SOU 2019:68

Modernare byggregler – förutsägbart, flexibelt och förenklat

Till statsrådet Per Bolund

Regeringen beslutade den 23 februari 2017 att tillsätta en kommitté för att genomföra en genomgripande översyn av Boverkets byggregler, kontrollen av byggandet med mera. Syftet med översynen är att modernisera och förenkla regelverket. Samma dag förordnades Kurt Eliasson till ordförande och Anna Sander till ledamot i kommittén. Kommittén har tagit namnet Kommittén för modernare byggregler. De sakkunniga och experter som har medverkat anges nedan.

De personer som 2017 anställdes i kansliet för att arbeta med detta slutbetänkande är Johanna Ode som huvudsekreterare och kanslichef från och med den 13 mars, Anna-Maria Engqvist som kommunikatör från och med den 15 maj, Åsa Johansson som jurist från och med den 10 juli samt Marja Lundgren och Jonas Hammarlund som sekreterare från och med den 23 oktober. Den 6 augusti 2018 anställdes även Tomas Carlsson som sekreterare och den 11 mars 2019 Tove Lundmark Söderberg som jurist.

Kommittén har tidigare lämnat två delbetänkanden. Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Modernare byggregler – förutsäg-

bart, flexibelt och förenklat (SOU 2019:68).

Stockholm i december 2019

Kurt Eliasson Anna Sander Johanna Ode Anna-Maria Engqvist Åsa Johansson

Marja Lundgren Jonas Hammarlund Tomas Carlsson Tove Lundmark Söderberg

Förteckning över sakkunniga och experter

Om inte annat anges har förordnandet gällt från den 10 maj 2017.

Sakkunniga

Kansliråd Sophie Ahlstrand, Finansdepartementet. Departementssekreterare Helena Strigård, Finansdepartementet till

och med den 8 juni 2017. Departementssekreterare Helena Lund, Finansdepartementet från

och med den 9 juni 2017 till och med den 24 januari 2018. Kansliråd Philip Fridborn Kempe, Finansdepartementet från och

med den 26 januari 2018. Rättssakkunnig Charlotte Jansson, Finansdepartementet från och

med den 1 april 2019.

Experter

Handläggare Anna-Bie Agerberg, Sveriges kommuner och regioner till

och med den 9 september 2019. Förbundsjurist Johan Larsson, Sveriges kommuner och regioner från

och med den 10 september 2019. Arkitekt SAR/MSA, teknisk dr. Jonas Andersson, Myndigheten för

delaktighet till och med den 13 maj 2019. Utredare Hans von Axelsson, Myndigheten för delaktighet från och

med den 14 maj 2019. Senior rådgivare Tomas Berggren, Energimyndigheten. Konkurrenssakkunnig Anders Gerde, Konkurrensverket till och med

den 23 april 2018. Avdelningschef Johan Hedelin, Konkurrensverket från och med

24 april 2018. Utredare Erik Gravenfors, Kemikalieinspektionen. Enhetschef Ingrid Hernsell Norling, Boverket. Stadsbyggnadsdirektör Christer Larsson, Malmö kommun.

Enhetschef Patrik Perbeck, Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap. Arkitekt SAR/MSA Ulla Rosenius, Arbetsmiljöverket. Teknisk dr. Kaisa Svennberg, Research Institutes of Sweden.

Sammanfattning

Det övergripande målet för samtliga våra förslag är modernare byggregler och att både regelverket och dess tillämpning ska vara förutsägbart, flexibilitet och förenklat. Vi föreslår åtgärder som sammantaget ger förutsättningar för en mer ändamålsenlig byggprocess, ökad variation i bostadsutbudet, ökad konkurrens och ett långsiktigt hållbart byggande.

Förslagen innebär principer för en omfattande reformering av Boverkets byggregler (BBR), en ny myndighet för förhandsavgöranden om krav på byggnadsverk samt förtydliganden och förenklingar i kontrollprocessen. Vi ger också konkreta förslag på nya föreskrifter för bostäders lämplighet för avsett ändamål. Vidare föreslår vi att begreppet ombyggnad tas bort ur plan- och bygglagen (PBL) samt att frågan om delar av de tekniska egenskapskraven även bör regleras som utformningskrav och prövas i bygglovet utreds vidare.

Detta utgör det tredje och sista betänkandet från Kommittén för modernare byggregler. Härmed avslutas vårt uppdrag.

Vårt uppdrag

Byggreglerna är samhällets sätt att ange den lägsta accepterade nivån för det som byggs. I detta betänkande genomför vi en översyn av åttonde och tionde kapitlen i PBL, tredje till femte och sjunde kapitlen i plan- och byggförordningen (PBF), BBR, Boverkets konstruktionsregler (EKS) och de standarder dessa hänvisar till. Vi utreder regelverkets ändamålsenlighet, effektivitet och omfattning.

Vi har tre deluppdrag som handlar om att modernisera och förenkla BBR, se över kontrollen av byggandet och överväga på vilken nivå (Riksdag, regering, myndighet) samt vilken myndighet som har bemyndigande att utfärda vilka föreskrifter.

Syftet med vårt uppdrag är att modernisera och förenkla regelverket och samtidigt främja ett ökat bostadsbyggande och konkurrens, utan att äventyra hälsa, säkerhet, gestaltningskvalitet, god livsmiljö och ett långsiktigt hållbart byggande.

Mål för våra förslag

Det övergripande målet för samtliga våra förslag är modernare byggregler med fokus på att regelverket och dess tillämpning ska vara förutsägbart, flexibilitet och förenklat.

De mer precisa målen för våra förslag om principer för reformering av BBR och inrättande av en myndighet kallad Byggkravsnämnd är att tillämpningen av BBR ska bli mer förutsägbar och samtidigt flexibel så det finns utrymme för nya lösningar. Den ökade förutsägarbeten uppnås genom att vi föreslår att föreskrifterna i BBR ska preciseras och att Byggkravsnämnden, på byggherrars initiativ, ska avge förhandsavgöranden om vilka lösningar som kan antas komma att uppfylla samhällskraven. Båda dessa förslag främjar en enhetlig tillämpning av bestämmelserna. Merparten av kraven på byggnadsverk förutsätter ingen lokal hänsyn, utan tanken är att samma krav ska gälla i hela landet. Förslagen ger i sin tur nya förutsättningar för kontrollprocessen och därmed för de förslag som vi lämnar gällande kontrollen av byggandet.

I de förslag om lämplighet för sitt ändamål vid nybyggnation som vi presenterar tillämpar vi de principer som ges i reformeringen av BBR och fastställer samhällets minimikrav. För såväl principerna i stort som för lämplighetskraven finns också en målsättning om att reglerna ska bli mindre omfattande och mer överskådliga och därigenom förenklade. Målen för förslagen om kravnivån när det gäller lämplighet för sitt ändamål vid nybyggnation samt ombyggnad är ett ökat och mer diversifierat utbud av bostäder samt en ökad kostnads- och resurseffektivitet. Målen för förslagen om kontrollen av byggandet är att renodla processen och inblandade aktörer så att förutsägbarheten ökar, tillämpningen förenklas och byggfelen minimeras.

De bestämmelser som staten föreskriver ska ge branschen förutsättningar att utvecklas mot en högre grad av effektivitet, innovation och nytänkande. Det är viktigt för att få ett mer varierat byggande och en högre produktivitet. För att skapa sådana incitament behövs

förutsägbara bestämmelser för aktörer på byggherresidan så att de kan utveckla nya lösningar och koncept som kan byggas för en större marknad. Därigenom kan konkurrensen öka och bidra till ett större utbud av bostäder till rimligare kostnader.

Principer för reformering av BBR

Den nu använda regeltekniken i BBR med allmänt hållna föreskrifter som kompletteras av icke bindande rekommendationer i allmänna råd som i sin tur hänvisar till standarder har lett till ett oklart rättsläge. Avsaknad av preciseringar i föreskrifter medför att beslutsstödet för kommuner i praktiken finns i allmänna råd och de standarder som de hänvisar till. Det har dels medfört att tillämpningen av bestämmelserna skiljer sig åt mellan kommuner, dels att det kan vara svårt att använda andra lösningar än de som anges i allmänna råd och standarder.

Olika tolkningar av kraven i BBR skapar oförutsägbarhet och osäkerhet och kan hämma innovation och nytänkande. Byggkostnaderna påverkas om det innebär kostnader att anpassa varje enskilt projekt om olika tolkningar görs vid prövningen av bygglov och bedömning vid starbesked. Det kan medföra att upprepning, lärande och skalfördelar försvåras, vilket framför allt hindrar industriellt och seriellt byggande. En ökad tydlighet i reglerna efterfrågas av samtliga aktörer.

Vi föreslår en reformering av BBR för ökad förutsägbarhet, flexibilitet och överskådlighet. Föreskrifterna i BBR bör preciseras, exempelvis genom att precisera vaga ord och/eller reglera uppgifter från allmänna råd och standarder i föreskrift. Samtidigt bör de allmänna råden tas bort i största möjliga mån. Därmed blir det mer förutsägbart vad som gäller för alla tillämpare. Vi föreslår vidare att föreskrifterna så långt det är möjligt ska formuleras som funktionskrav för att skapa utrymme för flexibilitet och möjliggöra olika lösningar. Det innebär att Boverket bör undvika uppgifter i föreskrifterna som begränsar olika möjliga lösningar så att det finns flexibilitet och möjlighet att uppfylla föreskrifterna på olika sätt. Boverket bör få i uppdrag av regeringen att:

  • så långt det är möjligt även i fortsättningen formulera föreskrifterna som funktionskrav,
  • i största möjliga mån precisera vaga ord och formuleringar som förekommer i föreskrifter som har betydelse för föreskriftens tillämpningsområde eller krav,
  • definiera begrepp i föreskrifterna som har betydelse för föreskriftens tillämpningsområde eller krav,
  • föreskriva vilka verifieringsmetoder som ska användas för att verifiera att kraven är uppfylla, i de fall Boverket ser behov av statlig styrning i detta avseende,
  • i största möjliga mån minska användningen av allmänna råd och renodla innehållet i de allmänna råd som behålls,
  • ta bort hänvisningar till standarder i föreskrifter och allmänna råd, förutom avseende standarder som har utarbetats enligt nya metoden som till exempel hissar och linbaneanläggningar,
  • ta bort hänvisningar till myndigheters och organisationers skrifter i allmänna råd,
  • dela in BBR i kapitel och paragrafer och så långt det är möjligt följa ordningen och terminologin i PBL och PBF, och
  • i så kallade upplysningsparagrafer ange vilken föreskrift som åsyftas och vad den handlar om.

Nya föreskrifter för bostäders lämplighet

Ett område där vi ser ett stort behov av reformering av BBR är kraven för bostäders lämplighet vid nybyggnad. Dessa bestämmelser har stor betydelse för mer variation i bostadsutbudet och kostnads- och resurseffektivitet. För ett förenklat byggande och en god bostadsförsörjning föreslår vi därför nya föreskrifter för bostäders lämplighet för sitt ändamål.

Vi föreslår att kraven på bostäders lämplighet för sitt ändamål i högre grad preciseras i PBF i stället för i BBR. Vi menar att vilka utrymmen som ska vara avskilda, avskiljbara och kunna överlappa

varandra samt vilka utrymmen som ska ha fönster bör regleras i PBF, eftersom de ger uttryck för ett politiskt ställningstagande.

Vidare lämnar vi förslag på nya myndighetsföreskrifter för avsnitt 3:2 i BBR. Vi föreslår att varje utrymme regleras i en egen paragraf, utan allmänna råd och hänvisningar till standarder. Därigenom skapas en tydlig och överskådlig reglering. Genom att vi i föreskrifterna fastställer ett antal minimimått blir tillämpningen av föreskrifterna både förutsägbar och flexibel, eftersom den möjliggör olika planlösningar för att möta olika målgrupper.

De föreskrifter vi föreslår innebär, jämfört med dagens bestämmelser, bland annat att särskilda krav för studentbostäder och bostäder större än 55 kvadratmeter tas bort. Kategoribostäder för en viss grupp människor, som studenter, är inte ändamålsenligt och kan hindra flexibilitet i nyttjandet av bostadsbeståndet över tid. Det berikar också samhället att människor från olika generationer kan mötas och leva i samma bostadsområden. Därför föreslår vi att samma krav gäller för alla bostäder om högst 35 kvadratmeter oavsett om de är studentbostäder eller inte. Med de bestämmelser vi föreslår beräknas minsta storlek för dessa bostäder kunna bli 16 kvadratmeter. Det blir också möjligt att på 35 kvadratmeter bygga lägenheter med antingen två mindre sovrum eller ett dubbelsängsrum samt utrymme för matlagning, måltider, samvaro och fritid i öppen planlösning. Även för bostäder större än 55 kvadratmeter skapas möjlighet för mer kompakta bostadslösningar och fler avskilda sovrum.

Vi menar att det är en avgörande skillnad mellan bostäder för mindre hushåll, där framför allt en eller två personer bor, och större bostäder där fler personer bor tillsammans. Det är därför rimligt att staten fortsatt ställer olika krav på bostäder som är högst respektive större än 35 kvadratmeter, där exempelvis behov av avskiljbara utrymmen finns i större utsträckning. Däremot är den gräns som i dag finns för bostäder större än 55 kvadratmeter inte ändamålsenlig. För större bostäder kan marknaden i högre grad antas möta efterfrågan av ytterligare kvaliteter. Därför bör gränsen på 55 kvadratmeter utgå.

För bostäder i flera plan föreslår vi att det för entréplan blir samma krav som för bostäder om högst 35 kvadratmeter. Dessutom krävs endast utrymme för matlagning, inte inredning och utrustning för matlagning. Det innebär att kök inte behöver installeras från start så länge framdraget vatten, avlopp och el finns. Därmed kan ytan för entréplanen minimeras jämfört med i dag och möjliggöra bostäder på

flera plan även där platsens förutsättningar skapar liten yta per plan, till exempel stadsradhus.

Vi föreslår också att kravet på inredning för förvaring utgår. Det räcker med att utrymmet för förvaringen säkerställs. I dag är det inte ovanligt att nya garderober och hatthyllor slängs, vilket inte är resurseffektivt.

Tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga är ett grundläggande krav där det är viktigt att samhället sätter kravnivån, eftersom dessa behov riskerar att inte tillgodoses av marknaden annars. För att underlätta tillämpningen kan de mått som krävs för tillgänglighet i bostäder regleras samlat med krav på lämplighet i 3:2. I de förslag vi lämnar om bostadsutformning i 3:2 inkluderar vi därför tillgänglighet och användbarhet i alla utrymmen, passage och dörröppningar i bostaden, inklusive ytterdörr, balkong- och altandörr.

Införande av Byggkravsnämnden för förhandsavgöranden om krav på byggnadsverk

Samhället har ett intresse av att kraven på byggnadsverk ska tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt i kommunerna, utom i de fall det krävs lokal hänsyn, till exempel för god form-, färg- och materialverkan. I nuvarande system finns inte förutsättningar att få fram en större mängd praxis om bedömningen av utformningskraven och de tekniska egenskapskraven. Att det inte finns någon omfattande praxis innebär också att vägledning om kravens tillämpning inte kan ges i någon större utsträckning. Boverket ger vägledning om PBL, PBF och Boverkets författningar, men kan inte göra en bedömning i enskilda fall. I dagens system finns det inte heller någon möjlighet att få en bedömning av en sakkunnig som ser till kravens uppfyllande utifrån ett helhetsperspektiv av samtliga tekniska egenskapskrav.

Vi föreslår att en myndighet, Byggkravsnämnden, införs med uppgift att ge förhandsavgörande om vissa utformningskrav och samtliga tekniska egenskapskrav kan antas komma att uppfyllas vid nybyggnad. Bedömningen i ett förhandsavgörande ska avse krav på att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål och tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga samt samtliga krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper.

Byggherrar ska kunna ansöka om ett förhandsavgörande för nybyggnad av byggnadsverk hos myndigheten. Ett positivt förhandsavgörande ska vara bindande för byggnadsnämnden vid prövningen av bygglov och bedömningen vid startbesked.

Genom Byggkravsnämndens förhandsavgöranden skapas vägledande praxis och därigenom kan tillämpningen bli mer enhetlig och förutsägbar. Detta är framför allt önskvärt för byggherrar som önskar bygga mer industriellt och uppföra likvärdiga byggnader i olika kommuner, ofta benämnt seriellt byggande eller serietillverkare.

Regleringen av Byggkravsnämnden bör ske i en ny lag och en myndighetsinstruktion. Som ett första steg bör regeringen tillsätta en organisationsutredning med uppgift att lämna förslag om Byggkravsnämndens närmare organisation och uppgifter utifrån de förslag vi har lämnat.

Borttagande av ombyggnad ur PBL

För en väl fungerande bostadsförsörjning är det av vikt att det befintliga bostadsbeståndet kan nyttjas effektivt och kan förändras när behoven ändras. Vi har funnit att nuvarande regler för ombyggnad hindrar ombyggnadsåtgärder i det befintliga beståndet. Exempel på ombyggnadsåtgärder som kan hindras är omfattande ändringar i planlösningar, omvandlingar av lokaler till bostäder, ingrepp i stomme eller utbyte av merparten av de tekniska systemen. Vid ombyggnad inträder i dag följdkrav som innebär att utformningskraven och de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas för hela byggnaden eller anläggningen om det inte är orimligt, även om ombyggnaden enbart gäller en del av byggnaden eller anläggningen. Det är också svårt för tillämpare av regelverket att skilja ombyggnad från ändring, underhåll och tillbyggnad. Vi föreslår därför att begreppet ombyggnad bör utgå ur PBL.

Kontrollen av byggandet

Vi har i uppdrag att inom ramen för befintlig ansvarsfördelning mellan byggherre och kommun se över de ändringar som gjordes i tionde kapitlet PBL 2011 och att kontrollen av byggandet är ändamålsenligt utformad. Vi menar att de moment som utgör dagens kontroll-

process i huvudsak är logiska utifrån hur byggprojekt bedrivs. Våra förslag gällande kontrollen av byggandet innebär dock ett avskaffande av rollerna certifierade sakkunniga och kontrollansvariga samt förtydligande av arbetsplatsbesök och kontrollplaner.

Avskaffande av certifierad sakkunnig

Systemet med certifierade sakkunniga har flera brister och motverkar inte byggfel i tillräcklig utsträckning. Därför föreslår vi att kontroll genom certifierade sakkunniga avskaffas och att samtliga kontroller i stället ska göras inom ramen för byggherrens egenkontroll. En byggherre som vill anlita sakkunniga inom olika områden för att bistå i byggprojekt kan fortfarande göra det, men det ställs inte längre krav på att anlita certifierade sakkunniga i PBL, enligt vårt förslag.

Avskaffande av kontrollansvarig

Även systemet med kontrollansvariga har flera brister och fyller därför inte en så pass viktig funktion i nuvarande kontrollprocess att det är motiverat att ställa krav på byggherrar att de ska anlita kontrollansvarig. Därför föreslår vi att systemet med kontrollansvariga avskaffas. En byggherre som vill anlita en person som är kunnig inom byggande för att bistå i byggprojekt kan fortfarande göra det, men denna roll regleras enligt vårt förslag inte längre i PBL.

Förtydligande av arbetsplatsbesök

Arbetsplatsbesöken upplevs i dag inte alltid som meningsfulla. Det behövs därför en mer detaljerad reglering av arbetsplatsbesök som tydliggör vad som ska gås igenom vid ett arbetsplatsbesök. På så sätt förstärks arbetsplatsbesökens betydelse och deras syfte tydliggörs. Vi föreslår därför att det i PBL förtydligas vad som ska gås igenom vid ett arbetsplatsbesök. Förslaget innebär att det regleras att det vid ett arbetsplatsbesök ska gås igenom:

  • hur lov, kontrollplan, andra villkor i startbesked och kompletterande villkor följs,
  • om det finns avvikelser från de krav som gäller för åtgärderna,
  • dokumentation över arbetets utförande,
  • behov av andra åtgärder, och
  • om det finns skäl för byggnadsnämnden att ingripa enligt 11 kap.

PBL.

Förtydligande av kontrollplaner

Det finns behov av mer detaljerade bestämmelser om vad som ska anges i en kontrollplan och hur en kontrollplan ska utformas för att den ska bli ett centralt instrument för byggherrens egenkontroll. Bestämmelserna bör regleras i myndighetsföreskrifter. Vi föreslår därför att Boverket får i uppdrag av regeringen att utfärda myndighetsföreskrifter om kontrollplaners utformning.

Utreda prövning av tekniska egenskapskrav

Genom införandet av PBL delades krav på lämplighet och tillgänglighet upp i utformningskrav respektive tekniska egenskapskrav för att det ansågs viktigt att kunna ingripa tidigt i processen för att inte resurser skulle gå till spillo. Kraven behövde därför prövas i samband med bygglovsprövningen. Det finns ett behov av att utreda om delar av andra tekniska egenskapskrav bör regleras som utformningskrav och därmed prövas redan i lovskedet. Det gäller särskilt krav på dagsljus men även krav som rör bullerskydd, rumshöjd och utrymningsvägar. Vi föreslår därför att Boverket får i uppdrag av regeringen att göra en översyn av vilka delar av de tekniska egenskapskrav som påverkar utformningen som även bör regleras som utformningskrav och prövas i bygglovet.

Summary

The overarching objective for all our proposals is to bring about more modern building regulations, and to ensure that both the regulatory framework and its application will be predictable, flexible and simplified. We propose measures which, taken together, provide the basis for a more appropriate construction process, wider variety in housing supply, greater competition and sustainable construction.

The proposals contain principles for a comprehensive reform of the National Board of Housing, Building and Planning (Boverket) building regulations (BBR), a new authority to issue advance rulings on requirements for construction works, and clarifications and simplifications in the inspection process. We also make specific proposals for new regulations on the suitability of housing for its intended purpose. In addition, we propose that the term reconstruction (ombyggnad) be removed from the Planning and Building Act (PBL) and that there be further investigation of the question of whether parts of the requirements relating to technical characteristics should be also regulated as design requirements and be examined in the building permit.

This is the third and last report from the Building Rules Modernisation Committee. Our remit is hereby concluded.

Our remit

Building regulations are the way society sets the minimum acceptable level for what is built. In this report we review Chapters 8 and 10 of PBL, Chapters 3–5 and 7 of the Planning and Building Ordinance (PBF), BBR and Boverket’s Mandatory Provisions and General Recommendations on the Application of European Design Standards (EKS) and the standards to which these refer. We investigate

the appropriateness, effectiveness and scope of the regulatory framework.

We have three part remits concerned with modernising and simplifying BBR, reviewing building inspection and considering at what level (Riksdag, government, authority) there should be authorisation to issue which regulations and which authority should do so.

The purpose of our remit is to modernise and simplify the regulations and, at the same time, promote increased housing construction and competition, without jeopardising health, safety, design quality, a good residential environment and sustainable construction.

Objectives for our proposals

The overarching objective of all our proposals is to bring about more modern building regulations, focusing on the regulatory framework and its application being predictable, flexible and simplified.

The more precise objectives for our proposals on principles for reform of BBR and the establishment of an authority to be known as the Building Requirements Commission (Byggkravsnämnden) are that application of BBR should become more predictable and, at the same time, flexible so that there is scope for new solutions. Greater predictability is achieved through our proposal that the rules in BBR be made more specific and that the Building Requirements Commission, on the initiative of developers, issue advance rulings on what solutions can be assumed to fulfil societal requirements. Both these proposals promote uniform application of the provisions. Most of the requirements for construction works do not presuppose any local considerations, the idea instead being that the same requirements should apply throughout the country. The proposals in turn provide a new basis for the inspection process and consequently for the proposals we make regarding the inspection of construction.

In the proposals we present on suitability for purpose in new construction, we apply the principles set down in the reform of BBR and establish the minimum requirements of society. There is an objective both for the principles at large and for the suitability requirements that the regulations should become less extensive and more comprehensible and consequently be simplified. The objectives behind the proposals on level of requirements with regard to suit-

ability for purpose in new construction and reconstruction are more diversified housing supply and greater cost and resource efficiency. The objectives behind the proposals for inspection of construction are to streamline the process and parties involved so that predictability is increased, application is simplified and construction defects are minimised.

The provisions prescribed by central government are intended to enable the industry to develop towards a higher level of efficiency, innovation and fresh thinking. This is important in order to achieve more varied construction and higher productivity. To create such incentives there is a need for predicable provisions for those involved on the developers’ side so that they can devise new solutions and concepts that can be suited to a larger market. As a result, competetion can increase and contribute to a greater supply of housing at more reasonable cost.

Principles for reform of BBR

The regulatory technique currently in use in BBR, with generally worded provisions supplemented by non-binding general recommendations, which in turn refer to standards, has led to an ambiguous legal position. The lack of specific details in provisions means that the support for decision-making by municipalities in practice is contained in general recommendations and the standards to which they refer. This has led firstly to municipalities applying the provisions differently and secondly to difficulty in adopting solutions other than those indicated in general recommendations and standards.

Different interpretations of the requirements in BBR create unpredictability and uncertainty and may hamper innovation and fresh thinking. Building costs are affected if different interpretations being made in the examination of building permits and assessment in start clearances lead to costs in adapting each individual project. This may lead to repetition, learning and economies of scale being made more difficult, hampering industrial and mass construction in particular. Greater clarity in the rules is being requested by all parties concerned.

We propose a reform of BBR for greater predictability, flexibility and comprehensibility. The provisions in BBR should be made more

specific, for example by clarifying vague words and/or turning information from general recommendations and standards into regulatory requirements. At the same time, the general recommendations should as far as possible be removed, making what applies to everyone who implements the building regulations more predictable. We further propose that the regulations as far as possible should be formulated as functional requirements to create scope for flexibility and make different solutions possible. This means that Boverket should avoid wording in the provisions that restricts different possible solutions, so that there is flexibility and it is possible to fulfil the regulations in different ways. Boverket should be commissioned by the Government to:

  • continue to formulate the regulations as far as possible as functional requirements,
  • clarify to the greatest degree possible vague words and formulations occurring in regulations that are of significance to the scope or requirement of the provision,
  • define terms in the regulations which are significant for the scope or requirements of the provision,
  • specify what methods of verification are to be applied to check that the requirements are met in those cases where Boverket sees a need for authority control in this respect,
  • reduce to the greatest degree possible the use of general recommendations and streamline the contents of those general recommendations which are retained,
  • delete references to standards in provisions and general recommendations, except in relation to standards prepared according to the new method, such as lifts and funicular railway facilities,
  • delete references to publications of authorities and organisations in general recommendations,
  • divide BBR into chapters and sections and, as far as possible, follow the order and terminology in PBL and PBF, and
  • state in what are referred to as information sections which provision is being referred to and what it is concerned with.

New provisions on the suitability of housing

An area in which we see a great need for reform of BBR is requirements for the suitability of housing in new construction. These regulations are of great significance for greater variety in housing supply and for cost and resource efficiency. We propose new provisions on the suitability of housing for its purpose for simplified construction and ample provision of housing.

We propose that the requirements on the suitability of housing for its purpose should to a greater extent be stipulated in PBF instead of BBR. We take the view that which spaces are to be separated, separable and be able to overlap and which spaces are to have windows should be regulated in PBF, as this reflects a political position.

Furthermore we make proposals for new authority provisions in 3:2 of BBR. We propose that each space is regulated in a separate section, without general recommendations and references to standards. Clear and comprehensible regulation would be brought about in this way. Establishing a number of minimum dimensions in the provisions makes application of the provisions more predictable and flexible, as it allows for different layouts to meet the needs of different target groups.

In comparison with the present-day regulations, the provisions we propose mean that special requirements for student accommodation and dwellings larger than 55 square metres are removed. Category housing for a particular group of people, such as students, is not appropriate and may hamper flexibility in use of the housing stock over time. It also enriches society if people from different generations can meet and live in the same residential areas. We therefore propose that the same requirements should apply to all dwellings up to 35 square metres, irrespective of whether they are student accommodation or not. With the provisions we propose, it is estimated that the minimum size of these dwellings could become 16 square metres. It also becomes possible with 35 square metres of floor space to build apartments with either two single bedrooms or one double bedroom, as well as space for cooking, dining, socialising and leisure in an open-plan layout. The possibility of more compact housing solutions and more separate bedrooms is also being created for dwellings of above 55 square metres.

We take the view that there is a crucial difference between dwellings for smaller households, in which mostly one or two people live, and larger dwellings which more people cohabit. It is therefore reasonable for central government to set different requirements for dwellings up to and above 35 square metres in size, where there is, for example, a greater need for separable spaces. However, the limit which exists at present for dwellings larger than 55 square metres is not appropriate. In the case of larger dwellings, the market can be assumed to meet the demand for further grades of housing to a greater extent. The limit of 55 square metres should therefore be removed.

In the case of dwellings on more than one floor, we propose that the same requirements should apply to the ground floor as to dwellings of up to 35 square metres. In addition, space is only required for cooking, not interior fittings and equipment for cooking. This means that kitchens do not need to be installed from the outset, provided that water, drainage and electricity services are laid. The floor area on the ground floor can therefore be minimised in comparison with today, making dwellings on more than one floor possible even where space constraints mean that there is a small area per floor, for example in urban terraced houses.

We also propose that the requirement of interior fittings for storage be removed. It is sufficient for space for storage to be ensured. It is not uncommon today for new wardrobes and hat racks to be thrown away, which is not resource-efficient.

Accessibility and usability for people with impaired mobility or orientation is a fundamental requirement, where it is important for society to set the requirement level, as there is a risk of these needs otherwise not being met by the market. To make implementation easier, the dimensions required for accessibility in homes can be regulated together with requirements for suitability in 3:2. In the proposals we make on housing design in 3:2, we therefore include accessibility and usability in all spaces, passages and door openings in the dwelling, including outside doors, balcony doors and terrace doors.

Introduction of the Building Requirements Commission for advance rulings on requirements for construction works

Society has an interest in the requirements for construction works being interpreted and applied uniformly in the municipalities, except in cases where local consideration is required for example for good choice of form, colour and materials. In the present-day system it is not possible to gather a large amount of experience from legal practice in assessment of the design requirements and the requirements on technical characteristics. The fact that there is no extensive experience from legal practice also means that it is not possible to provide guidance on application of the requirements to any great extent. Boverket provides guidance on PBL, PBF and Boverket regulations, but cannot make an assessment in individual cases. Nor in the present-day system is it possible to obtain an assessment by an expert who looks at fulfilment of the requirements from a combined perspective, encompassing all technical characteristic requirements.

We propose that an authority, the Building Requirements Commission (Byggkravsnämnden) be introduced, tasked with making advance rulings on whether certain design requirements and all requirements concerning technical characteristics can be assumed to be fulfilled in new construction. The assessment in a advance ruling should relate to requirements for a building to be suitable for its purpose and accessible and usable for persons with impaired mobility or orientation, as well as all requirements concerning the technical characteristics of construction works. It should be possible for developers to apply to the authority for a advance ruling regarding the new construction of construction works. A positive advance ruling should be binding on the local building committee in examining building permits and assessing start clearances.

Advance rulings of the Building Requirements Commission will create guiding practice, enabling application to become more uniform and predictable. This is desirable in particular for developers wishing to build on a more industrial scale and erect equivalent buildings in different municipalities, often referred to as a mass construction or mass producers.

The Building Requirements Commission should be governed by a new law and authority instructions. As a first step, the Government

should appoint an organisational inquiry tasked with submitting proposals on the detailed organisation and tasks of the Building Requirements Commission, based on the proposals we have presented.

Removal of reconstruction from PBL

To ensure that the provision of housing works well, it is important that the existing housing stock can be used effectively and can be altered when needs change. We have found that the present-day rules for reconstruction hamper reconstruction measures in the existing stock. Examples of reconstruction measures that may be hampered are extensive changes in layouts, conversions of commercial premises to homes, interventions in the frame of a building or replacement of most of the technical systems. Consequential requirements arise at present in reconstruction, which mean that the design requirements and the requirements on technical characteristics have to be met for the whole building or facility unless this is unreasonable, even if the reconstruction applies only to part of the building or facility. It is also difficult for those who apply the regulations to differentiate between reconstruction and alteration, maintenance and extension. We therefore propose that the term reconstruction be removed from PBL.

Inspection of construction

Within the scope of the existing distribution of responsibilities between developer and municipality, we have been tasked with reviewing the amendments made to Chapter 10 of PBL in 2011 and whether building inspection is appropriately designed. We take the view that the elements constituting the present-day inspection process are logical based on how construction projects are performed. However, our proposals regarding building inspection involve abolishing the roles of certified expert and inspection officer, as well as clarifying site visits and inspection plans.

Abolition of certified expert

The system of certified experts has several shortcomings and does not counteract building defects to a sufficient degree. We therefore propose that inspection through certified experts be abolished, so that all inspections will be done as part of the developer’s self-inspection. A developer who wants to engage experts in different areas to assist in construction projects can continue to do so, but under our proposal there will no longer be requirements for certified experts to be engaged in PBL.

Abolition of inspection officer

The system of inspection officers also has several shortcomings and therefore does not fulfil such an important function in the presentday inspection process that there is justification for requiring developers to engage an inspection officer. We therefore propose that the system of inspection officers be abolished. A developer wishing to engage a person who is an expert in construction to assist in construction projects can continue to do so, but under our proposal this role will no longer be governed by PBL.

Clarification of site visits

Site visits are not always felt to be meaningful at present. There is therefore a need for more detailed regulation of site visits clarifying what is to be reviewed on a site visit. The significance of the site visit would be boosted in that way and its purpose would be made clear. We therefore propose that it be clarified in PBL what is to be reviewed on a site visit. Under the proposal, the following review of the following would be stipulated on a site visit:

  • how the permit, inspection plan, other conditions in start clearances and supplementary conditions are followed,
  • whether there are any deviations from the requirements applicable to the actions taken,
  • documentation on execution of the work,
  • need for other actions, and
  • whether there are reasons for the local building committee to intervene under Chapter 11 of PBL.

Clarification of inspection plans

There is a need for more detailed provisions on what is to be stated in an inspection plan and how an inspection plan is to be formulated so that it will become a key instrument for the developer’s selfinspection. These regulations should be set out in authority provisions. We therefore propose that Boverket be tasked by the Government with issuing authority regulations on the design of inspection plans.

Investigate review of requirements on technical characteristics

The introduction of PBL resulted in requirements regarding suitability and accessibility being divided into design requirements and technical characteristics requirements respectively, because it was considered important to be able to intervene early in the process to ensure that resources would not be wasted. The requirements therefore needed to be reviewed in connection with building permit examination. There is a need to investigate whether parts of other requirements on technical characteristics should be regulated as design requirements and therefore already be examined at the permit stage. This applies in particular to requirements for daylight but also to requirements concerned with noise protection, room height and evacuation routes. We therefore propose that Boverket be tasked by the Government with reviewing which parts of the requirements on technical characteristics with an impact on design should also be regulated as design requirements and be examined in the building permit.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag (202X:XX) om förhandsavgörande om krav på byggnadsverk

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller förhandsavgörande om krav på byggnadsverk vid nybyggnad. Förhandsavgörande avser krav i 8 kap. 1 § 1 och 3 samt 4 § plan- och bygglagen (2010:900) och tillhörande föreskrifter som har meddelats med stöd av plan- och bygglagen.

Förhandsavgörande lämnas av Byggkravsnämnden efter ansökan av en enskild.

2 § Byggkravsnämnden består av högst fjorton ledamöter och högst tio ersättare. Ledamöter och ersättare förordnas av regeringen för högst fyra år i taget.

Regeringen utser bland ledamöterna en ordförande och en vice ordförande.

