SOU 2005:9
KRUT - Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel
Till statsrådet Ulrica Messing
KRUT – Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel
Slutbetänkande av KRigsmaterielUTredningen (UD 2003:03)
Regeringen beslutade den 10 juli 2003 att en särskild utredare skall se över den svenska krigsmateriellagstiftningen samt föreslå erforderliga ändringar (dir. 2003:80). Utredningen har antagit namnet KRUT, KRigsmaterielUTredningen. Följande personer har varit förordnade i utredningen:
Svärd, Anders Ämnessakkunnig Försvarsdepartementet
Särskild utredare
Tersman, Ingrid
Kansliråd Utrikesdepartementet
Sakkunnig
Ingelsson, Filip Militärsakkunnig Försvarsdepartementet
Sakkunnig
Olson, Hans Christer Förhandlingschef
Näringsdepartementet
Sakkunnig
Gustavson, Lotta Chefsjurist Rikspolisstyrelsen
Expert (för Justitiedepartementet)
Domeij, Maria Områdeschef Försvarets materielverk
Expert
Norlander, Lena Forskningschef Totalförsvarets forskningsinstitut
Expert
Missiv SOU 2005:9
Körlof, Anna
Doktorand Försvarshögskolan
Expert
Hanson, Stefan f.d. stf. generaldirektör Inspektionen för strategiska produkter
Expert
Grill, Per-Fredrik Kommendörkapten Försvarsmakten
Expert
Nordeke, Peter Regionchef Saab AB
Expert (för Sveriges försvarsindustriförening)
Ihrfelt, Gösta
Ämnesråd Utrikesdepartementet
Expert
Lövkrona, Carl Departementssekreterare Utrikesdepartementet
Utredningssekreterare
Utredningen har fört samtal med ett antal representanter från Regeringskansliet och Inspektionen för strategiska produkter samt med ledamöterna i Exportkontrollrådet. Enskilda organisationer och försvarsindustrin har bidragit med skrivelser och synpunkter på utkast till förslag. Utredningen har vidare informerat sig om förhållanden i andra länder i fråga om exportkontroll. Hemsidan www.sou.gov.se/krut har utgjort en kontaktyta mot allmänheten.
Missiv
Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande. Uppdraget är med detta slutfört.
Stockholm den 15 februari 2005
Anders Svärd
/Carl Lövkrona
7
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 13
Summary .......................................................................... 33
Akronymlista ..................................................................... 55
Författningsförslag ............................................................. 57 1
Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1300) om krigsmateriel............................................................................. 57
2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel ................................................. 68 3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:1680) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter............................................................... 83
Konsekvensändringar i andra lagar....................................... 87
1 Förslag till lag om ändring i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ...................................................................... 87 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ............................................................ 89
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ..................................... 91 4 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ............................... 93
Innehåll SOU 2005:9
8
5 Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700)............94 6 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) ..........95
7 Förslag till lag om ändring i lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar ................................................................96 8 Förslag till lag om ändring i vapenlagen (1996:67) ................97
1 Om uppdraget och KRUT ............................................99
2 Introduktion till svensk exportkontroll .........................103
2.1 Några centrala begrepp ..........................................................103 2.2 Var finns reglerna? .................................................................104
2.3 Hur organiseras exportkontrollen?.......................................105 2.4 Hur går tillståndsprövningen till? .........................................106
2.5 Debatten om krigsmaterielexporten .....................................108
3 Den svenska exportkontrollens sammanhang ...............111 3.1
Den internationella nivån.......................................................112 3.1.1 Multilateral exportkontroll och nya säkerhetshot ....112 3.1.2 Försvarsindustrins anpassning till omvärlden...........113 3.1.3 Internationella samarbeten allt vanligare...................114 3.1.4 Amerikansk dominans ................................................115 3.1.5 Tendenser i efterfrågan...............................................116 3.1.6 Teknikutvecklingen och samspelet militärt–civilt ....117
3.2 Den europeiska nivån.............................................................118 3.2.1 EU:s samarbete i försvarsmaterielfrågor ...................118 3.2.2 Uppförandekod i centrum för EU:s exportkontrollsamarbete ............................................119 3.2.3 Europeisk försvarsindustri och FA/LOI...................121 3.3 Den svenska nivån..................................................................121 3.3.1 Svensk utrikes- och säkerhetspolitik .........................121 3.3.2 Svensk försvarspolitik i förändring............................123 3.3.3 Omstrukturering av försvarsindustrin i Sverige .......124 3.4 Sammanfattande reflektioner.................................................128
Innehåll
9
4 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod......................................................... 131 4.1
Riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan................................................................... 131 4.1.1 En kontinuerlig utveckling......................................... 131 4.1.2 Ett politiskt dokument............................................... 133 4.1.3 En komplex struktur .................................................. 134 4.1.4 Om tillämpningen ...................................................... 135
4.2 EU:s uppförandekod för vapenexport.................................. 136 4.2.1 Utveckling främst i andra dokument ........................ 136 4.2.2 En politisk deklaration ............................................... 137 4.2.3 Åtta grupper av kriterier ............................................ 138 4.2.4 Om tillämpningen ...................................................... 139 4.3 Jämförelse mellan riktlinjerna och uppförandekoden ......... 140 4.3.1 Övergripande likheter och skillnader........................ 140 4.3.2 Likheter och skillnader i detalj................................... 143
5 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna ....... 159
5.1 Utgångspunkter ..................................................................... 160 5.1.1 Om arbetet bakom förslaget...................................... 162
5.2 Indelning av riktlinjer i principer och kriterier .................... 166 5.3 Överväganden bakom principerna........................................ 167 5.3.1 Allmänna skäl.............................................................. 167 5.3.2 Leveranssäkerhet......................................................... 173 5.3.3 Tredjelandsexport och produkter med flernationell identitet.................................................. 175 5.4 Överväganden bakom kriterierna ......................................... 179 5.4.1 Godtagbara mottagare och vidareexport................... 179 5.4.2 Internationella förpliktelser och åtaganden .............. 182 5.4.3 Mänskliga rättigheter.................................................. 186 5.4.4 Demokrati som kriterium? ........................................ 189 5.4.5 Väpnade konflikter ..................................................... 190 5.4.6 Uppträdande gentemot det internationella samfundet.................................................................... 193 5.4.7 Hållbar utveckling ...................................................... 194
Innehåll SOU 2005:9
10
5.5 Förslag till riktlinjer i sin helhet............................................196 5.6 Överensstämmelse mellan lag och riktlinjerna.....................199
6 Svenska exportkontrollorganisationen..........................201
6.1 Framväxt .................................................................................202 6.2 Utvärdering.............................................................................203 6.2.1 Riksdag och regering ..................................................204 6.2.2 ISP................................................................................206 6.2.3 ISP och EKR ...............................................................212 6.2.4 ISP och försvarsindustrin ...........................................217 6.2.5 Utförsel som konsekvens av regeringsbeslut ............219 6.2.6 Teknisk-vetenskapliga rådet.......................................220 6.2.7 ISP och andra svenska myndigheter ..........................220 6.2.8 ISP och internationellt exportkontrollsamarbete .....221 6.2.9 ISP och utländska exportkontrollmyndigheter.........222 6.2.10 ISP och allmänheten ...................................................223 6.3 Förslag till organisationsutveckling ......................................223 6.3.1 ISP:s institutionella minne .........................................223 6.3.2 Underrättelser om avslag enligt koden......................224 6.3.3 Materielspecifikt synsätt ställer nya krav ..................225 6.3.4 Kompletterande kriterier ställer krav.........................226 6.3.5 Strukturerat kompetens- och erfarenhetsutbyte ......226 6.3.6 Rollfördelningen i internationellt exportkontrollsamarbete ............................................226 6.3.7 Ett samlat grepp för exportkontrollbistånd (outreach)....................................................................227 6.3.8 Strategi för samrådet i EKR........................................228
7 Försvarsindustrins självkontroll...................................229
7.1 Tre typer av utförseltillstånd .................................................229
7.2 Flexibilitet i marknadsföringsredovisning ............................233 7.3 Befrielse från kravet på anbudsunderrättelse........................235
7.4 Utbildning viktigt...................................................................237 7.5 Utrymme för förenklade tullrutiner .....................................237
Innehåll
11
8 Importreglering ........................................................ 239 8.1
Utgångspunkter ..................................................................... 239 8.1.1 Import för statens behov ........................................... 240 8.1.2 Import för försvarsindustrins behov......................... 241 8.1.3 Vapenhandlare............................................................. 241 8.1.4 Privatimport................................................................ 242 8.1.5 Utländska besök och övningar .................................. 243
8.2 Överväganden och förslag..................................................... 243
9 Begrepp, materiel och tekniskt bistånd....................... 245
9.1 Ersätt krigsmateriel med försvarsmateriel............................ 246 9.2 EU:s militära lista som svensk materielförteckning ............ 247
9.3 En reglering av tekniskt bistånd............................................ 249 9.4 Intellektuell kunskap ............................................................. 251
10 Straffskalan ............................................................. 253
10.1 Gällande bestämmelser .......................................................... 253 10.2 Straffrättsliga bestämmelser på närliggande områden ......... 257
10.3 Utländsk lagstiftning ............................................................. 260 10.4 Överväganden och förslag..................................................... 262
11 Tillhandahållande med mera ..................................... 265
11.1 Undantag från kravet på tillhandahållandetillstånd ............. 265 11.2 Vapenförmedling.................................................................... 268
11.3 Utförsel av handeldvapen ...................................................... 269 11.4 Tillverkning av ammunition för jakt- och målskytte........... 270
Innehåll SOU 2005:9
12
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................273
Bilaga 2 Riktlinjer för krigsmaterielexport och annan
utlandssamverkan ...................................................................297
Bilaga 3 Europeiska unionens uppförandekod för
vapenexport ............................................................................301
Bilaga 4 1971 års riktlinjer..............................................................311 Bilaga 5 Tio grupper av följdleveranser .........................................315
Bilaga 6 EU:s gemensamma militära förteckning.........................319
13
Sammanfattning
Om utredningen och uppdraget
Regeringen beslutade den 10 juli 2003 om direktiven för en statlig offentlig utredning med uppdrag att se över den svenska krigsmateriellagstiftningen (dir. 2003:80). Anders Svärd, sakkunnig vid Försvarsdepartementet och ledamot i Försvarsberedningen, utsågs till särskild utredare. Utredningen har antagit namnet KRUT, KRigsmaterielUTredningen.
Utredningen har haft i uppdrag att göra en bred men dock inte fullständig översyn av det svenska regelverket för krigsmaterielexport – lagen, förordningarna och riktlinjerna – samt av den verkställande organisationen. I uppdraget har också legat att utreda behovet av en reglering av införsel respektive tekniskt bistånd. Det gällande regelverket utarbetades i slutet av 1980-talet och trädde i kraft den 1 januari 1993.
Uppdraget har formulerats mot bakgrund av den senaste tidens förändringar inom de utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska områdena, vilka inneburit att såväl utveckling, tillverkning och anskaffning av försvarsmateriel som exportkontroll i ökande grad blivit föremål för internationellt samarbete. Uppdraget har också formulerats i ljuset av den organisationsreform som ägde rum 1996 och som innebar att tillståndsprövningen av exportärenden delegerades från regerings- till myndighetsnivå.
Utredningsarbetet har bedrivits tillsammans med tre sakkunniga och åtta experter samt stötts av en sekreterare. Utrikes-, Försvars- och Näringsdepartementen har haft varsin sakkunnig. Experterna har kommit från Justitiedepartementet, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarshögskolan, Försvarsmakten, Inspektionen för strategiska produkter (ISP), Försvarsindustriföreningen samt Utrikesdepartementet.
Även andra intressenter än de som har varit direkt representerade i utredningen – ledamöterna i Exportkontrollrådet, enskilda
Sammanfattning SOU 2005:9
14
företag och icke-statliga organisationer – har konsulterats under arbetets gång. Vidare har utredningen via brevväxling eller på plats informerat sig om exportkontrollfrågor i andra länder. Hemsidan www.sou.gov.se/krut har utgjort en kontaktyta mot allmänheten.
Om den svenska exportkontrollens sammanhang
Utredningen har kartlagt faktorer som förändrats sedan gällande regelverk utarbetades. Kartläggningen har använts som en utgångspunkt för översynen av regelverket. Förändringsfaktorerna sammanfattas nedan.
• Sedan kalla krigets slut utökar Sverige successivt sitt deltagande i europeiska och transatlantiska samarbetsstrukturer. Export samt tillverkning och utveckling av försvarsmateriel har blivit samarbetsområden av betydelse. Det finns i dag ingen motsättning mellan den militära alliansfriheten och deltagande i dessa strukturer.
• Den tidigare svenska strävan att vara självförsörjande med försvarsmateriel har övergivits. Mot bakgrund av hotbildsutvecklingen är ett svenskt materieloberoende varken nödvändigt eller ekonomiskt möjligt. I stället måste Sverige dela kostnaderna för utveckling och tillverkning med andra länder.
• Sverige deltar i ett antal mellanstatliga projekt avseende utveckling, tillverkning eller anskaffning av försvarsmateriel. På företagsnivå finns en mängd samarbeten av olika djup och karaktär med andra länder. Det utländska ägandet av försvarsindustri i Sverige är betydande. Samtidigt blir företagens verksamhet alltmer internationell och exportinriktad i takt med att det svenska försvarets efterfrågan minskar.
• Sverige och de fem största producentländerna i EU ingår i
Sexnationssamarbetet (FA/LOI), som syftar till att underlätta för omstruktureringen och driften av den europeiska försvarsindustrin. Överenskomna regler skall förenkla och garantera leveranser mellan deltagare inom enskilda samarbetsprojekt. Det finns särskilda regler för att lösa ut frågor om export av gemensamt framtagen materiel till tredje land.
• Staters framtida försvar och medverkan i internationella insatser skapar behov av fortsatt anskaffning av försvarsmateriel, om än i mindre kvantiteter än tidigare. EU har upprättat en gemensam försvarsbyrå. Byrån började arbeta 2004 och har ett
SOU 2005:9 Sammanfattning
15
brett mandat som innefattar forskning, anskaffning, marknadsfrågor och kapacitetsutveckling.
• Inom EU växer ett allt närmare exportkontrollsamarbete fram.
Sverige har antagit EU:s uppförandekod för vapenexport och verkar för en vidareutveckling av denna. Koden innehåller åtta grupper av kriterier, som skall beaktas vid den nationella prövningen av exportärenden samt ett åläggande om att utbyta underrättelser om avslag med mera.
• Som världsledande producent av försvarsmateriel har USA inflytande över svenska företag som använder amerikansk teknologi eller strävar efter att få en del av marknaden i USA. Beroendet påverkar Sverige att uppfylla amerikanska krav vad gäller såväl leveranssäkerhet som vidareexport av teknologi till tredje land.
• Begreppet export vidgas. Frågan om tänkbara exportländer avhandlas ibland redan när samarbetsavtal ingås. Vidare blir det vanligare att företag i stället för enstaka produkter säljer funktioner där, utöver underhållsåtgärder, mångåriga åtaganden om uppdatering av mjuk- och hårdvara kan ingå. Motköp blir vanligare i stora affärer, liksom exportstöd.
• Gränsdragningen mellan militärt och civilt har blivit mindre självklar. Försvarsteknologi avknoppas till civila samhällsektorer och omvänt kommer civila tillämpningar försvarsindustrin till nytta. Vidare upprättas industrisamarbeten, forskningsprogram och säkerhetssamarbete för produkter med både militära och civila användningsområden i avsikt att såväl skapa synergieffekter som sänka kostnader.
• Icke-spridning, som länge varit ett mål för internationellt exportkontrollsamarbete, har fokus på ljusskygga regimer och icke-statliga aktörer såsom internationella brottssyndikat och terrorister. Särskilt hotet från den senare kategorin har föranlett en skärpning av regelverk och utgjort en drivkraft för stärkt exportkontrollsamarbete.
Byte till begreppet försvarsmateriel
Utredningen föreslår att begreppet krigsmateriel byts ut till försvarsmateriel i svensk författning. Försvarsmateriel är ett modernare begrepp, som i dag används parallellt med krigsmateriel i exportsammanhang och som är etablerat inom de säkerhets- och
Sammanfattning SOU 2005:9
16
försvarspolitiska områdena. I den svenska förvaltningen har ordstammen ”krigs” generellt fått ge vika för ”försvars”, till exempel har Försvarsmakten ersatt Krigsmakten. Dagens motsvarighet till Krigsmaterielinspektionen är Inspektionen för strategiska produkter. I de senaste försvarspolitiska propositionerna talas om export av försvarsmateriel.
Försvarsmateriel är också ett tekniskt sett mer rättvisande begrepp än krigsmateriel, eftersom aktuella produkter i dag används, och kan användas, i applikationer som inte har med krigföring att göra eller är traditionellt militära, till exempel inom den civila delen av samhällsförsvaret och för internationella humanitära insatser. Förändringar i hotbilden i kombination med att stater mer sällan vill bekosta utveckling och anskaffning av materiel som kan användas för endast en typ av uppgifter bedöms på sikt förstärka denna utveckling. Förslaget bedöms inte innebära att fler eller färre produkter skulle bli tillståndspliktiga.
Byte till EU:s materielförteckning
Utredningen föreslår att den svenska krigsmaterielförteckningen byts ut mot EU:s förteckning, som antogs i en reviderad version i november 2003 (2003/C 314/01) och är avsedd att användas tillsammans med EU:s uppförandekod vid prövningen av exportärenden. Skälet till att ha en gemensam lista är att skillnaderna mellan de nationella förteckningarna verkar hämmande på en harmonisering av kodens tillämpning.
Enligt utredningen skulle en övergång till EU:s förteckning på sikt förenkla såväl ISP:s klassificering av produkter som informationsutbytet med de andra medlemsstaterna. Den europeiska listan har ett något annorlunda klassificeringssystem och delar inte in materiel i krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel. Detta bedöms dock inte innebära att fler eller färre produkter skulle underkastas tillståndskrav.
Del C i den svenska krigsmaterielförteckningen, där kemiska ämnen räknas upp, föreslås vara kvar så att den deklarationsskyldighet som gäller för sådana ämnen även framgent tydligt skall framgå av förordningen.
SOU 2005:9 Sammanfattning
17
Organisationsutveckling
Utredningen har utvärderat den svenska exportkontrollorganisationen, framför allt ansvars- och arbetsfördelningen mellan regering, riksdag, ISP och Exportkontrollrådet. Denna utvärdering har omfattat ett studium av regelverket, intervjuer med personer som verkar inom organisationen samt jämförelser med hur andra länder organiserar sin exportkontroll. Den sammanfattande bedömningen är att den svenska organisationen är ändamålsenlig och i allt väsentligt fungerar väl. Nedan följer centrala iakttagelser bakom utredningens bedömning.
• Regeringen och enskilda statsråd kan formellt inte hållas ansvariga av riksdagen för enskilda beslut som ISP fattar. Däremot kan regeringen ställas till svars om myndigheten inte prövar ärenden enligt den inriktning som fått riksdagens samtycke samt om regeringen i en sådan situation inte vidtar åtgärder.
• Utöver sin roll som lagstiftare har riksdagen uttalat sitt stöd för riktlinjerna. Riksdagen har möjlighet att kontrollera politikens verkställande i samband med att en årlig skrivelse om exporten överlämnas och genom interpellationer. Inflytandet, som riksdagspartiernas företrädare har genom Exportkontrollrådet, stärker legitimiteten i ISP:s beslut.
• Syftet med 1996 års delegeringsreform var att befria regeringen från ärenden av förvaltningskaraktär. Detta syfte får sägas ha uppnåtts. Sedan 1996 har regeringen avgjort 15 ärenden, jämfört med cirka 3 000 varje år före reformen.
• Prövningen av ärendena bedöms inte ha ändrats i sak som ett resultat av delegeringen, vilket var en viktig förutsättning för reformen. ISP har såvitt utredningen kan bedöma fattat beslut i enlighet med den inriktning som ges i riktlinjerna och styrdokument.
• ISP bör även fortsättningsvis ha en oberoende ställning gentemot regeringen i enlighet med den svenska myndighetsmodellen. Regeringens styrinstrument – instruktionen och regleringsbrevet, men också rätten att meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen - möjliggör tillsammans nödvändig styrning av myndigheten.
• Exportkontrollrådet har kunnat utöva sin rådgivande funktion och har haft inflytande över ISP:s beslut. Rådet har också kunnat utöva sin insynsfunktion. Det bör noteras att Sverige i
Sammanfattning SOU 2005:9
18
en internationell jämförelse är ensamt om att ha ett råd sammansatt av företrädare för riksdagens partier med ett mandat som Exportkontrollrådets.
• Organisationen och regelverket möjliggör en effektiv kontroll och styrning av försvarsindustrins exportinriktade verksamhet. ISP:s uppgift är att vara kontrollmyndighet och tillståndsprövare och i samband därmed ge service till företagen i praktiska frågor kring tillståndsprocessen.
I utredningens utvärdering av den svenska exportkontrollorganisationen har inte framkommit skäl för att föreslå en ändring av de övergripande förhållandena. Det finns dock utrymme för förbättringar och fortsatt organisationsutveckling. Nedan sammanfattas de viktigaste förslagen.
Utbyggnad av ISP:s institutionella minne
Utredningen föreslår att ISP, som ett led i att utvidga sitt institutionella minne, bör dokumentera överväganden i beslut i ärenden som varit föremål för samråd i Exportkontrollrådet. En dokumentation är värdefull för att myndigheten och regeringen över tid skall kunna följa tillämpningsutvecklingen av riktlinjerna.
Underrättelser om avslag (denials) enligt EU:s uppförandekod
Utredningen föreslår att det svenska åtagandet inom EU att underrätta övriga medlemsstater när Sverige avslår en exportansökan, eller drar tillbaka ett meddelat tillstånd, skrivs in i ISP:s instruktion. Detta skulle konsolidera gällande praxis samt förtydliga i vilka situationer de andra medlemsstaterna måste underrättas om avslag.
Nya krav på beslutsunderlaget
Ett materielspecifikt synsätt ställer nya krav på beslutsunderlaget i ärenden. Utredningen föreslår att ISP fördjupar sitt samarbete med Regeringskansliet, myndigheter och underrättelsetjänster för att få fram uppgifter om materielens alternativa användningsområden och mottagarens intentioner. ISP:s utlandsbesök, såväl för att stu-
SOU 2005:9 Sammanfattning
19
dera en tilltänkt mottagares exportkontroll som för att verifiera att materiel finns kvar hos slutanvändare, bör utvecklas.
Behov av ett samlat grepp för exportkontrollbistånd (outreach)
Det finns utrymme för ökad samordning och planering av det svenska exportkontrollbiståndet. Stödet fokuseras förslagsvis mot nya EU-länder som är mottagare av svensk materiel. Stödet bör inriktas mot tillämpning av regelverk, inklusive samarbete mellan myndigheter och industri. Möjligheterna att involvera expertis från svensk försvarsindustri bör utnyttjas. Förslaget syftar till att öka långsiktigheten i biståndsåtgärderna.
Upprätthållandet av rollfördelningen i internationellt exportkontrollsamarbete
Delegeringen av tillståndsprövningen till ISP har konsekvenser för hur Sverige representeras när det gäller internationellt exportkontrollsamarbete. Ofta krävs att både regeringens och ISP:s tjänstemän deltar vid möten och har sina egna nätverk. För ett koordinerat svenskt agerande på internationell nivå är det viktigt att, den i förordningar och regleringsbrev bestämda, rollfördelningen upprätthålls. En tidig och strukturerad samordning inför sammankomster på internationell nivå bör äga rum, där samtliga berörda tjänstemäns erfarenheter och synpunkter kommer till beaktande.
Strategi för samrådet ökar Exportkontrollrådets effektivitet
Exportkontrollrådets effektivitet bygger på att dess ledamöter har goda förutsättningar att ta till sig och ta ställning till det underlag som tillhandahålls inför och under sammanträdena. Utredningen föreslår att ISP i dialog med ledamöterna och rådets sakkunniga utarbetar en strategi för att vidareutveckla samrådet. En sådan strategi skulle kunna omfatta såväl praktiska frågor, såsom underlagets omfattning och presentation som en plan för att fördjupa ledamöternas kunskaper i exportkontrollfrågor.
Sammanfattning SOU 2005:9
20
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
Beslut i varje enskilt ärende om export eller internationellt samarbete föregås i Sverige av prövning. Sedan 1950-talet har riktlinjer väglett ställningstaganden när det gäller lämpligheten av mottagar- eller samarbetsstater. Riktlinjerna har utvecklats genom textomarbetningar och praxisutvecklingen. Gällande riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan utarbetades under den senare delen av 1980-talet och började gälla 1993.
Utredningen har i sin översyn av gällande riktlinjer funnit att dessa bör vidareutvecklas och moderniseras för att även fortsättningsvis vara användbara som vägledande dokument för politiska ställningstaganden. Utredningens förslag bygger på bland annat nedanstående iakttagelser.
• Export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel är i Sverige tillståndspliktigt och reglerat. Alla beslut i export- och samarbetsärenden föregås av en prövning. Det företag eller den person som följer regelverket och vars ansökan prövas positivt erhåller ett tillstånd av ISP. Ett tusental utförseltillstånd ges varje år.
• De säkerhets- och försvarspolitiska motiven för att medge export och samarbete består och har stärkts som följd av Sveriges utökade deltagande i europeiska och transatlantiska samarbeten och av övergivandet av ambitionen att vara självförsörjande med försvarsmateriel. En fortsatt utveckling av den högteknologiska kompetens som finns inom försvarsindustrin och som kommer andra näringsgrenar till godo är också ett motiv för att medge samarbete och export.
• De utrikespolitiska motiven för att inte medge tillstånd till export och samarbete består och har även de utvecklats vidare. Detta är inte minst en följd av det internationella exportkontrollsamarbetet. När den europeiska uppförandekoden för vapenexport antogs 1998 innebar det att Sverige fick ett antal ytterligare principer och kriterier att ta hänsyn till vid tillståndsprövningen. Det har även skett en utveckling av folkrättsliga regler med betydelse för försvarsmaterielområdet.
• Praxis har utvecklats genom att regeringen och ISP anpassat tillämpningen av riktlinjerna till samtida utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och till för ärendet specifika omständigheter. Utredningen noterar bland annat en praxisutveckling som innebär att vikt inte bara läggs vid vilken den tilltänkta
SOU 2005:9 Sammanfattning
21
mottagarstaten är utan också vid materielens användningsområden.
• De gällande riktlinjerna har en struktur och ett språk som inte svarar mot dagens krav. De överlappande principerna, ovillkorliga och villkorliga exporthindren, positiva och negativa presumtionerna för olika länder och olika materielslag ställer sammantaget omfattande krav på den som vill förstå vilka regler som gäller.
Förslag till riktlinjer
Principer
Tillstånd till export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel1 medges när det finns utrikes- och säkerhets-, försvars- eller näringspolitiska skäl för det och om det inte strider mot principerna och målen för Sveriges utrikespolitik eller mot internationella förpliktelser. Detta gäller särskilt när ett ärende avser en medlemsstat i EU, Norge, Schweiz, USA och andra stater med vilka Sverige vill stärka sitt samarbete på försvarsmaterielområdet.
Sverige skall fullgöra sina internationella förpliktelser och åtaganden på exportkontrollområdet samt verka internationellt för en effektiv exportkontroll. Vid prövningen av ett ärende skall risken beaktas för att materielen kan komma att användas för internt förtryck eller vara till skada för fred, säkerhet, stabilitet eller en hållbar utveckling.
Vid tillståndsprövningen skall beaktas om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leveranssäkerhetsgarantier för den aktuella materielen eller ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. I förekommande fall bör tillstånd medges förutsatt att det inte strider mot Sveriges internationella förpliktelser.
Samarbetsavtal skall ge Sverige möjlighet att konsultera med samarbetsstaten/samarbetsstaterna om export till tredje land av gemen-
1 Med försvarsmateriel avses materiel som uppräknas i förordningen. Ärenden angående lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i utlandet skall prövas enligt samma regler som för export av försvarsmateriel.
Sammanfattning SOU 2005:9
22
samt framtagen materiel. Vid sådana konsultationer sammanvägs det nationella intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelse för materielens tillkomst.
Följande kriterier skall tillämpas vid tillståndsgivning med utgångspunkt i de nyss angivna principerna.
Kriterier
Tillstånd får endast medges om den tilltänkta mottagaren eller samarbetsparten är: en stat; statlig myndighet; ett godkänt företag; en mellanstatlig organisation som avser använda den aktuella materielen i en fredsfrämjande insats; en juridisk eller enskild person som anskaffar den aktuella materielen för ett musealt eller liknande icke-militärt ändamål.
Tillstånd bör inte beviljas om det finns en uppenbar risk för att den aktuella materielen kan komma att användas av en annan slutanvändare än som angivits eller vidareexporteras utan Sveriges medgivande. Före utförsel bör ett slutanvändar- eller bearbetningsintyg finnas.
Tillstånd får inte beviljas om den tilltänkta exporten eller det tilltänkta samarbetet strider mot ett embargo som beslutats av FN:s säkerhetsråd, EU eller OSSE. Inte heller får tillstånd medges om den aktuella materielen är förbjuden enligt folkrättsliga regler. Internationella förpliktelser beträffande massförstörelsevapen samt åtaganden inom multilaterala exportkontrollregimer skall fullgöras.
Tillstånd bör inte medges om en medlemsstat i EU under de senaste tre åren har förvägrat den tilltänkta mottagaren en i huvudsak identisk leverans med hänvisning till EU:s uppförandekod för vapenexport. Om det ändå skulle finnas skäl för att medge export skall Sverige först samråda med den berörda medlemsstaten och därefter motivera ett eventuellt tillstånd.
Respekten för mänskliga rättigheter i den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten skall beaktas. Tillstånd skall inte medges om det finns en uppenbar risk för att den aktuella materielen kan komma att användas för internt förtryck. Särskild försiktighet skall iakttas
SOU 2005:9 Sammanfattning
23
när ärendet avser stat där allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter har konstaterats.
Konsekvenser för fred, säkerhet och stabilitet skall beaktas. Tillstånd bör inte beviljas om det finns en uppenbar risk för att den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten kan komma att använda den aktuella materielen för annat än legitima säkerhets- och försvarsändamål. I bedömningen skall särskilt uppmärksammas om det finns risk för att den tilltänkta exporten kan skada säkerheten för någon EU-medlemsstat eller annan vänligt sinnad stat.
Den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstatens uppträdande gentemot det internationella samfundet skall beaktas. Tillstånd skall inte medges för stat som stödjer terrorism eller internationell organiserad brottslighet. Det skall också beaktas om staten i fråga respekterar den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter, engagerar sig för icke-spridning och andra former av internationell vapenkontroll och nedrustning samt rapporterar till FN:s vapenregister.
Konsekvenser för den ekonomiska och tekniska utvecklingen i det tilltänkta mottagar- eller samarbetslandet skall beaktas. Tillstånd bör inte medges om det finns en uppenbar risk att exporten eller samarbetet allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling. Staters rätt till självförsvar och eventuella medverkan i internationella fredsfrämjande insatser skall samtidigt beaktas.”
Kommentarer till viktigare ändringsförslag
I förslaget villkoras inte tillstånd med ett svenskt försvarsmaktsbehov. En förutsättning för att industrin i Sverige skall kunna fortsätta omstrukturera och utveckla sin kompetens är att företagen också kan exportera produkter som det svenska försvaret tvingas prioritera bort eller inte avser att anskaffa. Även försvarsmaterielsamarbetet inom EU gör det enligt utredningen inte meningsfullt eller ens önskvärt att villkora tillstånd med just ett svenskt behov.
Kriterierna i EU:s uppförandekod har integrerats i de svenska kriterierna. Eftersom utredningen efter noggrant övervägande har valt att integrera snarare än ersätta kriterier innehåller förslaget omformuleringar i vissa delar. Det är framför allt de operativa
Sammanfattning SOU 2005:9
24
skrivningarna i kodens kriterier som förts in i riktlinjerna. Kriterier som finns i koden men inte i gällande riktlinjer har integrerats, bland annat kriterierna om hållbar utveckling samt terrorism.
Näringspolitik anges som ett ytterligare skäl för att kunna medge tillstånd. Med detta menas inte att sysselsättningsaspekter eller regionalpolitiska aspekter skall vägas in. Däremot kan det finnas skäl att medge tillstånd för att främja teknologiutvecklingen inom försvarsindustrin, särskilt mot bakgrund av att den fungerar som en teknologigenerator. Från den militära verksamheten har en mängd civila produkter och teknologier kunnat knoppas av.
De olika presumtionerna för krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel har i utredningens förslag ersatts av ett sådant materielspecifikt synsätt som föreskrivs i EU:s uppförandekod. Detta synsätt innebär att man vid prövningen av en ansökan inte bara ser till vilket det tilltänkta mottagarlandet är, utan också tar ställning till hur den aktuella materielen kan komma att användas av slutanvändaren.
Bestämmelsen om att Sverige, i händelse av att regeringen förklarar landet neutralt i förhållande till en konflikt, inte skall exportera till de krigförande parterna har lyfts ut. Denna bestämmelse har aldrig använts och mot bakgrund av Sveriges engagemang för europeiskt samarbete blir det allt mindre sannolikt att den kommer till användning inom överskådlig framtid. Även om bestämmelsen lyfts ut ur riktlinjerna är den fortsatt giltig.
Relevansen av folkrättsliga regler avspeglas i förslaget. Folkrätten innehåller användningsförbud eller andra regleringar av bland annat viss ammunition, brandvapen, minor och synförstörande laservapen.
Riktlinjerna delas i förslaget in i principer respektive kriterier. Syftet är att ge riktlinjerna en enklare struktur som också gör det lättare att diskutera och referera till enskilda bestämmelser. Avsikten är vidare att öka medborgarnas möjligheter att identifiera vilka överväganden som beslut vilar på. Precis som i dag kommer dock vissa ärenden att vara relativt enkla att avgöra, medan andra kommer att kräva omfattande prövning och samråd med Exportkontrollrådet.
USA har lagts till den skara av länder för vilka det i princip finns utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska skäl att exportera till och samarbeta med. Tillägget motiveras av Sveriges omfattande beroende av amerikansk teknologi och strävan att stärka samarbetet på försvarsmaterielområdet.
SOU 2005:9 Sammanfattning
25
Förhållandet att en effektiv exportkontroll i ett land kan motverkas av en undermålig exportkontroll i ett annat land markeras genom ett påpekande att Sverige har ett ansvar att verka för effektiv exportkontroll även utanför landets gränser. Detta tillägg anknyter till utredningens förslag i organisationsavsnittet beträffande möjligheterna att ytterligare samordna och planera olika biståndsinitiativ på området (outreach).
De riktlinjer som rör ”följdleveranser” och överföringar inom mellanstatligt överenskomna samarbeten samlas i ett nytt stycke om leveranssäkerhet. Mot bakgrund av att samarbeten och export har blivit viktigare, som medel för att bevara försvarsindustriell kompetens, bedöms behovet av att kunna erbjuda leveranssäkerhet öka. Leveranssäkerhetsgarantier skall dock inte kunna åberopas när export eller samarbete skulle strida mot internationella förpliktelser.
Gällande riktlinjer angående tredjelandsexport av produkter som tagits fram inom samarbeten, vilka bygger på att produktens identitet skall kunna bestämmas som svensk eller utländsk, har ersatts av en riktlinje som förutsätter konsultationer med samarbetsstaterna. Anledningen är att det i dag inte finns någon tillfredsställande metod för att bestämma identiteten hos produkter som tagits fram tillsammans med andra länder. Morgondagens produkter kommer att vara flernationella.
Kravet på regeringen att överlägga med Utrikesnämnden i ”utrikesärenden som är av större vikt” finns inskrivet i regeringsformen. Därmed finns inget behov av att reglera detta i riktlinjerna.
Överensstämmelse mellan lag och riktlinjer
Riktlinjerna förankras i lagen (1992:1300) om krigsmateriel genom att de två inledande villkoren i riktlinjerna sammanfattas i 1 §, andra stycket. Behovet av att förankra riktlinjerna uppstod med anledning av att prövningen delegerades till myndighetsnivå 1996. För att överensstämma med utredningens förslag i fråga om riktlinjerna bör den aktuella bestämmelsen ändras enligt följande:
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Tillstånd enligt denna lag får lämnas endast om det finns
Tillstånd enligt denna lag får lämnas om det finns utrikes- och
Sammanfattning SOU 2005:9
26
säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.
säkerhets-, försvars- eller näringspolitiska skäl för det och det inte strider mot principerna och målen för Sveriges utrikespolitik eller mot internationella förpliktelser.
När utrikes- och säkerhetspolitik nämns första gången åsyftas skäl för tillstånd för enskilda länder. Tillägget ”principerna och målen” syftar till att klargöra att det i denna del inte handlar om Sveriges utrikespolitik gentemot enskilda länder utan om värderingar. Tillägget ”eller mot internationella förpliktelser” förtydligar Sveriges skyldighet att respektera bland annat vapenembargon och folkrättsliga regler. Argumenten för att lägga till ”näringspolitiska skäl” redovisades ovan. Borttagande av ordet ”endast” innebär ingen förändring av tillståndskravet.
En utökad kontroll och förtydliganden
Utredningen har i sin översyn av det svenska regelverket för exportkontroll av krigsmateriel funnit behov av att utöka myndighetskontrollen i vissa avseenden samt förtydliga vissa bestämmelser. Nedan sammanfattas förslag och överväganden i fråga om införsel, lämnande av tekniskt bistånd i utlandet, tillhandahållande samt försäljning av handeldvapen till utlandet.
Införsel av försvarsmateriel görs tillståndspliktig
Utredningen har övervägt behovet av att reglera införsel av försvarsmateriel och funnit att ett tillståndskrav för enskilda och företag skulle bidra till att förhindra oönskad spridning inom landet och till utlandet. Undantag bör dock göras för företag som innehar tillverkningstillstånd för materiel av det slag införseln gäller, företag som skall tillhandahålla den införda materielen till företag med tillverkningstillstånd för sådan materiel samt för materiel som skall tillhandahållas till svenska statliga myndigheter som inte är affärsverk. Införsel som regleras genom föreskrifter i vapenlagen bör vara undantagen krav på införseltillstånd enligt krigsmateriellagen.
SOU 2005:9 Sammanfattning
27
Utredningen föreslår också en rapporteringsskyldighet för alla som för in försvarsmateriel i landet, även för myndigheter och företag med tillverkningstillstånd. En sådan skyldighet motiveras av behovet att på ett enklare och mer tillförlitligt sätt uppfylla svenska rapporteringsåtaganden inom FN, OSSE och Wassenaararrangemanget. ISP bör bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om vilka materielslag som skall rapporteras in.
Lämnande av tekniskt bistånd i utlandet bör göras tillståndspliktigt
Utredningen föreslår att lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i utlandet blir tillståndspliktigt. ISP har i dag ingen formell möjlighet att hindra att tekniskt bistånd lämnas i ett land som inte är godtagbart som mottagare av försvarsmateriel, under förutsättning att företaget inte söker tillstånd att föra ut tillståndspliktig materiel, eller information som omfattas av försvarssekretess, som behövs för att kunna utföra den aktuella åtgärden.
Tekniskt bistånd föreslås vara ”allt tekniskt stöd avseende försvarsmateriel som har samband med reparation, utveckling, tillverkning, montering, testning, underhåll eller någon annan teknisk tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdigheter eller konsulttjänster”. Vissa undantag från tillståndskravet är berättigade och bör definieras i förordningen. ISP kan utfärda utförseltillstånd som inkluderar tekniskt bistånd.
Tillhandahållandetillstånd för handeldvapen bör endast ges enligt vapenlagen
Föreskrifterna i 4 § krigsmaterielförordningen, som gör det möjligt för handlare i handeldvapen som utgör krigsmateriel (bland annat jakt- och sportskyttevapen) att samtidigt inneha tillstånd enligt både krigsmateriellagen och vapenlagen, bör ändras. Olof Egerstedt, som bistått Justitiedepartementet med en utredning om vapenlagen, föreslår att tillstånd endast bör kunna ges enligt vapenlagen (Ju 2003:U). Utredningen delar denna uppfattning.
Sammanfattning SOU 2005:9
28
Polisen bör pröva ärenden om tillhandahållande till hela världen
Utredningen föreslår att polisens bemyndigande att pröva ärenden om tillhandahållande till utlandet av handeldvapen som utgör krigsmateriel (bland annat jakt- och sportskyttevapen) utökas från OECD-området till hela världen. För utökningen talar goda erfarenheter och att polisen har bättre förutsättningar än ISP att bedöma enskilda och företag utan tillverkningstillstånd, vilka står för de flesta ärenden av denna typ. Skulle en ansökan avse tillhandahållande av 30 eller fler vapen till någon utanför EU skall polisen inhämta ett yttrande från ISP.
Endast vissa myndigheter bör ha undantag från kravet på tillhandahållandetillstånd
I 4 § krigsmateriellagen undantas svenska statliga myndigheter som inte är affärsverk från huvudregeln om krav på verksamhetstillstånd för tillhandahållande. Detta innebär att alla sådana myndigheter, oavsett arbetsfält, fritt kan sälja materiel som befinner sig i Sverige till någon här i landet. Utredningen förordar att undantaget begränsas till sådana myndigheter för vilka det kan anses vara motiverat samt att dessa myndigheter anges i förordningen.
Självkontroll inom försvarsindustrin
Utredningen ställer sig bakom ISP:s och försvarsindustrins strävan att ytterligare förenkla handläggningen av rutinärenden. Genom förenklingar för företag som uppnått erforderlig kunskapsnivå bedöms myndigheten kunna frigöra handläggarresurser för svåra ärenden och sådan verksamhet som ger större utdelning i kontrollavseende, till exempel internationellt samarbete, utbildningsinsatser och besök hos såväl företag som slutanvändare i utlandet.
Nedan sammanfattas förslag som bedöms utöka förutsättningarna för fortsatta förenklingar i handläggningen, utan att för den sakens skull göra avkall på styrningen av försvarsindustrins exportverksamhet eller försvåra för prövningen av mottagar- eller samarbetsländer utifrån riktlinjerna.
SOU 2005:9 Sammanfattning
29
Tre typer av utförseltillstånd
I regelverket finns inga bestämmelser för hur ett utförseltillstånd skall se ut. Det finns dock föreskrifter om vilka uppgifter en ansökan skall innehålla samt en praxis att det före utförseln bör föreligga ett slutanvändarintyg. Alla utförseltillstånd som ISP utfärdar för krigsmateriel är i dag individuella tillstånd, som medger en definierad leverans (materielslag och kvantitet) till en angiven mottagare och slutanvändare. Myndigheten har allteftersom behov uppstått anpassat det individuella tillståndet till utvecklingen av de internationella samarbetena och i dag finns det i ett antal olika varianter.
En variant av det individuella tillståndet benämns ”projekttillstånd” och kan gälla en längre tid och medge upprepade leveranser som behövs för genomförandet av en omfattande affär eller ett godkänt samarbetsprojekt. Utförselns exakta omfattning och värde behöver inte anges, men redovisas till ISP årligen. Som en följd av Sveriges tillträde till FA/LOI-avtalet skall ISP kunna utfärda ”globala licenser”, vilka påminner om ett projekttillstånd och definieras som det enda nödvändiga tillståndet för överföring av materiel inom ramen för ett samarbetsprojekt, utan begränsning i mängd och värde.
För produkter med dubbla användningsområden (PDA) utfärdar ISP, i enlighet med EU-bestämmelser, tre olika tillstånd: individuellt tillstånd, som medger export av en angiven produkt till en definierad mottagare i ett visst land; generellt tillstånd, som medger upprepad export av produkter enligt förteckning till definierade länder; och globalt tillstånd, som medger obegränsad utförsel till civila köpare för civil slutanvändning för en exportör med ofta förekommande export till definierade länder. Ett globalt tillstånd förutsätter en viss kunskapsnivå hos exportören, vilken normalt kontrolleras av ISP genom besök.
Utredningen föreslår mot ovanstående bakgrund att tre typer av utförseltillstånd kommer till uttryck i krigsmateriellagstiftningen: individuellt, globalt samt generellt.
Det individuella tillståndet bör kunna övervägas såväl för enskilda affärer som för större exportaffärer där det finns ett godkänt samarbetsavtal. ”Projekttillståndet” förblir en variant av det individuella tillståndet, liksom den ”globala licensen” för FA/LOIprojekt. Generella tillstånd bör kunna övervägas för vissa utförselavsikter där slutanvändarintyg inte krävs i dag, till exempel repara-
Sammanfattning SOU 2005:9
30
tion eller utbyte, eller då materiel förs ut temporärt. Det globala tillståndet kommer förmodligen att användas i liten omfattning, men torde i vissa situationer kunna användas på motsvarande sätt som för PDA.
Enligt utredningen bör individuella tillstånd av typen projekttillstånd samt generella och globala tillstånd endast utfärdas till försvarsindustriföretag med goda interna rutiner och förmåga att redovisa sin ut- och införsel. För detta ändamål bör myndigheten införa en kvalitetssäkringsprocess, där företagsbesök och utbildning av företagens personal är två av komponenterna. ISP föreslås få ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter för de olika tillstånden.
Undantag för anbudsunderrättelser för EU, Norge, Schweiz och USA
I Sverige finns en skyldighet för företag och myndigheter att underrätta ISP när de har för avsikt att lämna anbud avseende tillhandahållande av försvarsmateriel. Detta skall ske innan ett bindande anbud lämnas. Underrättelseskyldigheten möjliggör att avstyra en affär för ett icke godtagbart land innan företaget ansöker om utförseltillstånd. Mot bakgrund av att ISP sällan avstyr ett anbudslämnande och av utredningens förslag att peka ut vissa länder i riktlinjerna föreslås ett undantag från skyldigheten när det gäller tillhandahållande av materiel samt lämnande av tekniskt bistånd inom EU samt till Norge, Schweiz och USA.
Skyldigheten att rapportera om marknadsföring i utlandet behovsanpassas
Det krävs inget tillstånd för att marknadsföra försvarsmateriel i utlandet, men den som gör det är skyldig att redovisa sin marknadsföring kvartalsvis. Marknadsföringsrapporter möjliggör för ISP att i ett tidigt skede upptäcka när företag marknadsför produkter i ett land för vilket tillstånd sannolikt inte skulle ges. Enligt utredningen bör flexibilitet i fråga om tidsintervallen för rapporteringen införas. För vissa företag kan varje kvartal även fortsättningsvis vara en lämplig intervall, medan det för andra torde vara tillräckligt att lämna uppgifter varje halv- eller helår. Med större
SOU 2005:9 Sammanfattning
31
flexibilitet kan ISP anpassa företagens redovisning till såväl sitt eget som det enskilda företagets behov.
Höjning av maxstraffet för grovt brott
Utredningen föreslår att det maximala fängelsestraffet för grovt brott enligt lagen om krigsmateriel höjs med två år, från 0,5–4 till 0,5–6 år. En höjning motiveras av att det maximala straffet för grovt brott när det gäller tillhandahållande, tillverkning, utlandssamarbete, lämnande av militärt inriktad utbildning eller tekniskt bistånd bör korrespondera mot det maximala straffet för grov smuggling av krigsmateriel, som är sex år och utmäts enligt smugglingslagen. Enligt utredningens bedömning kan olovlig tillverkning vara minst lika straffvärd som olovlig utförsel.
Kostnader och konsekvenser
Utredningen gör bedömningen att förslagen är kostnadsneutrala för statens del. Å ena sidan medför förslagen beträffande införsel och tekniskt bistånd visst merarbete för ISP. Å andra sidan förväntas förslagen om att utöka försvarsindustrins självkontroll reducera myndighetens arbete med rutinärenden. Att ISP:s ökande internationella samarbete är kostnadsdrivande gäller oavsett utredningens förslag. För försvarsindustrin bedöms förslagen totalt sett vara kostnadssparande. Merarbetet att söka tillstånd för lämnande av tekniskt bistånd och att rapportera viss införsel kompenseras av bland annat befrielsen att underrätta ISP om anbudsavsikt för affärer inom EU och med Norge, Schweiz och USA.
33
Summary
The Inquiry and its remit
On 10 July 2003, the Government adopted the terms of reference for a government inquiry to review the Swedish military equipment legislation (ToR 2003:80). Anders Svärd, Adviser to the Ministry of Defence and member of the Defence Commission, was appointed to chair the inquiry. The inquiry has adopted the name KRUT (KRigsmaterielUTredningen).
The remit of the inquiry has been to conduct a broad though not comprehensive review of the Swedish regulations on exports of military equipment – the Act, the Ordinances and the Guidelines – and of the organisation for their implementation. The remit has also included an investigation into the need for regulations concerning imports and technical assistance. The current regulatory framework was drawn up at the end of the 1980s and entered into force on 1 January 1993.
The remit has been formulated in the context of the changes that have taken place in recent times in the areas of foreign, security and defence policy, changes that have led both the development, manufacturing and acquisition of defence equipment, and export controls, to increasingly become matters for international cooperation. The remit has also been formulated in light of the organisational reform that occurred in 1996 and that led to the examination of export licence applications being delegated from government to agency level.
The inquiry has carried out its work with the active participation of three advisers and eight experts and has been supported by a secretary. The Ministry for Foreign Affairs, the Ministry of Defence and the Ministry of Industry, Employment and Communications have each contributed an adviser. The experts have come from the Ministry of Justice, the Defence Matériel Administration, the Swedish Defence Research Agency, the Swedish National Defence
Summary SOU 2005:9
34
College, the National Inspectorate of Strategic Products (ISP), the Swedish Armed Forces, the Association of Swedish Defence Industries and the Ministry for Foreign Affairs.
Stakeholders other than those who have been directly represented in the inquiry – the members of the Export Control Council, private companies and non-governmental organisations – have also been consulted in the course of the work. In addition, the inquiry has gathered information about export control issues in other countries by means of correspondence and visits. The website www.sou.gov.se/krut has served as an interface with the general public.
Swedish export control in context
The inquiry has identified factors that have changed since the current regulatory framework was developed. The results have been used as a starting point for the review of the regulations. The factors of change are summarised below.
• Since the end of the Cold War, Sweden has gradually expanded its participation in European and transatlantic cooperation structures. Exports as well as manufacturing and development of defence equipment have become important areas of cooperation. There is now no contradiction between non-participation in military alliances and participation in these structures.
• Sweden has abandoned its previous aspiration to be selfsufficient in terms of defence equipment. Given developments in the threat picture, Swedish independence as regards equipment is neither necessary nor economically feasible. Instead, Sweden must share the costs of development and manufacturing with other countries.
• Sweden is participating in a number of intergovernmental projects concerning the development, manufacturing or acquisition of defence equipment. At corporate level there are numerous cooperative ventures with other countries, which vary in depth and nature. There is significant foreign ownership of the defence industry in Sweden. Meanwhile defence companies’ operations are becoming increasingly international and exportoriented as demand from the Swedish defence establishment declines.
Summary
35
• Sweden and the five other largest arms-producing countries in the EU make up the “six nations cooperation” (FA/LoI), the aim of which is to facilitate the restructuring and operation of the European defence industry. The rules that have been agreed on are intended to simplify and guarantee deliveries between participants in individual cooperation projects. There are special rules for resolving questions relating to the export of jointly developed equipment to third countries.
• The future defence of states and their involvement in international missions create a need for continued defence equipment acquisitions, even if in smaller quantities than previously. The EU has established a common Defence Agency. The agency began its work in 2004 and has a broad mandate including research, acquisition, marketing issues and capabilities development.
• The EU is developing increasingly close cooperation on export controls. Sweden has adopted the EU Code of Conduct on Arms Exports and is working for its further development. The Code contains eight groups of criteria to be observed in national-level examination of export licence applications, along with an undertaking to exchange notification of licence denials, etc.
• As the world’s leading producer of defence equipment, the
United States has an influence on Swedish companies that use American technology or attempt to win part of the US market. This dependence puts pressure on Sweden to meet US demands regarding both security of supply and re-exportation of technology to third countries.
• The concept of “export” is becoming broader. The question of conceivable export markets is sometimes already discussed when entering into cooperation agreements. In addition, it is becoming more common for companies to sell functions rather than isolated products. These functions can include multi-year commitments on updates of software and hardware, as well as maintenance measures. Counterpurchases are becoming more common in large transactions, as are export subsidies.
• The dividing line between military and civil spheres has become less clear-cut. Military technology is being spun off to civil sectors of society and conversely civil applications are being used by the defence industry. In addition, industrial cooperation, research programmes and security cooperation are being
Summary SOU 2005:9
36
established for products with both military and civil areas of application, with a view to generating synergies and lowering costs.
• Non-proliferation, which has long been an objective of international cooperation on export controls, has come to focus on dubious regimes and non-state actors such as international criminal syndicates and terrorists. The threat from the latter category in particular has led to tighter regulations and has been a driver for enhanced cooperation on export controls.
Switch to the concept ”defence equipment”
The inquiry proposes that the concept of “krigsmateriel” (literally ”war materiel” but now often translated as ”military equipment”) should be replaced by “försvarsmateriel” (“defence equipment”) in Swedish legislation. Defence equipment is a more modern concept, which is used alongside military equipment in export contexts and is an established term in the security and defence policy areas. In Swedish public administration, the determinant krigs- (“war”) has generally given way to försvars- (“defence”). Krigsmakten (the Swedish military), for example, has become Försvarsmakten (the Swedish defence, officially known in English as the Swedish Armed Forces). The modern equivalent of the Inspectorate of Military Equipment is the National Inspectorate of Strategic Products. The most recent defence policy bills talk about exports of defence equipment.
Defence equipment is also a more correct concept than military equipment technically speaking, since the products concerned are now used, and usable, in applications that have nothing to do with warfare or are not traditionally military, for example, in the civilian sector of national defence and in international humanitarian missions. In the longer term, this development is expected to be reinforced by changes in the threat picture, combined with states being more rarely willing to pay for the development and acquisition of equipment that can only be used in one type of activity. It is not anticipated that the proposal will lead to any increase or decrease in the number of products for which a licence is required.
Summary
37
Switch to the EU common list
The inquiry proposes that the Swedish military equipment list should be replaced by the EU list, a revised version of which was adopted in November 2003 (2003/C 314/01) and is intended for use in association with the EU Code of Conduct when considering applications for export licences. The reason for having a common list is that the differences between the national lists act as an obstacle to harmonised application of the Code.
In the view of the inquiry, in the long run a switch to the EU list would both simplify the classification of products by the ISP and make it easier to exchange information with the other Member States. The European list uses a slightly different system of classification and does not differentiate between military equipment for use in combat and other military equipment. It is not anticipated, however, that this will lead to any increase or decrease in the number of products for which a licence is required.
Under the proposal, part C of the Swedish military equipment list, which enumerates chemical substances, will continue to be used so that the obligation to declare such substances will continue in future to be clearly indicated in the Ordinance.
Organisational development
The inquiry has evaluated the organisation of Swedish export controls, above all the division of responsibilities and work between the Government, the Riksdag (Parliament), the ISP and the Export Control Council. This evaluation has involved a study of the regulatory framework, interviews with individuals working in different parts of the organisation and comparisons with how other countries organise their export controls. The assessment comes to the conclusion that the Swedish organisation is well suited to its purpose and works well in all essential respects. Key observations underlying the inquiry’s assessment are listed below.
• Neither the Government nor individual ministers can formally be held responsible by the Riksdag for individual decisions taken by the ISP. However, the Government can be called to account if the Inspectorate fails to follow the line approved by the Riksdag when examining applications and if the Government fails to take measures in such a situation.
Summary SOU 2005:9
38
• Over and above its role as legislator, the Riksdag has expressed its support for the Guidelines. The submission of an annual report on exports gives the Riksdag an opportunity to monitor the implementation of policy. Parliamentary interpellations are another vehicle at the Riksdag’s disposal. The influence exercised by the representatives of the parties in the Riksdag via the Export Control Council gives the decisions of the ISP added legitimacy.
• The purpose of the 1996 delegation reform was to relieve the
Government of business of an administrative nature. It can be said that this purpose has been achieved. The Government has made the final decision in 15 cases since 1996, as against some three thousand every year before the reform.
• The way in which applications are examined is not considered to have undergone any substantial change as a result of delegation, which was an important precondition for the reform. As far as the inquiry can judge, the decisions taken by the ISP have followed the line indicated in the Guidelines and in policy documents.
• The ISP should continue to occupy an independent position vis-à-vis the Government, in accordance with the Swedish model of public administration. The Government’s policy instruments – instructions and appropriation directions, but also the right to issue additional regulations concerning the referral of applications to the Government – together allow necessary control over the Inspectorate.
• The Export Control Council has been able to exercise its advisory role and has influenced the ISP’s decisions. The Council has also been able to exercise its function as an observing body. It should be noted that in international terms, Sweden is unique in having a council composed of representatives of the parties in parliament with a mandate like that of the Export Control Council.
• The organisation and the regulatory framework enable effective control and governance of the defence industry’s exportoriented operations. The role of the ISP is to serve as control agency and licence application examiner and in this connection to provide service to companies in practical matters associated with the licensing process.
Summary
39
The evaluation made by the inquiry of the organisation of Swedish export controls has not found any reasons for proposing any change in the general situation. Nonetheless, there is scope for improvement and continued organisational development. The most important proposals are summarised below.
Extension of the ISP’s institutional memory
The inquiry proposes that the ISP, as a stage in extending its institutional memory, should document the deliberations behind decisions on applications that have been subject to consultation with the Export Control Council. Documentation is valuable in enabling the Inspectorate and the Government to follow developments in the application of the Guidelines over time.
Notification of denials in accordance with the EU Code of Conduct
The inquiry proposes that Sweden’s undertaking in the EU context to notify other Member States when Sweden denies an export application, or cancels a previously issued licence, should be written into the ISP’s instructions. This would consolidate existing practice and clarify in what situations other Member States must be informed of a denial.
New requirements for decision-making background information
An equipment-specific approach places new demands on the background information on which to base decisions on applications. The inquiry proposes that the ISP should deepen its cooperation with the Government Offices, government agencies and intelligence services so as to obtain information about alternative areas of use and the intentions of the recipient. The ISP’s visits abroad – for the purpose of studying the prospective recipient’s export controls and to verify that the equipment remains in the possession of the end-user – should be developed.
Summary SOU 2005:9
40
Need for an integrated approach for export control assistance (outreach)
There is scope for increased coordination and planning of Swedish export control assistance. By way of proposal, the support may focus on new EU countries that are recipients of Swedish equipment. The support should concentrate on the application of regulations, including cooperation between government agencies and industry. The possibility of involving expertise from the Swedish defence industry should be made use of. The proposal aims to increase the long-term dimension of assistance measures.
Maintenance of the division of roles in international export control cooperation
The delegation of licence application examination to the ISP has consequences for how Sweden is represented in international export control cooperation. Often both government and ISP officials are required to take part in meetings and maintain their own networks. For the sake of coordinated Swedish action at international level it is important that the division of roles set in ordinances and appropriation directions is maintained. There should be early, structured coordination ahead of meetings at international level, giving consideration to the experience and views of all officials concerned.
Strategy for consultation will make the Export Control Council more effective
The effectiveness of the Export Control Council depends on the ability of its members to evaluate and take a position on the background information that is made available before and during meetings. The inquiry proposes that the ISP, in dialogue with the members of and advisers to the Council, should elaborate a strategy for further developing the process of consultation. Such a strategy could cover both practical issues, such as the volume and presentation of material, and a plan for deepening members’ knowledge of export control issues.
Summary
41
Modernisation and further development of the Guidelines
Decisions in every single case concerning exports or international cooperation are preceded in Sweden by an examination. Since the 1950s, Guidelines have guided the positions taken on the appropriateness of recipient or cooperation states. The Guidelines have evolved by means of textual revision and practical developments. The current Guidelines for military equipment exports and other collaboration with foreign countries were elaborated in the late 1980s and came into effect in 1993.
In its review of the current Guidelines, the inquiry has found that these should be further developed and modernised so as to retain their usefulness as a guidance document when taking political positions. The inquiry’s proposals are based in part on the observations below.
• In Sweden, exports and international cooperation involving defence equipment are subject to regulation and licence requirements. All decisions on export and cooperation applications are preceded by an examination. The companies or individuals that follow the regulations and whose applications are assessed positively receive a licence from the ISP. About a thousand export licences are issued each year.
• Security and defence policy motives for permitting exports and cooperation persist and have grown stronger as a result of Sweden’s augmented participation in European and transatlantic cooperation and the abandonment of the aspiration to be self-sufficient in terms of defence equipment. Continued development of the hi-tech skills possessed by the defence industry, which benefit other industries as well, are an additional reason to allow cooperation and exports.
• The foreign policy reasons for denying licences for exports and cooperation persist and have also undergone further development. This is a result, not least, of international cooperation on export controls. When the European Code of Conduct for Arms Exports was adopted in 1998, this gave Sweden a number of additional principles and criteria to take into account when considering whether to grant a licence. There have also been developments in the rules of international public law that have been significant for the defence equipment area.
• The development of practical routines has been determined by the adaptation of the Guidelines by the Government and the
Summary SOU 2005:9
42
ISP to contemporary foreign, security and defence policies and to the specific circumstances in each case. The inquiry notes, among other things, that in practice developments have entailed that weight is given not only to the identity of the intended recipient state but also to the areas of use for the equipment.
• The structure and language of the current Guidelines do not meet present requirements. The overlapping principles, absolute and conditional obstacles to exports, positive and negative presumptions concerning different countries and different types of equipment, add up to a combination that is extremely demanding for anyone wanting to understand which rules apply.
Proposed Guidelines
Principles
Licences for exports and international cooperation involving defence equipment1 will be granted when there are foreign and security policy, defence policy or industrial policy reasons for doing so and provided there is no conflict with the principles and objectives of Sweden’s foreign policy or international obligations. This applies in particular when an application concerns an EU Member State, Norway, Switzerland, the United States or other states with which Sweden desires to strengthen its cooperation in the defence equipment area.
Sweden must fulfil its international obligations and undertakings in the area of export controls and must work internationally to promote effective export controls. When a licence application is examined, attention must be paid to any risk of the equipment being used for internal repression or of it being harmful to peace, security, stability or sustainable development.
When a licence application is examined, attention must be paid to the existence of any intergovernmental agreement that includes
1 The term “defence equipment” refers to equipment listed in the Ordinance. Applications concerning the provision of technical assistance involving defence equipment abroad will be examined following the same regulations as for exports of defence equipment.
Summary
43
security of supply guarantees for the equipment in question or a clear connection with a previously approved supply of a system or subsystem. If this is the case a licence should be granted, provided that this does not conflict with Sweden’s international obligations.
Cooperation agreements must give Sweden the possibility of consulting with the state or states concerned in the cooperation regarding exports to third countries of jointly produced equipment. In connection with such consultations, a balanced assessment will be made of the national interest of cooperation, demands for responsible export controls and the significance of the Swedish contribution to the coming into being of the equipment.
On the basis of the principles just stated, the following criteria must be applied when granting licences.
Criteria
A licence may only be granted if the intended recipient or cooperation partner is: a state; a central government agency; an approved company; an intergovernmental organisation that intends to use the equipment concerned in a peace-support operation; a legal person or individual who is acquiring the equipment concerned for a museum or similar non-military purpose.
A licence should not be granted if there is a clear risk that the equipment concerned may be used by a different end-user than the one indicated or re-exported without Sweden’s consent. Before equipment leaves the country an end-user certificate or an own production declaration should be presented.
A licence must not be granted if the intended export or cooperation conflicts with an embargo decided on by the UN Security Council, the EU or the OSCE. Nor may a licence be granted if the equipment concerned is prohibited under international public law. International obligations relating to weapons of mass destruction and undertakings under multilateral export control regimes must be fulfilled.
A licence should not be granted if in the course of the past three years an EU Member State has denied the intended recipient an
Summary SOU 2005:9
44
essentially identical transaction with reference to the EU Code of Conduct on Arms Exports. Should there nevertheless be reasons to grant an export, Sweden must first consult with the Member State concerned and then explain the reasons why a licence application may be approved.
Account must be taken of respect for human rights in the intended recipient or cooperation state. A licence must not be granted if there is a clear risk of the equipment concerned being used for internal repression. Special caution must be exercised when the application concerns a state where serious violations of human rights have been established.
Account must be taken of consequences for peace, security and stability. A licence should not be granted if there is a clear risk of the intended recipient or cooperation state using the equipment concerned for purposes other than legitimate security and defence purposes. Special attention must be given in the assessment to any risk that the intended export may impair the security of any EU Member State or other friendly state.
Account must be taken of the behaviour of the intended recipient or cooperation state with regard to the international community. A licence must not be granted for a state that supports terrorism or international organised crime. Account must also be taken of whether the state in question respects international humanitarian law in armed conflicts, is committed to non-proliferation and other forms of international arms control and disarmament and reports to the UN Register of Conventional Arms.
Account must be taken of consequences for the economic and technical development of the intended recipient or cooperation country. A licence should not be granted if there is an obvious risk that the export or cooperation would seriously hamper sustainable development. The right of states to self-defence and potential participation in international peace-support operations must be taken into account at the same time.”
Summary
45
Comments on more important proposals for change
In the proposal, licences are not made conditional on any need on the part of the Swedish Armed Forces. It is a necessary condition for the continued ability of the defence industry in Sweden to restructure and develop its expertise that the companies are also able to export products that the Swedish defence is compelled to reject on grounds of priority or does not intend to acquire. The inquiry also finds that because of defence equipment cooperation within the EU, it is neither meaningful nor even desirable to make licences conditional on specifically Swedish needs.
The criteria in the EU Code of Conduct have been integrated into the Swedish criteria. As the inquiry, after thorough deliberation, has chosen to integrate rather than replace criteria, the proposal contains new wordings in some areas. It is above all the operative provisions of the criteria in the Code that have been introduced into the Guidelines. Criteria found in the Code but not in the current Guidelines have been integrated, including the criteria concerning sustainable development and terrorism.
Industrial policy is given as a further reason for being able to grant a licence. This does not mean that employment or regional policy aspects are to be taken into account. There may, however, be reason to grant licences for the sake of promoting technological development in the defence industry, particularly in view of the defence industry’s role in generating new technology. Numerous civilian products and technologies have been successfully spun off from the military industry.
The different presumptions for military equipment for combat and other military equipment have been replaced in the inquiry’s proposal by the type of equipment-specific approach prescribed in the EU Code of Conduct. This approach entails that when an application is examined, not only is consideration given to the identity of the recipient country but a position is also taken on how the equipment concerned will be used by the end-user.
The provision that Sweden, in the event of the Government declaring the country neutral with respect to a conflict, must not export to the warring parties has been removed. This provision has never been used and in view of Sweden’s commitment to European cooperation it is becoming less and less likely that it will be put to use in the foreseeable future. Even if the provision has been removed from the Guidelines, it retains its validity.
Summary SOU 2005:9
46
The proposal reflects the relevance of the rules of international public law. International public law contains prohibitions of use and other regulations against certain types of ammunition, incendiary weapons, mines and blinding laser weapons.
In the proposal, the Guidelines are divided into principles and criteria. The purpose is to give the Guidelines a simpler structure, which will also make it easier to discuss and refer to individual provisions. The intention is also to make it easier for members of the public to identify the considerations on which decisions are based. Just as is now the case, certain applications will be relatively easy to decide on, while others will require extensive examination and consultation with the Export Control Council.
The United States has been added to the group of countries for which there are in principle foreign, security and defence policy reasons for exports and cooperation. This is motivated by Sweden’s substantial dependence on US technology and the aspiration to strengthen cooperation in the defence equipment area.
The fact that effective export controls in one country can be foiled by inadequate export controls in another country is underlined by pointing out that Sweden has a responsibility to work for effective export controls even outside the country’s borders. This addition ties in with the inquiry’s proposal in the section on organisation, concerning the possibilities of further coordinating and planning different assistance initiatives in the area (outreach).
The guidelines concerning “follow-on deliveries” and transfers within cooperation based on a state-to-state agreement are brought together in a new paragraph on security of supply. Given the increased importance of cooperation and exports as means of maintaining defence industry expertise, the need to be able to offer security of supply is expected to increase. Guarantees regarding security of supply must not, however, be an acceptable argument if exports or cooperation would conflict with international obligations.
The current guidelines concerning exports to third countries of products developed in cooperation, which are based on the feasibility of determining whether the product is Swedish or foreign in its identity, have been replaced by a guideline that assumes consultation with the states with which Sweden is cooperating. The reason for this is that at present there is no satisfactory method for determining the identity of products developed jointly with other countries. Future products will be multi-national.
Summary
47
The requirement that the Government confer with the Advisory Council on Foreign Affairs on ”foreign affairs that are of major significance” is written into the Constitution. There is therefore no need to regulate this in the Guidelines.
Agreement between the Act and the Guidelines
The Guidelines are anchored in the Military Equipment Act (1992:1300), in that the first two conditions in the Guidelines are summarised by Section 1, second paragraph of the Act. The need to tie the Guidelines to the legislation arose as a result of the delegation of the examination of applications to agency level in 1996. In order to harmonise with the inquiry’s proposal concerning the Guidelines, the relevant provision should be amended as follows:
Present wording Proposed wording
Licences under this Act may only be granted for security policy and defence policy reasons and provided there is no conflict with Sweden’s foreign policy.
Licences under this Act may be granted when there are foreign and security policy, defence policy or industrial policy reasons for doing so and provided there is no conflict with the principles and objectives of Sweden’s foreign policy or international obligations.
When foreign and security policy is mentioned for the first time, the reference is to reasons to grant licences for individual countries. The purpose of adding ”principles and objectives” is to clarify that at this point what is involved is not Sweden’s foreign policy towards individual countries but rather values. The addition of the words ”or international obligations” clarifies Sweden’s duty to respect arms embargos, international public law and similar arrangements. The arguments for adding “industrial policy reasons” are presented above. The removal of the word ”only” does not imply any change in the licence requirement.
Summary SOU 2005:9
48
Extended control and clarification
In its review of the Swedish regulatory framework for export controls on military equipment, the inquiry has found that there is a need to extend official controls in certain respects and to clarify certain provisions. The following sections summarise proposals and deliberations regarding imports, provision of technical assistance abroad, and supplies and sales of hunting and competition firearms to other countries.
Licence requirement for imports of defence equipment
The inquiry has considered the need to regulate imports of defence equipment and has found that a licence requirement for individuals and companies would help prevent undesired proliferation in the country and abroad. Exceptions should, however, be made for companies that are licensed to manufacture equipment of the type that the import concerns, companies that are to supply the imported equipment to companies licensed to manufacture such equipment, and equipment that is to be supplied to Swedish central government agencies other than public enterprises. Imports that come under regulations laid down in the Weapons Act should be exempt from the import licence requirement set forth in the Military Equipment Act.
The inquiry also proposes a reporting obligation for everyone who brings defence equipment into the country, including government agencies and companies with manufacturing licences. Such an obligation is motivated in view of the need for simpler and more reliable means of fulfilling Sweden’s reporting commitments to the UN, the OSCE and the Wassenaar Arrangement. The ISP should be authorised to issue detailed regulations concerning the types of equipment that must be reported.
Licence requirement for provision of technical assistance abroad
The inquiry proposes the introduction of a licence requirement for provision of technical assistance involving defence equipment abroad. At present the ISP has no formal means of preventing technical assistance from being provided in a country that is not acceptable as a recipient of defence equipment, assuming the company
Summary
49
concerned does not apply for a licence to export equipment for which a licence is required, or information covered by defence secrecy provisions that is needed to be able to carry out the measure concerned.
The proposed definition of technical assistance is ”any technical support involving defence equipment related to repairs, development, manufacture, assembly, testing or maintenance or any other technical service, and that may take forms such as instructions, transfers of working knowledge and skills or consulting services”. Certain exceptions from the licence requirement are justified and will be defined in the Ordinance. The ISP may issue export licences that include technical assistance.
Licences to supply firearms should only be granted under the Weapons Act
The provisions in Section 4 of the Military Equipment Ordinance that allow dealers in hunting and competition firearms that constitute military equipment to hold licences under both the Military Equipment Act and the Weapons Act should be amended. Mr Olof Egerstedt, who has assisted the Ministry of Justice in an inquiry on the Weapons Act, proposes that licences should only be granted under the Weapons Act (Ju 2003:U). The inquiry concurs with this view.
The Swedish Police should examine applications for supplies of firearms to all countries
The inquiry proposes that the authority of the Swedish Police to examine applications to supply hunting and competition firearms that constitute military equipment to other countries should be expanded from the OECD area to the entire world. The arguments in favour of these wider powers are positive experiences and the fact that the police are in a better position to assess individuals and companies without manufacturing licences, which are the main source of this type of application. Should an application concern the supply of 30 or more weapons to someone outside the EU, the police will be required to obtain an opinion from the ISP.
Summary SOU 2005:9
50
Only certain government agencies should be exempted from the licence requirement for supplies
Section 4 of the Military Equipment Act exempts Swedish government agencies that are not public enterprises from the general rule requiring a licence for supplies. This means that all such agencies, regardless of their field of activities, can freely sell equipment in Sweden to someone here in this country. The inquiry recommends restricting the exemption to agencies for which this can be considered justified and specifying these agencies in the Ordinance.
Self-control in the defence industry
The inquiry supports the endeavours of the ISP and the defence industry to further simplify the processing of routine applications. It is considered that simplifying the process for companies that have reached the requisite level of knowledge will enable the ISP to free up staff resources for difficult cases and activities that are more productive in control terms, such as international cooperation, education and training measures and visits to companies and to end-users abroad.
The sections below summarise proposals that are expected to increase the prospects of further processing simplifications, without thereby renouncing control over the export activities of the defence industry or hindering the examination of recipient or cooperation countries in accordance with the Guidelines.
Three types of export licence
The regulatory framework contains no provisions on how an export licence must be formulated. However, there are regulations concerning the information an application must contain and an established procedure that an end-user certificate should be presented prior to export. All export licences for military equipment issued by the ISP today are individual licences that allow a defined delivery (type of equipment and quantity) to a specified recipient and end-user. As the need has arisen, the Inspectorate has adapted the individual licence to the development of international cooperation projects and a number of different varieties now exist.
Summary
51
One variant of the individual licence is termed a ”project licence”, which can be valid for a longer period and allow repeated deliveries that are needed for implementation of an extensive transaction or an approved cooperation project. The exact scope and value of the export do not need to be stated but are reported to the ISP on an annual basis. As a result of Sweden’s accession to the FA/LoI agreement, the ISP will be able to issue ”global licences”, which resemble project licences and are defined as the only licence needed for transferring equipment within the framework of a cooperation project, with no limits on quantities and value.
For dual-use goods, the ISP, in accordance with EU regulations, issues three different licences: an individual licence, which allows the export of a specified product to a defined recipient in a certain country; a general licence, which allows the repeated export of listed products to defined countries; and a global licence, which allows unlimited exports to civilian buyers for civilian end use by an exporter making frequent exports to defined countries. A global licence presupposes a certain level of knowledge on the part of the exporter, which is normally checked by the ISP by means of a visit.
In view of the above, the inquiry proposes that the military equipment legislation should mention three types of export licence: individual, global and general.
The individual licence should be a possible option both for single transactions and for larger export transactions for which there is an approved cooperation agreement. The “project licence” will remain a variant of the individual licence, like the “global licence” for FA/LoI projects. A general licence should be a possible option for certain intended exports for which an end-user certificate if not now required, for example, repairs or replacement, or temporary exports of equipment. The global licence will presumably be used to a very limited extent, but could probably be used in certain situations in a similar way as for dual-use goods.
In the view of the inquiry, individual licences of the project licence type as well as general and global licences should only be issued to defence industry companies with good internal routines and ability to report their exports and imports. For this purpose, the Inspectorate should introduce a quality assurance process, which would include as two of its components visits to companies and education/training of the companies’ personnel. It is proposed that the ISP should be authorised to issue detailed regulations for the different licences.
Summary SOU 2005:9
52
Tender notification exemptions for the EU, Norway, Switzerland and the United States
In Sweden companies and government agencies are under an obligation to notify the ISP when they intend to submit a tender for supplies of defence equipment. This must be done before submitting a binding tender. The notification obligation makes it possible to forestall a transaction with an unacceptable country before the company applies for an export licence. Given that the ISP seldom prevents a tender and that the inquiry proposes to single out certain countries in the Guidelines, an exemption from this obligation is proposed in cases concerning supplies of equipment and provision of technical assistance within the EU and to Norway, Switzerland and the United States.
Obligation to report on marketing abroad will be adapted as necessary
No licence is required to market defence equipment abroad, but anyone who does so is obliged to report on marketing activities on a quarterly basis. Marketing reports enable the ISP to discover at an early stage when companies are marketing products in a country for which an export licence would probably not be granted. In the inquiry’s view, the possibility should be considered of introducing flexibility regarding the intervals at which reports are required. For certain companies each quarter may continue to be a suitable interval, while for others submitting data once or twice a year is probably often enough. Greater flexibility will enable the ISP to adapt the companies’ reports to the needs of both the Inspectorate and the individual company.
