SOU 2007:47

Den osynliga infrastrukturen - om förbättrad samordning av offentlig IT-standardisering

Till statsrådet Åsa Torstensson

Genom regeringsbeslut den 6 april 2006 bemyndigades statsrådet Ulrica Messing att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå en förbättrad samordning av utvecklingen av standarder och grundfunktioner inom IT-området.

Från och med den 10 april 2006 förordnades kanslirådet Arne Granholm som särskild utredare.

Till sakkunnig förordnades den 12 maj 2006 ämnesrådet Nils-Gunnar Forsberg och samma dag förordnades till experter direktören Bo Bergner, verksamhetsområdeschefen Torbjörn Cederholm, civilingenjören Marianne Leckström, departementssekreteraren Helena Linde, ämnessakkunniga Margareta Lindquist och utvecklingsstrategen Clas Thorén.

Till ytterligare experter förordnade statsrådet Åsa Torstensson den 28 november 2006 verkställande direktören Rolf Atterling, departementssekreteraren Karin Edin, departementssekreteraren Johanna Elmstedt, Senior Manager Sven Fischer, stabschefen Nicklas Lundblad, handläggaren Christine Simon, avdelningschefen Leif Trogen och förbundsjuristen Kerstin Wiss Holmdahl och slutligen den 25 januari 2007 sektionschefen Ann Hedberg Balkå och ämnessakkunnige Magnus Enzell.

Till sekreterare förordnades ämnesrådet Lena Hägglöf fr.o.m. den 8 maj 2006, utredaren Carl-Öije Segerlund fr.o.m. den 15 maj samma år och filosofie doktorn Anders Hektor fr.o.m. den 15 augusti samma år. Med verkan fr.o.m. den 15 februari 2007 entledigades Lena Hägglöf och fr.o.m. 5 mars samma år förordnades kanslirådet Hans Öjemark till sekreterare.

Enligt direktiven (dir. 2006:36) skulle utredningen redovisa sitt arbete senast den 30 juni 2007. Den 23 november beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2006:117), med samma sista redovisningsdag som tidigare.

Utredningen har antagit namnet IT-standardiseringsutredningen. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Den osynliga infrastrukturen – om förbättrad samordning av offentlig IT-standardisering (SOU 2007:47).

Stockholm i juni 2007

Arne Granholm /Anders Hektor

Carl-Öije Segerlund Hans Öjemark

Förkortningar

ANEC European Association for the Co-ordination of Consumer Representation in Standardisation ANSI American National Standards Institute API Anropsgränssnitt ASP Application service provider BITS Basnivå för informationsäkerhet CC Common Criteria CCRA Common Criteria Recognition Arrangement CEN European Committee for Standardisation CENELEC European Committee for Electrotechnical Standardisation CIO Chief information officer CoBIT Control Objectives for Information and Related Technology COCOM Verkställighetskommitté inom EU CSEC Sveriges Certifieringsorgan för IT-säkerhet CWA CEN Workshop Agreement DNS Domain name system EDI Electronic data interchange EDIFACT Electronic Data Interchange for Administration, Commerce and Transport EICTA European Information & Communications Technology Industry Association EMC elektromagnetisk kompatibilitet EMF elektromagnetiska fält EN Europeisk Standard e-Nämnden Nämnden för e-förvaltning (avvecklad) ESO Europeiska standardiseringsorganisationer (avser CEN, CENELEC och ETSI) ESQH European society for quality in health care

ESV Ekonomistyrningsverket ETSI Europen Telecommunications Standards Institute EULP European Union Public License FM Försvarsmakten FMV Försvarets materielverk FRA Försvarets radioanstalt FRAND Fair Reasonable and Non-Discriminatory GEA Gemenskapen för elektroniska affärer, numer NEA GIS Geografiska informationssystem HL7 Health Layer 7 HR-XML Human resources XML konsortium i2010 Europeiska kommissionens program för informationssamhället till år 2010. ICT Information and Communication Technology ICTSB ICT Standards Board IDABC Interoperable Delivery of European eGovernment Services to public Administrations, Businesses and Citizens. IEC International Electrotechnical Commission IEEE Institute of Electrical and Electronics Engineers IETF Internet Engineering Task Force IGF Internet Governanace Forum IKT Informations och kommunikationsteknik IP Internet Protocol IPR Intellectual Property Rights ISO International organization for standardisation ISOC Internet Society IST Information Society Technologies IT Informationsteknik IS International Standard ITIL Information technology infrastructure library ITPS Institutet för tillväxtpolitiska studier ITS Informationstekniska standardiseringen ITU International Telecommunication Union JTC1 Joint Technical Committee för ISO/IEC KBM Krisberedskapsmyndigheten KK Kommerskollegium LAMP plattform för webbutveckling, bestående av Linux, Apache, MySQL och PHP/Perl/Python

LIS Ledningssystem för informationssäkerhet LOU Lagen om offentlig upphandling NEA Nätverket för elektroniska affärer NES Northern European Subset (nordisk subset av UBL) NGN Next generation network Normapme European Office of Crafts, Trades and Small and Medium- Sized Enterprises for Standardisation NSO Nationell standardiseringsorganisation (avser för Sverige SIS, ITS och SEK) NTP Network time protocol NUTEK Verket för näringslivsutveckling OASIS Organization for the Advancement of Structured Information Standards ODF Open Document Format OffLIS Statskontorets riktlinjer för uppfyllandet av LIS OIO offentlig information online OOXML Open Office XML PDF Portable Document Format PDF/A Portable Document Format version arkiv PTS Post- och telestyrelsen RAND Reasonable, and Non-Discriminatory RCS Verkställighetskommitté inom EU RPS Rikspolisstyrelsen SAMFI Samverkansgruppen för informationssäkerhet SC Subcommittee SEK Svensk elstandard SFTI Singel face to industry SHS Spridnings- och hämtningssystem SIS Swedish Standards Institute SKL Sveriges kommuner och landsting SME Små och medelstora företag SOGITS Senior Officials Group for IT-Standardisation SOGS Senior Officials Group for Standardisation SP Sveriges tekniska forskningsinstitut SQL Structured Query Language SSR Sveriges Standardiseringsråd Swedac Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll TBT Technical Barriers to Trade TC Technical committe

TK Teknisk kommitté TNC Terminologicentrum UN/CEFA CT

UN Centre for Trade Facilitation and Electronic Commerce

UN/ECE Förenta Nationernas ekonomiska kommission för Europa UBL Universal Business Language USB-uttag Universal serial bus UWB Ultra-wideband W3C World Wide Web Consortium Verva Verket för förvaltningsutveckling WG Working group VINNOVA Verket för innovationssystem WTO World Trade Organisation XBRL Extensible Business Reporting Language XML Extensible markup language

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

IT-standardiseringsutredningens ursprungliga uppdrag från april 2006 var att föreslå hur IT-standardiseringen i den offentliga förvaltningen kan samordnas bättre – både den samordning som behövs inför EU:s beslut om standardisering och den interna samordningen inom den svenska offentliga förvaltningen. Vidare skulle vi överväga om – och i så fall hur – öppen programvara (öppen källkod) borde främjas.

I november 2006 fick utredningen tilläggsdirektivet att undersöka hur e-förvaltningens införande kan påskyndas, hur säkerheten kan ökas i e-förvaltningen, hur elektronisk upphandling kan främjas samt de rättsliga konsekvenserna av öppen programvara.

Policyer om val av standarder

Regeringen uttalade i sin senaste IT-proposition Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället (prop. 2004/05:175) att användning av öppna standarder ska främjas. Formella standarder, dvs. sådana som fastställs av erkända standardiseringsorgan, är exempel på sådana standarder. Men det finns också många andra globala standarder som uppfyller höga krav på öppenhet, t.ex. sådana som är en förutsättning för Internet.

Den nu gällande lagen om offentlig upphandling (LOU) bestämmer hur standarder får åberopas. Där är formella standarder huvudalternativet. Trots detta domineras den offentliga upphandlingen av applikationer med proprietär programvara. Med tanke på att det nu finns öppna standarder med god funktion på en mängd områden borde även upphandlingen sträva efter att använda dessa.

Vi anser att myndigheterna ska kunna ta emot vad som i dagligt tal kallas öppet dokumentformat. Riksarkivet arbetar för närva-

rande med en föreskrift om hur dokument kan lagras med hjälp av IT. I denna föreskrift avser man bl.a. att behandla användningen av öppna dokumentformat i statlig förvaltning. På så vis säkerställs att myndigheterna har tillgång till nödvändiga programvaror och kan kommunicera med allmänheten med hjälp av dessa.

Förslag

  • Användningen av formella standarder vid elektronisk informationshantering ska främjas beträffande myndigheter som lyder under regeringen.
  • Regeringen ska ge Verva i uppdrag att även ta hänsyn till de långsiktiga aspekterna av användningen av standarder med hög grad av öppenhet när man upprättar kravspecifikationer i ramavtalsarbetet. Verva ska årligen redovisa hur uppdraget fullföljs.
  • Sverige ska inom EU arbeta för att upphandlingar ska kunna referera till standarder likvärdiga de formella, såväl på EU-nivå som på nationell nivå. Detta skulle göra det möjligt att hänvisa till IT-standarder från IETF, OASIS, W3C, UN/CEFACT och andra liknande organ som utarbetar brett accepterade standarder som dock inte är erkända i den mening som avses i EU:s regelverk för offentlig upphandling.
  • Regeringen ska ge Riksarkivet i uppdrag att föreskriva en möjlighet för myndigheter som omfattas av arkivlagen att lagra elektroniska dokument i ett allmänt förekommande format som bygger på standarder från erkända standardiseringsorgan.

Statens nationella ansvar

Samordningen av beredningen av EU:s standardiseringsärenden

Det ingår i vårt uppdrag att föreslå former för en förbättrad samordning av beredningen av ärenden i enlighet med EG:s 98/34direktiv. Direktivet ska förhindra att nationella standarder och föreskrifter på IT-området skapar handelshinder och därmed försvårar rörligheten på EU:s inre marknad.

Det är svårt för UD och Kommerskollegium att få fram underlag från berörda sektorer och experter i den offentliga sektorn när ärenden kommit från EU, trots ansträngningar att skapa nätverk på departement och myndigheter. För att försöka lösa problemet

föreslår vi ett nätverk eller råd med representanter för olika verksamheter i samhället som berörs av IT-standardisering.

Förslag

  • En förbättrad beredning av 98/34-direktivets ärenden ska ske med hjälp av ett råd, IT-standardiseringsrådet, med företrädare för de i sammanhanget viktigaste myndigheterna och organisationerna inom stat, kommuner och landsting samt standardiseringsinriktade personer från näringslivet och andra experter, t.ex. från standardiseringsorgan, departement samt användar- och konsumentintressen. Även frågor från kommittologiförfarandet kan bli standardfrågor, vilket motiverar att experter från sådana områden, t.ex. geografisk information, kan ingå i rådet.

Rådet ska innehålla högst omkring 30 personer, utöver ordföranden, för att möjliggöra någorlunda effektiva fysiska möten; den huvudsakliga kontaktformen blir dock troligen epost.

Rådets uppgift är att bistå UD och Kommerskollegium när svenska ståndpunkter i internationella IT-standardiseringsfrågor tas fram. Rådet ska också delta i diskussioner och informationsutbyte om frågor som rör det internationella arbetet med standardiseringsfrågor på IT-området.

En anställd bedöms vara tillräckligt för att sköta ärendehantering, dvs. utskick av remisser, mottagande och sammanställning av remissvar och administration av rådets arbete.

Ledamöter, arbetsuppgifter och finanisering bör överenskommas mellan staten och SSR i ett särskilt avtal om rådet organisatoriskt ska höra till SSR. Om en överenskommelse inte kan nås med SSR förs rådet organisatoriskt över till Kommerskollegium, och då utses ordförande och ledamöter i rådet av Kommerskollegium.

IT-standardisering som ett organisatoriskt system

Många aktörer är involverade på IT-standardiseringens område: departement, myndigheter, enskilda kommuner och landsting, företag, branschorganisationer och andra samarbetsorgan.

Alla har intresse av övergripande bedömningar men ingen tycks ha en tillräckligt övergripande roll. Därför behövs en sektors- och

departementsövergripande monitorfunktion för IT-standardiseringens organisatoriska system i sin helhet, särskilt vad gäller det som har med den offentliga sektorn att göra.

Förslag

  • Sveriges Standardiseringsråd ska få i uppdrag att i samråd med

SIS och Verva utreda följande:

  • Hur kan finansieringen lösas på ett sätt som ökar tillgängligheten till SIS standarder, särskilt på IT-området, t.ex. i de fall hänvisning sker till standarder i föreskrifter?
  • I vilka delar av den offentliga sektorn kan man med fördel nyttja SIS mer för att utveckla standarder, t.ex. förvaltningsgemensamma krav och begreppsstandarder?
  • Vilka förändringar i SIS arbetsformer skulle underlätta ett allmänt ökat samarbete mellan myndigheter och SIS?
  • Hur initieras ett samordnat system av register över standarder, förvaltningsgemensamma krav m.m. för att fylla behovet av en central förteckning över standarder som är organiserad efter användningsområde och som ger en översikt över standardernas syfte och innehåll?
  • Vilka särskilda utredningar i övrigt behöver göras för att ge underlag för förslag om hur standardiseringen, särskilt ITstandardiseringen, i sin helhet kan effektiviseras?

Näringspolitiska aspekter

När det gäller elektronisk kommunikation är sambandet mellan tjänsternas utformning och marknadsstrukturen klart och tydligt etablerat genom lagen om elektronisk kommunikation. Här är PTS den ansvariga myndigheten.

När det gäller IT-tjänsterna högre upp i värdekedjan finns däremot inte samma uppmärksamhet på näringspolitiska frågeställningar och hur marknaden fungerar. Några exempel är frågor kring kostnadsallokering, inlåsningseffekter, samt standarders relation till innovation, forskning, småföretag, tillväxt och konkurrenskraft.

Förslag

  • Regeringen ska ge Nutek och ITPS i uppdrag att bevaka näringspolitiska aspekter på IT-standardisering enligt följande:
  • Nutek bevakar IT-standarders betydelse för småföretag och deras utveckling inom vissa marknader.
  • ITPS bevakar standarders effekter på marknader och konkurrenskraft. Uppdragen kan ges återkommande i myndigheternas årliga regleringsbrev och ska återrapporteras till regeringen.
  • Regeringen ska ge Vinnova i uppdrag att fortlöpande bevaka näringspolitiska aspekter på IT-standardisering när det gäller innovationer och forskning.

Myndigheternas verksamhetsansvar

Myndigheternas interoperabilitetsansvar

För att fortsätta att utveckla förvaltningens IT-stöd måste samarbetet mellan och inom myndigheter, kommuner och landsting utvecklas i högre grad än tidigare.

För att säkerställa att interoperabiliteten uppmärksammas i myndigheternas arbete bör varje myndighet under regeringen ha ett ansvar för att det finns effektiva metoder för informationsutbyte (en informationsutbytesansvarig). Här ingår även ansvar för tillgänglighet, t.ex. för funktionshindrade.

För att åstadkomma en rättvisande och någorlunda enhetlig uppfattning om läget bör alla offentliga aktörer få i uppdrag att kartlägga och dokumentera sin samverkan med andra myndigheter.

Förslag

  • Varje statlig myndighet under regeringen ska utse en person som ansvarar för att främja det elektroniska informationsutbytet inom den offentliga förvaltningen (s.k. informationsutbytesansvarig).
  • Samtliga myndigheter ska ges i uppdrag att kartlägga och publicera sina informationsutbyten med tillhörande informationsstrukturer, kommunikationslösningar och regelverk för att

möjliggöra en samlad bild över vilka gemensamma lösningar som behövs för den offentliga sektorn på detta område.

Informationssäkerhet

Visionen om en sammanhållen e-förvaltning innebär ökade möjligheter att kommunicera mellan olika myndigheters register och ITapplikationer, Ökade kopplingar mellan olika administrativa system innebär dock en ökad sårbarhet för systemet som helhet, eftersom säkerhetsproblem i en del av systemet sprider sig till andra delar.

Myndigheterna bör säkerställa att informationssäkerheten hanteras på ett lämpligt sätt – antingen genom en egen ökad kontroll eller genom certifiering mot Ledningssystem för informationssäkerhet (LIS). Medan LIS är en standard för en metod som anger vad som behöver beaktas utifrån ett organisationsperspektiv, är KBM:s basnivå för informationssäkerhet (BITS) rekommendationer som anger hur säkerheten ska åtgärdas i huvudsak på ITsystemnivå. För mindre myndigheter kan BITS vara ett lämpligt första steg inför tillämpning av LIS.

Förslag

  • Verva ska få i uppdrag att ingående undersöka hur kostnadsaspekten påverkar spridning och användning av standarder inom myndigheterna när det gäller informationssäkerhet inom e-förvaltningen.

Bedömning

  • Myndigheter som deltar i upphandling av IT-tjänster och ITutrustning för e-förvaltningen bör definiera den egna organisationens säkerhetskrav kopplade till det som ska upphandlas.
  • Verva bör fullfölja sin ansats att ge ut en föreskrift som pekar ut ISO/IEC 27001 respektive ISO/IEC 27002 (LIS) som grund för myndigheternas arbete med informationssäkerhet, förslagsvis med KBM:s rekommendationer BITS i en förbättrad form som grund för etablering av en basnivå för informationssäkerhet.

Öppen programvara

I IT-propositionen 2004/05:175 menade regeringen att användningen av öppna standarder och öppna programvaror bör främjas och att utvecklingen på området för öppna programvaror bör följas upp löpande. Regeringens skäl för detta var dels möjligheterna att minska kostnaderna för IT-användning, dels att konkurrensen bör främjas inom programvaruområdet.

Vervas analys på uppdrag av utredningen leder till slutsatsen att det i första hand är öppna standarder och gränssnitt som ska främjas, inte öppen programvara. En annan slutsats är att öppna programvaror i normalfallet måste ha egen kraft att klara sig på marknaden. Undantagen är bl.a. applikationer som är särskild anpassade för svensk offentlig förvaltning, t.ex. barnomsorgsplanering, som i vissa fall kan behöva stöd för att få igång användningen.

Ett sätt att återanvända egenutvecklade program är att statliga myndigheter kan bidra till det arkiv (repository) för öppna program som erbjuds av det s.k. Programverket. Även andra arkiv bör kunna användas för denna återanvändning.

Bedömning

  • Statliga myndigheter bör bidra med egenutvecklade öppna program till Programverkets och andra liknande programarkiv, under förutsättning att licensvillkoren i de enskilda fallen medger detta.
  • En vägledning bör utarbetas som beskriver hur myndigheter bör agera vid anskaffande och utveckling av öppna programvaror, inklusive upphandling av stödtjänster till dessa och hur de kan gå till väga för att underlätta återanvändning av de program som de tagit fram.

Vervas samordningsroll

En central expertfunktion för interoperabilitet och ITstandardiseringsfrågor vid Verva

Den nya utvecklingen av IT-strukturen, som har accelererat sedan millennieskiftet, förutsätter en organisation med centrala experter och central samordning för att säkerställa en standardiserad uppbyggnad. De största centrala myndigheterna har redan börjat bygga

upp sådan central expertis, och nätverk har skapats för samverkan mellan myndigheter. Vi föreslår att de centrala experterna på ITstandardiserings- och interoperabilitetsområdet hos Verva förstärks i motsvarande grad.

Huvuduppgiften för Vervas expertfunktion är att vara en takfunktion som ser till att frågor som hör samman med standarder och standardisering på e-förvaltningens område inte tappas bort i den offentliga decentraliserade organisationen utan att någon instans vid behov tar ansvar för initiativ, så att det finns en obruten ansvarskedja. Samordning kan göras frivillig och behöver inte regleras genom ytterligare föreskriftsrätt för Verva, utöver den som redan finns.

Ibland kan den centrala funktionens roll vara att driva en viss konkret fråga för att skapa en teknisk specifikation som svarar mot behov i den offentliga förvaltningen. Verva har föreslagit begreppet gemensam specifikation för att uttrycka detta.

Som stöd för arbetet med gemensamma specifikationer och för att samordna myndigheternas interoperabilitetsansvar kan Verva utveckla en gemensam interoperabilitetsstruktur. Det förutsätter dock att myndigheterna frivilligt efter förhandlingar kommer överens om att denna ska gälla som referensram.

Inflytande från andra intressenter som näringslivet och intresseorganisationer kan ske på åtminstone två sätt. Dels bör Verva vända sig till en formell standardiseringsorganisation, t.ex. SIS, med en intresseförfrågan när så är lämpligt. Dels kan myndigheter själva välja att hantera IT-standardiseringsfrågor av relevans för sin sektor i särskilda grupper där myndigheterna tillsammans med andra intressenter bereder frågan.

En viktig förutsättning för en fungerande expertfunktion är att den utövas i samarbete med bl.a. de myndigheter som har stora expertstaber och som har praktisk erfarenhet på fältet på IT-standardiseringens område samt med näringslivet.

Förslag

  • En central kanslifunktion ska inrättas vid Verva för att utveckla och förvalta förutsättningarna för interoperabilitet dvs. ett interoperabilitets- och standardiseringskansli. Denna kanslifunktion ska samordna, förankra, publicera och underhålla de förvaltningsgemensamma specifikationerna samt ge metod- och

expertstöd i IT-standardiseringsfrågor inom den offentliga förvaltningen, särskilt när det gäller begreppsstandarder. Som vägledning i detta arbete bör en form (arkitektur) för att främja interoperabilitet inom den offentliga förvaltningen utvecklas och förvaltas. En öppen webbaserad katalogtjänst bör skapas för de gemensamma kravspecifikationerna.

  • Tekniska specifikationer och liknande krav för informationshantering och informationsutbyte ska utvecklas i ett forum som är öppet för alla parter, t.ex. i SIS, när så är möjligt och lämpligt. Verva ska främja sådant standardiseringsarbete.

Upphandlingens former

Såväl på beställarsidan som på leverantörssidan kan det förekomma att enskilda aktörer ser ett behov av enighet om hur något ska vara beskaffat. Dock saknar kanske aktörerna kraft, tid eller kompetens att initiera ett arbete för att nå denna enighet.

En funktion för samordning av kravställande inför upphandlingar inom Verva bör hållas isär från Vervas arbete med ramavtalsupphandlingar för att de har olika fokus: I samordningen inför upphandlingar ligger tyngdpunkten på myndigheters intresse av att samordna sitt kravställande, medan utformningen av ramavtalen är en del av en upphandlingsprocess.

Bedömning

  • En särskild funktion med ansvar för samordning inför den offentliga IT-upphandlingen bör inrättas vid Verva. Denna funktion ska arbeta för en samordning mellan myndigheter när det gäller gemensamma upphandlingskravsspecifikationer som sedan kan användas i kommande förfrågningsunderlag inom IT-området.

Elektronisk upphandling

Det finns en förväntan att e-handel ska komma igång av sig själv, men tröskeln har varit oväntat hög. Därför måste insatser göras för hela inköpsprocessen.

För vissa delar av inköpsprocessen, upphandlingsdelen, kan det vara aktuellt för den offentliga sektorn att i samverkan med

branschintressen ta fram gemensamma specifikationer med funktionella krav på t.ex. processer, begrepps- och informationsstruktur. Förberedelser kan göras redan nu, och justeringar kan ske i takt med att förutsättningar i form av ny lagstiftning klarnar.

Förslag

  • Regeringen ska ge Verva i uppdrag att i samverkan med

Sveriges Kommuner och Landsting samt branschintressen utarbeta ett handlingsprogram för standardisering inom den del av den elektroniska inköpsprocessen som gäller upphandling. Förberedelser bör ske inom följande områden:

  • En vägledning utarbetas om hur t.ex. mottagningsfunktionerna för anbud kan utformas.
  • Terminologi och informationsstrukturer klarläggs redan från början i upphandlingsprocessen.
  • För vissa delar av inköps- och upphandlingsprocessen utformas gemensamma kravspecifikationer med funktionella krav på t.ex. processer samt begrepps- och informationsstruktur.

Summary

Remit of the Inquiry

The original remit of the IT Standards Inquiry, set by the Government in April 2006, was to submit proposals on ways of improving the coordination of IT standardisation. This applied both to the necessary coordination of standardisation work in response to EU decisions on standardisation and to internal coordination within the Swedish public administration. The Inquiry was also instructed to consider whether and how open software, i.e. applications based on open source software, should be promoted.

In supplementary terms of reference issued in November 2006, the Inquiry was further instructed to consider and propose ways of speeding up the introduction of e-government, enhancing egovernment security and promoting electronic procurement, and to examine the legal implications of open source software.

A brief summary of the Inquiry’s findings is presented below.

Some basic observations

The title of the present report “The Invisible Infrastructure” is a reference to the fact that standards – including IT standards – are unnoticeable when they are in place and functioning properly. It is only when they are lacking that their absence is noticed and problems arise. To a large extent, they are also invisible to those responsible for operations in the course of the decision-making process. Although operational decisions, e.g. procurement of e-services, often involve choosing standards, these do not seem to be taken separately or expressly, at least at this level, but are a tacit outcome of operational decisions of different kinds. The purpose of our report is therefore to make IT standards visible and to spotlight some of the consequences of their selection.

Another basic observation we have made is that IT standards must be viewed in several aspects. IT standards in the public administration cannot be coordinated from a single vantage point or from within one and the same body. We have identified the following arenas for discussion of IT standardisation in the public sector:

  • Swedish coordination in response to EU decisions
  • e-government
  • industrial policy
  • gaining an overall view of IT standardisation as an organisational system.

Basically, the summary is structured into three levels:

  • government responsibility for IT standardisation at national level and coordination at international level,
  • responsibility for IT standardisation as part of the operational tasks of government agencies, municipal and county councils, public bodies concerned with standardisation, etc.
  • The role of the Swedish Administrative Development Agency and other government authorities responsible for developing common specifications for the public administration and the coordination of IT standardisation work.

It should be noted that in certain areas, e.g. information security, our proposals could have been divided into a number of categories, to be dealt with at several levels. However, such issues are best addressed where their centre of gravity lies – primarily within the agencies’ operational responsibilities in the case of information security.

However, we begin with a discussion of overall policy issues arising in connection with the choice of standards.

Policies concerning choice of standards

The Inquiry began by examining the various sets of standards currently in place and how these are developed and applied in different types of organisation. The term ‘standard’ was understood both in its everyday sense of a commonly accepted or approved example of something against which other things are judged or measured, and

in a more specific sense, namely the outcome of a standardisation process. The term embraces all types of standards as well as agreements on how a thing is to be constituted, embodied in a specification.

In its latest IT Bill (2004/05:175), the Government has declared that the use of open standards should be promoted. Examples of the above include formal standards established by recognised EU standardisation bodies such as the European Committee for Standardisation (CEN), the European Telecommunications Standards Institute (ETSI) and the European Committee for Electrotechnical Standardisation (CENELEC). However, there are numerous other standards, some of which are essential to the operation of the internet, that meet stringent requirements of openness. All standards exhibiting a reasonable degree of openness are normally referred to as open standards.

Provisions governing the invoking of standards, where formal standards are the principal alternative, are set out in the current Public Procurement Act. Despite this, proprietary software applications predominate in public procurement. Given the existence of effectively functioning open standards in a range of areas, efforts should be made to apply these in public procurement. Such an aim should also be reflected in framework procurement contracts.

The need to refer to informal standards in regulations based on EU directives and procurement legislation can give rise to problems. This is possible in principle provided it can be shown that the choice of standards is not discriminating. The legal position is unclear and requires further elucidation. However, Sweden should actively seek – and for its part adopt an interpretation that will make it possible in practice – to promote direct reference to IT standards developed by the Internet Engineering Task Force (IETF), the Organization for the Advancement of Structured Information Standards (OASIS), the World Wide Web Consortium (W3C), the United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business (UN/CEFACT) and similar bodies.

A number of other countries have laid down guidelines on the use of document formats based on formal standards, the so-called open document format. Belgium, Denmark, Australia, Norway and the US state of Massachusetts are examples of places where software formats for ordinary office documents used in public administration or to communicate with citizens, such as word processing, spreadsheet and presentation programs, must be based on

ISO standards. At present, the few formats regarded as applicable that meet these requirements, are specific versions of the Portable Document Format (PDF) and the Open Document Format (ODF).

In our view, public authorities should be able to receive all types of documents that normally occur in the market, are widely used by the general public and have been designed in accordance with technical specifications based on formal standards – referred to in everyday parlance as ‘open document format’. Whether authorities also choose to use the open document format in other contexts, i.e. when communicating with citizens, is, in our view, a matter for them. If authorities are to be required to offer open document formats in communications with citizens, the Government will need to ensure that support for the development of suitable products is available in this area.

The National Archives are currently drafting a regulation on technical specifications for automatic processing, i.e. document storage facilitated by IT. The regulation, which is concerned inter alia with the use of open document formats in the public administration, is based on provisions in the Archives Act (1990:782) and the Archives Ordinance (1991:446). Prescribing the formats in which public authorities must save incoming or newly created electronic documents ensures that the former have access to the necessary software applications and can communicate with members of the public with their help.

Proposals

  • That the use of formal standards for electronic information

management be promoted in the case of authorities accountable to the Government.

  • That the Government also instruct the Administrative Deve-

lopment Agency to attach particular importance to the longterm implications of using standards with a high degree of openness when drafting tender model specifications for framework contracts. If this proposal is adopted, the agency should be required to report annually on progress in this area.

  • That Sweden actively seek the adoption of an EU position on

public procurement that allows reference to be made to other than formal standards. Such a position, which would apply at

national as well as EU level, would make it possible in practice to refer to IT standards developed by the IETF, OASIS, W3C, UN/CEFACT and other, similar bodies that provide widely adopted standards but are not recognised in the sense understood in Community law.

  • That the Government commission the National Archives to

issue regulations permitting authorities covered by the Archives Act to store electronic documents which are in a widely used format based on standards provided by recognised standards bodies.

The Government’s national responsibility

Coordinating the preparation of EU standardisation matters

Our remit includes drafting up proposals for coordinating the preparation of standards-related matters more effectively, in accordance with directive 98/34 EC. The purpose of the directive is to prevent national IT standards, regulations and administrative provisions from creating trade barriers and thereby restricting the free movement of “goods, persons, services and capital” in the single market.

We have found that it is difficult for the Ministry for Foreign Affairs, which deals with these issues in collaboration with the National Board of Trade, to obtain supporting data and material on matters proceeding from the EU from the relevant sectors and experts in the public sector, despite efforts to create networks in government ministries and agencies. One reason for this may be the lack of a permanently established group of administrative officers and experts, owing in turn to the varied nature of IT standardisation issues and the fact that these are often so specific that the possible number of experts is always likely to be inadequate. We have attempted to solve this problem by proposing a network or council made up of people representing different activities and pursuits in the community affected by IT standardisation. Such a network in our view could more easily locate the parties concerned and elicit opinions on the issue in question.

Proposal

  • That an IT standardisation council be set up with a view to

improving the preparation of matters referred to in Directive 98/34 EC. The council should be composed of representatives of the most important government, municipal and county council authorities and organisations, people in the industry/trade sector directly concerned with standardisation and other experts, e.g. from standardisation bodies, including the ITS and SEK, ministries, etc. As matters proposed for comitology procedures may also be standards-related, consideration should also be given to the inclusion of experts in such areas, e.g. from Geographical Information Systems (GIS).

To ensure reasonably effective physical meetings with all present, the number of council members (excluding the chair) should not exceed 30. However, members will communicate principally via e-mail. Should the need arise, assessors with special expertise, would of course be able to take part in council meetings. The council would be tasked with assisting the Ministry for Foreign Affairs and the National Board of Trade in framing Swedish positions on international IT standardisation issues. It would also be required to take part in discussions and exchanges of information on issues relating to international IT standardisation.

The administrative work – referring proposals for comment, receiving and collating comments from referral bodies and the administration of council affairs – could in our view be handled by a single officer.

The council’s composition, tasks and financing should be decided by a special agreement between the Government and the Swedish Standards Council, in which case the council should form part of the latter organisation. If an agreement with the Swedish Standards Council cannot be reached, however, the council should be established under the National Board of Trade, in which case its chair and members would be appointed by the latter.

IT standardisation as an organisational system

There is at present no clear division of roles and responsibilities among the various actors concerned and thus no clearly designated body with overall responsibility for issues arising in connection with IT standardisation, task allocation and general financing. There are many actors involved: ministries, government agencies, The Swedish Association of Local Authorities and Regions, municipal and county councils, companies, industry/trade organisations and other cooperation bodies, the Swedish Standards Council, the Swedish Standards Institute, the Swedish Centre for Terminology, etc.

While it is in the interests of all the above that overall assessments are undertaken, no single player seems to have been assigned a sufficiently overarching role. What is needed is a cross-sectoral, inter-ministerial body tasked with monitoring the entire organisational system for IT standardisation, especially that part of it concerned with the public sector. The Swedish Standards Council would be the obvious candidate for such a role.

Proposal

  • That the Swedish Standards Council be assigned to inquire

into the following matters in collaboration with the Swedish Standards Institute and the Administrative Development Agency:

  • How can financing be arranged to improve access to stan-

dards developed by the Swedish Standards Institute, particularly in the IT sphere, e.g. in cases where reference is made to standards prescribed in regulations?

  • In what areas of the public sector can the Swedish Stan-

dards Institute be advantageously employed to develop standards, e.g. requirements common to the public administration as a whole and concept standards?

  • What changes in the working methods of the Swedish

Standards Institute would facilitate closer overall cooperation between it and public authorities?

  • The establishment of a coordinated system of standards

registers, requirements common to the public administration as a whole, etc. with a view to meeting the need for a

centrally administered standards inventory classified by area of application and providing an overview of the purpose and content of each standard.

  • What other special inquiries should be undertaken to

provide background data for proposals on how standardisation in general – with particular reference to IT standardisation – can be made more efficient and effective?

Implications for Swedish industrial policy

With regard to electronic communications, i.e. IT delivered by the telecoms sector, the physical IT infrastructure and the services directly associated with it, the relationship between service design and development and the structure of the market has been clearly established, partly through a special law, the Electronic Communications Act, whose main purpose is to safeguard competition in the market. The National Post and Telecom Agency is the authority responsible for these matters.

However, in the case of IT services higher up the value chain, e.g. e-government services, market functions and similar industrial policy issues are not accorded the same level of attention. Other examples of industrial policy issues and questions:

  • should the main costs be borne by enterprises or the public

sector?

  • the degree of involvement by the Swedish Standards Institute,
  • the significance of IT standards for innovation and research,
  • the need for more information on IT standards, in particular

among SMEs,

  • the need to boost competition, inter alia in the computer con-

sultancy market, and between document formats through the introduction of open standards and open source code,

  • growth promotion through wider use of IT standards,
  • measures to prevent municipal and county councils from get-

ting locked into supplier solutions.

Proposals

  • That the Government commission the Swedish Agency for

Economic and Regional Growth and the Institute for Growth Policy Studies to monitor industrial policy aspects of IT standardisation, as follows:

  • The Swedish Agency for Economic and Regional Growth:

the importance of IT standards to small enterprises and their development in certain markets, and

  • The Institute for Growth Policy Studies: the effect of

standards on the market and competitiveness.

These tasks can be assigned on a regular basis in the agencies’ annual appropriation directions. The agencies would be required to submit outcome reports to the Government.

  • That the Swedish Agency for Innovation Systems be assigned

to continuously monitor the industrial policy implications of IT standardisation in the spheres of innovation and research.

Agencies’ operational responsibilities

Agency responsibility for interoperability

To ensure continued development of IT support in the public administration, it will be necessary to promote closer cooperation between and within agencies and municipal and county councils, and to focus on improving conditions for interoperability, that is effective methods of information exchange. We have provided a number of examples of the need, both in local government and among citizens, for interoperability between government agencies’ information systems. Above all, the terms and concepts used in IT applications must be standardised.

Although enhancing interoperability is a costly undertaking, it enables wider use of IT. To ensure that interoperability is given due prominence in agency operations, each government agency should have an information exchange officer responsible for ensuring that effective methods and procedures for information exchange are in place. We mean by the latter everything contained within the concept of interoperability – a term unfortunately considered too alien to the Swedish language to be used in legislative contexts – including responsibility for access, e.g. by people with disabilities.

Interoperability must be embedded at all levels of the system – technical, semantic, organisational and judicial – as its absence at any one level could be sufficient to impair its overall effectiveness. The judicial level is included to emphasise that development of the legal system must keep pace with that of the other three levels if interoperability is to be realised in practice.

In order to ensure a fair and reasonably uniform assessment of developments, all public actors should be required to map and document their collaboration with other agencies and, in particular, any opportunities for electronic information exchanges already taking place or that need to be introduced. At the Administrative Development Agency, such a survey is already under way as part of its government assignment to coordinate the automation of case handling. This will focus on interoperability, i.e. communication between agencies’ information systems.

Proposals

  • That every government agency appoint a person to be respon-

sible for promoting electronic information exchange in the public administration (information exchange officer).

  • That all government agencies be tasked with mapping and

documenting activities involving the exchange of information, including associated information structures, communication solutions and regulatory frameworks, with a view to facilitating a coherent overall picture of the sector’s need for common solutions in this sphere.

Information security

Every government agency and public body is accountable for its own information security as part of its overall operational responsibility.

The vision of a coherent e-government environment presupposes greater scope for communication between agency registers and IT applications, inter alia to make it easier for citizens, businesses and municipal and county councils to communicate with the complex government administration. However, increasing the number of links between administrative systems also heightens the

vulnerability of the system as a whole as security problems in one part of the system spread to other parts. Thus the more coherent egovernment becomes the more attention must be given to security issues. Greater consideration must therefore be given to IT security standards.

Authorities should ensure that information security is handled appropriately, either through more stringent controls of its own or through certification accredited under ISO/IEC Standard 27001 and the corresponding official Swedish version, Information Security Management Systems (LIS). This would not only be a confidence-building measure for e-government but would also help improve security among IT suppliers. While LIS is a standard for a system that specifies what needs to be monitored from an organisational perspective, the Swedish Emergency Management Agency’s Basic Level for IT Security (BITS) is a set of recommendations on security measures at IT systems level. Smaller agencies may find BITS a suitable first stage before moving on to LIS. However, for agencies whose information security requirements are less stringent, LIS certification is probably too radical a measure.

A number of government authorities have an important part to play here. Cooperation between these agencies takes place under the auspices of the Joint Action Group on Information Security (SAMFI). Overall responsibility for information security in Sweden rests with the Swedish Emergency Management Agency. The role of the Administrative Development Agency in this context is to monitor the development of e-government standardisation in the information security domain, submit policy proposals and be responsible for the dissemination of knowledge and information concerning standards, a task that needs to be defined with increasing clarity in terms of direction and delimitation.

Proposal

  • That the Administrative Development Agency be commissio-

ned to conduct a detailed examination of how cost considerations affect the dissemination and use of e-government information security standards in government agencies.

Assessment

  • Agencies taking part in procurement of e-government IT

services and equipment should define their own organisation’s security requirements in relation to what is to be procured.

  • The Administrative Development Agency should pursue

efforts to draw up a regulation that specifies ISO/IEC 27001 and ISO/IEC 27002 (LIS) respectively as bases for agency efforts to improve information security, and possibly also develop an improved version of the Swedish Emergency Management Agency’s methodological tool, BITS, as a platform for establishing a basic level of information security.

Open source software

In its IT Bill (2004/05:175), the Government declared that the use of open standards and open source software should be promoted and that developments in the open source software domain should be followed up on a regular basis. These measures would, in the Government’s view, provide opportunities to reduce the cost of IT use and encourage competition in the software sphere.

The Administrative Development Agency's analysis (commissioned by the Inquiry) led it to the conclusion that open standards and interfaces, not open source software, should be promoted as a first priority. Another conclusion was that in normal circumstances open source software must be able to compete in the market on its own merits. The exceptions are software applications especially adapted for use in areas of the Swedish public administration such as childcare planning. In certain cases, getting such applications up and running may require support. It may be necessary to promote the features common to programs of this kind. Also important is the presence of a maintenance organisation that is sustainable over the long term.

One way of ensuring that programs developed in house are reused is to encourage government agencies to contribute to the open software repository provided by eGovforge, a project concerned with open software and open software development in the public sector. The project was initiated by the Swedish Association of Local Authorities and Regions with the aim of promoting closer collaboration and more efficient use of IT. This is an effective way

of stimulating the development of open software, not just in the municipal sector but throughout the public sector.

Other repositories, such as SourceForge, can also be used for this purpose.

Assessment

  • Government agencies should contribute open software develo-

ped in house to eGovforge and other similar repositories, provided this is permitted under relevant licensing terms and conditions.

  • A guidance should be drawn up with recommendations on

how agencies should go about acquiring and developing open software and procuring support services for the latter, and how they should proceed so as to facilitate re-use of the programs they have developed.

The Swedish Administrative Development Agency’s coordinating function

A central expert unit responsible for interoperability and IT standardisation at the Administrative Development Agency

Improvements in the handling of EC IT standardisation matters with the help of a new coordinating body have been proposed above. This should be clearly distinguished from the coordination of IT standardisation in the Swedish public administration, the other principal concern of the Inquiry. We are dealing here with two distinct coordination processes, and it is essential to preclude any suspicion that Sweden’s handling of EC matters might be influenced by the public administration’s own interest in standards that could take on national characteristics.

New development of the IT structure, which has accelerated since the turn of the millennium, presupposes a centrally coordinating body supported by central experts, if standardised development is to be achieved. The larger central agencies have already begun building up central expertise, and inter-agency collaboration networks have been created. Our proposal is that central IT stan-

dardisation and interoperability expertise at the Administrative Development Agency be strengthened to a corresponding degree.

The agency’s main task in this connection is to act as “roof” i.e. to ensure that matters relating to standards and standardisation in e-government do not get lost in the decentralised public administration, but that where necessary responsibility for initiatives is taken at some level so that there is an unbroken chain of responsibility.

Coordination can be undertaken on a voluntary basis; there is no need to give the agency regulatory powers beyond those which already exist. In some cases, this central coordinating role may be a matter of pursuing a specific standardisation matter, e.g. a certain adaptation or a profile. The agency has proposed the term ‘common specification’ or ‘administration-wide specification’ to denote this need for coordination within the administration.

To support efforts to develop shared specifications for the coordination of agency interoperability, the Administrative Development Agency can develop a common interoperability structure or architecture. Work on this has already begun. This means that agencies voluntarily agree, after negotiations have taken place, that such a structure should serve as reference framework.

Even in cases where common specifications are not aimed at the development of a new standard, or an advanced profiling of an existing standard, an opportunity should be provided at some stage for all interests to be heard. This applies particularly to specifications which are not exclusively intended to be used in connection with the management of public sector operations. Other interested parties, such as the industry sector and stakeholder groups can bring their influence to bear in at least two ways. When necessary and appropriate, the Administrative Development Agency can turn to an official standards body, such as the Swedish Standards Institute, with a call for expressions of interest. Agencies themselves can also choose to address IT standardisation matters of relevance to their sector in special groups where they and other interested parties, such as enterprises, stakeholder groups, other authorities, municipal and county councils, etc. can prepare the matter in question, a Swedish adaptation of the Danish approach.

The distribution among government agencies of expert resources in architecture and standardisation is an important issue. Although there is a stronger perceived spirit of collaboration, and participation in joint networks is considered to have increased sig-

nificantly in recent years, the tendency towards sectorisation will be difficult to counter as long as a number of big agencies each dispose of more expertise than the authorities at cross-sectoral level. If the expert unit is to function effectively it must above all work closely with industry and with agencies with large experts staffs as well as practical IT standardisation experience in the field.

Proposals

  • That a central administrative unit (an interoperability and stan-

dardisation secretariat) be set up within the Administrative Development Agency with responsibility for developing and promoting interoperability, coordinating, establishing, publishing and maintaining common specifications, and providing methodological and expert support in IT standardisation matters, particularly concept standards in the public administration. A procedural framework for the promotion of interoperability in the public administration should be developed and managed as a guide for this undertaking. An open web-based catalogue service should be created to implement the common specifications.

  • That where possible and appropriate technical specifications

and similar requirements governing the handling and exchange of information be developed within a forum open to all parties such as the Swedish Standards Institute. Such standardisation work should be promoted by the Administrative Development Agency.

Forms of procurement

Although many individual actors among customers and suppliers alike may well see the need for agreement on how something should be constituted, none has the energy, time or expertise to undertake the work needed to achieve this sort of consensus. On the supplier side, this may be due to reasons of competition. On the agency side, initiatives may be hampered by budgetary, time and other constraints.

One solution could be the introduction of a unifying actor. Companies should not need to turn to more than one agency for

help. The aim here is to coordinate the procuring authorities before the procurement process begins. It is important that the task of coordinating the specification of procurement requirements assigned to the Administrative Development Agency is kept separate from the agency’s work on framework contract procurement, not because the two are mutually contradictory but because each has a different focus: in the former case, the emphasis is on the agency’s own interest in coordinating its requirement specification, while the development of framework contracts is a centralised expert function.

Assessment

  • A special unit with responsibility for coordinating public IT

procurement should be set up at the Administrative Development Agency with the task of promoting inter-agency coordination of the development of common procurement requirements specifications, which can subsequently be used in tender dossiers in the IT domain.

Electronic procurement

Work on electronic commerce was focused initially on parts of the procurement process following the awarding of contracts, i.e. price list management, suborders (i.e. call off against framework agreement), ordering and invoice management. One reason why efforts were concentrated on elements of the procurement process subsequent to the contract allocation stage was that suborders are the most important part of the process in terms of volume. They involve many users and it was expected that more efficient requisitioning and invoice management would yield substantial savings. Another reason was that functional e-commerce was not possible under then existing legislation.

Work on the subsequent stages of the procurement process, i.e. from suborders to receipt of invoice – here referred to as ecommerce – was undertaken as part of the Single Face to Industry project. The Swedish Association of Local Authorities and Regions, the Administrative Development Agency (then the Swedish Agency for Public Management) and the National Financial Mana-

gement Authority have continued to collaborate within this project on standardisation and other processes aimed at promoting ecommerce, along with suppliers of goods and services and systems suppliers. Some work on the procurement process prior to the contract allocation stage has also been undertaken within framework of the Single Face to Industry project.

There is an expectation that e-commerce will get under way of its own accord. However, given the unexpectedly high threshold at which the self-sustaining mechanism is set to kick in, attention must be given to the entire procurement process and not merely to the final ordering and invoice stage.

This entails establishing conditions conducive to the re-use of information in different stages of the process by clarifying the information structures. In the case of certain parts of the procurement process, the tendering and award process , it may be opportune for the public sector, working in collaboration with interested parties in industry, to develop common specifications setting out functional requirements e.g. with regard to processes and concept and information structures. Preparations for the development of common specifications and preparatory standardisation can already be started and any necessary adjustments made as conditions, in the form of new legislation, grow clearer. The actual standardisation work can be undertaken as part of the Single Face to Industry project.

Proposal

  • That the Government commission the Administrative

Development Agency, acting in collaboration with the Swedish Association of Local Authorities and Regions and interested parties in industry, to draw up an action plan for the introduction of common specifications for the electronic procurement process as it relates to the tendering and award process, and that the following preparatory work be undertaken:

  • Preparation of a guidance on the design of tender recep-

tion procedures.

  • Clarification of terminology and information structures at

the initial stage of the procurement process.

  • Development of common specifications for certain parts

of the procurement process, setting out functional requirements, e.g. with regard to processes and concept and information structures.

Författningsförslag

1. Förslag till förordning om ändring av förordningen (2000:1132) med instruktion för Verket för innovationssystem

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:1132) med instruktion för Verket för innovationssystem att 2 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Verket för innovationssystem skall särskilt

- fördela medel till forskning och utveckling och därmed sammanhängande verksamhet,

- verka för att industriforskningsinstitutens roll i innovationssystemet utvecklas,

- med beaktande av kunskapsutvecklingen i särskilt små och medelstora företag utveckla samarbetet mellan industriforskningsinstitut, universitet och högskola samt aktörerna inom privat och offentlig verksamhet,

- främja det svenska deltagandet i aktuella forskningsteman inom EG:s ramprogram

Verket för innovationssystem skall särskilt

- fördela medel till forskning och utveckling och därmed sammanhängande verksamhet,

- verka för att industriforskningsinstitutens roll i innovationssystemet utvecklas,

- med beaktande av kunskapsutvecklingen i särskilt små och medelstora företag utveckla samarbetet mellan industriforskningsinstitut, universitet och högskola samt aktörerna inom privat och offentlig verksamhet,

- främja det svenska deltagandet i aktuella forskningsteman inom EG:s ramprogram

för forskning och utveckling, övriga internationella forskningsprogram samt utbytet med EG:s strukturfonder i aktuella delar,

- stimulera till kunskapsöverföring och rörlighet mellan olika grupper av aktörer i innovationssystemet,

- vara rådgivande organ åt regeringen i forsknings- och utvecklingsfrågor,

- verka för att genusperspektiv får genomslag i forskningen, och

- arbeta för jämställdhet mellan män och kvinnor.

för forskning och utveckling, övriga internationella forskningsprogram samt utbytet med EG:s strukturfonder i aktuella delar,

- stimulera till kunskapsöverföring och rörlighet mellan olika grupper av aktörer i innovationssystemet,

- främja sådan standardisering och användning av standarder som är av betydelse för innovation, kunskapsspridning och framväxten av nya marknader,

- vara rådgivande organ åt regeringen i forsknings- och utvecklingsfrågor,

- verka för att genusperspektiv får genomslag i forskningen, och

- arbeta för jämställdhet mellan män och kvinnor.

Verket skall samverka med berörda regionala, nationella och internationella aktörer. Verket skall särskilt samverka med Verket för näringslivsutveckling och Institutet för tillväxtpolitiska studier.

U

Denna förordning träder i kraft den

2. Förslag till förordning om ändring av förordningen (2005:860) med instruktion för Verket för förvaltningsutveckling

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2005:860) med instruktion för Verket för förvaltningsutveckling att 2 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Verket för förvaltningsutveckling skall

1. följa upp och analysera förvaltningsutvecklingen nationellt och internationellt,

2. biträda regeringen i internationellt arbete avseende förvaltningsutveckling,

3. följa forskning, nationell och internationell, som kan ha betydelse för förvaltningens utveckling,

4. ha ett beställaransvar för statistik som beskriver den offentliga sektorns utveckling,

5. följa och analysera kompetensförsörjningen i statsförvaltningen,

6. stödja och utveckla arbetet med den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen,

7. förmedla eller erbjuda utbildningar inom sitt verksamhetsområde och bidra till framtagandet av utbildningar för enskilda myndigheter,

8. erbjuda myndigheter stöd i arbetet med att utveckla verksamheten genom att utveckla och tillhandahålla metoder och riktlinjer för övergripande frågor om organisering och styrning av statsförvaltningen,

9. främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer för användningen av informationsteknik och utveckla användbarheten av och tillgängligheten till elektronisk information och elektroniska tjänster,

9. främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer för användningen av informationsteknik, utveckla användbarheten av och tillgängligheten till elektronisk information och elektroniska tjänster, utveckla och följa upp möjligheterna till ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte

samt främja standardiseringsarbete avseende informationshantering och informationsutbyte enligt 2 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationshantering och informationsutbyte,

10. ansvara för förvaltning, utveckling och marknadsföring av elektronisk samhällsinformation och rättsinformation samt fullgöra de uppgifter som framgår av rättsinformationsförordningen (1999:175),

11. svara för samordnad upphandling för offentlig förvaltning inom området informationsteknik, verka för bästa möjliga villkor för anskaffning och användning av informationsteknik inom offentlig förvaltning och tillse att den offentliga förvaltningen använder gemensamma funktioner och lösningar samt beakta intresset av innovationer och teknikneutrala lösningar, samt

12. lämna de statliga och på begäran även de kommunala myndigheterna råd och upplysningar i de frågor om upptagningar för automatisk databehandling som avses i 15 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100).

Av 3 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte framgår att verket får meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som skall vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen.

Av 3 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationshantering och informationsutbyte framgår att verket får meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som skall vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen.

U

Denna förordning träder i kraft den

3. Förslag till förordning om ändring av förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:770) om statliga myndigheters informationsutbyte dels att rubriken till förordningen skall ha följande lydelse, dels att en ny 2 a § skall föras in i förordningen, dels att 2 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte

Förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationshantering och informationsutbyte

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

En myndighet skall i sin verksamhet främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen.

Användningen av tekniska specifikationer för elektronisk informationshantering som överensstämmer med en nationell eller internationell standard som godkänts av ett erkänt standardiseringsorgan skall främjas.

En myndighet bör bidra till att utveckla tekniska specifikationer och liknande krav för elektronisk informationshantering och informationsutbyte som myndigheten behöver för sin verksamhet genom att delta i standardiseringsarbete vid ett erkänt standardiserings-

organ. Verket för förvaltningsutveckling skall främja sådant standardiseringsarbete.

2 a §

En myndighet skall utse en person som ansvarig för att främja elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen (informationsutbytesansvarig).

U

Denna förordning träder i kraft den

1. Uppdraget

1.1. Det ursprungliga uppdraget

Regeringen fattade den 6 april 2006 beslut om följande uppdrag (dir. 2006:36) som följer i sammanfattning.

Utredaren ska utreda formerna för ytterligare samordning när det gäller arbetet med standarder, gemensamma grundfunktioner, kravspecifikationer och liknande inom IT-området och också föreslå hur dessa former kan utvecklas. Om det finns skäl för en förändrad reglering eller organisation ska utredaren överväga hur en sådan bör utformas och lämna de författnings- och organisationsförslag som behövs.

Uppdraget har fyra huvuddelar. Den första delen gäller svenska intressenters roll i det internationella standardiseringsarbetet på IT-området. Utredaren ska här ge en samlad överblick över det svenska deltagandet i det internationella standardiseringsarbetet på IT-området. Utredaren ska vidare kartlägga behovet av att samordna deltagandet från svenska myndigheter och offentliga organ i IT-standardiseringen och föreslå lämpliga former för att få fram samlade svenska ståndpunkter. Samordningen gäller såväl horisontellt mellan olika aktörer som vertikalt, t.ex. inom nyckelmyndigheter. Hänsyn bör tas till behovet av samordning med industrin och andra privata aktörer.

Den andra delen gäller samordning av de facto-standarder inom offentlig förvaltning och statens samspel med den kommunala sektorn och näringslivet. Utredaren ska här utreda hur samordnings- och samverkansformerna i IT-standardiseringsfrågor kan utvecklas på den övergripande nivån utifrån den roll Nämnden för elektronisk förvaltning (e-nämnden) tidigare haft, vilken numera övertagits av Verva. Bland annat ska utformningen och användningen av s.k. grundfunktioner belysas.

Vidare ska utredaren göra en genomgång av samordningen i standardiseringsfrågor inom olika sektorer. Tre myndigheter med nyckelfunktioner inom respektive sektors IT-arbete nämns i prop. 2004/05:175 – Socialstyrelsen, Myndigheten för skolutveckling och Lantmäteriverket. En genomgång ska göras dels av huruvida dessa och andra myndigheter med liknande roller har en tillräckligt tydlig samordningsroll när det gäller standardiseringsarbetet, dels av huruvida arbetsfördelningen gentemot Verva är tillräckligt klar.

Utredaren ska även undersöka om liknande samordnande myndigheter behöver pekas ut inom andra sektorer, bl.a. utifrån det utökade administrativa samarbetet med myndigheter i EU:s medlemsstater.

Den tredje delen gäller standardiseringsarbetets betydelse för offentlig upphandling. Standarder och gemensamma kravspecifikationer är viktiga inom den offentliga upphandlingen. Utredaren ska översiktligt beskriva hur förekomsten av IT-standarder och gemensamma kravspecifikationer påverkar aktörerna i den offentliga upphandlingen. Utredaren ska vidare undersöka om en bättre samordning kan stimulera innovationer genom upphandlingen och öka småföretagens deltagande. Om detta visar sig vara fallet ska utredaren föreslå hur en ökad samordning av IT-standardiseringen inför upphandling kan ske.

Den fjärde delen av uppdraget gäller främjande av öppen programvara inom offentlig förvaltning. Utredaren ska överväga för- och nackdelar med att använda öppen programvara i olika verksamheter i offentlig förvaltning, lämna förslag om användningen av öppen programvara inom offentlig förvaltning bör främjas och i så fall hur detta ska ske. Utredaren ska även föreslå lämpliga handlingslinjer inför arbetet inom EU när det gäller användning av öppen programvara.

Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 30 juni 2007. Direktivets fullständiga lydelse, bl.a. kraven på samråd och kontakter, framgår av bilaga 1.

1.2. Tilläggsuppdrag

Den 30 november fattade den efter valet tillträdda regeringen beslut om följande uppdrag (2006:117).

Utöver nuvarande uppdrag ska utredaren analysera IT-standardiseringens betydelse som viktig förutsättning för att påskynda en

sammanhållen e-förvaltning, omfattande såväl stat som kommuner och landsting. I utredarens arbete ska även informationssäkerhetsfrågor ges en framträdande roll. Utredaren ska särskilt uppmärksamma betydelsen av ökad användning av standarder för myndigheternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser inklusive upphandling – i synnerhet för möjligheterna att ta emot elektroniska anbud. Vidare ska möjligheterna till, och de rättsliga konsekvenserna av, en ökad användning av s.k. öppen källkod analyseras ytterligare.

Användarnas behov av ändamålsenlig informationshantering ska vara vägledande för arbetet.

Utifrån sina slutsatser ska utredaren föreslå åtgärder som bidrar till informationsteknikens genomslag i samhället med möjlighet till effekt före 2010.

Tilläggsdirektivets fullständiga lydelse framgår av bilaga 2.

1.3. Uppdragets genomförande

Av det ursprungliga uppdraget framgår att utredaren ska samråda med Verva, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och de nationella standardiseringsorganisationerna (SIS, SEK och ITS). Vidare ska utredaren samråda med statliga myndigheter med särskilt ansvar för standardfrågor inom respektive sektor, t.ex. Handisam, Socialstyrelsen, Lantmäteriverket och Myndigheten för skolutveckling. Vidare bör arbetet bedrivas i kontakt med företrädare för verksamhetsledningar inom stat, kommun och landsting som har praktiska erfarenheter av samordningsfrågor i samband med införande och drift av IT-system, med myndigheter i övrigt som deltar i standardiseringsarbetet samt med olika näringslivsorganisationer.

I tilläggsuppdraget framhölls att utredaren ska beakta det förvaltningspolitiska utvecklingsarbete som pågår inom Regeringskansliet i fråga om övergripande frågor om informationsteknik inom statlig förvaltning.

Kraven på samråd, kontakter och beaktande har fullföljts på olika sätt, bl.a. genom möten med expertgruppen i princip en gång i månaden under arbetsåret, varvid flera av de uppräknade myndigheterna, organisationerna och intressena representerats, bl.a. företrädare för det förvaltningspolitiska utvecklingsarbetet. Vidare har utredningen haft regelbundna möten med företrädare för SKL, en

större hearing med statliga myndigheter och en hearing med några större myndigheter och näringslivsrepresentanter. Dataföreningen har bjudit in sina medlemmar till möten med utredningen, vid tre tillfällen i Linköping och ett i Stockholm. Utredaren har dessutom deltagit i två möten ordnade av projektet Sambruk, med företrädare för dess medlemmar bland kommunerna samt några leverantörer. Utredaren har presenterat utredningsuppdraget och utbytt synpunkter om detta med styrelsen för Sveriges Standardiseringsråd. Utredaren har även redovisat utredningsläget och deltagit i diskussionen vid två allmänna möten ordnade av SIS, vid två allmänna konferenser om öppen programvara, vid ett av nätverket Sirnets möten (lett av Sören Lindh) samt vid konferensen Offentliga Rummet i Örebro 2007.

Ett stort antal intervjuer har gjorts inom flertalet större samhällssektorer och särskilda kontakter har tagits i enlighet med samrådskravet. Enkäter har dessutom sänts till ett hundratal centrala myndigheter, länsstyrelser och högskolor samt alla kommuner och landsting (i de senare fallen i samverkan med SKL).

Därutöver har utredningsuppdrag givits till Verva och professor Åke Grönlund, Örebro universitet (se Bilaga 8).

Sverige, som en av fyra medlemsstater i EU, har representerats av en av utredningens sekreterare i styrgruppen för Study on the specific policy needs for ICT standardisation inom EU-kommissionens generaldirektorat DG Enterprise. Sekretariatet har också genomfört en studieresa till Danmark.

1.4. Läsanvisning

Kapitel 2–4 ger underlag för förslag om den svenska samordningen inför det internationella standardiseringsarbetet, framför allt inom EU. I dessa kapitel går vi också igenom olika slag av standarder och standardiseringsorganisationer, vilket har betydelse även för andra delar av betänkandet. Kapitel 5–10 handlar i huvudsak om e-förvaltningen, med särskilda kapitel om informationssäkerhet, upphandling, den elektroniska inköpsprocessen och öppen programvara. Kapitel 11–12 har mer övergripande karaktär och analyserar bl.a. förutsättningarna för samordning. Kapitel 13 innehåller överväganden och förslag. Förslagen kostnadsberäknas och förslag på finansiering lämnas; detta sker i kapitel 14.

I bilagorna finns huvuddelen av det särskilt insamlade empiriska underlaget, dvs. de tre stora enkäterna till stat, kommun och landsting samt 12 fallstudier som ger exempel på IT-standardernas utveckling och betydelse inom sektorer och funktioner. Vidare refereras några EU-dokument samt IT-standardiseringen inom några länder och företag.

När ”vi” används i texten avses i allmänhet utredaren, experterna och sekretariatet som kollektiv, även om utredaren ansvarar för betänkandets innehåll och förslag.

2. Allmänt om standardisering

2.1. Framväxten av standarder och statens roll

2.1.1. Enhetsstandard

Standarder kan förklaras som mer eller mindre stabila överenskommelser om hur något ska förstås och beskrivas. Utifrån en sådan enkel definition kan standarder återfinnas så långt tillbaka i tiden som för 5 000 år sedan, i tidiga Egypten och Babylonien, då mer eller mindre godtyckliga referenser för längd och vikt användes för att effektivisera handel och kommunikation. Den lokala variationen mellan olika mått var emellertid stor och en ”standard” hade inte större räckvidd än makten hos den auktoritet som kungjorde definitionen.

Utifrån en något snävare förståelse kan tidiga exempel på standard återfinnas hos Kung Henry I av England, när han år 1120 standardiserade vad som skulle gälla för mått i kungariket till måttet på hans egen tummes yttersta led och längden på hans fot.

Värdet av sådana enhetsstandarder ökar ju större geografiskt område standarden omfattar (vad ekonomerna kallar externalitet eller nätverkseffekt) och det var en förutsättning för att kunna beskatta folket.

Dessa enhetsstandarder eller referensstandarder kan ses som förhistoria till vetenskapen om mått och metoder för mätning (metrologin).

I slutet av 1700-talet, vid tiden för den franska revolutionen, hade naturvetenskapen tagit fäste och man ville vädra ut godtycke genom att ersätta befintliga måttreferenser med naturens konstanter – vad som kom att bli det s.k. SI-systemet med sina grundenheter (t.ex. meter, kilogram och sekund) och härledda enheter (t.ex. densitet – kg/m

P

3

P

, hastighet – m/s). Detta innebar inte att

mått och mätande plötsligt blivit opolitiskt, utan definitionen av meter och kilogram 1799 var ett uttryck för ett behov att skapa

enhetliga enheter efter den franska revolutionen. Än i dag har Storbritannien och USA som bekant inte ersatt sina gamla (och skiljaktiga) måttenheter med det metriska systemet.

Att enhetsstandarder tjänar allmänheten bättre ju mer spridda och använda de är anses i de flesta fall vara uppenbart. Samtidigt finns ännu i dag inlåsningar i olika standarder för mått och vikt som knappast kan förbises.

2.1.2. Likhetsstandard

Medan enhetsstandarder beskriver t.ex. en tunnas volym eller en tegelstens yttermått, så beskriver en likhetsstandard tunnans och tegelstens likhet med varje annan tunna och tegelsten. Sådana likhetsstandarder har haft stor betydelse för industrialiseringen genom de fördelar de har för produktion, lagring, transporter osv.

Historien anger att inför återuppbyggnaden av staden Boston efter en storbrand 1689 togs en lag att alla tegelstenar skulle ha måtten 9x4x4 tum. Man menade att sådana standardiserade tegelstenar skulle leda till en snabbare och mer ekonomisk uppbyggnad av staden.

Ett annat kanske mer välbekant exempel på likhetsstandard är spårvidden för järnvägar. 1700-talets järnvägsbaroner specificerade unika spårvidder för de järnvägar de ägde och kontrollerade, med effekten att de begränsade konkurrensen och ”låste in” kunder i ett leverantörsberoende. Nackdelarna med sådan konkurrensbegränsning blir emellertid snabbt tydliga, och i många fall accepterades en viss spårvidd före andra helt enkelt för att det var mer ekonomiskt. Den framgångsrika spårvidden blev en de facto-standard genom sin dominans.

I England rekommenderades standard guage som blivit den mest spridda spårvidden av British Royal Commission 1845. Året därpå tog det brittiska parlamentet en spårviddslag som stipulerade att alla nya spår som byggdes skulle följa specifikationen för standard guage.

Förutom ekonomiska skäl för standardisering växte det också fram skäl vid denna tid som hade med allmän säkerhet att göra. År 1880 beräknades ca 50 000 människor ha omkommit till följd av explosioner i trycksatta system (ångmaskiner) till sjöss och på land, enligt American Society for Mechanical Engineers (ASME), som var en av de första frivilliga standardiseringsorganisationerna. ASME

publicerade 1915 #138 ASME Boiler and Pressure Vessel Code som de menar var den första regelrätta standarden för hur trycksatta system ska konstrueras, inspekteras och testas för att garantera säker funktion.

Likhetsstandarder begränsar variationsrikedom på ett sätt som ibland anses begränsa innovationer. Men fördelarna är ofta så uppenbara att likhetsstandarder kan sägas vara en av industrialiseringens mest betydelsefulla innovationer. 1800-talet såg framväxten av likhetsstandarder på en stor mängd områden – standarder som varit avgörande för den väg utvecklingen tagit. De förekommer dels i samhällets stora perspektiv, som för ångmaskiner och andra branschstandarder, dels i det lilla perspektivet, med standarder som bara gäller för enstaka industrier eller fabriker, t.ex. jiggar och formar.

Nyttan av en enhetlig tid är ett tydligt exempel på hur en praktik sprids från det lokala via en större region, till att bli nationell och slutligen en väldefinierad del av ett globalt sammanhang. I mitten av 1800-talet hade t.ex. olika städer i Sverige sin egen lokala tid satt efter den verkliga soltiden. Men för järnvägen och telegrafen medförde detta praktiska problem, med en faktisk skillnad på 24 minuter mellan tiden i Göteborg och i Stockholm. Man införde därför först en gemensam tid för järnvägssträckan, och 1878 infördes en nationell enhetlig tid.

Tidpulser sändes per telegraf från Stockholms observatorium till alla järnvägsstationer en gång i veckan för att justera stationsklockan, och den nationella tidsstandarden spreds därmed över landet. Vid en internationell konferens År 1884 beslöts att en global tidsstandard skulle dela in globen i 24 tidszoner med Greenwich som nollongitud, eftersom majoriteten av världens sjökort hade Greenwich som nollongitud. En konkurrerande – men förlorande – standard delade i stället in globen i tio zoner med Paris som nolllongitud och dygnet i tio timmar som bestod av hundra minuter vardera, var och en hundra sekunder lång. Detta franska decimala förslag ratades dock. Sverige ratificerade det vinnande förslaget och anslöt sig till den globala ordningen 1910.

En av massproduktionens grundförutsättningar är principen om utbytbarhet, dvs. att varje producerad delkomponent ska kunna sättas samman med varje annan delkomponent som en viss produkt är uppbyggd av.

Genombrottet för utbytbarhet kom inom vapenproduktion. Runt sekelskiftet 1700–1800 producerades fortfarande de flesta vapnen av enskilda vapensmeder och delarna till varje enskilt vapen

justerades in separat, med resultatet att när det gick sönder var man tvungen att lämna in vapnet till en smed som nyproducerade och passade in en reservdel. I Frankrike och USA försökte man under de första årtiondena av 1800-talet i stället producera varje del mot noggrannare specifikationer som angav vilken tolerans varje yta fick ha, dvs. det lägsta respektive högsta mått en komponent kunde ha för att passa mot nästa komponent. Med bättre ritningar, mätmetoder och tolkar (ett slags toleransmall) växte mot mitten av 1800-talet metoden fram att producera helt utbytbara komponenter, i vad som ibland kallas ”det amerikanska systemet”. På världsutställningen i London 1851 kunde Colt, framför en häpen publik, förevisa tio revolvrar som alla kunde demonteras och efter att alla delarna blandats åter monteras i tio fullt fungerande revolvrar.

Systemet med likhetsstandarder som fabrikerna använde sig av gjorde att en komponent kunde produceras i en del av landet och en annan del i en annan del av landet. Kunden kunde beställa reservdelar genom Sears-Roebucks postorderkataloger och själv byta ut den felande komponenten.

Många komponenter i 1800-talets exploderande mekaniseringsprocess, t.ex. muttrar och skruvar, var också generellt användbara och etablerades som standarder som inte bara var industri- eller branschspecifika utan snarast universella.

En svensk innovatör har haft mycket stor betydelse i sammanhanget. Carl-Edvard Johansson, även kallad ”Mått-Johansson”, patenterade 1901 ett system med passbitar av olika storlekar med mycket stor måttprecision. Dessa kombinationsmåttsatser, eller Jo Blocks (Johansson Guage Blocks) som de kallades i USA, användes för att kontrollmäta och kalibrera fabrikernas mätverktyg. Johanssons innovation bestod dels av de 102 passbitarna av metall som förvaras i en sammetsinklädd trälåda, dels av en uppdelning av toleransklasser och standardiserade spel som fortfarande används.

Betydelsen av C-E Johanssons innovation för möjligheten till massproduktion av verkstadsprodukter med stor precision kan knappast överdrivas. Amerikanska biltillverkare hörde till hans första kunder, och 1923 köpte Henry Ford företaget och anställde Johansson. Det hävdas också att Johanssons innovation hade betydelse för att man kunde enas om att de olika långa amerikanska och brittiska tum båda två skulle fastställas till exakt 25,400 mm, vilket 1933 antogs som internationell standard av American Standards Association.

2.1.3. Kompatibilitets-, och interoperabilitetsstandard

Ytterligare en form av standard rör specifikationer för två eller fler delar som ska passa ihop, exempelvis elektriska kontakter. Forskaren Ken Krechmer menar att en likhetsstandard kan beskriva en stickkontakt och en annan likhetsstandard kan beskriva ett vägguttag där stickkontakten passar, men en specifikation som beskriver både kontakten och uttaget beskrivs bättre som en kompatibilitetsstandard.

Kompatibilitet är viktigt exempelvis för telekommunikation. Precis som i andra exempel på teknisk utveckling började historien med telekommunikation med proprietära standarder. När telegrafen började användas kommersiellt i mitten av 1800-talet korsade inte telegraftrådarna nationsgränserna, utan olika länder använde olika system. I kommunikation mellan länder måste därför meddelandena skrivas ut, översättas och överlämnas vid gränsen för att sedan åter skrivas in för vidare telegrafering. Systemen var alltså inte kompatibla.

Våren 1865 förhandlade 20 europeiska länder, inklusive Sverige, om villkoren för internationell interkonnektivitet, grundläggande regler för standardisering av teknisk utrustning, gemensamma instruktioner för handhavande samt villkor för kostnader och ekonomisk redovisning. För att hantera framtida tillägg och ändringar till överenskommelsen bildade man gemensamt International Telegraph Union (ITU).

Kompatibilitet har beskrivits som den tekniska aspekten av interoperabilitet,

TPF

1

FPT

och i och med framväxten av persondatorer och

Internet i slutet av 1900-talet ökade behovet av standarder som inte bara beskrev hur komponenter kunde samexistera i likartade system, dvs. vara kompatibla, utan också beskrev hur olika komponenter kunde fungera i heterogena system uppbyggda av många lokala nätverk. Modern informationsteknik är mer förknippad med interoperabilitet än med kompatibilitet, där det förra sammankopplas inte bara med rent teknisk samfunktion utan med syntax, semantik och samordning som tar hänsyn till institutioner som rättsregler och organisationer. Däri ligger en stor del av utmaningen med att ta fram standarder för informationsteknik, och där finns skälet till en stark framväxt av konsortier som en alternativ form för att utveckla standarder.

TP

1

PT

Future of Identity in the Information Society, FIDIS (No. 507512),www.fidis.net.

De begrepp som presenterats här ovan beskrivs ytterligare i avsnittet om definitioner nedan, och de återkommer delvis i den historiska framväxten av olika standardiseringsorganisationer som beskrivs i kapitel 3.

2.1.4. En osynlig infrastruktur

Det ligger nära till hands att beskriva de olika formerna av standarder som nämnts ovan som betydelsefulla komponenter i en infrastruktur. En infrastruktur där viss kunskap uttrycks, sprids och kommer till användning. Denna infrastruktur har den egenheten att den är osynlig i de fall standarder finns på plats och är ändamålsenliga. Standarder, inte bara IT-standarder, märks inte när de finns och fungerar. Först när de saknas märks deras frånvaro och skapar problem. IT-standarder är också i stor utsträckning osynliga i beslutsfattandet hos verksamhetsansvariga. Verksamhetsbeslut, t.ex. om upphandling av e-tjänster, innebär ofta beslut också om val av standarder, men dessa tycks inte beslutas separat och uttryckligen, åtminstone på den verksamhetsansvariga nivån, utan blir en outtalad konsekvens av verksamhetsbeslut av olika slag. Det är vår förhoppning att detta betänkande skall göra det osynliga synligt.

2.2. Definitioner och terminologi

2.2.1. Former av standarder och dess utveckling

Standard

Begreppet standard betyder enligt Nationalencyklopedin ”en fastställd norm för en viss företeelse”.

TPF

2

FPT

En standard uttrycker

”standardiseringsresultat i form av beskrivningar, regler (normer) och rekommendationer för allmängiltig och upprepad användning”.

TPF

3

FPT

SIS pekar på de dokument som är processens resultat och

beskriver standard som ”dokument, upprättat i konsensus och fastställt av erkänt organ, som för allmän och upprepad användning ger

TP

2

PT

Enligt Nationalencyklopedins ordbok.

TP

3

PT

Enligt Nationalencyklopedin.

regler, riktlinjer eller kännetecken för aktiviteter eller deras resultat, i syfte att nå största möjliga reda i ett visst sammanhang.”

TPF

4

FPT

SIS-definitionen är en direkt översättning av den definition ISO och IEC erbjuder:

Document, established by consensus and approved by a recognized body, that provides, for common and repeated use, rules, guidelines or characteristics for activities or their results, aimed at the achievement of the optimum degree of order in a given context.

Det finns förstås också en svagare betydelseform av begreppet, som handlar om något som är ”vanligast” eller ”normalt förekommande”, även det enligt NE:s ordbok.

Det finns alltså ingen universellt accepterad standard för vad som utgör en standard, och egentligen är inte standarden det intressanta utan det intressanta är i stället själva standardiseringen. Man kan därför låta nöja sig med att det finns en vardaglig betydelseform som beskriver något vanligt eller normalt, och en mer specifik betydelseform som beskriver resultatet av en standardiseringsprocess.

Utredningen förstår standard i den allmänna meningen och innefattar i det dels alla typer av standarder, dels överenskommelser uttryckta i specifikationer om hur något ska vara beskaffat.

Standardisering

Standardisering avser enligt Nationalencyklopedin systematisk ordnings- och regelskapande verksamhet med syfte att uppnå optimala tekniska och ekonomiska lösningar på återkommande problem. Det avser med andra ord processer att fastställa standarder. Utredningen förstår dessa processer som kniviga sociala aktiviteter, att processerna sker med mer eller mindre formella metoder, och att processen kan vara mer eller mindre öppen, strategisk och medveten.

Standardiseringsprocessens resultat kan vara en standard, som nämndes ovan, men också leverabler med annan status är vanliga. Inom ISO, exempelvis, är begreppet standard reserverat för dokument som genomgått en speciell procedur med flera steg och omröstningsförfaranden. Om dokumentet är informativt snarare än normativt, eller om det gäller ett teknikområde under utveck-

TP

4

PT

www.sis.se.

ling, kan dokumentet ges ut med en tilläggsbeteckning som anger en lägre dignitet, t.ex. TS (technical specification) eller PAS (publicly available specification). Motsvarande finns inom övriga erkända organ.

Inom CEN används numera flitigt en procedur som benämns CEN Workshop. Det är ett projekt med målet att ta fram ett specifikt standardiseringsdokument som får beteckningen CEN Workshop Agreement (CWA). En CWA är endast en överenskommelse mellan dem som deltagit i projektet men kan upphöjas till Europastandard efter gängse omröstningsförfarande.

Också andra standardiseringsorganisationer har specifikationer av olika status. Exempelvis hänvisar IETF bara till en mindre del av sina standarder som ”standard” och den större delen som RFC (Request for comment).

Formell standard

Standarder som fastställs av erkända standardiseringsorganisationer hänvisar vi till som formell standard.

Erkänd standardiseringsorganisation

Med erkänd standardiseringsorganisation avser vi en organisation som utvecklar standarder och som erkänns på global, regional och nationell nivå. ISO, IEC och ITU erkänns på global nivå (av WTO), CEN, CENELEC och ETSI erkänns på europeisk nivå (av EU) och SIS, SEK och ITS erkänns i Sverige (av regeringen genom SSR). EU:s harmoniserade standarder är formella europeiska standarder. Alla dessa beskrivs vidare i kapitel 3.

Andra standardiseringsorganisationer

Med andra standardiseringsorganisationer menar vi sådana organisationer som har till huvudsaklig uppgift att utveckla standarder, som har allmänt tillgängliga regler för sin verksamhet, som är internationellt accepterade och som inte är formella standardiseringsorganisationer. Exempel på sådana standardiseringsorganisationer är IETF, W3C och OASIS. Synonymt kallas de också informella

standardiseringsorganisationer, vilket kan vara olyckligt eftersom de ofta är väl så formella i sin process med att ta fram standarder.

Informell standard

I brist på bättre benämning kallar vi standard som tas fram av dessa andra standardiseringsorganisationer för informell standard. Exempel på informella standarder är IP, som utvecklats av IETF, HTML som utvecklats av W3C, samt UBL som kommer från OASIS.

Obligatorisk standard

En grundläggande princip för standarder är att de är frivilliga. Undantaget är när en lag pekar på att en viss standard ska användas. Om de en standard utpekas i lag hänvisar vi till den som en obligatorisk standard, oavsett om den i annat avseende är att betrakta som en formell standard eller en de facto-standard. Ibland förekommer i litteraturen om standarder begreppet de jure-standard. Användningen av begreppet är dock inte entydigt och konsekvent, varför vi i utredningen inte använder det.

De facto-standard

De facto betyder i kraft av faktiska förhållanden och en de factostandard ska förstås som en etablerad dominerande standard, inte att den behöver vara formellt fastställd. En de facto-standard kan vara en produkt som i kraft av sin dominans utgör norm, exempelvis Microsoft Word för ordbehandling och VHS-standarden för videokassetter. Men en de facto-standard kan också vara en funktion hos en produkt som lever vidare och överförs till andra produkter, exempelvis QWERTY-ordningen på tangentbordens bokstäver.

Konsortier

Konsortier avser sammanslutningar av företag med syfte att delvis eller i huvudsak utveckla standarder eller profiler av standarder. Exempel på konsortier är Bluetooth SIG och Digital Living Network Alliance. Hit kan också möjligen räknas sådana sammanslut-

ningar av företag där medlemskap sker på inbjudan och i regel inte är öppen, exempelvis Blue-ray Disc Association. Sådana sammanslutningars standarder kan i princip jämställas med företagsstandarder och är bara delvis relevanta för utredningen.