3 § Byggkravsnämnden är beslutför när ordföranden vid sammanträdet samt fem andra ledamöter är närvarande. Nämnden är dock beslutför med färre ledamöter, om tre av dem, bland dem ordföranden, är ense om utgången i ärendet. Fler än ordföranden samt sex andra ledamöter får inte delta i nämndens beslut.

En ordförande eller en vice ordförande får ensam fatta andra beslut än att lämna förhandsbesked eller avvisa en ansökan om sådant besked.

4 § Om det framkommer skiljaktiga meningar vid överläggningen i Byggkravsnämnden tillämpas bestämmelserna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.

Förutsättningar för förhandsavgörande

5 § Efter ansökan av en enskild får förhandsavgörande lämnas i en fråga som avser krav på byggnadsverk enligt 1 § vid nybyggnad om det är av vikt för sökanden eller för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning.

6 § En ansökan om förhandsavgörande ska vara skriftlig. Ansökan ska innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen.

Byggkravsnämnden får anmoda sökanden att inom viss tid komma in med de ytterligare upplysningar som nämnden anser sig behöva för att pröva ansökan om förhandsbesked.

Hinder mot att pröva ansökan

7 § Finner Byggkravsnämnden med hänsyn till ansökans innehåll att förhandsavgörande inte bör lämnas ska ansökan avvisas.

Förhandsavgörandet

8 § I förhandsavgörandet ska Byggkravsnämnden ange hur den fråga som förhandsavgörandet avser ska bedömas och om de krav som anges i 1 § kan antas komma att uppfyllas.

Förhandsavgörandet ska delges den sökande.

9 § Ett förhandsavgörande om att krav som avses i 1 § kan antas komma att uppfyllas är bindande för byggnadsnämnden i förhållande till den enskilde som förhandsavgörandet angår, om denne yrkar det, vid byggnadsnämndens prövning av bygglov enligt 9 kap. och startbesked enligt 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900).

Förhandsavgörandet är inte bindande om en författningsändring påverkar den fråga som förhandsavgörandet avser.

Avgift

10 § För ett förhandsavgörande rörande en fråga som avses i 1 § får

Byggkravsnämnden ta ut en avgift av en sökande enligt föreskrifter som regeringen meddelar.

Om Mark- och miljööverdomstolen undanröjer ett förhandsavgörande på grund av att det inte borde ha lämnats, ska avgiften betalas tillbaka.

11 § Avgift enligt 10 § som inte betalats inom den tid Byggkravsnämnden angett får tas ut genom indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

Överklagande

12 § Ett beslut om förhandsavgörande får överklagas endast av sökanden i ärendet. Ett förhandsavgörande får överklagas hos Mark- och miljööverdomstolen. Överklagan ska ha kommit in till Byggkravsnämnden inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av förhandsbeskedet.

13 § Om en fråga i ett mål vid en mark- och miljödomstol har samband med en fråga om förhandsavgörande som är anhängig i Byggkravsnämnden får domstolen förordna att målet helt eller delvis ska vila till dess att förhandsbeskedet fått laga kraft.

14 § Beslut om avvisande av ansökan enligt 7 § och avgift enligt 10 § får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:267) om energimätning i byggnader

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:267) om energimätning i byggnader

dels att 2, 3, 5 och 6 §§ samt rubrikerna närmast före 2 och 5 §§

ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 a §

I denna lag avses med större renoveringar detsamma som i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet.

Mätning av el och naturgas vid uppförande av en byggnad och vid ombyggnad

Mätning av el och naturgas vid uppförande av en byggnad och vid större renovering

2 §

Den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att varje lägenhets elförbrukning kan mätas.

Detsamma gäller i samband med en ombyggnad. Skyldigheten gäller då den som för egen räkning utför eller låter utföra

ombyggnaden.

Detsamma gäller i samband med en större renovering. Skyldigheten gäller då den som för egen räkning utför eller låter utföra

renoveringen.

3 §

Den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att varje lägenhets naturgasförbrukning kan mätas.

Detsamma gäller i samband med en ombyggnad. Skyldigheten gäller då den som för egen

Detsamma gäller i samband med en större renovering. Skyldigheten gäller då den som för egen

räkning utför eller låter utföra

ombyggnaden.

räkning utför eller låter utföra

renoveringen.

Mätning av värme, kyla och tappvarmvatten vid uppförande av en byggnad och vid

ombyggnad

Mätning av värme, kyla och tappvarmvatten vid uppförande av en byggnad och vid större

renovering

5 §1

Den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att den energi som används för att påverka inomhusklimatet (värme eller kyla) i varje lägenhet kan mätas, om detta är kostnadseffektivt.

Detsamma gäller i samband med en ombyggnad, om detta är tekniskt genomförbart och kostnadseffektivt. Skyldigheten gäller då den som för egen räkning utför eller låter utföra ombyggnaden.

Detsamma gäller i samband med en större renovering, om detta är tekniskt genomförbart och kostnadseffektivt. Skyldigheten gäller då den som för egen räkning utför eller låter utföra renoveringen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om i vilka fall som kostnadseffektivitet respektive teknisk genomförbarhet ska anses föreligga, samt om vilka mätmetoder som ska tillämpas.

6 §2

Den som för egen räkning uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att varje lägenhets användning av tappvarmvatten kan mätas, om detta är kostnadseffektivt.

Detsamma gäller i samband med en ombyggnad, om detta är tekniskt genomförbart och kostnadseffektivt. Skyldigheten gäller då den som för egen räkning utför eller låter utföra ombyggnaden.

Detsamma gäller i samband med en större renovering, om detta är tekniskt genomförbart och kostnadseffektivt. Skyldigheten gäller då den som för egen räkning utför eller låter utföra renoveringen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om i vilka fall som kostnadseffektivitet respektive teknisk genomförbarhet ska anses föreligga.

1 Senaste lydelse 2014:267; lydelsen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 2 Senaste lydelse 2014:267; lydelsen träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

1.3. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)

dels att 10 kap. 9–13 §§, 11 kap. 18 och 35–36 §§ och 16 kap. 10 ska

upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 4 §, 8 kap. 2 och 5 §§, 9 kap. 21 och 40 §§, 10 kap. 1,

14, 24, 28, 31 och 32 §§, 11 kap. 1, 19, och 27 §§, 13 kap. 2, 16 kap. 2 och 9 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §

I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande,

medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett landsting ansvarar för,

miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar,

planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde.

8 kap.

2 §

Om inte annat följer av detta kapitel eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 2 § ska kraven i 1 § uppfyllas på så sätt att de,

1. vid nybyggnad uppfylls för hela byggnaden,

2. vid ombyggnad uppfylls för

hela byggnaden eller, om detta inte är rimligt, den betydande och avgränsbara del av byggnaden som påtagligt förnyas genom ombyggnaden, och

3. vid annan ändring av en

byggnad än ombyggnad uppfylls i fråga om ändringen.

1. vid nybyggnad uppfylls för hela byggnaden, och

2. vid ändring av en byggnad

uppfylls i fråga om ändringen.

När det gäller kravet i 1 § 3 ska hinder mot tillgänglighet till eller användbarhet av lokaler dit allmänheten har tillträde trots första stycket alltid avhjälpas, om hindret med hänsyn till de praktiska och ekonomiska förutsättningarna är enkelt att avhjälpa.

5 §

Kraven i 4 § ska uppfyllas på så sätt att de

1. uppfylls vid nybyggnad, om-

byggnad och annan ändring av en

byggnad än ombyggnad, och

1. uppfylls vid nybyggnad och ändring av en byggnad, och

2. med normalt underhåll kan antas komma att fortsätta att vara uppfyllda under en ekonomiskt rimlig livslängd.

De egenskapskrav som ska uppfyllas vid tillämpningen av första stycket är de krav som gäller när uppförandet eller ändringen görs. Kraven ska uppfyllas i samma omfattning av byggnaden som anges i 2 § första stycket, om inte annat följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 2 §.

Det som enligt första och andra styckena gäller i fråga om byggnad ska också tillämpas på andra anläggningar än byggnader.

9 kap.

21 §

En ansökan om lov eller förhandsbesked ska vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen.

En ansökan om lov ska dessutom innehålla

1. byggherrens förslag om vem eller vilka som ska vara kontrollansvariga enligt det som följer av 10 kap. 9 och 10 §§, och

2. de handlingar som krävs för

beslut om startbesked enligt 10 kap., om ansökningen avser tillbyggnad eller annan ändring av ett en- eller tvåbostadshus.

de handlingar som krävs för beslut om startbesked enligt 10 kap., om ansökningen avser tillbyggnad eller annan ändring av ett en- eller tvåbostadshus.

40 §

Av ett bygglov, rivningslov eller marklov ska det framgå

1. vilken giltighetstid lovet har, 1. vilken giltighetstid lovet har,

och

2. om det ska finnas någon som är kontrollansvarig och i så fall vem eller vilka som är kontrollansvariga, och

3. att lovet inte innebär en

rätt att påbörja den sökta åtgärden förrän byggnadsnämnden har gett startbesked enligt 10 kap.

2. att lovet inte innebär en

rätt att påbörja den sökta åtgärden förrän byggnadsnämnden har gett startbesked enligt 10 kap.

Lovet ska också innehålla de villkor och upplysningar som följer av 23, 36, 37 eller 38 § eller behövs i övrigt.

Om ett bygglov avser nybyggnad eller tillbyggnad av en bostadsbyggnad utanför ett område med detaljplan ska det, om det inte kan anses obehövligt med hänsyn till bullersituationen, även framgå beräknade värden för omgivningsbuller vid bostadsbyggnadens fasad och vid en uteplats om en sådan ska anordnas i anslutning till byggnaden.

10 kap.

1 §

Detta kapitel innehåller bestämmelser om

1. förutsättningar för att få påbörja vissa åtgärder och ta ett byggnadsverk i bruk,

2. byggherrens skyldighet att kontrollera genomförandet och ha en kontrollplan,

3. kontrollansvariga och deras uppgifter,

4. tekniskt samråd och start-

besked innan åtgärderna påbörjas,

3. tekniskt samråd och start-

besked innan åtgärderna påbörjas,

5. utstakning av en planerad

byggnad, tillbyggnad eller anläggning,

4. utstakning av en planerad

byggnad, tillbyggnad eller anläggning,

6. byggnadsnämndens arbets-

platsbesök, och

5. byggnadsnämndens arbets-

platsbesök, och

7. slutsamråd och slutbesked i

samband med att åtgärderna avslutas.

6. slutsamråd och slutbesked i

samband med att åtgärderna avslutas.

8 §

Av kontrollplanen ska det framgå i vilken omfattning kontrollen ska utföras

1. inom ramen för byggherrens

dokumenterade egenkontroll, eller

2. av någon som har särskild sakkunskap och erfarenhet i fråga om sådana åtgärder som kontrollen avser (sakkunnig) och som kan styrka sin sakkunnighet med ett certifikat som har utfärdats av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av pro-

Kontrollerna ska utföras inom

ramen för byggherrens dokumenterade egenkontroll.

dukter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 och 5 § lagen ( 2011:791 ) om ackreditering och teknisk kontroll eller av någon som uppfyller motsvarande krav enligt bestämmelser i ett annat land inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

9 §

För den kontroll som avses i 5 § ska det finnas en eller flera kontrollansvariga som

1. har den kunskap, erfarenhet och lämplighet som behövs för uppgiften och kan styrka detta med ett bevis om certifiering, och

2. har en självständig ställning i förhållande till den som utför den åtgärd som ska kontrolleras.

Om det finns flera kontrollansvariga, ska byggherren se till att någon av dem samordnar de kontrollansvarigas uppgifter.

Den certifiering som avses i första stycket 1 ska vara gjord av någon som har ackrediterats för detta ändamål enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 och 5 § lagen ( 2011:791 ) om ackreditering och teknisk kontroll eller av någon som uppfyller motsvarande

krav enligt bestämmelser i ett annat land inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Certifieringen ska vara tidsbegränsad och avse ett visst slag av arbete.

10 §

Trots 9 § krävs det inte någon kontrollansvarig i fråga om

1. små ändringar av en- eller tvåbostadshus, om byggnadsnämnden inte beslutar annat, eller

2. andra små åtgärder enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 10 §.

11 §

En kontrollansvarig ska

1. biträda byggherren med att upprätta förslag till den kontrollplan som krävs enligt 6 § och, i fråga om rivningsåtgärder, biträda vid inventeringen av farligt avfall och annat avfall,

2. se till att kontrollplanen och gällande bestämmelser och villkor för åtgärderna följs samt att nödvändiga kontroller utförs,

3. vid avvikelser från föreskrifter och villkor som avses i 2 informera byggherren och vid behov meddela byggnadsnämnden,

4. närvara vid tekniska samråd, besiktningar och andra kontroller samt vid byggnadsnämndens arbetsplatsbesök,

5. dokumentera sina byggplatsbesök och notera iakttagelser som

kan vara av värde vid utvärderingen inför slutbeskedet,

6. avge ett utlåtande till byggherren och byggnadsnämnden som underlag för slutbesked, och

7. om den kontrollansvarige lämnar sitt uppdrag, meddela detta till byggnadsnämnden.

12 §

Om en kontrollansvarig inte utför sina uppgifter enligt 11 §, ska byggherren omedelbart underrätta byggnadsnämnden. Om en kontrollansvarig har lämnat sitt uppdrag, ska byggherren föreslå en ny kontrollansvarig.

13 §

Om en kontrollansvarig har lämnat sitt uppdrag ska byggnadsnämnden utse en ny kontrollansvarig.

14 §

I fråga om sådana åtgärder som avses i 3 § ska byggnadsnämnden utan dröjsmål efter att lov har getts eller anmälan har kommit in kalla till ett sammanträde för tekniskt samråd, om

1. det krävs en kontrollansvarig enligt det som följer av 9 och 10 §§,

2. ett sådant samråd inte är

uppenbart obehövligt, eller

1. ett sådant samråd inte är

uppenbart obehövligt, eller

3. byggherren har begärt ett

sådant samråd.

2. byggherren har begärt ett

sådant samråd.

Tekniskt samråd behövs inte för sådana åtgärder som avses i 9 kap. 4 a–4 c §§ eller för flyttning av en enstaka enkel byggnad, om byggnadsnämnden inte beslutar annat. Byggnadsnämnden får besluta att tekniskt samråd inte behövs för att flytta flera enkla byggnader.

En kallelse enligt första stycket ska vara skriftlig och skickas till byggherren och den eller dem som

är kontrollansvariga. Kallelsen ska

också skickas till dem i övrigt som enligt detta kapitel ska ges tillfälle att delta i samrådet eller som enligt byggnadsnämndens bedömning bör ges tillfälle att delta.

En kallelse enligt första stycket ska vara skriftlig och skickas till byggherren. Kallelsen ska också skickas till dem i övrigt som enligt detta kapitel ska ges tillfälle att delta i samrådet eller som enligt byggnadsnämndens bedömning bör ges tillfälle att delta.

24 §

I startbeskedet ska byggnadsnämnden

1. fastställa den kontrollplan som ska gälla för åtgärderna enligt byggherrens förslag och det som kommit fram i det tekniska samrådet eller annars i handläggningen av ärendet, med

uppgift om vem eller vilka som är sakkunniga eller kontrollansvariga,

1. fastställa den kontrollplan som ska gälla för åtgärderna enligt byggherrens förslag och det som kommit fram i det tekniska samrådet eller annars i handläggningen av ärendet.

2. bestämma villkor för att få påbörja åtgärderna, om sådana villkor behövs,

3. bestämma villkor och ungefärlig tidpunkt för utstakning, om utstakning behövs,

4 bestämma vilka handlingar som ska lämnas till nämnden inför beslut om slutbesked, och

5. ge upplysningar om krav enligt annan lagstiftning, i den mån sådana upplysningar behövs.

28 §

Vid ett arbetsplatsbesök ska byggnadsnämnden gå igenom följande

1. hur lovet, kontrollplanen, andra villkor i startbeskedet och kompletterande villkor följs,

2. om det finns avvikelser från de krav som gäller för åtgärderna,

Byggnadsnämnden ska föra protokoll över arbetsplatsbesöket. Protokollet ska skickas till byggherren och den kontroll-

ansvarige.

3. dokumentation över arbetets utförande,

4. behov av andra åtgärder, och

5. om det finns skäl för nämnden att ingripa enligt 11 kap.

Byggnadsnämnden ska föra protokoll över arbetsplatsbesöket. Protokollet ska skickas till byggherren.

Byggnadsnämnden ska föra protokoll över arbetsplatsbesöket. Protokollet ska skickas till byggherren.

31 §

En kallelse enligt 30 § ska vara skriftlig och skickas till

1. byggherren, 1. byggherren, och

2. den eller de kontrollansvariga, och

3. övriga som enligt bygg-

nadsnämnden bör ges tillfälle att delta.

2. övriga som enligt bygg-

nadsnämnden bör ges tillfälle att delta.

32 §

Slutsamrådet ska normalt hållas på den plats där byggåtgärderna har genomförts. Vid slutsamrådet ska följande gås igenom:

1. hur kontrollplanen, andra villkor i startbeskedet och kompletterande villkor har följts,

2. avvikelser från de krav som gäller för åtgärderna,

3. den kontrollansvariges utlåtande enligt 11 § 6,

4. den kontrollansvariges och

byggnadsnämndens dokumentation över besök på byggarbetsplatsen och annan dokumentation över arbetets utförande,

3. byggnadsnämndens doku-

mentation över besök på byggarbetsplatsen och annan dokumentation över arbetets utförande,

5. behov av andra åtgärder,

och

4. behov av andra åtgärder,

och

6. förutsättningarna för ett

slutbesked.

5. förutsättningarna för ett

slutbesked.

11 kap.

1 §

Detta kapitel innehåller bestämmelser om

1. tillsynen allmänt, möjlighet att få ett ingripandebesked samt skyldighet att ge tillträde och lämna upplysningar för tillsynen,

2. tillsynen över kommunala beslut,

3. förelägganden som behövs för att regler, domar och beslut ska följas,

4. genomförande på den försumliges bekostnad och förbud mot fortsatt arbete eller användning av byggnadsverk,

5. ingripanden mot kontrollanter och kontrollansvariga,

5. ingripanden mot kontrollanter,

6. att förelägganden och förbud får förenas med vite eller ska genomföras omedelbart,

7. handräckning,

8. anteckningar av förelägganden och förbud i fastighetsregistret samt verkan av förelägganden och förbud vid ägarbyte,

9. byggsanktionsavgifter, 10. överlåtelse av egendom efter en överträdelse, 11. tystnadsplikt, och 12. avgift vid tillsyn.

18 §

Om det brister i underhållet av ett byggnadsverk, får byggnadsnämnden uppdra åt en sakkunnig att utreda behovet av underhållsåtgärder. Innan nämnden beslutar om ett sådant uppdrag, ska nämnden i ett föreläggande ge byggnadsverkets ägare tillfälle att inom en viss tid ge synpunkter på uppdraget och på frågan om vem som ska betala kostnaderna för uppdraget.

Den sakkunnige ska vara certifierad enligt 10 kap. 8 § 2.

19 §

Om en byggherre, ägare, nyttjanderättshavare, väghållare,

kontrollansvarig, sakkunnig eller

huvudman för en allmän plats låter bli att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en skyldighet enligt denna lag eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, får byggnadsnämnden förelägga denne att inom en viss tid vidta åtgärden (åtgärdsföreläggande).

Om en byggherre, ägare, nyttjanderättshavare, väghållare eller huvudman för en allmän plats låter bli att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en skyldighet enligt denna lag eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, får byggnadsnämnden förelägga denne att inom en viss tid vidta åtgärden (åtgärdsföreläggande).

27 §

Om ett föreläggande enligt 17 § inte följs, får byggnadsnämnden besluta att på ägarens bekostnad låta upprätta de ritningar och beskrivningar samt vidta de åtgärder i övrigt som är nödvändiga för att pröva frågan om lov.

När den tid för synpunkter som har angetts i ett föreläggande enligt 18 § har gått ut, får byggnadsnämnden uppdra åt en sakkunnig att på ägarens bekostnad utreda behovet av underhållsåtgärder.

Om ett föreläggande enligt 19, 20, 21, 22, 23 eller 24 § inte följs, får byggnadsnämnden besluta att åtgärden ska genomföras på den försumliges bekostnad och hur det ska ske.

35 §

Om byggnadsnämnden finner att en kontrollansvarig som avses i 10 kap. 9 § har åsidosatt sina skyldigheter enligt 10 kap. 11 §, ska nämnden

1. entlediga den kontrollansvarige från sitt uppdrag och underrätta den som har certifierat den kontrollansvarige om beslutet, och

2. efter förslag från byggherren besluta om en ny kontrollansvarig.

36 §

Om en kontrollansvarig har visat sig vara olämplig för sin uppgift, får den som har certifierat den kontrollansvarige återkalla certifieringen.

13 kap.

2 §

Kommunala beslut enligt denna lag får inte överklagas i den del de avser

1. avbrytande av ett planarbete,

2. planbesked enligt 5 kap. 2 §,

3. andra frågor om gatukostnader än de som avses i 1 § 5,

4. villkorsbesked enligt 9 kap. 19 §,

5. förlängd handläggningstid enligt 9 kap. 27 §,

6. behovet av kontrollansva-

rig, särskilt sakkunnig, tekniskt

samråd eller slutsamråd,

6. behovet av tekniskt samråd eller slutsamråd,

7. ingripandebesked enligt 11 kap. 7 §, eller

8. en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked.

Att tvister rörande gatukostnader prövas av mark- och miljödomstol framgår av 15 kap. 10 §.

16 kap.

2 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. att det som gäller i fråga om en byggnad i 8 kap. 1 och 2 §§ ska tillämpas också på en annan anläggning än en byggnad,

2. att det som gäller i fråga om en byggnad i 8 kap. 1 § 2 ska tillämpas också på skyltar och ljusanordningar,

3. vad som krävs för att ett byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar ska anses uppfylla kraven i 8 kap. 1 och 4 §§,

4. att vissa krav trots 8 kap. 2 och 5 §§ eller vid tillämpning av 8 kap. 7 och 8 §§ alltid ska uppfyllas vid nybyggnad, ombyggnad eller annan ändring av en byggnad, och

4. att vissa krav trots 8 kap. 2 och 5 §§ eller vid tillämpning av 8 kap. 7 och 8 §§ alltid ska uppfyllas vid nybyggnad eller ändring av en byggnad, och

5. att vissa krav trots 8 kap. 2 och 5 §§ eller vid tillämpning av 8 kap. 7 och 8 §§ inte behöver uppfyllas vid nybyggnad, ombygg-

nad eller annan ändring av en

byggnad.

5. att vissa krav trots 8 kap. 2 och 5 §§ eller vid tillämpning av 8 kap. 7 och 8 §§ inte behöver uppfyllas vid nybyggnad eller ändring av en byggnad.

9 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela

1. föreskrifter om funktions-

kontrollanter enligt 8 kap. 25 §,

2. föreskrifter om vad som i fråga om kunskap, erfarenhet och certifiering krävs av sådana kontrollansvariga och sakkunniga som avses i 10 kap., och

3. de föreskrifter i övrigt om kontrollansvariga och sakkunniga som behövs utöver bestämmelserna i 10 kap. 9–13 §§.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om funktionskontrollanter enligt 8 kap. 25 §.

10 §

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka små åtgärder som enligt 10 kap. 10 § 2 innebär ett undantag från kravet på kontrollansvarig enligt 10 kap. 9 §.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2021 i fråga om 1 kap. 4 §, 8 kap. 2 och 5 §§, 10 kap. 28 §, 16 kap. 2 § och i övrigt den 1 juli 2022.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden och mål som har påbörjats före ikraftträdandet.

1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:573) om stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1990:573) om stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Enligt denna förordning lämnas bidrag för

1. ny- eller ombyggnad av musei-, teater- och konsertlokaler som tillhör någon annan än staten,

Enligt denna förordning lämnas bidrag för

1. nybyggnad av musei-, teater- och konsertlokaler som tillhör någon annan än staten,

2. standardhöjande reparationer och handikappanpassning av sådana lokaler och

3. utbyte eller komplettering av inventarier till sådana lokaler.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om ärenden som har påbörjats innan ikraftträdandet.

1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. att 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Boverket får lämna statlig garanti (kreditgaranti) till kreditinstitut enligt denna förordning. Kreditgarantin får avse lån till

1. ny- eller ombyggnad av hyres- eller bostadsrättshus,

1. nybyggnad av hyres- eller bostadsrättshus,

2. ny- eller ombyggnad av egnahem eller ägarlägenheter, och

2. nybyggnad av egnahem eller ägarlägenheter,

3. sådan ombyggnad av lokal,

byggnad eller annan anläggning som innebär nytillskott av ägarlägenheter, och

4. förvärv av hus för ombild-

ning till kooperativ hyresrätt.

3. förvärv av hus för ombild-

ning till kooperativ hyresrätt.

4 §

Vid ny- eller ombyggnad får kreditgarantin vid garantitidens början avse högst ett belopp som motsvarar 90 procent av fastighetens eller tomträttens marknadsvärde.

Vid nybyggnad får kreditgarantin vid garantitidens början avse högst ett belopp som motsvarar 90 procent av fastighetens eller tomträttens marknadsvärde.

Om kostnaden för ny- eller

ombyggnaden överstiger den ök-

ning av marknadsvärdet som ny-

eller ombyggnaden medför, får

kreditgaranti i stället lämnas med ett belopp som motsvarar 90 procent av kostnaden för ny- eller

Om kostnaden för nybygg-

naden överstiger den ökning av

marknadsvärdet som nybyggna-

den medför, får kreditgaranti i

stället lämnas med ett belopp som motsvarar 90 procent av kostnaden för nybyggnaden.

ombyggnaden. Kreditgarantin får

i dessa fall dock inte överstiga ett belopp om 16 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea.

Kreditgarantin får i dessa fall dock inte överstiga ett belopp om 16 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea.

Vid nybyggnad av eller ombildning till kooperativ hyresrätt får kreditgarantin vid garantitidens början avse högst ett belopp som motsvarar 95 procent av fastighetens eller tomträttens marknadsvärde.

Med marknadsvärde avses det pris som skulle uppnås vid en marknadsmässig försäljning där skälig tid ges för förhandlingar. Marknadsvärdet ska bedömas med utgångspunkt i att ny- eller om-

byggnaden färdigställts och utan

hänsyn till spekulativa och tillfälliga förhållanden.

Med marknadsvärde avses det pris som skulle uppnås vid en marknadsmässig försäljning där skälig tid ges för förhandlingar. Marknadsvärdet ska bedömas med utgångspunkt i att nybyggnaden färdigställts och utan hänsyn till spekulativa och tillfälliga förhållanden.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader att 7 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §

De rekommendationer som enligt 9 § första stycket 4 lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader lämnas i en energideklaration ska vara av betydelse för den aktuella byggnaden, tekniskt genomförbara och inkludera åtgärder på klimatskärm eller installationssystem med eller utan samband med ändring eller ombyggnad. Energideklarationen ska innehålla uppgifter om var det finns ytterligare information om de rekommenderade åtgärderna och vad som krävs för att genomföra dem samt om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet.

De rekommendationer som enligt 9 § första stycket 4 lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader lämnas i en energideklaration ska vara av betydelse för den aktuella byggnaden, tekniskt genomförbara och inkludera åtgärder på klimatskärm eller installationssystem med eller utan samband med ändring eller större renovering. Energideklarationen ska innehålla uppgifter om var det finns ytterligare information om de rekommenderade åtgärderna och vad som krävs för att genomföra dem samt om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

1.7. Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och byggförordningen (2011:338)

dels att 3 kap. 21 §, 7 kap. 1, 2 och 5 §§ ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 §, 3 kap. 1 §, 3 kap. 22–23, 27–28 §§, 6 kap. 8 §,

7 kap. 3, 4 och 23 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 1 a § av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Denna förordning innehåller bestämmelser om

1. innehåll och definitioner (1 kap.),

2. planer och områdesbestämmelser (2 kap.),

3. krav på byggnadsverk (3 kap.),

4. krav på byggprodukter m.m. (4 kap.),

5. funktions- och säkerhetsåtgärder (5 kap.),

6. lov och anmälan m.m. (6 kap.),

7. kontrollplan, funktionskontrollanter, kontrollansvariga och

sakkunniga (7 kap.),

7. kontrollplan och funktionskontrollanter, (7 kap.),

8. tillsyn, vägledning och uppföljning (8 kap.),

9. byggsanktionsavgifter (9 kap.), och 10. bemyndiganden (10 kap.).

3 kap.

1 §

För att uppfylla det krav på lämplighet för sitt ändamål som anges i 8 kap. 1 § 1 plan- och bygglagen (2010:900) ska en byggnad som innehåller bostäder vara utförd på ett sådant sätt att bostäderna i skälig utsträckning har

avskiljbara utrymmen för sömn

För att uppfylla det krav på lämplighet för sitt ändamål som anges i 8 kap. 1 § 1 plan- och bygglagen (2010:900) ska en byggnad som innehåller bostäder vara utförd på ett sådant sätt att bostäderna har utrymmen för sömn och vila, samvaro och fritid,

och vila, samvaro, matlagning, måltider, hygien och förvaring.

Bostäderna ska med hänsyn

till användningen ha inredning

och utrustning för matlagning och hygien.

matlagning, måltider, hygien och förvaring. Om gemensam tvätt-

stuga saknas ska bostäder ha utrymme för tvätt och tork maskinellt.

Bostäderna ska ha inredning och utrustning för matlagning och hygien.

1 a §

Av de utrymmen som anges i 1 § ska

1. minst ett utrymme för personhygien vara avskilt med väggar och eventuellt övriga utrymmen för personhygien kunna avskiljas med väggar,

2. utrymme för sömn och vila i bostäder större än 35 kvadratmeter kunna avskiljas med väggar, och

3. utrymme för sömn och vila, samvaro och fritid samt måltider ha fönster i yttervägg och utblick genom fönster till omgivande utemiljö vid stående och sittande position.

I bostäder om högst 35 kvadratmeter får utrymmena för sömn och vila, samvaro och fritid samt måltider överlappa varandra helt. Om något av dessa utrymmen avskiljs ska minst två av utrymmena ha fönster i yttervägg och utblick enligt första stycket 3.

21 §

Om en ombyggnad ska genomföras i etapper och egenskapskraven i 8 kap. 4 § plan- och bygglagen (2010:900) medför krav på omfattande ändringar av andra delar av byggnaden än den direkt berörda delen, får byggnadsnämnden i kontrollplanen enligt 10 kap. plan- och bygglagen eller i ett särskilt beslut bestämma att en sådan ändring inte behöver utföras förrän vid en viss senare tidpunkt, om detta av tekniska, sociala eller ekonomiska skäl är lämpligare.

22 §

Det som sägs om uppfyllandet av kraven på tekniska egenskaper i 8 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900) ska gälla för uppfyllandet av egenskapskraven i 7–10 och 13–20 a §§.

Kravet som gäller bredbandsanslutning i 8 kap. 4 § första stycket 10 plan- och bygglagen och 20 a § detta kapitel behöver dock inte uppfyllas vid annan ändring av en byggnad än ombyggnad.

Det som sägs om uppfyllandet av kraven på tekniska egenskaper i 8 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900) ska gälla för uppfyllandet av egenskapskraven i 7–10 och 13–20 a §§.

23 §

I fråga om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska 8 kap. 7 § första stycket andra meningen plan- och bygglagen (2010:900) tilllämpas på så sätt att det är möjligt att anpassa eller göra avsteg

I fråga om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska 8 kap. 7 § första stycket andra meningen plan- och bygglagen (2010:900) tilllämpas på så sätt att det är möjligt att anpassa eller göra avsteg

från kraven i 8 kap. 1 § 3 och 4 § första stycket 8 plan- och bygglagen med hänsyn till plan- och bygglagens bestämmelser om varsamhet och förbud mot förvanskning och därutöver

från kraven i 8 kap. 1 § 3 och 4 § första stycket 8 plan- och bygglagen med hänsyn till plan- och bygglagens bestämmelser om varsamhet och förbud mot förvanskning och

1. vid ombyggnad endast om det är uppenbart oskäligt att uppfylla kraven, och

2. vid annan ändring av en byggnad eller vid flyttning av en byggnad i den utsträckning det är

lämpligt med hänsyn till byggnadens förutsättningar.

i den utsträckning det är lämpligt med hänsyn till byggnadens förutsättningar.

27 §

Kraven som gäller energihushållning, hushållning med vatten och avfall och bredbandsanslutning i 8 kap. 4 § första stycket 6, 9 och 10 plan- och bygglagen (2010:900) och 14, 20 och 20 a §§ detta kapitel samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna behöver inte uppfyllas vid nybyggnad, ombyggnad eller annan ändring än ombygg-

nad avseende ett tillfälligt an-

läggningsboende.

Kraven som gäller energihushållning, hushållning med vatten och avfall och bredbandsanslutning i 8 kap. 4 § första stycket 6, 9 och 10 plan- och bygglagen (2010:900) och 14, 20 och 20 a §§ detta kapitel samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna behöver inte uppfyllas vid nybyggnad eller ändring avseende ett tillfälligt anläggningsboende.

28 §

I fråga om nybyggnad, om-

byggnad eller annan ändring än ombyggnad avseende ett tillfälligt

anläggningsboende ska kraven i 8 kap. 1 § och 4 § första stycket 2– 5, 7 och 8 plan- och bygglagen (2010:900) och 8–10, 13 och

I fråga om nybyggnad, eller ändring avseende ett tillfälligt anläggningsboende ska kraven i 8 kap. 1 § och 4 § första stycket 2– 5, 7 och 8 plan- och bygglagen (2010:900) och 8–10, 13 och 16 §§ och 18 § första stycket

16 §§ och 18 § första stycket detta kapitel samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna anpassas och avsteg från kraven göras i den utsträckning som är skälig i förhållande till åtgärdens art, omfattning och varaktighet.

detta kapitel samt de föreskrifter som Boverket har meddelat i anslutning till de paragraferna anpassas och avsteg från kraven göras i den utsträckning som är skälig i förhållande till åtgärdens art, omfattning och varaktighet.

Anpassningar och avsteg som görs enligt första stycket får inte medföra en oacceptabel risk för människors hälsa och säkerhet.

6 kap.

8 §

En ansökan om lov eller en anmälan ska, utöver det som sägs i 9 kap. 21 § plan- och bygglagen (2010:900), innehålla uppgifter om

1. fastighetens beteckning,

2. byggherrens person- eller organisationsnummer, namn och adress,

2. byggherrens person- eller organisationsnummer, namn och adress, och

3. den tidpunkt då byggnads-, rivnings- eller markarbetena är avsedda att påbörjas, och

3. den tidpunkt då byggnads-, rivnings- eller markarbetena är avsedda att påbörjas.

4. den föreslagna kontrollansvariges person- eller organisationsnummer, namn och adress, om det behövs en kontrollansvarig.

7 kap.

1 §

Om en ombyggnad ska genomföras i etapper, ska de tidpunkter som avses i 3 kap. 21 § framgå av kontrollplanen enligt 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) .

2 §

När byggnadsnämnden prövar behovet av att en åtgärd eller ett byggnadsverk kontrolleras av

någon som är sakkunnig enligt 10 kap. 8 § 2 plan- och bygglagen (2010:900) ska nämnden ta särskild hänsyn till den risk för allvarliga personskador som uppkommer om åtgärden eller byggnadsverket inte uppfyller föreskrivna krav.