Raising the maximum penalty for a gross offence
The inquiry proposes an increase of two years in the maximum prison sentence for a gross offence under the Military Equipment Act, from 4 years to 6 years. An increase is motivated by the consideration that the maximum penalty for a gross offence relating to supply, manufacture, foreign cooperation, provision of education or training with a military orientation or technical assistance should correspond to the maximum penalty for gross smuggling of military equipment, which is six years and is imposed under the
Summary
53
Smuggling of Goods Act. In the view of the inquiry, unlawful manufacture can be at least as punishable as unlawful export.
Costs and consequences
The inquiry’s assessment is that the proposals are cost-neutral for the state. On the one hand, the proposals concerning imports and technical assistance will entail a certain amount of extra work for the ISP. On the other hand, the proposals on extending selfcontrol by the defence industry are expected to reduce the Inspectorate’s work on routine cases. The increasing international cooperation by the ISP will drive costs irrespective of the inquiry’s proposals. For the defence industry, the proposals are expected to have a cost-saving effect overall. The extra work involved in applying for licences to provide technical assistance and reporting some imports will be offset by other factors, notably the exemption from notifying the ISP of intentions to tender for business in the EU and with Norway, Switzerland and the United States.
55
Akronymlista
COARM Conventional Arms Export Working Party DTSI Defense Trade Security Initiative EKR Exportkontrollrådet ESDP EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik EU Europeiska unionen FA/LOI Framework Agreement/Letter of Intent FN Förenta nationerna GUSP EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik ISP Inspektionen för strategiska produkter ITAR International Traffic in Arms Regulations KRUT KRigsmaterielUTredningen KS Krigsmateriel för strid NATO North Atlantic Treaty Organization OECD Organization for Economic Co-operation and Development OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa PDA Produkter med dubbla användningsområden PFF Partnerskap för fred SOU Statens offentliga utredningar UD Utrikesdepartementet UD-ESEK Utrikesdepartementets enhet för strategisk export-
kontroll
ÖK Övrig krigsmateriel
57
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1992:1300 ) om krigsmateriel
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1300) om krigsmateriel1
dels att rubriken till lagen samt 1–6, 8–12, 17, 19, 22, 24, 26 och 27 §§ skall ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 6 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas två nya paragrafer, 6 a och 24 a §§ samt en ny rubrik närmast före 6 a §.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Lag om krigsmateriel Lag om
försvarsmateriel
1 §
Denna lag har avseende på vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel.
Tillstånd enligt denna lag får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.
Denna lag tillämpas på materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör försvarsmateriel samt på lämnande av tekniskt bistånd.
Tillstånd enligt denna lag får lämnas om det finns utrikes- och säkerhets-, försvars- eller näringspolitiska skäl för det och det inte strider mot principerna och målen för Sveriges utrikespolitik eller mot internationella förpliktelser.
1 Lagen omtryckt 1997:689.
Författningsförslag SOU 2005:9
58
2 §
I denna lag förstås med I denna lag förstås med tillverkning: framställning av sådan materiel eller delar därav som utgör krigsmateriel,
tillverkning: framställning av sådan materiel eller delar därav som utgör försvarsmateriel,
tillhandahållande: försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling,
tillhandahållande: försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling,
tillverkningsrätt: varje rätt att tillverka krigsmateriel.
tillverkningsrätt: varje rätt att tillverka försvarsmateriel,
tekniskt bistånd: allt tekniskt stöd avseende försvarsmateriel som har samband med reparation, utveckling, tillverkning, montering, testning, underhåll eller någon annan teknisk tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdigheter eller konsulttjänster.
3 §
Krigsmateriel får inte tillverkas här i landet utan tillstånd.
Försvarsmateriel får inte tillverkas här i landet utan tillstånd.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från detta tillståndskrav för
1. ändring eller ombyggnad av skjutvapen i de fall som avses i 4 kap. 1 § vapenlagen (1996:67),
2. tillverkning av enstaka skjutvapen och av ammunition för tillverkarens eget bruk,
2. tillverkning av enstaka skjutvapen,
3. tillverkning av ammunition för tillverkarens eget bruk eller åt annan enskild eller sammanslutning för jakt eller målskytte,
SOU 2005:9 Författningsförslag
59
3. årlig tillverkning för medicinska eller farmaceutiska ändamål eller för forskningsändamål av högst 100 gram kemiska produkter som klassificeras som krigsmateriel.
4. årlig tillverkning för medicinska eller farmaceutiska ändamål eller för forskningsändamål av högst 100 gram kemiska produkter som klassificeras som försvarsmateriel.
Bestämmelsen i första stycket gäller inte för sådana statliga myndigheter som inte är affärsverk.
4 §
Verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel får inte bedrivas här i landet utan tillstånd.
Verksamhet som avser tillhandahållande av försvarsmateriel, uppfinningar rörande försvarsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel får inte bedrivas här i landet utan tillstånd.
Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet bedriva sådan verksamhet utan tillstånd.
Bestämmelserna i första och andra styckena gäller inte för sådana statliga myndigheter som inte är affärsverk.
Tillstånd enligt första eller andra stycket behövs inte för verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel till svenska statliga myndigheter eller sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka krigsmateriel av det slag tillhandahållandet gäller. Inte heller behöver innehavare av tillverkningstillstånd ha tillstånd enligt första eller andra stycket, om verksamheten avser tillhandahållande av krigsmateriel som tillhör tillståndshavaren och som finns inom
Tillstånd enligt första eller andra stycket behövs inte för verksamhet som avser tillhandahållande av försvarsmateriel till svenska statliga myndigheter eller sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka försvarsmateriel av det slag tillhandahållandet gäller. Inte heller behöver innehavare av tillverkningstillstånd ha tillstånd enligt första eller andra stycket, om verksamheten avser tillhandahållande av försvarsmateriel som tillhör tillståndshavaren och som finns inom
Författningsförslag SOU 2005:9
60
landet eller tillhandahållande av uppfinning eller metod för framställning av krigsmateriel till svenska statliga myndigheter eller sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka krigsmateriel av det slag tillhandahållandet gäller.
landet eller tillhandahållande av uppfinning eller metod för framställning av försvarsmateriel till svenska statliga myndigheter eller sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka försvarsmateriel av det slag tillhandahållandet gäller.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet enligt första och andra styckena i fråga om sådan handel med skjutvapen som regleras genom föreskrifterna i vapenlagen (1996:67) eller sådan hantering av ammunition eller annan explosiv vara som regleras genom föreskrifterna i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet enligt första och andra styckena i fråga om statliga myndigheter samt i fråga om sådan handel med skjutvapen som regleras genom föreskrifterna i vapenlagen (1996:67) eller sådan hantering av ammunition eller annan explosiv vara som regleras genom föreskrifterna i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.
5 §
Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte utan tillstånd i det enskilda fallet till någon i utlandet tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet eller uppfinning rörande krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel.
Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte utan tillstånd i det enskilda fallet till någon i utlandet tillhandahålla försvarsmateriel som finns i utlandet eller uppfinning rörande försvarsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel.
SOU 2005:9 Författningsförslag
61
Utförsel Utförsel
och lämnande av
tekniskt bistånd
6 §
Krigsmateriel får inte föras ut ur landet utan tillstånd, om inte annat följer av denna lag eller annan författning. I fråga om programvara likställs med utförsel överföring till utlandet genom telekommunikation eller på annat liknande sätt.
Försvarsmateriel får inte föras ut ur landet och tekniskt bistånd får inte lämnas utanför landet utan tillstånd, om inte annat följer av denna lag eller annan författning. I fråga om programvara likställs med utförsel överföring till utlandet genom telekommunikation eller på annat liknande sätt.
Tillstånd enligt första stycket kan vara individuellt, globalt eller generellt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana tillstånd. När det gäller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet får regeringen meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utförsel av
1. skjutvapen och tillhörande ammunition för enskild persons räkning samt skjutvapen och därtill hörande ammunition för användning vid jakt, tävling eller övning utom riket,
2. skjutvapen för reparation, översyn eller annan liknande åtgärd,
3. skjutvapen som förts in i landet för åtgärd som avses i 2,
4. sådana jakt- och tävlingsskjutvapen och tillhörande ammunition som har förts in i landet i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 13 § b vapenlagen (1996:67).
Författningsförslag SOU 2005:9
62
Införsel
6 a §
Företag eller enskilda får inte utan tillstånd föra in försvarsmateriel i landet.
Tillstånd enligt första stycket behövs inte för
1. företag som innehar tillverkningstillstånd för försvarsmateriel av det slag införseln gäller,
2. företag som skall tillhandahålla den införda försvarsmaterielen till företag med tillverkningstillstånd för sådan materiel,
3. försvarsmateriel som skall tillhandahållas till svenska statliga myndigheter som inte är affärsverk.
Tillstånd enligt första stycket behövs inte för handeldvapen eller delar därtill, om införseln regleras genom föreskrifter i vapenlagen (1996:67) .
8 §
Avtal med någon utom landet om att gemensamt med denne eller för hans räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka krigsmateriel får inte ingås här i landet utan tillstånd.
Avtal med någon utom landet om att gemensamt med denne eller för hans räkning utveckla försvarsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka försvarsmateriel får inte ingås här i landet utan tillstånd.
Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet ingå sådant avtal utan tillstånd.
SOU 2005:9 Författningsförslag
63
9 §
Avtal om tillägg till eller ändring av avtal av det slag som kräver tillstånd enligt 7 eller 8 § får inte ingås utan tillstånd, om tillägget eller ändringen avser
1. den materiel som omfattas av avtalet,
2. vidareupplåtelse eller vidareöverlåtelse av rätt enligt avtalet,
3. rätt att tillhandahålla krigsmateriel till mottagare som inte angivits tidigare,
3. rätt att tillhandahålla försvarsmateriel till mottagare som inte angivits tidigare,
4. förlängning av avtalets giltighetstid, eller
5. bestämmelser om sekretess.
10 §
Militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare får inte bedrivas här i landet utan tillstånd. Svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet yrkesmässigt bedriva sådan utbildning utan tillstånd.
Tillstånd behövs inte för utbildning som anordnas av statliga myndigheter som inte är affärsverk eller som anordnas i samband med försäljning av krigsmateriel eller för de anställda i sådana företag som har tillstånd att tillverka krigsmateriel.
Tillstånd behövs inte för utbildning som anordnas av statliga myndigheter som inte är affärsverk eller som anordnas i samband med försäljning av försvarsmateriel eller för de anställda i sådana företag som har tillstånd att tillverka försvarsmateriel.
11 §
Den som har tillstånd enligt 3 eller 4 § liksom svenska statliga myndigheter som bedriver motsvarande verksamhet skall, i den ordning regeringen föreskriver, lämna redovisning till Inspektionen för strategiska produkter
1. om den marknadsföring av krigsmateriel som bedrivs i utlandet,
1. om den marknadsföring av försvarsmateriel som bedrivs i utlandet,
2. om åtgärder som syftar till avtal som är tillståndspliktigt enligt 7 eller 8 §.
Författningsförslag SOU 2005:9
64
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om redovisningsskyldighet och om undantag från denna. Inspektionen för strategiska produkter får i det enskilda fallet medge undantag från sådan redovisningsskyldighet.
12 §
Den som har tillstånd enligt 3 eller 4 § liksom svenska statliga myndigheter som bedriver motsvarande verksamhet skall underrätta Inspektionen för strategiska produkter innan anbud lämnas eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås om
1. tillhandahållande av krigsmateriel till någon i utlandet,
1. tillhandahållande av försvarsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet,
2. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt som avses i 7 §, eller
3. tillverkning eller utveckling av krigsmateriel eller metod för framställning av krigsmateriel som avses i 8 §.
3. tillverkning eller utveckling av försvarsmateriel eller metod för framställning av försvarsmateriel som avses i 8 §.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om senaste tidpunkt för underrättelse och om undantag från underrättelseskyldigheten. Inspektionen för strategiska produkter får i enskilda fall medge undantag från underrättelseskyldighet.
Inspektionen får i det enskilda fallet förbjuda att sådant anbud lämnas eller avtal ingås som avses i första stycket.
17 §
Den som har tillstånd enligt 3 eller 4 § liksom svensk statlig myndighet som bedriver motsvarande verksamhet utan att behöva tillstånd skall, enligt de föreskrifter som regeringen meddelar, lämna uppgifter till Inspektionen för strategiska produkter om ägande i utländska rättssubjekt som bedriver utveckling, tillverkning, marknadsföring eller försäljning av krigsmateriel.
Den som har tillstånd enligt 3 eller 4 § liksom svensk statlig myndighet som bedriver motsvarande verksamhet utan att behöva tillstånd skall, enligt de föreskrifter som regeringen meddelar, lämna uppgifter till Inspektionen för strategiska produkter om ägande i utländska rättssubjekt som bedriver utveckling, tillverkning, marknadsföring eller försäljning av försvarsmateriel.
SOU 2005:9 Författningsförslag
65
19 §
Den som har tillstånd enligt 3 eller 4 § skall, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar, till Inspektionen för strategiska produkter lämna deklaration på heder och samvete rörande den verksamhet för vilken tillstånd har meddelats.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att lämna deklaration.
Regeringen får meddela föreskrifter om att
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om att
1. den som har tillstånd enligt 6 § skall lämna uppgifter om krigsmateriel som förts ut ur landet,
1. den som har tillstånd enligt 6 § skall lämna uppgifter om försvarsmateriel som förts ut ur landet,
2. den som har tillstånd enligt 7 eller 8 § skall lämna uppgifter om ingångna avtal.
2. den som har tillstånd enligt 7 eller 8 § skall lämna uppgifter om ingångna avtal,
3. den som för in försvarsmateriel till Sverige skall lämna uppgifter om införseln.
22 §2
För att täcka statens kostnader för Inspektionen för strategiska produkter skall den som har tillstånd att tillverka krigsmateriel enligt denna lag eller den som tillverkar produkter som omfattas av inspektionens tillsyn enligt 12 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd årligen betala en avgift, om det fakturerade värdet av tillverkarens sålda produkter av dessa slag under året överstiger 2 500 000 kr. Inspektionen bestämmer av-
För att täcka statens kostnader för Inspektionen för strategiska produkter skall den som har tillstånd att tillverka försvarsmateriel enligt denna lag eller den som tillverkar produkter som omfattas av inspektionens tillsyn enligt 12 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd årligen betala en avgift, om det fakturerade värdet av tillverkarens sålda produkter av dessa slag under året överstiger 2 500 000 kr. Inspektionen bestämmer av-
2 Senaste lydelse 2000:1066.
Författningsförslag SOU 2005:9
66
giften efter ett för samtliga avgiftsskyldiga lika förhållande till det fakturerade värdet.
giften efter ett för samtliga avgiftsskyldiga lika förhållande till det fakturerade värdet.
24 §3
Bestämmelser om olovlig utförsel och försök därtill finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Bestämmelser om olovlig införsel och utförsel och försök därtill finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
24 a §
Den som bryter mot 6 § såvitt avser krav på tillstånd för lämnande av tekniskt bistånd döms,
1. om gärningen har skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år,
2. om gärningen har skett av oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader.
Den som uppsåtligen genom vilseledande förmår Inspektionen för strategiska produkter eller regeringen att lämna sådant tillstånd som avses i första stycket och därigenom föranleder att tekniskt bistånd lämnas utanför landet döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
26 §
Om brott enligt 25 § har begåtts uppsåtligen och det är att bedöma som grovt skall dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.
Om brott enligt 24 a eller 25 § har begåtts uppsåtligen och det är att bedöma som grovt skall dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
3 Senaste lydelse 2000:1248.
SOU 2005:9 Författningsförslag
67
Vid bedömande om brottet är grovt skall särskilt beaktas om brottet avsett betydande värde, om brottet varit av stor omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art.
27 §
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. underlåter att lämna underrättelse enligt 12 § eller att lämna uppgifter enligt 17 §,
2. underlåter att göra sådan anmälan som avses i 21 §,
3. i annat fall än som avses i 25 eller 26 § lämnar en oriktig uppgift i ansökan om tillstånd eller i annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende enligt denna lag eller som annars ges in till tillsynsmyndigheten,
3. i annat fall än som avses i 24 a, 25 eller 26 § lämnar en oriktig uppgift i ansökan om tillstånd eller i annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende enligt denna lag eller som annars ges in till tillsynsmyndigheten,
4. åsidosätter ett villkor eller bryter mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse som har meddelats med stöd av denna lag.
I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
Denna lag träder i kraft den
Författningsförslag SOU 2005:9
68
2 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1992:1303 ) om krigsmateriel
Härigenom förskrivs i fråga om förordningen (1992:1303) om krigsmateriel4
dels att bilagan till förordningen skall upphöra att gälla,
dels att rubriken till förordningen samt 1, 3–9, 11, 15–18, 20–25, 27 och 28 §§ samt rubriken närmast före 15 § skall ha följande lydelse,
dels att det i förordningen skall införas två nya bilagor, fyra nya paragrafer, 4 a §, 4 b §, 8 a § och 23 a §, samt närmast före 4 b § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Förordning om krigsmateriel Förordning om
försvarsmateriel
1 §
Lagen (1992:1300) om krigsmateriel tillämpas på sådan materiel som är upptagen i bilagan till denna förordning.
Materielen delas in i krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel.
Lagen (1992:1300) om försvarsmateriel tillämpas på materiel som är upptagen i bilaga 15 till denna förordning samt på lämnande av tekniskt bistånd.
3 §
1. ändring eller ombyggnad av handeldvapen som inte är helautomatiska eller för tillverkning av enstaka sådana vapen,
4 Förordningen omtryckt 1997:690. 5 Innehåller EU:s gemensamma militära förteckning (utrustning som omfattas av Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport) antagen av rådet den 17 november 2003 (som uppdaterar och ersätter den gemensamma förteckningen över militär utrustning som omfattas av EU:s uppförandekod för vapenexport antagen av rådet den 13 juni 2000) (2003/C 314/01).
SOU 2005:9 Författningsförslag
69
2. laddning av ammunition för eget bruk för den som enligt vapenlagen (1996:67) är berättigad att inneha jakt- eller sportskyttevapen,
2. tillverkning av ammunition för eget bruk eller åt annan enskild eller sammanslutning för jakt eller målskytte,
3. årlig tillverkning av högst 100 gram kemiska produkter som klassificeras som krigsmateriel och som behövs för medicinska eller farmaceutiska ändamål eller för forskningsändamål.
3. årlig tillverkning av högst 100 gram kemiska produkter som klassificeras som försvarsmateriel och som behövs för medicinska eller farmaceutiska ändamål eller för forskningsändamål.
Bestämmelser om tillstånd för tillverkning av ammunition finns också i lagen ( 1988:868 ) om brandfarliga och explosiva varor.
4 §
Tillstånd enligt 4 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel behövs inte för handeldvapen eller delar därtill, om handeln regleras genom föreskrifter i vapenlagen (1996:67).
Tillstånd enligt 4 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel behövs inte för handeldvapen eller delar därtill, om handeln regleras genom föreskrifter i vapenlagen (1996:67).
4 a §
Bestämmelser om tillstånd i 4 § första och andra stycket lagen (1992:1300) om försvarsmateriel gäller inte Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen, Statens räddningsverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Tullverket.
Författningsförslag SOU 2005:9
70
Utförseltillstånd
4 b §
Inspektionen för strategiska produkter får meddela föreskrifter om individuella, globala och generella tillstånd enligt 6 § andra stycket lagen ( 1992:1300 ) om försvarsmateriel.
Kravet på tillstånd enligt 6 § första stycket lagen ( 1992:1300 ) om försvarsmateriel för lämnande av tekniskt bistånd utanför landet gäller inte
1. när det tekniska biståndet består av överföring av uppgifter som är allmänt tillgängliga eller utgör grundläggande vetenskaplig forskning,
2. när det tekniska biståndet lämnas muntligt och inte hänför sig till sådan materiel som omfattas av bilaga 1 till denna förordning, eller
3. när det tekniska biståndet lämnas av svenska myndigheter inom internationella samarbeten beträffande forskning om skydd och motmedel mot massförstörelsevapen.
5 §
Ansökan om tillstånd att tillverka krigsmateriel enligt 3 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel skall innehålla uppgift om
Ansökan om tillstånd att tillverka försvarsmateriel enligt 3 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel skall innehålla uppgift om
1. den sökandes namn, medborgarskap, yrke och hemvist och, i fråga om bolag, firma och registreringsbevis samt för handelsbolag och aktiebolag uppgift om ägarförhållandena vid ansökningstillfället,
SOU 2005:9 Författningsförslag
71
2. det eller de slag av krigsmateriel som den sökande avser att tillverka, och
2. det eller de slag av försvarsmateriel som den sökande avser att tillverka, och
3. den plats där tillverkningen avses äga rum.
6 §
Ansökan om tillstånd till verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar som rör krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel enligt 4 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel skall innehålla uppgift om
Ansökan om tillstånd till verksamhet som avser tillhandahållande av försvarsmateriel, uppfinningar som rör försvarsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel enligt 4 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel skall innehålla uppgift om
l. den sökandes namn, medborgarskap, yrke och hemvist och, i fråga om bolag, firma och registreringsbevis samt för handelsbolag och aktiebolag uppgifter om ägarförhållandena vid ansökningstillfället,
2. det slag av krigsmateriel, uppfinning som rör krigsmateriel eller metoder för framställning av sådan materiel som skall omfattas av den sökandes verksamhet, och
2. det slag av försvarsmateriel, uppfinning som rör försvarsmateriel eller metoder för framställning av sådan materiel som skall omfattas av den sökandes verksamhet, och
3. den eller dem som den sökande ämnar företräda.
7 §
Ansökan om tillstånd att till någon i utlandet tillhandahålla där befintlig krigsmateriel, uppfinningar som rör krigsmateriel eller metoder för framställning av sådan materiel enligt 5 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel skall innehålla uppgift om
Ansökan om tillstånd att till någon i utlandet tillhandahålla där befintlig försvarsmateriel, uppfinningar som rör försvarsmateriel eller metoder för framställning av sådan materiel enligt 5 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel skall innehålla uppgift om
Författningsförslag SOU 2005:9
72
1. den sökandes namn, medborgarskap, yrke och hemvist,
2. materielens, uppfinningens eller metodens art och värde,
3. vem som har gjort materielen, uppfinningen eller metoden tillgänglig i utlandet,
4. köpare eller någon annan mottagare,
5. slutanvändare av tillhandahållen krigsmateriel, och
5. slutanvändare av tillhandahållen försvarsmateriel, och
6. avsedd tidpunkt för tillhandahållandet.
8 §
Ansökan om utförsel av försvarsmateriel enligt 6 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel skall innehålla uppgift om
l. den sökandes namn och hemvist,
2. materielens slag, mängd och värde,
3. köpare, mottagare och slutanvändare,
4. anledningen till utförseln, och
5. begärd giltighetstid för utförseltillstånd och avsedd tidpunkt för utförseln.
Vad som angetts i första stycket gäller också i tillämpliga delar vid en ansökan om lämnande av tekniskt bistånd utanför landet enligt 6 § lagen ( 1992:1300 ) om försvarsmateriel.
8 a §
Ansökan om införsel av försvarsmateriel enligt 6 a § lagen ( 1992:1300 ) om försvarsmateriel skall innehålla uppgift om
1. den sökandes namn och hemvist,
2. materielens slag, mängd och värde,
3. köpare, mottagare och slutanvändare,
4. anledningen till införseln, och
5. begärd giltighetstid för
SOU 2005:9 Författningsförslag
73
införseltillstånd och avsedd tidpunkt för införseln.
9 §
En enskild person får för personligt bruk vid utresa från Sverige utan tillstånd enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel föra med sig handeldvapen och ammunition till vapnet, om personen enligt vapenlagen (1996:67) är berättigad att inneha vapnet här i landet och vapnet skall återinföras.
En enskild person får för personligt bruk vid utresa från Sverige utan tillstånd enligt lagen (1992:1300) om försvarsmateriel föra med sig handeldvapen och ammunition till vapnet, om personen enligt vapenlagen (1996:67) är berättigad att inneha vapnet här i landet och vapnet skall återinföras.
Ytterligare bestämmelser om utförsel av handeldvapen m.m. finns i vapenlagen.
11 §6
Polismyndigheten prövar frågor om utförsel av sådana handeldvapen och delar till dem som utgör övrig krigsmateriel och i förekommande fall tillhörande ammunition, om den sökande är berättigad att inneha vapnet här i landet enligt vapenlagen(1996:67) och
Polismyndigheten prövar frågor om utförsel av sådana handeldvapen och delar till dem som utgör försvarsmateriel och i förekommande fall tillhörande ammunition, om den sökande är berättigad att inneha vapnet här i landet enligt vapenlagen(1996:67) och
1. vill föra ut vapnet vid flyttning till utlandet,
2. vill föra ut vapnet för användning vid jakt, tävling eller övning utomlands, om vapnet skall återinföras,
3. vill överföra vapnet till en enskild person eller vapenhandlare i ett land som är medlem i OECD,
3. vill överföra vapnet till en enskild person eller vapenhandlare i utlandet,
6 Senaste lydelse 1999:257.
Författningsförslag SOU 2005:9
74
4. vill föra ut vapnet eller delar av det för reparation, översyn eller någon annan liknande åtgärd, om materielen skall återinföras, eller
5. vill återutföra vapnet eller delar av det efter reparation, översyn eller någon annan liknande åtgärd, om utförseln skall ske till en mottagare i det land som vapnet eller delarna förts in från.
Utförsel av handeldvapen till en enskild person enligt 3 får medges endast om den sökande kan visa att mottagaren är berättigad att inneha vapnet i det land dit utförseln skall ske.
Utförsel av handeldvapen till en enskild person enligt 3 får medges endast om den sökande kan visa att mottagaren är berättigad att inneha vapnet i det land dit utförseln skall ske.
Om utförseln avser ett land utanför EU och överstiger 30 handeldvapen skall ett yttrande från Inspektionen för strategiska produkter inhämtas före beslut.
Första stycket gäller dock inte om sökandens rätt att inneha vapnet grundas på 3 eller 4 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel.
Första stycket gäller dock inte om sökandens rätt att inneha vapnet grundas på 3 eller 4 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel.
Anmälan till Tullverket om utförsel av krigsmateriel
Anmälan till Tullverket om utförsel av försvarsmateriel
15 §7
Utförsel av krigsmateriel som inte omfattas av föreskrifterna i 9, 11 eller 14 § skall anmälas till Tullverket under helgfri måndag-fredag och senast 48 timmar innan utförseln är planerad att genomföras. Den del av tidsfristen som infaller under lördag, söndag eller annan helgdag skall inte räknas in i fristen.
Utförsel av försvarsmateriel som inte omfattas av föreskrifterna i 9, 11 eller 14 § skall anmälas till Tullverket under helgfri måndag-fredag och senast 48 timmar innan utförseln är planerad att genomföras. Den del av tidsfristen som infaller under lördag, söndag eller annan helgdag skall inte räknas in i fristen.
Tullverket får i enskilda fall Tullverket får meddela
7 Senaste lydelse 2001:506.
SOU 2005:9 Författningsförslag
75
medge undantag från första stycket, om det finns särskilda skäl för det.
föreskrifter om undantag från första stycket.
16 §
Sådan redovisning som avses i 11 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel skall innehålla uppgift om i vilka länder utanför Sverige det bedrivs marknadsföring, vilka bestämda mottagare marknadsföringen riktar sig till och vilken materiel marknadsföringen avser.
Sådan redovisning som avses i 11 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel skall innehålla uppgift om i vilka länder utanför Sverige det bedrivs marknadsföring, vilka bestämda mottagare marknadsföringen riktar sig till och vilken materiel marknadsföringen avser.
Redovisningen skall avse varje kalenderkvartal och lämnas till Inspektionen för strategiska produkter senast en månad efter kvartalets slut.
Redovisningen skall avse varje kalenderkvartal och lämnas till Inspektionen för strategiska produkter senast en månad efter kvartalets slut, såvitt inte inspektionen föreskriver annat i det enskilda fallet.
17 §
Underrättelser som avses i 12 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel skall lämnas senast fyra veckor innan anbudet avges eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtalet ingås, om inte Inspektionen för strategiska produkter i det enskilda fallet medger undantag från denna föreskrift.
Underrättelser som avses i 12 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel skall lämnas senast fyra veckor innan anbudet avges eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtalet ingås, om inte Inspektionen för strategiska produkter i det enskilda fallet medger undantag från denna föreskrift.
Underrättelsen skall innehålla uppgift om
1. namn och hemvist i fråga om anbudstagaren eller den med vilken man avser att ingå avtal, och
2. materielens slag, mängd och uppskattade värde.
Författningsförslag SOU 2005:9
76
Underrättelse behöver inte lämnas, om anbudet eller ingåendet av avtalet om tillhandahållande av försvarsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd avser någon inom EU eller Norge, Schweiz eller USA.
18 §
Underrättelse enligt 12 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel behöver inte lämnas, om anbudet eller avtalet uteslutande avser försäljning eller annat tillhandahållande till en tidigare köpare eller mottagare i ett visst land av reservdelar, komponenter eller utrustning till krigsmateriel i det fall utförseltillstånd har meddelats för krigsmaterielen eller reservdelar, komponenter eller annan utrustning till krigsmaterielen under de senaste tre åren.
Underrättelse enligt 12 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel behöver inte lämnas, om anbudet eller avtalet uteslutande avser försäljning eller annat tillhandahållande till en tidigare köpare eller mottagare i ett visst land av reservdelar, komponenter eller utrustning till försvarsmateriel i det fall utförseltillstånd har meddelats för försvarsmaterielen eller reservdelar, komponenter eller annan utrustning till försvarsmaterielen under de senaste tre åren.
Vad som anges i första stycket gäller också anbud eller avtal om lämnande av ytterligare tekniskt bistånd om sådant tillstånd meddelats de senaste tre åren.
20 §
Uppgifter som avses i 21 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel om ändring i förhållanden som tagits upp i en tillståndsansökan skall anmälas till Inspektionen för strategiska produkter inom en månad efter det att tillståndshavaren fått
Uppgifter som avses i 21 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel om ändring i förhållanden som tagits upp i en tillståndsansökan skall anmälas till Inspektionen för strategiska produkter inom en månad efter det att tillståndshavaren fått
SOU 2005:9 Författningsförslag
77
kännedom om att förhållandena ändrats.
kännedom om att förhållandena ändrats.
Om ändringen innebär att tillverkning eller verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel har upphört, skall anmälan göras senast den 31 december det kalenderår då verksamheten har upphört.
Om ändringen innebär att tillverkning eller verksamhet som avser tillhandahållande av försvarsmateriel har upphört, skall anmälan göras senast den 31 december det kalenderår då verksamheten har upphört.
Om tillståndet avser tillverkning av kemiska produkter, skall ändringar i verksamheten som planeras anmälas till inspektionen senast 210 dagar innan de genomförs.
21 §8
Deklarationer enligt 19 § första stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel skall avse fakturerad och levererad krigsmateriel.
Deklarationer enligt 19 § första stycket lagen (1992:1300) om försvarsmateriel skall avse fakturerad och levererad försvarsmateriel.
Deklarationen skall innehålla uppgift om materielens
1. slag och kvantitet, och
2. fakturerade värde. I förekommande fall skall deklarationen också innehålla uppgift om
1. det tillstånd till utförsel eller tillhandahållande enligt 6 § och 4 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel som leveranserna hänför sig till, och
1. det tillstånd till utförsel eller tillhandahållande enligt 6 § och 4 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel som leveranserna hänför sig till, och
2. slutligt mottagarland.
22 §9
Deklarationer som avses i 21 § skall ges in till Inspektionen för strategiska produkter
1. av tillståndshavare enligt 3 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel inom en månad efter varje avslutat kalenderhalvår, och
1. av tillståndshavare enligt 3 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel inom en månad efter varje avslutat kalenderhalvår, och
8 Senaste lydelse 2000:64. 9 Senaste lydelse 2000:64.
Författningsförslag SOU 2005:9
78
2. av tillståndshavare enligt 4 § lagen om krigsmateriel årligen senast den 31 januari och avse verksamheten föregående år.
2. av tillståndshavare enligt 4 § lagen om försvarsmateriel årligen senast den 31 januari och avse verksamheten föregående år.
En tillståndshavare som inte utnyttjat sitt tillstånd under ett helt kalenderår skall anmäla detta till Inspektionen för strategiska produkter senast den 31 januari följande år.
Deklarationer enligt första stycket skall lämnas på en blankett som Inspektionen för strategiska produkter tillhandahåller.
23 §
Den som har tillstånd enligt 7 eller 8 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel skall lämna uppgift till Inspektionen för strategiska produkter om upplåten rätt att utomlands tillverka krigsmateriel eller om ingånget avtal om samarbete med någon i utlandet.
Den som har tillstånd enligt 7 eller 8 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel skall lämna uppgift till Inspektionen för strategiska produkter om upplåten rätt att utomlands tillverka försvarsmateriel eller om ingånget avtal om samarbete med någon i utlandet.
Uppgifterna skall redovisa vad avtalen avser, om de fortfarande är i kraft, om tillverkning eller utveckling enligt något sådant avtal alltjämt förekommer och hur samarbetet bedrivs.
Uppgifterna skall lämnas årligen senast den 31 januari och avse förhållandena den 31 december föregående år.
23 a §
Den som för in försvarsmateriel i landet skall lämna uppgift om detta till Inspektionen för strategiska produkter.
Uppgifterna skall lämnas senast den 31 januari på en blankett som Inspektionen för strategiska produkter tillhandahåller och avse införsel under föregående kalenderår.
Inspektionen för strategiska produkter får meddela ytterligare
SOU 2005:9 Författningsförslag
79
föreskrifter om infordrande av uppgifter om införsel.
24 §
Den som enligt 17 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel är skyldig att lämna uppgift till Inspektionen för strategiska produkter om ägande i utländska rättssubjekt som bedriver utveckling, tillverkning, marknadsföring eller försäljning av krigsmateriel skall lämna uppgift om
Den som enligt 17 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel är skyldig att lämna uppgift till Inspektionen för strategiska produkter om ägande i utländska rättssubjekt som bedriver utveckling, tillverkning, marknadsföring eller försäljning av försvarsmateriel skall lämna uppgift om
l. det utländska rättssubjektets namn och adress,
2. var det utländska rättssubjektet bedriver sin verksamhet,
3. hur stor del av det utländska rättssubjektet som ägs av det svenska rättssubjektet, och
4. vilken art av verksamhet i fråga om krigsmateriel som det utländska rättssubjektet bedriver.
4. vilken art av verksamhet i fråga om försvarsmateriel som det utländska rättssubjektet bedriver.
Uppgifterna skall lämnas årligen senast den 31 januari och avse förhållandena den 31 december föregående år.
25 §
En deklaration enligt 19 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel skall ges in till Inspektionen för strategiska produkter av den som
l. producerar, bereder, förbrukar, förvärvar, avyttrar eller lagrar ämnen som avses i bilagan avsnitt C, eller
En deklaration enligt 19 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel skall ges in till Inspektionen för strategiska produkter av den som
l. producerar, bereder, förbrukar, förvärvar, avyttrar eller lagrar ämnen som avses i bilaga 2,10 eller
2. under föregående kalenderår producerat, berett, förbrukat, förvärvat, avyttrat eller lagrat sådana ämnen.
10 Innehåller avsnitt C i bilagan till den nuvarande förordningen (1992:1303) om krigsmateriel.
Författningsförslag SOU 2005:9
80
Detta gäller även sammansatta kemiska produkter, blandningar, formuleringar eller dylikt som innehåller något av de ämnen som är upptagna i bilagan avsnitt C.
Detta gäller även sammansatta kemiska produkter, blandningar, formuleringar eller dylikt som innehåller något av de ämnen som är upptagna i bilaga 2.
Med att producera avses också att ämnet framställts som en mellanprodukt i en process eller att ämnet uppstått som en samprodukt, biprodukt eller förorening i en process.
Deklarationsskyldigheten enligt första stycket omfattar inte den som årligen tillverkar högst 100 gram av sådana kemiska produkter för medicinska eller farmaceutiska ändamål eller för forskningsändamål.
27 §11
Deklarationer som avses i 26 § skall innehålla uppgifter om
1. företagets namn, adress och antal anläggningar inom företaget,
2. varje enskild anläggnings namn, adress, ägare eller bolag som driver den, exakta läge och antal produktionsenheter inom anläggningen,
3. varje produktionsenhets exakta läge,
4. detaljerade tekniska beskrivningar av anläggningen, inklusive detaljerade ritningar och förteckningar över utrustning,
5. huvudsaklig verksamhet vid varje anläggning och dess enheter,
6. för varje ämne som finns i avsnitt C i bilagan till denna förordning
6. för varje ämne som finns i bilaga 2 till denna förordning
a) grunden för deklarationsskyldigheten enligt 25 §,
a) grunden för deklarationsskyldigheten enligt 25 §,
b) entydigt kemiskt namn på ämnet, CAS-nummer (Chemical Abstracts Service) eller, om sådant saknas, strukturformel samt handelsnamn eller trivialnamn,
b) entydigt kemiskt namn på ämnet, CAS-nummer (Chemical Abstracts Service) eller, om sådant saknas, strukturformel samt handelsnamn eller trivialnamn,
c) namnet på den produkt som ämnet ingår i samt halt av ämnet i respektive produkt,
c) namnet på den produkt som ämnet ingår i samt halt av ämnet i respektive produkt,
11 Senaste lydelse 1998:402.
SOU 2005:9 Författningsförslag
81
d) den totala mängden i kilogram som vid varje anläggning
- producerats eller syntetiserats eller planeras bli producerad eller syntetiserad, med uppgift om tidsperioder för förväntad produktion,
- beretts eller planeras bli beredd,
- förbrukats eller planeras bli förbrukad,
- lagrats eller planeras bli lagrad, och
d) den totala mängden i kilogram som vid varje anläggning
- producerats eller syntetiserats eller planeras bli producerad eller syntetiserad, med uppgift om tidsperioder för förväntad produktion,
- beretts eller planeras bli beredd,
- förbrukats eller planeras bli förbrukad,
- lagrats eller planeras bli lagrad, och
e) varje förändring under året eller förväntad förändring vid anläggningen i jämförelse med tidigare ingivna detaljerade tekniska beskrivningar av anläggningen, inklusive detaljerade ritningar och förteckningar över utrustning, samt
e) varje förändring under året eller förväntad förändring vid anläggningen i jämförelse med tidigare ingivna detaljerade tekniska beskrivningar av anläggningen, inklusive detaljerade ritningar och förteckningar över utrustning, samt
f) de ändamål för vilka ämnet producerats, beretts, förbrukats eller lagrats eller kommer att bli producerat, berett, förbrukat eller lagrat för.
f) de ändamål för vilka ämnet producerats, beretts, förbrukats eller lagrats eller kommer att bli producerat, berett, förbrukat eller lagrat för.
28 §12
Årliga deklarationer som avses i 26 § skall för varje ämne som finns i avsnitt C i bilagan till denna förordning också innehålla uppgifter om
Årliga deklarationer som avses i 26 § skall för varje ämne som finns i bilaga 2 till denna förordning också innehålla uppgifter om
12 Senaste lydelse 1998:402.
Författningsförslag SOU 2005:9
82
1. framställningsmetoder samt namn och mängd av utgångsämnen som använts för produktionen,
2. den totala mängden i kilogram som vid varje anläggning
a) förvärvats, med uppgift om överlåtare,
b) avyttrats eller annars förts över, med uppgift om mottagare, och
3. de ändamål för vilka ämnet förvärvats eller avyttrats.
Denna förordning träder i kraft den
SOU 2005:9 Författningsförslag
83
3 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1995:1680 ) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1995:1680) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter13
dels att 1, 2, 3 och 8 §§ skall ha följande lydelse,
dels det skall införas två nya paragrafer, 2 a och 11 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Inspektionen för strategiska produkter sköter tillsyn och annan kontroll enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.
Inspektionen för strategiska produkter sköter tillsyn och annan kontroll enligt lagen (1992:1300) om försvarsmateriel och lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.
2 §
Inspektionen skall också vara nationell myndighet enligt Sveriges åtaganden i Förenta nationernas konvention om förbud mot utveckling, produktion, innehav och användning av kemiska vapen samt om deras förstöring med de uppgifter som följer av lagen (1994:118) om inspektioner enligt Förenta nationernas konvention om förbud mot kemiska vapen och förordningen (1997:121) om inspektioner enligt Förenta nationernas konvention om förbud mot kemiska vapen.
13 Förordningen omtryckt 2002:677.
Författningsförslag SOU 2005:9
84
Inspektionen skall vidare förmedla sådan information om exportkontroll av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden som Sverige är skyldigt att tillhandahålla som medlem i Europeiska unionen. Detsamma gäller information om exportkontroll inom ramen för samarbetet i
Inspektionen skall vidare förmedla sådan information om exportkontroll av försvarsmateriel och produkter med dubbla användningsområden som Sverige är skyldigt att tillhandahålla som medlem i Europeiska unionen. Detsamma gäller information om exportkontroll inom ramen för samarbetet i
1. den internationella gruppen för kontroll av biologiska och kemiska produkter (Australiengruppen),
2. den internationella gruppen för kontroll av kärnämnen och material m.m. med anknytning till kärnteknisk verksamhet (Nuclear Suppliers Group),
3. den internationella gruppen för kontroll av missiler och missilteknologi (Missile Technology Control Regime),
4. den internationella gruppen för kontroll av krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (Wassenaararrangemanget).
4. den internationella gruppen för kontroll av försvarsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (Wassenaararrangemanget).
Vad som anges i andra stycket skall också gälla information om exportkontroll inom ramen för inspektionens samarbete med motsvarande organ i andra länder.
2 a §
Inspektionen skall i enlighet med Sveriges åtagande inom Europeiska unionen underrätta de andra medlemsstaterna
1. om en ansökan om utförseltillstånd avslås,
2. om ett meddelat utförseltillstånd återkallas, eller
3. om en skriftlig förhandsförfrågan eller underrättelse om anbud avseende export besvaras med ett negativt besked.
SOU 2005:9 Författningsförslag
85
3 §
Inspektionen skall varje år före mars månads slut lämna regeringen en redogörelse för den svenska exporten av krigsmateriel och andra strategiska produkter under det föregående kalenderåret.
Inspektionen skall varje år före mars månads slut lämna regeringen en redogörelse för den svenska exporten av försvarsmateriel och andra strategiska produkter under det föregående kalenderåret.
8 §
Om det är möjligt skall generaldirektören samråda med rådet, innan inspektionen lämnar över ett ärende om exportkontroll till regeringens prövning enligt 1 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel, enligt 4 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser.
Om det är möjligt skall generaldirektören samråda med rådet, innan inspektionen lämnar över ett ärende om exportkontroll till regeringens prövning enligt 1 a § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel, enligt 4 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser.
Generaldirektören bestämmer vilka andra ärenden om exportkontroll som före avgörandet skall föreläggas rådet för samråd.
11 a §
Överväganden i beslut i ärenden som avses i 8 § skall dokumenteras vid inspektionen.
Denna förordning träder i kraft den
87
Konsekvensändringar i andra lagar
1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2003:148 ) om straff för terroristbrott
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Följande gärningar utgör terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 § i denna lag:
1. mord, 3 kap. 1 § brottsbalken,
2. dråp, 3 kap. 2 § brottsbalken,
3. grov misshandel, 3 kap. 6 § brottsbalken,
4. människorov, 4 kap. 1 § brottsbalken,
5. olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § brottsbalken,
6. grov skadegörelse, 12 kap. 3 § brottsbalken,
7. mordbrand och grov mordbrand, 13 kap.1 och 2 §§brottsbalken,
8. allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 § brottsbalken,
9. sabotage och grovt sabotage, 13 kap.4 och 5 §§brottsbalken, 10. kapning och sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a § brottsbalken,
11. flygplatssabotage, 13 kap. 5 b § brottsbalken, 12. spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 § brottsbalken, 13. olovlig befattning med kemiska vapen, 22 kap. 6 a § brottsbalken,
14. uppsåtligt vapenbrott, 9 kap. 1 § vapenlagen (1996:67), 15. brott enligt 21 § tredje stycket lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor,
Konsekvensändringar i andra lagar SOU 2005:9
88
16. uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material,
16. uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om försvarsmateriel, som avser kärnladdningar, radio logiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material,
17. brott enligt 18 och 20 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, som avser sådana produkter eller sådant tekniskt bistånd som kan användas för att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen,
18. smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 14-17,
19. olaga hot, 4 kap. 5 § brottsbalken, som innefattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 1–18.
Denna lag träder i kraft den
SOU 2005:9 Konsekvensändringar i andra lagar
89
2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2000:1064 ) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd
Härigenom föreskrivs att 1, 3 och 12 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller kontroll av produkter med dubbla användningsområden och kontroll av tekniskt bistånd.
Lagen innehåller kompletterande bestämmelser till rådets förordning (EG) nr 1334/2000 av den 22 juni 2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden.
Bestämmelser finns också i lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Bestämmelser finns också i lagen (1992:1300) om försvarsmateriel och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
3 §
Med militära produkter enligt artikel 4.2 och 4.3 i rådets förordning (EG) nr 1334/2000 avses i denna lag de produkter som enligt 1 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel utgör krigsmateriel.
Med militära produkter enligt artikel 4.2 och 4.3 i rådets förordning (EG) nr 1334/2000 avses i denna lag de produkter som enligt 1 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel utgör försvarsmateriel.
Med tekniskt bistånd avses i denna lag allt tekniskt stöd som har samband med reparation, utveckling, tillverkning, montering, testning, underhåll eller någon annan teknisk tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdigheter eller konsulttjänster.
12 §
Föreskrifter om skyldighet för tillverkare av produkter som
Föreskrifter om skyldighet för tillverkare av produkter som
Konsekvensändringar i andra lagar SOU 2005:9
90
avses i denna lag att betala årliga avgifter för att täcka statens kostnader för Inspektionen för strategiska produkter finns i 22 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel.
avses i denna lag att betala årliga avgifter för att täcka statens kostnader för Inspektionen för strategiska produkter finns i 22 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel.
Den som är avgiftsskyldig skall varje år lämna en deklaration till inspektionen med de uppgifter som behövs för att bestämma avgifterna, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från deklarationsskyldigheten.
Denna lag träder i kraft den
SOU 2005:9 Konsekvensändringar i andra lagar
91
3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,
1. försvarsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om försvarsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,
2. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),
3. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),
4. injektionssprutor och kanyler,
5. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,
6. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,
8. hundar och katter för annat ändamål än handel,
9. spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. samt tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581),
1 Senaste lydelse 2004:233.
Konsekvensändringar i andra lagar SOU 2005:9
92
10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,
12. barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,
13. varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
14. varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror.
Denna lag träder ikraft
SOU 2005:9 Konsekvensändringar i andra lagar
93
4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1988:205 ) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §2
Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Lagen gäller inte heller
1. beslut av arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,
2. beslut om svenskt medborgarskap,
3. beslut om utlänningars vistelse i riket,
4. beslut om totalförsvarspliktigas och reservofficerares inkallelse och tjänstgöring,
5. beslut som rör skatter eller avgifter,
6. beslut enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,
7. andra beslut enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel än sådana som avser återkallelse av tillstånd enligt 3 eller 4 §,
7. andra beslut enligt lagen (1992:1300) om försvarsmateriel än sådana som avser återkallelse av tillstånd enligt 3 eller 4 §,
8. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 § 3 och 4 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
9. andra beslut enligt lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd än regeringens beslut som avser återkallelse av tillstånd.
Denna lag träder i kraft den
2 Senaste lydelse 2003:245.
Konsekvensändringar i andra lagar SOU 2005:9
94
5 Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700)
Härigenom föreskrivs att 21 kap. 12 § brottsbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
21 kap
12 §3
Om en krigsman under tjänstgöring som chef för en avdelning av försvarsmakten obehörigen till fienden överlämnar en stridsställning, krigsmateriel eller annat som har avsevärd betydelse för krigföringen eller ger sig och sin avdelning åt fienden, skall dömas för obehörig kapitulation till fängelse i högst tio år eller på livstid.
Om en krigsman under tjänstgöring som chef för en avdelning av försvarsmakten obehörigen till fienden överlämnar en stridsställning, försvarsmateriel eller annat som har avsevärd betydelse för krigföringen eller ger sig och sin avdelning åt fienden, skall dömas för obehörig kapitulation till fängelse i högst tio år eller på livstid.
Denna lag träde i kraft den
3 Senaste lydelse 1986:645.
SOU 2005:9 Konsekvensändringar i andra lagar
95
6 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 4 § luftfartslagen (1957:297) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap
4 §4
Krigsmateriel får inte transporteras med luftfartyg utan tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.
Försvarsmateriel får inte transporteras med luftfartyg utan tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.
Om det krävs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer förbjuda transporter med luftfartyg av annat gods än krigsmateriel.
Om det krävs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer förbjuda transporter med luftfartyg av annat gods än försvarsmateriel.
Denna lag träder i kraft den
4 Senaste lydelse 1986:166.
Konsekvensändringar i andra lagar SOU 2005:9
96
7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1971:1078 ) om försvarsuppfinningar
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §5
Med försvarsuppfinning förstås i denna lag uppfinning som särskilt avser krigsmateriel.
Med försvarsuppfinning förstås i denna lag uppfinning som särskilt avser försvarsmateriel.
Regeringen meddelar föreskrifter om vad som i denna lag avses med krigsmateriel.
Regeringen meddelar föreskrifter om vad som i denna lag avses med försvarsmateriel.
Denna lag träder i kraft den
5 Senaste lydelse 1975:734.
SOU 2005:9 Konsekvensändringar i andra lagar
97
8 Förslag till lag om ändring i vapenlagen (1996:67)
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § och 11 kap. 1 §vapenlagen (1996:67) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap
1 §6
Tillstånd krävs för att
a) inneha skjutvapen eller ammunition,
b) driva handel med skjutvapen,
c) yrkesmässigt ta emot skjutvapen för reparation eller översyn,
d) ta emot skjutvapen för skrotning, eller
e) föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige. Tillstånd krävs inte för den som har fyllt arton år, om vapnet är ett kolsyre-, luft- eller fjädervapen som är avsett för målskjutning eller ett harpunvapen och om det har en begränsad effekt i förhållande till andra jämförliga skjutvapen (effektbegränsade vapen).
Tillstånd krävs inte heller för verksamhet som omfattas av tillstånd enligt 3 eller 4 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel.
Tillstånd krävs inte heller för verksamhet som omfattas av tillstånd enligt 3 eller 4 § lagen (1992:1300) om försvarsmateriel.
11 kap
1 §7
Regeringen får meddela föreskrifter om att
a) denna lag eller vissa föreskrifter i lagen skall tillämpas även i fråga om andra föremål än sådana som anges i 1 kap. 2 och 3 §§, om föremålen är särskilt ägnade att användas vid brott mot någons liv, hälsa eller personliga säkerhet,
b) anslagsenergin eller utgångshastigheten hos en projektil från ett skjutvapen skall understiga ett visst värde för att vapnet skall anses vara effektbegränsat enligt 2 kap. 1 §,
6 Senaste lydelse 2000:147. 7 Senaste lydelse 2000:348.
Konsekvensändringar i andra lagar SOU 2005:9
98
c) bestämmelserna om tillstånd i 2 kap. 1 § inte skall gälla innehav av skjutvapen som lämnats över från staten till
- statliga tjänstemän eller personer som tillhör det militära försvaret, räddningstjänsten eller polisväsendet,
- den som för statens räkning tillverkar krigsmateriel, eller
- frivilliga försvarsorganisationer,
c) bestämmelserna om tillstånd i 2 kap. 1 § inte skall gälla innehav av skjutvapen som lämnats över från staten till
- statliga tjänstemän eller personer som tillhör det militära försvaret, räddningstjänsten eller polisväsendet,
- den som för statens räkning tillverkar försvarsmateriel, eller
- frivilliga försvarsorganisationer,
d) tillstånd skall krävas för överföring av skjutvapen eller ammunition från Sverige till ett annat land,
e) den som avser att föra ut ett skjutvapen från Sverige eller lånar ut ett skjutvapen till någon som är fast bosatt i ett annat land och inte skall använda vapnet endast i Sverige, skall anmäla detta till polismyndigheten, och om att
f) denna lag inte skall gälla i fråga om skjutvapen och ammunition som en företrädare för en annan stats myndighet medför vid tillfällig tjänstgöring i Sverige.
Denna lag träder i kraft den
99
1 Om uppdraget och KRUT
Den 10 juli 2003 beslutade regeringen om direktiven 2003:80 ”Översyn av krigsmateriellagstiftningen” och utsåg Anders Svärd, ämnessakkunnig vid Försvarsdepartementet och ledamot i Försvarsberedningen, till särskild utredare. Genom ett regeringsbeslut den 23 september 2004 (UD2004/46695/ESEK) förlängdes utredningstiden med fyra månader, från den 15 oktober 2004 till den 15 februari 2005.
Den aktuella krigsmateriellagstiftningen utarbetades i slutet av 1980-talet och trädde i kraft 1993. Ett antal väsentliga författningsändringar genomfördes 1996 i samband med bildandet av ISP. Den senaste offentliga utredningen om exportkontroll av krigsmateriel behandlade framför allt frågan om följdleveranspraxis (SOU 1999:38). Dess förslag har ännu inte behandlats vidare.
Den här utredningen sammanträdde första gången den 11 november 2003, och detta kan följaktligen sägas vara startdatum för det egentliga utredningsarbetet. Vid sitt andra sammanträde den 16 december 2003 antog utredningen namnet KRUT, som står för KRigsmaterielUTredningen.
Om uppdraget
Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av krigsmateriellagstiftningen, med bibehållande av svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska målsättningar. I direktiven nämns särskilt utvecklingen på det försvarspolitiska området sedan 1996 som en utgångspunkt för översynen. Utredningen har också haft ett allmänt uppdrag att undersöka möjligheterna att tydliggöra den vikt som Sverige i dag fäster vid ett långsiktigt och ömsesidigt samarbete med ett antal länder samt utreda frågor om hur öppenheten och tydligheten kan utökas inom verksamhetsområdet.
Om uppdraget och KRUT SOU 2005:9
100
Utredningen har i sin läsning av direktiven kunnat identifiera tre större frågeställningar samt fyra mindre och tydligt avgränsade frågor. De förra uppdragen sammanfattas här kort.
• Kartlägga de förändringar som skett i det internationella samarbetet på försvarsmaterielområdet och utifrån kartläggningen granska det svenska regelverket för exportkontroll. Bakgrunden är att de samarbeten som uppstått och vidareutvecklats mellan Sverige och svensk försvarsindustri å ena sidan och andra länder och utländska försvarsindustrier å andra sidan har medfört nya förutsättningar för tillämpningen av exportkontrollregelverket.
• Se över riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan och lämna förslag till erforderliga ändringar. I detta uppdrag ingår ett antal specifika frågor, nämligen att pröva att integrera de kriterier som finns i EU:s uppförandekod och riktlinjerna, följa upp de ändringsförslag som Följdleveransutredningen (SOU 1999:38) presenterade 1999, utreda relevansen av begreppet svensk/utländsk identitet samt pröva konsekvenserna av att införa deltagande i FN:s vapenregister respektive demokrati som kriterier för tillståndsprövningen.
• Utvärdera hur den svenska exportkontrollorganisationen har fungerat sedan tillståndsprövningen delegerades från regerings- till myndighetsnivå 1996 och lämna förslag om hur den framtida organisationen bör se ut. Centrala frågor i sammanhanget rör arbetsfördelningen mellan regeringen och ISP samt EKR:s verksamhet. Frågor om ansvarsutkrävande och politiskt inflytande på området ingår även.
De fyra frågor som enligt utredningen kan sägas vara mindre omfattande och avgränsade listas här i punktform.
• Pröva behovet och värdet av en reglering av krigsmaterielimport.
• Utreda förutsättningarna för en reglering av tjänster, tekniskt bistånd och service.
• Se över gällande reglering av tillhandahållande av krigsmateriel.
• Överväga en förändring i de straffrättsliga bestämmelserna.
Vidare anges i direktiven att det står utredningen fritt att ta upp sådana andra frågor som aktualiseras under utredningsarbetet och som har bäring på frågeställningarna i direktiven.
SOU 2005:9 Om uppdraget och KRUT
101
Om utredningsarbetets genomförande säger direktiven att erfarenheter och synpunkter skall inhämtas från ISP och EKR, från berörda myndigheter, inklusive Försvarsmakten och Försvarets materielverk, från försvarsindustrin samt från andra intressenter.
Om utredningens sammansättning
Anders Svärd har lett utredningen och Carl Lövkrona har varit sekreterare. Tre sakkunniga och åtta experter har varit förordnade i utredningen.
Sakkunniga har varit kansliråd Ingrid Tersman (Utrikesdepartementet), militärsakkunnig Filip Ingelsson (Försvarsdepartementet) och förhandlingschef Hans Christer Olson (Näringsdepartementet).
Experter har varit Rikspolisstyrelsens chefsjurist Lotta Gustavson (Justitiedepartementet), områdeschef Maria Domeij (Försvarets materielverk), forskningschef Lena Norlander (Totalförsvarets forskningsinstitut), doktorand Anna Körlof (Försvarshögskolan), f.d. ställföreträdande generaldirektör Stefan Hanson (ISP), kommendörkapten Per-Fredrik Grill (Försvarsmakten) och Saab AB:s regionchef Peter Nordeke (Försvarsindustriföreningen). I november 2004 förordnades ämnesrådet Gösta Ihrfelt (Utrikesdepartementet) som expert.
Om utredningsarbetet
Utredningen har sammanträtt ungefär en gång i månaden samt genomfört ett antal längre arbetsmöten à en till två dagar en gång i kvartalet. Utredningen har också träffats i arbetsgruppsform för att ta fram diskussionsunderlag i enskilda frågor såsom krigsmaterielbegreppet och det internationella försvarsmaterielsamarbetet.
Under arbetets gång har utredningen konsulterat ett antal andra intressenter utöver de som finns direkt representerade i utredningen. I november 2003 gick utredningen ut med en skrivelse till försvarsindustriföretag samt enskilda organisationer och personer för att efterfråga respektive intressents syn på utvecklingen inom verksamhetsområdet under de senaste 15 åren.
Under 2004 har utredningen haft möten med representanter från Regeringskansliet, ISP, ledamöterna i EKR, försvarsindustriföretag
Om uppdraget och KRUT SOU 2005:9
102
och enskilda organisationer. Den 25 november 2004 respektive den 11 januari 2005 var representanter från flera enskilda organisationer och försvarsindustrin inbjudna för att lämna synpunkter på preliminära förslag.
Utredningen har gjort ett antal utblickar för att informera sig om förhållanden i andra länder i fråga om exportkontroll. Dels har utredningen skriftligen efterfrågat vissa uppgifter från de nordiska länderna, FA/LOI-länderna, USA, Kanada och Sydafrika. Dels har utredningen företagit studieresor till Tyskland, Tjeckien och Sydafrika. I det sistnämnda fallet har även samarbete mellan svensk och sydafrikansk försvarsindustri och import av svensk krigsmateriel utgjort studieobjekt
För att informera intressenter och allmänhet har utredningen låtit skapa en hemsida (www.sou.gov.se/krut). En allmän orientering om utredningen och svensk exportkontroll har legat ute, liksom samtliga sammanträdesprotokoll. I april 2004 lades en promemoria med rubriken ”Den svenska exportkontrollens sammanhang” ut. Även utredarens anföranden och debattartiklar har funnits tillgängliga på hemsidan.
103
2 Introduktion till svensk exportkontroll
I detta kapitel ges en introduktion till den svenska exportkontrollen av krigsmateriel. Först förklaras några centrala begrepp och därefter beskrivs kortfattat regelverket respektive organisationen. Begreppet restriktivitet, som används flitigt i den offentliga debatten om exportkontrollpolitiken, diskuteras i ett eget avsnitt.
2.1 Några centrala begrepp
Krigsmateriel får inte föras ut ur landet utan tillstånd. Det krävs även tillstånd till att avtala med någon i utlandet om att upplåta eller överlåta tillverkningsrätt för krigsmateriel, liksom till att utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel för eller gemensamt med någon i utlandet. Internationellt samarbete syftar i många fall till export och prövas därför på samma villkor som utförsel.
Krigsmateriel är enligt lagens definition vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel. I vardagligt språkbruk kallas krigsmateriel för vapen. I detta betänkande används emellertid också begreppet försvarsmateriel (eller bara materiel). Benämningen krigsmateriel figurerar i dag nästan uteslutande i exportkontrollsammanhang.
Med exportkontroll förstås dels en politisk ambition att förhindra att materiel hamnar i orätta händer eller används på ett oacceptabelt sätt, dels en organisation bestående av en uppsättning institutioner. Genom att tillämpa förenklade exportkontrollregler för samarbetsländer kan man stärka banden till dessa. Därutöver kan exportkontroll användas för att motverka att andra stater får tillgång till avancerad försvarsteknologi.
Introduktion till svensk exportkontroll SOU 2005:9
104
Krigsmaterielexport skiljer sig från annan export av varor som omfattas av restriktioner och är särskilt kontroversiell. En förklaring är att människor kan ha olika inställning till om det överhuvudtaget är rätt att exportera krigsmateriel.
Den svenska exportkontrollorganisationen för krigsmateriel har växt fram successivt. Den första ”exportkontrollagen”, som antogs 1918, innebar ett utförselförbud och att endast konungen kunde bevilja undantag från detta. Mellan 1949 och 1996 prövade regeringen eller enskilda statsråd samtliga exportärenden. Sedan 1996 har en myndighet, ISP, prövat så gott som alla ärenden.
2.2 Var finns reglerna?
Det svenska regelverket för exportkontroll av krigsmateriel återfinns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. Enligt lagen krävs tillstånd för att få tillverka, tillhandahålla, till utlandet föra ut och samarbeta med någon i utlandet avseende krigsmateriel. I förordningen räknas upp vilka olika krigsmaterielprodukter som är tillståndspliktiga samt hur vissa enskilda paragrafer i lagen skall implementeras, till exempel vilken information en ansökan om utförseltillstånd skall innehålla och vilka uppgifter företagen behöver deklarera.
Tillstånd enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel får enligt 1 § lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och om det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. I lagen anges vidare att det är ISP som prövar frågor om tillstånd, förbud och undantag i enskilda fall enligt lagen, men också att myndigheten med eget yttrande skall överlämna ärenden som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt till regeringen för avgörande. Det står även i 1 a § att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen.
Förordningen (1995:1680) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter samt regeringens regleringsbrev för ISP tillhör också regelverket, men syftar främst till att reglera organisationsfrågor. I instruktionen föreskrivs om arbetsuppgifter, beslutsfattande och om de två organen EKR respektive Tekniskvetenskapliga rådet som finns till stöd för ISP. I regleringsbrevet, som regeringen årligen beslutar om, finns utöver en sammanställning av myndighetens uppgifter bestämmelser om återrapportering samt myndighetens budgetram.
SOU 2005:9 Introduktion till svensk exportkontroll
105
Riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan (prop. 1991/92:174, kap. 6) räknas vanligtvis till regelverket, även om de inte har författningsstatus. I riktlinjerna, som tillämpas vid prövningen av exportärenden, sägs inledningsvis att tillstånd bör medges endast om exporten eller utlandssamverkan i fråga är ”(1) nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande, eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, och (2) inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik”.
Eftersom Sverige har antagit EU:s uppförandekod för vapenexport (se skr. 2003/04:114) kan även detta dokument med bestämmelser för tillståndsprövningen sägas tillhöra det svenska regelverket för exportkontroll. Emellertid och i likhet med riktlinjerna har uppförandekoden inte någon rättslig status.
2.3 Hur organiseras exportkontrollen?
De statliga institutioner som i första hand involveras i den svenska exportkontrollen är riksdagen, regeringen, ISP och EKR. Riksdagen deltar i utformningen av relevanta lagar och exportkontrollpolitik samt kontrollerar hur regeringen själv och genom ISP verkställer exportkontrollen. Tullverket, lokala polismyndigheter, säkerhetspolisen och militära underrättelsetjänster involveras också i exportkontrollen.
Samtidigt som riksdagen stiftade lagen om krigsmateriel yttrade man sig till stöd för gällande riktlinjer. De folkvalda diskuterar fortlöpande regeringens exportkontrollpolitik i utskott och plenum. Detta sker vid frågestunder och interpellationer och i samband med att regeringen överlämnar sin årliga skrivelse om strategisk exportkontroll. Statsrådens tjänsteutövning och handläggningen av regeringsärenden kan därutöver bli föremål för konstitutionsutskottets granskning.
Regeringen utformar och driver svensk exportkontrollpolitik genom att den prövar vissa ärenden och beslutar om riktlinjer, förordningar, regleringsbrev och andra ingångsvärden för ISP:s arbete. Regeringen utvecklar också exportkontrollen genom sitt deltagande i det internationella exportkontrollsamarbetet, vilket allteftersom leder till förpliktelser och åtaganden. Inom Regeringskansliet handläggs exportkontrollpolitiken av UD:s enhet för strategisk exportkontroll (UD-ESEK).
Introduktion till svensk exportkontroll SOU 2005:9
106
ISP är den myndighet som sköter kontroll och tillsyn av försvarsindustrin samt prövar företagens ansökningar om tillstånd till export och samarbete med utländsk part. Dessutom ger myndigheten service i praktiska frågor kring tillstånd. Myndighetens chef, generaldirektören, fattar formellt alla beslut. Generaldirektören tillsätts av regeringen.
EKR är riksdagens förlängda arm. Rådet består av tio ledamöter, som tillsätts av regeringen och representerar samtliga nuvarande riksdagspartier. Det sammankallas av ISP:s generaldirektör cirka tio gånger per år. I ärenden som är viktiga, komplicerade eller kontroversiella samråder normalt generaldirektören med EKR före beslut. Denna procedur ger partierna visst inflytande över tillämpningen av riktlinjerna, men inget veto. Ledamöterna ges även insyn i de ärenden som ISP beslutar om utan föregående samråd.
Bild 1. Illustration av den svenska exportkontrollorganisationen
2.4 Hur går tillståndsprövningen till?
När ett företag vill exportera eller samarbeta med någon i utlandet vänder det sig till ISP. Detta sker på olika sätt beroende av hur långt framskridet affärsupplägget är och av hur angeläget företaget
Inspektionen
för strategiska
produkter
Exportkontroll-
rådet
Riksdagen
Regeringen
Regeringen utser rådets ledamöter
Ledamöterna ger råd i viktiga ärenden och får insyn
Regeringen delegerar och styr myndigheten
Riksdagen stiftar lagar och kontrollerar verkställandet
Partierna företrädda i utrikesnämnden föreslår ledamöter
Inspektionen prövar enskilda ärenden
SOU 2005:9 Introduktion till svensk exportkontroll
107
är att få besked om utsikterna för att i ett senare skede beviljas tillstånd för en visst land. En första kontakt med myndigheten kan vara muntlig, men också skriftlig och då i form av en begäran om förhandsbesked. De två åtgärder som företaget måste vidta är att underrätta ISP om sin avsikt att lämna anbud samt ansöka om ett formellt tillstånd för utförsel/samarbete.
Det följande steget efter det att företaget inkommit med sin begäran om förhandsbesked, anbudsunderrättelse eller ansökan om utförseltillstånd är att ISP tar ställning till den tilltänkta affären utifrån bestämmelserna i regelverket. När ansökan innehåller erforderliga uppgifter och avser ett okontroversiellt land, eller en leverans som omfattas av följdleveranspraxis, fattas i regel ett beslut inom loppet av en vecka eller två.
Det tar som regel längre tid för ISP att besvara företagens förfrågningar om förhandsbesked, eftersom man kan behöva inhämta ytterligare information och samråda med EKR. Förfrågningarna avser ofta produkter eller länder som inte tidigare varit föremål för prövning, alternativt ett mottagarland där förhållandena ändrats.
Nästa steg i processen är beroende av om ISP:s generaldirektör anser att ärendet kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Skulle ISP överlämna ärendet till regeringens prövning, med eget yttrande, hanteras det som ett regeringsärende. Skulle generaldirektören bedöma att ärendet inte behöver överlämnas till regeringen fortsätter myndigheten att handlägga det.
Positiva förhandsbesked utgör ingen garanti för ett senare utförseltillstånd. Om inga omständigheter har förändrat sig från det att ISP avgivit sitt förhandsbesked och till dess företaget ansöker om utförseltillstånd meddelar myndigheten i regel ett sådant. Skulle någon betydelsefull omständighet emellertid ha förändrats under tiden, till exempel att den tilltänka mottagaren hamnar i krig eller att FN:s säkerhetsråd beslutar om ett vapenembargo, krävs alltid en ny prövning. Eftersom affärer inte sällan är utdragna processer och genomförs under loppet av flera år finns möjligheten att ett positivt förhandsbesked följs av ett avslag på ansökan om utförseltillstånd.
Den beskrivna gången för prövningen av ansökningar om tillstånd för export och internationellt samarbete ger statsmakterna möjlighet att styra försvarsindustrins verksamhet i ett tidigt skede så att den inriktas på för Sverige acceptabla köpare och länder. Det registreras i Sverige mycket få eller inga avslag på anbudsunderrättelser och ansökningar om utförseltillstånd, vilket dock inte är
Introduktion till svensk exportkontroll SOU 2005:9
108
detsamma som att företagen tillåts exportera till alla länder de skulle önska.
2.5 Debatten om krigsmaterielexporten
Den offentliga debatten beträffande svensk krigsmaterielexport handlar främst om frågan om kontrollen är tillräckligt, eller bör vara mer, restriktiv. Regeringen och en majoritet av riksdagens partier anser att Sverige tillämpar en restriktiv syn. Andra opinionsbildare hävdar att den svenska exportkontrollpolitiken kännetecknas av dubbelmoral och tillämpas för generöst. I första hand tar kritiken sikte på enskilda mottagarstater och omfattningen av exporten och i andra hand på riktlinjerna som sådana. I detta avsnitt diskuteras ett antal sätt som riktlinjerna och ordet restriktiv sammankopplas på, och därefter berörs frågan om fler kriterier nödvändigtvis innebär ökad restriktivitet.
Rättsläget
Varken i lag eller i gällande riktlinjer står att export är förbjuden. I 6 § krigsmateriellagen står att krigsmateriel ”får inte föras ut ur landet utan tillstånd”. Lagens 1 § lyder att tillstånd får lämnas ”endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik”. Kvalificeringen ”endast” finns också inskriven i riktlinjerna, som även talar om ovillkorliga och villkorliga exporthinder.
Lägger man tonvikten vid får inte och endast kan argumenteras att ett förbud råder. Läggs i stället tonvikten vid utan tillstånd kan man argumentera att utförsel är tillåtet under förutsättning att regelverket följs. Formuleringarna i gällande regelverk står i viss kontrast till såväl föregående lag – lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. – som 1971 års riktlinjer, vilka innehöll ett förbud.
Det bör i sammanhanget också noteras att styrkan av ett eventuellt utförselförbud varierar. Förbudet är svagare när den aktuella utförseln är av säkerhets- och försvarspolitiskt intresse för Sverige; förbudet är starkare när den tilltänkta utförseln står i strid med riktlinjernas hinder och då särskilt ovillkorliga hinder. När det gäller kemiska vapen och truppminor är förbudet absolut, eftersom
SOU 2005:9 Introduktion till svensk exportkontroll
109
det i dessa fall är omöjligt att få tillstånd till såväl tillverkning som utförsel. Massförstörelsevapen, där bland annat kemiska vapen ingår, samt truppminor omfattas av internationella konventioner.
Nya mottagare
En annan uppfattning är att den svenska exportkontrollen är restriktiv, eftersom nya tilltänka mottagarstater skulle granskas särskilt omsorgsfullt. Enligt propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:172, s. 47) skall den utrikespolitiska bedömningen väga tyngre när det gäller länder med vilka utlandssamverkan inte har förekommit på lång tid och när landet i fråga inte är nordiskt, Österrike, Schweiz eller en EG-medlem. I nämnda proposition erinrar regeringen även om att ”med en sträng restriktivitet för urvalet av mottagarstater är det osannolikt att tveksamhet uppstår i fråga om följdleveranser” (s. 57).
Över tid
En ytterligare uppfattning är att dagens exportkontrollpolitik är restriktiv, eftersom tidigare regelverk skulle ha haft mindre stränga bestämmelser. Denna syn exemplifieras i utrikesutskottets betänkande 1992/93:UU1. Utskottet gör tolkningen att den av regeringen föreslagna skrivningen angående mänskliga rättigheter innebär en skärpning jämfört med 1971 års riktlinjer (s. 24). Ett annat exempel är riktlinjen om vidareexport, som utvidgades till att även omfatta underlåtenhet från mottagarens sida att förhindra vidareexport. Det kan dessutom hävdas att exportkontrollen har blivit mer restriktiv eftersom fler materielslag har kommit att underkastas tillståndsplikt.
Jämfört med andra länder
Det är en vanlig uppfattning att den svenska exportkontrollpolitiken är restriktiv, eftersom den bedöms som striktare än andra staters politik. I 2003 års skrivelse om strategisk exportkontroll anför regeringen att en ”effektiv svensk exportkontroll kan motverkas av en ineffektiv exportkontroll i ett annat EU-land” (skr. 2003/04:114, s. 5). I en interpellationsdebatt i december 2003
Introduktion till svensk exportkontroll SOU 2005:9
110
hävdade den dåvarande ansvarige ministern för exportkontrollfrågor att den svenska exporten omgärdas ”med det förmodligen mest restriktiva regelverk som finns bland vapenexporterande länder”. Liknande uttalanden har gjorts under årens lopp av olika regeringsföreträdare.
Tillämpningen
En annan uppfattning är att restriktiviteten visas vid själva tillämpningen. Svenska freds- och skiljedomsföreningen hävdar i en skrivelse till utredningen:
Utåt sett, gentemot allmänheten, är doktrinen alltjämt densamma: Sverige har en strikt vapenexportpolitik. Men i praktiken har grundsynen på vapenexport ändrats dramatiskt. Denna inkonsekvens mellan teori och praktik är idag alltför uppenbar för att kunna bevaras i det långa loppet.
Stöd för denna uppfattning hämtar Svenska freds från bland annat propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10, kap. 15.2), som anger att det är viktigt att utveckla möjligheterna för inhemsk försvarsindustri att exportera materiel.
Nya kriterier
I debatten framförs önskemål om nya kriterier. Främst argumenteras för ett demokratikriterium och ett utvecklingskriterium. Det framförs också önskemål om nya formuleringar i riktlinjerna beträffande mänskliga rättigheter respektive väpnade konflikter. Regeringens kritiker vill bland annat att mänskliga rättigheter omvandlas till ett ovillkorligt hinder. När det gäller tillämpningen efterlyser Kristna fredrörelsen i en skrivelse till utredningen ett konfliktförebyggande perspektiv, liksom en försiktighetsprincip.
Det finns i debatten en tendens att sätta likhetstecken mellan fler kriterier och restriktivitet. Införandet av fler kriterier resulterar dock inte nödvändigtvis i ökad ”restriktivitet”. Utfallet beror på vilken innebörd och betydelse de nya kriterierna ges. Ju fler kriterier med status av villkorliga hinder, desto lättare väger sannolikt varje hinder och tillsammans behöver de vid en totalbedömning ändå inte väga tyngre än säkerhets- och försvarspolitiska intressen.
111
3 Den svenska exportkontrollens sammanhang
Den svenska exportkontrollens sammanhang har förändrats avsevärt i kölvattnet av den militära avspänningen och integrationen i Europa. Sverige deltar i arbetet inom ett antal europeiska och transatlantiska säkerhetsstrukturer och samarbetar i ökande grad med andra länder i försvarsmaterielfrågor. Beroendet av framför allt de större försvarsmaterielproducerande länderna i Europa och av USA ökar när det gäller att tillgodose Försvarsmaktens behov av materiel och att bibehålla och utveckla försvarsindustriell kompetens i landet. Inom EU växer ett allt närmare exportkontrollsamarbete fram. Samarbetet utgår från en uppförandekod för vapenexport, som medlemsstaterna antog 1998. Försvarsindustrin i Sverige ägs i betydande omfattning av utländska intressen och blir alltmer beroende av exportmarknader som följd av att svenska beställningar minskar.
I detta avsnitt diskuteras faktorer som påverkar den svenska exportkontrollen av krigsmateriel. De skall ses mot bakgrund av utredningens uppdrag att kartlägga utvecklingen av det internationella samarbetet inom försvarsmaterielområdet. Kapitlet bygger bland annat på beskrivningar och kommentarer som berörda myndigheter, försvarsindustriföretag, enskilda experter och intresseorganisationer har redovisat för utredningen.