Öppen programvara eller källkod

Det händer att användning av begreppen öppen standard respektive öppen programvara leder till viss förvirring. Det kan dels vara svårt att skilja det ena begreppet från de andra, dels vara svårt att veta vad för slags öppenhet som avses för standarden respektive programmet. Medan det som regel inte svårt att skilja på vad som är en standard mot vad som är en programvara, så blir det märkvärdigt oklart när dessa refereras till som öppna.

En standard är i grova drag en specifikation medan en programvara är en datorbaserad kod, och öppen kan i grova drag förstås som motsatsen till proprietär i båda fallen, vilket medför ägande och möjlighet att licensiera ut rättigheter.

För utredningens vidkommande förstås öppen programvara och öppen källkod som synonymt med det engelska Open Source Software. Vi gör alltså ingen distinktion mellan de båda uttrycken, men vi använder för enkelhetens skull genomgående begreppet öppen programvara. Utredningen ansluter sig därmed till Statskontorets definition från 2003 av öppen programvara som en programvara där källkoden är fritt tillgänglig och där programmet fritt kan användas, förändras, förbättras, kopieras och distribueras av alla.

TPF

5

FPT

Öppet dokumentformat

Ett annat förekommande begrepp är öppet dokumentformat, vilket avser dokumentformat som baseras på formell standard.

Öppen standard och dess olika kriterier

Benämningen öppen standard förstås vara synonym med formell standard. Epitetet öppen anspelar antingen på att den formella standarden rent allmänt är mer öppen än en proprietär leverantörsstandard, eller på att formella standarder utvecklas och görs tillgängliga under principer av öppenhet.

TP

5

PT

Öppen programvara, Statskontoret 2003:8.

Det ska också sägas att det finns avvikande meningar i vilka krav man ska ställa på en standard för att den ska kunna kallas öppen. I IT-propositionen från 2005 beskrivs öppen standard som:

en standard som i princip är möjlig för alla att ta del av och använda, som utvecklas i en allmänt accepterad och öppen miljö, som tas fram enligt en konsensusmodell samt offentliggörs, förvaltas och underhålls.

TPF

6

FPT

År 2005 uttalade Global Standards Collaboration (GSC) en gemensam uppfattning om vad som avses med öppen standard.

TPF

7

FPT

GSC är

en sammanslutning av tolv standardiseringsorganisationer på kommunikationsområdet, och man menar att standarder är öppna om de möter följande kriterier (förkortat):

1. Standarden är utvecklad eller godtagen och upprätthållen i en kollaborativ process som bygger på konsensus.

2. Processen är transparent. 3. Materiellt påverkade och intresserade parter utesluts inte från processen. 4. Standarden bygger på en policy om RAND/FRAND (fair, reasonable and non-discriminatory) för immaterialrätter som kan tillåta licensiering utan kompensation.

5. Standarden publiceras och görs tillgänglig för allmänheten till rimlig eller ingen kostnad.

Den tyska förbundsregeringens arkitekturdokument SAGA anger ett antal minimikrav på öppenhet för att en standard ska komma ifråga för att rekommenderas i federala IT-lösningar. I SAGA ställs dock inga krav på utvecklingsprocessen utan endast på tillgänglighet och användarrättigheter.

Inom den formella standardiseringen hänvisar många till följande definition, fastställd av Telecommunication Standardization Advisory Group (TSAG):

“Open Standards” are standards made available to the general public and are developed (or approved) and maintained via a collaborative and consensus driven process. “Open Standards” facilitate interoperability and data exchange among different products or services and are intended for widespread adoption.

TP

6

PT T

Prop. 2004/05:175

T

.

TP

7

PT

www.gsc.etsi.org/.

Därefter beskrivs ett antal begrepp som påverkar öppenheten – reasonably balanced, due process, intellectual property rights (IPR), quality and level of detail, publicly available och on-going support.

Definitionerna kräver inte att det ska vara gratis att delta i utvecklingen av standarder men det ska vara öppet på kända villkor för alla intresserade att delta. Det kan också innebära att alla möten ska vara öppna och all information ska vara allmänt tillgänglig, antingen hela tiden eller efter fastslagna mognadsgrader. Det innebär också i regel att beslut tas när man skapat konsensus och att det finns ett röstningsförfarande för majoritetsbeslut.

En konsensusmodell utesluter inte att det finns ett röstningsförfarande eller invändningar mot beslutet. Hur konsensus beskrivs och hanteras skiljer sig mellan olika organisationer. ISO/IEC definierar konsensus enligt följande:

General agreement, characterized by the absence of sustained opposition to substantial issues by any important part of the concerned interests and by a process that involves seeking to take into account the views of all parties concerned and to reconcile any conflicting arguments.

TPF

8

FPT

I formella såväl som informella standarder kan patent eller annan immaterialrätt (IPR) tillåtas ingå mot löfte från patentägaren att denna före omröstning redovisar sina krav på motprestationer och att den inte senare ändrar dessa. För att standarden ändå ska betraktas som öppen krävs vanligen att eventuella licenser görs tillgängliga på lika villkor och utan diskriminering, dvs. RAND/ FRAND-villkor. Definitioner av öppen standard för vanligen också med sig krav på rimliga eller inga avgifter för att någon ska få ta del av standarder i sammandrag eller i sin helhet, med all nödvändig dokumentering.

Olika organisationer hanterar restriktioner olika. Öppen är sällan detsamma som gratis, och kostnaderna hanteras ibland genom att man tar ut medlemsavgifter. Ibland bekostas standardiseringsarbetet genom att man tar betalt för publikationer, och ibland kostar det pengar att använda en standard. I samtliga fall minskar öppenheten i någon mening, men så länge villkoren är rimliga och icke-diskriminerande brukar restriktionen godtas.

Krav som anses vara nödvändiga för att standarder ska kunna användas tenderar att motsvara sådana som ställs på formella standarder, dvs. krav som specificeras av de erkända standardiserings-

TP

8

PT

ISO/IEC Guide 2:1991.

organisationerna. Bland kravställarna finns dock avvikelser, exempelvis i form av krav på frånvaro av patent i standarder, kostnadsfri licensiering, kostnadsfritt publicerade dokument osv. Sådana positioner är förknippade med några viktiga osäkerheter – dels kan de rättsliga konsekvenserna ge oönskade resultat och är svåra att förutse, dels är effekterna på rådande affärsmodeller och på den befintliga marknaden för standarder och standardisering oklar.

2.2.2. IT-standarder, en fråga om interoperabilitet

Det saknas övertygande definitioner som placerar begreppen interoperabilitet, kompatibilitet, interkonnektivitet och integration i ett sammanhang, trots att de kan sägas höra till samma familj av begrepp som beskriver sammanhang i komplexa system.

TPF

9

FPT

Ett av de

mer betydelsefulla skälen att standardisera informationsteknik är att man därmed säkerställer att olika delar kan samverka; fysiska apparater och sladdar ska fungera ihop och metoder för att överföra data måste vara oberoende av vem som tillverkat apparaterna. Utöver det behövs samstämmighet i presentation av överförda data och t.o.m. viss tolkning av dem.

Den här förmågan till samverkan kallas i regel interkonnektivitet eller interoperabilitet. Av dessa båda är interoperabilitet det mer förekommande begreppet, vilket kan bero på att interkonnektivitet uppfattas som att det bara handlar om att sladdar ska passa ihop medan interoperabilitet antyder en generisk funktion som svar på krav på en mer sammansatt samverkan av begrepp, tjänster och verksamheter. Interkonnektivitet kan förstås som en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning, för kompatibilitet, och kompatibilitet kan ses som en motsvarande förutsättning för interoperabilitet.

Man kan säga att interoperabilitet är en nödvändig förutsättning för fungerande informationsteknik, och för interoperabilitet är standarder en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning.

CEN definierar interoperabilitet enligt följande:

a state which exists between two application entities when, with regard to a specific task, one application entity can accept data from the other

TP

9

PT

I den mån dessa begrepp hör till en familj kan dess anfader kanske beskrivas som John

Zachman och det ramverk för systemutveckling som han presenterade 1987 (A framework for information systems architecture. IBM systems journal Vol 26, no. 3, 1987).

and perform that task in an appropriate and satisfactory manner without the need for extra operator intervention.

TPF

10

FPT

Lite mindre ordrikt definierar ISO och IEEE interoperabilitet som:

the ability of two or more systems to exchange data, and to mutually use the information that has been exchanged.

För proprietära system av det större slaget – där kanske de mest framträdande exemplen är de omfattande affärshanteringssystem som många företag använder (SAP, Movex och liknande) – är inte interoperabilitet en utmaning på samma sätt som det är en utmaning för öppna system. Det proprietära systemet är inte heterogent och interoperabilitet är därför inte aktuellt. För dessa är i stället utmaningen integration – av verksamheter, mål, mått och metoder medelst ett bra införande och nyttiggörande av datorsystemet. För det öppna systemet kan integration också vara ett åtråvärt mål, men då är interoperabilitet en förutsättning som först måste lösas.

Inom den offentliga förvaltningen är interoperabilitet en av förutsättningarna för ett fungerande informationsutbyte.

För att betona att utmaningen rör ett öppet Internet snarare än mer slutna proprietära system, beskriver vi interoperabilitet som förmågan till samordning i heterogena system bestående av flera lokala nätverk.

Också standardiseringsorganisationerna har definitioner av vad man avser med interoperabilitet, och mycket energi har lagts ner på att definiera begreppet och beskriva vad det består av. En förekommande struktur är att skilja på teknisk interoperabilitet, semantisk interoperabilitet och organisatorisk interoperabilitet. När det finns behov av ytterligare preciseringar kan man däremellan lägga in syntaktisk interoperabilitet och rättslig interoperabilitet.

I en artikel i tidskriften Öppna system

TPF

11

FPT

ger författarna en ännu

mer detaljerade hierarki av interoperabilitet: fysisk (hårdvara, signaler, bitar), empirisk (koder, brus), syntaktisk (data, protokoll), semantisk (signifikans, tolkning), pragmatisk (information, förståelse) eller social/kulturell (kunskap, normer) interoprabilitet.

Ramverket för interoperabilitet kan sägas bestå av standarder eller riktlinjer som beskriver hur organisationer eller funktioner inom en organisation bestämt sig för att arbeta tillsammans. Det betyder bl.a. att man måste säkerställa att man är överens om hur

TP

10

PT

CEN Report CR 14300:1999.

TP

11

PT

Arkitektursamverkan mellan myndigheter, nr 2, 2005.

betydelsen av specifika data ska tolkas, dvs. att man kan skapa semantisk interoperabilitet. Exempel på sådant är att man enats om att begreppet pris avser enhetspris och inte faktiskt pris (eller vice versa).

I arbetet att uppdatera European Interoperability Framework (EIF) 1.0 till EIF 2.0 i EU-programmet IDABC, har Gartner föredragit att man skiljer ut interoperabilitet för teknik och system som en fråga om interkonnektivitet. Teknik innefattar där hårdvara (t.ex. dator eller lagring), transport av bitar (t.ex. WAN, WiFi eller LAN), överföring av meddelanden (t.ex. HTTPS eller FTP), och vidareföring (transfer) av meddelanden (t.ex. IP eller IPv6).

Till lagret system räknar Gartner sådant som kan räknas som data, applikationer och presentation. För kommunikation ingår meddelandeinteraktion (t.ex. SOAP eller REST) och meddelandesyntax (t.ex. CSV, MIME, EDI eller XML). Dessa områden, som Gartner hänvisar till som en fråga om interkonnektivitet, kallas ibland lite förenklat för pipes and wires. De europeiska standardiseringsorganisationerna, särskilt ETSI, har varit mest aktiva på dessa områden.

TPF

12

FPT

Över lagren för teknik och system lägger Gartner ett lager som omväxlande kallats organisation och business. Medan de två föregående lagren, teknik och system, uppfattas vara en fråga för interkonnektivitet, beskrivs detta lager som ett område för interoperabilitet. Till detta lager förs semantik (till vilket man räknar information och process) samt organisation. Kommunikation på denna nivå anses bestå av komponenterna meddelandesemantik (t.ex. X12, EDIFACT, ebXML eller XBRL), strategisk inriktningen på (alignment) affärsprocesser och organisation.

Semantisk interoperabilitet har på Europanivå i mindre utsträckning varit integrerad i ESO:ernas arbetsprogram, medan de i stället återfinns i olika sektoriella initiativ

TPF

13

FPT

som e-hälsa.

TPF

14

FPT

För att uppnå önskvärd interoperabilitet och samtidigt stimulera konkurrens och utveckling kan det behövas väl avvägd lagstiftning eller riktlinjer. I enlighet med det föreslår ett annat europeiskt program, MODINIS, governance som ett lager för interoperabilitet, utöver områdena teknik, semantik och organisation/business.

TP

12

PT

Commission staff working document, Follow-up of the Recommendations of the, Task Force on ICT Sector Competitiveness and ICT Uptake.

TP

13

PT

CEN e-Business Interoperability platform.

TP

14

PT

CEN:s TC 251.

Den flyende gränsen mellan teknik, programvara, verksamhet, mål och användarnas beteende gör det svårt att dra fasta skiljelinjer mellan vad som är interkonnektivitet, kompatibilitet, interoperabilitet respektive integration. Klart är dock att krav på interoperabilitet och utvecklingen av inom-, och mellanstatliga förvaltningstjänster, medför diverse utmaningar för ett öppet och heterogent Internet.

Utmaningar

Standardisering för ökad interoperabilitet är inte okomplicerat och innebär flera utmaningar.

Kanske den mest centrala utmaningen är att ökade krav på interoperabilitet på allt högre nivåer av komplexitet också väcker ökad risk att misslyckas. Interoperabilitet som, förutom teknik, också inkluderar semantiska ensningar av verksamheter, processer och mål, är ingen enkel sak att åstadkomma. Utfallet av ett sådant interoperabilitetsarbete är stort och viktigt, men det är också en kostsam och svår sak att åstadkomma, vilket man bör vara medveten om.

Interoperabilitet på högre nivåer berör också frågor som i grunden är kulturella och sociala med tydliga skillnader mellan EU:s medlemsstater. Begreppsstandarder är synnerligen politiska, eftersom de handlar om att ensa förvaltningsprocesser mellan länder och traditioner. Tekniska standarder utpekas ibland för att vara ett uttryck för den verkliga forskningsfronten inom ett område. Möjligen är en parallell till det en internationell begreppsstandard som är ett uttryck för det för närvarande politiskt möjliga.

Ytterligare en utmaning är att begreppsstandarder kan medföra andra krav på dynamik och kontinuerlig uppdatering av både betydelseglidningar och språklig utveckling.

Standardisering för interoperabilitet berör dessutom delvis andra områden än traditionell standardisering, om man kan tala om en sådan, med delvis andra aktörer och sakägare. Frågan om vem som ska finansiera och dra fördelarna av standardiseringsarbetet och påföljande standarder återstår också att besvara.

Några ytterligare utmaningar är följande:

  • Den snabba utvecklingen av teknik och av användares förväntningar är ännu en utmaning.
  • Konsensusskapandet drivs ännu längre, med en ytterligare skärpning av redan existerande problem som följd,
  • Användningen av öppen programvara ökar, där interoperabilitet kan tänkas ha väldigt annorlunda förutsättningar.

Inom EU erbjuds offentliga medel till de europeiska standardiseringsorganisationerna som stöd till aktiviteter som ska pröva standarders interoperabilitet, genom praktiska s.k. plugtests och liknande aktiviteter. Andra än formella organisationer har dock inte möjlighet att söka dessa medel, vilket kan snedvrida marknaden.

Profilering av standarder

Standardiseringsorganisationer samverkar med varandra och drar nytta av standarder som utvecklats av andra och man för samman flera standarder i ett och samma sammanhang i vad som kallas profiler. European Information and Communication Technology Industry Association (EICTA) är en europeisk organisation för ICTbranschen som har behandlat frågan om profilering av standarder. Profilering är ett växande område och utgör en stor del av exempelvis ETSI:s arbete.

Profileringsarbetet är grannlaga, eftersom komplexiteten växer när flera standarder ska samverka i sammanhang som inte alltid kan förutses. EICTA pekar på tre faser i profilering som alla är av betydelse för att garantera interoperabilitet, vilket är en av profilernas verkliga poänger:

1. val av standarder när flera alternativa standarder är möjliga 2. strategi för komponering av standarder och specificering av ett

litet antal kombinationer som motsvarar kraven i punkt 1. 3. Urval av alternativa egenskaper, som tar hänsyn till effekten av

att flera standarder i kombination ökar antalet alternativ för egenskaper.

2.2.3. Certifiering: bedömning av överensstämmelse med standard

En standard är, som tidigare nämnts, i grunden en överenskommelse uttryckt i en specifikation om hur någonting ska vara beskaffat i något visst avseende. En viktig fråga blir då hur man kan avgöra (verifiera) att en vara eller tjänst som uppges uppfylla vad

som står i specifikationen verkligen gör det. En sådan verifiering har på svenska fått namnet bedömning av överensstämmelse, vilket är en översättning från engelskans conformity assessment.

Många standarder har ett avsnitt som anger kriterier för när standarden ska vara uppfylld, och beroende på vad standarderna handlar om, kan kriterierna vara mer eller mindre detaljerade. Det finns t.ex. standarder för testmetoder inom ett visst område, exempelvis användbarhet hos konsumentelektronik. För standarder om hälsa och säkerhet är det i stället avgörande att det finns fastställda mät- och testmetoder kopplade till kriterierna.

En central fråga för tilltron till samt tidsåtgången och kostnaderna för bedömning av överensstämmelse är vem som gör bedömningen. Det kan vara köparen, tillverkaren eller en tredje, oberoende, part. Köparen är naturligtvis fri att göra hur den vill för att före köpet övertyga sig om att en produkt överensstämmer med standard. Tillverkaren kan å sin sida göra en s.k. egendeklaration (supplier’s declaration of conformity), där denne intygar och specificerar i vilken grad produkten överensstämmer med en given uppsättning kriterier.

Kriterierna kan finnas i någon typ av standard. I Sverige finns t.ex. IT-företagens miljödeklaration, som är en egendeklaration mot en specifikation är överenskommen mellan IT-företagen och ett antal kommuner. Ett annat exempel är Common Industry Format (ISO/IEC 23025), som är en egendeklaration av användbarhet hos programvaror. Det finns därutöver en standard (ISO/IEC 17050) som ställer vissa övergripande krav på egendeklarationer och på dem som utfärdar dem.

I Svenska Miljöinstitutets rapport Ställ verifierbara miljökrav skiljer man på företagsintyg, där företaget bestyrker på heder och samvete att ställda krav uppfylls, och egendeklaration, där företaget därutöver öppet tillhandahåller de uppgifter som behövs för att någon utomstående ska kunna göra en verifiering.

Miljöinstitutet använder beteckningen andrapartsdeklaration när en kund kontrollerar sin leverantör, vanligen när en leverantör kontrollerar sin underleverantör.

När en oberoende part gör bedömningen brukar man tala om en tredjepartscertifiering. Ett certifikat är i detta sammanhang ett intyg utfärdat av en därtill behörig tredje part.

En egendeklaration är inte ett certifikat i denna mening, inte heller de intyg eller diplom som utdelas t.ex. till personer som genomgått en viss projektledarutbildning, och en certifiering kan

vara frivillig eller obligatorisk. För obligatoriska certifieringar ska bedömaren vara ackrediterad, dvs. fått behörighet att utfärda intyg om överensstämmelse (certifikat). I Sverige utfärdas sådana ackrediteringar av SWEDAC. Allmänna krav som ska uppfyllas för att bli ackrediterad för certifiering av produkter anges i standarden EN 45011 General requirements for bodies operating product certification systems. Begreppet produkter innefattar här både varor och tjänster.

Utredningsförslagen återkommer i kapitel 13 med överväganden och förslag när det gäller allmänna rekommendationer om standarder i offentlig förvaltning.

3. Allmänt om standardiserings- organisationer och den svenska standardiseringsstrukturen

3.1. Inledning

Det finns ingen allmänt accepterad hierarki eller ordning av olika standardutvecklande organisationer. En historisk beskrivning kan dock ge vägledning till någon form av ordning.

TPF

1

FPT

De standardutvecklande organisationerna tar sin början omkring 1880 då flera handelsorganisationer, särskilt i USA, började utveckla standarder för sina verksamhetsområden. IEEE är ett exempel på en organisation med sådana rötter.

Standarder visade sig vara en viktig nyttighet i framväxten av industrisamhället, och runt sekelskiftet tillkom organisationer med standardisering som sitt enda syfte – en del med internationella ambitioner, som ISO och ITU, andra med nationen som verksamhetsplats, som SIS i Sverige.

Konsortier är en ganska sentida företeelse; den egentliga tillväxten av industrigemensamma ambitioner som uttrycktes i konsortieform skedde först i slutet av 1980-talet. Inom områden som data/IT upplevdes en ökad utvecklingshastighet, som en del inte tyckte att de etablerade internationella organisationerna hängde med i .

Förutom att konsortierna tycktes vara snabbare, fyllde de också andra behov hos marknaden, som i sin tur ökade insyn och kontroll när företagen själva kunde besluta om hur och vad som skulle släppas igenom.

TP

1

PT

Uppdelningen bygger på främst Cargill & Bolin, (2006) Study on the specific policy needs for

ICT standardisation. 1st Interim Report, Annex: Field expert position papers, Brussels, oktober 2006.

Ett sätt att sortera standardiseringsorganisationerna skulle alltså kunna vara:

  • handelsorganisationer (exempelvis IEEE)
  • formella organisationer (exempelvis ISO)
  • konsortier (exempelvis Bluetooth SIG).

Vid en sådan uppdelning saknas dock en viktig grupp standardiseringsorganisationer som tillkommit de senaste decennierna och som inte kan beskrivas som något av ovanstående, nämligen organisationer med internationell närvaro och som utvecklar standarder för teknik som är viktig i alla länder, exempelvis IETF för Internet och W3C för webben. Dessa är mer lika formella standardiseringsorganisationer än konsortier, eftersom de inte är sammanslutningar av företag och ofta har formella principer för att garantera öppenhet, och de är inte handelsorganisationer. Å andra sidan är de verksamma på begränsade områden och bortom nationalstaters insyn och kontroll, likt konsortier.

Vårt förslag är att förekommande standardiseringsorganisationer skiljs åt på det sätt som finns beskrivet i kapitel 2:

  • Erkända standardiseringsorganisationer, dvs. sådana organisationer som erkänns av forum som EU och WTO och som utvecklar formella standarder.
  • Andra standardiseringsorganisationer, dvs. sådana organisationer som har till sin huvudsakliga uppgift att utveckla standarder, som har allmänt tillgängliga regler för sin verksamhet, som i kraft av sin historia är internationellt accepterade och som inte är formella standardiseringsorganisationer.
  • Konsortier, dvs. sammanslutningar av företag med syfte att delvis eller i huvudsak utveckla standarder eller profiler av standarder.

På IT-området utvecklas viktiga standarder av alla dessa organisationstyper. Apparaternas elektriska komponenter standardiseras av IEC medan deras andra komponenter och funktioner standardiseras av ISO. Kommunikationer standardiseras av t.ex. ITU, IEEE, IETF och ett antal konsortier, regionalt av ANSI, ETSI m.fl. och i Sverige vid behov av ITS.

3.2. Erkända standardiseringsorganisationer

TPF

2

FPT

Anledningen till att WTO och EU har pekat ut några organisationer som man ger särskild status för standardisering är global handel respektive europeisk handel i kombination med etablerandet av en inre marknad för EU:s del.

3.2.1. Internationell handel

När diskussionerna i början av 1900-talet startade i Sverige om att bilda svenska standardiseringsorganisationer var några industriföretag som var engagerade i export de mest pådrivande. Förutom att standardisering gynnade producenterna insåg man nämligen även de möjligheter som standardisering erbjöd vid internationell handel. De globala standardiseringsorganisationerna bildades strax efter en del nationella organisationer kommit i gång.

För att hävda sig i konkurrensen krävs inte bara billiga produkter utan även i allt högre grad produkter som möter konsumenternas ökade krav på funktion, säkerhet och miljöhänsyn. Arbetskraftens allt högre krav på god arbetsmiljö bidrar också till utveckling av säker och ergonomisk utrustning. Också samhällsorgan utformar regler som ställer tvingande krav i dessa avseenden. Även dessa typer av krav kan formuleras på internationell nivå. Gemensamma eller likalydande standarder i olika länder och regioner skapar större marknader, vilket i sin tur är av stort intresse för internationellt inriktat näringsliv.

WTO

Samhällsorganen kan ha ett handelspolitiskt syfte med global och regional standardisering, förutom intresset att värna hälsa och säkerhet för medborgarna. Det går ut på att bidra till en harmonisk utveckling och tillväxt av världshandeln. Detta kan uppnås genom att stater avvecklar befintliga tekniska handelshinder och motverkar uppkomsten av nya. Tekniska handelshinder är hinder som tillverkare och leverantörer möter vid mellanstatlig handel genom att varor vid import måste anpassas till nationella särkrav som kan finnas i lagar, föreskrifter och standarder. Den inhemska industrin

TP

2

PT

Den större delen av detta avsnitt bygger på Miljöhänsyn i standarder (SOU 1997:173).

anpassar sig i första hand till det egna landets regler och möter därför svårigheter vid export till andra länder som har avvikande regler. Om det dessutom är flera länder som är intressanta för landets industri att idka handel med, och dessa i sin tur har olika tekniska regler sinsemellan, blir företagens svårigheter mycket stora.

Den globala handelsöverenskommelsen inom WTO säger att parterna, när det finns behov av tekniska föreskrifter eller standarder och det finns relevanta internationella standarder, ska använda dessa som grundval. Den del av WTO-avtalet som berörs här kallas TBT-avtalet (Technical Barriers to Trade), och de organisationer man pekar ut är bla ISO, IEC och ITU.

Det är en förutsättning för standarder som ska fungera lika överallt (globala standarder) att det finns internationella överenskommelser om vad som konstituerar en standard samt hur standarderna ska beredas och tillämpas. Sådant inflytande på standarders tillkomst har WTO:s code of good practice som beskriver kriterier för en acceptabel standardiseringsprocess. Nationella standardiseringsorganisationer (SIS, SEK och ITS i Sverige) ska rapportera till WTO att man förbinder sig följa denna praxis mot att WTO och EU godkänner organisationen som en formell standardiseringsorganisation. Också regionala standardiseringsorganisationer kan göra detta, vilket CEN, CENELEC och ETSI gör.

Reglerna föreskriver att standardiseringsorganisationerna regelbundet ska rapportera till WTO vilka standarder som för närvarande bereds i olika stadier.

EU:s inre marknad

En viktig distinktion i sammanhanget är att tekniska föreskrifter definieras som tvingande regler och att standarder är regler vars tilllämpning är frivillig. Inom Europa har man också tidigt arbetat med integration mellan tekniska föreskrifter och standarder. När man tog beslut som behövdes för att effektivisera EG:s harmoniseringsarbete genom resolutionen om en ny harmoniseringsmetod – The New Approach – slogs standardernas roll i sammanhanget fast. (En mer ingående beskrivning av metoden återfinns i kapitel 4.2.)

EU (EG) strävar efter att genom direktiv, som alla medlemsländer måste anpassa sig till, harmonisera erforderliga lagar och föreskrifter, så att man skapar en fri inre marknad. Denna fria marknad ska omfatta fri rörlighet för varor, tjänster, människor och kapital.

Ursprungligen innebar harmoniseringen att direktiven innehöll alla de tekniska detaljer som krävdes för varor, för att direktiven skulle accepteras av alla medlemsländer. Av flera skäl blev detta arbete mycket långsamt, och i många fall blev de tekniska detaljerna föråldrade innan direktivet blev antaget. Den nya harmoniseringsmetoden innebär att direktiven innehåller allmänt formulerade krav på åtgärder så att produkten är säker ur användarens synpunkt samt åtgärder till skydd för hälsa och miljö. De nödvändiga tekniska detaljerna utformas i kompletterande harmoniserade standarder. En harmoniserad standard har i allmänhet utarbetats på direkt uppdrag av kommissionen i s.k. mandat.

I likhet med WTO:s code of good practice, kräver direktivet 98/34/EG att de nationella standardiseringsorganisationerna bland medlemsländerna i EU och EFTA ska informera varandra och kommissionen om de tekniska standarder och tekniska föreskrifter som relaterar till produkter eller tjänster som befinner sig under utveckling. Syftet med informationsförfarandet är att garantera att standarder som utarbetas inte kolliderar på EU:s inre marknad.

Direktivet listar också de nationella kontaktpunkterna för tekniska föreskrifter och för standarder. Svenska kontaktpunkter utses av regeringen; för den del som rör tekniska föreskrifter har man pekat ut Kommerskollegium som kontaktpunkt. För den del som rör standarder har regeringen anmält SIS, SEK och ITS som kontaktpunkter

3.2.2. Global standardisering inom ISO, IEC och ITU

På internationell global nivå bedrivs standardiseringsarbetet i huvudsak inom två privaträttsliga organisationer – International Electrotechnical Commission (IEC) och International Organization for Standardization (ISO).

IEC svarar för det globala standardiseringsarbetet inom det elektrotekniska området. IEC etablerades redan 1906, pga. att elektrisk energi tidigt kom att distribueras över landgränser samtidigt som säkerheten i hanteringen krävde stränga säkerhetsbestämmelser.

ISO svarar för den globala standardiseringen inom alla teknikområden utanför dels det elektrotekniska området, dels områdena telekommunikation och informationsteknik. ISO:s föregångare International Standards Association (ISA) bildades 1926. ISA upp-

hörde att fungera under andra världskriget, och ISO bildades 1945 och övertog sin föregångares verksamhet.

För verksamheterna inom telekommunikation finns ett samarbete mellan ländernas teleförvaltningar i International Telecommunication Union (ITU), som är ett FN-organ och som i huvudsak ägnar sig åt internationell standardisering för tele- och radiokommunikation. Två organ har sedan bildats inom ramen för ITU, dels Telecommunication Standardisation (ITU-T), dels Radiocommunication Standardisation (ITU-R).

Global standardisering för informationstekniken sker inom en gemensam kommitté för IEC och ISO – Joint Technical Committee number 1 (JTC 1). Man tog 1987 till denna lösning därför att IT ingår som komponent i många standardiseringsområden inom IEC såväl som ISO. JTC 1 har också ett väl utvecklat samarbete med ITU-T.

3.2.3. Europeisk standardisering inom CEN, CENELEC och ETSI

Standardiseringen i Europa och EFTA bedrivs inom tre organ:

  • European Committee for Standardisation (CEN)
  • European Committee for Electrotechnical Standardisation

(CENELEC)

  • European Telecommunications Standards Institute (ETSI).

På samma sätt som ISO, IEC och ITU på det globala planet, ansvarar CEN, CENELEC och ETSI för ungefär motsvarande delar av standardiseringsområdet på europeiskt plan. När handeln över gränserna i Europa började komma i gång på allvar efter kriget noterade man att handeln ofta försvårades av de olikheter som fanns bl.a. vad gäller ländernas standarder. I början av 1960-talet bildade därför de flesta nationella standardiseringsorganen i Västeuropa gemensamt två samarbetsorgan, CEN och CENELEC, med målet att åstadkomma gemensamma standarder för medlemmarna. Genom de behov som senare tillkommit inom främst telekommunikationsområdet bildades 1987 ett tredje europeiskt standardiseringsorgan – ETSI.

För att få till stånd gemensamma (eller åtminstone likalydande) standarder bland medlemsorganisationerna, och därmed i EU:s medlemsländer, ingår i medlemsvillkoren för respektive standardi-

seringsorganisation att ett medlemsland förbinder sig att anta de standarder som fastställs enligt det europeiska standardiseringsorganets regler samt att motstridig standard upphävs. Det innebär för Sveriges del att SIS/SEK ska anpassa svenska standarder efter det som antas av CEN/CENELEC. För ETSI:s område ser det lite annorlunda ut; där blir ETSI-standarder antagna som svenska standarder av ITS med automatik, utan att ens översättas till svenska. När europeiska standarder fastställs av de nationella standardiseringsorganisationerna sker detta normalt per automatik. Motsvarande gäller inte för ISO/IEC.

De två organisationerna CEN och CENELEC har sina säten i Bryssel. De arbetar båda efter gemensamma regler, CEN/ CENELEC Internal Regulations. Arbetsfördelningen mellan dem är ungefär den som gäller mellan ISO och IEC. Det innebär att CEN ägnar sig åt den standardisering som ligger utanför det elektrotekniska området med undantag för telekommunikation medan CENELEC i huvudsak ägnar sig åt uppgifter inom det elektrotekniska området. CEN:s och CENELEC:s nuvarande stora uppgifter är att på Europeiska kommissionens uppdrag ta fram de standarder som behövs för att den inre marknaden i Europa ska kunna fungera som avsett.

Man fann det så småningom nödvändigt att också bilda ett särskilt organ för standardiseringen inom teleområdet, och 1987 grundades ETSI.

För CEN och CENELEC såväl som för ISO och IEC gäller att medlemskapet är nationellt vilket innebär att man i allmänhet har ett organ per land som medlem. ETSI och ITU har däremot annorlunda medlemsstrukturer, där ETSI är en intresseorganisation där medlemmarna har långtgående inflytande och ger en avsevärt bredare representation än att bara omfatta EU och EFTA. Medlemskretsen i ETSI och ITU utgörs dels av nationella standardiseringsorgan, dels av industrier, teleoperatörer och IT-företag från länder också utanför EU och EFTA.

Om det finns avvikelser i nationella standarder jämfört med den europeiska standarden (s.k. A-avvikelser) ska CEN meddelas.

TPF

3

FPT

Sådana avvikelser motiveras av att svensk nationell lagstiftning förhindrar att delar av den europeiska standarden för svenska villkor genomförs. Avvikelserna är dock endast tillåtna på det icke-harmoniserade lagstiftningsområdet.

TPF

4

FPT

ICT Standardisation Board

ICT Standardisation Board (ICTSB) är ett europeiskt initiativ till samverkan mellan dels de tre formella europeiska standardiseringsorganisationerna CEN, CENELEC och ETSI, dels företrädare för europeiska konsumenter (ANEC), småföretagare (Normapme), Kommissionen samt ett antal konsortier (för närvarande 15) som är aktiva inom IKT-standardisering och som dessutom har närvaro i Europa.

Syftet med ICTSB är att man ska samverka inom utvalda områden (för närvarande inom ramen för sex arbetsgrupper) att utgöra en kommunikationspartner till kommissionen och att i övrigt verka för en mer effektiv standardiseringsprocess på IT-området.

Ledning och arbetsgrupper träffas kvartalsvis.

TP

3

PT

Om det i ett förslag till europeisk standard som är under utarbetande (prEN) finns krav

som inte är förenliga med föreskrift i svensk lagstiftning (lag, förordning eller myndighetsförfattning) ska berörd föreskrivande myndighet ompröva föreskriften och undersöka om den kan ändras så att den blir förenlig med kravet i prEN. Anser myndigheten att föreskriften inte kan ändras skall myndigheten anmoda SIS att hos CEN begära att en svensk Aavvikelse förs in i en bilaga i EN. Innan SIS vidarebefordrar en sådan begäran ska SIS förvissa sig om att myndighetens krav återfinns i en relevant svensk föreskrift. En begäran om svensk A-avvikelse får inte grundas på t.ex. ett allmänt råd eller rekommendation från myndighetens sida. Berörd teknisk kommitté inom CEN har att ta ställning till om begärd nationell Aavvikelse är relevant med hänsyn till standardens innehåll. Om så är fallet ska berörd teknisk kommitté införa den nationella A-avvikelsen som en bilaga i slutförslaget till standarden samt i förordet hänvisa till den. Det finns, för övrigt, också B-avvikelser vilka är sådana avvikelser som inte har sitt upphov i föreskrift utan baseras på historiska eller klimatrelaterade skäl.

TP

4

PT

Ambitionen är att sådana nationella avvikelser ska arbetas bort genom att hindrande

regleringar med tiden anpassas. I realiteten visar det sig att nationella avvikelser skapar hinder för den inre marknaden och lever kvar längre än önskvärt från den inre marknadens synpunkt.

CEN Workshop Agreements – ett snabbspår för formella ITstandarder

Information society standardisation system (ISSS), tillkom inom CEN 1997 för deras IKT-relaterade aktiviteter. Inom gruppen arbetar man med workshops för att snabbare och mer effektivt möta marknadens krav på utveckling av formella IT-standarder. Så kallade CEN Workshop Agreements (CWA), används framför allt på IT-området men kan också tillämpas på andra områden. Medan bara länder inom EU och EFTA är medlemmar i CEN, kan andra, även företag, organisationer och andra standardiseringskonsortier, delta i CEN:s workshop-arbete.

Se också kapitel 4 om det svenska deltagandet i CEN workshops.

3.2.4. Standardiseringsorganisationer i Sverige

Sveriges standardiseringsråd (SSR)

Huvudmannaskapet för standardiseringsverksamheten i Sverige bedrivs sedan 2001 genom Sveriges standardiseringsråd (SSR). Standardiseringsverksamheten utförs av svenska standardiseringsorgan som erkänns av SSR med ansvarsområden motsvarande verksamheterna i de internationella och europeiska organisationerna. Före 2001 var Standardiseringen i Sverige (SIS) huvudman och hade då auktoriserat åtta standardiseringsorgan. När den nya strukturen etablerades 2000–2001 blev SSR huvudman, medan SIS i en ny form – Swedish Standards Institute blev en av de tre standardiseringsorganisationerna. De övriga två är Informationstekniska standardiseringen (ITS) och Svensk Elstandard (SEK). Dessa tre beskrivs nedan.

Av de ursprungliga åtta standardiseringsorganen blev sex stycken en del av det nya SIS.

Någon lag eller annan författning som reglerar standardiseringen finns inte i Sverige. Medlemmarna i SSR, (staten, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Svenskt Näringsliv, Svensk Handel och Svenska Bankföreningen), har genom SSR:s stadgar enats om ändamål och riktlinjer för SSR.

TPF

5

FPT

Regeringen och

Svenskt Näringsliv utser vardera sex av sexton ledamöter i full-

TP

5

PT

Stadgar för SSR – Sveriges standardiseringsråd antagna den 27 juni 2000 samt den 28

februari 2001 och www.svenskstandard.se.

mäktige. De övriga kommer från de organisationer som nämns ovan.

TPF

6

FPT

Enligt stadgarna har SSR till uppgift att främja svensk standardisering och verka för att fastställda standarder används. Vidare har SSR som uppgift att besluta om ordning för fastställande, upphävande och registrering av svensk standard samt utse eller erkänna standardiseringsorgan i enlighet med de internationella och europeiska regelverken. Dessutom äger SSR rätten till SIS varumärke och ansvarar också för nyttjande och förvaltning av SIS fond. SSR har också till uppgift att ansöka om uppdragsmedel hos regeringen.

Staten ger årligen bidrag till standardiseringen på ca 30 miljoner kronor.

TPF

7

FPT

Medlen disponeras av Kammarkollegiet som betalar ut

medlen till SSR efter rekvisition.

TPF

8

FPT

Bidraget motsvarar ca 10 procent

av den svenska standardiseringsorganisationens kostnader för standardiseringsarbetet. Av dessa medel fördelar SSR ca 23 miljoner kronor till SIS, och 2,5 miljoner kronor till Konsumentrådet, som därifrån fördelas som stöd till diverse intresseorganisationers deltagande i standardiseringsprojekt i huvudsak inom SIS. Övriga delar fördelas till ITS och SEK.

Den största delen av bidraget är avsett för att bidra till standardiseringsorganisationens basuppgifter och olika standardiseringsprojekt på mandat (dvs. uppdrag från Europeiska kommissionen till de europeiska standardiseringsorganen att ta fram europeiska standarder). Bland annat ska standardiseringsorganisationen fullgöra de uppgifter som åligger de nationella standardiseringsorganen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter samt de uppgifter som följer av WHO:s avtal om tekniska handelshinder.

Standardiseringsoganisationens uppgift är att tillvarata svenska intressen i det europeiska och internationella standardiseringsarbetet. När det gäller standardiseringsprojekt på mandat ska sådana projekt som har anknytning till statens ansvar för medborgarnas skydd för liv, hälsa, miljö och egendom, dvs. den myndighetsreglerade sfären där medlemsstaterna och kommissionen kan utöva initiativ. Medlen är också avsedda att främja användarintresset genom ersättning till ideella organisationer för deras avgifter för medverkan i svenskt standardiseringsarbete.

TP

6

PT

t.ex. Regeringsbeslut 2006-05-11, dnr UD2006/22351/EIMx.

TP

7

PT

Anslaget 39:6 Bidrag till standardisering, anslagsposten 1 Sveriges Standardiseringsråd.

TP

8

PT

Regleringsbrev till Kammarkollegiet, 2006-02-02, dnr UD2006/3540/EIM.

Dessutom får bidraget användas för drift av ett IT-baserat register över gällande svensk standard. Registret ska vara tillgängligt för allmänheten utan kostnad.

TPF

9

FPT

SSR är också huvudman för SSR Konsumentråd.

TPF

10

FPT

Konsument-

rådet bildades 1990 för att slå vakt om användarnas inflytande över standardiseringsarbetet och fördela en del av regeringens ekonomiska bidrag till SSR. Pengarna används till att stödja användare med ekonomiska bidrag, utbildning och information. Enligt regeringsuppdraget ska SSR Konsumentråd främja inflytandet från ideella organisationer, som konsument-, arbetstagar- och miljöorganisationer.

I SSR Konsumentråd finns representanter för Handisam, Konsumentverket, Sveriges Konsumenter, Svenska Naturskyddsföreningen, LO och TCO.

Nämnden för svensk standard

Nämnden för svensk standard är ett organ inom SSR. Ordföranden utses av SSR, och ledamöterna är de verkställande direktörerna från de tre nationella standardiseringsorganisationerna. Den nuvarande ordföranden kommer från Kommerskollegium. Nämndens uppgift är att fungera som säkerhetsspärr mot nationella standarder som kan skapa handelshinder. När europeiska standarder fastställs av de nationella standardiseringsorganisationerna sker detta normalt per automatik.

När en rent svensk nationell standard planeras måste ett förfarande i enlighet med 98/34-direktivet följas, vilket innebär att medlemsländerna ska informera varandra om standardiseringsarbetet (se även kapitel 4). När detta förfarande genomförts och en svensk standard har tagits fram måste den nya standarden lämnas till Nämnden för svensk standard för godkännande.

TP

9

PT

Regeringsbeslut 2006-05-11, dnr UD2006/22351/EIM.

TP

10

PT

www.ssrkonsument.se/

Nationella formella standardiseringsorgan – SIS, SEK, ITS

Swedish Standards Institute

Swedish Standards Institute (SIS) är en ideell förening som har medlemmar både från privat och från offentlig sektor. SIS deltar i europeisk och internationell standardisering och är medlemmar i CEN och ISO. Det standardiseringsarbete SIS deltar i sker inom nio verksamhetsområden – bygg och anläggning, hälso- och sjukvård, industriteknik, informationshantering, ledningssystem, materialteknik, miljö och energi, tjänster och personlig säkerhet samt utveckling.

TPF

11

FPT

Verksamheten inom SIS innefattar förutom standardisering även förlag och utbildning. SIS förlag AB ger ut svensk och internationell standard samt handböcker, och SIS Forum AB ansvarar för utbildning.

SIS, inklusive dotterbolag, har totalt 170 anställda (januari 2007) varav 80–90 arbetar med standardisering.

Medlemmarna är organisationer, myndigheter och företag, både stora och små, och antalet medlemmar är ca 1 500. Medlemsavgiften är 2 000–4 000 kronor per år.

TPF

12

FPT

SIS omsätter ca 200 miljoner

kronor per år.

SIS standardiseringsarbete styrs i första hand genom uppdrag från medlemmarna. SIS startar grupper, s.k. tekniska kommittéer, när intresse aviserats från tillräckligt många. Dessa kommittéer finansieras genom projektavgifter, statsanslag och del av överskottet från förlags- och utbildningsverksamheten. Det är vanligt att sektorsmyndigheter tar ett större ansvar för arbetet än andra intressenter. Avgiftens storlek beror på omfattning och Sveriges engagemang i frågan samt antalet deltagare.

Den avgift som en intressent betalar till SIS varje år för att delta i ett projekt, kan variera mellan 10 000 kronor och 200 000 kronor. Det innebär att en del företag och myndigheter som deltar i flera standardiseringsprojekt kan betala ett par miljoner kronor årligen. Enligt SIS är dock det vanligaste att avgiften ligger runt 20 000– 25 000 kronor.

Kommittéerna har långvariga uppdrag generellt sett när standarder behöver revideras för att möta nya krav. För närvarande finns det ungefär 400 pågående grupper. De IT-standardiseringsfrågor

TP

11

PT

SIS verksamhetsberättelse 2005.

TP

12

PT

www.sis.se.

som i första hand ligger inom utredningens uppdrag finns främst inom SIS verksamhetsområde.

Svensk Elstandard

Svensk Elstandard (SEK), är en annan av de svenska standardiseringsorganisationer som är erkända av SSR. SEK är ansvarigt för standardiseringen på elområdet och är medlem i CENELEC och IEC. SEK fastställer svensk standard på det elektrotekniska området. De flesta standarder som fastställs är europeiska standarder. SEK:s verksamhet inom IT ligger huvudsakligen inom området elektronisk kommunikation (exempelvis radiostörningar).

SEK är en ideell organisation och deltagandet är frivilligt. Organisationen har deltagare från myndigheter, företag och organisationer. Verksamheten finansieras huvudsakligen genom publikationer och avgifter från intressenterna. Det statliga bidraget utgör endast en liten del av finansieringen.

TPF

13

FPT

Verksamheten verkar fungera väl; frågan om ytterligare samordning av denna verksamhet är därför inte en prioriterad uppgift för utredningen.

Informationstekniska standardiseringen

Informationstekniska standardiseringen (ITS) är det svenska standardiseringsorganet för telekommunikationsområdet och det nationella standardiseringsorganet i ETSI. ITS finansieras genom uppdragsmedel från intressenterna samt, till en liten del, genom statligt anslag.

TPF

14

FPT

Verksamheten ligger inom området elektronisk kommunikation. Ansvar och samordningsformer förefaller fungera väl; frågan om ytterligare samordning av denna verksamhet är därför inte en prioriterad uppgift för utredningen.

TP

13

PT

www.sekom.se.

TP

14

PT

www.its.se.

3.3. Andra standardiseringsorganisationer

På IT-området kan man inte längre förbise organisationer som IETF, W3C, OASIS och andra, eftersom utveckling av viktiga standarder för Internet och webbrelaterad teknik sker inom dessa och inte inom de formella standardiseringsorganisationer där Sverige finns formellt representerat. Mot den bakgrunden bevakar Näringsdepartementets IT-politiska enhet utvecklingen inom ett antal standardiseringsorganisationer för grundläggande Internetteknik. Också Post- och telestyrelsen, PTS, Verva och andra myndigheter deltar mer eller mindre regelbundet i ett antal sådana standardiseringsorganisationer.

Man kan också delvis skilja ut en grupp av standardiseringsorganisationer som har det gemensamt att de är mellanstatliga organisationer med nationell röstning (även om deltagandet kan vara bredare), där länderna i huvudsak representeras genom en myndighet. På IT-området är UN/CEFACT en sådan organisation, och egentligen också ITU. Om UN/CEFACT därmed ska räknas till familjen av formella organisationer är en bedömningsfråga som utredningen inte har anledning att ta ställning till.

3.3.1. Internetinfrastruktur: IETF/ISOC och W3C

Internets infrastruktur möjliggörs av protokoll och standarder som utvecklas av Internet Engineering Task Force (IETF). Dessa standarder antas av Internet Engineering Steering Group (IESG), med möjlighet att överklaga till Internet Architecture Board (IAB). Slutligen är det Internet Society (ISOC) som kungör dem som internationella standarder.

I huvudsak rör IETF:s standarder protokoll och infrastruktur för IP-nät inklusive Internet.

IETF är inte en formell organisation i juridisk mening men verksamheten har stor praktisk betydelse för ledning och utveckling av Internet. IETF är ett globalt forum som engagerar både privatpersoner och företag och dess standardiseringsprocess är jämförelsevis öppen. Flera svenska nätverkstekniker som utmärkt sig i Internetgemenskapen har valts till förtroendeposter på olika nivåer.

IETF har mycket goda relationer med ISO/IEC och ITU. Man har justerat definitionerna för standarders olika mognadsgrader för att dessa ska överensstämma med varandra. På så vis har man kun-

nat enas om att ömsesidigt korsreferera varandras standarder. Man utbyter också löpande information sinsemellan och med andra organisationer med delvis överlappande verksamhet, t.ex. OASIS och W3C, om nya standardiseringsprojekt genom en frivillig notifieringsprocess för att öka effektiviteten och för att motverka fenomenet att företag går runt mellan olika standardutvecklande organisationer för att plantera sina standardiseringsprojekt.

Internet Governance Forum

Internet Governance Forum (IGF) diskuterades 2006 på FN:s World Summit on the Information Society (WSIS) och bildades på villkoret att IGF inte skulle fatta formella beslut. Syftet med forumet är att erbjuda en plats där intressenter kan mötas för policydiskussioner om Internets kontroll och utveckling.

På det första mötet diskuterades bland mycket annat principiella frågor kring standarder och reglering inom områdena säkerhet, interoperabilitet och tillgänglighet, frekvensfördelning samt trådlösa nätverk. Mötet ledde bl.a. till fem s.k. dynamic coalitions, varav flera har frågor om standarder på sin agenda.

World Wide Web Consortium

World Wide Web Consortium (W3C) utvecklar standarder för webben, där webben är en applikation på Internet, t.ex. URL, XML eller andra www-relaterade tekniker. Således rör det standarder i lagret ovanför IETF:s standarder.

Konsortiets medlemmar utarbetar specifikationer i olika mognadsnivåer, tills de når mognadsgraden W3C recommendation. Sedan W3Cs tillkomst 1994 har man publicerat fler än 90 webbstandarder i form av sådana rekommendationer. Standarderna kan sedan uppdateras i omgångar tills en ny version (edition) utvecklas.

W3C:s rekommendationer är fria att använda under en royaltybefriad licens.

Medlemmar i W3C är organisationer och företag. Individer har visst inflytande genom öppna e-postlistor, men utvecklingen av standarder sker i huvudsak slutet i arbetsgrupperna tills enighet nåtts och standarden publiceras.

3.3.2. OASIS

Organization for the Advancement of Structured Information Standards (OASIS) är ett icke vinstdrivande konsortium som arbetar för att utveckla och sprida produktoberoende format som baseras på öppna standarder som t.ex. HTML, XML och SGML. Man kan alltså beskriva OASIS som verksamt i ett lager över W3C. Tillsammans med FN (UN/CEFACT) sponsrar OASIS e-handelsstandarden ebXML. Organisationen antog Open Document Format som standard 2005 och utvecklade den tillsammans med ISO till en internationell standard 2006. Legal XML, UBL och UDDI är ytterligare några av de knappa 80 standarder organisationen arbetar med i olika tekniska kommittéer.

Konsortiet har svenska Verva, SKL, FMV, SICS, SAAB och ett fåtal små svenska företag bland sina ca 600 medlemmar. Medlemmarna tar initiativ till nya tekniska kommittéer och standarder som på olika mognadsnivåer antas i konsensusförfarande. Medlemmar ska uppge immaterialrätter som de känner till och respektive kommitté beslutar om licensiering enligt versioner av RAND-licens och royaltyfri licens.

3.3.3. Institute of Electrical and Electronics Engineers

Institute of Electrical and Electronics Engineers (IEEE) är en medlemsorganisation för individer och företag. Man producerar teknisk litteratur, arrangerar konferenser, utvecklar industristandarder m.m. IEEE-Standards Association (IEEE-SA) hävdar en katalog med 1 300 standarder som är antingen klara eller under utveckling. Dessa standarder har haft stort inflytande när det gäller lokala nätverk och trådlösa lokala nätverk med Ethernet och IEEE 802.11standarderna.

IEEE hör hemma i USA, vilket innebär viss koppling till American National Standards Institute (ANSI).

TPF

15

FPT

Man eftersträvar emel-

lertid ökad frihet genom att definiera IEEE som en transnationell standardiseringsorganisation som inte är bunden av ANSI:s regler och royalties.

IEEE:s standarder kan, i likhet med ETSI:s, betraktas som regionala i den mening att lokal variation förekommer. Deltagare i

TP

15

PT

Study on the specific policy needs for ICT standardisation. 1st interim report. DLA Piper, TU Delft, Uninova.

IEEE:s standardiseringsprocess ombeds att redogöra för eventuella immaterialrätter de har. Färdiga patent licensieras i regel på RAND-villkor.

3.3.4. FN

Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa (UN/ECE) omfattar projekt och arbetsgrupper inom bl.a. miljö, transporter, statistik och handel. Standarder sorterar under rubriken handel.

Det är inte självklart att all standardisering under FN ska beskrivas som ”informell”. Medan FN inte är en organisation avsedd att utveckla standarder, är UN/ECE ett undantag med bl.a. standarden UN/EDIFACT som i dag är antagen som ISO-standard. Sverige är genom UD/IH representerat i detta standardiseringsarbete.

CEFACT är också fortsatt betydelsefullt för genomförande och spridning av standarder och rekommendationer som på olika sätt motverkar handelshinder och effektiviserar internationell handel och interoperabilitet.

UNECE WP.6

En av UNECE:s

TPF

16

FPT

arbetsgrupper (Working Party on Regulatory

Cooperation and Standardization Policies – WP.6) fokuserar på samverkan mellan de 56 medlemsländernas respektive regeringar. I detta forum utvecklar experter rekommendationer kopplade till policyfrågor, specifikationer, standarder, certifiering, ackreditering m.m. syftande till internationell harmonisering. Sverige är representerat genom Kommerskollegium.

3.4. Konsortier

Det finns 400 till 500 konsortier (varav ett par beskrivits ovan) som utvecklar IT-relaterade standarder under mer eller mindre slutna former.

TPF

17

FPT

Sådana konsortier är i regel sammanslutningar där syftet

TP

16

PT

http://www.unece.org/trade/ctied/wp6/index_wp6.htm.

TP

17

PT

ETSI anger ”ca 500”. Consortiuminfo.com anger våren 2007 460 stycken. (www.etsi.org/forawatch/) (www.consortiuminfo.org/links/).

är att utveckla standarder eller profiler av standarder samt att skapa eller stödja framväxten av en marknad för en produkt eller tjänst.

Third Generation Partnership Project (3GPP) är ett exempel på ett relativt öppet forum. 3GPP kan sägas stamma från ITU:s projekt International Mobile Telecommunications (IMT-2000). På senare tid har emellertid utvecklingen inom 3GPP gått från att vara ett standardutvecklande konsortium till att bli ett s.k. profilerande konsortium där man i huvudsak ägnar sig åt att få olika standarder som utvecklats på annat håll att fungera tillsammans.

3.5. Enskilda företag

Standarder som i huvudsak hanteras av ett enskilt företag eller en företagskoncern beskrivs bäst som företagsstandard och kallas ibland leverantörsstandard. Ett exempel kan vara Microsofts Windows-svit, eller SAP:s programvaror, vars formspråk och formatmallar kan beskrivas som standarder. Ett annat exempel kan vara Apples format för musikfiler och andra proprietära lösningar som är eller aspirerar på att bli de facto-standarder genom att dominera sin marknad.

4. Den formella strukturen för nationell samordning av ITstandardiseringen

4.1. De svenska myndigheterna och organisationerna

4.1.1. Utrikesdepartementet

I Regeringskansliet är standardiseringsfrågorna organiserade tillsammans med utrikeshandel och investeringsfrämjande frågor inom Utrikesdepartementet. Enligt Regeringskansliets instruktion hör allmänna frågor om teknisk provning, kontroll och standardisering samt genomförandet av EG:s inre marknad (i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement) till UD. Detta innebär att UD genom Enheten för främjande och EU:s inre marknaden (UD/FIM) ansvarar för regeringens handläggning av standardiseringen i Sverige. Enheten har även ansvar för Kommerskollegium, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), Invest in Sweden Agency (ISA), Exportkreditnämnden (EKN), Svensk exportkredit AB samt myndighetsansvaret för Exportrådet.

TPF

1

FPT

Ansvarigt statsråd är handelsministern.

UD/FIM ansvarar bl.a. för allmänna frågor om informationsprocedurer (bl.a. 98/34/EG), teknisk provning och kontroll samt standardisering och genomförande av EG:s inre marknad.

TPF

2

FPT

I detta

ingår ansvar för tjänstedirektivet, för den nya metoden och för ömsesidigt erkännande på det icke harmoniserade området.

UD/FIM:s övergripande ansvar och samordningsansvar inom Regeringskansliet innebär att alla frågor som berör den inre marknaden ska beredas med enheten och att enheten ansvarar övergripande för de olika problem företag och enskilda möter på den

TP

1

PT

Förordning om ändring i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

(SFS 2005:583) kap 3

TP

2

PT

Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Utrikesdepartementet; UF 2006:1

inre marknaden, bl.a. i form av handelshinder. Det har varit svårt för UD att få underlag från berörda sektorer och experter i den offentliga sektorn när ärenden kommit från EU, trots ansträngningar att skapa nätverk på departementen. Motsvarande svårigheter har funnits för Kommerskollegium i relation till myndigheter. Ett skäl kan vara att det vare sig på departement eller myndigheter finns en fast krets av handläggare och experter på frågor som rör IT-standardisering.

Ett viktigt instrument för att förhindra handelshinder och för att alla ska konkurrera på lika villkor är harmonisering. Konkurrenskraftsrådet inom EU är den konstellation som har det samlade ansvaret för att den inre marknaden fungerar och för att de samhälleliga institutioner som är förutsättningar för fungerande marknader inte medför några hinder i form av t.ex. tekniska föreskrifter och standarder eller föreskrifter på tjänsteområdet som är utformade så att de försvårar ett fritt varu- och tjänsteutbyte mellan länderna.

UD/FIM:s s.k. inre marknadsgrupp representerar Sverige i rådsarbetsgrupper, expertkommittéer och andra kommittéer inom EU. Bland dessa kan nämnas den permanenta kommittén för tekniska standarder och föreskrifter (98/34-kommitten), Internal market advisory committee (IMAC), Senior Officials Group for Standardisation and Conformity Assessment Policy (SOGS), 133-MRA

TPF

3

FPT

och

rådsarbetsgruppen om standardisering och om nya metoden.

TPF

4

FPT

Ett område som berör standardiseringsområdet är handelspolitiska frågor kopplade till bl.a. världshandelsorganisationen (WTO). För dessa frågor ansvarar Enheten för internationell handelspolitik (UD/IH), och där finns den svenska representationen i UN/CEFACT.

4.1.2. Kommerskollegium

Enligt Kommerskollegiums instruktion (SFS 1998:279, senast ändrad 2006, 1 §) är myndigheten central förvaltningsmyndighet för utrikeshandel och handelspolitik. Verksamheten bedrivs inom ramen för Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, särskilt deltagandet i den inre marknaden, tullunionen och den gemensamma

TP

3

PT

Rådsarbetsgruppen 133-MRA, som administrerar avtal om ömsesidigt erkännande av

produktgodkännanden mellan EU och tredje land.

TP

4

PT

Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Utrikesdepartementet;

UF 2006:1.

handelspolitiken. Utgångspunkten är Sveriges intresse av en effektiv inre marknad, ett öppet och starkt multilateralt handelssystem och av fortsatta handelspolitiska liberaliseringar.

I kollegiets regleringsbrev för 2006 framgår bl.a. att ett mål ska vara att man ska bidra till en effektiv inre marknad, inbegripet en effektivisering av de horisontella instrumenten på den inre marknaden samt handelspolitiska aspekter på nya metoden-direktiven och standardisering.

Vidare har Kommerskollegium som mål att minska eller eliminera handelshinder och andra problem inom bl.a. EU/EES, inklusive Turkiet, och i relevanta fall WTO, genom att granska och påverka utformningen av såväl utländska som svenska förslag till tekniska föreskrifter, och när det gäller utländska förslag aktivt förmedla information om anmälningsprocedurerna för tekniska regler. Kollegiet ska också bidra till att öka svenska myndigheters och allmänhetens kunskaper om den inre marknaden samt de rättigheter – och för myndigheter, de skyldigheter – som följer av EU-medlemskapet.

Av instruktionen framgår att kollegiet ska vara en samordningscentral för behandling av frågor som uppstår i samband med genomförandet av den inre marknaden och som har kommit in från andra medlemsstater i EU eller från Europeiska gemenskapernas kommission, och man ska också vara en kontaktpunkt dit företag och enskilda kan vända sig med problem på den inre marknaden (3 §).

En av Kommerskollegiums uppgifter i detta avseende är att representera Sverige i nätverket SOLVIT.

TPF

5

FPT

Nätverket har funnits

sedan 2002 och drivs av medlemsstaterna och Europeiska kommissionen. Varje medlemsland (samt Norge, Island och Liechtenstein) har ett SOLVIT-center; i Sverige svarar Kommerskollegium för detta. Nätverket ska hjälpa enskilda och företag med problem som gäller tillämpningen av EU-lagstiftningen för den inre marknaden och som uppstått mellan exempelvis ett företag och en nationell myndighet. Det kan t.ex. röra etablering som egenföretagare, marknadstillträde för varor eller erkännande av yrkeskvalifikationer och examensbevis.

TPF

6

FPT

Vidare ska Kommerskollegium enligt sin instruktion bl.a. vara kontakt- och informationspunkt för WTO:s tjänstehandelsavtal

TP

5

PT

Regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende Kommerskollegium.

TP

6

PT

www.kommers.se och http://ec.europa.eu/solvit/.

(GATS) samt för WTO:s avtal om tekniska handelshinder (TBT) (3 a §, punkt 2 och 5).

Kollegiet har under 2006 utvecklat aktiviteterna vad gäller tekniska regler. Bland annat har samarbetet med näringsliv och myndigheter utvecklats genom att man inrättat Kontaktgruppen för tekniska regler och handelshinder (KTH). Gruppen är informell och består av representanter för UD, standardiseringsorganisationerna, några större myndigheter, branschförbund för handel och industri samt några större svenska företag.

Dessutom har ett särskilt nätverk med representanter för myndigheter, näringsliv och kollegiet bildats för att effektivisera granskningen av utländska anmälningar i procedurerna enligt WTO/TBT-avtalet och 98/34-direktivet. Det senare nätverket är dock inte detsamma som den mer horisontella beredningsgrupp inom kollegiet i form av ett antal kontaktpersoner på olika myndigheter.

Kommerskollegium ska anmäla de regler som avses i förordningen (1994:2029) om tekniska regler samt ta emot och bereda anmälningar och andra meddelanden enligt nämnda avtal och direktiv, i enlighet med WTO:s TBT-avtal samt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG.

Av förordningens 4 § framgår att en myndighet som avser att ändra, upphäva eller utarbeta en ny en teknisk regel ska undersöka om det finns en internationell eller europeisk standard på området samt utreda möjligheten att anpassa regeln till den. Detta gäller också förslag till sådana standarder. Myndigheten bör i ett sådant fall utforma regeln så att den är förenlig med standarden.

Vidare framgår att myndigheten ska samråda med Kommerskollegium om utformningen av en teknisk regel, när det kan finnas risk för att regeln får handelshindrande verkningar samt att myndigheten i god tid ska underrätta Kommerskollegium om det förslag den har utarbetat, om man avser att fatta beslut om en teknisk regel (5–6 §).

Kommerskollegium ska sedan anmäla den föreslagna regeln till övriga berörda parter genom meddelanden till WTO-sekretariatet samt EG-kommissionen (10 §).

Kommerskollegium har i en föreskrift (KFS 1999:1) om tekniska regler stadgat att samråd med kollegiet ska ske om en till-

tänkt regel avviker från bindande gemenskapsrättsakter m.m. samt om den föreslagna regeln helt motsvarar en internationell eller europeisk standard eller delvis utgör en anpassning. Skyldigheten omfattar inte bara varor utan även informationssamhällets tjänster (se nedan).

Kollegiet deltar för UD:s räkning och tillsammans med UD i den kommitté som upprättats enligt direktiv 98/34/EG. Inför möten i denna kommitté remitterar Kollegiet förslagen till mandat för utarbetandet av europeiska standarder till myndigheter, standardiseringsorgan och berörd bransch. Inkomna synpunkter samordnas sedan och fastställs av regeringen.

Hos Kommerskollegium finns också en kontaktgrupp för exportörer i utvecklingsländer – Open Trade Gate Sweden (OTGS), OTGS är ett s.k. one stop information centre om t.ex. vilka införselkrav, standarder, procedurer och avgifter som gäller vid export till Sverige.

Kommerskollegiums utredningsverksamhet omfattar frågor inom OECD, FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE), FN:s organ för handel och utveckling (UNCTAD) och andra internationella organisationer inom kollegiets verksamhetsområde. Kollegiet arbetar t.ex. under ECE med regulativa samarbetsfrågor och standardiseringspolitiska frågor som bygger på lagstiftningstekniken enligt nya metoden (se nedan) i EU.

Kollegiet administrerar också SWEPRO-kansliet som samordnar och deltar i arbetet med att förenkla, harmonisera och ta bort onödiga procedurer och informationsflöden i den internationella handeln. Det internationella arbetet sker här i Centre for Trade Facilitation and Electronic Commerce (UN/CEFACT) som utvecklar verktyg och rekommendationer om bl.a. internationella handelsprocedurer, bank- och finansfrågor, transportfrågor, elektronisk handel och tullfrågor.

4.2. Beredning av standardiseringsfrågor med anledning av EU:s direktiv 98/34

4.2.1. Nya metoden – the new approach

En ny teknik – den nya metoden – för reglering etablerades 1985, som tidigare nämnts. Den innebär att harmoniserad lagstiftning ska inskränka sig till att endast ställa de väsentligaste kraven för att produkter ska kunna cirkulera fritt. Lagstiftaren ska ange vilka

grundläggande krav produkten ska uppfylla men inte föreskriva de tekniska detaljerna. De grundläggande kraven ska fastställas så långt att ett enhetligt genomförande inom EU blir möjligt.

Nya metoden-direktiv innehåller ingen detaljerad teknisk beskrivning, utan i stället finns allmänt hållna säkerhetskrav. Det betyder att tillverkare måste översätta dessa krav till tekniska lösningar. Ett sätt att göra det på är att använda den europeiska standard som gemenskapen hänvisat till, s.k. harmoniserad standard. Användningen av standarder är frivillig och en tillverkare kan använda sin egen lösning, men då är man skyldig att bevisa att den följer de väsentliga kraven i direktivet. En produkt som uppfyller harmoniserad standard ska förutsättas uppfylla kraven. Bevisbördan är då omvänd och det ankommer i stället på den myndighet som övervakar marknaden att bevisa att produkten inte är anpassad efter lagen.

TPF

7

FPT

Den nya metoden innebar en förändring för standardiseringssystemen i Europa. Enligt den historiebeskrivning som DG Enterprise gett i Vademecum on European Standardisation

TPF

8

FPT

innebar

denna förändring att det kom att godkännas ett (och endast ett) standardiseringssystem nästan i alla länder. På europeisk nivå skedde godkännandet genom 98/34-direktivet.

TPF

9

FPT

Kommissionen

började lämna officiella uppdrag (mandat) om gemensam europeisk standard, vilket i sin tur medförde att tekniska kommittéer inom ett stort antal sektorer växte fram.

Den nya metoden har inneburit att antalet obligatoriska regler har minskat och att detaljregelverket, dvs. standarderna, har kunnat uppdateras med den tekniska utvecklingen. Metoden anses också ha gett industrin flexibilitet i valet av teknisk lösning.

4.2.2 98/34-direktivet

Kärnpunkten i Europaparlamentet och rådets direktiv 98/34/EG är informationsförfaranden vad gäller tekniska standarder och föreskrifter,

TPF

10

FPTP

,

TF

11

FTP

Direktivet anger att en standard är en teknisk specifi-

TP

7

PT

Vademecum on European Standardisation,, Part I General Framework, 2003, sid 5 f

http://ec.europa.eu/enterprise/standards_policy/vademecum/doc/standards_directive_98_3 4_history.pdf.

TP

8

PT

Vademecum on European Standardisation, Part I General Framework, 2003, sid. 8.

TP

9

PT

80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlems-

staterna och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet.

TP

10

PT

Europaparlamentet och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.

kation som har fastställts av ett erkänt standardiseringsorgan för upprepad eller fortlöpande tillämpning, som inte är tvingande och som tillhör typen internationell, europeisk eller nationell standard och som därtill är allmänt tillgänglig.

Direktivets syfte är att om ett medlemsland avser att utveckla tekniska föreskrifter eller standarder ska detta förmedlas till övriga medlemsländer för att undvika onödiga hinder mot handel på den inre marknaden. Ett sådant system har visat sig mer effektivt än ett system där handelshinder ska ändras efter att beslut redan fattats. På global nivå finns ett motsvarande förfarande inom ramen för WTO-samarbetet.

Direktivet omfattar alla industriellt framställda produkter och alla jordbruksprodukter, inklusive fiskprodukter, som kan värderas i pengar och som därmed kan vara föremål för kommersiella transaktioner (artikel 1). Genom 98/48/EG

TPF

12

FPT

har systemet vidgats till

att även omfatta informationssamhällets tjänster,

TPF

13

FPT

dvs. tjänster

som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare.

TPF

14

FPT

Direktivet omfattar därmed inte radio- och TV-sändningar. Direktivet tillämpas inte heller på föreskrifter om frågor som omfattas av gemenskapsbestämmelser för teletjänster enligt definitionen i direktiv 90/387/EEG

TPF

15

FPT

eftersom det området är helt har-

moniserat och undantaget enligt artikel 10.

Direktivet är delat i två distinkt olika delar när det gäller informationsförfaranden:

  • Den ena delen handlar om informationsförfaranden för standarder.

TP

11

PT

Eftersom direktivet är avsett att skapa en transparent process kallas det ibland för transparens-direktivet. Det finns dock andra direktiv, på helt andra områden, som också kallas transparensdirektivet varför det inte benämns på detta sätt här.

TP

12

PT

Europaparlamentet och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 om ändring av direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.

TP

13

PT

Ytterligare utvidgning på tjänsteområdet har aviserats.

TP

14

PT

Ett kriterium för en tjänst är att den vanligtvis tillhandahålls mot ersättning, dvs. betalning, enligt EG-domstolens rättspraxis. Följande tjänster räknas upp: allmänna informationstjänster (dagstidningar, databaser, etc.), fjärrövervakning, interaktiv teleshopping, elektronisk post, direktbokning av flygbiljetter och direkttillgång till specialisttjänster (tillträde till databaser, diagnoser etc.) Verksamhet som staten utövar utan betalning inom ramen för sina åtaganden omfattas inte eftersom det inte tillhandahålls mot ersättning. Som exempel på områden som inte omfattas nämns samhälls-, kultur, utbildnings- och rättsskipningsområdena.

TP

15

PT

Rådets direktiv 90/387/EEG av den 28 juni 1990 om upprättandet av den inre marknaden för teletjänster genom att tillhandahålla öppna nät.

  • Den andra delen medför ett ömsesidigt system för information och övervakning av förslag till nationella tekniska föreskrifter.

Dessutom finns ett kommittéförfarande enligt vilket medlemsstaterna uttalar sig om bl.a. ett förslag till standardiseringsmandat.

Informationsförfarandet för standarder

I bilaga till direktivet har CEN, CENELEC och ETSI listats som de erkända europeiska standardiseringsorganen, och CEN samordnar notifieringar om nya standardiseringsprojekt. Varje land har kontaktpunkter för de delar i 98/34-direktivet som gäller standarder respektive tekniska föreskrifter. Kontaktpunkter för den del som gäller standarder är respektive lands nationella standardiseringsorgan dvs. SIS, SEK och ITS för Sveriges del. Dessa har, efter anmälan från svenska regeringen, tagits upp som de erkända nationella standardiseringsorganen i Sverige och listas i bilaga till direktivet.

De nationella standardiseringsorganen ska tillhandahålla information om nya nationella initiativ som ska leda till standarder. Kommissionen och standardiseringsorganen ska informeras om ett nationellt organ avser att ta fram en standard. Om t.ex. SIS planerar att ta fram en svensk standard måste detta notifieras innan arbetet sätts igång, för att kontrollera att inget motsvarande arbete redan pågår på europeisk nivå. Om så skulle vara fallet får inte det svenska arbetet sättas igång. CEN samordnar notifieringsförfarandet och upprätthåller databasen Infopro.

TPF

16

FPT

CEN skickar också ut

notifieringen till de övriga medlemmarna som får lämna synpunkter och måste beredas tillfälle att delta i det arbete som är tänkt att startas. Förfarandet kan också leda till att man kommer fram till att ett arbete i stället ska sättas gång på europeisk nivå.

Det är alltså de svenska standardiseringsorganisationerna som ansvarar för att notifiera nationella standarder. Från SIS anmäldes 5 notifieringar till CEN:s databas Infopro 2005, varav 2 avsåg ITområdet. Under 2006 gjordes 9 notifieringar; ingen av dessa avsåg IT-området. För 2002, 2003 respektive 2004 gjordes 32, 11 respektive 33 svenska anmälningar. Sammantaget gjordes 81 svenska notifieringar för perioden 2002–2005. Danmark gjorde 39, Norge

TP

16

PT

Mer information finns på www.cen.eu/BOSS/support/support+processes+-+index/notification+procedure+-+notifications/index.asp.

86, Finland 28, Nederländerna 324 och Belgien 41 notifieringar, för att nämna några länder i Sveriges storlek.

TPF

17

FPT

Enligt SIS har ingen erinran lämnats från svensk sida på andra länders notifieringar. Det är dock oklart i vilken mån någon erbjudits den möjligheten; utredningen har inte tillgång till CEN:s databas Infopro och vi saknar även statistik över kommentarer på notifierade standardiseringsprojekt från Sverige, andra medlemsländer respektive kommissionen. Vi kan därför inte bedöma hur aktivt Sverige deltagit i notifierinsgsprocessen utöver rapporteringen av nationella standardiseringsinitiativ, eller i vilken mån proceduren nyttjas och fungerar i sin helhet.

Informationsförfarandet för tekniska föreskrifter

Den del som rör informationsförfarandet för tekniska föreskrifter berör i huvudsak inte det som vår utredning ska behandla, men vi lämnar ändå information här för att ge en helhetsbild av vad direktivet omfattar.

Kommerskollegium är den svenska nationella kontaktpunkten för tekniska föreskrifter och sköter det elektroniska utbytet med Kommissionens generaldirektorat för näringsliv och industri.

Informationsförfarandet i denna del innebär att medlemsstaterna är förpliktade att redan på förslagsstadiet anmäla utkast till tekniska föreskrifter

TPF

18

FPT

och regler om bl.a. informationssamhällets

tjänster till kommissionen. Det är oftast föreskrifter som tas fram av olika myndigheter som är aktuella för anmälan, eller notifiering som det också kallas. En svensk notifikation sänds via Kommerskollegium till kommissionen som översätter den och skickar den vidare till övriga medlemsländer. Normalt sett tar det tre månader innan medlemsstaten får anta förslaget eller föreskriften.

Ett stort antal nationella regler anmäls varje år inom EES-området. Under 2005 anmäldes 800 och under 2006 anmäldes närmare

TP

17

PT

Commission staff working document. Annex till Report from the commission to the council, the European parliament and the European Economic and social committee. The operation of directive 98/34/EC from 2002 to 2005. COM(2007) 125 final.

TP

18

PT

Med detta avses medlemsstaters lagar och andra författningar som hänvisar till tekniska föreskrifter eller andra krav. Det kan också gälla frivilliga överenskommelser där en offentlig myndighet är avtalsslutande part och där tekniska specifikationer eller andra krav ska uppfyllas, med undantag av anbudsspecifikationer vid offentlig upphandling. Vidare kan det gälla tekniska specifikationer eller andra krav eller tjänster och som hänger samman med skattemässiga eller finansiella åtgärder som i sin tur påverkar konsumtionen av produkterna eller tjänsterna.

700 nationella regler.

TPF

19

FPT

Dessa riskerar att splittra upp marknaden

om de inte är utformade på ett korrekt sätt, och det är därför anmälningsförfarandet finns. Det kan också vara viktigt att bevaka de anmälningar som skickas in från olika länder, eftersom dessa föreskrifter kan ha betydelse för t.ex. företag med intressen i det aktuella landet.

Underlåtelse att anmäla leder till att föreskriften inte får tillämpas och till att staten kan bli skadeståndsskyldig. Om en medlemsstat inte anmäler sådant som ska anmälas kan det vidare leda till att kommissionen inleder ett överträdelseförfarande enligt artikel 226 i EG-fördraget.

TPF

20

FPT

Artikel 9 anger skyldigheten vad gäller frysningsperioderna, och den innebär att föreskriften inte får antas under ett visst tidsperspektiv, normalt tre månader. Notifierade föreskrifter kan dock drabbas av mycket längre frysningsperioder (stand still) än den normala tremånadersperioden. Det kan vara fallet om kommissionen eller annat medlemsland avger ett s.k. detaljerat utlåtande varvid frysningsperioden förlängs med ytterligare tre månader. Kommissionen har deklarerat att detaljerade utlåtanden från kommissionen skall betraktas som första steget i ett överträdelseförfarande. Förlängda frysningsperioder gäller också om den notifierade föreskriften för en fråga redan täcks i ett utkast till ett direktiv eller om kommissionen ser sig föranledd att inleda ett harmoniseringsarbete och meddelar då att man har för avsikt att föreslå eller anta ett direktiv. I dessa fall gäller en frysningstid på 12 månader. Under denna tid får inte medlemsstaten anta sitt utkast till teknisk föreskrift. Denna frysningstid kan förlängas ytterligare, till 18 månader, om rådet antar en gemensam ståndpunkt under tolvmånadersblockeringen.

Det direktiv som kommissionen tar fram kan i sin tur leda till beslut om att ge standardiseringsmandat till någon av standardiseringsorganisationerna.

TP

19

PT

Directive 98/34/EC at the Service of ”Better Regulation” in the Enlarged EU: the Notification Procedure in 2005, 2006-12-01, ENTR/PBE/ec D (2006) 487.

TP

20

PT

Regeringskansliets EU-cirkulär 8, Informationsförfarande enligt direktiv 98/34/EG m.m. sid. 3

Standardiseringsmandat

Direktiv 98/34/EG ger kommissionen möjlighet att efter hörande av medlemsländer ge de europeiska standardiseringsorganen särskilda uppdrag, s.k. mandat, att utarbeta europeiska standarder. Denna möjlighet tillkom i och med den nya harmoniseringsmetoden, enligt vilken standarder är ett centralt instrument i lagstiftningen. Möjligheten att ge mandat används också på områden där lagstiftning inte är aktuell men där gemenskapen ändå har ett intresse av att standarder utarbetas, t.ex. IT-området, offentlig upphandling eller tjänsteområdet.

Enligt den nya metoden har standarder en central roll som komplettering till lagstiftningen. Det bör dock understrykas att det arbete som de europeiska standardiseringsorganen utför på kommissionens mandat endast är en mindre del av organens arbete.

Kommissionen lämnar ibland ett ekonomiskt bidrag till det europeiska standardiseringsorgan som utför arbetet. Kommissionen förfogar över ca 18 miljoner euro per år för ändamålet och fördelningen av dessa medel på de områden kommittén har bestämt görs av kommissionen. Resurserna är dock förhållandevis små; den övriga finansieringen står de berörda aktörerna för. För att ge en stabil rättslig grund för fortsatta bidrag till det mandaterade standardiseringsarbetet antogs den 24 oktober 2006 ett beslut av Europaparlamentet och rådet om finansiering av europeisk standardisering (1673/2006/EG). När ett mandat lämnats till CEN eller CENELEC, frågar de rutinmässigt ISO respektive IEC om de vill utveckla en standard som svarar mot mandatet. Detta regleras genom de s.k. Wien-, och Dresdenavtalen mellan CEN-ISO respektive CENELEC-IEC.