3 §

Sådana funktionskontrollanter som avses i 8 kap. 25 § och

sakkunniga enligt 10 kap. 8 § 2

plan- och bygglagen (2010:900) ska ha den kunskap, erfarenhet och lämplighet som behövs för uppgiften och kunna styrka detta med ett intyg om certifiering.

Certifieringen ska vara tidsbegränsad och avse ett visst slag av arbete.

Sådana funktionskontrollanter som avses i 8 kap. 25 § plan- och bygglagen (2010:900) ska ha den kunskap, erfarenhet och lämplighet som behövs för uppgiften och kunna styrka detta med ett intyg om certifiering.

Certifieringen ska vara tidsbegränsad och avse ett visst slag av arbete.

4 §

Byggnadsnämnden ska godta

certifierade kontrollansvariga och

funktionskontrollanter samt utlåtanden från sakkunniga vars kompetens har styrkts genom certifiering. Nämnden ska även godta kontrollansvariga, funktionskontrollanter och utlåtanden från sakkunniga som har styrkt sin kompetens på annat motsvarande sätt enligt bestämmelser i ett annat land inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Byggnadsnämnden ska godta certifierade funktionskontrollanter samt utlåtanden från funktionskontrollanter vars kompetens har styrkts genom certifiering. Nämnden ska även godta funktionskontrollanter som har styrkt sin kompetens på annat motsvarande sätt enligt bestämmelser i ett annat land inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz finns i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och i de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen.

5 §

En kontrollansvarig krävs inte för

1. åtgärder som inte kräver lov eller anmälan,

2. andra små ändringar än sådana som avses i 10 kap. 10 § 1 plan- och bygglagen (2010:900) ,

3. åtgärder avseende uthus, garage och andra små byggnader,

4. uppförande eller tillbyggnad av en sådan byggnad som avses i 9 kap. 4 a § plan- och bygglagen ,

5. ändring av en komplementbyggnad som innebär att den blir ett komplementbostadshus,

6. tillbyggnad som avses i 9 kap. 4 b § första stycket 1 plan- och bygglagen ,

7. byggande av takkupor som avses i 9 kap. 4 b § första stycket 2 plan- och bygglagen ,

8. inredning av ytterligare en bostad i ett enbostadshus,

9. att flytta en eller flera enkla byggnader,

10. att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra en anläggning som avses i

a) 6 kap. 1 § 4, om anläggningen är liten och avsedd endast för en viss fastighets behov,

b) 6 kap. 1 § 6, om vindturbinens diameter är mindre än tre meter,

c) 6 kap. 1 § 7,

d) 6 kap. 1 § 8 eller 9, om anläggningen är liten, eller

e) 6 kap. 1 § 10, 11. en sådan ändring av en byggnad som avses i 9 kap. 2 § 3 c plan- och bygglagen , om åtgärden inte berör en sådan särskilt värdefull byggnad som avses i 8 kap. 13 § plan- och bygglagen ,

12. en åtgärd avseende en skylt eller ljusanordning,

13. en åtgärd som kräver rivningslov efter beslut i detaljplan eller områdesbestämmelser, eller

14. en åtgärd som kräver marklov enligt 9 kap. 11 – 13 §§ plan- och bygglagen , om åtgärden är liten.

Första stycket 2–14 gäller endast om byggnadsnämnden inte beslutar annat.

23 §

Boverket får meddela de föreskrifter om funktionskontrollanter, kontrollansvariga och sakkun-

niga som behövs för tillämpningen

av 7 kap. 2–4 §§.

Boverket får meddela de föreskrifter om funktionskontrollanter som behövs för tillämpningen av 7 kap. 2–4 §§.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020 i fråga om 3 kap. 1 och 1 a §§, den 1 juli 2021 i fråga om 3 kap. 21–23, 27 och 28 §§ samt 7 kap. 1 § i övrigt den 1 juli 2022.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden och mål som har påbörjats före ikraftträdandet.

1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket att 3 och 6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Boverket ska särskilt

1. bygga upp och sprida kunskap om sektorns miljöpåverkan och utveckling,

2. beakta de konsekvenser som verkets beslut och verksamhet kan få för funktionshindrade, barn, ungdomar och äldre samt för integration, boendesegregation, folkhälsa och jämställdhet,

3. i förhållande till myndigheter, allmänheten och andra berörda aktivt ge råd och stöd,

4. utöva tillsyn, ge tillsynsvägledning och ha uppsikt i enlighet med lagar och förordningar,

5. utveckla en fördjupad förståelse för bostadsmarknaders funktionssätt,

6. aktualisera statistik, följa och analysera utvecklingen på bostadsmarknaden, såväl i nationellt perspektiv som på regional nivå,

7. träffa avtal med kommuner om statens medverkan vid omstrukturering eller rekonstruktion av ett kommunalt bostadsföretag samt göra uppföljningar och utvärderingar avseende stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet,

8. följa och analysera tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen och lagstiftningen om energideklaration för byggnader,

9. i förekommande fall upprätta och förvalta register över energideklarationer,

10. utveckla verifierbara funk-

tionskrav i byggreglerna samt följa

och analysera tillämpningen av dessa,

10. så långt det är möjligt ut-

forma föreskrifterna som verifierbara funktionskrav samt följa och

analysera tillämpningen av dessa,

11. följa utvecklingen av frågor inom verkets verksamhetsområde och vid behov föreslå åtgärder för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås,

12. samordna, utveckla, följa upp och utvärdera de statliga stöd och bidrag som Boverket har ett centralt administrationsansvar för, redogöra för resultat och fördelning när det gäller stöden och bidragen samt informera om dem, och

13. samordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön.

6 §

Boverket har vidare till uppgift att

1. förvalta och redovisa de kreditgarantier som Statens bostadskreditnämnd eller Boverket utfärdat,

2. bevaka att kreditförsörjningen vid ny- och ombyggnad

samt vid förvärv av bostäder stöds

i tillräcklig omfattning av statliga kreditgarantier och ta de initiativ som behövs i detta syfte, och

2. bevaka att kreditförsörjningen vid nybyggnad och vid förvärv av bostäder stöds i tillräcklig omfattning av statliga kreditgarantier och ta de initiativ som behövs i detta syfte, och

3. erbjuda marknadskompletterande rådgivning kring finansiering av bostäder till mindre och medelstora byggherrar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostadsbyggande att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Statsbidrag enligt denna förordning får, i mån av tillgång på medel, lämnas till en kommun som under den tidsperiod som anges i 5 § andra stycket gett startbesked enligt 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) för nybyggnad, tillbyggnad eller om-

byggnad som innefattar att minst

en ytterligare bostad tillkommer. Statsbidrag enligt 7 § får lämnas under förutsättning att det i kommunen den 31 juli innevarande år finns minst en folkbokförd nyanländ invandrare som från och med den 1 juli föregående år och någon gång under en tid av tolv månader framåt fått uppehållstillstånd och som omfattas av förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar.

Statsbidrag enligt denna förordning får, i mån av tillgång på medel, lämnas till en kommun som under den tidsperiod som anges i 5 § andra stycket gett startbesked enligt 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) för nybyggnad eller tillbyggnad som innefattar att minst en ytterligare bostad tillkommer. Statsbidrag enligt 7 § får lämnas under förutsättning att det i kommunen den 31 juli innevarande år finns minst en folkbokförd nyanländ invandrare som från och med den 1 juli föregående år och någon gång under en tid av tolv månader framåt fått uppehållstillstånd och som omfattas av förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om ärenden som har påbörjats innan ikraftträdandet.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande att 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Stöd får lämnas enbart till bostäder som anordnas genom nybyggnad, tillbyggnad eller om-

byggnad av hel eller del av byggnad som inte har använts till bostäder under de senaste åtta åren.

Stöd får lämnas enbart till bostäder som anordnas genom nybyggnad eller tillbyggnad.

5 §

Ett byggnadsprojekt, genom vilket bostäder anordnas enligt 4 §, anses vara påbörjat när byggnadsarbetet har påbörjats. Med byggnadsarbete avses vid nybyggnad och tillbyggnad grundläggningsarbete och vid ombyggnad

rivnings- eller röjningsarbete.

Ett byggnadsprojekt, genom vilket bostäder anordnas enligt 4 §, anses vara påbörjat när byggnadsarbetet har påbörjats. Med byggnadsarbete avses vid nybyggnad och tillbyggnad grundläggningsarbete.

Ett byggnadsprojekt anses färdigställt när det finns ett slutbesked enligt 10 kap. 34 § plan- och bygglagen (2010:900) eller ett interimistiskt slutbesked enligt 10 kap. 36 § samma lag.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om ärenden som har påbörjats innan ikraftträdandet.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1367) om statsbidrag till allmänna samlingslokaler

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2016:1367) om statsbidrag till allmänna samlingslokaler att 8 och 10 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

Med investeringsbidrag avses i denna förordning bidrag för

1. köp,

2. ny- eller tillbyggnad,

3. ombyggnad eller standardhöjande reparationer som inte är

av ringa omfattning, eller

4. tillgänglighetsskapande åtgärder för personer med funktionsnedsättning.

Med investeringsbidrag avses i denna förordning bidrag för

1. köp,

2. ny- eller tillbyggnad,

3. standardhöjande reparationer som inte är

av ringa omfattning, eller

4. tillgänglighetsskapande åtgärder för personer med funktionsnedsättning.

För bidrag för en åtgärd enligt första stycket 1, 2 eller 3 krävs att kommunen lämnar ekonomiskt eller likvärdigt bidrag som motsvarar minst 30 procent av det bidragsunderlag enligt 11 § som berättigar till det statliga bidraget.

10 §

Investeringsbidrag för ett köp som är fullbordat när en ansökan om bidrag prövas lämnas endast om sökanden haft synnerliga skäl för att genomföra köpet före bidragsbeslutet. På samma sätt lämnas investeringsbidrag för en ny-, till- eller ombyggnad som har påbörjats när en ansökan om bidrag prövas endast om sökanden haft synnerliga skäl för att

Investeringsbidrag för ett köp som är fullbordat när en ansökan om bidrag prövas lämnas endast om sökanden haft synnerliga skäl för att genomföra köpet före bidragsbeslutet. På samma sätt lämnas investeringsbidrag för en nyeller tillbyggnad som har påbörjats när en ansökan om bidrag prövas endast om sökanden haft synnerliga skäl för att

påbörja arbetena före bidragsbeslutet.

påbörja arbetena före bidragsbeslutet.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om ärenden och mål som har påbörjats innan ikraftträdandet.

1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:676) om stöd till byggemenskaper

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2019:676) om stöd till byggemenskaper att 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Med byggemenskap avses i denna förordning en ekonomisk förening enligt lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar som bildats i syfte att anordna bostäder åt föreningens medlemmar genom nybyggnad, tillbyggnad

eller ombyggnad av byggnad som tidigare använts för annat ändamål.

Med byggemenskap avses i denna förordning en ekonomisk förening enligt lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar som bildats i syfte att anordna bostäder åt föreningens medlemmar genom nybyggnad eller tillbyggnad.

4 §

Med initiala projektkostnader avses i denna förordning kostnader i projektet fram till att byggnadsarbetet har påbörjats. Med byggnadsarbete avses vid nybyggnad och tillbyggnad grundläggningsarbete och vid ombygg-

nad rivnings- eller röjningsarbete.

Med initiala projektkostnader avses i denna förordning kostnader i projektet fram till att byggnadsarbetet har påbörjats. Med byggnadsarbete avses vid nybyggnad och tillbyggnad grundläggningsarbete.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2021.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om ärenden och mål som har påbörjats innan ikraftträdandet.

2. Uppdraget

I detta kapitel redogör vi för uppdraget såsom det anges i vårt direktiv. Sedan följer en redogörelse för de avgränsningar av uppdraget som vi har gjort och förklaringar av begrepp som är centrala för betänkandet. Kapitlet avslutas med en redogörelse för hur vi har arbetat med uppdraget.

2.1. Vårt uppdrag från regeringen

Vi har fått i uppdrag att lämna tre betänkanden. Detta är slutbetänkandet. Det första delbetänkandet fokuserade på standardisering inom byggområdet och lämnades i december 2017.1 Det andra delbetänkandet behandlade behov av reglering för att minska miljöpåverkan under byggprocessen och lämnades i juni 2018.2

I detta betänkande ska vi genomföra en systematisk och grundlig översyn av åttonde och tionde kapitlen i plan- och bygglagen (PBL)3, tredje till femte och sjunde kapitlen i plan- och byggförordningen (PBF)4, Boverkets byggregler (BBR)5, Boverkets konstruktionsregler (EKS)6 och de standarder dessa hänvisar till. Vi ska utreda regelverkets ändamålsenlighet, effektivitet och omfattning. Det står oss fritt att vid behov föreslå ändringar i detta och andra närliggande

1 Kommittén för modernare byggregler, SOU 2017:106, Nystart för byggstandardiseringen genom

stärkt samverkan.

2 Kommittén för modernare byggregler, SOU 2018:51, Resurseffektiv användning av bygg-

material.

3Plan- och bygglagen (2010:900), PBL. 4Plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. 5 Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6), BBR. 6 Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder), EKS.

regelverk som ställer krav på utformning och konstruktion av byggnader och anläggningar. Uppdraget omfattar dock inte skattefrågor.7

Syftet med översynen är att modernisera och förenkla regelverket och samtidigt främja ett ökat bostadsbyggande och konkurrens, utan att äventyra hälsa, säkerhet, gestaltningskvalitet, en god livsmiljö och ett långsiktigt hållbart byggande.8

Direktivet anger att byggreglerna är samhällets sätt att ange den lägsta accepterade nivån för det som byggs. Byggregelsystemet har en stor betydelse för effektiviteten i plan- och bygglagstiftningen som helhet. Vidare är byggreglernas utformning, enligt direktivet, avgörande för att det ska kunna finnas ett diversifierat utbud av bostäder som kan efterfrågas av flera olika målgrupper, med olika behov och preferenser. Vi ska utreda om byggreglernas utformning bidrar till att öka kostnaderna för byggproduktionen och om byggreglerna representerar en lämplig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen.9

Merparten av bestämmelserna återfinns i BBR, där de anges som funktionskrav, det vill säga att en viss funktion ska uppnås. Funktionskraven kompletteras i många fall med allmänna råd och hänvisning till en standard. De allmänna råden anger hur någon lämpligen kan eller bör gå till väga för att uppfylla föreskrifterna. Avgörande är dock att byggherren kan visa att funktionskraven uppfylls, inte att de allmänna råden följts. Enligt direktivet finns emellertid i vissa fall svårigheter att visa att funktionskraven är uppfyllda om inte de allmänna råden följts. Av den anledningen har de allmänna råden kommit att få en normgivande roll, vilket innebär att det utrymme för innovation och utveckling som funktionskraven förväntas ge inskränks. Därför är det, enligt direktivet, angeläget att utreda hur tillämpningen av regelverket med de allmänna råden ser ut i kommunerna. Specifika lösningar för att uppfylla de funktionskrav som ställs i regelverket förväntas utvecklas av branschens aktörer. Genom att utveckla en standard kan en specifik teknisk lösning som tagits fram av en aktör användas av flera andra.10

7 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 1 och 9. 8 Ibid. 9 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 5. 10 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 2, 6 och 7.

I direktivet nämns särskilt samhällets förväntningar och behov i relation till hållbar utveckling, klimatförändringar och digitalisering. Den byggda miljön påverkar alla aspekter av hållbar utveckling. Därför ska Agenda 2030, som är den handlingsplan världens länder enats om för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling, och dess mål vara vägledande för översynen. Klimatförändringar förväntas få konsekvenser för bebyggelsen och byggreglerna och behöver därmed anpassas till de ändrade förutsättningar som klimatförändringarna innebär. I direktivet anges också att digitaliseringen av samhället i stort liksom inom byggandet skapar förväntan på att regler och allmänna råd, som till exempel utgörs av mätvärden och beräkningsmodeller, ska kunna behandlas digitalt.11

Inom ramen för slutbetänkandet finns tre deluppdrag som beskrivs nedan.

2.1.1. Moderna och förenklade föreskrifter

Byggreglerna har många användare, i första hand kommuner och byggherrar med varierande förutsättningar, som ska kunna hitta, läsa och tillämpa regelverket. Reglerna omfattar i varierande grad alla typer av byggnadsverk. Byggnaders utformning styrs i vissa avseenden av föreskrifter som meddelas av andra myndigheter än Boverket, bland annat Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Arbetsmiljöverket. Hur reglerna är strukturerade och hur de presenteras för användarna kan vara viktigt för om regelverket upplevs som krångligt eller fördyrande. Vi ska därför utreda möjligheterna att göra reglerna mer användarvänliga.12

En översyn av reglerna i BBR och EKS ska genomföras med utgångspunkt i byggregelsystemet inom de ramar som ges av lag och förordning. Vi ska därför:

  • se över samtliga byggregler i BBR och EKS, samt föreslå de förändringar i reglerna som bedöms lämpliga,

11 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 5–6. 12 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 9–10.

  • överväga om avgränsningen av bemyndiganden mellan de myndigheter som utfärdar föreskrifter på byggområdet är lämplig, och
  • utreda i vilka former byggreglerna och allmänna råd ska finnas tillgängliga för olika användare och hur hänvisningar görs till standarder.13

Enligt direktivet ska förslag gällande föreskrifter från detta deluppdrag fortlöpande överlämnas till Boverket.14

2.1.2. Normgivningsnivå för beslut av byggregler

Offentliga regler för byggnaders utformning tar bland annat sikte på säkerhet, hälsa och resurseffektivitet. Med stöd av forskning och internationella jämförelser ska vi belysa om de svenska byggreglerna har en ändamålsenlig omfattning. Vi har även i uppgift att överväga om den nuvarande ordningen med subdelegation av normgivningsmakt från riksdagen och regeringen till Boverket i alla delar är ändamålsenlig samt överväga om systematiken i något avseende bör förändras. Vi ska därför:

  • belysa det svenska regelverkets omfattning i jämförelse med regelverkets omfattning i andra jämförbara länder,
  • vid behov förslå förändringar av det offentliga åtagandets omfattning, och
  • överväga om den nuvarande ordningen med subdelegation av normgivningsmakt, när det gäller föreskrifter på byggområdet, i alla delar är ändamålsenligt och vid behov föreslå författningsförändringar.15

13 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 9–10. 14 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 15. 15 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 10–11.

2.1.3. Kontrollen av byggandet

PBL medförde väsentliga förändringar i den offentliga kontrollen av genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Vår översyn av tionde kapitlet PBL bör i första hand omfatta de ändringar som innebar väsentliga nyheter i förhållande till bestämmelserna i den äldre plan- och bygglagen (ÄPBL). Översynen bör dock även säkerställa att den sammantagna kontrollprocessen fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Översynen ska göras med utgångspunkt i de motiv som låg till grund för förändringarna enligt proposition 2009/10:170. Vi ska därför:

  • utvärdera hur bestämmelserna i tionde kapitlet i PBL och anslutande föreskrifter tillämpas,
  • analysera om bestämmelserna i tionde kapitlet i PBL och anslutande föreskrifter är ändamålsenligt utformade sett ur både ett allmänt och enskilt perspektiv, särskilt i förhållande till intresset av att minimera antalet byggfel,
  • översiktligt beskriva förändringarnas betydelse för kvaliteten på det som byggs,
  • utvärdera reformen att vissa utformningskrav, som tidigare omfattades av byggherrens egenkontroll, numera prövas av byggnadsnämnden redan i bygglovskedet,
  • utreda hur förändringarna i PBL har påverkat handläggningstiderna i kommunerna,
  • undersöka om förändringarna har inneburit ökade administrativa kostnader för byggherrarna, och
  • vid behov föreslå sådana förändringar av regelverket som behövs för att åstadkomma en ändamålsenlig bygg- och kontrollprocess.16

16 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 12–13.

2.2. Våra avgränsningar av uppdraget

2.2.1. Uppdragets omfattning

De paragrafer i PBL och PBF som direkt pekas ut i vårt direktiv omfattar 120 paragrafer, exklusive paragrafer om bemyndiganden. BBR och EKS omfattar tillsammans ungefär 700 myndighetsföreskrifter och 700 allmänna råd17 och därutöver 6 000 sidor eurokoder samt hänvisningar till andra standarder.

Vi har konstaterat att det inom ramen för utredningstiden är nödvändigt att göra avgränsningar och dessa redovisar vi nedan.

2.2.2. Vikten av ett helhetsperspektiv och en samlad slutredovisning

Vi bedömer att det uppdrag vi har fått är ett unikt tillfälle för en översyn som spänner brett dels vertikalt över lag, förordning, myndighetsföreskrift, allmänna råd och hänvisningar till standarder, dels horisontellt över hela BBR och EKS. Bestämmelserna i dessa olika författningssamlingar är beroende av varandra. En ändring i ett avsnitt i BBR kan påverka förutsättningarna i andra avsnitt och/eller vara beroende av ändringar i lag eller förordning. Relationen mellan lag, förordning och myndighetsföreskrift genomsyrar analysen av varje deluppdrag. Vi bedömer det därför som varken möjligt eller lämpligt att löpande under utredningstiden rapportera olika avsnitt ur myndighetsföreskrifterna till Boverket, på det sätt som direktivet föreslår. Vi väljer därför att samla alla förslag i detta slutbetänkande.

2.2.3. Genomgripande, principiell översyn av BBR

Vår genomgripande, principiella översyn av hur föreskrifter bör utformas samt hur användningen av allmänna råd och hänvisningar till standarder bör ske omfattar BBR. Direktivet fokuserar på BBR och nämner i vissa fall även EKS. Eftersom varken direktivet eller de tillämpare vi fått och inhämtat synpunkter från ger någon omfattade eller tydlig problembeskrivning gällande EKS, har vi bedömt att en översyn av BBR är mest angelägen och därför genomfört det.

17 Boverket, e-post 2018-08-22.

2.2.4. Prövning av kravnivån av bestämmelser av betydelse för bostadsförsörjningen

I vårt uppdrag ingår att gynna ett ökat bostadsbyggande med ett diversifierat utbud av bostäder som kan efterfrågas av flera olika målgrupper och som passar olika personers behov och preferenser. Vi har tolkat detta som att kraven ska ge förutsättningar för ett enklare byggande och en väl fungerande bostadsförsörjning. Med en väl fungerande bostadsförsörjning avser vi att bestämmelserna ska underlätta anpassningar i utbudet av bostäder utifrån de boendes efterfrågan, behov, ekonomiska möjligheter och preferenser. En väl fungerande bostadsförsörjning innebär att det inom rimlig tid går att få tillgång till en bostad vid olika skeden i livet och vid förändrade livssituationer. En god bostadsförsörjning förutsätter att anpassningar i utbudet kan göras utifrån samhällsutvecklingen i såväl befintliga bostäder som i nyproduktion. Utifrån vilka bestämmelser som har störst möjlighet att främja en god bostadsförsörjning och vår samlade bild av de krav som tillämparna framfört störst kritik mot har vi valt att se över bestämmelserna om bostäders lämplighet för sitt ändamål vid nybyggnad och angränsande bestämmelser samt bestämmelserna om ombyggnad.

2.2.5. Omfattningen av det svenska regelverket

Enligt direktivet ska vi belysa om omfattningen av det svenska regelverket är ändamålsenlig i jämförelse med regelverkets omfattning i andra jämförbara länder.

Om den nuvarande omfattningen är lämplig eller inte måste bland annat bedömas utifrån behovet av detaljerade föreskrifter. För att veta vilka specifika bestämmelser som behövs så krävs det, enligt vår mening, en översyn av behovet i sak av varje enskild bestämmelse. En sådan översyn genomför vi avseende avsnitt 3:2 i BBR. En heltäckande översyn av BBR och EKS kommer att genomföras av Boverket, som nu har ett sådant uppdrag.18

18 Regeringsbeslut 2019-06-13, Uppdrag till Boverkets att se över myndighetens bygg- och kon-

struktionsregler, Fi 2019/02343/BB.

2.2.6. Vi ser över bemyndiganden till myndigheter som nämns i PBL och i vårt direktiv

Enligt vårt direktiv ska vi överväga om avgränsningen av rätten att meddela föreskrifter mellan de myndigheter som utfärdar föreskrifter på byggområdet är lämplig. Enligt direktivet styrs byggnaders utformning i vissa avseenden av föreskrifter som meddelas av andra myndigheter än Boverket, bland andra Arbetsmiljöverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. I detta avseende har vi avgränsat vårt arbete till de myndigheter som har föreskriftsrätt med stöd av PBL samt de myndigheter direktivet nämner, det vill säga Arbetsmiljöverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som båda meddelar föreskrifter med stöd av andra lagar än PBL.

2.2.7. Översynen av kontrollen av byggandet utgår från befintlig ansvarsfördelning

Vår översyn av kontrollen av byggandet ska enligt direktivet göras med utgångspunkt i de motiv som låg till grund för förändringarna. Det innebär att vi utgår från rådande ansvarsfördelning mellan kommun och byggherre, det vill säga att det är byggherren som ansvarar för att kraven uppfylls, medan byggnadsnämnden främst agerar som tillsynsmyndighet. Vi har därför inte utrett eller övervägt alternativ som skulle innebära en ändrad ansvarsfördelning.

2.2.8. De väsentliga ändringarna

Vår översyn av tionde kapitlet PBL avser framför allt de ändringar som innebar väsentliga nyheter i förhållande till bestämmelserna i ÄPBL. Vår bedömning av vilka ändringar som inneburit väsentliga nyheter har utgått från om motiven syftat till att åstadkomma mer omfattande förändringar än avseende administration eller handläggning. Utifrån detta resonemang fann vi att nedanstående ändringar var väsentliga nyheter:

  • kvalitetsansvarig ersattes med kontrollansvarig med förtydliganden och ändringar avseende kontrollansvariges uppgifter, certifiering och ställning i förhållande till byggherren,
  • det infördes ett krav på certifiering av sakkunniga samt så förtydligades statusen av sakkunnigas utlåtanden,
  • byggherren ska ansvara för att upprätta kontrollplanen och att kontrollplanens innehåll förtydligades,
  • startbesked ersatte det tidigare kravet på bygganmälan före byggstart med ändringar gällande när åtgärderna får påbörjas,
  • byggnadsnämnden fick utökade skyldigheter att genomföra arbetsplatsbesök,
  • krav på slutsamråd infördes,
  • slutbesked ersatte slutbeviset med ändringar gällande när ett byggnadsverk får tas i bruk, med möjlighet till interimistiska slutbesked, och
  • kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och kravet på lämplighet för avsett ändamål delades upp i dels utformningskrav, dels tekniska egenskapskrav där delar av kraven som avser utformning ska prövas i bygglovsprövningen.

2.2.9. Byggfel och byggkvalitet

Enligt direktivet ska vi analysera om bestämmelserna i tionde kapitlet i PBL och anslutande föreskrifter är ändamålsenligt utformade bland annat utifrån intresset av att minimera antalet byggfel och vi ska också översiktligt beskriva förändringarnas betydelse för kvaliteten i det som byggs. Med byggfel avser vi bristande uppfyllande av krav i PBL och tillhörande föreskrifter. Någon ytterligare kvalitet utöver uppfyllande av dessa krav har vi inte studerat utan vi har begränsat oss till den nivå som samhället har valt att reglera.

2.3. Centrala begrepp

Aktörer på byggherresidan

Med aktörer på byggherresidan avser vi byggherrar och de aktörer byggherrar anlitar, till exempel arkitekter, tekniska konsulter och entreprenörer.

Byggfel

Vad som avses med byggfel är inte självklart. Ordet förekommer inte i PBL, PBF, BBR eller EKS och används olika i olika sammanhang. Exempelvis i arbetet med rapporten Kartläggning av fel, brister och

skador inom byggsektorn upplevde Boverket att varje branschaktör hade

sin tolkning av begreppet byggfel. Myndigheten valde därför att inte närmare precisera begreppet, för att inte riskera att intervjupersonerna gjorde omedvetna avgränsningar utifrån sina egna tolkningar.19 I betänkandet Rätta byggfelen snabbt! – med effektivare förelägganden och för-

säkringar så avses byggfel vara avvikelser från samhällskrav.20 Vår

definition av byggfel utgår från ett offentligrättsligt perspektiv och i detta betänkande väljer vi därför att definiera byggfel som bristande uppfyllande av krav i PBL och tillhörande föreskrifter.

Byggnadsverk

I detta betänkande använder vi begreppet byggnadsverk så som det definieras i PBL, det vill säga som en byggnad eller annan anläggning.21Med annan anläggning avses exempelvis vägar, järnvägar, ledningsnät, plattformar, slussar och dammar.22

19 Boverket (2018), Kartläggning av fel, brister och skador inom byggsektorn, s. 15–16. 20 Byggkravsutredningen, SOU 2013:10, Rätta byggfelen snabbt! – med effektivare förelägganden

och försäkringar, s. 48.

211 kap. 4 § PBL. 22 Proposition 1993/94:178, Ändring i plan- och bygglagen, m.m.

Byggherre

Vi använder begreppet byggherre så som det definieras i PBL, det vill säga den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten.23 I PBF framgår att byggherren kan vara en fysisk eller juridisk person.24

Tillämpare

Med tillämpare avser vi aktörer som använder byggreglerna dagligdags, såsom kommunföreträdare (politiker och tjänstemän), byggherrar, arkitekter, tekniska konsulter och entreprenörer. Byggherrar omfattar såväl flergångsbyggare som bygger för andra, liksom engångsbyggare som ofta är brukare.

2.4. Metod – ett utåtriktat arbetssätt

Vi har strävat efter ett öppet och utåtriktat arbetssätt och har haft en omfattande dialog med olika tillämpare. Vi har hållit i ett stort antal möten för att kunna skapa oss en bild av upplevda problem och vilka möjliga lösningar som finns. Vi har också genomfört enkätundersökningar samt konsult- och forskningsuppdrag. Vidare har vi tagit del av skriftliga källor från EU-institutioner, riksdag, regering, statliga utredningar, myndigheter samt litteratur och andra trycka och webbpublicerade skrifter. Dessa återfinns i referensförteckningen.

2.4.1. Möten, seminarier och hearingar

Expertgrupp

Det ansvariga statsrådet utsåg en expertgrupp på tolv personer. Gruppens sammansättning finns beskriven i missivet. Vi träffade inledningsvis alla experter och sakkunniga individuellt och har sedan haft gemensamma möten. Vi har sammankallat expertgruppen 14 gånger under arbetet med detta betänkande. Vi har också haft kontakt med olika experter mellan mötena.

231 kap. 4 § PBL. 24 6 kap. 8 § 2 PBF.

Referensgrupp

Under våren 2018 utsåg vi personer till en referensgrupp för de frågor som behandlas i detta betänkande. Gruppen består av företrädare för kommuner, aktörer på byggherresidan, akademi, boende, användare av byggnader och en myndighet som inte finns representerad i expertgruppen, nämligen Lantmäteriet. Vi har träffat referensgruppen åtta gånger under arbetet med detta betänkande.

Rundabordssamtal

I maj och juni 2017 genomförde vi åtta rundabordssamtal med företrädare för totalt 35 organisationer från byggindustri, byggmaterialindustri, fastighetsägare, boende, användare av byggnader med fokus på tillgänglighet, kommuner, länsstyrelser, arkitekter och tekniska konsulter.25 Syftet var att få en bred genomlysning av aktörernas erfarenhet av de frågor vi utreder. Sammanlagt deltog 65 personer i dessa samtal. Mötesförfrågan har gick till organisationerna, som själva valde representanter till samtalen.

Sverigeturné

Under våren 2018 besökte vi 15 kommuner och träffade representanter för byggnadsnämnderna, kommuntjänstemän, byggindustri och fastighetsägare. Vi besökte Botkyrka, Göteborg, Gävle, Gällivare, Huddinge, Jönköping, Karlstad, Kiruna, Knivsta, Malmö, Stockholm, Umeå, Uppsala, Växjö och Örebro. Totalt träffade vi cirka 130 personer under dessa besök. Kommunerna bestämde själva upplägg för mötena. Ibland samtalade alla aktörer gemensamt och ibland träffade vi kommun- respektive branschföreträdare var för sig.

25Byggindustrin: Sveriges byggindustrier, Installatörsföretagen, Swedish Rental Association.

Byggmaterialindustrin: Svensk Betong, Stålbyggnadsinstitutet, Svensk Ventilation, Bygg-

materialindustrierna, Trä- och Möbelföretagen, Hissförbundet. Fastighetsägare: Sabo, Bostadsrätterna, Fastighetsägarna Sverige, HSB, Byggherrarna, Riksbyggen, Studentbostadsföretagen.

Boende: Hyresgästföreningen, SPF Seniorerna, jagvillhabostad.nu, Villaägarnas Riksförbund. Användare med fokus på tillgänglighet: Förbundet för delaktighet och jämlikhet, Förbundet

för ett samhälle utan rörelsehinder, Funktionsrätt Sverige, Hörselskadades riksförbund, Neuroförbundet, Synskadades riksförbund. Kommunerna: Kontrollansvarigas riksförbund, SKL:s chefsnätverk bygglovchefer, Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer. Arkitekter och kon-

sulter: Sveriges stadsarkitektförening, Brandkonsultföreningen, Sveriges Arkitekter, Svenska

Geotekniska Föreningen, Energi- och Miljötekniska föreningen. Länsstyrelserna.

Därutöver träffade vi företrädare för de tre städerna Göteborg, Malmö och Stockholm, den så kallade trestadsgruppen, våren 2018 respektive hösten 2019. Inom trestadgruppen bedrivs ett samarbete kring avstämning av rutiner för att tillämpa PBL, PBF, BBR och EKS. Vid mötena hösten 2019 var fokus på kraven för lämplighet för sitt ändamål.

Forskningsseminarier och innovationsworkshop

Hösten 2017 hade vi en serie möten med forskare från universitet och högskolor inom ämnen som är relevanta för vårt arbete. Temat för mötena var forskningsfronten, historik och nutida utmaningar för byggregelverket med fokus på utformningskrav och tekniska egenskapskrav. Vid det första mötet, som arrangerades tillsammans med IQ Samhällsbyggnad, deltog forskare från Chalmers, KTH och Rise samt forskningsmiljöerna KTH-live in Lab, HSB-lab och Grön BoStad Stockholm. Vid nästa möte deltog forskarepresentanter för forskningsmiljöerna Centrum för boendets arkitektur (CBA), Rum för hälsa och livskvalitet: Integrerade former för boende, åldrande och sjukvård (AIDAH) och forskarrepresentanter för Chalmers Arkitektur med inriktning på digital design och produktion. I Malmö träffade vi forskare vid Critical Urban Sustainability Hub (CRUSH). Vi har även haft kontakt med forskare vid Centre of Ageing and Supportive Environments (CASE) vid Lunds Universitet.

Ett annat tema var praktiknära forskning, där vi träffade representanter som har medverkat i utvecklingsprojekt för en workshop på temat innovation i februari 2018.

Två hearingar

Under hösten 2018 genomförde vi två hearingar med tillämpare. Den första genomfördes i september och samlade över 100 personer. Den utgick från rapporten Vägval för Sveriges nya byggregler26och handlade om krav på byggnadsverk. Den andra handlade om kontrollen av byggandet och samlade 85 personer i november. Vid bägge hearingar medverkade företrädare för arkitekter, boende, användare av byggnader, byggherrar, byggentreprenörer, byggmaterialbranschen,

26 Kommittén för modernare byggregler (2018), Vägval för Sveriges nya byggregler.

fastighetsägare, forskare, kommun, kontrollansvariga och certifierade sakkunniga, länsstyrelser samt tekniska konsulter.

Möten med bostadspolitiska talespersoner i civilutskottet

Vi har träffat respektive partis bostadspolitiska talespersoner i civilutskottet.