Ordet ”faktorer” används här i vid bemärkelse för att beteckna såväl processer som aktörer. Ett exempel på process är försvarsindustrins anpassning till hotbildsutvecklingen. Aktörer är främst stater, institutioner och försvarsindustrier. Faktorerna indelas här av pedagogiska skäl i tre nivåer: internationell, europeisk och svensk. I verkligheten flyter de samman.
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
112
Bild 2. Översikt över faktorer som påverkar den svenska exportkontrollen
3.1 Den internationella nivån
Den internationella nivån motsvarar den yttersta (gula) ringen i bilden.
3.1.1 Multilateral exportkontroll och nya säkerhetshot
Exportkontrollpolitik skapas främst nationellt, men också tillsammans med andra stater. Inom multilaterala exportkontrollregimer förhandlas regler och materiellistor, som de deltagande staterna förväntas tillämpa. Sverige är part i fem regimer: Zanggerkommittén, Nuclear Suppliers’ Group, Australiengruppen, Missilteknologiregimen och Wassenaar-arrangemanget. Sverige deltar även i kontroll- och transparensarbete inom EU, FN och OSSE. En beskrivning av de nämnda regimerna och utvecklingen inom dem
Svensk exportkontroll
Svensk utrikesoch säkerhetspolitik
Svensk försvarspolitik
Folkrätt
EU:s säkerhetsoch försvarspolitik
Sexnationerssamarbetet
(LOI/FA)
EU:s utrikesoch säkerhetspolitik
Försvarsmateriel-
samarbete
Förändringar i
efterfrågan
Teknologisk
utveckling
Nya
säkerhetshot
USA
Multilaterala
exportkontrollregimer
Militär avspänning
Internationella
insatser
Försvarsindustrins
anpassning
EU:s uppförandekod
för vapenexport
Försvarsindustrin
i Sverige
SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang
113
finns att läsa i regeringens skrivelse om exportkontroll (skr. 2003/04:114).
Över tiden kan man peka på olika händelser som på ett tydligt sätt föranlett en allmän uppstramning av exportkontrollregler och ett utökat samarbete mellan stater. Iraks upprustning och försök att tillverka massförstörelsevapen under 1980-talet var en sådan händelse. Ansamlingar av olika slags materiel i före detta Sovjetunionen – såsom handeldvapen, kemiska vapen och radioaktiva ämnen – har också aktualiserat behovet av ett samarbete i ickespridningsfrågor. Terroristhotet har under de senaste åren varit den starkast pådrivande kraften för uppstramningar och samarbete i exportkontrollfrågor.
Även om man kan skönja en ökad tonvikt vid exportkontroll i internationella fora, mot bakgrund av olika säkerhetshot, framskrider det konkreta samarbetet på området långsamt. Försvarsmaterielexport är för de flesta stater en angelägenhet för den nationella säkerheten. Det finns i dagsläget inte några tecken på att stater vill lämna ifrån sig rätten att tillämpa överenskomna regler och normer till överstatlig nivå, eller underkasta sina exportbeslut granskning av en internationell domstol. Arbetet i EU fokuseras på en harmonisering av exportkontrollregler och sker i fråga om försvarsmateriel utifrån mellanstatliga principer.
3.1.2 Försvarsindustrins anpassning till omvärlden
Sedan början av 1990-talet har försvarsindustrier världen över varit utsatta för ett starkt förändringstryck. Detta tryck orsakades initialt av det genomgripande geostrategiska skiftet efter kalla kriget och den ändrade hotbild som detta medförde. Förändringstrycket förstärktes också av den snabba teknologiska utvecklingen, minskande försvarsbudgetar och därmed minskade anskaffningsbudgetar. Försvarsmakternas efterfrågan på ny och avancerad teknik har i sin tur lett till stigande utvecklings- och produktionskostnader.
Anpassningen till de nya förhållandena påbörjades i USA och blev något senare också märkbar i Europa. Anpassningsprocesser pågår kontinuerligt och tar sig uttryck i både nationella och internationellt riktade åtgärder. I de flesta länder har försvarsindustrin genomgått rationalisering och konsolidering. Vissa företag har specialiserat sig på en eller ett fåtal produkter, komponenter eller
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
114
tjänster. Företag har ibland också blivit underleverantörer i stora civila industriprojekt. Det finns företag vilka, som ett led i sin affärsutveckling, börjat tillämpa teknologi för militära produkter i civila produkter och vice versa.
Försvarsindustriernas anpassning sker också genom internationalisering. Vid sidan av satsningar på exportmarknaden genomför företag i ökad utsträckning samarbetsprojekt, uppköp, jointventures och fusioner över nationsgränserna. Följden blir att utveckling, tillverkning och försäljning av försvarsmateriel alltmer sker i samarbete mellan nationer och företag i två eller flera länder. Denna utveckling aktualiserar exportkontrollfrågor.
Europeisk och amerikansk försvarsindustriell verksamhet kommer i allt högre utsträckning att omfatta tekniska tjänster och uppgraderingar av befintliga materielsystem. Stegvis utveckling av materiel blir också vanligare, i syfte att demonstrera systemens realiserbarhet innan produktion påbörjas.
3.1.3 Internationella samarbeten allt vanligare
Internationella samarbeten blir allt vanligare på både mellanstatlig och industriell nivå. Samarbetena omfattar beställning, utveckling, tillverkning, marknadsföring, försäljning och anskaffning. Stater motiverar samarbete med utrikes- och säkerhetspolitiska skäl, men också med att det är nödvändigt av ekonomiska skäl. Samarbete sker främst mellan de större producenterna i Europa och med USA.
Enligt utredningen kan ett antal olika huvudtyper av internationella samarbeten urskiljas:
• Utvecklingssamarbete mellan stater och försvarsindustrier. Två eller flera stater går samman för att utveckla försvarsmateriel med efterföljande serietillverkning.
• Upphandlingssamarbete mellan stater. Två eller flera stater samordnar sina kravbilder och leveransplaner för gemensam upphandling av försvarsmateriel.
• Projektsamarbete mellan försvarsindustrier. Två eller flera industrier utvecklar gemensamt försvarsmateriel som beställts av de stater som industrierna verkar i.
• Ägande- och kompetenssamarbete mellan försvarsindustrier. Ett företag köper helt eller delvis upp ett företag i ett annat land för att få del av såväl kompetens som marknad i detta land.
SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang
115
Det tilltagande internationella samarbetet avseende försvarsmateriel påverkar förutsättningarna att utöva exportkontroll. Samarbete skapar bindningar och beroenden mellan stater och deras försvarsindustrier. Dels uppstår avtalsmässiga och politiska bindningar, som förpliktigar de deltagande staterna att leverera materiel till varandra, dels resulterar samarbeten i ömsesidiga tekniska och kompetensrelaterade beroenden.
En annan konsekvens av det tilltagande internationella samarbetet är att det kan vara svårt att dra gränsen för var utvecklings- och tillverkningssamarbetet slutar och exportfasen (mellan samarbetsstaterna) påbörjas. Detta beror bland annat på de många aktiviteter i form av utbyte av kunskap och tjänster, i vissa fall även fysiska produkter, som vanligen sker inom ett samarbetsprojekt. Tillståndsprövningen sker i allmänhet i ett tidigt skede när respektive stat tar ställning till önskvärdheten av samarbetet, innan det faktiska samarbetet har inletts.
En ytterligare konsekvens av internationellt samarbete, som påverkar förutsättningarna för exportkontroll, är att materiel i ökande utsträckning blir flernationell. Projekt kan syfta till att utveckla mjuk- eller hårdvara, eller både-och, och ju fler deltagande stater och industrier, desto mer uppblandad blir materielens identitet. System och produkter består alltmer av en kombination av utveckling och komponenter med blandad nationell identitet. Det blir svårt att tala om materiel som till exempel svensk, fransk eller finsk och följaktligen nödvändigt att komma överens om ägandefrågor, teknologiskydd och regler för export till tredje land.
3.1.4 Amerikansk dominans
USA är världsledande producent av högteknologisk försvarsmateriel. Amerikanska tekniksatsningar, inklusive på rymdområdet, har bidragit till att bygga upp en högteknologisk försvarsindustri med stor kompetens att integrera system. Den amerikanska försvarsindustrin gick i början av 1990-talet genom flera omstruktureringar och rationaliseringar. Endast ett fåtal bolag med kapacitet att integrera system på hög nivå återstår.
Amerikanska investeringar i forskning och utveckling av försvarsrelaterad materiel överstiger vida det belopp som EU:s medlemsstater tillsammans satsar på området. Detta gäller särskilt efter den 11 september 2001 då USA ökade sina satsningar
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
116
väsentligen. EU:s anslag har i jämförelse endast ökat blygsamt de senaste åren. Den europeiska försvarsindustrin kan också till del sägas vara fragmenterad och europeiska satsningar dubblerar ibland varandra.
En strävan från europeisk försvarsindustri är att få tillgång till den relativt stora och växande marknaden i USA och till amerikansk teknologi. Sveriges beroende av tillgång till amerikansk teknologi kan exemplifieras med stridsflygplanet JAS 39 Gripen, som till 35–50 procent består av amerikanska komponenter. Både beroendet av USA och gapet beträffande investeringar i utveckling och anskaffning av försvarsmateriel ger USA inflytande över europeisk försvarsindustri.
USA:s rigorösa exportkontrollregelverk, International Traffic in
Arms Regulations (ITAR), har extraterritoriella anspråk. Företag utanför USA som ägs av amerikanska bolag åläggs följa det. Företag som använder amerikansk teknologi i sina produkter kontrolleras också. Exempelvis krävs amerikanska vidareexporttillstånd för de amerikanska komponenterna i Gripen. Den amerikanska regeringen har på grund av terroristhotet underkastat än fler produkter
ITAR:s exportrestriktioner.
Genom Defense Trade Security Initiative (DTSI) är det meningen att företag i NATO-länder, Japan, Australien och Sverige skall omfattas av förenklade procedurer i exportkontrollavseende. DTSI syftar också till att underlätta transatlantiska projekt och höja kraven för teknologiskydd. Kanada har givits ett generellt undantag från ITAR, och Storbritannien förhandlar om ett sådant undantag. Trots dessa specifika lättnader upplever europeiska samarbetspartners att USA är mycket återhållsamt med att dela med sig av teknologi.
3.1.5 Tendenser i efterfrågan
Internationella fredsfrämjande insatser och krishantering i samverkan med andra har blivit allt viktigare för många länder. Därmed förändras kraven på materielen och materielförsörjningen. Till exempel behövs inte ett lika stort antal stridsvagnar, stridsflygplan eller stridsfartyg som för ett invasionsförsvar. Internationella insatser ställer däremot höga krav på ”interoperabilitet”, vilket kan beskrivas som förmågan att samverka mellan förband och system från olika länder.
SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang
117
Efterfrågan växer på tjänster där i dag övervägande civila eller allmänt tillgängliga teknologier kombineras med försvarskompetens. Med hjälp av bland annat informationsteknologi kan ett land öka sin militära kapacitet utan att behöva nyanskaffa stora mängder plattformar. Tanken är att integrera befintliga kapaciteter i större system genom att förbättra kommunikationen mellan sensorer, förband på marken och beslutsfattare å ena sidan och mellan olika vapensystem och försvarsgrenar å andra sidan.
I dag efterfrågas materiel som även skall kunna användas till andra ändamål än enbart militära. Denna utveckling på efterfrågesidan drivs på av ekonomiska skäl samt av behovet av att skydda samhället mot olika former av angrepp. Ett exempel är ledningssystem som skall kunna användas av såväl försvarsmakter som blåljusmyndigheter, till exempel polis och gränsbevakningsmyndigheter.
3.1.6 Teknikutvecklingen och samspelet militärt–civilt
Försvarsindustrin har länge varit ledande och drivande inom flera högteknologiska områden. Teknik, som utvecklats för militära syften, har i många fall också kommit civila samhällsektorer till nytta. I dag går utveckling och tillämpning av viss teknologi snabbare i den civila sektorn. Allmänt tillgängliga teknologier, lösningar och mjukvaror har därför kommit till användning i försvarsmaterielprodukter.
Det kan förväntas bli vanligare med industrisamarbeten och forskningsprogram för produkter med både militära och civila användningsområden. Det program för säkerhetsrelaterad forskning som Europeiska kommissionen avser starta 2007, och som syftar till att öka beredskapen för de nya säkerhetshot som medlemsstaterna står inför, utgör ett tydligt exempel på detta. Programmet syftar också till att stärka den europeiska industriella basen och dess konkurrenskraft samt vidareutveckla samspelet mellan civil industri och försvarsindustri.
Den beskrivna tekniska utvecklingen har bäring på förutsättningarna för exportkontroll. Det är viktigt att så långt möjligt förhindra att stater och aktörer med oacceptabla intentioner, och som kanske också är föremål för särskilda exportrestriktioner, kommer över känslig civil teknologi och mjukvara. Det blir följaktligen
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
118
önskvärt att försöka kontrollera spridningen av sådana teknologier och kunskapen om dem.
3.2 Den europeiska nivån
Den europeiska nivån motsvarar den näst yttersta (ljusbruna) ringen i bilden.
3.2.1 EU:s samarbete i försvarsmaterielfrågor
EU:s medlemsstater har de senaste åren fördjupat och stärkt samarbetet i säkerhets- och försvarspolitiska frågor (ESFP). Denna utveckling har sin utgångspunkt i den förändrade hotbilden, och enigheten inom EU om att den europeiska förmågan att möta de nya hoten bör stärkas. Sverige deltar aktivt i detta arbete.
I december 2003 antog Europeiska rådet en gemensam säkerhetsstrategi ”Ett säkert Europa i en bättre värld”, som redovisar de globala utmaningar och hot som unionen står inför: terrorism, massförstörelsevapen, regionala konflikter, sönderfallande statsbildningar och organiserad brottslighet. Medlemsstaterna har i strategin också angivit en inriktning för hur ESFP bör utformas. Strategin kan sägas vara ett uttryck för ett brett och gemensamt säkerhetstänkande. Detsamma gäller för solidaritetsklausulen i det konstitutionella fördraget: ”om en medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor, skall de andra medlemsstaterna lämna bistånd på begäran av den drabbade statens politiska myndigheter”. Skulle detta aktualiseras beslutar varje medlemsstat om sitt eventuella bistånd.
Samarbetet inom EU i försvarsmaterielrelaterade frågor har historiskt utvecklats långsamt. Det drivs nu framåt främst av behovet av att utveckla förmågan till krishantering.
Ett arbete görs för att täcka brister i och utveckla unionens kapaciteter för militär och civil krishantering. Detta arbete har pågått sedan 1999. Medlemsstaterna har arbetat med att fastställa vilka resurser som krävs för insatser, och vilka militära och andra resurser som kan ställas till förfogande inom givna tidsramar. Under 2004 har EU antagit nya mål för utvecklingen av både militära och civila kapaciteter (Headline Goal 2010). En viktig del
SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang
119
av detta arbete är att inrätta militära snabbinsatsstyrkor som skall utgöra ett stöd åt FN. Huvuddelen av dessa styrkor skall vara insatsklar 2007 eller senare. Sverige har tillsammans med Finland och Norge åtagit sig att bilda en styrka.
Därutöver kommer försvarsmaterielfrågorna att präglas av arbetet med att inrätta en europeisk försvarsbyrå, som beslutades av Europeiska rådet i juni 2003. Tankar på att inrätta en sådan byrå har funnits hos flera medlemsländer sedan tidigt 1990-tal. Ett av de främsta motiven bakom inrättandet av byrån var behovet av att mer effektivt tillgodose behovet av militär förmåga för ESFP-ändamål. Byrån började fungera under 2004 och har till uppgift att utveckla försvarskapacitet för krishantering, framför allt genom att främja det europeiska samarbetet och den europeiska marknaden för försvarsmateriel, stärka den industriella och tekniska basen samt främja forskning inom detta område. Byråns verksamhet är under uppbyggnad, och under 2005 kommer den operationella verksamheten att påbörjas.
De senaste åren har medlemsstaterna byggt upp en institutionell struktur till stöd för ESFP samt genomfört och inlett flera internationella insatser. Den första gemensamma militära krishanteringsinsatsen påbörjades i Makedonien (FYROM) våren 2003. Sommaren 2003 genomfördes en tidsbegränsad militär insats i DR Kongo med franska och svenska förband. Hösten 2004 inleddes EU:s hittills största militära krishanteringsinsats, Althea, i Bosnien-Hercegovina, sedan den NATO-ledda insatsen SFOR avslutats. Två polismissioner i Bosnien respektive Makedonien pågår, likaså en insats för att stärka rättsstaten i Georgien. Sverige har deltagit eller deltar i samtliga dessa insatser.
3.2.2 Uppförandekod i centrum för EU:s exportkontrollsamarbete
EU:s principer om fri konkurrens, rörlighet för varor mellan medlemsstater och gemensam handelspolitik gentemot tredje land gäller inte för militära varor. Genom artikel 296 i EG-fördraget undantas krigsmateriel från den gemensamma marknadens regler. Materielens betydelse för nationella försvars- och säkerhetsintressen förklarar att den undantagits. Detta har emellertid inte hindrat medlemsstaterna från att inleda ett institutionaliserat samarbete i exportkontrollfrågor.
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
120
EU:s samarbete i exportkontrollfrågor avseende försvarsmateriel respektive PDA tog fart i början av 1990-talet. Samarbetet ditintills hade främst rört vapenembargon. Intresset för likartade kontroller sammanföll med en allmän trend av fördjupad ekonomisk och politisk integration, inklusive GUSP och ESFP. Arbetet drevs också på av Gulfkriget, som påvisade bristerna hos samtida nationella exportkontroller samt av omstruktureringen inom den europeiska försvarsindustrin.
Samarbetet om kontroll av PDA inleddes på mellanstatlig basis men är i dag klassat som en gemenskapsfråga inom den första pelaren där kommissionen har en särskild roll som initiativtagare. Samarbetet avseende exportkontroll av försvarsmateriel framskrider däremot inom ramen för GUSP och EU:s andra pelare och därmed i enlighet med mellanstatliga principer.
EU:s samarbete om exportkontroll av försvarsmateriel är till väsentlig del upphängt på en gemensam uppförandekod för vapenexport, som antogs 1998. Kodens allmänna principer, kriterier och tillämpningsbestämmelser är resultatet av fleråriga förhandlingar. De åtta kriterierna, som utstakades redan 1991 och 1992 i beslut av Europeiska rådet, diskuteras i kapitel 4 och utgör en bilaga till betänkandet.
Till de åtta kriterierna i koden finns ett antal allmänna principer samt tillämpningsbestämmelser, som bland annat ålägger medlemsstaterna att utbyta information, konsultera med varandra och årligen rapportera om sin vapenexport. En procedur för att informera om avslag på licensansökningar har också introducerats. Denna procedur syftar till att försöka motverka att export av viss materiel förvägras av en medlemsstat men tillåts av en annan med generösare tolkning av kriterierna.
Uppförandekoden är inte juridiskt utan politiskt bindande. Flera av kodens kriterier hänvisar dock till folkrättsregler som i kraft av sådana är juridiskt bindande. Viktiga utgångspunkter är bland annat att tillämpningen sköts av nationella myndigheter, att medlemsstaterna har rätt att tillämpa restriktivare kriterier om de så önskar och att arbetet med att utveckla och sprida respekt för koden skall fortsätta. Till uppförandekoden har medlemsstaterna fogat en förteckning över försvarsmateriel.
SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang
121
3.2.3 Europeisk försvarsindustri och FA/LOI
Försvarsindustrierna i Europa har sammantaget en betydande överkapacitet. Fortsatta rationaliseringar och omstruktureringar på såväl nationell som europeisk nivå kommer att krävas. Omstrukturering resulterar i företagsuppköp, fusioner och joint ventures samt i gemensamma projekt om utveckling och produktion. Inom EU ryms i dag ett dussintal bolag med ambitioner att integrera system på hög nivå.
De sex främsta producentländerna av försvarsmateriel i EU – Storbritannien, Frankrike, Tyskland, Spanien, Italien och Sverige – slöt 1998 ett avtal för att underlätta omstruktureringen och driften av den europeiska försvarsindustrin. Samarbetet benämns oftast FA/LOI, eller Sexnationssamarbetet. För närvarande tas bestämmelser för avtalets implementering i olika delar fram i arbetsgrupper.
Innan ett gemensamt projekt inom ramen för FA/LOI etableras skall deltagarna i projektet förhandla om acceptabla exportdestinationer för den färdiga produkten. Avtalet föreskriver upprättandet av länderlistor och regler för hur länder kan läggas till och tas bort från dessa listor. I avtalet finns även bestämmelser för att förenkla överföring av komponenter och teknologier mellan deltagande stater och företag samt vissa garantier om leveranssäkerhet.
3.3 Den svenska nivån
Den svenska nivån motsvarar den tredje (orange) ringen i bilden. Svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik flyter i verkligheten ihop.
3.3.1 Svensk utrikes- och säkerhetspolitik
Den säkerhetspolitiska situationen i Sveriges närområde är i fortsatt positiv och dynamisk omvandling och kännetecknas av ökande integration. Pågående säkerhetspolitiska integrationsprocesser stärker Europas såväl som Sveriges säkerhet. EU:s utvidgning har stärkt säkerheten i Europa och därmed också Sveriges.
Samtidigt står Sverige, tillsammans med övriga EU-länder, inför nya globala hot och utmaningar: terrorism, spridning av massförstörelsevapen, regionala konflikter, sönderfallande stater och
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
122
organiserad brottslighet. Dessa gränsöverskridande problem kräver ökad internationell samverkan och multilaterala lösningar.
Sverige samarbetar inom EU, FN, OSSE och PFF för att bidra till internationell fred, säkerhet, demokrati, mänskliga rättigheter, konfliktförebyggande, krishantering, nedrustning, icke-spridning av massförstörelsevapen, fattigdomsbekämpning och för hållbar utveckling. För Sverige är den transatlantiska länken och relationerna mellan Europa och USA av stor vikt.
För Sverige utgör EU-medlemskapet ett fundament i utrikes- och säkerhetspolitiken. Det är centralt att stärka EU:s förmåga att effektivt möta de nya hoten både regionalt och globalt. En stärkt europeisk förmåga till krishantering kommer även Sverige till del. I EU:s säkerhetsstrategi har medlemsstaterna tillsammans uttryckt sin syn på omvärlden och de utmaningar EU står inför. EUländerna har också enats om hur unionens utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik bör utformas och utvecklas.
Sverige är militärt alliansfritt. Alliansfriheten ger regeringen handlingsfrihet och har folklig förankring. Det betonas ofta att det inte råder någon motsättning mellan Sveriges militära alliansfrihet och det aktiva deltagandet i internationellt samarbete och fredsfrämjande arbete. Det råder heller ingen motsättning mellan den militära alliansfriheten och solidariteten mellan EU:s medlemsstater.
Folkrätt
Det finns ett stort antal folkrättsliga områden som har betydelse, såväl juridiskt som politiskt, för svensk exportkontroll. Några exempel på sådana områden är nedrustningsrätt, rustningskontrollsrätt, icke-spridningsrätt, internationell humanitär rätt, mänskliga rättigheter och neutralitetsrätt. Implementering av folkrätten genomförs bland annat genom att på det nationella planet skapa regler. Exempel är 22 kap. brottsbalken som föreskriver om olovlig befattning med kemiska stridsmedel och olovlig befattning med truppminor.
I de svenska riktlinjerna är folkrätten implementerad genom föreskriften att tillstånd inte skall beviljas om det skulle strida mot någon internationell överenskommelse som Sverige har biträtt. Implementeringsskyldigheten finns också konkretiserad i EU:s upp-
SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang
123
förandekod. Tillämplig folkrätt är i dag dock inte införlivad i krigsmateriellagen.
3.3.2 Svensk försvarspolitik i förändring
Riksdagen har beslutat att Sverige skall ha ett militärt försvar och beslutar vilka uppgifter som försvaret ska kunna lösa. För att förstå hur den svenska materielförsörjningen utvecklats måste man se den i relation till hur hotbilden mot Sverige förändrats. En hotbild kan förstås som summan av militära och icke-militära hot som en stat upplever mot sin säkerhet och sina intressen.
Invasionshotet blev efter 1945 dimensionerande för försvarets beställningar av materiel. Materielförsörjningen under kalla kriget byggde på tre pelare: nationell självständighet, modern teknik och långsiktig planering. Sveriges strävan efter nationell självständighet förutsatte en inhemsk försvarsindustri med kompetens inom samtliga försvarsgrenar. Satsningar på moderna system, såsom stridsflygplan, ubåtar och stridsvagnar, ansågs effektivast. Materielen utvecklades för svenska förhållanden, med en svensk profil.
Försvarspolitiken har successivt anpassats till den nya hotbilden och det stärkta säkerhetspolitiska samarbetet. De ekonomiska ramarna inom försvarssektorn har minskat. Satsningarna på utveckling av ny försvarsmateriel minskar som en följd. Det är inte längre rimligt eller nödvändigt att initiera större svenska materielprojekt utan internationella samarbetspartners. Pågående reformer syftar till att skapa ett mindre men till den säkerhetspolitiska utvecklingen anpassat försvar.
Sverige kan genom samarbete med andra nationer få tillgång till internationell kompetens samt dela kostnader för utveckling och anskaffning av materiel. Försvarsmakten behöver modern materiel med krav på hög egenskyddsnivå och låg risk för förluster och onödigt lidande hos civilbefolkningen.
Den långsiktiga planeringen av försvarsmaterielbehoven skapade tidigare en särskild relation mellan stat och försvarsindustri. I dag lever båda sidor med en betydligt större osäkerhet i förhållande till varandra. Regeringen kommer att tvingas prioritera hårdare bland de kompetenser som man vill behålla i landet. Materielförsörjningen behöver kunna ske med så få långsiktiga bindningar som möjligt, och krav ställs på att materielen ska kunna användas för ett brett spektrum av uppgifter.
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
124
Försvarsindustrin kan inte längre förlita sig på att svenska beställningar och utvecklingsuppdrag kommer att vara tillräckliga för att garantera nuvarande nivå på och inriktning av verksamheten. Industrin kan inte heller räkna med att myndigheterna väljer svenskt om motsvarande materiel kan importeras till lägre kostnad. Det klimat av långsiktighet som företagen tidigare har kunnat verka inom ersätts med krav på flexibilitet och alternativa lönsamhetsstrategier.
Sedan 1996 års försvarsbeslut ger regering och riksdag ett uttryckligt politiskt stöd till försvarsindustrins omstrukturering. För att underlätta processen har Sverige ingått ett antal internationella överenskommelser. Under 2001 gav riksdagen sitt godkännande till FA/LOI och till ett dylikt avtal mellan de nordiska länderna. USA och Sverige skrev 2003 under en politisk deklaration om fördjupad integration mellan respektive lands försvarsindustrier samt om vikten av ömsesidiga leveranssäkerhetsgarantier.
Regeringen och statliga myndigheter bistår även företagen i konkret handling med exportstöd i olika former, inklusive ministerbesök, statliga exportkrediter och överenskommelser med andra länder.
3.3.3 Omstrukturering av försvarsindustrin i Sverige
Anpassnings- och omvandlingstrycket gentemot försvaret och försvarsmaterielanskaffningar, som beskrivits ovan, har påverkat försvarsindustrin i Sverige. En omfattande strukturomvandling har ägt rum, som bland annat resulterat i att
• verksamheter har integrerats nationellt och internationellt;
• ägarstrukturer har förändrats;
• verksamheter har utvecklats från produktion till högre grad av systemutveckling;
• betydelsen av internationella marknader och samarbeten har ökat.
Bilden nedan illustrerar komplexiteten i de största försvarsindustriföretagens omstruktureringar 1980–2004. Av figuren kan bland annat utläsas att av de 13 huvudleverantörer som fanns 1980 återstår endast 8.
SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang
125
Bild 3. Försvarsindustrins omstruktureringar 1980–2004 Källa: Försvarsindustriföreningen
Parallellt med att försvarsindustrin rationaliseras och konsolideras har de direkta industriella ägarförhållandena förändrats. Staten har avyttrat sitt ägande, och sedan 1997 har det internationella ägandet ökat markant.
Fordonstillverkaren Hägglunds ägs av brittiska BAE Systems. En del av Bofors har köpts av amerikanska United Defense, medan övriga delar numera finns inom Saab. Fartygstillverkaren Kockums ingår i den tyska varvskoncernen HDW, som i sin tur omfattas av en pågående omstrukturering inom den tyska varvsindustrin. Brittiska BAE Systems ägde, vid utgången av 2004, 35 procent av röstetalet i Saab AB. Ammunitions- respektive sprängämnestillverkaren Nammo och EURENCO ägs multinationellt.
I bilden nedan illustreras de största företagens ägarförhållanden i början av 2004. Flaggor och procentsatser markerar direkt utländskt industriellt ägande i respektive företag. Företag utan flaggor saknar endera direkta utländska industriella ägare, eller är dotterbolag inom svenska koncerner som kan ha delvis utländskt
Saab-Scania
- Flygdivisionen - Combitech
Saab Saab Military Aircraft Saab Dynamics Saab Training Systems Saab Aircraft Saab Ericsson Space
Ericsson Radio Systems
Ericsson Saab Avionics
Volvo Aero Corporation
FFV Ordnance
FFV Aerotech
Nobel Industrier Bofors LIAB Bofors Aerotronics SATech Electronics Bofors Electronics
Swedish Ordnance FFV/Bofors
Celsius Bofors Kockums (Karlskronavarvet) LIAB Bofors Explosives FFV Aerotech CelsiusTech Systems CelsiusTech Electronics
Svenska Varv
- Kockums - Karlskronavarvet
FFV
LIAB Bofors, Division F
- HB Utveckling
SATT Electronics
Philips Elektronikindustrier
Datasaab
SRA Communications
LM Ericsson MI Division
Volvo Flygmotor
Hägglunds & Söner - HB Utveckling
Saab
Bofors Defence
Kockums
EURENCO Bofors Nammo Sweden
Ericsson Microwave Systems
Volvo Aero Corporation
Land Systems Hägglunds
Hägglunds Vehicle
1980
1990
2004
NobelTech Systems
NobelTech Electronics
FIF 2004-11-18
Ericsson Radar Electronics
Ericsson Microwave Systems
Barracuda Technologies
Barracuda Technologies
AGA Aerotronics
NEXPLO Industries
Alvis Hägglunds
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
126
aktieägande (till exempel Ericsson Microwave Systems och Volvo Aero Corporation).
Bild 4. Ägandeförhållanden inom försvarsindustrin vid utgången av 2004 Källa: Försvarsindustriföreningen
Samtidigt som det sker en ökning av utländskt ägande av försvarsindustrin investerar svenska företag utomlands. Tolv försvarsindustriföretag i Sverige redovisade 2003 ägande i inte mindre än 45 försvarsindustriföretag i 18 länder. Utlandsinvesteringarna är delvis en följd av motköpsaffärer och har bland annat gått till Sydafrika, Australien och USA. Ytterligare utlandsetableringar lär ligga i företagens framtidsplaner.
Det blir också vanligare att företag samarbetar med företag i andra länder i syfte att dela utvecklingskostnader, kunna producera längre serier och effektivare marknadsföra produkter. Deltagande i samarbeten förutsätter såväl attraktiv företagskompetens som ett nationellt intresse att köpa materielen. Företag i Sverige har preferens för bilaterala projekt, eftersom de ger industrin större möjlighet att överleva på högre systemnivå med åtföljande högre lönsamhet. Bilaterala projekt uppfattas också som lättare att genomföra.
HDW 100%
BAE Systems 35%
United Defense 100%
Peltor
SAS
Flight Academy
Ericsson
Microwave Systems
Dockstavarvet
Åkers Krutbruk
Protection
Saab
Volvo Aero
Land Systems
Hägglunds
BAE Systems 100%
27.5%
Bofors Defence
Kockums
Skyddsprodukter
i Sverige
Patria Helicopters
WM-data Defence
EURENCO
Aearo 100%
Nammo 100%
Patria 27.5%
Patria 19.9%
Swede Ship Marine
CC Systems
VSYSTEMS
VSYSTEMS Holding 90%
IBD 100%
C-ITS
IFS Sverige Defence
Scandinavian Demining Group
Nammo Sweden
EURENCO Bofors
SNPE 60.2%
100%
19.9%
CS Technology
ISD Data
Kitron
Development
Kitron ASA 100%
SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang
127
Företag i Sverige deltar i ett antal större samarbetsprojekt, varav merparten är europeiska och ett fåtal transatlantiska. Ett exempel i den senare kategorin är utvecklingen av en GPS-styrd artillerigranat mellan Bofors Defence och Raytheon i USA. Bland de europeiska projekten finns en radarjaktrobot, som utvecklas i samarbete mellan företag i alla FA/LOI-länder, och ett pansarvärnsvapen, som utvecklas tillsammans av Saab och brittiska Thales och som ska tillverkas i Storbritannien. I tabellen nedan ges några fler exempel.
Tabell 1. Exempel på internationella samarbeten
System Produkt Samarbetsland Stridsflygplan JAS 39 Gripen Storbritannien Spaningsradar Erieye, AEW&C Brasilien, Frankrike Artillerilokaliseringsradar Arthur Norge Intelligent ammunition Bonus Frankrike Splitterskyddad granatkastare Amos Finland Jaktrobot (radarteknologi) Meteor Frankrike, Storbritannien, Italien, Spanien Jaktrobot (IR-teknologi) IRIS-T Tyskland, Italien, Grekland, Norge, Spanien Helikopter NSHP Norge, Finland Framtida flygplansteknik ETAP Frankrike, Storbritannien, Tyskland, Italien, Spanien Intelligent ammunition Excalibur USA Smygteknik för fartyg - USA Träningsflygplan Eurotraining 13 europeiska stater Pansarvärnsskott N-LAW Storbritannien
ISP har sedan 1996 utfärdat 139 tillstånd för internationella samarbeten där det svenska företaget antingen överlåtit en tillverkningsrätt för krigsmateriel eller avtalat att gemensamt med eller för någon i utlandet utveckla eller tillverka krigsmateriel. De meddelade tillstånden fördelar sig enligt nedanstående tabell.
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
128
Tabell 2. Meddelade tillstånd för internationellt samarbete 1996–2004
Källa: ISP
År 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 96–04 Antal 10 16 19 15 17 21 13 15 13 139
När det svenska försvaret drar ned och beställer allt mindre materiel och i kortare serier ökar försvarsindustrins behov av att exportera för att kunna bibehålla verksamhetens lönsamhet och därigenom kunna återinvestera i utveckling av befintliga och nya produkter. Exportmöjligheterna beaktas i dag redan i projekterings- och utvecklingsfasen. Ser man till några av de större företagens orderstock är andelen materiel för export större än den del som går till det svenska försvaret.
3.4 Sammanfattande reflektioner
Det står klart att den svenska exportkontrollens sammanhang har förändrats avsevärt. Utredningen måste i sitt översynsarbete ta hänsyn till ett antal nya omständigheter, vilka sammanfattas nedan.
Det nya omvärldsläget
Kalla krigets slut har fått konsekvenser för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Det finns ingen motsättning mellan den militära alliansfriheten och ett utökat svensk deltagande inom europeiska och transatlantiska samarbetsstrukturer. Att stå utanför andra länders konflikter, vilket riktlinjerna delvis syftar till, är i dag inte längre något självändamål. Försvarsmaterielsamarbete och export motiveras av behovet att kunna försörja Försvarsmakten med modern materiel och på så sätt också skapa förutsättningar för Sverige att bidra med välutrustade förband till internationella fredsfrämjande insatser.
SOU 2005:9 Den svenska exportkontrollens sammanhang
129
Ökningen av internationella samarbeten
Sverige deltar i flera mellanstatliga materielprojekt, varav merparten är europeiska. På företagsnivå finns en mängd samarbeten av olika djup och karaktär. Det gränsöverskridande industriella ägandet av försvarsindustrin ökar. Kraven på en harmonisering av exportkontroll ökar, dels för att lösa praktiska frågor, dels för att förenkla export av produkter med flernationell identitet.
Det svenska deltagandet i FA/LOI-samarbetet
Sverige är tillsammans med fem andra EU-länder part i FA/LOI. Detta samarbete syftar till att underlätta för försvarsindustrierna i de deltagande länderna att genomföra nödvändiga omstruktureringar. Det syftar också till att underlätta samarbete i projektform. Vilka länder utanför samarbetskretsen som skall få lov att köpa gemensamt framtagen materiel blir en fråga för förhandlingar. I sådana förhandlingar kommer Sverige att ha begränsade möjligheter att försvara en avvikande syn.
EU-samarbete om försvarsmateriel
Inom EU knyter Sverige långsiktiga och strategiska relationer. Svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik förverkligas i växande utsträckning i och genom EU. Medlemsstaterna vill i dag utöka sina förmågor att genomföra militär och civil krishantering och har åtagit sig att med kort varsel kunna ställa upp fullt utrustade förband. Som ett led i denna strävan har medlemsstaterna upprättat en europeisk försvarsbyrå. Svensk exportkontroll bör tydligare återspegla denna utveckling och vara till stöd för svenskt deltagande.
EU:s uppförandekod för vapenexport
Sverige deltar i EU:s exportkontrollsamarbete. Medlemsstaterna antog 1998 en uppförandekod för vapenexport. Koden innehåller åtta grupper av kriterier, som skall beaktas vid prövningen av exporttillstånd, samt ett åläggande om att utbyta underrättelser för att bland annat undvika att en medlemsstat ovetande tillåter en viss
Den svenska exportkontrollens sammanhang SOU 2005:9
130
vapenexport som en annan stat tidigare avslagit. Koden är inte juridiskt men politiskt bindande. I uppförandekoden finns fröet till ett europeiskt exportkontrollsystem.
Beroendet av USA
USA:s försprång vad gäller militär förmåga och avancerad försvarsteknologi ökar i förhållande till Europa. Som världsledande producent av försvarsmateriel har USA inflytande över Sverige och svenska försvarsindustriföretag som behöver och använder amerikansk teknologi eller vill etablera sig på den amerikanska marknaden. Beroendet av USA ställer krav på Sverige att tillmötesgå amerikanska krav vad gäller såväl leveranssäkerhet som teknologiskydd.
Ett förändrat exportbegrepp
Innebörden av begreppet export förändras i anslutning till utvecklingen av internationella samarbeten mellan företag och länder. Parallellt med vad man skulle kunna kalla traditionella vapenleveranser börjar försvarsindustriföretag även att sälja funktioner. Med funktioner följer ofta mångåriga åtaganden om uppdateringar av mjuk- och hårdvara. I det förra fallet kan exporten ibland ske via elektroniska media. Motköp och motinvesteringar blir viktigare element i företagens marknadsföring, liksom regeringens och myndigheternas exportstödjande verksamhet.
131
4 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
Prövningen av ansökningar om tillstånd till export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel sker med utgångspunkt i lagen om krigsmateriel samt i ett antal principer, kriterier och bestämmelser som finns dels i riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan, dels i EU:s uppförandekod för vapenexport. I detta kapitel ges en översikt över riktlinjernas och kodens respektive utveckling, status, innebörd och tillämpning. Därefter jämförs de båda dokumenten.
4.1 Riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan
Riktlinjer har funnits i åtminstone 50 år. Gällande lydelser arbetades fram i slutet av 1980-talet. Riktlinjerna har inte författningsstatus, men har redovisats för riksdagen i propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174). De tillämpas av ISP i enskilda ärenden. Riktlinjerna måste förstås mot bakgrund av utvecklingen inom svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. De har en komplex struktur och ett språk som lämnar utrymme för olika tolkningar och slutsatser.
4.1.1 En kontinuerlig utveckling
Dagens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan är resultatet av en process som har pågått åtminstone de senaste 50 åren.
Från 1956 fram till 1971 var grunden för förhållningssättet till krigsmaterielexporten ett interpellationssvar som lämnades i riksdagen av dåvarande statsminister Tage Erlander. Denne förklarade
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
132
att regeringen i allmänhet hade tillämpat principen att vägra tillstånd till export av krigsmateriel till stater som för tillfället var invecklade i akuta internationella konflikter, i vilka inbördeskrig rådde eller där det internationella eller interna läget var så hotande att fara för oroligheter eller krig förelåg.
De första riktlinjerna med benämningen riktlinjer togs fram 1971. Dessa hade formulerats av en statlig utredning och innebar en precisering av det svenska förhållningssättet. Huvudregeln var ett förbud mot export utan tillstånd. Riktlinjerna beskrev vidare situationer där export inte fick medges samt situationer där export inte borde medges men givet övriga omständigheter kunde medges. De finns som bilaga till detta betänkande.
Regeringen överlämnade propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174) till riksdagen i juni 1992. I propositionen fanns förutom ett förslag till ny lag ett förtydligande av riktlinjerna. Förtydligandet hade utarbetats av två separata utredningar i slutet av 1980-talet: Medborgarkommissionen (SOU 1988:15) samt 1988 års utredning om krigsmaterielexporten (SOU 1989:102).
I ovannämnda proposition motiverade regeringen behovet av att omformulera riktlinjerna från 1971 med att de ”inte helt motsvarar dagens krav” och att innebörden i alla delar av dem inte ”klargjorts med erforderlig tydlighet”. Regeringen menade vidare att det i samband med framläggandet av en ny lag fanns anledning att se över riktlinjernas innehåll och förtydliga vad de ”i praktiken bör innebära för regeringens beslut i exportfrågor”.
Gällande riktlinjer bygger på 1971 års riktlinjer, men det finns skillnader. Till att börja med har riktlinjerna försetts med två principiella villkor som måste uppfyllas för att tillstånd skall medges. En annan skillnad är att det i gällande riktlinjer finns särskilda regler för internationella samarbeten samt tredjelandsexport av sådana produkter som har övervägande svensk respektive utländsk identitet. En tredje skillnad är att det enligt 1971 års riktlinjer fanns större utrymme att vid prövningen ta hänsyn till vad den aktuella materielen skulle eller kunde användas till.
Regeringen tillsatte 1997 en särskild utredare för att analysera den praxis som hade utvecklats i fråga om tillstånd till export av följdleveranser och utifrån analysen lägga fram eventuella förslag till förändringar av riktlinjerna. I sitt betänkande (SOU 1999:38) föreslog Följdleveransutredningen att beslut av EU:s ministerråd skulle läggas till som ett ovillkorligt exporthinder och att de aldrig
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
133
använda folkrättsliga bestämmelserna om export från neutral stat i krig skulle tas bort. I fråga om följdleveranser var förslaget begränsat till ett förtydligande ord.
4.1.2 Ett politiskt dokument
Gällande riktlinjer har inte författningsstatus utan kan närmast beskrivas som ett politiskt dokument. I skrivelsen om strategisk exportkontroll (skr. 2003/04:114) förklarar regeringen att ”de närmare principerna för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och har kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som riksdagen också ställt sig bakom”.
Inom riksdagen behandlades propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174), där riktlinjerna var ett kapitel, av riksdagens utrikesutskott. I sitt betänkande (bet. 1992/93:UU1) tillstyrkte utskottet regeringens lagförslag varefter riksdagen biföll utskottets yttrande. I betänkandet yttrade sig även utrikesutskottet till förmån för regeringens förslag till förtydligade riktlinjer.
Frågan om riktlinjernas status har varit aktuell vid flera tillfällen. I propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31) föreslog regeringen ett införande av riktlinjernas två inledande principer i krigsmateriellagen:
Tillstånd enligt denna lag får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.
Utöver ovan nämnda bestämmelse föreslog regeringen två ytterligare bestämmelser för att fortsatt kunna ansvara för och styra praxisutvecklingen. Den första innebär att ISP med eget yttrande skall lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Den andra bestämmelsen säger att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen.
Ordet ”riktlinjer” kan enligt utredningen vara förvirrande. I det dokument som utgör riktlinjerna finns ”riktlinjer” endast att läsa i rubriken. I texten omtalas principer, villkor, ovillkorliga och villkorliga hinder, vilka kombineras med viljeverben ”får”, ”bör” eller ”skall”. Det är därför möjligt att förstå riktlinjerna mer juridiskt
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
134
såsom entydiga regler och bestämmelser, men också mjukare såsom approximativa normer och kriterier.
I andra länder har motsvarigheten till de svenska riktlinjerna givits andra benämningar. Tyskland har policyprinciper, Frankrike policy och Storbritannien licensieringskriterier. Inom EU finns dessutom en gemensam uppförandekod för vapenexport med kriterier och tillämpningsbestämmelser.
4.1.3 En komplex struktur
Gällande riktlinjers innebörd förklaras av regeringen i propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, kap. 6). I de årliga skrivelserna om exportkontrollpolitiken till riksdagen sätter regeringen löpande in riktlinjerna i samtida utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska sammanhang.
Gällande riktlinjer har en komplex struktur. För det första finns i riktlinjerna två övergripande villkor som säger att tillstånd endast får medges om exporten eller samverkan bedöms nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande, eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.
För det andra finns i riktlinjerna ovillkorliga och villkorliga hinder. De ovillkorliga hindren utgörs av internationella förpliktelser, till exempel efterlevnad av FN-embargo, medan kränkningar mot mänskliga rättigheter och väpnade konflikter i det tilltänka mottagarlandet är villkorliga hinder. De två systemen överlappar varandra genom att principerna och målen för Sveriges utrikespolitik sammanfaller med hindren.
För det tredje finns olika regler för olika materielslag. Om ärendet avser övrig krigsmateriel (ÖK) är utgångspunkten för prövningen att tillstånd bör ges förutsatt att inte något ovillkorligt eller villkorligt hinder står i vägen. Om ärendet avser krigsmateriel för strid (KS) råder omvänt en negativ presumtion: tillstånd bör inte beviljas om det finns ovillkorliga eller villkorliga hinder. Samtidigt föreskriver riktlinjerna starkt ett bifall för tillstånd till export av reservdelar, ammunition och annan materiel med samband till en tidigare leverans av system.
Riktlinjerna är relativt svåra att förstå. Ord har vägts på guldvåg för att återspegla beslutsamhet att reglera och samtidigt säkerställa den svenska materielförsörjningen. Ett antal ovanliga ordkombina-
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
135
tioner påverkar också läsbarheten negativt. Exempelvis brukar inte hinder kvalificeras som ovillkorliga eller villkorliga. Vissa begrepp har också blivit föråldrade, till exempel ”de traditionellt neutrala staterna i Europa”.
4.1.4 Om tillämpningen
Riktlinjerna tillämpas årligen på cirka 1 000 ärenden. Flertalet är okomplicerade eller rutinmässiga ärenden. ISP har under de senaste åren årligen tagit upp mellan 10 och 20 ärenden till samråd i EKR. Rådets ledamöter ger rekommendationer till myndighetens generaldirektör om hur denne bör besluta i dessa ärenden. Sedan 1996 har ISP överlämnat 15 ärenden till regeringens prövning.
Avgörandet skall enligt riktlinjerna grundas på en totalbedömning av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Detta innebär att man vid prövningen av ett ärende väger samman faktorer som talar för respektive emot tillstånd. Beslut grundar sig i bedömningar, som i sin tur beror på hur beslutsfattaren tolkar riktlinjerna. Tillämpningen av riktlinjerna kan följaktligen inte vara en exakt eller objektiv vetenskap.
I ISP:s förhållningsdokument står inte uttryckligen att myndigheten skall tillämpa riktlinjerna. Även om det inte finns något formellt åläggande beträffande riktlinjerna saknar inte myndigheten styrning för prövningen.
I 1 § krigsmateriellagen anges att tillstånd får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. I propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31, kap. 4) sägs att riktlinjerna ger god ledning i de flesta fall samt att utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden skall fälla utslaget vid prövningen i ärendena. Vidare står i ISP:s regleringsbrev för 2004:
ISP skall på ett kompetent och resurseffektivt sätt och med utgångspunkt från Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska intressen och i samklang med principerna för utrikespolitiken, pröva ärenden som faller under lagen om krigsmateriel för att genom bl.a. effektiv exportkontroll bidra till internationell fred och säkerhet samt icke-spridning.
Resultatet av tillämpningen av riktlinjerna återspeglas till del i beviljade och avslagna ansökningar, såväl per land och materielslag
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
136
som i antalet tillstånd och deras värde. Tillståndsansökningar utan utsikter att beviljas skickas mycket sällan till ISP eftersom försvarsindustrin har en informell dialog med myndigheten om nya marknader och god kunskap om länder och materielslag för vilka tillstånd sannolikt inte skulle ges.
Värdet av den faktiska exporten och de beviljade utförseltillstånden sammanställs av ISP och redovisas i den årliga regeringsskrivelsen om strategisk exportkontroll (skr. 2003/04:114). Statistik tas också fram av Försvarsindustriföreningen och forskningsinstitutet SIPRI. Tidigare har även Statistiska centralbyrån fört viss statistik över krigsmaterielexporten.
4.2 EU:s uppförandekod för vapenexport
Den uppförandekod om vapenexport som medlemsstaterna antog 1998 är central i EU-samarbetet i exportkontrollfrågor. Koden är en politisk deklaration och som sådan beroende av medlemsstaternas vilja att tillämpa den konsekvent och på ett likartat sätt. Det materielspecifika synsättet, som koden bygger på, föreskriver att tilltänkta mottagarstater prövas med utgångspunkt i den aktuella materielen. En process som syftar till harmonisering av kodens tillämpning inom unionen pågår.
4.2.1 Utveckling främst i andra dokument
EU:s uppförandekod för vapenexport (8675/2/98) har en historia som sträcker sig tillbaka till början av 1990-talet då medlemsstaterna började jämföra sina exportkontrollsystem och undersöka möjligheter till framtida samarbete på området.
På Europeiska rådets möte 1991 i Luxemburg antogs sju kortfattade kriterier för den nationella tillståndsprövningen. Ett åttonde kriterium om mottagarstatens tekniska och ekonomiska förmåga lades till av stats- och regeringscheferna året efteråt. Idén att paketera kriterierna i en uppförandekod drevs främst av ickestatliga organisationer i koalition med EU-parlamentet. Först i maj 1998, efter utdragna internationella förhandlingar, tillät de politiska omständigheterna antagandet av en sådan kod.
Uppförandekoden har på papperet förblivit densamma sedan 1998. Den kan dock sägas ha utvecklats genom att ett antal relate-
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
137
rade dokument förhandlats fram och antagits. En gemensam förteckning över vilken materiel som skall prövas utifrån koden tillkom 2000 och reviderades 2003 (2003/C 314/01). En gemensam ståndpunkt om vapenförmedling (brokering), vilket inte behandlas i koden, antogs 2003 (2003/468/CFSP). Under 2003 utkom även en användarhandbok med rekommendationer för utfärdandet av avslag, så kallade denials samt för konsultationsproceduren (14283/03).
Uppförandekoden har också utvecklats genom det utbyte av underrättelser och information som föreskrivs i den. Årligen sammanställer medlemsstaterna en rapport om värdet av sin nationella och samlade export fördelat på världsdel, mottagarland och år. Denials per mottagare och kriterium redovisas också. I rapporten summeras även den gemensamma praxis som under året utvecklats i samband med tillämpningen av koden, liksom brister och gemensamma utmaningar.
Sedan början av 2004 har medlemsstaterna arbetat med en översyn av koden. Utredningen har erfarit att eventuella ändringar främst kommer att ske i tillämpningsbestämmelserna. Det synes för närvarande inte finnas förutsättningar att göra större ändringar i kriterierna eller att lägga till helt nya kriterier. Parallellt med översynen har ett arbete påbörjats med att ta fram rekommendationer för hur respektive kriterium bör tolkas. Detta arbete har börjat bakifrån med kriterium 8.
4.2.2 En politisk deklaration
EU:s uppförandekod antogs i form av en politisk deklaration och är följaktligen inte juridiskt bindande. Ingen EU-institution har till uppgift att undersöka om en medlem brister i tillämpningen, än mindre ställa denna till ansvar. Det förutsätts ligga i medlemsstatens eget intresse att tillämpa koden och kontrollera att de andra gör likadant. Kodens betydelse eller status beror ytterst på medlemmarnas beslutsamhet och förmåga att tillämpa den konsekvent och på ett likartat sätt.
Indirekt har kodens status stärkts genom att flera medlemsstater införlivat koden eller dess kriterier i sina nationella regelverk. I FA/LOI-avtalet refereras i den trettonde paragrafen till kodens kriterier när det gäller tredjelandsexport av gemensamt framtagna produkter. Antagandet av relaterade dokument såsom den gemen-
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
138
samma materielförteckningen och informationsutbytet stärker också koden indirekt.
Uppförandekoden har fått större uppmärksamhet inom EU med anledning av kampen mot terrorismen där internationellt exportkontrollsamarbete ges en framträdande roll.
Det pågår en diskussion om att anta koden som ett EU-rättsligt dokument i form av gemensam ståndpunkt. En sådan förändring skulle innebära att unionsfördragets regelverk skulle tillämpas på koden. I detta regelverk anges bland annat att medlemsstaterna skall tillse att deras nationella politik överensstämmer med de gemensamma ståndpunkterna. Någon genomgripande skillnad i förhållande till vad som gäller i dag skulle en sådan förändring dock inte innebära, eftersom det inte finns något överstatligt sanktionssystem som tillser att medlemsstaterna följer de gemensamma ståndpunkter som antagits.
4.2.3 Åtta grupper av kriterier
EU:s uppförandekod består av tre delar och inleds med principer. Medlemsstaterna deklarerar bland annat att vapenexporterande stater har ett särskilt ansvar och att de är beslutna att förhindra export av materiel som kan användas för internt förtryck eller internationell aggression eller bidra till regional instabilitet. I principerna slås även fast att medlemmarna har rätt att upprätthålla en försvarsindustri samt exportera vapen för självförsvarsändamål i enlighet med FN:s stadga.
Uppförandekodens andra del utgörs av kriterierna. Det talas vanligtvis om kodens åtta kriterier, men mer korrekt vore att tala om åtta grupper av kriterier. Antalet kriterier överstiger vida åtta, eftersom det i några kriterier finns ”underkriterier”. Ett exempel är nummer sju där engagemang för nedrustning, respekt för internationell humanitär rätt och attityd till terrorism och internationell organiserad brottslighet ingår. De åtta grupperna kan rubriceras som följer:
1. Respekt för internationella förpliktelser.
2. Mottagarens respekt för mänskliga rättigheter.
3. Den interna situationen i mottagarlandet.
4. Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet.
5. Medlemsstaternas, allierades och andra vänliga staters säkerhet.
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
139
6. Mottagarens uppträdande gentemot det internationella samfundet.
7. Risken för icke-avtalad slutanvändning eller vidareexport.
8. Exportens förenlighet med mottagarlandets utvecklingsnivå.
Uppförandekoden påbjuder ett materielspecifikt synsätt. Detta betyder att man vid tillståndsprövningen skall beakta hur mottagaren/slutanvändaren skall och rimligen kan använda den för ärendet aktuella materielen. Finns en uppenbar risk att materielen kan komma att användas i strid med kriterierna bör detta leda till avslag. Enligt utredningen är vissa kriterier i koden flertydiga. Detta förklaras sannolikt av att exportkontroll är ett känsligt politikområde och av att kriterierna har förhandlats fram.
Uppförandekodens tredje del utgörs av tillämpningsbestämmelser. Exempelvis skall medlemsstaterna underrätta varandra om avslag. Medlemmarna åläggs även att utbyta information om sin årliga export, diskutera mottagarländer, uppmuntra andra länder att ansluta sig till uppförandekodens kriterier, med mera. Bestämmelserna och deras efterlevnad utgör en viktig förutsättning för harmonisering mellan medlemmarna.
4.2.4 Om tillämpningen
Uppförandekoden är stommen i EU:s samarbete avseende vapenexportkontroll. Samarbetet sker inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och konkret i arbetsgruppen för konventionella vapen (COARM) som regelbundet sammanträder i Bryssel. Sverige representeras i arbetsgruppen av UD, vars tjänstemän biträds av experter från ISP.
Eftersom det i Sverige är ISP som prövar ärenden om exporttillstånd är det också denna myndighet som implementerar uppförandekoden nationellt. I likhet med vad som gäller för riktlinjerna finns emellertid inget formellt åläggande för myndigheten att tillämpa kodens kriterier.
Det går i dag inte att tala om en gemensam tillämpning av koden, utan tillämpningen skiljer sig mellan medlemsstaterna när det gäller såväl tillvägagångssätt som beslut avseende enskilda mottagarstater. Skillnaderna kan bero på flera olika faktorer, till exempel nationell lagstiftning, utrikespolitiska ambitioner, organisation för exportkontroll, förekomsten av inhemsk opposition mot vapenexport,
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
140
försvarsindustrins vikt i ekonomin och ett eventuellt kolonialt förflutet.
4.3 Jämförelse mellan riktlinjerna och uppförandekoden
De svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod har tagits fram i vitt skilda politiska processer och vid olika tidpunkter. I detta avsnitt jämförs centrala bestämmelser i respektive dokument, framför allt med avseende på innebörd. Likheter och skillnader redovisas först övergripande och sedan i detalj. Riktlinjerna och koden finns som bilagor till betänkandet.
4.3.1 Övergripande likheter och skillnader
Koden är utformad som en ”checklista” medan riktlinjerna snarast kan beskrivas som ett resonemang. Beslut enligt riktlinjerna vilar på en totalbedömning. Enligt koden skall det för avslag räcka med att den tilltänka exporten strider mot ett enskilt kriterium. De mest grundläggande kriterierna finns i båda dokumenten. I koden finns några kriterier som inte listas i riktlinjerna och vice versa. När det gäller faktorer som skall beaktas i enlighet med varje kriterium är koden överlag utförligare. Materielslaget har betydelse i båda dokumenten. I riktlinjerna finns en positiv presumtion för vissa materielslag, medan koden generellt anger materielens användningsområde.
Struktur
Riktlinjerna och uppförandekoden har olika strukturer. Riktlinjerna är utformade som ett resonemang. I riktlinjerna finns ovillkorliga respektive villkorliga hinder samt två övergripande villkor som måste uppfyllas. ”Kriterierna” i riktlinjerna kan inte läsas var för sig, eftersom de är inbördes beroende och skall kunna vägas mot varandra. Riktlinjerna ger inte ensamma tillräcklig vägledning för prövningen utan måste värderas i förhållande till aktuell svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik.
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
141
Uppförandekoden har en enklare struktur även om gränsdragningen mellan principer, kriterier och tillämpningsbestämmelser är oklar. Kriterierna i koden är inte inbördes beroende och de viktas inte heller. Kriterierna 1–4 är formulerade på ett mer tvingande vis, men även de andra skall kunna användas som grund för att avslå en ansökan. Kodens utförlighet i fråga om vad som skall beaktas enligt respektive kriterium innebär att det inte finns något uppenbart behov av ytterligare vägledningsdokument.
Kriterier
De mest grundläggande kriterierna för prövningen av exportärenden avseende försvarsmateriel finns i såväl riktlinjerna som uppförandekoden. Vid prövningen skall man beakta hur exporten förhåller sig till egna internationella förpliktelser, situationen för de mänskliga rättigheterna i det tilltänka mottagarlandet, risken för väpnade konflikter i mottagarregionen, behovet av fred och säkerhet samt vikten av att förhindra oönskad spridning till någon annan stat eller slutanvändare inom landet.
I koden finns kriterier som inte finns i riktlinjerna. Medlemmarna uppmanas att beakta exportens inverkan på de andra medlemsstaternas säkerhet samt den tilltänkta mottagarens uppträdande mot det internationella samfundet. I enlighet med kriterium 8 i koden skall det beaktas om exporten allvarligt skulle skada en hållbar utveckling i mottagarlandet. Omvänt finns i riktlinjerna kriterier utan motsvarighet i koden, då främst bestämmelsen som villkorar tillstånd med ett försvarsmaktsbehov och regler för export av materiel som tagits fram inom ramen för internationella samarbeten.
Materielens betydelse
Uppförandekoden och riktlinjerna skiljer sig åt beträffande det sätt på vilket den för ärendet aktuella materielen får tillmätas betydelse vid prövningen. I riktlinjerna finns en positiv presumtion för beviljande av tillstånd för ÖK samt för ammunition, reservdelar och andra leveranser som kan betraktas som följdleveranser. Man skall dessutom väga in om den aktuella materielen härstammar från ett
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
142
samarbete med en annan stat och därigenom har en övervägande svensk identitet, alternativt utländsk identitet.
I koden görs förvisso ingen skillnad mellan materielslag, men medlemsstaterna får generellt ta materielspecifika hänsyn. Detta betyder att den tilltänkta mottagarstaten prövas med utgångspunkt i materielen: Finns det en uppenbar risk att mottagaren använder den aktuella materielen i strid mot kriterierna? Det har i Sverige skett en praxisutveckling som innebär att materielspecifika hänsyn tas, framför allt när det gäller minröjnings- och ammunitionsförstöringsutrustningar och annan materiel som skall användas för humanitära syften samt radarutrustning med civila användningsområden.
Utförlighet
Uppförandekoden är överlag utförligare än riktlinjerna när det gäller faktorer som skall beaktas i enlighet med varje kriterium. Exempelvis skall medlemsstaterna enligt kodens sjunde kriterium (”Förekomsten av en risk för att materielen skall användas till annat ändamål inom köparlandet eller återexporteras på oönskade villkor”) beakta den tilltänkta statens legitima inhemska försvars- och säkerhetsintressen, tekniska förmåga att använda materielen, förmåga att utöva effektiv exportkontroll samt terroristhotet.
På sina ställen bidrar emellertid inte kodens utförlighet till tydlighet. Detta gäller bland annat i kriterium 8 som i sitt första stycke omtalar exportens ”förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska förmåga” och i det andra stycket om ”den hållbara utvecklingen”. I kriterium 5 a anges att medlemsstaterna skall beakta den tilltänkta exportens inverkan på egna, andra medlemmars eller vänners och allierades försvars- och säkerhetsintressen, men att detta inte skall påverka beaktandet av kriterier om mänskliga rättigheter respektive om regional fred, säkerhet och stabilitet.
I riktlinjerna finns tillämpningsbestämmelser när ärendena avser ÖK, produkter som tagits fram i internationella samarbeten samt ”följdleveranser”. Det finns även anvisningar om att det är i överensstämmelse med svensk utrikes- och säkerhetspolitik att godkänna export till de nordiska och de traditionellt neutrala länderna i Europa. I takt med att samarbetet med medlemsstaterna i EG byggs ut, bör enligt riktlinjerna samma regler tillämpas också för dem.
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
143
Avgörande
Enligt riktlinjerna skall avgörandet i ett ärende grundas på en totalbedömning av alla betydelsefulla omständigheter med utgångspunkt i de två grundläggande principerna. Förfarandet innebär att tillämpningens inriktning och utfall kan variera över tiden och mellan beslutsfattare utan att för den sakens skull strida mot riktlinjernas ord. En faktor av betydelse är här hur tolkningen av riktlinjerna utvecklats som en konsekvens av regeringsbeslut i enskilda ärenden eller av propositioner och deklarationer.
I enlighet med uppförandekoden skall den tilltänkta exporten prövas mot varje enskilt kriterium. I kriterierna 1–4 anges uttryckligen att medlemsstaterna inte kommer att medge tillstånd om exporten skulle stå i strid mot desamma. I kriterierna 5–8 är koden formulerad på ett mindre tvingande sätt och uppmanar medlemsstaterna att ”beakta”. Samtidigt erkänns att kriterierna utgör en miniminivå och att koden inte inkräktar på medlemsstaternas rätt att tillämpa ”en mer restriktiv nationell politik”.
4.3.2 Likheter och skillnader i detalj
Riktlinjerna och uppförandekoden bygger i stort på samma värden: internationella förpliktelser och mänskliga rättigheter, behovet av fred och säkerhet samt vikten av att förhindra upprustning och icke-spridning. Det finns bestämmelser i riktlinjerna utan motsvarighet i koden och vice versa. Exempel är riktlinjernas bestämmelser om följdleveranser och kodens kriterier om den tilltänkta mottagarstatens uppträdande mot det internationella samfundet och den hållbara utvecklingen i det tilltänkta mottagarlandet.
Inledande principer
Uppförandekoden inleds med att medlemsstaterna deklarerar sitt ansvar att hindra export av materiel som kan användas för internt förtryck eller internationell aggression eller bidra till regional instabilitet. De tillkännager också att de är fast beslutna att fastställa stränga gemensamma kriterier och bestämmelser, som skall betraktas som miniminormer för den nationella prövningen. I kodens
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
144
principavsnitt deklareras även att medlemmarna önskar upprätthålla en försvarsindustri som en del av såväl sin industriella bas som sina försvarsinsatser samt att stater har rätt att överföra medel i enlighet med den rätt till självförsvar som erkänns i FN:s stadga.
Det framgår inte i uppförandekoden att de totalt sju uppräknade principerna skall användas vid tillståndsprövningen. Emellertid har de inarbetats i flera kriterier och tillämpningsbestämmelser och omsätts så i praktiken.
De inledande principerna i riktlinjerna har i motsats till dem i koden en uttalad betydelse för tillståndsprövningen, eftersom de anger under vilka förutsättningar som tillstånd till export eller annan utlandssamverkan kan medges. I riktlinjerna preciseras emellertid inte vilken materiel eller kunnande som Försvarsmakten behöver. Vägledning måste därför sökas från Försvarsdepartementet eller i försvarspolitiska propositioner. Några av principerna och målen för Sveriges utrikespolitik kan utläsas av riktlinjerna, medan andra inte nämns. I övrigt får vägledning sökas i utrikespolitiska deklarationer och propositioner.
Gällande riktlinjer EU:s uppförandekod
Tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller till annan utlandssamverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan
1. bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt,
2. inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.
EUROPEISKA UNIONENS RÅD
SOM UTGÅR från de gemensamma kriterier som beslutades av Europeiska rådet i Luxemburg 1991 och i Lissabon 1992, SOM ERKÄNNER att vapenexporterande stater har ett särskilt ansvar, SOM ÄR FAST BESLUTNA att fastställa stränga gemensamma normer, som skall uppfattas som miniminormer, i fråga om hantering av och återhållsamhet beträffande överföringar av konventionella vapen av alla medlemsstaterna samt att förstärka utbytet av relevant information för att uppnå ökad insyn. SOM ÄR FAST BESLUTNA att hindra export av materiel som kan användas för internt förtryck eller internationell aggression eller bidra
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
145
till regional instabilitet, SOM ÖNSKAR förstärka sitt samarbete och främja sin samsyn inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) när det gäller export av konventionella vapen, SOM NOTERAR att kompletterande åtgärder mot olagliga överföringar har vidtagits med hjälp av EU-programmet för att förebygga och bekämpa olaglig handel med konventionella vapen, SOM BEKRÄFTAR att medlemsstaterna önskar upprätthålla en försvarsindustri som en del av såväl sin industriella bas som sina försvarsinsatser, och SOM ERKÄNNER att stater, i enlighet med den rätt till självförsvar som erkänns i FN:s stadga, har rätt att överföra medel för självförsvar, HAR UPPRÄTTAT följande uppförandekod och tillämpningsbestämmelser:
Särskild hänsyn till vissa länder
I såväl riktlinjerna som koden finns bestämmelser om särskild hänsyn till vissa länder eller ländergrupper. I riktlinjerna föreskrivs en positiv presumtion för tillstånd för de nordiska länderna, de traditionellt neutrala länderna i Europa (då Schweiz och Österrike) samt för medlemsstaterna i EG (i dag EU) allteftersom Sverige bygger ut sitt samarbete med dessa stater.
Hänsynen till de nordiska och neutrala länderna motiveras i propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, s. 47) av ”historiskt betingade nära och långvariga relationer”. Regeringen berättigar hänsynen till EU:s medlemmar av ”Sveriges avsikt att fullt ut delta i det europeiska integrationsarbetet, vilket kommit till uttryck i den svenska ansökan den 1 juli 1991 om medlemskap”(s. 47).
I kriterium 5 i uppförandekoden åtar sig medlemsstaterna att beakta hur den tilltänkta exporten inverkar på egna, andra medlems-
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
146
staters och vänners och allierades försvars- och säkerhetsintressen, samtidigt som de erkänner att denna faktor inte får påverka beaktandet av kriterierna om respekt för mänskliga rättigheter och regional fred, säkerhet och stabilitet. Enligt samma kriterium skall det vid prövningen även beaktas om den tilltänkta exporten kan komma att användas mot egen trupp eller styrkor från ”vänner, allierade och andra medlemsstater”. Bakgrunden till kriteriet är delvis att vissa medlemsstater är med i NATO och har territorier utanför Europa.
Gällande riktlinjer EU:s uppförandekod
Utrikespolitiska hinder föreligger inte i fråga om samverkan med eller export till de nordiska länderna och de traditionellt neutrala länderna i Europa. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med Sveriges säkerhetspolitik. I takt med att samarbetet med övriga länder inom de Europeiska Gemenskaperna byggs ut, bör samma principer för utlandssamverkan och export tillämpas ifråga om dessa länder.
KRITERIUM FEM Den nationella säkerheten för medlemsstaterna eller de territorier i fråga om vilka en medlemsstat är ansvarig för de yttre förbindelserna, samt för vänligt sinnade och allierade länder
Medlemsstaterna kommer att beakta
a) den tilltänkta exportens möjliga inverkan på egna, andra medlemsstaters eller vänners och allierades försvars- och säkerhetsintressen, samtidigt som de erkänner att denna faktor inte får påverka deras beaktande av kriterierna om respekt för de mänskliga rättigheterna och om regional fred, säkerhet och stabilitet,
b) risken för att de berörda varorna används mot deras egna styrkor eller mot styrkor från vänner eller allierade eller från andra medlemsstater,
c) risken för ”reverse engineering” eller icke avsedd tekniköverföring.
Slutanvändarintyg och icke-spridning
I kodens kriterium 7 åtar sig medlemsstaterna att informera sig om den tilltänkta mottagarstaten och slutanvändaren. Bedömningen skall syfta till att klarlägga om det finns en risk för att materielen
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
147
kan komma att användas till ett annat ändamål än som angivits, eller vidareexporteras utan medgivande. Faktorer att beakta i detta sammanhang är om den tilltänkta mottagarstaten har legitima försvars- och säkerhetsintressen, teknisk förmåga att använda materielen, en effektiv exportkontroll samt risken för att materielen hamnar i händerna på terroristorganisationer. Något krav på slutanvändarintyg ställs inte i uppförandekoden.
I kontrast till uppförandekoden räknar riktlinjerna upp fler tänkbara mottagare än stater och statliga myndigheter. Formuleringen ”eller av staten auktoriserad mottagare” syftar främst på överföring av materiel mellan försvarsindustriföretag i Sverige och utlandet. En annan skillnad är att konsekvenserna av en otillåten vidareexport eller underlåtenhet att förhindra vidareexport stipuleras i riktlinjerna. Det kan även noteras att riktlinjerna inte anger vad som skall beaktas vid riskbedömningen.
Gällande riktlinjer EU:s uppförandekod
Tillstånd får endast avse stat, statlig myndighet eller av staten auktoriserad mottagare; vidare bör vid utförsel av materiel ett slutanvändarintyg eller ett intyg om egen tillverkning (bearbetningsintyg) föreligga. En stat som trots åtagande gentemot den svenska regeringen har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel skall i princip inte komma i fråga som mottagare av sådan materiel från Sverige så länge omständigheterna kvarstår.
KRITERIUM SJU Förekomsten av en risk för att materielen skall användas till annat ändamål inom köparlandet eller återexporteras på oönskade villkor
Vid bedömning av den tilltänkta exportens inverkan på det importerande landet och risken för att de exporterade varorna kan avledas till en oönskad slutanvändare, kommer följande att beaktas:
a) Mottagarlandets legitima inhemska försvars- och säkerhetsintressen, inbegripet eventuell medverkan i FN:s eller andra fredsbevarande insatser.
b) Mottagarlandets tekniska förmåga att använda materielen.
c) Mottagarlandets förmåga att utöva effektiv exportkontroll.
d) Risken att vapnen kommer att återexporteras eller avledas till terroristorganisationer (antiterroristutrustning bör särskilt uppmärksammas i detta sammanhang).
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
148
Respekt för internationella förpliktelser
I riktlinjerna finns tre ovillkorliga exporthinder. Tillstånd skall inte beviljas om det strider mot en internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Begreppet internationella överenskommelser innefattar främst icke-spridningsavtal inom massförstörelsevapenområdet och exportkontrollregimerna. Bestämmelsen beträffande de folkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig hänför sig till 1907 års Haagkonventioner om neutralitet och är förpliktande för regering och statliga myndigheter – men inte för medborgare och privata företag – endast om regeringen utropar landet neutralt i förhållande till en given konflikt.
De internationella förpliktelserna inom exportkontrollområdet räknas också upp i uppförandekoden. Enligt kriterium 1 skall medlemsstaterna avslå en ansökan när den tilltänkta exporten strider mot såväl ett FN-embargo som embargon utfärdade av EU och OSSE. I motsats till riktlinjerna namnger koden de relevanta fördragen om icke-spridning av massförstörelsevapen samt de multilaterala exportkontrollregimerna. I kriteriet påminns också om förbudet att exportera truppminor. Sverige är part av de i koden namngivna organisationerna, fördragen och regimerna och fullgör de förpliktelser som följer därav. Koden rymmer ingen bestämmelse för export i situationer när en stat förklarar sig neutral i förhållande till ett krig i omvärlden.
Gällande riktlinjer EU:s uppförandekod
Tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmateriellagen skall inte beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder).
KRITERIUM ETT Respekt för medlemsstaternas internationella åtaganden, särskilt de sanktioner som påbjuds av FN:s säkerhetsråd och de som påbjuds av gemenskapen, avtal om icke-spridning och andra ämnen samt andra internationella förpliktelser
En ansökan om exportlicens bör avslås om bifall skulle stå i strid med bl.a.
a) medlemsstaternas internationella förpliktelser och deras åtaganden att upprätthålla FN:s, OSSE:s och EU:s vapenembargon,
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
149
b) medlemsstaternas internationella förpliktelser enligt fördraget om ickespridning av kärnvapen, konventionen om biologiska vapen och toxinvapen samt konventionen om kemiska vapen,
c) medlemsstaternas åtaganden inom ramen för Australiengruppen, missilteknologiarrangemanget (Missile Technology Control Regime), gruppen av länder som levererar kärnmaterial (Nuclear Suppliers Group) och Wassenaar-arrangemanget,
d) medlemsstaternas åtagande att inte exportera någon som helst typ av truppmina (antipersonell mina).
Respekt för mänskliga rättigheter
Såväl koden som riktlinjerna anger att respekten för de mänskliga rättigheterna i det tilltänkta mottagarlandet skall beaktas. Den främsta skillnaden mellan dokumenten är att koden föreskriver att landet i fråga prövas med utgångspunkt i materielens användningsområden. Medlemsstaterna kommer ”inte att utfärda exportlicens om det föreligger uppenbar risk att den tilltänkta exporten kan komma att användas för internt förtryck”. Enligt riktlinjerna har materielen ingen sådan betydelse utan vad som skall räknas är situationen för de mänskliga rättigheterna i landet.
I kodens kriterium 2 finns relativt omfattande anvisningar när det gäller vilka faktorer som skall beaktas vid prövningen och vad begreppet internt förtryck inbegriper. Betydelsen av mänskliga rättigheter avgränsas här till medborgerliga och politiska rättigheter. Motsvarande anvisningar för tillämpningen finns inte i riktlinjerna.
I riktlinjerna står att tillstånd inte bör lämnas om ”omfattande och grova” kränkningar förekommer i det tilltänkta mottagarlandet. Den motsvarande kvalificeringen i koden är en ”uppenbar risk” att den tilltänkta exporten kan komma att användas för förtryck samt ”särskild försiktighet” för medgivande av tillstånd till stater där ”allvarliga” kränkningar har konstaterats av behöriga FNorgan, Europarådet eller EU.
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
150
Enligt kodens kriterium om mänskliga rättigheter är uppenbar risk för internt förtryck en tillräcklig anledning för avslag. Ett avslag enligt motsvarande kriterium i riktlinjerna förutsätter att kränkningar har ägt rum och att de är att bedöma som omfattande och grova.
Gällande riktlinjer EU:s uppförandekod
Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, bör inte lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd skall beviljas.