När ett mandat har getts inträder en frysningsperiod, när medlemsstaterna ska säkerställa att deras standardiseringsorgan inte bedriver något standardiseringsarbete som negativt kan påverka den standard som kommissionen gett mandat om (artikel 6:3 och 7). Frysningsperioden pågår tills standarden är färdig. Det finns ingen gräns för hur lång frysningsperioden kan vara, men i snitt tar det tre år att ta fram en europeisk standard.

Detta gäller alltså enbart de nationella standardiseringsorganen och arbetet med standarder. Myndigheter och deras arbete med föreskrifter har som tidigare nämnts sitt eget förfarande, och kravet att respektera överenskomna standarder utanför de områden där de

fått särskild status, t.ex. under den nya metoden, återfinns i huvudsak i förordningen (1994:2029) om tekniska regler.

CEN har möjlighet att ge undantag från frysningen i särskilda fall om ett medlemsland begär det eller om framtagandet av en standard tar längre tid än beräknat. Så snart en standard är framtagen måste dock nationella standarder upphävas (senast sex månader senare).

4.2.3. Behandling av standardiseringsärenden

Senior Officials Group for Standardisation and Conformity Assessment Policy (SOGS)

Senior Officials Group for Standardisation and Conformity Assessment Policy (SOGS) är en rådgivande grupp till kommissionen som diskuterar standardisering, bedömning av överensstämmelse, marknadskontroll och teknisk lagstiftning i allmänhet. Kommissionen konsulterar SOGS i större frågor innan förslag föreläggs rådet eller 98/34-kommittén. Kommissionen använder också SOGS för avstämning i andra frågor. UD/FIM har beredningsansvaret och representerar Sverige i denna rådgivande grupp. Kommerskollegium och SWEDAC brukar medverka på hög nivå. Även horisontella övergripande policyfrågor, t.ex. på IT-området, tas upp i SOGS .

Tillbakablick mot SOGITS (numera avskaffad)

Tidigare sammanträdde Senior Officials Group for Information Technologies Standardisation (SOGITS) på EU-nivå. Man hade ungefär motsvarande uppgifter som SOGS men specialiserat till ITsidan. En tjänstemannagrupp i Sverige administrerades från Statskontoret med uppgift att förbereda mötena i SOGITS. Vid SOGITS-mötena representerades Sverige av Statskontoret och ibland även av ett par personer från den svenska referensgruppen. Bland medlemmarna i den svenska referensgruppen kan nämnas PTS, Konsumentverket, Kommerskollegium, Försvarsmakten, Närings- och handelsdepartementet (numera UD), Finansdepartementet, SWEDAC, motsvarigheten till SIS, ITS, Ericsson, IBM, Telia, Teracom, SPRI, konsultbranschen och IT-företagen.

År 2001 avtog SOGITS aktiviteter och därmed upphörde också den svenska tjänstemannagruppen att träffas; sista mötet hölls under första halvåret 2000.

Den stående kommittén för tekniska standarder och föreskrifter (98/34-kommittén)

För 98/34-direktivet finns den permanenta kommittén för tekniska standarder och föreskrifter (98/34-kommittén). Kommitténs ledamöter utses av medlemsstaterna, och Sverige representeras av UD/FIM med bistånd av Kommerskollegium. Kommittén sammanträder normalt fyra gånger per år, varav en eller två gånger med företrädare för de europeiska och nationella standardiseringsorganen och vissa andra intressenter.

I kommittén behandlas allmänna handelshinderfrågor, frågor om informationsförfarandet för tekniska föreskrifter och enskilda anmälningar från medlemsstaterna som visat sig problematiska samt förslag till standardiseringsmandat och formella invändningar mot standarder. Kommittén är således en central kommitté för alla sektorsområden när det gäller standarder.

Här tas, från svensk sida, slutlig ställning till mandat inom alla områden – alltså även om frågan tidigare kommit upp i olika sektorskommittér. Som exempel behandlar kommittén standarder som passerat den stående kommittén på byggområdet och kommittén för produktsäkerhetsdirektivet i 98/34-kommittéen när ärendena går till beslut.

I kommittén fattas alltså beslut om uppdrag att ta fram tekniska standarder på olika områden kopplade till olika politikområden i EU. PÅ IT-området är exempel på dessa politikområden Europe Standardisation Action Plan (ESAP); 2006 ICT Standardisation Work Programme.

TPF

21

FPT

Även mandat avseende andra stora policyområ-

den t.ex. tjänsteområdet behandlas. Normalt har policydokumenten då redan behandlats i SOGS.

De mandat som beslutas lämnas sedan till en eller flera av de tre standardiseringsorganisationerna CENELEC, CEN eller ETSI. Om avsikten med ett mandat är att standarden ska tillämpas i lagstiftningen enligt den nya metoden publicerar kommissionen en hänvisning till den färdiga standarden i Europeiska unionens officiella tidning. Standarden har genom detta förfarande blivit harmoni-

TP

21

PT

Den senare har dock ännu inte gett upphov till några standardiseringsmandat.

serad. För att kunna publiceras där måste det alltid finnas en lagstiftning i botten, och när standarden har publicerats har den rättslig verkan (se avsnitt om nya metoden).

Det finns ca 25 olika rättsakter på olika områden där denna metod används; exempel är direktivet om radio- och telekommunikationsutrustning (RTTE-direktivet

TPF

22

FPT

) samt direktiven för bygg-

produkter, leksaker, medicinteknik och explosiva varor.

Om någon medlemsstat anser att en standard är otillräcklig och inte kan användas i ett direktiv kan medlemsstaten anföra en s.k. formell invändning mot standarden. Detta kan göras antingen före eller efter att hänvisningen till standarden publicerats. Sådana invändningar behandlas i 98/34-kommittén. En formell invändning innebär inte att standarden i sig ifrågasätts eller undanröjs, utan endast att den inte anses kunna användas inom ramen för EG-lagstiftningen och att hänvisning helt eller delvis ska utgå. Dessa invändningar kan ha stor inverkan på handeln.

4.2.4. Beredningen av svenska ståndpunkter

Beredningen av svenska ståndpunkter i det som berör 98/34-kommittén hanteras av inre marknadsgruppen på enheten för främjande och EU:s inre marknad på UD i samarbete med Kommerskollegium. UD skickar ut dokument och instruktioner för synpunkter till kontaktpersoner på alla berörda departement inom Regeringskansliet. Kommerskollegium gör utskick till berörda myndigheter, näringslivsorganisationer och standardiseringsorgan. Inför mötena i kommittén bjuder Kommerskollegium in berörda parter till ett förmöte där de aktuella punkterna diskuteras. Slutsatserna från förmötet ger ett kompletterande underlag till instruktionen med Sveriges ståndpunkter på mötet. Det finns således en sedan gammalt utmejslad beredningsordning för 98/34-direktivet.

Diskussion

En viktig fråga för UD och Kommerskollegium är att de som ingår i beredningsorganisationen är tillräckligt insatta i hanteringen, eftersom frågorna kan vara komplexa, detaljerade och kräva beredning under mycket korta tidsfrister. I de flesta fall fungerar bered-

TP

22

PT

1999/5/EG.

ningen mycket väl och upplysningarna som kommer in till UD respektive Kommerskollegium är relevanta. På IT-området kan situationen däremot i bästa fall beskrivas som fläckvis mycket bra. Det har visat sig vara svårt att finna lämpliga kontaktytor som har överblick över de frågor som dyker upp. Frågorna kan vara av såväl policy- som teknisk karaktär och det gäller att rätt nivå och person får underlaget i tid. Detta fungerar inte helt tillfredsställande i dag, särskilt inte när det gäller frågor som spänner över större områden eller där standardisering ska inledas. Detta kan göra att Sverige inte har någon tydlig ståndpunkt på ett specifikt område där standardiseringsmandat ska lämnas.

Utredningen har frågat dem som tar del av beredningsunderlag för IT-standardisering i Regeringskansliet och på myndigheter hur beredningen fungerar och om den borde fungera på något annat sätt. Ett fåtal svar har inkommit men en del problem kan ändå skönjas.

Från Regeringskansliet har det framkommit att en del handläggare känner sig okunniga på standardiseringsområdet. Man kan visserligen vända sig till specialister för sakkunskap i enskilda frågor men detta kan å sin sida leda till att den generella samsynen saknas. Bristen på kunskap och tid gör att synpunkter inte alltid lämnas. Det finns också exempel där ärenden undvikits med motivering att handläggarens bevakningsområde avser en viss teknik men inte standardisering på teknikområdet.

Bland de myndigheter som deltar i beredningen har liknande synpunkter framkommit. Det anses inte alltid lätt att sätta sig in i vad standardiseringen omfattar och vilka konsekvenser den kommer att få vilket i sin tur medför att det inte är så lätt att svara på ett relevant sätt.

Regeringskansliet anser även att det material som sänds ut skulle kunna vara kommenterat och att tidigare svenska ställningstaganden borde redovisas. Ibland ser mottagaren dokumenten för första gången, även om processen för dokumentet har pågått under en tid. Vidare menar man att den klassificering av standarder som kommissionen gör är annorlunda än den klassificering och ansvarsfördelning som görs nationellt. Förslagen bör därför granskas och anpassas till den svenska modellen.

Från myndigheternas sida framkommer liknande förslag om t.ex. en kortfattad tydlig information på svenska om vad standardiseringen gäller, vad den kan medföra och vad som kan påverkas.

Kommentarerna, från såväl Regeringskansliet som myndigheterna i övrigt, tyder bl.a. på att handläggarna av ärendena ofta inte har tillräcklig kontinuitet och överblick på standardiseringsområdet. Intervjusvaren tyder på att de som får materialet för kommentarer, särskilt i Regeringskansliet, inte är tillräckligt insatta för att kunna ta ställning. De efterfrågar ytterligare vägledning kring själva utskicken.

Den lösning vi ser på detta problem är inte att ytterligare bereda ärendena i samband med att de skickas ut för kommentarer, men att hitta en metod som gör att man lättare ska kunna hitta de personer som redan är insatta i frågorna, personer som förmodligen i stor utsträckning går att hitta utanför Regeringskansliet hos specialistorgan av olika slag.

4.3. Andra former för standardisering inom EU

4.3.1. Kommittéväsendet

Rådet kan delegera verkställighetsbeslut till kommissionen. Rådet ska, enligt artikel 202 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler rådet beslutat om i de rättsakter rådet antar. En korresponderande bestämmelse i artikel 211 föreskriver att kommissionen ska utöva de befogenheter som rådet ger kommissionen för att genomföra beslutade regler.

För att uppfylla vad fördraget föreskriver har ett system med verkställighetskommittéer skapats. Syftet med dessa kommittéer är att effektivisera gemenskapens beslutsfattande. Detta sker genom att lagstiftaren, dvs. rådet eller rådet och Europaparlamentet tillsammans, delegerar rätten att verkställa gemenskapslagstiftningen till kommissionen. Systemet med kommissionens verkställighetskommittéer kallas även kommittéväsendet (den s.k. kommittologin). I kommittéerna sitter kommissionsföreträdare ordförande. Rådet är representerat genom medlemsstaterna.

Under våren 1999 förhandlades ett nytt beslut om kommittéväsendet fram, och rådets beslut 373/86/EEG ersattes med rådets beslut 486/99/EG om de förfaranden som ska tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter. Beslutet trädde i kraft den 18 juli 1999. I det beslutet finns fyra olika förfaranden:

1. rådgivande förfarande 2. förvaltande förfarande 3. föreskrivande förfarande 4. skyddsåtgärder.

kommittologiförfarandet ändrades 2006 (2006/512/EG) och det finns nu ett föreskrivande förfarande med kontroll.

TPF

23

FPT

Verkställighetskommittéer finns enligt många rättsakter och berör flera olika myndigheter. Bl.a. flera inom PTS:s område elektronisk kommunikation (COCOM, RCS, TCAM). Bland uppgifterna för sådana kommittéer kan ingå att besluta om frågor som gäller tekniska föreskrifter och standarder.

För Inspire-direktivet, som syftar till att skapa en infrastruktur för rumslig information i gemenskapen och som trädde i kraft den 15 maj 2007, kommer genomförandebestämmelser för harmoniserad information, harmoniserade nättjänster, licensvillkor mm att under en femårsperiod tas fram i enlighet med det föreskrivande förfarandet, i vissa delar med den nya kontrollen (se not ovan). Resultaten av kommittologiförfarandet här kan delvis jämställas med standarder som kommer att bli bindande för medlemsstaterna.

Lantmäteriverket har av regeringen tilldelats ett samordningsansvar inom området geografisk information och fastighetsinformation och ett geodataråd inrättats vid verket som stöd i detta arbete. På uppdrag av regeringen har en strategisk plan för utvecklingen inom områdets upprättats och lämnats till regeringen i mars 2007.

TP

23

PT

…Det är nödvändigt att tillämpa det föreskrivande förfarandet med kontroll för åtgärder med allmän räckvidd vilka är avsedda att ändra icke väsentliga delar av en grundläggande rättsakt som antagits i enlighet med det förfarande som avses i art 251 i fördraget […] Detta förfarande gör det möjligt för den lagstiftande myndighetens båda parter att utföra en kontroll, innan sådana åtgärder antas”. 2006/512/EG

4.3.2. Det svenska deltagandet i CEN:s workshops (WS)

I vårt utredningsdirektiv nämns CEN:s workshops (WS) särskilt som ett exempel på brister i den svenska samordningen. Dessa workshops har ovan nämnts som ett snabbspår för den formella standardiseringsprocessen. I skrivande stund finns 14 pågående och 35 avslutade workshops i CEN/ISSS. Det finns också workshops på andra områden än IT men i mycket mindre utsträckning. Som en jämförelse har icke IT-relaterade workshops resulterat i 19 dokumenterade överenskommelser (CWA) medan det på ITområdet finns ca tio gånger så många.

Det finns ingen central överblick över det svenska deltagandet i CEN:s workshops, även om CEN Management Center (CMC) på begäran kan ge övergripande men odetaljerad information.

Ett problem med CEN:s workshops är att medverkan sker direkt utan att det nationella standardiseringsorganet involveras. SIS har därför ingen detaljerad kunskap om svensk medverkan.

Genom intervjuer och nystande i diverse nätverk, uppskattar vi att det i april 2007 fanns ca 10 svenskar engagerade i 7 pågående workshops. Det finns också spår från ytterligare ca 20 personer som deltagit i 12 numera avslutade workshops. Av dessa har 6 personer också deltagit i 5 förberedande fokusgrupper, varav 2 av dessa grupper verkar ha avslutats.

När samtliga pågående och avslutade workshops med svenska deltagare (som vi känner till) placeras i ett sociogram (se nästa sida), framträder en bild av att de flesta workshops har någon enstaka svensk deltagare utan kopplingar till andra workshops eller till förberedande fokusgrupper. Det finns några fall där en workshop har fler svenska deltagare och fall när enstaka personer deltar i flera verksamheter. I ett fall framträder ett kluster av flera personer och aktiviteter med olika aspekter av elektronisk handel som gemensam nämnare.

Nya workshops meddelas av CMC till nationella medlemmar och ordföranden i tekniska kommittéer m.m. SIS mottar sådan information i egenskap av medlem i CEN/ISSS Forum när en ny workshop annonseras samt skriftligt på de CEN/ISSS Forummöten som förekommer 2–3 gånger per år. SIS sprider informationen internt.

Utredningen har skickat en enkät till de personer vi funnit vara relaterade till CEN workshops, och har fått in 10 svar. Frågorna rör främst om informationsutbyte och samordning.

Från svaren framgår att man fått information om workshops genom sitt ordinarie arbete och kontaktnät. En person fick kännedom om en workshop genom SIS, då i egenskap av ordförande i en teknisk kommitté.

Man understryker att CEN:s workshops är en bra arbetsmetod, men att den kan vara bättre lämpad för företag och det privata näringslivets intressen än för statens och myndigheters arbete. De skäl man anger är att det inte är reguljärt standardiseringsarbete som pågår vilket kan ha betydelse om resultatet ska användas i offentliga sammanhang.

CEN: workshops, sociogram

TPF

24

FPT

WS/ICT-Skills

WS/NEA

abilities

WS/DPP

WS/ECHOP WS/eConst

WS/ISDEM

Web

accsessibility

e-Health FG

WS/learning

tech

1

5

1

1

2

1

WS/ADNOM

eInvoicing FG

WS/ eProcure.

WS/ eInvoicing

eGov FG

WS/eBES WS/ePPE

eSign FG WS/eSIGN

1

1

1

1

WS/DFA

3

DRM FG

WS/ECHOP

abilities

WS/CPF

WS/eAuth

WS/IT

1

3

4

Pågående WS Pågående fokusgrupp Avslutad WS Avslutad fokusgrupp

antal personer

TP

24

PT

Detaljer kring CEN/ISSS workshops kan man få på: www.cen.eu/cenorm/businessdomains/businessdomains/isss/about_isss/forum.asp.

Man nämner också att arbetet kan gå fort och därmed vara svårt att skapa en nationell förankring och driva ärenden med heterogena intressen.

Respondenterna ger exempel på hur man agerat för att skapa samordning inför arbetet i sina respektive workshops, bl.a. genom seminarier, regelbundna möten i en intresseorganisation och referensgrupper.

Bland svaren kan man skilja ut sådant som rör saksamordning respektive samordning på det strategiska planet. Saksamordningen tar sig uttryck dels i att samla in synpunkter till den representant som åker på möten, dels i att samla flera deltagares gemensamma deltagande på möten. Ingen respondent ger något exempel på strategisamordning men flera noterar den betydelse det har eller borde ha. Inte heller beskrivs saksamordningen som någon stort problem.

TPF

25

FPT

De förslag man ger till ökad strategisamordning pekar i de flesta fall på SIS i samverkan med Regeringskansliet. SIS, menar man, har genom sitt medlemskap i CEN den nödvändiga överblicken och uppfattas också som neutralt i förhållande till olika intressenter. Samverkan med Regeringskansliet skulle ge ömsesidig nytta genom att Regeringskansliet å sin sida får del av upplysningar från standardiseringshåll, och SIS å sin sida får del av aktuella politiska mål.

Man pekar också på möjligheten att bevaka gränsytan mellan CEN och Kommissionen, vilket redan görs genom formell hantering via UD och Kommerskollegium. Ytterligare förslag är regelbundna seminarier eller andra former för informationsutbyte med en bredare krets. Någon noterar vikten av att samordningen inte baseras på frivillighet, och någon anser att samordningen bäst borde skötas av den privata sektorns branschsammanslutningar.

Diskussion

Vid sidan om det reguljära arbetet med standardisering inom EU som pågår inom ramen för 98/34-förfarandet sker ett återkommande arbete på annat sätt. Exempelvis deltar olika myndigheter inom ramen för sina respektive instruktioner och regleringsbrev i

TP

25

PT

I den mån saksamordningen beskrivs som ett problem relaterar detta till standardiseringens höga nivå av specialisering och specificitet. Några respondenter beskriver att deras uppdragsgivare m.fl. inte förstår vad det är man gör, att man inte har någon att tala med sitt arbete om och att ingen verkar intresserad av resultaten.

minst tre olika sammanhang där IT-standardisering har stor betydelse:

  • EU:s verkställighetskommittéer, där standardiseringsärenden av IT-relevans uppstår som förarbeten till mandat som i den egenskapen kommer in i samordningssystemet i ett senare skede genom 98/34-förfarandet.
  • I andra än formella standardiseringsorganisationers arbete, exempelvis via OASIS, IETF, Dublin Core samt IMS Global Learning Consortium.
  • I CEN:s workshops.

I samtliga dessa fall har det hittills varit myndighetens eget ansvar att samordna sitt deltagande och representera Sverige.

De procedurer som beskrivits genererar stadiga flöden av upplysningar om förslag, planer och nya standarder och tekniska föreskrifter. Sverige har en roll att spela i de processer där dessa leverabler arbetas fram och resultaten har i vissa fall stor betydelse för svenska intressen.

I sammandrag ser flödena ut enligt följande:

  • Till SIS inkommer upplysningar från CEN om nya workshops.

SIS sprider informationen internt.

  • Till SIS inkommer notifieringar från CEN om andra länders

(och de europeiska standardiseringsorganisationernas) planer att påbörja standardiseringsprojekt; SIS notifierar motsvarande svenska planer i Infoprosystemet, enligt anmälningsdelen av 98/34-direktivet.

  • Till Kommerskollegium inkommer notifieringar från WTO om standardiseringsarbetet utanför EU. Detta rör mest föreskrifter men det förekommer också standardrelaterade frågor i TBTkoden, särskilt rörande ITA II (Information technology agreement II i Doharundan).
  • Till Kommerskollegium inkommer notifieringar om tekniska föreskrifter som planeras av andra medlemsländer och av kommissionen. Kommerskollegium notifierar motsvarande svenska planer enligt föreskriftsdelen av 98/34-proceduren som i vissa fall blir relevant för standardsamordning.
  • Till UD/FIM och Kommerskollegium inkommer upplysningar om planerade standardiseringsmandat och olika policydokument inom området, enligt standarddelen av 98/34-direktivet.

Andra flöden förekommer för specifika standardiseringsfrågor där Sverige är officiellt representerat, exempelvis för UN/CEFACT till UD/IH.

Också inom kommittologiförfarandet förekommer regelbundna flöden när olika direktiv är aktuella. Dessa flöden är visserligen regelbundna, men de är begränsade i tid och av varierande relevans för olika departement och myndigheter.

4.4. Sammanfattning av aktörsstrukturen

Utvecklandet av en bättre beredningsprocedur inför Sveriges ställningstaganden till IT-standardiseringen i EU sker i en komplicerad myndighets- och organisationsstruktur. Nedan sammanfattas samordningsmiljön i en kraftigt förenklad bild.

Figur 4.1 Myndigheter och organisationer inom standardiseringsområdet

ITU

IEC

Statlig myndighet

Företag Företag

Regeringskansliet

EU-komm. DG Enter-

prise and Industry

ETSI

CENELEC CEN

Internat. nivå

EU- nivå

Nationell nivå

UN

CEFACT,

Branschinternationaler,

IETF, W3C och

andra konsortier

SSR SIS SEK ITS

ISO

UD

CEN Workshop CWA

Sveriges kommuner och landsting (SKL)

Företag

Landsting

Landsting

Landsting

Kommun

Landsting

Landsting

Statlig myndighet

Statlig myndighet

Av figuren ovan framgår några huvuddrag i strukturen, som beskrivits tidigare i texten och här upprepas bara för att förklara förkortningarna.

Vad gäller myndighetssidan, så representeras den offentliga sektorn på nationell nivå av Regeringskansliet, inklusive Utrikesdepartementet, tillsammans med de statliga myndigheterna samt kommuner och landsting. DG Enterprise and Industry vid EUkommissionen är huvudmyndigheten i standardiseringssammanhang på EU-nivå.

Staplade i mitten av schemat återfinns de tre nivåerna av de formella standardiseringsorganen, dvs.:

  • ISO, IEC och ITU på global nivå
  • CEN, CENELEC och ETSI på europeisk nivå
  • SIS, SEK och ITS på nationell nivå.

Sveriges Standardiseringsråd (SSR) är den gemensamma takorganisationen i Sverige för standardiseringsorganen.

Längst till höger finns de internationella gemenskaperna, branschinternationaler av olika slag och andra liknande organ som brukar sammanfattas som konsortier. De har i olika grad kontakt med de formella standardiseringsorganisationerna; bl.a. anses en del initiativ komma från konsortiesidan för införande i CEN-processen på europeisk nivå via CEN:s workshops.

Längst till höger i figuren har också företagssektorn markerats med en ruta.

Den grå cirkeln mitt i figuren illustrerar utredningsdirektivens utpekade behov av samordning av deltagandet från svenska myndigheter och offentliga organ i IT-standardiseringen. I kapitel 13 återkommer vi med överväganden och förslag till former för en förbättrad samordning.

5. Statens roll och myndigheternas ansvar

Utöver de roller som staten har som delägare i SSR, som anslagsgivare till svensk standardisering och som medlem i EU, så har staten även andra roller i standardiseringsarbetet. En sådan är att staten genom myndigheterna har ett ansvar för IT-standardiseringen inom de egna sakverksamheterna. Den första rollen beskrevs i kapitel 3, den andra rollen i kapitel 4, och det sistnämnda ansvarsområdet, verksamhetsansvaret, behandlas i detta kapitel.

5.1. Allmänt om myndigheternas ansvar

Den statliga förvaltningen består av ett stort antal självständigt ledda myndigheter. Den mål- och resultatstyrning som tillämpas inom svensk statsförvaltning innebär att myndigheterna har fått ökad frihet att välja de bästa sätten att använda tillgängliga resurser, för att uppnå de mål som riksdag och regering fastställt för myndighetens verksamhet.

Det är ytterst få myndigheter som har IT-standardisering som en särskilt utpekad fråga i sina instruktioner och regleringsbrev; PTS och Verva är dock två. Det finns inte heller några generella skrivningar från regering och riksdag som särskilt ställer krav på att myndigheterna arbetar med och bevakar IT-standardiseringsområdet, eller som på annat sätt gör tydligt vilket mandat myndigheter har att ge sig in i standardiseringsengagemang. Sådana engagemang är i en del fall konsortier och andra inslag av informell standardisering medan de i andra fall är väl så formella bl.a. genom att de ingår i EU:s kommittologiförfarande där tekniska specifikationer av styrande karaktär tas fram.

För den absoluta majoriteten av myndigheter ingår IT-standardiseringen i det generella sakansvar som varje myndighet har att på

ett effektivt sätt bedriva den verksamhet som statsmakterna fastlagt.

För myndigheterna ingår därför IT-standardisering som en del av den normala verksamhetsutvecklingen – inte som ett separat verksamhetsområde. Den beskrivning av standardiseringsarbetet inom olika samhällssektorer som görs i bilaga 4 innehåller på grund av detta även ett stort mått av verksamhetsbeskrivningar. I detta kapitel tar vi enbart upp de mer formella dokument som hos olika myndigheter kan kopplas till IT-standardisering.

5.2. Svenska myndigheters EU-arbete

De senaste åren (2006–2007) har kommissionen formulerat en handlingsplan för gemenskapens generella behov av standarder som kan förutses utifrån de politiska beslut som fattas.

TPF

1

FPT

Planen har

kompletterats med ICT Standardisation Work Programme som mer i detalj beskriver behovet av gemensamma standarder på ICTområdet.

TPF

2

FPT

Ur EU-texten kan utläsas hur olika direktiv kommer att öka behovet av engagemang hos myndigheter att delta i projekt där standardisering förekommer, innan frågorna mognat till eventuella standardiseringsmandat eller CEN-workshops.

Exempel på prioriterade standardiseringsområden för 2007 är:

  • RFID
  • digital television
  • implementering av Single Euro Payment Area
  • tillgänglighet för äldre
  • öppna dokumentformat
  • e-hälsa
  • e-lärande
  • diverse säkerhetsaspekter.

Dessa områden berör många olika myndigheters arbete. Utöver detta förekommer horisontella aktiviteter, där det kan vara svårt att på förhand hänvisa till någon specifik myndighet.

TP

1

PT

Action Plan för European Standardisation. 15 march, 2007 final. DG ENTR.

TP

2

PT

2007 ICT Standardisation Work Programme. 15 march. DG ENTR.

5.3. Självständigt ledda myndigheter och representation i standardiseringsorganen

Som framgått av tidigare beskrivningar i utredningen är IT-standardiseringsområdet mycket heterogent vad gäller organisationsformer – nationellt, på Europanivå och globalt. Här finns formella standardiseringsorgan som är sanktionerade av EU respektive WTO samt olika internationella konsortier bestående av privata och offentliga aktörer.

Den självständighet som myndigheterna har innebär att varje myndighet kan fatta egna beslut om, och i så fall hur, myndigheten ska vara representerad i olika standardiseringsorgan både nationellt och internationellt.

Myndighetens val av vilket standardiseringsorgan man deltar i kan ha oväntat stor betydelse. Deltagandet i en viss organisation kan t.ex. bidra till en viss ”legitimering” av denna organisation och de standarder den utarbetar. Om det dessutom finns konkurrerande standarder kan denna effekt på marknaden bli än mer påtaglig beroende på det val berörd myndighet gör.

Allt arbete i standardiseringsorganisationerna är dessutom frivilligt, så intensiteten och aktiviteten i myndigheternas nationella och internationella engagemang är varierande. Inom Sverige ser vi hur olika myndigheter i olika hög grad använder sig av och deltar i det formella IT-standardiseringsarbetet inom SIS.

Ett skäl man nämner för lågt engagemang i den formella standardiseringen, är att det tar lång tid att arbeta med IT-standardisering inom SIS ramar. Ett annat skäl är att SIS tar betalt av myndigheten när denna måste köpa de standarder man varit med och tagit fram.

Lantmäteriverket är en av de myndigheter som aktivt arbetar inom SIS med IT-standardisering – verksamheten bedrivs i ett särskilt projekt, Stanli, som beskrivs närmare i bilaga 4.

Det kan, åtminstone teoretiskt sett, ha viss betydelse vilka standardiseringsorganisationer myndigheterna väljer att engagera sig i. Kanske kan avvägningen i användandet av formella eller de factostandarder påverkas av vilket val myndigheten gör, kanske finns det en större risk för tillkomsten av nationella standarder om inte formella standardiseringsorgan används. Dessa risker ska å andra sidan inte överdrivas i och med att IT-standardiseringen i hög grad drivs av marknadsaktörer.

5.4. Några myndigheters instruktioner och regleringsbrev m.m. om IT-standardisering och näraliggande frågor

I det följande beskrivs instruktioner och regleringsbrev vid några myndigheter som är av särskilt intresse för utredningen.

5.4.1. PTS

Instruktionen för Post- och telestyrelsen (SFS 1997:401, senaste ändring 2006) beskriver myndigheten som en central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar (sektorsansvar) inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. Vad gäller standardisering nämns särskilt (4 §) dess deltagande i nationellt och internationellt standardiseringsarbete samt att myndigheten när den beslutar om föreskrifter ska ta hänsyn till nationell och internationell standard (5 §). Angående den internationella standardiseringen framhålls i instruktionen att:

  • PTS ska inom EU-arbetet och annan internationell verksamhet bl.a. handlägga frågor rörande Sveriges deltagande i verksamheten inom EU, världspostföreningen UPU, den europeiska post- och telesammanslutningen CEPT, den internationella teleunionen ITU och annat internationellt samarbete, delta i nationellt och internationellt standardiseringsarbete samt handlägga ärenden som teknisk och ekonomisk koordinering enligt EUTELSAT.

Av PTS regleringsbrev för 2007 framgår att myndigheten i årsredovisningen bl.a. ska återrapportera följande:

  • en samlad redogörelse för resultatet av arbetet i de internationella organisationer där PTS deltar, inklusive EU
  • det standardiseringsarbete PTS deltar i och på vilket sätt arbetet främjar Sverige.

Inom sitt sektorsansvar verkar PTS övergripande för att standardiseringen ska fungera väl såväl globalt, regionalt som nationellt och inom postområdet deltar PTS i en grupp inom SIS som behandlar standarder med bäring på tillämpningen av framför allt EU:s regler inom området.

Utvecklingen inom området elektronisk kommunikation är till stor del teknikdriven och drivs huvudsakligen av de stora marknadsaktörerna – ibland kompletterad med ny teknik driven av mindre innovationsföretag. För att ha en god uppfattning om vilka statliga åtgärder som kan tänkas vara nödvändiga för en gynnsam utveckling av sektorn behöver PTS ha en bred uppfattning om utvecklingen inom hela sektorn. Deltagande i standardisering eller annat internationellt arbete ger oftast en god uppfattning om utvecklingen, eftersom forskning, utveckling och standardisering ofta går hand i hand.

Områden där PTS löpande kan behöva delta aktivt i standardiseringen, åtminstone på policynivå, är t.ex. radio- och EMC-parametrar som påverkar frekvensplanering och samexistensmöjligheter, nummer- och adresseringsfrågor, samtrafikfrågor, säkerhet och funktionshinder. Andra områden kan vara av mer tidsbegränsad karaktär, t.ex. kvalificerade elektroniska signaturer, framtida nät som Next Generation Network (NGN), positionering i IP-nät, nödsamtal i IP-nät, Ultra Wide Band (UWB), Software Defined Radio (SDR), IP-tv, mobil-tv och elektromagnetiska fält (EMF).

De standardiseringsorgan där PTS normalt deltar är ITS, SEK och SIS, listade i arbetsmängdsordning.

På europeisk nivå deltar PTS i första hand i ETSI, i viss mån i CENELEC men normalt inte i CEN. Man deltar även i verkställighetskommittéerna COCOM, RSC och TCAM, där standardisering berörs.

På global nivå deltar PTS i ITU, med tonvikt på ITU-R där den stora delen av arbetet är frekvensharmonisering och endast en mindre del standardisering, samt även i ITU-T som främst är ett standardiseringsorgan. Inom IEC deltar PTS i vissa frågor rörande EMC och radiostörningar. PTS deltar däremot normalt sett inte i ISO.

PTS deltar också vid behov i andra organisationer, t.ex. IETF.

5.4.2. Kommerskollegium

Enligt sin instruktion 1998:279 ska Kommerskollegium i enlighet med bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG anmäla regler som avses i förordningen (1994:2029) om tekniska regler samt ta emot och bereda anmälningar och andra meddelanden enligt samma direktiv. Kommerskollegium bevakar därmed att den

myndighet som tänker ändra, eller utarbeta en ny, teknisk regel ska undersöka om det redan finns en internationell eller europeisk standard på området samt utreda möjligheten att anpassa regeln till den.

Kommerskollegiets verksamhet beskrivs närmare i kapitel 4.

5.4.3. Verva och förvaltningspolitiken

Verket för förvaltningsutveckling (Verva) är enligt instruktionen (SFS 2005:860) central förvaltningsmyndighet för utveckling av en sammanhållen statlig förvaltning. Verket ska bl.a. främja användningen av informationsteknik i offentlig förvaltning. Bland uppgifterna nämns att verket ska ”främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer för användningen av informationsteknik”. Detta ska fullgöras genom samverkan med myndigheter samt att man erbjuder samverkan med landsting och kommuner

TPF

3

FPT

.

Vidare svarar Verva för en samordnad upphandling inom området informationsteknik och man ska se till att den offentliga förvaltningen använder gemensamma funktioner och lösningar samt tar hänsyn till intresset för innovationer och teknikneutrala lösningar.

Av 3 § i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte framgår att verket får meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheterna under regeringen.

Av regleringsbrevet för 2006 framgår bl.a. att verket ska bidra till en ökad användning inom statsförvaltningen av gemensamma grundfunktioner för elektroniska tjänster och elektronisk kommunikation. Bland uppdragen nämns särskilt främjandet av e-legitimationer i offentlig förvaltning i enlighet med ett ramavtal från 2004.

Under 2006 utarbetade Enheten för statlig förvaltningsutveckling inom Finansdepartementet programmet Bättre service för varje skattekrona – strategi för fortsatt utveckling av elektronisk förvaltning (juni 2006). Denna strategi vänder sig till hela statsförvaltningen och Verva nämns särskilt i samband med genomförandet. Även standardiseringsaspekten tas upp. Exempelvis avser regeringen att

TP

3

PT

En redogörelse för Vervas samordningsarbete i dag finns i: Samordnings- och samverkans-

former. Av Desirée Veschetti Holmgren, Verva. PM, 2007–02–20.

låta analysera om det behövs en enhetlig informationshantering, särskilt om det behövs en gemensam terminologi för statsförvaltningen som grund för förvaltningsgemensamma grundfunktioner och specifikationer. Vidare avser regeringen att ge riktlinjer för att vidareutveckla förvaltningsgemensamma specifikationer för säker elektronisk kommunikation och informationsöverföring.

Under 2006 har regeringen fattat beslut om ett obligatorium för alla statliga myndigheter att hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt fr.o.m. den 1 juli 2009. Verva, Ekonomistyrningsverket och några andra myndigheter är involverade i genomförandet.

5.4.4. Lantmäteriverket

Enligt instruktionen för det statliga lantmäteriet (SFS 1995:1418) är Lantmäteriverket central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsindelning samt grundläggande geografisk information och fastighetsinformation. Man har även ett nationellt samordningsansvar för produktion, samverkan, tillhandahållande och utveckling inom grundläggande geografisk information och fastighetsinformation. Inom verket (12 §) finns ett geodataråd som är rådgivande och som bl.a. ska bidra till utvecklingen av den nationella och internationella infrastrukturen inom geodataområdet genom att t.ex. stödja tillämpningen av standarder. Lantmäteriverket har tillsammans med geodatarådet och andra berörda intressenter på regeringes uppdrag arbetat fram en nationell strategi för en effektiv och utvecklad informationsförsörjning inom geodataområdet. Strategin överlämnades till regeringen den 31 mars 2007

Av regleringsbrevet för 2006 framgår att myndigheten bl.a. ska samordna de förberedande insatserna vid berörda myndigheter som krävs för att genomföra Inspire-direktivet. Vidare ska verket tillgodose angelägna samhällsbehov och svara mot användarnas behov och efterfrågan, bl.a. genom ett brett utbud av standardiserade grunddataprodukter och grunddatatjänster.

5.4.5. Socialstyrelsen

Socialstyrelsen är, enligt instruktionen (SFS 1996:570, senaste ändring 2006), central förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård m.m. Även sektorsansvaret för handikappfrågor nämns i första paragrafen. Enligt regleringsbrev för 2006 ska Socialstyrelsen:

...under 2006 förbereda för att ta ett övergripande nationellt och strategiskt ansvar för att individbaserad patientinformation görs mer entydig, uppföljningsbar och tillgänglig. Arbetet bör under 2006 inriktas på att skapa förutsättningar för en gemensam nationell informationsstruktur och enhetliga begrepp och termer. Socialstyrelsen skall vidare bidra till en europeisk samordning av informationsstrukturen inom hälso- och sjukvården genom att etablera ett nätverkskontor inom ramen för European Society for Quality in Health care (ESQH).

Socialstyrelsen ska vidare normera användningen av nationella termer och begrepp samt ta fram en enhetlig informationsstruktur inom hälso- och sjukvård samt omsorg, i syfte att skapa en tydlig information som stöder kommunikation och samverkan mellan huvudmän. Socialstyrelsen ska vidare, i samråd med Läkemedelsverket, utreda möjligheterna att införa ett kodsystem som anger läkemedels förskrivningsorsak på recept.

Socialstyrelsen har också, liksom bl.a. Verva och Riksarkivet, föreskriftsrätt rörande IT-standardisering.

5.4.6. Myndigheten för skolutveckling

Enligt instruktionen (SFS 2002:1161) ska Myndigheten för skolutveckling stödja kommuner och andra huvudmän i deras utveckling av verksamheten, så att nationellt fastställda mål och likvärdighet i utbildningen uppnås. Myndigheten ska bl.a. stödja användningen av informationsteknik (2 §).

Av regleringsbrevet för 2006 framgår bl.a. att myndigheten 2005 fick i uppdrag att främja utveckling och användning av informationsteknik i förskola, skola och vuxenutbildning; detta uppdrag ska redovisas 2009.

5.4.7. Kungliga biblioteket

Enligt instruktionen (SFS1996:505) har Kungliga biblioteket (KB) ett antal nationalbiblioteksfunktioner, t.ex. att tillhandahålla den svenska tryckproduktionen i dess helhet samt vissa elektroniska dokument. Biblioteket ska vidare svara för samordning, utveckling och visst utredningsarbete inom biblioteksområdet. Samordningsrollen gäller i första hand forskningsbiblioteken.

Den s.k. KB-utredningen föreslog i sitt betänkande KB – ett nav i kunskapssamhället (SOU 2003:129) bl.a. att KB skulle få ett odelat ansvar för utveckling och samordning av informationsförsörjning till alla offentligt finansierade och tillgängliga bibliotek, dvs. även folk- och länsbiblioteken.

5.4.8. Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam)

Enligt instruktionen (SFS 2005:1073) är Handisam central förvaltningsmyndighet för samordningen av arbetet inom det handikapppolitiska området. Av regleringsbrevet för 2007 framgår bl.a. att myndigheten genom omvärldsanalys och samordning ska bidra till att handikapperspektivet får ett ökat genomslag i standardiseringsarbete, upphandling och forskning.

5.4.9. En slutkommentar

Ovanstående översikt är inte resultatet av en fullständig och systematisk genomgång av alla regleringsbrev; det kan finnas fler myndigheter som har standardiseringsfrågor i sina regleringsbrev. Den genomgång som gjorts visar dock att flertalet myndigheter saknar uttryckliga hänvisningar till standarder i sina regleringsbrev och instruktioner. De få hänvisningar som finns gäller myndigheter med centrala roller, generellt eller inom en sektor, och det vanliga mönstret är att standarder anses vara en normal del av verksamhetsansvaret och därför inte anses behöva regleras uttryckligen.

6. Interoperabilitet och gemensamma specifikationer i eförvaltningen

6.1. Regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram och våra direktiv

Vi övergår nu till att behandla möjligheterna till förbättran samordning av IT-standardiseringsarbetet inom den offentliga sektorn. I centrum står e-förvaltningens behov av standarder.

6.1.1. Regeringens handlingsprogram

Innan vi går vidare kan det finnas skäl att diskutera definitionen av begreppet e-förvaltning (vi återkommer till detta i kapitel 12). Regeringen använder begreppet, t.ex. i budgetpropositionen 2007 (prop. 2006/07:1, Bilaga 8, UO2) utan någon uttrycklig definition, I stället beskriver man snarare vad man förväntar sig av e-förvaltningen:

Utvecklingen av elektronisk förvaltning skall göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen.

Den slutsats man kan dra av detta är att e-förvaltning helt enkelt avser offentlig förvaltning som samverkar med omgivningen med hjälp av elektronik.

Regeringen har fastlagt ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram i vilket det ingår en strategi för fortsatt utveckling av e-förvaltningen. I strategin fastställs tre mål som den statliga förvaltningen ska ha ska uppnått till 2010:

  • en effektiv informationshantering som gör informationen lättillgänglig och användbar
  • en i lämpliga delar automatiserad ärendehantering
  • kapacitet att hantera sina inköpsprocesser elektroniskt.

Även om strategin huvudsakligen riktar sig till den statliga förvaltningens chefer och anställda kan den enligt propositionen också vara till nytta för förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting.

I budgetpropositionen 2007 (prop. 2006/7:1) finns flera punkter som berör standardiseringsfrågor inom e-förvaltningen och man prioriterar följande:

Regeringen skall säkerställa att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare skall kunna utbytas, samt att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när det krävs. Vidare kommer regeringen att tillse att statsförvaltningen i samverkan med kommuner och landsting utvecklar och tillämpar förvaltningsgemensamma specifikationer för elektronisk identifiering, signering, lagring samt sökning av elektroniska meddelanden och dokument. Angelägna pilotprojekt som skall finansieras samordnat skall identifieras. Regeringen skall utveckla former för en sådan finansiering samt fördela samordningsansvar för dessa projekt. Uppföljningen och granskningen av myndigheternas IT-baserade utvecklingsarbete skall stärkas.

Sett i efterhand kan man konstatera att det terminologiska skiftet från 24-timmarsmyndighet till sammanhållen e-förvaltning, med dess betoning på samverkan internt och med omvärlden, är en viktig markering även för vårt utredningsuppdrag, eftersom IT-standarder i grunden handlar om att skapa förutsättningar för samverkan.

6.1.2. Utredningens utgångspunkter för förbättrad samordning

Huvudsyftet med samordningen av IT-standardiseringen är behovet av förbättrad interoperabilitet mellan de system som finns i olika delar av den offentliga sektorn. I det följande diskuterar vi först innebörden av interoperabilitet och dess samband med myndigheternas verksamhetsansvar. Därefter behandlar vi begreppet gemensamma kravspecifikationer, dvs. ett av de samordnings-

instrument som Verva behandlat i två rapporter

TPF

1

FPT

till utredningen

samt arkitekturbegreppet som ett ramverk för att välja standarder och andra gemensamma specifikationer för att uppnå den önskade interoperabiliten. Formerna för samordningen diskuteras närmare först i kapitel 12.

6.2. Interoperabilitetens fyra nivåer

På EU-nivå prioriteras arbete med sådant som främjar informationsutbytet över organisationsgränserna, dvs. interoperabiliteten. En liknande prioritering har också gjorts av Verva. Interoperabilitet behövs för att åstadkomma en effektiv och rättssäker ärendehantering och inbegriper även en viss harmonisering av modeller och metoder. Interoperabilitet är ett centralt krav för att uppnå en samverkande e-förvaltning. EU-programmet IDABC publicerade 2004 European Interoperability Framework (EIF) som bygger på de tre nivåerna teknisk, semantisk och organisatorisk interoperabilitet.

Sverige och andra länder har identifierat många exempel på rättsliga hinder för interoperabiliteten, t.ex. registerlagar, vilket motiverar att man även talar om rättslig interoperabilitet som en fjärde nivå (se figuren nedan).

Figur 6.1 Interoperabilitetsnivåer

Rättslig interoperabilitet Organisatorisk interoperabilitet Semantisk interoperabilitet Teknisk interoperabilitet

Hittills har man mest koncentrerat sig på den tekniska nivån, för att på så sätt kunna kommunicera mellan olika IT-system. Diverse standarder har rekommenderats, gränssnitt har fastställts och systemlösningar har utvecklats, upphandlats och anpassats så att systemen kan utbyta data. Därmed har man dock inte löst det egentliga behovet av att utbyta verksamhetsinformation utan

TP

1

PT

Detta kapitel bygger i mycket på Vervas rapporter Att utveckla och använda gemensamma

kravspecifikationer (2007–03-28), Ramverk för interoperabilitet och återanvändbarhet i eförvaltningen (2007–05–25) samt Ekonomiska samband kring ett förvaltningsgemensamt arkitekturramverk med kravspecifikationer. PM 2007-03-30 av Maria Yperidis.

endast skapat grundförutsättningar i form av teknisk anslutning eller ihopkoppling (interconnectivity). Detta är förstås viktigt, men inte den enda – eller ens avgörande knut – som behöver lösas upp. Den befintliga IT-infrastrukturen klarar i dag de flesta rent tekniska krav med allmänt tillgängliga marknadslösningar. För att data ska kunna tolkas som information behövs sammanhang, struktur och överenskomna definitioner av använda begrepp, vilket för diskussionen vidare till den semantiska nivån i modellen.

Här har en hel del arbete gjorts. Informationsmodeller har utvecklats med hjälp av standardiserade struktureringsmetoder, t.ex. XML-scheman, vilka i sin tur är en W3C-rekommendation. Detta är ett viktigt steg på vägen, ibland även kallat syntaktisk interoperabilitet, men inte heller detta är tillräckligt.

För att uppnå full semantisk interoperabilitet behövs förvaltnings- eller sektorsgemensamma begreppsanalyser med en tydlig ansvarsfördelning och förvaltning av fastställda terminologidefinitioner. Samordning av begrepp, semantiken, betraktas numera som en kritisk framgångsfaktor för att förverkliga den samverkande förvaltningen och arbete har inletts, bland annat inom vårdsektorn, där regeringen har gett Socialstyrelsen ett samordningsansvar. Detta är dock ett generellt arbete som inte kan sägas höra ihop med IT-standardiseringen, men det är en viktig generell förutsättning (som behandlas utförligare i kapitel 11). För att samverkan mellan IT-system ska vara möjlig är behovet av begreppssamordning något smalare och begränsas till de begrepp som ingår i de informationsmodeller som beskriver gränssnittet mellan berörda system. Metoder och beskrivningsspråk skiljer sig också från det renodlade terminologiarbetet, som sker inom bl.a. TNC.

I Vervas regeringsuppdrag (22 februari 2007) om att underlätta informationsutbytet för att främja den automatiserade ärendehanteringen ingår att föreslå hur ansvaret för begreppssamordningen bör fördelas mellan sakmyndigheter. På den organisatoriska nivån handlar det om att tydliggöra och vid behov anpassa mål, roller, resurser och ansvar så att verksamhetsprocesser som är beroende av samband över organisationsgränser hänger ihop och fungerar smidigt, och inte motverkas av oklara eller motstridiga organisatoriska förhållanden. Hit kan även ekonomiska samordningsbehov räknas, t.ex. fördelningen av kostnader och intäkter samt anslags- och avgiftsbaserade finansieringsmodeller. På denna nivå kan exempelvis införandet av standardiserade ledningssystem för kvalitet,

informationssäkerhet, dokumenthantering och IT-drift vara ett bra stöd.

På den rättsliga nivån slutligen gäller att alla berörda parter har ett rättsligt stöd för den samverkan som man behöver och avser att medverka i. Om det finns oförenliga regelverk, eller om rättsläget är oklart, räcker det inte om de tekniska, semantiska och organisatoriska förutsättningarna för samverkan föreligger; samarbetet kan ändå inte sättas igång. Denna situation är tyvärr inte helt ovanlig och tar vanligtvis lång tid att lösa upp. I första hand gäller det då att klarlägga om hindret är avsiktligt och relevant, eller om det är oavsiktligt och beror på att regelverket skapades i en annan tid med andra förutsättningar. På den rättsliga nivån finns också ett behov av att i förväg undvika att skapa ett regelsystem som motverkar interoperabilitet.

6.3. Interoperabiliteten som en del av myndighetsansvaret

Regeringen beslöt 30 november 2006 att ge uppdrag till Verva att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete med säker elektronisk kommunikation och dokumenthantering. Regeringen framhöll att de tekniska lösningar som finns bör vara ”interoperabla” så att medborgaren eller företaget inte behöver använda olika metoder för kommunikation med olika myndigheter. Begreppet interoperabilitet är ett relativt nytt ord i förvaltningssammanhang. I de regeringsbeslutet som innehåller uppdrag till Verva (utöver ovanstående även den 22 februari 2007 om automatisering av viss ärendehantering m.m.) används följande uttryck med näraliggande betydelse:

  • principer för hur statlig registerinformation enklare skall kunna utbytas samt
  • enhetliga format för informationsöverföring och kommunikation.

Om man kombinerar ovanstående uttryck med kraven på automatiserad handläggning får man de olika beståndsdelar som interoperabilitet i e-förvaltningen innehåller:

  • metoder för
  • effektiv kommunikation
  • mellan system och organisationer.

Även om behovet av interoperabiliteten i beslutet av den 30 november begränsas till frågor som rör säkerhet har dessa dock en vidsträckt tillämpning och innefattar bl.a. förutsättningar för medborgarnas och andra användares användning av e-legitimation och för säkert informationsutbyte av information mellan stat, kommun, landsting och företag överhuvudtaget.

Det framgick vidare ovan att regeringen i budgetpropositionen 2007 (prop. 2006/7:1) lagt fast ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram som bl.a. syftar till att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare skall kunna utbytas, samt att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när det krävs. Gemensamma standarder är en förutsättning för interoperabilitet och värdet av en sammanhållen e-förvaltning ökar med större bredd och djup i interoperabilitet.

Också i vårt utredningsuppdrag motiveras den förbättrade samordningen av användningen av IT-standarder med behovet av interoperabilitet som definieras som ”att information lätt skall kunna föras mellan olika tekniska miljöer”. Även om man i de ovannämnda formella dokumenten inte alltid använder begreppet interoperabilitet är det sålunda en centralt mål för regeringen.

Den vikt som möjligheterna till ett effektivt informationsutbyte, dvs. interoperabiliteten, har fått i regeringens beslut, som refererats ovan, och den starka kopplingen mellan dessa frågor och myndighetsansvaret motiverar ett särskilt framhävande av interoperabiliteten

Exempel på problem sammanhängande med brister i interoperabilitet är att kommuner och länsstyrelser måste kommunicera med många olika myndigheter vilket skapar svårigheter när myndigheterna väljer olika systemlösningar, olika användargränssnitt och därmed ställer olika krav på kommunikationen med användarna. Ju enhetligare lösningar myndigheterna har desto enklare blir kommunikationen för denna typ av användare.

Även medborgarna vinner på ökad enhetlighet. Det pågår sedan länge en debatt om behovet av e-legitimation som medborgarna skall kunna använda vid sina kontakter så långt möjligt i alla sina kontakter med omvärlden, på samma sätt som identitetshandlingar i pappersform. Detta förutsätter enhetliga lösningar hos mottagarna.

Andra exempel är att de elektroniska ingångarna till myndigheternas information, tjänster och ärenden ser olika ut och begrepp definieras olika, t.ex. inkomst, vilket skapar problem vid kontakterna. Ett ytterligare exempel är att medborgarna behöver veta i kontakter med myndigheter när gränsen passeras mellan myndigheternas informationsgivning och myndighetsutövning, t.ex. när man frågar Skatteverket om en skattefråga. Det uppstår problem för användaren om denna gräns är otydlig eller ser olika ut i olika myndigheters portaler.

En grundsten i den statliga förvaltningens arbete är de offentliga register som finns hos ett stort antal myndigheter

TPF

2

FPT

. Information utbyts ständigt mellan dessa register och mellan dem och användare av olika slag. Kommunerna behöver t.ex. underlag för beslut om utskänkningstillstånd från Svenskt näringslivsregister (Bolagsverket), Beskattningsdatabasen (Skatteverket) samt Utsöknings- och indrivningsdatabasen (Skatteverket och kronofogdemyndigheterna). Redan i dag förekommer ett omfattande elektroniskt uttag av uppgifter från de stora statliga registren. Många myndigheter och kommuner får filer överförda via en fast uppkopplad förbindelse, uppringd ISDN-koppling eller servicebyråtjänst. Uppgifterna levereras i det systemspecifika format som används vid registerhållande myndighet och mottagande myndighet har anpassat sina lösningar därefter. Flera register erbjuder också myndigheterna möjligheten att genom en webbtjänst eller genom terminaluppkoppling söka ut och titta på efterfrågad information (eventuellt via en återförsäljare). Det påpekas i Statskontorets rapport (2004, se fotnoten nedan) att så länge den mottagande myndighetens tillämpningar fortlever oförändrade, saknas ofta drivkrafter för övergång till XML-baserade leveransformat och standardiserade informationsstrukturer. Nya system utvecklas däremot numera normalt med hjälp av XML. En successiv övergång till standardiserade format för informationsutbytet mellan förvaltningsorganisationerna är, enligt rapporten, en förutsättning för framväxten av en sammanhållen elektronisk förvaltning.

TP

2

PT

Se bilaga 4, Statlig e-förvaltning. Texten i bilagan liksom i delar av huvudtexten i detta

avsnitt bygger på Statskontorets rapport Förstudierapport Standardmeddelande. Bilaga 2,. Standardmeddelanden hos några registermyndigheter – en kartläggning av behov och möjligheter. 2004:22.

Beträffande de standarder och normer som kan komma i fråga för leverans- och mottagningsformat så förefaller XML vara den givna utgångspunkten med hänsyn till att det är en globalt accepterad standard. Att ersätta eller komplettera de stora statliga registrens nuvarande systemspecifika format med ett XML-baserat sådant, måste inte förutsätta en förändring av registrens interna format. Även med bibehållande av nuvarande format kan, enligt Statskontorets rapport, informationen struktureras och beskrivas i standardiserat, XML-baserat format och konvertering ske i ett särskilt moment före leverans (som ett alternativ till att alltfler användare måste genomföra motsvarande konvertering i samband med mottagandet). Vi har i vårt utredningsarbete inte kunnat komma fram till någon annan inställning än den som här refererats.

En vanlig metod för att svara mot behovet av interoperabilitet är SHS-systemet (spridnings- och hämtningssystem

TPF

3

FPT

) som utvecklats

av dåvarande Statskontoret. SHS ingår som en del i Vervas ramavtal, dvs. det kan upphandlas på marknaden. SHS används i dag av 23 statliga myndigheter och 83 kommunala organisationer. Exempelvis får Försäkringskassan information genom SHS om sjukanmälan och vård av barn från vissa kommuner. och Skatteverket skickar olika informationstyper till Försäkringskassan, Bolagsverket, SCB och Länsstyrelsen i Stockholm. SHS baseras numera i växande utsträckning på XML.

6.4. Gemensamma specifikationer

6.4.1. Definition

Regeringen angav i IT-propositionen (prop. 2004/05:175, sid. 101– 105) att det måste finnas gemensamma grundfunktioner och specifikationer inom hela förvaltningen för att skapa förutsättningar för och underlätta utvecklingen av en sammanhållen förvaltning. Begreppet grundfunktioner förekommer på 23 ställen i denna proposition. Verva har sedan dess analyserat begreppet närmare

TPF

4

FPT

, och

det visade sig att det fanns finnas två typer av tolkningar.

Den ena tolkningen var att grundfunktioner innebar konkreta tekniska lösningar (produkter eller tjänster) som tillgodosåg ett

TP

3

PT

SHS-systemet beskrivs närmare i Bilaga 4 (under rubriken Statlig e-förvaltning).

TP

4

PT

Se Vervas rapport till utredningen Att utveckla och använda gemensamma kravspecifikationer

(2007–03-28) vi använder även ”gemensamma specifikationer” med samma betydelse.

generellt funktionsbehov, t.ex. av det slag som representeras av elegitimation, SHS m.fl. sådana existerande tjänster som upphandlats och finns tillgängliga på marknaden.

Den andra tolkningen var att grundfunktionen i stället var kravspecifikationer för hur man förverkligar grundfunktionen och att dessa inte får bygga på någon specifik produkt eller tjänst utan snarare ska beskriva generella byggstenar eller funktioner som olika leverantörer kan utveckla i olika lösningar för sina produkter eller tjänster.

De två tolkningarna bygger på två olika filosofier om vad som är ett centralt samordningsorgans huvuduppgift när det gäller gemensamma funktioner: att initiera, upphandla eller själv tillhandahålla färdiga tjänster eller att specificera byggstenar som marknaden eller andra aktörer kan kombinera och tillhandahålla. Den förra tolkningen har dominerat i Statskontorets verksamhet, vilket var naturligt i ett läge när det inte fanns en fungerande marknad för den typ av tjänster det gäller här. I dagens läge kan behovet av eförvaltningstjänster i större utsträckning tillgodoses genom att man kombinerar förvaltningsanpassade byggstenar, som garanterar interoperabilitet genom att de följer förvaltningsgemensamma kravspecifikationer, med tjänster och produkter som följer öppna standarder som redan finns på marknaden

TPF

5

FPT

.

Verva har därför föreslagit att termen grundfunktioner ska ersättas med gemensamma kravspecifikationer för att tydligare markera att det är den andra tolkningen som ska betonas, dvs. att beskriva hur generella byggstenar ska utformas som produkter, tjänster och informationsstrukturer.

6.4.2. Användning

Olika typer av kravspecifikationer tas fram för olika syften och med olika detaljkrav, vilket kräver olika kompetens och resursinsats. Upphandlings- och utvecklingsspecifikationer

TPF

6

FPT

ställer t.ex.

skilda krav. Möjligheten att hänvisa till befintliga standarder påverkar också i hög grad arbetsformerna, t.ex. i upphandling.

De gemensamma funktionella specifikationer som behövs för att skapa förutsättningar för interoperabilitet på de fyra nivåer som

TP

5

PT

Denna konsekvens av marknadsutvecklingen beskrivs närmare i kap 11 i avsnittet ”Teknik-

och marknadsutvecklingens betydelse för IT-standardiseringen”.

TP

6

PT

Standarders betydelse för upphandling behandlas mer utförligt i kapitel 8 och 9.

behandlats ovan kan uppenbart vara av helt olika karaktär. Tekniska standarder och rättsliga föreskrifter utarbetas t.ex. alltför ofta oberoende av varandra, av olika intressentgrupper, och fastställs av olika utfärdare i olika former – trots att det i praktiken behövs samverkande åtgärder på samtliga fyra interoperabilitetsnivåer för att den önskade funktionella samordningseffekten ska uppnås.

Ett aktuellt exempel är vad som krävs för att åstadkomma en samhällsövergripande lösning för elektroniska legitimationer och underskrifter:

  • tekniska kravspecifikationer på kort, certifikat, spärrlistor osv.
  • semantiska kravspecifikationer på begreppsapparaten
  • organisatoriska kravspecifikationer på utgivare, finansiering osv.
  • rättsliga kravspecifikationer på rättsverkan, ansvarsfördelning osv.

SAMSET-gruppen (ett samverkansprojekt mellan Skatteverket, Försäkringskassan, Bolagsverket och Statskontoret om elektroniska id-handlingar) har försökt hålla ihop dessa samband och man har kommit en bit på vägen genom de vägledningar som fastställts av Nämnden för elektronisk förvaltning (e-nämnden). Behovet har dock ändrats över tid.

De förvaltningsgemensamma specifikationerna syftar till att säkerställa önskad funktion och interoperabilitet såväl inom förvaltningen som vid förvaltningens kontakter med medborgare och företag.

Traditionellt har det mesta specifikations- och standardiseringsarbetet fokuserat på den tekniska kommunikationsförmågan. Även om detta naturligtvis fortfarande är viktigt, så är trenden att den internationella marknaden klarar att tillgodose dessa grundläggande IT-lösningar utan större behov av styrning eller stöd från det offentliga. Genom utvecklingen mot moderna, flerskiktsindelade IT-arkitekturer flyttas de för slutkunden relevanta gränssnitten ständigt uppåt i värdekedjan – från tekniska infrastrukturfrågor i riktning mot informationsstrukturer och verksamhetsprocesser.

Detta gör att behovsinriktningen för nya förvaltningsgemensamma specifikationer förskjuts från den tekniska nivån i riktning mot de semantiska och organisatoriska nivåerna. De tekniska standarder som används kan därför i ökande utsträckning i normalfallet harmonisera med utvecklingen på den globala IT-marknaden.

För den semantiska standardiseringen (informationsstrukturer och terminologifrågor) finns också internationella standarder avseende metoder och principer, men här finns ofta ett stort behov av nationella tillämpningsstandarder, t.ex. av språkliga skäl.

Även på det organisatoriska området finns internationella standarder i form av ledningssystem, men här finns också behov av tilllämpningsstandarder som passar svensk förvaltning, finansiering och lagstiftning.

Organisationsfrågorna gränsar till den rättsliga nivån, där det nog är mer ovanligt att tala om kravspecifikationer eller standarder i traditionell mening. Icke desto mindre är behovsbilden likartad. Det finns internationella regelverk och EU-direktiv att anpassa sig till, men framför allt finns det stora behov av att harmonisera de gällande nationella regelverken. De förvaltningsgemensamma specifikationerna på den rättsliga nivån kan således ge underlag för att motivera och föreslå nya eller ändrade författningar.

6.4.3. Tänkbara aktörer

Utvecklingen av förvaltningsgemensamma specifikationer skulle i princip kunna initieras respektive bedrivas av vem som helst. De bör, som tidigare framhållits, så långt möjligt bestå av eller bygga på ett urval av generellt använda marknadslösningar och standarder. På en punkt kan dock kravbilden skilja sig från marknadens utvecklingsprocesser, vilket är ett viktigt motiv för behovet av denna särskilda förvaltningsstandardisering. Om behovet av en ny förvaltningsgemensam kravspecifikation har aktualiserats genom ett politiskt beslut, en ny författning, en myndighetsinstruktion eller ett regeringsuppdrag så finns det nämligen i allmänhet ett tydligt uttryckt krav på både resultat och tidsramar som förvaltningen måste hålla sig till, vilket kan vara svårt eller omöjligt att garantera i traditionella öppna standardiseringsprocesser. Möjligen finns liknande krav på den europeiska standardisering som sker inom CEN på EU:s uppdrag.

Nedan anges några aktörer som kan förväntas känna särskilt ansvar för detta arbete samt ha intresse och kompetens inom området:

  • Varje myndighet med verksamhetsansvar och informationsutbyte med omvärlden bör ha uppmärksamheten mot dessa frågor och bör ta initiativ om det behövs.
  • Vervas tre samverkansgrupper för statliga myndigheter, för kommuner och för näringslivsorganisationer kan komma med förslag.
  • E-Forums styrgrupp, bestående av personer i eller nära ledningen för stora e-fövaltningsmyndigheter, kan såväl lämna förslag som göra åtaganden vad gäller framtagning av kravspecifikationer.
  • Myndighets- och leverantörssammansatta arbetsgrupper för utvalda områden, typ e-legitimation, Infratjänst m.m., finns redan.
  • Formella standardiseringsorgan (SIS, CEN, ISO), där medlemmar kan föreslå nya tekniska kommittéer och nya standardiseringsprojekt inom dessa. Myndigheter kan vara drivande, men processen måste vara öppen för deltagande och inflytande från näringslivet. Inom SIS kan nationella standarder utvecklas, som t.ex. Stanli-projektet gör för geografisk information. Andra dokumenttyper som kräver mindre förankring kan tas fram, exempelvis tekniska specifikationer eller s.k. Workshop Agreements.
  • Medlemmar i informella, internationella standardiseringsorgan

(OASIS, W3C, IETF etc.) kan föreslå nya tekniska kommittéer och nya standardiseringsprojekt.

  • Internationella samarbeten inom EU och FN kan generera förslag, t.ex. UN/CEFACT inom e-handelsområdet; NES är ett nordeuropeiskt samarbete och SFTI är ett svenskt samarbete på samma område. Internationellt finns XBRL för finansiell information. Alla dessa kan ge underlag till förvaltningsgemensamma specifikationer.
  • Geodatarådet kan ta initiativ inom området geografisk information liksom myndigheter eller myndighetsgrupper i övrigt med gemensamt intresse för samordning inom olika områden.
  • Landstingens beställarorganisation för IT i vård och omsorg kan ta initiativ inom vårdsektorn.
  • Sveriges Kommuner och Landsting inom kommun- och landstingssektorn kan ta initiativ.
  • Föreningar som Sambruk och Carelink kan ta initiativ.
  • En del IT- och konsultföretag kan förväntas själva ta initiativ och bidra med förslag. Under alla förhållanden lär IT-branschen i hög grad komma att bidra till arbetet och resultaten, antingen på uppdrag eller av eget intresse. Detta är också önskvärt för att tidigt få in marknads- och branschkompetens i arbetet.

Ovanstående uppräkning hindrar inte att även andra kan ta initiativ. Arbetet kan således bedrivas i många olika konstellationer med olika arbetsformer och förutsättningar, och en sådan öppenhet och mångfald är en förutsättning för framgång.

6.4.4. Förhållandet till formella och informella standarder

Gemensamma specifikationer är i likhet med andra standardliknande specifikationer avsedda att så långt möjligt vara frivilliga och de bör utvecklas med möjlighet för alla berörda parter att delta på lika villkor. Det innebär att utvecklingen av gemensamma specifikationer som i praktiken motsvarar en ny standard så långt möjligt förväntas ske vid ett erkänt standardiseringsorgan, t.ex. SIS.

De förvaltningsgemensamma specifikationerna kan referera till andra självständiga och frivilliga standarder, främst från de erkända (eller formella) standardiseringsorganisationerna SIS, CEN, ISO eller möjligen deras motsvarigheter på elområdet SEK, CENELEC och IEC och inom telekommunikation ITS, ETSI och ITU-T.

Inom IT-området utfärdas dock många viktiga standarder av andra, informella, standardiseringsorganisationer, främst IETF, W3C och OASIS. Internet är t.ex. helt beroende av informella, globala standarder från dessa tre, och det förekommer också att formella ISO-standarder i sin tur bygger på informella W3C-standarder som t.ex. XML.

I samband med EU-direktiv och i upphandlingslagstiftningen kan det dock innebära problem att behöva hänvisa till informella standarder i föreskrifter och upphandlingsdokument. Rättsläget är svårtolkat och behöver belysas ytterligare. Problemet kan delvis kringgås genom att informella standarder ”upphöjs” till formella standarder genom s.k. fast track procedures, vilket har börjat förekomma i ökande omfattning. Detta är dock ingen tilltalande lösning, eftersom det medför följande:

  • ökade kostnader för byråkrati och administration
  • betydande fördröjningar mellan färdigställande och formellt fastställande av standarder
  • en reducering av den formella standardiseringen till en transportsträcka som inte tillför något intellektuellt förädlingsvärde.

Frågan har uppmärksammats i kommissionens pågående studie

TPF

7

FPT

om behovet av förändringar i gällande policy kring ICT-standarder. Studien kommer i sin slutrapport sommaren 2007 att föreslå förändringar på området och kommissionen kommer i en kommunikation att uttala sig i saken under andra halvan av 2007.

Andra typer av syntaktiska och semantiska förvaltningsgemensamma specifikationer används också redan i praktiken. Vervas föreskrift om elektroniska fakturor anger exempelvis en specifikation från SFTI – en samarbetsorganisation som omfattar Sveriges Kommuner och Landsting, Ekonomistyrningsverket och Verva.

Bolagsverkets tjänst för elektronisk ingivning av årsredovisningar bygger på att informationen är strukturerad enligt specifikationer från den internationella organisationen XBRL och på taxonomier från föreningen XBRL Sweden, som därmed i praktiken förvaltar specifikationen, även om denna specifikation inte uttryckligen nämns i Bolagsverkets föreskrift.

Detta är exempel på att den svenska förvaltningen använder specifikationer från olika externa källor som inte räknas till de formella standardiseringsorganisationerna.

6.5. Arkitektur

Inom svensk förvaltning pågår arkitekturarbete sedan länge i stora myndigheter som Skatteverket och Försäkringskassan och även inom sektorer eller områden som försvaret, rättsväsendet, länsstyrelserna, vården (Carelink), geografisk information (med Lantmäteriet som en nyckelaktör), jordbrukssektorn med flera. Dessa insatser tar sin utgångspunkt i att man vill samordna och effektivisera utvecklingen i den egna sektorn. Ett exempel är den struktur som beskrivs i Nationell IT-strategi för vård och omsorg (Socialdepartementet, Sveriges Kommuner och Landsting m.fl. 2006). Behovet av tjänster i IT-strategin för vård och omsorg riktas mot två målgrupper – dels medborgare, patient och brukare, dels vård- och omsorgspersonal.

TP

7

PT

Sverige har genom en sekreterare från vår utredning varit representerad i styrgruppen.

Strukturen innehåller följande:

  • portal
  • informationssystem
  • infrastrukturella stödtjänster
  • standarder
  • regelverk.

Till denna beskrivning har kopplats ett antal insatsområden som beskriver en projektstruktur för ett genomförande.

Olika områden har kommit olika långt och resultaten kan se ganska olika ut. Så länge skillnaderna handlar om den berörda sektorns inre angelägenheter så är detta inget större problem, men när det finns behov av interoperabilitet måste det finns en struktur som beskriver sambanden, t.ex. en interoperabilitetetsarkitektur, se figuren nedan.

Figur 6.1 En interoperabilitetsarkitektur beskriver hur verksamhetssystem kopplas samman.

En interoperabilitetsarkitektur omfattar de datoriserade processer och den elektroniska information som är intressanta för andra organisationer att utnyttja, samt beskrivningar av de protokoll och teknologier, meddelandeformat med mera som tillämpas. Därutöver krävs ibland även organisatorisk anpassning hos de inblandade i samarbetet, varför arkitekturen ofta beskriver även organisationsöverskridande processer samt de gemensamma begrepp man enats om.

I en interoperabilitetsarkitektur ges övergripande lösningar av

  • integritets- och säkerhetsfrågor
  • tillgänglighetsfrågor
  • tillgången till förvaltningsgemensamma funktioner och resurser.

Motsvarande arbete pågår inom EU:s IDABC-program, där en uppdatering av ett tidigare ramverk har påbörjats; Verva deltar i detta arbete. Det svenska arkitekturramverket kommer troligen att harmoniseras med den uppdatering och utveckling som nu är på gång med IDABC-programmets European Interoperability Framework, kallat EIF v2.0. En förstudie har beställts av Gartner Group

som under 2007 kommer att leverera sin slutrapport med rekommendationer till fortsatt arbete för att kunna uppnå det föreslagna principiella målet Public services where needed.

Det preliminära förslaget bygger på att varje medlemsstat har sitt eget National Interoperability Framework (NIT), vilket Sverige således behöver ta fram.

Då krävs en organisatorisk plattform för att dela erfarenheter, samordna metoder och modeller och komma fram till vad som behöver samordnas för att möjliggöra återanvändning och effektiva verksamhetsprocesser över sektors- och myndighetsgränser.

De fyra nivåerna som beskrivits ovan är viktiga beståndsdelar i en interoperabilitetsarkitektur. Verva planerar att under 2007, i samråd med bland annat e-Forum (ett diskussionsforum för centrala myndigheter), föreslå ett grundläggande ramverk.

6.6. Nytta, kostnad och risker

6.6.1. Nytta och kostnader

I en rapport från Verva

TPF

8

FPT

analyseras bl.a. nytta, kostnader och risker

förknippade med samordningen av IT-standardiseringen. Skälet till detta är att merparten av nyttorna förväntas uppstå när de specifikationer som finns i t.ex. föreskrifter och standarder tillämpas i konkreta funktioner. Det är också här de stora kostnaderna uppkommer, eftersom arbetet med ramverket och kravspecifikationerna är fråga om komplicerade processer med många aktörer inblandade. Framför allt betonas att man måste ta hänsyn till riskerna. Detta verkar vara särskilt relevant när det är fråga om ITinvesteringar, där fokus annars tenderar att hamna på den tekniska nivån. Avsnittet är ett kort sammandrag av Vervas rapport, varvid vi framför allt fokuserar på de gemensamma specifikationerna.

Nuläget beskrivs i rapporten på följande sätt:

  • Graden av IT-standardisering i dagens förvaltning är låg.
  • Det saknas samordning och gemensam strategi.
  • Användbarheten är ofta outvecklad.

TP

8

PT

Verva: Ekonomiska samband kring ett förvaltningsgemensamt arkitekturramverk med

kravspecifikationer. PM 2007-03-30, av Maria Yperidis.

  • Drivkrafterna för att samarbeta inom förvaltningen och hitta gemensamma och billigare lösningar är svaga.
  • Det saknas bra metoder för att mäta lönsamhet för offentliga investeringar, särskilt när flera aktörer ingår.
  • Lösningar utgår från tekniska möjligheter och tillgänglig programvara – inte från användarbehov, verksamhet och ekonomi.

I dag finns redan etablerade funktioner inom förvaltningen som bygger på gemensamma specifikationer, t.ex. genom implementering av ramavtalsupphandlingar. Användningen har dock inte alltid fått den förankring och spridning som har förväntats.

Nyttan med ökad samverkan är att man kan uppnå en minskad flora av produkter och tjänster inom förvaltningen med ökad enhetlighet och användarvänlighet för medborgare och företag.

Kostnaderna delas i rapporten upp i förberedelser och verkställande. Under förberedelsefasen handlar kostnaderna om att kartlägga existerande gemensamma specifikationer och standarder, behov av ny- och vidareutveckling samt hinder för interoperabilitet på olika nivåer.

Under verkställandefasen ökar kostnaderna märkbart. Det handlar om engångsinvesteringar för att ny- och vidareutveckla gemensamma specifikationer inom några grundläggande områden, skapa en webbplats med webbtjänst för att lämna förslag samt en öppen katalogtjänst, etablera en förvaltningsgemensam samordnings- och rådgivningsfunktion (”standardiseringsenhet”), sprida och förankra information internt och externt samt genomföra utbildningsinsatser internt och externt.

I slutet av verkställandefasen avtar kostnaderna och administrations- och underhållsfasen tar vid. Denna fas handlar om att kontinuerligt identifiera behov och utveckla specifikationerna, vilket kan medföra tillfälliga kostnadsökningar. Fasen innebär också att bevaka IT-standardisering, handlägga förslag till nya specifikationer, följa upp specifikationer, främja samverkan, vägleda förvaltningen, sprida information och administrera samordningsfunktionen. De initialt högre kostnaderna under administrations- och underhållsfasen består av justeringar och insatser för att säkerställa tillämpning.

6.6.2. Risker

De förväntade nyttoeffekterna innehåller dock också risker att inte realiseras. Detta beror till viss del på att nyttoeffekterna uppkommer först efter att ett projekt, en åtgärd eller investering har avslutats och att ingen är ansvarig för att se till att nyttan verkligen realiseras. Här presenteras några centrala risker förknippade med den förväntade nyttan:

  • användarrisker
  • risker vid implementering
  • organisatoriska risker
  • risker med teknisk utveckling
  • politiska risker
  • risker med överdriven tilltro.

Den största risken med insatsen för gemensamma specifikationer är att förvaltningens aktörer i egenskap av användare inte tar hänsyn till den samordnade insatsen och inte deltar i arbetet eller tar hänsyn till specifikationerna. Anledningar till detta kan vara att information och kunskap om ramverket inte når ut eller att aktörerna har svårt att förstå och tillämpa specifikationerna, t.ex. i valet av standarder. Följden blir att de håller kvar vid egna lösningar eller utvecklar nya lösningar som inte uppfyller specifikationerna. Detta medför att ramverket och specifikationerna inte överensstämmer med förvaltningens behov och de funktioner som utvecklas samt att arbetet med interoperabilitet försenas och ger merkostnader.

Åtgärder som kan sättas in är information och utbildning men också att skapa forum för dialog kring arbetet med ramverket och förvaltningsgemensamma funktioner. Genom att öka aktörernas inflytande i processen, t.ex. deras möjlighet att lämna förslag, skapas delaktighet och acceptans.

Om normnivån inte är tillräckligt hög (t.ex. i form av föreskrift och vägledning) eller själva utformningen inte tillräckligt attraktiv för att lyckas motivera deltagande, kan det vara nödvändigt att anpassa normnivån, utveckla kompletterande styrmedel eller se över fördelningen av kostnader.

Från implementeringssynpunkt kan det för en enskild aktör kan det vara rationellt att hitta egna tillfälliga lösningar – trots att dessa blir mer kostsamma på sikt, både för den enskilda aktören och för förvaltningen som helhet. Aktörer väntar dessutom ut varandra och hoppas att någon annan ska stå för utvecklingskostnaden.

Andra orsaker till att aktörer inte deltar i arbetet med ramverket eller beaktar specifikationerna kan vara brister i tillit till hur arbetet bedrivs eller att man saknar intresse för att delta, dvs. vad som kan kallas organisatoriska risker. Aktörer som har hittat lösningar som de upplever fungerar kommer naturligt att vara ovilliga att byta.

Det gäller alltså att ha en utarbetad strategi för att skapa drivkrafter för deltagande och användande och en process som skapar delaktighet. specifikationerna bör i största möjliga utsträckning hämtas från generella funktioner som finns på marknaden som minskar aktörernas risk och ger hållbarhet på lång sikt. Här är en tydlig strategi för samarbetet med externa aktörer och etablerade standardiserings- och normeringsorgan viktig.

Interoperabilitet förutsätter att flera nivåer är i överensstämmelse, dvs. inte bara den tekniska utan även den rättsliga, semantiska och organisatoriska. Det finns risk att fokus även fortsättningsvis hamnar på den tekniska.

En stor orsak till att nytta uteblir med IT-investeringar i allmänhet är just bristen på överensstämmelse mellan verksamhetens behov och övriga förutsättningar. Rättsliga hinder för samverkan inom förvaltningen samt mellan förvaltningen och medborgare och företag måste därför kartläggas så tidigt som möjligt.

Risker förknippade med teknisk utveckling är att utvecklingen av säkra IT-lösningar tar längre tid och kostar mer än beräknat. Om elektroniska överföringar inte är tillräckligt säkra och myndigheterna inte kan skydda sig mot olika typer av dataintrång kan detta ifrågasätta satsningen och dess prioriteringar, och därmed skapa förseningar och merkostnader. För att komma tillrätta med detta kan arbetet med säkerhet behöva prioriteras ytterligare i kombination med insatser för kommunikation med aktörerna i säkerhetsfrågor. Satsningarna bör i första hand inriktas på funktioner som kan klara kraven på säkerhet.