Boverkets PBL kompetensdagar 2017 och 2018

Vi medverkade i samtal under Boverkets årliga PBL-konferens både 2017 och 2018. Samtalen var upplagda så att en inspelad presentation av vårt uppdrag och arbete föregick en diskussion med frågor som vi ställde. 2017 var fokus i våra frågor och efterföljande diskussioner på när funktionskrav i realiteten prövas i plan- och byggprocessen och vad tolkningsutrymmet innebär avseende funktionskrav för kommunen. 2018 var fokus på 2011 års förändringar av kontrollen av byggandet och hur den fungerar i sin helhet.

Internationella möten

Vi deltog i Nordiska Byggmyndigheters möte i augusti 2017 respektive i september 2018. På nordisk nivå har vi även deltagit i Nordiska kooperativa och allmännyttiga bostadsorganisationers (NBO) årsmöte i september 2018 samt träffat en norsk, statlig utredning.

Vi har deltagit i möten med Inter-jurisdictional Regulatory Collaboration Committee (IRCC) i oktober 2018 samt i maj 2019. IRCC samlar länder som arbetar med funktionskravsbaserade byggregler för erfarenhetsutbyten. Vi har även träffat Brian Meacham, professor på avdelningen för brandteknik på Worcester Polytechnic Institute i USA.

Fokusgrupp lämplighet för sitt ändamål

Gällande kraven på lämplighet för sitt ändamål har vi samlat en fokusgrupp bestående av elva personer, dels bostadsutvecklare och dels arkitekter. De deltagande bostadsutvecklarna har eller har haft

såväl bostadsutveckling som byggande i sin verksamhet och flera är verksamma i Norden. Tyngdpunkten hos bostadsutvecklarna ligger på utveckling av bostadsrätter, men utveckling åt allmännyttan förekommer också. De deltagande arkitekterna arbetar med projekt för allmännyttan, kooperativa bostadsföretag, privata bostadsutvecklare, samt såväl som för större som mindre byggherrar och internationella fastighetsinvesteringsbolag. Under september och oktober 2019 träffade vi gruppen vid fyra tillfällen.

Enskilda möten

Utöver ovan nämnda möten har vi haft ett flertal samrådsmöten med Boverkets ledning, träffat Boverkets personal i Karlskrona fyra gånger samt haft ett flertal möten med olika experter inom Boverket. Vi har också haft möten med Länsstyrelserna, Sveriges kommuner och regioners (tidigare Sveriges kommuner och landsting, SKL) nätverk för bygglovschefer, Sveriges Byggindustrier, Stockholms byggmästareförening, White arkitekter, Boverkets byggråd, BoKlok, Svensk försäkring, Barnverket, branschorganisationer för brandsäkerhet samt Svenska institutet för standarder (SIS) och representanter för samhällsbyggnadsbranschen.

Vi har vidare medverkat vid ett 40-tal konferenser som föredragshållare för att sprida kunskap om vårt arbete.

2.4.2. Enkäter och intervjuer

Övergripande enkät till professionella och allmänhet

Som ett komplement till de ovan nämnda kvalitativa möten, anlitade vi Kantar Sifo för att genomföra två övergripande kvantitativa enkäter. Den ena riktade sig till professionella inom samhällsbyggnadsbranschen och offentliga aktörer och den andra till allmänheten. I gruppen professionella ingick arkitekter och tekniska konsulter, byggbolag27 och exploatörer28, byggmaterialindustri, fastighetsägare

27 Företag under SNI-kod 41.1, Byggande av bostadshus och andra byggnader, i SCB:s näringslivsindelning till exempel företag som är verksamma som byggentreprenörer. 28 Företag under SNI-kod 41.2, Utformning av byggprojekt, i SCB:s näringslivsindelning till exempel företag som är verksamma med projektutveckling genom att som byggherre ansvara för att uppföra ett byggnadsverk som sedan säljs till en fastighetsägare som förvaltar byggnaden.

samt kommun, länsstyrelse och myndighet. Totalt svarade 2 773 personer på enkäten. Enkäten genomfördes för de professionella via telefonintervjuer och för allmänheten via en online-enkät under 2017.

Fördjupad enkät till kommuner

Under 2018 genomförde vi, genom Länsstyrelserna, en fördjupad enkätundersökning om svenska kommuners erfarenhet av krav på byggnader och kontrollen av byggandet. Enkäten skickades ut digitalt och besvarades skriftligt. Av Sveriges 290 kommuner svarade 198 kommuner på enkäten.

Enkät till kommuner om tillämpningen av allmänna råd och standarder

Under 2019 genomförde vi en enkätundersökning genom Byggfakta AB om kommunernas tillämpning av allmänna råd och standarder. Enkätundersökningen handlade om hur allmänna råd används, i vilken utsträckning de är normgivande samt tillgången till och tilllämpningen av standarder vid bedömningen av uppfyllelsen av byggregler. Målgruppen för enkäten var ansvariga för bygglovshanteringen i kommunerna. Undersökningen omfattade samtliga landets 290 kommuner. Svar erhölls från 275 kommuner då vissa kommuner har en gemensam förvaltning för bygglovsfrågor.

Enkät till kommuner om certifierade sakkunniga

Under 2019 genomförde vi en intervjuundersökning, genom Byggfakta AB, till kommuner om certifierade sakkunniga. Målgruppen för enkäten var ansvariga för bygglovshanteringen i kommunerna. Undersökningen omfattade samtliga landets 290 kommuner. Svar erhölls från 250 kommuner som representerade 277 kommuner då vissa kommuner har gemensam förvaltning för bygglovsfrågor.

Fördjupad enkät till byggherrar

Under 2018 genomförde vi, genom Kantar SIFO, en fördjupad enkätundersökning om byggherrars erfarenheter av dagens krav i BBR och EKS, problem med specifika bestämmelser och kontrollen av byggandet. Målgruppen för enkäten var byggherrar som hade genomfört nybyggnation av flerbostadshus och småhus samt ombyggnadsprojekt med ett färdigställandevärde överstigande 10 miljoner kronor de senaste 12 månaderna. Undersökningen var en totalundersökning och omfattade 1 250 projekt.

Fördjupad enkät till sällanbyggherrar

Under 2018 genomförde vi, genom Byggfakta AB, en enkätundersökning om sällanbyggherrars förståelse för bestämmelser, förekomsten av kostnadsdrivande krav, tolkningar av krav samt kontrollen av byggandet. Målgruppen för enkäten var privatpersoner som hade byggt ett enbostadshus de senaste två åren. Undersökningen omfattade 200 byggherrar som byggt ett monteringsfärdigt hus och 200 byggherrar som hade byggt ett hus i lösvirke.

Enkät till fastighetsägare om ombyggnad

Under 2019 genomförde vi, genom Navet Analytics, en intervjuundersökning om hur kraven vid ombyggnad påverkar fastighetsägares möjligheter till ombyggnadsåtgärder. Undersökningen avsåg flerbostadshus byggda under perioden 1961–1975 och renoveringsbehoven i detta bestånd. Undersökningen baserades på 100 intervjuer med 50 allmännyttiga och 50 privata bostadsbolag. Totalt uppgick de intervjuade bostadsbolagens bestånd till cirka 370 000 lägenheter, vilket motsvarar cirka 15 procent av det totala beståndet av lägenheter i flerbostadshus (exklusive specialbostäder).

Enkät till certifieringsorgan

Under 2018 skickade vi ut en enkät avseende uppföljning av klagomål på kontrollansvariga och certifierade sakkunniga till de två certifieringsorgan som vid tidpunkten fanns avseende personcertifier-

ingar, Kiwa och Rise, samt till Incert som tidigare erbjudit certifiering av energiexperter. Frågorna besvarades heltäckande av Kiwa och Incert, medan Rise gav översiktliga eller inga svar på en del av frågorna.

Jämförelse med andra länder

Under 2018 genomförde vi en jämförande studie av andra länder i enlighet med direktivet då vi har i uppgift att belysa det svenska regelverkets omfattning i jämförelse med regelverken i andra jämförbara länder. Vidare ska vi inom ramen för uppdraget studera och analysera systemen för byggregler i övriga nordiska länder samt andra länder som vi anser relevanta utifrån direktivets syfte.29

Vår ambition är att översiktligt studera mängden föreskrifter som kan anses motsvara de svenska utformningskraven och de tekniska egenskapskraven i de andra länderna, på den nivå som kan anses motsvara den svenska myndighetsnivån BBR och EKS. Vi avser att göra en grov uppskattning av hur omfattningen av det svenska regelverket förhåller sig till de andra länderna. Regelverken i de länder har olika uppbyggnad, ämnesområden och reglering. Det rör sig om hundratals föreskrifter att jämföra, varför jämförelsen måste ske genom en uppskattning med grova antaganden. Utöver omfattningen, har vi frågat länderna om i hur många nivåer de reglerar krav på byggnader och kontroll av byggandet, i vilken utsträckning de utformar föreskrifter som funktionskrav och använder sig av standarder samt hur deras system för kontroll av byggandet ser ut.

Vi gjorde ett urval av länder utifrån en sammanvägning av följande kriterier:

  • länder i Norden,
  • länder som är medlemmar i Europeiska Unionen (EU),
  • länder med liknande klimat som Sverige,
  • länder som har genomfört översyn av bestämmelserna i närtid i syfte att modernisera och förenkla kraven på byggnader och/eller kontrollen av byggandet, och

29 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 11 och 15.

  • länder med liknande administrativ indelning som Sverige, det vill säga en lokal nivå motsvarande de svenska kommunerna.

Dessa urvalskriterier har resulterat i att vi studerade Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Skottland.

Studien genomfördes genom att en enkät (se bilaga 2) under hösten 2018 skickades till respektive utvalt lands departement. För att underlätta för respondenterna att förstå vilken information vi efterfrågade, skrev vi motsvarande information om de svenska bestämmelserna. Enkätsvaren har kompletterats med information från tidigare enkät som genomfördes inom ramen för standardiseringsbetänkandet och uppföljande e-postfrågor. I sammanhanget har också underlag från de internationella mötena, som beskrivits ovan, använts.

Kvalitativ intervjuserie om kraven på lämplighet för sitt ändamål

I arbetet med kraven på lämplighet för sitt ändamål har en kvalitativ intervjuserie med tio praktiserande arkitekter och en forskare med praktikerfarenhet genomförts. Arkitekterna som valdes ut för intervjuserien har ritat projekt för allmännyttan, kooperativa bostadsföretag, privata bostadsutvecklare, såväl större som mindre byggherrar och internationella fastighetsinvesteringsbolag. Flertalet arkitekter är verksamma vid stora och mellanstora arkitektkontor i Sverige men även ett mindre arkitektkontor finns representerat. Bland arkitekterna finns även tillgänglighetskompetens och kompetens om särskilda boendeformer för äldre. Intervjuerna utgick ifrån fjorton frågor om plan- och byggförordningens paragraf om lämplighet för ändamålet30 och om de preciseringar i föreskrifter, allmänna råd och hänvisningar till standarder som finns i avsnitt 3:2 i BBR (se intervjumall i bilaga 3).

2.4.3. Forsknings- och konsultuppdrag

Under 2018 och 2019 lät vi genomföra ett flertal forsknings- och konsultuppdrag. Vad det gäller forskning så har Centrum för Boendets arkitektur vid Chalmers på vårt uppdrag beskrivit grundläg-

30 3 kap. 1 § PBF.

gande förutsättningar i utformningen av en god bostad koppat till formuleringar i lagstiftning, förordning respektive myndighetsföreskrifter samt sammanställt en kunskapsöversikt över befintlig forskning om boendes bostadsbehov i dag. Som ett komplement till detta har vi låtit Lateral Living AB genomföra en studie om problem och konsekvenser mellan bestämmelser och boendes förväntningar på en god bostad. Studien utgick ifrån en empirisk bas av insamlande ritningar i en enkätstudie.

Vad det gäller konsultuppdrag har vi låtit arkitektkontoret Gatun (dåvarande Scheiwiller Svensson, SSArk) genomföra en fallstudie i befintlig bebyggelse där nuvarande krav i avsnitt 3 i BBR tillämpas vid ändring och dess ekonomiska konsekvenser studeras.

Vidare har Copenhagen Economics, på vårt uppdrag, utfört en studie utifrån ekonomisk teori, forskning och empiri om sambandet mellan byggregler, konkurrens och byggkostnader. Dessutom har Hans-Olof Hagén anlitats för att skriva en analys av innovationsklimatet i byggsektorn samt dess betydelse för produktivitets- och kostnadsutvecklingen.

Därutöver har vi låtit olika arkitektkontor ta fram olika underlag gällande föreskrifter, allmänna råd och standard i BBR avsnitt 3:1 och 3:2. Lateral Living har i planlösningsexempel för bostadsstorlekar mellan 55–75 kvadratmeter belyst nuvarande tillämpning av för förvaring i bostaden och säsongsförvaring. Vi har också låtit White arkitekter redovisa tillämpning av utrymme för samvaro i BBR avsnitt 3:2 i ett antal typfall för kategorierna studentbostäder om högst 35 kvadratmeter, bostäder om högst 35 kvadratmeter, bostäder större än 35 och högst 55 kvadratmeter och bostäder större än 55 kvadratmeter. För bostäder under 35 kvadratmeter (inklusive studentbostäder) har även överlapp mellan samvaro, sömn och vila och matplats enligt dagens bestämmelser belysts. Analysen baseras på ett urval från hela Sverige, med några typplanlösningar per kategori som har beviljats bygglov efter att BBR 23 trätt i kraft. Vi har vidare låtit arkitekter och certifierad tillgänglighetskonsult vid Fojab arkitekter belysa hur ny reglering av utrymmen för sömn och vila i bostäder över 55 kvadratmeter kan påverka planlösningsförutsättningar i relation till nuvarande tillämpning.

Vi har slutligen låtit två olika arkitektkontor, Malmström Edström Arkitekter Ingenjörer och Fojab arkitekter, redovisa planlösningar för våra förslag till föreskrifter för bostäder om högst 35 kvadrat-

meter och bostäder större än 35 kvadratmeter. De har även ombetts kommentera föreskrifternas effekter.

2.4.4. Konsekvensanalys

Vi har arbetat med konsekvensanalysen parallellt med övrigt utredningsarbete. I arbetet med att identifiera och överväga möjliga förslag har konsekvenserna av dessa diskuterats med såväl referensgrupp som expertgrupp samt i andra kontakter med berörda aktörer.

3. Bostadsbyggande och omvärldsförändringar

I detta kapitel ger vi en omvärldsbild utifrån de övergripande aspekter som i direktivet pekas ut som centrala för vårt arbete, nämligen bostadsbyggande, konkurrens, digitalisering, Agenda 2030 och hållbarhet samt klimatförändringar. Syftet med vår översyn är att modernisera och förenkla regelverket och därmed gynna ökat byggande och ökad konkurrens. Direktivet anger också att digitaliseringen skapar förväntan på att regler som till exempel utgörs av mätvärden och beräkningsmodeller ska kunna behandlas digitalt. Vad det gäller Agenda 2030 så påpekas det i direktivet att den byggda miljön påverkar alla aspekter av hållbar utveckling och vid vår översyn av de regler som styr bebyggelsens utformning ska agendan och dess mål vara vägledande. Vidare anges att med de förändringar i klimatet som är att förvänta ändras förutsättningarna för samhället och byggreglerna behöver anpassas till dessa förutsättningar.1

I detta kapitel är syftet att skapa en bild av vilka behov utvecklingen i dagens och morgondagens samhälle ställer på framtidens byggregler, det vill säga de behov moderna och förenklade byggregler behöver möta. Först beskriver vi boendet, bostadsbyggande, befolkningsutveckling samt boendepreferenser och hur dessa förhåller sig till bostadsbehoven, nu, och i framtiden. Sedan redogör vi för konkurrensförhållanden inom bostadsbyggandet och marknadens förutsättningar att möta behov och efterfrågan. Därefter belyser vi om digitaliseringsutvecklingen ger oss några givna förutsättningar för vår regelreformering. Vidare beskriver vi kort vad målen i Agenda 2030 och klimatförändringarna innebär för översynen av byggregelverket. Varje avsnitt avslutas med våra slutsatser.

1 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 21 och 6.

3.1. Bostäderna behöver anpassas till samhällsutvecklingen

3.1.1. Bostadsbeståndet förändras över tid

Det fanns 4 843 612 bostäder i Sverige i slutet av 2018.2 Bostadsbeståndet utgörs av befintliga bostäder och det tillskott som nybyggnation ger. Anpassningar i bostadsutbudet tar tid och svängningar i efterfrågan kan på kort sikt påverka bostadspriser och bostadsinvesteringar. Antalet byggda bostäder har därför varierat över tid.

2018 färdigställdes cirka 55 000 bostäder, varav omkring 43 000 i flerbostadshus och 12 000 i småhus. Det tillskott som tillkom genom nyproduktion utgör cirka en procent av det befintliga beståndet. Bostadsbyggandet förväntas minska de närmaste åren, framför allt av bostadsrätter.3 I figur 3.1 nedan beskrivs antalet färdigställda bostäder 1991–2018.

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

flerbostadshus småhus totalt

Källa: SCB, statikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse, Nybyggnad av bostäder.

Storleken på de bostäder som byggs i flerbostadshus har varierat över tid. Lägenheter större än 65 kvadratmeter har varit vanligast de senaste decennierna. Sedan 2010 har framför allt antalet lägenheter

2 SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse, Bostadsbestånd. 3 Boverket (2019), Boverkets indikatorer, Nummer 1, juni 2019.

mellan 35 och 55 kvadratmeter ökat. Lägenheter mindre än 21 kvadratmeter förekommer nästan aldrig med undantag för 2016 och 2017 då det byggdes drygt hundra lägenheter per år.4 I figur 3.2 redovisas antal lägenheter i flerbostadshus fördelat efter byggår och storlek.5

Källa: SCB, bearbetning av uppgifter från lägenhetsregistret.

Bostadsbeståndet påverkas också av ombyggnation6. Ombyggnationer gav ett bidrag om cirka 3 500 bostäder till bostadsutbudet 2018. Ombyggnad skedde framför allt genom ombyggnad av lokaler till

4 SCB, bearbetning av uppgifter från lägenhetsregistret. 5 SCB, lägenhetsregistret. I det totala antalet bostäder finns inte specialbostäder med. Därför är det färre bostäder totalt när denna källa används för jämförelse. 6 Ombyggnad definieras av SCB som nettoförändringen av antalet lägenheter i ombyggda flerbostadshus. Nettoförändringen av antalet lägenheter är skillnaden mellan nytillkomna lägenheter och avgångna lägenheter. Kommunerna rapporterar in ombyggnadsåtgärder som inneburit nettoförändringar i antalet lägenheter till följd av ombyggnad av lokal till lägenhet, inredning av vind, tillbyggnad av lägenhet, påbyggnad av lägenhet, omdisponering av lägenhet eller andra åtgärder.

2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Mindre än 35 kvm 35-55 kvm

56-65 kvm Större än 65 kvm

bostäder. Den näst vanligaste åtgärden var ombyggnad av vindar till bostäder. Antalet rivningar var få under 2000-talet och 2018 revs 540 bostäder.7

Bostadsbeståndet åldras

En övervägande del av flerbostadshusen, 57 procent, byggdes mellan 1950 och 1980. Under perioden 1951–2018 byggdes det 2 144 738 lägenheter i flerbostadshus. Det byggdes flest tvåor (733 402) och treor (678 815). Lägenheterna i detta bestånd fördelar sig på 21 procent ettor, 34 procent tvåor, 32 procent treor, 11 procent fyror och 2 procent femmor eller större.8

Det svenska fastighetsbeståndets kännetecknas av en stor andel bostäder byggda 1960–1970. 25 procent av bostäderna i flerbostadshus är byggda under denna period.9 Se fördelningen av fastighetsbeståndets åldersstruktur i figur 3.3 nedan.

Källa: SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse.

7 SCB, statikdatabasen, Boende, byggande och bebyggel se, ombyggnad och rivning av flerbostadshus.8 SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse. 9 Ibid.

0

100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000

Perioden 1961–1970 byggdes det mest, 659 122 lägenheter, och det byggdes en relativt stor andel treor (36 procent). Under perioden 1950–1980 byggdes det sammanlagt 472 000 treor och 468 000 tvåor.10

Vi har undersökt renoveringsbehoven i flerbostadshus byggda under perioden 1961–1975, de så kallade rekordårens bostäder. Drygt 30 procent av det totala beståndet av lägenheter i flerbostadshus som fanns 2018 härstammar från denna period. De allmännyttiga bostadsbolagen är dominerande fastighetsägare i detta bestånd med närmare 40 procent av lägenheterna. De mest förekommande lägenhetsstorlekarna är treor (36 procent) och tvåor (29 procent). Cirka 260 000 lägenheter i beståndet av flerbostadshus som är byggda under perioden 1961– 1975 hade, enligt den undersökning som vi har låtit göra, ett omfattande renoveringsbehov vid utgången av 2019. Med omfattande behov menas att den tekniska livslängden är slut och att åtgärder måste genomföras inom fem år. Renoveringstakten i detta bestånd har varit 45 000–55 000 lägenheter per år de senaste tre åren.11

Stora variationer i bostadsbyggande i landets kommuner

Under perioden 2005–2017 ökade bostadsbeståndet med 421 517 bostäder. Bostadsbeståndet växte i 239 kommuner men minskade samtidigt i 51 kommuner. I de kommuner som ökade sitt bostadsbestånd skedde ett tillskott om 427 304 bostäder och i de kommuner där antalet bostäder minskade var minskningen 5 787 bostäder. Över 95 procent av landets befolkning bodde i kommuner där antalet bostäder ökade.12

10 SCB, lägenhetsregistret, Färdigställda lägenheter i nybyggda flerbostadshus efter år och lägenhetstyp 1951–2018. 11 Navet Analytics (2019), Renoveringsbehov i rekordårens bostäder. Rapporten baseras på kvantitativa och kvalitativa intervjuer samt interna data och nyckeltal, där beräkningarna har tagits fram genom en kombination av intervjuer och statistiska data samt specialbeställd statistik från SCB. Dessutom gjordes ett antal djupintervjuer med bland annat bostadsrättsföretag som underlag för beräkningarna. 12 SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse.

3.1.2. En växande befolkning behöver bostäder

Vid slutet av 2018 fanns det 10 230 185 invånare i Sverige. Befolkningsmängden i Sverige var i princip oförändrad mellan 1995 och 2005. Efter 2005 inleddes en kraftig befolkningsökning. Under 2016 ökade befolkningen med cirka 144 000 personer, den största befolkningsökning som Sverige har haft sedan 1861. Ökningen berodde främst på att cirka 117 000 fler personer invandrade än utvandrade och på att det föddes fler individer än vad som avled.13 Figur 3.4 nedan beskriver befolkningsutvecklingen i Sverige 1990–2018.

7 500 000 8 000 000 8 500 000 9 000 000 9 500 000 10 000 000 10 500 000

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Källa: SCB, statistikdatabasen, Befolkning.

I Statistiska centralbyråns (SCB) senaste befolkningsprognos14 redovisas en framskrivning av Sveriges befolkning för perioden 2018– 2070. Befolkningen antas i prognosen öka till 12,8 miljoner år 2070. Befolkningsökningen förväntas vara störst i inledningen av perioden. Under framskrivningsperioden kommer det att födas fler än som avlider. Migrationen antas ha en större betydelse för folkökningen

13 SCB, statistikdatabasen, Befolkning. 14 Prognoser är förenade med osäkerhet, inte minst befolkningsframskrivningar där migrationen är särskilt svår att förutse. Regler för invandringen påverkas av politiska beslut, såväl i Sverige som i andra länder och gör både invandringen och utvandringen svår att prognosticera.

än den naturliga folkökningen (födda minus döda). I dag är 18 procent av befolkningen född utomlands. Andelen utrikesfödda beräknas vara som högst i början av 2040-talet då 23 procent av befolkningen förväntas vara utrikesfödd.15

Medellivslängden förväntas öka. För män förväntas medellivslängden öka från 81 år 2017 till 87 år 2070 och för kvinnor från 84 år 2017 till 89 år 2070. 2017 var nästan var femte person i Sverige 65 år eller äldre. I slutet av perioden fram till 2070 beräknas var fjärde person vara i dessa åldrar. 2017 utgjorde barn och unga i åldern 0–19 år 23 procent av befolkningen. Denna andel förväntas vara lika stor i framtiden. Trots att antalet personer i de mest yrkesverksamma åldrarna 20–64 år ökar så minskar deras andel av befolkningen. År 2017 var 57 procent av befolkningen i åldern 20–64 år och 2070 beräknas deras andel ha minskat till 53 procent.16

Befolkningstillväxten är ojämnt fördelad i landet

Under perioden 2005–2017 ökade befolkningen i 203 kommuner med totalt 1 105 779 personer. I 87 kommuner var befolkningsutvecklingen samtidigt negativ och minskade med 33 289 personer.17

Befolkningsutvecklingen i de tre storstadsregionerna samt Uppsala, Linköping, Norrköping, Örebro, Västerås, Helsingborg och Jönköping var 818 563 personer. Cirka 76 procent av befolkningsökningen skedde i dessa regioner.18

Befolkningstillväxten i landets storstadsregioner och centralorter har ökat bostadsbehoven. Vid sidan av tillväxtregioner finns det regioner med en minskad eller åldrande befolkning där den regionala marknaden präglas av minskade investeringsbehov som helhet, men också av förändrade behov till följd av demografiska förändringar.19

15 SCB (2018), Sveriges framtida befolkning 2018–2070, Demografiska rapporter 2018:1. 16 Ibid. 17 SCB, statistikdatabasen, Befolkning. 18 Ibid. 19 Boverket (2017), Bostadsmarknadsenkäten 2017.

Befolkningstillväxten skapar byggbehov

Boverket gör byggbehovsprognoser för bostäder.20 Enligt Boverket beräknas behovet av nya bostäder fram till 2027 vara 640 000. Det innebär en genomsnittlig årstakt på 64 000 nya bostäder under perioden 2018–2027.21 Orsaken till det stora byggbehovet är den förväntade befolkningsökningen framöver och att byggandet inte har ökat i tillräcklig omfattning de senaste åren för att svara mot befolkningstillväxten. Boverket anser att nettomigrationen är den viktigaste faktorn för byggbehovet de närmaste tio åren.22 Vid ett antagande om en hög migration (in- och utvandring) behöver i genomsnitt cirka 73 000 bostäder tillkomma per år perioden 2018–2027. Med ett antagande om en låg migration blir behovet cirka 52 000 nya bostäder per år under perioden.23

Diskrepansen som uppstår mellan bostadsbehoven till följd av befolkningstillväxten och ett för lågt byggandet gör att bostadsbristen riskerar att öka om inte behoven kan mötas genom en ökad nyproduktion.24

3.1.3. Urbanisering ger tätare städer och högre byggnader

Urbanisering innebär en omfördelning av befolkningen från landsbygd till städer. Det är främst två drivkrafter som ligger bakom urbaniseringen, nämligen en ökad invandring och flyttning från glesbygd till storstadsregioner. Under 1995–2013 hade följande nio FAregioner25 en positiv nettoinflyttning: Stockholm, Nyköping, Kalmar, Malmö, Halmstad, Göteborg, Borås, Strömstad och Umeå.26

Många i yrkesverksam ålder bor i storstadsregionerna medan andelen äldre är högre i glesbygden. Glesbygden förlorar unga vuxna, då

20 Boverket (2016), En metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, rapport 2016:32. Boverkets modell för beräkning av framtida behov av nya bostäder utgår från SCB:s befolkningsprognoser. SCB (2018), Sveriges framtida befolkning 2018–2070, Demografiska rapporter 2018:1. 21 Boverket, www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsmarknaden/behovav-bostadsbyggande/byggbehovsberakningar/, besökt 2019-11-14. 22 Boverket (2017), Beräkning av behovet av nya bostäder till 2025, rapport 2017:17, s. 20. Boverket (2018), Beräkning av behovet av nya bostäder 2018–2025, rapport 2018:24. 23 Boverket, www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsmarknaden/behovav-bostadsbyggande/byggbehovsberakningar/, besökt 2019-11-14. 24 Boverket (2018), Beräkning av behovet av nya bostäder 2018–2025, rapport 2018:24, s. 11. 25 En funktionell analysregion (FA-region) är en region inom vilken människor kan bo och arbeta utan att behöva göra alltför tidsödande resor. 26 Långtidsutredningen, SOU 2015:101, Demografins regionala utmaningar, bilaga 7.

de flyttar till storstadsregioner eller universitetsorter för att ta del av ett större utbud av arbete, utbildning och kultur.27

Urbaniseringen förväntas fortsätta till 2040. Prognoser visar dock att utflyttningarna förväntas dämpas. Det beror på att färre yngre personer förväntas finnas i dessa områden. Även om flyttbenägenheten kvarstår innebär färre personer i åldrarna 20–30 år ett mindre underlag för flytt.28

Urbaniseringen kan beskrivas genom urbaniseringsgraden, den andel av befolkningen som bor i tätort. Urbaniseringsgraden har ökat från 81 procent 1970 till 85 procent 2010 då den senaste tätortsavgränsningen gjordes i Sverige. Det betyder enligt SCB att 85 procent av Sveriges befolkning bor på 1,3 procent av landets yta.29

Enligt Sveriges kommuner och regioners (SKR) klassificering finns det tre storstäder i Sverige: Stockholm, Göteborg och Malmö. En storstad är en kommun där det bor fler än 200 000 invånare, varav minst 200 000 bor i den största tätorten. Vidare finns det enligt SKR 20 kommuner i den näst största kommunkategorin, större städer. För att räknas som större stad ska kommunen bestå av minst 50 000 invånare varav minst 40 000 invånare i den största tätorten.30

Boverket bedömer att den framtida urbaniseringen kommer leda till en ökad tätortsgrad och förtätning i stället för utbredning för att effektivisera redan ianspråktagen mark och befintlig infrastruktur.31Den svenska husbyggnadstraditionen har hittills varit att bygga på bredden. Städernas yta har ökat mer än befolkningen.32 Utvecklingen i Sverige går dock mot att bygga allt högre hus.33 Den ökade urbaniseringsgraden i landets största städer kan aktualisera ett mer omfattande höghusbyggande. Begränsad marktillgång i expanderande städer med hög efterfrågan på centralt belägna bostäder kan driva upp markpriserna i de centrala delarna.34 Kopplat till urbaniseringen

27 Boverket , https://sverige2025.boverket.se/en-urbaniserad-varld.html, besökt 2019-02-15. 28 Långtidsutredningen, SOU 2015:101, Demografins regionala utmaningar, bilaga 7. 29 SCB, www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2015/Urbanisering--fran-land-till-stad/, besökt 2019-02-15. 30 SKR , https://skl.se/tjanster/kommunerregioner/faktakommunerochregioner/ kommungruppsindelning.2051.html, besökt 2019-02-25. 31 Boverket (2012), Vision för Sverige 2025, s. 21 och 33. 32 SC B, www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/miljo/markanvandning/tatorter/ pong/statistiknyhet/tatorter-2010-arealer-befolkning-korrigerad-2011-06-20/, besökt 2019-03-07. 33 C-O. Lindebäck (2009), En studie i höghusbyggande, Linköpings universitet, s. 6. 34 T. Banerjee, A. Loukaitou-Sideris (2011), i E. Gullers Urbanisering och agrara markvärden i

en storstadsregion, SLU 2012, s. 19.

är även den samhällsförändring som eftersträvas politiskt med bebyggelse planerad för gående, cyklister och kollektivtrafikresenärer snarare än för personbilstransporter.35

3.1.4. Det är vanligast att bo i ett småhus

Bostadsbeståndet i Sverige består av cirka 45 procent småhus, 50 procent lägenheter i flerbostadshus och 5 procent specialbostäder (för studenter eller äldre/funktionshindrade) och övrigt boende.36

Källa: SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse.

Drygt hälften av Sveriges befolkning, 53 procent, bor i ett småhus som de oftast äger. Cirka 26 procent av befolkningen bor i en hyresrätt och cirka 17 procent i en bostadsrätt i ett flerbostadshus.37

Hyresrätten utgör cirka 60 procent av det totala bostadsbeståndet i flerbostadshus och dominerar i 260 av landets 290 kommuner. Bostadsrätter utgör 40 procent av bostadsbeståndet i flerbostadshus.38

35 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 43. 36 SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse. 37 SCB, hushållens ekonomi, Hushållens boende. 38 SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse, Bostadsbestånd.

45%

20%

30%

5%

småhus

flerbostadshus, bostadsrätt

flerbostadshus, hyresrätt

specialbostad och övrigt boende

Den vanligaste lägenhetstypen i flerbostadshus är 2 rum och kök, följt av 3 rum och kök. De två lägenhetstyperna utgör 68 procent av bostadsbeståndet i flerbostadshus. Den genomsnittliga lägenheten i flerbostadshus är 68 kvm, och det genomsnittliga småhuset är 122 kvm.39

Enligt SCB var cirka 7 procent, eller 325 000 hushåll, under 2018 så kallade övriga hushåll, där minst en person i bostaden saknar nära relationer till någon annan i hushållet. Personen är varken barn eller förälder eller har en parrelation i hushållet. Till exempel kan det vara hushåll med tregenerationsboenden, inneboende, kompisboenden och kollektiv. 40

Boendet varierar med ålder och livssituation

Många flyttar mellan bostäder sker till följd av förändringar i människors livssituation. Tydliga livscykler är unga som vill bo centralt, unga vuxna som bildar familj och som har svårt att hitta en bra och tillräckligt stor bostad samt äldre personer med behov av en lättskött bostad.41

Under 20 års ålder är det vanligast att bo i ett småhus. Under de första fem åren i livet flyttar många barn från flerbostadshus till småhus. År 2017 bodde 58 procent av barnen 0–9 år och 65 procent av 10–19-åringarna i ett småhus. I åldrarna 20 till 39 år är det vanligast att bo i ett flerbostadshus, med hyresrätt eller bostadsrätt. I den åldern flyttar många från föräldrarnas bostad till ett eget boende. Från 40 till 79 års ålder är det återigen vanligast att bo i ett småhus. Unga och äldre bor oftare än andra i en specialbostad avsedd för studenter och äldre. I åldersgruppen 20–29 år och personer över 80 år är andelen som bor i specialbostäder relativt hög.42

39 SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse, Bostadsbestånd. 40 SC B, www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/hushall-i-sverige, besökt 2019-02-15. 41 O. Nylander, Bostadsundersökningen, en del av bostadsforskningens historia, s. 32–33 i Den

goda bostaden (2019).

42 SCB, boendeutgiftsprocent per hushåll, konsumtionsutrymme per hushåll och antal hushåll efter upplåtelseform och hushållstyp år 2015.