KRITERIUM 2 Respekten för de mänskliga rättigheterna i det slutliga bestämmelselandet
Efter att ha bedömt mottagarlandets inställning till de relevanta principer i internationella instrument rörande de mänskliga rättigheterna kommer medlemsstaterna
a) inte att utfärda exportlicens om det föreligger uppenbar risk att den tilltänkta exporten kan komma att användas för internt förtryck,
b) från fall till fall och under beaktande av materielens art att iaktta särskild försiktighet vid utfärdande av licenser för länder där allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna har konstaterats av behöriga FN-organ, Europarådet eller EU. Materiel som kan användas för internt förtryck anses i detta sammanhang inbegripa bl.a. materiel, i fråga om vilket den tilltänkta slutanvändaren bevisligen har använt sådan eller liknande materiel för internt förtryck, eller när det finns skäl att tro att materielen kommer att användas till andra ändamål eller av annan slutanvändare än vad som uppgivits, och användas till internt förtryck. I linje med punkt 1 i tillämpningsbestämmelserna för denna kod kommer materielens art att beaktas noggrant, särskilt om den är avsedd för interna säkerhetsändamål. Internt förtryck anses inbegripa bl.a. tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
151
behandling eller bestraffning, summariska eller godtyckliga avrättningar, försvinnanden, godtyckliga gripanden och andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheter och de grundläggande friheter som anges i relevanta internationella instrument rörande de mänskliga rättigheterna, inklusive Allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.
Väpnade konflikter
Ambitionen att genom export inte orsaka eller förvärra väpnade konflikter, såväl inom som mellan stater, uttrycks i både riktlinjerna och uppförandekoden.
I riktlinjerna finns en negativ presumtion för export av KS. Tillstånd bör inte medges om den tilltänkta mottagarstaten befinner sig i väpnad konflikt med annan stat (oavsett krigsförklaring), invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller har inre väpnade oroligheter. När det gäller ärenden om export av ÖK är presumtionen för tillstånd positiv och bestämmelserna något mindre stränga i så måtto att risk för krig inte är ett hinder.
I uppförandekoden görs ingen skillnad mellan materiel med förstörelsebringande verkan och annan materiel, men rätten att ta materielspecifika hänsyn finns. Enligt kriterium 3 skall tillstånd inte ges för sådan export som skulle provocera eller förlänga interna väpnade konflikter eller förvärra existerande spänningar. Om det finns en uppenbar risk att materielen i fråga skulle användas på ett aggressivt sätt mot ett annat land eller för att hävda ett territoriellt krav bör ansökan avslås enligt kriterium 4. Faktorer som skall beaktas i detta avseende räknas upp.
I riktlinjerna finns särskilda regler för vilka omständigheter som bör leda till att ett beviljat tillstånd återkallas: om ovillkorligt hinder uppstår samt om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Emellertid finns möjlighet att göra undantag från kravet på återkallande i
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
152
det senare fallet förutsatt att det är ”förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik”. Motsvarande regler finns inte i koden.
Gällande riktlinjer EU:s uppförandekod
Tillstånd till utförsel av krigsmateriel för strid, eller till annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, bör inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter.
Tillstånd bör ges till utförsel av materiel som klassificerats som övrig krigsmateriel, förutsatt att mottagarlandet inte befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller har inre väpnade oroligheter, eller det i landet förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter och om inte ovillkorligt hinder möter.
Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas, förutom vid ovillkorliga exporthinder, om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Undantagsvis bör, i de två senare fallen, återkallande av tillstånd kunna underlåtas om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.
KRITERIUM TRE Den interna situationen i det slutliga bestämmelselandet som en följd av existerande spänningar och väpnade konflikter
Medlemsstaterna kommer inte att tillåta export som skulle provocera eller förlänga väpnade konflikter eller förvärra existerande spänningar i det slutliga bestämmelselandet.
KRITERIUM FYRA Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet
Medlemsstaterna kommer inte att utfärda exportlicens om det finns en uppenbar risk för att den avsedda mottagaren skulle använda den tilltänkta exporten på ett aggressivt sätt mot ett annat land eller hävda ett territoriellt krav med våld.
När medlemsstaterna överväger dessa risker kommer de bl.a. att beakta
a) om någon väpnad konflikt pågår eller sannolikt kommer att uppstå mellan mottagarlandet och ett annat land,
b) om det föreligger något territoriellt krav på ett angränsande land som mottagarlandet tidigare försökt eller hotat att genomdriva med våld,
c) om materielen sannolikt kommer att användas för annat än mottagarens legitima nationella säkerhets- och försvarsändamål,
d) behovet av att inte negativt påverka den regionala stabiliteten på något märkbart sätt.
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
153
Reservdelar, ammunition och andra följdleveranser
I riktlinjerna anges en stark presumtion för tillstånd till utförsel av reservdelar, ammunition och andra leveranser med samband till en tidigare beviljad utförsel eller ”där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”. Tillstånd till sådana leveranser bör ges ”om inte ovillkorligt hinder möter”. I propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, s. 57) erinras att ”med en sträng restriktivitet för urvalet av de stater till vilka krigsmaterielexport skall medges är det osannolikt (…) att tveksamhet uppstår i fråga om export av reservdelar till materiel, för vilken licens en gång har lämnats”.
Enligt en sammanställning från 1996, som ISP har gjort, finns tio situationer där riktlinjernas följdleveranstänkande tillämpas. En sammanfattning av denna publicerades i Följdleveransutredningens betänkande (SOU 1999:38) och finns som en bilaga till betänkandet.
I uppförandekoden finns inte motsvarande bestämmelser, men de flesta medlemsstater tillämpar ett följdleveranstänkande, om än utan att ha angivit detta i sina nationella policydokument. Exempel på följdleveranspraxis är att man i samband med beviljandet av den ursprungliga leveransen ger skriftliga leveransgarantier, eller att man i det ursprungliga tillståndet inkluderar leveranser av reservdelar och ammunition under en viss tidsperiod eller i ett visst antal.
Gällande riktlinjer
Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.
Internationella samarbeten
I riktlinjerna ges vägledning för prövningen av internationella samarbetsavtal och export till tredje land av sådana produkter som utgör resultat av samarbetet. Samarbetspartens lämplighet skall prövas utifrån ”de angivna grundläggande kriterierna”. Viktigare samarbeten bör befästas genom en regeringsöverenskommelse som
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
154
i sin tur bör föregås av behandling i Utrikesnämnden. Det finns en positiv presumtion för utförsel av materiel som omfattas av avtalet.
Materiel som bedöms ha ”övervägande svensk identitet” bör prövas enligt svensk lag och svenska riktlinjer oavsett varifrån och till vilket land exporten sker. Omvänt bör materiel med ”övervägande utländsk identitet” bedömas enligt samarbetslandets regler. Materiel med övervägande svensk identitet kan vidare få exporteras till tredje land inom ramen för samarbetslandets regler förutsatt att det finns ett starkt försvarspolitiskt intresse av samarbetet som sådant. Dessa bestämmelser förutsätter en metod för att bestämma materielens identitet. I propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, s. 60) framhålls att det ”inte är möjligt att fastställa någon generell regel”.
I uppförandekoden finns inte motsvarande bestämmelser om samarbetsavtal och tredjelandsexport. Inom FA/LOI-samarbetet har Sverige och de övriga fem deltagarstaterna emellertid avtalat att kriterierna i koden, tillsammans med nationella policydokument, skall tillämpas när det blir aktuellt att förhandla om länder till vilka en gemensamt framtagen produkt får exporteras.
Gällande riktlinjer
Vad särskilt angår avtal med utländsk part om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel skall tillståndsbedömningen utgå från de angivna grundläggande kriterierna. Utförsel till samarbetslandet, som följer av avtalet, bör medges om inte ovillkorligt hinder uppstår. Om ett samarbetsavtal med utländsk part förutsätter export från samarbetslandet till tredje land bör fråga om sådan export, i den mån slutprodukten i fråga har en övervägande svensk identitet, bedömas i enlighet med riktlinjerna för sådan export från Sverige.
Beträffande materiel som har övervägande utländsk identitet bör export från samarbetslandet till tredje land medges inom ramen för samarbetslandets exportregler. Föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd, och det är en förutsättning från samarbetspartnerns sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omständigheterna export till tredje land även i övrigt medges inom ramen för samarbetslandets exportregler.
När det gäller mer omfattande och för Sverige viktigare utlandssamverkan på krigsmaterielområdet bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan Sverige och samverkanslandet. Innan överenskommelser av detta slag ingås, bör utrikesnämnden höras.
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
155
Uppträdande gentemot det internationella samfundet
Det märks i kriterium 6 att uppförandekoden vilar på en bred hotbildsbeskrivning. Kriteriet manar till beaktande av den tilltänkta mottagarstatens uppträdande i förhållande till det internationella samfundet. Medlemsstaterna skall bland annat beakta om staten stödjer eller uppmuntrar terrorism och internationell organiserad brottslighet, uppfyller åtaganden om icke-användning av våld och engagerar sig till förmån för icke-spridning och andra former av vapenkontroll.
Det kan samtidigt konstateras att ett antal mycket olika kriterier och faktorer har skrivits ihop i uppförandekodens kriterium 6. Att inte uppfylla åtaganden om internationell humanitär rätt i konflikter skiljer sig väsentligen från stödjande av terrorism, som i sin tur är något helt annat än deltagande i internationella initiativ för nedrustning.
Inom ramen för översynen av uppförandekoden har medlemsstaterna i princip beslutat att lägga till ännu ett underkriterium i kriterium 6. Det aktuella tillägget skulle innebära att medlemsstaterna skall beakta huruvida och i vilken utsträckning den tilltänkta mottagarstaten rapporterar sin export och import till FN:s vapenregister.
EU:s uppförandekod
KRITERIUM SEX Köparlandets uppträdande i förhållande till det internationella samfundet, i synnerhet i fråga om dess attityd till terrorism, arten av dess allianser och dess respekt för internationell rätt
Medlemsstaterna kommer bl.a. att beakta köparlandets tidigare uppträdande i fråga om
a) dess stöd till eller uppmuntran av terrorism och internationell organiserad brottslighet,
b) dess uppfyllande av sina internationella åtaganden, i synnerhet i fråga om icke-användning av våld, även enligt internationell humanitär rätt som är tillämplig på internationella och icke internationella konflikter,
c) dess engagemang för icke-spridning och andra former av vapenkontroll och nedrustning, särskilt undertecknande, ratificering och genomförande av relevanta konventioner om vapenkontroll och nedrustning enligt punkt b i kriterium ett.
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
156
Utvecklingsnivån i mottagarlandet
I det andra stycket i kodens kriterium 8 åtar sig medlemsstaterna att beakta om köpet allvarligt skulle hindra den hållbara utvecklingen i mottagarlandet. I det första stycket talas om förenlighet med landets ”tekniska och ekonomiska förmåga” samt ”det önskvärda i att stater får sitt legitima behov beträffande säkerhet och försvar täckt med minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigsmateriel”.
Inom EU:s rådsarbetsgrupp för vapenexportkontroll, COARM, diskuteras sedan en tid innebörden av kriterium 8 och metoder för hur det bör tillämpas. Motsvarande kriterium om hållbar utveckling finns inte i riktlinjerna.
EU:s uppförandekod
KRITERIUM ÅTTA Vapenexportens förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska förmåga, med beaktande av det önskvärda i att stater får sitt legitima behov beträffande säkerhet och försvar täckt med minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigsmateriel
Medlemsstaterna kommer, mot bakgrund av informationen från relevanta källor såsom FN:s utvecklingsprogram, Världsbanken, Internationella valutafonden samt OECDrapporter, att beakta huruvida den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra den hållbara utvecklingen i mottagarlandet. De kommer i detta sammanhang att beakta mottagarlandets relativa nivå på militära och sociala utgifter och även ta hänsyn till eventuellt bistånd från EU eller bilateralt bistånd.
EU:s gemensamma materielförteckning
I en bilaga till förordningen (1992:1303) om krigsmateriel räknas upp vilken materiel som är tillståndspliktig och därmed föremål för prövning utifrån riktlinjerna. I kodens tillämpningsbestämmelse 5 hänvisas till en framtida EU-förteckning över materiel. En sådan lista antogs 2000 och ersattes i november 2003 av en uppdaterad version. Skillnaderna mot den svenska listan är att EU:s lista anger materielslagen i större detaljeringsgrad samt inte delar in materiel i KS respektive ÖK.
SOU 2005:9 Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod
157
Avslag (denials)
I kodens tillämpningsbestämmelser 3 och 4 har medlemsstaterna gjort ett åtagande om att de skall underrätta varandra om sådana ansökningar för export som avslagits med hänvisning till ett eller flera av kriterierna i koden. Det engelska ordet för ett avslag är denial och att utfärda en denial innebär följaktligen att man i enlighet med sitt åtagande informerar de andra medlemmarna om avslag enligt i koden fastställda bestämmelser.
En medlemsstat, som är i färd med att pröva ett visst ärende, är skyldig att kontrollera om det har utfärdats en denial för en ”i huvudsak identisk export” de senaste tre åren. För det fall det finns en denial och medlemsstaten inte också väljer att avslå ansökan skall den inleda ett samråd med den eller de medlemmar som meddelat tidigare avslag. Skulle medlemsstaten därefter bedöma att det ändå finns skäl att medge tillstånd är ett sådant beslut i överensstämmelse med kodens regler. Medlemsstaten skall dock motivera sitt beslut för dem med vilka man samrått.
Konsultationsproceduren syftar till harmonisering av tillämpningen genom grupptryck och transparens. Information om antalet denials, inklusive uppgifter om tilltänkt mottagarstat och kriterium, offentliggörs i medlemsstaternas årliga rapport.
EU:s uppförandekod
3. Genom diplomatiska kanaler kommer medlemsstaterna att översända utförlig information om de licensansökningar som har avslagits i enlighet med uppförandekoden i fråga om krigsmateriel, tillsammans med en förklaring av varför ansökan har avslagits. Den information som skall överlämnas anges i form av ett utkast till formulär som återfinns i bilagan. Innan någon medlemsstat beviljar en licens som en annan medlemsstat eller andra medlemsstater har vägrat bevilja för en i huvudsak identisk transaktion under de senaste tre åren kommer den först att samråda med den eller de medlemsstater som avslog licensansökningarna. Om medlemsstaten efter dessa samråd ändå beslutar att bevilja licens kommer den att underrätta den eller de medlemsstater som avslog ansökan (ansökningarna) och därvid utförligt förklara sina egna skäl. Beslutet att tillåta eller vägra överföring av någon krigsmateriel skall varje medlemsstat själv fatta. En ansökan om licens skall anses ha avslagits när medlemsstaten har vägrat att tillåta den faktiska försäljningen eller den fysiska exporten av den berörda krigsmaterielen, om försäljning i annat fall skulle ha ägt
Jämförelse mellan riktlinjerna och EU:s uppförandekod SOU 2005:9
158
rum, eller när den har vägrat att tillåta det relevanta avtalets ingående. För detta ändamål kan ett anmälningspliktigt avslag, i enlighet med nationella förfaranden, innefatta avslag på en ansökan om tillstånd att inleda förhandlingar eller ett nekande svar på en formell inledande förfrågan om en särskild beställning.
4. Medlemsstaterna kommer att behandla sådana avslag och samråd konfidentiellt och de kommer inte att använda dem för att uppnå kommersiella fördelar.
Övriga tillämpningsbestämmelser
I uppförandekoden finns ytterligare sju tillämpningsbestämmelser. Dessa är emellertid inte av sådan karaktär att de behöver kommenteras i en jämförelse med riktlinjerna.
159
5 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
Utredningen har i sin översyn av riktlinjerna funnit ett behov av modernisering, vidareutveckling och förtydliganden. Vid sidan av ett fortsatt krav på tillstånd till export och internationellt samarbete utgår utredningens förslag från: de ändrade förutsättningarna och motiven för export och samarbete; praxisutvecklingen, framväxten av EU:s samarbete i exportkontrollfrågor, och då särskilt den gemensamma uppförandekoden; samt önskvärdheten av största möjliga tydlighet i bestämmelserna.
Hantering av krigsmateriel regleras i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Lagen säger att krigsmateriel inte får föras ut ur landet utan tillstånd. I begreppet utförsel ingår främst kommersiell export, men också överföringar från det svenska försvaret till ett annat land. Enligt lagen krävs även tillstånd att avtala med någon i utlandet om att upplåta eller överlåta tillverkningsrätt för krigsmateriel, liksom att utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel för eller gemensamt med någon i utlandet. Begreppet internationellt samarbete omfattar de två senare fallen.
Beslut om tillstånd till export och internationellt samarbete avseende krigsmateriel föregås i Sverige av prövning. Prövningen rör tekniska frågor, till exempel om företaget har skickat in en anbudsunderrättelse samt de politiska omständigheterna. Sedan 1950-talet har det i Sverige funnits riktlinjer för att vägleda det politiska ställningstagandet. Som beskrivits i kapitel 4 har riktlinjerna varit föremål för en successiv utveckling, dels formellt genom textomarbetningar såsom skedde 1971 och 1993, dels genom tillämpningen av dem (praxisutvecklingen).
Gällande riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan utarbetades under den senare delen av 1980-talet och
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
160
började gälla 1993. För att ha lång varaktighet och kunna anpassas till nya politiska förutsättningar har riktlinjerna utformats i allmänna ordalag och med möjligheter att göra undantag från huvudreglerna om när export inte bör medges.
Utredningen har i sin översyn av gällande riktlinjer utgått från att export och internationellt samarbete avseende krigsmateriel även fortsättningsvis skall vara tillståndspliktigt och att alla beslut skall föregås av en prövning som omfattar både tekniska och politiska frågor. Utredningen har på basis av sin kartläggning av utvecklingen på försvarsmaterielområdet, som sammanfattas i kapitel 3, funnit ett antal skäl till att vidareutveckla och modernisera riktlinjerna. Dessa skäl, som redovisas i nästa avsnitt, har också utgjort utgångspunkter för översynen av riktlinjerna.
5.1 Utgångspunkter
Utredningen har funnit att gällande riktlinjer bör vidareutvecklas och moderniseras för att de även fortsättningsvis skall vara användbara som vägledande dokument för det politiska ställningstagandet. Utredningen har i arbetet med vidareutvecklingen och moderniseringen av riktlinjerna utgått från de fyra punkter som redovisas nedan.
Den första utgångspunkten är att förutsättningarna och motiven för export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel har förändrats avsevärt för svensk del. Detta beror på det senaste decenniets omvälvande politiska förändringar i världen och dess konsekvenser för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Försvarsmateriel har blivit en integrerad komponent i det europeiska och transatlantiska samarbetet, i vilket Sverige deltar. Export och samarbete är dessutom allt viktigare som medel för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel och kompetens. Detta återspeglas i aktuella försvarspropositioner och skrivelser, men inte i gällande riktlinjer.
Den andra utgångspunkten är praxisutvecklingen. Sedan 1993 har regeringen, men också ISP, successivt utvecklat ny praxis. Detta har skett genom att pröva ärenden där gällande riktlinjer antingen inte ger tillräcklig vägledning eller där riktlinjerna har behövt omtolkas, till exempel för att överensstämma med aktuell utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och med internationella avtal. Praxisutvecklingen bör givetvis återspeglas i riktlinjerna. En
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
161
ytterligare tillämpningsutveckling, som följer av det internationella materielsamarbetet, är att de särskilda reglerna om produktidentitet som undantar tredjelandsexport från huvudreglerna behöver användas allt oftare. För ärenden som kommer att bli vanliga behövs huvudregler snarare än undantagsregler.
Den tredje utgångspunkten är framväxten av EU:s exportkontrollsamarbete. När den europeiska uppförandekoden för vapenexport antogs av ministerrådet 1998 innebar det att Sverige fick ett antal ytterligare principer och kriterier att ta hänsyn till vid prövningen av exporttillståndsärenden. Uppförandekoden har emellertid inte införlivats i det svenska regelverket för exportkontroll. Av både politiska och praktiska skäl anser utredningen att det i längden är ohållbart att den svenska exportkontrollpolitiken uttrycks i två skilda dokument och förordar därför att uppförandekoden och gällande riktlinjer integreras.
En sammanföring av riktlinjerna och EU:s uppförandekod förväntas dessutom förenkla kontakterna mellan Sverige och de övriga medlemsstaterna i exportkontrollfrågor, till exempel i fråga om underrättelser om denials (avslagna ansökningar) och ge större tyngd åt svenska förslag rörande uppförandekoden som läggs fram i EU:s rådsarbetsgrupp för vapenexportkontroll. EU-anpassningen av riktlinjerna förväntas på motsvarande sätt även underlätta för försvarsindustrin i Sverige att etablera och genomföra internationella materielsamarbeten.
Den fjärde utgångspunkten är regeringens uttryckliga önskemål om att största möjliga tydlighet och öppenhet skall genomsyra exportkontrollpolitiken. Enligt utredningen kan gällande riktlinjer omarbetas så att en bredare allmänhet ges möjlighet att förstå deras innebörd. Nuvarande blandning av principiella villkor, ovillkorliga och villkorliga exporthinder, positiva och negativa presumtioner för olika länder och för olika materielslag ställer omfattande kunskapskrav på den intresserade medborgaren. Det bitvis byråkratiska och ålderdomliga språket försvårar också läsbarheten.
Frågan om tydlighet och öppenhet bör också ses i ljuset av önskvärdheten att öka allmänhetens möjlighet att förstå de enskilda beslut som fattas utifrån riktlinjerna. Även personer som är involverade i ärendehanteringen kan, med samma information om den tilltänkta mottagaren för handen, ha skilda uppfattningar huruvida omständigheterna talar för eller emot tillstånd. Utredningens förslag till en ny struktur i riktlinjerna syftar till att framhäva de olika överväganden som beslutsfattaren måste göra.
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
162
5.1.1 Om arbetet bakom förslaget
Utredningen har kartlagt olika faktorer som påverkar den svenska exportkontrollen, inklusive riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan. Inför arbetet med kartläggningen konsulterade utredningen ett brett spektrum av intressenter som på olika sätt arbetar med exportkontrollfrågor: myndigheter, försvarsindustri, experter och enskilda organisationer. En sammanfattning av kartläggningen publicerades som en PM under namnet ”Den svenska exportkontrollens sammanhang” på utredningens hemsida i slutet av mars 2004. Denna PM har legat till grund för att ta fram de fyra utgångspunkter för översynen som redovisades ovan.
Ett av utredningens mest krävande uppdrag är att sammanföra de två spår som de svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod utgör. Utredningen har diskuterat olika alternativ för hur uppförandekoden kan förankras eller införlivas i riktlinjerna. Det mest radikala alternativet skulle vara att ersätta gällande riktlinjer med uppförandekoden. Utredningen finner emellertid att detta inte vore lämpligt. Det finns fortsättningsvis anledning att markera vad som utgör svenska nationella bevekelsegrunder. Dessutom bedömer utredningen att det finns ett ökat behov av vägledning i situationer när en produkt som ett företag i Sverige tagit fram tillsammans med företag i ett eller flera andra länder skall exporteras till ett tredje land. I uppförandekoden behandlas inte sådana situationer.
Det finns inga EU-anvisningar om att koden skall införlivas och än mindre hur detta bör göras. Tongivande medlemsstater som också är med i FA/LOI-samarbetet har gjort på olika sätt. Storbritannien har i sitt policydokument infogat kodens kriterier i det närmaste ordagrant, men lagt till ett stycke om att nationella intressen alltjämt fullt ut skall beaktas vid prövningen. Tyskland kan sägas ha förankrat koden i sitt regelverk genom att göra den till en bilaga till sina nationella riktlinjer. Frankrike verkar ha gjort något mittemellan det tyska och brittiska förfarandet. Även Frankrike och Tyskland anger nationella ingångsvärden för prövningen i sina respektive riktlinjer.
För att få klarhet i förutsättningarna för ett införlivande har utredningen gjort en jämförande analys av gällande riktlinjer och EU:s uppförandekod. Analysen, som redovisas i kapitel 4, pekar på både likheter och skillnader. Skillnaderna i sak – och när det kommer till tillämpningen av de avsevärt kortare riktlinjerna – är
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
163
emellertid inte större än att utredningen bedömer att koden och riktlinjerna kan sammanföras. Det bör här även noteras att uppförandekoden utgör ett minimum av kriterier och bestämmelser samt att medlemsstaterna har rätt att tillämpa strängare nationella kriterier och regler.
Mot bakgrund av ovanstående iakttagelser konstaterar utredningen att Sverige måste finna en egen modell för att införliva EU:s uppförandekod i riktlinjerna. En sådan modell utgår naturligen såväl från gällande riktlinjer som från de av utredningen föreslagna utgångspunkterna för översynen. Det finns förenklat två sätt att integrera uppförandekodens bestämmelser och kriterier i riktlinjerna.
Det ena sättet innebär att man ord för ord för in koden i gällande riktlinjer utan att ändra något i övrigt. Nackdelen är att riktlinjerna skulle bli avsevärt längre än i dag och förlora i tydlighet samt att man skulle få två olika kriterier beträffande mänskliga rättigheter, väpnade konflikter och så vidare. En variant på detta integrationssätt är att föra in kodens kriterier ordagrant och samtidigt ändra i gällande riktlinjer. Eftersom riktlinjerna är utformade som ett resonemang och deras principer och exporthinder refererar till varandra skulle dock omfattande förändringar krävas. Man skulle också behöva ta ställning till om gällande riktlinjers eller kodens skrivningar, till exempel om mänskliga rättigheter, vore att föredra. En annan variant är att föra in sådana kriterier och bestämmelser som finns i koden men som inte finns i gällande riktlinjer.
Det andra sättet är att föra in uppförandekodens bestämmelser och kriterier i sammanfattad form snarare än ordagrant. Fördelen är att riktlinjerna skulle bli kortare och tydligare än i de förutnämnda fallen. Om koden integreras i sammanfattad form utan att ändringar görs i gällande riktlinjer uppstår problemet med dubbla kriterier för mänskliga rättigheter, väpnade konflikter osv. Om koden däremot integreras i gällande riktlinjer samtidigt som ändringar görs i de skrivningar som sammanfaller uppkommer inte detta problem. Oavsett variant går det inte att undvika att skrivningar i riktlinjer och kod skiljer sig åt.
Utredningen förordar att man för in uppförandekoden i sammanfattad form och samtidigt ändrar i gällande riktlinjer. Detta görs mot bakgrund av vikten av tydlighet och av Sveriges rätt att även fortsättningsvis ha nationella riktlinjer. Tilltalande med de allmänna skrivningar som traditionellt kännetecknar riktlinjerna är att sådana inte behöver justeras kontinuerligt, till exempel om
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
164
uppförandekodens lydelser omförhandlas eller om internationella regimer tillkommer på exportkontrollområdet. Det är ofrånkomligt att formuleringarna i riktlinjer och kod inte blir identiska efter en integration som bygger på att sammanföra snarare än ersätta.
Några övertygande skäl att inte föra samman kodens kriterier och riktlinjerna har inte framkommit under arbetets gång. Utfallet av förändringen beror på hur omsorgsfullt kodens kriterier integreras samt på om de föreslagna riktlinjerna kommer att tillämpas noggrant och konsekvent. Det faktum att vissa medlemsstater, som införlivat koden, exporterar till stater som Sverige sannolikt inte skulle godkänna som mottagare är inte heller ett skäl att avstå från att sammanföra riktlinjer och kod. Varje stats tillämpning måste ses i ljuset av dess historiska relationer, utrikespolitiska ambitioner, försvarsindustris betydelse i ekonomin, inhemska opinion, med mera.
Parallellt med uppdraget beträffande EU:s uppförandekod har utredningen beaktat sina övriga uppdrag i förhållande till gällande riktlinjer. Utredningen delar regeringens uppfattning att den vikt som Sverige fäster vid ett långsiktigt och ömsesidigt samarbete med ett antal stater inom de utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska områdena bör tydliggöras i riktlinjerna. I detta syfte förordar utredningen att gällande skrivningar som innebär en positiv presumtion för tillstånd som avser de nordiska länderna, de traditionellt neutrala länderna i Europa och medlemsstaterna inom Europeiska Gemenskaperna uppdateras och lyfts fram.
Utredningen har också studerat frågan om begreppen svensk respektive utländsk identitet fortsatt har relevans när det gäller tredjelandsexport. Slutsatsen är att så inte är fallet. Det ökande internationella samarbetet vid utveckling av försvarsmateriel, liksom internationaliseringen av försvarsindustrin, innebär att det för svensk del kommer att bli vanligt med produkter som saknar en övervägande nationell identitet. Utredningen har följaktligen valt att föreslå en annan typ av inriktning för prövningen. Eventuella exportdestinationer, som inte prövas redan vid samarbetets ingående eller som blir kontroversiella under samarbetets genomförande, bör bli föremål för konsultationer mellan Sverige och samarbetslandet eller samarbetsländerna.
I sin översyn av gällande riktlinjer har utredningen beaktat de ändringsförslag som Följdleveransutredningen lade fram 1999 (SOU 1999:38). Följdleveransutredningens förslag att lägga till beslut av EU:s ministerråd som ett ovillkorligt exporthinder har
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
165
kunnat hanteras tillsammans med integrationen av uppförandekodens första kriterium, som anger att medlemmarna inte bör tillåta export som strider mot bland annat ett EU-embargo. Utredningen instämmer i Följdleveransutredningens andra förslag att ur gällande riktlinjer lyfta ut bestämmelsen avseende folkrättsliga regler om export från neutral stat i krig. Skälen för att göra så diskuteras i nästa avsnitt. Följdleveransutredningens förslag att förtydliga vad som avses med materiel med samband till en tidigare beviljad leverans berörs i diskussioner kring skrivningar om leveranssäkerhet.
Utredningen har i enlighet med sina direktiv övervägt att göra rapportering till FN:s vapenregister till ett kriterium för försvarsmaterielexport. Ett sådant kriterium förväntas göras till ett underkriterium i EU:s uppförandekods sjätte kriterium som ett resultat av medlemsstaternas revidering av koden. Utredningen har följaktligen kunnat hantera frågan i arbetet med att integrera kodens kriterier i riktlinjerna. I enlighet med sina direktiv har utredningen även övervägt ett demokratikriterium, men avråder från att införa ett sådant i riktlinjerna av skäl som diskuteras i nästa avsnitt.
Därutöver har utredningen i sitt arbete vägt in två faktorer som inte omnämns i direktiven. Den första är den nyligen antagna svenska politiken för global utveckling. Riksdagens utrikesutskott behandlade denna fråga under riksdagsåret 2003/04 (bet. 2003/04:UU3) och enskilda utskottsledamöter har under 2004 gjort utredningen uppmärksam på dess fattigdoms- och utvecklingsaspekter. Utredningen har ansett det lämpligt att väga in dessa aspekter i samband med integrationen av uppförandekodens åttonde kriterium, som tangerar frågan om den hållbara utvecklingen i mottagarlandet. Den andra faktorn som utredningen uppmärksammats på är ett åtagande som Sverige gjorde vid 2003 års konferens för Internationella röda korset. Åtagandet innebär att Sverige skall undersöka förutsättningarna för att göra mottagarens respekt för internationell humanitär rätt till ett kriterium för försvarsmaterielexport. En snarlik bestämmelse finns i uppförandekodens sjätte kriterium och det svenska åtagandet har därför också kunnat hanteras i arbetet med att integrera kriterier och riktlinjer.
Bilden nedan är en principskiss över utgångspunkterna för arbetet bakom utredningens översyn av gällande riktlinjer (se 5.1). Den streckade orange linjen illustrerar det avsedda utfallet av utredningens förslag till riktlinjer. Av skissen framgår också att krite-
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
166
rierna i EU:s uppförandekod återfinns i varierande grad i gällande riktlinjer.
Bild 5. Principskiss över metod för att integrera riktlinjer och kodens kriterier
5.2 Indelning av riktlinjer i principer och kriterier
Utredningen föreslår att riktlinjerna delas in i principer respektive kriterier. I gällande riktlinjer finns olika benämningar på riktlinjer: grundläggande principer, ovillkorliga hinder och villkorliga hinder. Benämningarna ”centralt villkor” och ”de angivna grundläggande kriterierna” förekommer också i gällande riktlinjer. Förslaget syftar till att ge riktlinjerna en mer stringent struktur, men också till att göra det lättare att diskutera och referera till enskilda riktlinjer. Avsikten är vidare att öka medborgarnas möjligheter att identifiera vilka överväganden som beslut vilar på. Precis som i dag kommer dock vissa ärenden att vara relativt enkla att avgöra, medan andra kommer att kräva omfattande prövning och samråd med EKR.
Gällande riktlinjer
EU-kodens kriterium 1
EU-kodens kriterium 2
EU-kodens kriterium 8
EU-kodens kriterium 4
EU-kodens kriterium 6
EU-kodens kriterium 3
EU-kodens kriterium 7
EU-kodens kriterium 5
Nya motiv
EUsamarbete
Tydlighet och öppenhet
Praxisutvecklingen
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
167
5.3 Överväganden bakom principerna
I detta avsnitt redogör utredningen för sina överväganden bakom formuleringarna av principerna.
5.3.1 Allmänna skäl
Det finns ett svenskt intresse av att kunna exportera försvarsmateriel och även av att samarbeta med vissa andra länder kring utveckling och tillverkning av sådan materiel. I såväl gällande riktlinjer som lagen (1992:1300) om krigsmateriel definieras detta intresse som säkerhets- och försvarspolitiskt. Intresset balanseras mot behovet av att inte medge tillstånd när den tilltänkta exporten eller det tilltänkta samarbetet strider mot principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. I gällande riktlinjer uttrycks detta enligt följande:
Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan
1. bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov
av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt
2. inte står i strid med principerna och målen för Sveriges
utrikespolitik.
Utrikespolitiska hinder föreligger inte i fråga om samverkan med eller export till de nordiska länderna och de traditionellt neutrala länderna i Europa. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med Sveriges säkerhetspolitik. I takt med att samarbetet med övriga länder inom de Europeiska Gemenskaperna byggs ut, bör samma principer för utlandssamverkan och export tillämpas ifråga om dessa länder.
Utrikes- och säkerhetspolitiska skäl
De säkerhetspolitiska skälen för Sverige att kunna tillåta export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel har enligt utredningen blivit starkare sedan gällande riktlinjer utarbetades.
En förklaring är att Sveriges säkerhetspolitiska linje inte längre utgör en begränsning för byggandet av relationer där försvarsmateriel är en integrerad komponent. Under rådande omvärlds-
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
168
förhållanden finns ingen målkonflikt mellan den svenska militära alliansfriheten å ena sidan och en reglerad export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel å andra sidan. Behovet av att begränsa export och samarbete av neutralitetspolitiska skäl föreligger inte i dag, till skillnad från den tid då gällande riktlinjer växte fram. Rustningskontroll och ickespridningskontroll är fortfarande tungt vägande argument bakom riktlinjerna.
En annan förklaring är det utökade säkerhetspolitiska samarbetet inom EU och med USA. När det gäller EU har arbetet med att bygga upp en krishanteringsförmåga till stöd för GUSP givit försvarsmaterielfrågorna ökad betydelse. Sverige deltar i FA/LOIsamarbetet till stöd för omstruktureringen och driften av den europeiska försvarsindustrin och i EU:s nyligen etablerade försvarsbyrå. När det gäller USA har Sverige undertecknat en politisk principdeklaration om förstärkt samarbete i försvarsmateriel- och försvarsindustrifrågor. Sverige har också som ett av fåtalet länder inkluderats i ett amerikanskt initiativ för säker försvarsmaterielhandel (DTSI).
Det har i Sverige på senare tid blivit allt vanligare att tala om utrikespolitik och säkerhetspolitik som en enhet. Sammansmältningen av utrikes- och säkerhetspolitik är bland annat en följd av det breddade säkerhetsbegreppet och av Sveriges EU-medlemskap.
Försvarspolitiska skäl
De försvarspolitiska skälen för Sverige att kunna tillåta export och samarbete avseende försvarsmateriel har enligt utredningen också blivit starkare sedan gällande riktlinjer utarbetades.
Förklaringen är att export och samarbete är allt viktigare som medel för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel och kompetens. Den förändrade hotbilden mot Sverige har resulterat i minskade försvarsanslag och därmed minskat utrymme för materielbeställningar. Försvarsindustrin tvingas som följd minska sin organisation, skära ned utvecklingskostnader (bland annat genom internationellt samarbete) och söka exportmöjligheter. Med en inhemsk försvarsindustri – om än reducerad men med internationellt eftertraktad kompetens – ökar möjligheterna att anskaffa, vidareutveckla och underhålla den materiel som försvaret behöver.
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
169
Bibehållandet av försvarsindustriell kompetens är också en viktig förutsättning för att kunna anpassa försvaret till nya uppgifter.
Regeringens syn på export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel framgår av propositioner och skrivelser. I 1995 års proposition Totalförsvaret i förnyelse (prop. 1995/96:12, kap. 8) konstateras att det krävs att de svenska företagen har möjlighet att exportera och delta i det internationella samarbetet om Försvarsmaktens behov av inhemsk försvarsindustriell kapacitet skall kunna tillgodoses. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop. 2001/02:10, kap. 15.2) anger regeringen att ”gynnsamma förutsättningar bör eftersträvas för inhemsk industris deltagande i internationella samarbetsprojekt” samt att vikt bör läggas vid att ”utveckla möjligheterna för inhemsk försvarsindustri att exportera försvarsmateriel”.
I försvarspropositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5, s. 122) framhåller regeringen att Sveriges internationella materielsamarbete än mer ”bör fokuseras på de länder som bäst kan tillgodose vårt nationella behov av internationell kompetens för materielförsörjningen” och namnger i detta sammanhang FA/LOIländerna, de nordiska länderna samt USA. I regeringens senaste skrivelse om strategisk exportkontroll (skr. 2003/04:114, s. 23) finns liknande konstateranden:
Det ligger därför i Sveriges säkerhetspolitiska intresse att slå vakt om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete med traditionella samarbetsländer. Detta ömsesidiga samarbete, inklusive samarbetsprojekt, bygger på såväl export som import av krigsmateriel.
Det politiska stödet för företagens exportansträngningar avspeglas i regeringens och de svenska myndigheternas handlande. Exportstödet tar sig uttryck i bland annat minister- och andra högnivåbesök och genom att personal från svenska myndigheter deltar i företagens demonstrationer för potentiella köpare. Från att tidigare haft en företrädesvis understödjande roll i exportstödssammanhang har regeringen i vissa fall blivit en part i internationella överenskommelser och en aktör. Detta har till exempel märkts genom regeringens bemyndigande till Försvarets materielverk att hyra ut svenska stridsflygplan till Ungern och Tjeckien. I 2004 års försvarsproposition utgår regeringen från att behovet av exportstöd kommer att öka, såväl när det gäller materiel och tjänster som för internationella samarbeten (prop. 2004/05:05, s. 132–133).
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
170
I gällande riktlinjer anges att export och annan utlandssamverkan endast bör få förekomma när den motiveras av ett materiel- eller kompetensbehov hos det svenska försvaret, eller annars är säkerhetspolitiskt önskvärd. Enligt utredningens bedömning bör försvarspolitiska intressen även fortsättningsvis vägas in vid prövningen i enskilda ärenden, men medgivande av tillstånd bör inte längre vara villkorat mot den svenska Försvarsmaktens behov. Denna bedömning bygger på två skäl.
För det första skulle tillämpningen av ett sådant villkor kunna försvåra omstruktureringen av försvarsindustrin på europeisk nivå och på sikt motverka det försvarspolitiska målet att bibehålla försvarsindustriell kompetens i landet. En förutsättning för att i Sverige verksam industri skall kunna utvecklas är att företagen också kan exportera materiel som det svenska försvaret för tillfället inte behöver, tvingas prioritera bort eller inte avser att anskaffa. Detta gäller särskilt sedan flera stora företag köpts upp av utländska och multinationella bolag med andra stater än Sverige som huvudsakliga kunder.
För det andra gör Sveriges deltagande i EU:s försvarsmaterielsamarbete det olämpligt att villkora tillstånd till just ett svenskt försvarsmaktsbehov. Detta argument gäller särskilt sedan medlemsstaterna etablerat en gemensam försvarsbyrå med uppgift att bland annat identifiera unionens samlade materielbehov mot bakgrund av EU:s åtaganden på krishanteringsområdet.
Näringspolitiska skäl
Även om försvarsindustrin i Sverige fortfarande har viss betydelse för sysselsättning och därmed också en regionalpolitisk dimension anser utredningen att sådana aspekter inte bör utgöra skäl att tillåta export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel.
Det finns emellertid rent näringspolitiska skäl att kunna tillåta export och samarbete avseende försvarsmateriel, enligt utredningen. Försvarsindustrins kompetens är en teknologigenerator för hela samhället och inte bara för försvarssektorn. Från den militära verksamheten har en mängd civila produkter och teknologier knoppats av. Exempel på områden där de så kallade spin-offeffekterna har varit betydande är flyg- och rymdindustri, telekommunikation, simuleringsteknik och IT. Även på medicinska
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
171
områden, såsom laserteknik och hjälpmedel för kirurgi, har samhället kunnat dra nytta av försvarsindustrins spetskompetens.
I den takt som civila produkter och marknader har utvecklats inom ovannämnda områden har deras betydelse i vissa fall blivit större än den militärt inriktade verksamheten. Ett exempel utgörs av den europeiska flygindustrin, vars omsättning år 1980 till 70 procent var militär och år 2002 till 70 procent civil. De civila tillämpningarna har som följd tagit ledningen i innovations- och teknikutvecklingen på berörda områden. I propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5, s. 127–128) anför regeringen att flyg- och rymdindustrin genom sin forskningsintensiva verksamhet bidrar till Sveriges tillväxt och internationella position som högteknologisk nation.
Utredningens förslag angående näringspolitiska skäl bör även ses i ljuset av att gränsen mellan militär och civil forskning och utveckling alltmer suddas ut som ett resultat av förändringar i hotbilden. Exempelvis har Europeiska kommissionen lanserat ett program för säkerhetsrelaterad forskning och utveckling. Detta initiativ syftar till att stärka säkerheten i Europa genom att generera nya produkter och teknologier för både militärt och civilt samhällsförsvar, men också till att stärka den europeiska industriella basen och dess konkurrenskraft.
Utrikespolitikens principer och mål
I gällande riktlinjer anges att tillstånd till export och annan utlandssamverkan inte bör medges om det skulle stå i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. Utredningen föreslår ingen ändring av denna riktlinjeprincip. Enligt utredningen bör inledningsvis även markeras att Sverige också har ett ansvar att internationellt verka för en effektiv exportkontroll.
Samarbetsstater
I gällande riktlinjer nämns tre ländergrupper för vilka det inte finns utrikespolitiska hinder för export och med vilka utlandssamverkan ”i princip” får ”anses stå i överensstämmelse med Sveriges säkerhetspolitik”: de nordiska länderna, de traditionellt neutrala länderna i Europa samt övriga länder inom Europeiska Gemen-
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
172
skaperna. De aktuella skrivningarna innebär att Sverige vid prövningen av ansökningar för de länder som ingår i grupperna tillämpar en positiv presumtion. I ljuset av omvärldsutvecklingen och ovanstående diskussion om skälen att kunna medge tillstånd finns anledning att se över de aktuella skrivningarna.
Skälen att fortsatt tillämpa en presumtion för tillstånd är enligt utredningen särskilt framträdande när ärendena rör medlemsstater i EU. Den nordiska gemenskapen är alltjämt beaktansvärd, men eftersom endast ett nordiskt land, som Sverige samarbetar med på försvarsmaterielområdet, inte är medlem i EU, blir det i dag aningen konstlat att ange de nordiska länderna som en egen enhet. Utredningen föreslår följaktligen att Norge i stället nämns vid namn i riktlinjerna.
Enligt utredningen är det inte längre neutralitetsaspekten som motiverar en fortsatt positiv presumtion angående Schweiz utan landets nära samarbete med Sverige och övriga EU-länder. Utredningen förordar vidare att USA läggs till i uppräkningen av länder för vilka en positiv presumtion bör gälla. Denna förändring motiveras enligt utredningen av de transatlantiska samarbetsavtalen och Sveriges omfattande beroende av amerikansk försvarsteknologi.
Det bör noteras att utredningens förslag i detta avseende inte innebär någon skyldighet för Sverige att medge tillstånd för i riktlinjerna uppräknade länder eller ländergrupper. Även fortsättningsvis måste ansökningar prövas från fall till fall.
Materielspecifik hänsyn
Utredningens förslag till vidareutveckling av riktlinjerna skulle innebära att den svenska ärendeprövningen fullt ut anammar det materielspecifika synsätt som föreskrivs i uppförandekoden. Detta synsätt innebär att man vid prövningen av en ansökan inte bara ser till vilket det tilltänkta mottagarlandet är, utan också tar ställning till hur den aktuella materielen kan komma att användas av slutanvändaren i förhållande till riktlinjernas kriterier.
Uppförandekodens syn på materielens betydelse skiljer sig något från gällande svenska bestämmelser, men skillnaderna bör inte överdrivas. Riktlinjerna tillåter i dag materielspecifika hänsyn i så måtto att man vid prövningen skiljer på om ärendet gäller KS eller ÖK, en ursprunglig leverans eller reservdelar till denna samt på om
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
173
ärendet avser materiel av övervägande svensk eller utländsk identitet.
Vid tillämpningen av riktlinjerna är materielens art en faktor som noga belyses och även beaktas i viss utsträckning i totalbedömningen. Det har blivit brukligt att ge tillstånd till export av viss ÖK, som skall användas för humanitära ändamål såsom minröjning och för civila ändamål såsom trafikövervakning, även om export till mottagarstaten normalt sett inte skulle godkännas.
Prövning i enlighet med kodens materielspecifika synsätt ställer större krav på exportkontrollorganisationen, inklusive på underrättelser om den tilltänkta mottagarens avsikter samt på kunskaper om hur materielen i fråga alternativt kan användas. Utredningen återkommer till detta ur ett organisationsperspektiv i kapitel 6.
5.3.2 Leveranssäkerhet
Leveranssäkerhet är en viktig faktor för att skapa ömsesidiga beroenden och förtroenden mellan stater på försvarsmaterielområdet. Såväl leveranssäkerhet som respekt för givna leveranssäkerhetsgarantier får ökad aktualitet genom att flera europeiska stater, inklusive Sverige, i växande utsträckning bygger sina materielförsörjningsstrategier på internationellt samarbete och import, i kontrast till nationell eller självständig utveckling och tillverkning.
Leveranssäkerhet är också en viktig faktor för ett lands försvarsindustri om den skall kunna hävda sig på den internationella marknaden. Regeringar som köper kompletta materielsystem efterfrågar vanligen försäkringar från den exporterande staten om att leveranser av reservdelar, ammunition, ytterligare delserier med mera inte avbryts. Den hårda konkurrensen på marknaden har drivit företag och stater att framhålla att just deras åtaganden om leveranssäkerhet är mer trovärdiga än konkurrenternas.
Det finns i princip tre vägar att försäkra sig om leveranssäkerhet, vilka i verkligheten kombineras. Den första vägen går genom uppbyggandet av ömsesidiga beroenden, det vill säga ett materielsamarbete där berörda länder utvecklar och tillverkar kvalificerade delar i ett vapensystem som länderna var och en för sig knappast kan överta. Länderna blir därmed beroende av varandra för att fullfölja utvecklingen och produktionen. Ett ömsesidigt beroende kan också sägas existera när ett samarbete blivit så pass viktigt för de in-
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
174
blandade staterna att de är beredda att göra betydande uppoffringar för att bevara det.
Begreppet ömsesidiga beroenden gjorde sitt inträde i svensk försvarspolitik mot slutet av 1990-talet i samband med att internationella samarbeten gavs ökad betydelse och det blev nödvändigt för regeringen att prioritera bland strategiska försvarsindustriella kompetenser.
Den andra vägen till leveranssäkerhet går genom mellanstatliga överenskommelser. Sådana överenskommelser kan vara juridiskt bindande, politiska eller beskrivas som en blandning av politiska och juridiska element. De kan röra ett specifikt vapensystem, men också vara allmänna. I propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, s. 58) anger regeringen att överenskommelser endast bör ingås efter ”synnerligen noggranna överväganden och med stor urskiljning”, men också att Sverige bör kunna tillmötesgå önskemål om sådana så länge de kan ”tillgodoses inom ramen för de övergripande kriterierna” (s. 58). I de fall där överenskommelser ingås är det från svenskt håll brukligt att understryka att leveranser inte kan ske om export skulle strida mot riktlinjernas ovillkorliga hinder.
Ett exempel på en juridiskt bindande och specifik överenskommelse är när en stat genom avtal förbinder sig att leverera ett stridsfartyg och till detta relaterad materiel och service under vapensystemets hela livslängd.
FA/LOI är ett exempel på ett generellt avtal med både politiskt och juridiskt innehåll. Genom att tillträda avtalet har Sverige och de övriga fem deltagarna gjort utfästelser om leveranssäkerhet, dock med viss reservation för varandras internationella förpliktelser i händelse av kris eller väpnad konflikt. Även den politiska principdeklarationen mellan Sverige och USA (Declaration of Principles) är av generell art och innehåller ett avsnitt om vikten av leveranssäkerhet, såväl för regeringarna som för respektive lands försvarsindustri.
Den tredje vägen att försäkra potentiella köpare om leveranssäkerhet går via nationell policy. I gällande riktlinjer finns en bestämmelse som innebär en stark presumtion för medgivande av tillstånd till ”utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter”. Presumtionen gäller också för ”andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”. Utredningens efterforsk-
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
175
ningar tyder på att flertalet stater särbehandlar följdleveransärenden, i praxis eller genom att inkludera en definierad mängd följdleveranser i det ursprungliga exporttillståndet för systemleveransen. Sverige framstår i en internationell jämförelse relativt ensamt om att ange en positiv presumtion i sitt policydokument.
Regeringen tillsatte 1997 en särskild utredare för att analysera den praxis som hade utvecklats i fråga om tillstånd till export av följdleveranser och utifrån analysen lägga fram eventuella förslag för att precisera bestämmelserna. I sitt betänkande (SOU 1999:38) konstaterade utredaren att följdleveranser i praktiken omfattar ett tiotal olika grupper av situationer där det finns ett ”organiskt” samband till en tidigare beviljad export. Rörande följdleveranser förslog utredaren att man skulle föra in ordet ”sådant” i följande mening: ”Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har sådant samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”.
I den svenska försvarspolitiken har export och internationellt samarbete blivit allt viktigare som medel för att bevara försvarsindustriell kompetens i Sverige. Mot denna bakgrund ser utredningen ett ökat behov för Sveriges del av att kunna erbjuda leveranssäkerhet i olika former. Detta förhållande bör återspeglas i riktlinjerna som en allmän princip. Tillstånd skall dock, liksom i dag är fallet, inte ges på grundval av denna princip om medgivande strider mot Sveriges internationella förpliktelser.
Utredningen anser att en riktlinje om leveranssäkerhet bör baseras på två element. Den ena omständigheten av betydelse är om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leveranssäkerhetsgarantier för den aktuella materielen. Den andra omständigheten är om den tilltänkta exporten har ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. Den senare formuleringen bedöms inte bara täcka in de fall av följdleveranser som nämns i riktlinjerna utan samtliga tio situationer där följdleveranstänkande i dag tillämpas.
5.3.3 Tredjelandsexport och produkter med flernationell identitet
Begreppet tredjelandsexport betecknar ett antal olika fall där svensk respektive delvis svensk krigsmateriel inte levereras direkt från Sverige till slutanvändaren.
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
176
I princip finns två fall av tredjelandsexport av svensk materiel. Det första fallet är när krigsmateriel tillverkas på licens i ett annat land och detta land exporterar materielen till tredje land. Det andra fallet är när materiel levererats till ett land och detta land vidareexporterar materielen. I båda fall krävs tillstånd enligt lagen om krigsmateriel. ISP prövar det föreslagna tredje landet utifrån samma riktlinjer som skulle ha använts om svensk krigsmateriel exporterats direkt från Sverige. I det andra fallet krävs dessutom att Sverige löser det exporterande landet från åtaganden enligt slutanvändarintyget.
Det finns också två fall av tredjelandsexport av delvis svensk materiel. Det första är när ett svenskt företag exporterar komponenter, såväl mindre delar som delsystem, till ett annat land för integration i ett större materielsystem, som i sin tur exporteras till tredje land. Detta sker ofta inom ramen för avtal, men kan också ske som enskilda affärer. Det andra fallet är när försvarsindustri i Sverige och ett annat land tillsammans utvecklar eller tillverkar en produkt och denna exporteras från samarbetslandet till tredje land. Här måste alltid ett godkänt samarbetsavtal finnas.
Tillstånd enligt lagen om krigsmateriel krävs också för tredjelandsexport av delvis svensk materiel. ISP prövar det föreslagna tredje landet utifrån de riktlinjer som skulle ha använts om svensk krigsmateriel exporterats direkt från Sverige, men också utifrån de särskilda riktlinjerna beträffande internationella samarbeten och produktidentitet, vilka beskrivs närmare nedan.
Gällande riktlinjer
För det första föreskrivs en prövning om det är politiskt lämpligt att inleda ett samarbete med någon (regering, myndigheter eller företag) i den för ärendet aktuella staten. I gällande riktlinjer anges att när det ”angår avtal med utländsk part om gemensam utveckling eller framställning skall tillståndsbedömningen utgå från de angivna grundläggande kriterierna”.
För det andra finns en riktlinje om politisk inramning. En regeringsöverenskommelse bör träffas om samarbetet är ”omfattande och för Sverige viktigt” och att Utrikesnämnden bör höras innan en överenskommelse ingås. Enligt regeringsformen bör regeringen alltid ta viktigare utrikesärenden till nämnden. En hantering i Utrikesnämnden förutsätter att ISP har överlämnat det
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
177
aktuella ärendet till regeringen, eller att frågan väcks tidigare på politisk nivå, till exempel i bilaterala samtal eller i samband med beslut om exportstöd.
För det tredje finns riktlinjer som angår själva genomförandet av det internationella samarbetet. Det finns en stark presumtion för tillstånd till utförsel till samarbetslandet, som följer av avtalet under förutsättning att inte ovillkorligt hinder uppstår. Utredningen anser att detta i grund och botten är en fråga om leveranssäkerhet.
För det fjärde vägleder gällande riktlinjer i fråga om produkter som tillkommit genom internationella samarbeten. Produkter med ”övervägande svensk identitet” bör bedömas med svenska riktlinjer, medan produkter med ”övervägande utländsk identitet” bör bedömas enligt samarbetslandets regler. Det slutgiltiga beslutet om export kan överlåtas till samarbetsstaten även om produkten har en övervägande svensk identitet när det finns ett ”starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd och det är en förutsättning från samarbetspartnerns sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet”.
Svårare fastställa identitet – flernationella produkter
Utredningen bedömer att det inte längre kommer att vara meningsfullt att försöka fastställa den samproducerade materielens identitet som övervägande svensk eller utländsk, och på basis av resultatet bestämma vilket lands exportregler som skall tillämpas.
Produkter, som tagits fram inom internationella samarbetsprojekt, innehåller i ökande grad utvecklingsresultat och komponenter från ett flertal länder. Projekt kan syfta till att utveckla mjuk- eller hårdvara, eller både-och, och ju fler deltagande stater och försvarsindustrier, desto mer uppblandad blir produkten. Ländernas bidrag till produkten kan variera mellan de olika faserna. Till exempel kan utvecklingen av delsystem ske i Sverige, medan systemintegrationen och slutmonteringen kan ske i ett annat land. Vidare kan kostnaderna för produktens utveckling respektive tillverkning fördelas enligt olika principer, beroende av respektive lands anskaffningsavsikt.
Det finns, enligt utredningen, fortfarande ingen generellt användbar regel eller metod för att bestämma en produkts identitet. De nationella bidragens betydelse för en produkts tillkomst måste
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
178
mätas från fall till fall. En avancerad produkt kan innehålla en mycket liten komponent från ett land, men den kan vara helt avgörande för produktens funktion. Omvänt kan en produkt innehålla en stor komponent från ett land, men som inte är avgörande för funktionen och kan tillverkas i flera andra länder. Mjukvara kan vara minst lika värdefull och viktig för produktens funktion som till exempel ett eldrör.
Utvecklingen av EU:s exportkontrollsamarbete bör uppmärksammas i detta sammanhang. Samarbetet inom EU resulterar i att nationella riktlinjer konvergerar och konsolideras i uppförandekoden. Därmed skapas en central förutsättning för samarbetande stater att samråda om tredjelandsexport av gemensamt framtagna produkter. FA/LOI hänvisar till kodens kriterier som en utgångspunkt när listor om acceptabla mottagarstater skall förhandlas fram inom ramen för ett enskilt projekt. I avtalets femte avsnitt fastslås regler för hur destinationer läggs till respektive dras ifrån listan. Om konsensus inte kan uppnås på tjänstemannanivå kan den föreslagna listan underställas ministrarna i berörda samarbetsländer. Om inte heller ministrarna kan enas om en viss mottagare sätts inte den ifrågasatta destinationen upp på listan.
Ett konsultationskrav
Utredningens bedömning är att det för framtiden är särskilt angeläget med riktlinjer för ställningstagandet i ärenden om tredjelandsexport av flernationella produkter. Detta är en följd av att samarbeten har blivit en prioriterad produktionsform, såväl i Sverige som globalt, och av att tredjelandsexport oftast finns med i kostnadskalkylen för samarbetsprojekt. En annan orsak är att uppfattningarna om acceptabla mottagarstater delvis skiljer sig åt mellan Sverige och länder som Sverige samarbetar med. Skulle Sverige tillämpa avvikande bestämmelser riskerar den svenska försvarsindustrin att bli en mindre attraktiv samarbetspartner och landet en mindre intressant bas för försvarsindustriell verksamhet.
Enligt utredningen bör strävan vara att hantera tredjelandsexportfrågor redan vid ingåendet av samarbeten. Eventuella exportdestinationer, som inte prövas redan vid ingåendet eller blir kontroversiella under samarbetets genomförande, bör bli föremål för konsultationer mellan Sverige och samarbetslandet (länderna). Samarbetsavtal även utanför FA/LOI bör utformas på ett sådant
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
179
sätt att Sverige och samarbetsstaten kan konsultera med varandra om destinationer som inte blivit föremål för ställningstagande vid dess ingående. Vid sådana konsultationer bör Sverige väga samman det svenska intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelse för den aktuella materielens tillkomst.
5.4 Överväganden bakom kriterierna
I detta avsnitt redogör utredningen för sina överväganden bakom formuleringarna i kriterierna.
5.4.1 Godtagbara mottagare och vidareexport
I krigsmateriellagen finns inga bestämmelser om vem eller vilka som skall kunna få köpa materiel från Sverige. Sådana bestämmelser finns däremot i riktlinjerna som uppräknar tre typer av godtagbara mottagare och slutanvändare av krigsmateriel: stat, statlig myndighet och av staten auktoriserad mottagare. Bakom uttrycket ”av staten auktoriserad mottagare” återfinns främst företag med respektive regerings tillverkningstillstånd eller motsvarande, men också andra juridiska personer såsom auktoriserade vapenförmedlare.
Sedan en tid tillbaka medger ISP utförseltillstånd för leveranser till FN. FN köper bland annat transportfordon, minröjnings- och kommunikationsutrustningar för sina fredsbevarande respektive fredsframtvingande missioner. Utredningen anser att det ligger i svenskt intresse att stödja FN-insatser, liksom internationella insatser i EU- eller OSSE-regi, också med försvarsmateriel. För att konsolidera den praxis som utvecklats i detta sammanhang föreslår utredningen att mellanstatlig organisation läggs till som en godtagbar mottagare och slutanvändare.
ISP medger också exporttillstånd för leveranser till museer och samlare utomlands, under förutsättning att dessa har vederbörlig dokumentation, såsom ett intyg från sitt lands myndigheter och importtillstånd. Leveranserna har omfattat till exempel uttjänta fordon och flygplan samt exklusiva gevär. Det kan inte anses stå i konflikt med en ansvarsfull exportkontroll att i riktlinjerna räkna upp juridiska och enskilda personer som godtagbara slutanvändare.
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
180
Tillstånd bör dock liksom hittills förutsätta att det kan styrkas att den aktuella materielen skall användas i utställningar, upplevelseparker, för samlarändamål och dylika icke-militära ändamål.
I EU:s uppförandekod står inget om vilka, andra än stater, som får anses vara godtagbara mottagare och slutanvändare av försvarsmateriel. Däremot finns i kodens sjunde kriterium relativt detaljerade bestämmelser för vad medlemsstaterna bör beakta när de utreder risken för att materielen kan komma att användas till annat ändamål inom mottagarlandet eller vidareexporteras till en oönskad slutanvändare, nämligen:
a) Mottagarlandets legitima inhemska försvars- och säkerhetsintressen, inbegripet eventuell medverkan i FN:s eller andra fredsbevarande insatser.
b) Mottagarlandets tekniska förmåga att använda materielen.
c) Mottagarlandets förmåga att utöva effektiv exportkontroll.
d) Risken att vapnen kommer att återexporteras eller avledas till terroristorganisationer (antiterroristutrustning bör särskilt uppmärksammas i detta sammanhang).
Riktlinjerna saknar kodens bestämmelser om riskbedömning. Utredningen anser att riktlinjerna bör vidareutvecklas med en skrivning som anger att ansökningar bör avslås om det finns en uppenbar risk att den aktuella materielen kan komma att användas av en annan slutanvändare än som angivits eller vidareexporteras utan Sveriges medgivande. En sådan skrivning syftar till att förtydliga och utvidga Sveriges ansvar att vid behov undersöka den tilltänkta mottagarens avsikter före beslut, kontrollera att varorna kommit fram och eventuellt följa upp om varorna finns kvar hos mottagaren efter leverans. Detta ställer nya krav på exportkontrollorganisationen, vilket utredningen återkommer till i kapitel 6.
I gällande riktlinjer anges att en stat som trots åtagande gentemot den svenska regeringen har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel i princip inte skall komma i fråga som mottagare av sådan materiel från Sverige så länge omständigheterna kvarstår. Utredningens förslag skiljer sig här från gällande riktlinjer eftersom det inte preciserar konsekvenserna av oönskad vidareexport. I praktiken spelar detta liten roll eftersom varje ansökan prövas på sina egna meriter. Om det visar sig att en mottagarstat använt svensk materiel i strid med intyget – och är aktuell som mottagare i ett annat ärende – måste ISP i sin bedömning väga in risken att så sker på nytt.
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
181
Slutanvändar- och bearbetningsintyg
För en effektiv exportkontroll är det inte tillräckligt att endast ge tillstånd för godtagbara mottagare och slutanvändare såsom stater och godkända företag. Det är också nödvändigt att inhämta slutanvändar- och bearbetningsintyg. Slutanvändarintyg finns i flera modeller och är en skriftlig överenskommelse mellan Sverige och köparlandets regering. Bearbetningsintyg finns också i flera utföranden och är ett intyg från det företag i utlandet till vilket det svenska företaget avser överföra krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel.
Användningen av slutanvändar- och bearbetningsintyg är inte reglerad i författning, men väl i riktlinjer. I gällande riktlinjer står att ett intyg bör finnas före utförsel. Ordet ”bör” signalerar här att det finns fall där man kan göra undantag från kravet på intyg. Den praxis som utvecklats innebär att ISP normalt gör undantag i situationer där materiel förs ut temporärt. Exempel är utförsel i samband med testning, underhåll, reparation, demonstration samt vid transitering av materiel genom Sverige.
Det har vidare förekommit att det tilltänkta mottagarlandet generellt, eller just för den aktuella affären, har vägrat att skriva under ett svenskt slutanvändarintyg, alternativt att landet velat ha en egen formulering eller utseende på slutanvändarintyget. Om det då rör sig om ett samarbetsland som Sverige sedan länge exporterar till och har förtroende för har ISP, efter att ha vägt in svenska säkerhets- och försvarspolitiska intressen, gjort undantag från intygskravet.
ISP är i färd med att förenkla de olika slutanvändar- och bearbetningsintyg som uppstått under årens lopp. Myndigheten söker även minska administrationen kring intygen, bland annat genom att skapa generella slutanvändarintyg och speciella annex om slutanvändning till ett existerande mellanstatligt projekt. Det bör här noteras att avsikten inom FA/LOI är att överföringar inom ett samarbetsprojekt skall vara befriade från krav på olika intyg.
Genom användandet av intyg minskar risken för att krigsmateriel på felaktiga grunder exporteras till otillbörliga och för att exporterad materiel används av andra än som angivits i ansökan om tillstånd. Undantag bör enligt utredningen fortsatt kunna göras i situationer när materiel skall återföras till Sverige eller om det i övrigt finns särskilda skäl. Utredningen är positiv till fortsatta
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
182
åtgärder för att förenkla intygen och minska administrationen kring dem.
5.4.2 Internationella förpliktelser och åtaganden
Enligt gällande riktlinjer finns tre situationer då tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan inte skall beviljas. Den första är om medgivande skulle strida mot en internationell överenskommelse som Sverige har biträtt. Med internationell överenskommelse menas främst överenskommelser kring produkter som kan användas för utveckling och tillverkning av massförstörelsevapen.
Den andra situationen är när medgivande av tillstånd skulle strida mot ett beslut av FN:s säkerhetsråd. Sådana beslut eller vapenembargon kan vara utformade på olika sätt: bindande eller icke-bindande, generella eller materielspecifika, regionala eller landspecifika. I regeringens årliga skrivelse om strategisk exportkontroll finns som bilaga en förteckning över rådande embargon och deras omfång. År 2004 rörde det sig totalt om cirka 15 embargon, varav de flesta var utfärdade av FN.
Den tredje situationen då tillstånd enligt gällande riktlinjer inte skall beviljas är när medgivande skulle strida mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Dessa regler hänför sig till 1907 års Haagkonventioner om neutralitet och är endast förpliktande för Sverige – men inte dess medborgare och privata företag – om den svenska regeringen i en krigssituation skulle förklara landet neutralt.
Inom exportkontrollområdet finns i dag fler internationella förpliktelser och åtaganden att leva upp till jämfört med när riktlinjerna utarbetades. De mest centrala av dessa förpliktelser och åtaganden återspeglas i EU:s uppförandekod, vars första kriterium lyder som följer:
Respekt för medlemsstaternas internationella åtaganden, särskilt de sanktioner som påbjuds av FN:s säkerhetsråd och de som påbjuds av gemenskapen, avtal om icke-spridning och andra ämnen samt andra internationella förpliktelser
En ansökan om exportlicens bör avslås om bifall skulle stå i strid med bl.a.
a) medlemsstaternas internationella förpliktelser och deras åtaganden att upprätthålla FN:s, OSSE:s och EU:s vapenembargon,
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
183
b) medlemsstaternas internationella förpliktelser enligt fördraget om ickespridning av kärnvapen, konventionen om biologiska vapen och toxinvapen samt konventionen om kemiska vapen,
c) medlemsstaternas åtaganden inom ramen för Australien-gruppen, missilteknologiarrangemanget (Missile Technology Control Regime), gruppen av länder som levererar kärnmaterial (Nuclear Suppliers Group) och Wassenaar-arrangemanget,
d) medlemsstaternas åtagande att inte exportera någon som helst typ av truppmina (antipersonell mina).
I syfte att skapa överensstämmelse mellan uppförandekoden och riktlinjerna krävs en vidareutveckling av riktlinjernas text. Utredningen anser att det måste framgå att embargon som har beslutats av EU eller OSSE också utgör ovillkorliga hinder. Eftersom ISP inte medger tillstånd om det strider mot EU:s och OSSE:s beslut är förslaget främst ett sätt att konsolidera praxis. Förslaget att lägga till beslut av EU:s ministerråd som ett ovillkorligt exporthinder framfördes också av Följdleveransutredningen (SOU 1999:38).
I uppförandekoden nämns medlemsstaternas skyldighet att inte exportera någon som helst typ av truppmina (antipersonell mina). Detta kriterium grundas på 1997 års konvention om förbud mot användning, lagring, produktion och överföring av truppminor samt om deras förstöring, den så kallade Ottawa-konventionen. Koden nämner emellertid inte specifikt övriga folkrättsliga regler relaterade till konventionella vapen (bland annat vissa ammunitionstyper, brandvapen, minor, synförstörande laservapen) som Sverige är bundet av. Utredningen anser det naturligt att även de senare reglerna återspeglas i riktlinjerna.
Tillstånd skall således inte beviljas om materielen utgör ett otillåtet stridsmedel antingen enligt ett särskilt användningsförbud eller enligt artikel 35 i 1977 års Tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna från 1949. Försiktighet skall iakttas i bedömningen av sådana vapen som svårligen kan begränsas till militära mål eller som orsakar stora mängder blindgångare. Vad gäller sådan materiel som omfattas av användningsförbud i strid men som inte är förbjuden för fredstida upprätthållande av ordning och säkerhet, bör det säkerställas att mottagaren avser använda materielen i enlighet med folkrätten.
Vid projektering eller anskaffning av ett nytt vapen är Sverige skyldigt att överväga om dess användning under vissa eller alla omständigheter skulle vara förbjuden enligt folkrätten. I dag fullgörs denna skyldighet bland annat genom Delegationen för folkrättslig
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
184
granskning av svenska vapenprojekt, som är en myndighet under
Försvarsdepartementet. Delegationen har till uppgift att motverka svenska myndigheters anskaffning eller utveckling av nya vapen som strider mot folkrättsliga regler. Utredningen förutsätter att delegationens prövning i framtiden också kommer att omfatta försvarsmateriel som inte utvecklas och anskaffas för svenska statliga myndigheter.
I gällande riktlinjers skrivning ”internationell överenskommelse som Sverige har biträtt” måste i dag en växande och allt brokigare samling avtal, regimer och regler inhysas. Utredningen anser följaktligen att även denna skrivning med fördel kan vidareutvecklas. En fullständig uppräkning av relevanta dokument och regimer anses dock inte vara nödvändig i riktlinjerna, eftersom en sådan inom några år riskerar att bli ofullständig och gå stick i stäv med utredningens ambition att förtydliga.
Den tidigare nämnda Följdleveransutredningen har föreslagit att Sveriges internationella förpliktelse att inte exportera i strid mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig skall lyftas ut ur riktlinjerna. Förslaget underbyggs av tre argument: att reglerna inte tillämpats under de senaste 50 åren; att utvecklingen av det europeiska säkerhetspolitiska samarbetet gör det osannolikt att reglerna kommer att tillämpas; och att hindret i fråga inte är att betrakta som ovillkorligt eftersom de folkrättsliga reglerna först aktiveras när Sverige gör en neutralitetsförklaring eller annat dylikt officiellt uttalande i förhållande till krigförande parter.
Utredningen instämmer i att det ovillkorliga hindret beträffande folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig kan lyftas ut ur riktlinjerna. Det svenska engagemanget för den europeiska integrationen på det utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska området är i dag ett än tyngre argument. Om en väpnad konflikt skulle blossa upp i närområdet är det osannolikt att Sverige skulle förklara sig neutralt. Ett annat argument för att lyfta ur hindret är Sveriges ökande beroende av internationella materielsamarbeten.
I sammanhanget kan även påminnas om propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31, kap. 5) som anger att det kan vara motiverat att regeringen prövar fler ärenden i ”krislägen och andra tillspetsade situationer” och krigsmateriellagens bestämmelse att ”regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen”. Detta innebär att regeringen i ljuset av en annalkande konflikt i närområdet kan besluta att ISP skall över-
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
185
lämna ärenden med neutralitetspolitiska aspekter. Eventuella ärenden av detta slag, som redan är väckta och handläggs på myndigheten, skulle emellertid inte omfattas av föreskrifterna. Anledningen är att den svenska författningen inte tillåter att regeringen blandar sig i myndigheternas beslut i enskilda ärenden.
Respekt för denials
Det finns inget kriterium i EU:s uppförandekod som anger att medlemsstaterna bör avslå ansökningar som avser en viss försvarsmateriel och mottagare som en annan medlemsstat tidigare förvägrat en i huvudsak identisk leverans till. Å andra sidan har medlemsstaterna åtagit sig att följa detaljerade tillämpningsbestämmelser om hur de skall agera i sådana situationer. Dessa bestämmelser, som håller på att revideras och under 2003 blev föremål för en användarinstruktion, lyder:
3. Genom diplomatiska kanaler kommer medlemsstaterna att översända utförlig information om de licensansökningar som har avslagits i enlighet med uppförandekoden i fråga om krigsmateriel, tillsammans med en förklaring av varför ansökan har avslagits. Den information som skall överlämnas anges i form av ett utkast till formulär som återfinns i bilagan. Innan någon medlemsstat beviljar en licens som en annan medlemsstat eller andra medlemsstater har vägrat bevilja för en i huvudsak identisk transaktion under de senaste tre åren kommer den först att samråda med den eller de medlemsstater som avslog licensansökningarna. Om medlemsstaten efter dessa samråd ändå beslutar att bevilja licens kommer den att underrätta den eller de medlemsstater som avslog ansökan (ansökningarna) och därvid utförligt förklara sina egna skäl. Beslutet att tillåta eller vägra överföring av någon krigsmateriel skall varje medlemsstat själv fatta. En ansökan om licens skall anses ha avslagits när medlemsstaten har vägrat att tillåta den faktiska försäljningen eller den fysiska exporten av den berörda krigsmaterielen, om försäljning i annat fall skulle ha ägt rum, eller när den har vägrat att tillåta det relevanta avtalets ingående. För detta ändamål kan ett anmälningspliktigt avslag, i enlighet med nationella förfaranden, innefatta avslag på en ansökan om tillstånd att inleda förhandlingar eller ett nekande svar på en formell inledande förfrågan om en särskild beställning.
4. Medlemsstaterna kommer att behandla sådana avslag och samråd konfidentiellt och de kommer inte att använda dem för att uppnå kommersiella fördelar.
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
186
Uppförandekodens fortsatta utveckling och framtida betydelse för en effektiv europeisk exportkontroll är beroende av att medlemsstaterna inte underminerar varandras denials genom att tillämpa kriterierna alltför olika. Respekt för denials får anses vara en central förutsättning för att även tillämpningen av kriterierna skall kunna harmoniseras. Mot denna bakgrund förordar utredningen att Sveriges åtagande i fråga om denials uppmärksammas särskilt i riktlinjerna.
Förslaget innebär att Sverige inte bör medge tillstånd om en annan medlemsstat i EU under de senaste tre åren har förvägrat den tilltänkta mottagaren en i huvudsak identisk leverans med hänvisning till uppförandekoden. Det kan emellertid finnas skäl att ändå medge tillstånd, till exempel om situationen i det tilltänka mottagarlandet har förändrats, men då skall Sverige först samråda med den berörda medlemsstaten och därefter motivera sitt slutgiltiga ställningstagande. Eftersom ISP normalt sett inte utfärdar tillstånd om det finns en denial för den tilltänkta mottagaren och materielen, innebär förslaget en konsolidering av praxis.
5.4.3 Mänskliga rättigheter
De mänskliga rättigheterna reglerar förhållandet mellan statsmakten och den enskilde individen. Varje rättighet för individen innebär en skyldighet för statsmakten. Utöver de grundläggande rättigheterna som fastslogs 1949 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna – och som senare utvecklades och kodifierades i konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter – finns i dag på global FN-nivå specifika rättighetskonventioner för bland annat ursprungsbefolkningar och barn. Det finns även regionala arrangemang för mänskliga rättigheter; för svenskt vidkommande är Europakonventionen viktigast.
Mänskliga rättigheter anges i gällande riktlinjer som ett centralt villkor för att tillstånd till krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan skall beviljas. Den tilltänkta mottagarstatens respekt för de mänskliga rättigheterna är dock ett villkorligt hinder. Detta innebär att tillstånd kan beviljas även om mottagaren brister i respekt, förutsatt att säkerhets- och försvarspolitiska intressen (inbegripet leveranssäkerhetsskäl) talar för export och att inget ovillkorligt hinder föreligger. Enligt gällande riktlinjer krävs vidare att
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
187
kränkningarna är grova och omfattande för att utgöra ett hinder för export.
Betydelsen av respekt för mänskliga rättigheter i det tilltänkta mottagarlandet återfinns också i det andra kriteriet i EU:s uppförandekod. Skillnaden mellan riktlinjerna och kodens bestämmelser är främst att de senare bygger på ett annat materielspecifikt synsätt än distinktionen mellan KS och ÖK. Kodens kriterium lyder:
Respekten för de mänskliga rättigheterna i det slutliga bestämmelselandet
Efter att ha bedömt mottagarlandets inställning till de relevanta principerna i internationella instrument rörande de mänskliga rättigheterna kommer medlemsstaterna
a) inte att utfärda exportlicens om det föreligger uppenbar risk att den tilltänkta exporten kan komma att användas för internt förtryck,
b) från fall till fall och under beaktande av materielens art att iaktta särskild försiktighet vid utfärdande av licenser för länder där allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna har konstaterats av behöriga FN-organ, Europarådet eller EU.