Politiska risker kan t.ex. vara att politiskt stöd saknas för investeringen och projektet avbryts, försenas, ändrar omfattning, ändrar inriktning, får tilläggsdirektiv, får oväntade nedskärningar i budgeten (för deltagande myndigheter eller för hela eller delar av projektet) eller viktiga aktörer hoppar av. Risken är särskilt aktuell i samband med val och kan leda till att hela kostnads- och nyttobilden förändras.

Tilltron till fördelarna och möjligheterna med IT och nya verksamhetssystem har en tendens att förstoras, särskilt av dem som har något att tjäna på att systemen införs, vad som kan kallas risker

med överdriven tilltro. Därför är det viktigt att ha en tydlig plan för hur arkitekturramverket och kravspecifikationerna ska genomföras för att inte generera skepsis och motstånd mot satsningar på interoperabilitet överlag.

6.7. Diskussion

Två problem behöver enligt vår mening lösas. Det ena hänger samman med den drivkraft som finns eller kan skapas i den decentraliserade och verksamhetsbaserade styrmodellen som vi har i Sverige, dvs. att varje myndighet, kommun och landsting har ett eget verksamhetsansvar inom de ramar som lagts fast av de politiska organen. Utredningen koncentrerar sig på att lösa drivkraftsfrågan inom den statliga sektorn. Vi har i kapitlet beskrivit behovet av interoperabilitet mellan myndigheternas olika system för att möjliggöra enkel tillgång till information både för medborgare och andra privata användare liksom för olika delar av den offentliga sektorn. Som framgått så ingår de olika e-tjänsterna och registren i respektive myndigheters, liksom även kommuners och landstings, verksamhetsansvar. Vill man uppnå interoperabilitet krävs beslut hos respektive organisation. Den mest framkomliga vägen förefaller vara att precisera det verksamhetsansvar som de statliga myndigheterna redan har men som ännu inte har formulerats på ett preciserat sätt när det gäller interoperabilitet. Vi återkommer i kapitel 13 till metoden för detta.

Det andra problemet är den organisatoriska formen för den centrala samordningen och det stöd som kan behöva ges till myndigheterna. De eventuella motsättningarna mellan de enskilda myndigheternas, kommunernas och landstingens verksamhetsansvar och det övergripande intresset av enhetlighet måste överbryggas på något sätt. Vad gäller kommun- och landstingssektorn handlar eventuell samordning och stöd om frivilligt deltagande.

Vad gäller staten framgår det av regeringens beslut 30 november 2006 med uppdrag till Verva att det, för att åstadkomma den önskade interoperabiliteten och för att skapa förutsättningar för marknaden, behövdes riktlinjer, metoder och specifikationer som är gemensamma för förvaltningen och avpassade till näringslivets behov. För att underlätta och driva på utvecklingen ansågs det viktigt att de myndigheter som utvecklar automatiserade processer och e-tjänster har en kontaktpunkt att vända sig till för vägledning

vid införandet av säker kommunikation och dokumenthantering. Verva beskrivs som en sådan kontaktpunkt för myndigheterna. I regeringsuppdraget till Verva om att samordna automatisering av viss ärendehantering m.m. (22 februari 2007) så handlar Vervas roll bl.a. om att vidareutveckla och sammanställa befintliga riktlinjer och vägledningar samt lämna förslag till hur ansvaret för begreppsmodeller för informationsutbytet bör fördelas mellan berörda ”sektorsmyndigheter” (dvs. myndigheter inom olika sakområden).

Vårt uppdrag kan uttryckas på ett liknande sätt: för att uppnå interoperabilitet i allmänhet inom e-förvaltningen behöver myndigheternas användning av standarder m.m. samordnas. Det behövs ett centralt samordningskansli för interoperabilitet och återanvändning med stöd av gemensamma specifikationer. Verva pekas dock i våra direktiv inte uttryckligen ut som den centrala samordningspunkten. Detta blir en diskussionsfråga när alla beståndsdelar av samordningsfrågan kommit på plats efter de närmaste kapitlen, som behandlar olika delar av e-förvaltningen:

  • informationssäkerheten (kapitel 7),
  • upphandlingen, dels generellt (kapitel 8),
  • dels särskilt den inköpsprocess som sker med elektroniska hjälpmedel (kapitel 9) och
  • användningen av öppen programvara (kapitel 10).

Därefter behandlar vi begreppsstandardisering samt några andra aspekter på IT-standardisering som inte i första hand är förvaltningspolitiska (kapitel 11). Slutligen återkommer vi till frågan om samordning och de organisatoriska alternativen i kapitel 12 och lämnar förslag i kapitel 13.

7. Informationssäkerhet i e-förvaltningen

7.1. Inledning

I regeringens tilläggsdirektiv till vår utredning framhålls särskilt att informationssäkerhetsfrågorna ska ges en framträdande roll i utredningens arbete. I detta syfte har utredningen gett Verva i uppdrag att beskriva området och föreslår hur säkerhetsarbetet inom e-förvaltningen bör fortsätta. Detta kapitel bygger i huvudsak på Vervas rapport

TPF

1

FPT

som utarbetats i en arbetsgrupp där även exper-

ter från Krisberedskapsmyndigheten och Försvarets materielverk deltagit.

Rapporten är ingen total redovisning av standardisering med koppling till detta område utan den begränsas till standarder som vunnit gehör och tillämpas, i större eller mindre utsträckning, inom offentlig verksamhet och näringslivet i Sverige och internationellt. Rapporten visar också hur standardisering och strukturerade arbetsformer kan bidra till utveckling av en effektiv och säker offentlig sektor.

7.2. Allmänt om informationssäkerhet

Utveckling av IT-användningen, inte minst den som följer av ökade krav på en effektivare offentlig förvaltning, innebär stora möjligheter men ger också en dramatiskt ökad sårbarhet. Den omfattande internationaliseringen – främst en ökad användning av Internet, utökat informationsutbyte mellan organisationer samt tjänster som innehåller olika former av integritetskänslig information – leder ofrånkomligen till att hela samhällets riskexponering förändras.

Begreppet informationssäkerhet innefattar såväl det som traditionellt benämnts som datasäkerhet som övriga områden med

TP

1

PT

Verva, Informationssäkerhet – standardisering för ledning och styrning samt för säkerhet i

system, produkter och tekniska skyddskomponenter. PM 2007-03-30 av Wiggo Öberg

anknytning till hur information ska kunna hanteras på ett säkert sätt i skilda slag av verksamheter. Utgångspunkten är att viss information kan vara kritisk i något avseende – t.ex. genom att verksamheten och dess mål kan komma att äventyras om information kommer till obehörigs kännedom, modifieras, förstörs eller på annat sätt görs otillgänglig (SIS HB 550). Detta synsätt gör att informationssäkerhetsområdet är mycket omfattande och komplext och därmed också omfattar skydd av information – både när den hanteras manuellt av människor i en organisation och när den behandlas och kommuniceras med hjälp av IT.

Ett väl genomfört informationssäkerhetsarbete inom ramen för offentlig sektor är en nödvändighet för att skapa nödvändigt förtroende från allmänhet och företag. Därmed ökar också förutsättningarna för att de investeringar som görs på e-tjänsteområdet blir lönsamma.

Att åstadkomma god informations- och IT-säkerhet ställer krav på god styrning samt administrativa och tekniska skyddsåtgärder och är en förutsättning för att ärendehantering och dokumentproduktion ska fungera utan störningar eller förlust av information. Riksrevisionens granskningar under senare tid av ett tiotal myndigheter visar att det finns betydande brister, inte minst när det gäller ledningarnas engagemang och förmåga att styra.

Ökat beroende av IT från 1970-talet och framåt synliggjorde behovet av insatser. Viktiga initiativ togs inledningsvis av större industriföretag, bl.a. inom försvarsindustrin. Under 1980-talet uppstod flera organisationsutvecklade de facto-standarder, bl.a. inspirerade av Försvarsdepartementet i USA och den samling anvisningar och rekommendationer som kallades The Orange Book.

Sakkunniga inom området slog tidigt fast vikten av att säkerhet ses som en ledningsfråga och att ansvaret även beträffande informations och IT-säkerhet måste följa verksamhetsansvaret. Informationssäkerhetsarbetet under 1990-talets präglades av två stora frågor av betydelse – Internets framväxt och det förestående millennieskiftet. Persondatorns och Internets utveckling skapade nya hot och risker som medförde att det krävdes nya säkerhetsprodukter för att förhindra intrång och spridning av farlig kod, dvs. datavirus, trojaner och liknande. Former för varudeklaration eller certifiering utvecklades. En modell att certifiera produkter på basis av internationella överenskommelser utvecklades från The Orange Book via Information Technology Security Evalutation Criteria (IT-

SEC) till Common Criteria eller ISO 15408 som blev dess standardbeteckning.

Under 1990-talet och inledningen av 2000-talet fick också standarder för ledning och styrning av IT- och informationssäkerhet en ökad spridning, liksom standarder för tekniska lösningar, t.ex. för identifiering med hjälp av smarta kort och kryptering.

7.3. Nuläget för informations- och ITsäkerhetsstandardisering i Sverige

Standardiseringen vad gäller informationssäkerhet har i huvudsak bedrivits inom ramen för SIS arbete kopplat till ISO/IEC, JTC1, SC27 och IT Security Techniques. Arbetet har utvecklats till att omfatta fem arbetsgrupper (WG) med följande inriktning:

  • WG1 – Information security management systems
  • WG2 – Cryptography and security mechanisms
  • WG3 – Security evaluation criteria
  • WG4 – Security controls and services

WG5 – Identity management and privacy technologies.

Inom SIS är arbetet inom SC27 i Sverige organiserat i två tekniska kommittéer – TK 318 med inriktning enligt WG1 och TK 456 med inriktning på WG1-5 vad gäller standarder och annan teknisk inriktning. Kommittéerna drivs som projekt med projektledare från deltagande organisationer med stöd av SIS.

Utöver ISO har OASIS vuxit fram som en betydelsefull aktör med inriktning på standardisering inom IT-området, vilket också omfattar teknik för identifiering och signering (PKI – Public Key Infrastructure, ID-trust, SAML etc.) Detta är teknik som de facto kan vara mycket betydelsefull för utformningen av e-tjänster i hela Europa, och Verva följer i viss omfattning standardutvecklingen inom OASIS.

TK 318 – har i sin tur ca tio arbetsgrupper med inriktning på spridning och marknadsföring av aktuella standarder och på olika standarder i ISO 27000-serien, vilken omfattar standarder för ledning och styrning inom informationssäkerhetsområdet. Arbetet inom TK 318, som bedrivs under samlingsnamnet LIS-projektet, har lockat relativt många deltagare i form av företrädare för myndigheter och företag, varav relativt stor andel konsultföretag med inriktning på informationssäkerhet och certifiering mot krav-

standarden i ISO/IEC 27001. Skälet till den tydliga medverkan av konsultföretag är naturligtvis att dessa ser en marknad för tjänster på de områden standarderna omfattar.

Standarderna ISO/IEC 27001 respektive 27002 (tidigare ISO/IEC 17799) med inriktning på ledningssystem för informationssäkerhet (LIS) har nått stor framgång och är väl spridda både internationellt och i Sverige. Antalet organisationer som certifierar sig mot kravstandarden 27001 ökar i hela världen. Antalet certifieringar i Sverige är dock ännu relativt blygsamt.

1995 utvecklade Department of trade and industry (DTI) en security code of practice som British Standards (BS) antog som standarden BS 7799. Efter uppgraderingar gick den in i ett fast-track mot ISO-standard och blev år 2000 standarden ISO 17799. I Storbritannien fortsatte standarden att utvecklas och 2002 kom BS 7799-2 som inkluderade ledningssystem för informationshantering. Också denna brittiska standard gick i ett fast-track in som en ISO standard år 2005 under beteckningen ISO 27001. Oförtrutet har arbetet i Storbritannien fortsatt med ytterligare en uppgradering till BS 7799-3 som inkluderar stödfunktioner för ISO27001. I ISO:s nummerserier har man avsatt ”27005” för en eventuell framtida ISO standard baserad på BS 7799-3.

Arbetet inom TK 456 har trots sin omfattning lockat färre deltagare. Deltagarna kommer från myndigheter och företag, varav endast en mindre andel utgörs av företrädare för konsultföretag. Inom ramen för TK 456 har SIS HB 550 Terminologi för informationssäkerhet tagits fram och blivit normgivande i Sverige med stor framgång.

Standardiseringsarbetet inom WG2–WG5 spänner över ett mycket stort område och omfattar ett avsevärt antal standarder vad gäller kryptering, nyckelhantering, autenticering, säkerhet i nätverk, åtkomstkontroll, personidentifiering och skydd av personlig integritet. Standardserien ISO/IEC IS 15408 Evaluation criteria for IT security utgör vad som brukar kallas Common Criteria och omfattar kriterier och metod för evaluering och certifiering av säkerhetsfunktioner i IT-produkter.

TK 456 bevakar även och tar del av det arbete som görs i ISO/TC 68/SC 2 Financial Services Security och samverkar till viss del med SIS/TK 448 Identifieringskort, särskilt avseende arbetet inom JTC 1/SC 37 Biometrics.

SIS/TK 448 Identifieringskort omfattar utveckling av standarder för tekniker och datainnehåll för plastkort och för identifiering av

individer. Generellt är målet att medverka till att man i det internationella arbetet tar största möjliga hänsyn till svenska krav och behov av teknik och säkerhet på kortområdet. Projektet omfattar också biometrisk teknik för identifiering, däremot inte identifiering av föremål.

Inom IT-området finns också andra standarder som i större eller mindre omfattning har inslag av informationssäkerhet, även om det inte är huvudinriktningen. De mest kända är förmodligen Control Objectives for IT and Related Technology (COBIT) som är ett ramverk för IT-styrning och kontroll samt Information Technology Infrastructure Library (ITIL) som är ett ramverk för att styra ITdrift och IT-tjänster. ITIL är för övrigt också en ISO-standard med beteckningen ISO 20000.

7.4. Offentliga aktörer i arbetet med standarder för informationssäkerhet

Engagemanget från statsförvaltningen vad avser standardisering med inriktning på informationssäkerhet har varit tämligen splittrat. I många fall har medverkan i standardisering skett på initiativ från enskilda tjänstemän och mer begränsat kopplat till uttalade verksamhetsbehov. Några som ändå uppfattats som tydliga aktörer eller redovisat initiativ inom området anges nedan.

Sveriges Certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) är en självständig enhet inom FMV som, enligt ett beslut i riksdagen i maj 2002, ansvarar för uppbyggnad, drift och förvaltning av ett system för evaluering och certifiering av IT-säkerhet i produkter och system i enlighet med standarden ISO/IEC 15408 (Common Criteria). CSEC:s arbete bedrivs inom ramen för Arrangement on the Recognition of Common Criteria Certificates in the field of Information Technology Security (CCRA), vilket i sin tur är en samverkan mellan för närvarande 24 nationer som erkänner varandras certifikat enligt denna standard.

Common Criteria (CC) är en standard för att definiera:

  • krav på IT-säkerhet i produkter
  • deklaration av IT-säkerhet i produkter
  • regler och metoder för oberoende granskning av IT-produkter

(s.k. certifieringsordning eller schema) gentemot ovan nämnda krav och deklarationer.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) har bl a i sin roll att ackreditera företag som har till uppgift att certifiera organisationer mot standard för ledning och styrning av informationssäkerhet (ISO/IEC 27001). SWEDAC:s engagemang omfattar både TK 318 och TK 456.

SWEDAC leder också en teknisk kommitté med inriktning på informationssäkerhet och standardiseringsfrågor med representation från offentlig förvaltning och näringslivet.

Försvarets materielverk (FMV) har inom ramen för sin roll som Försvarsmaktens partner i materialanskaffning en lång tradition av engagemang i standardiseringsarbete i allmänhet, och även inom området informations- och IT-säkerhet. En av FMV:s representanter är ordförande i WG3 under JTC 1/SC 27.

Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har tagit över rollen från Statskontoret när det gäller standardiseringsfrågor inom IT-området, inklusive informations- och IT-säkerhet. Verva deltar aktivt i både TK 318 och TK 456. Engagemanget är kopplat till utvecklingen av en elektronisk förvaltning där interoperabilitet och säkerhet är grundstenar för effektivisering, kvalitet och förtroende från allmänhet och företag.

Krisberedskapsmyndigheten (KBM) är från den 1 januari 2007 svensk signatär för CC inom ramen för CCRA (enligt ovan). KBM initierade i början av 2007 en arbetsgrupp, som består av representanter från 17 myndigheter. Samverkansgruppen för informationssäkerhet (SAMFI) med inriktning på standardisering inom informations- och IT-säkerhetsområdet. Initiativet härstammar från ett förslag i Informationssäkerhetsutredningens slutbetänkande (SOU 2005:71).

KBM har utformat rekommendationer och tillhandahåller stöd för implementering av en basnivå för system- och IT-säkerhet – BITS och dess analysverktyg BITS Plus. BITS struktur har blivit anpassat till ISO/IEC 27002.

Post- och telestyrelsen (PTS) ansvarar för informationssäkerhet inom området elektronisk kommunikation och därmed också för standardfrågor inom området.

7.5. Legala krav

Någon specifik lagstiftning enbart med inriktning på informationssäkerhet finns inte. Däremot finns lagbestämmelser om informationssäkerhet i ett antal lagar och förordningar samt i registerlagar för socialförsäkringen, skatteområdet, hälso- och sjukvården och den sociala omsorgen, bl.a. Inriktningen på informationssäkerhet har som regel sin utgångspunkt i krav på sekretess eller personlig integritet.

Följande författningar av särskilt intresse på informationssäkerhetsområdet:

lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Sverige har genom sitt medlemskap i EU dessutom en skyldighet att följa rådets säkerhetsskyddsbestämmelser.

Informationssäkerhetsutredningen föreslog i sitt delbetänkande (SOU 2005:42) en särskild förordning om informationssäkerhet. Förslaget togs dock inte upp i efterföljande proposition.

Verva får enligt sin instruktion meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande gemensamma krav för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen. Verva har, kopplat till sitt regeringsuppdrag, tolkat det som att detta även kan omfatta informationssäkerhet av grundläggande betydelse för utveckling och förvaltning av myndigheternas e-tjänster, dvs. även ledning, styrning och administrativa skyddsåtgärder av betydelse.

Den tidigare Nämnden för elektronisk förvaltning (e-nämnden) som hade motsvarande föreskriftsrätt som Verva nu har, hade ett förslag framme till beslut om en föreskrift om informationssäkerhet för statliga myndigheter. Förslaget bordlades dock på grund av Informationssäkerhetsutredningens förordningsförslag enligt ovan.

7.6. Aktörer i det nationella informationssäkerhetsarbetet

Sedan 2001 har uppgifterna på informationssäkerhetsområdet varit uppdelade på ett antal myndigheter:

  • Krisberedskapsmyndigheten (KBM) har ett sammanhållande myndighetsansvar för samhällets informationssäkerhet och har också uppgiften att utforma en nationell handlingsplan för informationssäkerhet.
  • Försvarets radioanstalt (FRA) tillhandahåller tekniskt stöd med inriktning på informationssäkerhet till organisationer som hanterar information som bedöms som känslig ur sårbarhetssynpunkt eller i ett säkerhets- eller försvarspolitiskt avseende.
  • Post- och telestyrelsen (PTS) med ansvar för infrastruktur inom telekomområdet inrymmer också Sveriges IT-incidentcentrum (Sitic). Sitic fungerar i dag som en internationell s.k. CERTorganisation.
  • Försvarets materielverk (FMV) har genom Sveriges

Certifieringsorgan för IT-säkerhet (CSEC) uppgiften att utforma ett system för evaluering och certifiering av IT-säkerhet i produkter och system i enlighet med standarden ISO/IEC 15408, (CC).

  • Rikspolisstyrelsen (RPS), med S-BIT som är en samordningsfunktion för brottsrelaterade IT-incidenter, gemensamt ägd av Rikskriminalpolisen och Säpo.
  • Försvarsmakten (FM) är en given aktör vad avser informationssäkerhet med inriktning på rikets säkerhet och relation till främmande makt. FM har föreskrifts- och tillsynsansvar för aktörer inom sitt ansvarsområde och för statliga myndigheter i övrigt vad gäller signalskydd.
  • Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har uppdraget att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete med säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar. Verva får utfärda föreskrifter och ge vägledning med denna inriktning.

Samarbetet mellan ovanstående myndigheter bedrivs i Samverkansgruppen för informationssäkerhet (SAMFI), som ska stödja de aktuella myndigheternas uppdrag genom informationsutbyte och samverkan inom informationssäkerhet och defensiva informationsoperationer:

  • Med informationssäkerhet menas säkerhet beträffande informationstillgångar vad gäller förmågan att upprätthålla önskad konfidentialitet, riktighet och tillgänglighet.
  • Med defensiva informationsoperationer menas samordnade och samlade åtgärder i fred, kris och krig vad gäller policy, operationer, personal och teknik för att skydda och försvara information, informationssystem och den egna förmågan att fatta rationella beslut.

Andra aktörer inom området är:

  • Datainspektionen som är tillsynsmyndighet för personuppgiftslagen (PUL). Datainspektionen utfärdar allmänna råd och är en viktig remissinstans vid utveckling av standarder om IT- och informationssäkerhet.
  • National Security Administration (NSA) som är Sveriges kontaktorganisation med EU när det gäller säkerhetsfrågor. Rådets säkerhetsskyddsbestämmelser ska följas vid hantering av EUrelaterad information som är klassificerad Restricted och högre. NSA är organiserat inom UD och man har en referensgrupp med representanter från svenska säkerhetsmyndigheter, inklusive Rymdstyrelsen.
  • KBM:s informationssäkerhetsråd som står till KBM:s förfogande när det gäller nationella informationssäkerhetsfrågor och vänder sig till myndigheter såväl som näringsliv. En särskild grupp har etablerats för kontakter mellan KBM och svenskt näringsliv, Arbetsgruppen Näringsliv (AgN).
  • Svenskt Näringsliv som har en lång tradition av engagemang vad gäller säkerhet och informationssäkerhet med visst fokus på legala frågor. Svenskt Näringsliv ingår i KBM:s informationssäkerhetsråd, enligt ovan.
  • Statligt nätverk för informations- och IT-säkerhet (SNITS) som är ett nätverk av informations- och IT-säkerhetsansvariga inom offentlig sektor. Nätverket koordineras av Verva.

7.7. Översikt över styrande dokument

Statskontoret har i sin tidigare roll (vilken nu tagits över av Verva) utformat vägledningar och andra råd med inriktning på informations- och IT-säkerhet tillsammans med KBM.

Handbok i IT-säkerhet, del I–III, gavs ut av Statskontoret 1997. Handboken innehöll en allmän introduktion, vägledning för policy, ansvar och organisation samt skyddsåtgärder. Statskontoret har också gett ut ett flertal rapporter och vägledningar med inriktning på olika delområden inom IT-säkerhet, t.ex. hantering av IT-incidenter, elektronisk identifiering och krav på brandväggar.

Statskontorets metodstöd och mallregelverk för myndigheters informationssäkerhet (OffLIS) publicerades 2003. OffLIS var en grundläggande regeldatabas för myndigheter utifrån standarden för ledningssystem för informationssäkerhet (SS ISO/IEC 62 77 99), vilken i dag motsvaras av den internationella standarden SS ISO/IEC 27002. Viktiga delar av OffLIS överfördes till metodstödet Basnivå för informationssäkerhet (BITS) i ett samarbete mellan Statskontoret och KBM under 2005.

SIS handbok Ge din information rätt säkerhet, handbok i informationssäkerhetsarbetet (SIS HB 360) som rönt stor uppskattning hos organisationer inom både den privata som offentliga sektorn, ges ut av SIS förlag.

Med KBM:s rekommendationer BITS och analysverktyget BITS Plus ska organisationers arbete med informationssäkerhet stödjas. Inriktningen är att åstadkomma en basnivå för system och IT-säkerhetsåtgärder men det är också möjligt att få rekommenderade åtgärder för ytterligare två skyddsnivåer.

I samband med sammanslagningen med OffLIS (se ovan) förändrades strukturen för att följa ISO/IEC 27002 till det bättre, och KBM har varit framgångsrikt i sitt arbete att sprida BITS, framför allt till kommuner och länsstyrelser. KBM strävar nu efter att BITS ska etableras som en de facto-standard i offentlig förvaltning när det gäller basnivå för informationssäkerhet.

Från och med 2007 tillhandahåller t.ex. KBM ett paket med interaktiv utbildning i informationssäkerhet – DISA.

Därutöver har Försvarsmaktens handböcker med inriktning på säkerhetstjänst och informationsteknik varit viktiga källor till rådgivning på IT- och informationssäkerhetsområdet.

7.8. Pågående diskussion i offentlig sektor

Informationssäkerhetsutredningen konstaterade i sina delbetänkanden att standarder inom främst styrning och ledning samt för evaluering och certifiering av säkerhetsegenskaper i produkter och system hade stor betydelse för utvecklingen inom informations- och IT-säkerhet. Några omfattande förslag lades dock inte, utöver att KBM skulle överta rollen som signatär för CCRA från SWEDAC – för övrigt ett av de få förslag från utredningen som togs upp i efterföljande proposition (prop. 2005/06:133).

Informationssäkerhetsutredningen pekade också på möjligheten för KBM att också samordna frågor med inriktning på informationssäkerhet. Detta har resulterat i att tidigare nämnda arbetsgrupp med just detta syfte etablerades under SAMFI i början av 2007.

Riksrevisionen har under de senaste två åren reviderat elva större myndigheters arbete med informationssäkerhet. Revisorernas underlag har i huvudsak varit befintliga standarder för ledningssystem för informationssäkerhet (ISO/IEC 27001 respektive ISO/IEC 27002). Samtliga rapporter från revisionen redovisar betydande brister hos de granskade myndigheterna. En slående och återkommande anmärkning är myndighetsledningarnas brist på helhetssyn, överblick och kontroll över sin informationssäkerhet. Det saknades ofta spårbara beslut om korrigering av identifierade brister utifrån genomförda riskanalyser, och det påvisades brister vid tilldelning av behörigheter m.m.

Nämnden för elektronisk förvaltning (e-nämnden) fastslog ett antal vägledningar med inriktning på elektronisk identifiering och elektronisk signatur. Dessa vägledningar utformades av projektet Samset – ett samarbetsprojekt mellan Skatteverket, Försäkringskassan, Bolagsverket och Statskontoret. Dessa vägledningar har blivit de facto-standarder för tillämpning med e-legitimation och förvaltas sedan årsskiftet 2006–2007 av Verva.

E-nämnden föreslog också en föreskrift för myndigheternas arbete för informationssäkerhet. Förslaget pekade på myndigheternas och myndighetsledningarnas ansvar för säkerhet och angav att

standarderna för ledningssystem för informationssäkerhet (ISO/IEC 27001 respektive ISO/IEC 27002) skulle tillämpas som utgångspunkt. Grunden till förslaget var det inte räcker att säkra enbart ”kommunikationslänken”, att åstadkomma ett säkert informationsutbyte och säkra e-tjänster mot medborgare och företag. Därutöver krävs en organisationsövergripande ordning motsvarande ett kvalitetsledningssystem. Det är givetvis också nödvändigt att organisationer som kommunicerar information har samma grundsyn vad gäller informationsskydd. Ovan nämnda standarder beskriver just en sådan ordning och medför en samsyn över organisationsgränser. Nämndens förslag bordlades i september 2005 i avvaktan på Informationssäkerhetsutredningens resultat.

Verva kan, inom ramen för sina uppgifter som stabsmyndighet till regeringen, normera inom de områden som är av betydelse för utvecklingen av en effektiv och säker e-förvaltning. Denna normering kan ske på olika sätt – föreskrifter, vägledningar eller upphandling. Verva har bland annat gett ut en vägledning för utformning av webbplatser, Vägledningen 24-timmarswebben, samt en föreskrift om hantering av elektroniska fakturor (VERVAFS 2007:1). Verva avser också att åter ta upp tidigare förslag från enämnden om en föreskrift om informationssäkerhet, bl.a. med anledning av att Riksrevisionens rapporter så tydligt visade att det behövs tydligare direktiv till myndigheterna.

Regeringen meddelade i sin proposition Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) att FMV bör få i uppgift att bygga upp ett system för evaluering och certifiering av IT-säkerhetsprodukter. FMV har därefter etablerat CSEC som en självständig organisation för ändamålet. Systemet för evaluering och certifiering bygger som tidigare beskrivits på standarden ISO/IEC 15408, Common Criteria, och följer den ordning som lagts fast inom ramen för den internationella överenskommelsen CCRA. Systemet innebär mycket omfattande formella krav och har därför tagit lång tid att etablera. Införandet är nu i sitt slutskede med en dokumenterad ordning för godkännande och pågående provevaluering. Två svenska evalueringsföretag har ackrediterats.

En besvärande faktor under etableringsskedet har varit diskussionen mellan SWEDAC och FMV vad gäller signatärskap och roller i övrigt.

Tillämpningen av Common Criteria (CC) är komplex och krävande, och man kan förmoda att de signaler som spreds genom dis-

kussionen mellan SWEDAC och FMV inte gynnade svenska intressenters attityd till standarden.

Verva har i ett antal av sina ramavtalsupphandlingar ställt frågor om leverantörernas förmåga att leverera CC-certifierade produkter. Responsen från leverantörer har visserligen varit god, men det är uppenbart att myndigheternas efterfrågan av certifierade produkter är mycket begränsad. En viktig fråga är därför också hur man ska öka efterfrågan från offentlig sektor på produkter som kan bidra till önskvärd säkerhet.

Ett allmänt intryck med inriktning på standardisering av informations- och IT-säkerhet är att tillämpningen av standarder i många fall är alltför begränsad. Ett tydligt skäl är en alltför omfattande brist på kunskap om vilka standarder som finns och om deras innehåll. I alltför liten utsträckning sker aktiv kunskapsinhämtning och medverkan i standardiseringsarbetet. Ofta råder dessutom oklarhet i vilken mån standarder bör tillämpas och följas och också om huruvida det finns någon statlig hållning till standarder och standardisering.

7.9. Diskussion

Standardisering inom informations- och IT-säkerhetsområdet, liksom IT-området i övrigt, har en tydlig koppling till verksamhets- och produktutveckling. Det finns uppenbart en väl etablerad inställning till att standarder och dess tillämpning kan ge stora nyttoeffekter och bidra till utveckling av säkerhet på ett mycket positivt sätt. Samtidigt kan man konstatera att insatserna för att sprida och öka medvetandet om standarder och deras innehåll är och har varit relativt begränsat.

Gemensamma kravspecifikationer och en gemensam IT-arkitektur kan vara lämpliga områden för att tydligt visa vilka standarder som är lämpliga att tillämpa när det gäller informationssäkerhet.

Inom informationssäkerhetsområdet finns ett otal standarder med varierande inriktning. Det krävs därför ett ganska omfattande arbete för att dels strukturera och informera mottagarsidan om de standarder som finns och i vilka sammanhang de kan vara lämpliga att tillämpa, dels att bidra till att standarder utvecklas och att nya kommer till i en riktning som innebär att de också på sikt följer verksamhetsbehoven. Ett problem kopplat till spridning och ökad

användning sägs ofta vara kostnaden för inköp av standarddokument. En djupare undersökning om hur kostnadsaspekten påverkar hur standarder inom informationssäkerhetsområdet sprids och används bör därför genomföras inom ramen för en framtida samordningsfunktions arbete.

En ökad tillämpning av Common Criteria (CC) som metodstöd vid kravställande kan bidra till säkrare produkter och system, under förutsättning att standardens metodpaket utvecklas på ett sätt som förenklar användningen. Någon form av policymyndighet skulle också kunna peka ut sammanhang där det är rimligt att ställa krav på tillämpning av certifierade produkter, t.ex. inom kritiska områden i IT-infrastrukturen med stor betydelse för kommunikationssäkerheten, eller säkerhetsprodukter för användning i verksamheter med höga krav på sekretess. En stegvis upptrappning av kravmetoderna vid upphandling kan vara en väg mot tillämpning av CC. Det kan vara värdefullt som en inledande ansats att krav ställs på att myndigheter som deltar vid upphandling ska definiera den egna organisationens säkerhetskrav kopplat till det som ska upphandlas. I övrigt är målinriktade informationsinsatser av stort värde. I dag finns ett stort antal CC-evaluerade kravprofiler (protection profile, PP) offentliggjorda. Att öka kunskapen om att och var denna information finns och att den bör tillämpas är en begränsad insats som kan ge stor nytta. Ett slags nationellt bibliotek med information kopplad till beskrivningar av den offentliga sektorns IT-, och IT-säkerhetsarkitektur kan vara en metod.

Informations- och IT-säkerhet ställer krav på att frågorna hanteras utifrån gemensamma synsätt och modeller, inte minst för att skapa förtroende mellan myndigheter samt mellan myndigheter och medborgare/företag. Riksrevisionens erfarenheter från dess granskningar visar att det saknas tydlig policy och direktiv från regeringen när det gäller myndigheternas informationssäkerhetsarbete. Vervas uppfattning är att det behövs en föreskrift som pekar ut ISO/IEC 27001 (LIS) respektive ISO/IEC 27002 som grund för myndigheternas arbete med informationssäkerhet, förslagsvis med KBM:s rekommendationer BITS i en förbättrad form som grund för en basnivå för IT-säkerhet.

Det bör även etableras former för att verifiera att myndigheterna hanterar sin informationssäkerhet på ett adekvat sätt – antingen genom en ökad kontroll eller genom den modell för certifiering mot LIS som är etablerad med olika revisionsföretag som i sin tur är ackrediterade av SWEDAC. En certifiering av myndigheter gäl-

lande informationssäkerhet skulle med all säkerhet vara en mycket förtroendeskapande åtgärd som skulle bidra till ökad säkerhet hos leverantörer på IT-området, eftersom det också skulle medföra bättre underlag för kravställande. En sådan certifiering kunde vara aktuell för de större myndigheterna, medan en mer begränsad tilllämpning av LIS kan vara tillräcklig för myndigheter med lägre krav på informationssäkerhet under förutsättning att det klart framgår och motiveras vilka avsteg som gjorts från LIS.

Ovan har ett antal exempel getts på behov inom området ITstandardisering för ökad informationssäkerhet i e-förvaltningen. Utifrån sin roll för att främja e-förvaltningen är det naturligt att Verva spelar en betydelsefull roll också när det gäller informationssäkerheten.

8. IT-standarder i offentlig upphandling och deras betydelse för småföretag och innovationer

8.1. Hur påverkar IT-standarder aktörerna i upphandlingen?

Verva har fått i uppdrag av utredningen att analysera hur IT-standarder påverkar aktörerna i den offentliga upphandlingen.

TPF

1

FPT

Verva har en egen roll vad gäller upphandling genom att man ska:

…svara för samordnad upphandling för offentlig förvaltning inom området informationsteknik, verka för bästa möjliga villkor för anskaffning och användning av informationsteknik inom offentlig förvaltning och tillse att den offentliga förvaltningen använder gemensamma funktioner och lösningar samt beakta intresset av innovationer och teknikneutrala lösningar.

Huvudaktiviteten för att fylla denna uppgift är upphandlingar för ramavtal, som kan användas av andra statliga myndigheter. IT är det enda av statens ramavtalsområden där även kommuner och landsting kan nyttja ramavtalen. Av den totala IT-anskaffningen i den offentliga sektorn, vilken omfattar ca 24 miljarder kronor, sker ca 30 procent via Vervas ramavtal, med ungefär lika volym för statliga myndigheter respektive kommuner och landsting.

TP

1

PT

Detta kapitel bygger på följande rapporter från Verva:



Standarders påverkan på aktörerna i offentlig upphandling (2007–02–23)



Standarder och småföretag i offentlig upphandling (2007–02-27



Standarder och innovation i offentlig upphandling (2007–02–15).

8.1.1. Beskrivning av aktörernas syn

Utredningens enkät och intervjuer

Verva redovisar följande från utredningens enkät om IT-standardisering när det gäller myndigheternas förhållningssätt till standarder

TPF

2

FPT

:

  • Enligt enkäten spelar standarder en stor roll vid många myndigheters upphandlingar. Nära hälften svarar att standarder spelar ganska stor roll vid en upphandling och en tredjedel att de spelar en mycket stor roll.
  • De IT-standarder som nyttjas är praktiskt taget enbart de facto-standarder. De gäller, förutom verksamhetsspecifika standarder, områden som t.ex. den tekniska plattformen (t.ex. operativsystem, databashanterare och utvecklingsmiljö), kommunikationsprotokoll och W3C:s webbstandarder. Flera myndigheter använder ITIL. Endast en formell standard nämns av flera myndigheter – ISO/IEC 17799, som avser ledningssystem för informationssäkerhet.
  • Hälften av de svarande myndigheterna anger att det finns behov av nya eller kompletterande IT-standarder inom deras område. Däribland nämns särskilt standarder för att kunna utveckla en e-förvaltning med nya e-tjänster till medborgarna. Få myndigheter indikerar att de själva har satt igång ett sådant arbete. En relativt stor andel av myndigheterna, nästan 40 procent, svarar att de inte vet om det finns ett behov av nya standarder på deras område.
  • Av intervjuerna framgår att det finns ett kommunalt missnöje med att informationen låses in i leverantörsspecifika system, vilka bygger på mer eller mindre proprietära standarder.
  • Ett problemområde för kommunerna är att har dålig kännedom och kunskap om de öppna standarder som i praktiken finns inom kommunens IT- och verksamhetsfält. Denna informations- och kunskapsbrist anses vara en viktig orsak till att kommunerna är relativt dåliga på att ställa krav på standarder vid IT-upphandlingar.

TP

2

PT

Se betänkandets Bilaga 3.

  • En stor del av kommunernas upphandlingar av mer grundläggande IT-produkter och tjänster sker via Vervas ramavtal. Lagen om offentlig upphandling (LOU) kräver alldeles för stora insatser för att en liten kommun alltid ska kunna genomföra bra egna upphandlingar.

Vervas intervjuer

I förstudier inför Vervas upphandlingar av ramavtal skickas vanligtvis enkäter ut till myndigheter och leverantörer för att följa upp tidigare ramavtalsanvändning och för att fånga in myndigheternas framtida behov. Enkäterna har hittills inte innehållit några frågor som specifikt rört standarder. Däremot berörs standarder i enkätsvaren.

Hösten 2006 genomfördes en förstudie inför ett ramavtal om servrar, lagring och tjänster. En av enkätfrågorna lydde: ”Ange de tekniska krav som Ni anser viktigast att beakta inför investering i server/lagringssystem.”

Ett fåtal svar tog upp krav på standarder, och då i allmänna ordalag:

  • ”att produkterna följer standard/de facto-standard”
  • ”kan nyttja förekommande standards på marknaden”
  • ”standardiserade produkter”
  • ”stödja öppna standarder”
  • ”standard x86-teknik”.

En annan fråga lydde ”Ange de organisatoriska krav på leverantören som Ni anser viktigast att beakta inför investering i server/lagringssystem”. Endast ett svar tog upp en standardaspekt:

  • ”säkerhetsklassificering”.

Verva har djupintervjuat sju företrädare för beställarsidan och fyra företrädare för leverantörssidan på IT-området för att få underlag om hur standarder uppstår och hur de kommer in och används i aktörernas verksamhet. Det visade sig bl.a. att standarder oftast, men inte alltid, uppstår i leverantörsledet. Intervjuerna har rört:

  • standarders betydelse för beställarens verksamheter och de upphandlingar som görs för att stötta verksamheterna
  • standarders betydelse för leverantörerna, dels som grund för de varor och tjänster som marknadsförs, dels för utvecklings- och tillverkningsprocesserna
  • vilka faktorer som gör att en leverantör respektive beställare vill använda en standard överhuvudtaget eller avstå från att göra det – vem initierar att en standard kommer till användning?
  • vilka faktorer och egenskaper hos standarden som leverantören respektive beställaren väger in i beslutet att använda en viss standard.

Intervjufrågematerialet inkluderar dessutom ett antal faktorer som har identifierats som tänkbara för att påverka en aktörs användning av en standard. De intervjuade har ombetts att ange vilka av följande egenskaper hos en standard som har betydelse för om de vill använda standarden eller inte:

  • Grad av marknadsacceptans. Ju fler produkter som uppfyller en viss specifikation, desto fler kommer att välja att använda den i produktutveckling. Den blir dominerande och blir därmed en de facto-standard i ordets verkliga betydelse.
  • Bredd på den krets som står bakom standarden. En standard som har godkänts i det gängse omröstningsförfarandet, och där ett stort antal tillverkningsföretag har deltagit och skapat konsensus, har större chans att få genomslag på marknaden än en standard som utarbetats av t.ex. fem eldsjälar utan förankring i industrin.
  • Kostnad för att skaffa och tillämpa standarden. Standarder är inte gratis, utom de från ETSI, utan de köps normalt från nationella standardiseringsorgan. I praktiken måste man först köpa en standard för att kunna avgöra om den är intressant. Det kan också visa sig att man behöver köpa ytterligare standarder för att förstå den första standarden. Texten i standarder är dessutom ofta komplicerad och svårtolkad.
  • Möjlighet att verifiera standarden. Om man säger sig uppfylla en standard, ska man också kunna verifiera det. Om en beställare i en offentlig upphandling ställer krav på att en produkt ska uppfylla en viss standard, behöver beställaren eller leverantören ha möjlighet att avgöra och dokumentera om och hur standarden uppfylls.

Bedömning av överensstämmelse med standarder

Leverantörer föredrar i allmänhet egendeklarationer, och man är ofta motståndare till tredjepartscertifiering (se kapitel 2 om certifiering). IT-industrins europeiska branschorganisation EICTA har utvecklat sin ståndpunkt om detta bl.a. i sin kommentar till kommissionsmeddelandet E-accessibility 2005. Där säger EICTA att egendeklarationer har visat sig stödja överensstämmelser till riktlinjer och krav, medan certifiering och kvalitetsmärkning knappast har några fördelar utan i stället hindrar innovation, eftersom leverantörerna tar sikte på att skaffa certifikat snarare än på att skapa nya och bättre lösningar.

ANEC, den europeiska konsumentorganisationen för standardiseringsfrågor, har motsatt uppfattning. I sin kommentar till kommissionens arbetsdokument om förändringar i regelverket för teknisk harmonisering säger ANEC att man föredrar tredjepartstester i motsats till att förlita sig på att goda produktegenskaper säkerställs genom ett kvalitetssystem baserat på ISO 9001.

8.1.2. Användning av standarder

Utredningens syfte är att förbättra samordningen på IT-standardiseringens område. Upphandlingen kan vara ett redskap i en sådan samordning. Nedan refereras några svar i Vervas intervjuer som har direkt relevans för detta.

Intervjuresultatet visar att kvalitetsstandarder, t.ex. krav på ergonomi, i motsats till produktstandarder oftast initieras av kunder eller användare. Det ligger närmare till hands för leverantörerna att referera till tekniska interoperabilitetsstandarder än till kvalitetsstandarder som leder till ökade ”mjuka” värden för kunden, eftersom kvalitet ofta ses som en konkurrensfråga.

Enligt respondenterna drivs kvalitetsstandarder således oftast av kundsidan, genom beställare och i några fall av fackliga organisationer; ett exempel på det sistnämnda är TCO:s bildskärmsstandard som fått stort genomslag på marknaden. En av de intervjuade pekade på att det händer att en marknad inte tar ordentlig fart förrän aktörerna på området har enats om en standard. Ett exempel är standarden för USB-uttag, där leverantörerna enades om en standard för att kunna nå ut till en större marknad. I andra fall saknar aktörerna drivkrafter för att enas om en gemensam standard. Ett

exempel som ges av flera intervjuade är IT-system i vårdmiljö, där det inte har funnits någon nationell standard att följa, vilket i sin tur lett till begränsad interoperabilitet.

Av intervjuerna framgår även att när aktörerna saknar drivkrafter att komma överens om en standard, så behövs en enande part som möjliggör standardisering för t.ex. ökad interoperabilitet mellan IT-system. Avsaknad av en enande aktör har lett till en spretig terminologi på IT-området. Många enskilda aktörer både på beställar- och leverantörssidan har dessutom gjort det svårt att komma överens om terminologistandarder. Flera leverantörer och beställare konstaterar också att en gemensam terminologi är av stor vikt exempelvis vid ett upphandlingsförfarande samt vid samordning av olika IT-system.

Av intervjuerna framkommer att ett tillvägagångssätt för att enas om användning av standarder är formaliserad samverkan mellan beställare i offentlig sektor, antingen på uppdrag eller på eget initiativ. Ett exempel är rättsväsendets myndigheter som på regeringens uppdrag gått samman i det s.k. RIF-samarbetet (rättsväsendets informationsförsörjning). Genom informationsutbyte har myndigheterna enats om att vissa gemensamma standarder ska gälla i deras verksamhet. Ett annat exempel är kommunerna i Norrbottens län som vid Internets inträde bildade IT-Norrbotten AB för en standardisering, vilket möjliggjorde ökad elektronisk kommunikation kommunerna emellan.

EU-kommissionen kan genom att ge uppdrag (mandat) om standardiseringsarbete fungera som enande aktör på olika områden. Nationellt sett fungerar även ramavtalsupphandling inom offentlig sektor enande, genom den kravspecificering som görs inför upphandlingen.

Beställaren styr ofta valet av standard

Intervjuresultatet visar att leverantörerna inte aktivt söker efter formella standarder. Väljer leverantören att tillämpa en formell standard, så beror det på att kunderna efterfrågar detta. Vad det gäller tekniska lösningar så är IT-branschen mycket rörlig, vilket innebär att lösningar snabbt blir omoderna och måste förnyas. Men eftersom det är kostsamt att skaffa och tillgodogöra sig standarder kan leverantören välja att producera en egen ”bra nog”-lösning i stället för att följa en standard. En sådan lösning kan levereras till

lägre pris och generera kundnytta under den korta period (ofta bara 1–2 år) lösningen fortfarande är ”modern”.

Om leverantören ställs inför beslutet att tillämpa en viss standard avgörs detta av affärsmässiga skäl. Följande kriterier har identifierats som särskilt relevanta för en leverantörs beslut att anamma en standard:

  • Marknadsacceptans. Detta är leverantörens vikigaste kriterium för tillämpning av en standard. Ett intresse från de marknadsledande aktörerna gör att även mindre företag vågar satsa på en viss standard.
  • Framtidssäkerhet. Leverantören ser till innovationstakten på området och bedömer hur länge standarden kan förväntas vara allmänt accepterad.
  • Kostnad för anskaffande och tillämpning. Särskilt mindre leverantörer är inte villiga att betala kostnaden för en licens för en formell standard som inte med säkerhet kommer att få genomslag på marknaden. Leverantören gör en investeringskalkyl för tillämpning av standarden och anpassning av produkt.

Möjlighet till verifiering bedöms av de intervjuade leverantörerna som mindre viktigt vid beslut om tillämpning av en standard. Likaså menar beställarna att det är kostsamt och tidskrävande, och därmed inte lönsamt, att låta en tredjepart värdera om en leverantör verkligen följer en standard (tekniska lösningar). Däremot efterlyser beställarna en kontrollfunktion av huruvida leverantörer följer vissa kvalitetsstandarder.

Mot bakgrund av att beställarens makt över valet av standard är så stor är det ett bekymmer att frågan om standarder till stor del är en icke-fråga hos beställarna i offentlig upphandling. Den standardisering som framför allt engagerar myndigheter är intern ensning i system- eller datorparken. Enligt intervjuerna aktualiseras inte frågan om standarder i beställarens verksamhet, och det tas sällan ställning till enskilda standarder. Många myndigheter är enligt flera intervjuade dåliga på att formulera krav i upphandling och saknar kunskap om standarder. För att välja och tillämpa en standard på IT-området, formell eller de facto, behövs kompetens som inte alla beställare har. Små myndigheter eller kommuner har dessutom svårare att avsätta resurser till orientering i standarder. Det är också så att ett upphandlingsförfarande kräver lika mycket resurser av en

myndighet med få anställda som av en stor myndighet med stora resurser.

Beställare i offentlig sektor förlitar sig i stor utsträckning till de ramavtal som Verva och tidigare Statskontoret tecknat för IT-produkter och IT-tjänster. Beställaren själv kan oftast inte formulera namn på standarder utan förlitar sig på att ramavtalsupphandlaren översätter deras behov till standarder och kravspecifikationer i förfrågningsunderlaget. På så vis förblir standarder en icke-fråga hos många beställare.

8.1.3. Kommentarer till regelsystemet

Standarder i Vervas ramavtal

Standarder hör till det som brukar kallas gemensamma funktioner och lösningar. Verva har ingen uttalad policy om hur standarder och liknande specifikationer ska användas i ramavtalsupphandlingarna, men det finns en allmän strävan att använda standarder. Frågan om huruvida referenser till standarder ska göras, och i så fall till vilken eller vilka, kan komma upp såväl i förstudien inför en upphandling som under själva upphandlingen och i arbetet med förfrågningsunderlaget. Ett förslag till referens till standard kan komma från myndigheterna, från leverantörer, från konsulter eller internt inom upphandlingsenheten. Ofta blir det en kombination, såtillvida att en viss standard uppfattas av alla parter som tillräckligt spridd och implementerad på marknaden för att den ska vara meningsfullt att kräva den i en ramavtalsupphandling.

Avgörande för om en standard ska användas i Vervas förfrågningsunderlag är alltså om den har nått marknadsacceptans, samt naturligtvis att den avspeglar myndigheternas behov. Någon verifiering av standardens relevans genom att upphandlaren granskar standardens innehåll förekommer knappast. Upphandlarens branschkännedom är tillräcklig för att avgöra om en standard ska refereras till. För expertkunskap om standarders innehåll svarar normalt anlitade konsulter. På vissa sakområden har Verva dessutom egen sakexpertis, t.ex. vad gäller informationssäkerhet och användbarhet.

Det förekommer att Verva driver på marknaden med hjälp av krav på standarder som visserligen nått acceptans men inte i tillräcklig grad använts av leverantörerna. Ett exempel är kvalitets-

standarden om produktsäkerhet, Common Criteria (ISO/IEC 15408).

Givetvis styrs Vervas kravsättning av LOU, som slår fast hur standarder får åberopas. Formella standarder är huvudalternativet, och i Vervas upphandlingar används begreppet standard i dess strikta mening, dvs. specifikationer fastställda av erkända standardiseringsorgan. Verva har dock även ställt krav kring icke-formella standarder, men då har dessa ansetts ha en så stor spridning på marknaden att det inte är diskriminerande att åberopa dem. Ett exempel är TCO:s specifikationer om bildskärmsergonomi.

Utvecklingen mot funktionsupphandling

I flera av Vervas förstudier inför ramavtalsupphandlingar uttrycker myndigheterna önskemål om att kunna upphandla funktioner i stället för tekniska lösningar. Ett exempel på funktion kan vara säkerhet. I stället för att myndigheten själv sätter samman flera olika programvarukomponenter för att uppfylla en viss säkerhetsfunktion överlåts det till leverantören att tillhandahålla funktionen som en tjänst. Därmed får leverantören använda sin professionella kompetens och kreativitet för att tillgodose vad kunden efterfrågar. Myndigheten kan koncentrera sig på sin kärnverksamhet och får bättre kontroll på kostnaderna genom att det man köper har en periodisk avgift. Vidare behöver man inte lägga ner resurser på att följa den snabba tekniska utvecklingen. Leverantören har bättre möjligheter till det.

Vid upphandling av funktioner krävs väl definierade gränsytor mellan kund och leverantör. Det krävs också tydliga rutiner och villkor för att klara ut frågor om ansvar och skyldigheter. Vid komplexa tillämpningar, t.ex. vid köp av affärsprocesser som funktion, blir leverantören en del av verksamheten. Kraven på en strukturerad och förtroendefull relation blir då stora.

I de flesta fall finns en teknisk gränsyta mot myndigheten där leverantören antingen ska lämna funktionen eller en gränsyta som myndigheten ska tillhandahålla och som är en förutsättning för att funktionen ska fungera. I en funktionsupphandling är det extra viktigt att beskriva sådana förutsättningar för att såväl funktionen, prisbilden som respektive parts förväntningar på den andra parten ska bli rätt.

Beställaren har i och med funktionsupphandlingen avhänt sig intresset och ansvaret för vilka hårdvaror, programvaror och tjänster som levererar den önskade funktionen. Beställaren kan se dessa komponenter som en svart låda som levererar en funktion. Det är därmed leverantören som avgör vilka standarder som de komponenter som tillhandahåller funktionen ska följa. Däremot finns det normalt en gränsyta till andra hårdvaror, programvaror och tjänster i beställarens verksamhet. Här har beställaren ett ansvar för att specificera de interoperabilitetsstandarder som ska uppfyllas, för att en samverkan mellan de egna systemen och de funktionslevererande systemen ska komma till stånd.

Vid upphandling av funktioner krävs väl definierade gränsytor mellan kund och leverantör. Det krävs också tydliga rutiner och villkor för att klara ut frågor om ansvar och skyldigheter. Ett ramverk som hanterar just denna typ av förhållanden är IT Infrastructure Library, ITIL (ISO/IEC 20000). ITIL och ISO/IEC 20000 är en lämplig bas för att ställa krav på former för samverkan vid upphandling av funktioner och tjänster samt för att definiera termer och begrepp. ITIL är ett ramverk som beskriver best practice för hur IT skall hanteras och tillhandahållas, och ITIL bidrar dessutom med ett gemensamt synsätt och gemensamma definitioner, vilket skapar förutsättningar för en ökad förståelse mellan beställare och leverantörer. Detta bidrar i sin tur till att skapa korrekta förväntningar parterna emellan och därmed bättre förutsättningar för lyckade affärer.

En annan aspekt är att det är svårare för leverantörerna att sätta samman och leverera en tjänst än en produkt med tillhörande service. En överenskommen arkitektur för tjänster inom olika verksamhetsområden skulle kunna vara till hjälp.

EG-direktiven om upphandling

De obligatoriska delarna av EG:s två upphandlingsdirektiv – 2004/17/EG (försörjningsdirektivet) och 2004/18/EG (det klassiska direktivet) – skulle ha införlivats med svensk lag senast den 31 januari 2006, vilket dock ännu inte har skett. De delar i direktivet som berör tekniska specifikationer är obligatoriska, och en rimlig bedömning är att direktivet åtminstone i vissa delar vid en rättslig tvist med framgång bör kunna hävdas ha direkt effekt, dvs. vara gällande även innan den svenska lagen har ändrats.

Direktivet anger sex olika typer av upphandlingsförfaranden: öppet, selektivt, förhandlat, konkurrenspräglad dialog, dynamiska inköpssystem samt elektronisk auktion. De tre sistnämnda är frivilliga för medlemsstaterna att införa.

Upphandlingsutredningen har lagt ett delbetänkande, Nya upphandlingsregler (SOU 2005:22), som nu bereds inom Regeringskansliet. Ett första lagförslag har lagts fram men lagrådets kritik var omfattande och gällde dels lagförslaget, dels hur det beretts, förutom just paragrafen om standard. Det går därför inte att säga att det som anges om bestämmelsen om användning av standard är fel och kommer att ändras. Detta kan dock vara bra att veta att det pågår en omarbetning, om inte av hela, så i alla fall av stora delar av det förslag som gavs till lagrådet. Först efter denna omarbetning kan det hela bli en proposition.

Varken direktivet eller lagen antyder att det skulle finnas någon skillnad i hänvisningen till standarder beroende på vilken upphandlingsform som tillämpas.

Det är svårt att nu säga något om den kommande svenska lagen och vilka förändringar som är att vänta vad gäller standardernas roll i upphandlingen.

8.1.4. Diskussion om upphandling

Att hitta, skaffa och förstå en standard

Som potentiell användare av en standard måste man känna till att den finns, kunna hitta den, kunna skaffa den samt kunna läsa och förstå den. Ingenting av detta är lätt – vare sig det gäller formella eller andra standarder.

Frågan ”Här behövs en standard – finns det någon bra och vilken är det?” är svår att besvara, om den över huvud taget ställs. Det finns två huvudskäl till svårigheten:

  • För det första är de flesta offentliga upphandlande enheter och en mycket stor majoritet företag små organisationer med små resurser. De har varken tid, pengar eller personal för att söka efter de standarder som kan vara relevanta och ge större verksamhetsnytta.
  • För det andra är en sådan sökning mycket svår att genomföra.

Det finns ingen central förteckning över standarder som är

organiserad efter användningsområde och som ger en översikt över standardernas syfte och innehåll. Man måste i princip köpa en formell standard för att kunna avgöra om den är relevant för den aktuella verksamheten.

Det är också så att många standarder refererar till andra standarder, vilka man då också måste köpa, och det upptäcker man inte förrän man läser den första standarden.

Dessutom är standarder svårtillgängliga rent språkligt och innehållsmässigt sett. Det är experter som utarbetar standarderna, vilket medför att det är experter som i praktiken avgör om en verksamhet ska bygga på en standard – och i så fall på vilken. I en upphandlingssituation är det en expert, inte upphandlaren, som avgör vilken standard som det ska ställas krav på i ett förfrågningsunderlag. Upphandlaren kan föra in frågan om huruvida standarden uppfyller upphandlingslagens krav på tekniska specifikationer, men det behövs expertkompetens för att avgöra dess relevans för den verksamhet som upphandlingen avser.

En särskild olägenhet uppstår när en myndighetsföreskrift hänvisar till en standard, som då måste införskaffas av dem som ska följa föreskriften. Det innebär att det kostar pengar att följa en obligatorisk föreskrift.

Kostnadsaspekter

Att införa en standard eller att byta från en standard till en annan är förknippat med kostnader. Det gäller för både beställare och leverantörer, men det är mer synligt på leverantörssidan. De intervjuer som genomförts visar att leverantörerna ser rent affärsmässigt på hur deras produkter ska följa standarder och i vilken mån man ska införa standarder i produktionsprocessen. Man vill inte investera i utrustning, tid och kompetens för att börja följa en viss standard om man inte ser säkert att den får genomslag på marknaden.

Syftet med standarder i upphandling är att minska transaktionskostnaderna, men om svårigheter att söka och tillgodogöra sig standarderna för beställaren ger ökade transaktionskostnader så motverkas fördelarna. Om en kritisk massa av kunder, eller de företag man som underleverantör levererar till, börjar kräva att man ska följa en viss standard, så är det en tydlig drivkraft att investera i den.

För beställaren är införande av standard något som i huvudsak görs av effektivitetsskäl Avsikten är att minska antalet varianter, vilket ger sänkta kostnader.

Att byta standard är på beställarsidan i stort sett synonymt med att byta teknisk plattform, vilket kan medföra stora migrationskostnader i form av ny utrustning, utbildning etc. I intervjuerna är det dock bara få respondenter som tagit upp kostnader som ett problem med standarder.

De ekonomiska effekterna av standarder har kartlagts i en uppsats

TPF

3

FPT

på Handelshögskolan i Stockholm. Kartläggningen görs ur ett

företagsperspektiv, men de bör i viss utsträckning även kunna tilllämpas även ur ett myndighetsperspektiv. Författarna kommer fram till att standardisering allmänt sett ger besparingar, vilket beror på att standardisering innebär effektivisering i form av repetition och kvalitetssäkring samt genom samordningseffekter och förbättrad kommunikation. Detta gäller särskilt intern standardisering genom en minskning av antalet varianter, men också för metodstandarder och systemstandarder av typ Internetprotokoll.

Standarder för verksamhetsstyrning, t.ex. ISO 9000, anses dock ha begränsade positiva ekonomiska effekter. Det är snarare så att de undanröjer riskerna för minskade intäkter, eftersom kunderna i ökad utsträckning ställer krav på sådana standarder.

En annan fråga, som inte besvaras i uppsatsen, är huruvida en ökad användning av krav på standarder i förfrågningsunderlag är kostnadsdrivande för leverantörerna. Normalt sett ser leverantörerna rent affärsmässigt på kundernas krav på standarder. När det gäller offentlig anskaffning av IT ligger dock saken något annorlunda till. Huvuddelen av sådana produkter och tjänster som finns på ramavtalen anskaffas över dessa. Om Verva – men ingen annan – ställer krav på en standard som är kostnadskrävande att implementera för leverantörerna, så kan detta snedvrida konkurrensen på det marknadssegment som den offentliga sektorn utgör.

TP

3

PT

Anne Haaber–Bernth & Paula Lembke: Är standarder lönsamt för företag? Uppsats vid

Executive MBA-programmet med inriktning mot affärsutveckling och IT på Handelshögskolan i Stockholm, 2004–11-28.

Hänvisning till standard i upphandling

Förslaget till ny lag om offentlig upphandling

TPF

4

FPT

anger i sitt 8 kapitel

två sätt att utforma tekniska specifikationer i förfrågningsunderlaget:

  • hänvisning till standarder, men då måste hänvisningen åtföljas av orden ”eller likvärdigt”
  • funktions- eller prestandakrav som får, men inte måste, hänvisa till standarder.

Regelverket jämställer alltså standarder med funktions- och prestandakrav. Eftersom det kan upplevas som förknippat med svårigheter att få tag på och tillgodogöra sig standarder, kan det leda till att de upphandlande myndigheterna hellre anger funktions- och prestandakrav i stället för att hänvisa till standarder, eftersom det troligen är lättare att uttrycka verksamhetens och användarnas krav i funktions- och prestandatermer än att söka rätt på en lämplig standard. Det ökade intresset för funktions- och tjänsteupphandlingar pekar också mot att man i första hand väljer funktions- och prestandakrav.

Att upprätta en specifikation med hänvisning till standarder medför komplikationer om man vill bygga sin anskaffningsstrategi på standarder i lagens mening. Leverantören ges en möjlighet att uppfylla kraven på standard på ett ”likvärdigt” sätt. Det är visserligen upp till anbudsgivaren att visa att sättet är likvärdigt med standarden, men det är beställaren som ska bedöma om det sättet är godtagbart. Det ställer höga krav på beställarkompetens och öppnar för konflikter som kan sluta i länsrätten. För t.ex. interoperabilitetsstandarder bör likvärdigheten kunna bedömas med ett praktiskt prov, men för kvalitetsstandarder är det rimligtvis svårare.

Det finns dock kvalitetsstandarder där kravställningen och bedömningen av kravuppfyllelsen görs inom ramen för standarden. Man kan säga att den eventuella konflikten flyttar från upphandlingen in i standarden. Ett exempel är Common Criteria (ISO/IEC IS 15408), som är en standard för IT-säkerhet. CC är ett ramverk för definition av

  • användarnas funktionella krav på IT-säkerhet i produkter
  • leverantörens deklaration av IT-säkerhet i produkter

TP

4

PT

Nya upphandlingsregler (SOU 2005:22), delbetänkande av Upphandlingsutredningen.

  • regler och metoder för oberoende granskning (s.k. certifieringsordning).

Genom att kraven är funktionella och relaterade till säkerhetsmål, och genom att bedömningen görs av tredje part, behöver inte upphandlaren jämföra mellan en standard och ett av anbudsgivaren angivet ”likvärdigt” sätt.

En annan svårighet med hänvisning till standard är att dessa ska väljas i en viss turordning (enligt EU-direktiven). Det innebär att den upphandlande enheten måste börja överst och söka sig ner i hierarkin tills en lämplig standard påträffas. I nuvarande LOU finns ingen turordning angiven.

Effekten av den nya upphandlingslagstiftningen (i den utsträckning den kan bedömas i nuläget) på hänvisning till standarder är alltså något oklar. Det kan dock finnas andra skäl än lagstiftningen att hänvisa till standarder. Ett sådant skäl är risken för överprövning.

En stor del av upphandlarens kraft går åt att undanröja risken för att upphandlingen ska bli överprövad, med den kostnad och tidsåtgång detta för med sig, och det finns skäl att tro att ökad referens till standarder kan minska denna risk. Varje enskilt krav i ett förfrågningsunderlag är en potentiell angreppsmöjlighet för en leverantör som anser sig förfördelad. Om man kan referera till en standard i stället för att ange tio olika krav, så minskar antalet krav (på det kravområdet), och därmed antalet angreppsmöjligheter, till ett. Kan man använda standarder med inbyggda certifieringsscheman så minskar risken ytterligare. Att minska antalet krav i ett förfrågningsunderlag minskar också själva arbetsvolymen i upphandlingen, både för beställaren och för leverantören.

Behovet av rådgivning

Det nya lagförslaget innehåller flera faktorer som gör att det blir svårare att hantera krav på standarder än det gör utifrån den gällande lagstiftningen, men frågan om vilka bestämmelser som har ”direkt effekt” är svårhanterlig eftersom det uppstår tolkningsproblem om vad ”likvärdigt” innebär. Standarder måste väljas efter en prioritetsordning, och man vill kunna hänvisa till IT-standarder som fastställs av W3C, OASIS, IETF, UN/CEFACT och andra

organ som utarbetar brett accepterade standarder men som inte är erkända i direktivets mening.

För att underlätta för upphandlande myndigheter att hantera sådana frågor bör, enligt Vervas uppfattning, definitionen av tekniska specifikationer enligt direktivets bilaga VI regleras i en föreskrift, som bör kompletteras med allmänna råd. I delbetänkandet Nya upphandlingsregler (SOU 2005:22) talas både om förordning och föreskrift. En förordning verkar dock mindre lämplig, menar verket, eftersom allmänna råd inte kopplas till förordningar.

8.2. Småföretag och standarder

8.2.1. Användning av standarder

I Vervas intervjuer med beställare och leverantörer framhöll både intervjuade beställare och leverantörer att officiella standarddokument ofta är otillgängliga och svåra att förstå, särskilt för små myndigheter och företag. En formell standard hänvisar dessutom ofta till andra standarder, vilket kräver ytterligare resursinsatser. För att klargöra vad som är viktigast i en standard, vad som ska prioriteras och hur den ska tillämpas behövs omfattande kompetens. En myndighet anlitade exempelvis en konsult för att hitta och välja standard till ett område, och man behövde sedan ta in ytterligare en konsult för att tolka den.

Att utvecklings- och beslutsprocessen för formella standarder är lång upplevs som negativt av leverantörerna eftersom det är dyrt att anpassa en produkt till standarden om leverantören redan hunnit långt i sin egen produktutveckling. Formella standarder uppfattas därför som otillgängliga och dyra av vissa beställare och leverantörer.

Betydelsen av standarder i samband med upphandling, och sambandet med småföretags deltagande i upphandling, har varit svårare att få klarhet i. Några studier som Verva på utredningens uppdrag letat fram och studerat är följande:

  • Offentlig upphandling i EU och USA (ITPS 2004)
  • Företagens villkor och verklighet 2005 (Nutek 2005)
  • The European Observatory for SME:s Sixth Report (EC 2000)
  • The access of SME:s to public procurement contracts (EIM, 2004).

Slutsatsen av dessa rapporter är enligt Verva att användning och samordning av standarder varken bidrar till att undanröja de hinder som småföretag upplever för att delta i offentliga upphandlingar eller underlättar för småföretagare att delta vid offentliga IT-upphandlingar.

8.2.2. Diskussion om småföretagens deltagande i upphandlingen

EU-kommissionen initierade i oktober 2004 en studie om hur små och medelstora företags engagemang i standardiseringsfrågor kunde främjas. En rapport

TPF

5

FPT

publicerades i oktober 2006, vilken

visade att flera aktörer i EU har vidtagit åtgärder för att få med små och medelstora företag (i fortsättningen benämnda SME) i standardiseringen: nationella myndigheter, nationella standardiseringsorgan och småföretagarorganisationer. Åtgärderna varierade från breda och generella kampanjer för att höja medvetenheten om standarder och standardisering till specifika vägledningar i smalare ämnen såsom tekniska standarder för svetsutrustning. De medel som valts innefattade publikationer, workshops och seminarier, utbildning, rabatterat pris på standarder, konsultativ hjälp, resebidrag för medverkan i kommittéarbete etc.

I rapporten har 23 särskilt bra åtgärder valts ut. En av dessa är Svensk elstandard (SEK), resebidrag till kommittémöten, som utdelas på villkor att mottagaren skriver en rapport från mötet. SEK räknar med en spridningseffekt, eftersom rapporten förväntas bli skriven utifrån ett småföretagarperspektiv och därmed har större utsikter att bli läst och förstådd. SEK svarar för standardiseringen på el-området i Sverige och samordnar svensk medverkan i internationell och europeisk standardisering.

Även om aktörer både hos de åtgärdsansvariga och hos målgrupperna menar att åtgärderna svarar mot verkliga behov och ger goda bidrag, så finns det just inga utvärderingar av effekterna av åtgärderna.

Motivet för alla dessa åtgärder är att SME inte ser att standarder och standardisering berör dem, trots att standarder bedöms spela en stor roll för att minska de tekniska handelshindren över grän-

TP

5

PT

SMEs and standardisation in Europé. EIM Business and Policy Research, Zoetermeer,

October 2006.

serna och därmed bidra till förverkligandet av den inre marknaden. Enligt rapporten finns flera skäl till småföretagens utanförskap:

  • De anser att standarder och standardisering är en fråga för storföretagen.
  • Småföretag har varken personal, pengar eller tid att delta i standardiseringsarbete.
  • Standarder är komplicerade och svåra att tillgodogöra sig, såväl språkligt som tekniskt.
  • Det är svårt att veta vilka standarder som är relevanta att använda.
  • Standarder kostar pengar, och ofta måste man köpa flera standarder eftersom de hänvisar till varandra.

Detta bekräftades på en konferens om småföretag och standarder som hölls i Bryssel den 16 oktober 2006. Titeln på konferensen var European standardisation – a key for the success of SME:s, skilled crafts and trades. Programmet bestod av en presentation av den nämnda rapporten samt anföranden från standardiseringsorganisationer, småföretagarorganisationer och EU-kommissionen. På konferensen framkom bl. a. följande:

  • Fler än 99 procent av de ca 23 miljoner företagen i EU är

SME:s.

  • De sysselsätter 120 miljoner människor, vilket utgör mer än två tredjedelar av den privatanställda arbetskraften i EU.
  • Över 90 procent av alla SME är mikroföretag med färre än 10 anställda. En mycket stor del har inga anställda alls.
  • Medelantalet anställda i europeiskt företag oavsett storlek är sju, och medelantalet anställda i SME är fyra.

Enligt Verva är det dock inte lämpligt att bunta ihop mikroföretag (< 10 anställda), småföretag (< 50 anställda) och medelstora företag (< 250 anställda), eftersom de har olika karaktäristika och förutsättningar.

Det är heller ingen större mening med att satsa på att förmå småföretagen att öka sitt deltagande i standardiseringsarbetet. Sådant kräver mycket tid, kompetens och pengar, vilket inte alltid finns hos småföretagen. De kan dock delta nationellt, vilket kräver mindre resurser. Småföretagens intressen i standardiseringsprocessen måste stärkas, men det får ske genom deras organisationer.

Tillgången till standarder måste bli bättre. Företagen vill ha kortversioner som på ett enkelt sätt beskriver en standards syfte och innehåll, vägledningar om vilka viktiga standarder som finns inom ett visst ämnesområde, standarder som finnas tillgängliga på det egna språket, samt inte minst standarder som tillhandahållas kostnadsfritt eller åtminstone till ett rimligt pris.

Den allmänna föreställningen är att nyttan av standarder finns på flera plan, bl.a. följande:

  • De möjliggör att produktion kan brytas ned i en värdekedja.
  • De skapar tillit till att saker fungerar som man förväntar sig, t.ex. när man kopplar in sin bärbara dator till ett nätverk.
  • Konsumenter behöver inte skaffa sig fullständig information om en produkts kvalitet. Det räcker med att en standard indikerar att vissa egenskaper är på plats.
  • Småföretagen måste övertygas om nyttan av standarder.

Standardiseringsprocessen är dåligt anpassad för småföretagens villkor, och EU-kommissionen vill föra samman standardiseringsorganisationerna och småföretagen för att dessa båda parter ska få bättre förståelse för varandras förutsättningar.

På Europanivå finns två organisationer som främjar småföretagens intressen i standardisering. Den första är NORMAPNE, vars syfte är att:

  • göra SME mer synliga i standardiseringsprocessen
  • främja SME:s deras intressen
  • påverka så att standarderna är anpassade till SME:s förhållanden
  • följa och påverka vissa valda standardiseringsområden.

Den andra är The Euro Info Centre Network, som ger råd till SME:s om tillämpning av EU:s regelverk, där standarder är en del, och som även informerar EU-kommissionen om gemenskapsfrågor som påverkar SME:s.

EU-kommissionen ger stöd till olika aktiviteter i den europeiska standardiseringen. Bland annat kan kommissionen finansiera upp till 50 procent av kostnaderna för översättning av standarder till nationella språk, men återstoden är en nationell finansieringsfråga. Det är alltså, enligt Verva, en fråga för de nationella standardiseringsorganen att ta fram program för översättning som motsvarar de nationella företagens, speciellt SME:s, behov.

8.3. Kan innovationer påverkas av IT-standarder i upphandlingen?

8.3.1. Nuteks och Vinnovas rapporter om offentlig upphandling och innovation

Regeringen uppdrog i april 2006 åt Nutek och Vinnova att utreda hur offentlig upphandling kan bidra till ökad innovation och kreativ förnyelse. Uppdraget är dock inte begränsat till IT-området. Nutek och Vinnova har i oktober 2006 lämnat varsin rapport med snarlikt innehåll.

TPF

6

FPT

I detta avsnitt redogörs för innehållet i rapport-

erna, i den utsträckning det bedöms vara relevant för frågeställningen om huruvida en bättre samordning av utveckling av standarder kan stimulera till innovation genom offentlig upphandling. Även om rapporterna knappast handlar om IT-standarder belyser de sambandet mellan innovationer och upphandling.

Nuteks och Vinnovas redovisning anger att ett flertal rapporter pekar på att offentliga upphandlingar utgör en i dag i stort oanvänd möjlighet för att främja innovation i det privata näringslivet. Flera studier hävdar att offentlig upphandling kan vara viktigare för att stimulera innovationer än olika former av FoU-stöd. Skälen för det kan vara följande:

  • Offentliga verksamheter kan vara en krävande kund.
  • Offentliga verksamheter är i vissa sammanhang beredda att betala de högre priser som ofta gäller i början av en innovationscykel.
  • Offentlig efterfrågan kan snabbt leda till en kritisk massa i efterfrågan, om nya lösningar sprids till flera myndigheter.
  • Offentlig efterfrågan kan förmedla starka användarimpulser av demonstrationskaraktär till privata användare.
  • Offentlig efterfrågan leder, till skillnad från rena FoU-subventioner, direkt till efterfråge- och marknadskopplingar.

TP

6

PT

Källor: Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, Vinnova diarie-

nummer 2006-01487 Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, Nutek R 2006:21 Precommercial Procurement of Innovation, a missing link in the European innovation cycle, (Dahlstensrapporten), mars 2006, utarbetad genom the National IST Research Directors Forum Working Group under ledning av EU-kommissionens DG INFSO.

Nutek identifierar några huvudområden där det finns brister och hinder, vars undanröjande kan stimulera innovation och förnyelse:

  • Det saknas en nationell policy för upphandling och en splittrad struktur för stöd till praktisk upphandling.
  • Upphandling ses som en förvaltningsuppgift, inte som en strategisk funktion, och drivkraften för risktagande är svag.
  • Upphandlingsprocessen är inte tillräckligt effektiv. Regelverket är otydligt och skapar osäkerhet. För mycket kraft läggs på att undvika överprövningar. Den administrativa bördan är stor för både upphandlare och leverantörer.
  • Det saknas kompetens om strategisk affärsutveckling.
  • Det saknas rutiner för uppföljning och utvärdering för att avgöra om en upphandlad innovation leder till förbättring eller effektivisering av verksamheten.
  • Näringslivet har svaga drivkrafter att föreslå eller utveckla innovativa lösningar för offentlig verksamhet, vilket beror mycket på tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling.

Vinnova identifierar motsvarande brister och hinder men grupperar dem något annorlunda i form av tre utmaningar:

  • att stärka drivkrafterna för innovationsfrämjande offentlig upphandling och arbeta för strategisk styrning inom området
  • att utveckla metoder för att öka effektiviteten i innovationsfrämjande offentlig upphandling
  • att följa upp och utvärdera resultat av innovationsfrämjande offentlig upphandling.

Vinnova pekar på att den decentraliserade upphandlingen i Sverige medför att kommuner och myndigheter är organiserade på olika sätt och har olika tekniska lösningar. Man utformar också egna förfrågningsunderlag med olika krav och utvärderingskriterier. Vinnovas slutsats är att om myndigheter med liknande verksamhet samordnar sina upphandlingar och utformar förfrågningsunderlagen på ett mer likartat sätt ökar möjligheten för leverantörerna att uppnå den kritiska massa som krävs för att täcka kostnader för utveckling och anpassning.

Nutek menar att samordning i samband med offentlig upphandling kan bidra till både effektivare och mer innovationsfräm-

jande processer. Den samlade kompetensen och metodkunnandet kring offentlig upphandling kommer då till större nytta, och riskspridningen bland de upphandlande enheterna ökar.

Både Nutek och Vinnova ser dock risker med samordnade upphandlingar, genom att kraven kan innebära att små företag har svårt att delta, eftersom företagen inte har eller inte hinner bygga upp kapacitet att leverera de volymer som krävs.

Både Vinnova och Nutek anser också att det vore bra med ett ökat inslag av upphandlingar av funktion och prestanda, även om detta är svårt att genomföra i praktiken. Vinnova och Nutek menar att en orsak till dessa svårigheter kan vara att myndigheternas förfrågningsunderlag ofta bygger på tidigare upphandlingar, vilket i sin tur begränsar utrymmet för innovationer. Därför bör bättre förarbeten göras, där användarnas behov systematiskt kartläggs. Det bör leda till bättre förfrågningsunderlag med utgångspunkt i önskvärda funktioner och prestanda, som stimulerar kreativitet och innovation hos leverantörerna.

Nutek och Vinnova skiljer på innovationsfrämjande upphandling, som stimulerar innovation, dvs. utveckling av varor eller tjänster som vid upphandlingstillfället ännu inte existerar, och innovationsupphandling, som har ett mer uttalat syfte att upphandla innovation och förnyelse.

Nutek redogör ganska utförligt för olika innovationsfrämjande upphandlingsformer:

  • förhandlad upphandling, som endast får användas undantagsvis i upphandlingar över tröskelvärdet
  • alternativa anbud, som är anbudsgivarens alternativa förslag på hur ett behov kan tillgodoses
  • formgivningstävlingar, som vanligen används för arkitekttjänster
  • funktionsupphandling, där upphandlaren anger vilken funktion och prestanda som önskas men överlåter på anbudsgivaren att presentera en lösning på hur funktionen ska uppnås
  • partnerskapslösningar (Public Private Partnership, PPP) och koncessioner, där en offentlig aktör överlåter ansvaret för en funktion till en privat aktör som får finansiera uppbyggnad och drift av projektet och i gengäld ges rätt att ta ut avgifter
  • kombinationsupphandlingar, där många likartade kontrakt ska upphandlas och där anbudsgivaren kan lämna anbud på delar av projekt eller på olika kombinationer av projekt
  • uppdelning av komplexa upphandlingar i mindre delar
  • teknisk dialog, där den upphandlande myndigheten söker kunskap om marknadens möjliga lösningar på ett sätt som behandlar leverantörer likvärdigt, innan ett upphandlingsförfarande inleds; detta är således inte en upphandlingsform
  • konkurrenspräglad dialog, som är en ny upphandlingsform enligt det nya upphandlingsdirektivet.