Andrahandsboende

Långa köer för att få ett förstahandskontrakt och höga bostadspriser har bidragit till att andrahandsmarknaden utgör ett nödvändigt komplement till den ordinarie bostadsmarknaden för många och efterfrågan har därför ökat även på andrahandsboende.43

Det är svårt att uppskatta storleken på marknaden för andrahandsuthyrning eftersom det inte finns någon särskild statistik. Gränsen för vad som utgör andrahandsmarknaden är oklar och en del av marknaden utgörs av olovlig verksamhet. Cirka 1,8 procent av Sveriges befolkning bodde i andra hand i en hyresrätt 201544. Om kategorien övrigt boende inkluderas var andelen 2,6 procent45. Undersökningar tyder enligt Boverket på att cirka 200 000 hushåll i Sverige bor i andrahand.46

3.1.5. Dagens boendepreferenser

Boendes önskemål om bostadskvaliteter

Undersökningar visar att grundläggande funktioner i planlösningar med möblerbarhet tillsammans med ljus, öppenhet, genomsikt och rumssamband, omsorg, detaljer och hög kvalitet i materialval samt tillräckliga ytor för hall och förvaring uppskattas i bostaden.47

I en studie av genomförda förändringar i relativt nybyggda bostadsrätter, uppförda mellan 2001 och 2008, framgår att strax under en tredjedel av hushållen förändrat lägenhetens planlösning.48 Exempelvis har förändringarna inneburit att stänga igen eller ta upp öppningar, ta ner eller sätta upp innerväggar och ta bort fristående skåpsenheter, vilka fungerat som rumsavskiljare mellan kök eller hall och vardags-

43 Boverket (2018), Uppdrag att följa utvecklingen på andrahandsmarknaden, rapport 2018:29, s. 6. 44 Denna indelning baseras på hur hushållet förfogar över bostaden. Lägenheten kan således vara antingen en hyresrätt, bostadsrätt eller äganderätt, men den registreras hos SCB som en hyresrätt i andra hand. 45 Övrigt boende är boende i andelslägenhet, bostad i egen hyresfastighet, inneboende och boende utan hyreskontrakt. 46 Boverket (2018), Uppdrag att följa utvecklingen på andrahandsmarknaden, rapport 2018:29, s. 29–31. 47 O. Nylander, Bostadsundersökningen, en del av bostadsforskningens historia, s. 31–42 och P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och sociala hållbarheten?, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019). 48 P. Femenias et al. (2016), Arkitektur, materialflöden och klimatpåverkan i bostäder, rapport 2016:02, E2B2, s. 35.

rum. Många boende påpekar brist på bänkyta i kök och förvaring. Särskilt kök i större lägenheter upplevas vara för små. Anpassningsmöjligheter är en uppskattad kvalitet som ökar bostadens attraktivitet och kan vara avgörande inför ett bostadsköp. Boende vill kunna anpassa bostaden efter ändrade behov, till exempel kunna skapa ytterligare rum. Det ökar möjligheten för de boende att kunna bo kvar när hushållets sammansättning eller dess ekonomi ändras. Även andra renoveringar har skett i de relativt nya bostadsrätterna.49 Orsakerna till förändringarna är:

  • Livsstil- eller livsförändringsrelaterade, det vill säga att de boende frivilligt vill sätta en personlig prägel eller höja värdet på sin bostad eller framtvingad behovsanpassning på grund av livsförändringar, som exempelvis påverkar antalet boende i bostaden.
  • Kvalitetsrelaterade, som framtvingas av att bostaden har byggts med dålig kvalitet, material eller utförande.
  • Utformningsrelaterade, som drivs av att lagkrav, ekonomi, eller bristande kunskap om boendes behov och önskemål leder till lösningar som inte upplevs funktionella.50

Större lägenheter byggs oftare om än mindre. Studien visar att små lägenheter i lägre grad än stora lägenheter uppfyller krav i Boverkets byggregler (BBR)51 på tillgänglighet och utrustning efter de boendes förändringar.52 Sammantaget uppfylls inte dessa krav i strax under hälften av de bostäder där hushållen hade förändrat planlösningen.53

49 P. Femenias et al. (2016), Arkitektur, materialflöden och klimatpåverkan i bostäder, rapport 2016:02, E2B2. P. Femenias et al. (2018), Framtidens klimatsmarta och hållbara bostad, rapport 2018:22, E2B2. P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och

sociala hållbarheten?, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019). C. Holmström (2018), Möter byggregler boendes förväntningar – problembeskrivning och konsekvenser mellan byggregler och boendes förväntningar på en god bostad.

50 P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och sociala hållbarheten?, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019). C. Holmström (2018), Möter byggregler boendes förvänt-

ningar – problembeskrivning och konsekvenser mellan byggregler och boendes förväntningar på en god bostad, s. 2–4 och 46.

51 Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6). 52 P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och sociala hållbarheten?, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019). C. Holmström (2018), Möter byggregler boendes förvänt-

ningar – problembeskrivning och konsekvenser mellan byggregler och boendes förväntningar på en god bostad, s. 3–4.

53 P. Femenias et al. (2016), Arkitektur, materialflöden och klimatpåverkan i bostäder, rapport 2016:02, E2B2, s. 35.

Behov i olika skeden i livet

Dagens bostadssituation förändrar vårt sätt att bo och hur bostaden används. Det finns till exempel behov av att bo tillsammans kollektivt och att åldras längre i hemmet. I olika utredningar har byggnadsförutsättningar och de krav som samhället kan ställa på byggnaderna i relation till kollektivboende, uthyrning och vård i hemmet utretts.54I utredningen Gestaltad livsmiljö framhölls att utformningen av bostäder bör ske utifrån en medvetenhet om människors skiftande behov, oavsett ekonomi, ålder, funktionsförmåga, olika familjekonstellationer eller kulturell förståelse.55

Boendes önskemål gällande bostadens utformning varierar i olika skeden i livet.56 Bostadsutvecklare och projektörer har genomfört undersökningar om ungdomars och studenters syn på framtidens bostäder. Veidekke frågade unga i åldern 15 till 22 år om hur de vill bo i framtiden. Veidekkes slutsats var att det finns stora skillnader mellan vad som efterfrågas och det som byggs. Svaren visade att ungas framtida drömbostad ska vara mellan 35 till 55 kvadratmeter med en högsta månadskostnad om 5 000 kronor. Bostaden ska också vara ett smart hem med flexibla lösningar, anpassat för att kunna leva hållbart och miljövänligt och delningsekonomi ska vara en integrerad del av bostaden.57 Studentbostadsföretagen, White arkitekter och Stockholms Studentbostäder genomförde en undersökning bland 2 035 studenter om hur de vill bo. Undersökningen visar att det finns ett stort intresse för att bo kollektivt. Mer än var tredje student vill bo kollektivt, och många vill bo i en större bostad som de delar med ytterligare en eller två studenter, medan få ville bo i en traditionell studentkorridor. De intervjuade ansåg också att det är viktigt att boendekostnaderna sänks och att det behövs ett mer differentierat utbud av bostäder, där det även finns bostäder med en lägre standard än dagens bostäder.58

54 Boverket (2018), Partiella hyreskontrakt, rapport 2017:15. Sveriges Kommuner och Landsting och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2017), Trygghet och säkerhet 2017. Statskontoret (2017), Åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder, 2017:11. 55 Gestaltad livsmiljö, SOU 2015:88, Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och

design, s. 81.

56 O. Nylander, Bostadsundersökningen, en del av bostadsforskningens historia, s. 32–33 i Den

goda bostaden (2019).

57 Veidekke (2018), Så vill unga bo i framtiden – En minirapport om unga och framtidens bostäder. 58 Studentbostadsföretagen, White arkitekter och Stockholms Studentbostäder (2016), Fram-

tidens studentbostäder.

Vad gäller äldre, personer över 65 år, så bor allt fler kvar hemma och vårdas i sina hem. Mellan 2008–2013 ökade andelen sjuka äldre som har omfattande vård- och omsorgsbehov och som bor kvar hemma från 67 till 74 procent. Även bland personer över 80 år har andelen som bor på äldreboende minskat.59 För äldre är i dag kvarboende med hemtjänst i bostaden den dominerande boendeformen. Bakomliggande orsaker är bland annat brist på platser i äldreboenden, ett problem som fler än 80 kommuner 2014 bedömde skulle öka i takt med att en allt större andel av befolkningen blir äldre. Allt mer av vården kommer sannolikt i framtiden utföras utanför sjukhusen, inte sällan i patientens hem, enligt en statlig utredning.60 I en annan utredning framhålls också att bostaden blir en plats för så väl arbete som för vård.61

Anpassningsbarhet och flexibilitet

Anpassningsbarhet är ett sätt att hantera de utmaningar som samhället står inför, till exempel en åldrande befolkning. Både svenska och internationella studier har lyft problematiken med att många bostäder i dag inte byggs för anpassningsbarhet utan i stället är förbestämda och specifika i sin användning. Anpassningsbarhet i en bostad kan sammanfattas som att byggnaden är förberedd för förändringar. Det kan exempelvis handla om förutsättningar för tillbyggnader eller ändringar i lägenhetsstorlekar inom ett flerbostadshus, eller att flexibilitet finns inom bostaden att förändra planlösning och rumsstorlekar.62 Anpassningsbarhet kan stärka de boendes möjligheter att påverka sin boendesituation.63

Flexibilitet inom bostaden innebär att planlösningen går att förändra fysiskt för att möta nya behov.64 Forskare har pekat på att en bostad med en kärna med köks- och badrumsfunktioner och i övrigt

59 Socialstyrelsen, www.socialstyrelsen.se/nyheter/2015februari/alltfarresjukaaldreborpaaldreboende, besökt 2018-11-13. 60 En nationell samordnare för effektivare resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården, SOU 2016:2, Effektiv vård, s. 18. 61 Utredningen om bostäder för äldre, SOU 2015:85, Bostäder att bo kvar i, s. 14 och 252. 62 P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och sociala hållbarheten?, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019). 63 A. Braide Eriksson (2016), Residential usability and social sustainability – towards a paradigm

shift within housing design?, s. 13.

64 A. Braide Eriksson (2016), Residential usability and social sustainability – towards a paradigm

shift within housing design?, s. 10.

lättviktsväggar som enkelt kan flyttas ger optimal flexibilitet. Den typen av lösningar används sedan länge i kontorsbyggnader, vilka oftare byggs om än bostadshus. I bostäder har flyttbara väggar och flyttbara rumsinredningar testats, men inte utvärderats i någon större skala.65

Det finns en tradition att bostäder innehåller minst ett rum stort nog för alla i bostaden att samlas i samtidigt. Placeringen av detta rum och samband till andra rum i bostaden, samt eventuell förekomst av flera rum med samma yta, avgör möjligheterna till alternativa användningar av bostaden utan omfattande fysiska förändringar. Att utforma rum utifrån detaljerad kunskap om avsedd användning i form av specifika mått, hindrar rummen att fungera för oförutsedda behov.66 Utan att göra fysiska ingrepp kan rum av en viss storlek och form erbjuda en mångsidig användning lämplig för flera olika funktioner.67 Motsatsen till mångsidiga rum är rum som är specifika i sin användning. Bostadslägenheter uppförda från 1950-talet fram till 1980-talet har ofta flera rum av samma storlek och rundgångar. Sådana lägenheter har större möjlighet att husera olika typer av hushåll än senare byggda lägenheter eftersom dessa har mer funktionsstyrda och specifika rum. Bostäder från perioden 2000–2010 har tydliga skillnader i storlek mellan vardagsrum och sovrum och mellan olika sovrum. Det innebär att det ofta inte är möjligt att byta funktion, till exempel mellan sovrum och vardagsrum.68

Ur ett miljöperspektiv har anpassbarhet lyfts fram som ett sätt att spara resurser över tid om byggnader kan återbrukas för samma eller ny funktion eller ändras med en minskad materialåtgång som resultat. Högre grad av anpassbarhet är teoretiskt sett också ekonomiskt intressant då det borde leda till lägre kostnader för ändringar av bostaden. De högre initiala kostnaderna för inbyggd anpassbarhet har dessvärre ofta visat sig vara ett hinder.69 Ett föränderligt bostads-

65 P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och sociala hållbarheten?, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019). 66 K. Granath, Bostadens arkitektur, s. 59–65 i Den goda bostaden (2019). 67 A. Braide Eriksson (2016), Residential usability and social sustainability – towards a paradigm

shift within housing design?, s. 10. K. Granath, Bostadens arkitektur, s. 59–65 i Den goda bostaden

(2019). B. Leupen (2006), Polyvalence, a concept for the sustainable dwelling, NA, 19(3). 68 P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och sociala hållbarheten?, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019). 69 Ibid.

bestånd ger möjlighet att möta demografiska förändringar och förändrade förutsättningar hos de boende.70

3.1.6. Boendekostnad beror på upplåtelseform och bostadsort

Hur mycket av inkomsten olika individer använder till boendet varierar mellan hur och var personen bor. Den genomsnittliga boendeutgiften712015 var cirka 20 procent av disponibel inkomst. En ensamstående person utan barn i en hyresrätt använder i genomsnitt 34 procent av sin disponibla inkomst till hyran. Ett hushåll som bor i ett småhus som de äger i en kommun med färre än 75 000 invånare använder cirka 15 procent av den disponibla inkomsten till boendet.72 Se tabell 3.1 nedan.

Källa: SCB, statistikdatabasen, Hushållens ekonomi, Hushållens boendeutgifter.

Kostnad för att äga sin bostad

De reala huspriserna var relativt stabila under perioden 1950–2000. Efter 2000 steg de reala huspriserna och småhuspriserna ökade kraftigt efter 2013. Det sker en ökning i landet med 250 procent mellan 1991 och 2017. Justerat för den allmänna prisuppgången innebär det en real ökning i fastighetspriser på 150 procent i landet. Hushållens disponibla inkomster ökade med 55 procent under samma period. I storstäderna var prisuppgången kraftigast.73

Även för bostadsrätter har den kraftigaste prisökningen skett i storstäder. Sedan millennieskiftet har medelpriset på en bostadsrätt

70 A. Braide Eriksson (2016), Residential usability and social sustainability – towards a paradigm

shift within housing design?, s. 13.

71 Medianvärdet. 72 SCB, hushållens ekonomi, Hushållens boendeutgifter. 73 SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse, Fastighetspriser och lagfarter.

i Stockholm stigit från 1 till 3,7 miljoner kronor. Insatsen för bostadsrätter som färdigställdes under 2017 var i genomsnitt 2 734 000 kronor i landet. Den genomsnittliga bostadsytan per bostadsrättslägenhet var 77 kvadratmeter. Insatsen 2017 för bostadsrätter var högst i Storstockholm (3 414 000 kronor) och lägst i kommuner med färre än 75 000 invånare (2 034 000 kronor).74

Prisökningarna på småhus och bostadsrätter hänger samman med den uppåtgående konjunkturen, det mycket låga ränteläget och ett lågt utbud av bostäder, både i nyproduktion och i det befintliga beståndet.75

Hushållens behov av lån har stigit till följd av ökade bostadspriser. Bankernas utlåning till bostadsinvesteringar har ökat kraftigt och därmed även hushållens skuldsättning. De största skulderna har yngre, förvärvsarbetande hushåll med höga inkomster i storstäder. För hushåll med nya bolån uppgick skulderna i förhållande till nettoinkomsterna (skuldkvoten) i genomsnitt till 411 procent av nettoinkomsten 2017.76

Kostnad för att hyra sin bostad

Hyran per kvadratmeter för nybyggda hyreslägenheter 2018 var 1 773 kronor per kvadratmeter i Sverige som helhet. Årshyran per kvadratmeter för en hyreslägenhet ökade med 110 procent från 1991 till 2018. Konsumentpriserna steg med 44 procent samma period.77

Den genomsnittliga månadshyran för en trerumslägenhet 2018 var 6 904 kronor. För en tvårumslägenhet var hyran i genomsnitt 5 591 kronor och för en etta 4 027 kronor per månad. Hyrorna varierar mellan regioner. Storstockholm och Stormalmö har högst hyror och kommuner med färre än 75 000 invånare har lägst hyror.78 Se tabell 3.2 nedan.

74 SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse, Fastighetspriser och lagfarter. 75 Ibid. 76 Finansinspektionen (2018), Den svenska bolånemarknaden, april 2018. 77 SC B, www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/boende-byggande-och-bebyggelse/ bostads-och-hyresuppgifter/hyror-i-bostadslagenheter/pong/statistiknyhet/hyror-ibostadslagenheter/, besökt 2019-01-07. 78 Ibid.

Källa: SCB, statikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse.

Hyresnivån är högre i nyproducerade lägenheter än i befintligt bestånd

Hyresnivån skiljer sig åt mellan det befintliga beståndet och nyproducerade bostäder. Boendeutgiften är lägre för hyresgäster i äldre lägenheter.79 I figur 3.6 nedan visas skillnaden mellan hyran i nyproduktion i relation till hyran i befintligt bestånd. Figuren visar kvoten mellan hyra per kvadratmeter för nybyggda lägenheter och hyra per kvadratmeter i befintligt bestånd. Där framgår att kvoten mellan nybyggnadshyror och hyror i det äldre befintliga beståndet är cirka 1,6 2015 och att kvoten ökar efter 2005.

79 SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse.

1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7

1995

2000

2005

2010

Källa: SCB, statistikdatabasen, Boende, byggande och bebyggelse, egna beräkningar.

Det är dyrt att bo i andrahand

Hyrorna för bostadsrätter och hyresrätter på andrahandsmarknaden har ökat kraftigt jämfört med hyrorna på förstahandsmarknaden. För en hyresrätt i andra hand ligger hyran i snitt cirka 65 procent högre än förstahandshyran. Hyran för en bostadsrätt i andra hand ligger ungefär 138 procent över hyran på förstahandshyresmarknaden.80

Sedan 2009 har hyrorna för bostadsrätt som hyrs ut i andra hand ökat med 84 procent och hyrorna för hyresrätt i andra hand har ökat med 59 procent. 2013 kom en lagändring för bostadsrätter som innebar att innehavaren kunde ta ut en högre avgift än tidigare. Efter det ökade andrahandshyrorna ännu kraftigare enligt Boverket. Andrahandshyran för hyresrätter ökade också, enligt Boverket, trots att lagändringen inte berörde dessa.81

80 Boverket (2018), Uppdrag att följa utvecklingen på andrahandsmarknaden, rapport 2018:29, s. 33–34. 81 Ibid.

3.1.7. Bostadssituationen varierar med inkomst och bostadsort

Vilket boende olika individer har möjlighet att efterfråga påverkas av hushållets inkomster och var i landet de bor. I storstadskommuner finns det relativt många hyresrätter samtidigt som priserna på småhus och bostadsrätter är höga. I kommuner utanför storstadsområdena och i större städer är priserna på bostäder betydligt lägre samtidigt som hyresrätterna ofta är färre. Personer med högre inkomster bor ofta i ett småhus eller i en bostadsrätt och de med lägre inkomster oftare i en hyresrätt. I mindre kommuner är andelen låginkomsttagare som bor i småhus relativt hög.82

SCB har jämfört boendesituationen 2015 i olika inkomstskikt genom att dela in befolkningen i fyra lika stora delar (kvartiler) efter hushållets disponibla inkomst med hänsyn till hushållets storlek och sammansättning. Av hushållen med högst inkomster (kvartil 4) bodde 65 procent i ett ägt småhus, 23 procent i en bostadsrätt och 12 procent i en hyresrätt. I gruppen med lägst inkomst (kvartil 1) var andelen som bodde i ett ägt småhus 30 procent, cirka hälften bodde i en hyresrätt och 16 procent i en bostadsrätt. I åldrarna 12–15 år i kvartil 4 bodde 85 procent i ett ägt småhus och 4 procent i en hyresrätt. Bland barn i åldrarna 12–15 år som tillhör kvartil 1 bodde vart tredje barn i ett småhus och över hälften i en hyresrätt.83

I storstadsområdena var andelen som bodde i andra hand 2015 över riksgenomsnittet, närmare 3 procent för hyresrätter i andra hand och runt 4 procent med övriga boendeformer inräknat. Regioner med ett stort underskott på bostäder har även högre hyror på andrahandsmarknaden. Hyresnivåerna i Storstockholm är betydligt högre för alla sorters andrahandsuthyrning. De som bor i andra hand är grupper som har svårt att komma in på bostadsmarknaden, det vill säga främst unga och ensamboende hushåll. Inkomsten hos dem som bor i andra hand är oftast lägre än de som har ett förstahandsboende.84

82 SC B, www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2017/Laginkomsttagare-bor-ofta-i-hyresratt/, besökt 2018-11-14. 83 Ibid. 84 Boverket (2018), Uppdrag att följa utvecklingen på andrahandsmarknaden, rapport 2018:29, s. 58–65.

3.1.8. Trots ett högt byggande i många kommuner råder bostadsbrist

Bostadsbehov kan beskrivas utifrån hur boendetätheten utvecklas, det vill säga hur bostadsbeståndet utvecklas i förhållande till befolkningsutvecklingen. Boendetäthet uttrycker antal personer i förhållande till antalet bostäder. 1960 var boendetätheten cirka 2,8 invånare per bostad. Boendetätheten minskade under de följande årtiondena och var som lägst 2005, 2,08 invånare per bostad. Det senaste decenniet har utvecklingen vänt och befolkningen växer snabbare än antalet bostäder. 2017 var boendetätheten 2,12. Situationen varierar dock kraftigt mellan olika kommuner och bland olika hushåll och individer i samhället.85 I figur 3.7 visas boendetäthetens utveckling perioden 1990–2017.

2,05 2,06 2,07 2,08 2,09

2,1 2,11 2,12 2,13 2,14 2,15

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

Källa: SCB, statistikdatabasen, egen beräkning.

85 SCB, statistikdatabasen, egen beräkning.

Av landets 290 kommuner har 118 kommuner inte byggt bostäder i takt med befolkningsutvecklingen under perioden 2005–2017.86 Utifrån kriteriet att boendetätheten skulle ha hållits oförändrad i kommunerna fanns det ett underskott på cirka 141 000 bostäder i dessa kommuner, där över 70 procent av befolkningen bor. Det saknas bostäder främst i storstadsregionerna, cirka 67 000 bostäder i Storstockholm, 16 000 i Stormalmö och 14 000 i Storgöteborg. I 172 kommuner ökade antalet bostäder mer än befolkningen. Det tillkom cirka 44 000 fler bostäder än vad som skulle ha behövts för att boendetätheten skulle ha varit oförändrad år 2017.

Boverket presenterar årsvisa sammanställningar av bostadsmarknadsläget i olika regioner, kommungrupper och för olika grupper på bostadsmarknaden.87 Totalt uppgav 243 kommuner att de hade ett underskott på bostäder 2018. Det var färre kommuner än föregående år och fler kommuner uppgav att bostadsmarknaden var i balans 2018 jämfört med 2017. Totalt förväntade sig 196 kommuner ett underskott på bostäder om tre år.

Situationen uppges vara särskilt ansträngd för grupper som är nya på bostadsmarknaden, till exempel unga, nyanlända och för äldre som vill flytta till en mer tillgänglig bostad. Vidare råder det underskott på studentbostäder i landets högskolekommuner. Läget är även ansträngt när det gäller särskilda boendeformer för personer med funktionsnedsättning. 169 kommuner uppgav att det saknades bostäder för dessa individer. I enkäten uppgav 116 kommuner att de hade ett underskott på särskilda boendeformer för äldre. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät 2018 var det bostadsbrist för ungdomar mellan 19–25 år i 240 av Sveriges 290 kommuner.88

Bostadsbristen för ungdomar innebär enligt Hyresgästföreningen att det blir svårare att flytta hemifrån. Många unga vuxna tvekar inför att bilda familj eller att flytta till jobb och utbildning. Enligt Hyresgästföreningen var andelen unga vuxna i åldrarna 20–27 år som bodde

86 Vi har jämför boendetätheten 2005 med 2017 för att se hur mycket kommunerna har byggt och skulle behöva ha byggt för att boendetätheten skulle ha varit oförändrad år 2017 jämfört med år 2005. Om det har byggts bostäder i en lägre takt än befolkningsutvecklingen finns det ett bostadsunderskott och om det har byggts bostäder i en högre takt än befolkningstillväxten finns det ett överskott. Vi har använt samma metod och angreppssätt som Boverket i rapporten Var byggdes det? – en kartläggning av kommunernas bostadsbyggande 2005–2015, rapport 2016:25. Bostadsstocken antas befinna sig i jämvikt 2005. 87 Boverket (2018), Bostadsmarknadsenkäten 2018. 88 Ibid.

hemma 2017 24 procent. Andelen hemmaboende var 29 procent för män och 20 procent för kvinnor. Av de som var hemmaboende ville 82 procent flytta hemifrån.89

3.1.9. Bostadsbrist leder till trångboddhet

Bristen på bostäder får konsekvenser i form av en ökad trångboddhet. Trångboddhet mäter hur många personer som har en sämre bostadssituation än vad som anges enligt en fastställd trångboddhetsnorm, det vill säga bostadsbrist ur ett behovsperspektiv. Det har förekommit flera olika trångboddhetsnormer i Sverige.90

SCB:s årliga urvalsundersökning av levnadsförhållanden (ULF) visar att trångboddhet (enligt norm 391) är vanligare i storstadsområden än i övriga delar av landet.92

Boverket har kartlagt trångboddhet (enligt norm 293 och 3) i flerbostadshus i storstadsregionerna, Stormalmö, Storgöteborg och Storstockholm. Trångboddheten var särskilt utbredd i Malmö, Göteborg och Stockholms stad. Där trångboddheten var särskilt hög var även andelen trångbodda barn och unga hög. I Storgöteborg och Stormalmö var medianinkomsten låg i områden med en hög trångboddhet. I Storstockholm återfanns samma mönster för två tredjedelar av områdena med en hög trångboddhet. Den resterande tredjedelen bestod av områden i Stockholms innerstad där medianinkomsten var högre än regionens genomsnitt. Kartläggningen visade att trångboddheten var mest utbredd i mindre lägenheter, det vill säga i ettor och tvåor. En stor andel av de mindre lägenheterna saknade samtidigt folkbokförd befolkning. Kartläggningen bekräftade tidigare

89 Hyresgästföreningen (2017), Unga vuxnas boende, Hur påverkar situationen på bostads-

marknaden unga vuxnas möjligheter att skapa sin egen framtid?

90 Boverket (2018), Trångboddhet i storstadsregionerna, rapport 2016:28, s. 9–12. 91 Enligt norm 3 ska samtliga hushållsmedlemmar (inklusive barn) ha ett eget sovrum, förutom makar och partners som kan dela. Dessutom ska det finnas ett kök och ett vardagsrum. Bostadskommittén, SOU 1986:5, Slutbetänkande. 92 SC B, www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/levnadsforhallanden/ levnadsforhallanden/undersokningarna-av-levnadsforhallanden-ulf-silc/pong/statistiknyhet/ undersokningarna-av-levnadsforhallanden-ulfsilc-2018/, besökt 2019-02-04. 93 Enligt norm 2 är bostaden trångbodd om det bor fler än två personer per rum (kök och vardagsrum oräknat). Det betyder att ett hushåll som består av två vuxna och två barn är trångbodda i en tvårumslägenhet men inte i en trerumslägenhet. SOU (1965:32), Höjd bostads-

standard.

studier94 som visat att individer med utländsk bakgrund är trångbodda i större utsträckning än individer med en svensk bakgrund.95

Bostadsbrist kan också leda till konsekvenser som hemlöshet. Socialstyrelsen använder en bred definition av hemlöshet där hemlöshet kan bero på såväl strukturella som individuella faktorer och är en situation som en person kan befinna sig i till följd av såväl ekonomiska faktorer som sociala omständigheter. Enligt Socialstyrelsen var 32 400 personer hemlösa 2017. Hälften av dessa hade en boendelösning i en träningslägenhet, socialt kontrakt eller motsvarande. Cirka 18 procent eller 5 900 personer var akut hemlösa. Till akut hemlösa räknas personer som sover ute eller i trappuppgångar, bilar, tält och liknande samt de som övernattar på akutboende, härbärge, jourboende, skyddat boende eller motsvarande. Cirka 18 procent av de som registrerades som hemlösa hade ett eget ordnat kortsiktigt boende utan kontrakt till exempel hos någon kompis eller släkting eller ett andrahandskontrakt hos en privatperson. Cirka 15 procent befann sig i en situation där de var utskrivna från fängelse eller annan institution, men utan någon bostad att flytta till.96

3.1.10. Våra slutsatser om framtidens bostadsbehov

Bostadsbehov förändras över tid, till följd av befolkningstillväxt, ekonomisk utveckling, demografiska förändringar och utvecklingen på arbetsmarknaden. Utbudet av bostäder behöver därför vara flexibelt för att kunna anpassas i takt med behoven.

En ökande befolkning, etablering av ungdomskullar på arbets- och bostadsmarknaderna, en åldrande befolkning samt att det är fler som invandrar än utvandrar bidrar till att behovet av bostäder sannolikt fortsatt kommer att vara större än utbudet i framtiden.

En bostad som är anpassningsbar och flexibel efter den boendes livsförhållanden är eftersträvansvärt. Det är uppskattat av boende och innebär att det går att bo kvar även när livet ändras. Anpassningsbarhet och flexibilitet kan vara att möjliggöra ändringar av planlösning, placering av väggar med mera inom bostaden, generella rumsstorlekar som möjliggör mångsidig användning av rummen och innebär att

94 SC B, www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2018/var-femte-person-fodd-utanfor-europa-artrangbodd/, besökt 2019-02-05. 95 Boverket (2016), Trångboddhet i storstadsregionerna, rapport 2016:28. 96 Socialstyrelsen (2017), Hemlöshet 2017 – omfattning och karaktär.

planlösningen kan används som den boende själv väljer utan fysiska ingrepp. Ett sovrum kan exempelvis användas som vardagsrum och tvärtom.

I dag visar studier att planlösningar i nya bostäder ändras och förvaringsinredning byts ut med följden att tillgänglighets- och utrustningskrav i BBR inte längre uppfylls. De boendes förändringar har också negativa miljöeffekter i form av resursanvändning.

Bostadsbehoven på lokala bostadsmarknader varierar. Boendesituation, behov och efterfrågan varierar med ålder, var man bor och inkomst. Bostadsbristen är störst i landets storstadsregioner och centralorter. Särskilt inflyttningen till Stockholmsregionen har bidragit till en kraftigt ökad bostadsefterfrågan. Urbaniseringen förväntas fortsätta främst till följd av en hög invandring.

Vid sidan av tillväxtregioner finns det regioner med en minskad eller åldrande befolkning där den regionala marknaden präglas av minskade investeringsbehov som helhet, men också av förändrade behov till följd av demografiska förändringar. Det finns ett minskande underlag för befolkningstillväxt och en ökande andel äldre i glesbygd. Varierande behov lokalt kräver flexibla och generella förutsättningar.

Hushållens och individernas ekonomiska möjligheter gör att vägarna in på bostadsmarknaden ser olika ut. För hushåll med låga inkomster innebär det en stor utmaning att få råd med boendet. Skillnaderna i möjligheter förstärks av att hyrorna i beståndet skiljer sig åt mellan äldre och nyare lägenheter. En stor framtida utmaning är att skapa förutsättningar för personer med låga inkomster. Det gäller utrikes födda som etablerar sig på bostads- och arbetsmarknaderna, ungdomar på väg ut i vuxenlivet samt en växande andel äldre.

Nyproduktion leder till höga boendekostnader. De billigaste bostäderna finns i det äldre befintliga beståndet och utanför storstadsregionerna. En stor andel av bostadsbeståndet är byggt mellan 1950–1980 och står inför moderniserings- och renoveringsbehov. De krav som ställs vid ombyggnad och ändring är därför viktiga för att främja bostadsförsörjningen.

3.2. Konkurrens och bostadsbyggande

3.2.1. Marknaden möter efterfrågan, inte behoven

Efterfrågan på en konsumentmarknad bestäms, ur ekonomiskt hänseende, av den samlade betalningsviljan för en vara eller tjänst som beror på inkomsterna och hur dessa är fördelade mellan hushåll. När bostadsbrist diskuteras så förknippas brist ofta med att det finns ett icke tillgodosett behov av bostäder, snarare än att utbudet av bostäder inte motsvarar efterfrågan.97

Med efterfrågan avses i ekonomisk mening hur mycket boende som efterfrågas vid de bostadspriser som gäller. En individ som saknar betalningsförmåga kan definitionsmässigt inte efterfråga ett boende. Det behöver inte innebära att individen inte har ett behov av boende. Boendebehovet avspeglar individens nytta av boendet eller samhällets värdering av individers boendesituation. Marknaden svarar på efterfrågan snarare än behov.98

Bostadsbrist och höga priser på bostäder är ett stort problem för invånarna i flera kommuner, inte minst i storstadsregionerna. Om bostadsbrist avser en situation där behovet av bostäder överstiger den ekonomiska efterfrågan på bostäder kan inte en väl fungerande konkurrens eliminera bostadsbristen. Det betyder inte att konkurrens saknar betydelse för att minska bostadsbristen. En väl fungerande konkurrens kan pressa byggkostnaderna, ge en större mångfald av aktörer i bostadsbyggandet och skapa bättre förutsättningar för att bygga fler bostäder till rimliga kostnader som kan efterfrågas av fler människor.99

3.2.2. Konkurrenssituationen i bostadsbyggandet

Marknaderna för bostadsbyggande avviker i flera avseenden från den ideala bilden av en perfekt konkurrensmarknad. Byggsektorn har enligt flera statliga utredningar karaktäriserats av olika effektivitetsproblem, till exempel bristande konkurrens, höga byggkostnader, en låg grad av förnyelse samt brist på innovationer och nytänkande. Sammantaget kan dessa egenskaper vara en bidragande orsak till att utbudet

97 Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer, s. 70–72. 98 Ibid. 99 Ibid.

av nyproducerade bostäder inte svarar mot behoven. Förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens beror i hög grad på egenskaper hos byggmarknaden, exempelvis marknadsstruktur, etableringshinder och tillgång till produktionsresurser och byggbar mark.100

Konkurrensverket gjorde på regeringens uppdrag 2018 en uppföljning och kartläggning av utredningsbehov av konkurrensen inom bostadsbyggandet. Utredningen visar att det har tillkommit nya aktörer inom bostadsbyggandet och att marknaden har blivit något mindre koncentrerad den senaste femårsperioden. Det finns dock inga andra tydliga tecken på att konkurrensen har förbättrats.101

Byggbranschen består av många små lokala och några få stora företag

Byggbranschen som helhet är präglad av ett stort antal små företag, relativt få men ett ökat antal medelstora företag samt några få stora rikstäckande företag. Den svenska byggmarknaden har följande fyra stora rikstäckande företag: Peab, Skanska, NCC och JM. Dessa företag svarade tillsammans för nästan 65 procent av de 30 största företagens omsättning 2016.102 2014 stod företag med färre än 20 anställda för nästan 98 procent av det totala antalet företag.103

Små och stora företag har olika konkurrensförutsättningar. De stora rikstäckande företagen är verksamma i hela landet inom flera segment där de på lokala marknader möter konkurrens från mindre och mer specialiserade företag. Konkurrenssituationen skiljer sig åt mellan olika kommuner och marknadssegment.104

100 Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7. Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. 101 Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7. Rapporten utgick från Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler

som bygger mer och Konkurrensverkets rapportserie 2015:2, 2015:4, 2015:5 och identifierar

hur bedömningarna och förslagen i dessa utredningar har omhändertagits. 102 Sveriges byggindustrier, www.sverigesbyggindustrier.se/30-storsta-byggforetagen__7411, besökt 2019-01-12.

103

Sveriges Byggindustrier (2015), Fakta om byggandet 2015.

104 Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7. Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer.

Internationell konkurrens

Den svenska byggmarknaden präglas av en låg grad av internationell konkurrens. Samtidigt är flera av de stora svenska byggentreprenörerna inom bostadsbyggande verksamma i Norden och i flera europeiska länder, vilket pekar på möjligheten till internationell expansion.105

På senare år har antalet utländska entreprenörer i Sverige ökat, främst inom anläggningsbranschen och på underentreprenörsidan. På anläggningssidan har utländska aktörer deltagit i och vunnit offentliga upphandlingar av stora anläggningsprojekt.106

Boverket lanserade i juni 2018 Buildinginsweden.se i syfte att främja konkurrensen inom byggsektorn genom att underlätta för utländska byggherrar och byggföretag som vill etablera sig i Sverige. Webbplatsen ska sprida information om vad som gäller i Sverige, från byggregler till avtalsvillkor på arbetsmarknaden.107

Samtidigt sker en omfattande handel med byggmaterial. Den totala importen av byggmaterial till den svenska marknaden var 2017 cirka 76 miljarder kronor. Den svenska exporten uppgick samma år till cirka 80 miljarder kronor.108

Marknadskoncentration

Marknaden för bostadsbyggande kan delas in i bostadsutveckling och bostadsbyggande. Byggherren är bostadsutvecklare och den som bygger är byggentreprenör. Byggherrar kan bygga bostads-, ägande- eller hyresrätter och välja att förvalta den byggda bostaden eller bygga för vidareförsäljning.