Materiel som kan användas för internt förtryck anses i detta sammanhang inbegripa bl.a. materiel, i fråga om vilket den tilltänkta slutanvändaren bevisligen har använt sådan eller liknande materiel för internt förtryck, eller när det finns skäl att tro att materielen kommer att användas till andra ändamål eller av annan slutanvändare än vad som uppgivits, och användas till internt förtryck. I linje med punkt 1 i tillämpningsbestämmelserna för denna kod kommer materielens art att beaktas noggrant, särskilt om den är avsedd för interna säkerhetsändamål. Internt förtryck anses inbegripa bl.a. tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning, summariska eller godtyckliga avrättningar, försvinnanden, godtyckliga gripanden och andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheter och de grundläggande friheter som anges i relevanta internationella instrument rörande de mänskliga rättigheterna, inklusive Allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och Internationella konventionen
om medborgerliga och politiska rättigheter.
Mot bakgrund av utredningens uppdrag att integrera kodens kriterier och riktlinjerna finns anledning att vidareutveckla riktlinjernas bestämmelser om mänskliga rättigheter. Utredningen föreslår att det i enlighet med koden skall räcka med en uppenbar risk att den aktuella materielen kan komma att användas för internt förtryck för att en given ansökan skall avslås. Förslaget innebär samtidigt ett förtydligande av Sveriges ansvar att inhämta underrättelser om mottagare eller slutanvändare. Därutöver föreslår utredningen att
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
188
särskild försiktighet bör iakttas om allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter har konstaterats i det tilltänkta mottagarlandet.
I överensstämmelse med EU:s uppförandekod, men också med gällande svensk praxis, bör tillståndsprövningen enligt det föreslagna kriteriet om mänskliga rättigheter inriktas på politiska och medborgerliga rättigheter, det vill säga rättigheter som handgripligen kan kränkas. Exempel på kränkningar är här tortyr, godtyckliga avrättningar, försvinnanden och godtyckliga gripanden. Utredningen vill genom den föreslagna inriktningen på prövningen inte på något sätt förringa betydelsen av statsmakternas skyldigheter att tillgodose grundläggande mänskliga behov såsom en dräglig levnadsstandard och rätten till hälsovård och utbildning. Det åttonde kriteriet, som utredningen föreslår, ålägger tillståndsprövaren att även beakta de ekonomiska förhållandena i det tilltänkta mottagar- eller samarbetslandet.
Förslaget att införliva kodens materielspecifika synsätt i riktlinjernas kriterium om de mänskliga rättigheterna medför en viss förändring för prövningen. Man kommer inte bara att se till den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstatens respekt för mänskliga rättigheter utan även beakta materielens avsedda och tänkbara användningsområden. Denna förändring bör dock inte överdrivas. För det första finns i gällande riktlinjer olika presumtioner för KS och ÖK, ursprungsleveranser och följdleveranser samt för materiel med övervägande svensk respektive utländsk identitet. För det andra prövar ISP vissa ärenden utifrån materielens användningsområde. Det har gällt ärenden som avsett dels materiel med humanitära användningsområden, till exempel utrustning för minröjning och ammunitionsförstöring, dels materiel med civila användningsområden, till exempel radarutrustningar för trafikövervakning. För det tredje har Sverige i och med sin anslutning till FA/LOI godkänt att tredjelandsexport av gemensamt framtagna produkter prövas i enlighet med bland annat uppförandekodens kriterier och därmed ett materielspecifikt synsätt i fråga om mänskliga rättigheter.
Ett särskilt problem rör frågan om Sveriges statsansvar i förhållande till leveranssäkerhetsgarantier, om det kommer till Sveriges kännedom att tidigare levererad materiel används för tortyr eller andra grova brott mot mänskliga rättigheter. I propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, s. 57) diskuterar regeringen sådana situationer och kommer till slutsatsen att ansök-
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
189
ningar om export av reservdelar med mera till tidigare inköpt svensk materiel endast bör avslås när ett ovillkorligt hinder föreligger. Regeringen erinrar i propositionen bland annat om sitt tidigare ställningstagande att ”med en sträng restriktivitet för urvalet av de stater till vilka krigsmaterielexport skall medges är det osannolikt (…) att tveksamhet uppstår i fråga om export av reservdelar till materiel, för vilka licens en gång lämnats”.
5.4.4 Demokrati som kriterium?
Utredningen har i uppdrag att undersöka konsekvenserna av att införa ett demokratikriterium i riktlinjerna. En sådan undersökning är svår att genomföra då innebörden av begreppet demokrati är omtvistad och eftersom ett demokratikriterium inom exportkontrollområdet varken har funnits tidigare i Sverige eller i dag tillämpas av något annat land.
För det första bedömer utredningen att införandet av ett demokratikriterium i riktlinjerna skulle resultera i vissa tillämpningssvårigheter. Denna bedömning grundar sig i att varken Sverige eller någon mellanstatlig organisation har en modell för hur man drar gränsen mellan demokrati och icke-demokrati. Också forskare är oense i fråga om när demokrati kan sägas ha konsoliderats i en viss stat. Vissa lägger tyngdpunkten på institutionella aspekter såsom maktfördelning, möjlighet till ansvarsutkrävande och regelbundna fria och rättvisa val. Andra forskare fokuserar på framväxten av en demokratisk kultur, legitimitet, medborgarnas deltagande i den offentliga debatten samt förekomsten av fria och obundna tidningar och massmedier.
För det andra bedömer utredningen att om Sverige skulle införa ett demokratikriterium i riktlinjerna skulle vårt land bli ensamt om att ha ett sådant. Såvitt utredningen känner till har inget svensk samarbetsland på materiel- eller exportkontrollområdet infört, eller planerar införa, ett demokratikriterium. För svensk försvarsindustri skulle troligtvis ett demokratikriterium hämma möjligheterna till att inleda samarbeten med andra länders försvarsindustrier. I konsultationer med andra stater om tredjelandsexport av gemensamt framtagen materiel, till exempel inom FA/LOI, skulle Sverige vidare kunna få svårt att ensamt hävda ett demokratikriterium. Till detta kommer den problematik som skulle uppträda om Sverige i enlighet med ett nyinfört demokratikriterium underkände en stat
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
190
som redan är mottagare av svensk krigsmateriel och har leveranssäkerhetsgarantier enligt gällande riktlinjer eller i en separat överenskommelse.
Sammanfattningsvis anser utredningen att det för närvarande varken finns tillräckliga skäl eller förutsättningar för att införa ett demokratikriterium för prövningen av ärenden om export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel. Utredningen har varken ansett det möjligt eller tillrådligt att inom ramen för sitt uppdrag försöka definiera begreppet demokrati.
5.4.5 Väpnade konflikter
De svenska riktlinjerna har utarbetats under kalla kriget, då konflikter mellan och inom stater beskrevs i termer av öst mot väst och då parter kopplades till endera supermakten. För Sverige och andra stater som betonade neutralitet gällde att inte ta ställning, till exempel genom att bistå den ena eller andra parten med krigsmateriel. I propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, s. 47) framhåller regeringen särskilt icke-inblandning när den motiverar riktlinjerna: ”Främst gäller, liksom tidigare, att utlandssamverkan inte bör äventyra att Sverige hålls utanför andra länders konflikter.” Gällande bestämmelser om väpnade konflikter är snarlika dem som nedtecknades 1971. En förändring är emellertid att distinktionen mellan ”materiel av utpräglad defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt” ersattes med den mellan ÖK och KS.
EU:s uppförandekod utarbetades under 1990-talets omvärldsförhållanden och av 15 medlemsländer med delvis olika inställning till militära allianser och neutralitet. Koden, som antogs 1998, har följaktligen ett något annat anslag än riktlinjerna i fråga om väpnade konflikter som ett kriterium för vapenexport. De två relevanta kriterierna lyder:
KRITERIUM TRE
Den interna situationen i det slutliga bestämmelselandet som en följd av existerande spänningar och väpnade konflikter
Medlemsstaterna kommer inte att tillåta export som skulle provocera eller förlänga väpnade konflikter eller förvärra existerande spänningar i det slutliga bestämmelselandet.
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
191
KRITERIUM FYRA
Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet
Medlemsstaterna kommer inte att utfärda exportlicens om det finns en uppenbar risk för att den avsedda mottagaren skulle använda den tilltänkta exporten på ett aggressivt sätt mot ett annat land eller hävda ett territoriellt krav med våld.
När medlemsstaterna överväger dessa risker kommer de bl.a. att beakta
a) om någon väpnad konflikt pågår eller sannolikt kommer att uppstå mellan mottagarlandet och ett annat land,
b) om det föreligger något territoriellt krav på ett angränsande land som mottagarlandet tidigare försökt eller hotat att genomdriva med våld,
c) om materielen sannolikt kommer att användas för annat än mottagarens legitima nationella säkerhets- och försvarsändamål,
d) behovet av att inte negativt påverka den regionala stabiliteten på
något märkbart sätt.
Som ett resultat av de politiska förändringarna i omvärlden ligger den svenska säkerhetspolitikens tonvikt inte längre på neutralitet utan på militär alliansfrihet. Genom deltagandet i den europeiska utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken tar Sverige ställning i omvärldsfrågor på ett annat sätt än tidigare. I detta ljus bedömer utredningen att riktlinjernas bestämmelse om väpnade konflikter i enskilda fall kan komma att stå i strid med regeringens inställning. Till exempel kan regeringen anse att det ligger i svenskt intresse att materiellt stödja samarbetsländer som anfalls eller hotas. Också som ett led i att integrera uppförandekodens kriterier och riktlinjerna förordar utredningen en skrivelse i riktlinjerna som ger Sverige utrymme att väga in svenska intressen i förhållande till den för ärendet aktuella konflikten.
Enligt utredningen bör tillstånd inte beviljas om det finns en uppenbar risk att den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten kan komma att använda den aktuella materielen för annat än legitima säkerhets- och försvarsändamål. Uppförandekodens exempel på ändamål som inte kan anses vara legitima – det vill säga att använda den tilltänkta exporten för att provocera fram eller förlänga interna väpnade konflikter, hota ett annat land eller hävda ett territoriellt krav med våld – bör kunna utgöra rättesnören för den svenska tillståndsprövningen.
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
192
EU:s gemensamma säkerhetsstrategi, som medlemsstaterna antog i december 2003, lyfter fram exportkontroll som ett viktigt medel för att bemöta unionens säkerhetshot. I uppförandekoden uppmärksammas också att medlemsstaternas säkerhet är beroende av att alla medlemsstater bedriver en effektiv exportkontroll. I kodens femte kriterium återfinns dessutom bestämmelser om särskilda EU-hänsyn vid tillståndsprövningen:
Den nationella säkerheten för medlemsstaterna eller de territorier i fråga om vilka en medlemsstat är ansvarig för de yttre förbindelserna, samt för vänligt sinnade och allierade länder
Medlemsstaterna kommer att beakta
a) den tilltänkta exportens möjliga inverkan på egna, andra medlemsstaters eller vänners och allierades försvars- och säkerhetsintressen, samtidigt som de erkänner att denna faktor inte får påverka deras beaktande av kriterierna om respekt för de mänskliga rättigheterna och om regional fred, säkerhet och stabilitet,
b) risken för att de berörda varorna används mot deras egna styrkor eller mot styrkor från vänner eller allierade eller från andra medlemsstater,
c) risken för ”reverse engineering” eller icke avsedd tekniköverföring.
Motsvarande kriterium saknas i riktlinjerna och bör föras in för att säkerställa att Sverige utreder om en tilltänkt export eller ett tilltänkt samarbete kan skada den nationella säkerheten för någon EU-medlemsstat. Utredningen erfar dock att ISP redan tar särskild EU-hänsyn vid prövningen, varför tillägget till riktlinjerna främst kommer att innebära att praxis befästs.
I gällande riktlinjer beskrivs situationer där meddelade tillstånd bör återkallas. Möjligheten att återkalla tillstånd regleras emellertid också i krigsmateriellagen. I lagens 16 § anges att tillstånd till utförsel eller samverkan med utländsk part kan återkallas ”om tillståndshavaren åsidosatt en föreskrift i denna lag eller föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse.” Meddelade tillstånd till samarbete kan dock inte återkallas om samarbetsavtalet redan har ingåtts.
Sedan 1996 har två utförseltillstånd återkallats med stöd i lagen, varav ett med hänvisning till ”särskilda skäl” (FN-embargo) och ett på grund av felaktig information i ansökan. Enligt utredningens uppfattning regleras frågan om återkallelse på ett tillfredsställande och mer fullständigt sätt i lagen. Riktlinjernas skrivning om åter-
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
193
kallelse kan, med hänvisning till utredningens ambition att förenkla politiken, lyftas ut utan att det innebär någon praxisförändring.
5.4.6 Uppträdande gentemot det internationella samfundet
I kapitel 4 noterades att EU:s uppförandekod vilar på en bred hotbildsbeskrivning. Detta märks särskilt i kodens sjätte kriterium där ett antal olika faktorer samlas under rubriken ”Köparlandets uppträdande i förhållande till det internationella samfundet, i synnerhet i fråga om dess attityd till terrorism, arten av dess allianser och dess respekt för internationell rätt”, nämligen:
Medlemsstaterna kommer bl.a. att beakta köparlandets tidigare uppträdande i fråga om
a) dess stöd till eller uppmuntran av terrorism och internationell organiserad brottslighet,
b) dess uppfyllande av sina internationella åtaganden, i synnerhet i fråga om icke-användning av våld, även enligt internationell humanitär rätt som är tillämplig på internationella och icke internationella konflikter,
c) dess engagemang för icke-spridning och andra former av vapenkontroll och nedrustning, särskilt undertecknande, ratificering och genomförande av relevanta konventioner om vapenkontroll och nedrustning enligt punkt b i kriterium ett.
Motsvarande kriterium finns inte i riktlinjerna och som ett led i att integrera kod och riktlinjer förordar utredningen en komplettering av riktlinjerna.
För det första föreslår utredningen att tillstånd inte skall medges för stat som stödjer terrorism eller internationell organiserad brottslighet. De stater som ägnar sig eller misstänks ägna sig åt sådana verksamheter är kända och diskuteras bland annat inom de multinationella exportkontrollregimerna som Sverige är medlem av. Tillägget bedöms förtydliga det svenska ansvaret i kampen mot terrorismen och befästa den praxis som utvecklats inom ramen för kontrollen av produkter med dubbla användningsområden.
För det andra föreslås att man vid prövningen bör beakta om staten i fråga respekterar den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. Vid en sådan prövning kan till exempel vägas in hur staten respekterat den humanitära rätten i tidigare konflikter samt i vilken utsträckning staten anslutit sig till humanitärrättsliga dokument. Den humanitära rätten förbjuder eller reglerar både stridsmedel (vapen) och stridsmetoder (ett visst vapen som i sig är
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
194
tillåtet kan bli otillåtet beroende på användningssätt) samt ger skydd åt vissa utsatta grupper och viss egendom under krig. Det finns omkring 100 konventioner med humanitärrättsliga regler, varav de viktigaste i dag kan sägas vara Genèvekonventionerna I–IV från 1949 och Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I och II från 1977.
För det tredje föreslår utredningen att det skall beaktas om den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten engagerar sig för ickespridning och andra former av internationell vapenkontroll och nedrustning. I denna skrivning kan såväl bilaterala som regionala och globala engagemang räknas in. Exempel på globala engagemang är regimer för nedrustning och icke-spridning, främst avseende massförstörelsevapen och rustningskontroll, och de multilaterala exportkontrollregimerna. På regional nivå är OSSE:s vapenregister och initiativ mot spridningen av små och lätta vapen exempel. Olika förtroendeskapande åtgärder kan också räknas.
För det fjärde föreslås att det bör beaktas om den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten rapporterar till FN:s vapenregister. Registrets medlemmar har åtagit sig att årligen rapportera om sin export och import av stridsvagnar, bepansrade stridsfordon, grovkalibriga artillerisystem, attackhelikoptrar, stridsflygplan, stridsfartyg samt missiler och missilavfyringsramper. Den pågående revisionen av EU:s uppförandekod kommer sannolikt att resultera i ett specifikt underkriterium om vapenregistret i det sjätte kriteriet.
Utredningen anser att det inte går att utarbeta någon huvudregel för ställningstagandet i ett ärende om det vid prövningen framkommer att den tilltänkta mottagaren måste underkännas i det ena men inte i de andra av det föreslagna kriteriets avseenden. Fram till dess att det inom EU växer fram en gemensam syn om hur kodens sjätte kriterium bör tillämpas måste beslutsfattaren använda sitt omdöme om det blir nödvändigt att väga olika resultat mot varandra.
5.4.7 Hållbar utveckling
I EU:s uppförandekod finns ytterligare ett kriterium som saknar motsvarighet i riktlinjerna. Det åttonde kriteriet har rubriken ”Vapenexportens förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska förmåga, med beaktande av det önskvärda i att stater får sitt legitima behov beträffande säkerhet och försvar täckt med
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
195
minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigsmateriel” och lyder:
Medlemsstaterna kommer, mot bakgrund av informationen från relevanta källor såsom FN:s utvecklingsprogram, Världsbanken, Internationella valutafonden samt OECD-rapporter, att beakta huruvida den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra den hållbara utvecklingen i mottagarlandet. De kommer i detta sammanhang att beakta mottagarlandets relativa nivå på militära och sociala utgifter och även ta hänsyn till eventuellt bistånd från EU eller bilateralt bistånd.
I kriteriet anges alltså att medlemsstaterna kommer att beakta om den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra den hållbara utvecklingen i mottagarlandet. Utredningen anser att kriteriet såsom det är formulerat saknar viss nödvändig tydlighet. Sverige har aldrig utfärdat någon denial med hänvisning till kriteriet. I kodens historia har endast ett fåtal denials grundats på kriteriet; av de dryga 380 denials som utfärdades under 2002 refererade blott 2 till kriteriet. För att skapa en gemensam syn om vad kriteriet betyder och hur det kan tillämpas tillsatte medlemsstaterna en särskild arbetsgrupp i början av 2004.
Frågan om hållbar utveckling aktualiserades under 2003 i samband med att regeringen överlämnade en proposition med titeln Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). Propositionen har fokus på fattiga människor och länder och syftar till att lägga grunden för en sammanhållen och samstämd svensk politik för global utveckling.
Riksdagens utrikesutskott behandlade propositionen i sitt betänkande 2003/04:UU3. I betänkandet framhålls att politiken för global utveckling måste genomsyra alla politikområden. I ett särskilt avsnitt om krigsmaterielexport (s. 58–60) noterar utskottet att en utredning har tillsatts för att se över riktlinjerna samt påtalar att det är angeläget att det noga övervägs hur fattigdoms- och utvecklingsaspekterna i mottagarlandet kan föras in i riktlinjerna. I sammanhanget omnämns även uppförandekodens åttonde kriterium.
I syfte att integrera kod och riktlinjer föreslår utredningen att gällande riktlinjer kompletteras med ett kriterium som anger att tillstånd inte bör medges om det finns en uppenbar risk att exporten eller samarbetet allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet. Det finns emellertid liten anledning att göra omfattande utredningar om ansökan avser ett OECD-land. I första hand är det föreslagna kriteriet tillämpbart på ansökningar om
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
196
export till utvecklingsländer. Enligt 2003/04 års regeringsskrivelse om strategisk exportkontroll gick 11 procent av den totala krigsmaterielexporten 2003 till lägre medelinkomstländer och 5 procent till låginkomstländer (skr. 2003/04:114, s. 56–57). Den refererade statistiken bygger på Världsbankens indelning av länder efter ekonomisk status.
Enligt utredningens uppfattning kan det alltjämt finnas omständigheter som berättigar att Sverige medger tillstånd till export av kostsam försvarsmateriel till länder som enligt internationella mätmetoder är fattiga. Av uppförandekodens inledande principer och både det sjunde och åttonde kriteriet framgår att alla länder har rätt att få sina legitima behov beträffande säkerhet och försvar tillgodosedda. Utredningen förordar mot denna bakgrund en skrivning i riktlinjerna som anger att staters rätt till självförsvar och medverkan i internationella fredsfrämjande insatser skall beaktas i prövningen enligt det föreslagna kriteriet.
5.5 Förslag till riktlinjer i sin helhet
Principer
Tillstånd till export och internationellt samarbete avseende försvarsmateriel1 medges när det finns utrikes- och säkerhets-, försvars- eller näringspolitiska skäl för det och om det inte strider mot principerna och målen för Sveriges utrikespolitik eller mot internationella förpliktelser. Detta gäller särskilt när ett ärende avser en medlemsstat i EU, Norge, Schweiz, USA och andra stater med vilka Sverige vill stärka sitt samarbete på försvarsmaterielområdet.
Sverige skall fullgöra sina internationella förpliktelser och åtaganden på exportkontrollområdet samt verka internationellt för en effektiv exportkontroll. Vid prövningen av ett ärende skall risken beaktas för att materielen kan komma att användas för internt förtryck eller vara till skada för fred, säkerhet, stabilitet eller en hållbar utveckling.
1 Med försvarsmateriel avses materiel som uppräknas i förordningen Ärenden angående lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i utlandet skall prövas enligt samma regler som för export av försvarsmateriel.
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
197
Vid tillståndsprövningen skall beaktas om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leveranssäkerhetsgarantier för den aktuella materielen eller ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. I förekommande fall bör tillstånd medges förutsatt att det inte strider mot Sveriges internationella förpliktelser.
Samarbetsavtal skall ge Sverige möjlighet att konsultera med samarbetsstaten/samarbetsstaterna om export till tredje land av gemensamt framtagen materiel. Vid sådana konsultationer sammanvägs det nationella intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelse för materielens tillkomst.
Följande kriterier skall tillämpas vid tillståndsgivning med utgångspunkt i de nyss angivna principerna.
Kriterier
Tillstånd får endast medges om den tilltänkta mottagaren eller samarbetsparten är: en stat; statlig myndighet; ett godkänt företag; en mellanstatlig organisation som avser använda den aktuella materielen i en fredsfrämjande insats; en juridisk eller enskild person som anskaffar den aktuella materielen för ett musealt eller liknande icke-militärt ändamål.
Tillstånd bör inte beviljas om det finns en uppenbar risk för att den aktuella materielen kan komma att användas av en annan slutanvändare än som angivits eller vidareexporteras utan Sveriges medgivande. Före utförsel bör ett slutanvändar- eller bearbetningsintyg finnas.
Tillstånd får inte beviljas om den tilltänkta exporten eller det tilltänkta samarbetet strider mot ett embargo som beslutats av FN:s säkerhetsråd, EU eller OSSE. Inte heller får tillstånd medges om den aktuella materielen är förbjuden enligt folkrättsliga regler. Internationella förpliktelser beträffande massförstörelsevapen samt åtaganden inom multilaterala exportkontrollregimer skall fullgöras.
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
198
Tillstånd bör inte medges om en medlemsstat i EU under de senaste tre åren har förvägrat den tilltänkta mottagaren en i huvudsak identisk leverans med hänvisning till EU:s uppförandekod för vapenexport. Om det ändå skulle finnas skäl för att medge export skall Sverige först samråda med den berörda medlemsstaten och därefter motivera ett eventuellt tillstånd.
Respekten för mänskliga rättigheter i den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten skall beaktas. Tillstånd skall inte medges om det finns en uppenbar risk för att den aktuella materielen kan komma att användas för internt förtryck. Särskild försiktighet skall iakttas när ärendet avser stat där allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter har konstaterats.
Konsekvenser för fred, säkerhet och stabilitet skall beaktas. Tillstånd bör inte beviljas om det finns en uppenbar risk för att den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstaten kan komma att använda den aktuella materielen för annat än legitima säkerhets- och försvarsändamål. I bedömningen skall särskilt uppmärksammas om det finns risk för att den tilltänkta exporten kan skada säkerheten för någon EU-medlemsstat eller annan vänligt sinnad stat.
Den tilltänkta mottagar- eller samarbetsstatens uppträdande gentemot det internationella samfundet skall beaktas. Tillstånd skall inte medges för stat som stödjer terrorism eller internationell organiserad brottslighet. Det skall också beaktas om staten i fråga respekterar den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter, engagerar sig för icke-spridning och andra former av internationell vapenkontroll och nedrustning samt rapporterar till FN:s vapenregister.
Konsekvenser för den ekonomiska och tekniska utvecklingen i det tilltänkta mottagar- eller samarbetslandet skall beaktas. Tillstånd bör inte medges om det finns en uppenbar risk att exporten eller samarbetet allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling. Staters rätt till självförsvar och eventuella medverkan i internationella fredsfrämjande insatser skall samtidigt beaktas.
SOU 2005:9 Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna
199
5.6 Överensstämmelse mellan lag och riktlinjerna
Utredningen har diskuterat frågan om riktlinjernas status, vilken varit aktuell vid ett flertal tillfällen, bland annat i samband med den lagrådsbehandling som föregick propositionen beträffande bildandet av ISP (prop. 1995/96:31). Å ena sidan kan det förefalla underligt att ett dokument som är centralt för styrningen av denna myndighets prövningsverksamhet inte har författningsstatus. Å andra sidan tillämpas riktlinjerna av ISP som om de verkligen hade författningsstatus.
Riktlinjerna är dock inte helt utan förankring i krigsmateriellagstiftningen. De två inledande villkoren i gällande riktlinjer togs i sammanfattad form in i lagen (1992:1300) om krigsmateriel 1996. Detta gjordes i samband med delegeringen av tillståndsprövningen till myndighetsnivå. Lagens 1 §, andra stycket, lyder: ”Tillstånd enligt denna lag få lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.”
Utredningen bedömer att gällande riktlinjer, såsom dessa kommer till uttryck i propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174), knappast uppfyller kraven för sådana av regeringen meddelade föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Såsom varande ett politiskt dokument – där vissa bestämmelser kvalificeras med ”bör” och andra med ”skall” – saknar riktlinjerna den precision och entydighet som förutsätts i juridiska sammanhang.
Mot bakgrund av ovan och att det under utredningens arbete inte framkommit några starka invändningar mot riktlinjernas nuvarande status anser utredningen att det inte finns tillräckliga skäl att föreslå att dessa skall ges författningsstatus.
Utredningen finner det emellertid nödvändigt att ändra i krigsmateriellagens 1 §, andra stycket, för att skapa största möjliga överensstämmelse med utredningens förslag till moderniserade och vidareutvecklade riktlinjer. Följande lydelse föreslås.
Tillstånd enligt denna lag får lämnas om det finns utrikes- och säkerhets-, försvars- eller näringspolitiska skäl för det och det inte strider mot principerna och målen för Sveriges utrikespolitik eller mot internationella förpliktelser.
Förslaget utrikes- och säkerhetspolitiska skäl, liksom införandet av näringspolitiska skäl, förklaras i avsnitt 5.1. Tilläggsförslaget ”principerna och målen för” syftar till att klargöra att det här i denna del
Modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna SOU 2005:9
200
inte handlar om Sveriges utrikespolitik gentemot enskilda länder utan de värderingar som återspeglas av bland annat riktlinjerna. Tillägget ”eller mot internationella förpliktelser” motiveras av behovet att tydliggöra Sveriges skyldighet att implementera bindande beslut om till exempel embargon och folkrättsliga regler.
201
6 Svenska exportkontrollorganisationen
Den svenska organisationen för exportkontroll fungerar i allt väsentligt väl. Utredningen finner inte anledning att föreslå ändringar i det övergripande förhållandet att ISP verkställer regeringens politik genom att pröva enskilda ärenden, under de förutsättningar som ges i lagar och förordningar och efter samråd med EKR när det gäller särskilt viktiga ärenden. Det finns emellertid utrymme för fortsatt utveckling av organisationen.
Utredningen har i uppdrag att se över de organisatoriska formerna för den svenska exportkontrollen samt lämna förslag till eventuella förändringar som anses behövliga. En introduktion till den svenska exportkontrollorganisationen finns i kapitel 2.
Enligt regeringen är det av särskilt intresse att utvärdera hur ISP förhåller sig till regeringen, eftersom myndigheten har givits ansvar för ”frågor som traditionellt ansetts vara politiska och i första hand regeringens ansvar”. Till uppdragets bakgrund hör också att ISP:s verksamhet har ändrat karaktär från ”ren tillståndsprövning till att även delta i internationella förhandlingar” (dir. 2003:80, s. 19). Enligt utredningsdirektiven är det också av särskilt intresse att utvärdera hur EKR utövar sina funktioner. Allmänna frågor om det ”politiska och parlamentariska inflytandet på området” utgör också del av uppdraget (s. 25).
Utredningens översyn av de organisatoriska formerna för exportkontrollen bygger på en genomgång av lagstiftning, intervjuer och jämförande internationella utblickar. Utredningen har intervjuat ledamöterna i EKR. Samtal har också förts med tjänstemän vid UD och ISP samt med ISP:s förre chef. Försvarsdepartementets sakkunnige i EKR är också sakkunnig i utredningen och har löpande lämnat synpunkter.
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
202
Som ett komplement till samtalen har utredningen genomfört en enkätundersökning bland chefer och handläggare på ISP respektive UD:s enhet för strategisk exportkontroll (UD-ESEK). Organisationsfrågor har också berörts i konsultationer med försvarsindustrin och civilsamhället. För att få perspektiv på den myndighetsbaserade organisationsmodell som finns i Sverige har utredningen studerat interdepartementala modeller som är vanligast internationellt.
6.1 Framväxt
De organisatoriska formerna för exportkontrollen har förändrats avsevärt under 1900-talet. De första svenska exportkontrollagarna från 1918 berättigade endast konungen att bevilja undantag från utförselförbudet. Genom en lagändring 1930 övertog chefen för handelsdepartementet ansvaret för att pröva merparten av tillståndsansökningarna, men när det gällde utförsel av större omfattning eller vikt krävdes fortsatt kungens ställningstagande. Sedan 1949 och fram till 1996 har emellertid regeringen eller enskilda statstråd prövat samtliga ärenden om tillstånd till utförsel av krigsmateriel. År 1984 inrättade regeringen en rådgivande nämnd för krigsmaterielfrågor med representanter för de sex partier som vid tidpunkten var företrädda i Utrikesnämnden.
Redan innan riksdagen hade röstat om gällande krigsmateriellag och yttrat sig till fördel för regeringens förslag till riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan diskuterades möjligheterna att delegera ansvaret för krigsmaterielärendena till myndighetsnivå. Regeringens särskilde utredare av frågan, Gunnar Lund, överlämnade i juni 1993 betänkandet Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor (SOU 1993:56), som kom att remissbehandlas och hanteras vidare i en arbetsgrupp inom Regeringskansliet under ledning av dåvarande krigsmaterielinspektör Staffan Sohlman. Denna behandling resulterade i propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31), som vann riksdagens gillande.
Den 1 februari 1996 ombildades Krigsmaterielinspektionen, som tillhörde handelsavdelningen på UD och var regeringens beredningsorgan för krigsmaterielärenden, till en ny myndighet vid namn Inspektionen för strategiska produkter. Myndigheten har ansvaret för att pröva merparten av ärenden om kontroll över
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
203
krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter. De senare omfattar produkter med dubbla användningsområden och sådant som faller inom ramen för Kemvapenkonventionen. Genom ovannämnda proposition ombildades också Rådgivande nämnden för krigsmaterielfrågor till EKR. Detta råd sammankallas av ISP:s generaldirektör samt har både en bredare parlamentarisk sammansättning och ett vidare arbetsfält än Rådgivande nämnden.
Som motiv för att delegera ansvar till myndighetsnivå har regeringen fört fram behovet av att minska regeringens och de enskilda statsrådens växande arbetsbörda. Delegeringen av krigsmaterielärenden är villkorad mot att myndigheten på eget initiativ skall överlämna ärenden till regeringen, om de har ”principiell betydelse eller annars är av särskild vikt”. Det är också ett villkor att tillstånd endast får medges om det finns ”säkerhets- och försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik”. Därutöver får regeringen meddela ”ytterligare föreskrifter om överlämnade av ärenden”. Dessa lagfästa villkor syftar till att säkerställa att regeringen skall kunna behålla det övergripande ansvaret för praxisutvecklingen.
Det finns inom regeringen en ambition att separera exportkontroll från exportfrämjande när det gäller krigsmateriel. Samma minister bör inte vara ansvarig för exportkontroll, inklusive styrningen av ISP, och främja svenska företags export av krigsmateriel. Inom Regeringskansliet handläggs exportkontrollfrågorna sedan 1996 av UD-ESEK.
6.2 Utvärdering
Den svenska exportkontrollorganisationen är unik i ett internationellt perspektiv. I de länder som utredningen studerat prövas samtliga ärenden formellt av regeringarna och utan involvering av parlamentariker. Företagen skickar sina ansökningar till ansvarigt departement, till exempel Försvars-, Handels- eller Näringsdepartementen, som sedan bereder ansökningarna internt och interdepartementalt. Svåra eller kontroversiella ärenden avgörs av den ansvariga ministern, grupper av ministrar eller av hela regeringen. Det förekommer dock olika grader av delegering till tjänstemän inom departementen.
Den svenska exportkontrollorganisationen illustreras översiktligt i bilden nedan. Relationerna mellan de inblandade institutio-
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
204
nerna och intressenterna diskuteras i detta kapitel i den sifferföljd som framgår av bilden. Jämfört med organisationsbilden i kapitel 2 framhävs här särskilt ISP:s relationer.
Bild 6. Illustration av den svenska exportkontrollorganisationen
6.2.1 Riksdag och regering
Relationen mellan riksdagen och regeringen (1) regleras i konstitutionen. Riksdagen antar lagar om krigsmateriel. Regeringen beslutar om förordningar samt utformar och driver svensk politik på exportkontrollområdet. Det finns i Sverige en tradition som innebär att riksdagen även ges möjlighet att ta ställning till regeringens riktlinjer. Riksdagen utövar kontroll över regeringen och utkräver ansvar vid behov.
Riksdagens möjligheter att utkräva ansvar
Det finns i huvudsak två möjligheter för riksdagen att kontrollera och ställa regeringen till ansvar i krigsmaterielfrågor. Den första möjligheten går via konstitutionsutskottet. Detta utskott har till uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning och handläggning
Inspektionen för strategiska
produkter
Riksdagen
Regeringen
Exportkontrollrådet
Internationellt samarbete
Försvarsindustrin
Teknisk-vetenskapliga rådet
Andra svenska myndigheter
Utländska exportkontrollmyndigheter
Allmänheten
2
3
4
5
6
8
9
7
1
Utrikesnämnden
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
205
av regeringsärenden, på eget initiativ eller efter anmälan. Konstitutionsutskottet har inte konstaterat några formella felaktigheter i regeringens handläggning eller statsrådens hantering av krigsmaterielärenden. Det har dock inte inträffat så ofta sedan 1996 och inte alls under de senaste fyra åren att regeringen själv avgjort ett ärende. Detta förhållande kommenteras i nästa avsnitt.
Regeringen kan formellt inte ställas till ansvar av riksdagen om ISP inte överlämnar ett visst ärende. Det är myndighetens generaldirektör som själv tar ställning till om det aktuella ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt och i så fall bör överlämnas. Regeringen kan inte heller ändra ett beslut om tillstånd som ISP fattat. Myndighetens beslut om tillstånd kan inte heller överprövas av domstol.
Den andra kontrollmöjligheten uppstår i samband med frågestunder, interpellationsdebatter och med att regeringen på våren överlämnar sin årliga skrivelse om krigsmaterielexporten. Denna skrivelse, som bereds av utrikesutskottet och är offentlig, innehåller statistik och beskriver relevant utveckling på området. I dessa riksdagsdebatter svarar statsråden inte för ISP:s beslut i enskilda ärenden utan endast om exportkontrollpolitikens inriktning i allmänhet.
Regeringen skall inte påverka ISP:s beslutsfattande i enskilda ärenden - det skulle utgöra ministerstyre och vara oförenligt med den svenska konstitutionen. Myndighetens generaldirektör, som är en tjänsteman, kan inte avkrävas politiskt ansvar. Regeringen kan dock som en yttersta konsekvens entlediga generaldirektören om den är missnöjd med inriktningen på prövningen.
Vid sidan av dessa två möjligheter till ansvarsutkrävande kan riksdagen ta initiativ till en förändring av krigsmateriellagen, riktlinjerna eller andra ingångsvärden för tillståndsprövningen. Regeringens beslut i november 1997 att tillsätta en utredning om praxisutvecklingen vid följdleveranser och beslutet att tillsätta den här utredningen i juli 2003 kan till del ses som en följd av riksdagens inflytande.
Riksdagens involvering
Riksdagen har ställt sig bakom riktlinjerna, det vill säga kärnan i regeringens exportkontrollpolitik. Riktlinjerna lades fram av regeringen 1992 och är på papperet alltsedan dess orörda. Genom
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
206
att anta lagförslagen i propositionen 1995/96:31 rörande bildandet av ISP godkände riksdagen ansvarsdelegeringen och dess villkor. Riksdagspartierna involveras i riktlinjernas tillämpning i viktiga ärenden genom EKR. Partiernas representanter i rådet får även exklusiv insyn i beslutade ärenden och i andra aktuella frågor.
Riksdagen skall enligt 10 kap. regeringsformen godkänna att regeringen ingår internationella överenskommelser, som inverkar på lagar eller som i övrigt gäller ett ämne som ligger inom ramen för riksdagens beslutskompetens. Ett ganska aktuellt exempel inom krigsmaterielområdet är FA/LOI. Sveriges tillträde till avtalet föregicks av en proposition och riksdagsbehandling under våren 2001 (prop. 2000/01:49).
Enligt regeringsformen skall regeringen också överlägga med Utrikesnämnden i ”utrikesärenden som är av större vikt”. Utrikesnämnden består av riksdagens talman och nio andra ledamöter som riksdagen utser. Dess möten leds av statschefen, eller om denne är förhindrad av statsministern. Under årens lopp har regeringen tagit upp ett antal krigsmaterielärenden i nämnden.
Utredningen anser att riksdagens möjlighet att yttra sig över riktlinjerna och det inflytande över deras tillämpning som riksdagspartiernas företrädare har, stärker den demokratiska legitimiteten i ISP:s exportbeslut. Involveringen av samtliga riksdagspartier kan också resultera i större kontinuitet för exportkontrollpolitiken.
6.2.2 ISP
Förhållandet mellan regeringen och ISP (2) regleras i allmänhet av regelverket för det svenska myndighetsväsendet och i synnerhet av lagen om krigsmateriel respektive lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och tekniskt bistånd och till dessa tillhörande förordningar och regeringsbeslut. Grundläggande är att regeringen med vissa förbehåll delegerar ansvaret till ISP att verkställa regeringens exportkontrollpolitik.
Krigsmateriellagen
I krigsmateriellagens inledning står att tillstånd endast får lämnas ”om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik”. Denna bestämmelse är en
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
207
sammanfattning av de övergripande principerna i riktlinjerna. I lagens 1 a § anges vidare:
Inspektionen för strategiska produkter prövar frågor om tillstånd, förbud och undantag i enskilda fall enligt denna lag.
Inspektionen skall med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen.
Dessa tre bestämmelser, som också fördes in i lagen 1996, innebär att regeringen delegerar ansvaret att pröva företagens ansökningar om export och internationellt samarbete avseende krigsmateriel samt relaterade tillsynsuppgifter. ISP skall emellertid inte fatta beslut i sådana ärenden som dess generaldirektör anser ha principiell betydelse eller annars vara av särskild vikt utan överlämna dem till regeringen med ett eget yttrande. För att kunna styra ISP:s arbete finns också en möjlighet för regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande.
I propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31) finns ingen uttömmande förklaring av vad som avses med ärenden som har ”principiell betydelse” eller annars är av ”särskild vikt”. Regeringen konstaterar emellertid att det kan räcka att regeringen prövar de ärenden som är viktiga för praxisutvecklingen ”eller är svårbedömda”; i de flesta fall ger riktlinjerna, som uttrycker ”principer som regeringen har lagt fast i sin praxis”, ”god vägledning” för prövningen (kap. 4). I ett ytterligare försök att beskriva omständigheter som talar för ett överlämnande skriver regeringen att ”i krislägen eller andra tillspetsade situationer kan det vara motiverat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt” (kap. 5).
Bestämmelserna om överlämnande av ärenden måste också ses i ljuset av EKR:s rådgivande funktion. En av ledamöternas uppgifter är att ge rekommendationer till ISP:s generaldirektör. Utöver dessa rekommendationer har generaldirektören att ta fasta på UD:s och Försvarsdepartementets respektive föredragningar. Föredragningarna utgör ett viktigt underlag för att kunna bedöma ärendets prejudicerande natur. Faktorer som också kan påverka generaldirektörens ställningstagande är om regeringen tagit beslut i en
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
208
närliggande fråga eller gjort ett allmänpolitiskt uttalande om det land eller den produkt som ärendet avser.
I fråga om regeringens möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande är ovannämnda proposition fåordig. Regeringen anger att det till exempel kan gälla ”alla ärenden som avser export till ett visst land eller som avser varor av ett visst slag”. Eftersom möjligheten hittills aldrig har använts är det svårt att föreställa sig i vilket läge den skulle nyttjas. Regeringen kan knappast meddela föreskrifter för att kalla till sig enskilda ärenden från ISP då detta skulle kringskära myndighetens oberoende ställning.
Förordningen (1992:1303) om krigsmateriel behandlar inte förhållandet mellan regeringen och ISP annat än indirekt. Regeringen kan ändra i förordningens bifogade materiellista så att produkter som inte tidigare varit tillståndspliktiga blir kontrollerade och tvärtom. Denna förordning tar främst upp praktiska och tekniska frågor, till exempel vilken information en ansökan om tillstånd bör innehålla.
Andra styrdokument
Vid sidan av lagen respektive förordningen om krigsmateriel regleras förhållandet mellan regeringen och ISP genom förordningen (1995:1680) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter samt genom årliga regleringsbrev. I ISP:s instruktion återfinns bestämmelser om bland annat myndighetens uppgifter, ledning, sammankallande av EKR och Teknisk-vetenskapliga rådet.
I instruktionen framkommer få nya detaljer om förhållandet mellan ISP och regeringen utöver vad som finns i krigsmateriellagen. Ett par bestämmelser bör dock uppmärksammas. I 9 § anges att EKR:s sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor är den statssekreterare som svarar för exportkontrollfrågor, det utrikesråd i UD som Regeringskansliet bestämmer och statssekreteraren i Försvarsdepartementet eller den som någon av dem sätter i sitt ställe. I 12 § slås fast att ISP:s generaldirektör anställs genom beslut av regeringen.
Varje år beslutar regeringen om ett regleringsbrev med budgetram för ISP. I flera avsnitt överlappar regleringsbrevet och instruktionen varandra, även om det förra dokumentet beskriver
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
209
arbetsfördelningen mellan myndigheten och regeringen på ett utförligare vis. I regleringsbrevet för 2004 (UD2003/63151/ESEK) uppräknas tre verksamhetsgrenar för exportkontroll inom vilka myndigheten skall verka: tillsyn och licensprövning, internationellt samarbete och information. För varje verksamhetsområde specificeras dels målen, dels kraven på återrapportering till regeringen. När det gäller prövning av krigsmaterielärenden anges som mål:
ISP skall på ett kompetent och resurseffektivt sätt och med utgångspunkt från Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska intressen och i samklang med principerna för utrikespolitiken, pröva ärenden som faller under lagen om krigsmateriel för att genom bl.a. effektiv exportkontroll bidra till internationell fred och säkerhet samt icke-spridning.
Överlämnande av ärenden
I proposition 1995/96:31 om ISP:s bildande anges att det sedan länge är en strävan att befria regeringen från ärenden av förvaltningskaraktär för att departementen skall få mer tid åt reformarbete, planering och annat som kräver ett politiskt ställningstagande. Tanken med att delegera ansvaret för prövningen av merparten av ärenden om kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter är ett led i den strävan.
Sedan ISP:s bildande i februari 1996 har myndigheten överlämnat totalt 15 ärenden till regeringens prövning, varav 13 har rört krigsmateriel och 2 PDA. Omkring 1 000 utförselärenden beträffande krigsmateriel inkommer varje år till ISP. Motsvarande antal utförselärenden avseende PDA är 200–300. Av tabellen framgår att inget ärende har överlämnats till regeringen under de senaste fyra åren.
Tabell 3. Till regeringen överlämnade ärenden 1996–2004
Källa: ISP
År 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 96-04 Antal 1 5 6 2 1 0 0 0 0 15
Det bör noteras att av de tretton krigsmaterielärenden som överlämnats till regeringen är endast sex ärenden direkt relaterade till exportaffärer. Fem ärenden rör försäljning av företag till utländska ägare i ljuset av krav på nytt tillverkningstillstånd och eventuella
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
210
villkor förknippade med ett sådant tillstånd. Återstående två regeringsärenden kan sägas ha haft mer allmän karaktär än varit förknippade med ett specifikt land eller företag.
Tabell 4. Till regeringen överlämnade krigsmaterielärenden 1996– 2000 fördelade på olika prövningsfrågor
Källa: ISP
Prövningsfråga Antal Försäljning av företag till utländsk ägare 5 Anbudsunderrättelse om exportaffär 4 Ansökan om utförseltillstånd 1 Förhandsförfrågan om exportaffär 1 Principfråga om begreppet identitet 1 Krav på utförseltillstånd för svensk försvarsmyndighet 1
Som grundförutsättning för delegeringen till myndighetsnivå har regeringen framhållit att delegeringen inte skall innebära att prövningen i ärendena ändras i sak. Regeringen slår i propositionen om ISP:s bildande fast att ”utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden liksom hittills skall fälla utslaget vid prövningen” (prop. 1995/96:31 kap. 4). Därutöver anger regeringen att det är en utgångspunkt att regeringen också i fortsättningen skall ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav. Dock menar man att det kan räcka att regeringen prövar de ärenden som är viktiga för utvecklingen eller som är svårbedömda.
Utredningen sluter sig till att delegeringsreformen uppnått syftet att befria regeringen från krigsmaterielärenden av förvaltningskaraktär. Utredningen är klar över att det finns olika meningar i frågan om huruvida regeringen fortfarande styr praxisutvecklingen, men har inte kunnat konstatera att ISP skulle ha överlämnat för få eller fel ärenden till regeringen. I ljuset av praxisutvecklingen fram till 2000, då det senaste ärendet överlämnades, och av samtal med företrädare för organisationen finner utredningen ingen anledning att framföra kritik i överlämningsfrågan.
Utredningens bedömning är att ISP:s generaldirektörer har fattat beslut i enlighet med den inriktning som ges i riktlinjerna och regeringens styrdokument. Även om prövningen inte ändrats i sak efter delegeringen, bör noteras att den snabba utvecklingen av
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
211
svensk säkerhets- och försvarspolitik sedan början av 1990-talet har haft betydelse för resultatet av riktlinjernas tillämpning.
ISP skall ha en oberoende ställning gentemot regeringen i enlighet med den svenska myndighetsmodellen. Samtidigt måste regeringen kunna styra myndigheten, inte minst med tanke på att krigsmaterielexport är ett politiskt känsligt ämne i Sverige och i förhållande till andra stater. Utredningen gör bedömningen att regeringens formella styrinstrument – rätten att meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringens prövning, instruktionen och regleringsbrevet – tillsammans möjliggör nödvändig styrning av ISP.
Export till Storbritannien och USA under Irakkriget
Frågan om regeringens och ISP:s respektive ansvarsområden ställdes i media på sin spets när fyra artillerilokaliseringsradarsystem av typen Arthur hyrdes ut till Storbritannien i början av 2003 när detta land befann sig i krig.
Ärendet hade sin upprinnelse i att Försvarsmakten anmälde beslutsavsikt till Regeringskansliet att hyra ut fyra radarsystem till företaget som hade tillverkat dem och som i sin tur avsåg föra ut systemen till ett presumtivt kundland. Regeringskansliets beredning resulterade i att ärendet avskrevs. Försvarsmakten fattade sedermera beslut om uthyrningen.
ISP fattade i januari 2003 beslut om utförseltillstånd för fyra Arthursystem till Storbritannien. I enlighet med 1 § i lagen fanns möjlighet för ISP att överlämna ärendet till regeringens prövning om den ansett att ärendet hade principiell betydelse eller annars var av särskild vikt. Myndighetens generaldirektör redovisar i sin årsredovisning för 2003 sina överväganden på följande sätt:
Inom verksamhetsområdet krigsmateriel (KM) var den i särklass svåraste frågan under året hur krigsmaterielexporten till USA och Storbritannien skulle hanteras i samband med kriget i Irak. Å ena sidan finns ett starkt svenskt försvars- och säkerhetspolitiskt intresse av försvarsmaterielsamarbete med dessa länder, å andra sidan tog Sverige avstånd från angreppet mot Irak p.g.a. avsaknaden av ett tydligt mandat från FN:s säkerhetsråd. Efter noggranna överväganden, bl.a. i Exportkontrollrådet, och i ljuset av uttalanden från regeringens sida konstaterades att i en helhetsbedömning vägde de långsiktiga svenska försvars- och säkerhetspolitiska övervägandena så tungt att krigs-
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
212
materielexporten till USA och Storbritannien fortsatt skulle hanteras på sedvanligt sätt.
Som kompletterande information kan nämnas att Storbritannien med ISP:s kännedom importerade fyra Arthur från Norge redan 2002. Något svenskt tillstånd till vidareexport från Norge till Storbritannien behövdes inte. I oktober 2003 fattade ISP beslut om utförsel av fyra (andra) fabriksnya system till Storbritannien mot sedvanligt slutanvändarintyg. De system som hyrdes ut och som skapade medial uppmärksamhet har alla återförts till Sverige.
6.2.3 ISP och EKR
Förhållandet mellan ISP och EKR (3) regleras i förordningen (1995:1680) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter. Förhållandet beskrivs närmare i propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31).
Med riksdagens samtycke inrättade regeringen 1984 en rådgivande nämnd för krigsmaterielexportfrågor. Denna kom att bestå av sex personer som regeringen utsåg efter förslag från de partier som vid tidpunkten var företrädda i Utrikesnämnden. Rådgivande nämnden hade till uppgift att lämna råd till krigsmaterielinspektören i enskilda viktiga ärenden. Syftet med att skapa en särskild nämnd för exportfrågor var att avlasta Utrikesnämnden.
I samband med bildandet av ISP 1996 omvandlades Rådgivande nämnden till EKR. Utöver namnändringen förändrades fyra centrala förutsättningar för organets arbete.
För det första utvidgades EKR:s sammansättning till att även omfatta företrädare för miljöpartiet, vänsterpartiet och kristdemokraterna. Rådet består i dag av tio ledamöter representerande samtliga nuvarande riksdagspartier. Socialdemokraterna har tre ledamotsplatser, moderaterna två och de övriga partierna var sin. På ISP:s hemsida (www.isp.se) namnges ledamöterna. Det är partierna själva som föreslår ledamöter och regeringen som fattar beslut om deras förordnande. Det är inget krav att ledamöterna samtidigt skall vara riksdagsledamöter.
Den andra skillnaden mellan Rådgivande nämnden och det i dag existerande EKR rör de enskilda ledamöternas inflytande över besluten i samrådsärendena. I Rådgivande nämnden tillämpades
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
213
konsensusprincipen, det vill säga att alla skulle vara ense. Så är inte fallet i EKR, vars ledamöter ger råd eller rekommendationer till generaldirektören inför dennes slutgiltiga ställningstagande. Övergången från principen konsensus till rådgivande var en åtgärd som vidtogs i ljuset av rådets utvidgning.
Det antal ledamöter som respektive parti har i rådet är ingen exakt avspegling av hur riksdagsmandaten fördelar sig. I propositionen Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31, kap. 7) anger regeringen att rådets sammansättning och arbetsformer bör anpassas för dess funktioner. Den förklarar vidare att ”formliga omröstningar inte är nödvändiga i ett råd för samråd” utan ”behandlingen av ett ärende kan ske så att myndighetschefen eller någon annan föredrar ärendet, att de närvarande överlägger med varandra och att myndighetschefen summerar den diskussion som har varit”. Regeringen skriver i samma proposition att förfarandet inte behöver regleras i detalj.
Den tredje förändringen, som trädde i kraft 1996, var att EKR i förhållande till Rådgivande nämnden fick en ny organisatorisk tillhörighet. EKR sammankallas av ISP:s generaldirektör och det är till denne som ledamöterna förmedlar sina synpunkter i samrådsärenden. Före ISP:s bildande sammankallades rådet av krigsmaterielinspektören och då denne tillhörde UD riktade sig ledamöternas råd till regeringen. EKR sammanträder omkring tio gånger per år.
Även om regeringen inte längre sammankallar EKR är den företrädd vid rådets sammanträden. EKR:s sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor är statssekreteraren som svarar för exportkontrollfrågor, det utrikesråd vid UD som Regeringskansliet bestämmer och statssekreteraren i Försvarsdepartementet, eller den som någon av dem sätter i sitt ställe. Alltjämt utses ledamöterna i rådet av regeringen efter förslag från partierna som är företrädda i Utrikesnämnden.
Ombildandet av Rådgivande nämnden förändrar inte den omständigheten att regeringen enligt regeringsformen är skyldig att överlägga med Utrikesnämnden om ärendet rör en exportaffär av större vikt.
Den fjärde skillnaden mellan Rådgivande nämnden och EKR rör bredden på verksamhetsområdet. Sedan 1996 är EKR också ett organ för samråd och insyn avseende PDA.
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
214
Samrådsfunktionen
EKR har som funktion att ge råd till ISP:s generaldirektör. I rådet diskuteras ärenden som är viktiga, komplexa, känsliga, prejudicerande eller i vilka riktlinjerna kan behöva tillämpas på ett nytt sätt. Sådana ärenden benämns samrådsärenden. I ISP:s instruktion anges i 8 § att om ”det är möjligt skall generaldirektören samråda med rådet, innan Inspektionen lämnar över ett ärende till regeringens prövning i enlighet med 1 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel”. I proposition 1995/96:31 tillägger regeringen att samrådet har ”sin naturliga plats i beredningsprocessens slutskede, dvs. omedelbart innan inspektionen lämnar över ärendet till regeringen eller själv avgör ärendet” (kap. 7).
Av tabellen nedan framgår utvecklingen av antalet samrådsärenden under åren 1996–2004. Ärendena har avsett förfrågningar om utförsel till olika länder. Ett antal länder har blivit föremål för fler än ett samrådsärende, vid olika tidpunkter och i fråga om olika typer av materiel. Fluktueringarna i antalet samrådsärenden över tid torde bero på flera faktorer såsom praxisutvecklingen och försvarsindustrins intresse av nya marknader.
Tabell 5. Ärenden som varit föremål för samråd i EKR 1996–2004
Källa: ISP
År 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 96-04 Antal 45 44 30 18 28 8 7 6 18 204
Samrådet går för tillfället till så att en tjänsteman vid ISP inledningsvis redogör för det aktuella ärendet. Detta sker i en promemoria, som tillsammans med kallelse och dagordning skickas ut till ledamöterna inför sammanträdet. Promemorian innehåller uppgifter om bland annat den aktuella produkten, det ansökande företaget, det tilltänkta mottagarlandet och eventuell tidigare export till samma land. Personal från UD föredrar därefter situationen i det tilltänkta landet. Även landpromemoriorna skickas ut till ledamöterna inför sammanträdena. Som ett tredje moment bedömer personal från Försvarsdepartementet den aktuella materielens betydelse för Försvarsmaktens försörjning av materiel och kompetens. I den efterföljande diskussionen frågar generaldirektören efter ledamöternas syn och rekommendationer. Ledamöterna, likt tjänstemännen, är bundna av handlingssekretess och tystnadsplikt.
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
215
Utredningens bedömning är att EKR på ett tillfredsställande sätt har utövat sin funktion att ge råd till ISP:s generaldirektör. Genom samrådet har riksdagspartiernas företrädare fått inflytande över besluten och därmed också över tillämpningen av riktlinjerna. I samtalen med utredningen har ledamöterna uppgivit att ISP tar upp relevanta ärenden för samråd samt tillhandahåller ett tillfredsställande beslutsunderlag. Breddningen av rådets parlamentariska sammansättning har enligt utredningen varit till fördel för organisationen, eftersom den inneburit att fler åsikter framkommit, och därigenom har den demokratiska legitimiteten i ISP:s beslut stärkts. Utredningen ser ingen anledning att föreslå en annan fördelning av stolarna i rådet eller införa något röstförfarande.
Insynsfunktionen
EKR har också som funktion att utöva insyn på allmänhetens vägnar. I enlighet med 7 § i ISP:s instruktion skall generaldirektören hålla rådet informerat om myndighetens verksamhet på exportkontrollområdet. Det är generaldirektören som bestämmer vilka frågor och andra ärenden än samrådsärenden som skall tas upp i EKR.
Insynsfunktionen utövas i dag på så sätt att ledamöterna vid varje sammanträde får listor med beviljade utförseltillstånd sedan föregående sammanträde, som de vid bordet tar del av och sedan lämnar tillbaka. I samband med genomgången kommenterar en tjänsteman från ISP ett eller ett par listade ärenden, till exempel mer omfattande exportaffärer. Om något uppfattas som otydligt eller särskilt intressant ställer ledamöterna frågor.
Utredningen betonar vikten av EKR:s insynsfunktion. Alternativet till den insyn som partiernas företrädare får är förmodligen ingen insyn alls. Känslig information om exportaffärer kan inte spridas utan risk för att mellanstatliga relationer och kommersiella intressen skadas. Utredningen bedömer att riksdagspartiernas företrädare genom EKR får god insyn i ISP:s verksamhet. I samtal med utredningen har ledamöterna uppgivit att alla deras frågor besvaras.
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
216
Informationsutbyte
Vid sidan av samråds- och insynsfunktionerna är EKR ett forum för informationsutbyte. I proposition 1995/96:31 anger regeringen att arbetet i rådet inte bara skall ta sikte på samråd utan även ”tillföra myndigheten sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor”. Samrådet, menar regeringen, ger ISP kännedom om ”de länderbedömningar, bedömningar av spridningsrisker m.m. som görs inom regeringskansliet …” (kap. 7).
Utredningen har inte funnit skäl att ifrågasätta om ISP genom samråden eller på annat sätt tillförts sådana sakkunskaper och inblickar som avses. Det får förväntas att myndigheten organiserar sitt samarbete med Regeringskansliet och andra svenska myndigheter på så sätt att den håller sig ajour med utvecklingen i svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik och kan erhålla nödvändiga upplysningar om länderna för vilka företagen söker tillstånd.
Produkter med dubbla användningsområden
Totalt fyra ärenden om PDA har blivit föremål för samråd i EKR. Det relativt låga antalet jämfört med krigsmaterielsidan förklaras av att ISP inte har funnit anledning att samråda i ytterligare ärenden av denna karaktär.
Utredningen bedömer att breddningen av EKR:s arbetsfält till PDA inte har slagit igenom i rådets arbete. Det finns dock ingen grund för att rikta kritik mot detta förhållande, eller att föreslå att rådets arbetsfält skall smalnas av till endast krigsmateriel. Det är viktigt att möjligheten till samråd kvarstår. Samtidigt kan konstateras att ärenden avseende PDA inte röner lika stort intresse som krigsmaterielärenden i Sverige, terroristhotet till trots.
Ett internationellt perspektiv
Den svenska modellen som innebär att regeringen delegerar prövningsansvaret av export- och samarbetsärenden till en självständig myndighet är unik i ett internationellt perspektiv. På samma sätt är EKR en unikt svensk företeelse. I inget annat land som utredningen studerat ges parlamentariker eller andra partiföreträdare insyn i viktiga ärenden som ännu inte avgjorts och dessutom
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
217
möjligheten att i förväg påverka beslutsfattandet. I flera länder begränsas parlamentets och de politiska partiernas roll till att granska beslut i efterhand.
6.2.4 ISP och försvarsindustrin
Förhållandet mellan ISP och försvarsindustrin (4) regleras i lagen respektive förordningen om krigsmateriel. Man kan identifiera ett antal styrinstrument i regelverket, vilka används för att styra försvarsindustrin och då särskilt dess exportinriktade verksamhet.
Styrinstrument
Det viktigaste styrinstrumentet som ISP förfogar över är rätten att medge tillstånd för aktiviteterna tillverkning, tillhandahållande, utförsel och samarbete med någon i utlandet avseende krigsmateriel samt för militärt inriktad utbildning.
Ett annat instrument är underrättelse- och uppgiftsskyldigheter. Företag med tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel är skyldiga att till ISP redovisa marknadsföring i utlandet, liksom åtgärder som syftar till att avtala om samarbete med någon i utlandet. Företagen skall också underrätta ISP innan de lämnar bindande anbud om eller ingår ett avtal med någon i utlandet. Underrättelserna granskas av ISP. Företagen är också skyldiga att löpande lämna uppgifter om ägande i utländsk försvarsindustri.
Ett ytterligare instrument som ISP förfogar över är rätten att utöva tillsyn och kontrollera företagen. Företagen skall på anmodan lämna sådana upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen samt lämna tillträde till de lokaler där verksamheten bedrivs. Skulle det visa sig att ett företag har erhållit ett tillstånd på felaktiga grunder kan tillståndet dras tillbaka och ärendet överlämnas till polis och åklagare för vidare åtgärder. I lagen finns bestämmelser om straffrättsliga påföljder.
Riktlinjerna är också ett instrument som ISP utnyttjar för att styra försvarsindustrins verksamheter mot acceptabla länder. Det är mot bakgrund av riktlinjerna som enskilda ansökningar om tillstånd till export och internationellt samarbete prövas. Processen beskrivs nedan.
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
218
Ansökningsprocessen
När ett företag avser exportera eller samarbeta med någon i utlandet vänder det sig till ISP med en skriftlig förfrågan. Dessa förfrågningar kan utgöras av ansökningar om tillstånd, men kan också ta sig uttryck i en begäran om förhandsbesked. Det stora flertalet ansökningar avser okontroversiella länder eller leveranstyper. I dessa ärenden kan företagen relativt omgående få besked. Ärenden om förhandsbesked, som avser nya eller kontroversiella länder behandlas i EKR och kräver därför längre handläggningstid.
Nästa steg i processen – om det rör sig om ett samrådsärende – är beroende av om generaldirektören anser att ärendet kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Faktorer som vägs in är hur diskussionerna i EKR fallit ut, om regeringen fattat beslut i en närliggande fråga eller gjort ett allmänpolitiskt uttalande om det land som ärendet avser. Skulle ISP överlämna ärendet till regeringens prövning kommer det att hanteras som ett regeringsärende, det vill säga handläggas av UD, beredas mellan departementen och avgöras på ett regeringssammanträde. Regeringen kan även höra Utrikesnämnden innan den fattar beslut. Skulle däremot generaldirektören bedöma att ärendet inte behöver överlämnas fortsätter ISP att handlägga det.
De förhandsbesked som ISP meddelar företagen är inte bindande och utgör därför inte en garanti för ett framtida formellt tillstånd till utförsel eller samverkan med utländsk part. Om inga omständigheter har förändrats mellan det att ISP givit sitt förhandsbesked och företaget ansöker om tillstånd fattas i regel ett snabbt beslut om utförseltillstånd. Skulle någon betydelsefull omständighet som påverkar bedömningen enligt riktlinjerna ha förändrats under tiden, till exempel att den tilltänka mottagaren hamnar i krig eller att FN:s säkerhetsråd beslutar om ett vapenembargo, krävs en ny prövning. Eftersom affärer inte sällan genomförs under loppet av flera år och ibland skjuts upp, finns möjligheten att ett positivt förhandsbesked följs av ett avslag på ansökan om utförseltillstånd.
ISP:s instrument syftar sammantaget till att möjliggöra en styrning av försvarsindustrins exportverksamhet i ett tidigt skede så att den inriktas på för Sverige acceptabla köpare och samarbetsländer. På ISP:s hemsida hävdas att systemets fördel är att företagen ”slipper lägga ner resurser på marknadsföring som inte kan leda till export och skyddar därmed sin trovärdighet”. Statsmakterna å sin sida kan ”undvika olämplig export” och de ”utrikespolitiska
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
219
problem” som det anses innebära med fastställda listor med oacceptabla mottagarländer eller att stoppa en affär i ett sent skede.
Utredningen erfar från samtal med företrädare från både företag och ISP att försvarsindustrin i stort är tillfreds med nuvarande organisationsmodell. Företagen upplever att kontakterna med myndigheten vanligtvis förlöper smidigt. De får inom rimlig tid svar på frågor, begäran om förhandsbesked och ansökningar. När det gäller nya frågor som uppstår med anledning av företagsomstruktureringen uppfattas ISP såsom pragmatisk. En förutsättning för de smidiga kontakterna är att antalet handläggare vid ISP och de exporterande företagen är relativt litet samt att personalen på båda sidor har lärt känna varandra under årens lopp.
Enligt utredningens uppfattning möjliggör ISP:s befintliga instrument en effektiv styrning och kontroll av försvarsindustrins exportinriktade verksamhet. Det är vidare positivt för exportkontrollen att ISP och försvarsindustrin har byggt upp ett gott samarbetsklimat. Täta informella kontakter kan dock vara komplicerade, menar utredningen. ISP:s roll att ge service till företagen i praktiska frågor kring tillstånd å ena sidan och att vara tillståndsprövare å andra sidan skall hållas separata.
6.2.5 Utförsel som konsekvens av regeringsbeslut
Viss export och annan utförsel av försvarsmateriel från Sverige sker som en konsekvens av regeringens ställningstaganden. Regeringsbeslut om att ingå mellanstatliga samarbeten leder till utförselärenden. Inom samarbetena överförs tillståndspliktiga teknologier och komponenter mellan deltagande stater och företag. Några exempel på sådana samarbeten ges i kapitel 3.
Regeringens beslut om försäljning, uthyrning eller dylikt av statsägd materiel resulterar också i utförsel- och samarbetsärenden. Exempel är här leasingen av svenska stridsflygplan till Ungern respektive Tjeckien.
Även i de fall när regeringen formellt tar ställning för ett visst samarbete eller försäljning krävs att ISP prövar frågan om tillstånd till utförsel av komponenter, teknologier och hela system. I normalfallet ger ISP utförseltillstånd i enlighet med regeringsbeslutet utan att själv göra omfattande undersökningar eller samråda med EKR.
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
220
Utförsel som konsekvens av regeringsbeslut kan förväntas bli allt vanligare med anledning av ökningen av internationella samarbeten och det svenska överskottet av vissa typer av försvarsmateriel. I försvarspropositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5, s. 121) efterfrågar regeringen riksdagens bemyndigande att
i exportstödjande eller i säkerhetsfrämjande syfte genom internationella samarbeten, överlåta eller upplåta materiel som inte behövs för Försvarsmaktens operativa förmåga eller som annars kan avvaras för en begränsad tid.
Beträffande uthyrning anför regeringen i samma proposition att sådan kan komma att öka på grund av en minskade insatsorganisation och att det kan vara ett sätt att inleda en mer omfattande försäljning.
6.2.6 Teknisk-vetenskapliga rådet
För att i svåra fall kunna bestämma vad som utgör krigsmateriel (eller PDA) och hur produkter skall klassificeras bistås ISP av Teknisk-vetenskapliga rådet (5). I detta råd, som inrättades 1984, ingår sex experter från svenska universitet och forskningsinstitut. Teknisk-vetenskapliga rådet sammankallas sällan. Under 2003 och 2004 sammanträdde rådet endast vid ett tillfälle per år. ISP har för avsikt att reaktivera Teknisk-vetenskapliga rådet.
6.2.7 ISP och andra svenska myndigheter
ISP står i kontakt med andra svenska myndigheter (6). De tätaste kontakterna är med Tullverket, som genom sina lokalkontor vid Sveriges gränspassager kontrollerar att innehållet i företagens försändelser överensstämmer med deras utförseltillstånd samt avför utförd kvantitet från den kvantitet som tillståndet totalt omfattar. Genom ett elektroniskt system meddelar ISP företaget och Tullverket om beslutet att bevilja tillstånd på samma gång.
Vid sidan av Tullverket har ISP kontakter och möten med en rad myndigheter, däribland Rikspolisstyrelsen, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Statens kärnkraftinspektion samt med militär underrättelsetjänst. Skälen bakom kontakterna varierar. När det gäller det svenska underrättelseväsendet handlar det framför allt om att få fram uppgifter om okända eller tvek-
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
221
samma slutanvändare, särskilt vid prövningen av ärenden angående PDA. Mottagarna av krigsmateriel är i regel välkända stater, försvarsmakter och företag.
6.2.8 ISP och internationellt exportkontrollsamarbete
Regeringen företräder Sverige i det internationella exportkontrollsamarbetet (7). ISP har emellertid givits vissa uppgifter i samarbetet. Dessa definieras i myndighetsinstruktionen (1995:1680) och det årliga regleringsbrevet (UD2003/63151/ESEK) och kan sammanfattas som följer:
• att vara nationell myndighet under Kemvapenkonventionen och därmed kontaktpunkt för olika intressenter;
• delta i det samarbete som bedrivs i de multilaterala regimerna för produkter med dubbla användningsområden och bistå UD med sakkunskap;
• biträda UD med sakkunskaper i EU:s samarbete om exportkontroll av vapen, produkter med dubbla användningsområden och Kemvapenkonventionen;
• bevaka andra EU-medlemsstaters denials och för Sveriges räkning genomföra bilaterala konsultationer i enlighet med EU:s uppförandekod för vapenexport;
• att vara kontaktmyndighet för FA/LOI-frågor och därmed samordna Sveriges praktiska exportkontrollarbete inom ramen för samarbetsavtalet och biträda Regeringskansliet med sakkunskap;
• biträda UD och det övriga Regeringskansliet med sakkunskap i annat internationellt samarbete som rör exportkontroll, inklusive initiativ för att stärka exportkontrollen i andra länder.
Utredningens undersökning tyder på att politiska frågor ofta smälter samman med tillämpningsfrågor och andra praktiska frågor på den internationella nivån. Detta beror bland annat på att båda typer av frågor i de flesta andra länder hanteras av samma personer. För ett samstämmigt agerande förutsätts även fortsättningsvis ett nära samarbete mellan UD:s och ISP:s företrädare, både inför och under möten.
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
222
Om svenska denials
ISP har i uppdrag att för Sveriges räkning bevaka andra länders denials och genomföra bilaterala konsultationer enligt uppförandekodens bestämmelser. Det är även myndigheten som genom UD:s uppkoppling till EU-regeringarnas elektroniska kommunikationssystem (COREU) underrättar de andra medlemsstaterna om svenska denials.
I tabellen redovisas antalet svenska denials 2000–2004 fördelade på kriterierna 1 till 8 i koden (K1–K8). Siffran inom parantes betyder att det aktuella kriteriet har angivits tillsammans med ett annat kriterium. Totalt har Sverige utfärdat 57 denials, varav nästan hälften med hänvisning till kodens fjärde kriterium om bevarandet av regional fred, säkerhet och stabilitet.
Tabell 6. Av Sverige utfärdade denials 2000–2004, totalt och fördelade per kriterierna 1 till 8 i EU:s uppförandekod
Källa: ISP
År K1 K2 K3 K4 K5 K6 K7 K8 Totalt
2000 2 2 2 6 2 5 19 2001 5 3 6 1 2 17 2002 1 8 1 10 2003 (2) 5 5 2004 2 1 3 (2) 6 Hänvisning/ kriterium 2000–2004 4 7 7 25 2 3 13 0 57
6.2.9 ISP och utländska exportkontrollmyndigheter
ISP har kontakter med myndigheter i andra länder (8) för att förbättra underlaget för beslutsfattande i olika frågor och för att utbyta information och erfarenheter. Enligt utredningens uppgifter har behovet av kontakter med utländska myndigheter ökat som följd av försvarsindustrins internationalisering, inklusive de krav som både Sverige och dess samarbetsländer ställer i fråga om vidareexport. ISP:s kontakter består såväl av in- och utgående
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
223
besök som av skrivelser, informella telefonsamtal och e-postutväxling. Exportkontrollmöten inom ramen för bland annat EU och FA/LOI-samarbetet bidrar till att upprätthålla och fördjupa kontakterna på handläggarnivå.
6.2.10 ISP och allmänheten
ISP har i uppdrag att verka för en breddad kunskap om och förståelse för den svenska exportkontrollpolitiken samt informera allmänheten om sin verksamhet (9). Myndigheten sammanställer varje år den statistik om krigsmaterielexporten som regeringen redovisar i sin skrivelse om strategisk exportkontroll. ISP har vidare en hemsida som vänder sig till en bredare allmänhet. Myndigheten anordnar och deltar dessutom i ett antal konferenser och seminarier.
6.3 Förslag till organisationsutveckling
Utredningen gör bedömningen att den svenska organisationen för exportkontroll är ändamålsenlig och i allt väsentligt fungerar väl. Det finns dock utrymme för fortsatt organisationsutveckling, bland annat mot bakgrund av utredningens förslag till riktlinjer. Här nedan diskuteras förslag och iakttagelser beträffande organisationen.
6.3.1 ISP:s institutionella minne
ISP ger per definition tillstånd endast om det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl för det och när det inte strider mot målen och principerna för Sveriges utrikespolitik. Att i någon större utsträckning skriftligen dokumentera överväganden bakom beslut har inte ansetts nödvändigt. Övervägandena i utförsel- och samarbetsärenden, på basis av de svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod för vapenexport, dokumenteras i dag inte på annat sätt än i beslut om bifall eller avslag (i det senare fallet ofta med hänvisning till ett eller flera kriterier i koden).
Utredningen föreslår att ISP som ett led i att utvidga sitt institutionella minne skall dokumentera de överväganden och skäl som ligger till grund för beslut i samrådsärenden (viktiga ärenden som
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
224
behandlas i EKR). För att över tid säkerställa ett sådant förfarande krävs en ändring i förordningen (1995:1680) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter. Det finns sekretessbestämmelser till skydd för både beslut och motiveringar. Beslutsmotiveringarna är inte avsedda att skickas till företagen.
Ett krav på ISP att dokumentera överväganden bakom beslut i rutinmässiga ärenden, vilka utgör över 95 procent av alla ärenden, skulle vara av begränsad nytta. Det skulle även innebära en administrativ börda. När det gäller beslut i samrådsärenden bedöms emellertid en dokumentation vara värdefull, bland annat för att över tid kunna följa tillämpningsutvecklingen av riktlinjerna. Utredningen gör även bedömningen att utvecklingen av EU:s exportkontrollsamarbete kommer att ställa ökande krav på Sverige att kunna redovisa överväganden utifrån givna kriterier.
6.3.2 Underrättelser om avslag enligt koden
Enligt EU:s uppförandekod skall Sverige underrätta de andra medlemsstaterna om utförselansökningar som avslås med hänvisning till ett eller flera av kodens kriterier (tillämpningsbestämmelse 3). Det engelska ordet för avslag är denial och vid utfärdandet av en denial finns en skyldighet att informera de andra medlemsstaterna om denna. Utfärdandet av denials bedöms av utredningen vara en viktig förutsättning för en harmonisering av tillämpningen av koden inom EU.
I den användarmanual för uppförandekoden som EU antog i november 2003 (14283/03) utvidgas begreppet denial till att även omfatta återkallande av tillstånd samt negativa besked på informella exportförfrågningar, som uppnår en i manualen stipulerad detaljeringsnivå. För att kunna resultera i avslag måste förfrågan innehålla uppgifter om tilltänkt mottagarland, en beskrivning av materiel, inklusive dess värde och kvantitet och eventuellt tekniska egenskaper, köpare och om slutanvändare. I Sverige motsvaras en sådan informell förfrågan av en skriftlig begäran om förhandsbesked samt en underrättelse om anbudsavsikt.
Utredningen föreslår att Sveriges åtagande beträffande denials implementeras genom ett tillägg i ISP:s instruktion. Detta skulle förtydliga och konsolidera gällande praxis beträffande handläggningen av denials. I sammanhanget bör också påminnas om att utredningen i sitt förslag till riktlinjer understryker Sveriges denial-
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
225
åtagande i en bestämmelse om att tillstånd inte bör medges om en medlemsstat i EU under de senaste tre åren har förvägrat den tilltänkta mottagaren en i huvudsak identisk leverans med hänvisning till kriterierna i uppförandekoden.
Bakom utredningens förslag att ålägga ISP att utfärda denials i de tre ovannämnda situationerna finns också en ambition att överbrygga en ”kulturskillnad” mellan riktlinjerna och uppförandekoden som hänför sig till själva tillämpningsmomentet. Till skillnad från uppförandekoden är riktlinjerna inte enbart avsedda att tillämpas vid det tillfälle en utförselansökan formellt prövas utan är det instrument som kontinuerligt används för att styra företagens verksamhet till acceptabla länder. Riktlinjerna tillämpas till exempel när företagen besöker myndigheten för samtal om nya marknader och redovisar sin marknadsföring.