Ett antal former för innovationsupphandlingar beskrivs av både Nutek och Vinnova:

  • Förkommersiell upphandling, vars uppgift är att generera nya, innovativa lösningar på områden där befintliga lösningar saknas och där den upphandlande enheten förutsätts vara medveten om sina långsiktiga behov och kunna driva en utvecklingsprocess som involverar flera möjliga leverantörer. Förkommersiell upphandling är en viktig del av EU-kommissionens innovationsstrategi, och metoden bygger på ett trestegsförfarande, där det första steget är att göra ett urval bland konkurrerande förslag på nya lösningar, det andra steget är att ge utvalda leverantörer möjlighet att utveckla parallella prototyper, och det tredje steget – produktionsanpassning – innebär att minst två konkurrerande leverantörer finns kvar för att säkra framtida konkurrens. I EU-dokumentet Pre-commercial Procurement of Innovation (den s.k. Dahlstensrapporten) anges att förfarandet bygger på nyttjande av ett undantag i upphandlingsdirektivet som rör upphandling med en viss andel forskningsinslag eller upphandling av en forskningstjänst som upphandlas.
  • Teknikupphandlingar syftar till att få fram nya produkter, system eller processer som tillgodoser köparnas krav bättre än de som redan finns på marknaden. Detta är dock inte enbart en fråga om teknikutveckling, utan det fordras också att det skapas en rad åtgärder för spridning och användning av produkterna, systemen eller processerna. Den som driver en teknikupphandling måste därför ha god marknadskännedom och goda marknadskontakter.
  • Demonstrationsinstallation, vilket kan ses som långtidstest av en prototyp med ny teknik. Det som är typiskt för en demonstrationsinstallation är att det finns en konventionell utrustning som klarar systemets basbehov och att installationen normalt kräver betydligt fler avbrott och modifieringar i jämförelse med kommersiella produkter. Ett tredje kännetecken är att sådana installationer har ofta högre teknisk eller ekonomisk risk och kortare livslängd än den framtida kommersiella produkten. I Vinnovas och Nuteks rapporter görs troligt att upphandling av demonstrationsinstallationer faller under det undantag i LOU som rör situationer när det finns endast en tänkbar leverantör.

8.3.2. Kan användning av standarder öka innovationsgraden i offentlig IT-upphandling?

Varken Nutek eller Vinnova diskuterar specifikt vilken roll standarder och standardisering kan ha för att främja innovation i offentlig upphandling. I samband med diskussion om för- och nackdelar med samordning av upphandlingar nämns dock att samordning kan skapa en kritisk massa och ger möjligheter till effektivare upphandlingsmetoder, t.ex. genom standardisering av förfrågningsunderlag. I en bilaga till Nuteks rapport som behandlar internationella erfarenheter av innovationsfrämjande offentlig upphandling refereras ett meddelande från EU-kommissionen – More Research and Innovation. I bilagans referat sägs att:

…myndigheter är stora kunder och har därmed stora möjligheter att stimulera privata investeringar i forskning och innovation. Bäst kan detta åstadkommas genom funktionsupphandlingar i stället för upphandlingar baserade på tekniska standarder.

I ovannämnda Pre-commercial Procurement of Innovation sägs att det faktum att det nya upphandlingsdirektivet tillåter att upphandlingskrav uttrycks i funktions- och prestandatermer, och inte bara genom referens till standarder som i det tidigare direktivet, otvivelaktigt är det bästa medlet i direktivet att främja innovation. Resonemanget implicerar att man ser detaljerade krav, inte specifikt tekniska standarder, som i huvudsak hämmande för innovation i upphandlingar.

Med innovation avses, enligt Vinnovas rapport, praktiskt nyttiggörande av kunskap och kompetens i form av nya affärsmodel-

ler, nya produkter (varor eller tjänster) och nya processer. Rapporten skiljer mellan å ena sidan radikala innovationer med ett stort inslag av utveckling och även forskning, och därmed med högt nyhetsvärde, och å andra sidan inkrementell innovation som kan röra sig om att förbättra eller effektivisera av en affärsmodell, produkt eller process.

8.3.3. Diskussion om innovationer

Som framgår ovan finns inte mycket sagt i de refererade rapporterna om huruvida, och i så fall hur, standarder kan stimulera till ökade inslag av innovation i offentlig IT-upphandling. Mot bakgrund av de problem och lösningar som rapporterna beskriver är det ändå rimligt att dra följande slutsatser.

När innovationen består av att kombinera och använda befintliga produkter på ett nytt sätt så är det rimligen en fördel om komponenterna följer standarder och är interoperabla. Det förefaller vidare rimligt att anta att i synnerhet en inkrementell innovation drar nytta av att den modell, produkt eller process, som innovationen tar sin utgångspunkt i, följer accepterade standarder. Därmed behöver inte innovatören ”uppfinna hjulet” för det som innovationen vilar på. Radikala innovationer torde i mindre utsträckning behöva utgå från en standardiserad ”bottenplatta”.

Standardisering åstadkommer ökad förutsägbarhet för såväl den offentliga sektorns aktörer (upphandlande myndigheter) som leverantörer (ekonomiska aktörer). Detta leder till minskad risk för aktörerna att investera i ny eller olikartad teknik, vilket i sin tur kan främja innovationer.

Det är samtidigt ett faktum att standardisering är en långsam process, eftersom den måste förankras väl, vilket gör att banbrytande innovationer sällan kan invänta standardisering. De innovationer som således kan främjas genom standardisering är främst innovationer inom befintliga teknikområden.

Standardiserade effektmålskrav kan underlätta innovationer. Om standardisering sker på en övergripande nivå, i stället för på detaljnivå, kan standardisering främja även banbrytande innovationer. Detaljstyrande standardisering hämmar däremot innovationsutrymmet.

En viktig framgångsfaktor är att upphandling sker genom att funktioner, eller ännu hellre effektmål, specificeras. På så vis tillhandahålls nödvändiga ramar för utvecklingsinsatserna.

Även inom tjänsteområdet finns större utrymme för innovationer genom standardisering, vilket beror på att standardisering av tjänster normalt sker på en övergripande nivå.

Genom standardisering ökar också såväl den lokala som den internationella konkurrensen, särskilt om den sker på funktions- eller effektnivå. Det ger också en vidgad innovationskraft genom att fler ges möjlighet att bidra med idéer. Förutsägbarheten, genom standardisering på övergripande nivå, kan också ha en gynnsam effekt för SME, genom minskad riskexponering.

För att realisera denna potential krävs en samordnad utveckling av upphandlings- och affärsmodeller, t.ex. funktions- eller effektmålsupphandlingar respektive offentlig–privata partnerskap, (OPP) eller andra drivkraftsskapande modeller, inom den offentliga upphandlingen. Likaså är det nödvändigt att innovationer stöds genom att de omfattas av en nationell policy för offentlig upphandling och konkretiseras i en nationell handlingsplan för innovationer genom offentlig upphandling.

Rätt hanterad kan innovationskraften och deltagandet för små och medelstora företag främjas, dvs. tillsammans med en nationell policy för offentlig upphandling samt små och medelstora företag.

För detta ändamål bör det, enligt Vervas uppfattning, inrättas en särskild funktion eller myndighet med ansvar för metodutveckling av offentlig upphandling. Därmed skapas förutsättningar för en nödvändig drivkraft som genom olika initiativ kan främja innovationer. Denna funktion eller myndighet skulle också kunna delta i standardiseringsfrågor.

Som en bieffekt av standardisering förebyggs sannolikt även risken för överprövningar av offentliga upphandlingar i vissa fall, eftersom det uppstår en ökad tydlighet.

9. Elektroniska inköps- och upphandlingsprocesser

9.1. Inledning

I tilläggsdirektivet till vår utredning sägs att utredaren särskilt ska uppmärksamma betydelsen av en ökad användning av standarder när det gäller myndigheternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser inklusive upphandling – i synnerhet för möjligheterna att ta emot elektroniska anbud.

Detta har tydliga beröringspunkter med två regeringsuppdrag till Statskontoret, vilka överfördes till Verva den 1 januari 2006 och som därefter har slutförts. Uppdragen bestod av att arbeta för ökad användning av elektronisk handel samt ökad användning av elektronisk upphandling. Uppdragen avrapporterades till regeringen den 22 februari 2007. Bägge berör standardiseringsfrågor.

Detta avsnitt bygger huvudsakligen på en rapport

TPF

1

FPT

från Verva

som innehåller dels en bearbetning av för IT-standardiseringsutredningen relevanta delar ur de ovannämnda rapporterna, dels en undersökning av huruvida det finns förutsättningar för att utveckla standarden UBL (Universal Business Language), så att den kan användas för gemensamma specifikationer vid elektronisk upphandling.

9.2. Bakgrund

Elektronisk upphandling och handel har varit aktuella frågor inom förvaltningen sedan mer än ett tiotals år tillbaka. Myndigheter, kommuner och landsting har arbetat för att ta fram elektroniska lösningar, och inom ramen för det s.k. Toppledarforum genomfördes i mitten av 1990-talet en stor satsning på området. Denna ledde

TP

1

PT

Verva. IT-standardiseringsutredningen – elektroniska inköpsprocesser, PM 2007-03-30.

bl.a. till en upphandling av ramavtal för systemlösningar för elektronisk handel. Vidare har Svenska Kommunförbundet, numera Sveriges Kommuner och Landsting, tillsammans med Statskontoret (Verva) och andra aktörer arbetat inom ramen för Single Face to Industry (SFTI), med utveckling av standard för elektronisk handel och att i övrigt främja införandet av elektronisk handel. Samverkan har också omfattat näringslivet; såväl varu- och tjänsteleverantörer som systemleverantörer deltar i SFTI, men samverkan har även skett med bl.a. intresseorganisationen Gemenskapen för elektroniska affärer (GEA) och efter denna Nätverket för elektroniska affärer (NEA).

Arbetet med SFTI var inledningsvis inriktat på de delar av inköpsprocessen som följer efter kontrakttilldelning dvs. prislistehantering, avrop, beställning och fakturahantering, och lösningen byggde då på EDI enligt Edifactstandard. En utgångspunkt har hela tiden varit att använda internationella standarder, vilka anpassats efter svenska behov. Senare har arbetet även kommit att omfatta standard baserade på XML.

En orsak till att arbetet inriktades på de delar av anskaffningen som ligger efter kontraktstilldelningen är att avrop volymmässigt är tyngst och omfattar många användare och att en ökad trohet mot ramavtal eftersträvades. Större effektivitet i beställning och fakturahantering, liksom ramavtalstroheten, förväntades ge stora besparingar.

Denna del av inköpsprocessen som ligger efter kontraktstilldelningen, dvs. avrop t o m mottagande av faktura elektroniskt, brukar benämnas elektronisk handel. SFTI finns i dag huvudsakligen utvecklat för just dessa processer, i olika varianter av affärsprocesser eller s.k. scenarier. Elektronisk handel bedrivs i dag i många kommuner och landsting och därvid används med något enstaka undantag SFTI-standarden i relation till deras varu- och tjänsteleverantörer.

Inom SFTI finns även standard för en enkel, fristående elektronisk faktura, Svefakturan. Önskemål finns i dag att komplettera SFTI med även order och enklare anslutning till leverantörerna samt att skapa förutsättningar för en enhetligare webbhandel med leverantörer som man inte har frekvent handel med. Arbete har därför initierats med att komplettera SFTI i dessa avseenden i enlighet med önskemål från såväl offentliga köpare som varu- och tjänsteleverantörer.

Inom ramen för SFTI har även ett visst arbete skett med upphandlingsprocessen före kontraktstilldelningen; 2001 publicerades t.ex. en rapport om elektronisk offentlig upphandling som omfattade informationsstruktur för förfrågningsunderlag, anbud och avtal.

TPF

2

FPT

I Sverige är det redan möjligt att lämna ett anbud elektroniskt genom en ändring i lagen om offentlig upphandling (LOU). I de nya EG-direktiven för offentlig upphandling infördes olika möjligheter att använda elektroniska metoder vid upphandling. Det handlar bl.a. om att kunna lämna elektroniska anbud samt att kunna använda sig av auktioner och nya förfaranden som dynamiska inköpssystem. EU-kommissionen har som stöd tagit fram ett tolkningsmeddelande för att förklara hur de nya elektroniska metoderna kan tillämpas.

Ett av målen i EU:s e-Government action plan (som ingår i 2010-planen) är att all offentlig upphandling ska kunna ske elektroniskt 2010 och att minst 50 procent av upphandlingarna över tröskelvärdet i praktiken ska genomföras på detta sätt. I januari 2005 publicerade EU-kommissionen en handlingsplan Action plan for the implementation of the legal framework for electronic public procurement i syfte att stödja införande av elektroniska metoder i upphandlingsverksamheten. Handlingsplanen riktar in sig på tre områden:

  • att säkerställa att den inre marknaden fungerar väl när offentlig upphandling sker elektroniskt
  • att åstadkomma större effektivitet vid upphandling och förbättra styrformerna
  • att arbeta för internationella regler för elektronisk offentlig upphandling (dvs. utanför EU).

Kommissionen föreslog även i planen att medlemsstaterna skulle upprätta liknande nationella handlingsplaner. Statskontoret fick därför ett regeringsuppdrag (Fi2004/3053 och delvis Fi2004/6345) att ta fram underlag för en sådan plan. Underlaget redovisades för regeringen i december 2005.

EU:s upphandlingsdirektiv är ännu inte införda i svensk lagstiftning (LOU). Utgångspunkt för förslagen i denna redovisning

TP

2

PT

Elektronisk offentlig upphandling, rapport 2, 2001. Av arbetsgruppen för elektronisk

offentlig upphandling vid Svenska Kommunförbundet, Statskontoret och Landstingsförbundet. ISBN91-7289-038X.

är därför innehållet i EU:s upphandlingsdirektiv och det möjliga innehållet i den kommande svenska lagstiftningen.

Regeringen beslutade den 14 december 2006 att elektronisk fakturahantering ska vara införd i staten den 1 juli 2008. Staten förväntas spara närmare fyra miljarder kronor under en femårsperiod och därefter en miljard kronor per år. Ekonomistyrningsverket har fått i uppdrag att leda och samordna införandet. Verva beslutade den 12 januari 2007 om en föreskrift (VERVAFS 2007:1) med en gemensam standard för fakturor i staten.

9.3. Synpunkter från användare och leverantörer

9.3.1. Uppdrag

I regeringens uppdrag till Verva om en ökad användning av elektronisk upphandling ingick att:

…i den omfattning som är möjlig bedöma och föreslå lämpliga krav för harmoniserade systemlösningar, inklusive gemensamma säkerhetslösningar, för de anbudsgivande företagen om t.ex. dynamiska inköpssystem eller elektroniska auktioner blir aktuella i den svenska lagstiftningen. Särskild hänsyn skulle tas till de mindre företagens behov.

Diskussioner har därför förts med representanter för offentlig förvaltning, varu- och tjänsteleverantörer samt leverantörer av systemlösningar. I det följande finns en sammanfattning av dessa diskussioner.

9.3.2. Behov av harmonisering generellt

Med harmonisering avses här minimering eller eliminering av skillnader. Harmonisering kan ske i form av att man utarbetar och använder en standard, men den kan ske också på andra sätt.

När det gäller upphandlingsprocessen har vid intervjuer följande framkommit. Harmonisering av förfrågningsunderlag och andra krav underlättar leverantörernas hantering i deras egna interna system, och det är dessutom nödvändigt med sådan harmonisering om man ska använda dynamiska inköpssystem och e-auktioner.

Leverantörer behöver då enkelt kunna kvalitetssäkra sina bud internt.

Man behöver också komma överens om gemensamma funktionella krav eller standarder för upphandlingssystem och verktyg. Om man inte gör detta finns det risk för att det uppstår en flora av konkurrerande proprietära lösningar. Därmed kan utvecklingen av elektronisk upphandling fördröjas, eftersom leverantörerna blir osäkra på vilken lösning man ska välja som bas för sin produktutveckling.

Ett problem är att internationella leverantörer ofta har sin egen standard som det svenska dotterbolaget ska tillämpa. Standarderna bör därför vara öppna för att undvika inlåsningseffekter till en viss leverantör.

Upphandlingsverksamhet bedrivs i många avseenden på samma sätt hos många statliga myndigheter, kommuner och landsting, även om behoven och förutsättningarna är olika. Det finns dock stora skillnader mellan stora och små kommuner, liksom mellan olika statliga myndigheter. Som grund finns det gemensamma regelverket, LOU. Det borde därför finnas effektivitetsvinster, både för den enskilda organisationen och för offentlig förvaltning som helhet, om upphandlingssystem fungerar på ett likartat sätt.

Systemleverantörerna anser att det viktigaste harmoniseringsområdet är ett samlat arbete om begreppsdefinitioner. En orsak till att branschen själv inte lyckats samla sig om en gemensam terminologi är att det finns många enskilda aktörer och att det är svårt att komma samman. Vissa forum har bildats, men de är för svaga. Det kan alltså behövas en enande aktör.

En fråga är vem som ska sätta standarderna. Leverantörernas uppfattning är att arbetet måste börja hos upphandlaren, för det är i upphandlingen problemen börjar. Dessutom behövs köparkrav på vissa format eftersom vissa systemleverantörer vill sy in köpare i sina system. Det är köparna som har ansvaret för att harmonisera. Även systemleverantörer kan harmonisera, men det är ingen nytta med det om inte köparna ställer krav som ansluter till denna harmonisering.

Nästa fråga blir då hur köparna ska kunna harmonisera sina krav mot marknaden.

Små och medelstora företag har brist på tid och teknikkunnande och kan stängas ute om inte hänsyn tas till deras förutsättningar redan på planeringsstadiet. De lösningar som tas fram måste därför utformas på sådant sätt att de inte tar bort konkurrensmöjlighe-

terna och inte heller skapar obalans i förutsättningarna för olika leverantörer. En funktionell portallösning skulle kunna kan vara sättet på vilket man ger mindre företag möjlighet att delta i konkurrensen. Det krävs emellertid en betalmodell som inte diskriminerar vare sig små eller stora företag.

Leverantörer handlar med både privat och offentlig sektor, och initiativen får inte skilja sig åt allt för mycket. Principerna är desamma mellan privat och offentlig sektor, men offentlig sektor är mer strikt och specifik i sina initiativ. Leverantörerna vill inte heller ha olika system för privat och offentlig sektor.

Det är en risk att den offentliga sektorn är proaktiv och driver en egen linje. Men det finns inga garantier för hur standarder accepteras på marknaden, och det är farligt att fastna i en struktur där man inte har stöd från andra intressenter i samhället. Lagstiftningsvägen ger nytta på kort sikt, men man förlorar samhällsnyttoperspektivet.

Å andra sidan finns en förväntan att e-handel ska komma igång av sig själv. Tröskeln för självgåendemekanismen att slå in har varit oväntat hög, eftersom den egna attraktionskraften i e-handel har överskattats. Det kan behövas en igångsättare så att tillräckligt många kommer med så att de kan växa vidare själva. Där har t.ex. Danmark haft hjälp av lagstiftningen.

9.3.3. Harmoniserade systemlösningar

I arbetet med att bedöma och föreslå krav för harmoniserade systemlösningar har diskussioner förts med arbetsgruppen, systemleverantörer samt varu- och tjänsteleverantörer till offentlig förvaltning. Kraven kan gälla regelverk, strukturfrågor, semantik och teknik.

Följande är några av de behov som tagits upp:

  • Det är i dagsläget inte klart vilka delar av de frivilliga upphandlingsformerna i upphandlingsdirektivet – ramavtal, dynamiska inköpssystem, elektroniska auktioner eller konkurrenspräglad dialog – som kommer att införas i Sverige. Det finns behov av att specificera t.ex. vad ett dynamiskt inköpssystem är och hur det ska fungera. Det behövs också information om regler för den andra konkurrensutsättningen vid avrop från ramavtal.

Leverantörerna behöver denna information för att kunna anpassa eller utveckla nya system.

  • Många aktörer lyfter fram att förfrågningsunderlagen från myndigheter, och då kanske särskilt de från kommuner och landsting, bör uppvisa mer harmoniserade kommersiella villkor och administrativa krav. Det är också viktigt att förfrågningsunderlagen förenklas och att ingen information dubbleras. Strukturen på förfrågningsunderlagen bör kunna samordnas i större utsträckning.
  • Systemleverantörerna anser att det viktigaste harmoniseringsområdet är ett samlat arbete om begreppsdefinitioner. Det grundläggande problemet är att olika företeelser har olika namn hos olika aktörer. Prislistor och artikellistor har t.ex. olika namn beroende på hos vilken aktör de uppträder. Det behövs en terminologistandard.
  • Områden där teknisk harmonisering behövs är t.ex. identifieringslösningar, kataloger, format och produktklassificering.
  • En fråga är hur man ska autentisera

TPF

3

FPT

leverantören vid elektro-

niska anbud. Det är ett mindre problem vid vanliga elektroniska anbud, men det blir mer problematiskt när det ska gå fort, som vid en auktion, eller när det ska ske helt elektroniskt, som vid ett dynamiskt inköpssystem. Generellt är det också dyrare för systemleverantörerna om man måste ta hänsyn till olika autentiseringslösningar.

Kommunikationen mellan de olika aktörerna – inköpare, leverantörer och dem som har ekonomisystemen – fungerar inte bra. Alla fokuserar på sin plats i kedjan, och kedjans länkar hakar inte i varandra på ett bra sätt. Dessutom agerar upphandlare olika. Det finns alltså ett behov av gemensamma spelregler.

Systemlösningar görs med viss marginal, även om det finns precisa standarder, av skälet att göra lösningen lite mer flexibel, för då fungerar den i många fler fall. Leverantören vill därtill påverka standarden så att den stämmer i relationen med leverantörens egna kunder.

TP

3

PT

Se ITS tekniska rapport 2002:”autentisering innebär kontroll av uppgiven identitet, t.ex. vid

inloggning, vid kommunikation mellan två system eller vid utväxling av meddelanden mellan användare” .

9.4. Harmoniserings- och standardiseringsbehov för nya upphandlingsformer

De upphandlingsformer som avses här är e-auktion, dynamiska inköpssystem, ramavtal med avrop samt konkurrenspräglad dialog.

9.4.1. Allmänt

När det gäller nya upphandlingsformer, t.ex. dynamiska inköpssystem som ännu inte finns i bruk, handlar det om att förebygga kommande behov av harmonisering. Detta kan ske genom att man standardiserar genom att utarbeta och komma överens om generella kravspecifikationer för sådana system. Baserat på en generell kravspecifikation kan sedan en statlig myndighet eller kommun genomföra en egen upphandling av ett system. Kravspecifikationen kan även användas för gemensamma ramavtalsupphandlingar.

9.4.2. Specifika frågor för elektroniska auktioner

Följande är en lista av funktioner som kan behöva harmoniseras enligt Vervas rapport:

  • synkronisering av klocka mot NTP (SP), automatiskt uppdaterad på anbudsgivarens skärm
  • tidsstämpling av varje anbud, även vid försök efter utgången tid
  • regler om avbrott i kommunikationen
  • autentisering för access till e-auktion en gång per session, inte för varje bud
  • lagring av sessioner i databas om en webbserver går ner
  • regler om i vilken utsträckning andra leverantörers anbud ska vara synliga – antingen endast det bästa och det egna anbudet, med eller utan värde, eller alla, inklusive värdet
  • bekräftelse av eget bud
  • validering, t.ex. avvikelsebevakning vid orimlighet, som exempelvis vid kommafel; detta gäller även första budet
  • bekräftelse av detaljregler och förutsättningar
  • klargörande av huruvida det är möjligt enligt regelverket att automatisk förlänga tiden efter ett bästa bud i sista minuten, så att inte alla avvaktar till sista minuten
  • analys av vilken tid som ska gälla för e-auktionen
  • tolkning av LOU:s rangordningsbegrepp – tillåts inte pristransparens, gäller bara placering?
  • harmoniserad terminologi (semantik), t.ex. vad gäller förlängningstid
  • minimikrav på teknisk nivå – rekommendation till anbudsgivare.

9.4.3. Specifika frågor för avrop och beställningar

Följande harmoniseringsbehov för avrop och beställningar framkom vid ovan nämnda intervjuer:

  • krav på strukturerad informationsinsamling; tyngdpunkten är behovet av standardiserade varukoder som kan ansluta till leverantörens artikelnummer
  • standardiserad pris- och artikellista, där varukoderna är så beskaffade att det är möjligt att jämföra pris mellan leverantörer
  • standardiserade krav i upphandlingar dels på att e-order och efaktura ska kunna hanteras, dels att dessa varukoder ska användas, samt krav på att prislistorna ska tillhandahållas i ett ”användbart” format där prislistans form och innehåll bör styras
  • standardiserad statistik
  • beställarens och leverantörens organisation och process är olika för upphandling och avtal respektive order/leverans/faktura.

Varu- och tjänsteleverantörerna bör dessutom uppmärksammas på att e-handel blir av allt större vikt för att få leverera till offentliga sektorn; en förändrad syn behövs hos stora leverantörer. Systemleverantörerna har i dag svårt att få gehör från varuleverantörerna för att stödja deras e-handelssystem.

Enligt en undersökning inom ramen för SFTI behövs mer harmonisering av order med enklare anslutningsmöjligheter för

varu- och tjänsteleverantörer, enhetligare användning av webbhandel samt utveckling av katalog även i XML-format.

9.4.4. Verifiering

En viktig fråga är hur man ska kunna verifiera att en systemlösning som uppges uppfylla vad som står i specifikationen verkligen gör det (se kapitel 2). Beställare föredrar vanligen tredjepartscertifiering av trovärdighetsskäl, medan leverantörer i allmänhet föredrar egendeklarationer och är motståndare till tredjepartscertifiering.

Vid en workshop den 31 januari 2007 uttryckte den arbetsgrupp som Verva inrättade inom ramen för regeringsuppdraget om elektronisk upphandling tveksamhet om det lämpliga med certifiering av flera skäl:

  • Vem ska utföra den och vem ska ta ansvar för en sådan certifiering? Det är ett stort område, och för att kunna göra certifiering behövs väldigt specifika standarder. Behov och värde finns i stället i verifiering, men för detta behövs något neutralt verktyg som identifierar brister – ett slags validatortjänst, där formella fel upptäcks. En verifiering ger inte en stämpel om rätt eller fel; den ger vägledning.
  • Säkerhetstekniska lösningar kan kanske certifieras men inte administrativa processer i e-handel. Med certifieras menas här uppfyller exakta krav, men i ITIL certifieras människor, och kunskapsnivån provas. Hur ska man kunna certifiera att en viss människa alltid tar samma beslut? Plats bör därför lämnas åt egendeklaration.

9.5. Var behövs standarder?

Innan man definitivt kan säga vilka standarder som behövs för att täcka hela den elektroniska inköpsprocessen behöver det nya upphandlingsregelverket komma på plats. Inom vissa områden kan man inte räkna med att marknadskrafterna löser behoven av samordning och standardisering. I det följande redovisas vad som skulle behövas för att få fram standarder och driva på utvecklingen.

Enligt förslaget till ny upphandlingslag kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer komma att utfärda före-

skrifter för hur de elektroniska metoderna ska utformas. Det finns därför skäl att överväga hur man ska styra t.ex. hur mottagningsfunktionerna för anbud ska utformas. Inledningsvis skulle det kunna ske genom ”mjuka” metoder, t.ex. genom någon form av vägledning eller allmänna råd i anslutning till föreskriften.

Att klarlägga terminologi och informationsstrukturer är viktiga delar för inköpsprocessen. När det gäller de nya upphandlingsförfarandena finns ett särskilt behov att från början få enighet om de begrepp som kan komma att användas. För hela inköpsprocessen gäller att genom att klarlägga informationsstrukturer skapa förutsättningar för att kunna återanvända information i olika delar av processen.

För vissa delar av inköpsprocessen kan det dessutom vara aktuellt att ta fram gemensamma kravspecifikationer med funktionella krav på t.ex. processer, begrepps- och informationsstruktur och format. Det gäller särskilt de nya upphandlingsformerna. Gemensamma kravspecifikationer hänger ihop med arbetet med ramverk och referensarkitektur för förvaltningen. Förvaltningsspecifika kravspecifikationer kan användas för att tillgodose försörjningen av produkter och tjänster inom olika områden – antingen genom en generell ramavtalsupphandling för förvaltningen eller genom att myndigheten eller kommunen gör en egen upphandling.

När det gäller avrops- t.o.m. fakturaprocessen finns i dag, som nämnts ovan, standarder för denna inom ramen för SFTI. Standarderna består av begrepps- och informationsstrukturer som sedan mappats i tekniska format. SFTI är huvudsakligen baserad på FN:s UN/CEFACT-standard, och för att möta nya behov och ny teknik finns även specifikationer i XML-format, baserade på OASIS UBLstandard.

Ett europeiskt samarbete bedrivs i dag för att ytterligare utveckla dessa inköpsprocesser, såväl till innehåll som till format. Dessutom bedrivs även ett konvergeringsarbete med UN/CEFACT.

10. Öppen programvara i offentlig sektor

10.1. Definitioner och avgränsningar

Med öppen programvara eller öppna program brukar man mena dataprogram som är utvecklade enligt principerna för öppen källkod.

TPF

1

FPT

I många sammanhang behandlas öppna programvaror och öppna standarder i ett sammanhang, nästan som om de vore synonymer, eller åtminstone tätt kopplade till varandra. Ett tecken på detta är exempelvis att frågan om öppen programvara tas upp inom ramen för utredningen om IT-standardiseringen. Ett sådant logiskt samband finns egentligen inte och bör helst undvikas.

Öppen standard och öppen källkod är två skilda företeelser, med olika egenskaper och definitioner, vilka borde diskuteras och bedömas var för sig och på egna meriter. Standarder handlar om specifikationer, medan källkod handlar om programvara.

Det stämmer visserligen att förespråkarna för öppna program vanligtvis också stöder öppna standarder; däremot stämmer knappast det omvända numera, dvs. att leverantörer av slutna program skulle förespråka slutna standarder. Trenden är att allt fler aktörer i IT-branschen numera främja användningen av öppna standarder. Däremot råder det i dag ingen konsensus om en enhetlig definition

TP

1

PT

Kapitlet bygger i huvudsak på Vervas rapport Öppen programvara (2007–02–27). Det som

inte tagits med är en ganska omfattande dokumentation av definitioner av öppen källkod och öppen standard. Till utredningen har också inlämnats Joachim Strömbergson och Stefan Görling: Öppna standarder och dokumentformat inom statsförvaltningen. PM 2007-03-01. Källor i övrigt: Rapport från Statskontoret 2003:8, Öppen programvara Intervjuer med Sveriges Kommuner och Landsting, Skolutvecklingsmyndigheten, föreningen Sambruk, Rikspolisstyrelsen samt projektet Ny användarmedverkan – nya affärsmodeller. Internetkällor: Enkät från IT-standardiseringsutredningen, Delrapport e-förvaltningsutveckling i Sveriges kommuner 2006, Sveriges Kommuner och Landsting.

av öppen standard. (Denna fråga diskuteras utförligare i kapitel 2 i detta betänkande.)

10.2. Statskontorets rapporter

Statskontoret gjorde 2003 en studie av öppen programvara. Rapporten Öppen programvara (2003:8) omfattade en översikt över området ur olika aspekter, och enligt rapporten kännetecknas öppen programvara av att den ger användaren frihet att använda, kopiera, distribuera, undersöka, ändra och förbättra programvaran. Dessa friheter anges i de särskilda användningslicenser som gäller för öppen programvara.

Utgångspunkten för Statskontorets arbete med öppen källkod var att förbättra konkurrensen på programvarumarknaden. En slutsats i rapporten var att öppen programvara ger en ny konkurrenssituation genom att alternativa lösningar får möjlighet att ta sig in på marknaden.

I rapporten konstaterades att öppen programvara har funnits som begrepp i snart 20 år, varav Linux i ungefär 10 år. Många funktioner på Internet är dessutom nästan helt baserade på öppen programvara, t.ex. förmedling av e-post och översättning av datornamn till IP-adresser, DNS, och den övervägande delen av Internets webbservrar är byggda med öppen programvara.

Slutsatsen i rapporten var att öppna standarder och format samt öppen programvara är viktiga komponenter för ökad konkurrens och bättre interoperabilitet samt lägre kostnader för offentlig förvaltning. Öppna standarder ansågs dock som den viktigaste faktorn.

I en efterföljande rapport från Statskontoret, Öppen programvara, erfarenheter av produkter som bygger på öppen källkod inom förvaltningen (2004:21) redovisades den praktiska användningen av öppen programvara och erfarenheter från denna användning med utgångspunkt från tre utvalda områden – kontorsprogram, webbapplikationer och portaler samt operativsystem och databaser.

Rapporten visade att det fanns mycket begränsade erfarenheter av användning av öppen programvara i förvaltningen. I de fall där man använt sig av färdiga produkter baserade på öppen källkod hade det mestadels varit teknisk personal som varit pådrivande, utan nämnvärd delaktighet från organisationens ledning. När det gäller egenutvecklade applikationer har det däremot funnits ett

större stöd från ledningshåll. Genomgående saknades det ekonomiska kalkyler för att motivera ett införande av produkter med öppen källkod. För samtliga områden gäller att man rekommenderade produkten eller systemet för andra att använda. Själva produkten betygssattes högt, men för många var tröskeln att byta miljö för hög.

10.3. För- och nackdelar

I Statskontorets rapport Öppen programvara (2003:8) identifierades ett antal för- och nackdelar med öppen programvara vid ett införande i den offentliga förvaltningen i Sverige. Nedanstående redovisning bygger på vad som sägs i den rapporten.

Man kan ställa sig frågan om för- och nackdelar har ändrats sedan 2003. Vervas uppfattning är att de positiva effekterna sammantaget ligger på samma nivå som 2003, medan de negativa effekterna till någon grad har förstärkts. Mot bakgrund av dels att Verva har följt utvecklingen sedan 2003, dels svaren i IT-standardiseringsutredningens enkät till myndigheter, redovisas i den högra kolumnen i tabellen nedan vilka slutsatser som dras beträffande de olika för- och nackdelarna år 2006.

Tabell 10.1 Analys av för och nackdelar 2003 och 2006

2003 2006

Fördelar

Förenklad licenshantering

För varje installerad proprietär programvara krävs en licens från programvarutillverkaren. Licensen styr hur programmet får disponeras i organisationen. Licenskostnaden utgör programvarans inköpspris. Det finns ett flertal olika intäkts- och licensmodeller, och ansvaret ligger på användarorganisationen att hålla reda på de licenser som finns i organisationen och hur respektive programvara används. Det kan vara ett komplicerat arbete, och det har därför utvecklats ett tjänstekoncept kallat Software Asset Management som handlar om

Det är fortfarande sant att öppna programvaror medför en enklare licenshantering. Ett problem är dock att floran av olika licensvillkor är stor. Fördelarna med enklare licenshantering hos en enskild programvara kan motverkas av ökad komplexitet om man har många öppna programvaror med olika licensvillkor.

effektivt nyttjande och effektiv förvaltning av programvarutillgångar. Även för öppna programvaror finns ett antal olika licensmodeller, men de är mycket lättare att hantera. Flertalet modeller ger gratis tillgång till programvaran utan restriktioner och rätt att distribuera programvaran vidare. Källkoden är oftast enkelt tillgänglig och får modifieras. Licenshanteringen för öppna programvaror är alltså betydligt enklare än för proprietära programvaror.

Minskat beroende av en produkt/leverantör

(mindre risk för inlåsning)

Risken för inlåsning, dvs. mekanismer som verkar till att hålla kvar en kund vid en produkt eller leverantör, elimineras inte med öppna programvaror, men öppna programvaror kan bidra till att minska beroendet. Programvaror är sällan helt likvärdiga och utbytbara mot varandra. En förutsättning för att inlåsningseffekterna ska minska är därför att programvaran bygger på icke-proprietära format och standarder.

Beroendet av produkten är densamma oavsett om programvaran är öppen eller proprietär, men leverantörsberoendet minskar.

Sänkta totala kostnader

Inköpspriset för öppen programvara är alltid lågt eller gratis. Det intressanta är dock livslängdskostnaden. Enligt Statskontorets rapport visar de flesta undersökningar på att en migration leder till påtagligt lägre kostnader både på kort och lång sikt, trots ganska höga kostnader för migration från proprietär till öppen programvara. Dessutom påpekas att kostnader för support, service och underhåll i princip ligger på samma nivå som för proprietär programvara, men att dessa tjänster i högre utsträckning kan utföras av lokala leverantörer, vilket kan ha en positiv effekt på arbetstillfällen och skatteintäkter etc.

Någon förändring har troligen inte skett, utan omställningskostnaderna är fortfarande höga. En intressant fråga är huruvida öppna programvaror generellt sett har bättre användbarhet än proprietära, vilket skulle minska användningskostnaderna. Utvecklingssättet för öppna programvaror kan tala för det, men några belägg har inte stått att finna.

Ökad konkurrens

Det följer av att inlåsningseffekterna minskar. Ingen förändring.

Ökad kvalitet och stabilitet

En öppen programvara är normalt inte knuten till en viss tillverkare och den utkommer inte heller periodiskt i olika utgivningar (releaser), där felaktigheter är rättade och nya funktioner tillkommit. I stället är det gemenskapen kring produkten (communityn), med ett stort antal professionella utvecklare som granskar koden och utvecklar programvaran kontinuerligt. Programvara når därmed snabbare en god kvalitet och stabilitet i fråga om felfrihet. En annan aspekt är att en öppen programvara kan skräddarsys och anpassas för en viss målgrupp av användare och därmed göras enkel och funktionell. Produkten kan därmed få en hög kvalitet för den specifika tillämpningen och bli enkel att administrera och underhålla.

Denna aspekt kan se olika ut på användarnivå, myndighetsnivå respektive koncernnivå. Stabiliteten hos ett enskilt program kan vara god, medan de stora möjligheterna att fritt ladda ner program från nätet kan leda till låg stabilitet på myndighetsnivå och ännu lägre på koncernnivå.

Ökad stimulans av lokal/inhemsk företagsamhet

En programvaruutvecklare som bygger sin programvara med öppna programvarukomponenter får lägre investeringskostnader. Det underlättar i sin tur för små företag att ta sig in på programvarumarknaden.

Detta argument är inte relevant i dag, i alla fall inte för statliga myndigheter.

Ökad säkerhet

I begreppet säkerhet ligger flera aspekter. En är datasäkerhet, där öppen programvara anses mindre sårbar än proprietär just för att källkoden är öppen för granskning. När det gäller tillförlitlighet anses det dock egentligen inte finnas någon skillnad mellan öppna och proprietära programvaror. Ytterligare en säkerhetsaspekt är att en öppen programvara gör att man är bättre skyddad om tillverkaren går i konkurs eller försvinner på annat sätt. Då har man ju direkt tillgång till källkoden och behöver inte bekymra sig om att skaffa källkodsdeponering.

Ökad säkerhet. Ingen förändring.

Öppna format förenklar kommunikation med allmänheten

Ett viktigt demokratiskt argument är att den offentliga sektorn ska publicera sina dokument i ett format som inte kräver att medborgaren

Öppna format förenklar kommunikationen med allmänheten. Ingen förändring

ska behöva skaffa en viss programvara för att kunna läsa dokumentet. Det talar för öppna programvaror, eftersom dessa vanligen nyttjar öppna, icke-proprietära format.

Nackdelar

Kan kräva ett omfattande migrationsarbete.

Vid byte av slutanvändarprogram uppstår behov av insatser i samband med installation och integration med den befintliga tekniska miljön. Ibland måste anpassning göras. Behovet av utbildning av användarna blir nödvändigt men det skiljer sig inte i omfattning från motsvarande situation med en proprietär programvara.

Inget talar för att detta problem har minskat.

Kan leda till ökade krav på egen kompetens.

För flertalet öppna programvaror saknas en tydlig och ansvarig leverantör som man kan ställa krav på och rikta frågor till. En myndighet som överväger att övergå till öppen programvara behöver därför tillgång till tjänster kring programvaran, t.ex. teknisk support och användarstöd. Myndigheten kan skaffa denna kompetens från programvaruleverantören, från tredje part eller själv bygga upp kompetens. Tillgången till externa tjänster beror på vilket program det är fråga om.

Omfattningen av detta problem beror på försörjningsmodellen. Om programmen laddas ner från nätet krävs egen kompetens för administration och support. Med ett ökat utbud av öppna programvaror har denna nackdel snarast förstärkts.

Kan vara svårt att hitta rätt produkt

Den stora mängden öppna programvaror marknadsförs inte genom vanliga kanaler utan genom stora portaler. Man måste därför själv veta hur man ska hitta den bästa lösningen för de egna behoven.

Ingen förändring.

Kan leda till interoperabilitetsproblem med proprietära program.

Detta rör sig dels om teknisk interoperabilitet, dvs. att få nya program att samverka med befintliga, dels om juridiska problem, där licenserna för öppen programvara och den proprietära hindrar att programvaror blandas.

De juridiska problemen med kolliderande licensvillkor har inte lösts. Även de tekniska problemen kvarstår.

Kan leda till ett mindre utbud av konsult- och supporttjänster.

Det växer fram nya aktörer som utvecklar och säljer tjänster kring öppen programvara, men

Tillgången på den kompetens som krävs kan ha förbättrats, men information om detta

utbudet är trots detta mindre.

saknas.

Kan finnas ett psykologiskt motstånd bland beslutsfattare.

Den som inte använt öppna programvaror kan ha ett inbyggt motstånd eller fördomar mot öppna programvaror och deras företrädare och anse dem som mindre seriösa. I och med att högskolor och universitet är stora användare av öppna programvaror kan detta dock vara en generationsfråga och därmed vara av övergående natur.

År 2006 är öppna programvaror inte längre en ideologisk fråga. I IT-standardiseringens enkät ställdes frågan huruvida myndigheterna i ökad utsträckning vill använda öppen programvara i verksamheten. Svaren visar genomgående en pragmatisk syn på detta. Cirka 60 procent av såväl de svarande statliga myndigheterna som landstingen använder i dag öppen programvara, och de flesta ser rent affärsmässigt på valet mellan proprietär och öppen programvara. Det som avgör för den enskilda myndigheten är funktionalitet, omställningskostnader, prestanda och andra affärsmässiga aspekter.

10.4. Tendenser

10.4.1. Trender

Programvaror som baseras på öppen källkod har efterhand spritts till fler tillämpningar inom olika områden. Även de stora kommersiella aktörerna har anammat idén med öppen programvara. I många fall handlar det om back office-tillämpningar som i första hand berör dem som arbetar med tekniken.

Linux är i dag ett etablerat operativsystem, och det finns en marknad med kommersiella aktörer som tillhandahåller paketerade produkter. Andra programvaror med stor spridning är databasprodukter som t.ex. MySQL och webbservern Apache. Kontorsstödet Open office är ett exempel på en produkt för slutanvändare. Filformatet i Open office, ODF (open document format), är numera ISO-standard, liksom PDF-A. Open Office XML (OOXML) som är en standard hos ECMA International, löper, då utredningen skrivs, i ett så kallat fast-track på ISO för att eventuellt bli ytterligare en standard för kontorsprogramvaror. I flera länder har man infört eller överväger krav på öppna dokumentformat för den offentliga förvaltningen eller i kommunikationen med medborgarna.

En tendens är att man använder programvara byggd på öppen källkod som del i en kommersiell produkt. Det innebär att fokus

flyttas från användaren till leverantören. Leverantören kan då välja att använda öppen källkod i det sammanhang som är lämpligt och användaren berörs inte av frågan om utvecklingssätt för produkten.

Allt mer av utvecklingen av öppen programvara samlas till öppna webbaserade samlingsplatser, där SourceForge.net är den största med 100 000 registrerade projekt.

10.4.2. Offentlig förvaltning

Många myndigheter och kommuner är förhållandevis små organisationer med begränsade eller inga resurser för IT-utveckling; endast ett fåtal organisationer har egen IT-utveckling av större omfattning. En undersökning som genomförts av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) visar att många kommuner har brist på IT-kompetens. Också statliga myndigheter är i många fall små organisationer med begränsade resurser.

Bristen på kompetens och resurser kan vara ett hinder för att kunna använda sig av öppna programvaror, eftersom det i allmänhet krävs god kompetens och tillräckliga resurser internt för att lyckas med ett projekt för öppen källkod. Många organisationer vill dessutom koncentrera sig på kärnverksamheten och lägga ut vissa verksamheter utanför huset (outsourcing), vilket kan innebära sämre förutsättningar för att arbeta med lösningar för öppen källkod.

I ökad utsträckning finns också ambitionen hos myndigheter att köpa tjänster eller funktioner snarare än programprodukter där man själv ska ansvara för driften.

Det finns behov av samverkan inom förvaltningen för att ta fram gemensamma lösningar. Intresset för öppen programvara har under årens lopp skiftat – från användning av programvara som utvecklats av olika öppna användargrupper (communities) på Internet till programvara som användarna själva utvecklat och som upplåts och sprids under en öppen källkodslicens. Detta kan ses som en ny modell för samarbete mellan myndigheter. Att upplåta programvara med en öppen källkodslicens ses också som en möjlighet att dela på utvecklingskostnader och möjliggöra vidaredistribution av produkten.

Det pågående arbetet med en övergripande IT-arkitektur för förvaltningen väcker frågor om försörjning av gemensamma delar. Generella kravspecifikationer skulle kunna tillhandahållas. Återan-

vändbarhet är viktig. Tjänsteorientering (service-oriented architecture, SOA) med centrala datalager (repositories, t.ex. SourceForge, se ovan, och Programverket, se nedan) passar in i denna struktur. Det kan handla om lite större byggbitar som uppfyller affärsbehov och är mer funktionsorienterade.

En fråga är hur ansvarsförhållandena ser ut och hur försörjningen i förvaltningen är ordnad för att ta fram och underhålla gemensamma delar. Gemensamma komponenter skulle kunna utformas så att de kan återanvändas enligt villkoren i en licens för öppen källkod.

Programvaror har olika användningssätt. De produkter med öppen källkod som huvudsakligen används inom IT-organisationen och av tekniker (back office) är förmodligen enklare att introducera. Till dessa produkter kan höra operativsystem, databaser och andra systemprodukter. Rikspolisstyrelsen har nyligen beslutat om en övergång till sådan öppen programvara och beräknar stora besparingar.

De produkter som finns hos slutanvändarna (front office) ställer andra krav på acceptans, utbildning, support m.m. När det gäller kontorsstöd finns också hinder i form av det arv man har i form av olika tillämpningar. För den enskilda organisationen kan t.ex. tröskeln vara hög för att byta kontorsstödsprodukt. Det kan också vara svårt att motivera kostnaderna för en enskild organisation och räkna hem investeringen i en ny miljö.

10.4.3. IDABC och internationellt

I arbetsplanen för EU-kommissionens program IDABC (Interoperable Delivery of Pan-European eGovernment Services to Public Administrations, Business and Citizens) finns aktiviteter för att underlätta användning av öppen källkod som ett alternativ för att få kostnadseffektiva lösningar. I arbetsplanen finns aktiviteter för att sprida information om öppen programvara genom webbportalen Open source observatory. Arbetet är kopplat till målen i initiativet i2010 att dela resurser, erfarenheter och att sprida goda exempel.

Arbete pågår också för att bygga upp ett lagringsutrymme (repository) av programvara som kan vara intressant för offentlig förvaltning. Målet är att uppmuntra återanvändning av programvara som är licensierad under öppen källkodslicens och som är finansierad av offentliga medel.

I januari 2007 har kommissionen för internt bruk fastställt en ny öppen licens – European Union Public License (EULP). Licensen kommer bl.a. att användas för vissa programvaror som utvecklats inom kommissionen.

IDABC har arbetat med öppen källkodsfrågor i över fem år. Under denna tid har medvetandet om öppen programvara ökat i medlemsstaterna rent generellt. Några medlemsstater har även skapat organisatoriska lösningar för sitt interna arbete med öppen programvara inom administrationen.

10.5. Användning av öppen programvara inom olika sektorer

I arbetet har utredningen identifierat två sektorer som skulle kunna vara särskilt aktuella för ytterligare spridning av öppen programvara.

Kommunerna är en sådan sektor. I första hand handlar det om programvara för de verksamheter som är generella för alla kommuner. Det skulle kunna finnas en potential att dela på utvecklingskostnader eller sprida programvara som är öppen källkodslicensierad.

Den andra sektorn som är tänkbar är skolområdet.

10.5.1. Kommunerna

Programverket

Sveriges Kommuner och Landsting arbetar med att sprida information om öppna program för kommuner och landsting. Man har bl.a. upprättat ett lagringsutrymme på Internet för öppen källkodsprodukter – Programverket, som dock ännu så länge enbart innehåller ett fåtal applikationer. Kommuner och landsting har fått lägga ut programvaror som har utvecklats av dem och som kan vara intressanta för andra. Avsikten är att det i första hand är leverantörer som ska använda sig av Programverket när dessa erbjuder lösningar till kommuner och landsting men också myndigheter är välkomna att bidra med program och programmoduler baserade på öppen källkod. Inledningsvis ser SKL Programverket som ett sätt att få erfarenhet att arbeta ihop och dela på utvecklingsresurser.

Sambruk

Den ekonomiska föreningen Sambruk består i dag av ett 60-tal kommuner som har undersökt olika affärsmodeller för att få till stånd de verksamhetslösningar man eftersträvar. Programvara under öppen källkodslicens kan vara ett av flera olika alternativ. Viktiga frågor är en licensiering som gör att resultatet i första hand kan användas av de kommuner som ingår i Sambruk. Det är dock inte givet att öppen källkod är det första valet för Sambruk. Man har inte heller lagt upp någon produkt på Programverket.

10.5.2. Skolområdet

Inom skolområdet har man sedan 2001 haft ett uppdrag att arbeta för en ”mjuk” infrastruktur. Syftet har varit att standardisera informationshanteringen. I arbetet har funnits ett krav på att man ska använda öppna standarder när man tar fram IT-lösningar för skolan. Produkter baserade på öppen källkod har dock inte varit prioriterade i detta sammanhang.

Bortsett från den verksamhetsinriktade användningen använder en del skolor Linux i sina datorer för elever. Syftet kan vara att få kostnadseffektiva lösningar för den enskilda skolan.

10.6. Öppen programvara – analys

Strukturering av öppna programvaror efter användningsområden

Programvaror kan, oavsett om de är öppna eller slutna, indelas i olika kategorier som har olika syften, som används i olika sammanhang och som vänder sig till helt olika brukarkategorier. Förutsättningar och hinder för att utveckla och använda öppna programvaror är i hög grad beroende av de olika användningsområdena. Vid analysen bör man därför ta hänsyn till de sammantagna förutsättningarna i form av olika marknadskrafter för respektive kategori och inte dra alla öppna programvaror över en kam.

Några olika kategorier, bedömningsgrunder och bedömningsförslag anges nedan i de följande tabellerna. Ju mer av bedömningen som finns i kolumnen stor, desto bättre är förutsättningarna för öppna program.

Inom teknikinriktade områden är öppen källkod redan i dag ett helt naturligt och internationellt marknadsledande alternativ, t.ex. den s.k. LAMP-plattformen för webbutveckling, bestående av produkterna Linux, Apache, MySQL och PHP/Perl/Python.

Tabell 10.2 Tekniska drifts- och utvecklingsplattformar

Exempel – Server- och utvecklingsprogram som operativsystem, programspråk

Bedömningsgrund Liten Medel Stor Grad av kultur/språk/branschneutralitet X Potentiell utvecklargrupp X Potentiell användargrupp X Förändringsvilja hos användarna X Grad av priskänslighet X Potential som öppen källkod X

Tabell 10.3 Inbäddade system

Exempel – Operativsystem, databaser inbyggda i mobila system

Bedömningsgrund Liten Medel Stor Grad av kultur/språk/branschneutralitet X Potentiell utvecklargrupp X Potentiell användargrupp X Förändringsvilja hos användarna X Grad av priskänslighet X Potential som öppen källkod X

Tabell 10.4 Generella Internetorienterade verktyg

Exempel – Publiceringsverktyg, sökmotorer

Bedömningsgrund Liten Medel Stor Grad av kultur/språk/branschneutralitet X Potentiell utvecklargrupp X Potentiell användargrupp X Förändringsvilja hos användarna X Grad av priskänslighet X Potential som öppen källkod X

Tabell 10.5 Generella slutanvändarprogram

Exempel – Office-paket

Bedömningsgrund Liten Medel Stor Grad av kultur/språk/branschneutralitet X Potentiell utvecklargrupp X Potentiell användargrupp X Förändringsvilja hos användarna X Grad av priskänslighet X Potential som öppen källkod X

Tabell 10.6 Generella professionella program

Exempel – Ekonomi- och personaladministration

Bedömningsgrund Liten Medel Stor Grad av kultur/språk/branschneutralitet X Potentiell utvecklargrupp X Potentiell användargrupp X Förändringsvilja hos användarna X Grad av priskänslighet X Potential som öppen källkod X

Tabell 10.7 Branschspecifika program

Exempel – Journalsystem

Bedömningsgrund Liten Medel Stor Grad av kultur/språk/branschneutralitet X Potentiell utvecklargrupp X Potentiell användargrupp X Förändringsvilja hos användarna X Grad av priskänslighet X Potential som öppen källkod X

Tabell 10.8 Nationella program

Exempel – Barnomsorgsplanering

Bedömningsgrund Liten Medel Stor Grad av kultur/språk/branschneutralitet X Potentiell utvecklargrupp X Potentiell användargrupp X Förändringsvilja hos användarna X Grad av priskänslighet X Potential som öppen källkod X

När det gäller professionella, branschspecifika och nationella programvaror skiljer sig alltså förutsättningarna troligen åt från de mer etablerade, teknikorienterade öppna plattformarna. Det kan därför behövas särskilda stöd- och stimulansåtgärder som kompenserar för de svagare marknadskrafterna, om man vill få ett genomslag för öppna programvaror även på dessa områden.

Främjande

En analys har gjorts för att undersöka om vissa typer av program ska främjas – och i så fall i vilka former. Det kan handla om finansiellt stöd, generella informationsinsatser, råd och stöd genom generella vägledningar eller stöd genom en användargruppering. Ett kryss (X) i diagrammet nedan visar att det finns ett främjandebehov.

Till branschspecifika program räknas bl.a. journalsystem, även om de också kan beskrivas som sektorsövergripande. Nationella program avser i första hand kommunernas verksamhet men kan även vara diarieförings- och ärendehanteringssystem.

Tabell 10.9

Kategori av program Pengar Generell Information Råd och stöd Gruppering Teknisk drift- och utvecklingsplattform

(X) Med utgångspunkt från erfarenheter i förvaltningen kan man sprida generell information och ge generellt stöd t.ex. i form av vägledningar.

Inbäddade system Generella Internetorienterade verktyg Generella slutanvändarprogram

(X) Information avser användning av det öppna dokumentformatet ODF – inte öppen källkod.

Ibland framförs

uppfattningen att offentlig förvaltning gör för lite inom detta område.

Generella professionella program

Ett främjande skulle kräva en mycket stark utvecklargrupp. Sådana saknas i allmänhet här.

Branschspecifika program

Förutsättningar

finns för samverkan.

Nationella program (X)Finansiering bör lösas i den kommunala gruppen.

(X) Avser juridiskt stöd om samverkansformer och licensfrågor; bör lösas inom gruppen.

(X)

Kommentarer till sammanställningen

  • När det gäller teknikorienterade områden är potentialen störst.

I dessa fall kan främjandet bestå av att medvetandegöra.

  • Det är inte givet att en användargrupp kommer till av sig själv, utan det kan krävas stöd för att få igång verksamheten.
  • Inbäddade system berör inte slutanvändarna utan är en fråga för de leverantörer som tillhandahåller system.
  • Generella Internetorienterade verktyg har en fungerande användargrupp och många program är vitt spridda.
  • Generella slutanvändarprogram kan i vissa fall ha en stor potentiell användargrupp, eftersom privata företag, offentlig förvaltning och privatpersoner utgör användare. Det finns en fungerande marknad för denna typ av programvaror.
  • Generella professionella program och branschspecifika program omfattar användning hos både privata företag och offentlig förvaltning men har en begränsad användargrupp. Priskänsligheten bedöms som låg, vilket inte talar för att konkurrens genom öppna program skulle påverka användningen. Open source-potentialen bedöms som liten.
  • För nationella program kan det vara aktuellt med främjandeåtgärder för att förbättra konkurrensen. I första hand handlar det om tillämpningar som kommunerna skulle kunna dra nytta av i sin verksamhet. Ett främjande skulle kunna bestå av ett samarbete inom kommunsektorn.
  • Till nationella program kan även räknas diarieföring och ärendehantering. Om marknaden inte kan erbjuda de lösningar som behövs är det tänkbart att man i en användargrupp kan utveckla gemensamma kravspecifikationer.

10.7. Rättsliga konsekvenser

IT-standardiseringsutredningen ska enligt tilläggsdirektivet analysera de rättsliga konsekvenserna av en ökad användning av öppen källkod. Vi har därför gett ett uppdrag med detta syfte till Verva, som för ändamålet har anlitat Daniel Westman, Institutionen för rättsinformatik vid Stockholms universitet. Nedan återfinns ett sammandrag av hans rapport.

TPF

2

FPT

Den som vill ha en mer fullständig

bild av de upphovsrättsliga utgångspunkterna hänvisas direkt till rapporten.

TP

2

PT

Verva. Rättsliga konsekvenser av ökad användning av öppna programvaror, PM 2007-03-30

av Daniel Westman.

Juridiska aspekter på öppna program i den offentliga sektorn har behandlats i några tidigare rapporter.

TPF

3

FPT

10.7.1. Inledning

Den offentliga sektorn utvecklar och låter utveckla stora mängder datorprogram (specialutvecklade program). Betydande delar av dessa program skulle, mot bakgrund av att förvaltningen många gånger har likartade behov, kunna användas i andra verksamheter än för dem de ursprungligen skapats. En sådan återanvändning av datorprogram skulle kunna leda till effektivitetsvinster men har även potential att höja kvaliteten på förvaltningens IT-tjänster och att bidra till en mer enhetlig IT-infrastruktur och mer enhetliga elektroniska tjänster för medborgarna.

Syftet med detta avsnitt är att översiktligt redovisa de juridiska förutsättningarna för återanvändning av datorprogram och programkod som utvecklats av eller för den offentliga sektorn (stat eller kommuner). Det handlar dels om att identifiera eventuella rättsliga hinder mot en ökad återanvändning, dels om att föreslå rättsliga åtgärder för att i praktiken underlätta en ökad återanvändning. Vi diskuterar däremot inte huruvida återanvändning av datorprogram, generellt eller i det enskilda fallet bör eftersträvas av praktiska eller ekonomiska skäl.

Daniel Westmans undersökning aktualiserar en antal rättsliga frågor som kan hänföras till olika rättsliga sakområden. Av central betydelse är reglerna om upphovsrätt till datorprogram och reglerna om upplåtelse och överlåtelse av upphovsrätt, men även villkor i vanligt förekommande licenser måste diskuteras.

Vidare är det nödvändigt att ta ställning till om regler om offentlig upphandling, regler om myndigheters kompetens enligt stats- och kommunalrätten och regler om sekretess kan förhindra återanvändning på olika sätt. Även andra typer av rättsregler kan behöva beaktas vid valet av strategi för en ökad återanvändning. De rättsliga frågeställningarna blir dessutom fler eller mer omfattande genom att återanvändning av datorprogram i praktiken kan komma till stånd på ett antal olika sätt.

TP

3

PT

Se t.ex. Samverkan genom öppna program. Juridiska frågeställningar (Thorsten Rehn),

Carelink, 2004 (tillgänglig på www.carelink.se) och Öppen programvara i offentlig förvaltning – en inblick (Erik Woodcock & Markus Holm), IT-kommissionen, 2003 (tillgänglig på www.itkommissionen.se).

Sammantaget innebär ovanstående att en utredning av begränsad omfattning inte fullständigt kan behandla alla rättsliga frågor som kan aktualiseras. Framställningen ska därför ses som en inledande orientering, där ambitionen har varit att identifiera och diskutera de konkreta rättsliga frågorna som återanvändningen aktualiserar – inte att allmänt redogöra för upphovsrätt, offentlig upphandling etc. Den som söker introduktioner av detta slag hänvisas i stället till allmänna framställningar i läro- och handböcker på respektive område.

Framställningen tar inget sammanhållet grepp över licenser för att skapa fri programvara eller program med öppen källkod (öppna program) i den offentliga sektorn. Däremot berörs rättsfrågor med anknytning till öppna program i den utsträckning sådana licenser används för att främja återanvändningen av datorprogram inom den offentliga sektorn.

10.7.2. Några upphovsrättsliga utgångspunkter

Den relevanta upphovsrättsliga regleringen vid återanvändning av specialutvecklade datorprogram kan kortfattat beskrivas på följande sätt.

De flesta datorprogram som utvecklas av eller för den offentliga sektorn är originella på det sätt som krävs för att de ska anses vara upphovsrättsligt skyddade verk. Upphovsrätten innebär att rättighetsinnehavaren har en ensamrätt att förfoga över verket genom kopiering eller tillgängliggörande för allmänheten av programmet. Ensamrätten när det gäller datorprogram omfattar t.ex. installation, körning och bearbetning av programmet. I ensamrätten finns vissa även inskränkningar som t.ex. ger behöriga användare rätt att säkerhetskopiera ett datorprogram eller att göra nödvändiga ändringar i det för att det ska fungera på avsett sätt.

Det upphovsrättsliga skyddet gäller programmet i källkods- och maskinkodsform samt s.k. förberedande designmaterial.

Upphovsrätten tillkommer alltid initialt den fysiska person som skapat verket. Upphovsrätten till datorprogram som skapats av en anställd på en myndighet som ett led i hans eller hennes arbetsuppgifter eller efter instruktioner av myndigheten övergår dock till myndigheten om annat inte har avtalats mellan parterna (40 a § upphovsrättslagen). När en myndighet anlitar en extern konsult för att utveckla eller bearbeta ett datorprogram bestäms vem som

innehar upphovsrätten till resultatet i parternas avtal. Avtalsbruket på området varierar. Myndigheten förvärvar många gånger upphovsrätten, medan det andra gånger krävs att myndigheten får en mer eller mindre långtgående licens att nyttja programmet.

I Vervas standardavtal för myndigheters upphandling av ITkonsulttjänster skiljs t.ex. på resurs- och resultatuppdrag:

  • Vid resursuppdrag, dvs. avtal som innebär att konsulten ska ställa vissa konsultresurser till kunden förfogande, gäller att upphovsrätten till resultatet tillkommer myndigheten.
  • Vid resultatuppdrag, dvs. avtal om att ett visst resultat ska levereras av konsulten, gäller i stället enligt standardavtalet att parterna ska välja mellan tre alternativa regleringar av upphovsrätten – en överlåtelse av upphovsrätten, en mycket långtgående licens och en mer begränsad licens.

Modern programutveckling innebär sällan att ett nytt program skapas helt från grunden. Som ett komplement till skrivandet av egen programkod används ofta olika utvecklingsverktyg som sammanfogar färdiga kodmoduler som medföljer verktyget. I andra fall tas utgångspunkten i befintliga program eller delar av program som licensierats enligt fria licenser och som sedan modifieras för att passa det aktuella behovet.

Ett sådant arbetssätt innebär att myndigheten inte kan förvärva upphovsrätten till alla delar av det färdiga programmet, utan myndighetens rättigheter kommer i viss utsträckning att bestämmas av licensvillkoren för de använda delarna. Kodmoduler i kommersiella utvecklingsverktyg licensieras normalt utan några betungande krav på licenstagare som använder programmet. Programkod som licensieras enligt vissa fria licenser, t.ex. den mest kända och flitigt använda General Public License (GPL) och den nya European Union Public License (EUPL) som är anpassad till europeiska rättsförhållanden, innehåller emellertid en s.k. copyleft-klausul. Detta innebär förenklat att den aktuella licensen måste tillämpas på hela det bearbetade datorprogrammet när det distribueras, t.ex. när programmet av den externa konsulten görs tillgängligt för myndigheten.

En återanvändning av specialutvecklade datorprogram kräver ofta att datorprogrammet förändras på något sätt. En sådan förändring innebär i många – men inte alla – fall en bearbetning av datorprogrammet i upphovsrättslig mening. Upphovsrättslagen inne-

håller en bestämmelse om att den som förvärvat rätten till ett verk, om inget annat uttryckligt eller underförstått avtalats, inte får ändra verket (28 §). När det mer specifikt gäller datorprogram gäller att behöriga användare av datorprogrammet, om inget annat avtalats, får göra sådana ändringar i programmet som är nödvändiga för att han ska kunna använda programmet för dess avsedda ändamål. Detta gäller även vid rättelse av fel (26 g §).

I en överlåtelse av upphovsrätten till ett datorprogram får normalt anses ingå en rätt att fritt ändra i programmet, men för den förvärvande myndigheten kan det finnas anledning att förtydliga detta i avtalet. När det i det följande talas om att en myndighet har förvärvat upphovsrätten förutsätts det att en rätt att ändra programmet ingår.

En licenstagares rätt att bearbeta verket bestäms i de flesta fall av det konkreta avtalet. Avtalsregleringen kan innebära allt ifrån att inga ändringar får ske till att alla ändringar är tillåtna. I traditionella licenser för standardprogram är det förra vanligt, medan det senare är vanligt i licenser för öppna program. Ändringsrätten när det gäller programvara som är specialutvecklad för en kund innebär många gånger något mitt emellan.

Den som ändrar ett datorprogram på ett sätt som inte är helt okvalificerat får ett upphovsrättsligt skydd för sin bearbetning. Den som vill använda ett bearbetat datorprogram kan alltså behöva ha tillstånd från flera rättighetshavare. Genom att licensiera ett program enligt en öppen licens med en copyleft-klausul säkerställs att det ursprungliga programmet och alla senare ändringar som distribueras kan nyttjas enligt samma generösa licensvillkor.

En bearbetning av ett datorprogram kan normalt inte utföras utan tillgång till programmet i källkodsform. Rätten att få tillgång till programmets källkod måste dock särskiljas från rätten att upphovsrättsligt bearbeta programmet. Den som enligt ett avtal har upphovsrätten till ett specialutvecklat datorprogram har inte därigenom automatiskt rätt att få tillgång till källkoden. Detsamma gäller en licenstagare som enligt lag eller avtal har rätt att ändra programmet.

TPF

4

FPT

En annan sak är att en sådan rätt i vissa fall kan intol-

kas i det enskilda avtalet. Frågan om tillgången till källkoden bör emellertid regleras uttryckligt i avtalet. I avtal om specialutvecklade datorprogram där licenstagaren har en ändringsrätt förekommer

TP

4

PT

På samma sätt gäller att tillgången till källkoden inte automatiskt ger en rätt att bearbeta

verket. Se t.ex. Upphovsrätt, tillgång till källkod och rätt att ändra i datorprogram (Daniel Westman), Lov&Data nr 78 juni 2004, sid. 17 (tillgänglig på www.juridicum.su.se/iri/dawe).

det att denna ges rätt att få tillgång till källkoden, antingen direkt från konsulten eller i bestämda situationer via en tredje man där källkoden har deponerats.

En av de grundläggande tankarna med öppna program är att deras källkod ska vara tillgänglig. De närmare formerna för detta regleras i de flesta fall uttryckligen i den aktuella licensen.

Om inte annat avtalats – uttryckligen eller underförstått – får den som förvärvat rätten till ett verk inte vidareöverlåta eller vidarelicensiera verket (28 §). Om en myndighet har förvärvat upphovsrätten till ett datorprogram anses normalt en rätt att vidareöverlåta eller vidarelicensiera programmet ingå, men för den förvärvande myndigheten kan det finnas anledning att förtydliga detta i avtalet. När det i det följande talas om att en myndighet har förvärvat upphovsrätten förutsätts det att myndigheten har en rätt att vidarelicensiera programmet.

Vid sidan av ensamrätten (eller den ekonomiska rätten) som behandlats ovan innefattar upphovsrätten även en ideell rätt. Upphovsmannen ska anges när verket används, i den omfattning och på det sätt som god sed kräver (namngivningsrätten). Vidare gäller att verk inte får ändras så att upphovsmannens litterära eller konstnärliga anseende eller egenart kränks. Verket får inte heller göras tillgängligt för allmänheten i sådan form eller i sådant sammanhang som är kränkande för upphovsmannen (den s.k. respekträtten).

Praxis när det gäller den ideella rättens tillämpning på datorprogram saknas, men det kan antas att namngivningsrätten innebär att åtminstone upphovsmän som gjort mer betydande insatser vid utvecklingen av ett datorprogram ska anges på ett lämpligt ställe när programmet körs och i anslutning till källkoden i de fall när den distribueras. Det kan argumenteras för att rätten att bli namngiven är mer långtgående när det gäller öppna program, eftersom drivkraften att skapa öppna program i många fall inte är en direkt ekonomisk ersättning utan marknadsföring av den egna personen. Respekträtten är dock troligen av relativt begränsad betydelse när det gäller datorprogram, och det är i de flesta fall svårt att se att ändringar eller användningar av ett program skulle vara kränkande för upphovsmannens litterära anseende.

Den ideella rätten är av naturliga skäl starkt kopplad till upphovsmannen. Den ideella rätten kan inte överlåtas utan bara efterskänkas, om det gäller en till art och omfattning begränsad användning av verket. Detta innebär att en eftergift av t.ex. namngivningsrätten måste vara tillräckligt begränsad och dessutom preciserad för

att vara bindande. Det har diskuterats om detta kan leda till problem i samband med licenser för öppna program, där upphovsmannen normalt förbinder sig att acceptera alla framtida ändringar och användningar av hans eller hennes program. Den bedömning som görs här är emellertid att upphovsmannen i denna situation ändå får anses ha tillräcklig tydlig inblick i vad som kan komma att hända med verket för att eftergiften normalt ska anses vara bindande.

När det gäller anställdas datorprogram övergår den ideella rätten till arbetsgivaren redan vid skapandet.

10.7.3. Behov av vägledning

Daniel Westman diskuterar i rapporten från Verva olika fall av återanvändning inom staten samt mellan stat och kommun. För information om dessa fall hänvisas till rapporten. Hans slutsats är att det på flera punkter kan finnas en osäkerhet kring hur den gällande lagstiftningen ska tillämpas och att denna osäkerhet kan hämma återanvändningen.

Mot denna bakgrund kan det i utredningens mening vara lämpligt att någon form av vägledning utarbetas. Vägledningen skulle både kunna beskriva hur myndigheter bör agera vid upphandling av utveckling och hur det bör gå till väga för att underlätta återanvändning av de program som de tagit fram. Naturligtvis bör annat än juridiska frågor tas upp i en sådan vägledning.

Det finns även anledning att överväga om det ska ges en generell rekommendation om att myndigheters datorprogram, så långt möjligt, ska finnas tillgängliga för återanvändning inom den offentliga sektor eller mer generellt i samhället.

11. Andra viktiga policyfrågor

11.1. Vilka är de centrala policyfrågorna?

Vi har hittills behandlat IT-standarders betydelse:

  • som redskap för att främja EU:s inre marknad och att undvika att IT-standarder blir nationella handelshinder (kapitel 4),
  • för e-förvaltningen, inklusive inköp och upphandling (kapitel

5–10).

I detta kapitel ska vi beröra några viktiga policyfrågor som delvis går utanför ramen för IT-standardiseringens betydelse för e-förvaltningen.

I vår enkät till de statliga myndigheterna (se Bilaga 3) ställde vi ett antal frågor om policy på IT-standardiseringens område. Några svar är följande:

  • 47 av de 62 myndigheter som besvarade enkäten tyckte att det behövs en nationell standardiseringspolicy för staten, och
  • 45 av de 62 myndigheterna ansåg att detta behov gäller hela offentliga sektorn.

Exakt vilka frågor som bör ingå i en sådan policy framgår inte av enkäten, men engagemang i standardiseringsarbetet och användning av standarder kan vara två viktiga frågor, eftersom:

  • 11 av 62 myndigheter, liksom 4 av 10 landsting, deltar i arbete med IT-standardisering inom SIS; några andra standardiseringsorganisationer nämns också, och
  • 60 av 62 myndigheter liksom alla de svarande 10 landstingen tycker att det är mycket eller ganska viktigt att tillämpa standarder på svensk nivå. 130 av 147 svarande kommuner tycker att användandet av IT-standard inom verksamhet bör öka.

Vi inleder med en analys av hur den tekniska utvecklingen och marknaden under senare år har påverkat förutsättningarna för och betydelsen av IT-standardisering. Därefter diskuteras begreppsstandardisering, som allt mer betraktas som en nyckelfråga, näringspolitiska frågor samt behovet av överblick över IT-standardiseringen som ett organisatoriskt system, vilket inkluderar myndigheternas förhållande till framför allt SIS.

11.2. Teknik- och marknadsutvecklingens betydelse för IT-standardiseringen

IT-standarderna, och den offentliga sektorns roll i användningen och utvecklingen av dessa, sker inte isolerat utan i ett intensivt samspel med marknaden – både nationellt och internationellt. Diskussionen om den miljö som tekniken och marknaden skapar har behandlats i en rapport som Åke Grönlund utarbetat på vårt uppdrag

TPF

1

FPT

och som refereras nedan, för att ge en ram för bedömning av

samordning av IT-standardiseringen.

Under det senaste dryga decenniet har det skett en enorm standardisering och utveckling mot ökad likformighet. Frågan är var detta omvandlingstryck beror på. Medan de som köper teknik nästan alltid har ett intresse av standard – det är helt enkelt enklare om produkter finns i färre tekniska varianter och fungerar bra tillsammans med varandra – så har inte alltid leverantörer det. Monopolsituationer leder dessutom ofta till att standarder utvecklas av internt ekonomiska skäl, eftersom produktionen går smidigare. Marknader tenderar att standardisera av konkurrensskäl, men bara i vissa lägen. Små producenter tenderar att vara positiva till standarder eftersom de ger dem enklare tillgång till marknader. Stora producenter är däremot förmodligen mindre intresserade, särskilt i situationer då en producent tydligt dominerar en marknad.

Internet har självklart varit centrum i denna utveckling, och den snabba teknikspridningen har tvingat fram först konvergens och med tiden standardisering. Webbsidor är ett exempel; i dag finns ett standardiserat huvudspråk, men samtidigt finns det många utvecklingstendenser som drar åt olika håll, t.ex. när det gäller hjälpverktyg och associerad utrustning, t.ex. mediespelare, databaser, s,k. handdatorer (personal digital assistants) och mycket annat.

TP

1

PT

Åke Grönlund: Teknikutvecklingen, marknaden och den offentliga sektorns standardiserirng.

Örebro, 2007–03–30.

Detta medför att många webbsidor bara kan användas om man har en viss läsare.

Mer eller mindre standardiserade gränssnitt är ett annat exempel. Alla datorer har t.ex. i dag ”skrivbordet” som organiserande modell; i början av 1980-talet var det bara Apple som hade det. Allt detta kan ses som anpassningar till marknaden, och de flesta organiserar sina webbsidor på liknande sätt. Även myndigheter har anpassat sig till marknadsutvecklingen när det gäller själva tekniken – kontorsapplikationer, databaser, webbsidor, e-post etc. – men interoperabilitet myndigheter emellan ses inte alltid som viktigt eller ens positivt, varför standardisering inte alltid haft hög prioritet. Detta gäller särskilt standarder som handlar om datainnehållet.

Men även den offentliga sektorn är på väg mot ökad likformighet. I dag kan man se ett antal generella tendenser som gör att ett omvandlingstryck mot ökad standardisering finns, och detta tryck kommer sannolikt att öka ganska snabbt.

Några tendenser är följande: 1. Myndigheter samverkar allt mer internationellt, inte bara när

det gäller s.k. homeland security – dvs. tull, polis, försvar och kommunikationer – utan även på en mängd andra områden, t.ex. skatter, sjukvård och socialförsäkringar. Denna samverkan kommer att öka, främst i ett EU-perspektiv.

2. Myndigheter kommer att tvingas samverka allt mer också i ett nationellt perspektiv. Många kommuner är t.ex. alltför små för att rationellt kunna driva sin verksamhet på egen hand. Sjukvården reformeras i riktning mot större enheter samt nationell likformighet, t.ex. när det gäller vårdkvalitet. 3. Det finns en generell effektivitetspress. Det rådande paradigmet i offentlig sektor, kallat New Public Management, är en toppstyrd modell som centraliserar bedömningskriterier, decentraliserar ansvar och styr med budgettilldelning och utvärdering.

4. Myndigheterna anpassar sig till teknikutvecklingen. Detta följer dels av ovanstående tre punkter, dels av den allmänna anpassningen till moderna arbetssätt – e-servicemodellen är ett sådant, vilket innebär självservice, i första hand via Internet, som grundprincip och kundkontakter öga mot öga bara i sista hand. Däremellan ligger ett call center där en automatisk telefonsvarare är en viktig ingrediens. AMS arbetsförmedling är ett

välkänt exempel. E-servicemodellen finns också i privat sektor och kan ses som den nya generella modellen för interaktion mellan organisation och kund (eller motsvarande, t.ex. medborgare). Kund är numera huvudbegreppet också i offentlig sektor, som orienterar sig allt mer mot service. 5. (Försök till) överstatlig styrning av teknikmarknaden sker ge-

nom konkurrensregler, exempelvis EU:s kamp för öppna standarder.

Man kan alltså se en utveckling mot allt större likformighet. I denna utveckling är det rimligt att tänka sig betydligt fler standarder.

En standard är, i ett utvecklingsperspektiv, den bortre ändpunkten på ett spektrum som börjar med en strävan mot likformighet för att göra livet enklare, går via spridning av goda idéer, överenskommelser, aggregerade kundpreferenser osv. till, när det gäller IT, W3C:s rekommendationer och slutligen formella standarder definierade av auktoriserade standardiseringsorgan.

Men även efter denna formella slutpunkt fortsätter utvecklingen, och det råder konkurrens också mellan formella standarder; teknikutveckling och marknadskrav har fler än en gång gjort att formella standarder är obsoleta, dvs. inte längre tillämpas.

Standarder kan också stå i vägen för utvecklingen, och den viktigaste frågan för standardisering är egentligen inte om man ska ha standarder – utan när och hur. Dessutom är standardens fokus och omfattning av betydelse: 1. När ska man standardisera en produkt eller process? 2. Hur ska standardiseringsprocessen gå till? 3. Vad ska standardiseras?

IT kan standardiseras på flera nivåer: 1. Datakommunikation – hur ”ettor och nollor” färdas i ledningar

eller genom luften. 2. Data – förutsättningen för att kunna använda informationen i

båda ändar av en ledning är att exempelvis personnummer finns och har en enhetlig form.

3. Metadata – förutsättningen för en sökmotor som Google är att informationen sorteras och kategoriseras. Standardiserad meta-

data innebär både snabbare sökningar och bättre träffar, men det innebär samtidigt ofta stora kostnader.

4. Datahantering, eller s.k. ändutrustning – att de program som används för att hantera data är likartade underlättar spridning. Ordbehandlare är i dag tämligen identiska, användargränssnitt för generella program likaså, liksom mobiltelefoner. Detta ger stora vinster i både utveckling, produktion och användning. 5. Produktionsspecifika komponenter – kartor, läroböcker, affärsbrev, företagsredovisningar etc. har mer eller mindre standardiserad form, och det är just mer eller mindre som är problemet. Mer kan ge enorma standardiseringsvinster i form av bättre produktionsredskap, snabbare processer eller annat. Ordbehandlingsdokument och e-brev är exempel på detta. Mindre innebär i stället att kommunikation eller jämförelse blir svår, dyr eller omöjlig. Att landstingen inte i särskilt hög grad kan skicka bilder mellan varandra, ens internt, är ett exempel.

Flera av ovanstående punkter, åtminstone 2–5, kan inte standardiseras på ett rimligt sätt enbart utifrån tekniska hänsyn, utan de förutsätter även en viss standardisering på organisations- eller branschnivå. Det pågår också en trend mot allt mer omfattande arkitekturer – Enterprise Architecture är ett exempel på detta.