En växande bostadsefterfrågan och ett ökat bostadsbyggande har bidragit till att antalet aktörer inom bostadsbyggandet har ökat och att marknadskoncentrationen har minskat. Sett till värdet av alla bostadsprojekt 2017 stod de fyra största byggföretagen JM, NCC, PEAB och Skanska tillsammans för en tredjedel av marknaden. Motsvarande andel för 2013 var närmare 50 procent109

105 Byggkonkurrensutredningen,SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer, s. 297. 106 Byggkonkurrensutredningen,SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Konkurrensverket (2013), Konkurrensen i Sverige – så kan vi bygga mer och billigare, rapport 2013:10. 107 Boverket (2018), Bygga upp och förvalta en webbplats med information för utländska bygg-

herrar och byggföretag, rapport 2018:21.

108 Industrifakta (2018), Import, export samt distribution av byggvaror. 109 Byggfakta, statistik bostäder 2013–2017, beräknat på värdet på projektet och vem som var huvudbyggentreprenör.

En minskad marknadskoncentration totalt sett behöver inte innebära att konkurrensen nödvändigtvis har förbättrats då marknaderna är lokala och etablerade aktörer kan ha en stor marknadsmakt lokalt. Trots lägre marknadsandelar för de fyra stora företagen på den totala byggmarknaden har de en stark ställning på delar av marknaden för bostadsbyggande. Även medelstora företag kan vara konkurrenskraftiga på sina lokala marknader och ha en stark ställning lokalt.110

Lönsamhet inom bostadsutveckling

Även om marknadskoncentrationen inom bostadsutveckling har minskat genom tillkomsten av fler aktörer så har inte lönsamheten pressats ner. Det kan vara en indikation på att konkurrensen kan vara begränsad. I figur 3.8 redovisas utvecklingen av rörelsemarginalen inom bostadsutveckling bland några av de största företagen och utvecklingen i Stockholm i de fall där den har särredovisats. Lönsamheten inom bostadsutveckling har ökat sedan 2013 och i de fall den har fallit har den gjort det från en hög nivå. Lönsamheten är högre i Stockholmsregionen än i övriga Sverige.111

110 Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7, s. 159. 111 Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7, s. 31–33.

0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0%

2013

2014

2015

2016

2017

JM Stockholm JM-koncern

NCC/Bonava Skanska-Sverige

Besqab-Stockholm PEAB

Källa: Årsredovisningar 2013–2017.

Byggbar mark är en nödvändig konkurrensförutsättning

Den viktigaste insatsvaran inom bostadsbyggande är enligt Konkurrensverket tillgång till byggbar mark.112 Utbudet av mark för bostadsändamål kan på kort sikt inte ökas vid en ökad efterfrågan. Markanvändningen är begränsad och för att marken ska bli byggbar måste den också vara detaljplanelagd. Hur plan- och markanvisningsprocessen fungerar har därför betydelse för etableringsmöjligheterna och konkurrensen.113

En stor del av den byggbara marken, inte minst i centrala lägen och i synnerhet i storstädernas innerstadsområden, ägs av kommuner. I Stockholm, Göteborg och Malmö producerades 50–70 procent av alla nya bostadslägenheter på kommunägd mark under perioden

112 Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7. Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Statskontoret (2012), Mark bostadsbyggande och konkurrens, rapport 2012:25. ESO (2013), Bäste

herre på täppan, rapport 2013:1.

113 Statskontoret (2012), Mark bostadsbyggande och konkurrens, rapport 2012:25. ESO (2013),

Bäste herre på täppan, rapport 2013:1

2007–2012.114 Av Boverkets bostadsmarknadsenkät framgår att 12 procent av kommunerna äger all mark som är aktuell för bebyggelse och 76 procent av kommunerna äger delar av marken som kan bebyggas.115

Tillgången på byggbar mark kan enligt flera myndigheters utredningar vara begränsad för nya aktörer som en följd av att större etablerade företag köpt mycket mark, eventuellt också av prisstrategiska skäl. Byggherrar som har möjlighet att köpa in och finansiera egen mark har en konkurrensfördel och gör företaget mindre beroende av kommunala markanvisningar.116

3.2.3. Utveckling av byggkostnader

Det finns olika sätt att beskriva byggkostnader. Produktionskostnaden är den totala kostnaden för alla ingående delar i ett byggprojekt; markförvärv, projektering, kommunala avgifter, kontroll, besiktning, garantier, försäkringar, kreditivränta, entreprenadarbeten och mervärdesskatt. Den vinst eller förlust som kan uppkomma ingår också och fördelas mellan bygg- respektive markkostnaden.117

Byggkostnaderna har ökat kraftigt

SCB:s byggnadsprisindex (BPI) mäter den genomsnittliga prisutvecklingen för nyproducerade bostäder. BPI följer utvecklingen av byggkostnaderna från ett byggherreperspektiv och ger en indikation på vad det kostar att bygga bostäder.118 BPI mäter prisförändringar för bostadshus rensat från kvalitetsförändringar och regionala skillnader.119

114 ESO (2013), Bäste herre på täppan, rapport ESO 2013:1, s. 46. 115 Boverket (2018), Bostadsmarknadsenkäten 2018. 116 Konkurrensverket (2015), Byggbar mark? En nyckelresurs vid byggande, Konkurrensverkets rapportserie 2015:5. Statskontoret (2012), Mark bostadsbyggande och konkurrens, rapport 2012:25. ESO (2013), Bäste herre på täppan, rapport 2013:1. 117 Sveriges byggindustri er, www.sverigesbyggindustrier.se/statistik-byggmarknad/ kostnader__6915, besökt 2019-03-27. 118 Byggnadspriset utgörs av kostnader för byggnadsarbeten, anslutningsavgift för el och fjärrvärme/naturgas, köp av tomtmark samt kostnader för markarbeten på kvartersmark. Priset inkluderar byggherrekostnader såsom kostnader för administration, projekteringskostnader, räntekostnader och mervärdesskatt. 119 SC B, www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/priser-och-konsumtion/ byggnadsprisindex-samt-faktorprisindex-for-byggnader/byggnadsprisindex-bpi/, besökt 2019-09-23.

Av figur 3.9 framgår att BPI stigit betydligt mer än konsumentprisindex (KPI) under de senaste tjugo åren. Enligt BPI är det nästan tre gånger dyrare att uppföra en bostad 2017 jämfört med 1997.

Källa: SCB, statistikdatabasen, Byggnadsprisindex.

Byggkostnaderna skiljer sig åt i landet och är högre i storstadsregionerna. De samlade byggkostnaderna har ökat under de senaste decennierna, särskilt priset på mark. Skillnaderna beror framför allt på att markpriset är högre i storstadsregionerna och särskilt i StorStockholm jämfört med övriga landet. Markpriserna ökade under tjugoårsperioden 1996–2016 nominellt med 740 procent i Sverige som helhet och med 1 405 procent i StorStockholm.120

Det finns en kritik när det gäller hur väl BPI kan kopplas till byggkostnader. Det behöver inte vara så att höga kostnader leder till ett högt pris utan i stället kan det motsatta orsaksförhållandet råda. En ökad efterfrågan och ett begränsat utbud gör att det går att ta ut ett högt pris av slutkunden.121 Om det finns brister i konkurrensen kan ett högt pris på slutprodukten göra det möjligt för leverantörer

120 SCB, statistikdatabasen, Markkostnad/lägenhetsarea för nybyggda ordinära flerbostadshus efter region, nettokostnad. 121 Boverket (2014), Svenska byggkostnader i en internationell jämförelse, rapport 2014:14.

0 50 100 150 200 250 300

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Flerbostadshus Gruppbyggda småhus

KPI

av insatsvaror och tjänster att höja sina priser och marginaler. Byggkonkurrensutredningen pekade på att om lönsamheten är hög för slutprodukten kan incitamenten försvagas att arbeta med att hålla ner prisökningar från underleverantörer.122

Faktorprisindex ökar mer än andra priser

Som ett mått på byggkostnadernas utveckling presenterar SCB ett faktorprisindex (FPI). FPI är ett index sammansatt av prisutvecklingen för ett antal olika produktionsfaktorer vid byggprojekt.123Indexet är ett genomsnitt av kostnadsutvecklingen för byggmaterial, arbetslöner, maskiner, transporter, entreprenörens kostnad samt byggherrekostnaden. FPI beräknas med en sammanvägning av vikter för ett urval av priser för att uppföra en byggnad exklusive markkostnaden. Som framgår nedan av figur 3.10 har FPI ökat mer än KPI sedan mitten av 1990-talet.124

90 100 110 120 130 140 150 160 170 180 190 200

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Källa: SCB (2018), Faktorprisindex för byggnader.

122 Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler om bygger mer, s. 56–61. 123 FPI är ett kostnadsindex som inte tar hänsyn till vare sig kvalitetsförändringar hos produkten eller effektivitetsutveckling i produktionen. 124 SCB, statistikdatabasen Faktorprisindex för byggnader.

Svenska byggkostnader bland de högsta i EU

Enligt Eurostats beräkningar har Sverige de högsta kostnaderna för att bygga bostäder i EU. I flera andra länder som Storbritannien, Nederländerna och Danmark har byggkostnaderna sjunkit jämfört med övriga EU-länder mellan 2007–2016 och i Sverige låg de på samma nivå under perioden.125

Det index som Eurostat räknar fram för att mäta inköpskostnader, baseras på kostnader för olika processer i ett standardiserat bostadsbygge. Jämförelser av priser mellan olika länder inom EU är inte helt idealisk, eftersom valet av material och utförandet av byggnadsprocessen varierar.126 En förklaring till att Sverige får höga kostnader i internationella jämförelser kan vara att Sverige är ett land med en högre boendestandard och ett relativt högt löneläge.127

Oberoende av hur byggkostnader mäts finns det dock indikatorer på att det finns problem inom det svenska bostadsbyggandet vad gäller kostnadsbilden.128

3.2.4. Produktivitetsutvecklingen är negativ i byggindustrin

En låg produktivitetsutveckling kan vara ett tecken på att konkurrensen fungerar mindre väl. Produktivitet kan mätas som relationen mellan förädlingsvärdet, värdet på det som produceras, med antalet arbetade timmar. Om produktionen skapar ett stort värde per arbetstimme är produktiviteten hög. På marknader som kännetecknas av ett högt konkurrenstryck riskerar företag som inte ökar produktiviteten att slås ut från marknaden. Risken är mindre överhängande på marknader där konkurrenstrycket är svagt vilket leder till att mindre effektiva företag kan överleva.129

125 Europeiska kommissionen (2018), Landsrapport Sverige 2018 Med en fördjupad granskning

rörande förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser, arbetsdokument från kommissionens avdelningar, SWD (2018) 225.

126 Ibid. 127 Boverket (2014), Svenska byggkostnader i en internationell jämförelse, rapport 2014:14. 128 Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7, s. 34. 129 Konkurrensverket (2009), Åtgärder för bättre konkurrens – Konkurrensen i Sverige, Konkurrensverkets rapportserie 2009:4.

Flera studier visar att produktivitetsutvecklingen inom byggindustrin är svag.130 I figur 3.11 nedan redovisas produktivitetsutvecklingen i byggindustrin jämfört med näringslivet, varuproducenter och tjänsteproducenter. Där framgår att produktiviteten för byggverksamhet utvecklades negativt under perioden 1993–2018 och minskade med 9 procent. Motsvarande utveckling i näringslivet totalt var 66 procents ökning, 88 procent för varuproducenter och 56 procent för tjänsteproducenter.131

132

0 100 200 300 400 500 600 700

1 9 9 3 , k v 1

1 9 9 4 , k v 1

1 9 9 5 , k v 1

1 9 9 6 , k v 1

1 9 9 7 , k v 1

1 9 9 8 , k v 1

1 9 9 9 , k v 1

2 0 0 0 , k v 1

2 0 0 1 , k v 1

2 0 0 2 , k v 1

2 0 0 3 , k v 1

2 0 0 4 , k v 1

2 0 0 5 , k v 1

2 0 0 6 , k v 1

2 0 0 7 , k v 1

2 0 0 8 , k v 1

2 0 0 9 , k v 1

2 0 1 0 , k v 1

2 0 1 1 , k v 1

2 0 1 2 , k v 1

2 0 1 3 , k v 1

2 0 1 4 , k v 1

2 0 1 5 , k v 1

2 0 1 6 , k v 1

2 0 1 7 , k v 1

2 0 1 8 , k v 1

Näringslivet totalt Varuproducenter Tjänsteproducenter Byggverksamhet

Källa: SCB, Statsikdatabasen, Nationalräkenskaper.

Det är framför allt i sektorer där den internationella konkurrensen är hård som produktivitetsutvecklingen är hög, till exempel inom tillverkning av motorfordon.133 Det svenska bostadsbyggandet är en

130 Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Statskontoret (2009), Sega gubbar? En uppföljning av Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar!”, rapport 2009:6. 131 SCB, statistikdatabasen, Nationalräkenskaper. 132 Arbetsproduktiviteten definieras som förädlingsvärde/produktion per arbetad timme. Serierna visar säsongsrensad arbetsproduktivitet i olika branscher inom näringslivet och är beräknade som kvoter mellan förädlingsvärde och arbetade timmar som säsongsrensats separat. 133 J. Boumediene, G. Grahn (2015), Produktivitetsutveckling, investeringar och välstånd. McKinsey & Co (2012), Tillväxt och förnyelse i den svenska ekonomin, Svenskt Näringsliv.

inhemsk industri som inte är utsatt för konkurrenstryck från utländska företag. Dessa präglas ofta av en låg produktivitetsutveckling.134

Det finns svenska och utländska studier som ifrågasätter att produktivitetsutvecklingen skulle vara särskilt låg inom byggsektorn då bland annat korrekt data om kvalitetsutvecklingen saknas.135 Det finns en osäkerhet vid mätning av produktivitetsutveckling, men kritik mot byggindustrins låga produktivitetsutveckling är inte unikt för Sverige. Produktiviteten i byggbranschen hos flera OECD-länder har under många år utvecklats sämre än i andra branscher och det finns indikationer på att produktionsgapet ökar.136

I takt med att kunskapssamhället blivit en växande del av ekonomin har betydelsen av immateriella investeringar137 för produktivitet och tillväxt uppmärksammats allt mer.138 Multifaktorproduktiviteten, det vill säga bidraget från den tekniska utvecklingen och utvecklingen av kunskap till produktiviteten, har minskat i byggindustrin till skillnad från andra branscher där den har ökat.139

3.2.5. Konkurrens, innovationer och tillväxt

Faktorer som öppenhet i marknaderna, konkurrens, förändring och innovationer spelar en avgörande roll för tillväxten i ekonomin.140

Den marknad som företag har tillgång till påverkar utvecklingsarbetet och har betydelse för produktivitetsutvecklingen. I SCB:s analys av näringslivets innovationsaktiviteter delas företagen upp i fyra grupper beroende på sin innovationsverksamhet. Studien visar att byggindustrin har få företag som kategoriseras som förnyare eller

134 Nordic Competition Authorities (2014), Vision for Competition – Competition Policy towards

2020, rapport 2014:1.

135 H. Lind, H-S. Song (2012), Dålig produktivitet i byggindustrin – Ett faktum eller ett mätfel, Sveriges Byggindustrier. 136 Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. 137 Med immateriella investeringar avses investeringar i bland annat kunskap i form av nya produkter och processer, organisationer och marknadsföring. H-O. Hagén (2018), Betydelsen

av produktivitet, innovationer och marknader.

138 A. Joung (1998), Measuring Intangible Investment, www.oecd.org/sti/ind/1943301.pdf. C. Corrado, D. Hulten, D. Sichel (2006), Intangible Capital and Economic Growth. National Bureau of Economic Research Working Paper 11948. 139 H-O. Hagén (2012), Does Sweden give away its TFP for free? i SCB:s Productivity yearbook 2006. H-O. Hagén (2012), Multifactor productivity growth in Sweden 1993–2010 i SCB:s Productivity yearbook 2012. 140 P. Romer (1994), The Origins of Endogenous Growth, The Journal of Economic Per-

spectives, 8(1), s. 3–22.

innovatörer och att dessa företag främst återfinns där marknaden som företagen verkar på är nationell eller internationell.141

SP Trätek gjorde på uppdrag av Nordic Innovation en uppskattning av samhällskostnader på grund av skillnader i byggregler mellan de nordiska länderna. Olikheter i byggreglerna innebär att husföretag måste anpassa sina hus för varje land, samt att mycket arbete går åt till att diskutera lösningar med lokala myndigheter. Samhällets kostnader per år för skillnader i byggregler för nyproducerade bostäder i Sverige uppskattades i rapporten till 40–60 miljoner euro 2009. Den dominerande andelen avsåg indirekta kostnader och brist på konkurrens på grund av skillnader i regelverket. Kostnaden för en nyproducerad bostad uppskattades till 2 000–4 000 euro.142

Studier visar att andelen innovativa företag är färre i nästan alla storleksklasser i byggindustrin jämfört med andra branscher inom näringslivet. Den generella bilden är att produktinnovationer är mindre vanliga inom byggindustri än i övriga näringslivet och att skillnaderna har ökat över tid.143 Det har gjorts en svensk studie för att uppskatta immateriella investeringar i olika branscher med hjälp av företagsdata.144 Det framgår av studien att de totala investeringarna i kunskap per anställd145 är lägst inom byggindustrin och väsentligt lägre än i nästan alla andra branscher.146

Innovationer viktigt för ett effektivare byggande

Innovationer inom bostadsbyggandet kan ske på flera sätt. Exempelvis genom nya processer att bygga och leverera bostäder på, till exempel genom prefabricering och industrialiserat byggande. Nya affärsmodeller kan utvecklas genom nya sätt att handla upp leverantörer eller genom nya upplåtelseformer. Bostäder med nya lösningar

141 H-O. Hagén (2018), Betydelsen av produktivitet, innovationer och marknader. 142 Nordic Innovation (2012), Uppskattning av samhällskostnader för bostäder på grund av

skillnader i byggregler mellan de nordiska länderna, rapport 2012:06.

143 N. Rosenberg (1971), The Economics of Technological Change: Selected Readings, N. Rosenberg (1972) Technology and American Economic Growth, N. Rosenberg (1976) Perspectives on

Technology. Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/community-innovation-

survey b esökt 2018-12-01. 144 SCB (2016), Utveckling av innovationer för innovation s. 17. 145 I definitionen inräknas innovationsinvesteringar, investeringar i mjukvara, såväl egenproducerad som köpt, marknadsföring, organisationsförändringar och kompetensutveckling. 146 H-O. Hagén (2016), Intangible investments, innovativeness and internationalisation in the

Swedish business sector 2015.

kan bygga på ett mer resurseffektivt utnyttjande av mark, material och arbete eller genom en smartare utformning av bostäder. Innovationer inom byggmaterialindustrin kan ske genom att befintliga produkter får en bättre kvalitet. Till exempel genom att metoder för att öka hållfastheten eller bearbetbarhet i betong utvecklas och provas i experimentmiljö och sedan introduceras i byggprojekt. Byggprodukter kan utvecklas genom processutveckling mot mer industriella metoder vid byggentreprenader. Detta gäller exempelvis prefabricering av stommar, installationer eller våtrumsmoduler.147

Vägen till kommersialisering av en produktidé inom byggbranschen är ofta lång. Det finns flera skäl till att innovationer inte når marknaden och att utveckling tar lång tid. En underentreprenör måste till exempel övertyga flera andra företag (entreprenörer, beställare och konsulter) om fördelarna hos en innovativ produkt. Livscykeln är lång för byggnader och deras delar svårutbytbara, vilket kan ställa högre krav på verifiering genom provning än i andra branscher. Många byggprojekt genomförs med detaljerade tekniska beskrivningar och små möjligheter för entreprenören att avvika från den föreskrivna lösningen. Det betyder att branschens vana att hantera innovationer är begränsad.148

Den projektbaserade verksamheten ger svaga och kortsiktiga kopplingar mellan aktörerna och kan försvåra lärande och produktivitetsutveckling som leder till värdeskapande.149 Inom byggprocessen ska ett stort antal yrkesgrupper samordnas och engageras. Den projektbaserade verksamheten och de många aktörerna fragmenterar byggprocessen och kan hindra en utveckling mot mer resurseffektiva metoder som till exempel mer industriella byggmetoder.150

147 Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. SOU 2000:44,

Från byggsekt till byggsektor.

148 Vinnova (2017), Från idé till affär – Framgångsrika innovationsprocesser inom samhälls-

byggandet, dnr. 2016–02653.

149 A. Dubois, L-E Gadde (2002), The construction industry as a loosely coupled system:

implications for productivity and innovation, Construction Management and Economics

vol 20, s. 621–631. 150 Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Nybyggarkommissionen (2014), En bostadspolitisk agenda för Sverige 63 förslag för ökat byggande.

3.2.6. Den svenska bostadsbyggnadsmarknaden är fragmenterad

Höga kostnader och låg produktivitetsutvecklingen inom bostadsbyggandet kan enligt Byggkonkurrensutredningen och Konkurrensverket bero på att den svenska bostadsmarknaden är fragmenterad, det vill säga att Sverige inte är att betrakta som en nationell marknad.151

Decentraliseringen av ansvaret till kommunerna för tillämpningen av de olika regelverk om bostadsbyggandet gör att de lokala förutsättningarna och tillämpningen skiljer sig åt lokalt. Det innebär att marknadsförutsättningarna för bostadsbyggande kan bli lokala och därigenom försvåra etablering och leda till att konkurrenstrycket försvagas.152

Förutsättningarna för byggande skiljer sig åt mellan kommuner, exempelvis genom att kommunerna tolkar plan- och bygglagen (PBL)153 och tillhörande föreskrifter olika samt att plan- och markanvisningsprocesserna skiljer sig åt mellan kommuner. Skillnader mellan hur kommuner agerar gentemot byggherrar gör att förutsättningarna för att bygga bostäder varierar och försämrar förutsättningarna för upprepning och lärande, utnyttjandet av skalfördelar samt utveckling av långsiktiga och effektiva värdekedjor154, som kan sänka byggkostnaderna. En högre grad av enhetlighet och transparens ger förutsättningar för att byggnader kan upphandlas och byggas i hela landet vilket skapar skalfördelar. Därigenom stimuleras innovativa lösningar och volymer som kan vara attraktiva för såväl större som mindre aktörer inom bostadsbyggandet. Det ger förutsättningar för att kunna bygga kostnadseffektivt och i lägen där det annars inte är lönsamt.155

Enligt Konkurrensverket är det ett problem för bygg- och byggmaterialindustrin att det finns många lokala preferenser som är häm-

151 Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utvecklingen 2015–2018

samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapportserie 2018:7.

152 Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Statskontoret (2012), Mark bostadsbyggande och konkurrens, rapport 2012:25. ESO (2013), Bäste herre på

täppan, rapport 2013:1

153Plan- och bygglagen (2010:900), PBL. 154 Värdekedjan utgörs av alla de aktörer som är inblandade i aktiviteter för att skapa ett mervärde för slutprodukten för företaget och dess kunder. Värdekedjan är det sammanlagda resultatet av hur alla aktörer på byggherresidan tillsammans arbetar för att producera bostäder. 155 Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utvecklingen 2015–2018

samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapportserie 2018:7.

mande för byggbranschens utvecklingsförmåga. Det kan till exempel handla om kommuner som förordar att ett visst byggmaterial ska användas i ett hus eller ställer andra krav. Enligt Konkurrensverket ser företag behov av enhetliga nationella regler för att konkurrera på hela den nationella marknaden. Enligt myndighetens rapport menar flera aktörer att det är svårt att industrialisera byggprocessen när regler inte tillämpas enhetligt nationellt. De upplever att krav kan ha oklara grunder, sakna lagstöd och inte vara förenliga med samordning och möjligheten att utveckla och producera till exempel serietillverkade hus som kan byggas i hela landet.156

Allt fler företag arbetar med nya typer av produktionsprocesser för att sänka byggkostnaderna och bostadspriserna. Utgångspunkten är bland annat att arbeta utifrån ett mer industriellt perspektiv. En omställning tar dock tid då plan- och byggprocessen är lång och det kan ta tid att förändra värdekedjor och produktionssystem.157

Ofta talas det om industriellt byggande och serietillverkade hus i ett sammanhang. Det handlar oftast om ett sammanhang för att beskriva hur byggkostnaderna kan sänkas genom en produktion som mer liknar annan tillverkningsindustri. Det är svårt att exakt definiera vad ett industriellt byggande eller ett serietillverkat hus är. Boverket har använt begreppet seriebyggda hus.158

3.2.7. Våra slutsatser om konkurrenssituationen

Bostadsbyggandet har ökat de senaste åren. Flera aktörer har kommit in på marknaden för bostadsbyggande men variationen i utbudet har inte ökat väsentligt och produktiviteten inom bostadsbyggandet är fortsatt låg. Hur sambanden ser ut mellan byggpriser och boendekostnader kommer att bestämmas av utbuds- och efterfrågeförhållanden på bygg- och bostadsmarknaderna. I detta sammanhang är

156 Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7, s. 132 och 157. 157 Konkurrensverket (2018) Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7, s. 84. 158 Ett seriebyggt hus innebär en specifikation av byggnaden som definierar dess utformning och inte hur den produceras. Seriebyggda hus kan produceras på olika sätt, platsbyggt, förtillverkning av element eller volymer på fabrik, specifikationen är dock densamma varje gång byggnaden uppförs. Det är enligt Boverket den som uppför huset, det vill säga byggherren, som avgör om huset blir seriebyggt. Boverket (2017), En mer förutsägbar byggprocess –

Förenklad kontroll av serietillverkade hus, rapport 2017:23.

konkurrenssituationen avgörande. Konkurrensen kan stimulera företagen att utveckla nya produkter och metoder för en effektivare produktion. En väl fungerande konkurrens har därför betydelse för kostnadsutveckling, produktivitet och kvalitet.

De byggbehovsvolymer som behövs har inte producerats i Sverige sedan miljonprogrammet. Byggbranschen är mycket konjunkturkänslig. Byggbehovet är stort och gäller över en lång tidsperiod. Det är nödvändigt med produktivitetsförbättringar om byggandet ska hållas på en hög nivå. Annars minskar tillväxten i ekonomin och välståndet minskar när stora resurser behöver användas i mindre produktiva delar av ekonomin.

Kopplingen mellan byggsektorn och innovationssystemet är svag. Aktörer på byggherresidan saknar starka incitament att initiera utvecklingsinsatser och testa innovationer. Bostadsbyggandet är i hög grad projektorienterat vilket kan försvåra lärande och utveckling inom byggindustrin och att effektiva värdekedjor utvecklas. Byggindustrin har en lägre förnyelseförmåga än många andra branscher och har inte lyckats förbättra sin produktivitet över tiden. Ökade kostnader kan bero på en låg effektivitet men även på ökade krav på nya bostäder från lagstiftning och kunder.

Den marknad som företag har tillgång till har betydelse för produktivitetsutvecklingen. Bostadsbyggnadsmarknaden är fragmenterad och avgränsad i lokala marknader. Det kan motverka process- och produktinnovationer och begränsa konkurrensen. Olika tillämpningar av byggregelverket kan avgränsa den nationella marknaden i lokala marknader och minska konkurrensen. Det kan leda till ett mindre varierat bostadsutbud, en sämre produktivitetsutveckling och högre kostnader.

Olika tolkningar av kraven i BBR skapar oförutsägbarhet och osäkerhet och kan hämma innovation och nytänkande. Byggkostnaderna påverkas om det innebär kostnader att anpassa varje enskilt projekt om olika tolkningar görs vid prövningen av bygglov och bedömning vid starbesked. Detta kan medföra att upprepning, lärande och skalfördelar motverkas. Därigenom kan produktivitets- och kostnadsutvecklingen påverkas negativt av ett oförutsägbart byggregelverk.

Det är viktigt att det finns ett innovationsklimat som ger incitament att utveckla nya produkter och produktionssätt. Förekomsten av dominerande företag, fåtalskonkurrens och olika etableringshinder

gör att det är viktigt att de bestämmelser som staten föreskriver ger förutsättningar för nyetableringar, investeringsvilja och konkurrens.

Byggregelverket bör främja innovation, nytänkande och bidra till att ge branschen förutsättningar att utvecklas mot en högre grad av effektivitet. Det är viktigt för att ett mer varierat byggande och en högre produktivitet. För att skapa sådana incitament är det viktigt med förutsägbara bestämmelser för aktörer på byggherresidan så att de kan utveckla nya lösningar och koncept som kan byggas på en större marknad. Därigenom kan konkurrensen öka och bidra till ett större utbud av bostäder till rimligare kostnader.

3.3. Digitalisering

Digitalisering är verksamhetsutveckling med teknikens möjligheter och användarens fokus.159 Regeringen har i en digitaliseringsstrategi satt ett övergripande mål om att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Regeringen har också satt fem delmål om digital kompetens, trygghet, innovation, ledning och infrastruktur.160

3.3.1. Digitaliseringens utbredning

I en översyn av digitaliseringens utveckling i Sverige gjord av Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) 2018 konstaterades att Sverige är ett av de ledande OECD-länderna inom spridning och användning av digital teknik och att förmågan att ta till sig digital omvandling i Sverige har varit viktig för den ekonomiska utvecklingen de senaste åren. OECD identifierade samtidigt integritet och innovation som utmaningar för Sveriges fortsatta digitalisering.161

2017 genomförde Tillväxtverket en undersökning med närmare 10 000 svarande företag där det framgår att företagen inom bygg är

159 Myndigheten för digital förvaltning, e-post, 2018-12-28. 160 Regeringsbeslut 2017-05-18, För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi, dnr. N2017/03643/D, s. 6 och 11. 161 OECD (2018), OECD Reviews of Digital Transformation: Going Digital in Sweden, s. 13.

digitaliserade i minst utsträckning jämfört med flera andra branscher.162Liknande slutsatser har dragits i andra studier. Tillväxtanalys konstaterade 2017 att företag inom bygg placerar sig sist jämfört med flera andra branscher när det gäller övergripande digital mognad och användande av it-baserade affärssystem, kundhanteringssystem, sociala medier samt system för marknad och integration.163 Industrifakta konstaterade 2017, efter 300 intervjuer med personer inom olika delar av byggbranschen, att den digitala nivån i byggsektorn är låg. Som exempel framkom att mindre än hälften av de svarande bedömde att de kan erbjuda digitaliseringstjänster i sitt tjänsteutbud samt att 35 procent uppgav att de aktivt arbetar med digitalisering i verksamhets- och affärsplaner. Industrifakta såg emellertid tecken på att digitaliseringstakten i byggbranschen hade börjat öka.164

Byggbranschens låga placering i branschjämförelser av digital mognad är inte unikt för Sverige, utan kännetecknar byggbranschen i flera länder.165 En förklaring är att byggbranschen består av många småföretag som inte har resurser och incitament att på egen hand satsa på digitalisering.166

3.3.2. Boverkets och Lantmäteriets digitaliseringsarbete gällande detaljplaner och byggregler

Lantmäteriet har i slutrapporten Digitalt först lyft ett par generella behov för att öka digitaliseringen av samhällsbyggnadsprocessen. Bland annat framhåller de att det inte alltid kommer att vara samma offentliga organisation som investerar i digitalisering som sedan kommer att kan ta del av effekterna. Därför måste frågorna hanteras på övergripande nivåer ur ett helhetsperspektiv menar Lantmäteriet. Det saknas vidare en fungerande och modern ramlagstiftning för den offentliga sektorns gemensamma informationsförsörjning samt gemensamma

162 Tillväxtverket (2018), Digitalisering i svenska företag – Temarapport 0253, nr 7 i serien om

Företagsvillkor och verklighet, tab. 3.6 och s. 24.

163 Tillväxtanalys (2017), Digital mognad i svenskt näringsliv, rapport 2017:02, tab. 5, s. 22. 164 Industrifakta AB på uppdrag av AB Svensk Byggtjänst (2017), Byggbranschen och digitalisering, s. 3–6. 165 McKinsey & Co (2016), Imagining construction’s digital future. Boston Consulting Group (2016), Digital engineering and construction – The transformative power of building information

modelling.

166 Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck-

lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, Konkurrensverkets rapport-

serie 2018:7 s. 45.

juridiska tolkningar och styrningar för framtagning och användning av förvaltningsgemensamma lösningar. Det gäller bland annat digitala signaturer, e-legitimation, myndighetsbrevlåda, att anslå ärenden, digital ansökan, digitalt diariesystem, digital arkivering, säkerhet och integritet, menar Lantmäteriet.167

Boverket och Lantmäteriet har ett gemensamt ansvar för att kravet på innehåll i detaljplaner ska fungera tillsammans med kraven på hur de tillgängliggörs nationellt. En målsättning är att alla nya detaljplaner som tas fram från och med 2022 ska kunna vara digitala, enhetliga och oberoende av programvara.168

Boverket fick 2017 i uppdrag att till och med augusti 2020 verka för en enhetlig digital tillämpning av PBL genom att främja digitala standarder, klargöra roller och ansvar mellan aktörer för en digital utveckling inom samhällsbyggnadsprocessen samt ge författningsförslag som innebär krav på digital planerings- och bygginformation, standarder, gränssnitt och informationsflöden mellan samhällsaktörer.169 I Boverkets uppdrag ingår att se till att de krav som ställs i förhållande till byggreglerna ska kunna hanteras och kontrolleras digitalt. Datorstödda projekteringshjälpmedel finns i form av exempelvis rit- och beräkningsprogram, varav en del klarar att göra kontroller mot olika krav i byggreglerna. Boverket kommer identifiera vilka digitala verktyg som finns på marknaden i dag för kontroll av att krav i exempelvis BBR och EKS uppfylls samt hur Boverket skulle kunna underlätta tillämpning av byggregler i digitala verktyg.170

2018 lät Boverket utföra en förstudie om möjligheter för digitaliserade byggregler i syfte att ge en bild av i vilken utsträckning branschaktörer arbetar digitalt samt hur de ser på ett eventuellt digitaliserande av BBR och Boverkets konstruktionsregler (EKS)171. Arton personer intervjuades i sina roller som byggherre, arkitekt, konstruktör, kommunchef för bygglov och tillsyn samt entreprenör. Av flera svar

167 Lantmäteriet (2018), Digitalt först – För en smartare samhällsbyggnadsprocess, rapport 2018:1, s. 21 och 24. 168 Boverket , www.boverket.se/sv/samhallsplanering/uppdrag/digitalisering-avsamhallsbyggnadsprocessen/, besökt 2019-03-27. 169 Regeringsbeslut 2017-12-03, Uppdrag att verka för en enhetlig digital tillämpning av plan-

och bygglagen, dnr. N2017/07543/PBB. Boverket,

www.boverket.se/sv/samhallsplanering/uppdrag/digitalisering-avsamhallsbyggnadsprocessen/, besökt 2018-12-28. 170 Boverket (2018), Förstudie: Framtidssäkrad målbild digitala byggförfattningar, s. 11–12. 171 Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder), EKS.

framgår att det inte är ovanligt att personer skriver ut olika dokument för användning i pappersformat och sedan scannar och sparar digitalt. Det gäller till exempel dokument som kräver någon form av interaktivitet såsom checklistor, dokument som ska undertecknas eller ändringar på ritningar.172

På fråga, från oss, om vad vi behöver ta hänsyn till i utformningen av kraven i BBR och EKS för att möjliggöra digitalisering av BBR respektive kontrollen av kraven har Boverket uppgett att maskinella beslut inte är möjliggjorda i dag då det fordrar att innebörden av varje byggbestämmelse först behöver programmeras så att den blir hanterbar av ett datorprogram. Detta avser Boverket att göra centralt i ett så kallat applikationsprogrammeringsgränssnitt (API) som marknadens programvaror kan använda sig av för bearbetning av användarnas indata. Boverket framhäver att maskinell kontroll fordrar detaljerade regler, vilket behöver vägas mot önskad flexibilitet av reglerna.173 I dag tillhandahåller Boverket ett API avseende geografisk data som möjliggör att mycket precist kunna finna var gränserna går mellan zoner för snölaster, vindlaster och temperaturer. Boverket undersöker möjligheterna att tillhandahålla ett API för en mer generell digital tillämpning av byggreglerna. Boverket konstaterar emellertid att det fordrar övergripande insatser och utredningsbehov. Exempelvis behöver hantering av upphovsrättsligt skyddade standarder som är föreskrivna som gällande utredas. Det omfattar till exempel eurokoderna, men även andra standarder som är föreskrivna i BBR. Vidare ser Boverket en stor utmaning med att programmeringsmässigt koppla rätt bestämmelse till vad den avser, så kallad klassificering. Ett samarbetsprojekt kallat CoClass pågår om detta.174

3.3.3. Våra slutsatser om digitalisering

Vi menar att det i dagsläget inte finns förutsättningar för att förändra PBL och tillhörande föreskrifter utifrån digitaliseringsperspektivet, eftersom det ännu inte framkommit vad eventuella behov andra pågående och genomgripande regeringsuppdrag avseende digitalisering leder till. Vi noterar att Boverket framhåller att en maski-

172 Sweco (2018), Analoga spiken i kistan eller slå huvudet på den digitala spiken, s. 14–15. 173 Boverket, e-post 2019-04-24. 174 Boverket (2018), Förstudie: Framtidssäkrad målbild digitala byggförfattningar, s. 15, 20, 23–24, 28 och 33–34.

nell kontroll av om krav är uppfyllda skulle kräva detaljerade bestämmelser, vilket behöver vägas mot önskad flexibilitet i bestämmelserna. I kapitel 5 återkommer vi till frågan om hur kraven i BBR bör utformas.