6.3.3 Materielspecifikt synsätt ställer nya krav
Utredningen vill poängtera att uppförandekodens materielspecifika synsätt, som utredningen även vill föra in i riktlinjerna, ställer nya krav på beslutsunderlaget i export- och samarbetsärenden. Det kan vara befogat att inhämta ytterligare uppgifter om materielens alternativa användningsområden och mottagarens intentioner, till exempel när det rör sig om en ny slutanvändare eller om det finns tvivel kring slutanvändarintyget.
ISP har ett samarbete med Regeringskansliet – bland annat inom ramen för EKR – svenska ambassader och andra utlandsmyndigheter, svenska underrättelsetjänster, utländska exportkontrollmyndigheter med flera för att inhämta och kontrollera uppgifter inför prövningen. Utredningen ser detta samarbete som en viktig förutsättning för övergången till ett materielspecifikt synsätt och rekommenderar att det fördjupas.
Det har kommit till utredningens kännedom att ISP genomfört ett antal utlandsbesök, såväl före tillståndsbeslut i syfte att studera effektiviteten hos den tilltänkta mottagarstatens exportkontrollsystem som efter utförsel i syfte att verifiera att materielen finns kvar hos den angivna slutanvändaren. Utredningen anser att denna verksamhet också är en viktig förutsättning för övergången till ett materielspecifikt synsätt och rekommenderar att den utvecklas.
Iakttagelserna kräver inga författningsändringar.
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
226
6.3.4 Kompletterande kriterier ställer krav
Utredningen vill uppmärksamma att uppförandekodens åtta kriterier, som utredningen även vill föra in i riktlinjerna, ställer ytterligare krav på beslutsunderlaget i export- och samarbetsärenden. De kriterier som finns i koden, men som inte finns i gällande riktlinjer, rör olika aspekter av det tilltänkta mottagarlandets uppträdande gentemot det internationella samfundet (till exempel terrorism och internationell brottslighet) samt exportens konsekvenser för en hållbar utveckling i det tilltänkta mottagarlandet.
Iakttagelsen kräver ingen författningsändring.
6.3.5 Strukturerat kompetens- och erfarenhetsutbyte
Utredningen föreslår att UD-ESEK och ISP tillsammans fortsätter att utveckla formerna för ett strukturerat utbyte av kompetens och erfarenhet. En fortsättning på initiativet till växeltjänstgöring skulle enligt utredningen kunna vara värdefullt. Regelbundna handläggarträffar, en gemensam planeringsdag, samarrangemang av en ”öppethus-dag” är några andra tänkbara möjligheter att undersöka vidare.
Behovet av kompetens- och erfarenhetsutbyte förstärks av att Regeringskansliet sedan 1996 av naturliga skäl är mindre involverat i de praktiska frågorna kring tillståndsprövningen och har färre egna kontakter med försvarsindustrin. På motsvarande sätt är tjänstemännen vid ISP vanligtvis inte involverade i Regeringskansliets handläggning av de politiska frågorna. I samband med att erfarna tjänstemän slutar eller byter arbetsuppgifter på ettdera stället riskerar värdefull kompetens och erfarenhet att gå förlorad.
Iakttagelsen kräver ingen författningsändring.
6.3.6 Rollfördelningen i internationellt exportkontrollsamarbete
I internationellt samarbete inom ett givet frågekomplex smälter politik ofta samman med tillämpningsfrågor och andra praktiska aspekter. Det internationella samarbetet avseende exportkontroll av försvarsmateriel är inget undantag.
Eftersom vi i Sverige överlag, inklusive i fallet exportkontroll, har delegerat tillämpningen av lagstiftning till myndighetsnivå får ovan beskrivna förhållande implikationer för hur Sverige represen-
SOU 2005:9 Svenska exportkontrollorganisationen
227
teras när det gäller internationellt samarbete. Ofta krävs att representanter från både regeringen och ISP deltar vid möten och att man har sina egna kontaktnätverk. I många andra länder handläggs politiska frågor och tillämpningsfrågor inom regeringen och av samma tjänstemän eller enhet.
Utredningen vill mot denna bakgrund understryka vikten av ett samstämmigt och koordinerat svenskt agerande på internationell nivå. Det är följaktligen viktigt att den i förordningar och regleringsbrev förutbestämda fördelningen av uppgifter mellan regering och myndighet respekteras, liksom att det sker en tidig och strukturerad samordning inför sammankomster på internationell nivå där samtliga berörda tjänstemäns erfarenheter och synpunkter kommer till beaktande.
Några författningsändringar krävs inte med anledning av denna iakttagelse.
6.3.7 Ett samlat grepp för exportkontrollbistånd (outreach)
Termen outreach kan förklaras som olika åtgärder som ett land, eller flera länder tillsammans, vidtar för att stärka exportkontrollsystemet i ett tredje land. Outreach har fått ökad aktualitet i samband med EU-utvidgningen, eftersom en effektiv exportkontroll i ett land kan motverkas av en ineffektiv exportkontroll i ett annat land. Åtgärderna i fråga kan riktas mot såväl regelverk som praktisk tillämpning av regelverk och ta sig uttryck i utbildningsinsatser, deltagande i konferenser, med mera.
Utredningen vill understryka att outreach är en viktig komponent i en effektiv svensk exportkontroll och rekommenderar att både UD och ISP fortsätter sina ansträngningar inom detta område.
Såvitt utredningen kan bedöma finns ytterligare utrymme för samordning och planering av de svenska åtgärderna. Det svenska stödet fokuseras förslagsvis mot en eller ett par av de nya EUländerna som även är mottagare av svensk materiel, till exempel Tjeckien, Ungern och de baltiska staterna. Stödet bör inriktas på tillämpning, vilket inkluderar samarbetet mellan berörda myndigheter och försvarsindustri. På detta sätt förväntas långsiktigheten i åtgärderna öka och möjligheterna till resultatutvärdering bli större.
Utredningen föreslår att möjligheterna att involvera svensk försvarsindustri (enskilda företag, Exportkontrollföreningen och
Svenska exportkontrollorganisationen SOU 2005:9
228
Försvarsindustriföreningen) som partner i outreach utnyttjas. Industrins medverkan är viktig för att kunna belysa samspelet mellan myndighet och industri; enligt utredningen är det ett pedagogiskt element när också företrädare för industrin talar om ansvarsfullhet och exportkontroll som en strategisk kompetens. Vidare bör Sverige samordna sina insatser med andra EUmedlemsstater i syfte att identifiera möjligheter till samarbete och bättre utnyttja tillgängliga resurser.
Förslaget kräver inga författningsändringar och bedöms kunna genomföras med befintliga resurser genom att resurser omfördelas från handläggningen av rutinärenden.
6.3.8 Strategi för samrådet i EKR
Utredningens utvärdering av EKR talar till förmån för att bevara och utveckla detta organ. Rådets effektivitet som rådgivande organ bygger på att ledamöterna har goda förutsättningar att såväl ta till sig som ta ställning till det underlag som tillhandahålls inför och under sammanträdena. Utredningen föreslår därför att ISP i dialog med rådets ledamöter och sakkunniga utarbetar en strategi för att vidareutveckla samrådet vid sammanträdena. En sådan strategi skulle kunna omfatta såväl praktiska frågor, såsom underlagets omfattning och presentation, som en plan för att fördjupa ledamöternas kunskaper i exportkontrollfrågor. Strategin skulle kunna revideras regelbundet eller vid behov.
Förslaget kräver ingen författningsändring.
229
7 Försvarsindustrins självkontroll
I detta kapitel diskuteras förslag att utöka självkontrollen för företag som uppnått erforderlig kunskapsnivå. Förslagen syftar till att dels minska den administrativa börda som ISP och företagen har i rutinärenden, dels frigöra resurser vid ISP för svåra ärenden och det internationella exportkontrollsamarbetet.
Omkring 90 procent av alla ärenden som handläggs av ISP är rutinärenden. I samarbete med Tullverket och försvarsindustrin har myndigheten sedan en tid vidtagit åtgärder för att förenkla administrationen av rutinärendena. Utredningen ställer sig bakom strävan att ytterligare förenkla handläggningen av de enkla ärendena och har i detta sammanhang undersökt utrymmet för försvarsindustrin att axla ett större ansvar.
Under utredningsarbetet har utredningen löpande haft kontakt med försvarsindustrin och ISP. I oktober 2004 gick utredningen ut med en skrivelse med frågor till ISP, Tullverket och Försvarsindustriföretagens medlemsföretag för att särskilt efterhöra synpunkter om vad som ytterligare kan göras för att skapa förutsättningar för en utökad självkontroll inom försvarsindustrin. De inkomna svaren ligger till grund för detta kapitel.
7.1 Tre typer av utförseltillstånd
Tre typer av utförseltillstånd – individuellt, globalt och generellt tillstånd - bör införas och författningsregleras. ISP bör ges rätt att meddela föreskrifter för dessa tillstånd.
Det finns inga författningsbestämmelser för hur ett utförseltillstånd skall se ut. Det finns dock anvisningar i förordningen
Försvarsindustrins självkontroll SOU 2005:9
230
(1992:1303) om krigsmateriel om vilka uppgifter en ansökan måste omfatta. En ansökan skall innehålla information om sökanden, materielens slag och värde, köparen/mottagaren/slutanvändaren, anledningen till utförseln samt begärd giltighetstid och avsedd tidpunkt för utförseln. Praxis är vidare att det före utförseln bör finnas ett slutanvändarintyg.
Det traditionella individuella utförseltillståndet utvecklas
Alla utförseltillstånd som ISP utfärdar för krigsmateriel har varit och är individuella tillstånd. Dessa tillstånd finns i ett antal olika varianter men det mest använda tillståndet medger en definierad leverans (materielslag och kvantitet) till en i tillståndet angiven mottagare/slutanvändare. Tillståndens normala giltighetstid är upp till två år. Två specialvarianter har getts till Försvarsmakten. Det ena avser materiel tillhörande Försvarsmakten då materielen av olika anledningar skall lämna Sverige men återföras i ett senare skede. Det andra tillståndet avser materiel tillhörig utländsk försvarsmakt då materielen av olika anledningar förs in och sedan ut ur Sverige.
En tredje variant av det individuella tillståndet utfärdas till vissa företag. Dessa benämns populärt ”projekttillstånd” och avser sådan utförsel som sker inom ramen för en större försäljning eller ett godkänt internationellt samarbete. Ett projekttillstånd kan gälla över en längre tid och medger upprepade leveranser av materiel, som behövs för genomförandet av ett projekt, till ett angivet land. Utförselns exakta omfattning och värde behöver inte vara angiven i utförseltillståndet men anges i den normala rapportering som företagen årligen lämnar till ISP.
För att förenkla hanteringen av bland annat utförseltillstånden har ISP låtit bygga upp ett säkert elektroniskt kommunikationssystem. Företaget sänder in ansökan elektroniskt (slutanvändarintyg måste dock skickas in i original) och får även tillståndet på elektronisk väg. Samtidigt som företaget meddelas skickas en kopia av tillståndet till tulldatasystemet. Detta gör att alla tullstationer i Sverige utan fördröjning får tillgång till tillståndet. ISP uppmuntrar företagen att söka elektroniskt och avser bland annat därför att göra kommunikationssystemet webbaserat och skapa smarta elektroniska ansökningsformulär.
SOU 2005:9 Försvarsindustrins självkontroll
231
Ett gemensamt FA/LOI-tillstånd
Som en följd av tillträdet till FA/LOI-avtalet skall Sverige kunna utfärda ”globala licenser”. En global licens definieras som det enda nödvändiga tillståndet för överföring av materiel inom ramen för ett samarbetsprojekt, utan begränsning i fråga om mängd och värde. En global licens skall, enligt avtalet, också medge leverans av det producerade systemet, innefattande reservdelar, teknisk dokumentation och underhåll till projektdeltagarnas väpnade styrkor. Utförselns exakta omfattning och värde behöver inte anges i licensansökan, men skall framgå i den normala rapportering som företagen årligen lämnar till ISP. Under 2004 förhandlade ISP med två länder om att utfärda globala projektlicenser.
Det finns inga krav på slutanvändarintyg för utförsel mellan deltagarna i ett FA/LOI-projekt. Den samarbetspart som för ut materiel till ett tredje land, som i förväg godkänts av deltagande parter, är dock skyldig att inhämta ett sådant intyg för alla deltagares räkning.
Tillstånd för utförsel av PDA
För utförsel av PDA utfärdar ISP tre typer av tillstånd som är gemensamma inom EU (EG förordning nr 1344/2000):
• individuellt tillstånd, som medger export av en angiven produkt till en definierad mottagare i ett visst land;
• generellt tillstånd, som medger upprepad export av definierade produkter enligt förteckning till definierade länder;
• och globalt tillstånd, som medger obegränsad utförsel till civila köpare för civil slutanvändning för en exportör med ofta förekommande export till definierade länder.
Ett globalt tillstånd förutsätter en viss kunskapsnivå hos exportören, vilken normalt kontrolleras av ISP genom ett besök.
För utförsel av PDA enligt ett globalt eller generellt tillstånd tillämpas förenklade tullförfaranden. Exporterande företag kan ges ytterligare ansvar genom att kvalificera sig i enlighet med Tullverkets ”servicetrappa”, som kan beskrivas som en metod för att kvalitetssäkra företag. Tullverket tillämpar i dag inte förenklade förfaranden för krigsmateriel.
Försvarsindustrins självkontroll SOU 2005:9
232
Utförseltillstånd i andra FA/LOI-stater
I de andra FA/LOI-staterna har det individuella utförseltillståndet kompletterats med bredare tillstånd som påminner om dem som utfärdas inom PDA-området. Storbritannien utfärdar individuella licenser samt öppna individuella respektive öppna generella licenser. Tyskland utnyttjar också tre tillstånd: individuellt, kollektivt samt generellt. Frankrike ger tre typer av tillstånd: temporärt tillstånd, individuellt tillstånd samt globalt tillstånd. I såväl Spanien som Italien finns både individuellt och globalt tillstånd.
Överväganden och förslag
Utredningen föreslår att det införs tre typer av utförseltillstånd: individuellt, globalt samt generellt. Syftet är att konsolidera den praxisutveckling som skett på tillståndssidan samt lägga grunden för en successiv utökning av försvarsindustrins självkontroll och därmed frigöra ISP:s resurser från tillståndsgivning i rutinärenden. En sådan åtgärd gör det också möjligt att i hög grad harmonisera tillstånden för PDA respektive krigsmateriel, vilket förväntas förenkla för såväl företag och som ISP och Tullverket.
Det individuella tillståndet bör användas för enskilda affärer samt kunna övervägas för större exportaffärer när det normalt föreligger ett samarbetsavtal, som prövats i enlighet med 7 eller 8 § i krigsmateriellagen. En variant av det individuella tillståndet blir då även fortsättningsvis ”projekttillståndet” som förenklar på så sätt att ISP endast utfärdar ett eller ett fåtal utförseltillstånd, med en för industrin lämplig omfattning och giltighetstid. Den globala licensen, som beslutats inom FA/LOI, skulle bli en specialvariant av det individuella tillståndet. Företag med breda individuella tillstånd redovisar årligen sin utförsel till ISP.
Generella tillstånd bör kunna övervägas för vissa utförselavsikter där slutanvändarintyg inte krävs i dag, till exempel utförsel för reparation eller utbyte, eller då materiel av olika anledningar utförs temporärt. Enligt ISP:s statistik för 2003 års stod denna typ av utförsel för cirka 15 procent av tillstånden. Utförsel enligt generella tillstånd skulle inte behöva anges i den rapportering som företagen årligen lämnar till ISP.
SOU 2005:9 Försvarsindustrins självkontroll
233
Det globala tillståndet kommer förmodligen att användas i liten omfattning för krigsmateriel men kan i vissa situationer komma att användas på motsvarande sätt som för PDA.
Utredningen vill understryka vikten av att individuella tillstånd av typen ”projekttillstånd” och licenser för FA/LOI-projekt samt generella och globala tillstånd endast bör utfärdas till företag med goda interna rutiner och förmåga att redovisa ut- och införsel. ISP bör för detta ändamål införa någon sorts kvalitetssäkringsprocess för företagen, i likhet med Tullverkets servicetrappa, där företagsbesök och utbildning av personal är två av komponenterna. ISP föreslås få rätt att meddela särskilda föreskrifter för utförseltillstånd.
Införandet av globala och generella tillstånd medför inte någon förändring i sak för prövningen av enskilda tilltänkta mottagarländer utifrån riktlinjerna. Vid prövningstillfället krävs dock att man tar ställning till flera angivna mottagarländer och materielslag i stället för ett land och ett materielslag.
Införandet av globala och generella tillstånd behöver inte medföra komplikationer för statistikredovisningen när det gäller värdet av beviljade utförseltillstånd. Värdet av en given affär kan i en ansökan om generellt eller globalt tillstånd uppskattas av respektive ansökande företag på motsvarande sätt som i dag sker för ”projekttillstånden”.
Företagen bör enligt utredningen så långt som är möjligt ange önskemål om följdleveranser i sina ansökningar om utförseltillstånd för delsystem och system. Önskemål om lämnande av tekniskt bistånd kan också anges i samma utförselansökan. Om man utnyttjar denna möjlighet till fullo minskar antalet följdleveransärenden. Möjligheten att återkalla ett tillstånd, om ansökan har varit felaktig eller om det annars finns särskilda skäl såsom ett FN-embargo, påverkas inte. Tillstånd till reservdelar, ammunition med mera. som inte ingår i tillståndet för den ursprungliga leveransen bör som i dag ges i form av individuellt tillstånd.
7.2 Flexibilitet i marknadsföringsredovisning
ISP bör i det enskilda fallet kunna meddela ett annat intervall än kvartalsvis när det gäller redovisning av marknadsföring i utlandet.
Försvarsindustrins självkontroll SOU 2005:9
234
Det krävs inget tillstånd för att marknadsföra krigsmateriel i utlandet. Enligt 11 § i krigsmateriellagen måste emellertid den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel enligt 3 eller 4 §, liksom svenska statliga myndigheter, som bedriver motsvarande verksamhet, lämna redovisning till ISP om marknadsföring av krigsmateriel som bedrivs i utlandet. ISP har rätt att meddela undantag från redovisningsskyldigheten i det enskilda fallet.
I förordningen preciseras lagens bestämmelse om redovisningsskyldighet för utrikes marknadsföring. Redovisningen skall enligt 16 § innehålla uppgift om vilka länder marknadsföringen bedrivs i, mot vilka tilltänkta mottagare och vilken materiel den avser. I samma paragraf förordnas också att redovisning skall avse varje kalenderkvartal och lämnas in till ISP senast en månad efter kvartalets slut.
Redovisningsskyldigheten möjliggör att tidigt upptäcka när ett företag marknadsför produkter i ett land för vilket utförseltillstånd sannolikt inte skulle ges. Ett påpekande från ISP leder vanligtvis till att företaget avbryter sin marknadsföring. Eftersom marknadsföring, inte är tillståndspliktigt kan emellertid inte myndigheten förbjuda att svenska företag bearbetar potentiella kunder även i kontroversiella länder.
Behov av kvartalsvis redovisning
ISP:s behov av kvartalsvis redovisning skiljer sig mellan företag. Det finns en handfull företag med omfattande exportverksamhet som har täta kontakter och kvartalsvis möten med ISP. Myndigheten är som regel väl informerad om dessa företags marknadsföring och företagen själva ser föga anledning att i en särskild rapport redovisa sin marknadsföring. Å andra sidan finns ett antal små företag, inklusive vapenhandlare, som främst eller endast är aktiva på den svenska marknaden och följaktligen mycket sällan har något att redovisa.
Företagen i Sverige har överlag god kunskap om länder för vilka utförseltillstånd tidigare har givits och som är kontroversiella ur exportsynpunkt. ISP:s erfarenhet är att de allra flesta företag tar en kontakt innan de startar marknadsföring i ett land som inte tidigare varit föremål för svensk krigsmaterielexport eller då det rör en produkt som inte tidigare har exporterats. Företagens redovisning innehåller sällan något som är okänt för myndigheten.
SOU 2005:9 Försvarsindustrins självkontroll
235
Det bör också noteras att ISP deltar i möten i de arbetsgrupper vid UD och Försvarets materielverk som har till uppgift att koordinera statens exportstödjande insatser. Myndigheten lämnar vid dessa möten sina erfarenheter om det finns på förslag att initiera ett nytt exportstödsprojekt.
Överväganden och förslag
Skyldigheten att redovisa marknadsföring i utlandet är en viktig komponent i en effektiv svensk exportkontroll. Enligt utredningen bör dock flexibilitet i fråga om tidsintervallen införas. För vissa företag kan varje kvartal även fortsättningsvis vara en lämplig intervall, medan det för andra torde vara tillräckligt att lämna uppgifter varje halvår eller år. Med större flexibilitet kan ISP anpassa företagens redovisning till såväl egna som det enskilda företagets behov.
7.3 Befrielse från kravet på anbudsunderrättelse
Skyldigheten att underrätta ISP om anbudsavsikt för tillhandahållande av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd bör inte gälla inom EU samt för Norge, Schweiz och USA.
Enligt 12 § i krigsmateriellagen måste den som har tillstånd till att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel enligt 3 eller 4 §, liksom svenska statliga myndigheter som bedriver motsvarande verksamhet, underrätta ISP innan anbud lämnas eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås om:
1. tillhandahållande av krigsmateriel till någon i utlandet,
2. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt som avses i 7 § eller
3. tillverkning eller utveckling av krigsmateriel eller metod för framställning av krigsmateriel som avses i 8 §.
I 12 § sägs vidare att regeringen får lämna närmare föreskrifter om senaste tidpunkt för underrättelse och om undantag från underrättelseskyldigheten. ISP får i sin tur medge undantag från underrättelseskyldigheten i enskilda fall samt förbjuda att anbud lämnas eller avtal ingås i det enskilda fallet.
Försvarsindustrins självkontroll SOU 2005:9
236
I förordningen (1992:1303) om krigsmateriel preciseras lagens innehåll. Det står att underrättelser skall lämnas senast fyra veckor innan anbudet avges eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtalet ingås, om inte ISP i det enskilda fallet medger undantag från denna föreskrift (det vill säga fyraveckorskravet). På begäran från företaget tillämpar ISP regeln att korta ned tidsfristen till en vecka. En underrättelse skall enligt förordningen innehålla uppgift om anbudstagaren/avtalsparten samt uppgifter om materielens slag, mängd och värde.
Bestämmelsen om anbudsunderrättelser implementeras genom en så kallad tyst procedur. Detta innebär att företaget skickar in sin underrättelse till ISP och om myndigheten inte hör av sig till företaget med anledning av underrättelsen inom loppet av fyra veckor (en vecka om förkortad tidsfrist begärts) kan det gå vidare med sina avsikter.
Det finns i förordningen ett undantag från underrättelseskyldigheten. Undantaget omfattar tillhandahållande till en tidigare köpare eller mottagare av reservdelar, komponenter eller utrustning till krigsmateriel i det fall ISP har meddelat ett utförseltillstånd för krigsmaterielen eller reservdelar, komponenter eller annan utrustning för krigsmaterielen under de senaste tre åren.
Försvarsindustrins perspektiv
I utredningens dialog med företrädare för försvarsindustrin har framkommit att underrättelseskyldigheten när det gäller anbudslämnande för tillhandahållande av krigsmateriel (punkt 1 i 12 § i lagen) utgör ett affärsproblem. En förklaring är att tidsfaktorn på den internationella marknaden blir allt viktigare i konkurrensavseende. Möjligheten att begära nedsatt tidsfrist har inneburit en förbättring av de svenska företagens villkor, men underrättelseskyldigheten upplevs alltjämt hämmande.
Överväganden och förslag
I föreslaget till vidareutvecklade riktlinjer omnämns medlemsstaterna i EU, Norge, Schweiz och USA. Också mot bakgrund av att utredningen föreslår en reglering av tekniskt bistånd, för vilket tidsfaktorn är ett än viktigare konkurrensmedel, bör företag som
SOU 2005:9 Försvarsindustrins självkontroll
237
avser tillhandahålla materiel eller lämna tekniskt bistånd till någon inom ovannämnda länder befrias från skyldigheten att lämna underrättelse om anbudsavsikt. Kravet på utförseltillstånd ligger fast. Möjligheten för ISP att återkalla meddelade tillstånd enligt 16 § i krigsmateriellagen påverkas inte heller av förslaget.
7.4 Utbildning viktigt
En viktig förutsättning för att försvarsindustrins självkontroll successivt skall kunna utökas är att ISP och försvarsindustrin tillsammans fortsätter att utbilda företagens personal och kvalitetssäkra deras interna rutiner.
ISP genomför varje år ett par företagsbesök för att studera och kontrollera administrativa rutiner, uppföljning av utförsel med mera. Vid dessa besök medverkar vanligtvis personal från Tullverket. ISP anordnar också regelbundet seminarier för att informera företagen om bland annat nya bestämmelser och vad som pågår inom ramen för det internationella exportkontrollsamarbetet.
Utredningen vill här lyfta fram det utbildningsprogram som Exportkontrollföreningen har dragit upp riktlinjerna för under hösten 2004. Programmet syftar till att leda fram till en gedigen kompetens inom exportkontrollområdet för de av föreningens medlemmar och företag som önskar delta. Utbildningen förväntas omfatta frågor om hur exportkontrollen organiseras i företag så att nationella och internationella regler följs. Det finns idéer om att använda begreppen ”certifiering” och ”certifierad exportkontrollhandläggare” för den nivå som uppnås efter genomgången utbildning.
7.5 Utrymme för förenklade tullrutiner
Tullverket får i dag i enskilda fall medge undantag från den anmälningsskyldighet som anges i 15 § första stycket förordningen. Anmälningsskyldigheten enligt denna bestämmelse innebär att utförsel av krigsmateriel skall anmälas till Tullverket under helgfri måndag–fredag och senast 48 timmar innan utförseln är planerad att genomföras.
För att ge Tullverket möjlighet att använda denna bestämmelse på ett mer flexibelt sätt föreslår utredningen att Tullverkets möj-
Försvarsindustrins självkontroll SOU 2005:9
238
lighet att medge undantag vidgas något. Det bör dock samtidigt framhållas, såsom också gäller i dag, att detta inte innebär något undantag från deklarationsskyldigheten enligt rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättande av en tullkodex för gemenskapen eller från anmälningsskyldigheten enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.
239
8 Importreglering
Utredningen anser att införseltillståndskrav för enskilda och företag skulle bidra till att förhindra oönskad spridning inom landet och vidare till utlandet. Undantag bör dock göras för företag som innehar tillverkningstillstånd för materiel av det slag införseln gäller, företag som skall tillhandahålla den införda materielen till företag med tillverkningstillstånd för sådan materiel samt för materiel som skall tillhandahållas till svenska statliga myndigheter som inte är affärsverk. Som ett led i att underlätta för Sverige att uppfylla internationella rapporteringsåtaganden föreslås vidare att alla som för in materiel i Sverige årligen skall rapportera om sin införsel. ISP bör bemyndigas att utfärda föreskrifter om vilken materiel som skall rapporteras samt utarbeta en lämplig blankett för detta.
I Sverige krävs varken tillstånd till att importera eller inneha krigsmateriel med undantag för sådan materiel som omfattas av vapenlagen och av lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt sådan materiel som är förbjuden enligt internationella avtal. När väl införd krigsmateriel befinner sig i Sverige får den dock inte säljas vidare eller återföras till utlandet utan tillstånd.
8.1 Utgångspunkter
Utredningen har i uppdrag att ”pröva behovet och värdet av att reglera privat import av krigsmateriel, utöver vad vapenlagen reglerar, liksom en reglering av den statliga importen” (dir. 2003:80, s. 24). Det går att identifiera ett antal utgångspunkter för arbetet med att pröva värdet av en importreglering.
En utgångspunkt är samarbetet för rustningskontroll. Inom ramen för FN, OSSE och Wassenaar-arrangemanget har Sverige
Importreglering SOU 2005:9
240
åtagit sig att rapportera import (och export) av viss krigsmateriel. I fallet FN rör det sig om stridsvagnar, bepansrade stridsfordon, grovkalibriga artillerisystem, attackhelikoptrar, stridsflygplan, stridsfartyg samt missiler och missilavfyringsramper. Avsaknaden av en nationell rapporteringsskyldighet beträffande införsel medför svårigheter för regeringen när svensk statistik skall sammanställas.
Samarbetet mot spridningen av illegala vapen är också en utgångspunkt. Inom FN, OSSE och EU medverkar Sverige till arbetet med att hindra okontrollerad spridning av små och lätta vapen och uppkomsten av destabiliserande ansamlingar av sådana. Sverige har undertecknat FN:s vapenprotokoll för handeldvapen. I protokollet finns bestämmelser om krav på importreglering. Genomförandet av protokollet i svensk vapenlagstiftning har under 2004 utretts av Justitiedepartementet.
En ytterligare aspekt är om eller i vilken utsträckning avsaknaden av en importreglering är ett samhällsproblem. Införsel och innehav av handeldvapen regleras av vapenlagen, men huvuddelen av den krigsmateriel som är tillståndspliktig att tillverka och exportera kan av privatpersoner föras in i Sverige och innehas utan tillstånd.
I direktiven skriver regeringen att ”begränsningar och särskilda restriktioner som gäller för export av svensk krigsmateriel är inte direkt tillämpbara när Sverige importerar krigsmateriel för sitt eget behov” (dir. 2003:80, s. 17). I ljuset av direktivens tydlighet i denna del finner utredningen ingen anledning att beröra frågan om eventuella riktlinjer för import av krigsmateriel för Sveriges eget försvarsbehov.
8.1.1 Import för statens behov
De två vanligaste anledningarna till att föra in krigsmateriel i Sverige är för Försvarsmaktens respektive den svenska försvarsindustrins behov. Vid inköp av större materielsystem till Försvarsmakten består importen ofta av en kombination av direktimport via Försvarets materielverk och av indirekt import via försvarsindustriföretag i Sverige eller en representant för utländsk industri i Sverige.
Om än i begränsad omfattning har även andra statliga myndigheter än Försvarsmakten och Försvarets materielverk behov av att importera vissa typer av krigsmateriel, till exempel skyddsutrustningar. Det rör sig här om ett relativt litet antal myndigheter: Riks-
SOU 2005:9 Importreglering
241
polisstyrelsen, Totalförsvarets forskningsinstitut, Statens räddningsverk, Kustbevakningen och möjligen några till. Importen för dessa myndigheters behov sker antingen direkt eller via Försvarets materielverk.
Utredningen anser inte att det är befogat att införa tillståndskrav för import av sådan krigsmateriel som direkt eller indirekt skall levereras till Försvarsmakten och andra statliga myndigheter med legitima behov. Denna införsel sker som en konsekvens av säkerhets- och försvarspolitiska överväganden eller som ett led i att öka samhällets säkerhet och beredskap mot olika hot samt föregås av myndighetsbeslut.
8.1.2 Import för försvarsindustrins behov
Försvarsindustrins införsel av krigsmateriel rör främst delsystem och komponenter för montering, bearbetning eller integration i egna produkter. Dessa produkter levereras dels till Försvarsmakten och andra statliga myndigheter i Sverige, dels till beställare och samarbetspartners i utlandet för slutanvändning respektive vidare bearbetning.
Utredningen ser inget mervärde i en tillståndsplikt för sådan införsel som syftar till försvarsindustrins utveckling och tillverkning av produkter som beställts av Försvarsmakten och andra svenska statliga myndigheter. ISP prövar försvarsindustriföretagens lämplighet att befatta sig med krigsmateriel i samband med att de söker tillverkningstillstånd.
Utredningen ser heller inget mervärde i ett tillståndskrav för sådan införsel som behövs för försvarsindustrins utveckling och tillverkning av produkter för exportmarknaden. I de flesta fall finns före införseln ett utförseltillstånd från ISP för den tilltänkta exportaffären, alternativt har företaget och ISP diskuterat förutsättningarna för affären. När företaget skall leverera till en kund utom landet måste alltid ett utförseltillstånd finnas.
8.1.3 Vapenhandlare
Det sker viss införsel av krigsmateriel till vad som brukas kallas vapenhandlare eller vapenförmedlare, personer eller företag som har tillhandahållandetillstånd men inte tillverkningstillstånd för
Importreglering SOU 2005:9
242
krigsmateriel. Antalet vapenhandlare har historiskt varit lågt i Sverige och har under senare år sjunkit ytterligare. Samtidigt har ISP i tillstånden begränsat vilken materiel som dessa vapenhandlare har rätt att tillhandahålla.
Enligt 4 § krigsmateriellagen krävs inget tillhandahållandetillstånd för vapenhandlare som enbart säljer till svenska myndigheter som inte är affärsverk, eller till försvarsindustriföretag med tillverkningstillstånd för det materielslag försäljningen avser. I enlighet med samma paragraf behöver däremot vapenhandlare tillstånd för att tillhandahålla krigsmateriel till privatpersoner, grossister och andra som inte omfattas av undantaget i lagen samt till någon i utlandet.
ISP styr vapenhandlares exportverksamhet genom att den prövar frågan om tillhandahållandetillstånd och tar ställning till varje tilltänkt utförsel. Från ett exportkontrollperspektiv kan det emellertid vara önskvärt att ytterligare kontrollera sådana vapenhandlare som importerar med det enda syftet att exportera. Utredningen bedömer att man här, genom krav på införseltillstånd, möjliggör för ISP att i ett tidigt skede styra en given vapenhandlares exportverksamhet samt minskar risken för illegal utförsel.
När det gäller vapenhandlare som säljer till privatpersoner och andra i Sverige som inte omfattas av lagens undantag är kontrollmöjligheterna begränsade. Detta beror på att varje enskild försäljning inte kräver tillstånd, förutsatt att den aktuella materielen inte omfattas av bestämmelser om innehav. Genom krav på införseltillstånd för materiel som skall säljas till privatpersoner ökar förutsättningarna att förhindra att olämpliga personer kommer i ägo av krigsmateriel. Risken för illegal utförsel minskar också.
8.1.4 Privatimport
Det förekommer viss privatimport av krigsmateriel för samlarändamål och annat icke-militärt bruk. I den senare kategorin finns bland annat upplevelseföretag som för sin verksamhet köper in äldre stridsvagnar och överskottsbutiker som använder äldre stridsflygplan för att locka kunder. Exempel finns också på skidanläggningar som transporterar turister i militära bandvagnar. Det förekommer också privatimport av militära sikten, mörkerkikare och liknande teknologi som klassas som krigsmateriel. Emellertid får inte någon sälja importerad krigsmateriel utan ett tillhanda-
SOU 2005:9 Importreglering
243
hållandetillstånd och skall materielen föras ut ur landet förutsätts även ett utförseltillstånd.
Utredningen har inte funnit att hittillsvarande privatimport av krigsmateriel utgjort något samhällsproblem. Det finns emellertid ett värde av en importreglering som begränsar importens omfattning och styr den till seriösa företag och personer. En reglering förväntas dessutom förbättra ISP:s förutsättningar att på ett strukturerat sätt informera ägaren om begränsningar i vidare tillhandahållande av materielen och om andra regelverk som påverkar innehavet. Utifrån ett exportkontrollperspektiv finns också ett värde i att veta vilka importörerna är för att kunna förebygga illegal utförsel och vid misstanke kontrollera om sådan har skett.
8.1.5 Utländska besök och övningar
I samband med att andra länders försvarsmakter besöker svenska hamnar och flygplatser, eller genomför militära övningar på svenskt territorium, förs vanligtvis krigsmateriel in i landet. För införseln krävs inget tillstånd, men när medhavd materiel skall föras ut måste det finnas ett utförseltillstånd. Av praktiska skäl utfärdar ISP ett generellt utförseltillstånd för materiel som tillhör länder som är aktuella för besök och övningar.
Utredningen ser inget värde i att reglera införsel som sker när utländska myndigheter besöker Sverige eller befinner sig på svenskt territorium för att öva, oavsett om det handlar om en övning som genomförs i egen regi på förhyrt område eller tillsammans med svenska myndigheter. Den prövning som sker av regeringen och/eller myndigheter inför beslutet om det utländska besöket eller övningen bör vara tillräcklig.
8.2 Överväganden och förslag
Utredningen finner inte skäl att föreslå en tillståndsplikt som omfattar all införsel av krigsmateriel. Det bedöms inte tillföra något till icke-spridningsarbetet, eller till samhällets säkerhet, att reglera importen till Försvarsmakten och andra svenska myndigheter som använder krigsmateriel i sin verksamhet. Det är även svårt att se mervärdet av att reglera införsel med anledning av utländska besök och övningar på svenskt territorium.
Importreglering SOU 2005:9
244
Utredningen anser att införseltillståndskrav för enskilda och företag skulle bidra till att förhindra oönskad spridning inom landet och till utlandet. Undantag bör dock göras för företag som har tillverkningstillstånd för materiel av det slag införseln gäller, företag som skall tillhandahålla den införda materielen till företag med tillverkningstillstånd för sådan materiel samt för materiel som skall tillhandahållas till svenska statliga myndigheter som inte är affärsverk.
Kravet på införseltillstånd bör enligt utredningen gälla vid transitering av materiel. Införsel av handeldvapen bör emellertid undantas från tillståndskrav enligt krigsmateriellagen om införseln regleras genom föreskrifter i vapenlagen.
ISP är den naturliga myndigheten att handlägga frågor om importtillstånd. Vid myndigheten finns en etablerad och väl förankrad licensieringsprocess för utförsel av krigsmateriel, som i allt väsentligt skulle kunna användas för att pröva ansökningar om tillstånd till införsel. Dessutom utfärdar ISP de grundläggande tillverknings- och tillhandahållandetillstånd som krävs för att tillhandahålla krigsmateriel och har således redan kontakt med många av de vapenhandlare som skulle beröras av en reglering.
Handläggningen av ansökningar för införseltillstånd skulle i stort kunna följa samma rutiner som vid utförseltillstånd. Den formella ärendegången skulle utgöras av en ansökan om tillstånd för införsel av krigsmateriel med beskrivning av materielen, volym/antal samt uppgifter om säljare och skälet för importen. Med den begränsade omfattning av importregleringen som föreslås ovan skulle handläggningen av införseltillstånden kunna ske med befintliga personalresurser, under förutsättning att omfördelningen av resurser från rutinärenden fortsätter och att myndighetens elektroniska ärendehanteringssystem och kundkommunikationssystem utvecklas.
Utredningen ser dock inga skäl till varför alla importörer av krigsmateriel – inklusive statliga myndigheter och tillverkande företag – inte skulle kunna rapportera om sin införsel och föreslår mot bakgrund av svenska åtaganden på rustningskontrollområdet att en generell rapporteringsskyldighet införs. ISP skulle kunna utarbeta lämpliga rutiner och bemyndigas att utfärda föreskrifter om vilken materiel som skall tas upp.
245
9 Begrepp, materiel och tekniskt bistånd
I detta kapitel föreslås att begreppet krigsmateriel ersätts med försvarsmateriel, att Sverige går över till den inom EU antagna förteckningen över försvarsmateriel samt att lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i utlandet görs tillståndspliktigt.
Lagen (1992:1300) om krigsmateriel ”har avseende på vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel”. Föreskrifterna i fråga kallas krigsmaterielförteckningen och utgör en bilaga till förordningen (1992:1303) om krigsmateriel.
Sedan 1993 delas krigsmateriel in i KS respektive ÖK utifrån kriteriet förstörelsebringande verkan. I de gällande riktlinjerna föreskrivs en positiv presumtion för utförsel av ÖK medan det omvända förhållandet gäller för KS. I riktlinjerna från 1971 talades om ”utpräglad defensiv materiel” respektive ”krigsmateriel i övrigt”. Det sistnämnda motsvaras i dag av KS.
Krigsmateriel delas också in i 37 olika kategorier. Några exempel är KS 8 (krigsfartyg), ÖK 28 (fartyg för bevakning, komponenter och utrustning till krigsfartyg samt särskild marin utrustning) och ÖK 25 (spanings- och mätutrustningar). I de flesta kategorierna finns undergrupper med mer detaljerade beskrivningar. Såvitt utredningen har förstått tas vid prövningen av utförselärenden också viss hänsyn till vilken kategori produkten hör.
Även viss immateriell materiel är tillståndspliktig. I ÖK 37 listas programvara för bland annat ledning och kommunikation. Eftersom programvaror kan exporteras utan att fysiskt passera gränsstationer understryks i krigsmateriellagens 6 § att tillstånd krävs för överföringar genom telekommunikation eller på annat liknande sätt.
Begrepp, materiel och tekniskt bistånd SOU 2005:9
246
Klassificeringssystemet (ÖK eller KS, de 37 kategorierna och undergrupperna) syftar emellertid främst till att underlätta den praktiska handläggningen av ärenden. I de flesta fall kan ISP utan svårigheter klassificera en given produkt. Skulle emellertid produkten vara ny av sitt slag och myndigheten tvekar görs ett besök hos det tillverkande företaget. Vid behov sammankallas Tekniskvetenskapliga rådet, som bistår myndigheten i klassificeringsfrågor.
9.1 Ersätt krigsmateriel med försvarsmateriel
Utredningen föreslår att begreppet krigsmateriel byts ut i svensk författningstext. Försvarsmateriel är ett modernare begrepp och används i dag parallellt med krigsmateriel i exportsammanhang och är etablerat i närliggande politikområden. Försvarsmateriel är också en mer rättvisande benämning, eftersom flera tillståndspliktiga produkter används och kan användas i applikationer som varken är att betrakta som krigföring eller militära. Förslaget bedöms inte innebära att fler eller färre produkter skulle bli tillståndspliktiga.
Begreppsutvecklingen inom svensk säkerhets- och försvarspolitik har fortskridit snabbt under de senaste decennierna. Ordstammen ”krigs-” har generellt ersatts med ”försvars-” inom den svenska statsförvaltningen. Det heter till exempel i dag Försvarsmakten och inte som tidigare Krigsmakten. Dagens motsvarighet till Krigsmaterielinspektionen är Inspektionen för strategiska produkter och myndighetens chef tituleras inte längre krigsmaterielinspektör utan generaldirektör. Man talar numera om försvarsindustrin och inte som tidigare om krigsmaterielindustrin.
Begreppet krigsmateriel används så gott som uteslutande i exportsammanhang. I de senaste försvarspolitiska propositionerna talar regeringen emellertid om export av försvarsmateriel. På internationell nivå, bland annat inom EU, samarbetar Sverige beträffande ”conventional arms” (konventionella vapen) och ”defence materiel/equipment” (försvarsmateriel). I de engelska versionerna av den svenska regeringsskrivelsen om strategisk exportkontroll översätts krigsmateriel med ”military equipment” (militär utrustning) och alltså inte ordagrant med ”war materiel”.
SOU 2005:9 Begrepp, materiel och tekniskt bistånd
247
Flera produkter som klassificeras som krigsmateriel, särskilt ÖK, används för ändamål som inte är krigföring, till exempel inom den civila delen av samhällsförsvaret, fredsfrämjande eller humanitära internationella insatser och inom jakt- och sportskytte. I det förstnämnda fallet handlar det främst om slutanvändare såsom polis, gränsbevakning och andra blåljusmyndigheter. Efterfrågan på produkter, som skall kunna användas i både militära och civila funktioner, bedöms öka. Detta förklaras dels av förändringar i hotbilden, dels av att stater varken vill eller har möjlighet att bekosta utveckling och anskaffning av materiel som endast kan användas för en typ av uppgifter.
9.2 EU:s militära lista som svensk materielförteckning
Utredningen föreslår att den svenska krigsmaterielförteckningen ersätts av EU:s gemensamma materielförteckning. Förslaget bör ses i ljuset av integrationen av EU:s uppförandekod i de svenska riktlinjerna och bedöms på sikt förenkla såväl klassificering som informationsutbytet med de andra medlemsstaterna. Bytet av förteckning bedöms inte innebära att fler eller färre produkter blir tillståndspliktiga. Del C i den svenska förteckningen som räknar upp deklarationspliktiga kemiska ämnen bör finnas kvar i förordningen som bilaga 2.
I EU:s uppförandekod åtar sig medlemsstaterna att anta en gemensam materielförteckning. En sådan antogs 2000 i form av en politisk deklaration och reviderades i november 2003. Listan, som officiellt benämns EU:s gemensamma militära lista och har beteckningen 2003/C 314/01, är i sak identisk med den förteckning som existerar inom Wassenaar-arrangemanget, där Sverige också är medlem. Skälet att ha en gemensam förteckning är att skillnaderna mellan de nationella förteckningarna hämmar harmoniseringen av kodens tillämpning.
Den svenska och europeiska förteckningen bedöms omfatta samma materiel: produkter som kräver tillstånd enligt den ena förteckningen gör det också enligt den andra. Jämfört med den svenska förteckningen har EU:s förteckning delvis en annan struktur. Materielen delas in i färre kategorier, men i fler undergrupper och i dessa finns detaljerade specifikationer. I enlighet med ingressen till EU:s militära lista skall medlemsstaterna också reglera
Begrepp, materiel och tekniskt bistånd SOU 2005:9
248
export av teknik för utveckling, produktion och användning av uppräknad materiel.
Utredningen föreslår att EU:s militära lista görs till svensk förteckning över tillståndspliktig försvarsmateriel. Detta skulle kräva att regeringen ersätter den i dag gällande förteckningen i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel med EU:s förteckning. När Sverige och de andra medlemsstaterna i EU antar en ny version av den gemensamma förteckningen kommer regeringen att precis som i dag kunna göra en ändring i förordningen. Del C i den svenska förteckningen, där kemiska ämnen räknas upp, bör dock bli kvar i förordningen så att den deklarationsskyldighet som gäller för sådana ämnen tydligt framgår av förordningen.
En övergång till EU:s förteckning följer enligt utredningen logiskt av förslaget att integrera uppförandekodens kriterier och dess materielspecifika synsätt i de svenska riktlinjerna. Eftersom utredningen förordar att de i riktlinjerna föreskrivna presumtionerna för export av KS respektive ÖK ersätts med uppförandekodens materielspecifika synsätt, är det ingen försvårande omständighet att EU:s förteckning inte har motsvarande uppdelning av materiel.
Med EU:s förteckning som nationell materielförteckning torde utbytet av underrättelser om denials och annan information om export förenklas för svensk del. En annan praktisk fördel med den europeiska förteckningen är dess relativt större detaljeringsgrad, som gör det enklare för företag och enskilda att själva se om en produkt kräver tillstånd. En övergång till EU:s förteckning kommer dock att kräva viss anpassning av den nationella statistikredovisningen, eftersom denna avspeglar klassificeringssystemet KS–ÖK. En övergång får även vissa konsekvenser för användningen och beskrivningarna av de olika slutanvändarintygen, men kan utgöra ett stöd vid ISP:s rensning och förenkling av den existerande intygsfloran.
SOU 2005:9 Begrepp, materiel och tekniskt bistånd
249
9.3 En reglering av tekniskt bistånd
Lämnande av tekniskt bistånd avseende försvarsmateriel i utlandet bör bli tillståndspliktigt för att ISP på mer effektivt sätt än i dag skall kunna styra denna typ av exportverksamhet. Förslaget innebär en utökning av kontrollen.
I den svenska krigsmaterielförteckningen nämns inte tjänster, service och annat tekniskt bistånd som står i samband med de produkter som räknas upp i de 37 kategorierna. I lag finns inte heller något instrument för att styra företagens lämnande av tekniskt bistånd i utlandet, förutsatt att biståndet inte medför utförsel av tillståndspliktiga produkter, ritningar eller annan information som omfattas av försvarssekretess.
Avsaknaden av en reglering innebär att företagen inte behöver tillstånd och, omvänt, att ISP inte kan förbjuda att tekniskt bistånd lämnas. I utredningsdirektiven anges att den svenska tillämpningen ”haltar på ett betänkligt sätt” utan en reglering av tjänst, tekniskt bistånd och service, varför det finns ”goda skäl att utreda och föreslå” en sådan (dir. 2003:80, s. 18).
På EU-nivå finns ett samarbete i exportkontrollfrågor som omfattar även lämnande av tekniskt bistånd i utlandet. I unionens gemensamma regelverk för kontroll av PDA, vilket Sverige genomfört i nationell svensk rätt, finns en reglering om kontroll av utförsel av tekniskt bistånd. Medlemsstaterna beslutade 2000 i en gemensam åtgärd (2000/401/GUSP) att kontrollera tekniskt bistånd som står i samband med hantering av massförstörelsevapen. I ingressen till EU:s militära lista finns ett åtagande från medlemsstaternas sida att kontrollera:
Den export av ”teknik” som ”krävs” för ”utveckling”, ”produktion” eller ”användning” av de produkter som upptas i EU:s gemensamma militära förteckning kontrolleras enligt bestämmelserna för de produkter som upptagits på förteckningen. Denna ”teknik” förblir kontrollerad även om den tillämpas på okontrollerade produkter.
Kontrollerna gäller inte den ”teknik” som minimalt krävs för installation, drift, underhåll (kontroll) och reparation av produkter som inte kontrolleras eller för vilka exporttillstånd har beviljats.
Kontrollerna gäller inte ”teknik” ”på det offentliga området,” ”grundforskning” eller de upplysningar som minimalt krävs för patentansökningar.
Begrepp, materiel och tekniskt bistånd SOU 2005:9
250
Avsaknaden av en svensk reglering av tekniskt bistånd på krigsmaterielområdet betyder inte att denna verksamhet sker helt utanför ISP:s vetskap. I praktiken finns ofta ett tillstånd i botten när svenska företag lämnar tekniskt bistånd till någon i utlandet, eftersom lämnande av bistånd vanligtvis förutsätter att tillståndspliktig test- och mätutrustning och reservdelar medtas. Om ett företag vid service av en produkt i utlandet byter ut en trasig del eller tillför någon ytterligare del – och dessa delar utgör krigsmateriel från Sverige – krävs följaktligen att företaget har tillstånd för såväl tillhandahållandet som utförseln.
Det finns fall när tekniskt bistånd lämnas utan att ett utförsel- eller tillhandahållandetillstånd finns i botten. Ett exempel är om ett företag utför underhåll för att kontrollera eller förlänga livslängden hos en produkt. Om underhållet utgörs av enbart provning är denna åtgärd inte tillståndspliktig. Inte heller krävs tillstånd om biståndet innebär isärtagning, rengöring eller smörjning. Ett annat exempel är om ett företag provar en produkt. Om resultatet av provningen utgörs av enbart mätdata utan förslag till konstruktionsändring är denna provning inte tillståndspliktig. Om däremot provningen resulterar i ett produktionsunderlag för ändring av produkten är resultatet tillståndspliktigt under ÖK 36c.
Utredningen förordar att en reglering av tekniskt bistånd införs samt att definitionen av tekniskt bistånd skall bygga på den definition som finns i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och tekniskt bistånd. En reglering motiveras av att ISP effektivt skall kunna kontrollera och styra exporten av försvarsrelaterat tekniskt bistånd. Länder som av Sverige bedöms vara oacceptabla som mottagare av krigsmateriel bör givetvis inte heller komma i fråga för tekniskt bistånd.
I vissa definierade fall bör ISP kunna göra undantag från tillståndskravet för tekniskt bistånd, bland annat när det tekniska biståndet rör sig om överföring av uppgifter som är allmänt tillgängliga eller utgör grundläggande vetenskaplig forskning, när biståndet lämnas muntligt och inte hänför sig till tillståndspliktiga produkter eller lämnas av svenska myndigheter inom internationella samarbeten beträffande forskning om skydd och motmedel mot massförstörelsevapen.
Tekniskt bistånd bör enligt utredningen inte innefatta militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare. För sådan utbildning finns särskilda bestämmelser i 10 § krigsmateriellagen. Någon ändring av dessa bestämmelser föreslås inte.
SOU 2005:9 Begrepp, materiel och tekniskt bistånd
251
9.4 Intellektuell kunskap
I Sverige finns ingen reglering av sådan intellektuell kunskap som kan användas för utveckling och tillverkning av krigsmateriel. Avsaknaden av en reglering innebär dock inte att det är fritt fram att sprida sådan kunskap. Det krävs enligt krigsmateriellagen tillstånd för utförsel av ritningar och annat konstruktionsunderlag som avser krigsmaterielprodukter. Militära programvaror, vilka bygger på kunskap, är också föremål för utförselkontroll. I regelverket förutsätts också tillstånd för den som avser ge militärt inriktad utbildning, vilket är en form av kunskapsöverföring. Dessutom skyddas känslig kunskap i många fall genom ingående av sekretessavtal. Sådana finns såväl på företags- som statsnivå.
Frågan om spridning av intellektuell kunskap har på internationell nivå aktualiserats i samband med de ökade farhågorna att vissa stater och terroristorganisationer vill skaffa sig olika typer av massförstörelsevapen. Kunskapsspridningen är i dag mycket snabb och sker ibland genom elektroniska distributionsformer. Informationsspridning sker även via bidrag till internationella vetenskapliga symposier, vilka ibland är offentliga.
USA är såvitt utredningen erfar det enda land som reglerar muntlig överföring av försvarsmaterielrelaterad kunskap. Det är i USA utan tillstånd förbjudet att, förutom skriftligen, muntligen eller visuellt överföra teknisk data till en utländsk person, oavsett om denna befinner sig i USA eller utomlands. Regleringen implementeras genom att skapa ett efterlevnadsklimat. För att undvika eventuella påföljder anmäler företagen själva överträdelser. Efter misstanke eller på tips från företagens personal eller konkurrerande företag gör myndigheterna också egna undersökningar. Förebyggande åtgärder såsom utbildning och informationsinsatser ingår också i USA:s efterlevnadsprogram.
Utredningen har diskuterat behovet av en svensk reglering av intellektuell kunskap, men funnit att det gällande regelverket kompletterat med en reglering av tekniskt bistånd är tillräckligt tills vidare. ISP:s insatser att utbilda företagens personal bör givetvis omfatta även problematiken beträffande muntlig och visuell spridning av intellektuell kunskap om tillståndspliktig materiel.
253
10 Straffskalan
Utredningen föreslår att maxstraffet för grovt brott enligt lagen om krigsmateriel höjs från fängelse i högst fyra till sex år. Skälet är att grovt brott när det gäller tillhandahållande, tillverkning och samarbete med någon i utlandet avseende krigsmateriel samt för militärt inriktad utbildning bör korrespondera med grov smuggling av materiel, där straff utmäts enligt smugglingslagen. Straffskalan för olovligt lämnande av tekniskt bistånd i utlandet bör vara densamma.
Utredningen har i uppdrag att göra en översyn av straffskalorna i krigsmateriellagen. Denna översyn skall enligt direktiven omfatta en kartläggning av de straffrättsliga reaktionerna som kan bli aktuella vid överträdelse av krigsmateriellagen samt ett övervägande av behovet av att ändra i lagens straffbestämmelser. Såväl straffskalorna i vår omvärld som på närliggande områden i Sverige är av intresse att jämföra med. I direktiven nämns vikten av att förebygga illegal hantering av krigsmateriel på svenskt territorium och detta särskilt i ljuset av regeringens vilja att bekämpa terrorister (dir. 2003:80, s. 19).
10.1 Gällande bestämmelser
De straffbestämmelser som i dag finns i lagen om krigsmateriel (1992:1300) fick sin utformning i och med att lagen om krigsmateriel infördes 1993. Därefter har endast två smärre ändringar gjorts. Straffbestämmelserna finns i lagens 24–28 §§. En översiktlig bild av ansvarsbestämmelserna ges nedan i tabellform.
Straffskalan SOU 2005:9
254
Tabell 7. Straffsatser (år) för olika brott i fråga om krigsmaterielhantering
Brott/Straffsats Med uppsåt Grovt brott Med oaktsamhet
Olovlig tillverkning av krigsmateriel
0-2 eller böter 0,5-4 0-0,5 eller böter
Olovligt tillhandahållande av krigsmateriel
0-2 eller böter 0,5-4 0-0,5 eller böter
Olovlig utförsel av krigsmateriel
0-2 eller böter 0,5-6 0-2 eller böter
Olovligt samarbete med utländsk part avseende krigsmateriel
0-2 eller böter 0,5-4 0-0,5 eller böter
Olovligt lämnande av militärt inriktad utbildning
0-2 eller böter 0,5-4 0-0,5 eller böter
Underlåtenhet att lämna uppgifter, anmälan m.m.
0-0,5 eller böter 0-0,5 eller
böter
0-0,5 eller böter
I 24 § finns en erinran om att överträdelse av utförselförbudet och försök till detta bestraffas enligt bestämmelserna i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen).
Enligt 25 § döms den som uppsåtligen bryter mot någon av 3– 5 §§ eller 7–10 §§ eller mot förbud som har meddelats med stöd av 12 § till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen har skett av oaktsamhet är straffet böter eller fängelse i högst sex månader. I paragrafens andra stycke finns straffbestämmelser som gäller vilseledande av ISP och regeringen. Enligt dessa bestämmelser döms den som uppsåtligen genom vilseledande förmår ISP eller regeringen att lämna tillstånd enligt någon av 3–5 §§ eller 7–10 §§ och därigenom föranleder att avtal fullföljs eller tillhandahållande kommer till stånd till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen har skett av oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
SOU 2005:9 Straffskalan
255
Av tredje stycket följer att det i ringa fall inte skall dömas till ansvar.
I 26 § finns en särskild straffskala för grovt brott. Om brott enligt 25 § har begåtts uppsåtligen och det är att bedöma som grovt skall således dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Innan lagen om krigsmateriel trädde i kraft fanns det en särskild straffskala för grovt brott endast i utförsellagen och inte i tillverkningslagen. I propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174 s. 91) uttalade emellertid det föredragande statsrådet att omständigheterna även vid brott mot tillverknings- och tillhandahållandebestämmelserna i vissa fall kan vara sådana att en strängare påföljd är motiverad.
Vid bedömande av om brottet är grovt skall enligt paragrafens andra stycke särskilt beaktas om brottet avsett betydande värde, om brottet varit av stor omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. I författningskommentaren till bestämmelsen anges som exempel på när grovt brott kan anses föreligga att överlåtelse av en tillverkningsrätt har inneburit att material av utomordentligt kvalificerat slag kunnat komma att tillverkas i ett land till vilket utförsel av krigsmateriel från Sverige inte kan komma i fråga. Enligt kommentaren kan liknande synpunkter anläggas i fråga om kunskapsöverföring i form av till exempel samarbetsavtal och militär utbildning.
I 27 § finns ytterligare straffbestämmelser. Enligt paragrafen är det således straffbart att
− underlåta att lämna underrättelse enligt 12 § eller att lämna uppgifter enligt 17 §,
− underlåta att göra sådan anmälan som avses i 21 §,
− i annat fall än som avses i 25 eller 26 § lämna oriktig uppgift i ansökan om tillstånd eller i annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende enligt lagen om krigsmateriel eller som annars ges in till tillsynsmyndigheten.
Ringa gärningar enligt paragrafen är inte belagda med straff.
I 28 § finns en kollisionsregel enligt vilken ansvar enligt lagen om krigsmateriel inte skall dömas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.
Bestämmelser om förverkande finns i lagens 29 §. Enligt den bestämmelsen skall utbyte av brott som avses i 25 eller 26 § förklaras förverkat om det inte är uppenbarligen oskäligt.
Straffskalan SOU 2005:9
256
Bestämmelserna i smugglingslagen
Som nämnts ovan hänvisar lagen om krigsmateriel vad gäller olovlig utförsel till lagen om straff för smuggling. Detta innebär att överträdelse av utförselförbudet och försök till detta bestraffas enligt bestämmelserna i den lagen. Även den som genom vilseledande förmår tillståndsgivande myndighet att lämna tillstånd för utförsel och därigenom föranleder att godset förs ut kan dömas till straff för smuggling.
Enligt 3 § tredje stycket smugglingslagen döms den som uppsåtligen
1. från landet för ut en vara i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret, -----------------------------------------------------------------------------
3. till landet för in eller från landet för ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av att någon lämnat oriktig uppgift eller underlåtit att lämna föreskriven uppgift till en tillståndsmyndighet eller förfar på ett sådant sätt hos en tillståndsmyndighet och därigenom föranleder att tillstånd meddelas och att varan förs in till eller ut från landet med stöd av tillståndet, till böter eller fängelse i högst två år.
Om brottet är att anse som grovt, döms för grov smuggling till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Det kan således noteras att straffet för grovt brott är högre för olovlig utförsel än för andra överträdelser av lagen om krigsmateriel. Vid bedömning av om brottet är grovt skall det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, om gärningen med hänsyn till omständigheterna kring införseln, utförseln eller förfogandet varit av särskilt farlig art eller om gärningen annars inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse.
Den som av grov oaktsamhet begår gärningar enligt ovanstående döms till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är ringa är straffet penningböter.
SOU 2005:9 Straffskalan
257
10.2 Straffrättsliga bestämmelser på närliggande områden
Som påpekas i direktiven bör de nationella straffrättsliga reaktionerna på illegalt handhavande av vapen vara sammanhängande och konsekventa. Det är därför av intresse att i detta sammanhang jämföra med vapenlagens (1996:67) straffbestämmelser, de straffbestämmelser som finns i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor samt lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Nedan ges en översiktlig bild av de olika lagarnas ansvarsbestämmelser i tabellform.
Tabell 8. Översikt över straffskalor (år) enligt fem olika lagar
Lag/Straff Hela skalan Med uppsåt Grovt brott Med oaktsamhet
Lagen om krigsmateriel 0-4 eller böter
0-2 eller böter
0,5-4 0-0,5 eller böter
Lagen om varusmuggling
0-6 eller böter
0-2 eller böter
0,5-6 0-2 eller böter
Vapenlagen 0-4 eller böter
0-1 0,5-4 0-0,5 eller böter
Lagen om brandfarliga och explosiva varor
0-4 eller böter
0-1 eller böter
0,5-4 0-1 år eller böter
Lagen om kontroll av PDA och av tekniskt bistånd
0-6 eller böter
0-2 eller böter
0,5-6 0-0,5 år eller böter
Den som uppsåtligen innehar ett skjutvapen utan att ha rätt till det eller överlåter eller lånar ut ett skjutvapen till någon som inte har rätt att inneha vapnet döms för vapenbrott till fängelse i högst ett år (9 kap. 1 § första stycket vapenlagen). Om brott enligt 9 kap. 1 § första stycket är grovt döms för grovt vapenbrott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Den nuvarande straffskalan för
Straffskalan SOU 2005:9
258
grovt brott infördes den 1 juli 1993. I förarbetena (prop. 1992/93:141, s. 52) till ändringen anfördes att som grovt brott bör särskilt bedömas brott under former som medför att vapnen kan befaras komma till brottslig användning, exempelvis innehav av livsfarliga vapen som saknar lagligt användningsområde och innehav av en större mängd vapen.
Om gärning som nämns i 9 kap. 1 § har begåtts av oaktsamhet eller om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Vad gäller olovlig införsel av vapen eller ammunition och för försök till sådant brott hänvisas på samma sätt som är fallet i lagen om krigsmateriel till smugglingslagen (9 kap. 4 § vapenlagen).
Straffskalorna för vapenbrott var senast föremål för behandling i propositionen En skärpt vapenlagstiftning (prop. 1999/2000:27). Där konstaterades att förändringen av straffskalan i skärpande riktning beträffande vapenbrott hade haft en stark inverkan på domstolarnas syn på straffvärdet. I propositionen konstaterades att det hade ifrågasatts om straffskalan behövde skärpas ytterligare. I likhet med den utredning som hade föregått lagstiftningsärendet ansåg emellertid regeringen att det inte förelåg något reellt behov av detta. Det konstaterades också att straffskalan för vapenbrott i övriga nordiska länder inte sträcker sig längre än till fyra år.
Rikspolisstyrelsen har i sin årliga rapport på området för civila skjutvapen nyligen föreslagit att straffskalan för grova brott övervägs.
Lagen om brandfarliga och explosiva varor
I lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor finns bestämmelser om hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Lagens syfte är att hindra att sådana varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor.
I lagens 7 § sägs att den som hanterar brandfarliga eller explosiva varor skall vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs för att förhindra brand eller explosion som inte är avsedd och för att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion. Den som av uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot den bestämmelsen döms till böter eller fängelse
SOU 2005:9 Straffskalan
259
i högst ett år (21 § första stycket). I ringa fall döms inte till ansvar (21 § andra stycket).
Enligt lagens 11 § krävs tillstånd för att hantera brandfarliga eller explosiva varor och för att yrkesmässigt eller i större mängd hantera brandfarliga varor. Den som bryter mot den bestämmelsen döms till böter eller fängelse i högst ett år (21 § första stycket). I ringa fall döms inte till ansvar (21 § andra stycket). Den som med uppsåt bryter mot bestämmelsen i 11 § såvitt avser tillståndsplikten för explosiva varor döms, om brottet är grovt, till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år (21 § tredje stycket).
Vidare är det straffbelagt att bryta mot föreskrift, villkor eller förbud som har meddelats med stöd av lagens 6–12 eller 14 §§ eller att med uppsåt eller av oaktsamhet underlåta att efterkomma en begäran enligt 17 § (begäran av tillsynsmyndigheten att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen). Straffskalan är densamma som för brott mot 7 §.
I likhet med vad som är fallet med lagen om krigsmateriel och vapenlagen finns en hänvisning till smugglingslagen. Enligt 21 § fjärde stycket döms således inte till ansvar enligt paragrafens första stycke om ansvar för gärningen kan ådömas enligt smugglingslagen.
Regeringen har nyligen tillsatt en utredning med uppgift att göra en översyn av bestämmelserna om hantering och import av brandfarliga och explosiva varor (dir. 2004:142). I uppdraget ingår att se över straffskalorna för uppsåtliga brott i lagen om brandfarliga och explosiva varor.
Lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd
I lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd finns bestämmelser om export, överföring och införsel av sådana produkter och bistånd. Produkter med dubbla användningsområden är produkter som har en etablerad civil användning men som också kan användas för militärt bruk. Lagen ersatte lagen om strategiska produkter. Lagstiftningen har sin grund i en EG-förordning på området (förordning nr 1334/2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden).
Straffskalan SOU 2005:9
260
Enligt 5 § lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd får regeringen meddela föreskrifter om att en produkt med dubbla användningsområden skall omfattas av krav på tillstånd till export enligt artikel 5.1 i förordningen. Enligt lagens 7 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om krav på tillstånd till överföring som avses i artikel 21.2 a i förordningen. Detsamma gäller införsel av vissa kemiska ämnen (10 §). Regeringens föreskrifter på området återfinns i förordningen (2000:1217) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.
Den som uppsåtligen utan tillstånd exporterar vissa i EG-förordningen angivna produkter eller överför vissa i EG-förordningen angivna produkter döms till böter eller fängelse i högst två år (18 §). Om brottet är grovt döms till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt skall det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, eller om gärningen inneburit en allvarlig kränkning av ett betydande samhällsintresse. Samma straffskala gäller för brott mot lagens 9 § om förbud mot lämnande av tekniskt bistånd utanför EU. Bestämmelserna i 18 § motsvarar smugglingslagens bestämmelser om fysisk export.
Den som lämnar oriktiga uppgifter i en ansökan om tillstånd eller i någon annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende enligt rådets förordning eller lagen döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Om gärningen är ringa skall inte dömas till ansvar.
10.3 Utländsk lagstiftning
Som framhålls i direktiven bör särskilt beaktas intresset av att de straffrättsliga reaktionerna som kan bli aktuella i Sverige inte avviker från vår omvärld på ett sätt som skulle kunna utnyttjas av personer som planerar att begå brott av det aktuella slaget. Det är därför av vikt att i detta sammanhang titta på straffskalorna i utländsk lagstiftning på området för krigsmateriel. Nedan ges en sammanfattande beskrivning av förhållandena i våra nordiska grannländer. Översynen begränsas till olovlig utförsel av krigsmateriel och lämnande av felaktiga uppgifter.
SOU 2005:9 Straffskalan
261
De nordiska länderna
Enligt den danska lagstiftningen på området döms den som utan tillstånd för ut krigsmateriel ur landet till böter eller fängelse i högst fyra månader. Om det föreligger försvårande omständigheter är maxstraffet fängelse i högst två år. Både uppsåtliga gärningar och gärningar som sker av oaktsamhet är straffbara. Om utförseln också innebär att ett juridiskt bindande vapenembargo utfärdat av FN överträds är straffet böter eller fängelse i högst fyra månader eller om försvårande omständigheter föreligger fängelse i högst fyra år.
Den som i samband med en ansökan om tillstånd att föra ut vapen uppsåtligen lämnar falska eller felaktiga upplysningar till en offentlig myndighet döms till böter eller fängelse i högst fyra månader.
Enligt den finska krigsmateriellagstiftningen döms den som utan tillstånd exporterar krigsmateriel till fängelse i högst fyra år. Detsamma gäller den som lämnar falsk information eller undanhåller relevant information i syfte att erhålla tillstånd att exportera eller förmedla krigsmateriel.
Enligt den norska lagstiftningen om kontroll av export av krigsmateriel döms den som uppsåtligen exporterar materiel i strid med lagen eller som i vissa i lagen angivna fall lämnar felaktig information med betydelse för ett tillstånd att exportera krigsmateriel med mera. till böter eller fängelse i högst fem år eller till en kombination av dessa båda påföljder.
I tabellen nedan jämförs Sveriges straffsatser i fråga om olovlig utförsel av krigsmateriel med de nordiska ländernas, FA/LOIländernas och med USA:s och Kanadas. Med undantag av de nordiska länderna ligger straffskalorna i Sveriges samarbetsländer generellt högre.
Straffskalan SOU 2005:9
262
Tabell 9. Ansvarsbestämmelser i fråga om olovlig utförsel av krigsmateriel i 11 länder
Land Straffskala (år) Spanien 0-20 Tyskland 1-15 Italien 0-12 Storbritannien 0-10 Kanada 0-10 USA 0-10
Sverige 0-6
Frankrike 0-5 Norge 0-5 Finland 0-4 Danmark 0-4
10.4 Överväganden och förslag
Som en allmän utgångspunkt för översynen av straffskalorna anges i direktiven problemet med den internationella terrorismen och det faktum att vapenhandeln i många fall har en påtaglig internationell karaktär och att terrorister inte sällan använder vapen som varit föremål för illegal hantering. Vidare skall enligt direktiven särskilt beaktas intresset av att de straffrättsliga reaktionerna som kan bli aktuella i Sverige inte avviker från vår omvärld på ett sätt som skulle kunna utnyttjas av personer som planerar att begå brott av det aktuella slaget. I sammanhanget erinras också om att de nationella straffrättsliga reaktionerna på illegalt handhavande av vapen skall vara sammanhängande och konsekventa.
Enligt utredningens uppfattning bör straffskärpningar komma i fråga bara om det visats föreligga ett reellt behov av detta. Höjningen av straffmaximum för vapenbrott år 1993 (från två till fyra år) skedde exempelvis mot bakgrund av en oroväckande utveckling på området för civila skjutvapen. Särskilt beaktades bland annat att användningen av skjutvapen vid våldsbrott hade ökat och den särskilda risk som ligger i att extremistiska grupper beväpnar sig med en stor mängd farliga vapen. Vidare torde ha vägts in att domstolarna inte alltid ansågs se tillräckligt allvarligt på brott mot vapenlagstiftningen. Vid utvärderingen av straffskärpningen som gjordes av 1995 års vapenutredning kunde också konstateras att
SOU 2005:9 Straffskalan
263
skärpningen hade haft en stark effekt på domstolarnas syn på straffvärdet (se SOU 1998:44 s. 246 f.).
Ett problem för utredningen i detta avseende är det faktum att de straffrättsliga bestämmelserna i lagen om krigsmateriel har tillämpats mycket sällan av domstol. Den praxis som finns är i det närmaste obefintlig. Något behov av att skärpa straffmaximum i syfte att skärpa domstolarnas syn på brott mot lagen har således inte kunnat konstateras. För övrigt bör man kunna anta att domstolarna vid bedömningen av i vart fall vissa överträdelser av lagen om krigsmateriel skulle låta sig påverkas av den praxis som finns vad gäller brott mot vapenlagen. Och på det området har man, som framgått ovan, kunnat konstatera att domstolarna i dag generellt sett ser allvarligt på sådan brottslighet.
Vad gäller situationen på andra närliggande områden kan konstateras att straffskalorna i till exempel vapenlagen och lagen om brandfarliga och explosiva varor ligger i stort sett på samma nivå som straffskalorna i lagen om krigsmateriel. Av intresse att notera i sammanhanget är att regeringen har initierat en översyn av straffskalorna i lagen om brandfarliga och explosiva varor och att Rikspolisstyrelsen nyligen hemställt att straffskalan för grovt brott mot vapenlagen skall övervägas. Vad detta kommer att resultera i är emellertid inte möjligt att sia om.
Vad sedan gäller lagstiftningen i andra länder kan först konstateras att de nordiska länderna ligger relativt lika, dock med vissa skillnader. Sverige ligger generellt inte lägre än de övriga. Om man blickar ut över Europa blir däremot bilden en annan. Här föreligger avsevärda skillnader i förhållande till Sverige och de övriga nordiska länderna med några undantag. Detta är emellertid inte något ovanligt utan är fallet på många områden och bör enligt utredningen inte i sig läggas till grund för en straffhöjning. Det är naturligtvis viktigt att inte riskera att få en utveckling som innebär att ett visst land till följd av låga straffskalor lockar till sig viss typ av brottslighet och blir en ”safe haven”. På området för krigsmateriel finns det dock inte några konkreta tecken på att Sverige skulle riskera detta, i vart fall inte inom en rimlig framtid.
De nu redovisade omständigheterna kan enligt utredningens bedömning inte läggas till grund för en höjning av straffskalorna utan talar delvis snarare mot en skärpning.
Som framgått av redogörelsen för straffskalorna för brott mot krigsmateriellagstiftningen respektive smugglingslagen är straffskalan för grovt brott mot exempelvis bestämmelserna om till-
Straffskalan SOU 2005:9
264
ståndsplikt för tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel max fyra år medan maxstraffet för otillåten utförsel av sådan materiel är sex år. Lagstiftaren synes således se mindre allvarligt på illegal tillverkning av krigsmateriel än på illegal utförsel av krigsmateriel.
Enligt utredningen finns det inte anledning att göra denna åtskillnad. Enligt utredningens bedömning torde tvärtom olovlig tillverkning av krigsmateriel vara minst lika straffvärd som olovlig utförsel av krigsmateriel.
Slutsatsen blir då att straffskalorna för grovt brott enligt lagen om krigsmateriel och för grov smuggling bör korrespondera och att straffskalorna för de grova brotten mot lagen om krigsmateriel därför bör höjas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
Utredningen finner inte anledning att föreslå några andra justeringar av straffskalorna i lagen om krigsmateriel. Med anledning av att utredningens förslag att lämnande av tekniskt bistånd i utlandet skall bli tillståndspliktigt förs emellertid in en 24 a §. Förklaringen är att smugglingslagen tillämpas på varor och inte tjänster.
265
11 Tillhandahållande med mera
11.1 Undantag från kravet på tillhandahållandetillstånd
Utredningen föreslår att endast vissa svenska statliga myndigheter – och inte som i dag alla – bör undantas från huvudregeln om tillståndskrav för tillhandahållande. Framgent bör det inte vara möjligt för handlare i handeldvapen att få tillstånd enligt krigsmateriellagen.
Tillhandahållande definieras i lag som försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling. Utredningen har i uppdrag att se över lagens bestämmelser i fråga om tillhandahållande av krigsmateriel. I direktiven uppmärksammas särskilt att reglerna skiljer sig åt mellan krigsmateriel som befinner sig i Sverige och som skall säljas inom landet och sådan materiel som befinner sig i utlandet och skall säljas vidare till någon i utlandet (dir. 2003:80, s. 18). Nedan behandlas undantagen från huvudreglerna om tillhandahållande.
Det enskilda fallet
Undantaget som nämns i direktiven rör en diskrepans mellan huvudreglerna i 4 § respektive 5 § krigsmateriellagen. I 4 § föreskrivs tillstånd för verksamhet, såväl inom landet som utom landet, som avser tillhandahållande av krigsmateriel som finns i landet. I lagens 5 § föreskrivs tillstånd för tillhandahållande i enskilda fall där både materiel och tilltänkt köpare befinner sig i utlandet. Följaktligen krävs inte tillstånd för tillhandahållande i enskilda fall inom Sverige. För utförsel av krigsmateriel till utlandet krävs ett tillstånd enligt 6 § i varje enskilt fall.
Tillhandahållande med mera SOU 2005:9
266
Utredningen har övervägt frågan att införa tillståndskrav i det enskilda fallet när det gäller tillhandahållande av krigsmateriel, även när materielen finns i Sverige. För materiel som finns i utlandet finns en sådan reglering. Bakgrunden till den regleringen var att det ansågs krävas ytterligare kontrollmöjligheter för handel som sker i utlandet, eftersom sådana transaktioner inte kräver utförseltillstånd. Samma behov ansågs däremot inte föreligga vad avsåg transaktioner inom landet med hänsyn till att såväl tillverkning som verksamheten tillhandahållande är tillståndspliktigt.