På EU-nivå görs försök att genomdriva s.k. öppna standarder, till skillnad från tillverkarspecifika. Anledningen är främst konkurrensskäl i form av konkurrensneutralitet. Om man tittar på Internetutvecklingen så inser man att det är just öppenheten som möjliggjort den starka och snabba utvecklingen. Författaren Lawrence Lessig brukar jämföra Internetutvecklingen med utvecklingen inom kabel-tv-näten. De senare sågs, liksom Internet, i ett tidigt skede som möjliga bärare av alla slags digitala tjänster till hemmen, men av detta blev som bekant intet, utom just tv, där inlåsningseffekter dessutom hindrar den enskilde att fritt välja leverantör och därmed vilka tv-kanaler man vill se. Enligt Lessigs resonemang är öppna standarder en absolut nödvändig förutsättning för utveckling.

Generellt gäller att på ju mer generell nivå man standardiserar, desto större är vinsterna. Internet och TCP/IP-protokollen för datakommunikation, innebär standardisering på nivå 1 i listan ovan. En global marknad blev vinsten. Standardiserad ändutrustning (punkt 4) ger enormt minskad kostnad för att lära sig hantera utrustningen men innebär oftast i huvudsak långsammare spridning

av tekniken, och därmed bromsas teknikutvecklingen. Standardisering på produktionsspecifika komponenter ger i vissa fall stora vinster, i andra fall mindre. Här blir specifik situationsanalys avgörande.

XML-baserade affärsspråk, som UBL, är ett exempel på något som gett affärskommunikation ett lyft genom att man kan ha t.ex. automatiska fakturor och beställningar. Frågan är om det hittills inte huvudsakligen är tekniknivån genom XML och Internet som betytt mest, eftersom dessa tekniker erbjudit en stor marknad till låg kostnad. En tidigare standard, EDI, erbjöd i jämförelse en liten marknad med bilaterala avtal, till relativt hög investeringskostnad.

Standardisering på organisations- eller branschnivå, slutligen, faller delvis utanför ramen om man bara talar om teknik, men är samtidigt en grundförutsättning för alla punkter ovan utom nivå 1. Ett exempel är tulldata, där teknikensningen har stor betydelse, men utan gemensamma begrepp och överenskommelser i branschen vore den inte meningsfull.

TPF

2

FPT

Oavsett möjligheterna till vinster blir varje standardiseringssituation i praktiken föremål för olika aktörers agerande – och varje standard har sin unika historia.

11.3. Begrepps- och informationsstandardisering i eförvaltningen

Vi går nu över till några specifika policyområden av stor betydelse för IT-standardområdet. Under 2000-talet har det pågått en debatt bland myndigheterna om begreppsstandardisering. Statskontoret framhöll 2002

TPF

3

FPT

att ”offentlig information som är lagrad hos olika

myndigheter ska vara sökbar från en och samma portal” och att det därför behövdes en märkning av information (sid. 19):

…enligt en gemensam, systemoberoende och teknisk hållbar metod, och lagras så att den är åtkomlig för sökmotorn. Regeringen har redan fattat beslut om en sådan standardisering av den information som behövs för att den särskilda rättsportalen Lagrummet ska kunna fungera. Motsvarande gäller för all information som en myndighet kan behöva för att kunna fullfölja sin handläggning av ett ärende.

TP

2

PT

Se Bilaga 4 där IT-standarens betydelse i 12 olika fall beskrivs och analyseras.

TP

3

PT

Statskontoret: Framställning med förslag till åtgärder för en sammanhållen elektronisk

förvaltning. 2002–04–03.

Statskontoret tog i en rapport Statskontoret (2003:18)

TPF

4

FPT

upp frågan

om gemensamma terminologier (sid. 45):

Detta är ett mycket komplicerat område. För att undvika att utvecklingen bromsas upp av terminologifrågorna bör dessa hanteras i avgränsade projekt – projekt som bör ha till uppgift att hantera avgränsade branschers eller sektorers gemensamma terminologi. Det föreslagna samordningsorganet

TPF

5

FPT

för elektronisk kommunikation bör ha

som uppgift att samordna arbetet. Det praktiska arbetet förutsätter expertkompetens inom respektive sektor och bör därför delegeras till de myndigheter som har ämneskunskapen. Statskontoret kan bidra med prioriteringsråd och generellt metodstöd samt organisera erfarenhetsutbytet mellan olika projekt.

Ett resultat i linje med ovanstående resonemang är e-nämndens dokument Riktlinjer för utveckling av standardmeddelanden för förenklat informationsutbyte med elektroniska standarddokument (05:01, 2005–02–03).

Frågor om begrepps- och informationsstandardisering är viktiga frågor för många myndigheter i statsförvaltningen, inte minst hos Verva, liksom i kommuner och landsting, och hos SIS och det är dessutom en huvuduppgift för Terminologicentrum (TNC). I remissvaren på IT-kommissionens betänkande Digitala tjänster – hur då? (SOU 2003:55) diskuterades begreppsstandardiseringen av flera myndigheter, t.ex. Socialstyrelsen som framförde:

Landsting, regioner och kommuner bedriver ett omfattande terminologiarbete oftast i anslutning till införande av informationssystem. Nationella rekommendationer inom terminologiområdet efterfrågas. I dag är knappt 500 begrepp och termer rekommenderade --- Ett samlat och samordnat arbete är nödvändigt för att vård- och omsorgsdokumentationen ska bli så enhetlig och entydig som möjligt.

Post- och telestyrelsen (PTS) underströk i sitt remissvar värdet av att samverkande myndigheter använder gemensamt överenskomna begrepp. Dessa begrepp borde även stämmas av med intressenter utanför myndighetsvärlden. Begreppsproblematiken aktualiserade både i 24-timmararbetet och vid Statskontorets upphandling av infrastruktur.

Terminologicentrum (TNC) framförde att utan en gemensam terminologi grundad på begreppstänkande, saknas förutsättningar för en effektiv kommunikation:

TP

4

PT

Samverkan 24-timmars myndigheter – Sammanhållen elektronisk förvaltning. Statskontoret

2003:18 (2003–06–23).

TP

5

PT

Den kommande e-nämnden.

Terminologi används i IT-kommissionens rapport för mer än vad TNC traditionellt sysslar med, exempelvis inkluderar det etablerade och tillämpade taxonomier samt koder och beteckningssystem, såsom postkoder, valutor och kemiska ämnen. Men i huvudsak handlar det ändå om definitionsbaserad och begreppsstrukturerad terminologi.

Försvarets materielverk uttalade:

Sektorsvisa resultat skall ”tvättas rena” från termer, begrepp, föreställningar och processer så att de kan användas av flera. Informationsstandardisering skapar positiva förutsättningar för industrin att utvecklas och verka på nya marknader. Huvudmannen för denna ”neutrala arena” skulle mycket väl kunna ingå i de uppgifter som ITK [

anm. IT-

kommissionen] föreslår att Regeringskansliet svarar för.

Vi uppfattar begrepps- och informationsstandardiseringen som en stor och strategisk fråga för den offentliga sektorn. Ambitionsnivåer, inriktning och prioriteringar måste studeras, eftersom det förmodligen kommer att handla om stora investeringar för framtiden, möjligen i miljardklassen på några års sikt.

Begreppsstandarderna har en dubbel karaktär, eftersom innehållet ofta är sektorspecifikt men begreppsproblemen är generiska. Det behövs också en förvaltningsgemensam begrepps- och informationsstandardisering. Följande dokument från olika sektorer behandlar begreppsstandardisering inom respektive sektor:

  • Geodatasektorn – Nationell geodatastrategi. Lantmäteriverket tillsammans med Geodatarådet, rapport som svar på regeringsuppdrag (2007–03–29).
  • Vård och omsorg – Normerad användning av begrepp och termer och en enhetlig informationsstruktur inom vård och omsorg. Socialstyrelsen (mars 2006).
  • Bolagsregistersektorn – 6th framework programme project:

BRITE (Business Register Interoperability Throughout Europé (25 september 2006) samt Taxonomiprojektet. Bolagsverket (2007–01–12).

Här kan även nämnas Arbetsmarknadsstyrelsens initiativ för att få en standard för platsannonser och levnadsbeskrivningar (CV) för den svenska marknaden. Arbetet baseras på det standardiseringsarbete som pågår inom HR-XML Consortium. Genom XML-tekniken ges möjlighet att automatiskt överföra information oberoende av vilka system eller format som används. Därmed finns förutsätt-

ningar för ett rationellt och kostnadseffektivt informationsflöde mellan olika aktörer. Denna standard etableras för närvarande inom EU.

Våra kontakter med personer kunniga inom begreppsstandardisering

TPF

6

FPT

tyder på att det är svårt att peka ut något område där beho-

vet av begreppsstandardisering inte finns, vilket framgår t.ex. av TNC:s publikationsförteckning. Begrepps- och terminologiarbete pågår hela tiden, bl.a. dolt i alla nya IT-projekt, men kostnaderna är inte synliga och resultaten samordnas och återanvänds alltför sällan, vare sig mellan eller inom myndigheter, och de går därför förlorade i brist på övergripande systematik. Särskilt viktigt anser man det vara att områdesexperter deltar i terminologiarbetet, även om dessa inte själva ser ett behov.

Det är också viktigt att trycka på det terminologiarbete som behöver bedrivas mellan myndigheter, liknande det pågående fastighetsinformationsprojektet mellan Lantmäteriet och Skatteverket. Svårigheten med dessa projekt är ofta att få tillgång till det nödvändiga verksamhetskunnandet – vilket man inte kan köpa av IT-branschen. Det finns också en rad myndighetsgemensamma begrepp som ingen tycks ha ett naturligt ansvar för att definiera, utveckla och förvalta men som alla behöver (anslag, handling, kund etc.). Många områden, t.ex. sjukvården utvecklas snabbt vilket kräver ständig anpassning av vissa begrepp (genom förvaltning).

Experter framhåller att det är särskilt viktigt att arbeta begreppsorienterat och med semantisk överblick i samband med utvecklingen av samverkande informationslösningar. Hälso- och sjukvården är ett exempel, där Carelink och Socialstyrelsen m.fl. har utarbetat en metod för interoperabilitet i samverkande informationslösningar (Regelverk för interoperabilitet i vård och omsorg, RIV). Metoden poängterar terminologiarbetets roll i utvecklingen av dessa regelverk. Metoden inkluderar också processen fram till själva programutvecklingen, men inte själva programutvecklingen. I arbetet kring RIV-metoden påpekas ofta att det är viktigt med en semantisk överblick genom hela processen – från problemställning till färdigt program.

TP

6

PT

Följande stycken bygger i huvudsak på en e-posdialog mellan utredningen och företrädare

för Verva och TNC.

SIS och begreppsstandardisering

Flera av de tekniska kommittéerna vid SIS arbetar med standardisering av den innehållsliga information som är en förutsättning för användning av IT, framför allt inom området geografisk information (Stanli):

  • TK 115 – Terminologi och språkliga resurser
  • TK 323 – Ramverk för geografisk information
  • TK 466 – Belägenhetsadresser
  • TK 320 – Väg- och järnvägsinformation
  • TK 501 – Planeringsinformation.

I en handledning som utarbetats inom Stanli belyses momenten i den process som begreppsstandardiseringen går igenom: 1. mål- och behovsanalys 2. begreppsanalys 3. informationsbeskrivning 4. skapandet av ett överföringsformat genom s.k. XML-dokument.

I och med steg 4 kan begreppen ges en plats i en IT-applikation.

TNC

Terminologicentrum (TNC) har sedan 1941 verkat för att skapa en ändamålsenlig terminologi som kan användas inom näringsliv, myndigheter, utbildningsväsen och massmedier. TNC är numera ett aktiebolag. Huvuddelen av TNC ägs av SIS, Teknikföretagen och Svensk Byggtjänst. TNC leder och genomför terminologiska projekt och olika projekt som rör informationsstrukturering hos myndigheter och företag.

För närvarande medverkar TNC i metodutveckling och utbildning för strukturering av information för elektroniskt informationsutbyte inom vård och omsorg, bl.a. för Socialstyrelsen, och man har även bl.a. initierat ett projekt för att reda ut basbegreppen för e-legitimationer. TNC har vidare fått regeringens uppdrag att svara för uppbyggnaden av en nationell termbank, Rikstermbanken.

Identifierare

Till begrepp hör också s.k. identifierare, dvs. standarder för att identifiera olika företeelser.. Personnumret, en internationellt sett ganska unik standard för personidentifiering, växte t.ex. fram som ett av de mest kända exemplen på en svensk begreppsstandard.

Personnumret

En proposition med förslag till ett gemensamt födelsenummer lades fram redan vid mitten av 1940-talet av Folkbokföringskommittén i dess betänkande med förslag till omorganisation av folkbokföringen (SOU 1944:52). Den bestämmelse om födelsenummer som slutligen beslutades av riksdagen, § 3 i Folkbokföringsförordningen, lyder (prop. 1946:255):

För envar i riket kyrkobokförd person skall finnas ett i den ordning Konungen bestämmer av länsbyrå eller riksbyrån fastställt födelsenummer, udda för man och jämnt för kvinna, avsett att i förening med uppgift om födelsetiden användas som identititetsbeteckning.

Den beslutade paragrafen gav utrymme för variation inom en snäv ram, nämligen att kedjan år–månad–dag kunde få varierande form, men vid datoriseringen av folkbokföring, taxering och uppbörd krävdes en bättre specificering. Därför föreslogs (prop. 1967:88) följande lydelse av § 7 i Folkbokföringsförordningen, vilket också blev riksdagens beslut:

För varje person fastställes personnummer som identitetsbeteckning. Personnummer anger födelsetid samt innehåller vidare födelsenummer och kontrollsiffra. Födelsetiden anges med sex siffror, två för året, två för månaden och två för dagen i nu nämnd ordning.

Födelsenumret består av tre siffror och är udda för man och jämnt för kvinna.

Genom en proposition 1990/91 om ny folkbokföringslag m.m. lades två rader till den tidigare formuleringen:

Mellan födelsetiden och födelsenumret sätts ett bindestreck som byts ut mot ett plustecken när en person fyller 100 år.

Standarden fick alltså tidigt en utformning som, med någon modifiering, hållit till våra dagar, men nu tycks klockan börja klämta för personnumret, såsom det har fungerat fram till i dag. I en artikel i Dagens Nyheter den 23 februari 2007 aviserade nämligen generaldirektören för Skatteverket att vissa födelsedagar håller på att ta slut eftersom invandrare schablonmässigt tilldelas vissa dagar som därmed håller på att ta slut. Framtidens personnummer måste därför kanske lämna principen om att vara betydelsebärande, menade han, och Skatteverket vill därför inrätta personnummer som inte avspeglar personens födelsedatum.

Identifierare i allmänhet

Identifierarna är en stor och viktig kategori, och de finns i många olika varianter – organisationsnummer, fastighetsnummer, vägnummer, husnummer etc.

TPF

7

FPT

Identifierarnas utformning innehåller viktiga principer, och i en PM från Lantmäteriet

TPF

8

FPT

diskuteras behovet av en unik identifierare

när det gäller geografisk information. För att klara förändringar, t.ex. uppdateringar, av data över systemgränserna, krävs nämligen att enskilda objekt kan identifieras på ett universellt sätt. Det räcker inte att objektet kan identifieras inom sitt ursprungliga system utan det måste vara unikt bland alla de system som kan tänkas lagra eller referera till objektet.

Det finns en identifierare som under överskådlig tid uppfyller detta krav, nämligen Universal Unique Identifier (UUID). UUID följer en standard (ISO 11578), och den finns implementerad på varje PC och används internt inom operativsystemet för att hålla ordning på resurser i nätverk, filer och annat.

Ett alternativ till UUID är URI, dvs. själva Internetadressen. Nuvarande standard är begränsad till antal, dvs. har en ändlig namnrymd, och håller på att ta slut. En ny version av standarden är dock på väg och ska medge adressering av varje atom i universum. Motivet för denna standard är att den skulle göra varje dokument och varje datamängd direkt sökbar på Internet.

TP

7

PT

Följande avsnitt är en redigerad version av en e-postdialog mellan Per-Anders Karlgren,

Lantmäteriet, Anders Skog, SIS, och utredningen.

TP

8

PT

Lantmäteriet. Modellbaserat och inkrementellt datautbyte med unika identifierare. Lant-

mäteriets regelverk för hantering av förändringsdata. Förstudierapport uppdaterad 2004–12– 09.

En fråga som diskuteras i anslutning till identifierare är vilken grundprincip som ska följas. En linje är att hålla sig till typen UUID; då spelar det ingen roll vilket enskilt objekt eller vilken objekttyp som identifieras och inte heller vem som är utgivare (spårbarhetsaspekten). En sådan identifierare är inte heller betydelsebärande.

De som förespråkar andra alternativ menar dock att det behövs olika typer för olika ändamål. Även om personnumren skulle ändras till att vara icke betydelsebärande, kan man inte ersätta dem med UUID. Personnummer och organisationsnummer är exempel på en sorts ”klartext” som ska kunna hanteras i den analoga världen, menar kritikerna.

Dessa frågor finns med i förberedelserna för införandet av Inspire-direktivet, där Inspire och CEN Technical Report har föreslagit en unik identifierare. Det är dock ännu inte avgjort om denna identifierare i så fall kommer att vara betydelsebärande eller inte.

11.4. Näringspolitiska frågor

På olika ställen i detta betänkande har det framkommit att det finns beröringspunkter mellan den offentliga sektorns IT-standardisering och olika näringspolitiska frågor, särskilt främjandet av innovationer och småföretag i samband med upphandling. Upphandling syftar i första hand till att tillgodose behov hos förvaltningen, och upphandlingsreglernas främsta betydelse för näringspolitiken är att se till att upphandlande myndigheter behandlar leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt att upphandlingsförfarandet är så öppet som möjligt (se t.ex. SOU 2005:22, 5 § i förslaget till ny upphandlingslag, sid. 15).

Upphandlingen, som beslutas decentraliserat av statliga myndigheter, kommuner och landsting har uppenbarligen stora effekter på marknadsstrukturen – effekter som inte utan vidare går att komma åt med upphandlingsregler. Vill man stimulera innovationer och småföretag med hjälp av IT-standarder tycks detta få ske i huvudsak på annat sätt.

Standardiseringsfrågor tycks dock ännu inte ha funnits på de statliga näringspolitiska myndigheternas agenda, även om Nutek och Vinnova nyligen har utrett frågor om offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, och därmed också i

någon mån berört standarders roll i sammanhanget.

TPF

9

FPT

Det har dock

redan konstaterats att varken Nutek eller Vinnova specifikt diskuterar vilken roll standarder och standardisering kan ha för att främja innovation i offentlig upphandling.

Betydelsen för marknadsutvecklingen av standardvalet har framgått tidigare i den offentliga debatten. I sitt remissvar på ITkommissionens slutbetänkande

TPF

10

FPT

förordade t.ex. KTH gemen-

samma öppna standarder och betonade den potential sådana standarder har för informationens tolknings- och utbytbarhet, för (åter)införandet av konkurrensneutrala marknadsplatser samt för de drivkrafter sådana konkurrensneutrala marknadsplatser kan utgöra för såväl leverantörer som krävande kunder.

En annan näringspolitisk fråga är i vilka former den offentliga sektorn och näringslivet samarbetar i frågor kring IT-standardiseringen, t.ex. genom gemensamt deltagande i SIS; denna fråga återkommer vi till nedan.

Näringspolitiska aspekter på standardisering har analyserats på ett systematiskt sätt i en PM från Stockholms Handelskammare.

TPF

11

FPT

Författaren fokuserar på frågan om vem som står för anpassningskostnaden, staten eller företagen, och föreslår en modell där en större del av anpassningskostnaden läggs på staten. Författaren konstaterar också att standardiseringsprocessen är starkt kopplad till innovation och konkurrens, vilket bör föranleda ”försiktighet och öppenhet i den samordningsprocess som staten måste ägna sig åt”.

Två frågor diskuteras i det följande:

  • Hur undviker man generellt att offentliga upphandlare av tjänster från marknadens leverantörer ”låses in” hos den valda leverantören, dvs. får svårigheter att i framtiden byta leverantör eller kombinera tjänster från olika leverantörer m.m.?
  • Vilken effekt får val av öppen standard, vilket egentligen är ett specialfall av inlåsning?

TP

9

PT

Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, Nutek R 2006:21.

Offentlig upphandling som drivkraft för innovation och förnyelse, Vinnova diarienummer 2006-01487.

TP

10

PT

IT-kommissionen: Digitala tjänster – hur då? SOU 2003:55.

TP

11

PT

Stockholms Handelskammare. Hur bör staten standardisera IT? Om standardiseringsmodeller. Draft, 2007.

11.4.1. Undvika risker för inlåsning hos leverantörer

I utredningens enkäter till och intervjuer med myndigheter, kommuner och landsting (se Bilaga 3) påtalar en majoritet behovet av dels ökad samordning inom IT-standardiseringsområdet, dels ökad användning av öppna (formella) standarder. Argumenten för öppna standarder är det ökade behovet av informationsöverföring mellan olika system samt att man vill undvika inlåsning till en leverantör.

De olika offentliga aktörerna anser att standarder redan nu spelar stor roll vid IT-upphandlingar. Trots det anser en stor majoritet att man i upphandlingskraven än mer bör peka ut vilka standarder som ska följas.

En stor del av aktörerna använder Vervas ramavtal vid upphandlingar. En relativt liten andel av upphandlingarna sker från små och medelstora företag.

Som i de flesta andra branscher försöker leverantörer inom ITbranschen medvetet behålla sina befintliga kunder och på så sätt säkra fortsatta intäkter från dem. Denna inlåsning av kunden till en leverantör eller en produkt är ett stort problem vid upphandling, drift och förvaltning av komplexa IT-system. Användandet av öppna standarder erbjuder en möjlighet för kunden att minska sitt beroende av en leverantör eller en produkt. Även användandet av öppen programvara kan bidra till att minska risken för inlåsning.

Föreningen Sambruk har haft vänligheten att utarbeta ett underlagsmaterial till vår utredning med en mer konkret och djup beskrivning av hur inlåsningen kan gå till. Exemplen är hämtade från kommunal miljö, men resonemangen är sannolikt applicerbara på hela den offentliga sektorn. Detta avsnitt är huvudsakligen hämtat från Sambruks underlagsmaterial.

Vem äger vad i ett IT-system?

Man kan diskutera vilket ”ägande” en kommun respektive dess ITleverantör har av ett IT-system. I princip borde kommunen äga den egenproducerade information som finns inmatad i en verksamhetsapplikations databas. Icke desto mindre är det ofta svårt för kommunen att från tid till annan nå sin information på det sätt som man finner lämpligt, pga. otillräcklig öppenhet. En något svårare fråga är vem som äger applikationens logik, dvs. de regler och den

verksamhetslogik som finns inprogrammerad i applikationen. Här i sin tur uppstår två delar:

  • Vem äger specifikationen för verksamhetsreglerna?
  • Vem äger den utvecklade programkod som implementerar affärsreglerna?

Vad gäller själva specifikationen varierar detta. I många fall utvecklar en leverantör själv specifikationen efter att på egen bekostnad gjort kravinsamlande och struktureringsarbete. I andra sammanhang är det en kommun eller kommunsammanslutning som har skapat en specifikation, och i dessa fall har naturligtvis leverantören inte något ägande. För den andra delen, ägandet av implementeringen eller programkoden, är det naturligt att leverantören äger den om affärsmodellen innebär en standardapplikation eller ett tjänsteköp, eftersom leverantören då tagit en affärsrisk för att göra initialinvesteringen att skapa en applikation. Om däremot leverantören utvecklat programkoden som ett specifikt systemutvecklingsuppdrag är det naturligt att uppdragsgivaren äger implementeringen. När det gäller öppen källkod blir äganderätten tydliggjord.

Teknisk inlåsning

Med teknisk inlåsning menas här hur information och verksamhetslogik i en verksamhetsapplikation kan bli oåtkomlig ifrån omvärlden genom att maskinella informationsgränssnitt saknas eller är utformade med inlåst eller olämplig teknik.

Ett exempel kan vara när ett kontaktcenter i en kommun behöver nå kortfattad information om en viss medborgare för att kunna ge denne god service. Denna information finns ofta lagrad i ett antal stuprörsapplikationer, som är specifika för varje förvaltning.

Men för medborgaren bör det vara ointressant hur kommunen internt valt att organisera sig – det intressanta är att kontaktcentret ska kunna få en bild av helheten. Därmed bör det t.ex. finnas maskingränssnitt så att den översiktsapplikation kontaktcentret använder kan nå den operativa informationen i stuprörsapplikationerna.

Den tekniska inlåsningen kan i sin tur delas upp i ett antal underkategorier, vilka presenteras nedan.

Icke-existerande eller otillräckliga maskingränssnitt, funktionellt sett

Maskingränssnitten kan bestå av olika lösningar som medför olika funktionella egenskaper, framför allt vad gäller åstadkommen datafärskhet. Lösningarna kan vara följande:

  • anropsgränssnitt (s.k. API:er)
  • filer eller meddelandeköer för import/export
  • filer eller meddelandeköer för förändringsavisering (s.k. händelsebasering)
  • datareplikeringar.

Typiskt för dagens kommunala verksamhetsapplikationer är att de kan ha några få maskingränssnitt i form av filer men ofta med otillräckligt informationsinnehåll eller datafärskhet. De brukar dessutom helt sakna många funktioner vad gäller önskad öppenhet, framför allt anropsgränssnitt som är användbara online eller filer samt meddelandeköer med relevant informationsinnehåll.

Olämpliga maskingränssnitt, tekniskt sett

Detta problem kan gälla att de maskingränssnitt som trots allt återfinns rent tekniskt följer olämpliga eller inlåsta specifikationer, så att t.ex. en viss programmerings- eller driftmiljö krävs som antingen ökar kostnaderna eller strider mot kommunens IT-strategier. Exempelvis kan det vara olämpligt med företagsspecifika gränssnitt; i stället är interoperabla Web Services att föredra.

Det bör poängteras att det är en stor fördel att maskingränssnitten över huvud taget finns, förutsatt att de ger datafärskhet och ett lämpligt informationsinnehåll. Att skapa en tunn adapter/anpassningslogik som ger önskad teknisk variant av maskingränssnitt är trots allt inte oöverstigligt dyrt.

Icke-dokumenterad datalagring

I stort sett all datalagring i relativt moderna standardapplikationer sker i någon form av SQL-databas. Därmed följs vanligen samtidigt tekniska standarder som gör att den tekniska inlåsningen minskas, vilket är en fördel.

Däremot är det ovanligt att leverantören publicerar datamodellen (informationens struktur) för SQL-lagringen för sina kunder. Därmed blir det svårare för en kommun att nå sin information till lägre pris. Visserligen går det ofta (men inte alltid) att lista ut datamodellen, men det finns alltid en viss risk för feltolkning. (Observera att sådan s.k. reverse engineering för integrationsändamål är tillåten enligt EU-direktiv 91/250.)

Men även om man på detta sätt fått tillgång till information är det betydligt svårare att uppdatera information, eftersom leverantören kan hävda att supportavtalet inte gäller om kunden misstänks ha ”skrivit sönder” data. En leverantör kan visserligen möjliggöra uppdatering och samtidigt skydda sina data med speciella åtgärder (s.k. stored procedures och referential integrity), men detta är ovanligt.

Sammanfattningsvis visar de standardapplikationer som i dag finns för kommunalt bruk dålig öppenhet, vilket hindrar en kommun att på ett relevant sätt använda de data som kommunen faktiskt äger. Dessutom omöjliggör det för kommunen att komma åt verksamhetslogik som man (i förekommande fall) varit med om att specificera.

Som ett svar på detta problem har Sambruk tagit fram specifikationer för mer öppna maskingränssnitt. Hittills har dock kommunernas leverantörer varit motvilliga att offerera enligt dessa specifikationer på en för sambruk acceptabel nivå.

Semantisk inlåsning

Ovan beskrivs den inlåsning som beror antingen på att maskingränssnitt saknas eller på att de eventuella maskingränssnitt som erbjuds av applikationsleverantör (eller listas ut via reverse engineering) brister i informationsinnehåll, datafärskhet eller teknik.

Ett annat område som kan innebära inlåsningseffekter är semantiken, dvs. definitioner av olika begrepp. Definieras exempelvis begreppet hushåll på liknande sätt i två olika IT-system?

Detta bör vara en fråga för standardisering. I vissa sammanhang, t.ex. inom teknisk förvaltning, finns en del relevanta standarder, men inom s.k. mjuka sektorer är det ont om väletablerade standarder. Här riskerar dessutom olika standardiseringsinitiativ att krocka – amerikanska, engelska, EG-specifika, olika svenska, m.fl.

En semantisk inlåsning uppstår när en verksamhetsapplikation utformas med informationselement enligt en semantisk modell som är olämplig eller svåröversättbar till andra applikationsmodeller – alltså om t.ex. hushåll definieras totalt annorlunda i olika applikationer inom en och samma kommun, liksom i den ovan tänkta applikationen för kontaktcenter.

Sammanfattningsvis riskerar dagens applikationsleverantörer att använda semantikmodeller som inte fungerar tillsammans. Standardiseringsarbetet i detta sammanhang bör påskyndas.

Inlåsning på grund av affärsmodell och juridiska villkor

Risken för inlåsning är också beroende av vilken typ av affärsmodell och avtalsvillkor som tillämpas.

ASP

En affärsmodell som i praktiken ofta riskerar att binda upp en kund hårt till en viss leverantör är s.k. applikationsuthyrning (application service provider, ASP). Dessa tjänster innebär att kunden använder funktioner och systemlösningar som görs tillgängliga av en leverantör via exempelvis Internet, i stället för att köpa ett system eller systemlösningar som kräver installation i den egna IT-miljön. Funktionsleveranser av detta slag, vilka också brukar kallas för on demand eller ”IT på kran”, blir allt vanligare. Det är inte heller helt ovanligt att processer och informationsflöden integreras ganska hårt i relation till ASP-leverantörens system, vilket gör att det kan vara svårt att längre fram byta leverantör.

Risken för inlåsning med ASP som affärsmodell är dock hanterbar, särskilt om öppna standarder används i ASP-lösningen. Som exempel kan anges elektronisk handel, där öppna standarder för meddelandeutväxling finns i både system som användaren driftar själv och i ASP-lösningar, som kan vara affärssystem eller marknadsplatser. Med en initial medvetenhet om hur man bör förhålla sig i relation till ASP-tjänsten kan naturligtvis risken minskas.

Elektronisk identifiering

Ett annat område som är mycket centralt för myndigheter och kommuner när man etablerar en samlad elektronisk förvaltning är elektronisk identifiering. I dagens affärsmodell för e-ID – som Vervas ramavtal bygger på – finns stor risk för inlåsning pga. vissa specifika juridiska villkor som bankerna har kopplat till sin leverans av tjänsten. Exempelvis tillåter inte villkoren i Bank-ID att staten eller kommunerna sparar identiteterna på medborgarna för att successivt ”elektronifiera” sina egna medborgarregister; kommunen blir därmed i praktiken inlåst i/beroende av bankernas affärsmodell. Det finns inga skäl för utredningen att grundligare analysera frågan om formerna för elektronisk identifiering, eftersom dessa problem inte handlar om bristen på standarder eller brister i samordning av standardiseringsarbete, utan på valet av affärsmodell

TPF

12

FPT

.

Slutsatser

En långsiktigt effektiv lösning för att undvika inlåsningsrisker är att den offentliga sektorn väljer öppna standarder i sina systemupphandlingar. För att komma tillrätta med redan existerande inlåsningar krävs individuella åtgärder; huruvida dessa åtgärder är möjliga och vad de kostar beror förstås på hur befintliga avtal ser ut och vad leverantörerna är villiga att medverka till.

11.4.2. Öppna standarders betydelse för Dataföreningens medlemmar, särskilt för småföretagen

Enkätsvar

Dataföreningen är en oberoende intresseorganisation för yrkesverksamma inom IT och IT-relaterade områden. Dataföreningen i Linköping har tillsammans med oss utformat en enkät som var utlagd på webbplatsen för Dataföreningen i Sverige mellan november 2006 och januari 2007 med ett antal frågor. Totalt 385 personer har svarat på enkäten, vilket inte är någon stor andel av Dataföreningens ca 30 000 medlemmar och naturligtvis inte ett slumpvis urval. Det är därför svårt att utan vidare tolka svaren kvantitativt som representativa uttryck för medlemmarnas uppfattning. Där-

TP

12

PT

Se även redogörelsen för e-legitimationer i bilaga 4.

emot gavs många utförliga fria kommentarer som är av stort intresse utan att vi statistiskt kan bedöma svarens representativitet.

En fråga i enkäten var ”Hur använder du fri programvara?”. Cirka 93 procent uppgav att de använde fri programvara hemma och 60 procent på arbetet. Detta ger intrycket av att de svarande tillhör en kvalificerad och IT-kunnig grupp. Cirka 85 svarande uppger att de kommer från företag med färre än 25 anställda.

En av frågorna i enkäten har särskilt stort intresse för vår utredning: ”Gynnar öppna standarder små företag?” De svarande hade möjlighet att välja på följande alternativ:

  • Har ingen åsikt.
  • Stämmer inte alls.
  • Stämmer endast delvis.
  • Stämmer bra.
  • Stämmer fullständigt.

Både den totala gruppen svarande (de 385) och den del som representerade småföretag (de 85) svarade i huvudsak jakande – mitt emellan ”Stämmer endast delvis” och ”Stämmer bra”. Detta tyder på att de som svarat på enkäten är en homogen, professionell grupp som inte påverkas särskilt mycket av vilken typ av arbetsgivare man har.

Många i småföretagsgruppen har lämnat egna kommentarer om huruvida öppna standarder gynnar små företag, vilket ger oss en inblick i hur många småföretag resonerar i denna fråga:

Kommentarer till svaret ”Stämmer bra”

Både fri programvara och öppna standarder minskar riskexponering genom leverantörsoberoende vilket gynnar små företag. Självklart, eftersom tillgängligheten är där finns det ingen anledning att småföretagare inte kan konkurrera i kompetens med de stora jättarna. Det blir sannolikt lättare eftersom man inte behöver vara beroende av licensierad programvara från ett större företag, och slipper därmed den merkostnaden. Småföretag agerar ju inte sällan indirekt underleverantör till större företag när de t.ex. säljer in system eller konsultjobb. Ju mindre av den underleverantörsrollen ett litet företag behöver ha desto bättre, och öppna standarder verkar positivt på detta.

Små företag har inte samma möjligheter att knyta avtal med stora aktörer som Microsoft och Oracle, men de har stora möjligheter att använda en distribution av Linux och Postgres till samma ändamål.

Lättare för företag att få tag på specialanpassad mjukvara utan att behöva betala en förmögenhet.

Öppna standarder ger alla möjlighet att kunna delta i affärsprocessen utan att skapa leverantörsinlåsningar.

Om jag inte är tvingad till att vända mig till en leverantör på grund av tillgång till deras filformat måste de konkurrera på lika villkor som andra företag. Jag går då inte in i en förhandling med ett starkt beroende av den andra parten innan vi ens har påbörjat diskussioner.

Öppna standarder ger mig som småföretagare möjlighet att lämna anbud i upphandlingar där annars bara den som äger standarden och dess partners skulle kunna delta, när standarden antingen är specificerad som bör- eller skall-krav eller är dominerande på annat sätt som hindrar oberoende leverantörer. Om offentlig sektor använder öppen standard, växer det på kort tid upp en rad mindre företag, som specialiserar sig på att anpassa öppna standarder till en kunds behov. I exempelvis Tyskland, är det lätt att på en offert på IT-system (öppen standard) från 5–6 olika leverantörer som alla har stor erfarenhet av området. Sverige är ett underutvecklat land i det avseendet. En IT-chef på ett mindre eller medelstort företag har väldigt lite att referera till i det fall han vill påverka företagets ledning att övergå till öppna standarder.

Kommentar till svaret ”Stämmer endast delvis”

En öppen standard medför att det är lättare att byta konsult/leverantör vilket framför allt gynnar småföretag. Jag tror dock att lagen om offentlig upphandling i sin nuvarande utformning är ett större hinder för små företag.

– Kommentarer till svaret ”Stämmer inte alls”:

Det vore enklare för alla, för i dagsläget är det mesta anpassat till Windows.

Kommentarer

Enkätsvaren illustrerar på vilket sätt småföretagen i IT-branschen påverkas av den offentliga sektorns upphandling, och att de själva betonar att en ökad användning av öppna standarder skulle skapa större rörelsefrihet och dynamik i affärsmodellerna och därmed på marknaden.

Svaren visar också att det finns ett starkt samband i tänkandet hos de svarande mellan ”öppen programvara” och ”öppen standard”, nämligen att båda upplevs som mer öppna och lättillgängliga än ”proprietär programvara” och därför i allmänhet framstår som gynnsammare för små företag.

11.4.3. Standardiseringens roll för innovation

Att en standard inom IT-området ofta är ett uttryck för den absoluta kunskapsspetsen på det område standarden avser, är ett påstående som ofta framförts till utredningen från experter både i Sverige och Europa och både företag och offentlig sektor.

TPF

13

FPT

Kommissionen har sedan det fjärde ramprogrammet (1994– 1998) uppmärksammat standardiseringens betydelse för att främja innovation (särskilt inom IT) och man uttrycker nu sin oro över brister i kopplingen mellan standardisering och FoU.

TPF

14

FPT

TP

13

PT

En liknelse som förefaller hålla är följande: En teknisk standard är ett uttryck för det tekniskt möjliga, och inom den offentliga sektorn är en semantisk standard ett uttryck för det politiskt möjliga.

TP

14

PT

DG ENTR (2007) Study on the specific policy needs for ICT standardisation. 2

P

nd

P

interim

report. DLA, piper, TV Delft, uninova

Nyligen avslutades två projekt som finansierades av EU:s sjätte ramprogram – Cooperation Platform for Research and Standards (COPRAS) och Integrating Research and Standardisation (INTEREST). Det förra har tagit fram stödmaterial för att visa relevanta kopplingar mellan IST-projekt och standardisering, och det senare har skapat dels en taxonomi som kopplar forskningsresultat till tekniska standardiseringskommittéer, dels två manualer riktade till forskargrupper respektive standardiseringsgrupper med syfte att bistå integration dem emellan.

De kopplingar kommissionen ser mellan standardisering och innovation är att standardiseringsprojekt å ena sidan faller ut från FoU-processen som uttryck för det mest aktuella tekniska kunnandet, vilket i sin tur breddar ekonomins kunskapsbas, påverkar investeringsbeslut i FoU samt möjliggör för ny teknik och resultat från forskning att harmoniskt integreras med utvecklingsprocessen och design av nya varor och tjänster. Å den andra sidan, men utan samma fokus från kommissionen, ser man också hur användning av redan existerande standarder i FoU kan fungera som en plattform för vidare innovation.

TPF

15

FPT

De frågor om möjliga förbättringar som kommer ur den första kopplingen ovan handlar då – utifrån en grov förenkling av parallella skeenden – om kunskapsöverföring från FoU till standardisering, i form av det som kan kallas forskar-output push respektive standardiserings-input pull, dvs. dels hur kunskap från forskning och utveckling bättre kan överföras till standardisering, dels hur industriforskare och akademiker kan närma sig standardisering och hur hinder för deras medverkan kan tas bort.

Standardiseringens roll för ekonomisk tillväxt har påvisats i olika europeiska studier,

TPF

16

FPT

och EU:s konkurrenskraftsråd

TPF

17

FPT

har pekat

ut en proaktiv standardiseringsstrategi som en viktig prioritet för att förbättra EU:s konkurrenskraft. Betydelsen av standarder och standardiseringsprocessen i innovationssystemet kan knappast ifrågasättas men mycket återstår att säga om hur kopplingarna ser ut:

  • bidrar samverkan mellan FoU och standardisering till tillväxt och konkurrenskraft?
  • Hur kan man bättre nyttja den kunskap som finns genom medvetna forsknings- och näringspolitiska satsningar?

TP

15

PT

Study on the specific policy needs for ICT standardisation, sid. 91

TP

16

PT

Temple m.fl. 2005, Blind 2004, DIN 2000, Swann 2000.

TP

17

PT

Se not 13, Competitiveness council meeting. Brussels, 4 December 2006.

Den aktuella översynen av EU:s standardiseringspolicy föreslår nu att kommissionen tar till sig av de rekommendationer som projekten INTEREST och COPRAS erbjuder för att stärka kopplingarna mellan FoU och standardisering.

Enligt INTEREST-projektets studie är de allra flesta forskningsfinansierande organisationer ointresserade av standardisering och därtill ovilliga att se standarder som betydelsefylla instrument för kunskapsspridning. Det ligger nära till hands att förklara en sådan position med att man vill vara försiktig i en position där man själv förväntas finansiera standardiseringsprojekt. Frågan är hur man undviker en sådan situation för forskningsfinansierande organisationer men likväl ger standardisering en förtjänad plats i innovationssystemet, med sikte på att öka kunskapen om dess roll och bättre nyttja dess inflytande.

11.5. IT-standardiseringsarbetet i den offentliga sektorn som ett system

Vi lyfter oss nu upp till ett helikopterperspektiv ovanför alla standardiseringens aktörer, ett perspektiv som ofta saknas i debatten därför att standardisering i så hög grad sker utifrån ett sektor- eller verksamhetsintresse. Det övergripande perspektivet överskrider därmed gränsen för vårt utredningsuppdrag som ju gäller IT-standardisering, men perspektivet kan ursäktas av att några av de problem vi mött kräver en övergripande ansats.

IT-standardiseringsarbetets utveckling, former och effekter bör följas, och regeringen och förvaltningen bör få impulser om när förändringar krävs. Några uppgifter på detta område är:

  • Utformning av myndigheternas drivkrafter för att delta i standardiseringsarbete och i att tillämpa standarder.
  • Utformning av mätinstrument och liknande för att kunna relatera IT-standardisering till verksamhetsmålen för att besvara t.ex. om den offentliga sektorn använder IT-standarder i önskvärd omfattning.
  • Prioritering mellan olika delar av standardiseringsarbetet, t.ex. mellan ny standardisering kontra ökad användning av redan existerande standarder, behöver begreppsstandardisering fokuseras mer etc.
  • Uppbyggnaden och användningen av det organisatoriska systemet för IT-standardisering, inklusive samarbetsformer med t.ex. SIS, men också med andra organisationer, t.ex. TNC.

Nedan belyser vi några av dessa frågor.

11.5.1. Tillgänglighet till och användningen av existerande standarder

Huruvida standarders tillgänglighet kan ökas är ett stort diskussionsämne både i EU och i olika standardiseringskretsar, men vår utredning har inte haft möjlighet att gå närmare in på detta område. Det har dock visat sig att t.ex. SIS standarder om informationssäkerhet endast i begränsad utsträckning når småföretagen; endast högst fem procent av dem som köper dessa standarder tillhör kategorin småföretag med upp till tio anställda (enligt uppgift från SIS).

Ett exempel på i vilken utsträckning statliga myndigheter, kommuner och landsting använder etablerade standarder ges i studien Användbarheten och tillgängligheten hos statliga webbplatser som genomfördes av dåvarande Riksrevisionsverket våren 2003. Studien undersökte, med hjälp av en konsult, hur myndigheter följde Web Accessibility Initiatives (WAI) rekommendationer. WAI är ett initiativ inom det internationella konsortiet W3C, och uppdraget är att tillsammans med organisationer världen över arbeta för en tillgänglig webb. Riksrevisionsverkets rapport var en av anledningarna till att Handikappombudsmannens tillgänglighetscenter tog initiativ till en svensk version av WAI:s rekommendationer, tillsammans med Statskontoret, det svenska W3C-kontoret och Hjälpmedelsinstitutet. Initiativet ledde till att Statskontoret tog ansvar för att tillsammans med bl.a. tillgänglighetscentret ta fram Vägledningen för 24-timmarswebben 2.0, som antogs av dåvarande Nämnden för elektronisk förvaltning den 9 juni 2004.

Därefter har mycket hänt hos statliga myndigheter och på andra främst offentliga webbplatser. Vägledningen kom tidigare i år (2007) ut i en ny version – nu med Verva som ansvarig myndighet. Verva har också regelbundna uppföljningar av tillgängligheten (se Vervas webbplats).

Sammantaget kan man konstatera att tillgängligheten till offentliga webbplatser har förbättrats väsentligt de senaste åren, även om det fortfarande finns mycket kvar att göra.

11.5.2. Förvaltningsansvar för existerande standarder (av olika slag) med relaterade behov av införandestöd

Standardiseringsarbetet handlar om en hel kedja med insatser – att initiera och utveckla standarder där sådana behövs, att medverka till att dessa standarder sprids och används samt att förvalta de standarder som utvecklas.

Med de standarder, gemensamma kravspecifikationer etc. som myndigheter ansvarar för följer också att förvaltningsansvaret är klart definierat, eftersom myndigheterna inte räknar med att någon annan än de själva har förvaltningsansvaret. När standarderna utvecklats i ett samarbete mellan den offentliga sektorn och marknaden kan frågan om arbetsfördelningen i de olika momenten dock vara oklar.

En fråga som hänger samman både med utveckling och användningen av standarder är vilken kompetens som finns och krävs i standardiseringsfrågor. I dag saknas i stor utsträckning kunskapsförmedling om och förståelse för standarder vid universitet och högskolor, trots att behovet är stort, framför allt bland verksamhetsansvariga personer inom hela den offentliga sektorn. Kunskapshöjande insatser bör antagligen ske i nära samarbete med standardiseringsorganisationerna.

11.5.3. Utvecklingen av standarder och relationen till standardiseringsorganisationerna, i första hand SIS

Som framgått av detta betänkande finns det många standardiseringsorganisationer internationellt sett. De organisationer som måste stå i centrum för den offentliga sektorns uppmärksamhet när det gäller IT-standarder, och då framför allt för e-förvaltningen, är SIS i Sverige och CEN på den europeiska nivån. CEN är en av tre organisationer som erkänts av EU och SIS är, tillsammans med två andra organisationer, på motsvarande sätt formellt erkända på den svenska nivån.

Frågan om de mest effektiva formerna för samverkan mellan stat, kommun och landsting å ena sidan och SIS å den andra har ställts i ett antal utredningar och rapporter sedan 1980-talet.

TPF

18

FPT

Eftersom IT-standarderna har så stor betydelse för e-förvaltningen har dessa frågor väckts igen i samband med vår utredning.

Upphandling eller samverkan

Utredningen har tittat närmare på de formella relationerna mellan myndigheter och SIS och vad som gäller enligt lagen om offentlig upphandling (LOU).

Som framgått av kapitel 3 har Sveriges Standardiseringsråd (SSR), som består av företrädare för regering och näringsliv erkänt SIS, SEK och ITS. Vart och ett av dessa tre organ har sina tydligt avgränsade verksamhetsområden; de konkurrerar inte – och ska inte konkurrera – med varandra eller med utländska nationella standardiseringsorgan. En svensk statlig myndighet som överväger att antingen initiera ett nytt standardiseringsprojekt eller delta i ett redan pågående projekt ska normalt sett vända sig till det standardiseringsorgan som är verksamt inom just det området, eftersom endast det standardiseringsorganet kan leverera den efterfrågade tjänsten – en formell standard.

Tjänsten, som i så fall består av att tillhandahålla den administrativa ramen kring en standardiseringsprocedur, kan direktupp-

TP

18

PT

De viktigaste utredningarna är:

&#2;

Hänvisning till standard. Förhållandet mellan myndighetsföreskrifter, standarder och SIS-märkning av produkter. Industridepartementet. DsI 1984:7.

&#2;

Hänvisning till standard – som standardiseringsorganen ser det. Synpunkter på betänkande från 1978 års standardiseringsutredningen. SIS. November 1984.

&#2;

Standardiseringens roll i EFTA/EG-samarbetet. Betänkande av utredningen om statens insatser för standardiseringens utveckling, SISU (Åslings utredning). SOU 1989:45.

&#2;

Effektivisering av standardiseringsverksamhetens organisation i Sverige. Styrgrupp (med Gösta Bystedt som ordförande) tillsatt av Sveriges Industriförbund. 1993– 1994.

&#2;

Standardiseringen och staten – konsekvenser av standardiseringens nya organisation. Statskontoret 1994:13.

&#2;

Effektivare stöd till standardiseringen. Regeringsuppdrag. Riksrevisionsverket. RRV 1997:15.

&#2;

Förslag till strategi och struktur för standardiseringen i Sverige inför 2000-talet. Utredningsman Anders Wincent och styrgrupp (ordförande Lars Kylberg). SIS 2000.

&#2;

Strategi för främjande av svenskt inflytande i internationell standardisering. SSR 2006-02-23.

handlas utan krav på att SIS ska lämna anbud (LOU, 6 kap. 2 b § tredje punkten), eftersom verksamheten bedrivs med ensamrätt.

Samtidigt är det uppenbart att relationen mellan myndigheter och SIS inte kan ha formen av upphandling med syftet att åstadkomma en formell standard, eftersom en sådan utvecklas som ett samarbete mellan ett antal aktörer som representeras i en teknisk kommitté som administreras av SIS. Däremot kan SIS åta sig uppdrag, som ett led i förberedelser för en formell standard eller liknande.

Myndigheternas samarbete med de nationella standardiseringsorganisationerna kan beskrivas som att myndigheterna kommer överens med t.ex. SIS om att delta i ett standardiseringsprojekt tillsammans med andra intressenter. Denna form skiljer sig från den form EU-kommissionen använder, nämligen mandatering med finansiering till standardiseringsorganet. I åtminstone Informationstekniska standardiseringen (ITS) och förmodligen även i Svensk Elstandard (SEK) kommer förslagsställare (myndigheter eller andra intressenter) och standardiseringsorganet överens om att starta ett gemensamt arbete där nästan allt arbete utförs av intressenterna. Det arbetssättet håller nere de extra kostnaderna för att starta ett nytt projekt, vilket i sin tur möjliggör att de administrativa kostnaderna kan hållas relativt låga.

Intressenterna kan å sin sida vara beredda att betala för standardiseringsorganets arbetssätt, röstregler, kontakt med små och medelstora företag, användarrepresentation, översättning till svenska, direktmedlemskap eller svenska delegationer, deltagare från universitet och högskolor, gratis standarder, affärsmodeller m.m.

Myndigheternas användning av SIS tjänster

Det pågår en diskussion om huruvida de statliga myndigheterna använder SIS tjänster optimalt. Det kan finnas hinder av olika slag som minskar myndigheternas intresse för att vända sig till SIS. Ett hinder har redan berörts ovan, nämligen att en part inte ensidigt kan kontrollera tidsplanen vid öppen standardisering och därför kan få svårt att säkerställa leverans enligt t.ex. regeringens tidsplan.

Ett problem som upplevs exempelvis av Boverket och Vägverket är att myndigheters hänvisning till standarder i sina föreskrifter

innebär att man tvingar aktörer att betala för anskaffning av standarder för att kunna följa föreskrifterna.

De hinder som myndigheterna kan uppleva för att anlita SIS kan bidra till att man väljer andra vägar i standardiseringsarbetet.

Ovan har vi nämnt alternativet med en standardiseringsliknande process inom den egna myndigheten, eventuellt tillsammans med vissa kommuner. Det bör dock observeras att även en sådan kan vara anmälningspliktig enligt 98/34-direktivets regler, om den standard eller specifikation som skapas kan vara ett handelshinder. Det finns också andra vägar, särskilt inom specialiserade professioner, t.ex. revisions- och redovisningssektorn, eller annat fungerande internationellt samarbete, ibland i form av konsortier, som gör att standarder kan etableras internationellt. Några exempel på detta har getts i kapitel 6, t.ex. UN/CEFACT, SFTI (Svefakturan), HR-XML (AMS) och XBRL (Bolagsverket).

Det finns dock flera sektorer där myndigheterna har ett ganska omfattande samarbete med SIS, t.ex. inom sektorn geografisk information (Lantmäteriverket, Vägverket, Naturvårdsverket etc), vård- och omsorgssektorn, skolsektorn, tekniska sektorer och säkerhetsområdet.

SIS finansieringsmodell

SIS finansieringsmodell har framförts som ett problem i våra intervjuer. Frågan om en förändring, och eventuellt en ombalansering, av finansieringskällorna går visserligen utanför IT-standardiseringens och därmed vår utrednings område, men eftersom finansieringsfrågan i intervjuer med standardiseringens användare hela tiden kommer upp som ett av de stora upplevda problemen, har vi inte kunnat undvika att orientera oss något.

En grov bild av hur SIS intäkter fördelar sig visar att cirka 50 procent av SIS totala inkomster kommer från försäljning av standarder (böcker m.m.), utbildning och konsultuppdrag, 33 procent från projektavgifter för deltagande i tekniska kommittéer och liknande och 10 procent finansieras med statsbidrag. Våra intervjuer visar att myndigheter och småföretag upplever utgifterna för såväl deltagande i standardiseringsprocessen som förvärv av standarder som höga, ibland avskräckande höga. Eftersom båda dessa poster representerar huvuddelen av SIS intäktskällor verkar problemet olösligt, så länge det är fråga om ett nollsummespel, dvs. att en

minskning av utgiften för det ena inte utan vidare kan finansieras med en ökning av utgiften för det andra. En svårighet för SIS är dock att intressenterna på många områden ofta är många och små. Om dessa aktörer skulle finansiera hela processen för att möjliggöra gratis tillgång till standarderna skulle det grovt räknat kunnat leda till att dagens deltagandeavgifter fördubblas. Det kostar både tid och pengar att uppfylla önskemål från t.ex. småföretagens sida om förbättrad tillgång till standarder. Medlemmar i standardiseringsorgan kan själva vara med och påverka arbetet i organisationen, men till slut är det alltid fråga om medlemmarna är beredda att betala högre avgifter eller om kunderna är beredda att betala mer för standarderna.

En variabel som är svårare att kvantifiera är aktörernas egen arbetskraft som deltagare i tekniska kommittéer och liknande. Med all säkerhet är denna kostnadspost sammantaget större än t.ex. aktörernas deltagandeavgifter, som enbart täcker kommittéarbetets kostnader för ledning och administration, men kostnader för eget deltagande uppstår ju även om aktörerna genomför en informell eller intern standardisering. Vidare bör kostnaderna för deltagande jämföras med de intäkter eller minskade kostnader som aktörerna kan få som resultat av genomförd standardisering.

Det verkar med andra ord som om resonemang om aktörernas deltagandekostnader tycks bygga på en ofullständig bild av faktiska kostnader i olika alternativ. Oavsett detta är det viktigt att påpeka problemet med finansiering särskilt för mindre organisationer (dit även små kommuner kan räknas), t.ex. kostnader för att tillsätta experter i syfte att delfinansiera samhällets behov av standardisering.

Olika länder och standardiseringsorganisationer har olika principer, vilket visar att det finns alternativa möjligheter. I vissa länder där standardiseringsarbetet inte är så etablerat på marknaden är statsbidragen större än i Nordeuropa.

Problemet med upplevda höga kostnader för standarder som man måste ha enligt hänvisning i olika föreskrifter, skulle behöva undersökas noggrannare. Det vore av rättssäkerhetsskäl önskvärt om den offentliga sektorns företrädare och SIS kunde komma överens om särskilda avgiftsprinciper i samband med sådana hänvisningar.

11.6. Avslutande kommentarer

I tidigare kapitel har vi behandlat IT-standarders betydelse för EU:s inre marknad och för regelsystemet, för att säkerställa att nationella standarder och myndighetsföreskrifter inte skapar nationella handelshinder. Vi har även behandlat behovet av förbättrad samordning av den svenska beredningen inför EU-besluten.

Vidare har vi studerat olika aspekter av IT-standardernas samband med e-förvaltningen och hur den offentliga upphandlingen behandlats, under Finansdepartementet med Verva som ett redskap på myndighetsnivån. Grundstommen i denna del är det ansvar som varje statlig myndighet, kommun och landsting har för att använda IT-standarder i sin egen verksamhet.

Detta kapitel har syftat till att försöka bredda bilden av de policyfrågor som aktualiseras i samband med IT-standardisering i offentlig sektor. Tillsammans kommer dessa olika aspekter att kräva kompetens och resurser i större utsträckning än nu och delvis nya funktioner.

Den näringspolitiska dimensionen har diskuterats, dvs. undvikande av inlåsning hos leverantörslösningar och användningen av öppna standarder i offentlig förvaltning utifrån ett konkurrensfrämjande perspektiv samt främjande av innovationer och småföretagsamhet med hjälp av IT-standarder.

Vidare har begreppsstandardiseringen diskuterats som inte enbart är en IT-fråga utan en fråga som får tillspetsad betydelse som en absolut nödvändig förutsättning för en fortsatt utveckling av e-förvaltningen.

Vi har identifierat ett behov av en övergripande funktion, för monitoring av hela standardiseringsarbetet, vilket har starka samband med den roll som Sveriges Standardiseringsråd har.

Det finns flera frågor som har mycket nära anknytning till standardiseringsorganisationerna, särskilt SIS – t.ex. arbetsfördelningen mellan myndighetsintern standardisering och formell standardisering, spridning, införandestöd, tillgänglighet och förvaltning av ITstandarder samt kompetensfrågor. Det gäller nu att utforma en tydlig arbetsfördelning för att alla dessa frågor ska komma till sin rätt.

12. Samordning och organisation

12.1. Tidigare utredningar m.m. om central samordning

Central samordning och formerna för denna har varit ett allt mer återkommande diskussionsämne i olika utredningar vi gått igenom från 2000-talets början och fram till i dag. Nedan refererar vi kortfattat denna diskussion som en bakgrund till våra egna överväganden om samordningens former.

12.1.1. Samhällets grundläggande information

I en rapport om samhällets grundinformation

TPF

1

FPT

föreslogs följande

samordningsåtgärder:

  • En särskild förordning tas fram om samhällets grundläggande information. Förordningen bör definiera området, kräva att informationen ska göras tillgänglig på ett enhetligt sätt i elektronisk form samt peka ut tre ansvariga myndigheter – Lantmäteriverket, Patent- och registreringsverket och Riksskatteverket.
  • En samverkansgrupp bildas av dessa myndigheter.
  • Särskilda rutiner införs för departementen i anslutning till budgetprocessen i Regeringskansliet.
  • En arbetsgrupp inom Regeringskansliet (RK) bildas med uppdrag att lämna förslag på hur arbetet inom RK organiseras.
  • En gemensam standard fastställs med sikte på en enhetlig terminologi för ovannämnda informationsansvariga myndigheter för att möjliggöra ett informationsutbyte inom och utom förvaltningen.

TP

1

PT

En arbetsgrupp inom Justitiedepartementet: Samhällets grundläggande information. Ds

2000:34.

Remissvaren på utredningen visar en bred uppslutning kring idén om ökad samordning, såväl på myndighets- som regeringskanslinivå, men det är i stor utsträckning oklart vad remissinstanserna egentligen menar med samordning.

Det går inte heller att utläsa i vilken utsträckning myndigheterna vill ha tvingande regeringsbeslut, utom möjligen vad gäller Riksskatteverket som uttalat förespråkar sådana. Däremot vill alla ha samordning i Regeringskansliet, vilket förmodligen betyder att myndigheterna vill delta i en samordningsprocess på regeringsnivå.

Man kan i remissvaren bl.a. se skillnader i synen på hur långt samordningen ska drivas. Några vill standardisera den offentliga förvaltningens system hela vägen nerifrån och upp, såväl teknisk plattform som begrepp, enligt något slags integrationsprincip. Andra begränsar sig till gemensamma begrepp samt gränssnitt för att garantera interoperabilitet.

Resultaten av utredningsförslagen måste betecknas som magert. Någon förordning tillkom inte som en direkt följd av arbetsgruppen, inte heller någon formell samverkansgrupp mellan de tre myndigheterna eller någon arbetsgrupp i Regeringskansliet. De tre myndigheterna fortsatte sitt informella samarbete, även om en bristande harmonisering av standarder fortfarande komplicerar kommunikationen mellan vissa av dem.

Vad som vidare hände var att e-nämnden inrättades fr.o.m. 2004, vilken var administrativt knuten till Statskontoret. Nämnden hade ett samordningsansvar och föreskriftsrätt för att skapa enhetlighet inom e-förvaltningen. Dessa uppgifter fördes fr.o.m. 2006 över till den då nybildade förvaltningspolitiska myndigheten Verva och i samband med detta lades e-nämnden ner. E-nämnden nyttjade inte sin föreskriftsrätt under sina två verksamhetsår.

Vidare bildades 2006 Geodatarådet med representanter för ett antal offentliga instanser. Rådet är begränsat till geodatafrågor, med uppgift att vara rådgivande till Lantmäteriet.

Den samordning som inträffat har alltså skett successivt och utifrån konkreta ärendetyper.

12.1.2. Digitala tjänster – hur då?

IT-kommissionens slutbetänkande Digitala tjänster – hur då? (SOU 2003:55)

TPF

2

FPT

innehöll följande förslag om bred samordning inom det

offentliga standardiseringsområdet:

  • Regeringen bör initiera ett handlingsprogram för informationsstandardisering och utse en förhandlingsman som utarbetar former för samverkan och finansiering av gemensamma insatser i kontakt med viktiga näringslivsbranscher.
  • Möjligheterna till punktvis informationsstandardisering bör uppmärksammas och olika initiativ för att skapa informationsplattformar bör stödjas både av statsmakterna och av näringslivets branschorgan.
  • En interdepartemental beredningsprocess för gemensamma utvecklings- och investeringsfrågor bör inrättas i Regeringskansliet.

Remisskören var blandad när det gäller en ökad central samordning av standardiseringsarbetet. Interdepartemental samverkan tillstyrks däremot i allmänhet, men det finns även flera tunga motståndare; Banverket, Statskontoret och Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) befarade t.ex. en ökad central styrning av tjänsteutvecklingen. Detta visar hur svårt det är att skilja standardiseringsfrågorna från tjänsteutvecklingen, där det decentraliserade ansvaret för tjänsteutvecklingen gör att standardbesluten lätt blir en mer eller mindre oavsiktlig konsekvens av verksamhetsbeslut.

KTH förordade en svensk samordning av allt deltagande från svensk sida i internationella standardiseringsorganisationer, vilket till viss del påminner om vårt uppdrag att förbättra samordningen av beredningen av de svenska ärendena inför EU:s standardisering. Däremot har inte regeringen uttalat sig för en samordning av det svenska deltagandet i alla internationella standardiseringsorganisationer. Ansvaret för deltagande i dessa är fördelat på olika myndigheter beroende på vad saken gäller.

I övrigt förordade IT-kommissionen sektorsvisa avtal och en central arena, dock inte centralt beslutsfattande, allt i enlighet med den svenska förvaltningsmodellen. Man framförde även ett behov av centralt metodstöd, särskilt för de små myndigheterna.

TP

2

PT

Digitala tjänster – hur då? Slutbetänkande av IT-kommissionen. SOU 2003:5

12.1.3. Statskontorets, e-nämndens och Vervas diskussion om central samordning av e-förvaltningen

Vi har även gått igenom en serie promemorior från Statskontoret (2002–2004), e-nämnden (2005) och Verva (2006), vilket ger oss möjlighet att följa en attitydförskjutning till frågan om central samordning. Författarna till dessa texter strävar efter att balansera de IT- och förvaltningspolitiska perspektiven mot varandra Slutligen hamnar man i övertygelsen att det är nödvändigt med en övergripande IT-arkitektur för hela förvaltningen.

Enligt Statskontoret (april 2002)

TPF

3

FPT

sker avvägningen mellan å ena

sidan principen om självständigt ledda myndigheter och kommunal självstyrelse och å andra sidan behovet av ”en aktör som förmår att ta ett samlat ansvar” och möjlighet ”för det offentliga att uppträda som en sammanhållen enhet”. Man ville dels åstadkomma förvaltningsgemensamma regler för det elektroniska informationsutbytet, dels tillhandahålla verksamhetsoberoende basfunktioner.

I en följande promemoria (december 2002)

TPF

4

FPT

beskrev

Statskontoret att dess samverkan med dåvarande

Riksskatteverket (RSV), Patent- och Registreringsverket (PRV) och Riksförsäkringsverket (RFV) förändrat förutsättningarna för att utveckla nya tjänster. Gemensamma standarder utvecklas, en infrastruktur för identifiering och signering etableras och centrala rättsliga hinder undanröjs.

Vidare nämndes några exempel på informationsstrukturering (arkitekturer) inom vissa sektorer, t.ex. rättsinformationssystemet, AMS Platsbanken samt Högskoleverkets Studera.nu. Nu behövdes, menade Statskontoret, en övergripande samordning kombinerad med rådgivning. Berörda myndigheter behövde ”komma överens om grundläggande, XML-baserade tekniska standarder för strukturerat informationsutbyte” och man borde ”centralt fastställa några grundläggande tekniska principer för hur informationsutbytet skall gå till och ett regelverk med huvudprincipen att peka ut informationsansvariga myndigheter inom olika sektorer”.

Statskontoret (2003)

TPF

5

FPT

hävdade senare att ”så gott som samtliga

myndigheter efterfrågar en tydligare styrning från regeringens sida.

TP

3

PT

Statskontoret. Framställning med förslag till åtgärder för en sammanhållen elektronisk

förvaltning. 2002–04–03.

TP

4

PT

Statskontoret. Utveckling av 24-timmarsmyndigheter. Lägesrapport december 2002

TP

5

PT

Statskontoret. Samverkande 24-timmarsmyndigheter – Sammanhållen elektronisk

förvaltning. 2003:18.

Man efterfrågade en dialog med regeringen och Regeringskansliet om hur regeringens övergripande mål skall tillämpas i respektive myndighet” vad gäller e-tjänsterna. Samtidigt konstaterade Statskontoret att det mesta av myndigheternas strategier och planer fortfarande skedde i ett stuprörstänkande, dvs. inom ramen för det egna verksamhetsmandatet. Förklaringen enligt dem var reglerna för kostnadsfördelningen.

I rapporten aviserade Statskontoret även bildandet av Nämnden för elektronisk kommunikation, vilken inrättades fr.o.m. den 1 januari 2004. Nämndens uppgift var att ta fram gemensamma standarder och gemensamma tjänster för de statliga myndigheternas elektroniska kommunikation.

I promemorian Den offentliga förvaltningen i e-samhället. (2004)

TPF

6

FPT

förde Statskontoret fram begreppen nätverksförvaltning

och arkitektur som nyckelbegrepp. Den tveksamhet till en bred arkitektur som fanns 2002 hade nu försvunnit.

Vidare föreslog Statskontoret att Nämnden för elektronisk förvaltning (som nu inrättats) borde besluta om ett ramdokument – e-Government Interoperability Network – som skulle styra och vägleda det fortsatta arbetet med att utforma förvaltningens elektroniska processer och strukturer. Detta är ett förslag som fortfarande (2007) upprepas, nu från Verva.

De aktuella punkter som föreslogs utifrån arkitekturen var:

  • interaktion mellan olika förvaltningsenheters verksamhets- och informationssystem
  • den offentliga förvaltningens informationshantering
  • integritets- och säkerhetsfrågor
  • tillgänglighetsfrågor
  • tillgången till förvaltningsgemensamma funktioner och resurser.

Vad gäller nätverksförvaltning och nätverksfunktioner konstaterades att det fanns en skillnad gentemot länder med en annan förvaltningstradition än den svenska och även finska (sida 31):

I länder med en centralistisk förvaltningsmodell utvecklas nätverksfunktionerna ofta till ett omfattande gemensamt förvaltningssystem som begränsar myndigheternas möjligheter att utforma egna förvaltningssystem på ett optimalt sätt, och som begränsar utrymmet för innovativa lösningar. Det finns en betydande risk för att sådana synsätt

TP

6

PT

Den offentliga förvaltningen i e-samhället. Diskussionsunderlag om en arkitektur för en

modern nätverksförvaltning. Statskontoret (2004:27).

får ett genomslag i de gemensamma europeiska lösningarna. Sverige bör därför aktivt verka för att gemensamma europeiska regler begränsas till vad som behövs för att skapa ett fungerande gränsöverskridande förvaltningsnätverk.

I en rapport till e-nämnden

TPF

7

FPT

(2005) konstaterade Statskontoret föl-

jande:

Standarder skall naturligtvis användas när så är möjligt, men de löser sällan hela problemet. Internationella framtagna standarder passar inte alltid för svenska förhållanden, och de kan också vara alltför oprecisa för att medge en entydig tolkning.

Rapportens ämne var behovet av metoder för begreppsmodellering och man önskade att Verva, som skulle inleda sin verksamhet 2006, kunde fortsätta arbetet genom att

…ta på sig att utveckla, fastställa och samordna dessa uppgifter. I detta bör ingå att tillhandahålla en öppen plattform på webben, inklusive stödfunktioner, för att publicera och förvalta gemensamma definitioner, modeller, scheman, ordlistor, koder, regelverk och annan tillhörande information.

I Vervas rapport Arkitektur och ramverk för interoperabilitet (2006-10-02) finns en ganska utförlig analys av på vilket sätt en arkitektur kan användas som ett samordningsmedel. Med arkitektur menas i rapporten målbilder och visioner: ”Det som beskrivs av en interoperabilitetsarkitektur är en vision om ett framtida samarbete mellan olika organisationer” och man vill ”tillämpa en arkitekturmodell som tillåter löst sammansatta komponenter att utbyta information på ett strukturerat sätt.”

Rapportförfattaren tänker sig vidare att regeringen, myndighetsledningarna och de IT-ansvariga behöver olika modeller för arkitektur och ramverk, men att det bör finnas spårbara samband dem emellan (sid. 14). Man föreslår att arbetet i Verva inriktas på en konkret referensarkitektur som ska utvecklas i samverkan med andra offentliga intressenter och även bör ansluta till European Interoperability Framework.

TP

7

PT

E-nämnden. Metodprojekt som stöd för införande av standardmeddelanden. Analys och

modellering av begreppet ”person”. Rapport till E-nämnden av Karl Wessbrandt, Statskontoret. 2005-12-15.

12.1.4. Regeringens beslut 2006/2007 om central samordning

I linje med principen om central styrning och samordning utifrån vissa prioriterade ärendetyper fattade regeringen hösten och vintern 2006–2007 ett antal beslut om ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram och en statssekreterargrupp inom Regeringskansliet som i många avseenden för utvecklingen ett steg vidare i den riktning som anges i de rapporter som redovisats ovan. Vi har tidigare, i kapitel 6, översiktligt redogjort för delar av detta program. Det finns nu ett tydligt centralt initiativ i e-förvaltningen.

Regeringen har t.ex. beslutat om en skyldighet för alla myndigheter under regeringen att hantera fakturor elektroniskt fr.o.m. den 1 juli 2008 – ett ansvar som lades på Ekonomistyrningsverket (ESV). Vidare har Verva fått regeringens uppdrag att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete vad gäller säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar. Verva har också fått uppdraget att leda och samordna arbetet med att automatisera ärendehanteringen vid myndigheter under regeringen, förenkla tillgången till viss information ur statliga register och databaser samt följa upp myndigheternas arbete med e-förvaltning.

Inom Regeringskansliet ska vidare bl.a. formerna utvecklas för en samordnad finansiering av förvaltningsgemensamma utvecklingsprojekt.

Vad gäller standardisering framgår av regeringsuppdragen att Verva gett ut en föreskrift om användning av Svefakturan som standard för in- och utgående fakturor i staten, men att EDI-lösningar tillåts i vissa fall.

Den fråga som stått i centrum för flera resonemang och önskemål i dokumenten ovan – ända sedan Arbetsgruppen för samhällets grundinformation år 2000 – är samordningen av informationsförsörjningen, dvs. de offentliga databaserna. Regeringen avser nu att se till att:

  • myndigheter utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas,
  • myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när det krävs,
  • staten i samverkan med kommuner och landsting utvecklar förvaltningsgemensamma metoder för säker elektronisk kommunikation och dokumenthantering.

I Vervas uppdrag från regeringen ingår att lämna förslag dels om hur ansvaret för begreppsmodeller för informationsutbyte bör fördelas mellan berörda sektorsmyndigheter, dels om en samordnad utvecklings- och förvaltningsprocess för sådana modeller. Vidare ska Verva lämna förslag om utvecklingssteg och kostnadsuppskattningar för att upprätthålla en katalog över vilken information som finns tillgänglig på ett standardiserat sätt. Verva ska i denna del samråda med Sveriges Kommuner och Landsting och Terminologicentrum samt de myndigheter som har ansvar för den identifierade informationen. Man ska även ta hänsyn till resultatet av det arbete som pågår när det gäller bl.a. folkbokföringsinformation och geografisk information.

12.2. Diskussion om samordningens former

12.2.1. Begränsningar av samordningen

Vår utgångspunkt, vilken kan utläsas ur de ursprungliga direktiv, är att formerna för att samordna utvecklingen av standarder inom ITområdet behöver förbättras och att användningen av IT-standarder behöver underlättas. Tilläggsdirektivet framhäver IT-standarder som en viktig förutsättning för utvecklingen av e-förvaltningen. I dessa formuleringar ryms en föreställning att IT-standarder i offentlig sektor kan utvecklas och användas på ett effektivare sätt och bättre än i dag främja den offentliga sektorns effektivitet.

Att diskussionen vid Statskontoret om gemensam arkitektur är så sökande och utdragen i tiden speglar förekomsten av flera svåra restriktioner, i första hand tre välkända krav:

  • verksamhetskravet, dvs. att standarder ska följa av verksamhetens behov och bestämmas i upphandlingar och vid utveckling av e-tjänster på verksamhetens villkor
  • författningskravet på decentraliserat verksamhetsansvar hos statliga myndigheter och självstyrelse hos kommuner och landsting
  • resurskravet, dvs. nödvändigheten av expert- och investeringsresurser för att kunna ta ett ansvar för utveckling och val av standarder.

Verksamhetskravet märks i våra fallstudier (bilaga 4), där man ser att verksamheten är huvudfrågan medan standardfrågan är sekundär. IT-standarder är i stor utsträckning en osynlig infrastruktur; det är

verksamhetens tjänster man ser och diskuterar. Valet och användning av standarder osynliggörs ytterligare i verksamheterna genom att de verksamhetsansvariga ofta inte verkar vara medvetna om standardfrågan och inte tar uttryckliga beslut i dessa frågor utan låter besluten styras av leverantörsval, brist på kunskap om existerande standarder samt dålig insikt om de långsiktiga konsekvenserna av valet av fel standarder.

Författningskravet på decentraliserad beslutsrätt hos myndigheter samt kommuners och landstings självbestämmande förstärker de verksamhetsansvarigas bestämmanderätt. För att valet av standarder ska kunna påverkas centralt krävs särskilda författningar som precis pekar ut vilket ärende som kan beslutas centralt eller olika typer av väl definierade samråd, samverkan, forum etc. för dialog i dessa frågor. Vi återkommer till denna fråga.

Resurserna är ojämnt fördelade vilket kan få konsekvenser för beslutsförmågan såväl på övergripande nivå som i mindre enheter, t.ex. i flertalet kommuner.

Sålunda har myndigheter med registeransvar önskat att regeringen skulle fatta beslut om en tydligare ansvarsfördelning, men det tog flera år innan förslagen från arbetsgruppen för elektronisk information i offentlig sektor från 2000 åtminstone delvis togs om hand i ett regeringsbeslut (2006/2007). Skälet till detta kan vara att det centralt, t.ex. i Regeringskansliet och Verva, saknas tillräckligt med expertis i frågor som rör IT-standardisering och dess ramar, informationsstruktur och arkitektur.

Av vår enkät till de statliga myndigheterna framgår att 54 (av 62 svarande) har resurser för IT-standardisering:

  • 5 myndigheter använder 2–3 årsarbeten för detta
  • 14 myndigheter använder 1–2 årsarbeten för detta
  • 35 myndigheter använder högst 1 årsarbete för detta.

I och med att enkäten till de statliga myndigheterna endast täcker ungefär hälften av dessa kan man i runda tal anta att cirka 100 årsarbetskrafter ägnas åt IT-standardisering i statsförvaltningen.

På arkitekturområdet (verksamhets- och IT-arkitekturer, se mer om detta nedan) har vi kommit fram till att resurserna är ganska stora vid vissa myndigheter; av de cirka 10–15 myndigheter som har den största expertkompetensen inom dessa områden har ett flertal lika mycket eller mer expertresurser än Verva. Inom landstingsområdet har Carelink fått ett arkitekturuppdrag av SKL, som

arbetar tillsammans med ett nätverk av arkitekter från de 6–7 största landstingen.

Regeringskansliet har mycket lite expertresurser i dessa viktiga frågor. Man räknar i stället med att frågan sköts av Verva samt inom respektive myndighet. Detta är ett handikapp vid regeringens hantering av IT-standardiseringsområdet. Så länge ett antal stora sektormyndigheter var och en förfogar över större expertis än den sektorövergripande nivån kommer stuprörstendensen vara svår att motverka, och försök till reformering kommer att ta lång tid. Det ska dock noteras att samverkansandan och deltagandet i gemensamma nätverk anses ha ökat väsentligt under senare år. Även resursfrågan måste beaktas när den centrala samordningen utformas.

12.2.2. Samordningens omfattning och styrmedel

Verva bedriver ramavtalsupphandling på IT-området. Man har även föreskriftsrätt när det gäller ”standarder eller liknande krav som skall vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen” (ur verkets instruktion, 2 §). Även andra myndigheter samt regering och riksdag kan fatta beslut om standarder med stöd av olika föreskrifter, vilket sker i lagstiftning om fastigheter, skatter och registrering av olika slag. Därutöver pågår de facto-standardisering oavbrutet inom många myndigheter.

De nya regeringsbesluten om ökad central styrning gäller vissa delar av e-förvaltningen, kommunikation i samband med ärendehantering, upphandling och fakturor samt registerförande myndigheters kommunikation. Därmed har i huvudsak dagens nationella styrmedel kopplade till IT-standardiseringen inom e-förvaltningen beskrivits.

IT-standardiseringen inom den offentliga förvaltningen verkar vara ett vidare fält än det som beskrivs i Vervas instruktion, framför allt i två avseenden:

  • Diskussionen om den offentliga IT-standardiseringen berör även myndighetsspecifika verksamheter, dvs. de som inte är gemensamma för hela förvaltningen. Begreppet e-förvaltning i en snäv version är ofta (se t.ex. Vervas instruktion) förbehållet funktioner som används i alla förvaltningar, medan t.ex. e-learningmetoder i skolan, gemensam patientjournal eller begreppsstandardisering inte förs dit.
  • IT-standardiseringen aktualiserar bredare problem- och policyområden än det utpräglat förvaltningspolitiska perspektivet i Vervas instruktion. Framför allt tränger de näringspolitiska frågorna fram, eftersom valet av standarder i den offentliga förvaltningens standardisering har samband med konkurrensförhållandena på marknaden, innovationer, risker för inlåsningar hos leverantörer av applikationer av olika slag, etc. (se kapitel 11).

Båda dessa utvidgningar, in i olika myndighetsområden samt in i nya politikområden, är exempel på den typ av successiva förskjutningar som skett under hela 2000-talet och som utredningen förutser kommer att fortsätta så länge man inte kan konstruera en centralistisk beslutsgång enligt den danska modellen. Den svenska förvaltningsmodellen leder till att man genom författningar försöker avgränsa vilka beslut som kan läggas på olika myndigheter och därmed möjliggör lösningar på konstaterade gemensamma problem. Lösningarna på samordningsfrågorna kommer att vara en kombination av regeringsbeslut t.ex. om författningsförändringar om beslutsfördelningen, expertstöd, policyarbete och kontaktarbete mellan myndigheter, kommuner och landsting.

12.2.3. Förhållandet till den statliga förvaltningen i övrigt

PTS och Radio- och TV-verket

Utrymmet för nationellt beslutsfattandet när det gäller standarder är litet eller obefintligt när standarderna fastläggs av marknaden på global nivå, vilket sker exempelvis inom IT- och telekomsektorn. Ansvaret är tydligt när det gäller den formella standardiseringen inom elektronisk kommunikation – Sverige företräds i ETSI av ITS och i ITU av PTS. Sverige är därigenom en aktiv intressent i såväl den europeiska som globala standardiseringen inom elektronisk kommunikation. Det arbete med IT-standardisering som pågår vid PTS och Radio- och TV-verket verkar därmed i huvudsak inte beröras av resonemangen i detta kapitel.