3.4. Agenda 2030 och hållbarhet

2015 antog Förenta nationerna (FN) 17 globala mål för hållbar utveckling genom Agenda 2030. Agendan innebär att alla medlemsländer i FN förbundit sig att arbeta för att uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar värld till år 2030.175 I det elfte målet om hållbara städer och samhällen nämns bland annat målen att senast 2030 säkra tillgång för alla till fullgoda, säkra och ekonomiskt överkomliga bostäder respektive verka för en inkluderande och hållbar urbanisering samt förbättra kapaciteten för deltagandebaserad, integrerad och hållbar planering och förvaltning av bostäder.176

I den nationella handlingsplanen för Agenda 2030 lyfter regeringen fram följande sex fokusområden: ett jämlikt och jämställt samhälle, hållbara samhällen, en samhällsnyttig, cirkulär och biobaserad ekonomi, ett starkt näringsliv med hållbart företagande, en hållbar och hälsosam livsmedelskedja samt kunskap och innovation.177 Inom fokusområdet hållbara samhällen poängterar regeringen att stadsutveckling ska utgå från en helhetssyn och omfatta miljömässiga, sociala och ekonomiska dimensioner. Det handlar bland annat om att åstadkomma goda livsmiljöer med väl fungerande och robusta bostäder som utformas för alla. Hållbar samhällsutveckling ska enligt handlingsplanen inkludera funktionshinders-, jämställdhets-, äldre- och barnrättsperspektiven.178 Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter har varje barn rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling

175 Agenda 2030-delegati onen, https://agenda2030delegationen.se/agenda-2030/om-agendan, besökt 2019-02-04. 176 Agenda 2030-delegati onen, https://agenda2030delegationen.se/blogg/agenda-2030/omagendan/mal-11/,besökt 2019 -11-05. 177 Regeringen , www.regeringen.se/pressmeddelanden/2018/06/regeringen-har-beslutat-omsveriges-handlingsplan-for-agenda-2030, besökt 2019-02-04. 178 Regeringen, Handlingsplan Agenda 2030, 2018–2020, s. 45.

samt rätt till vila och fritid respektive till lek och rekreation anpassad till barnets ålder.179

Agenda 2030-delegationen menar att det finns ett behov av att bygga fler bostäder och att dessa behöver byggas på ett långsiktigt hållbart sätt, med val av lokalt och förnybart byggmaterial och med effektiv uppvärmning. Framtida planer, processer och strukturer bör anpassas till nya samhällsomvälvningar genom tillåtande av en mer flexibel bebyggelse, flerfunktionell markanvändning, täthet baserad på flera centrum samt kultur- och funktionsblandning. I dokumentet påpekas även att det finns kritik mot att den sociala dimensionen av hållbar utveckling har varit underordnad de andra i olika satsningar och att PBL inte tillräckligt väl lyfter fram sociala aspekter av hållbarhet.180

3.4.1. Agenda 2030 omhändertas i God bebyggd miljö

Flera av de ekologiska aspekterna av de globala hållbarhetsmålen i Agenda 2030 omhändertas i det svenska miljömålssystemet som bland annat omfattar målet God bebyggd miljö.181 Regeringen har fastställt tio preciseringar av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, varav vi har bedömt att följande sex preciseringar särskilt rör byggnadsverk:

  • hållbar bebyggelsestruktur,
  • kulturvärden i bebyggd miljö,
  • god vardagsmiljö,
  • hälsa och säkerhet,
  • hushållning med energi och naturresurser, och
  • hållbar avfallshantering.182

179 Artikel 27 och 31 i FN:s konvention om barnets rättigheter, www.regeringen.se/49d199/globalassets/regeringen/dokument/socialdepartementet/barnets -rattigheter/konventionen-om-barnets-rattigheter-svenska-2018.pdf, besökt 2019-11-05. 180 Agenda 2030-deligationen (2017), I riktning mot en hållbar välfärd, s. 92–93. 181 Naturvårdsverket , www.sverigesmiljomal.se/miljomalen, besökt 2019-02-04. Boverkets redovisning av uppdrag till statliga myndigheter att bidra med underlag för Sveriges genomförande av Agenda 2030, bilaga 2. 182 Naturvårdsverket , www.sverigesmiljomal.se/miljomalen, besökt 2019-02-04.

I Naturvårdsverkets årliga uppföljning av Sveriges nationella miljömål konstateras att många kommuner har fortsatt bostadsbrist vilket leder till hög efterfrågan på mark och att det ökade bostadsbehovet kan medföra risk för att den byggda miljöns alla värden inte kan tas om hand och utvecklas. Miljöpåverkan från bygg- och fastighetssektorn bedöms minska något, men det stora behovet av många nya bostäder innebär en stor utmaning för byggsektorn.183

Hållbar bebyggelsestruktur

Det befintliga bostadsbeståndet kommer att vara dominerande i samhället även vid ett kraftigt ökat bostadsbyggande.184 En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur behöver säkerställas både vid nylokalisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid användning, förvaltning och omvandling av befintlig bebyggelse samtidigt som byggnader är hållbart utformade.185 Drivkrafter som stödjer en hållbar bebyggelsestruktur är prioritering av cykel och kollektivtrafik framför bilen, vilket i sig skapar behov av en förtätad och funktionsblandad stad.186 Förtätning av befintliga städer kan till exempel handla om påbyggnader och vindsinredningar i befintliga byggnader, respektive riva och bygga nytt. Vid nyproduktion och förtätning kan även nya höjdskalor tillkomma i staden.187 Ökning av bebyggd yta i relation till befintlig mark kan se olika ut, ha olika konsekvenser och skapa målkonflikter. Utmaningar och risker som identifieras med ökad täthet avser försämringar för grönytor, luftkvalitet, biologisk mångfald, hälsa och mikroklimat.188 I en förtätad stad blir andelen människor och byggnader fler samtidigt som mängden gröna ytor är konstant eller minskar. När fler ska samsas om offentliga ytor och friytor kan det orsaka trängsel och ökat slitage.189 När mindre yta ska tillgodose allt fler människors behov kan tillgången till lättillgängliga

183 Naturvårdsverket (2018), Miljömålen – årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål

2018 – Med fokus på statliga insatser. Boverket (2019), Uppdrag att analysera hur myndigheten

ska verka för att nå miljömålen. 184 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 43. 185 Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sveriges-miljomal/ Miljokvalitetsmalen/God-bebyggd-miljo/Precisering-av-God-bebyggd-miljo/, besökt 2019-03-22. 186 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 43–46. 187 Boverket (2016), Rätt tätt – en idéskrift om förtätning av städer och orter, s. 6, 12–17 och 19–23. 188 IVA (2017), Den urbana utvecklingens drivkrafter och konsekvenser, s. 25–27. 189 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 43–46.

områden för lek och vardagsrekreation påverkas. I allt tätare städer riskerar barns utemiljö att begränsas.190

Boverket framhåller vikten av att vid förtätning bibehålla grön- och vattenområden som är viktiga för ekosystemtjänster, genom att de hjälper till att reglera lokalklimatet, fördröja dagvatten, bidra till rekreation samt har andra sociala värden. Boverket beskriver att utmaningen är att hitta en balans i den täthet som är hållbar, vilket kan variera på grund av lokala förutsättningar.191 En tät stad behöver fortsatt erbjuda sociala, utvecklande och rekreativa ytor för alla och bidra till ekosystemtjänster och biologisk mångfald.192

Kulturvärden i bebyggd miljö

Kulturvärden i bebyggd miljö handlar om det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt att platser och landskap bevaras, används och utvecklas.193 Byggnader och bebyggelsemiljöer är en viktig del av vårt kulturarv genom att de synliggör vår historia, berikar vår livsmiljö och är betydelsefulla resurser.194

Den statliga utredningen Gestaltad livsmiljö konstaterar att nyproduktionens omfattande resursförbrukning gör det viktigt med bevarande och vidareutveckling av det befintliga beståndet. Utredningen menar att det är klok resurshushållning att förvalta den existerande bebyggelsen med respekt för kulturvärden.195

En vardagsmiljö som stödjer människans behov

En god vardagsmiljö är att den byggda miljön ger möjligheter till ett gott liv och inte orsakar problem för människans hälsa utan stödjer människans behov, ger skönhetsupplevelser och trevnad samt erbjuder

190 Gestaltad livsmiljö, SOU 2015:88, Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och

design, s. 77 och 80–81.

191 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 44. 192 Boverket (2016), Rätt tätt – en idéskrift om förtätning av städer och orter, s. 6, 12–17, 19–23. 193 Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sverigesmiljomal/Miljokvalitetsmalen/God-bebyggd-miljo/Precisering-av-God-bebyggd-miljo/, besökt 2019-03-22. 194 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 22–23. 195 Gestaltad livsmiljö, SOU 2015:88, Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och

design, s. 72.

ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur.196Utformningen av livsmiljön bör ske med människan i centrum och med hänsyn till människans möjligheter, behov och preferenser och till både den befintliga och den framtida gestaltade livsmiljön.197

Bostadsgårdar, lekplatser, parker, naturområden och skolvägar bildar tillsammans med skolans och förskolans utemiljö en infrastruktur för barns och ungas kontakt med natur och vardagsrörlighet. Barn är särskilt känsliga för hur den byggda miljön och friytor fungerar utifrån lärande och utveckling och för påverkan av negativa och positiva miljöfaktorer.198

Boverket har fått i uppdrag av regeringen att undersöka tilllämpningen av barnkonventionen i kommuner och länsstyrelser utifrån att barns livsvillkor påverkas av hur den byggda miljön planeras och ser ut. Boverket fick även i uppdrag att se över hur tas hänsyn till barns rättigheter och barnkonventionen i Boverkets beslut och åtgärder.199

Hälsa och säkerhet

Målet om hälsa och säkerhet omfattar att människor inte utsätts för skadliga luftföroreningar, kemiska ämnen, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.200

Sedan 2017 års förändringar av trafikförordningen om buller201har möjligheterna att förtäta bebyggelsen i attraktiva, centralt belägna och kollektivtrafiknära lägen ökat, liksom möjligheterna att bygga små lägenheter. Enligt Boverket kan en ökad acceptans för mer bullerexponering vid nybyggda bostäder dock innebära att måluppfyllelsen av God bebyggd miljö försvåras. Boverket bedömer att problem med

196 Naturvårdsverket , www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sverigesmiljomal/Miljokvalitetsmalen/God-bebyggd-miljo/Precisering-av-God-bebyggd-miljo/, 2019-03-22. 197 Gestaltad livsmiljö, SOU 2015:88, Gestaltad livsmiljö – en ny politik för arkitektur, form och

design, s. 65–66.

198 Boverket och Movium (2015), Gör plats för barn och unga! En vägledning för planering,

utformning och förvaltning av skolans och förskolans utemiljö, s. 12–16.

199 Regeringen , www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/09/barnperspektivet-blir-nyttmoment-i-samhallsplaneringen/, besökt 2019-09-16. 200 Naturvårdsverket , www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sverigesmiljomal/Miljokvalitetsmalen/God-bebyggd-miljo/Precisering-av-God-bebyggd-miljo/, besökt 2019-09-22. 201 Förordning 2015:216 om trafikbuller vid bostadsbyggnader.

bullerexponering i inomhus- och utomhusmiljö finns kvar och inte kommer att åtgärdas fram till 2020.202 Boverket menar att när städer förtätas ställer det högre krav på utformningen av byggnader för att skapa en önskad ljudmiljö och dags- och solljus.203

Andra hälsoproblem med fukt, mögel och radon i inomhusmiljön är fortfarande aktuella, enligt Boverket.204 Enligt Folkhälsomyndigheten är kemikaliehalterna ofta höga i nya eller nyrenoverade byggnader och domineras av emissioner från byggnads- och inredningsmaterial.205

Hushållning med energi och naturresurser

Med hushållning av energi och naturresurser menas att användningen av energi, mark, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt med ett mål om att främst förnybara energikällor ska används på sikt.206

Den totala energianvändningen i Sverige inom sektorn bostäder och service har varit relativt stabil sedan 1980-talet. Sedan 1990-talet har förändrade energislag lett till minskade utsläpp av växthusgaser. Vidare har en effektivare energianvändning vid uppvärmning och varmvattenanvändning inneburit en kontinuerlig minskning av energianvändning per kvadratmeter i bostäder och lokaler. Däremot ökar elanvändningen till annat än uppvärmning i bostäder och lokaler.207Den totala elanvändningen förväntas också öka i takt med att det byggs fler bostäder och lokaler.208

Det finns en utmaning i att klara av ytterligare energieffektivisering och samtidigt bibehålla en god inomhusmiljö. Erfarenheter visar att det finns risk för dålig ventilation och fuktproblem.209 Om minskad energianvändning leder till lägre ventilationsflöde i byggnader kan de medföra att föroreningar från inomhuskällor ökar i

202 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 55. 203 Boverket (2016), Rätt tätt – en idéskrift om förtätning av städer och orter, s. 24–27. 204 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 51. 205 Folkhälsomyndigheten, Folkhälsorapport 2017, s. 86. 206 Naturvårdsverket, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sverigesmiljomal/Miljokvalitetsmalen/God-bebyggd-miljo/Precisering-av-God-bebyggd-miljo/ besökt 2019-03-22. 207 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 22–23 och 54. 208 Energimyndigheten (2019), Scenarier över Sveriges energisystem 2018, ER 2019:07, s. 23. 209 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 45.

koncentration, vilket medför ökad exponering för till exempel emissioner från matlagning, tobaksrök, radon och kemiska utsläpp från byggnadsmaterial.210

Enligt Boverket anger BBR framför allt hur byggnader ska utformas för att trygga människors säkerhet, hälsa, tillgänglighet och komfort samt byggnadens energiprestanda. BBR omfattar i mindre utsträckning byggnadens miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv, miljöpåverkan på den närmaste omgivningen samt hushållningen med naturresurser.211

Hållbar avfallshantering

Hållbar avfallshantering är effektiv för samhället och enkel att använda för konsumenterna. Avfallet förebyggs samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt varpå avfallets påverkan på hälsa och miljö minimeras.212

3.4.2. Våra slutsatser om agenda 2030 och hållbarhet

Sveriges befolkningstillväxt är störst i städer. Sedan år 2000 har byggandet i hög grad fokuserat på förtätning av stadskärnor, vilket skiljer sig från tidigare tradition med att bygga nytt på bredden. Detta skapar nya förutsättningar för byggandet. Ett antal målkonflikter kan uppstå vid förtätning i dagens boendemiljöer och vid höga exploateringsnivåer i urbana miljöer kring markens funktioner som social och ekologisk resurs samtidigt som den utgör en ekonomisk resurs för byggande och för fler bostäder. Förtätning påverkar även förutsättningarna att uppfylla kraven i BBR och målen i Agenda 2030. I en tätare stad behöver fortsatt den goda vardagsmiljön värnas, med hänsyn till människors hälsa och särskilt barnperspektivet. Bestämmelserna i BBR behöver formuleras utifrån ett helhetstänk där utmaningar vid utformning av byggnadsverk i den täta och hållbara bebyggelsen är identifierade.

210 Folkhälsomyndigheten (2018), Värmestress i urbana inomhusmiljöer – förekomst och åtgärder i

befintlig bebyggelse, s. 19.

211 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 53. 212 Naturvårdsverket , www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Sverigesmiljomal/Miljokvalitetsmalen/God-bebyggd-miljo/Precisering-av-God-bebyggd-miljo/, besökt 2019-03-22.

De befintliga bostäderna, som fortsatt kommer att utgöra majoriteten av beståndet, är en betydelsefull resurs som behöver vidareutvecklas med hänsyn till dess befintliga värden. Bestämmelser i lag, förordning och BBR behöver främja förutsättningar för ett hållbart förvaltande av den befintliga bebyggelsen.

3.5. Klimatförändringar och anpassningar

Klimatkonventionen213 fattade 2015 beslut om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal i Paris. Enligt Parisavtalet ska den globala medeltemperaturen hållas väl under 2 grader Celsius med ansträngningar att hålla temperaturökningen under 1,5 grader mot förindustriell nivå. Analyser tyder på att klimatåtagandena som anges i ländernas klimatplaner inte är tillräckliga för att nå avtalets mål.214 Den globala uppvärmningen är ojämnt fördelad och kommer att bli mest tydlig i områden närmast nordpolen, varför Sveriges temperaturökning förväntas ligga på 2–4 grader vid en genomsnittlig global uppvärmning på 2 grader. Även inom Sverige förväntas lokala skillnader där till exempel Norrbotten förväntas få en nästan dubbelt så stor temperaturökning som Skåne. I klimatscenarier utförda av Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) syns störst temperaturökning under vintern. Varierande klimateffekter förväntas i Sverige. Exempelvis torrare mark till följd av högre temperaturer samtidigt som nederbörden ökar och bidrar till kraftigare slagregn och ökade extrema flöden i vattendrag. Även havsnivån höjs.215

Klimatförändringar till följd av global uppvärmning förväntas påverka förutsättningarna för Sveriges befintliga byggnadsbestånd och nybyggnad och människors livsmiljö och livsförutsättningar.216Riskerna är flera. Nya byggnader, anläggningar och infrastruktur måste enligt Boverket lokaliseras så att de inte hamnar inom riskområden

213 Klimatkonventionen är ett ramverk för åtgärder för att förhindra klimatförändringarna. 214 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 22–23. Naturvårdsverk et, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-ochinternationellt/Internationellt-miljoarbete/miljokonventioner/ Klimatkonventionen/Parisavtalet/Nya-Klimatataganden-infor-Parisavtalet/, besökt 2019-03-14. 215 SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, Byggande för ett framtida ändrat klimat – fokus

fuktsäkerhet, SP rapport 2016:86, s. 11 och 15–20.

216 SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, Byggande för ett framtida ändrat klimat – fokus

fuktsäkerhet, SP Rapport 2016:86. Folkhälsomyndigheten (2018), Värmestress i urbana inomhusmiljöer – förekomst och åtgärder i befintlig bebyggelse.

för översvämning, ras, skred eller erosion. Den befintliga bebyggelsen måste också anpassas till de nya förutsättningarna.217 Andra relevanta aspekter av klimatpåverkan för byggnadsverk är ökade vindlaster, laster av snö, ökad temperatur, ökad brandrisk under torra perioder och sjunkande grundvattennivåer (med risk för sättningar och sprickor i byggnaders konstruktioner). Klimatförändringarna kan i sin tur påverka vattenkvalitet och sjukdomsspridning. Exempelvis finns vid översvämning risk att avloppsvatten tränger in i byggnader via golvbrunnar och toaletter, med risk för direkta och framtida inomhusmiljöproblem.218

3.5.1. Konsekvenser av kraftigare nederbörd

Klimatförändringarna kan komma att kräva att hanteringen av dagvatten och dränvatten förbättras, exempelvis genom gröna tak, andra markmaterial på tomter, öppna dagvattenkanaler, dagvattenmagasin och dammar.219 Dagvattenhantering är ofta ett problem i städer då den höga andelen hårdgjord yta minskar infiltrationsgraden av dagvatten, vilket i sin tur ökar risken för översvämningar.220

Med kraftigare nederbörd, som exempelvis slagregn, finns även större risk för fuktinträngning i klimatskalet221.222 Extremare väder, med exempelvis fler och intensivare slagregn skapar sannolikt ett behov av förändrade konstruktioner. Intensivare nederbörd kan annars innebära inträngning av vatten vid slagregn i otätheter i anslutningar mellan byggdelar och fasaddelar, med risk för fuktskador och mögelpåväxt. Högre temperaturer och ökat fuktinnehåll kan även leda till ökade angrepp av insekter, svampar och bakterier på byggnadskonstruktioner och material.223

217 Boverket (2019), Fördjupad utvärdering av God Bebyggd Miljö 2019, rapport 2019:2, s. 45. 218 SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, Byggande för ett framtida ändrat klimat – fokus

fuktsäkerhet, SP rapport 2016:86, s. 9, 22.

219 SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, Byggande för ett framtida ändrat klimat – fokus

fuktsäkerhet, SP rapport 2016:86, s. 21–33.

220 Malmö stad (2016), BEST rapporten – Boverket och ekosystemtjänsterna, s. 8. 221 Klimatskal är ytterväggar, fönster, tak, dörrar och grund enligt Boverket (2007), Byggnader

i förändrat klimat: Bebyggelsens sårbarhet för klimatförändringars och extrema väders påverkan,

s. 35. 222 Boverket (2018), Boverkets byggregler och klimatanpassning, rapport 2018:10, s. 13–16. 223 SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, Byggande för ett framtida ändrat klimat – fokus

fuktsäkerhet, SP rapport 2016:86, s. 21–33.

Om klimatförändringarna leder till brist på kallt dricksvatten kan vatten som inte uppfyller den önskvärda kvaliteten i stället användas till uppvärmning, kylning, toalettspolning, maskintvätt med mera. Det kan i sin tur leda till ett ökat behov av återanvändning av regnvatten och gråvatten.224

3.5.2. Byggnads- och markutformning för att hantera värmestress

Klimatförändringarna bidrar till att högre temperaturer bibehålls mellan natt och dag under sommaren. Det finns risk för ökad dödlighet när temperatursänkningen under natten uteblir flera dagar i rad under en värmebölja på grund av utebliven återhämtning, särskilt för känsliga personer. Ju tätare bebyggelse med högre andel hårdgjorda ytor och mindre mängd vegetation desto högre värmeeffekt. En tät stad med byggnader som skuggar mark och andra byggnader sänker temperaturer dagtid, men stänger in värmeenergin nattetid. Riktningen på byggnader, andelen solbelysta ytor på byggnader och materialegenskaper hos dessa ytor har stor effekt på hur mycket värme som reflekteras bort eller hålls kvar. Materialens förmåga att släppa igenom och hålla kvar vatten har betydelse för att sänka temperaturerna i staden, varför ytor som gräsmattor, parker, grusplaner och träd, gröna tak och väggar är av vikt i den täta staden.225

Förebyggande åtgärder på byggnadsnivå är klimatanpassad utformning, konstruktion, design och tekniska åtgärder anpassade till området och klimatet. Klimatanpassad utformning består av strategier för att maximera ventilationen och minimera värme från solinstrålning. Det kan ske genom orientering av byggnaden, fönstrens antal, storlek och placering, solavskärmning samt byggmaterialets egenskaper som exempelvis byggnadsstommens kapacitet att utjämna temperaturvariationer och hålla nere temperaturen. Vid temperaturskillnader mellan dag och natt kan byggnadsstommen kylas nattetid genom vädring.226

224 Boverket (2018), Boverkets byggregler och klimatanpassning, rapport 2018:10, s. 13–16. 225 Folkhälsomyndigheten (2018), Värmestress i urbana utomhusmiljöer – förekomst och åtgärder i

befintlig bebyggelse, s. 10–17, 26 och 29.

226 Folkhälsomyndigheten (2018), Värmestress i urbana inomhusmiljöer – förekomst och åtgärder i

befintlig bebyggelse, s. 30–33.

Då bostäder i Sverige i regel är utformade utifrån vinterförutsättningar finns det utmaningar i att utforma byggnader som kan hantera det svala skandinaviska klimatet och samtidigt klara av mer frekventa och kraftiga värmeböljor.227 Boverket skriver i en genomgång av BBR att ett ändrat klimat kan leda till behov i form av förändringar av byggnadsutformning och teknikutrustning. Om klimatet exempelvis blir varmare kan det behövas större kylkapacitet och kyleffekter samtidigt som värmekomfort vintertid kommer att bli lättare att uppfylla.228

3.5.3. Våra slutsatser om klimatförändringar och anpassningar

Klimatförändringarna skapar nya förutsättningar för krav på byggnader som att kunna kombinera konstruktion, personsäkerhet, brand och hälsa med de nya risker och utmaningar som kommer av värmeböljor och torka, ökad nederbörd och översvämningsrisker. Det är av vikt ur hälsosynpunkt att bebyggelsen utformas för att klara ökade och långvariga höga temperaturer och samtidigt bibehålla hälsosamma temperaturer inomhus. Integration av grönska är en viktig aspekt både med tanke på Sveriges hållbarhetsmål samt som en möjlig balanserande faktor vid klimatförändringarna. Det ställer dock nya krav på byggnaders tak och fasader. Sammantaget behöver utformningen av bestämmelserna i BBR ta höjd för och möjliggöra nuvarande och kommande samhällsutmaningar.

227 SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, Byggande för ett framtida ändrat klimat – fokus

fuktsäkerhet, SP rapport 2016:86, s. 21–33.

228 Boverket (2018), Boverkets byggregler och klimatanpassning, rapport 2018:10, s. 13–16.

4. Boverkets och andra myndigheters bemyndiganden

Vi har i uppdrag att överväga om den nuvarande ordningen med subdelegation av normgivningsmakt när det gäller föreskrifter på byggområdet i alla delar är ändamålsenlig, och vid behov föreslå författningsförändringar. Vi ska dels överväga om avgränsningen av bemyndiganden mellan de myndigheter som utfärdar föreskrifter på byggområdet är lämplig, dels överväga om den nuvarande ordningen med subdelegation från riksdagen och regeringen till Boverket i alla delar är ändamålsenlig. Vi ska överväga om systematiken i något avseende bör förändras så att normgivningen tydligare avspeglar i vilken mån en viss regel ger uttryck för ett politiskt ställningstagande, som det är lämpligare att riksdagen eller regeringen meddelar föreskrifter om, eller i stället utgör detaljföreskrifter som med fördel meddelas av en förvaltningsmyndighet. Vi har också i uppdrag att belysa om det svenska regelverket har en ändamålsenlig omfattning i jämförelse med regelverkets omfattning i andra jämförbara länder.1

I detta kapitel beskriver vi först rätten att meddela föreskrifter generellt och sedan myndighetsföreskrifter specifikt inom byggområdet, dels vilka myndigheter som har sådan rätt och dels Boverkets bemyndiganden mer specifikt. Urvalet av myndigheter beskrivs i avsnitt 2.2. Därefter följer en redogörelse för omfattningen av regelverket i andra länder. Vidare redogör vi för tillämparens syn på omfattningen av regelverket. Urvalet av länder och beskrivning av vilka möten och enkäter som vi har genomfört och metodik för dessa finns i avsnitt 2.4. Kapitlet avslutas med våra slutsatser.

1 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 10–11.

4.1. Rätten att meddela föreskrifter

Föreskrifter är bestämmelser som är bindande för myndigheter och enskilda. Rätten att meddela föreskrifter och delegera denna rätt regleras i regeringsformen2. Där anges att endast riksdag och regering har rätt att meddela föreskrifter. Riksdagen och regeringen kan emellertid under vissa förutsättningar delegera rätt att meddela föreskrifter till myndigheter. Delegeringen kommer till uttryck i ett bemyndigande där riksdagen eller regeringen anger inom vilket ämne och vilka ramar som myndigheten får meddela föreskrifter. Föreskrifter som beslutas av riksdagen meddelas i lag, föreskrifter som beslutas av regeringen meddelas i förordning och föreskrifter som beslutas av myndigheter meddelas i myndighetsförfattningar.3

I Sverige ska regelgivningen inom de områdena som är viktigast för medborgarna meddelas av folkvalda eller i varje fall under dess medverkan. Medborgarna ska därmed genom de politiker de har röstat fram ha del i besluten om de bestämmelser som inskränker medborgarnas frihet eller rätt till egendom. Bestämmelser om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som innebär skyldigheter för enskilda eller inskränker enskildas rätt att förfoga över egendom, ska därför i första hand meddelas av riksdagen genom lag. Detta kallas för det primära lagområdet, eller riksdagens primärområde.4 Betydande delar av kraven på byggnadsverk och kontrollen av byggandet i plan- och bygglagen (PBL)5 hör till detta område.6

Riksdagen kan delegera rätten att meddela föreskrifter inom sitt primärområde till regeringen genom bemyndiganden i lagen.7 Riksdagen kan samtidigt ge regeringen möjlighet att i sin tur överlåta hela eller delar av föreskriftsrätten till en myndighet under regeringen, så kallad subdelegation.8

Regeringen har inom sitt primärområde rätt att meddela bland annat så kallade verkställighetsföreskrifter. Denna rätt kräver ingen

2Regeringsformen (1974:152). 38 kap. 1 § regeringsformen (1974:152). 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725). Proposition 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags-

ordning m.m., s. 201–204.

48 kap. 2 § regeringsformen (1974:152). Proposition 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med

förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m., s. 201.

5Plan- och bygglagen (2010:900), PBL. 6 Proposition 1985/86:1, med förslag till ny plan- och bygglag, s. 99. 78 kap. 3 § första stycket regeringsformen. 88 kap. 10 § regeringsformen.

delegering från riksdagen, utan framgår direkt av regeringsformen.9Regeringen får delegera rätten att meddela verkställighetsföreskrifter till myndighet.10 Verkställighetsföreskrifter kan vara föreskrifter som i sak fyller ut en lag utan att tillföra den något väsentligt nytt. De får dock inte innebära ett nytt ingrepp i enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.11

Myndigheters föreskrifter ska bidra till rättssäkerheten genom att öka förutsägbarheten och underlätta både enskildas och myndigheters ställningstaganden i olika frågor. Tjänstemän i kommuner ska få klarare besked om hur de ska tolka den lag eller förordning som föreskrifterna fyller ut. Föreskrifterna ska också bidra till att praxis blir enhetlig, till att allmänheten får klara och snabba besked och till att onödiga överklaganden undviks.12

4.2. Myndighetsföreskrifter inom byggområdet

PBL innehåller de grundläggande kraven. Kraven preciseras i plan- och byggförordningen (PBF)13. I Boverkets författningar, bland annat Boverkets byggregler (BBR)14 och Boverkets konstruktionsregler (EKS)15 finns ytterligare preciseringar.

Skälet till denna systematik är att bestämmelserna i lagen inte ska vara så detaljerade att de hindrar en anpassning till samhällsutvecklingen, förändrade ekonomiska förutsättningar eller nya lösningar. Riksdagen och regeringen har konstaterat att det i fråga om byggandet finns behov av en detaljbetonad reglering och att det i många fall inte heller finnas något behov av att kräva riksdagens medverkan för den detaljbetonade regleringen. Därför preciseras lagens allmänt hållna bestämmelser genom förordning och myndighetsföreskrifter.16

98 kap. 7 § första stycket regeringsformen. Utöver verkställighetsföreskrifter får regeringen meddela sådana föreskrifter som inte enligt regeringsformen ska meddelas av riksdagen. 108 kap. 11 § regeringsformen. 11 Proposition 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-

dagsordning m. m., s. 211.

12 Proposition 1983/84:119, om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. 13Plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. 14 Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6), BBR. 15 Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder), EKS. 16 Proposition 1985/86:1, med förslag till plan- och bygglag, s. 99.

4.2.1. Fördelning av föreskriftsrätten i PBL

Rätten att meddela myndighetsföreskrifter med stöd av PBL är fördelad mellan tre myndigheter. Boverket har rätt att meddela föreskrifter om byggnader, anläggningar och kontrollen av byggandet. Transportstyrelsen har rätt att meddela föreskrifter om järnvägar, tunnelbanor, spårvägar, vägar och gator samt de anordningar som hör till dessa. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) har rätt att meddela föreskrifter om avgifter för övervakning och utvärdering av tekniska bedömningsorgan.17

4.2.2. Föreskrifter enligt andra lagar som kan påverka byggnader och anläggningar

Föreskrifter med stöd av andra författningar än PBL kan i vissa fall påverka krav på och förutsättningar för byggandet. Direktivet pekar ut föreskrifter av Arbetsmiljöverket utifrån arbetsmiljölagen18 och av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) utifrån lagen om skydd mot olyckor19.