Enligt utredningens bedömning har det inte framkommit omständigheter som skulle motivera att nu införa tillståndskrav i det enskilda fallet för tillhandahållande av krigsmateriel som finns inom landet. En ytterligare aspekt som talar för detta ställningstagande är att utredningen föreslår en införselreglering, vilket innebär en utökad kontroll av innehav och tillhandahållande inom landet.
Tillståndsbefrielse för statliga myndigheter
Ett annat undantag finns i det tredje stycket i 4 §. Genom detta stycke undantas svenska statliga myndigheter som inte är affärsverk från huvudregeln om verksamhetstillstånd. Detta innebär att alla sådana myndigheter, oavsett arbetsfält, fritt kan sälja materiel som befinner sig i Sverige till någon här i landet.
Utredningen anser att omfattningen av detta undantag kan ifrågasättas. Antalet myndigheter som använder krigsmateriel i sin verksamhet och följaktligen av olika skäl skulle vilja sälja materiel vidare är litet. Utredningen förordar att undantaget begränsas till sådana myndigheter för vilka det verkligen kan anses vara motiverat och att regeringen ges ett bemyndigande att i förordningen närmare ange dessa. Myndigheter som enligt utredningens bedömning bör kunna komma i fråga är Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Statens räddningsverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Rikspolisstyrelsen, Kustbevakningen och Tullverket.
SOU 2005:9 Tillhandahållande med mera
267
Tillhandahållande till statliga myndigheter och företag med tillverkningstillstånd
Ett tredje undantag finns i den första meningen i det fjärde stycket i 4 §. Där anges att tillstånd inte behövs för verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel till svenska statliga myndigheter eller sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka krigsmateriel av det slag som tillhandahållandet gäller.
Företag med tillverkningstillstånd
Ett ytterligare undantag finns i den andra meningen i fjärde stycket 4 §. Där medges undantag för innehavare av tillverkningstillstånd att tillhandahålla krigsmateriel till svenska statliga myndigheter och andra tillverkare med tillstånd för den materiel som tillhandahållandet gäller. Utredningen finner detta undantag befogat, eftersom dessa företags lämplighet att befatta sig med krigsmateriel redan prövats i och med prövningen av ansökan till tillverkningstillstånd.
Materiel som regleras enligt andra lagar
Enligt 4 § sista stycket får regeringen meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet i fråga om sådan handel med skjutvapen som regleras genom föreskrifterna i vapenlagen eller sådan hantering av ammunition eller annan explosiv vara som regleras genom föreskrifter i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Möjligheten utnyttjas i krigsmaterielförordningen:
4 § Tillstånd enligt 4 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel behövs inte för handeldvapen eller delar därtill, om handeln regleras genom föreskrifter i vapenlagen (1996:67).
Bestämmelsen ovan, och då i synnerhet uttrycket ”behövs inte”, innebär att krigsmateriel- och vapenlagstiftningarna överlappar varandra. Om exempelvis en vapenhandlare får sitt tillstånd indraget av polismyndighet kan vederbörande fortsätta med sin handel i oinskränkt utsträckning om han innehar ett tillhandahållandetillstånd från ISP. Såväl Rikspolisstyrelsen som ISP är väl medvetna om problemet och söker minimera det genom samarbete.
Tillhandahållande med mera SOU 2005:9
268
Justitiedepartementets interna utredning av vapenlagen (Ju 2003:U), som letts av Olof Egerstedt, har kommit fram till slutsatsen att tillstånd till tillhandahållande av handeldvapen och delar därtill framgent endast bör ges i enlighet med en lag och att denna lag bör vara vapenlagen. Utredningen delar denna slutsats.
11.2 Vapenförmedling
Utredningen bedömer att den svenska krigsmateriellagstiftningen svarar mot de åtaganden angående vapenförmedling som Sverige gjort inom EU. Genom en reglering av införsel förväntas utrymmet minska för illegal förmedling av materiel som finns i Sverige.
Vapenförmedling, eller brokering, har nationellt och internationellt uppmärksammats som en utmaning för en effektiv exportkontroll. Inom EU har medlemsstaterna antagit en gemensam ståndpunkt beträffande vapenförmedling (2003/468/CSSP) som ett led i att försöka förhindra att internationella vapenembargon kringgås och underkasta även vapenförmedlares transaktioner i utlandet prövning enligt uppförandekodens kriterier.
EU:s gemensamma ståndspunkt från 2003 definierar förmedlingsverksamhet som förhandling och organisering av transaktioner av tillståndspliktiga produkter från tredje land till ett annat tredje land, köp, försäljning och organisering av transaktioner av produkter som är i förmedlarens ägo från tredje land till ett annat tredje land.
I ståndpunkten åtar sig medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att kontrollera förmedling som sker på deras territorier samt att överväga att kontrollera förmedling som deras respektive medborgare företar i utlandet. Medlemmarna bör också tillse att de har tydliga nationella regler för laglig förmedlingsverksamhet. I fråga om tillståndplikt åtar sig medlemsstaterna sammanfattningsvis:
• att tillståndsbelägga förmedling i det enskilda fallet och pröva den tilltänkta transaktionen mot kriterierna i EU:s uppförandekod samt föra register över alla som beviljats tillstånd;
SOU 2005:9 Tillhandahållande med mera
269
• att överväga att tillståndsbelägga förmedlingsverksamhet i allmänhet och pröva den tilltänkta personens lämplighet samt föra register med vapenförmedlare.
Vapenförmedling omfattas i den svenska definitionen av tillhandahållande och är följaktligen tillståndspliktigt enligt andra stycket i 4 § och 5 § krigsmateriellagen. Enligt 4 § måste svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas i Sverige ha verksamhetstillstånd för tillhandahållande. Enligt 5 § krävs dessutom tillstånd i det enskilda fallet att tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet till någon i utlandet.
11.3 Utförsel av handeldvapen
Utredningen föreslår att polismyndighets befogenhet att pröva ärenden om utförsel av handeldvapen med tillhandahållandeavsikt utökas från OECD-området till hela världen. Skulle en ansökan avse ett land utanför EU eller överstiga 30 handeldvapen skall dock polisen inhämta ett yttrande från ISP. Möjligheten för polisen att vid behov kontakta ISP existerar generellt.
I 11 § i förordningen om krigsmateriel föreskrivs att polismyndighet prövar ärenden om utförsel av handeldvapen, bland annat jakt- och sportskyttevapen, och delar till dem som utgör övrig krigsmateriel och i förekommande fall tillhörande ammunition, om den ansökande personen är berättigad att inneha vapnet enligt vapenlagen. Denna bestämmelse infördes i förordningen 1999.
När det gäller utförsel av handeldvapen med tillhandahållandeavsikt finns en begränsning av polisens prövningsrätt. Enligt punkt 3 i 11 § prövar polismyndighet endast ärenden när någon i Sverige vill överföra ett vapen till en enskild person eller vapenhandlare i ett land som är medlem i OECD. Den sökande måste kunna visa att mottagaren i utlandet är berättigad att inneha vapnet i det land dit utförseln skall ske. Ärenden om utförsel av handeldvapen till länder som inte är medlemmar av OECD prövas av ISP.
Utredningen har inhämtat att erfarenheterna är goda avseende polisens prövning av ärenden om bland annat jakt- och sportskyttevapen. De lokala polismyndigheterna har generellt bättre
Tillhandahållande med mera SOU 2005:9
270
förutsättningar än ISP att bedöma uppriktigheten hos personer eller företag utan verksamhetstillstånd för tillhandahållande, vilka står för de flesta ärenden om utförsel av handeldvapen med tillhandahållandeavsikt.
11.4 Tillverkning av ammunition för jakt- och målskytte
Utredningen föreslår att undantaget för tillstånd för tillverkning av ammunition utvidgas till fall av tillverkning åt annan enskild eller åt sammanslutning för jakt eller målskytte. En sådan utvidgning innebär att den typen av tillverkning skulle komma att regleras endast av lagen om brandfarliga och explosiva varor och till denna hörande föreskrifter.
Bestämmelser om tillståndskrav för tillverkning av ammunition finns i både lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.
Enligt 11 § första stycket lagen om brandfarliga och explosiva varor skall den som hanterar, i vilket innefattas att tillverka, explosiva varor ha tillstånd för det. Enligt 3 § första stycket lagen om krigsmateriel krävs tillstånd för tillverkning av krigsmateriel, i vilket innefattas ammunition. Enligt paragrafens andra stycke får emellertid regeringen meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet för bland annat tillverkning av ammunition för tillverkarens eget bruk. I 3 § 2 förordningen (1992:1303) om krigsmateriel har regeringen använt sig av detta bemyndigande och föreskrivit att tillstånd inte behövs för tillverkning av laddning av ammunition för eget bruk för den som enligt vapenlagen (1996:67) är berättigad att inneha jakt- eller sportskyttevapen.
Detta innebär att den typen av ammunitionstillverkning regleras endast genom lagen om brandfarliga och explosiva varor. Statens räddningsverk, som är tillståndsmyndighet, har emellertid i sina föreskrifter helt undantagit sådan ammunitionstillverkning från kravet på tillstånd med stöd av ett bemyndigande i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor.
Enligt utredningen finns det skäl att ytterligare utvidga undantaget för tillstånd för tillverkning av ammunition enligt lagen om krigsmateriel. De fall som utredningen i första hand har i åtanke är tillverkning av ammunition åt annan enskild eller åt samman-
SOU 2005:9 Tillhandahållande med mera
271
slutning för jakt eller målskytte. En sådan utvidgning innebär att den typen av tillverkning skulle komma att regleras endast av lagen om brandfarliga och explosiva varor och den därtill hörande förordningen samt Statens räddningsverks föreskrifter. Utredningen föreslår därför en sådan utvidgning av lagen. Vidare anser inte utredningen att det finns skäl att i förordningen ha kvar kravet på att den som tillverkar skall vara berättigad att inneha jakt- eller sportskyttevapen enligt vapenlagen (1996:67). Det är tillräckligt att Statens räddningsverk har föreskriftsrätt på området och därigenom har möjlighet att bestämma de närmare förutsättningarna.
I klargörande syfte föreslår utredningen slutligen att det görs ett tillägg i 3 § förordningen om krigsmateriel, vari det uttryckligen framgår att bestämmelser om tillstånd för tillverkning av ammunition också finns i lagen om brandfarliga och explosiva varor.
Bilaga 1
273
Kommittédirektiv
Översyn av krigsmateriellagstiftningen Dir. 2003: 80
Beslut vid regeringssammanträde den 10 juli 2003.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall tillkallas för att utreda förutsättningarna för den framtida svenska exportkontrollen och ramarna kring den. Utredaren skall ha sin utgångspunkt i de förutsättningar som gäller för utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken samt Sveriges internationella åtaganden på exportkontrollområdet.
Utredaren skall kartlägga förändringarna som skett i det internationella samarbetet och utvecklingen inom vapen- och krigsmaterielindustrin. Utifrån kartläggningen skall utredaren granska de medel som idag tjänar svensk exportkontroll. I den mån granskningen resulterar i förslag skall förslagen följa de svenska målsättningarna för svensk exportkontroll.
Utredaren skall se över gällande författningar och riktlinjer samt lämna förslag på de ändringar som behövs. Utredaren skall särskilt överväga och redovisa bl.a. behovet av att
− ytterligare reglera olika former för tillhandahållande av krigsmateriel,
− reglera import av krigsmateriel,
− reglera aktiviteter under begreppen tjänster, tekniskt bistånd och service på krigsmaterielområdet, samt
− förändra de straffrättsliga bestämmelserna i krigsmateriellagstiftningen.
Utredaren skall vidare utvärdera hur delegationen av besluten till Inspektionen för strategiska produkter fungerat och hur samrådet med inspektionens exportkontrollråd utvecklat sig samt lämna förslag till hur det framtida systemet för exportkontroll bör utformas och hur organisationen bör se ut.
Bilaga 1 SOU 2005:9
274
Bakgrund
Inledning
Den nu gällande lagen om krigsmateriel trädde i kraft den 1 januari 1993. Förarbetena till lagen skrevs för mer än tio år sedan (prop.1991/92:174) och grundades i väsentliga delar på utredningar som genomförts under andra hälften av 1980-talet. Sedan dess har utvecklingen av den svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken beskrivits i ett antal propositioner som förelagts riksdagen.
De säkerhetspolitiska förutsättningarna för den svenska försvarsindustrin har förändrats på ett grundläggande sätt genom de politiska förändringarna i Europa, det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) och utvecklandet av en gemensam europeisk utrikes- och säkerhetspolitik med en gemensam civil och militär krishanteringsförmåga och ett gryende europeiskt försvarsmaterielsamarbete.
Det förändrade säkerhetspolitiska läget resulterade generellt i en betydande sänkning av försvarsutgifterna i Europa. Rustningsnivåerna sjönk och den nationella försvarsindustrin reducerades.
På materielförsörjningsområdet har Sverige inlett ett omfattande samarbete med flera krigsmaterielproducerande länder i Europa. I sammanhanget kan nämnas det s.k. sexnationerssamarbetet, där bl.a. frågor om leveranssäkerhet och exportprocedurer behandlas. Vidare kan nämnas den med Amerikas förenta stater undertecknade principdeklarationen om samarbete rörande försvarsmateriel och försvarsindustri. Den tidigare doktrinen om en relativt stor och mångsidig inhemsk och internationellt oberoende svensk försvarsindustri, som utvecklar och tillverkar nationella produkter särskilt för bruk under svenska förhållanden, gäller inte längre. Den svenska krigsmaterielexportpolitiken skall ses i ljuset av de utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska grundförutsättningarna för en svensk politik på området. När dessa förutsättningar ändras, påverkas även den svenska exportpolitiken. Även om beslutsformerna skiljer sig åt, har den senaste tidens utveckling tydliggjort behovet av internationellt samarbete inte bara vad gäller krigsmateriel, utan även produkter som kan användas för att tillverka massförstörelsevapen. Exportkontrollen utgör ett och samma verktyg i ansträngningarna att förhindra en okontrollerad spridning av vapen och strategiskt känslig teknologi. Inte minst mot den bakgrunden skall
Bilaga 1
275
Sverige även fortsättningsvis aktivt verka för en effektiv och verkningsfull exportkontroll.
Det är därför på sin plats att även den svenska krigsmateriellagen ses över i ljuset av dessa förändrade förutsättningar. En utgångspunkt för utredningsarbetet är att exportkontrollen också fortsättningsvis skall ske efter nationella överväganden genom nationella beslut, men där det även skall finnas plats för ett hänsynstagande till det tilltagande samarbetet över gränserna i Europa. En annan utgångspunkt är att den svenska traditionellt restriktiva synen på export av krigsmateriel skall upprätthållas.
Den svenska regleringen om export av vapen och annat krigsmateriel
Tillverkning och utförsel av krigsmateriel regleras genom lagen (1992:1300) om krigsmateriel, nedan krigsmateriellagen, och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel, nedan krigsmaterielförordningen. Båda författningarna trädde i kraft den 1 januari 1993 och ersatte lagen (1983:1034) om kontroll av tillverkningen av krigsmateriel m.m. och lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m., med tillhörande förordningar.
Krigsmateriellagen föreskriver att krigsmateriel inte får tillverkas utan tillstånd. Även försvarsindustriell utlandssamverkan förutsätter tillstånd. Med utlandssamverkan förstås export, upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrättigheter, liksom samarbete med utländsk part avseende gemensam utveckling och produktion av materiel, eller att för utländsk räkning utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel.
Tillståndsplikten omfattar även tillhandahållandefrågor och förmedling av materiel, liksom även vissa former av militärt inriktad utbildning.
Beslut på exportkontrollområdet fattades t.o.m. den 31 januari 1996 enbart av regeringen. Genom ändringar i aktuella författningar, vilka trädde i kraft den 1 februari 1996, inrättades en ny myndighet, Inspektionen för strategiska produkter, för prövning av ärenden om kontroll över krigsmateriel och strategiska produkter. Sedan dess fattas besluten i första hand av inspektionen, utom i det fall där ett ärende bedöms vara av principiell betydelse eller annars av särskild vikt. Ärendet skall i sådant fall överlämnas till regeringen för avgörande. Samråd skall ske med exportkontrollrådet innan beslut fattas i viktigare ärenden.
Bilaga 1 SOU 2005:9
276
I vissa fall prövar polismyndigheterna, enligt 11–13 §§ förordningen (1992:1303) om krigsmateriel, frågor om tillstånd för export av vapen som utgör krigsmateriel.
Den verksamhet som Inspektionen för strategiska produkter bedriver finansieras genom avgifter som tas ut av de tillverkande företagen.
Enligt 1 § andra stycket krigsmateriellagen får tillstånd till export lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. De närmare principerna för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan (jfr. prop.1991/92:174 s. 41 f., prop.1995/96:31 s. 23 f. och bet. 1992/93:Uu1).
Den internationella säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa sedan 1990 ur svenskt perspektiv – en sammanfattning
De säkerhetspolitiska förutsättningarna för försvarsindustrin har förändrats i grunden under det senaste decenniet, med resultatet att industrin kraftigt reducerats och samtidigt effektiviserats. En ny säkerhetspolitisk karta har ritats i Europa och i vårt närområde. Det föreligger inte längre något hot om en väst-östlig konfrontation. Länderna i Central- och Östeuropa integreras i EU och NATO. Ryssland har utvecklat goda relationer med båda dessa organisationer.
I takt med den säkerhetspolitiska utvecklingen har tyngdpunkten för de europeiska försvarsmakterna, inklusive den svenska, alltmer förskjutits från ett försvar av det egna territoriet i riktning mot internationell samverkan och krishantering. Sverige har sedan 1994 utvecklat en öppen samverkan med såväl NATO som andra militärt alliansfria stater.
Genom medlemskapet 1995 i EU deltar Sverige i en solidarisk gemenskap vars yttersta syfte är att förhindra krig på den europeiska kontinenten. Tillsammans med övriga medlemsstater i EU utvecklar Sverige en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, och som en del av denna sedan år 2000 även en civil och militär krishanteringsförmåga. Till stöd för denna förmåga pågår sedan våren 2002 ett försvarsmaterielsamarbete inom ramen för ECAP – European Capabilities Action Plan. I juni 2003 beslutade det Europeiska Rådet att man under år 2004 skall upprätta en mellan-
Bilaga 1
277
statlig materielbyrå med uppgift att stärka kapaciteten på krishanteringsområdet, underlätta materielsamarbetet, skapa en konkurrenskraftig marknad beträffande försvarsmateriel och främja forskning och utveckling.
Internationellt materielsamarbete – industrins internationalisering
Det internationella materielsamarbetet och industrins internationalisering har påverkats även av andra faktorer än de säkerhets- och utrikespolitiska förändringar som kortfattat redovisats ovan.
Den successiva förvandlingen av försvarsindustrin i Västeuropa har lett till att denna utvecklats till att bli en högteknologisk sektor med, för svenskt vidkommande, prioritering av vissa teknikområden, s.k. strategiska kompetenser. De tidigare rätt klara gränsdragningarna mellan civil och militär industri suddas successivt ut.
Utvecklingen har gått i riktning mot ett allt större samspel mellan de civila och militära industrisektorerna på det högteknologiska området. Den allt högre graden av högteknologiskt utnyttjande har lett till att utvecklingskostnaderna skjutit i höjden. Detta har skett samtidigt som de europeiska staterna under 1990-talet gradvis skurit ned sina försvarsutgifter, med åtföljande anslagsminskningar för materielanskaffning, forskning och utveckling.
De avsevärda reduceringarna av försvarsutgifterna, med lägre rustningsnivåer som en direkt följd, resulterade också i överkapacitet, kraftigt minskad investeringsvilja, friställningar av arbetskraft och genomgående mycket stora rationaliseringar i den västeuropeiska försvarsindustrin. De västeuropeiska industriföretagen utsattes också under 1990-talet för ett kraftigt tryck från statsmakterna att i ökad omfattning fortsätta omstrukturerings- och rationaliseringsansträngningarna, med ökad internationell samverkan som följd, för att åstadkomma en mer rationell, kostnadsbesparande och effektiv materielförsörjning.
Det förändrade säkerhetspolitiska läget och det inledda säkerhetssamarbetet inom EU och med NATO ledde till att regeringen i ett antal propositioner till riksdagen, under senare delen av 1990talet och framåt, redovisade en förändring i den tidigare svenska doktrinen om en inhemsk och oberoende försvarsindustri som utvecklar och tillverkar utpräglat svenska lösningar. Detta kom alltmer att anses som varken möjligt eller önskvärt att uppnå, givet
Bilaga 1 SOU 2005:9
278
Sveriges intressen och det svenska försvarets behov i det nya säkerhetspolitiska läget.
Det ansågs vidare som naturligt att samverka på materielförsörjningsområdet med de länder med vilka vi i övrigt utvecklade ett nära säkerhetssamarbete. Koncentrationen inriktades på områden där Sverige kunde delta i materielförsörjningens olika faser, från forskning, tidiga studier och värdering till anskaffning och drift, med ett internationellt samarbete både mellan företag och mellan myndigheter. Detta bedömdes öka möjligheterna för Sverige att påverka de internationella materielprojekten och bidra till att tillgodose svenska militära operativa och taktiska krav. Samtidigt tillgodosågs den försvarspolitiska målsättningen om tillgång till högteknologisk kompetens. Utvecklingsprojekt och gemensam anskaffning av materiel i samverkan med andra länder, bedömdes komma att få en ökad betydelse för att Sverige också fortsättningsvis skall kunna anskaffa avancerad materiel till rimliga kostnader.
Enligt den nya doktrinen förutsatte en tryggad materielförsörjning stor flexibilitet för att kunna utgöra en integrerad del i den svenska försvarsmaktens anpassningsförmåga inför förändrade hot och risker. En internationell tilltro till den svenska anpassningsförmågan, vilket förutsatte en hög leveranssäkerhet, var av vitalt säkerhets- och försvarspolitiskt intresse för Sverige som militärt alliansfri stat.
För att kunna etablera ömsesidiga beroenden på materielförsörjningsområdet förutsattes att Sverige har något att bidra med. Man måste alltså se till att bevara inhemska strategiska kompetenser och en viss försvarsindustriell kapacitet. I ett flertal propositioner under senare delen av 1990-talet konstaterade regeringen att målsättningen måste vara att Sverige även fortsättningsvis skall vara en kompetent och attraktiv partner i internationella materielprojekt på hög teknisk nivå. Ett sätt att bevara och utveckla den nationella högteknologiska kompetensen var att på ett aktivt och strukturerat sätt stödja försvarsindustrins exportansträngningar, förutsatt att dessa stod i överensstämmelse med riktlinjerna för svensk krigsmaterielexport.
Bilaga 1
279
Närmare om exportkontroll på det internationella planet
På exportkontrollområdet har det internationella samarbetet successivt ökat i omfattning. Det är i dag ett erkänt faktum att den nationella kontrollen vinner i effektivitet och styrka genom internationellt samarbete och kontroll. Här kan erinras om de internationella nedrustnings- och icke-spridningsregimerna för kärnvapen och biologiska och kemiska stridsmedel och likaså konventionen om förbud mot antipersonella landminor. Inom FN:s ram har vidare under de senaste åren ansträngningarna intensifierats att förebygga och bekämpa destabiliserande ansamlingar och okontrollerad spridning av lätta vapen.
Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inom EU har man bl.a. enats om en gemensam uppförandekod för vapenexport som antogs år 1998 och som nu successivt vidareutvecklas. Till uppförandekoden finns också knutet en år 2000 gemensamt överenskommen krigsmateriellista. Samtidigt pågår i Europa sedan flera år, såväl inom ramen för EU som utanför, studier inom områdena industri-, export- och upphandlingspolitik, allt i syfte att underlätta omstruktureringen av den europeiska försvarsindustrin och skapa förutsättningar för att på sikt åstadkomma en gemensam europeisk försvarsmaterielpolitik.
Under våren 2001 godkände riksdagen ett ramavtal mellan de sex ledande försvarsmaterielindustristaterna i Västeuropa: Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland (prop. 2000/01:49, bet. 2000/01:UU08, rskr. 2000/01:171). Ramavtalet, som innebär en överenskommelse om åtgärder för att underlätta omstruktureringen och driften av den europeiska försvarsindustrin (det s.k. sexnationssamarbetet), behandlar sakområdena leveranssäkerhet, förfaranden vid överföring och export, säkerhetsskydd för sekretessbelagd information, försvarsrelaterad forskning och teknologi, behandling av teknisk information, harmonisering av militära krav samt skydd av kommersiellt känslig information.
Genomförandebestämmelser i form av underavtal till ramavtalet har successivt arbetats fram för undertecknande under 2003.
På sikt är det troligt att ramavtalet kommer att omfatta ytterligare europeiska stater. Ett alternativ till detta är att arbetet inom sexstatsgruppen helt eller delvis integreras i arbetet inom EU.
En nordisk tillämpning av sexnationssamarbetet återfinns i ramavtalet mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om stöd för
Bilaga 1 SOU 2005:9
280
industrisamarbete inom försvarsmaterielområdet godkändes av riksdagen i december 2001 (prop. 2001/02:10, bet. 2001/02 UFöU01, rskr. 2001/02:104).
Även i andra internationella fora pågår arbete där den svenska regeringen aktivt arbetar för att åstadkomma en gemensam syn rörande restriktivitet och kontroll på exportkontrollområdet.
Den svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken av i dag innebär större möjligheter att påverka förhållanden i vår omvärld. Vi deltar således i ett brett internationellt säkerhetssamarbete som omfattar samarbete i EU och Förenta nationerna (FN), NATO (partnerskapsarbetet) och Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa (OSSE).
Det flexibla och rörliga insatsförsvar som växer fram i Sverige som ett resultat av ett mångårigt reformarbete, med en beredskap för aktioner såväl inom som utom landets gränser, påverkar indirekt även den svenska exportkontrollen och licensgivningen. Så sker bl.a. genom utfärdandet av en ny typ av breda licenser som skall motsvara de internationella åtaganden Sverige iklätt sig beträffande svensk beväpnad trupp i tjänst utanför Sverige.
Slutligen är det ett välbekant faktum att den internationella terrorismen, med en typ av asymmetrisk krigföring, utgör en ny typ av hot mot alla etablerade samhällsstrukturer. Denna terrorism har förstärkt den svenska regeringens beredvillighet att delta i det gemensamma internationella arbetet, till skydd och värn för våra demokratiska och öppna samhällen. En utökad och intensifierad exportkontroll har en given plats i de internationella ansträngningarna att komma till rätta med detta gissel, liksom med det hot som den internationella organiserade brottsligheten utgör.
Behovet av en översyn
Inledning
Beskrivningen ovan ger en sammansatt bild, med fortsatt nationell exportkontroll, av en förändrad och internationaliserad försvarsindustristruktur och en allt starkare internationell opinion till fördel för samarbete, såväl inom som utom EU:s ramar.
Det är motiverat att genom en samlad översyn få en klar bild av de förändringar som har skett och sker för att, med bibehållande av svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska målsättningar, se
Bilaga 1
281
över de medel vi förfogar över enligt gällande exportkontrollagstiftning. Vilka instrument är i dag föråldrade eller har tjänat ut sin roll, vilka har tillkommit, eller behöver närmare utvecklas? Syftet är att definiera hur verktygen skall utformas för att svara mot den verklighet som exportkontrollen har att verka i, såväl på ett nationellt som internationellt plan.
Allmän inriktning av översynen
Det nuvarande regelverket för krigsmaterielexport har i allt väsentligt varit oförändrat sedan den 1 januari 1993. Sedan tillkomsten har gjorda ändringar huvudsakligen bestått av de justeringar som föranleddes av tillskapandet av en självständig myndighet på området, Inspektionen för strategiska produkter, vilket innebar delegering av beslutanderätten i ärenden som tidigare avgjordes av regeringen.
Den förändrade svenska försvars- och säkerhetspolitiken, den framväxande gemensamma europeiska försvarsmaterielpolitiken samt den tilltagande internationaliseringen och omstruktureringen av försvarsindustrin, motiverar en samlad översyn av förutsättningarna, formerna samt organisationen för exportkontroll och därmed sammanhängande frågor.
Nedan redovisas ett antal frågeställningar kring statens intresse att också framöver, i moderna former, kunna kontrollera industrins och övriga aktörers verksamhet på området. Frågeställningarna skall ses mot bakgrund av prioriteringarna att bevara och utveckla viss utvecklings- och produktionsförmåga, inklusive vissa nyckelkompetenser, främja svensk högteknologi på området och verka för en fortsatt ansvarsfull, öppen och restriktiv krigsmaterielexportpolitik, såväl i Sverige som internationellt.
Ytterligare om internationaliseringen på försvarsindustriområdet
Som ovan redovisats, har det senaste decenniets säkerhetspolitiska utveckling inneburit kraftigt förändrade förutsättningar för såväl Sveriges som andra länders försvarsindustrier.
Skeendet präglas av en förändrad syn på de nationella försvarens roll, funktion och sammansättning. Dessa förhållanden påverkas i sin tur av krympande försvarsbudgetar, stigande utvecklingskost-
Bilaga 1 SOU 2005:9
282
nader, överkapacitet och en därmed sammanhängande ökad fokusering på export. Mot den bakgrunden har en ökad insikt vuxit fram om nödvändigheten av ett gränsöverskridande samarbete vad avser materielförsörjning och harmoniserade krav på militär upphandling och utrustning, för att bl.a. åstadkomma en ökad interoperabilitet.
Terroristattackerna i USA den 11 september 2001 har ytterligare förstärkt den internationella gemensamma insikten om nödvändigheten att samarbeta över nationsgränserna. Detta gäller i lika hög grad kontrollen av exporten av krigsmateriel som för exporten av produkter med dubbla användningsområden.
Riksdagen fastslog i 1996 års försvarsbeslut vikten av ökat internationellt samarbete på försvarsmaterielområdet och framväxten av ömsesidiga industriella beroenden som ett sätt att säkra den svenska försvarsmaktens tillgång till nödvändig materiel (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:FöU01, rskr. 1995/96:45 och 46 samt prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:UFöU01, rskr. 1996/97:36).
I proposition 2001/2002:10, Fortsatt förnyelse i totalförsvaret, redovisade regeringen ett antal faktorer som skäl för statsmakternas fortsatta exportstödjande verksamhet, liksom för det allt tilltagande internationella materielsamarbetet. En grundläggande utgångspunkt för statsmakternas syn har varit, och förblir, ett väl fungerande exportkontrollsystem
Regeringens syn på behovet av internationellt samarbete återfinns även i de årliga redogörelserna för den svenska exportkontrollpolitiken till riksdagen, senast uttryckt i skrivelse 2002/03:114, som beskriver verksamheten för år 2002.
Det svenska krigsmaterielregelverket bygger i dag i allt väsentligt på synsättet att nationella försvarsindustrier utgör basen för produktion av krigsmateriel. Denna utgångspunkt har i stigande takt visat sig föråldrad, låt vara att utvecklingen har kunnat kontrolleras inom ramen för det existerande regelverket.
Det är angeläget att särskilt undersöka om det nuvarande regelverket är tillfyllest även på sikt för att möta den allt tilltagande internationaliseringen på försvarsindustriområdet. För det fall ett svenskt försvarsindustriföretag övergår i utländsk ägo, föreligger ofta ett behov att se över det svenska försvarets intressen. Dessa har under åren bl.a. tillgodosetts genom att särskilt utformade villkor har uppställts i tillverkningstillståndet för företaget.
Internationaliseringen har medfört ett nytänkande, där mellan staterna ingångna leveranssäkerhetsavtal helt eller delvis kan komma att ersätta, komplettera eller förändra resonemangen som
Bilaga 1
283
tidigare förts rörande behovet av och innehållet i av statsmakten uppställda villkor i samband med företagsöverlåtelser.
I det internationella perspektivet behöver ett antal frågor besvaras, givet de övergripande utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska målsättningarna och statens fortsatta intresse att utöva kontroll på området och kunna formulera en framåtblickande exportpolitik.
− Är det nuvarande nationella regelverket tillfyllest och ger det tillräckligt stöd för den omstrukturering på försvarsindustrisidan som bedöms fortsatt erforderlig, såväl på ett nationellt som internationellt plan?
− Motsvarar gällande regelverk aktuella krav beträffande forskning, utveckling och tillverkning på detta område i Sverige i förhållande till andra länder?
− Vilka är konsekvenserna av pågående internationella och nationella industrikonsolideringar för bibehållandet av en svensk försvarsindustriell kompetens och hur påverkas den svenska exportkontrollen av skeendena?
− Är det dags att ersätta den hittillsvarande exportpolitiken som ställer lika krav på alla mottagarländer, med en mer strukturerad sådan som, utan att ge avkall på svensk, traditionell, restriktivitet, innebär en modernare beskrivning av Sveriges behov av ömsesidig samverkan?
− Hur kan Sverige bäst verka, nationellt såväl som internationellt, för att förhindra och motverka att den legitima vapenhandeln förvandlas till ett instrument i händerna på den internationella terrorismen, alternativt gynnar profittänkande hos illegala aktörer eller ljusskygga regimer?
− Hur skall de nationella myndigheterna, självständigt och i samarbete med andra nationer, på bästa sätt kunna utöva en faktisk kontroll, ur ett exportperspektiv, över de framväxande multinationella försvarsindustrikonglomeraten?
− Internationella samarbetsprojekt förutsätter godkännanden av nationella kontrollerande myndigheter. Innebär dessa godkännanden en verklig och effektiv kontroll över samarbetsprojekten? Om inte, hur kan en sådan kontroll åstadkommas, alternativt effektiviseras?
− Kan dagens svenska kontrollinstrument generellt sett effektiviseras ytterligare och samtidigt vinna internationellt gehör?
Bilaga 1 SOU 2005:9
284
− Svarar den svenska exportkontrollorganisationen upp mot det exportstöd som staten lämnar och är de nuvarande organisatoriska formerna de lämpligaste även i framtiden?
De svenska riktlinjerna
− En modernare syn Sedan en lång tid tillbaka tillämpar Sverige en enhetlig politik gentemot alla länder som visar intresse att förvärva svensk krigsmateriel. Med det menas att samma riktlinjer och kriterier används oavsett det presumtiva mottagarlandets betydelse för Sveriges samlade intressen.
Enligt regeringens mening återspeglar ett sådant synsätt inte dagens försvars- och säkerhetspolitiska situation. Inför de känsliga överväganden kring export som sker i dag, ligger tonvikten alltmer vid att slå vakt om Sveriges egen långsiktiga säkerhet. De långtgående internationella försvarsindustriella samarbeten, som alltmer kommit att utgöra en del av verkligheten, har initierats för att trygga den svenska framtida materielförsörjningen. Som också konstaterats av riksdagen måste, i balansen mellan olika riktlinjer för den svenska krigsmaterielexporten, nationens eget intresse ha förtur (bet. 2002/03:Uu9, s. 11, rskr. 2002/03:179). Omsatt i praktisk politik skulle detta kunna innebära ett tydliggörande av den vikt vi i dag fäster vid ett långsiktigt och ömsesidigt samarbete med ett antal länder.
Frågan berördes redan i förarbetena till nuvarande krigsmateriellagstiftning (prop.1991/92:174 s. 47 och 67), men innebörden har därefter vidareutvecklats i ett antal senare försvarspolitiska propositioner.
Det finns anledning att dessa förhållanden tydliggörs i denna översyn av gällande krigsmateriellagstiftning.
- Den europeiska uppförandekoden
Genom Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport, som antogs den 8 juni 1998, inrättades en mekanism för informationsutbyte och samråd mellan medlemsstaterna som bygger på de gemensamma kriterierna som antogs av Europeiska rådet i Luxemburg 1991 och i Lissabon 1992. Koden utgör en politisk avsiktsförklaring och används och beaktas inom ramen för den hel-
Bilaga 1
285
hetsbedömning som görs enligt de svenska riktlinjerna. De internationella kriterierna anges uttryckligen utgöra en minimistandard i den nationella tillståndsgivningen och välkomnades från svensk sida som ett försök att i restriktiv riktning påverka de nationella tillståndsprövningarna.
Det finns goda skäl att nu undersöka möjligheterna att integrera den internationella kodens kriterier med de nationella, svenska, riktlinjerna. En särskild omständighet att uppmärksamma i sammanhanget är det förhållandet att de internationella kriterierna anlägger ett materielspecifikt betraktelsesätt. Detta synsätt övergavs i nu gällande svensk krigsmateriellag (se prop. 1991/92:174).
- Identitet och visibilitet
De svenska riktlinjerna (prop. 1991/92:174 och prop. 1995/96:31) innehåller anvisningar om vilket lands riktlinjer och exportregler som bör användas, beroende på om produkten ifråga har övervägande svensk eller utländsk identitet. Utredningen bör undersöka om dessa riktlinjer är fortsatt meningsfulla och, om så är fallet, huruvida de behöver kompletteras med anvisningar för produkter med blandad identitet, dvs. produkter för vilka man inte kan ange en övervägande nationell identitet. Utredningen bör vidare utreda frågan om betydelsen av en produkts, eller en del av en produkts, visibilitet för gällande eller förändrade riktlinjer i denna del.
- Ytterligare riktlinjer och översyn av gällande riktlinjer
Utredningen bör undersöka konsekvenserna av att föreslå införandet av ytterligare riktlinjer. Exempel på sådana är huruvida man bör tillåta vapenexport till länder som inte årligen rapporterar till FN:s vapenregister och ett eventuellt demokratikriterium. I sammanhanget bör en översyn även i övrigt företas av gällande riktlinjer.
Uppföljning av följdleveransutredningen
En särskild utredare har utrett frågor om följdleveransbegreppet i samband med export av krigsmateriel. Utredaren drog vissa slutsatser och lämnade i betänkandet Följdleveranser i samband med export av krigsmateriel (SOU 1999:38) vissa förslag rörande förändring av lydelsen i gällande riktlinjer för krigsmaterielexport.
Bilaga 1 SOU 2005:9
286
Dessa slutsatser och förslag har, förutom remissbehandling, inte föranlett några åtgärder från regeringens sida. Det är naturligt att i denna översyn av krigsmateriellagstiftningen ta ställning till de frågor som behandlades av följdleveransutredningen.
Reglering av import
Som en förlängning av de internationella perspektiven bör vidare utredas huruvida import av krigsmateriel skall regleras, vid sidan av vapenlagens bestämmelser.
Sverige är ett av få länder i Västeuropa som inte reglerar import till landet av krigsmateriel. Den huvudsakliga anledningen till detta är att Försvarets materielverk traditionellt har varit ensam aktör på detta område. Vapenlagen reglerar såväl införsel till landet som innehav, och till följd av att viss krigsmateriel även omfattas av vapenlagen, kontrolleras på så sätt viss införsel. Huvuddelen av vad som allmänt omfattas av begreppet krigsmateriel kan dock införas i landet utan tillstånd. Detta förhållande har uppmärksammats i tidigare utredningar, senast 1992 i samband med införande av nu gällande lagstiftning på krigsmaterielområdet. Eftersom omfattningen av privat införsel av krigsmateriel bedömdes som ringa, avstod regeringen tills vidare från att föreslå att särskilda lagregler på området skulle införas.
En bedömning borde göras rörande omfattningen av privat införsel, liksom huruvida oreglerad införsel av krigsmateriel i belagd omfattning utgör ett problem för samhället. Härvidlag bör särskilt beaktas Sveriges olika internationella åtaganden av rapporteringskaraktär, liksom även eventuella förändringar i krigsmateriellagstiftningen som en följd av åtaganden enligt FN:s vapenprotokoll.
För det fall att utredaren skulle föreslå en reglering av krigsmaterielimporten, bör särskilt erinras om att den import som sker är en konsekvens av svenska försvars- och säkerhetspolitiska överväganden. De begränsningar och särskilda restriktioner som gäller för export av svensk krigsmateriel är inte direkt tillämpbara när Sverige importerar krigsmateriel för sitt eget behov. Därför är det inte aktuellt att applicera de riktlinjer Sverige använder för export av krigsmateriel på importen till Sverige.
Bilaga 1
287
Reglering av tjänster, tekniskt bistånd och service
EU:s råd beslutade i en gemensam åtgärd år 2000 rörande kontroll av tekniskt bistånd som står i samband med viss slags militär slutanvändning bl.a. att medlemsstaterna skall kontrollera, genom generellt förbud eller krav på tillstånd, det på visst sätt definierade tekniska biståndet som står i samband med hantering av massförstörelsevapen (Rådets gemensamma åtgärd (2000/401/GUSP) av den 22 juni 2000 om kontroll av tekniskt bistånd som står i samband med viss slags militär slutanvändning1). I Sverige har också en lagreglering av detta skett beträffande produkter med dubbel användning.
I samma gemensamma åtgärd angav EU:s råd vidare att medlemsstaterna skall överväga motsvarande kontroll också i de fall där det tekniska biståndet står i samband med militär slutanvändning av andra slag än i samband med hantering av massförstörelsevapen i länder som är föremål för internationellt vapenembargo av något slag.
På svensk sida har det senare hittills inte föranlett nationell reglering. Sverige torde vara ett av få länder i Västeuropa där sådan reglering i dag inte är genomförd.
De internationella embargon som beslutas och därefter följs i den nationella svenska tillståndsgivningen innehåller inte sällan regleringar avseende tjänster och service i anslutning till militära leveranser, militära kunder och militär slutanvändning. Utan en svensk reglering i lagen om krigsmateriel rörande tjänster, bistånd och service i sammanhanget, haltar den svenska nationella tillämpningen på ett betänkligt sätt.
Det finns därför goda skäl att utreda och föreslå en reglering av huvudfallen av begreppen tjänst, tekniskt bistånd och service på krigsmaterielområdet. Det bör således övervägas att reglera om tillståndsplikt för tjänster, assistans och tekniskt bistånd för krigsmaterielklassificerade produkter
Ytterligare reglering av tillhandahållande
Sverige var ett av de första länderna i Europa som införde krav på auktorisation av verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel m.m. och därtill krav på tillstånd i det enskilda fallet be-
1
EUT L 159, 30.6.2000, s. 216
Bilaga 1 SOU 2005:9
288
träffande materiel som befann sig i främmande land. I dag har många länder kommit ikapp och inom EU diskuteras anvisningar som i vissa delar går längre än gällande svenska bestämmelser.
Det är på sin plats att nu se över de omfattande undantag från tillståndsplikten som i sammanhanget finns i den svenska lagstiftningen, i förekommande fall undersöka om dessa är förenliga med vad Sverige åtagit sig internationellt och även att fylla igen de luckor som identifierats av utredaren. I dag finns således inte krav på tillstånd för en enstaka transaktion avseende tillhandahållande, försåvitt inte materielen befinner sig utanför landet. Beträffande tillhandahållande av krigsmateriel, bör således övervägas att införa tillståndsplikt i det enskilda fallet, oavsett var materielen befinner sig.
Översyn av straffskalor
Utredningen bör också företa en översyn av straffskalorna i krigsmateriellagstiftningen. Vapenhandeln har en i många fall påtaglig internationell karaktär och terrorister använder vapen som inte sällan varit föremål för illegal hantering. Det har ovan konstaterats hur allvarligt regeringen ser på den internationella terrorismen, liksom regeringens vilja att i internationellt samverkan bekämpa densamma. Bl.a. mot denna bakgrund finns anledning att kartlägga de straffrättsliga reaktioner som kan bli aktuella vid överträdelser av krigsmateriellagstiftningen samt att överväga behovet av att ändra i straffbestämmelserna i krigsmateriellagstiftningen. I detta sammanhang bör särskilt beaktas intresset av att de straffrättsliga reaktionerna som kan bli aktuella i Sverige inte avviker från vår omvärld på ett sätt som skulle kunna utnyttjas av personer som planerar att begå brott av förevarande slag. I sammanhanget erinras om att de nationella straffrättsliga reaktionerna på illegalt handhavande av vapen skall vara sammanhängande och konsekventa.
En utvärdering av Inspektionen för strategiska produkters verksamhet
Inspektionen för strategiska produkter har varit verksam som en självständig myndighet sedan den 1 februari 1996. Inspektionen fick ansvar för beslutsfattande på ett område som traditionellt ansetts vara politiskt och därmed i första hand regeringens ansvar.
Bilaga 1
289
Dessa omständigheter ger anledning till en utvärdering av den verksamhet som myndigheten bedriver.
Vidare finns det behov av att, mot bakgrund av denna utvärdering, utreda om de organisatoriska formerna för exportkontrollen bör förändras. Omständigheter av betydelse är förhållandet mellan regeringen och myndigheten, liksom det parlamentariska inflytandet över myndigheten.
Ett särskilt förhållande att beakta är den, till följd av den tilltagande internationaliseringen, delvis förändrade karaktären på myndighetens uppgifter: från ren tillståndsprövning till att även deltaga i internationella förhandlingar rörande exportmarknader, inom ramen för den tilltagande gruppen av ärenden som avser internationella projekt rörande utveckling och produktion.
Exportkontrollrådet
1985 års rådgivande nämnd för krigsmaterielexportfrågor bytte namn år 1996 i samband med att inspektionen fick status av självständig myndighet. Rådet fick samtidigt ett vidare verksamhetsområde som nu inbegriper produkter med dubbel användning, och en bredare politisk sammansättning, med representation av samtliga riksdagens partier, i linje med vad som tidigare hade bestämts rörande sammansättningen av Utrikesnämnden.
Exportkontrollrådet som institution är i internationella sammanhang unik och har under senare år varit föremål för uppmärksamhet från utlandet. Det särpräglade i sammanhanget är den parlamentariska insyn och rådgivande funktion rådet har och utövar på ett mycket tidigt stadium i ett affärsupplägg, oftast innan myndigheten fattar beslut eller lämnar ett förhandsbesked i det enskilda fallet.
En utvärdering av hur rådet fungerat i sin utökade sammansättning och på sitt vidare arbetsfält är, efter dessa år, på sin plats.
Öppenhet
Regeringen har som målsättning att verka för största möjliga öppenhet. Mot denna bakgrund finns anledning att utreda hur denna målsättning kan ytterligare främjas.
Bilaga 1 SOU 2005:9
290
Uppdraget
Uppdraget innehåller bl.a. ett antal frågeställningar kring statens intresse att också fortsättningsvis ha kontroll över industrins verksamhet på detta område. Frågeställningarna skall ses mot bakgrund av prioriteringarna att bevara viss utvecklings- och produktionsförmåga inklusive vissa nyckelkompetenser, främja svensk högteknologi på området och verka för en fortsatt ansvarsfull, öppen och restriktiv vapenexportpolitik, såväl i Sverige som internationellt.
Allmän översyn över krigsmateriellagstiftningen
Utredaren skall, med bibehållande av svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska målsättningar, se över exportkontrollagstiftningens medel. Vilka instrument är i dag föråldrade och behöver utmönstras, vilka har tillkommit eller behöver utvecklas?
Utredaren skall behandla och söka besvara de frågor som nämnts ovan under avsnittet Ytterligare om internationaliseringen på försvarsindustriområdet. Därutöver skall utredningen särskilt uppmärksamma följande.
Internationaliseringen på försvarsindustriområdet
Den försvars- och säkerhetspolitiska utvecklingen under det senaste decenniet har haft stor betydelse såväl för den nationella försvarsindustrin som för industrins huvudsakliga avnämare, försvaret; även de statliga tillståndsgivande och kontrollerande myndigheterna har direkt och indirekt berörts av den allt tilltagande internationaliseringen.
Regeringen och riksdagen har i skilda sammanhang bejakat internationaliseringen och konsolideringen av försvarsindustrin. Internationaliseringen har inneburit att delvis nya doktriner under 1990-talet fått läggas fast vad avser svenska materielförsörjningsbehov och svensk leveranssäkerhet.
Utredaren skall bedöma vilka konsekvenser den förändrade svenska försvars- och säkerhetspolitiken, den framväxande gemensamma europeiska försvarsmaterielpolitiken och den tilltagande internationaliseringen och omstruktureringen av den tidigare så nationellt präglade försvarsindustrin får för tillämpningen av de
Bilaga 1
291
gällande nationella och internationella riktlinjerna på krigsmaterielexportområdet.
Utredaren skall kartlägga och redovisa vilka konsekvenser denna utveckling medfört för bibehållandet av en svensk försvarsindustriell kompetens med prioritering av svensk högteknologi, sett mot bakgrunden av ett fortsatt säkrande av en ansvarsfull, öppen och restriktiv vapenexportpolitik, såväl i Sverige som internationellt.
För de tillståndsgivande och kontrollerande myndigheterna på exportkontrollområdet har internationaliseringen medfört såväl ökade krav på samarbete och samordning mellan de olika staterna, som nya frågeställningar om önskad nationell kontroll över multinationella krigsmateterieltillverkande företag.
Utredaren skall belysa och analysera de förändrade behov och möjligheter som internationaliseringen redan inneburit för myndigheterna och göra en bedömning av den framtida utvecklingen på området. Särskilt bör utredaren undersöka och förslå former för myndigheternas kontroll över en alltmer internationaliserad försvarsindustri.
Utifrån resultatet av denna kartläggning och analys skall utredaren överväga behovet av att komplettera eller förändra det svenska regelverket för krigsmaterielexport på nödvändigt sätt.
Utredaren skall lämna förslag till sådana eventuella kompletteringar eller förändringar som bedöms behövliga.
En modernare syn
De internationella politiska förändringarna i Europa och omvärlden, liksom det svenska EU-medlemskapet, har lett till att en politik har formulerats som tar större hänsyn till de ömsesidiga beroendeförhållanden som växer fram, i takt med Sveriges internationella åtaganden och i enlighet med våra nationella intressen. Det internationella samarbetet har vidare medfört större möjligheter att påverka och att åstadkomma ett ansvarsfullt agerande från flera stater, genom bl.a. ökad samsyn, större tydlighet och öppenhet, konvergerande praxis och avtalsbindningar. Utredaren skall undersöka hur regeringens målsättning att verka för största möjliga öppenhet och tydlighet ytterligare skulle kunna främjas.
Bilaga 1 SOU 2005:9
292
Utredaren skall vidare undersöka möjligheterna att tydliggöra den vikt Sverige i dag fäster vid ett långsiktigt och ömsesidigt samarbete med ett antal länder. Tonvikten vid export ligger alltmer vid att slå vakt om Sveriges långsiktiga säkerhet.
En sådan tydliggörande kan formuleras och följas utan avkall på den svenska traditionellt restriktiva exportpolitiken, såväl på ett nationellt som internationellt plan.
Den europeiska uppförandekoden och de svenska riktlinjerna
Utredaren skall pröva förutsättningarna att för svensk nationell tillämpning integrera de nationella och internationella riktlinjerna, vilka i dag uttrycks i skilda dokument.
De internationella riktlinjernas materielspecifika betraktelsesätt nödvändiggör ett särskilt studium.
Identitet och visibilitet
Utredaren skall undersöka om gällande riktlinjer för produkter med övervägande svensk, respektive utländsk, identitet är fortsatt meningsfulla, och, om så, huruvida kompletterande anvisningar bör lämnas för produkter där övervägande nationell identitet saknas. Vidare skall utredaren studera frågan om en produkts eller en del av en produkts visibilitet för gällande eller förändrade riktlinjer.
Ytterligare riktlinjer och översyn av gällande riktlinjer – frågor om öppenhet
Utredaren skall undersöka konsekvenserna av att komplettera riktlinjerna med nya. Exempel på sådana är huruvida man bör tillåta vapenexport till länder som underlåter att rapportera till FN:s vapenregister, liksom ett eventuellt demokratikriterium. I sammanhanget bör en översyn även i övrigt företas av gällande riktlinjer.
Utredaren skall undersöka hur regeringens målsättning att verka för största möjliga öppenhet och tydlighet ytterligare skulle kunna främjas.
Bilaga 1
293
Uppföljning av följdleveransutredningen
Utredaren skall följa upp utredningen om följdleveransbegreppet i samband med export av krigsmateriel (SOU 1999:38) och göra den kompletterande utredning och bedömning, med åtföljande förslag, som anses lämpliga.
Reglering av import
Utredaren skall pröva behovet och värdet av att reglera privat import av krigsmateriel, utöver vad vapenlagen reglerar, liksom en reglering av den statliga importen.
Reglering av tjänster, tekniskt bistånd och service
Utredaren skall utreda vilka förutsättningar och möjligheter det finns att reglera och tillståndspröva tjänster, tekniskt bistånd och service på krigsmaterielområdet.
Ytterligare reglering av tillhandahållande
Utredaren skall se över de omfattande undantag från den generella tillståndplikten avseende tillhandahållande av krigsmateriel m.m., och pröva möjligheten att införa krav på tillstånd i det enskilda fallet oavsett var materielen befinner sig
Översyn av straffskalor
Utredaren skall, mot bakgrund av vad som tidigare sagts om behovet av en översyn av de straffrättsliga bestämmelserna i krigsmateriellagstiftningen, överväga om någon förändring av dessa bör ske och i så fall lägga fram förslag om detta.
Inspektionen för strategiska produkter och exportkontrollrådet
Utredaren skall utvärdera den verksamhet som myndigheten och den till myndigheten knutna parlamentariskt sammansatta exportkontrollrådet har bedrivit sedan 1996. I uppdraget ingår också att
Bilaga 1 SOU 2005:9
294
utvärdera förhållandet mellan myndigheten och regeringen samt det politiska och parlamentariska inflytandet på området.
Utredaren skall vidare utreda och vid behov presentera förslag rörande de framtida organisatoriska formerna för exportkontrollen.
Uppdraget i dess helhet
Utgångspunkten för översynen skall vara att, med bibehållande av svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska målsättningar, inklusive de internationella åtaganden Sverige har, se över de medel vi förfogar över enligt gällande exportkontrollagstiftning.
Utredningen skall utgå från vad som uttryckts om försvarsindustrins framtida roll i 1996 års försvarsbeslut och som berörts i prop.1999/2000:30, Det nya försvaret.
Ytterligare skall beaktas den försvarsindustriella utvecklingen, det internationella materielsamarbetet, det framtida behovet och kompetensen för materielförsörjningen samt den exportstödjande verksamheten, såsom dessa ämnen presenterats och redovisats i prop.1998/1999:74 Förändrad omvärld – omdanat försvar, i prop. 2001/2002:10 Fortsatt förnyelse av totalförsvaret samt i Försvarsberedningens försvarspolitiska rapport Vårt militära försvar – vilja och vägval (Ds 2003:34).
Omstruktureringen av internationell och svensk försvarsindustri behandlades vidare i det ovan nämnda ramavtalet mellan Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland, det s.k. sexnationssamarbetet, som riksdagen godkände under våren 2001.
Det står utredningen fritt att ta upp sådana andra frågor som aktualiseras under utredningsarbetet, som har bäring på de frågeställningar som anges i dessa direktiv.
Utredningen skall lämna de förslag till lagändringar som översynen ger anledning till, inklusive de förändringar som kan krävas för att uppfylla kraven i FN:s vapenprotokoll.
Utredningen skall under arbetet inhämta erfarenheter och synpunkter från Inspektionen för strategiska produkter och från det till myndigheten knutna exportkontrollrådet, från berörda myndigheter, inklusive Försvarsmakten och Försvarets materielverk, från försvarsindustrin samt från andra intressenter.
Bilaga 1
295
Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar skall göras enligt bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). De eventuella förslag och författningsändringar som kommittén föreslår skall inte bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall slutredovisas senast den 15 oktober 2004.
(Utrikesdepartementet)
Bilaga 2
297
Riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan
Utdrag från propositionen Lag om krigsmateriel ( prop. 1991/92:174 , bilaga 3)
Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan
1. bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets be-
hov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt
2. inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikes-
politik.
Vid prövningen av ett tillståndsärende ankommer det på regeringen att göra en totalbedömning av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter med utgångspunkt från de nyss angivna grundläggande principerna.
Utrikespolitiska hinder föreligger inte i fråga om samverkan med eller export till de nordiska länderna och de traditionellt neutrala länderna i Europa. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med Sveriges säkerhetspolitik. I takt med att samarbetet med övriga länder inom de Europeiska Gemenskaperna byggs ut, bör samma principer för utlandssamverkan och export tillämpas i fråga om dessa länder.
Tillstånd får endast avse stat, statlig myndighet eller av staten auktoriserad mottagare; vidare bör vid utförsel av materiel ett slutanvändarintyg eller ett intyg om egen tillverkning (bearbetningsintyg) föreligga. En stat som trots åtagande gentemot den svenska regeringen har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel skall i princip inte komma i fråga som mottagare av sådan materiel från Sverige så länge omständigheterna kvarstår.
Bilaga 2 SOU 2005:9
298
Tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmateriellagen skall inte beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder).
Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, bör inte lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd skall beviljas.
Tillstånd till utförsel av krigsmateriel för strid, eller till annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, bör inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter.
Tillstånd bör ges till utförsel av materiel som klassificerats som övrig krigsmateriel, förutsatt att mottagarlandet inte befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller har inre väpnade oroligheter, eller det i landet förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter och om inte ovillkorligt hinder möter.
Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas, förutom vid ovillkorliga exporthinder, om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Undantagsvis bör, i de två senare fallen, återkallande av tillstånd kunna underlåtas om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.
Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.
Vad särskilt angår avtal med utländsk part om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel skall tillståndsbedömningen utgå från de angivna grundläggande kriterierna. Utförsel till samarbetslandet, som följer av avtalet, bör medges om inte ovillkorligt hinder uppstår. Om ett samarbetsavtal med utländsk part förutsätter export från samarbetslandet till tredje land bör fråga om sådan export, i den mån slutprodukten i fråga har en
Bilaga 2
299
övervägande svensk identitet, bedömas i enlighet med riktlinjerna för sådan export från Sverige.
Beträffande materiel som har övervägande utländsk identitet bör export från samarbetslandet till tredje land medges inom ramen för samarbetslandets exportregler. Föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd, och det är en förutsättning från samarbetspartnerns sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omständigheterna export till tredje land även i övrigt medges inom ramen för samarbetslandets exportregler.
När det gäller mer omfattande och för Sverige viktigare utlandssamverkan på krigsmaterielområdet bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan Sverige och samverkanslandet. Innan överenskommelser av detta slag ingås, bör utrikesnämnden höras.
Bilaga 3
301
Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport
Utdrag ur regeringsskrivelsen Strategisk exportkontroll 2003 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden (skr. 2003/04:114, bilaga 4)
EUROPEISKA UNIONENS RÅD
SOM UTGÅR från de gemensamma kriterier som beslutades av Europeiska rådet i Luxemburg 1991 och i Lissabon 1992,
SOM ERKÄNNER att vapenexporterande stater har ett särskilt ansvar,
SOM ÄR FAST BESLUTNA att fastställa stränga gemensamma normer, som skall uppfattas som miniminormer, i fråga om hantering av och återhållsamhet beträffande överföringar av konventionella vapen av alla medlemsstaterna samt att förstärka utbytet av relevant information för att uppnå ökad insyn,
SOM ÄR FAST BESLUTNA att hindra export av materiel som kan användas för internt förtryck eller internationell aggression eller bidra till regional instabilitet,
SOM ÖNSKAR förstärka sitt samarbete och främja sin samsyn inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) när det gäller export av konventionella vapen,
SOM NOTERAR att kompletterande åtgärder mot olagliga överföringar har vidtagits med hjälp av EU-programmet för att förebygga och bekämpa olaglig handel med konventionella vapen,
Bilaga 3 SOU 2005:9
302
SOM BEKRÄFTAR att medlemsstaterna önskar upprätthålla en försvarsindustri som en del av såväl sin industriella bas som sina försvarsinsatser, och
SOM ERKÄNNER att stater, i enlighet med den rätt till självförsvar som erkänns i FN:s stadga, har rätt att överföra medel för självförsvar,
HAR UPPRÄTTAT följande uppförandekod och tillämpningsbestämmelser:
KRITERIUM ETT
Respekt för medlemsstaternas internationella åtaganden, särskilt de sanktioner som påbjuds av FN:s säkerhetsråd och de som påbjuds av gemenskapen, avtal om icke-spridning och andra ämnen samt andra internationella förpliktelser
En ansökan om exportlicens bör avslås om bifall skulle stå i strid med bl.a.
a) medlemsstaternas internationella förpliktelser och deras
åtaganden att upprätthålla FN:s, OSSE:s och EU:s vapenembargon,
b) medlemsstaternas internationella förpliktelser enligt fördraget
om ickespridning av kärnvapen, konventionen om biologiska vapen och toxinvapen samt konventionen om kemiska vapen,
c) medlemsstaternas åtaganden inom ramen för Australien-
gruppen, missilteknologiarrangemanget (Missile Technology Control Regime), gruppen av länder som levererar kärnmaterial (Nuclear Suppliers Group) och Wassenaar-arrangemanget,
d) medlemsstaternas åtagande att inte exportera någon som helst
typ av truppmina (antipersonell mina).
KRITERIUM TVÅ
Respekten för de mänskliga rättigheterna i det slutliga bestämmelselandet
Efter att ha bedömt mottagarlandets inställning till de relevanta principer i internationella instrument rörande de mänskliga rättigheterna kommer medlemsstaterna
Bilaga 3
303
a) inte att utfärda exportlicens om det föreligger uppenbar risk att
den tilltänkta exporten kan komma att användas för internt förtryck,
b) från fall till fall och under beaktande av materielens art att
iaktta särskild försiktighet vid utfärdande av licenser till för länder där allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna har konstaterats av behöriga FN-organ, Europarådet eller EU,
Materiel som kan användas för internt förtryck anses i detta sammanhang inbegripa bl.a. materiel, i fråga om vilket den tilltänkta slutanvändaren bevisligen har använt sådan eller liknande materiel för internt förtryck, eller när det finns skäl att tro att materielen kommer att användas till andra ändamål eller av annan slutanvändare än vad som uppgivits, och användas till internt förtryck. I linje med punkt 1 i tillämpningsbestämmelserna för denna kod kommer materielens art att beaktas noggrant, särskilt om den är avsedd för interna säkerhetsändamål. Internt förtryck anses inbegripa bl.a. tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning, summariska eller godtyckliga avrättningar, försvinnanden, godtyckliga gripanden och andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheter och de grundläggande friheter som anges i relevanta internationella instrument rörande de mänskliga rättigheterna, inklusive Allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.
KRITERIUM TRE
Den interna situationen i det slutliga bestämmelselandet som en följd av existerande spänningar och väpnade konflikter
Medlemsstaterna kommer inte att tillåta export som skulle provocera eller förlänga väpnade konflikter eller förvärra existerande spänningar i det slutliga bestämmelselandet.
KRITERIUM FYRA
Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet
Medlemsstaterna kommer inte att utfärda exportlicens om det finns en uppenbar risk för att den avsedda mottagaren skulle
Bilaga 3 SOU 2005:9
304
använda den tilltänkta exporten på ett aggressivt sätt mot ett annat land eller hävda ett territoriellt krav med våld.
När medlemsstaterna överväger dessa risker kommer de bl.a. att beakta
a) om någon väpnad konflikt pågår eller sannolikt kommer att
uppstå mellan mottagarlandet och ett annat land,
b) om det föreligger något territoriellt krav på ett angränsande
land som mottagarlandet tidigare försökt eller hotat att genomdriva med våld,
c) om materielen sannolikt kommer att användas för annat än
mottagarens legitima nationella säkerhets- och försvarsändamål,
d) behovet av att inte negativt påverka den regionala stabiliteten
på något märkbart sätt.
KRITERIUM FEM
Den nationella säkerheten för medlemsstaterna eller de territorier i fråga om vilka en medlemsstat är ansvarig för de yttre förbindelserna, samt för vänligt sinnade och allierade länder
Medlemsstaterna kommer att beakta
a) den tilltänkta exportens möjliga inverkan på egna, andra
medlemsstaters eller vänners och allierades försvars- och säkerhetsintressen, samtidigt som de erkänner att denna faktor inte får påverka deras beaktande av kriterierna om respekt för de mänskliga rättigheterna och om regional fred, säkerhet och stabilitet,
b) risken för att de berörda varorna används mot deras egna
styrkor eller mot styrkor från vänner eller allierade eller från andra medlemsstater,
c) risken för ”reverse engineering” eller icke avsedd tekniköver-
föring.
KRITERIUM SEX
Köparlandets uppträdande i förhållande till det internationella samfundet, i synnerhet i fråga om dess attityd till terrorism, arten av dess allianser och dess respekt för internationell rätt
Bilaga 3
305
Medlemsstaterna kommer bl.a. att beakta köparlandets tidigare uppträdande i fråga om
a) dess stöd till eller uppmuntran av terrorism och internationell
organiserad brottslighet,
b) dess uppfyllande av sina internationella åtaganden, i synnerhet i
fråga om icke-användning av våld, även enligt internationell humanitär rätt som är tillämplig på internationella och icke internationella konflikter,
c) dess engagemang för icke-spridning och andra former av
vapenkontroll och nedrustning, särskilt undertecknande, ratificering och genomförande av relevanta konventioner om vapenkontroll och nedrustning enligt punkt b i kriterium ett.
KRITERIUM SJU
Förekomsten av en risk för att materielen skall användas till annat ändamål inom köparlandet eller återexporteras på oönskade villkor
Vid bedömning av den tilltänkta exportens inverkan på det importerande landet och risken för att de exporterade varorna kan avledas till en oönskad slutanvändare, kommer följande att beaktas:
a) Mottagarlandets legitima inhemska försvars- och säkerhets-
intressen, inbegripet eventuell medverkan i FN:s eller andra fredsbevarande insatser.
b) Mottagarlandets tekniska förmåga att använda materielen.
c) Mottagarlandets förmåga att utöva effektiv exportkontroll.
d) Risken att vapnen kommer att återexporteras eller avledas till
terroristorganisationer (antiterroristutrustning bör särskilt uppmärksammas i detta sammanhang).
KRITERIUM ÅTTA
Vapenexportens förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska förmåga, med beaktande av det önskvärda i att stater får sitt legitima behov beträffande säkerhet och försvar täckt med minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigsmateriel
Medlemsstaterna kommer, mot bakgrund av informationen från relevanta källor såsom FN:s utvecklingsprogram, Världsbanken,
Bilaga 3 SOU 2005:9
306
Internationella valutafonden samt OECD-rapporter, att beakta huruvida den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra den hållbara utvecklingen i mottagarlandet. De kommer i detta sammanhang att beakta mottagarlandets relativa nivå på militära och sociala utgifter och även ta hänsyn till eventuellt bistånd från EU eller bilateralt bistånd.
TILLÄMPNINGSBESTÄMMELSER
1. Varje medlemsstat kommer från fall till fall att pröva de ansökningar om exportlicens för krigsmateriel som ställs till den, mot bakgrund av bestämmelserna i uppförandekoden.
2. Denna kod kommer inte att inkräkta på medlemsstaternas rätt att tillämpa en mer restriktiv nationell politik.
3. Genom diplomatiska kanaler kommer medlemsstaterna att översända utförlig information om de licensansökningar som har avslagits i enlighet med uppförandekoden i fråga om krigsmateriel, tillsammans med en förklaring av varför ansökan har avslagits. Den information som skall överlämnas anges i form av ett utkast till formulär som återfinns i bilagan. Innan någon medlemsstat beviljar en licens som en annan medlemsstat eller andra medlemsstater har vägrat bevilja för en i huvudsak identisk transaktion under de senaste tre åren kommer den först att samråda med den eller de medlemsstater som avslog licensansökningarna. Om medlemsstaten efter dessa samråd ändå beslutar att bevilja licens kommer den att underrätta den eller de medlemsstater som avslog ansökan (ansökningarna) och därvid utförligt förklara sina egna skäl. Beslutet att tillåta eller vägra överföring av någon krigsmateriel skall varje medlemsstat själv fatta. En ansökan om licens skall anses ha avslagits när medlemsstaten har vägrat att tillåta den faktiska försäljningen eller den fysiska exporten av den berörda krigsmaterielen, om försäljning i annat fall skulle ha ägt rum, eller när den har vägrat att tillåta det relevanta avtalets ingående. För detta ändamål kan ett anmälningspliktigt avslag, i enlighet med nationella förfaranden, innefatta avslag på en ansökan om tillstånd att inleda förhandlingar eller ett nekande svar på en formell inledande förfrågan om en särskild beställning.
Bilaga 3
307
4. Medlemsstaterna kommer att behandla sådana avslag och samråd konfidentiellt och de kommer inte att använda dem för att uppnå kommersiella fördelar.
5. Medlemsstaterna kommer att verka för ett skyndsamt antagande av en gemensam förteckning över krigsmateriel som omfattas av uppförandekoden, grundad på liknande nationella och internationella förteckningar. Innan detta är gjort kommer uppförandekoden att fungera på grundval av nationella kontrollförteckningar, vid behov tillsammans med beståndsdelar från relevanta internationella förteckningar.
6. Kriterierna i uppförandekoden samt det samrådsförfarande som föreskrivs i punkt 3 i tillämpningsbestämmelserna kommer också att gälla varor med dubbla användningsområden enligt specifikationen i bilaga 1 till rådets beslut 94/942/GUSP1 när det finns anledning att anta att slutanvändaren av varorna kommer att vara de väpnade styrkorna eller den interna säkerhetstjänsten eller liknande enheter i mottagarlandet.
7. I syfte att göra uppförandekoden så effektiv som möjligt kommer medlemsstaterna att arbeta inom ramen för GUSP för att förstärka samarbetet och främja sin samsyn i fråga om export av konventionella vapen.
8. Varje medlemsstat kommer att sända de övriga medlemsstaterna en årlig rapport om sin export av försvarsmateriel och sitt genomförande av uppförandekoden. Dessa rapporter kommer att diskuteras vid ett årligt möte som skall hållas inom ramen för GUSP. Vid mötet kommer en översyn också att ske av uppförandekodens verkan och vilka förbättringar som behöver göras, och en konsoliderad rapport grundad på bidrag från medlemsstaterna kommer att föreläggas rådet för godkännande.
9. När det är lämpligt kommer medlemsstaterna inom GUSP:s ram att gemensamt bedöma situationen för de möjliga eller faktiska mottagarna av vapenexporten från medlemsstaterna mot bakgrund av principerna och kriterierna i uppförandekoden.
1
(1) EGT L 367, 31.12.1994, s. 8. Beslutet senast ändrat genom beslut
98/232/GUSP (EGT L 92, 25.3.1998, s. 1).
Bilaga 3 SOU 2005:9
308
10. Det erkänns vidare att medlemsstaterna, om det är lämpligt, också får beakta den tilltänkta exportens inverkan på sina ekonomiska, sociala, kommersiella och industriella intressen, men att dessa faktorer inte kommer att påverka tillämpningen av ovan nämnda kriterier. 11. Medlemsstaterna kommer att göra sitt yttersta för att uppmuntra andra vapenexporterande länder att ansluta sig till uppförandekodens principer. 12. Uppförandekoden och tillämpningsbestämmelserna ersätter alla tidigare gjorda bearbetningar av de gemensamma kriterierna från 1991 och 1992.
Bilaga 3
309
Information som skall överlämnas
..........……………………………………….medlemsstatens namn] har äran att informera sina partner om att den i enlighet med EU:s uppförandekod har avslagit följande ansökan om licens:
Mottagarland: .........……………………………………………………………………
Kort beskrivning av materielen, inbegripet kvantitet och, när det är lämpligt, tekniska specifikationer: ............…………………………………………………………………
Avsedd mottagare: ............…………………………………………………………………
Avsedd slutanvändare (om annan än mottagaren): ............……………………………
Skäl till att ansökan avslogs: ............………………………………………………………
Datum för avslag av ansökan: ............……………………………………………………
Bilaga 4
311
1971 års riktlinjer
Utdrag ur prop. 1971:146 angående krigsmaterielexport (s. 18–-21)
Som jag förut har anfört måste huvudregeln vara generellt förbud mot att exportera krigsmateriel utan tillstånd. De riktlinjer som här redovisas avser att ge närmare ledning för tillståndsprövningen
I vissa fall föreligger ovillkorligt hinder mot krigsmaterielexport. Detta kan vara fallet på grund av internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. I dessa fall skall självfallet exporttillstånd vägras.
Utrikes- och neutralitetspolitiska skäl saknar betydelse i fråga om krigsmaterielexport till de nordiska staterna och till de neutrala staterna i Europa. Därför bör i fredstid tillstånd beviljas för export till dessa stater. I fråga om andra stater måste från fall till fall bedömas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen har så ringa vikt att export bör tillåtas.
De principiella överväganden som här har redovisats leder till att tillstånd inte bör beviljas for export till
− stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej,
− stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, eller
− stat som har inre väpnade oroligheter.
Vid tillämpningen av dessa regler bör man dock skilja mellan materiel av utpräglat defensiv karaktär och krigsmateriel i övrigt. De allmänna utrikespolitiska skälen mot krigsmaterielexport har, som jag tidigare har anfört, inte samma tyngd i fråga om defensiva vapen, t.ex. kustartilleri- och luftvärnsmateriel. Visserligen bör inte ens defensiv materiel kunna exporteras till stat son befinner sig väpnad konflikt med annan stat. Men i de övriga fall som här avses bör export av sådan materiel, som inte kan utnyttjas för att påverka
Bilaga 4 SOU 2005:9
312
den föreliggande krissituationen, kunna tillåtas. Detta är helt i överensstämmelse med den praxis som gäller f.n.
Starka utrikespolitiska skäl talar vidare mot att Sverige exporterar krigsmateriel, som kan bli utnyttjad för att undertrycka mänskliga rättigheter. Även om denna princip redan nu kan sägas vara vägledande för praxis i tillståndsärenden, är det angeläget att det uttryckligen slås fast som en grundläggande regel att export inte kan medges i dessa fall. Regeln avses medföra ökad restriktivitet i fråga om urvalet av mottagare för svensk krigsmaterielexport i överensstämmelse med det allmänna syfte som jag förut har angett för de nya riktlinjerna. Regeln bör uttryckas så, att tillstånd inte skall ges för export av krigsmateriel till stat, som på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska förhållanden kan antas använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter som anges i FN-stadgan.
I fråga om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel föreligger särskilda förhållanden. Med den stränga restriktivitet jag förordar för urvalet av de stater till vilka krigsmaterielexport skall medges är det osannolikt, att tveksamhet uppstår ifråga om export av reservdelar till materiel, för vilken licens en gång lämnats. Skulle detta ändå inträffa, bör enligt min mening avgörande vikt fästas vid att reservdelarna är ett komplement till materiel, som exporterats med vederbörligt tillstånd. För att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka på exportmarknaden inom de ramar som jag har angivit är det angeläget att köparna har goda garantier för att de får reservdelar till inköpt materiel. Reservdelar till tidigare inköpt materiel bör därför få exporteras oavsett förhållanden som jag här angivit som hinder för export. Ovillkorliga exporthinder gäller dock givetvis även i detta fall.
Utredningen och flera remissinstanser har betonat de svårigheter som uppstår i företagens planering, om påbörjade eller kontrakterade leveranser måste avbrytas. Dessa svårigheter måste enligt min mening beaktas. Om, som jag har funnit, krigsmaterielexport av viss omfattning skall tillåtas av beredskapshänsyn, bör man också beakta de konsekvenser för sysselsättningen som kan uppstå, om en för export utbyggd kapacitet plötsligt inte kan utnyttjas. Utfärdad exportlicens bör därför indragas, förutom vid ovillkorliga exporthinder, endast om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Även i fall av väpnad konflikt bör indragning av licensen kunna underlåtas
Bilaga 4
313
om det är förenligt med de neutralitetsrättsliga reglerna och mottagarstaten deltar i konflikten endast symboliskt.
Som utredningen anfört och jag tidigare framhållit medför den tekniska utvecklingen att Sverige med begränsade resurser får allt svårare att följa med i den tekniska utvecklingen och med egen produktion täcka hela den sektor som är av betydelse för det svenska försvarets behov. Det är som jag också tidigare framhållit inte tänkbart att vi med hjälp av export av krigsmateriel kan klara detta problem. Det kan därför bli nödvändigt att i framtiden inleda samarbete med företag i andra stater. I ett sådant samarbete måste samarbetspartnern komma med på ett mycket tidigt stadium. Vid samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör sådan utförsel till det andra landet som föranleds av avtalet medges oavsett förhållanden som tidigare angivits som hinder for krigsmaterielexport. Dock gäller även i detta fall de tidigare angivna ovillkorliga exporthindren. Avtal av detta slag förutsätter en mycket restriktiv prövning vid val av utländsk samarbetspartner. Jag förutsätter att avtalen alltid skall underställas Kungl. Maj:t och att myndigheterna skall ha full insyn i den svenska samarbetspartnerns verksamhet.