Verksamhetsansvaret

Frågan om e-förvaltningens koppling till de statliga myndigheternas verksamhetsansvar är en nyckelfråga. e-förvaltningen som begrepp omfattar både funktioner tvärs över hela förvaltningen som Verva, ESV och Riksarkivet arbetar med och den e-förvaltning som sker i sakmyndigheternas egen regi. Gränsen mellan vad som är gemensamt och vad som är myndighetsspecifikt är dock inte helt klar, vilket man ser inte minst i samband med diskussionen om begreppsstandardiseringen.

Dessvärre finns det ingen uttrycklig, officiell definition av vad som ingår (respektive inte ingår) i begreppet e-förvaltning. Ingår exempelvis skolans lärande verksamhet i e-förvaltningen – allt mer kunskapsinhämtning sker ju via webben (e-learning)? Eller ingår enbart skolans administrativa verksamhet, t.ex. ansökning, elevinformation och betygsregistrering, i begreppet? Än svårare blir gränsdragningen vid statliga myndigheter, vilka till största delen har en administrativt bunden sakverksamhet som man har ett självständigt ansvar för.

I budgetpropositionen 2006/07:01 (Uo2, avsnitt 2.12) använder regeringen begreppet e-förvaltning på följande sätt:

Utvecklingen av elektronisk förvaltning skall göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen.

Tolkningen av detta måste helt enkelt vara att e-förvaltning är den förvaltning som använder sig av elektroniska hjälpmedel. Med denna avgränsningsmetod utgår regeringen från förvaltningens tjänster gentemot medborgare och företag.

Vår utredning ansluter sig i stället till den något bredare definition av e-förvaltning som EU gjort och som även Verva använder:

Användningen av informations- och kommunikationsteknik i offentlig förvaltning i kombination med organisationsförändringar och ny kompetens hos personalen.

Även om denna definition inte gör gränsdragningen mot sakmyndigheternas verksamhetsansvar klarare, lyfter den ändå fram att eförvaltning inte enbart handlar om bokstaven e, utan också om andra aspekter i verksamhetsutvecklingen.

Även på områden som myndigheterna entydigt ansvarar för finns ett värde av ett gemensamt metodstöd och utveckling av

gemensamma principer för att inte varje myndighet ska behöva utveckla allting själv och för att det inte längre fram ska uppstå öar av det slag som är välbekanta från beskrivningar av IT-systemens framväxt. Detta gäller naturligtvis särskilt mindre myndigheter; några av de större myndigheterna har egen IT-standard- och arkitekturexpertis, t.o.m. i större omfattning än Verva.

Kan man definiera ett sektoransvar?

I enkäten till de statliga myndigheterna (se bilaga 3) ställdes frågan om huruvida man bör peka ut särskilda myndigheter som sektoransvariga vad gäller IT-standardisering. Vissa myndigheter anser att de stora standardiseringsinsatserna i första hand bör ske på sektors- och områdesnivå och att någon sektorsmyndighet bör ges ett samordningsansvar inom respektive sektor. Cirka 25 myndigheter (av 62) pekar ut förslag till sådana myndigheter, till största delen Verva.

Det förekommer också enstaka invändningar mot tanken på att myndigheter ska vara ansvariga inom detta område, eftersom de svarande anser att det är marknadens sak att välja standarder.

Av dem som är positiva till tanken på sektorsansvar lämnas ett tiotal förslag på andra myndigheter eller organisationer:

  • Lantmäteriet
  • KBM när det gäller informationssäkerhet (i övrigt Verva)
  • Riksarkivet (alternativt Verva)
  • Ekonomistyrningsverket
  • Myndigheten för skolutveckling
  • Skolverket
  • Riksantikvarieämbetet
  • Verket för högskoleservice
  • Länsstyrelsen
  • Swedish Alliance for Middleware Infrastructure (SWAMI), som är en samverkansgrupp inom högskolesektorn.

I de fall när en respondent har föreslagit sin egen myndighet har vi tagit kontakt med respondenten för att höra efter hur man anser att det föreslagna sektorsansvaret ska formaliseras. Denna dialog har dock inte kunnat fullföljas inom utredningens ram men vi hoppas att frågan kan föras vidare till den centrala expertfunktionen.

Det är regeringen som i föreskrifter och instruktioner pekar ut myndighetsansvaret. Begreppet sektorsansvar, som används i vissa myndigheters instruktioner är sällan förenat med några möjligheter att påverka andra myndigheter, utan handlar huvudsakligen om att följa upp insatser på ett visst område t.ex. inom handikappolitiken. Sektorsansvar i denna mening har inte givits någon generell definition. Den sektorsroll som vi avser här är helt informell. Ett exempel är att Lantmäteriverket har en så central roll i förhållande till ett antal (lika självständiga) myndigheter med näraliggande uppgifter att dessa myndigheter tillsammans tycks bilda en sektor. Detta illustreras av figuren nedan.

Figur. Analys av Lantmäteriverkets intressenter

Den framtida informations-

försörjningsprocessen

Medborgare

Använder

Systemleverantörer

Använder: -struktur -kravbild

Naturvårdsverket Luftfartsverket Sjöfartsverket SCB SGU,SMHI Skatteverket Banverket Vägverket Bergmästare Posten Kraftbolagen Svenska Kyrkan Kronofogden Vissa kommuner Riksantikvarie ämbetet Räddningsverket Domstolarna

Ajourhåller

Använder

Länsstyrelsen

Ajourhåller

Använder

LM Fastighetsuppdrag

Använder

Landstingen Kommunförbundet Mäklarorganisationer

Använder

Swedesurvey Stanli/Uli Euref EuroGeoGraphics Idépåverkan informationsstruktur Ideologier...

Återförsäljare/ Parner inkl förädlare Metria

Använder

Samordnare och kravställer information

Försvaret

Använder

Ajourhåller

EU Inspire EuroGraphic

Använder

Kommun

Använder

Ajourhåller

Regeringen Riksdag

Använder

Beställer

Inskrivningsmyndighet

Banker Kreditinstitut

Använder

Ajourhåller

Självverksamhet

Datainspektionen

Tillsyn

BKN BostadsKreditNämden Krisberedskapsmyndig heten Jordbruksverket Boverket Bolagsverket Privataföretag Polisen

Kommunala lantmäterimyndigheten KLM Statliga lantmäterimyndigheten SLM

Använder

Fri tillgång till nödvändig info och tjänster

Kvalitetskontroll av inlevererade data

Självverksamhet

Intressentanalys

Vilka kommer att leverera information

till och ta emot information från informations försörjningsprocessen?

LMV 16/12-2004

Fri tillgång till nödvändig info och tjänster

Kvalitetskontroll av inlevererade data

Anslår medel

Fastställer spelregler

Eulis

Ger tillgäng till varandras information

Kunder

Deltar i terminologiarbete

Grannländernas kartmyndigheter

Ajourhåller

Använder

Utredningen har inte kunnat bedöma vilka myndigheter som har ett så omfattande nätverk av intressenter på IT-standardiseringens område att man bör peka ut dem som särskilt ansvariga i förhållande till detta nätverk. Den lämpliga metoden (om regeringen så beslutar) kan vara att först etablera en central funktion på IT-stan-

dardiseringsområdet och därefter låta detta organ – i samverkan med respektive myndigheter med intresse av saken – undersöka om myndigheternas roller behöver regleras ytterligare.

12.2.4. Förhållandet till omvärlden i övrigt

Betydelsen av en dialog mellan staten å ena sidan och kommuner och landsting samt näringslivet å den andra när det gäller IT-standardiseringen framgår bl.a. av det intresse väckts genom Vervas tre samrådsgrupper, där en har företrädare för kommuner och landsting, en har företrädare från näringslivet, och en består av statliga myndighetsrepresentanter. Den valda strategin för Vervas föreskrifter och vägledningar är att dessa utvecklas i samråd med bl.a. kommuner och landsting, vilket borgar för att de i stor utsträckning kommer att accepteras av dessa. Denna strategi verkar inte påverkas av våra förslag.

En konkret möjlighet till samverkan med näringslivet är att myndigheterna i ökad utsträckning arbetar i SIS tekniska kommittéer. Oavsett hur den tänkta centrala funktionen för IT-standardisering organiseras måste det dessutom finnas forum för kontakter med näringslivet, eftersom standarder som används inom den offentliga produktionen ofta har ett gränssnitt mot den privata sektorn och de därför ska kunna användas även i den privata sektorn.

12.2.5. Olika aspekter på IT-standardisering och organisatoriska konsekvenser

IT ingår som integrerad del av praktiskt taget alla samhälleliga verksamheter, vilket får till resultat att IT-standardiseringen kan struktureras utifrån ett flertal olika perspektiv.

Den statliga samordning som berör de mer tekniska och kommunikationstekniska områdena handhas av PTS inom ramen för lagen om elektronisk kommunikation och berörs, som ovan nämnts, inte av vår utredning. I tidigare avsnitt har vi visat hur ITstandardiseringen berör flera mer generella politikområden, förutom sektorsinriktade områden som sjukvård, transport och skola, däribland:

  • Näringslivs- och tillväxtpolitiken.
  • Handelspolitiken som en del av skapandet av EU:s inre marknad.
  • Förvaltningspolitiken.

Man kan välja mellan att koncentrera de gemensamma funktionerna för IT-standardiseringen till ett organ eller dela upp dem mellan olika organ.

Fördelen med att koncentrera så mycket som möjligt vore att skapa en kraftfull organisation som med kompetens kan handha de flesta frågor om IT-standardisering. Nackdelen – vilken förmodligen överväger – vore att denna typ av organisation skulle inrymma så många målkonflikter att verksamheten blev ohanterlig.

Man kan exempelvis peka på EU:s starka krav på att europeiska och internationella standarder införs av handelpolitiska skäl och att länderna skall motverka att handelshinder skapas genom nationella standarder. Mer nationella krav och behov, som de konkreta sektorverksamheterna möjligtvis framlägger, kan därmed bli svåra att hantera.

En annan spänning finns mellan det mer långsiktiga perspektivet i närings- och tillväxtpolitiken gentemot det många gånger mer kortsiktiga perspektiv som krävs vid verksamhetsutveckling och upphandling inom myndigheterna. Standardiseringen kan rimligen inte vara den allt överskuggande organisationsbestämmande faktorn.

Ett sätt att undvika denna typ av målkonflikter skulle vara att dela upp samordningsansvaret så att berörda delar sköts av myndigheter inom de förvaltningspolitiska, handelspolitiska respektive näringspolitiska områdena.

Även om det kanske inte finns skäl att samordna alla typer av IT-standardisering till ett och samma organ kan man se hela ITstandardiseringsområdet som ett organisatoriskt system. Det måste därför anses eftersträvansvärt att någon instans har överblick över hela detta system. Inrättandet av en ”monitoringfunktion” bör därför övervägas.

Att hålla isär de olika aspekterna får organisatoriska konsekvenser. Huvudsyftet med EG-regelverket i enlighet med 98/34-direktivet, (se kapitel 4) är att undvika att skapa handelshinder genom nationella standarder. Handläggningen av EG-ärenden om IT-standardisering bör därför hållas isär från e-förvaltningens IT-standardiseringen. Syftet med en åtskillnad är att det inte ska behöva misstänkas att EG-handläggningen påverkas av myndigheternas

egna intressen av de standarder som är framtagna för svenska förhållanden.

I konkreta standardiseringsbeslut bör man differentiera besluten mellan olika nivåer. Vårt underlag visar bl.a. att behovet av IT-standardisering växlar med verksamhetens art och att det dessutom varierar starkt mellan olika sektorer och myndigheter. Bilden är komplex och spretig med standardisering på alla nivåer – från globala standarder till nationell och verksamhetsspecifik begreppsbildning. Vidare arbetar myndigheterna inom olika beslutsstrukturer, varav vissa är starkt beroende av internationell professionalism, t.ex. sjukvården, medan andra är dominanta affärsverk eller tillsynsfunktioner över självstyrande kommuner eller landsting. Det som är starkt verksamhetsberoende bör läggas så nära verksamheterna som möjligt; funktioner som kräver en hög grad av överblick och samtidigt specialisering bör i stället läggas i centrala stabsfunktioner som kan ge kollegial miljö och kontinuitet. Endast sådant som kräver lagstiftning, innebär stora nya investeringar eller av andra skäl har politisk laddning bör läggas på regeringsnivå.

E-förvaltningens IT-standardiseringsarbete får en särställning genom att denna förvaltning styrs nationellt. Ett särdrag för e-förvaltningen är också att det decentraliserade verksamhetsansvaret kan leda till en ineffektiv IT-struktur om man ser e-förvaltningen som en helhet. Båda dessa skäl motiverar en central expertfunktion med anknytning till ledningen av e-förvaltningsarbetet.

Vårt förslag inskränker sig till hur en expertfunktion kan utformas på central nivå. Om det behövs en mer konkret arbetsfördelning sektorsvis på IT-standardiseringsområdet bland myndigheterna, utöver det direkta verksamhetsansvaret, får sedan bedömas av detta organ.

Slutligen bör man göra åtskillnad mellan å ena sidan IT-standardiseringsfrågor som i huvudsak syftar till att vara en förutsättning för e-förvaltningen och å andra sidan frågor som främst har ett näringspolitiskt eller annat syfte, t.ex. att främja innovationer, småföretag och motverka monopolsituationer på marknaden. Skälet är att en förbättrad samordning av den IT-standardisering som är en förutsättning för e-förvaltningen bör ske i nära anslutning till ledningen av e-förvaltningen, medan de mer renodlat näringspolitiska aspekterna bör hanteras i anslutning till näringspolitiken.

12.3. En central expertfunktion för e-förvaltningens ITstandardisering – fyra alternativ

I vår enkät ombads myndigheterna att lämna förslag på hur en ökad statlig central samordning ska gå till. Ett antal myndigheter påpekar nödvändigheten av att det även inom Regeringskansliet finns en ökad tvärsektoriell samordning rörande IT-standardisering. Många, såväl i enkäten till de statliga myndigheter som till kommuner och landsting, nämner Verva som en sammanhållande myndighet, och en respondent påtalar behovet av en nationellt samordnande funktion som harmoniserar Sveriges målsättningar med andra länders.

Nedan följer fyra huvudalternativ, i vissa fall med underalternativ. Inledningsvis bör dock en kommentar göras till Vervas ställning som ett av flera alternativ.

Vervas arbete med exempelvis gemensamma kravspecifikationer som ett samordningsinstrument kan tyckas föregripa diskussionen om organisatoriska alternativ i samordningsfrågan. Dock kommer det att framgå nedan att så inte är fallet. En samordnande funktion på standardiseringsområdet inom området e-förvaltning behöver inte läggas på Verva, om man är beredd att ta de nackdelar det innebär att åtskilja standardiseringssamordningen från den samordningsroll som Verva redan har på e-förvaltningssidan. Standardisering har många olika funktioner och samband, och flera av alternativen är fullt tänkbara utifrån vissa specifika utgångspunkter. Analysuppgiften vi står inför är att väga samman alla faktorerna till en helhetsbild.

12.3.1. En helt ny organisation

Vi tänker inte förorda inrättandet av en helt ny organisation som säte för en nationell expertfunktion för IT-standardisering, men utformningen av ett sådant alternativ kan ändå ha ett pedagogiskt värde. Det följande är en önskelista över vad en sådan organisation skulle behöva:

  • Hög attraktionskraft inom professionella kretsar inom såväl offentlig som privat sektor som arbetar med arkitektur och ITstandardisering, vilket kräver en stab som är åtminstone lika stor som inom de statliga myndigheter som satsar mest på liknande verksamhet, dvs. 20–30 högt specialiserade experter.
  • Personer med dels erfarenhet från och goda nätverk inom framför allt de 5–10 tyngsta sektorerna inom den offentliga förvaltningen, dels erfarenhet från internationellt arbete, inte bara inom EU:s standardiseringsarbete utan även andra, i första hand globala, standardiseringsorganisationer och de viktigaste gemenskaperna och konsortierna.
  • En informationsfunktion på regeringsnivå – ett slags CIO

(Chief Information Officer) – motsvarande det som i näringslivet avser en person på direktörsnivå med ansvar för företagets informationssystem och informationsstrategi, för att markera att organet är den ledande organisationen inom förvaltningen inom området IT-standardisering.

  • Förmågan att trots CIO-rollen kunna samverka både med andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting på det sätt som förutsätts i den svenska förvaltningsmodellen.
  • Effektiva samverkansformer med kommuner och landsting för att säkerställa att arbetssätt och valda standarder inte bygger barriärer mellan olika offentliga huvudmän.
  • Möjlighet att hitta en effektiv samverkansform även med näringslivet och standardiseringsorganisationerna och på det sättet säkerställa standarder som är användbara av både näringsliv och offentlig sektor; bl.a. skulle detta kunna ske genom tillfälliga eller tidsbestämda tjänster, i stil med universitetens adjungerade professorer eller Regeringskansliets ämnessakkunniga, för att garantera cirkulation och tillgång till modern expertis med egna praktiska erfarenheter och aktuella kollegiala nätverk.
  • Eventuellt Vervas föreskriftsrätt och ansvar för upphandlingen av ramavtal på IT-området liksom den ledande roll för utvecklingen av e-förvaltningen som Verva har och nu ytterligare fått förstärkt genom de senaste regeringsbesluten.

Förslaget är utformat som en ”IT-standardiserarens önskedröm” vilket är dess pedagogiska fördel, genom att det blir en referenspunkt. Förslaget som vi formulerat döljer dock bl.a. att det kan finnas en motsättning mellan att placera organisationen nära näringslivet och standardiseringsorganisationerna och samtidigt ge den en ledarroll i e-förvaltningens genomförande. Vidare är den internationella idén om CIO svår att förena med Sveriges långtgående decentralisering av den offentliga förvaltningen.

12.3.2. Inom eller nära Regeringskansliet

Inom Regeringskansliet

Justitiedepartementets arbetsgrupp om de offentliga registren framförde, som vi tidigare nämnt, ett förslag

TPF

8

FPT

år 2000 om en central

samordningsinstans i Regeringskansliet. Det bemöttes positivt av remissinstanserna men förverkligades inte.

Ett liknande, men något bredare, förslag i IT-kommissionens slutrapport

TPF

9

FPT

möttes av en blandad opinion. De som var positiva

framhöll behovet av sektoröverskridande beslut, medan de negativa var rädda för att man bäddar för en i längden utsiktslös centralstyrning i verksamhetsnära beslut. Möjligen kan dessa förslag ha underlättat tillkomsten av e-nämnden, dock utanför Regeringskansliet. IT-kommissionens förslag om bättre central samordning av IT-standardiseringen fanns dock med bland motiven för regeringens beslut att tillsätta vår utredning (se prop. 2004/05:175). Den nya regeringen har därutöver gett flera uttryck för sin vilja att styra och påskynda utveckla av e-förvaltningen.

En samordningsverksamhet inom Regeringskansliet bygger normalt på att regeringen ska fatta beslut i olika frågor som rör samordningen och att den är styrande för myndigheterna under regeringen, medan motsvarande verksamhet placerad i en myndighet endast blir bindande för andra myndigheter om detta framgår av en lag (beslutad av riksdagen) eller förordning (beslutad av regeringen). Vår utredning ska naturligtvis i första hand bedöma frågorna utifrån deras sakliga tyngd, men i sakligheten ingår även att försöka bedöma vilka olika intressen som föreligger. Om man ska dra några slutsatser av tidigare erfarenheter, så är den enklaste och tydligaste slutsatsen att det hittills under 2000-talet inte har funnits något intresse från regeringens sida att föreslå en samordningsfunktion inom Regeringskansliet av det slag vi resonerar om. Skälen till detta kan vara följande.

Förslag om att skapa nya interdepartementala beslutsprocesser för IT-standardisering inom Regeringskansliet missar att den reguljära beslutsformen inom regeringen och Regeringskansliet i grunden är interdepartemental, eftersom ett regeringsbeslut normalt bereds inom alla berörda departement. En ny, formaliserad och specialiserad beslutsprocedur kring exempelvis standardisering

TP

8

PT

En arbetsgrupp inom Justitiedepartementet: Samhällets grundläggande information. Ds

2000:34.

TP

9

PT

Digitala tjänster – hur då? Slutbetänkande av IT-kommissionen. SOU 2003:55.

skulle kanske, åtminstone i ett inledningsskede, lyfta fram just standardiseringen. Men den normala beredningsgången skulle förmodligen efter hand konkurrera ut den speciella proceduren, eftersom denna inte tillför något – det är samma krafter som påverkar avvägningarna i både den speciella och den reguljära beredningen.

Regeringskansliet, som i huvudsak bedriver policyarbete inför utformandet av regeringsbeslut, är dessutom ingen naturlig plats för förvaltning. Arbete med IT-standardisering och näraliggande frågor kräver förvaltningsmässig uthållighet och specialisering hos tjänstemän som kan följa utvecklingen, bygga nätverk och delta i långvarigt förhandlingsarbete. Regeringskansliet är inte heller någon lämplig professionell miljö för den typ av specialister som behövs; den typiske handläggaren är generalist. En bekräftelse på analysen i detta avsnitt kan vara att rättsinformationssystemet från börjades sköttes från Regeringskansliet men efter några år flyttades över till Statskontoret (numera Verva).

Fördelen med att lägga ledningen av IT-standardiseringen och näraliggande verksamheter i Regeringskansliet är att man får möjlighet att forma en tydlig spets i en genomförandeorganisation med den auktoritet som en placering nära regeringen innebär. Det skulle innebära en helt ny prioritering av just standardisering från regeringens sida. Det är dock svårt att tänka sig att man skulle föra över arbetet med att följa e-utvecklingen från Verva till Regeringskansliet. Därmed har en tydlig nackdel med förslaget konstaterats, eftersom IT-standardiseringen och e-förvaltningens utveckling hänger nära samman.

En kommitté utsedd av regeringen

Ett alternativ är att under en övergångstid lägga den centrala policy- och expertfunktionen i en kommitté som är utsedd av regeringen. Uppdraget skulle då inte längre vara utredning, som vårt uppdrag, utan ett helt nytt uppdrag med inriktning på några års försök att etablera en ökad fokusering på IT-standardiseringen i e-förvaltningen.

Fördelen är att en sådan kommitté i praktiken kan pröva våra förslag och idéer. Det kan också vara en fördel att kommittén ligger vid sidan av myndigheterna, eftersom det underlättar en fri och initiativtagande roll. Kommittén kan ges en valfri uppsättning av myndighetsbefogenheter.

Nackdelen med en sådan kommitté är att uppdraget förr eller senare upphör, vilket kan försvåra rekryteringen. Dessutom är kommittérollen oklar i förhållande till myndigheterna, om inte kommittén fått klart reglerade befogenheter av regeringen i förhållande till myndigheterna och i övrigt bygger på samma slag av auktoritet som en myndighet (utan bindande befogenheter gentemot omvärlden) kan skaffa sig med hjälp av samråd, expertis och allmänt förtroende från omvärlden.

En annan nackdel kan vara att aktuell IT-standardisering nu och under de kommande åren avser e-förvaltningsområdet. Såväl EU:s Lissabonstrategi som i2010-planen förutsätter en ökning av e-förvaltningen såväl nationellt som till vissa delar inom EU. En kommitté och försöksverksamhet kan då möjligen vara en för låg ambitionsnivå.

12.3.3. I anslutning till SSR eller SIS

Sveriges Standardiseringsråd (SSR) är som tidigare beskrivits ett gemensamt organ för staten, kommunerna, landstingen och Svenskt Näringsliv med uppgift att främja svensk standardisering. En uppgift är bl.a. att erkänna svenska standardiseringsorgan – för närvarande SIS, SEK och ITS. SIS är det standardiseringsorgan som har de flesta beröringspunkter med vårt utredningsuppdrag.

Idén att formellt knyta en central expertfunktion inom IT-standardiseringsområdet till SSR eller SIS med tänkbar placering hos SIS, har flera tydliga förtjänster. De specialisterna som behövs skulle få en professionell miljö av hög klass med nära tillgång till framstående experter inom området, t.ex. inom begrepps- och informationshantering. Funktionen skulle dessutom kunna dra nytta av de erfarenheter och det kontaktnät inom den offentliga och privata sektorn som SIS har förvärvat genom decennier av standardiseringsarbete. Samverkan mellan den nya funktionen och SIS egna standardiseringsexperter skulle därutöver ge upphov till ett starkt svenskt expertcentrum på IT-standardiseringsområdet. SIS många tekniska kommittéer med företrädare för både privat och offentlig sektor skulle vara en god miljö för goda kontaktvägar mellan privat och offentlig sektor på IT-standardiseringsområdet, liksom med hela standardiseringsområdet, även utanför IT-området.

Att vem som helst som har intresse av dessa frågor – både offentliga och privata respektive stora och små aktörer – frivilligt ansluter sig till en teknisk kommitté är en viktig poäng i standardiseringsarbetet. På så sätt förankras den blivande standarden hos samtliga deltagare. Nackdelen är att det kan ta lång tid för alla dessa parter att jämka sig samman till ett enigt resultat. Likaså kan en nackdel vara att mycket få aktörer därmed kan få ett oproportionerligt stort inflytande över standardens utformning.

Nackdelen med att knyta expertfunktionen till SIS är delvis densamma som i valet av andra myndigheter än Verva. Regeringen betonar i tilläggsdirektivet till oss att IT-standardiseringen ska ses som ett medel för att främja e-förvaltningen. Lägger man ansvar för e-förvaltning och IT-standardisering i två olika organisationer, måste man hitta nya former för att koppla samman de två uppgifterna.

Ett kanske svårare problem att lösa är att SIS fokus är den standardisering som sker inom de erkända standardiseringsorganisationerna. Vårt utredningsarbete tyder på att det finns transaktionskostnader och kommunikationsbarriärer av olika slag och mellan olika slag av standardisering i standardiseringsvärlden: exempelvis mellan de av EU erkända standardiseringsorganisationerna och de internationella konsortierna, mellan konsortierna och UN/CEFACT, samt mellan samtliga dessa och den de facto-standardisering som sker nationellt och internationellt, i och utanför myndigheter. Det organ som ska arbeta som ett centralt expertorgan måste vara trovärdigt i alla dessa miljöer, och det kan då vara en nackdel med en organisatorisk tillhörighet till just SIS – men förmodligen kan detta problem lösas på något sätt.

Sedan tillkommer en organisatorisk och finansiell problematik. En uppbyggnad av en funktion av detta slag måste finansieras från början på något sätt. Det finns inte någon utfästelse om en finansiering av en IT-standardiseringsverksamhet utöver den som redan pågår, och det är därför svårt för oss att göra några utfästelser om huruvida en uppbyggnad av en ny organisation är möjlig.

12.3.4. I anslutning till redan existerande statlig myndighet

Alternativet att välja en myndighet som anknytningspunkt har den fördelen att man får helt andra förutsättningar för rekrytering av specialister, administrativ kontinuitet och långvarig målinriktning

än vid kopplingen till Regeringskansliet. Man kan även dra nytta av den professionella miljö och erfarenhet som redan finns inom en existerande myndighet inom området.

En nackdel med en myndighetslösning är att det kan uppfattas som att ledarskapet blir svagare i jämförelse med om funktionen ligger i Regeringskansliet, eftersom en myndighet under regeringen kan ha svårt att hävda sig gentemot andra, formellt likställda myndigheter. Även förhållandet till kommuner och landsting blir annorlunda genom att den politiska ledningen i t.ex. Sveriges Kommuner och Landsting hellre väljer regeringen som en naturlig motpart om det uppstår problem.

Med kopplingen till e-förvaltningen given finns utöver Verva Ekonomistyrningsverket, Riksarkivet, Kommerskollegium, PTS och Vinnova som tänkbara alternativ. ESV och Riksarkivet har ledande roller inom ekonomiadministrationen respektive arkivområdet vilket är betydligt snävare ansvarsområden än Vervas, varför vi inte granskar dessa alternativ närmare. Kommerskollegium är knappast ett alternativ, eftersom denna myndighet är central svensk myndighet för 98/34-direktivet vars huvudsyfte är att bevaka att Sverige eller andra länder inte bygger upp handelshinder. Däremot är Kommerskollegium, vilket framgått av tidigare kapitel, en naturlig centralpunkt för samordning av IT-standardiseringsfrågor inför EU-hanteringen (98/34-direktivet).

Man kan också överväga andra mer sektoranknutna myndigheter, t.ex. Försvarets materielverk, som har ett stort expertkunnande vad gäller nätverksförsvar. Vi har dock inte närmare gått in på sådana alternativ, eftersom man därmed skapar en helt ny konstruktion genom att lägga en generell expertfunktion för e-förvaltningen på en myndighet inom en viss förvaltningssektor.

Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen (PTS) har som tidigare beskrivits en stor och viktig roll i den IT-standardisering som är kopplad till IT- och telekomsektorn, till den elektroniska kommunikationen i enlighet med EU:s direktiv och till de standarder som beslutas på global och europeisk nivå inom framför allt ITU och ETSI. I Danmark har man, enkelt uttryckt, organiserat motsvarigheterna till det svenska PTS och det svenska Verva i samma myndighet men i två skilda

avdelningar och gett ”Vervadelen” en central expertroll av det slag denna utredning överväger i Sverige.

Fördelen med att organisera dessa två funktioner i samma myndighet är att det kan finnas behov av integration i vissa ärenden och att samma expertis kan användas på båda ställena i vissa frågor.

Nackdelen är att beröringspunkterna i praktiken är ganska få. Det går i praktiken en tydlig gräns mellan de i huvudsak globalt fastställda standarderna i IT- och telekomsektorn och det behov av anpassning som finns på begrepps- och informationssidan till olika sektorers innehållsmässiga verksamhet. Denna gräns märks också i nätverk och referensramar. Att lägga enbart standardiseringsfrågorna på en avdelning inom PTS, och i övrigt hålla kvar ledningen av e-förvaltningen inom Verva, verkar opraktiskt i ljuset av de små fördelar som skulle vinnas och det problem i kopplingen mellan ITstandarderna och e-förvaltningen som skulle uppstå – en koppling som regeringen särskilt poängterat i tilläggsuppdraget till oss.

Vinnova

Vinnovas ansvarsområde är innovationer kopplade till forskning och utveckling – dvs. nyskapande produkter, tjänster eller processer med vetenskaplig bas. Vinnovas uppgift är att finansiera den behovsmotiverade forskning som näringsliv och samhälle behöver samt att stärka de nätverk som är nödvändiga kring det arbetet.

Standarder kan vara en del av en innovationsprocess, i synnerhet på IT-området med dess snabba tekniska utveckling (jämför vårt uppdrag till Verva att klargöra detta förhållande).

Om man lade IT-standardiseringsfrågorna på Vinnova skulle detta kräva ett helt nytt arbetssätt av Vinnova av mer förvaltningsliknande karaktär. Förmodligen skulle det inte anses lämpligt, lika litet som i fallet ovan, att lägga över e-förvaltningsfrågorna på Vinnova, eftersom det skulle splittra regeringens prioritering av ITstandardiseringen som ett medel för e-förvaltningen.

Verva

Verva har redan en formell ställning genom föreskriftsrätten, som dock bara gäller den statliga sektorn, samt genom de ramavtal som kan användas av både stat, kommun och landsting. Vidare finns

redan embryot till den expertis och det engagemang i de nätverk som kan behövas. På Verva arbetar 15–20 personer inom olika enheter med frågor som i större eller mindre utsträckning berör IT-standardisering och arkitektur, motsvarande ca 5 årsarbetskrafter.

Vi har tidigare gett Danmark som ett exempel på att det är möjligt att lägga denna centrala expertfunktion på myndighetsnivå. I kapitel 13 föreslår vi därför att den centrala expertfunktionen för IT-standardiseringen läggs hos Verva.

12.4. Diskussion av Vervas uppgifter och organisation beträffande e-förvaltningens IT-standardisering

12.4.1. Sammanfattning av tänkta uppgifter

Den centrala expertfunktionen för IT-standardisering i e-förvaltningen, ett interoperabilitets- och IT-standardiseringskansli, bör få följande huvuduppgifter:

  • samordning i syfte att förverkliga interoperabilitet i dess olika nivåer, dvs. främja informationsutbytet mellan förvaltningar och mellan dessa och omgivningen,
  • att utveckla gemensamma specifikationer och sammanställa dessa i en offentlig lista

TPF

10

FPT

.

  • expertstöd i frågor som rör IT-standardisering i övrigt, t.ex. informationssäkerhet, och därmed sammanhängande policyfrågor, inklusive en central överblick över IT-standardiseringen i olika sektorer av den offentliga förvaltningen.

Det ska påpekas att Verva redan i sin nuvarande funktion som den myndighet har till uppgift att följa e-förvaltningens utveckling och att verka för gemensamma förvaltningsfunktioner på IT-området i enligt med instruktion och andra förordningar. Den nya rollen är att det tydligare uttalas att verket har en ”takfunktion” som ser till att IT-standardiseringsfrågan inte hamnar mellan stolarna i den offentliga decentraliserade organisationen utan att någon instans tar ansvar för initiativ vid behov, dvs. att det finns en oavbruten ansvarskedja. Som ett redskap för denna samordningsfunktion kan

TP

10

PT

Jämför med den danska sk. OIO-Katalogen i bilaga 6 Länder.

bl.a. den interoperabilitetsarkitektur tjäna som redan förbereds inom Verva.

Vidare har det i vårt utredningsarbete framkommit ett antal uppgifter inom följande områden som bör handläggas av den centrala expertfunktionen:

Allmänna samverkansfrågor

  • Samverkan så långt möjligt med fora som är öppna för alla parter, t.ex. SIS, vid utformningen av tekniska specifikationer och liknande krav för informationshantering och informationsutbyte. Vidare ska sådant samarbete främjas.
  • Skapandet av en samlad bild av den offentliga sektorns behov av gemensamma lösningar genom att kartlägga och publicera myndigheternas informationsutbyten med tillhörande informationsstrukturer, kommunikationslösningar och regelverk.
  • Utredningsverksamhet tillsammans med SSR om övergripande standardiseringsfrågor, t.ex. om möjligheten att skapa gemensamma förteckningar över IT-standarder.

Informationssäkerhet

  • Undersökning av hur kostnadsaspekten påverkar spridning och användning av standarder inom e-förvaltningen.
  • Utgivandet av en föreskrift som pekar ut ISO/IEC 27001(LIS) respektive ISO/IEC 27002 som grund för myndigheternas arbete med informationssäkerhet.

Upphandling i allmänhet och elektroniska inköpsprocesser:

  • En särskild funktion för samordning mellan myndigheter när det gäller att utarbeta gemensamma upphandlingskravsspecifikationer som sedan kan användas i kommande förfrågningsunderlag inom IT-området.
  • Utarbetandet av ett handlingsprogram för standardisering inom den elektroniska inköpsprocessen, bl.a. inom områdena mottagningsfunktionerna för anbud samt att terminologi och informationsstrukturer klarläggs redan från början i inköpsprocessen och att gemensamma kravspecifikationer utformas för vissa delar av inköps- och upphandlingsprocessen.

Öppna programvaror

  • En vägledning bör utarbetas som beskriver hur myndigheternas anskaffning, utveckling och återanvändning av öppna programvaror, inklusive upphandling av stödtjänster till dessa.

Interoperabilitets- och IT-standardiseringskansliet kan även hjälpa till att bevaka de områden där svenska myndigheter och andra offentliga organisationer aktivt bör medverka i utvecklingen av standarder, såväl nationellt som inom EU och internationellt.

12.4.2. Organisationsformer

Utveckling av gemensamma kravspecifikationer

Utgångspunkten är de interoperabilitetskrav som ställs från myndigheterna. Många myndigheter arbetar redan med att skapa denna interoperabilitet utifrån sina egna verksamhetsbehov. Vervas funktion är att underlätta detta arbete och att vid behov samordna de olika myndigheternas initiativ. Bl.a. kan marknadsutbudet av standarder behöva inventeras och analyseras och eventuellt kompletteras med utvecklandet av gemensamma specifikationer för att beskriva de sammantagna funktionskraven som är specifika för förvaltningen – det kan exempelvis handla om tekniska, semantiska, organisatoriska och rättsliga krav som hämtas från olika källdokument. När det gäller tekniska krav på IT-lösningar bör detta dock undvikas, då utveckling och förvaltning av egen teknik brukar bli dyrt och resurskrävande och kan leda till interoperabilitetsproblem mot omvärlden. För begrepps- och informationsstandardisering inom förvaltningen är däremot behovet av egna, nationellt anpassade standarder stort.

Nedan beskrivs en tänkbar procedur som motsvarar i första hand den danska modellen.

Ovan har beskrivits vilka intressenterna är i utvecklingen av specifikationer, vilket är desamma som i andra former av standardisering. Det följande är en idé till hur man kan utforma organisationen kring och processen för utvecklingen av specifikationer liksom utvecklingen av en standardkatalog. Inspirationen har hämtats från den danska modellen

TPF

11

FPT

med nödvändiga anpassningar till den

TP

11

PT

Se bilaga 6 Länder, underrubrik Danmark.

svenska förvaltningsmodellen. Den norska modellen har också stora likheter med den danska.

Förslag till att utveckla en ny standard, eller att välja eller anpassa en förekommande formell eller informell standard, kan komma från vem som helst – privat, offentlig eller annan – och tas emot av det centrala kansliet. Samarbete kan ske med arbetsgrupper och myndigheter, till exempel Geodatarådet och IT i vården, vilka beslutas av berörd myndighet. Sektorstandardiseringsgrupperna syftar till att förse den offentliga förvaltningen med de standarder och liknande specifikationer som krävs för respektive sektors verksamhet.

I ett tidigt skede av arbete bör Verva tillfråga SIS om SIS önskar leda arbetet i en teknisk kommitté som skapas för just det ändamålet. Ur Vervas perspektiv kan en sådan teknisk kommitté hos SIS betraktas som en arbetsgrupp.

Beslut om en standards status som föreskrift är en senare fråga och behöver inte beslutas i detta skede.

I den centrala funktionens uppgifter finns också att skapa bred förankring inför Vervas beslut att ändra i standardkatalogen. I det kan lämpligen ingå att organisera konferenser där samtliga sakägare träffas regelbundet.

Närmare detaljer om hur utvecklings-, samverkans- och beslutsprocessen bör gå till kommer inte att föreslås av utredningen. De väsentligaste momenten är att interoperabilitet i första hand ligger inom myndigheternas verksamhetsansvar, att Vervas har en samordnande funktion för att underlätta interoperabiliteten och att man i denna process, när det utvecklas gemensamma specifikationer av olika slag, håller så nära kontakt som möjligt med SIS.

Utredningens ställningstaganden framgår av kapitel 13.

12.5. IT-standardiseringsfrågor med näringspolitiska och andra syften

Av tidigare kapitel framgår ett antal andra aspekter på IT-standardisering än sådana som direkt har med e-förvaltning att göra. En sådan aspekt är den näringspolitiska:

  • främjande av innovationer och småföretag
  • insatser för att öka näringslivets deltagande i offentliga myndigheters standardiseringsarbete, t.ex. genom ökad användning av SIS
  • bevakning av de effekter som den offentliga användningen av

IT-standarder har på näringslivet, bl.a. på datakonsultmarknaden

  • främjande av IT-standardisering på områden där stat och kommun har stora intressen, t.ex. turistbranschen, och där företagsstrukturen (många små företag) är ogynnsam för samverkan.

Den funktion som hanterar ovanstående åtgärder bör fördelas mellan de näringspolitiska myndigheterna Nutek, ITPS och Vinnova i enlighet med deras verksamhetsområden.

Den andra aspekten är den sektor- och departementsövergripande ”monitorfunktionen” över IT-standardiseringens organisatoriska system i sin helhet, som beskrivits tidigare och som ligger nära det huvudmannaansvar som regeringen via UD har för SSR.

Utredningens slutliga överväganden och förslag framgår av kapitel 13.

13. Överväganden och förslag

Inledning

I detta kapitel redogör vi kortfattat för våra förslag i frågor som kräver åtminstone regeringsbeslut. Motiven framgår under rubriken Överväganden. I kapitlet finns även ett antal idéer och synpunkter på policyer, utredningar m.m. som utredningen funnit särskilt intressanta att föra fram men som inte nödvändigtvis kräver regeringsbeslut utan kan beslutas av andra instanser. Några av dessa synpunkter sammanfattas under rubriken Bedömningar. Förslagen har så långt möjligt ordnats efter sin huvudsakliga tillhörighet i tre olika avsnitt:

  • statens nationella ansvar för IT-standardisering och internatio-

nell samordning

  • det ansvar som ryms inom det verksamhetsansvar som finns

hos myndigheter, kommuner och landsting, organisationer med standardiseringsuppgifter m.fl.

  • Vervas roll som ansvarig för förvaltningsgemensamma speci-

fikationer och annan samordning som gäller IT-standardisering.

Slutligen finns ett förslag som rör Riksarkivets roll. Observera att förslagen på vissa områden, t.ex. informationssäkerhet, kunde ha delats upp mellan flera avsnitt, men vi har för överskådlighetens skull lagt alla förslag inom respektive område i det avsnitt där vi bedömer att tyngdpunkten finns, i informationssäkerhetens fall i avsnittet om myndigheternas verksamhetsansvar.

13.1. Statens nationella ansvar

13.1.1. Bättre understöd för beredning av 98/34-kommittéens ärenden m.m.

Överväganden

Enligt våra utredningsdirektiv behöver samordningen förbättras vid beredningen av de politiska initiativ till IT-standardisering som EG-kommissionen tar. Direktiv 98/34/EG ger t.ex. kommissionen rätt att ge uppdrag till de europeiska standardiseringsorganen, efter hörande av medlemsstaterna.

Av kapitel 4 i detta betänkande framgår att det har varit svårt för UD, som tillsammans med Kommerskollegium handlägger dessa frågor, att få fram underlag från berörda sektorer och experter i den offentliga sektorn när ärenden kommit från EU, trots ansträngningar att skapa nätverk på departement och myndigheter. Ett skäl kan vara att det i dessa frågor inte finns någon fast krets av handläggare och experter, eftersom IT-standardiseringsfrågorna hela tiden varierar. Dessutom är frågorna ofta så konkreta att den möjliga kretsen av experter är mycket liten.

Inriktningen av vår utredning har varit att problemet kan lösas genom ett nätverk eller råd med representanter för olika verksamheter i samhället som berörs av IT-standardisering. Detta nätverk kan då lättare hitta dem som kan yttra sig i den aktuella frågan.

Det pågår även ett informationsflöde (utöver 98/34-frågorna) som kan nyttjas bättre än i dag:

  • SIS får information från CEN om nya CEN Workshops. Vi-

dare sprids information om notifiering av planerade svenska och andra medlemsstaters standardiseringsprojekt.

  • Till Kommerskollegium kommer information om ärenden om

handelshinder och ärenden från WTO som berör standardisering.

  • Till UD kommer information om utvecklingen inom UN/

CEFACT.

Vi har konstaterat att det i UD:s beredning har varit problem att få kontakt med, och få svar från, de experter i Sverige som kunnat ha synpunkter på IT-relaterade 98/34-ärenden. Något slags grupp eller nätverk bör därför skapas som kan få fram ett tillräckligt bra underlag på den korta tid som i allmänhet står till buds. Sammansättningen av rådet ska vara funktionellt snarare än representativt

motiverad, dvs. det ska innehålla personer som har kunskap om konkreta standardiseringsfrågor inom respektive verksamhetsområde och som, när sådan kunskap saknas, kan förmedla kontakt med andra personer med den mycket specifika och aktuella kunskap som IT-standardiseringsfrågor normalt kräver.

Tre organisatoriska lösningar har studerats. Den första lösningen är ett fristående nätverk med tillhörande kansli, med samma konstruktion som (den tidigare) e-nämnden, dvs. en egen myndighet. Eftersom nätverket enligt vår uppfattning inte behöver fatta formella beslut är det dock inte nödvändigt att ge det ställning av en egen myndighet.

Den andra lösningen är ett råd liknande den konstruktion som valts för samordning av marknadskontroll av varor (produktkontroll), dvs. Marknadskontrollrådet, vilket regleras av förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor och som fungerar som ett nationellt samordningsorgan i frågor om marknadskontroll. Rådet består i huvudsak av myndigheter som utövar marknadskontroll, med generaldirektören för Swedac som ordförande. Sekretariatet sköts av Swedac. Rådet stödjer myndigheterna, organiserar erfarenhetsutbyte och utarbetar handlingsplaner. Rådet innehåller inga representanter för näringslivet och andra externa aktörer.

Marknadskontrollrådet ska samråda med representanter för andra myndigheter samt med företrädare för näringsliv, konsumenter och andra intressenter för att inhämta synpunkter av betydelse för marknadskontroll. Kontakterna med näringsliv och konsumenter ska ske genom att dessa återkommande deltar vid rådets möten.

Vi antar att skälet att inte ta med näringslivet i själva rådet är att rådet i första hand är ett samarbete för tillsynsmyndigheter med myndighetsutövning. Om rådsmodellen, t.ex. enligt mönster från Marknadskontrollrådet, skulle väljas för det föreslagna nätverket för IT-standardisering i ett s.k. IT-standardiseringsråd (i fortsättningen kallat ITSR) finns inte något formellt argument mot att näringslivet deltar, utan alla parter skulle kunna delta på lika villkor på det sätt som skedde i den tidigare beskrivna svenska SOGITSgruppen.

En möjlighet är att knyta rådet till Kommerskollegium som redan är involverat i 98/34-handläggningen. Inrättande av detta råd vid Kommerskollegium innebär dels att kollegiets remissarbete underlättas genom att det blir lättare att hitta lämpliga mottagare av

remisserna, dels att rådet får en rådgivande och stödjande funktion i förhållande till UD och Kommerskollegium i sakfrågorna.

Förslaget innebär att beredningen inom såväl UD som Kommerskollegium underlättas. Rådet skulle dessutom bistå Kommerskollegium i den formellt samordnande funktion som kollegiet har i dag på detta område. Rådet skulle däremot inte ta över någon handläggning utan den sker vid de berörda myndigheterna eller andra organisationer. Kommerskollegium har yttrat sig över vårt förslag om ett råd, och har bl.a. ställt sig frågande inför IT-standardiseringsrådets formella status som råd.

TPF

1

FPT

En tredje lösning är att knyta rådet till Sveriges Standardiseringsråd (SSR), enligt ett avtal mellan staten och SSR. I detta avtal skulle uppgifter, sammansättning och finansiering överenskommas. Det som talar för denna lösning är att SSR redan har representanter både för stat, kommuner, landsting och näringsliv, samt att det är nära till SIS och några av de informationsflöden som är viktiga för samordningsuppdraget. Huvuduppgifterna hos SSR skiljer sig från ITSR, som skulle få en direkt roll som stödfunktion i den statliga beredningen av 98/34-ärendena. ITSR skulle dock inte få till uppgift att ta ställning till dessa ärenden kollektivt utan man skulle, på samma sätt som om det knöts till Kommerskollegium, få till uppgift att underlätta beredningen genom att hitta rätt instanser och få fram ett bra underlag.

Rådet ska även kunna bistå i beredningen av politiska initiativ som tas i andra internationella organ än EU. Det bör även kunna vara ett forum för diskussion och omvärldsanalys på IT-standardiseringens område. Som forum för informationsutbyte mellan olika parter utgör ITSR en direkt parallell till SSR:s fullmäktige, som i stora delar representerar samma intressen som ITSR skulle göra. ITSR behöver dock en annan sammansättning än SSR, med fler och mer operativa representanter och större spridning mellan sektorer som är relevanta just för IT-standardiseringen.

Förslag

1. En förbättrad beredning av 98/34-direktivets ärenden ska ske med hjälp av ett råd, IT-standardiseringsrådet, med företrädare för de i sammanhanget viktigaste myndigheterna och organisationerna inom stat, kommuner och landsting samt standardiseringsinriktade

TP

1

PT

PM 2007-04-16 Kommerskollegium. Enheten för inre marknaden och tekniska regler.

personer från näringslivet och andra experter, t.ex. från standardiseringsorgan (inklusive ITS och SEK), departement samt användar- och konsumentintressen. Även frågor från kommittologiförfarandet kan bli standardfrågor, vilket motiverar att experter från sådana områden, t.ex. geografisk information, kan ingå i rådet.

Rådet ska innehålla högst omkring 30 personer, utöver ordföranden, för att möjliggöra någorlunda effektiva fysiska möten; den huvudsakliga kontaktformen blir dock troligen e-post.

Rådets uppgift är att bistå UD och Kommerskollegium när svenska ståndpunkter i internationella IT-standardiseringsfrågor tas fram. Rådet ska också delta i diskussioner och informationsutbyte om frågor som rör det internationella arbetet med standardiseringsfrågor på IT-området.

En anställd bedöms vara tillräckligt för att sköta ärendehantering, dvs. utskick av remisser, mottagande och sammanställning av remissvar och administration av rådets arbete.

Ledamöter, arbetsuppgifter och finanisering bör överenskommas mellan staten och SSR i ett särskilt avtal om rådet organisatoriskt ska höra till SSR. Om en överenskommelse inte kan nås med SSR förs rådet organisatoriskt över till Kommerskollegium, och då utses ordförande och ledamöter i rådet av Kommerskollegium.

13.1.2. IT-standardisering som ett organisatoriskt system

Överväganden

Behovet av en övergripande instans

Våra utredningsdirektiv syftade bl.a. till att skapa en bättre överblick över vilka organisationer som arbetar inom standardiseringsområdet och vilket arbete som görs, t.ex. erkända och övriga standardiseringsorganisationer respektive föreskriftsarbete och de facto-arbete inom den offentliga förvaltningen. Samarbetet mellan de olika delarna av standardiseringen bör förbättras; bl.a. behövs en bättre arbetsfördelning mellan myndigheternas insatser och standardisering i de erkända standardiseringsorganisationerna.

I dag saknas en tydlig rollfördelning mellan de olika aktörerna, så det är därför svårt att peka ut vem som kan ha en övergripande roll på IT-standardiseringens område och vem som kan ta ställning till arbetsfördelningen i stort mellan de olika aktörerna; både e-förvaltningens och näringspolitikens aktörer skulle kunna ha intresse

av sådana bedömningar utan att själva ha en tillräckligt övergripande roll.

En instans bör ha till uppgift att följa hur de olika delarna av standardiseringskedjan utvecklas och samverkar, dvs. en sektors- och departementsövergripande monitorfunktion för IT-standardiseringens organisatoriska system i sin helhet, särskilt i de delar som har med den offentliga sektorn att göra. Denna uppgift kan med fördel läggas på SSR.

Vi övergår nu till några frågor som har med IT-standardiseringen att göra men som också gäller standardisering i allmänhet och som involverar flera olika instanser.

Standarders tillgänglighet

IT, liksom IT-standarder, förekommer numera i många olika slags verksamheter. Intresset av, kunskapen om och tillgängligheten till IT-standarder är dock mycket växlande och i hög grad en fråga för mycket specialiserade experter. Användning av IT-standarder har dock så stor betydelse för en effektiv IT-användning att man på många områden bör verka för en ökad tillgänglighet av dessa standarder. På informationssäkerhetsområdet har t.ex. Verva i sin rapport till utredningen

TPF

2

FPT

påpekat behovet av att kontinuerligt struktu-

rera och informera mottagarsidan om vilka standarder som finns och i vilka sammanhang de kan vara lämpliga att tillämpa.

Även i Vervas rapport om upphandling

TPF

3

FPT

framgår problem som

rör tillgängligheten:

  • Det finns ingen central förteckning över standarder som är

organiserad efter användningsområde och som ger en översikt över standardernas syfte och innehåll.

  • En särskild olägenhet uppstår när en myndighetsföreskrift

hänvisar till en standard som måste införskaffas av den som ska följa föreskriften. Det innebär att det kostar pengar att följa en obligatorisk föreskrift.

Att söka efter standarder är en av SIS viktiga verksamhetsgrenar, bl.a. utifrån deras eget stora standardregister. Detta är dessutom en tjänst som ofta anlitas av användare. Ett system av olika register

TP

2

PT

Verva: Informationssäkerhet – standardisering för ledning och styrning samt för säkerhet i

system, produkter och tekniska skyddskomponenter. Av Wiggo Öberg. PM, 2007-03-30.

TP

3

PT

Verva: Standarders påverkan på aktörerna i offentlig upphandling PM, 2007–02–23

med standarder av olika slag inom både SIS, myndigheter och branschorganisationer skulle troligen därför fylla ett stort behov hos användarna.

Myndigheternas engagemang

Regeringens bedömde i IT-propositionen (prop. 2004/05:175) att deltagandet från myndigheterna kan behöva förstärkas. Detta gällde just arbetet med IT-standarder men resonemanget kan utvidgas till standarder i allmänhet. Standarder i allmänhet, inte bara IT-standarder, är nämligen ett redskap för statliga myndigheter, kommuner och landsting att fullgöra sina uppdrag, t.ex. att förbättra interoperabiliteten mellan olika system – en fråga där vi föreslår ett uttryckligt förordningskrav på myndigheterna.

För att uppnå ett ökat engagemang kan det också vara nödvändigt att arbete med standarder skrivs in i vissa myndigheters instruktioner, regleringsbrev etc. Vår utredning har pekat på att detta saknas hos vissa näringspolitiska myndigheter. Vi kan däremot inte avgöra vilka myndigheter som saknar, men som skulle behöva, särskilda regeringsuppdrag på detta område.

Behov av ytterligare studier

Några ytterligare exempel ges nedan på fördjupade studier av delfrågor som skulle behöva göras:

  • utformning av mätinstrument och liknande för att kunna rela-

tera IT-standardisering till olika verksamhetsmål som t.ex. besparingar, tillväxt, infrastrukturens och e-tjänsternas lönsamhet på kort och lång sikt, kundanpassning, flexibilitet eller uthållighet

  • utformning av myndigheternas drivkrafter för att delta i

standardiseringsarbete och i att tillämpa standarder.

  • arbetsfördelningen mellan myndighetsintern standardisering

och formell standardisering, genom i första hand SIS för utveckling av nya standarder

  • formerna för samverkan mellan offentlig sektor och näringsliv

i standardiseringsfrågor

  • ansvaret för förvaltning av IT-standarder som används i

offentlig verksamhet

  • policyer för spridning av, tillgänglighet och införandestöd till,

användning och förvaltning av IT-standarder som används i offentlig verksamhet.

  • den offentliganställda personalens kompetens på IT-standar-

diseringsområdet, framför allt verksamhetsansvarigas förståelse för IT-standardiseringens betydelse samt den ledande personalens insikter i standardiseringsarbetets olika processer och instrument.

Utredningen föreslår inga konkreta utredningsinsatser på dessa områden, utan listan ovan kan ses som en idébank för eventuella framtida projekt inom standardiseringsarbetets ledande organ.

Förslag

2. Sveriges Standardiseringsråd ska få i uppdrag att utreda följande i samråd med SIS och Verva:

  • Hur kan finansieringen lösas på ett sätt som ökar tillgänglighe-

ten till SIS standarder, särskilt på IT-området, t.ex. i de fall hänvisning sker till standarder i föreskrifter?

  • I vilka delar av den offentliga sektorn kan man med fördel

nyttja SIS mer för att utveckla standarder, t.ex. förvaltningsgemensamma krav och begreppsstandarder?

  • Vilka förändringar i SIS arbetsformer skulle underlätta ett all-

mänt ökat samarbete mellan myndigheter och SIS?

  • Hur initieras ett samordnat system av register över standarder,

förvaltningsgemensamma krav m.m. för att fylla behovet av en central förteckning över standarder som är organiserad efter användningsområde och som ger en översikt över standardernas syfte och innehåll?

  • Vilka särskilda utredningar i övrigt behöver göras för att ge

underlag för förslag om hur standardiseringen, särskilt ITstandardiseringen, i sin helhet kan effektiviseras?

13.1.3. Expertis för näringspolitiska analyser av och främjandeinsatser för IT-standarder och deras användning

Överväganden

Syftet med standardisering och gemensamma kravspecifikationer inom den offentliga sektorn är dels att effektivisera den offentliga förvaltningen, dels att underlätta kommunikation med omvärlden och då framför allt med företagen. Standardisering är därför i grunden en näringspolitisk fråga.

Därmed uppstår en valsituation som gäller formerna för hur standarder beslutas, vilket kan illustreras med valet mellan två vitt skilda beslutsmodeller:

TPF

4

FPT

  • å ena sidan en standardiseringsprocess som utgår från den

offentliga sektorns behov och beslutas inom denna

  • å andra sidan en process där staten pekar ut kriterier och sedan

möjliggör för företagen att lansera standarder inom denna ram, som staten sedan anpassar sig till.

Skillnaden är att i det första fallet faller implementerings- och anpassningskostnaden på företagen, medan den i det andra fallet faller på staten och eventuellt på de företag som inte får sina standarder accepterade.

Dagens situation är en blandning av de båda principerna. Arbetsmarknadsverkets förslag till standardisering av rekryteringsprocessen (t.ex. arbetssökandes CV enligt den s.k. HR-XML-standarden) är ett exempel på den första principen. Upphandlingen av IT-tjänster, t.ex. i ramavtalen, tillämpar däremot i stor utsträckning den andra principen, dvs. där den offentliga sektorn anpassar sig till standarder som erbjuds av leverantörerna utan att det dessförinnan förekommit några beslut om kriterier och principer för vilka krav som bör ställas på dessa standarder.

Slutsatsen av detta är att redan beslutsprocessen i samband med den offentliga sektorns standardisering har en näringspolitisk innebörd, där kostnader i olika grad läggs på antingen den offentliga sektorn eller företagen.

När det gäller elektronisk kommunikation, dvs. den del av IT som erbjuds av telekomsektorn, den fysiska IT-infrastrukturen och

TP

4

PT

Se PM från Stockholms Handelskammare: Hur bör staten standardisera IT? Om standar-

diseringsmodeller. Draft våren 2007.

de tjänster som direkt hänger samman med denna, så är sambandet mellan tjänsternas utformning och marknadsstrukturen klart och tydligt etablerat, bl.a. genom att det finns en särskild lag (lagen om elektronisk kommunikation) vars huvudsyfte är att slå vakt om konkurrensen på marknaden. Här är PTS den ansvariga myndigheten.

När det gäller IT-tjänsterna högre upp i värdekedjan, t.ex. e-förvaltningens tjänster, finns inte samma skydd mot monopoliseringstendenser från utbudssidan och inte heller samma uppmärksamhet på hur marknaden fungerar och liknande näringspolitiska frågeställningar.

Standardiseringens roll för ekonomisk tillväxt har påvisats i olika europeiska studier, och EU:s konkurrenskraftsråd har pekat ut en proaktiv standardiseringsstrategi som en viktig prioritet för att förbättra EU:s konkurrenskraft. Betydelsen av standarder och standardiseringsprocessen i innovationssystemet kan knappast förnekas, men mycket återstår att säga om hur kopplingarna ser ut – hur samverkan mellan FoU och standardisering bidrar till tillväxt och konkurrenskraft och hur man genom medvetna forsknings- och näringspolitiska satsningar bättre kan nyttja denna kunskap.

IT-standarder i offentlig förvaltning har alltså inte bara betydelse för e-förvaltningens utveckling, utan även tydliga näringspolitiska aspekter har framkommit i vårt utredningsarbete:

  • frågan om huruvida företagen eller den offentliga sektorn ska

bära huvudkostnaden för implementering av standarder

  • graden av involvering av SIS
  • IT-standarders betydelse för innovationer och forskning
  • behovet av ökad kunskap om IT-standarder, särskilt bland

småföretag

  • åtgärder för att öka konkurrensen bl.a. på datakonsultmarkna-

den och i upphandlingen av dokumentformat genom stimulans av format som bygger på öppna standarder

  • åtgärder i övrigt för att främja tillväxt genom ökad användning

av IT-standarder, framför allt i den offentliga sektorn men även i den övriga ekonomin

  • åtgärder för att motverka inlåsning av användare i olika

leverantörslösningar.

Dessa frågor bevakas i dag inte alls eller enbart i liten utsträckning av de näringspolitiska myndigheterna Vinnova, Nutek respektive

Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS). Vinnovas inriktning på innovationssystem gör det naturligt att innovationsaspekter på IT-standardiseringen handläggs där. Visst arbete pågår i dag inom Nätverket för elektroniska affärer (NEA), där offentlig sektor och vissa organisationer och företag samverkar kring att främja elektroniska affärer, men detta sker endast på nätverksbasis.

Vad gäller Nutek har myndigheten i en skrivelse till utredningen

TPF

5

FPT

yttrat att man är tveksam till att även Nutek får ett ansvar

för IT-standardiseringsfrågor. Skälen till denna tveksamhet är framför allt att det är olämpligt att ge både Vinnova och Nutek uppgifter inom näraliggande områden samt också att ett uppdrag som gäller ett så specifikt och snabbt utvecklande område som ITstandardisering kräver hög kompetens och därmed stora resurser, som inte bör delas mellan två myndigheter.

I skrivelsen beskriver Nutek att man för närvarande bedriver ett program för att stimulera införande av elektroniska affärslösningar i små- och medelstora företag samt att man har tidigare bedrivit andra program med liknande syften. Programmen innebär dock inte att Nutek förordar vissa lösningar, utan man stödjer projekt som bygger på företagens egna behov och möjligheter. Nutek bör, menar myndigheten, även fortsättningsvis vara den aktör som samordnar och informerar om olika initiativ riktade mot småföretag. Nutek anser att myndigheten därför bör vara informerad om arbetet med IT-standardisering, även om man själv inte strävar efter någon aktiv roll i detta arbete.

Utredningen har förståelse för de skäl Nutek anför, men vi menar ändå att Nutek är en lämplig myndighet för frågor som gäller IT-standarders betydelse för småföretag och deras utveckling inom vissa marknader.

Även ITPS kan, i sin roll som utrednings- och analysorgan med näringspolitisk inriktning, vara aktuellt för studier inom IT-standardiseringsområdet; man ordnade t.ex. ett internationellt seminarium om dessa frågor våren 2006.

Sammanfattningsvis bör samtliga dessa tre myndigheter få i uppdrag av regeringen att bevaka IT-standardiseringsfrågor inom deras respektive verksamhetsområde och att återrapportera till regeringen. Uppdragen till Nutek och ITPS bör vara återkommande och kan förändras med hänsyn till utvecklingen, medan uppdraget till Vinnova bör ges i dess instruktion.

TP

5

PT

E-post den 17 april 2007 från Sune Halvarsson (ställföreträdande generaldirektör) och

Stefan Jönsson vid Nutek.

Förslag

3. Regeringen ska ge Nutek och ITPS i uppdrag att bevaka näringspolitiska aspekter på IT-standardisering enligt följande:

  • Nutek bevakar IT-standarders betydelse för småföretag och

deras utveckling inom vissa marknader.

  • ITPS bevakar standarders effekter på marknader och konkur-

renskraft.

Uppdragen kan ges återkommande i myndigheternas årliga regleringsbrev och ska återrapporteras till regeringen.

4. Regeringen ska ge Vinnova i uppdrag att fortlöpande bevaka näringspolitiska aspekter på IT-standardisering när det gäller innovationer och forskning.

13.2. IT-standardiseringsansvar inom ramen för verksamhetsansvar

13.2.1. Myndigheternas ansvar för interoperabilitet

Överväganden

För att fortsätta att utveckla förvaltningens IT-stöd måste samarbetet mellan och inom myndigheter, kommuner och landsting utvecklas mer än tidigare. Samarbetet måste därtill fokusera på förutsättningarna för interoperabilitet, dvs. effektiva metoder för informationsutbyte. Framför allt måste de begrepp som används i IT-tillämpningarna standardiseras.

I kapitel 6

TPF

6

FPT

gav vi några exempel på medborgares och kom-

muners behov av interoperabilitet mellan statliga myndigheters informationssystem. Att öka interoperabiliteten är kostnadskrävande, men det möjliggör å andra sidan en utökad användning av IT. Två faktorer ligger bakom detta:

  • Den tekniska kapaciteten har successivt blivit så stor att det inte

längre är nödvändigt att optimera teknikanvändningen inom varje tjänst. I stället kan man nu bygga IT-systemen skiktvis med en generell teknisk plattform ovanpå vilken de speciella

TP

6

PT

Se även bilaga 3, avsnittet ”öppen standard i IT-kommunikationen” i referatet av intervjuer

med kommunala företrädare.

tjänsterna kan läggas, i enlighet med en IT-arkitektur inom sektorn.

  • Internet har möjliggjort en allt högre grad av standardisering

genom öppna standarder som inte behöver skräddarsys för varje användning och som möjliggör kommunikation med omvärlden via standardiserade gränssnitt.

Användningen av standardiserade format och tillämpningar förutsätter dock att olika användare anpassar sig till gemensamma strukturer. (Vi återkommer i ett följande avsnitt till samordningsfrågan.)

För att säkerställa att interoperabiliteten uppmärksammas i myndigheternas arbete ska varje myndighet under regeringen ha en informationsutbytesansvar, dvs. ett ansvar för att det finns effektiva metoder för informationsutbytet – det som sammanfattas i begreppet interoperabilitet.

TPF

7

FPT

Här ingår även ansvar för tillgänglig-

het, t.ex. för funktionshindrade.

Interoperabilitet måste skapas på samtliga nivåer i systemen – den tekniska, semantiska, organisatoriska och rättsliga nivån – eftersom det räcker att det brister på någon av dessa nivåer för att interoperabilitet ska förhindras. Den rättsliga nivån finns med för att markera att rättssystemet måste utvecklas i takt med övriga tre systemnivåer om interoperabilitet ska kunna förverkligas i praktiken. Genom att på ett tidigt stadium i utvecklingsprocessen bygga in en naturlig samverkan med jurister och lagstiftare kan man, hoppas vi, undvika att rättsliga hinder för den samverkande e-förvaltningen uppstår.

För en fortsatt utbyggnad av IT-användningen krävs också en fortsatt standardisering av begreppen, dvs. innehållet i kommunikationen. Särskilt på det semantiska området kan det vara lämpligt att utarbeta nationella tillämpningsstandarder anpassade efter det svenska språket samt svenska rutiner och regler, på samma sätt som redan i dag sker inom t.ex. vårdsektorn och på området för geografisk information.

Ansvaret för att initiera och genomföra sådana ligger hos berörda myndigheter, men arbetet kan göras i samverkan med såväl den centrala expertfunktionen som SIS och TNC.

För att åstadkomma en rättvisande och någorlunda enhetlig uppfattning om läget bör alla offentliga aktörer få i uppdrag att kartlägga och dokumentera sin samverkan med andra myndigheter,

TP

7

PT

Detta begrepp bedöms dock tills vidare som ett ord som är alltför främmande för svensk

språkbruk och därför inte kan användas i författningssammanhang.

och då särskilt förutsättningarna för det elektroniska informationsutbyte som redan bedrivs eller som behövs införas. Verva är i färd med att inleda en sådan kartläggning inom ramen för regeringsuppdraget om automatisering av ärendehantering. Detta arbete bör göras enligt en gemensam metod och mall (enligt en gemensam specifikation) och resultatet rapporteras in och publiceras i en öppen katalogtjänst för fortsatt analys och samordning.

Med tillgång till en sådan övergripande katalog över kommunikations- och informationsvägar ökar förutsättningarna för regeringen och stabsmyndigheterna, inklusive Verva, att göra korrekta bedömningar av vilka utvecklingsområden som bör prioriteras. Kartläggningen ska fokusera på interoperabiliteten, dvs. kommunikationsmöjligheterna mellan olika myndigheters informationssystem.

Förslag

5. Varje statlig myndighet under regeringen ska utse en person som ansvarar för att främja det elektroniska informationsutbytet inom den offentliga förvaltningen (s.k. informationsutbytesansvarig).

6. Samtliga myndigheter ska ges i uppdrag att kartlägga och publicera sina informationsutbyten med tillhörande informationsstrukturer, kommunikationslösningar och regelverk för att möjliggöra en samlad bild över vilka gemensamma lösningar som behövs för den offentliga sektorns på detta område.

13.2.2. Informationssäkerhet

Överväganden

Varje myndighet och organisation har ansvar för sin egen informationssäkerhet. Detta ansvar ligger inom respektive myndighets verksamhetsansvar.

Enligt den s.k. Infosäkutredningen (Säker information, SOU 2005:42) utvecklas IT-området snabbare än säkerhetsmedvetandet. Medvetandet om sårbarhet, hot och risker är i dagsläget mycket lågt hos enskilda användare, vilket enligt Infosäkutredningen motiverade särskilda insatser under lång tid.

Vi har kunnat konstatera att visionen om en sammanhållen eförvaltning kräver ökade möjligheterna att kommunicera mellan

olika myndigheters register och IT-applikationer. Ökade kopplingar mellan olika administrativa system innebär dock en ökad sårbarhet för systemet som helhet; om man har säkerhetsproblem i en del av ett sammanhållet system så sprider detta sig till andra delar av systemet. Detta gör att säkerhetsfrågorna, liksom de ITstandarder som används för att höja säkerheten, måste uppmärksammas mer ju mer sammanhållen e-förvaltningen blir.

Myndigheterna bör säkerställa att informationssäkerheten hanteras på ett lämpligt sätt – antingen genom en ökad egenkontroll eller genom certifiering mot ISO/IEC-standarden 27001 och den officiella svenska versionen Ledningssystem för informationssäkerhet (LIS). Detta skulle vara en förtroendeskapande åtgärd för e-förvaltningen och också bidra till ökad säkerhet hos leverantörer på IT-området.

Det ledningssystem som LIS beskriver innehåller följande moment:

  • dokumenterad informationssäkerhetspolicy på övergripande

nivå, med verksamhetskraven och ledningens viljeinriktning som utgångspunkt

  • utpekande av ansvariga (roller), som visar vilka säkerhetspro-

cesser som ska eller bör göras och målen för dessa

  • struktur för anvisningar och regler för säkerhetsåtgärder som

är anpassade efter verksamhetens behovsbild

  • definition av en modell för riskanalys och riskhantering
  • definition av en modell för uppföljning och förbättring av

säkerhetsarbetet

  • rutiner för kontinuerliga revisioner av säkerhets- och riskhan-

teringsrutiner.

  • ett strukturerat sätt att sprida kunskapshöjande insatser till

medarbetarna i den egna verksamheten.

Införande av ett ledningssystem enligt LIS innebär inte beslut om en viss säkerhetsnivå utan det är enbart en anvisning för hur man åstadkommer ett systematiskt arbete med organisationens informationssäkerhetsarbete för att i slutänden optimera affärs- eller verksamhetsnyttan. En certifiering enligt LIS betyder inte heller nödvändigtvis att informationssäkerheten hos en organisation är god utan enbart att ledningssystemet följs.

Att en organisation arbetar strukturerat med sin informationstillgång och sina informationsprocesser inom ramen för ett

ledningssystem innebär dock oftast i praktiken att organisationen har en god informationssäkerhet. Certifiering enligt LIS är därför en garant för systematiken i myndighetens arbete och ett värdefullt komplement till andra granskningar som går mer in i sakfrågan. Många myndigheter har LIS som ledstjärna i sitt informationssäkerhetsarbete.

Infosäkutredningen föreslog att staten skulle använda LIS inom den egna verksamheten. En klar majoritet av de statliga myndigheternas remissvar var positiva till detta; av 74 svarande myndigheter var 51 helt eller i stort sett positiva, 20 avstod, 2 var tveksamma och 1 var negativ. I tabellen nedan framgår några av de myndigheter som var positiva till detta förslag från Infosäkutredningen.

Försvarets materielverk, Krisberedskapsmyndigheten, Statens Räddningsverk, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Statskontoret, Statistiska centralbyrån,

Kungliga Tekniska Högskolan, Jordbruksverket (som redan i dag följer LIS), Livsmedelsverket, Lantmäteriverket, PTS, Luftfartsstyrelsen, AMS, NUTEK

Tveksamma var Finansinspektionen och Datainspektionen – den förra myndigheten med motiveringen att LIS i dagsläget redan är den gällande standarden inom området men att detta förhållande inte behövde vara konstant över åren, och den senare med hänvisning till ISO/IEC 17799 är under revidering vilket ger anledning att avvakta.

Bland dem som avstod från att kommentera detta förslag fanns Rikspolisstyrelsen, Kommerskollegium, Arbetsgivarverket och Konsumentverket.

Försvarsmakten var den enda klart negativa myndigheten med motiveringen att tillämpning av LIS innebar en risk för att bli skenbart heltäckande. Försvarsmakten föredrog att själv genomföra teknisk och administrativ kontrollverksamhet.

Kravet på en fullständig implementering av LIS uppfattas på sina håll som kostnadsdrivande och som att det innebär orimliga krav på mindre myndigheter. Certifiering enligt LIS är förmodligen en alltför genomgripande åtgärd för myndigheter med lägre krav på informationssäkerhet. För mindre myndigheter kan BITS, KBM:s Basnivå för Informationssäkerhet, vara ett lämpligt första steg inför LIS. Medan LIS är en standard för en metod som anger vad som

behöver beaktas utifrån ett organisationsperspektiv, är dock BITS, rekommendationer som anger hur säkerheten ska åtgärdas, i huvudsak på IT-systemnivå. BITS syftar till att skapa en miniminivå för informationssäkerhet och har använts framgångsrikt bl.a. av kommuner och landsting. BITS innefattar dessutom sedan 2006 OFFLIS, dvs. Statskontorets metodstöd och mallregelverk för myndigheters informationssäkerhet.

Verva bör fullfölja sin ansats att ge ut en föreskrift som pekar ut ISO/IEC 27001 respektive ISO/IEC 27002 (LIS) som grund för myndigheternas arbete med informationssäkerhet, kompletterat med KBM:s rekommendationer BITS i en förbättrad form som grund till etablering av en basnivå för informationssäkerhet.

Verva skulle även kunna bidra till ökad tillämpning av Common Criteria (CC), som är en standard för att definiera krav på ITsäkerhet i produkter samt regler och metoder för granskning av ITprodukter. Vervas insatser kan vara metodstöd vid kravställande inom ramen för e-förvaltningen, t.ex. målinriktade informationsinsatser beträffande offentliggjorda CC-evaluerade kravprofiler (PP, Protection Profile). Ett slags nationellt bibliotek med information kopplad till beskrivningar av en IT-säkerhetsarkitektur för den offentliga sektorn kan vara ett sätt att skapa tillgång till relevant information. Inom ramen för e-förvaltningen kan en stegvis upptrappning av kravmetoderna vid upphandling ingå, som en väg mot ökad tillämpning av CC och certifierade produkter, t.ex. inom kritiska områden i IT-infrastrukturen med stor betydelse för kommunikationssäkerheten eller för säkerhetsprodukter som används i verksamheter med höga krav på sekretess.

En ökad användning av CC som metodstöd bidrar dessutom till säkrare produkter och system, under förutsättning att standardens metodpaket utvecklas på ett sätt som så långt som möjligt förenklar användningen.

Ett antal statliga myndigheter har viktiga roller när det gäller informationssäkerhet, och ett samarbete mellan dessa myndigheter bedrivs i Samverkansgruppen för informationssäkerhet (SAMFI).

  • Krisberedskapsmyndigheten har ett sammanhållande myndig-

hetsansvar för samhällets informationssäkerhet.

  • Verva följer kontinuerligt utvecklingen av e-förvaltningens IT-

standardisering på informationssäkerhetens område och skulle därigenom kunna ha ansvar för information och spridning av

kunskap om standarder, en uppgift som behöver utvecklas och ges en allt tydligare inriktning och avgränsning.

På sektorsnivå kan Socialstyrelsen nämnas som ett exempel, vilken ansvarar för informationssäkerhetsfrågor på hälso- och sjukvårdens, tandvårdens och smittskyddets områden samt inom annan medicinsk verksamhet. Socialstyrelsens informationssäkerhetsarbete är dock betydligt vidare än de andra myndigheternas, eftersom det inte bara handlar om informationsskydd utan även om krav på riktighet och tillgänglighet för att värna patientsäkerheten i vårdens informationshantering.

När det gäller de statliga vårdgivarna (Försvarsmakten, Kriminalvården m.fl.) har Socialstyrelsen och Verva överlappande roller på informationssäkerhetens område.

Förslag

7. Verva ska få i uppdrag att ingående undersöka hur kostnadsaspekten påverkar spridning och användning av standarder inom myndigheterna när det gäller informationssäkerhet inom e-förvaltningen.

Bedömning

8. Myndigheter som deltar i upphandling av IT-tjänster och ITutrustning för e-förvaltningen bör definiera den egna organisationens säkerhetskrav kopplade till det som ska upphandlas.

9. Verva bör fullfölja sin ansats att ge ut en föreskrift som pekar ut ISO/IEC 27001 respektive ISO/IEC 27002 (LIS) som grund för myndigheternas arbete med informationssäkerhet, förslagsvis med KBM:s rekommendationer BITS i en förbättrad form som grund för etablering av en basnivå för informationssäkerhet.

13.2.3. Användning och utveckling av standarder

Överväganden

Regeringen uttalande i sin IT-proposition (prop. 2004/05:175) att användning av öppna standarder ska främjas. Belgien, Danmark, Nederländerna och Frankrike är några av de EU-länder som redan beslutat använda standarder i offentlig förvaltning i ökad utsträckning, och som har definierat vilka krav man ställer på standarder för att de ska komma ifråga. EU närmar sig en sådan definition i arbetet med IDABC

TPF

8

FPT

.

I debatten framförs vissa krav på standarder för att dessa ska komma ifråga för användning i offentliga sammanhang. Kraven är att standarderna:

  • tillkommer och förvaltas i ett öppet forum med balanserad

representation där berörda parter inte utesluts, under en transparent, kollaborativ process där beslut präglas av enighet och demokrati

  • är fullständigt dokumenterade och offentliggjorda till låg eller

ingen kostnad

  • tillåter licensiering till RAND-villkor i de delar de innehåller

patent, alternativt är royaltybefriade och fria att implementera

  • upprätthålls och att villkoren inte förändras.

Formella standarder anses vanligtvis uppfylla dessa krav.

Det finns också i den formella processen instrument för att reglera hur tvister ska hanteras. Främst gäller det frågor om villkoren för patent och licensiering i dessa standarder.

Formella standarder svarar mot de grundläggande krav på öppenhet som man kan ställa på standarder för att de ska användas i offentlig förvaltning. Men vi konstaterar att det även finns krav på att ytterligare förbättra och förenkla myndigheters och företags möjligheter att utveckla, ta del av, förvalta och implementera standarder. Av den anledningen finns det skäl att kontinuerligt se över och förbättra öppenheten och möjlighet att delta i dessa moment.

Vi vill uttrycka ett allmänt önskemål om att ett sådant engagemang kommer till uttryck i såväl internationella som nationella sammanhang från myndigheters och andra aktörers sida.

TP

8

PT

Interoperable Delivery of Pan-European eGovernment Services to Public Administrations,

Business and Citizens.

Situationer kan förutses där formell standard kan ställas mot informell standard eller de facto-standard, därför att det saknas en formell standard eller att den inte alltid självklart bäst uppfyller det allmänna intresset. Under förutsättning att ett undantag har starka motiv bör det kunna accepteras enligt våra utgångspunkter.

I lagen om offentlig upphandling (LOU) stadgas hur standarder får åberopas, och där är formella standarder huvudalternativet. Men trots det domineras den offentliga upphandlingen av applikationer med proprietär programvara. Med tanke på att det nu finns öppna standarder med god funktion på en mängd områden, borde även upphandlingen sträva efter att använda dessa, och detta bör dessutom ge avtryck även i ramavtalsupphandlingar. Vi föreslår därför att Verva får i uppdrag att i ramavtalsarbetet med att upprätta kravspecifikationer även ta hänsyn till de långsiktiga aspekterna av användningen av standarder med hög grad av öppenhet. Upphandling enligt ramavtal motsvarar visserligen bara en del av myndigheternas totala upphandling, men en ändrad inriktning av ramavtalen kommer förhoppningsvis att leda till att den övriga upphandlingen följer efter.