Liksom f.n. bör endast statlig myndighet eller av staten auktoriserad vapenimportör godtas som köpare. Detta medför att risken för att krigsmateriel hamnar hos icke avsedd stat är kraftigt reducerad. För att ytterligare minska denna risk bör utländska köpare av svensk krigsmateriel, om det inte av särski1da skäl kan underlåtas, skriftligen förklara att materielen under de närmaste fem åren från köptillfället är avsedd för köparens eget behov.
I fråga om export av krigsmateriel till befrielserörelser vill jag i likhet med utredningen och remissinstanserna hänvisa till den grundläggande principen, vilken bl.a. fastslagits i ett av riksdagen godkänt utlåtande från statsutskottet (SU 1969:82), att ingen stat har rätt att ingripa i en annan stats inre angelägenheter. Hävdandet av denna princip är framför allt i de mindre staternas intresse. En sanktionering av export av krigsmateriel till vad som från svensk sida betraktas som befrielserörelser i etablerade stater skulle urholka principen och undergräva våra möjligheter att hävda den. Trots att neutralitet i formell mening endast föreligger i krig och inte vid inre väpnade konflikter, skulle en inblandning i sådana konflikter genom export av krigsmateriel till endera parten stå i dålig samklang med den svenska neutralitetspolitiken och med det
Bilaga 4 SOU 2005:9
314
konsekventa svenska stödet för fredlig lösning av konflikter. Därtill kommer svårigheterna att avgöra vad som skall betraktas som befrielserörelse. Principen att endast etablerade stater och av vårt land erkända regeringar eller deras ombud skall kunna uppträda som köpare bör alltså gälla generellt.
Bilaga 5
315
Tio grupper av följdleveranser
Utdrag ur betänkandet Följdleveranser i samband med export av krigsmateriel ( SOU 1999:38, s. 64 – 66 )
1. Reservdelsleveranser Reservdelar är själva ursprunget till alla typer av följdleveranser. Det finns en stabil praxis och ärendet tas endast upp till politisk prövning i Exportkontrollrådet om det vid helhetsbedömningen uppenbaras faktorer som talar för ett avsteg från praxis. Reservdelar exporteras endast till system som ursprungligen exporterats med vederbörligt tillstånd. Reservdelar till länder där ursprungsleveransen inte kommer från Sverige prövas enligt vanliga regler för export.
2. Ammunition För det fall ammunitionen är specifik för ett visst vapensystem innefattas ammunition i följdleveransbegreppet. Såsom ovan nämnts var införandet av ordet ”ammunition” i riktlinjetexten år 1993 en kodifiering av gällande praxis. I utvecklingen av praxis har dessutom visst material som enligt gängse bedömning inte uppfattas som ammunition kommit att omfattas av begreppet. Det gäller robotar till luftvärns-, pansarvärns- eller sjömålsrobotsystem. Systemets avskjutningsanordning är att likna vid en artilleripjäs och robotarna bedöms därför enligt praxis som ammunition.
3. Underhållsutrustning Denna kategori avser utrustning för underhåll som är specifik för den tidigare levererade materialen.
Bilaga 5 SOU 2005:9
316
4. Renoverings- och uppgraderingssatser Renovering avser utbyte av skadade och förslitna delar. Uppgradering avser utbyte som medför förbättrad prestanda. Det är inte ovanligt att renovering får till följd att en viss uppgradering sker i praktiken då reservdelar i det ursprungliga utförandet inte finns att tillgå. Den modernare versioner är ofta tillverkat av ett t.ex. starkare material.
5. Ersättningsleveranser, hela system Både reservdels- och ammunitionsleveranser kan beskrivas som en typ av ersättningsleverans. Dock kan det ibland vara aktuellt an ersätta ett helt system. Som exempel kan nämnas att ersätta utslitna eller förlorade system. Det kan också vara fråga om att byta ut ett, från Sverige tidigare exporterat, system mot t.ex. ett billigare utförande.
6. Kompletteringsleveranser Denna typ av följdleverans avser ytterligare utrustning av samma slag. I riktlinjerna avslutas avsnittet som reglerar följdleveranser med formuleringen
”...eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”.
Stycket avser den situation där ett mottagarland, genom sina upphandlingsbeslut, kan anses ha gjort ett systemval och då det skulle vara förenat med betydande tekniska eller ekonomiska svårigheter för detta land att vid senare anskaffning frångå det ursprungligen valda systernet.
Med sådana svårigheter avses den situationen att det för ett större system har byggts upp särskilda utbildnings- och underhållsresurser samt infrastruktur avpassad specifikt för systemet. Hur man drar gränsen för ett systemberoende avgörs från fall till fall.
I gruppen kompletteringsleveranser ingår också situationen där ett utländskt system byggts på ett sådant sätt att det särskilt anpassats för en kompletterande svensk del och där, återigen, en omkonstruktion skulle medföra betydande kostnader och förseningar för mottagarlandet.
Ovanstående grupper av ärenden är av sådan art att de knappast avgörs utan hörande av Exportkontrollrådet, om inte landbedömningen är helt problemfri.
Bilaga 5
317
7. Återkommande anskaffning Av ekonomiska skäl övergår allt fler länder till att köpa ett mindre antal enheter utan att binda sig för en fortsättning, även om denna finns med i den nationella planeringen. Man har inte råd att upphandla hela sitt behov av ett dyrare system vid ett enda tillfälle. Detta är numera en aspekt som beaktas vid helhetsbedömningen.
8. Besläktad materiel I vissa fall har man kommit fram till att det är rimligt att medge export av materiel som på något sätt är besläktad med tidigare levererad materiel. Det kan exempelvis gälla skilda typer av minsvepsutrustning, ytterligare maskiner till en tidigare exporterad produktionsanläggning eller beväpning till en tidigare levererad plattform.
9. Leveranser utgående från licensavtal Frågan om en följdleverans föreligger kan också aktualiseras vid export till tredje land av licenstillverkad materiel när denna export direkt - genom avtalsbestämmelse - eller indirekt - genom komponentleveranser - kontrolleras från svensk sida. Om med svenskt medgivande viss export skett tidigare, från licenstagaren till tredje land, bör en presumtion för fortsatta leveranser av t.ex. reservdelar föreligga. Vid helhetsbedömningen beaktas om det tredje landet utvecklats i negativ riktning.
10. Tidigare civil materiel Till följd av breddningen av krigsmaterielbegreppet år 1993 kom tidigare civil materiel att omfattas av krigsmateriellagen (1992:1300). Det medförde att frågeställningen uppkom; hur skall man bedöma export av krigsmateriel till ett land som inte är helt okontroversiellt ur riktlinjesynpunkt, när landet ifråga tidigare har erhållit en likadan produkt medan den betraktades som civil? Dessa typer av ärenden avgörs som brukligt efter en helhetsbedömning. Det förekommer dock att exporten villkoras i form av inskränkningar, t.ex. att försäljning endast får ske till civila kunder.
(Rättsakter som antagits med tillämpning av avdelning V i Fördraget om Europeiska unionen)
EU:s GEMENSAMMA MILITÄRA FÖRTECKNING
(utrustning som omfattas av Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport)
antagen av rådet den 17 november 2003
(som uppdaterar och ersätter den gemensamma förteckningen över militär utrustning som omfattas av EU:s
uppförandekod för vapenexport antagen av rådet den 13 juni 2000)
(2003/C 314/01)
allmÄn not om tekniken
Den export av ”teknik” som ”krävs” för ”utveckling”, ”produktion” eller ”användning” av de produkter som
upptas i EU:s gemensamma militära förteckning kontrolleras enligt bestämmelserna för de produkter som
upptagits på förteckningen. Denna ”teknik” förblir kontrollerad även om den tillämpas på okontrollerade
produkter.
Kontrollerna gäller inte den ”teknik” som minimalt krävs för installation, drift, underhåll (kontroll) och
reparation av produkter som inte kontrolleras eller för vilka exporttillstånd har beviljats.
Kontrollerna gäller inte ”teknik” ”på det offentliga området,” ”grundforskning” eller de upplysningar som
minimalt krävs för patentansökningar.
allmÄn not om kemiska data
Kemikalierna är förtecknade efter namn och CAS-nummer. Kemikalier med samma strukturformel (inklu-
sive hydrater) kontrolleras utan hänsyn till namn eller CAS-nummer. CAS-nummer anges som hjälp till att
konstatera huruvida en särskild kemikalie eller kemisk blandning är kontrollerad, oavsett nomenklatur.
CAS-nummer kan inte användas som enda identifiering, eftersom några former av de förtecknade kemika-
lierna har olika CAS-nummer och blandningar som innehåller en förtecknad kemikalie kan också ha olika
CAS-nummer.
ML1
Slätborrade vapen med en kaliber mindre än 20 mm, andra vapen och automatvapen med
kaliber på högst 12,7 mm (0,50 tum) samt tillbehör, enligt följande, och för dessa särskilt
utformade komponenter:
a) Gevär, karbiner, revolvrar, pistoler, kulsprutepistoler och kulsprutegevär:
Not ML1.a omfattar inte följande:
1. Musköter, gevär och karbiner tillverkade före 1938.
2. Reproduktioner av musköter, gevär och karbiner för vilka originalen tillverkades före 1890.
3. Revolvrar, pistoler och kulsprutegevär tillverkade före 1890, samt reproduktioner av dessa.
b) Slätborrade vapen enligt följande:
1. Slätborrade vapen som utformats speciellt för militär användning.
2. Övriga slätborrade vapen enligt följande:
a) Helautomatiska.
b) Halvautomatisk typ eller pumpgevär.
23.12.2003
C 314/1
Europeiska unionens officiella tidning
SV
c) Vapen för ammunition utan hölje.
d) Ljuddämpare, särskilda vapenfästen, magasin, vapensikten och flamdämpare för vapen som
omfattas av ML1.a, ML1.b eller ML1.c.
Not 1 ML1 omfattar inte slätborrade sport- och jaktvapen. Dessa vapen får inte vara särskilt utformade
för militär användning eller vara helautomatiska.
Not 2 ML1 omfattar inte skjutvapen som utformats särskilt för blindammunition och som inte kan
användas med kontrollerad ammunition.
Not 3 ML1 omfattar inte vapen med kapslad ammunition för falsantändning som inte är av helautoma-
tisk typ.
ML2
Slätborrade vapen med en kaliber större än 20 mm, andra vapen eller utrustning med
kaliber större än 12,7 mm (0,50 tum) projektorer samt tillbehör, enligt följande, samt för
dessa särskilt utformade komponenter:
a) Skjutvapen, haubitsar, kanoner, granatkastare, pansarvärnsvapen, projektilutskjutningsanord-
ningar, militära eldsprutor, rekyllösa gevär och signaturdämpande anordningar för dessa.
Not ML2.a inkluderar injektorer, mätanordningar, lagringstankar och andra komponenter som utfor-
mats särskilt för användning med flytande drivladdningar för sådan utrustning som omfattas av
ML2.a.
b) Militära projektorer eller generatorer för rök, gas eller pyroteknik.
Not ML2.b omfattar inte signalpistoler.
c) Vapensikten.
ML3
Ammunition och tändrör enligt följande samt för dessa särskilt utformade komponenter:
a) Ammunition för vapen som omfattas av ML1, ML2 eller ML12.
b) Tändrör som är särskilt avsedda för sådan ammunition som omfattas av ML3.a.
Not 1 Särskilt utformade komponenter inkluderar:
a) Metall- eller plastkomponenter, till exempel tändhattsstäd, kulmantlar, patronlänkar, roterande band
och metalldelar till ammunition.
b) Säkrings- och armeringsinrättningar, tändrör, sensorer och tändkedjeanslutningar.
c) Strömkällor med hör engångseffekt.
d) Förbrännbara hylsor för laddningar.
e) Substridsdelar, inbegripet bomblets, minelets och slutfasstyrda projektiler.
Not 2 ML3 a omfattar inte ammunition utan projektil (blankstar) och blindammunition med perforerad
krutkammare.
Not 3 ML3.a omfattar inte patroner som är särskilt utformade för något av följande syften:
a) Signalering.
b) Bortskrämning av fåglar.
c) Tändning av gassignaler vid oljekällor.
C 314/2
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
ML4
Bomber, torpeder, raketer, missiler, andra anordningar och laddningar med sprängverkan
samt tillhörande utrustning och tillbehör, enligt följande, som särskilt utformats för mili-
tär användning och för dessa särskilt utformade komponenter:
Anm.: Beträffande utrustning för styrning och navigering, se ML11.g.
a) Bomber, torpeder, granater, rökkanistrar, raketer, minor, missiler, sjunkbomber, sprängladd-
ningar, spränganordningar och sprängtillbehör, ”pyrotekniska” anordningar, patroner och
simulatorer (dvs. utrustning som simulerar någon av dessa produkters egenskaper).
Not ML4.a inkluderar
1. rökgranater, eldbomber, brandbomber och sprängladdningar,
2. missilraketdysor och farkostnosspetsar för återinträde i jordatmosfären.
b) Utrustning särskilt utformats för hantering, övervakning, aktivering, strömförsörjning med
engångseffekt, avfyring, läggning, svepning, avlossning, vilseledning, utstörning, detonering
eller detektering av produkter som omfattas av ML4.a.
Not Punkt ML4.b inkluderar
1. mobil gaskondenseringsutrustning med en produktionskapacitet på minst 1 000 kg flytande gas
per dag,
2. flytande elektriskt ledande kabel lämplig för svepning av magnetminor.
Teknisk not Anordningar för manuell användning, vars utformning begränsar dem till att användas
enbart för att upptäcka metallföremål och som ej kan skilja mellan minor och andra metallföremål,
anses inte som särskilt utformade för att upptäcka föremål som omfattas av ML4.a.
ML5
Eldledningsutrustning och tillhörande övervaknings- och varningsutrustning, samt relate-
rade system, utrustning för försök och inställning samt motmedelsutrustning, enligt föl-
jande, som utformats särskilt för militär användning, samt komponenter och tillbehör
som utformats särskilt för dessa:
a) Vapensikten, bombdatorer, eldriktningsutrustning och vapenövervakningssystem.
b) Målfångnings-, målangivnings-, avståndsmätnings-, övervaknings- eller målföljningssystem;
detekterings-, datakombinerings- (datafusion-), igenkännings- eller identifieringsutrustning,
samt sensorintegreringsutrustning.
c) Motmedelsutrustning för produkter som omfattas av ML5.a eller ML5.b.
d) Utrustning för fältförsök eller inställning, som utformats särskilt för föremål som kontrolleras
av ML 5 a eller ML 5 b.
ML6
Markfordon och tillbehör enligt följande:
Anm.: Beträffande utrustning för styrning och navigering, se ML11, not g.
a) Markfordon och tillbehör för sådana, särskilt utformade eller modifierade för militär använd-
ning:
Teknisk not I ML6.a avses med markfordon även släpvagnar.
b) Alla hjuldrivna fordon som kan användas i terräng, som har tillverkats av eller utrustats med
material som ger ballistiskt skydd upp till nivå III (NIJ 0108.01, september 1985, eller jämför-
bar nationell standard) eller bättre.
23.12.2003
C 314/3
Europeiska unionens officiella tidning
SV
Anm.: Se också ML13.a.
Not 1 ML6.a inkluderar
a) stridsvagnar och andra militära bestyckade fordon och militära fordon med lavetter eller utrustning för
minläggning eller avfyrning av vapen som kontrolleras av ML4,
b) pansarfordon,
c) amfibiefordon och fordon för djupvadning,
d) bärgningsfordon och fordon för bogsering eller transport av ammunition eller vapensystem och till-
hörande lastningsutrustning.
Not 2 Modifiering av ett markfordon för militär användning som omfattas av ML6.a innebär en kon-
struktionsmässig, elektrisk eller mekanisk ändring som omfattar en eller flera särskilt utformade militära
komponenter. Dessa komponenter inkluderar
a) skydd för luftfyllda däck som utformats särskilt för att vara skottsäkra eller fungera sedan de tömts på
luft,
b) däcktryckskontrollsystem som handhas från insidan av ett fordon i rörelse,
c) pansarskydd för viktiga delar, (t.ex. bränsletankar eller kupéutrymmen),
d) särskilda förstärkningar eller lavetter,
e) mörkerbelysning.
Not 3 ML6 omfattar inte civila bilar eller lastbilar som utformats eller modifierats för penning- eller vär-
detransport och som har pansarskydd eller ballistiskt skydd.
ML7
Kemiska eller biologiska toxiska agens, ”tårgaser”, radioaktiva material, tillhörande utrust-
ning, komponenter, material och ”teknik” enligt följande:
a) Biologisk agens och radioaktiva material ”anpassade för användning i krig” för att döda män-
niskor eller djur, förstöra utrustning och skördar eller skada miljön, samt kemiska stridsmedel
(CW).
Not ML7.a omfattar följande:
1. CW-nervstridsmedel
a) O-Alkyl (mindre än eller lika med C10, inklusive cykloalkyl)-alkyl-(metyl, etyl, n-propyl eller
isopropyl)- fluorfosfonater, såsom
— Sarin (GB):O-isopropylmetylfluorfosfonat (CAS 107-44-8); och
— Soman (GD):O-pinakolylmetylfluorfosfonat (CAS 96-64-0),
b) O-Alkyl (mindre än eller lika med C10, inklusive cykloalkyl) N,N-dialkyl (metyl, etyl, n-propyl
eller isopropyl) amidofosforylcyanider, till exempel
Tabun (GA):O-etyl N,N-dimetylamidofosforylcyanid (CAS 77-81-6),
c) O-Alkyl (H eller mindre än eller lika med C10, inklusive cykloalkyl) S-2-dialkyl (metyl, etyl,
n-propyl eller isopropyl)-aminoetylalkyl (metyl, etyl, n-propyl eller isopropyl)- fosfonotiolater
och motsvarande alkylerade eller protonerade salter, till exempel
VX: O-etyl S-2-diisopropylaminoetylmetylfosfonotiolat (CAS 50782-69-9).
C 314/4
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
2. Frätande CW-stridsmedel
a) Svavelsenapsgaser, till exempel
2-kloretylklormetylsulfid (CAS 2625-76-5);
Bis(2-kloretyl)sulfid (CAS 505-60-2);
Bis(2-kloretyltio)metan (CAS 63869-13-6);
1,2-bis (2-kloretyltio)etan (CAS 3563-36-8);
1,3-bis (2-kloretyltio)-n-propan (CAS 63905-10-2);
1,4-bis (2-kloretyltio)-n-butan (CAS 142868-93-7);
1,5-bis (2-kloretyltio)-n-pentan (CAS 142868-94-8);
Bis (2-kloretyltiometyl)eter (CAS 63918-90-1)
Bis (2-kloretyltioetyl)eter (CAS 63918-89-8),
b) Lewisiter, till exempel
2-klorvinyldiklorarsin (CAS 541-25-3);
Tris(2-klorvinyl)arsin (CAS 40334-70-1);
Bis(2-klorvinyl)klorarsin (CAS 40334-69-8),
c) Kvävesenapsgaser, såsom
HN1: Bis(2-kloretyl)etylamin (CAS 538-07-8);
HN2: Bis(2-kloretyl)metylamin (CAS 51-75-2);
HN3: Tris(2-kloretyl)amin (CAS 555-77-1).
3. CW-stridsmedel som försätter ur stridbart skick, till exempel
3-kinuklidinylbensilat (BZ) (CAS 6581-06-2).
4. CW-avlövningsmedel till exempel
Butyl 2-klor-4-fluorfenoxiacetat (LNF);2,4,5-triklorfenoxiättiksyra blandad med 2,4-diklorfen-
oxiättiksyra (Agent Orange).
b) CW-binära prekursorer och nyckelprekursorer enligt följande:
1. Alkyl-(metyl, etyl, n-propoyl eller isopropyl) — fosfonyldifluorider, t.ex.
DF: metylfosfonyldifluorid (CAS 676-99-3).
2. O-Alkyl-(H eller mindre än eller lika med C10, inklusive cykloalkyl)-O-2-dialkyl-(metyl,
etyl, n-propyl eller isopropyl)aminoetylalkyl (metyl, etyl, n-propyl eller isopropyl) fosfoni-
ter och motsvarande alkylerade eller protonerade salter, till exempel
QL: O-Etyl-O-2-di-isopropylaminoetyl-metylfosfonit (CAS 57856-11-8).
3. Klorosarin: O-Isopropyl-metylklorofosfonat (CAS 1445-76-7).
4. Klorosoman: O-Pinakolylmetylklorofosfonat (CAS 7040-57-5).
c) Tårgaser och upploppskontrollerande agens, inklusive
1. Brombensylcyanid (CA) (CAS 5798-79-8),
2. o-Klorobensylidenmalononitril (o-Klorobenzalmalononitril) (CS) (CAS 2698-41-1),
3. Fenylacylklorid (ω-kloracetofenon) (CN) (CAS 532-27-4),
4. Dibenzo-(b,f)-1,4-oxazefin (CR) (CAS 257-07-8).
23.12.2003
C 314/5
Europeiska unionens officiella tidning
SV
Not ML7.c omfattar inte individuellt förpackade tårgaser eller upploppskontrollerande agens för per-
sonligt självförsvar.
d) Utrustning som utformats särskilt eller modifierats för militär användning, för spridning av
följande komponenter som utformats särskilt för denna.
1. Material eller agens som omfattas av ML7.a eller c, eller
2. CW sammanställt av prekursorer som omfattas av ML7.b.
e) Skyddsutrustning eller utrustning för dekontamination, särskilt utformade komponenter för
denna och särskilt sammansatta kemiska blandningar, enligt följande:
1. Utrustning som särskilt utformats eller modifierats för militär användning, avsedd för för-
svar mot ämnen som omfattas av ML7.a samt komponenter som utformats särskilt för
denna.
2. Utrustning som särskilt utformats eller modifierats för militär användning, avsedd för
dekontamination av föremål som smittats med ämnen som omfattas av ML7.a samt kom-
ponenter som utformats särskilt för denna.
3. Kemiska blandningar som utvecklats/utformats för att användas vid dekontamination av
föremål som smittats av ämnen som kontrolleras av ML7.a.
Not ML7.e.1 omfattar
a) luftkonditioneringsaggregat som särskilt utformats eller modifierats för nukleär, biologisk eller
kemisk filtrering,
b) skyddskläder.
Anm.: Beträffande gasmasker för civila, liksom skyddsutrustning och utrustning för dekontamination
för civila, se också 1A004 på EU:s förteckning över varor med dubbla användningsområden.
f) Utrustning som utformats eller modifierats för militärt bruk för detektering eller identifiering
av material som omfattas av punkt ML7.a eller c, samt komponenter som utformats särskilt
för denna.
Anm.: Se också 1A004 i EU:s förteckning över dubbla användningsområden.
g) ”Biopolymerer” som utformats särskilt eller behandlats för detektering eller identifiering av
CW-agens som omfattas av ML7.a och de kulturer eller specifika celler som använts för pro-
duktion av dessa.
h) ”Biokatalysatorer” för dekontaminering eller nedbrytning av CW-agens, samt biologiska sys-
tem för dessa, enligt följande:
1. ”Biokatalysatorer” som utformats särskilt för dekontaminering eller nedbrytning av CW-
agens som omfattas av ML7.a och som är resultatet av riktat laboratorieurval eller gene-
tisk manipulering av biologiska system.
2. Biologiska system, enligt följande: ”expressionsvektorer”, virus eller cellkulturer som inne-
håller den genetiska information som kännetecknar produktionen av ”biokatalysatorer”
som omfattas av ML7.h.1.
i)
”Teknik” enligt följande:
1. ”Teknik” för ”utveckling”, ”tillverkning” eller ”användning” av toxikologiska agens, till-
hörande utrustning eller komponenter som omfattas av ML7.a-f.
C 314/6
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
2. ”Teknik” för ”utveckling”, ”tillverkning” eller ”användning” av ”biopolymerer” eller kulturer
av bestämda celler som omfattas av ML7.g.
3. ”Teknik” avsedd uteslutande för inkorporering av ”biokatalysatorer”, som omfattas av
ML7.h.1, i militära bärare för substanser eller militära material.
Not 1 ML7.a och ML.7.c omfattar inte
a) Cyanogenklorid (CAS 506-77-4). Se 1C450.a.5. i EU:s förteckning över varor med dubbla använd-
ningsområden
b) Vätecyanid (CAS 74-90-8)
c) Klor(CAS 7782-50-5)
d) Karbonylklorid (fosgen)(CAS 75-44-5). SE 1C450 a 4 i EU:s förteckning över varor med dubbla
användingsområden
e) Difosgen (triklormetyl-klorformat)(CAS 503-38-8)
f)
Etylbromacetat(CAS 105-36-2)
g) Xylylbromidortho: (CAS 89-92-9), meta: (CAS 620-13-3), para: (CAS 104-81-4)
h) Bensylbromid(CAS 100-39-0)
i)
Bensyljodid(CAS 620-05-3)
j)
Bromaceton(CAS 598-31-2)
k) Cyanogenbromid(CAS 506-68-3)
l)
Brommetyletylketon(CAS 816-40-0)
m) Kloraceton(CAS 78-95-5)
n) Etyljodacetat(CAS 623-48-3)
o) Jodaceton(CAS 3019-04-3)
p) Klorpikrin(CAS 76-06-2). Se IC450.a.7. på EU:s förteckning över varor med dubbla användnings-
områden.
Not 2 Den ”teknik”, de cellkulturer och biologiska system som är förtecknad i ML7.g, ML7.h.2 och
ML7.i.3 är exkluderande, och dessa underavdelningar omfattar inte ”teknik”, celler eller biologiska system
för civila ändamål, till i jordbruk, läkemedel, medicin, veterinärmedicin, miljö, avfallshantering, eller livs-
medelsindustri.
ML8
”Energetiska” material, och besläktade substanser, enligt följande:
Anm.: Se också 1C011 i EU:s förteckning över dubbla användningsområden.
Tekniska noter
1. I denna förteckning avser blandning en sammansättning av två eller flera substanser av vilka minst en
substans ingår i förteckningen under ML 8.
2. Varje substans som finns på förteckningen under ML 8 ingår i denna förteckning, även om den
används på ett annat användningsområde än det angivna (dvs. TAGN används för det mesta som ett
sprängämne men kan också användas antingen som bränsle eller oxidationsmedel).
23.12.2003
C 314/7
Europeiska unionens officiella tidning
SV
a) ”Sprängämnen” enligt följande och blandningar därav:
1. ADNBF (aminodinitrobenzofuroxan eller 7-amino-4,6-dinitrobenzofurazan-1-oxid (F)
(CAS 97096-78-1).
2. BNCP (cis-bis (5-nitrotetrazolato)tetraamin-Kobolt (III) perklorat) (CAS 117412-28-9).
3. CL-14 (diaminodinitrobenzofuroxan eller 5,7-diamino-4,6-dinitrobenzofurazan-1-oxid
(CAS 117907-74-1).
4. CL-20 (HNIW eller Hexanitrohexaazaisowurtzitan (CAS 135285-90-4); och klatrater av
CL-20 (se också ML 8 g 3 och g 4 angående dess ”prekursorer”.
5. CP (2-(5-cyanotetrazolato) pentaamin-kobolt (III) perklorat) (CAS 70247-32-4).
6. DADE (1,1-diamino-2,2 dinitroetylen, FOX7).
7. DATB (diaminotrinitrobensen) (CAS 1630-08-6).
8. DDFP (1,4-dinitrodifurazanopiperazine).
9. DDPO (2,6-diamino-3,5-dinitropyrazine-1-oxide, PZO) (CAS 194486-77-6).
10. DIPAM (3,3¡- diamino-2,2¡,4,4!!!, 6,6¡-hexanitrobifenyl eller dipikramid (CAS 17215-44-0).
11. DNGU (DINGU eller dinitroglykoluril) (CAS 55510-04-8).
12. Furazaner, enligt följande:
a) DAAOF (diaminoazoxyfurazan).
b) DAAzF (diaminoazofurazan) (CAS 78644-90-3).
13. HMX och derivater (se också ML8.g.5 angående dess ”prekursorer”), enligt följande:
a) HMX (Cyklotetrametylentetranitramin, oktahydro-1,3,5,7-tetranitro-1,3,5,7-tetrazin.
1,3,5-7-tetranitro-1,3,5,7-tetraza-cyklooktan; (oktogen) (CAS 2691-41-0).
b) difluoroaminerade analoger av HMX.
c) K-55 (2,4,6,8-tetranitro-2,4,6,8-tetraazabicyklo [3,3,0]-oktanon-3 tetranitrosemigly-
kouril, eller keto-bicykliskt HMX (CAS 130256-72-3).
14. HNAD (hexanitroadamantan)(CAS 143850-71-9).
15. HNS (Hexanitroestilben) (CAS 20062-22-0).
16. Imidazoler, enligt följande:
a) BNNII (Octahydro-2,5-bis(nitroimino)imidazo [4,5-d]limidazole).
b) DNI (2,4-dinitroimidazol) (CAS 5213-49-0).
c) FDIA (1-fluoro-2,4-dinitroimidazol).
d) NTDNIA (N-(2-nitrotriazolo)-2,4-dinitroimidazol).
e) PTIA (1-picryl-2,4,5-trinitroimidazol).
17. NTNMH (1-(2-nitrotriazolo)-2-dinitrometylenhydrazin).
18. NTO (ONTA eller 3-nitro-1,2,4-triazol-5-one (CAS 932-64-9).
19. Polynitrocubaner med mer än fyra nitrogrupper.
C 314/8
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
20. PYX (2,6-bis(pikrylamino) -3,5- dinitropyridin (CAS 38082-89-2).
21. RDX och derivater därav enligt följande:
a) RDX (Cyklotrimetylentrinitramin, cyklonit; T4; hexahydro-1,3,5-trinitro-1,3,5-triazin;
1,3,5-trinitro-1,3,5-triaza-cyklohexan (hexogen) (CAS 121-82-4).
b) Keto-RDX (K-6 eller 2,4,6-trinitro-2,4-6-triazacyklohexanon).
22. TAGN (triaminoguanidinnitrat) (CAS 4000-16-2).
23. TATB (triaminotrinitrobensen) (CAS 3058-38-6) (se också ML8.g.7 beträffande dess ”pre-
kursorer”).
24. TEDDZ (3,3,7,7-tetrabis(difluoroamin) octahydro-1,5-dinitro-1,5diazocin).
25. Tetrazoler enligt följande:
a) NTAT (nitrotriazol aminotetrazol).
b) NTNT (1-N-(2-nitrotriazol)-4-nitrotrazol).
26. Tetryl (trinitrofenylmetylnitramin) (CAS 479-45-8).
27. TNAD (1,4,5,8-tetranitro-1,4,5,8-tetraazadekalin) (CAS 135877-16-6) (se också ML8.g.6
beträffande dess ”prekursorer”).
28. TNAZ (1,1,3-trinitroazetidin) (CAS 97645-24-4) (se också ML8.g.2 beträffande dess ”pre-
kursorer”).
29. TNGU (SORGUYL eller tetranitroglykoluril (CAS 55510-03-7).
30. TNP (1,4,5,8-tetranitro-pyridazin [4,5-d]pyridazin)(CAS 229176-04-9).
31. Triaziner enligt följande:
a) DNAM (2-oxy-4,6-dinitroamino-s-triazin) (CAS 19899-80-0).
b) NNHT (2-nitroimino-5-nitro-hexahydro-1,3,5-triazin) (CAS 130400-13-4).
32. Triazoler enligt följande:
a) 5-azido-2-nitrotriazol.
b) ADHTDN (4-amino-3,5-dihydrazin-1,2,4-triazol dinitramid)(CAS 1614-08-0).
c) ADNT (1-amino-3,5-dinitro-1,2,4-triazol).
d) BDNTA ([bis-dinitrotriazole]amin).
e) DBT (3,3'-dinitro-5,5-bi-1,2,4-triazol) (CAS 30003-46-4).
f) DNBT (dinitrobistriazol) (CAS 70890-46-9).
g) NTDNA (2-nitrotriazol 5-dinitramid) (CAS 75393-84-9).
h) NTDNT (1-N-(2-nitrotriazol) 3,5-dinitro-triazol).
i)
PDNT (1-pikcryl-3,5-dinitrotriazol).
j)
TACOT (tetranitrobenzotriazolobenzotriazol) (CAS 25243-36-1).
23.12.2003
C 314/9
Europeiska unionens officiella tidning
SV
33. Sprängämnen som ej tas upp någon annanstans i ML8.a med en detonationshastighet
över 8 700 m/s eller ett detonationstryck över 34 GPa (340 kbar).
34. Andra organiska sprängämnen som inte tas upp någon annanstans i ML8.a med detona-
tionstryck på 25 GPa (250 kbar) eller högre och som förblir stabila vid temperaturer på
523 K (250 °C) eller mer under 5 minuter eller mer.
b) ”Drivmedel” enligt följande:
1. Fasta ”drivmedel” enligt United Nations (UN) Class 1.1 som har en teoretisk specifik
impuls (vid standardvillkor) på mer än 250 sekunder för icke metalliserade, eller mer än
270 sekunder för aluminiumiserade blandningar.
2. Fasta ”drivmedel” enligt UN Class 1.3 som har en teoretisk specifik impuls (vid standard-
villkor) på mer än 230 sekunder för icke halogeniserade, 250 sekunder för icke metallise-
rade, och 266 sekunder för metalliserade blandningar.
3. ”Drivmedel” som har en kraftkonstant på mer än 1 200 kJ/kg.
4. ”Drivmedel” som kan motstå en stabil lineär förbränningshastighet på mer än 38 mm/s
vid standardvillkor (mätt i form av en inhiberad sträng) av 6,89 MPa (68,9 bar) tryck och
294 K (21 °C).
5. Elastomermodifierade gjutna dubbelbasiga (EMCDB) ”drivmedel” med en tänjbarhet vid
maximal påkänning på mer än 5 % vid 233 K (– 40 °C).
6. ”Drivmedel” som innehåller substanser som tas upp i ML8.a.
c) ”Pyroteknik”, bränslen och därmed besläktade ämnen enligt följande och blandningar av des-
sa:
1. Flygbränsle som blandats särskilt för militära ändamål.
2. Alane (aluminumhydrid) (CAS 7784-21-6).
3. Karboraner; dekaboran (CAS 17702-41-9); pentaboraner (CAS 19624-22-7 och
18433-84-6) och deras derivater.
4. Hydrazin och derivater enligt följande (se också ML8.d.8 och d.9 beträffande oxiderande
hydrazinderivater:
a) Hydrazin (CAS 302-01-2) i koncentrationer på 70 % eller mer.
b) Monometylhydrazin (CAS 60-34-4).
c) Symmetrisk dimetylhydrazin (CAS 540-73-8).
d) Osymmetrisk dimetylhydrazin (CAS 57-14-7).
5. Metallbränslen i partikelform, oavsett om dessa är sfäriska, finfördelade, sfäroida, i form
av flagor eller pulver, tillverkade av material som består till 99 % eller mer av något av
följande:
a) Metaller samt blandningar av dessa:
1. Beryllium (CAS 7440-41-7) som har en partikelstorlek under 60 µm.
2. Järnpulver (CAS 7439-89-6) som har en partikelstorlek under 3 µm och som till-
verkats genom reduktion av järnoxid med väte.
C 314/10
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
b) Blandningar som innehåller något av följande:
1. Zirkonium (CAS 7440-67-7), magnesium (CAS 7439-95-4) och legeringar av
dessa som har en partikelstorlek under 60 µm.
2. Bor (CAS 7440-42-8)- eller borkarbid-(CAS 12069-32-8) bränslen med 85 % ren-
het eller mer och partikelstorlekar under 60 µm.
6. Militära material innehållande förtjockningsmedel för kolvätebränslen som särskilt utveck-
lats för användning i eldsprutor eller brandbomber, till exempel metallstearater eller -pal-
mater (t.ex. oktal) (CAS 637-12-7) och M1-, M2-, M3-förtjockningsmedel.
7. Perklorater, klorater och kromater som blandats med metallpulver eller andra energirika
bränslekomponenter.
8. Sfäriskt aluminiumpulver (CAS 7429-90-5) med en partikelstorlek på 60 µm eller mindre,
tillverkat av material med en aluminiumhalt på minst 99 %.
9. (TiH
n
) med en stoikiometrisk sammansättning motsvarande n= 0,65-1,68.
Not 1 Flygbränslen som omfattas av ML8.c.1 är färdiga produkter, inte beståndsdelar av dessa.
Not 2 ML8.c.4.a omfattar inte hydrazinblandningar som särskilt utformats för frätningskontroll.
Not 3 Sprängämnen och bränslen som innehåller sådana metaller eller legeringar som tas upp i
ML8.c.5 omfattas oavsett om dessa metaller eller legeringar är kapslade i aluminium, magnesium, zir-
konium eller beryllium.
Not 4 ML8.c.5.b.2 omfattar inte bor och borkarbid berikat med bor-10 (20 % eller mer av det
totala bor-10-innhållet).
d) Oxidationsmedel, enligt följande och blandningar av dessa:
1. ADN (ammoniumdinitramid eller SR 12) (CAS 140456-78-6).
2. AP (ammoniumperklorat)(CAS 7790-98-9).
3. Föreningar av fluor och något av följande:
a) Andra halogener.
b) Syre; eller
c) Kväve.
Not ML8.d.3 omfattar inte klortrifluorid. Se 1C238 på EU:s förteckning över varor med dubbla
användningsområden
4. DNAD(1,3-dinitro-1,3-diazetidin) (CAS 78246-06-7).
5. HAN (hydroxylammoniumnitrat) (CAS 13465-08-2).
6. HAP (hydroxylammoniumperklorat) (CAS 15588-62-2).
7. HNF (hydraziniumnitroformat) (CAS 20773-28-8).
8. Hydrazinnitrat (CAS 37836-27-4).
23.12.2003
C 314/11
Europeiska unionens officiella tidning
SV
9. Hydrazinperklorat (CAS 27978-54-7).
10. Flytande oxidationsmedel som består av eller innehåller inhiberad röd rykande salpeter-
syra (IRFNA) (CAS 8007-58-7).
Not ML8.d.10 omfattar inte ickeinhiberad rykande saltpetersyra.
e) Bindemedel, mjukgörare, monomerer, polymerer enligt följande:
1. AMMO (azidometylmetyloxetan och dess polymerer) (CAS 90683-29-7) (se också
ML8.g.1 beträffande dess ”prekursorer”).
2. BAMO (bisadzidometyloxetan och dess polymerer) (CAS 17607-20-4) (se också ML8.g.1
beträffande dess ”prekursorer”).
3. BDNPA (bis (2,2-dinitropropyl) acetal (CAS 5108-69-0).
4. BDNPF (bis (2,2-dinitropropyl) formal (CAS 5917-61-3).
5. BTTN (butantrioltrinitrat) (CAS 6659-60-5) (se också ML8.g.8 beträffande dess ”prekurso-
rer”).
6. Energetiska monomerer, mjukgörare och polymerer som innehåller nitro-, azid-, nitrat-,
nitraz- eller difluoramin-grupper som utformats särskilt för militär användning.
7. FAMAO (3-difluoroaminometyl-3-azidometyloxetan) och dess polymerer.
8. FEFO (bis-(2-fluoro-2,2-dinitroetyl)formal) (CAS 17003-79-1).
9. FPF-1 (poly-2,2,3,3,4,4-hexafluorpentan-1,5-diolformal (CAS 376-90-9).
10. FPF-3 (poly-2,4,4,5,5,6,6-heptafluor-2-tri-fluormetyl-3-oxaheptan-1,7-diolformal).
11. GAP (glycidylazidpolymer) (CAS 143178-24-9) och dess derivater.
12. HTPB (hydroxylterminerat polybutadien) med en hydroxylfunktionalitet som är lika med
eller större än 2,2 och mindre än eller lika med 2,4, ett hydroxylvärde som är mindre än
0,77 meq/g, och en viskositet vid 30 °C som är mindre än 47 poise (CAS 69102-90-5).
13. Poly(epiklorhydrin) med funktionella alkoholgrupper, med låg molekylvikt (mindre än
10 000) poly(epiklorhydrindiol) och triol.
14. NENAs (nitratoetylnitraminblandningar) (CAS 17096-47-8, 85068-73-1, 82486-83-7,
82486-82-6 and 85954-06-9).
15. PGN (poly-GLYN, polyglycidylnitrat eller poly (nitratometyloxiran); (CAS 27814-48-8).
16. Poly-NIMMO (poly nitratometylmetyloxetan eller pol-NMMO (poly[3-nitratmetyl 3-mety-
loxetan] (CAS 84051-81-0).
17. Polynitroortokarbonater.
18. TVOPA (1,2,3-tris[1,2-bis(difluoroamino)etoxy] propan eller tris vinoxy aducerad pro-
pan)(CAS 53159-39-0).
f) Tillsatser enligt följande:
1. Basiskt kopparsalicylat (CAS 62320-94-9).
2. BHEGA (bis-(2-hydroxyetyl) glykolamid) (CAS 17409-41-5).
3. BNO (butadienenitrileoxid) (CAS 9003-18-3).
C 314/12
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
4. Ferrocenderivater enligt följande:
a) Butacen [CAS 125856-62-4]
b) Katocen (2,2-bis-etylferrocenylpropan) (CAS 37206-42-1).
c) Ferrocenkarboxylsyror.
d) N-butyl-ferrocen (CAS 319904-29-7).
e) Andra aducerade polymera ferrocenderivater.
5. Blybeta-resorcylat (CAS 20936-32-7).
6. Blycitrat (CAS 14450-60-3).
7. Bly-kopparchelater av beta-resorcylat eller salicylater (CAS 68411-07-4).
8. Blymaleat (CAS 19136-34-6).
9. Blysalicylat (CAS 15748-73-9).
10. Blystannat (CAS 12036-31-6).
11. MAPO (tris-1-(2-metyl)aziridinylfosfinoxid) (CAS 57-39-6); BOBBA 8 (bis(2-metyl aziridi-
nyl) 2-(2-hydroxypropanoxy)propylaminofosfinoxid och andra MAPO-derivater.
12. Metyl BAPO (bis(2-metyl aziridinyl)metylaminofosfinoxid) (CAS 85068-72-0).
13. N-Metyl-p-nitroanilin (CAS 100-15-2).
14. 3-nitraza-1,5-pentandiisocyanat (CAS 7406-61-9).
15. Metallorganiska kopplingsagens, enligt följande:
a) Neopentyl [diallyl] oxy, tri [dioktyl] fosfattitanat (CAS 103850-22-2); även känt som
titan IV, 2,2 [bis 2-propenolat-metyl, butanolat, tris (dioktyl) fosfat] (CAS
110438-25-0); eller LICA 12 (CAS 103850-22-2).
b) Titan IV, [(2-propenolat-1) metyl, n-propanolatometyl] butanolat-1, tris[dioktyl]pyro-
fosfat i eller KR3538.
c) Titan IV, [(2-propenolat-1)metyl, n-propanolatmetyl] butanolat-1, tris(dioktyl)fosfat.
16. Polycyanodifluoraminetylenoxid.
17. Polyfunktionella aziridinamider med isoftal-, trimesin- (BITA eller butylenimintrimesamid),
isocyanur- eller trimetyladipin-grundstrukturer och 2-metyl- eller 2-etyl-substituenter på
aziridin-ringen.
18. Propylenimin, 2-metylaziridin (CAS 75-55-8).
19. Superfin järnoxid (FE
2
O
3
) med en specifik ytarea av mer än 250 m2/g och en genomsnitt-
lig partikelstorlek av 3,0 nm eller mindre.
20. TEPAN (tetraetylenpentaaminakrylonitril) (CAS 68412-45-3); cyanoetylerat polyamin och
dess salter.
21. TEPANOL (tetraetylenpentaaminakrylonitrilglycidol) (CAS 68412-46-4); cyanoetylerat
polyamin aducerat med glycidol och dessa salter.
22. TPB (trifenylvismut) (CAS 603-33-8).
23.12.2003
C 314/13
Europeiska unionens officiella tidning
SV
g) ”Prekursorer” enligt följande:
Anm.: I ML8.g hänvisas till de ”energetiska material” som upptas och som tillverkats av dessa sub-
stanser.
1. BCMO (bisklorometyloxetan) (CAS 142173-26-0) (se också ML8.e.1 och e.2).
2. Dinitroazetidin-t-butylsalt (CAS 125735-38-8) (se också ML8.a.28).
3. HBIW (hexabenzylhexaazaisowurizitan) (CAS 124782-15-6) (se också ML8.a.4).
4. TAIW (tetraacetyldibenzylhexa- azaisowurtzitan) (se också ML8.a.4).
5. TAT (1,3,5,7 tetraacetyl-1,3,5,7, -tretraazacyklo-oktan) (CAS 41378-98-7) (se också
ML8.a.13).
6. 1,4,5,8 tetraazadekalin (CAS 5409-42-7) (se också ML8.a.27).
7. 1,3,5-trichlorobenzen (CAS 108-70-3) (se också ML8.a.23).
8. 1,2,4-trihydroxybutan (1,2,4-butantriol) (CAS 3068-00-6) (se också ML8.e.5).
Not 5 Beträffande laddningar och anordningar, se ML4.
Not 6 ML8 omfattar inte följande ämnen såvida de inte ingår i föreningar eller blandats med sådant
”energetiskt material” som avses i ML8.a eller metallpulver i ML8.c:
a) Ammoniumpikrat.
b) Svartkrut.
c) Hexanitrodifenylamin.
d) Difluoramin.
e) Nitrostärkelse.
f)
Kaliumnitrat.
g) Tetranitronaftalen.
h) Trinitroanisol.
i)
Trinitronaftalen.
j)
Trinitroxylen.
k) N-pyrrolidinon; 1-metyl-2-pyrrolidinon.
l)
Dioktylmaleat.
m) Etylhexylakrylat.
n) Trietylaluminium (TEA), trimetylaluminium (TMA), och andra pyroforiska metallalkyler och aryler av
litium, kalcium, magnesium, zink eller bor.
o) Nitrocellulosa.
p) Nitroglycerin (eller glyceroltrinitrat, trinitroglycerin) (NG).
C 314/14
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
q) 2,4,6-trinitrotoluen (TNT).
r) Etylendiamindinitrat (EDDN).
s) Pentaerytritoltetranitrat (PETN).
t) Blyazid, normalt och basiskt blystyfnat, och primära sprängämnen eller tändblandningar som innehål-
ler azider eller azidkomplex.
u) Trietylenglykoldinitrat (TEGDN).
v) 2,4,6-trinitroresorcinol (styfninsyra).
w) Dietyldifenylurea; dimetylidifenylurea; metyletyldifenylurea [centraliter].
x) N,N-difenylurea (assymetrisk difenylurea).
y) Metyl-N,N-difenylurea (metyl asymmetrisk difenylurea).
z) Etyl-N,N-difenylurea (etyl assymetrisk difenylurea).
aa) 2-nitrodifenylamin (2-NDPA).
bb) 4-nitrodifenylamin (4-NDPA).
cc) 2,2-dinitropropanol.
dd) Nitroguanidin (se 1C011.d på EU:s gemensamma förteckning över varor med dubbla användnings-
områden).
ML9
Krigsfartyg, särskild marin krigsmateriel och tillbehör följande, samt komponenter till
dessa som särskilt utformats för militär användning:
Anm.: Beträffande utrustning för styrning och navigering, se ML11, not g.
a) Krigsfartyg och fartyg (yt- eller undervattensfartyg) som är särskilt utformade eller ändrade
för offensiva eller defensiva insatser, vare sig de har gjorts om för icke-militär användning
eller ej, oavsett skick eller brukbarhet och vare sig de innehåller vapensystem, pansar, skrov
eller delar av skrov till sådana fartyg eller ej.
b) Motorer enligt följande:
1. Dieselmotorer särskilt utformade för ubåtar med båda följande egenskaper:
a) En uteffekt större än eller lika med 1,12 MW (1 500 hk); och
b) En rotationshastighet på 700 rpm eller mer.
2. Elmotorer särskilt utformade för ubåtar med alla följande egenskaper:
a) En uteffekt större än eller lika med 0,75 MW (1 000 hk).
b) Snabbreverserande.
c) Vätskekylda; och
d) Helinkapslade.
3. Icke-magnetiska dieselmotor särskilt utformade för militär användning med en uteffekt på
37,3 kW (50 hk) eller mer och med ett icke-magnetiskt innehåll som överskrider 75 % av
den totala massan.
c) Enheter för undervattensdetektion särskilt utformade för militär användning och styrutrust-
ning till dessa.
23.12.2003
C 314/15
Europeiska unionens officiella tidning
SV
d) Ubåts- och torpednät.
e) Icke använda.
f) Skrovgenomföringar och anslutningsdon särskilt utformade för militär användning som gör
interaktion med utrustning utanför fartyget möjlig.
Not ML9.f inbegriper anslutningsdon av enkel- eller flerledartyp, koaxial typ eller vågledartyp och
skrovgenomföringar för fartyg vilka båda kan förbli täta mot läckage utifrån och bibehålla erforderliga
egenskaper på havsdjup överstigande 100 m samt fiberoptiska anslutningsdon och optiska skrovgenom-
föringar utformade för överföring av ”laserljus” oavsett djup. Punkten inbegriper inte vanliga skrov-
genomföringar för propelleraxlar och hydrodynamiska styrstänger.
g) Tystgående lager med gasupphängning eller magnetisk upphängning, medel för aktiv under-
tryckning av signatur eller vibrationer samt utrustning som innehåller sådana lager, särskilt
utformad för militär användning.
ML10
”Flygplan”, obemannade luftfarkoster, flygplansmotorer och ”flygplans”-utrustning, till-
hörande utrustning och komponenter som särskilt utformats för militär användning,
enligt följande:
Anm.: Beträffande utrustning för styrning och navigering, se ML11, not g.
a) Strids-”flygplan” och för dessa särskilt utformade komponenter.
b) Andra typer av ”flygplan” utformade eller ändrade för militär användning, inbegripet militär
spaning, attack, militär träning, transport och luftlandsättning av trupper eller militär utrust-
ning, logistiskt understöd, samt för dessa särskilt utformade komponenter.
c) Obemannade luftfarkoster och tillhörande utrustning som särskilt utformats för militär
användning, enligt följande och för dessa särskilt utformade komponenter.
1. Obemannade luftfarkoster inbegripet fjärrstyrda luftfarkoster (RPV) och autonoma, pro-
grammerbara farkoster.
2. Dithörande uppsändningsutrustning och stödutrustning.
3. Tillhörande utrustning för ledning och styrning.
d) Flygplansmotorer särskilt utformade eller modifierade för militär användning och särskilt
utformade komponenter för dessa:
e) Luftburen utrustning, inbegripet luftburen utrustning för tankning, särskilt utformad för att
användas tillsammans med ”flygplanet” som omfattas av ML10.a eller ML10.b eller flygplans-
motorer som omfattas av ML10.d samt för dessa särskilt utformade komponenter.
f) Trycktankningsenheter, trycktankningsutrustning, utrustning särskilt utformad för att under-
lätta användningen i trånga utrymmen samt markutrustning särskilt utformad för ”flygplan”
som omfattas av ML10.a eller ML10.b eller för flygplansmotorer som omfattas av ML10.d.
g) Militära skyddshjälmar och skyddsmasker och särskilt utformade komponenter för dessa,
trycksatt andningsutrustning och partiella tryckdräkter för användning i ”flygplan”, g-dräkter,
omvandlare för flytande syre som används för ”flygplan” eller missiler samt katapulter och
krutdrivna enheter för nödutskjutning av personal från ”flygplan”.
C 314/16
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
h) Fallskärmar och därmed sammanhängande utrustning, avsedda för stridande personal, fällning
av last eller inbromsning av ”flygplan”, enligt följande:
1. Fallskärmar för
a) precisionsluftlandsättning av stödtrupper,
b) luftlandsättning av fallskärmsjägare.
2. Lastfallskärmar.
3. Glidskärmar, släpskärmar, stabiliserande fallskärmar för stabilisering och attitydstyrning av
fallande kroppar (t.ex. räddningskapslar, katapultstolar, bomber).
4. Stabiliserande fallskärmar för användning i katapultstolsystem för reglering av utveckling
och fyllningssekvens för nödfallskärmar.
5. Upphämtningsfallskärmar för styrda missiler, mål- och spaningsrobotar eller rymdfarkos-
ter.
6. Inflygningsfallskärmar och bromsfallskärmar vid landning.
7. Andra militära fallskärmar.
8. Utrustning som särskilt utformats för fallskärmshoppare som hoppar från hög höjd (t.ex.
dräkter, särskilda hjälmar, system för andning, styrningsutrustning)
i)
Automatiska styrsystem för fallskärmsfällda laster, utrustning som särskilt utformats eller änd-
rats för militär användning vid hopp med styrd fallskärmsutlösning, inbegripet syrgasutrust-
ning.
Not 1 ML10.b omfattar inte ”flygplan” eller varianter av ”flygplan” som särskilt utformats för militär
användning, och
a) inte är konfigurerade för militär användning och inte är försedda med utrustning eller tillbehör som är
särskilt utformad eller modifierad för militär användning, och
b) har certifierats för civil användning av de civila luftfartsmyndigheterna i en deltagande stat.
Not 2 ML10.d omfattar inte följande:
a) Flygplansmotorer som utformats eller modifierats för militär användning och som har certifierats av
civila luftfartsmyndigheter i en deltagande stat för användning i civila flygplan, eller för dessa speciellt
utformade komponenter.
b) Kolvmotorer och för dessa särskilt utformade komponenter, undantaget sådana som särskilt utformats
för obemannade luftfartyg.
Not 3 För de särskilt utformade komponenter och tillhörande utrustning för icke-militära ”flygplan” eller
flygplansmotorer som modifierats för militär användning som omfattas av ML10.b och ML10.d gäller att
endast de militära komponenter och utrustning med militär anknytning som erfordras för modifieringen till
militär användning omfattas.
ML11
Elektronisk utrustning som inte innefattas på annat ställe i förteckningen över varor med
dubbla användningsområden och som utformats särskilt för militär användning samt kom-
ponenter som utformats särskilt för denna:
Not ML11 omfattar följande:
a) Elektronisk stör- och motmedelsutrustning (dvs. utrustning som utformats för att sända störande eller
felaktiga signaler till radar- eller radiokommunikationsmottagare eller på annat sätt hindra mottag-
23.12.2003
C 314/17
Europeiska unionens officiella tidning
SV
ning, drift eller verkan hos motståndares elektroniska mottagare, bland annat deras störutrustning),
även utrustning för störning av motståndares mottagare och störsändare.
b) Frekvensrörliga rör.
c) Elektroniska system eller elektronisk utrustning som utformats antingen för övervakning av det elektro-
magnetiska spektrumet av militära underrättelse- eller säkerhetsskäl eller för att motverka sådan över-
vakning.
d) Undervattensmotmedelsutrustning, även sådan för akustisk och magnetisk störning och vilseledning,
som utformats för att sända störande eller felaktiga signaler till sonarmottagare.
e) Databehandlingssäkerhetsutrustning, datasäkerhetsutrustning och överförings- och signalledningssäker-
hetsutrustning, som använder krypteringsprocesser.
f)
Identifierings-, autentiserings- och nyckelladdarutrustning samt nyckelhanterings-, tillverknings- och
distributionsutrustning.
g) Utrustning för styrning och navigering.
ML12
Vapensystem med hög kinetisk energi (high velocity kinetic energy) och tillhörande
utrustning, enligt följande, samt komponenter som utformats särskilt för dessa:
a) Vapensystem med kinetisk energi (kinetic energy) som särskilt utformats för anfalla ett mål
eller för att avbryta anfallet mot det.
b) Särskilt utformade test- och utvärderingsanordningar och testmodeller, även diagnosinstru-
mentering och mål, för dynamisk provning av projektiler och system med kinetisk energi.
Anm.: När det gäller vapensystem som använder sig av subkaliberammunition eller uteslutande utnyttjar
kemisk framdrivning, och ammunition för dessa, se ML1–ML4.
Not 1 ML12 omfattar följande om produkterna utformats särskilt för vapensystem med kinetisk energi
(kinetic energy):
a) Framdrivningssystem för avfyrning kapabla att accelerera massa över 0,1 g till hastigheter över
1,6 km/s, vid projektilvis eller hastig eldgivning.
b) Utrustning för generering av primär energi, elektroskydd (electric armour), energilagring, värmehushåll-
ning, klimatbehandling, omkoppling eller bränslehantering; och elektriska gränssnitt mellan strömkälla,
eldrörvapen och andra elektriska styrfunktioner för tornet.
c) Målfångnings-, spårnings-, eldlednings- eller skadebedömningssystem.
d) System för målsökning, styrning eller manövrering (acceleration i sidled) av projektiler.
Not 2 ML12 omfattar vapensystem som använder något av följande framdrivningssätt:
a) Elektromagnetiskt.
b) Elektrotermiskt.
c) Plasmadrift.
C 314/18
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
d) Lättgas; eller
e) Kemiskt (vid användning i kombination med något av ovanstående).
Not 3 ML12 omfattar inte ”teknik” för magnetisk induktion för kontinuerlig framdrivning av civila
transportanordningar.
ML13
Pansar- eller skyddsutrustning och -konstruktioner och -komponenter, enligt följande:
a) Pansarplåt enligt följande:
1. Tillverkad för att motsvara en militär standard eller specifikation; eller
2. Lämplig för militär användning.
b) Konstruktioner av metall- eller ickemetalliska material eller kombinationer av dessa särskilt
utformade för att ge militära system ballistiskt skydd och särskilt utformade komponenter för
dessa.
c) Militära hjälmar.
d) Kroppsskydd och skyddsdräkter tillverkade enligt militära standarder eller specifikationer, eller
motsvarande, och för dessa särskilt utformade komponenter.
Anm.: Beträffande ”fibrer eller fiberliknande material” som används vid tillverkningen av kroppsskydd, se
under 1C010 på EU:s förteckning över varor med dubbla användningsområden.
Not 1 ML13.b omfattar material som har utformats särskilt för att bilda explosionsreaktivt pansar eller
för konstruktion av militära skyddsrum.
Not 2 ML13.c omfattar inte konventionella stålhjälmar som vare sig har modifierats eller utformats för
att kunna användas med eller har utrustats med någon typ av tillbehör.
Not 3 ML 13.d omfattar inte kroppsskydd eller skyddsdräkter eller tillbehör till dessa när de medföljer
den person som skall använda dem för sitt eget personliga skydd.
Anm.: Se också 1A005 på EU:s förteckning över varor med dubbla användningsområden.
ML14
Specialiserad utrustning för militärutbildning eller för simulering av militära scenarion
simulatorer som särskilt utformats för att träna användningen av skjutvapen eller vapen
som tas upp under ML1 eller ML2 och särskilt utformade komponenter och tillbehör för
dessa.
Teknisk not Begreppet ”specialiserad utrustning för militärutbildning” omfattar militära typer av anfalls-
simulatorer, flyguppdragssimulatorer, radarmålssimulatorer, radarmålsgeneratorer, skjutövningsanordningar,
antiubåtssimulatorer, flygsimulatorer (även centrifuger som utformats för pilot- och/eller astronaututbild-
ning), radarsimulatorer, instrumentflygningssimulatorer, navigationssimulatorer, missilavfyrningssimulatorer,
målutrustning, radiostyrda ”flygplan”, vapensimulatorer, simulatorer för träning med obemannade ”flyg-
plan”, mobila träningsanordningar och träningsutrustning för militära markoperationer.
23.12.2003
C 314/19
Europeiska unionens officiella tidning
SV
Not 1 ML14 omfattar bildgenererande system och system för alstrande av en interaktiv miljö för simula-
torer om dessa utformats eller modifierats särskilt för militär användning.
Not 2 ML14 omfattar inte kontrollutrustning som särskilt utformats för utbildning i sport- och jaktva-
pen.
ML15
Bild- eller motmedelsutrustning, enligt följande, som utformats särskilt för militär använd-
ning, och särskilt utformade komponenter och tillbehör för denna:
a) Inspelnings- och bildbehandlingsutrustning.
b) Kameror, fotoutrustning och filmbearbetningsutrustning.
c) Bildförstärkarutrustning.
d) Infraröd utrustning eller värmebildsutrustning.
e) Bildradarsensorutrustning.
f) Stör- eller motmedelsutrustning för utrustning som omfattas av punkterna ML15.a–ML15.e.
Not ML15.f omfattar utrustning som utformats för att försämra funktionen eller effektiviteten av
militära bildsystem eller för att minimera sådana försämringseffekter.
Not 1 Begreppet ”särskilt utformade komponenter” omfattar följande om de utformats särskilt för militär
användning:
a) Infraröda bildomvandlarrör.
b) Bildförstärkarrör (andra än första generationen).
c) Mikrokanalplattor.
d) Televisionskamerarör för låga ljusnivåer.
e) Detektorgrupper (även elektroniska kopplings- eller visningssystem).
f)
Pyroelektriska televisionskamerarör.
g) Kylsystem för bildsystem.
h) Elektriskt triggade slutare av fotokrom eller elektrooptisk typ med en slutarhastighet av mindre än
100 µs, utom när det gäller slutare som utgör en väsentlig del av en höghastighetskamera.
i)
Fiber optisk bildinverterare.
j)
Sammansatta halvledarfotokatoder.
Not 2 ML 5 omfattar inte ”bildförstärkarrör av första generationen” eller utrustning särskilt utformad för
att inkorporera ”bildförstärkarrör av första generationen”.
Anm.: När det gäller statusen för vapensikten som innehåller bildförstärkarrör av första generationen, se
under ML1, ML2 och ML5.a.
Anm.: Se också under 6A002.a.2 och 6A002.b på EU:s förteckning över varor med dubbla använd-
ningsområden.
C 314/20
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
ML16
Smidesstycken, gjutstycken och andra obearbetade produkter vars användning i en kon-
trollerad produkt går att identifiera genom materialets beståndsdelar, form eller funktion,
och som utformats särskilt för någon produkt som omfattas av ML1–ML4, ML6, ML9,
ML10, ML12 eller ML19.
ML17
Diverse utrustning, material och bibliotek, enligt följande, samt komponenter som utfor-
mats särskilt för dessa:
a) Autonoma dyk- och undervattensimapparater, enligt följande:
1. Apparater med sluten eller halvsluten (rebreathing) apparat som utformats särskilt för
militär användning (t.ex. särskilt utformad för att inte vara magnetisk).
2. Särskilt utformade komponenter för användning vid anpassning av en apparat med öppen
krets till militär användning.
3. Artiklar som utformats uteslutande för militär användning med autonoma dyk- och
undervattensimapparater.
b) Byggutrustning som utformats särskilt för militär användning.
c) Beslag (fittings), ytskikt och behandling för signaturutsläckning, som utformats särskilt för
militär användning.
d) Fältarbetsutrustning som utformats särskilt för användning i stridszon.
e) ”Robotar”, ”robotstyrningar” och ”end-effectors för robota”, med något av följande känneteck-
en:
1. Utformade särskilt för militär användning.
2. Innehåller medel för skydd av hydrauliska ledningar mot utifrån åstadkomna punkteringar
på grund av ballistiska fragment (som t.ex. innehåller självtätande ledningar) och har
utformats för användning av hydraulvätskor med en flampunkt över 839 K (566 °C); eller
3. Särskilt utformade eller konstruerade för drift i en omgivning med elektromagnetisk puls
(EMP).
f) Bibliotek (parametriska tekniska databaser) som utformats särskilt för militär användning med
utrustning som omfattas av EU:s gemensamma militära förteckning.
g) Utrustning för generering av kärnkraft eller framdrivningsutrustning, inbegripet ”kärnreakto-
rer”, som utformats särskilt för militär användning och komponenter för dessa som utformats
eller modifierats särskilt för militär användning.
h) Utrustning och material, med en ytbeläggning eller behandling för signaturutsläckning, som
utformats särskilt för militär användning, utom sådana som kontrolleras enligt annat ställe i
EU:s förteckning över varor med dubbla användningsområden.
i)
Simulatorer som utformats särskilt för militära ”kärnreaktorer”.
j)
Flyttbara reparationsverkstäder särskilt utformade eller modifierade för underhåll av militär
utrustning.
k) Generatorer för bruk i fält som utformatseller modifierats särskilt för militär användning.
23.12.2003
C 314/21
Europeiska unionens officiella tidning
SV
l) Containrar som utformats eller modifierats särskilt för militär användning.
m) Färjor andra än de som tas upp på något annat ställe i EU:s gemensamma militära förteck-
ning, broar och pontoner, som utformats särskilt för militär användning.
n) Testmodeller som särskilt för ”utveckling” av föremål som tas upp under ML4, ML6, ML9 eller
ML10.
Teknisk noter
1. I ML17, skall begreppet ”bibliotek” (parametrisk teknisk databas) avse en samling tekniska upplys-
ningar av militär karaktär till vilka det kan hänvisas vid förbättring av prestanda hos militär utrust-
ning eller militära system.
2. I ML17 skall med termen ”modifierad” förstås varje strukturell, elektrisk, mekanisk eller annan ändring
som förser ett icke-militärt föremål med militära egenskaper som motsvarar ett föremål som särskilt
utformats för militär användning.
ML18
Utrustning för framställning av produkter som anges i EU:s gemensamma militära förteck-
ning, enligt följande:
a) Särskilt utformad eller modifierad tillverkningsutrustning för tillverkning av produkter som
omfattas av EU:s gemensamma militära förteckning, samt komponenter som utformats särskilt
för denna.
b) Särskilt utformade miljötestanordningar och för dessa särskilt utformad utrustning, för certi-
fiering, lämplighetsbedömning eller provning av produkter som omfattas av EU:s gemen-
samma militära förteckning.
Teknisk not I ML18 inbegrips i ordet ”framställning” även utformning, granskning, tillverkning, testning
och kontroll.
Not 1 ML18.a och ML18.b omfattar följande utrustning:
a) Kontinuerligt arbetande nitreringsanläggningar.
b) Provningscentrifugapparater eller- utrustning med något av följande kännetecken:
1. Drivs av en motor eller motorer med en märkeffekt av totalt mer än 298 kW (400 hk).
2. Klarar en nyttolast av 113 kg eller mer; eller
3. Kan åstadkomma en centrifugal acceleration av 8 g eller mer på en nyttolast av 91 kg eller mer.
c) Dehydreringspressar
d) Skruvextrudrar som är speciellt utformade eller modifierade för strängsprutning av militärt sprängämne.
e) Skärmaskiner för tillskärning av strängsprutade drivmedel.
f)
”Godistunnor” (tumlare) 1,85 m eller mer i diameter och med över 227 kg produktionskapacitet.
g) Kontinuerliga blandare för fasta drivmedel.
h) Vätskeenergikvarnar för malning eller krossande av beståndsdelar i militära sprängämnen.
C 314/22
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
i)
Utrustning för att uppnå både sfärisk och enhetlig partikelstorlek i metallpulver under ML8.c.8.
j)
Konvektionsströmkonvertrar för omformning av material under ML8.c.3.
Not 2
a) Ordet ”produkter” som åsyftas i EU:s gemensamma militära förteckning inbegriper:
1. Produkter som ej omfattas om de innehåller en lägre koncentration än den angivna på följande
sätt:
a) Hydrazin (se ML8.c.4).
b) Sprängämnen (se punkt 8).
2. Produkter som inte omfattas om de inte når upp till tekniska nivåer (dvs. ”supraledande material”
som inte tas upp under 1C005 i EU:s företeckning över varor med dubbla användningsområden,
”supraledande” elektromagneter som inte tas upp under 3A001.e.3 i EU:s företeckning över varor
med dubbla användningsområden, ”supraledande” elektrisk utrustning som ej tas upp under
ML20.b).
3. Metalliska bränslen och oxidationsmedel utfällda i laminär form från ångfasen (se ML8.c.5).
b) Ordet ”produkter” som åsyftas i EU:s gemensamma militära förteckning inbegriper inte:
1. Signalpistoler (se ML2.b).
2. Ämnen som ej omfattas i not 3 till ML7.
3. Personliga dosmätare för mätning av strålning (se ML7.f) och skyddsmasker för specifika industri-
ella risker, se också EU:s företeckning över varor med dubbla användningsområden.
4. Difluoroamin och kaliumnitratpulver (se not 6 till ML8).
5. Flygmotorer som inte tas upp under ML10.
6. Traditionella stålhjälmar som inte utrustats med, eller modifierats eller utformade för att anpassas
till, någon form av tilläggsanordning (se not 2 till ML13).
7. Utrustning som anslutits till industriella maskiner, vilka inte kontrolleras liksom bestryknings-
maskiner vilka inte angivits på annan plats och utrustning för gjutning av plaster.
8. Musköter, gevär och karbiner äldre än från 1938, reproduktioner av musköter, gevär och karbiner
äldre än från 1890, revolvrar, pistoler och kulsprutor äldre än från 1890 samt reproduktioner av
dem.
Not 3 Not 2.b.8 i ML18 undantar inte produktionsutrustning för moderna handeldvapen från förteck-
ningen, även om den används för att tillverka reproduktioner av antika handeldvapen.
ML19
Vapensystem baserade på riktad energi (DEW), därtill hörande utrustning eller motmedels-
utrustning och testmodeller, enligt följande, och särskilt utformade komponenter för des-
sa:
a) ”Laser”-system som är särskilt utformade för att förstöra ett mål eller att avbryta ett anfall
mot det.
23.12.2003
C 314/23
Europeiska unionens officiella tidning
SV
b) Partikelstrålesystem som är kapabla att förstöra ett mål eller för att avbryta ett anfall mot det.
c) Radiofrekvenssystem med hög effekt som är kapabla att förstöra ett mål eller avbryta ett anfall
mot det.
d) Utrustning som särskilt utformats för att upptäcka eller identifiera, eller försvara mot, system
som omfattas av ML19.a–ML19.c.
e) Fysiska testmodeller och därtill hörande testresultat för de system, den utrustning och de
komponenter som omfattas av denna punkt.
f) System med kontinuerlig eller pulsad ”laser” som särskilt utformats för att orsaka bestående
blindhet vid oskyddad syn, dvs. för det nakna ögat eller ögon med synkorrigerande hjälpme-
del.
Not 1 Vapensystem baserade på riktad energi som omfattas av ML19, inbegripet system vars kapacitet
härrör från kontrollerad tillämpning av
a) ”laser” med tillräcklig kontinuerlig våg- eller pulseffekt för att åstadkomma en förstörelse som liknar
den som åstadkoms av konventionell ammunition,
b) partikelacceleratorer vilka avger en laddad eller neutral partikelstråle med förstörande effekt,
c) strålsändare med radiofrekvens med högpulseffekt eller hög medeleffekt som genererar fält som är till-
räckligt starka för att fördärva elektroniska kretssystem hos ett avlägset mål.
Not 2 ML19 omfattar följande utrustning särskilt utformat för vapensystem baserade på riktad energi:
a) Utrustning för generering av primäreffekt, lagring av energi, omkoppling, effektkonditionering eller
bränslehantering.
b) System för målidentifiering eller målföljning.
c) System kapabla att bedöma huruvida målet skadats, förstörts eller förmåtts att avbryta sitt uppdrag.
d) Utrustning för strålhantering, strålspridning eller strålinriktning.
e) Utrustning som är kapabel till snabb strålvridning och är avsedd för snabba operationer med flera
mål.
f)
Adaptiv optik och faskonjugatorer.
g) Ströminjektorer för negativa vätejonsstrålar.
h) ”Rymdkvalificerade” acceleratorkomponenter
i)
Trattutrustning för negativa jonstrålar.
j)
Utrustning för att kontrollera och vrida en energirik jonstråle.
k) ”Rymdkvalificerade” bleck för att neutralisera negativa väteisotopsstrålar.
C 314/24
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV
ML20
Kryogen och ”supraledande” utrustning, enligt följande, och särskilt utformade kom-
ponenter och tillbehör för denna:
a) Utrustning som särskilt utformats eller konfigurerats för att monteras i ett fordon för militär
mark-, marin-, luft- eller rymdanvändning och som kan fungera i rörelse samt producera eller
bibehålla temperaturer under 103 K (– 170 °C).
Not ML20.a omfattar mobila system som innehåller eller använder tillbehör eller komponenter som
tillverkats av icke-metalliska eller icke-elektriska ledande material, såsom plast eller epoxy-impregnerade
material.
b) ”Supraledande” elektrisk utrustning (roterande maskiner och transformatorer) som är särskilt
utformad eller konfigurerad för att monteras i ett fordon för militär mark-, marin-, luft- eller
rymdanvändning och som kan fungera i rörelse.
Not ML20.b omfattar inte likströmshybridunipolarmaskiner med normala enpoliga metallkroppar
som roterar i ett magnetfält genererats av supraledande lindningar, under förutsättning att lindningarna
är generatorns enda supraledande komponent.
ML21
”Programvara”, enligt följande:
a) ”Programvara” som särskilt utformats eller modifierats för ”utveckling”, ”framställning” eller
”användning” av utrustning eller material som omfattas av EU:s gemensamma militära förteck-
ning.
b) Specifik ”programvara”, enligt följande:
1. ”Programvara” som särskilt utformats för
a) testning, simulering eller utvärdering av militära vapensystem,
b) ”utveckling”, övervakning, underhåll eller uppdatering av ”programvara” som är
inbäddad i militära vapensystem,
c) testning eller simulering av scenarier för militära operationer som inte omfattas av
ML14,
d) tillämpning av styr-, kommunikations-, kontroll och underrättelse(C
3
I-system eller
styr-, kommunikations-, kontroll-, och datorstödda underrättelsesystem (C
4
I).
2. ”Programvara” för att bedöma effekterna av konventionella krigsvapen, kärnvapen,
kemiska eller biologiska krigsvapen.
3. ”Programvara” som inte omfattas av ML21.a, ML21.b.1 eller ML21.b.2 som särskilt utfor-
mats eller ändrats för att göra det möjligt att använda utrustning som inte är upptagen på
EU:s gemensamma militära förteckning för sådana militära ändamål som gäller för utrust-
ning som omfattas av ML5, ML7.f, ML9.c, ML9.e, ML10.e, ML11, ML14, ML15, ML17.i,
eller ML18.
ML22
”Teknik” enligt följande:
a) ”Teknik” enligt den allmänna anmärkningen om teknik i EU:s gemensamma militära förteck-
ning beträffande ”utveckling”, ”framställning” eller ”användning” av produkter som omfattas
av EU:s gemensamma militära förteckning, med undantag av ”teknik” som tas upp i ML7.
b) ”Teknik” som är specifik för utformning och montering av komponenter till, och drift, under-
håll och reparation av kompletta produktionsanläggningar för produkter som finns upptagna
på EU:s gemensamma militära förteckning, även om komponenterna för dessa produktions-
anläggningar inte finns upptagna på förteckningen.
23.12.2003
C 314/25
Europeiska unionens officiella tidning
SV
Not 1
a) Orden ”produkter som finns upptagna på EU:s gemensamma militära förteckning” inbegriper
1. produkter som inte omfattas om de innehåller en lägre koncentration än den angivna, enligt följan-
de:
a) Hydrazin (se ML8.c.4).
b) ”Sprängämnen” (se ML8),
2. produkter som inte finns upptagna om de underskrider tekniska gränsvärden, (t.ex. ”supraledande”
material som ej omfattas av 1C005 på EU:s förteckning över varor med dubbla användnings-
områden, ”supraledande” elektrisk utrustning som ej omfattas av ML20.b),
3. metalliska bränslen och oxidationssmedel utfällda i laminär form från ångfasen (se ML8.c.5).
b) Orden ”produkter som finns upptagna på EU:s gemensamma militära förteckning” inbegriper inte
1. signalpistoler (se ML2.b),
2. ämnen som ej omfattas av not 3 till ML7,
3. personliga dosmätare för mätning av strålning (se ML7.f) och skyddsmasker för specifika industri-
ella risker (se också EU:s förteckning över varor med dubbla användningsområden),
4. difluoramin och kaliumnitratpulver (se not 6 till ML8),
5. flygmotorer som ej omfattas av ML10,
6. traditionella stålhjälmar som inte utrustats med, eller modifierats eller är utformade för att anpas-
sas till någon form av tilläggsanordning (se not 2 till ML13),
7. utrustning som anslutits till industriella maskiner som inte omfattas som bestrykningsmaskiner
vilka inte angivits på annan plats och utrustning för gjutning av plaster,
8. musköter, gevär och karbiner äldre än från 1938, reproduktioner av musköter, gevär och karbiner
äldre än från 1890, revolvrar, pistoler och kulsprutor äldre än från 1890 samt reproduktioner av
dessa.
Not 2 I not 1.b.8 i ML22 undantas inte ”teknik” för moderna handeldvapen, även om de används för
att tillverka reproduktioner av antika handeldvapen.
Not 3 ML22 omfattar inte ”teknik” som används för civila ändamål, inom jordbruket, för läkemedel,
medicin, veterinärmedicin, miljöändamål, avfallshantering eller inom livsmedelsindustrin.
Anm.: Se not 2 till ML7.
C 314/26
23.12.2003
Europeiska unionens officiella tidning
SV