I samband med EU-direktiv och i upphandlingslagstiftningen kan det innebära problem att i föreskrifter behöva hänvisa till informella standarder. Detta är i princip möjligt, så länge man kan visa att valet av standard inte är diskriminerande, vilket är den omväg som används för att i föreskrift peka på icke-formella standarder för exempelvis Svefakturan (se kapitel 9 och bilaga 4). Rättsläget är dock oklart och behöver ytterligare belysas.

Problemet kan inte helt lösas genom s.k. fast track procedures, vilket har börjat förekomma i ökande omfattning och som syftar till att i formella standardiseringsorganisationer godkänna informella standarder (rubber stamping).

Frågan har uppmärksammats i EU-kommissionens pågående studie om behovet av förändringar i gällande policy kring IT-standarder. Studien kommer i sin slutrapport sommaren 2007 att föreslå förändringar på området, och kommissionen kommer att uttala sig i saken under andra halvan av 2007.

Sverige bör arbeta för, och för egen del göra en tolkning som gör det praktiskt möjligt, att utan omvägar hänvisa till IT-standarder från IETF, OASIS, W3C, UN/CEFACT och liknande organisationer.

Förslag

10. Användningen av formella standarder vid elektronisk informationshantering ska främjas beträffande myndigheter som lyder under regeringen. 11. Regeringen ska ge Verva i uppdrag att även ta hänsyn till de långsiktiga aspekterna av användningen av standarder med hög grad av öppenhet när man upprättar kravspecifikationer i ramavtalsarbetet. Verva ska årligen redovisa hur uppdraget fullföljs. 12. Sverige ska inom EU arbeta för att upphandlingar ska kunna referera till standarder likvärdiga de formella, såväl på EU-nivå som på nationell nivå. Detta skulle göra det möjligt att hänvisa till ITstandarder från IETF, OASIS, W3C, UN/CEFACT och andra liknande organ som utarbetar brett accepterade standarder som dock inte är erkända i den mening som avses i EU:s regelverk för offentlig upphandling.

13.2.4. Öppen programvara

Överväganden

I Statskontorets rapport Öppen programvara (2003:8) konstaterades bl.a. att öppna standarder och format samt öppen programvara är viktiga komponenter för bättre konkurrens, varav öppna standarder ansågs vara den viktigaste faktorn. I regeringens IT-proposition (prop. 2004/05:175) görs bedömningen att användningen av öppna standarder och öppna programvaror bör främjas och att utvecklingen på området för öppna programvaror och öppen källkod löpande bör följas upp. Regeringens skäl för detta är dels att det ger en möjlighet att minska kostnaderna för IT-användning, dels att konkurrensen bör främjas inom programvaruområdet.

Verva har nu gjort en ny analys på uppdrag av utredningen och kommit fram till ett antal slutsatser:

  • I första hand ska öppna standarder och gränssnitt främjas, inte

öppen programvara. Endast genom att använda öppna standarder kan man undvika inlåsning och få valfrihet som kund.

  • Något absolut samband mellan öppen källkod och öppen stan-

dard finns inte, utan det finns proprietära program som använder öppen standard. Marknadsutvecklingen, den öppna källkodsrörelsen samt det pågående arbetet med arkitekturfrågor

har sammantaget påverkat leverantörer av proprietära lösningar att öppna dessa.

Utredningen delar Vervas uppfattning att en allmän utgångspunkt bör vara att öppna programvaror i normalfallet måste ha egen kraft att klara sig på marknaden. Undantagen är bl.a. applikationer som är särskild anpassade för svensk offentlig förvaltning, t.ex. barnomsorgsplanering, som i vissa fall kan behöva stöd för att få igång användningen, och användargrupper (”communities”) för denna typ av program kan behöva främjas. Det är också viktigt att det finns en underhållsorganisation som håller över tid.

För att upprätthålla en rimlig konkurrenssituation inom olika segment av programvarumarknaden bör en upphandlande enhet kunna överväga att främja öppna programvaror om dessa lösningar har minst samma funktionalitet, kvalitet och villkor i övrigt som en motsvarande proprietär applikation som tillhandahålls av en marknadsdominerande aktör. Långsiktigt kan det vara en vinst även för den upphandlande organisationen att konkurrensen upprätthålls.

I en särskild rapport från Verva har juridiska aspekter på användandet av öppen programvara diskuterats. I rapporten beskrivs flera olika möjliga scenarior för återanvändning av datorprogram som utvecklats av eller för den offentliga sektorn. Slutsatsen av rapporten är att den gällande lagstiftningen sällan hindrar en sådan återanvändning, om det är fråga om öppna programvaror. På flera punkter kan det emellertid finnas en osäkerhet om hur den gällande lagstiftningen ska tillämpas, och denna osäkerhet kan hämma återanvändningen.

Mot denna bakgrund delar utredningen rapportens bedömning av att det kan vara lämpligt att utarbeta någon form av vägledning. Vägledningen skulle både kunna beskriva hur myndigheter bör agera vid upphandling av utveckling och hur man kan gå till väga för att underlätta återanvändning av de program som tagits fram. En fråga som också kan behandlas i vägledning är i vilken utsträckning en statlig myndighet kan delta som medlem i en användargrupp för utveckling och förvaltning av öppen programvara.

Ett sätt att återanvända egenutvecklade program inom den offentliga förvaltningen är att statliga myndigheter bidrar till det arkiv (repository) för öppna program som erbjuds av det s.k. Programverket. Detta är ett projekt som initierats av Sveriges Kommuner och Landsting tillsammans med Stockholms läns landsting kring öppna program och öppen programutveckling inom den

offentliga sektorn. Syftet är en ökad samverkan och en effektivare IT-användning. Detta är ett bra initiativ för att stimulera utvecklingen av öppen programvara inom inte bara den kommunala sektorn utan hela den offentliga sektorn. Förutsättningen för statens medverkan är dock att licensvillkoren i varje enskilt fall möjliggör detta. Det kan nämligen finnas inslag av externa beståndsdelar även i egenutvecklade program, för vilka andra upphovsrättigheter gäller.

En annan förutsättning är att Programverket, som nu är en försöksverksamhet, ges etablerade former.

Även andra arkiv bör kunna användas för denna återanvändning, t.ex. Sourceforge.

Bedömning

13. Statliga myndigheter bör bidra med eget utvecklingsarbete i form av öppna programvaror och delar av sådana till Programverkets programarkiv och till andra liknande arkiv, under förutsättning att licensvillkoren i de enskilda fallen medger detta. 14. Verva bör utarbeta en vägledning som beskriver hur myndigheter bör agera när man anskaffar och utvecklar öppna programvaror, inklusive upphandling av stödtjänster till dessa, och hur myndigheterna kan gå till väga för att underlätta återanvändning av de programvaror som de utvecklat.

13.3. Vervas samordningsroll

13.3.1. En central expertfunktion för interoperabilitet och ITstandardiseringsfrågor vid Verva

Överväganden

Ovan har vi föreslagit vissa förbättringar av samordningen vid handläggningen av EG-ärenden om IT-standardisering med hjälp av ett nytt samordningsorgan. Denna samordningen bör dock hållas isär från samordningen av IT-standardiseringen inom den svenska offentliga förvaltningen, som är det andra huvudämnet för vår utredning. Skälet är att det handlar om två helt olika samordningsprocesser, och det är viktigt att den svenska hanteringen av EGärendena inte kan misstänkas vara påverkad av den offentliga för-

valtningens egna intressen av standarder, vilka kan riskera att få nationell prägel.

Allmänt om expertfunktionen

Skälet för en förstärkning av expertfunktionen för IT-standardisering inom e-förvaltningen är att IT-standarder och förvaltningsgemensamma specifikationer av olika slag har visat sig vara viktiga förutsättningar för e-förvaltningens fortsatta utveckling. I dagsläget har de besparings- och serviceeffekter som kunnat göras med hjälp av IT – både gentemot medborgarna och internt inom förvaltningen – kunnat åstadkommas med förhållandevis begränsade kostnader, även om kostnaderna i absoluta tal varit betydande.

Den nya utvecklingen av IT-strukturen, som har accelererat sedan millennieskiftet, talar dock för en organisation med centrala experter och central samordning för att utveckla en mer standardiserad uppbyggnad, särskilt av interoperabiliteten. De största centrala myndigheterna har redan börjat bygga upp sådan central expertis, och nätverk har skapats för samverkan mellan myndigheter. Vårt förslag innebär att de centrala experterna på IT-standardiserings- och interoperabilitetsområdet hos Verva bör förstärkas. Arbetet kan exempelvis organiseras enligt de principer som anges i avsnittet 12.4.

Huvuduppgiften för dessa experter är att de ska vara en takfunktion som ser till att frågor sammanhängande med standarder och standardisering på e-förvaltningens område inte tappas bort i den offentliga decentraliserade organisationen utan att någon instans tar ansvar för initiativ om så behövs, så att det finns en oavbruten ansvarskedja. Denna roll följer den s.k. närhetsprincipen som innebär att Verva tar initiativ där ingen annan gör det, medan det egentliga arbetet om möjligt sker inom verksamhetsansvarig myndighet. Detta arbete kan om så behövs kompletteras med metodstöd från Verva.

Andra uppgifter på denna övergripande nivå är att vara:

  • en sammanhållande funktion i de nätverk som finns och kan-

ske behöver byggas ut ytterligare för IT-standardiseringen inom e-förvaltningen

  • en central funktion för att följa, lägesrapportera och vid behov

ta initiativ till och leda samordning av standardiseringen inom e-förvaltningen inom olika sektorer av statlig förvaltning.

Verva framstår som det mest naturliga alternativet för en sådan central funktion. Samordningen kan göras frivillig och behöver inte regleras genom ytterligare föreskriftsrätt för Verva, utöver den som redan finns. Vervas roll blir mer ett ansvar för form, process och metod än för själva innehållet. Ansvar för innehållet finns hos varje myndighet; och motsvarande funktion bör finnas för kontakt med kommuner och landsting, som en parallell till Vervas arbete med att följa e-förvaltningens utveckling.

Förvaltningsgemensam specifikation

Ibland kan den centrala funktionens roll vara att driva en viss konkret standardiseringsfråga, t.ex. i form av en anpassning eller en profil. Verva har föreslagit begreppet förvaltningsgemensam specifikation för att uttrycka detta samordningsbehov inom förvaltningen vilket utredningen tillstyrker.

De förvaltningsgemensamma specifikationerna kan antingen bestå av egna specifikationer eller referera till andra självständiga och frivilliga standarder, främst från de formella standardiseringsorganisationerna SIS, CEN, ISO eller deras europeiska och internationella motsvarigheter på elområdet CENELEC och IEC och på teleområdet ETSI och ITU-T.

Inom IT-området utfärdas dock många viktiga standarder av andra, informella, standardiseringsorganisationer – främst IETF, W3C och OASIS. Internet är t.ex. helt beroende av informella standarder från dessa tre, och det förekommer också att formella ISO-standarder bygger på informella W3C-standarder som XML. Även UN/CEFACT kan nämnas i detta sammanhang.

Standarder är inte heller alltid tillräckligt detaljerade för att fungera som utvecklingsspecifikation eller för att säkerställa fullständig interoperabilitet mellan oberoende implementeringar. Det kan därför behövas särskilda anpassningar av existerande standarder för att passa den svenska förvaltningens behov. Dessa specifikationer kan behöva innehålla profiler ur standarder eller kombinationer av standarder och specifika tillägg för att uppnå ställda krav, även om det senare bör minimeras. Det kan även finnas behov av att inkludera testspecifikationer, krav på certifieringsprov eller liknande för att säkerställa funktion och interoperabilitet.

Begreppet specifikation används i formella standardiseringssammanhang som en beteckning på ett dokument som innehåller stan-

dardliknande information utan att vara en beslutad standard. Den informella karaktären anges av beteckningen specifikation.

De förvaltningsgemensamma specifikationerna är i grunden frivilliga (i likhet med standarder), men de kan ges styrande eller bindande status genom hänvisning från andra dokument, t.ex. upphandlingsunderlag, vägledningar eller föreskrifter. Verva har redan den föreskriftsrätt som eventuellt kan behövas.

Samordning

Som stöd för arbetet med gemensamma specifikationer för att samordna myndigheternas interoperabilitetsansvar kan Verva utveckla en gemensam interoperabilitetsstruktur (eller interoperabilitetsarkitektur), och ett sådant arbete har redan inletts. Detta förutsätter dock att myndigheterna frivilligt efter förhandlingar kommer överens om att denna ska gälla som referensram. Arkitekturen som ett samordningsinstrument ger även underlag för att ange vilka krav som bör ställas på standarder om man inte vill peka ut den konkreta standarden för att uppnå interoperabiliteten. Med arkitekturens hjälp ska e-förvaltningens system kunna skiktas för att undvika en total integrering av förvaltningens system, vilket i sin tur skulle strida mot det ansvar som varje myndighet har för systemen inom det egna verksamhetsområdet.

Om specifikationerna inte är tvingande, och förvaltningens aktörer inte finner det lönsamt att tillämpa dem, kommer man heller inte att göra det. Kostnader, nyttor och risker för utvecklandet av och förknippade med användning av de gemensamma specifikationerna i konkreta funktioner behöver studeras, liksom frågor om finansiering och fördelning av kostnader. Myndigheternas informationsutbytesansvariga kan utgöra en bas i arbetet, som bör samordnas och följas upp av Verva. Någon ytterligare form av ekonomiska drivkrafter kan behövas för att myndigheterna ska anpassa sig till kravspecifikationerna – särskilt om kostnader eller förväntade nyttor är ojämnt fördelade – och den centrala expertfunktionen bör därför arbeta med drivkraftssfrågorna.

Som ytterligare ett verktyg bör kostnads-, nytto- och riskberäkningar utföras och gemensamma metoder för dessa utvecklas.

Fördelningen mellan myndigheterna av expertresurser i arkitektur- och standardiseringsfrågor är en viktig styrningsfråga. Så länge ett antal stora myndigheter var och en förfogar över större

expertis än den sektorövergripande nivån, så kommer stuprörstendensen vara svår att motverka, och försök till reformering kommer att ta lång tid. Även resursfrågan måste alltså beaktas när den centrala samordningen utformas. Det ska dock noteras att samverkansandan och deltagandet i gemensamma nätverk anses ha ökat väsentligt under senare år.

En viktig förutsättning för en fungerande expertfunktion är att den utövas i samarbete med främst de myndigheter som har stora expertstaber och besitter den praktiska erfarenheten på fältet på IT-standardiseringens område samt med näringslivet.

Inriktning mot formella och öppna standarder

Ibland kan den centrala funktionen eller respektive myndighet behöva gå ett steg längre och medverka till specifika standarder. Särskilt på det semantiska området kan det därför vara lämpligt att utarbeta nationella tillämpningsstandarder, som är anpassade efter svenska språket och svenska rutiner och regler. Detta sker till exempel inom vårdsektorn och på geodataområdet, där detta arbete bedrivs i STANLI-projektet inom SIS.

Den offentliga förvaltningens föreskrifter, standarder och specifikationer bör så långt möjligt bygga på formella standarder eller globalt accepterade och öppna standarder. Avsikten är inte att den centrala expertfunktionen ska ha som huvuduppgift att själv utveckla, initiera eller främja förvaltningsspecifika standarder eller specifikationer. Den centrala expertfunktionens roll är i stället att komplettera utbudet av standarder eller specifikationer där inte efterfrågan tillgodoses på annat sätt. Det kan ske genom att expertfunktionen identifierar behov och antingen för dem vidare till en intressentstyrd standardiseringsorganisation för utveckling till standarder, eller själva utvecklar andra specifikationer. Formen för detta kan vara riktlinjer, handböcker eller föreskrifter, om så är nödvändigt.

Även när gemensamma kravspecifikationer inte gäller utvecklingen av en ny standard eller en avancerad profilering av befintliga standarder, är det önskvärt att i något skede ge möjlighet för alla intressenter att komma till uttryck. Särskilt gäller det kravspecifikationer som inte enbart är avsedda för den offentliga verksamhetens egen förvaltning. Inflytande från andra intressenter, t.ex. när-

ingslivet eller olika intresseorganisationer, kan ske på åtminstone två sätt:

  • Dels bör Verva vända sig till en formell standardiserings-

organisation, t.ex. SIS, med en intresseförfrågan när det är möjligt och lämpligt.

  • Dels kan myndigheter själva välja att hantera IT-standar-

diseringsfrågor av relevans för sin sektor i särskilda grupper där myndigheterna tillsammans med andra intressenter, t.ex. företag, intresseorganisationer, andra myndigheter eller kommuner och landsting, bereder frågan, exempelvis så som beskrivs i det ovannämnda avsnittet 12.4, som är en svensk anpassning av det danska arbetssättet.

I sammanhanget bör man uppmärksamma den effekt på Vervas bild utåt som ramavtalsupphandlingen ger. Ramavtalen fyller en viktig funktion för förvaltningens försörjning av mjuk- och hårdvara på IT-området, och upphandling kan vara ett effektivt instrument att föra ut det som läggs in i arkitekturen. Men eftersom myndigheterna vill ha stabilitet i verksamheten blir alla införda tekniska lösningar med tiden föråldrade, oavsett hur de anskaffas. Det är därför angeläget att Vervas två inriktningar – den centrala upphandlingsfunktionen och funktionen för samordning av myndigheternas interoperabilitetsarbete och annat IT-standardiseringsarbete – hålls isär utåt, så att omgivningen uppfattar de två inriktningarnas olika profiler.

Förslag

15. En central kanslifunktion ska inrättas vid Verva för att utveckla och förvalta förutsättningarna för interoperabilitet dvs. ett interoperabilitets- och standardiseringskansli. Denna kanslifunktion ska samordna, förankra, publicera och underhålla de förvaltningsgemensamma kravspecifikationerna samt ge metod- och expertstöd i IT-standardiseringsfrågor inom den offentliga förvaltningen, särskilt när det gäller begreppsstandarder. Som vägledning i detta arbete bör en form (arkitektur)för att främja interoperabilitet inom den offentliga förvaltningen utvecklas och förvaltas. En öppen webbaserad katalogtjänst bör skapas för de gemensamma kravspecifikationerna.

16. Tekniska specifikationer och liknande krav för informationshantering och informationsutbyte ska utvecklas i ett forum som är öppet för alla parter, t.ex. i SIS, när så är möjligt och lämpligt. Verva ska främja sådant standardiseringsarbete.

13.3.2. Behov av samordning inom offentlig upphandling

Överväganden

Den offentliga upphandlingens former är under utveckling, framför allt på grund av nya EG-direktiv som är under införlivande i svensk lag. Vidare finns det, om man får döma av den debatt som pågår om upphandling, fortfarande ett stort utrymme för effektivisering av upphandlingsprocessen.

Såväl på beställarsidan som på leverantörssidan kan det förekomma att enskilda aktörer ser ett behov av enighet om hur något ska vara beskaffat, men att ingen av aktörerna har kraft, tid eller kompetens att initiera ett arbete för att nå denna enighet. På systemleverantörssidan kan konkurrensskäl vara orsaken. På myndighetssidan kan budget, tid eller begränsningar i den egna rollen hindra en myndighet från att ta initiativ.

Även om SIS tillhandahåller en spelplan och spelregler för att intressenter ska kunna samlas och nå konsensus, så fordras att intressenterna själva har förmåga att genomföra själva spelet. SIS roll är att skapa förutsättningar för detta.

En lösning kan vara att en enande aktör träder in, motsvarande den tidigare Nämnden för elektronisk förvaltning (e-nämnden), som fungerade som en neutral part för att besluta om gemensamma standarder och liknande krav vad gäller det elektroniska informationsutbytet för myndigheter under regeringen. En sådan återinförd enande aktör innebär inte att det bör skapas en ny myndighet – trenden går snarare åt motsatt håll. Men en funktion för samordning av kravställande inför upphandlingar inom Verva bör hållas isär från Vervas arbete med ramavtalsupphandlingar – inte för att de behöver stå i motsatsställning till varandra utan för att de gäller olika faser i arbetet.

Den samordning vi här vill förbättra gäller myndigheters kravställande före upphandlingsskedet, medan utformningen av ramavtalen är ett led i själva upphandlingsarbetet. Även kommuner och landsting ska ha möjlighet att delta i detta samarbete.

Sambandet mellan upphandling och innovationer behandlas i EU-dokumentet Pre-commercial Procurement of Innovation (den s.k. Dahlstensrapporten, mars 2006). Tanken som förs fram i rapporten är att uppgiften för kommersiell upphandling är att generera nya, innovativa lösningar på områden där befintliga lösningar saknas, t.ex. i linje med Vervas arbete med förvaltningsgemensamma specifikationer. Möjligheterna att använda upphandlingsprocessen som ett innovationsfrämjande instrument är ännu ganska oprövade, men möjligheterna skulle kunna öka med den kommande lagstiftningen på upphandlingsområdet.

Enligt vårt underlag har det inte gått att se något samband mellan småföretags medverkan i upphandlingar och ökad användning av IT-standarder. Detta utesluter dock inte att det finns möjlighet att främja deltagande för små och medelstora företag i offentlig upphandling. Sådana åtgärder behöver dock sättas in i ett större sammanhang, t.ex. i en samlad utvecklingsplan vad gäller upphandling, IT-standarder, innovationer och småföretag.

De flesta upphandlande enheter, och en mycket stor majoritet av de privata företagen, är små organisationer med små resurser. Dessa företag har varken tid, pengar eller personal för att söka efter de standarder som kan vara relevanta och ge större verksamhetsnytta. Vi har ovan, i avsnitt 13.12, diskuterat standarers tillgänglighet och hur den kan ökas.

Det är inte alltid så att företagens problem beror på svårigheter att hitta efterfrågade standarder. Oftare handlar det om bristande kunskap om offentlig upphandling och brist på enhetlighet när förfrågningsunderlag utformas. Det behövs därför centrala insatser för att förklara och underlätta efterlevnad av LOU genom olika kunskapshöjande och förtroendeskapande åtgärder. En sådan metod kan vara att i större utsträckning använda gemensamma begrepp och metoder. Regeringen har i 2007 års vårproposition (prop. 2006/07:100) föreslagit att Konkurrensverkets anslag ökar med fem miljoner kronor från 2008 för insatser för att effektivisera arbetet med offentlig upphandling och för att underlätta för små företag att delta i offentliga upphandlingar

Bedömning

17. En särskild funktion med ansvar för samordning av den offentliga IT-upphandlingen bör inrättas vid Verva. Denna funktion ska arbeta för en samordning mellan myndigheter när det gäller gemensamma upphandlingskravsspecifikationer som sedan kan användas i kommande förfrågningsunderlag inom IT-området.

13.3.3. Den elektroniska inköps- och upphandlingsprocessen

Överväganden

Arbetet med standardiseringen av den elektroniska upphandlingen var i början inriktat på de delar av inköpsprocessen som följer efter kontraktstilldelning dvs. prislistehantering, avrop, beställning och fakturahantering och byggde då på Electronic Data Interchange (EDI) och standarden Edifact. Senare har arbetet kommit att omfatta standarder baserade på XML.

En orsak till att arbetet inriktades på de delar av anskaffningen som ligger efter kontraktstilldelningen är att avrop volymmässigt är tyngst och omfattar många användare och att man eftersträvade en ökad trohet mot ramavtal. Större effektivitet i beställning och fakturahantering liksom ramavtalstrohet förväntades dessutom ge stora besparingar. Det var inte heller juridiskt möjligt att göra upphandlingar elektroniskt när arbetet med Single Face To Industry (SFTI) påbörjades, utan detta kunde endast ske i avrops- t.o.m. fakturaprocessen, dvs. den del av inköpsprocessen som ligger efter kontraktstilldelningen och som brukar benämnas elektronisk handel.

Verva, Ekonomistyrningsverket och Sveriges Kommuner och Landsting bedriver tillsammans och i samverkan med såväl varu- och tjänsteleverantörer som systemleverantörer inom ramen för SFTI ett arbete med att utveckla en standard för e-handel och att främja införandet av densamma.

Det är viktigt att hela inköps- och upphandlingsprocessen uppmärksammas i standardiseringsarbetet. Inom ramen för SFTI har man därför även gjort visst arbete med upphandlingsprocessen före kontraktstilldelningen. År 2001 publicerades rapporten Elektronisk

offentlig upphandling,

TPF

9

FPT

som omfattade informationsstruktur för för-

frågningsunderlag, anbud och avtal.

Av Vervas intervjuer om processen vid elektronisk upphandling framgår att systemleverantörer inom området elektronisk upphandlingsprocess anser att ett samlat arbete om begreppsdefinitioner är det viktigaste harmoniseringsområdet. En orsak till att inte branschen själv lyckats samla sig kring en gemensam terminologi är att det finns så många enskilda spelare och att det är svårt att komma samman. Vissa forum har bildats men de är för svaga. Det behövs en enande aktör.

Leverantörer handlar med både privat och offentlig sektor. och önskar att initiativen inte skiljer sig åt allt för mycket, utan att principerna är desamma mellan privat och offentlig sektor, men offentlig sektor är mer strikt och specifik i sina initiativ. Leverantörerna vill inte heller ha olika standarder för privat och offentlig sektor.

Det finns å ena sidan en risk med att den offentliga sektorn är proaktiv och driver en linje. Det finns inte heller några garantier för hur standarder accepteras på marknaden, och det är därför farligt att fastna i en struktur där man inte har stöd från andra intressenter i samhället. Lagstiftningsvägen gör nytta på kort sikt men man kan förlora samhällsnyttoperspektivet. Samverkan med näringslivet behövs alltså.

Å andra sidan finns en förväntan att e-handel ska komma igång av sig själv. Men tröskeln för en självgående mekanism att slå in har varit oväntat hög, och den egna attraktionskraften i e-handel har förmodligen överskattats. Därför måste insatser göras för hela inköpsprocessen – inte bara för den avslutande inköpsdelen som gäller avrops- t.o.m. fakturaprocessen.

Det är viktigt att klarlägga terminologi och informationsstrukturer för hela inköpsprocessen, och när det gäller de nya upphandlingsförfarandena behövs enighet redan från början om de begrepp som kan komma att användas. Genom att klarlägga informationsstrukturer för hela inköpsprocessen skapas förutsättningar för att kunna återanvända information i olika delar av processen.

För vissa delar av inköpsprocessen kan det vara aktuellt för den offentliga sektorn att genom Verva och i samverkan med branschintressen ta fram gemensamma kravspecifikationer med funktio-

TP

9

PT

Elektronisk offentlig upphandling, Rapport 2, 2001. Av arbetsgruppen för elektronisk

offentlig upphandling vid Svenska Kommunförbundet, Statskontoret och Landstingsförbundet. ISBN91-7289-038X.

nella krav på t.ex. processer samt begrepps- och informationsstruktur. Det gäller särskilt de nya upphandlingsformerna. Förberedelser för sådana gemensamma specifikationer kan göras redan nu; justeringar kan ske allt eftersom förutsättningar i form av ny lagstiftning klarnar.

När gemensamma specifikationer finns framme kan ett konkret standardiseringsarbete göras utifrån internationella standarder. Organisation för ett sådant standardiseringsarbete finns redan genom SFTI.

Det är viktigt att upphandlingsprocessen och den efterföljande avrops- t.o.m. fakturahanteringsprocessen hänger ihop. Konkret standardiseringsarbete bör därför ske inom samma organisation och i möjligaste mån baseras på samma internationella standarder.

Förslag

18. Regeringen ska ge Verva i uppdrag att i samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting samt branschintressen utarbeta ett handlingsprogram för standardisering inom den del av den elektroniska inköpsprocessen som gäller upphandling. Förberedelser bör ske inom följande områden:

  • En vägledning utarbetas om hur t.ex. mottagningsfunktionerna

för anbud kan utformas.

  • Terminologi och informationsstrukturer klarläggs redan från

början i upphandlingsprocessen.

  • För vissa delar av inköps- och upphandlingsprocessen utfor-

mas gemensamma kravspecifikationer med funktionella krav på t.ex. processer samt begrepps- och informationsstruktur.

13.4. Användandet av standardiserade dokumentformat i offentlig förvaltning

Överväganden

Flera länder har infört riktlinjer för hur man ska använda dokumentformat som baseras på formella standarder, s.k. öppet dokumentformat. Belgien, Danmark, Australien, Norge och delstaten Massachusetts i USA är några exempel där man pekar på att formaten på mjukvaror för vanliga kontorsdokument som används

antingen inom den offentliga förvaltningen eller i kommunikation med medborgarna (t.ex. ordbehandling, kalkylark och för presentationer) ska baseras på internationellt godtagna formella standarder, i regel som ISO-standarder.

Det finns dock för närvarande bara ett fåtal sådana standarder antagna som kan komma i fråga, och det är specifika versioner av PDF och ODF.

Skälen för ställningstagandet är flera. Bland annat skapar användandet av företagsspecifika dokumentformat problematiska leverantörsberoenden. Samtliga aktörer som önskar kommunicera med myndigheter tvingas använda just dessa programvaror – med snedvridande effekter på marknaden som resultat liksom effekter i form av brister i myndigheternas tillgänglighet för allmänheten. En stor dominans för proprietärt baserade format i offentliga organ är därför även ett demokratiproblem.

Framtidssäkerhet är ett annat skäl – Riksarkivet, Sveriges Radio och andra myndigheter, kommuner samt statliga och kommunala företag har problem att hantera dokument i äldre, utgångna, leverantörsspecifika format.

Ett ökat användande av öppna dokumentformat ligger också i linje med den allmänna ambitionen att basera mjukvaror (och annan IT) på formella standarder där sådana finns att tillgå.

Interoperabiliteten mellan de vanligast förekommande formaten, dvs. ODF och Microsoft Word, är inte fullständig. Den som t.ex. befinner sig i Microsoftmiljö och vill ta del av öppna dokument av versionen .odt (open document, version för text) behöver en s.k. ODF-reader som visserligen finns fritt tillgänglig på Internet men som inte alla företag och myndigheter (t.ex. Regeringskansliet) accepterar innanför sina brandväggar. I andra riktningen gäller att den som befinner sig i en ODF-miljö behöver en läsare för MS Word-format för att ta del av dokument av versionen .doc. En sådan läsare erbjuds i programsviten Open Office men den motsvarar bara originalformatet till 80–90 procent, eftersom den är skapad efter antaganden av hur det skyddade formatet .doc är konstruerat.

Vi anser att myndigheterna ska kunna ta emot alla slags dokument som är vanligt förekommande på marknaden, som har stor spridning hos allmänheten och som är utformade enligt tekniska specifikationer som följer formell standard, dvs. vad som i dagligt tal kallas öppet dokumentformat. Om myndigheterna sedan använder öppna dokumentformat även i övrigt, t.ex. i sin informa-

tion till medborgarna, är däremot något som myndigheterna själva bör bestämma.

Om myndigheterna ska vara skyldiga att erbjuda öppna dokumentformat i kommunikationen med medborgarna kommer staten att behöva se till att support och utveckling av lämpliga produkter finns tillgängliga på detta område.

Riksarkivet arbetar med en föreskrift om tekniska krav för upptagningar för automatiserad behandling, dvs. hur dokument kan lagras med hjälp av IT. I denna föreskrift avser man att bl.a. att behandla användningen av öppna dokumentformat i statlig förvaltning. Föreskriftsarbetet grundas på bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446). Genom att föreskriva i vilka format myndigheterna ska ha möjlighet att spara inkomna eller upprättade elektroniska dokument säkerställs att myndigheterna har tillgång till nödvändiga programvaror och kan kommunicera med allmänheten med hjälp av dessa.

Förslag

19. Regeringen ska ge Riksarkivet i uppdrag att föreskriva en möjlighet för myndigheter som omfattas av arkivlagen att lagra elektroniska dokument i ett allmänt förekommande format som bygger på standarder från erkända standardiseringsorgan.

14. Ekonomiska och andra konsekvenser

14.1. Inledning

För kommittéers och särskilda utredare arbete gäller kommittéförordningens (1998:1474) bestämmelser, och enligt 14 § i denna förordningen gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och inkomstminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén dessutom föreslå en finansiering.

Av 15 § i förordningen framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller om ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

14.2. Statens kostnader, intäkter och finansiering

De förslag i föregående kapitel som varit möjliga att kostnadsberäkna anges nedan, med samma numrering som där. En summering görs mot slutet.

14.2.1. Bättre former för beredning av 98/34-kommittéens ärenden m.m. (förslag 1)

Åtgärd Tillkommande årlig kostnad IT-standardiseringsråd 0,1 mnkr Kanslifunktion 1,0 mnkr

Kostnaderna för ett IT-standardiseringråd avgörs av hur många deltagare som ingår och hur ofta råder sammanträder. En jämförelse vad gäller dessa aspekter har gjorts med Marknadskontrollrådet, som har en liknande roll.

Kostnaden för kanslifunktionen har beräknats utifrån förutsättningen om en heltidstjänst med placering i anknytning till SSR.

14.2.2. Förslag om utredningar i samverkan mellan SSR, SIS och Verva (förslag 2)

Åtgärd Tillkommande engångskostnad Utredningar om tillgängligheten till standarder, finansieringsformer, former för bättre samverkan mellan myndigheter och SIS m.m.

1,5 mnkr

De kostnader som anges ovan är beroende av en överenskommelse mellan regeringen och SSR.

14.2.3. Funktioner för central bevakning av IT-standarders betydelse för näringspolitiken m.m. (förslag 3–4)

Åtgärd Tillkommande kostnad Personell förstärkning inom Nutek och Vinnova för näringspolitiska analyser och främjandeinsatser för formell IT-standardisering

1 tjänst vid vardera Nutek och Vinnova = totalt cirka 1,5 mnkr

14.2.4. Informationssäkerhet (förslag 7)

Åtgärd Tillkommande årliga kostnader En höjning av ambitionsnivån i informationssäkerhetsarbetet för e-förvaltningen

0,75 mnkr

Förslaget innebär en höjning av Vervas ambitionsnivå, både när det gäller resurser och kompetens, t.ex. för arbetet med Common Criteria och när det gäller IT-standarder i e-förvaltningens informationssäkerhetsarbete i övrigt. Vi har antagit att denna ambitionshöjning kräver 1 tillkommande årsarbetskraft.

14.2.5. Främjandet av öppen programvara (förslag 14)

Åtgärd Tillkommande engångskostnader Främjandeåtgärder för nationella program, t.ex. stimulans till användargrupper Främjande av program för diarieföring och ärendehantering genom utvecklandet av gemensamma kravspecifikationer i en specifik användargrupp Vägledning för återanvändning av öppen programvara i staten

Cirka 1 mnkr totalt

14.2.6. Förstärkning av den centrala samordningsfunktionen för IT-standardiseringsfrågor vid Verva (förslag 15)

Åtgärd Tillkommande kostnad Personell förstärkning av standardiseringssamordning och arkitekturarbete vid Verva, med 5 personer

Kostnad för en person: 0,72 mnkr, kostnad för 5 personer : 3,6 mnkr

Kostnaderna beräknas utifrån en relativt måttlig, inledande förstärkning av bemanningen vid Verva för att möjliggöra inrättandet av en enhet för arbete med IT-standardisering innefattande gemensamma specifikationer och interoperabilitetsarkitektur, metodstöd när det gäller begreppsstandardisering m.m.

Vi beräknar att det här finns ett expansionsbehov på ytterligare tjänster beroende på ambitionsnivå. Antalet fem tjänster som en inledningsvis förstärkning är beräknat på följande sätt: IT- og Telestyrelsen i Danmark har tre relevanta enheter – IT-arkitektur, Datastandardisering och IT-strategi (Governance) – med 25, 17 respektive 10 medarbetare. Vi uppskattar att 20 procent av dessa, ca. 10, gör vad Verva skulle förstärkas med. Grovt räknat arbetar redan 5 årsarbetskrafter med dessa frågor på Verva, vilket skulle

betyda att det behövs en förstärkning med 5 årsarbetskrafter på vardera ca 720 000 kr (lön + lönekostnadspålägg).

14.2.7. Behov av samordning av kravspecifikationer inför offentlig upphandling (förslag 17)

Åtgärd Tillkommande årliga kostnader En central funktion för att utveckla gemensamma kravspecifikationer inför offentlig upphandling

2 tjänstemän, cirka 1,5 mnkr

Denna särskilda funktion med ansvar för utveckling av den offentliga upphandlingen avses omfatta samordning av kravspecifikationer inför offentliga upphandlingar.

14.2.8. IT-standarder i elektronisk upphandling (förslag 18)

Åtgärd Tillkommande engångskostnad Standardisering med anledning av det nya upphandlingsdirektivet

Cirka 0,5 mnkr

14.2.9. Sammanfattning

Tabell. Statens beräknade kostnader

Åtgärd Förslag nr Årlig kost-

nad, miljoner kr

Engångs- kostnad

SSR IT-standardiseringsråd 1 1,1 SSR, SIS, Verva Utredningar 2 1,5 Näringspolitiska myndigheter

Expertfunktioner

3–4 1,5

Informationssäkerhet 7 0,75 Öppen programvara 14 1,0 Central samordningsfunktion för IT-standardisering

15 3,6

Samordning före upphandling

17

1,5

Verva

Standardisering av elektronisk upphandling

18 0,5

Summa,

8,45

3,0

varav för Verva

5,85

1,5

I summorna för Verva har vi inte räknat med den del Verva eventuellt skulle bidra med i samband med de föreslagna utredningarna tillsammans med SSR och SIS.

De uppgifter som anges ovan för Verva och deras kostnader motsvarar den sammanfattning av tänkta uppgifter som gjordes ovan i avsnitt 12.4.1.

14.2.10. Statens intäkter

Om det blir ökade statliga intäkter eller minskade kostnader som följd av våra förslag är en ganska öppen fråga. Standardiseringsinsatser, liksom de flesta IT-investeringar, innehåller i teorin en inledande investeringskostnad och därefter en period av ökande effektivitet, möjligen lägre kostnader förutsatt att organisation, resurser och kompetens anpassas till den nya tekniken. Det är svårt att kvantifiera dessa effekter, eftersom huvuddelen av våra förslag innebär insatser för ökad samordning snarare än åtgärder i sig.

På ett område, nämligen informationssäkerhet, är det sannolikt så att en förbättrad organisation, i enlighet med vårt förslag att myndigheterna i ökad utsträckning ska anpassa sig till standarden Ledningssystem för informationssäkerhet, i normalfallet dels leder till lägre kostnader, dels förorsakar genomförandekostnad men på sikt en kostnadsminskning tack vare bättre säkerhet.

En samordning inom den offentliga sektorn som bygger på en gemensam arkitektur och gemensamma specifikationer kan leda till lägre kostnader för statliga myndigheter, liksom för kommuner och landsting, om man i stället för att utveckla egna varianter följer gemensamma principer.

Vidare kan en ökad återanvändning av öppen programvara leda till att man undviker dubbelkostnader genom att ta tillvara det som gjorts tidigare inom andra organisationer.

14.2.11. Finansiering

Eftersom IT-standarder normalt anses ingå i kostnaderna för respektive verksamhet är utgångspunkten att flera förslag bör bäras av respektive verksamheter; kostnaderna kan antas vara ganska marginella i förhållande till de totala verksamhetskostnaderna.

Den största kostnaden gäller om Verva avses komma i någorlunda jämnhöjd med IT- og Telestyrelsen i Danmark, vilket skulle kräva en anslagshöjning. Samverkan kommer i stor utsträckning att behöva utvecklas med myndigheter med stor egen IT-verksamhet och behov av IT-strategi bl.a. Skatteverket, Försäkringskassan, Lantmäteriet, Arbetsmarknadsstyrelsen, Jordbruksverket, SCB, AMS, Rikspolisstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden, Bolagsverket, Försvarsmakten och Försvarets Materielverk. En sådan samverkan kan leda till att man delar med sig av utvecklingsarbetets resultat.

Främjandekostnaden för öppen programvara skulle i första hand gynna kommunerna. Staten har tidigare via Statskontoret gett stöd till Sambruk för nationella program, t.ex. barnomsorgsplanering, dock inte särskilt för öppna programvaror som avses i vårt förslag.

Totalt skulle de extra årliga kostnaderna för Vervas samordning bli 5,85 mnkr, som vi inte kan ange någon finansieringskälla för. Detta gäller även övriga återkommande samordningskostnader på 2,6 mnkr och engångskostnader på 3,0 mnkr.

14.3. Kostnader för kommuner och landsting

De mest påtagliga kostnaderna för kommuner och landsting föranledda av utredningens förslag gäller ett eventuellt ökat deltagande av företrädare för kommun- och landstingssektorn i samarbetsgrupper av olika slag – i första hand i IT-standardiseringsrådet, men möjligen också i Vervas samrådsgrupper och nätverk samt SIS tekniska kommittéer. Detta handlar dock om kostnadsökningar som borde ligga i linje med kommuners och landstings eget intresse av en förbättrad samordning och därför förutsätts vara frivilliga.

14.4. Kostnader för företag och andra enskilda

Vad gäller företagen är kostnaderna är två slag – dels deltagande i samråds- och samarbetsgrupper av samma slag som nämnts ovan för kommuner och landsting, dels anpassning av sina standarder som ett resultat av den ökade samordning som kan bli resultat av utredningens arbete. Den första kostnadsposten behöver vi inte utreda närmare, eftersom den förmodligen är marginell och dess-

utom kan antas ligga i linje med företagens eget intresse av samordning.

Den andra kostnadsposten är mer intressant, både eftersom den har en principiell innebörd som handlar om vad som är en rimlig kostnadsfördelning mellan stat och näringsliv i standardiseringsanpassning, och eftersom det inte är helt klart vilken effekt vår utredning har på denna kostnadsfördelning.

En ökad samordning mellan stat och näringsliv i SIS tekniska kommittéer borde leda till en jämnare kostnadsfördelning än om staten ensidigt bestämmer sig för t.ex. gemensamma kravspecifikationer.

En lägre kostnad kan uppstå både för företag och för andra enskilda om vår intention förverkligas att alla myndigheter ska kunna ta emot dokument baserade på standardiserade format.

I övrigt är det svårt att se någon direkt kostnads- eller intäktseffekt på övriga enskilda av våra förslag.

14.5. Samhällsekonomiska effekter

Utveckling och användning av standarder är till sin karaktär investeringar med förväntan om framtida vinster i form av ökad effektivitet, ökad säkerhet, större konkurrenskraft, större marknadsandelar, etc. Några av de samhällsvinster av en förbättrad offentlig samordning av standarder och andra av våra förslag som vi identifierat är följande:

  • En effektivare e-förvaltning ger större utrymme för andra ändamål än offentlig administration.
  • En större dynamik och konkurrenskraft uppnås om småföretag i sina mellanhavanden med den offentliga sektorn kan använda öppna standarder och öppen programvara och inte behöver anpassa sig till specifika företagsstandarder, vilket också kan minska den administrativa bördan för företagen.
  • En ökad nationell konkurrenskraft kan åstadkommas om insatser görs för ett ökat användande av internationella öppna standarder i offentlig verksamhet, och en liknande effekt kan uppnås (om än på längre sikt) om den offentliga sektorn i större utsträckning än för närvarande samverkar med näringslivet i SIS tekniska kommittéer och andra liknande forum.

På den samhällsekonomiska kostnadssidan finns nackdelar i form av ökad byråkratisering som kan följa av ökad samordning och den likriktning som en allmän användning av standarder kan leda till. Diskussionen om standarders samband med innovationer och forskning beskriver ett liknande problem, nämligen att standarder kan leda både till ökade och minskade innovationer beroende på förhållandena i de enskilda fallen.

På det hela taget anses ökad användning av standarder leda till samhällsekonomiska vinster, vilket också är bakgrunden till att EU satsar så mycket på just standardisering, inte minst på IT-området.

14.6. Betydelse för små företags villkor i förhållande till större företags

I 15 § kommittéförordningen nämns särskilt att små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags villkor ska redovisas. Våra förslag innebär en viss stimulans till användning av öppen standard och öppen programvara. Vi har i ett särskilt avsnitt i kapitel 11 diskuterat huruvida öppna standarder gynnar små företag, och det sammanlagda intrycket av den enkät som gjorts är att en ökad användning av öppen standard och öppen programvara gynnar den del av IT-branschen som, ofta i småföretagsform, levererar programvara till bl.a. den offentliga sektorn.

14.7. Betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Den regionalpolitiska betydelsen av våra förslag hänger samman med effekterna på småföretagsamheten. IT minskar betydelsen av företagets geografiska belägenhet, och om man underlättar småföretagsamhet i IT-branschen ökar också möjligheterna till sysselsättning i landets perifera och glesbefolkade delar.

14.8. Övrig betydelse

Våra förslag innebär inga inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, eftersom den föreslagna samordningen i IT-staandardiseringsrådet och genom Vervas centrala expertfunktion bygger på frivillighet.

Förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet är förmodligen marginell, även om en ökad fokusering på ledningssystem och standarder för informationssäkerhet kan bidra positivt till en minskad brottslighet.

Vad gäller jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen är det svårt att se några beröringspunkter med våra förslag.

Värdet för funktionshindrade, som inte nämns särskilt i kommittéredogörelsen men som nämns i våra direktiv, hänger samman med om förvaltningen i ökad utsträckning tillämpar de standarder som finns för tillgänglighet för alla grupper. Vi har inte behandlat dessa tillgänglighetsfrågor specifikt utan utgår ifrån att de uppmärksammas kontinuerligt i Vervas och den övriga förvaltningens arbete med standarder.

Kommittédirektiv

Förbättrad samordning av utvecklingen av standarder och grundfunktioner inom IT-området

Dir. 2006:36

Beslut vid regeringssammanträde den 6 april 2006.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall bedöma och vid behov föreslå förbättringar i formerna för samordning av utveckling av standarder inom IT-området. Det gäller i första hand inom staten men även i relation till kommun- och landstingssektorn och näringslivet. Syftet är att underlätta utvecklingen och användningen av IT-standarder av olika slag. Här ingår även s.k. de facto-standarder, grundfunktioner, gemensamma kravspecifikationer och liknande. Som underlag för detta skall utredaren kartlägga nivåer och processer inom ITstandardiseringsområdet. Utredaren skall beakta EG:s och andra internationella och nationella regelverk på detta område och där så behövs föreslå lämpliga former för samordning av svenska ståndpunkter. Utredaren skall vidare undersöka hur standarder och gemensamma kravspecifikationer påverkar aktörerna vid offentlig upphandling och om en bättre samordning kan stimulera innovationer genom upphandlingen och öka småföretagens deltagande. Slutligen skall utredaren föreslå hur användningen av öppen programvara i offentlig förvaltning kan främjas. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast 30 juni 2007.

Bakgrund

IT-politiken

Regeringen angav i IT-propositionen (prop. 2004/05:175) sin avsikt att utreda formerna för samordning av politiken för informationssamhället. Samordning för att öka informationsteknikens genomslag och positiva effekter kan ske på flera sätt. I propositionen framhölls särskilt behovet av gemensamma grundfunktioner, specifikationer och standarder för att säkerställa exempelvis säker kommunikation, interoperabilitet (dvs. att information lätt skall kunna föras mellan olika tekniska miljöer), förenklat informationsutbyte och att offentlig information är sökbar. Skälen för att samordningen behöver förbättras är att IT-utvecklingen i stat, kommun och landsting i huvudsak är marknads- och verksamhetsstyrd och att det kan krävas delvis nya gemensamma tekniska, semantiska, organisatoriska och legala strukturer och standarder för att få ut mesta möjliga nytta av informationssamhället. Att särskild uppmärksamhet bör riktas mot formerna för utveckling av standarder hänger samman med att sådant arbete riskerar att försummas eftersom det är tids- och resurskrävande och kan uppfattas som en störning i den egentliga verksamheten i företaget eller myndigheten. Vidare har avregleringen av statliga tekniska affärsverk skapat behov av nya former av samordning. Samordning är således ett medel för att förverkliga IT-politikens delmål om kvalitet, tillväxt och tillgänglighet.

En utvärdering av IT-politiken, gjord av Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS, november 2003, refereras i prop. 2004/05:175) och andra studier visar att det saknas en nationell strategi med tillräcklig omfattning och precision för samordnad användning och utveckling av IT. Regeringens arbete för att införa fungerande 24-timmarsmyndigheter och en sammanhållen elektronisk förvaltning försvåras bl.a. av att myndigheters och sektorers IT-system ofta inte fungerar ihop med varandra. Orsaken är bl.a. att de olika aktörerna inte använder standarder, använder olika standarder eller gör olika tolkningar av existerande standarder.

Förvaltningspolitiken

Regeringen beskriver mål och riktlinjer för en effektiv förvaltning i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136). En av de fyra riktlinjerna är ”effektiv informationsförsörjning”. Det framgår av propositionen att statsförvaltningen bör effektivisera samverkan mellan myndigheter, med övrig offentlig sektor samt med EU-institutioner och andra länders förvaltning.

Enligt förordningen (2005:860) med instruktion för Verket för förvaltningsutveckling skall verket (Verva) verka för samverkan mellan statliga myndigheter, mellan stat och kommun och mellan statliga myndigheter och näringsliv. En av Vervas uppgifter är att främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer för användningen av informationsteknik och utveckla användbarheten av och tillgängligheten till elektronisk information och elektroniska tjänster. Enligt förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte får Verva meddela föreskrifter i fråga om standarder eller liknande krav som skall vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheter under regeringen.

Samordningsfrågan är en viktig del av det nya verkets uppgifter och utredarens arbete bör ske i nära samarbete med verket.

Standarder för myndigheters tillgänglighet

Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, tar fram riktlinjer för hur de statliga myndigheterna genomför handikappolitiken enligt förordning (2001:526). Vid inrättandet av Handisam betonade regeringen vikten av att strategiska standardiseringsfrågor som rör tillgänglighet för människor med funktionsnedsättning hanteras inom ramen för samordningsmyndighetens uppdrag.

Utredarens arbete bör ske i samråd med Handisam.

Standardisering i samverkan med näringslivet

Standarder är privaträttsliga dokument för frivillig användning av marknadens aktörer. Det kan även i lag anges att vissa standarder skall användas vid t.ex. upphandling eller reglering. Ett exempel på detta ges i 2 kap. 3 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, av vilken det framgår att verksamheter som är anmälnings-

pliktiga enligt den lagen skall tillämpa sådana standarder som Europeiska gemenskapernas kommission angivit som obligatoriska. I prop. 2004/05:175 (avsnitt 15.22.1) beskrivs framför allt den formella standardiseringsprocessen som karakteriseras av öppenhet och opartiskhet, möjlighet för alla intressenter att delta och att standarderna skall kunna användas på immaterialrättsligt rimliga villkor. Standardisering drivs av de intressenter som vill ha en standard, primärt av aktörer på marknaden men även av myndigheter på områden av allmänt intresse. Sådan standardisering växer fram dels med de formella standardiseringsorganen som forum, dels i ett antal specialiserade fackorgan och dels genom att stora företag och offentliga verksamheter i kraft av sin dominerande ställning lyckas få sina egna lösningar att bli standard, s.k. de facto-standard.

Mångfalden av organ som arbetar med standardisering på ITområdet samt de arbetsformer som Comité Européen de Normalisation (CEN) har valt för det politiskt initierade standardiseringsarbetet inom e-Europa har resulterat i att inget svenskt organ har en samlad överblick över det pågående arbetet. Den formella IT-standardiseringen bedrivs på internationell nivå bl.a. i International Standards Organisation (ISO), International Electrotechnical Commission (IEC) och International Telecommunication Union (ITU) som på europeisk nivå motsvaras av CEN samt Comité Européen de Normalisation Electrotechnique (CENELEC) och The European Telecommunications Standards Institute (ETSI). I ISO, delar av IEC samt CEN representeras Sverige av Swedish Standards Institute (SIS), i IEC och CENELEC av Svenska Elektriska Kommissionen (SEK), i ITU av Post- och telestyrelsen (PTS) och i ETSI av Information Technology Standardisation (ITS).

Det område där PTS och ITS huvudsakligen är verksamma, dvs. elektronisk kommunikation, är föremål för särskild EG-lagstiftning vilket normalt inte är fallet inom övriga delar av IT-området. Europeisk standard (EN) blir automatiskt eller efter särskilt beslut nationell standard i medlemsländerna.

SIS, SEK och ITS har utsetts att representera Sverige av Sveriges Standardiseringsråd (SSR), som är ett för staten och Svenskt Näringsliv gemensamt organ med uppgift att bl.a. främja standardisering. Via SSR kanaliseras ett statsbidrag till de svenska standardiseringsorganisationerna. Bidraget, som 2006 uppgår till cirka 29 miljoner kronor (utgiftsområde 24, Näringsliv), skall medverka till att Sverige har en organisation som på ett effektivt sätt kan tillvarata

svenska intressen i det internationella och europeiska standardiseringsarbetet. För att stödja enskilda projekt på olika områden bidrar statliga myndigheter och organ med cirka 15 miljoner kronor direkt till berört svenskt standardiseringsorgan. Till SSR har SSR Konsumentråd knutits. Rådet har i uppgift att stärka konsumenternas och andra användargruppers deltagande i standardiseringsverksamheten och främja användarintresset i detta arbete. Av statsbidraget till SSR går 3 miljoner kronor till detta arbete. Staten ger vidare ett bidrag till paraplyorganisationen Sveriges Konsumentråd bl.a. för rådets deltagande i standardiseringsarbetet. Detta bidrag uppgår under 2006 till cirka 3,6 miljoner kronor.

ISO bedriver ett omfattande standardiseringsarbete på IT-området, i vissa delar i egen regi men i huvudsak tillsammans med sin systerorganisation på det elektrotekniska området, IEC. ISO och IEC driver sedan drygt 15 år arbete med IT-standardisering i en gemensam teknisk kommitté (Joint Technical Committe 1, JTC 1). ISO och CEN samarbetar inom många områden vilket leder till att global standard också blir europeisk standard. Det gäller exempelvis inom transporter, hälso- och sjukvård och geografisk information.

Kommunikation inom och mellan IT-system i bl.a. företag och myndigheter sker i tilltagande utsträckning över Internet med Internet Protocol (IP). Inom denna sektor agerar Internet Engineering Task Force (IETF) på internationell nivå för att sätta standarder för IP-baserade tjänster och kommunikation. Standarder inom detta och några andra områden inom IT tas alltså inte fram inom ramen för de tidigare nämnda standardiseringsorganen.

Ett flertal EG-direktiv, exempelvis på miljöområdet, berör standardisering inom IT och informationshantering, bl.a. det ännu ej antagna Inspire-direktivet, som handlar om geografisk information.

Ett annat direktiv som kan nämnas är Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, som skall förenkla för medborgare och företag att få tillgång till offentlig information. Regeringen ser för närvarande över vilka regler och riktlinjer som kan behöva anpassas till direktivet. Frågor som kan resas är exempelvis hur data enkelt skall kunna kommuniceras, något som förutsätter att det inom offentlig förvaltning finns system som bygger på gemensamma grunder och begrepp.

Inom ramen för EU:s projekt e-Europa har Europeiska kommissionen initierat ett betydande standardiseringsarbete, ett arbete

som i hög utsträckning berör den offentliga sektorn (e-förvaltning, e-hälsa, e-lärande etc.). Detta arbete bedrivs i form av s.k. CENworkshops där det svenska deltagandet i vissa projekt samordnas av det nationella organet SIS, i andra inte. I IT-propositionen (prop. 2004/05:175) påpekar regeringen att inget svenskt organ har full överblick över arbetet eller ansvar för nationell samordning bland intressenterna. Detta gäller dock framförallt områden med ITbehov utanför telekomsektorn. Behovet av förbättrad samordning av de svenska insatserna förefaller vara mindre på telekomområdet – standardiseringsarbetet på detta område inom ITU och ETSI berör färre offentliga aktörer i Sverige, aktörer vilkas huvudsakliga verksamhet också ligger inom telekomområdet.

Inom informationssäkerhetsområdet finns det flera standarder både för produkter och för ledning av informationssäkerhetsarbetet. Statens roll och ansvarsfördelningen i standardarbetet har bl.a. behandlats i Informationssäkerhetsutredningens slutbetänkande Informationssäkerhetspolitik – organisatoriska konsekvenser (SOU 2005:71).

Trafikutskottet uttalar i sitt betänkande (2005/06:TU4) med anledning av prop. 2004/05:175 att en samlad överblick från svensk utgångspunkt över det internationella standardiseringsarbetet på IT-området bör ske och att deltagandet från myndigheterna kan behöva förstärkas.

De facto-standarder, gemensamma termer och grundfunktioner

Genom sina krav på öppenhet för deltagande och insyn samt fastställda procedurer, med bl.a. remissförfaranden och omröstning bland de nationella organen, upplever industrin ofta den formella standardiseringen som långsam och ineffektiv. Detta har bidragit till framväxten av de facto-standardisering, dvs. när företag och offentliga verksamheter i kraft av sin dominerande ställning lyckas få sina egna lösningar att bli standard.

Regeringen anger i IT-propositionen (prop. 2004/05:175, s. 101– 105) att det måste finnas grundfunktioner och specifikationer som är gemensamma inom hela förvaltningen för att skapa förutsättningar för och underlätta utvecklingen av en sammanhållen förvaltning som utformar sina tjänster med utgångspunkt från medborgares och företagares behov. Detta blir särskilt viktigt när det gäller utvecklingen av elektroniska tjänster så att information kan utbytas

enkelt och säkert. Vidare framförs i det s.k. strategiprogrammet för IT- och telekombranschen (Näringsdepartementet, 9 december 2005) förslag om att grundfunktioner skall utredas.

Inom den offentliga sektorn som IT-användare och upphandlare fattas beslut om gemensamma kravspecifikationer och liknande som i praktiken blir de facto-standarder. Det gäller ofta områden där den offentliga sektorn bedriver egen produktion eller på annat sätt är djupt involverad såsom radio- och TV-sektorn och sjukvården. Det är utöver Verva flera myndigheter som är aktiva i sådant standardiseringsarbete. Några exempel är Myndigheten för skolutveckling, Socialstyrelsen, Lantmäteriverket och Datainspektionen liksom aktörer i den kommunala sektorn, t.ex. Sveriges Kommuner och Landsting. Inom området informationssäkerhet är flera andra myndigheter berörda, såsom Krisberedskapsmyndigheten, PTS och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac).

Ett viktigt inslag i standardiseringen är strävandena mot en gemensam terminologi. I detta syfte ger staten (utgiftsområde 24, Näringsliv) bidrag till AB Terminologicentrum (TNC), för 2006 cirka 3,9 miljoner kronor samt dessutom 1,5 miljoner kronor för uppbyggandet av en rikstermbank.

Standarder och upphandling

Upphandling är ett område där standarder, allmänt vedertagna produktbeskrivningar samt gemensamma kravspecifikationer är betydelsefulla. Upphandling är därmed ett viktigt område för samverkan inom den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn är en betydelsefull köpare av bl.a. IT-system. I innovationsstrategin Innovativa Sverige (Ds 2004:36), som utbildnings- och näringsministrarna presenterade sommaren 2004, anges att framväxten av ny och innovativ verksamhet gynnas av kompetent upphandling driven av stora kunder med höga krav. Vidare sägs att upphandlingsinstrumentet bör bli skarpare och i större utsträckning samordnas av tydliga beställare som kan artikulera de behov som skall tillgodoses.

Den offentliga sektorn bör alltså i sin upphandlingsroll ha tillräcklig kompetens att ställa ändamålsenliga krav och ha förmåga till samordning inför upphandlingar som berör flera myndigheter. Offentlig upphandling kräver ofta samarbete mellan olika myndigheter. Ramavtal är en vanlig form men även andra former kan

användas, t.ex. samverkan i framtagandet av gemensamma kravspecifikationer inför den enskilda upphandlingen.

Det kan inom områden som utvecklas snabbt, som IT-området, finnas en spänning mellan formella standarder och en pågående produktutveckling. Vissa de facto-standarder försvårar användning av formella eller industriellt överenskomna standarder. I idealfallet skall standarden vara framsynt och ge utrymme för innovationer men samtidigt vara tillräckligt specifik för att t.ex. möjliggöra att olika system kan kombineras med varandra. Standarder och andra former av vedertagna specifikationer kan också bidra till att få med fler småföretag i de offentliga upphandlingarna. Betydelsen av standarder och gemensamma kravspecifikationer för en effektiv och innovationsfrämjande upphandling framkommer bl.a. genom EG:s nya upphandlingsregler. Dessa möjliggör hänvisning inte bara till tekniska specifikationer i form av europeiska standarder utan även till andra prestations- eller funktionskrav. I många typer av upphandlingar, där hela system upphandlas och i s.k. funktionsupphandlingar, kan formella standarder behöva kompletteras med andra typer av funktionskrav för att det skall gå att upphandla en väl fungerande helhet eller nå en viss ändamålsenlig funktion.

Det finns dock ett behov av att analysera hur standarder kan eller bör användas på bästa sätt och hur detta kan göras i kombination med andra typer av kravspecifikationer. Syftet är att på bästa sätt utforma offentliga upphandlingar på IT-området som tillgodoser beställarens behov av ändamålsenliga produkter till bra priser och även leverantörernas intresse av att få avsättning för nya, bättre lösningar som ett resultat av innovationer.

Öppen programvara

Med öppen programvara avses programvara där källkoden är fritt tillgänglig och där programmet fritt får användas, undersökas, förändras, kopieras och distribueras av alla. Öppen programvara behöver dock inte vara kostnadsfri och omfattas i allmänhet också av licensregler. I IT-propositionen (prop. 2004/05:175) framför regeringen bedömningen att användningen bl.a. av öppna programvaror (öppen källkod) bör främjas och löpande följas upp. För- och nackdelar för offentlig förvaltning med att använda öppna programvaror samt lämpliga handlingslinjer för Sverige inför arbetet inom EU när det gäller användning av öppna programvaror bör

utredas. Regeringen bedömer vidare att användning av öppna programvaror, liksom av öppna standarder (som tas fram inom standardiseringsorganen), kan vara ett sätt för offentlig sektor att minska kostnaderna för IT-användningen och beroendet av proprietära programvaror, dvs. programvaror där rätten att t.ex. förändra koden förbehålls någon, t.ex. en leverantör. En ökad användning av öppen programvara kan också bidra till att främja konkurrensen på programvaruområdet.

Statskontoret har kartlagt användningen av öppen programvara i offentlig förvaltning och arbetat fram en upphandlingspolicy för programvara samt genomfört upphandlingar av ramavtal som omfattar öppna programvaror av olika slag. Den nya myndigheten Verva har tagit över Statskontorets roll i dessa frågor. Det kan vidare nämnas att Sveriges Kommuner och Landsting tillsammans med Stockholms läns landsting har öppnat webbplatsen Programverket för att sprida öppna program som utvecklats inom offentlig sektor samt verka för en ökad användning och utveckling av öppna program.

Allmänt om uppdraget

Inom standardiseringsarbetet finns det en nationell, en europeisk och en global dimension, liksom en växelverkan mellan privata och offentliga aktörer på olika nivåer. Inom den organisatoriska struktur som i dag har det delade ansvaret för IT-standardiseringen är arbetet mycket mångfasetterat, vilket leder till brister i överblick och slagkraft.

När det gäller att utveckla svenska ståndpunkter i samband med EU-initiativ om nya IT-standarder skall utredaren bl.a. beakta det nationellt gränsöverskridande administrativa samarbetet mellan myndigheter inom EU:s medlemsstater och de krav som detta ställer på standardisering.

Verva har en viktig roll i samordningen inom staten liksom i samordningen mellan stat och kommuner, landsting och näringsliv. Ett exempel på gemensamma infrastrukturella frågor är utvecklingen av elektroniska identifikationssystem (e-legitimationer), som främjats framförallt genom Statskontorets ramavtal.

Utredarens uppdrag innefattar standarder för såväl den mjuka (program, terminologi, information, tjänster etc.) som den hårda

infrastrukturen. Det bör påpekas att begreppet IT-området avser båda slagen av infrastruktur.

Uppdraget

Utredaren skall mot bakgrund av det anförda utreda formerna för ytterligare samordning när det gäller arbetet med standarder, gemensamma grundfunktioner, kravspecifikationer och liknande inom IT-området och föreslå hur formerna kan utvecklas. Om det finns skäl för en förändrad reglering eller organisation skall utredaren överväga hur en sådan bör utformas och lämna de författnings- och organisationsförslag som behövs. Uppdraget har fyra huvuddelar.

1. Svenska intressenters roll i det internationella standardiseringsarbetet på IT-området a. Utredaren skall ge en samlad överblick över det svenska deltagandet i det internationella standardiseringsarbetet på IT-området. b. Utredaren skall kartlägga behovet av samordning av deltagandet från svenska myndigheter och offentliga organ i IT-standardiseringen och föreslå lämpliga samordningsformer för att få fram samlade svenska ståndpunkter. Samordningen gäller såväl horisontellt mellan olika aktörer som vertikalt t.ex. inom nyckelmyndigheter. Behovet av samordning med industrin och andra privata aktörer bör beaktas.

2. Samordning av de facto-standarder inom offentlig förvaltning och samspelet med den kommunala sektorn och näringslivet a. Utredaren skall utreda hur samordnings- och samverkansformerna i IT-standardiseringsfrågor kan utvecklas vidare på den övergripande nivån utifrån den roll som e-nämnden haft, vilken övertagits av Verva. Bland annat skall utformningen och användningen av s.k. grundfunktioner belysas. b. Utredaren skall göra en genomgång av samordningen i standardiseringsfrågor inom olika sektorer. Tre myndigheter med nyckelfunktioner inom respektive sektors IT-arbete nämns i prop. 2004/05:175, nämligen Socialstyrelsen, Myndigheten för skolutveckling och Lantmäteriverket. En genomgång skall göras av om dessa och andra myndigheter med liknande roller har en tillräckligt tydlig samordningsroll när det gäller standardiseringsarbetet och om arbetsfördelningen gentemot Verva är tillräckligt klar. Vidare skall utredaren undersöka om liknande samordnande myndigheter

behöver pekas ut inom andra sektorer, bl.a. med beaktande av det utökade administrativa samarbetet med myndigheter i EU:s medlemsstater.

3. Standardiseringsarbetets betydelse för offentlig upphandling a. Standarder och gemensamma kravspecifikationer är viktiga inom den offentliga upphandlingen, vilken regleras i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Med anledning av nya EGdirektiv om offentlig upphandling (2004/17/EG och 2004/18/EG) har Upphandlingsutredningen haft i uppdrag att lämna förslag till hur direktiven skall genomföras i svensk rätt (dir. 2004:47 och 2005:39). Upphandlingsutredningen har lämnat sina förslag i ett delbetänkande (SOU 2005:22) och ett slutbetänkande (SOU 2006:28). Utredaren skall översiktligt beskriva hur förekomsten av IT-standarder och gemensamma kravspecifikationer påverkar aktörerna i den offentliga upphandlingen. b. Utredaren skall vidare undersöka om en bättre samordning kan stimulera innovationer genom upphandlingen och öka småföretagens deltagande. Om detta visar sig vara fallet skall utredaren föreslå hur en ökad samordning av IT-standardiseringen inför upphandling kan förbättra den offentliga upphandlingen, stimulera innovationer i näringslivet och öka småföretagens deltagande samt därmed förbättra möjligheterna för den offentliga sektorn att dra nytta av bra lösningar.

4. Främjande av öppen programvara inom offentlig förvaltning a. Utredaren skall överväga för- och nackdelar för olika verksamheter i offentlig förvaltning med att använda öppen programvara samt lämna förslag om användningen av öppen programvara inom offentlig förvaltning bör främjas och i så fall hur detta skall ske. Utredaren skall även ge förslag till lämpliga handlingslinjer inför arbetet inom EU angående användning av öppen programvara.

Uppdragets genomförande och tidplan

Utredaren skall samråda med Verva, Sveriges Kommuner och Landsting och de nationella standardiseringsorganisationerna (SIS, SEK och ITS). Vidare skall utredaren samråda med statliga myndigheter med särskilt ansvar för standardfrågor inom respektive sektor, t.ex. Handisam, Socialstyrelsen, Lantmäteriverket och Myndigheten för skolutveckling. Vidare bör arbetet bedrivas i

kontakt med företrädare för verksamhetsledningar inom stat, kommun och landsting som har praktiska erfarenheter av samordningsfrågor i samband med införande och drift av IT-system, med myndigheter i övrigt som deltar i standardiseringsarbetet samt med näringslivsorganisationer. Utredarens eventuella förslag skall kostnadsberäknas och förslag på finansiering lämnas.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast 30 juni 2007.

(Näringsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till IT-standardiseringsutredningen (N 2006:05)

Dir. 2006:117

Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 2006

Sammanfattning av uppdraget

Den särskilda utredaren skall, utöver nuvarande uppdrag, ytterligare analysera IT-standardiseringens betydelse som en viktig förutsättning för en sammanhållen e förvaltning, omfattande såväl stat som kommuner och landsting. I utredarens arbete skall också informationssäkerhetsfrågor ges en framträdande roll inom en sammanhållen e-förvaltning. Utredaren skall särskilt uppmärksamma betydelsen av ökad användning av standarder för myndigheternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser och i synnerhet för möjligheterna att ta emot elektroniska anbud. Vidare skall möjligheterna till, och de rättsliga konsekvenserna av, en ökad användning av s.k. öppen källkod i offentlig förvaltning analyseras ytterligare.

Utifrån sina slutsatser skall utredaren föreslå åtgärder som bidrar till informationsteknikens genomslag i samhället med möjlighet till effekt före 2010.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 6 april 2006 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bedöma och vid behov föreslå förbättringar i formerna för samordning av utvecklingen av standarder inom ITområdet (dir. 2006:36). Utredningen har antagit namnet IT-standardiseringsutredningen (N 2006:05).

I de ursprungliga direktiven framhålls olika typer av samordning och vilka positiva effekter för informationsteknikens genomslag i samhället denna samordning kan medföra. Där görs även en grundlig genomgång av områdets komplexitet, t.ex. när det gäller nationella kontra internationella dimensioner och olika aktörers medverkan i standardisering som medför olika processer.

Standardiseringens komplexitet anges av många aktörer som ett hinder för åtgärder som främjar informationsamhällets genomslag. Utvecklingen av informationssamhället är global och initiativkraften är i stor utsträckning marknadsbaserad. Vidare har skilda aktörer olika drivkrafter för sitt agerande i frågan.

För att kunna dra full nytta av informationstekniken måste den fungera tvärs över sektors- och organisationsgränser. Detta behöver beaktas vid utformande av informationssystem. En annan viktig fråga är om standarderna sedan används i praktiken. En av förutsättningarna för en god implementering av standarder är ett aktivt engagemang och deltagande från berörda sektorer.

En sammanhållen elektronisk förvaltning är därför ett av statens främsta instrument för att främja informationssamhällets genomslag. Detta kan i sin tur leda till övergripande mål som ekonomisk tillväxt, en effektiviserad offentlig förvaltning med höjd servicenivå och innovationer i näringslivet. Genom att samordna statens konsumtion och upphandling kan staten med sin efterfrågan påverka marknadsutbud på många olika marknader.

Uppdraget

Utöver nuvarande uppdrag skall utredaren analysera IT standardiseringens betydelse som en viktig förutsättning för en sammanhållen e förvaltning, omfattande såväl stat som kommuner och landsting. I utredarens arbete skall också informationssäkerhetsfrågor ges en framträdande roll. Utredaren skall särskilt uppmärksamma betydelsen av ökad användning av standarder för myndigheternas möjligheter att införa elektroniska inköpsprocesser inklusive upphandling och i synnerhet för möjligheterna att ta emot elektroniska anbud. Vidare skall möjligheterna till, och de rättsliga konsekvenserna av, en ökad användning av s.k. öppen källkod analyseras ytterligare.

Inom ramen för tilläggsdirektivet skall utredaren undersöka hur standardisering och gemensamma specifikationer kan användas

som redskap för att påskynda elektronisk förvaltning, medverka till säkerhet i och förtroende för den elektroniska förvaltningen, främja elektronisk upphandling och främja öppen källkod. Användarnas behov av ändamålsenlig informationshantering skall vara vägledande för arbetet.

Utredaren ska beakta det förvaltningspolitiska utvecklingsarbete som inom Regeringskansliet pågår i fråga om övergripande frågor om informationsteknik inom statlig förvaltning.

Utifrån sina slutsatser skall utredaren föreslå åtgärder som bidrar till informationsteknikens genomslag i samhället med möjlighet till effekt före 2010.

(Näringsdepartementet)

Överblick över den offentliga sektorns IT-standardisering – enkäter och intervjuer

Inledning

Det har hittills saknats en systematisk bild över den offentliga sektorns arbete med standardiseringsfrågor, utveckling och användning av IT-standarder inom stat, kommun och landsting. Vi har försökt skaffa oss en bild av detta arbete dels genom en enkät till statliga myndigheter, kommuner och landsting, dels genom intervjuer inom hela den offentliga sektorn, varav vi här redogör för intervjuerna i den kommunala sektorn.

Staten

Utarbetandet av föreliggande enkät har skett i nära dialog med de experter vilka är knutna till utredningen. Dessa fick inledningsvis välja ut de myndigheter till vilka enkäten borde skickas – totalt blev det 120 myndigheter. Viktigast från vår utgångspunkt ansågs en grupp på ca 30 myndigheter vara. Valet av myndigheter gjordes inte slumpmässigt eller utifrån någon representativitetsprincip (t.ex. små och stora myndigheter) enkäten riktades primärt till myndigheter som har stort informationsutbyte och som redan har, eller som kan tänkas tilldelas, en samordnande roll inom sin samhällssektor.

Även formuleringen av enkätfrågorna gjordes i samarbete med experterna. Enkäten är relativt omfattande och består av ett 40-tal frågor. Många frågor är öppna och möjliggör för respondenten att ge kommentarer i fritext – något som gett utredningen mycket användbar information.

Initialt genomfördes en pilotomgång innebärande att en provenkät skickades till ett tiotal myndigheter. Vissa förändringar i enkätens frågor gjordes utifrån erfarenheterna från detta försök.

Enkäten har riktas till IT-cheferna (motsv.) vid de 120 myndigheterna. Ett problem är självklart att den IT-standardisering som ligger närmare resp. myndighets sakverksamhet, och som oftast berör verksamhetens begrepp och termer, kan bli nedtonad på grund av detta. Standardisering inom teknik- och systemområdena kan överbetonas. Problemet skall inte övertolkas, men läsaren bör vara uppmärksam på detta vid genomgång av materialet. Utredningen har försökt kompensera denna skevhet i enkäten med intervjuer av verksamhetsansvariga vid myndigheterna. Utredningens slutsatser rörande statliga myndigheter vilar därmed inte enbart på föreliggande enkätresultat.

Av de 120 myndigheter som enkäten skickades till besvarades den av 62, alltså 52 procent. Två ganska homogena grupper av myndigheter som ingår bland dem som enkäten skickats till är universitet/högskolor samt länsstyrelser

TPF

1

FPT

. I gruppen universitet/högskolor är bortfallet betydligt större än i den totala gruppen – enbart 42 procent har besvarat enkäten. Vi antar dock att standardiseringsarbetet bedrivs i ungefär liknande former vid samtliga universitet och högskolor och att de som svarat är representativa för gruppen. Svarsfrekvensen bland länsstyrelserna är ungefär lika stor som inom hela respondentgruppen. Beträffande resten av de myndigheter som ej besvarat enkäten har en enkel bortfallsanalys gjorts. Någon entydig orsak till varför man ej besvarat enkäten har dock inte framkommit. Flera nämner att det var en omfattande enkät som man inte hade tid att fylla i. En gissning kan vara att bortfallet påverkas av hur stort intresse myndigheten har för IT-standardisering. De myndigheter till vilka enkäten har skickats, har totalt ca 165 000 anställda

TPF

2

FPT

av statsförvaltningens

TPF

3

FPT

totalt ca 236 000

personer anställda. De myndigheter som besvarat enkäten har ca 97 000 anställda, dvs. 59 procent, vilket innebär att de svarande myndigheterna är något större än de ej svarande.

TP

1

PT

Svaren från delgrupperna redovisas separat nedan.

TP

2

PT

Siffermaterial hämtat från Arbetsgivarverkets rapport Konjunkturbarometern för den

statliga sektorn. Sysselsättning och ekonomi hos de statliga myndigheterna – prognos för år 2007. 2006-11-30.

TP

3

PT

Prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 2 Bilaga 1, Statsförvaltningens utveckling

Enkäten har utformats i ett datorbaserat enkät- och statistikprogram, och har skickats och besvarats via webben

TPF

4

FPT

, där varje

respondent har ett unikt login.

Totalsiffror

Myndighetens deltagande i olika standardiseringsorganisationer

Nationell organisation Antalet ja-svar SIS 11 SEK 2 ITS 3 Internationell organisation ISO 9 IEC 2 ITU 3 CEN 3 CENELEC 1 ETSI 3 UNCFACT 1

De första frågorna gällde om myndigheterna är aktiva i arbetet med IT-standardisering inom de formella standardiseringsorganen på respektive nationell och internationell nivå. Som synes i tabellen är det få myndigheter som deltar aktivt. Och i flera fall är det samma myndighet som arbetar i flera organisationer.

Vi ställde också frågan om myndigheten arbetar inom andra nationella och internationella organisationer med IT-standardisering. 10 myndigheter uppgav att man arbetar nationellt på detta sätt och 12 att man deltar i internationellt arbete. I många fall handlar det om organisationer och samarbetsprojekt som är aktiva inom myndighetens verksamhetsområde. Några svenska exempel som nämns är: SwAMI (Swedish Alliance for Middleware Infrastructure) som är ett samverkansorgan mellan högskolor i Sverige; Geodatarådet inom området geografisk information; XBRL Sweden; SAMSET-projektet för e-legitimation; m.fl. Internationellt omnämns bl.a. följande organ; WCO – World Customs

TP

4

PT

Behjälplig vid enkätarbetet har varit statistiker Annika Jonsson vid Regeringskansliets

Kommittéservice.

Organisation; DLM-forum på arkiv-området; STANLI för geografisk information; EMEA – European Medicines Agency; ERA – European Rail Agency; CEBS – Committee of European Banking Supervisors; m fl.

Myndigheternas motiv för deltagande i olika standardiseringsorganisationer

Som framgår av nedanstående tabell är inte själva utarbetandet (produktionen) av standarder något huvudmotiv för myndigheternas deltagande i standardiseringsorgan. Deltagandet motiveras i stället av ”mjukare” motiv såsom: bevaka utvecklingen, påtala behov och lämna synpunkter.

Motiv för deltagande i standardiseringsorgan

Antal myndigheter som svarat Inte viktigt alls/Inte så viktigt

Antal myndigheter som svarat Ganska viktigt/ Mycket viktigt

Vet ej

Bevaka utvecklingen på sakområdet

6

52

4

Påtala standardiseringsbehov inom sektorn

11 47 4

Påverka utvecklingen genom att lämna synpunkter på standarders innehåll och utformning

8 50 4

Delta i produktionen av standarder

38

20

4

Ta initiativ till standarder inom sektorn oavsett innehåll

28 29 5

Hur göra för att i internationella sammanhang bättre få fram samlade svenska ståndpunkter?

Vi ställde följande öppna fritextfråga: Vilka åtgärder anser ni behöver genomföras i det svenska offentliga standardiseringsarbetet för att i internationella sammanhang på ett bättre sätt få fram samlade svenska ståndpunkter. Totalt svarade 21 myndigheter.

De föreslagna åtgärderna kan indelas i fem grupper.

  • Bättre finansiering, mer resurser och inga avgifter för deltagande i standardiseringsarbetet.
  • Bättre samordning, koordinering, ”samlad röst”. En myndighet