Boverket hänvisar i BBR till Arbetsmiljöverkets föreskrifter i en rad olika frågor, exempelvis särskilda boendeformer för äldre.20 I BBR anger Boverket att Arbetsmiljöverket bland annat utfärdar föreskrifter om arbetsplatser.21 Boverket hänvisar till MSB:s föreskrifter i fråga om brandskydd och dokumentation.22

Boverket har själva påtalat att det finns ett samordningsbehov avseende regleringen av cisterner. Gällande dessa behöver reglerna i EKS, enligt Boverket, samordnas med Transportstyrelsens konstruktionsregler och med Arbetsmiljöverket och MSB.23

Boverket har också i en rapport till regeringen framhållit att det finns osäkerheter bland tillämparna om vilka regler eller rekommendationer som ska gälla avseende enkelt avhjälpta hinder på vissa all-

17 10 kap. PBF. 18Arbetsmiljölagen (1977:1160). 19 Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 20 Därutöver exempelvis i fråga om dörrar och portar, driftsutrymmen, avfallsutrymmen, utrymningsplatser, luft, ljus, buller, skydd mot fall och taksäkerhet, se avsnitt 1:2, 2:3, 2:4, 2:51, 3:143, 3:228, 3:3113, 3:312, 3:42, 3:421, 3:422, 3:53, 3:54, 5:336, 5:341, 5:732, 5:733, 6:41, 6:923, 6:92, 6:93, 6:94, 7:1, 7:41, 8:2, 8:241, 8:52, 8:6 och 8:7. 21 Avsnitt 1:2 i BBR. 22 Avsnitt 5:12, 5:214, 5:216 och 8:5 i BBR. 23 Boverket (2018), Årsredovisning 2017, s. 42.

männa platser. Boverket menar därför att det kan övervägas att låta Transportstyrelsen överta ansvaret för regler för tillgänglighet och användbarhet, inklusive enkelt avhjälpta hinder, för bland annat vägar och gator.24

Vad det gäller de myndigheter som direktivet nämner, det vill säga Boverket, Arbetsmiljöverket och MSB, menar samtliga att eventuella problem med utformningen av enskilda föreskrifter från de respektive myndigheterna bör kunna lösas inom ramen för den samverkan som myndigheter ska ha sinsemellan.25

4.2.3. Boverkets bemyndiganden

Boverket har bemyndigats att meddela föreskrifter både inom riksdagens primärområde genom subdelegation och inom regeringens primärområde genom delegation av rätten att meddela verkställighetsföreskrifter.26

Utformning

Gällande utformning får Boverket meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna om:

  • utformning av byggnader utifrån vissa enskilda och allmänna intressen i andra kapitlet27 PBL,28
  • utformningskrav avseende lämplighet för bostäder,29
  • utformningskrav avseende tillgänglighet och användbarhet för byggnader, anläggningar och bostäder,30

24 Boverket (2018), Analys av reglerna om enkelt avhjälpta hinder, rapport 2018:31, s. 7. 25 Arbetsmiljöverket, e-post 2019-09-16. Boverket, e-post 2019-09-16. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, e-post 2019-09-20. 26 Regeringskansliet, Promemoria 2010-08-19, Remiss med förslag till ny plan- och byggförordning, dnr M2010/3420/R. 10 kap. PBF. 27 2 kap. 6, 8 och 9 §§ PBL. 28 10 kap. 1 § PBF. 29 Ibid. 30 Ibid.

  • att utformningskraven ska uppfyllas för hela eller delar av byggnader och anläggningar vid nybyggnad, ombyggnad och annan ändring,31 och
  • vilka hinder mot tillgänglighet och användbarhet som ska anses enkla att avhjälpa samt de övriga föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder och om undantag från sådana krav.32

Tekniska egenskaper

Boverket har bemyndigats att meddela föreskrifter avseende samtliga tekniska egenskapskrav för byggnadsverk och om särskilda säkerhetskrav för redan uppförda byggnader.33 Boverket får även meddela föreskrifter om i vilken utsträckning de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas vid nybyggnad, ombyggnad och annan ändring.34

Undantag från kraven

Boverket får i sina föreskrifter göra undantag från kravet på tillgänglighet och användbarhet35 i arbetslokaler, fritidshus med högst två bostäder och en- eller tvåbostadshus. Boverket får även meddela föreskrifter om avsteg från utformningskraven och de tekniska egenskapskraven vid ändring av byggnader och anläggningar. Vidare får Boverket meddela föreskrifter om avsteg från utformningskraven och de tekniska egenskapskraven för byggåtgärder som inte kräver bygglov eller anmälan.36

31 10 kap. 1 § PBF. 32 10 kap. 2 § PBF. 33 10 kap. 3 § PBF. 34 10 kap. 4 § PBF. 35 Undantagsmöjligheten gäller för kravet på tillgänglighet och användbarhet både som utformningskrav och tekniskt egenskapskrav. 36 10 kap. 8 § PBF.

Kontroll

Boverket får meddela de föreskrifter som behövs om utformningen av en kontrollplan.37 Boverket får även meddela de föreskrifter om funktionskontrollanter, kontrollansvariga och sakkunniga som behövs för tillämpningen av bestämmelserna om krav på kunskap, erfarenhet och lämplighet samt certifiering.38 Slutligen får Boverket meddela föreskrifter om byggherrens ansvar för kontrollen av genomförandet av byggåtgärder.39

4.2.4. Boverkets föreskrifter

Boverkets föreskrifter om krav på byggnader och anläggningar finns framför allt i BBR och EKS. Utöver BBR och EKS har Boverket bland annat gett ut följande författningar med föreskrifter och allmänna råd som rör krav på byggnader och anläggningar:

  • Boverkets allmänna råd (2017:1) om bredbandsanslutning,
  • Boverkets allmänna råd (2013:11) om brandbelastning,
  • Boverkets allmänna råd om analytisk dimensionering av byggnaders brandskydd (BFS 2011:27),
  • Boverkets föreskrifter och allmänna råd om hissar och vissa andra motordrivna anordningar (BFS 2011:12), och
  • Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2011:13) om avhjälpande av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser.

4.2.5. Samordning och samråd i föreskriftsarbetet

Myndigheter ska genom samarbete med varandra och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.40 Innan Boverket meddelar föreskrifter om de tekniska egenskapskraven samt om uppfyllandet av dessa krav vid nybyggnad,

37 10 kap. 22 § PBF. 38 10 kap. 23 § PBF. 39 10 kap. 24 § PBF. 40 6 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515).

ombyggnad och annan ändring än ombyggnad ska Boverket höra andra berörda myndigheter i den omfattning som behövs.41 Boverket ska även höra andra berörda myndigheter om Boverket meddelar föreskrifter om undantag och avsteg från utformnings- och egenskapskraven i vissa fall.42

4.3. Regelverkets omfattning i några andra länder

4.3.1. Danmark har bestämmelser på två nivåer

I Danmark finns bindande nationella bestämmelser gällande krav på byggnader och tillsyn på två nivåer. Byggeloven är den ramlag som formulerar de överordnade ändamålen med lovgivningen på byggområdet och antas av det danska parlamentet. Byggeloven genomförs i stor utsträckning genom Bygningsreglementet som specificerar Byggelovens krav och innehåller de närmare bestämda krav som byggandet ska leva upp till. Ansvarig minister har delegerat utfärdandet av Bygningsreglementet till myndigheten Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen.43 Byggeloven specificeras också genom Bekendtgørelse om certificeringsordningen.44

4.3.2. Finland har bestämmelser på två nivåer

I Finland finns bindande nationella bestämmelser gällande krav på byggnader och tillsyn på två nivåer. I den finska markanvändnings- och bygglagen finns bestämmelser om allmänna förutsättningar för byggande, om väsentliga tekniska krav och om tillståndsförfarandet för byggande samt om myndigheternas tillsyn.45 Markanvändnings- och bygglagen beslutas av det finska parlamentet. Förordningar som preciserar lagen ges antingen av regeringen eller ett departement, exempelvis Miljöministeriet. Dessa förordningar innehåller både tekniska krav och krav på byggprocessen.46 Finlands byggbestämmelse-

41 10 kap. 5 § andra stycket PBF. 42 10 kap. 8 § PBF med hänvisning till 8 kap. 6–8 §§ PBL. 3 kap. 23 § PBF. 43 Transport-, Bygnings- og Boligministeriet, enkätsvar 2018-11-04. 44 Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen, e-post 2018-11-14. 45 Miljöministeri et, http://www.ym.fi/sv-FI/Markanvandning_och_byggande/ Lagstiftning_och_anvisningar/Byggbestammelser, besökt 2018-11-13. 46 Miljöministeriet, enkätsvar 2018-11-05.

samling består av en samling förordningar som har beslutats av Miljöministeriet respektive Statsrådet.47

4.3.3. Nederländernas har bestämmelser på tre nivåer

I Nederländerna finns bindande nationella bestämmelser med krav på byggnader och tillsyn på tre nivåer. Lagar så som The Housing Act och The Spatial Planning Act beslutas av det nederländska parlamentet. Förordningar så som The Building Decree 2012 beslutas av ansvarig minister och, om det krävs enligt lagen, läggs de också fram till parlamentet. The Building Decree baseras på The Housing Act. Ministerbestämmelser bestäms av ansvarig minister för de aktuella sakfrågorna och preciserar kraven i lag och förordning genom mer detaljerade bestämmelser. Det finns exempelvis en ministerbestämmelse som fastställer vilken information som krävs för bygglov.48

4.3.4. Norge har bestämmelser på två nivåer

I Norge finns bindande nationella bestämmelser med krav på byggnader och tillsyn på två nivåer. Det norska parlamentet beslutar om Plan- og Bygningsloven. Kommunal- og moderniseringsdepartementet beslutar om Forskrift om tekniske krav til byggverk och Forskrift om byggesak, som delvis innehåller krav på byggnader.49

4.3.5. Skottland har bestämmelser på två nivåer

Byggregler beslutas av det skotska parlamentet, inte det brittiska. I Skottland finns bindande nationella bestämmelser med krav på byggnader på två nivåer. The Building (Scotland) Act 2003 beslutas av det skotska parlamentet. Dessa preciseras i Building (Scotland) Regulations 2004 som utfärdas av den skotska regeringen.50

47 Miljöministeriet, e-post 2018-11-13. 48 Ministry of Interior and Kingdom relations, enkätsvar 2018-11-12. Ministry of Interior and Kingdom relations, e-post 2018-12-10. 49 Kommunal- og moderniseringsdepartementet, enkätsvar 2018-11-05. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, e-post 2018-11-19. 50 Local Government and Communities Directorate, enkätsvar 2018-11-05. Local Government and Communities Directorate, e-post 2018-11-26.

4.3.6. Omfattningen av bestämmelserna om krav på byggnader i andra länder jämfört med Sverige

Vi har gjort en översiktlig jämförelse mellan Sverige och ovan nämnda länder av antalet föreskrifter som kan anses motsvara de svenska utformningskraven och de tekniska egenskapskraven, på den lägsta regleringsnivån (som kan anses motsvara den svenska myndighetsnivån BBR och EKS). Vi har då sett att det svenska regelverket är mer omfattande än de andra ländernas. Mängden föreskrifter varierar mellan de olika länderna. Vi uppskattar att Sverige har någonstans mellan 20–40 procent fler föreskrifter än Danmark och Nederländerna. Vad det gäller Finland, Norge och Skottland uppskattar vi att Sverige har åtminstone dubbelt så många föreskrifter som de andra länderna.

4.4. Tillämparna anser att regelverket är omfattande och svåröverskådligt

Under såväl våra rundabordssamtal som Sverigeturné har tillämpare påpekat att mängden bestämmelser behöver minska.51 Vidare har det vid våra rundabordssamtal, Sverigeturné, hearing om krav på byggnadsverk och i referensgruppen framkommit att överskådligheten behöver förbättras.52 Vid besök i en kommun påpekade deltagarna att Boverkets föreskrifter i dag finns i flera författningar vilket försvårar för tillämparen.53 Under rundabordssamtalen efterfrågades bättre överblick och helhetsyn över alla bestämmelser som rör byggprocessen.54 Under hearingen uttrycktes både en önskan om att samla Boverkets föreskrifter men även en önskan om att alla bestämmelser, även från annan lagstiftning än PBL, ska samlas och vara digitalt sökbara för att säkerställa att alla bestämmelser som rör byggande kommer tillämparna till känna.55

51 Rundabordssamtal 2017-05-22. 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Gävle 2018-02-12, Jönköping 2018-03-14, Umeå 2018-03-20, Gällivare 2018-04-24, Malmö 2018-05-16, och Örebro 2018-05-18. Haninge kommun, e-post 2018-04-03. 52 Sverigeturné: möten i Umeå 2018-03-20, Uppsala 2018-04-17, Malmö 2018-05-16 och Huddinge 2018-05-17. Rundabordssamtal 2017-05-22. 2017-05-23 och 2017-06-01. Hearing 2018-09-24. Referensgruppsmöte 2018-09-24. 53 Sverigeturné: möte i Uppsala 2018-04-17. 54 Rundabordssamtal 2017-05-22. 2017-05-23 och 2017-06-01. 55 Hearing 2018-09-24.

Kritik från tillämpare har även lyfts mot att föreskrifter och allmänna råd från olika myndigheter inte överensstämmer.56 Särskilt har överlapp mellan Boverkets och Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd kommenterats.57 Ett exempel från tillämpare gäller toaletter/hygienutrymmen i vårdrum som byggts efter krav i BBR men som inte uppfyller arbetsmiljökraven på avstånd mellan wc och vägg. Det har lett till krav på åtgärder i efterhand.58

4.5. Våra slutsatser gällande bemyndiganden

4.5.1. Behov av myndighetsföreskrifter i fråga om byggandet och förbättrad överskådlighet

Lagstiftaren har valt en lösning med grundläggande och allmänt hållna bestämmelser i PBL för att inte hindra anpassningar till samhällsutvecklingen, förändrade ekonomiska förutsättningar eller nya lösningar. Historiskt sett har erfarenheterna visat att det finns ett behov av mer detaljbetonade myndighetsföreskrifter i fråga om byggandet. Riksdagen har därför bemyndigat regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter som behövs för att bestämmelserna ska kunna tillämpas.

Vi kan konstatera att det fortfarande finns ett behov av detaljbetonade myndighetsföreskrifter i fråga om byggandet. På myndighetsnivå finns den kompetens i sakfrågor som krävs för den detaljbetonade regleringen och möjlighet att följa tillämpningen i kommunerna. Det finns emellertid en bred kritik från tillämpare om att kraven på byggnader och anläggningar i BBR har blivit för omfattande och svåröverskådlig. Det finns skäl att sträva efter att minska omfattningen och förbättra överskådligheten i BBR. I kapitel 9 lämnar vi förslag om hur avsnitt 3:2 i BBR bör utformas. Där föreslår vi att vissa av föreskrifterna i avsnitt 3:2 i BBR i stället regleras i PBF, eftersom de ger uttryck för ett politiskt ställningstagande.

56 Rundabordssamtal 2017-05-22. 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möte i Stockholm 2018-05-02. Referensgruppsmöten 2018-04-18 och 2018-09-24. Hearing 2018-09-24. White, e-post 2018-12-14. 57 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05 och Karlstad 2018-03-06. Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. 58 Gotlandshem, e-post 2018-01-26.

4.5.2. Fördelningen av föreskriftsrätt mellan myndigheter

Fördelningen av bemyndiganden mellan de myndigheter som vi har studerat tycks utifrån deras arbetsområden logisk. Under utredningen har det framkommit att det kan förekomma att samma byggnadsverk eller utrymme i en byggnad berörs av olika myndigheters regelgivning. Det gäller till exempel cisterner. Utöver avsnitt 3:2 i BBR har vi inte utrett vilka frågor det närmare rör sig om och inte i vilka avseenden föreskrifterna eventuellt överlappar eller rent av motsäger varandra. För att göra det krävs enligt vår mening en saklig översyn av de enskilda bestämmelserna. I kapitel 6 gör vi en saklig översyn av avsnitt 3:2 i BBR. Översynen har resulterat i ett förslag i kapitel 9 som harmoniserar Boverkets och Arbetsmiljöverkets föreskrifter om vilket utrymme som ska finnas i bostäder för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga med behov av hjälpare.

Vad det gäller de myndigheter som direktivet nämner, det vill säga Boverket, Arbetsmiljöverket och MSB, menar samtliga att eventuella problem med utformningen av enskilda föreskrifter från de respektive myndigheterna bör kunna lösas inom ramen för den samverkan som myndigheter ska ha sinsemellan.

Eftersom Boverket själva redovisat att det finns behov av samordning och många tillämpare upplever de olika myndigheternas bestämmelser som svåröverskådliga menar vi att det finns anledning för Boverket och andra myndigheter som meddelar föreskrifter inom byggområdet att i högre grad samordna sig med varandra i sin regelgivning och i sina informationsinsatser om regelverken.

4.5.3. Omfattningen av regelverket

I Sverige finns föreskrifter om krav på byggnader på tre nivåer (lag, förordning och myndighetsföreskrifter), men i majoriteten av de andra länder som vi har studerat finns enbart två. Kombinationen med allmänt hållna bestämmelser i lagen och ett behov av detaljerade bestämmelser har i Sverige gett ett regelverk där merparten av bestämmelserna ligger på myndighetsnivå.

Vi har konstaterat att de svenska föreskrifterna om krav på byggnadsverk i BBR och EKS är väsentligt fler än motsvarande bestämmelser på lägsta regleringsnivå i Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Skottland. I några fall mer än dubbel så många. Utifrån

de studerade länderna förefaller det vara så att färre regleringsnivåer totalt sett ger färre föreskrifter. Vi kan också se att då ett departement har utfärdat föreskrifter på lägsta nivå har de blivit färre i antal än då en myndighet under regeringen har gjort det.

Mängden föreskrifter behöver inte innebära att frågorna är olika mycket reglerade eller att de har olika detaljgrad, men kan göra det. Mängden föreskrifter kan påverkas av en rad andra faktorer, exempelvis lagtekniska. Vi har inte undersökt i vilken grad respektive krav på byggnader regleras i de andra länderna jämfört med Sverige. Om den nuvarande omfattningen är lämplig eller inte i Sverige måste bland annat bedömas utifrån behovet av detaljerade föreskrifter. För att veta vilka specifika bestämmelser och därmed bemyndiganden som behövs krävs enligt vår mening en saklig översyn av varje enskild bestämmelse. I kapitel 6 gör vi en saklig översyn av avsnitt 3:2 i BBR och ser över behovet av bestämmelser och Boverkets bemyndiganden i dessa frågor.

5. Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR

Vi har i uppdrag att se över Boverkets byggregler (BBR)1. Denna del av utredningsuppdraget omfattar användningen av allmänna råd och hänvisningar till standarder. I BBR anges föreskrifterna som funktionskrav, vilka kompletteras med allmänna råd om hur någon kan eller bör handla för att uppfylla föreskrifterna. Enligt vårt direktiv har de allmänna råden i praktiken kommit att få en normgivande roll och vi ska därför utreda hur tillämpningen av de allmänna råden ser ut i kommunerna. Vidare ska vi utreda hur hänvisningar görs till standarder.2

Detta kapitel handlar därför om utformningen av föreskrifterna, användningen av allmänna råd och hänvisningar till standarder i BBR. Vi redogör för dessa frågor i var sitt avsnitt och börjar respektive redogörelse med de ramar som finns för Boverkets arbete för att få en förståelse för förutsättningarna. Därefter beskriver vi Boverkets arbete med BBR, hur tillämpningen av författningarna fungerar och vilka synpunkter som framkommit till oss från såväl kommun- som byggherresidan. Beskrivning av vilka möten och enkäter som vi har genomfört och metodiken för dem finns i avsnitt 2.4. Avsnitten om föreskrifter respektive allmänna råd omfattar också vår egen studie av dessa och gällande föreskrifterna och hänvisningar till standarder gör vi även en internationell jämförelse. Varje avsnitt avslutas med våra slutsatser.

1 Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6), BBR. 2 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 2, 6–7 och 9–10.

5.1. Boverkets föreskriftsarbete

5.1.1. Ramar för Boverkets utformning av föreskrifter

Boverket har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på byggnadsverk.3 Föreskrifter är bestämmelser som är bindande för myndigheter och enskilda.4 Ett övergripande mål för alla myndighetsföreskrifter i Sverige är att bidra till rättssäkerheten genom att öka förutsägbarheten och underlätta ställningstaganden. Föreskrifter ska bidra till en enhetlig praxis, till att allmänheten får snabba och klara besked och att överklaganden undviks.5

Boverket ska enligt myndighetens instruktion utveckla verifierbara funktionskrav i byggreglerna.6 Denna uppgift infördes i instruktionen 2010.7 Nuvarande inriktning för föreskriftsarbetet för byggandet fastslogs i slutet av 1980-talet, då förenklingar skulle åstadkommas genom mindre detaljrika föreskrifter. Den tekniska kompetensen hos både de byggande och byggnadsnämnderna hade enligt regeringen ökat betydligt i förhållande till vad som gällde när den tidigare byggnadslagstiftningen infördes. Samhällets reglering skulle därför enligt regeringen inriktas främst på målen för byggandet och lämna största möjliga frihet i fråga om de medel och metoder som utnyttjades för att förverkliga målen. Föreskrifterna skulle därmed så långt som möjligt uttryckas som funktionskrav. Med funktionskrav skulle det inte heller behövas undantag från föreskrifterna i någon större utsträckning.8Införandet av funktionskrav innebar att den tidigare detaljregleringen genom tekniska föreskrifter kunde begränsas.9

Plan- och byggutredningen tog upp frågan om skillnaden mellan funktionskrav och krav som anger en lösning i ett delbetänkande 1994. Det hade enligt utredningen ansetts att de senare uttrycker i måttangivelser vad de förra uttrycker i allmänna ordalag. Detta var

310 kap.1–5 och 8 §§plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. 4 Proposition 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags-

ordning m.m., s. 201–204.

5 Proposition 1983/84:119, om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 3–5. 6 3 § tionde punkten förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket. 7 3 § sjunde punkten förordning (2009:1482) med instruktion för Boverket. 8 Proposition 1985/86:1, med förslag till ny plan- och bygglag, s. 85, 100 och 853. Proposition 1993/94:178 Ändring i plan- och bygglagen, m.m., s. 73. 9 Proposition 1990/91:146 om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), m.m. s. 24–25.

enligt Plan- och byggutredningen en missuppfattning. Utredningen uttalade att:

Ett funktionskrav kan mycket väl anges som ett mått, t.ex. det mått som krävs för att man skall kunna komma igenom en dörr med rullstol eller det decibeltal som ger godtagbar bullerfrihet. Tekniska lösningar handlar om när man i stället för att ange dörrens passagemått anger dörrens karmyttermått, eller i stället för att ange väggens decibeltal anger vilken tjocklek som ljudisoleringen skall ha.10

Uppdrag från regeringen

I juni 2019 uppdrog regeringen åt Boverket att se över myndighetens bygg- och konstruktionsregler. Översynen ska syfta till att skapa ett förenklat och konsekvent regelverk, med en, så långt är möjligt, genomgående likriktad struktur och detaljeringsgrad. Boverket ska inom ramen för uppdraget ha en nära dialog med Kommittén för modernare byggregler. Boverket ska hålla Regeringskansliet informerat under uppdragets genomförande och redovisa uppdraget till regeringen senast den 20 december 2020.11 Sedan 2011 har Boverket därutöver inte haft några uppdrag som rör föreskrifternas utformning eller funktionskrav. Under perioden 2001–2011 hade Boverket i regeringsbreven i uppdrag att utveckla verifierbara funktionskrav i föreskrifter och allmänna råd. Under denna period hade Boverket även i uppdrag att minska de administrativa kostnaderna för företag och att verka för enhetlig tillämpning av myndighetens föreskrifter.12 I regleringsbreven 1997–2001 framgick att arbetet för en ökad

10 Plan- och byggutredningen, SOU 1994:36, Miljö och fysisk planering, s. 329. 11 Regeringsbeslut 2019-06-13, Uppdrag till Boverket att se över myndighetens bygg- och kon-

struktionsregler, dnr. Fi 2019/02343/BB.

12 Regeringsbeslut 2010-12-22, Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Boverket, dnr. M2010/4959/A (slutligt). Regeringsbeslut 2009-12-21, Regleringsbrev för budgetåret 2010 av-

seende Boverket, dnr. M2009/4802/A (delvis). Regeringsbeslut 2008-12-18, Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Boverket, dnr. M2008/4791/A (delvis). Regeringsbeslut 2007-12-19, Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Boverket, dnr. M2007/5487/A (delvis). Regerings-

beslut 2006-12-21, Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Boverket, dnr. M2006/5959/A (slutligt). Regeringsbeslut 2005-12-15, Regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende Boverket, dnr. M2005/6373/A (delvis), M2005/3709/Kk, M2005/6274/Bo. Regeringsbeslut 2004-12-16,

Regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende Boverket, dnr. M2004/4162/A (delvis). Regerings-

beslut 2003-12-18, Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Boverket, dnr. M2003/3794/A (delvis). Regeringsbeslut 2002-12-11, Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende Boverket, dnr. M2002/4096/A (delvis). Regeringsbeslut 2001-12-20, Regleringsbrev för budgetåret 2002 avse-

ende Boverket, dnr. M2001/4896/Hs (delvis). Regeringsbeslut 2000-12-21, Regleringsbrev för budgetåret 2001 avseende Boverket, dnr. M2000/4657/A (delvis).

användning av funktionskrav i föreskrifter skulle fortsätta.13 Resultatet av de senaste decenniets redovisningar på dessa uppdrag återges i avsnitt 5.1.2 nedan.

Utformning av myndighetsföreskrifter

Enligt författningssamlingsförordningen14 får författningar endast innehålla föreskrifter och allmänna råd.15 Vidare ska författningar ha samma format och likartad typografisk utformning som Svensk författningssamling (SFS) senast hade när den gavs ut i tryckt form. Om det finns särskilda skäl, får myndigheten besluta om avvikelser från kraven på format och typografisk utformning.16 Det finns också en skyldighet att göra föreskrifter tillgängliga i elektronisk form.17

5.1.2. Boverkets föreskriftsarbete för att utveckla verifierbara funktionskrav i BBR

Boverkets principer för revideringar av BBR

Boverket har upprättat principer för sitt föreskriftsarbete.18 Där definierar Boverket begreppet funktionskrav som:

Krav på egenskap hos byggnad, anläggning, del därav eller produkt vid bestämd användning som uttrycks i termer som inriktar sig mer på slutresultatet än på sättet att nå dit och som inte begränsar valet av utformning, material och metoder. Ett funktionskrav kan vara verifierbart eller icke verifierbart.19

13 Regeringsbeslut 2000-12-21, Regleringsbrev för budgetåret 2001 avseende Boverket, dnr. M2000/4657/A (delvis). Regeringsbeslut 1999-12-16, Regleringsbrev för budgetåret 2000 avseende

Boverket, dnr. M1999/5031/A (delvis). Regeringsbeslut 1998-12-17, Regleringsbrev för budgetåret 1999 avseende anslag till Boverket, dnr. In98/2894/BO (delvis). Regeringsbeslut 1997-12-18, Regleringsbrev för budgetåret 1998 avseende Boverket, dnr. In97/1461/FU, In97/3016/BO

(delvis), In97/3099/FU (delvis). Regeringsbeslut 1996-12-12, Regleringsbrev för budgetåret 1997

avseende Boverket, dnr. In96/2823/BO, In97/2811/AD (delvis).

14Författningssamlingsförordningen (1976:725). 1529 § författningssamlingsförordningen (1976:725). 1611 § författningssamlingsförordningen (1976:725). 1724 a § författningssamlingsförordningen och 3 § rättsinformationsförordningen (1999:175). 18 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar ger fortfarande uttryck för myndighetens principiella syn på hur arbete med revideringar av BBR bör genomföras enligt Boverket, e-post 2019-04-02 och 2019-04-09. 19 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, s. 42.

Boverket har kategoriserat hur funktionskrav ska regleras utifrån förutsättningarna i dessa fyra alternativ:

  • Alternativ 1: Preciserade kravnivåer i föreskrift, där det finns entydiga verifieringsmetoder.
  • Alternativ 2: Kravnivåer saknas för det krav Boverket vill reglera

(exempelvis tillfredställande luftförhållanden). Föreskrifter anger i stället krav på egenskaper/komponenter som erfarenhetsmässigt leder till att det krav myndigheten egentligen vill reglera uppfylls. För dessa komponentkrav finns entydiga verifieringsmetoder. Detta alternativ förekommer enligt Boverkets framför allt för komfortkrav, det vill säga när det är en fråga om den enskilda människans upplevelse.

  • Alternativ 3: Kravnivåer saknas både för krav och komponenter och Boverket kan därmed inte reglera enligt alternativ ett eller två. Funktionskravet uttrycks därför i föreskrift i kombination med ett allmänt råd (bör-råd) som är mätbart med entydiga verifieringsmetoder.
  • Alternativ 4: Inget av ovanstående alternativ är möjliga, med det finns lösningar som är kontrollerbara i färdig byggnad som uppfyller föreskriften. Funktionskravet uttrycks därför i föreskrift i kombination med ett allmänt råd (kan-råd).20

Beträffande vilken typ av regleringsteknik som ska användas har Boverket angett följande i sina principer:

För att undvika att i onödan styra mot någon specifik teknisk lösning och göra kravet så generellt som möjligt bör man sträva efter att få till verifierbarheten på så hög nivå som möjligt (A1 före A2 före A3 före A4). Dock skall det vara fråga om funktionskrav och inte detaljkrav. Och de grundläggande kriterierna för val av alternativ måste uppfyllas. Är man t.ex. osäker på kriterierna bör A3 väljas i stället för A1 och är det fråga om ett krav som bara gäller under speciella förutsättningar bör A2 väljas i stället för A1. I praktiken blir A1 inte aktuell mer än i ett fåtal fall. I vissa fall kanske det inte över huvud taget går att sätta någon som helst nivå och man kan då ifrågasätta om det över huvud taget är någon mening att ange ett krav eftersom det inte går att verifiera.21

20 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, s. 39–54 och 90–94. 21 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, s. 94.

Hur föreskrifterna blir verifierbara och verifieringsmetoder

Enligt Boverkets principer innebär verifierbara funktionskrav att kraven uttrycks i mätbara termer. Boverket framhåller att ökad verifierbarhet kan medföra begränsningar vid val av lösningar och en ökad detaljeringsgrad.22

Verifieringsmetoder kan enligt Boverket bygga på mätning, beräkningar eller provning. Andra sätt att bevisa att kraven uppfylls kan enligt Boverket läggas fast i kontrollplanen.23

Föreskrifternas påverkan på innovationsmöjligheter

Boverket har utformat föreskrifterna i BBR för att inte motverka innovation. För att göra detta har Boverket i möjligast mån försökt undvika att reglera på detaljnivå i bindande föreskrifter.24

Boverkets arbete med utvärdering och regelreformering

Boverket har under 1994–2016 genomfört 24 utvärderingar som omfattar hela eller delar av BBR. Utvärderingarna omfattar främst avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning, avsnitt 5 om brandskydd, avsnitt 6 om hygien, hälsa och miljö samt avsnitt 9 om energihushållning. För vissa avsnitt i BBR saknas utvärderingar.25

Boverkets återrapportering av regeringens uppdrag

I avsnitt 5.1.1 ovan redogjorde vi för de uppdrag Boverket fick att utveckla byggreglerna till verifierbara funktionskrav. 2011 var det sista avsnittet i BBR klart och de nya reglerna trädde i kraft. I Boverkets årsredovisning från 2011 sammanfattades att arbetet med att utveckla tydliga och verifierbara funktionskrav har pågått i nästan

22 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, s. 25, 39 och 49. 23 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, s. 42 och 49. 24 Boverket, e-post 2019-04-23. 25 Boverket (2016), Utveckling och förvaltning av BBR. Sammanställning av genomförda utvärderingar av tillämpningen och effekterna av BBR/BKR/EKS.

tio år och att alla avsnitt i BBR var bearbetade med målet att skapa tydliga och enkla byggregler.26

Översyn av problemområden gällande Boverkets byggregler 2016

En utvärdering som Boverket lät göra 2016 visar att kommuner, kontrollansvariga, fastighetsbolag, projektörer och entreprenörer har upplevt att funktionskraven skapar möjlighet till flexibilitet och individuella lösningar, men att de också medför för stora tolkningsutrymmen. Resultatet visar att det största problemet med BBR är att olika yrkeskategorier och personer gör olika tolkningar av samma regel. Som det näst största problemet anges att uttryck i BBR skapar utrymme för tolkning, som exempelvis avskiljbarhet, tillfredställande, begränsas, minimeras och eftersträvas. Därutöver listas i studien följande problem med BBR i fallande ordning: avsaknad av illustrationer, svårt att veta vilka förändringar som skett mellan olika versioner i BBR vilket försvårar möjligheten att hålla sig uppdaterad, tabeller saknas som skulle kunna förtydliga, krav är för högt ställda, funktionskravens utformning gör det svårt att veta när ett krav verkligen är uppfyllt, det finns för få allmänna råd som förtydligar funktionskraven, innehållet i BBR förändras för ofta samt att det saknas förklaring till hur orden bör och ska ska tolkas i BBR.27

5.1.3. Myndighetsrapporter och remissynpunkter om föreskrifterna i BBR

Utöver de utvärderingar som Boverket har gjort och som redovisats ovan har myndigheten publicerat ett par andra rapporter som berör utformningen av föreskrifterna i BBR. I rapporten En mer förutsäg-

bar byggprocess redogör Boverket för exempel på olika tolkningar av

bestämmelser. Dessa omfattar tillgänglighet, bostadens lämplighet för sitt ändamål, buller, brandskydd och energihushållning. Störst skillnad i tolkning upplevde tillfrågade tillämpare av bestämmelserna gällande tillgänglighet, bostadsutformning och brandskydd.28 Tilllämparna i Boverkets undersökning anger att de olika tolkningarna

26 Boverket (2012), Årsredovisning 2011, s. 9. 27 Markör Marknad och Kommunikation AB (2016), Slutrapport: Översyn av problemområden

gällande Boverkets byggregler – en PDS:studie, s. 5–6, 15, 17 och 19–23.

28 Boverket (2017), En mer förutsägbar byggprocess, rapport 2017:23, s. 23.

leder till osäkerhet om projekt kommer att godkännas och om tidplan kan hållas, utebliven förutsägbarhet, utebliven repetition, störningar i en upparbetad process samt uteblivna återupptagningseffekter.29 I Regeringskansliets remissammanställning av rapporten framgår att många remissinstanser framförde att otydliga byggregler föranleder att kommuner gör olika bedömningar av likartade byggnader.30

I en rapport från Boverket om definitioner framkommer att tilllämpare önskar att definitioner följer det allmänna språkbruket, är tydliga och enkla att förstå, endast omfattar de viktigaste parametrarna och inte är alltför matematiska och tekniska, vilket kräver tid och beräkning för att bedömas. Definitionerna får inte heller skapa för stort tolkningsutrymme.31

5.1.4. Tillämpares syn på föreskrifternas utformning

Tillämpare anser att funktionskrav är positivt, men att dagens utformning i BBR inte stimulerar innovation

Deltagarna i våra inledande rundabordssamtal var genomgående positiva till att utrycka förskrifterna i form av funktionskrav. De ansåg att funktionskrav ger utrymme för innovation och flexibilitet.32 Under vår Sverigeturné framhöll också många tillämpare att funktionskrav kan stimulera kreativitet och innovation.33

I en övergripande enkät som vi låtit ställa till professionella och offentliga aktörer inom samhällsbyggnadsbranschen gällande deras syn på byggreglerna uppgav majoriteten av samtliga aktörer (mellan 65 och 86 procent) att de föredrar ett system där staten fastställer vilka egenskaper en byggnad minst ska uppfylla och där byggherren sedan väljer lösningar, framför ett system där lösningar föreskrivs. Kom-

29 Boverket (2017), En mer förutsägbar byggprocess, rapport 2017:23, s. 147–168. 30 Regeringskansliet (2018), Remissammanställning för Boverkets rapport En mer förutsägbar

byggprocess – förenklad kontroll av serietillverkade hus, N2017/06080/PBB, s. 2.

31 Boverket (2014), Uppdrag att utreda definitioner på byggnadshöjd, nockhöjd, totalhöjd, vind,

suterrängvåning och källare, rapport 2014:4, s. 32–33.

32 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Fastighetsägarna, e-post 2017-06-02. Sveriges Arkitekter, e-post 2017-06-08. Svenska Geotekniska Föreningen, e-post (förutsätter funktionskrav med verifieringsmetoder för innovation och kvalitetskontroll). Sveriges Byggindustrier, e-post 2017-06-02. Svensk Betong, e-post 2017-06-08. Svensk Ventilation, e-post 2017-06-08. 33 Sverigeturné: möten i Gävle 2018-02-12, Malmö 2018-05-16, Uppsala 2018-04-17 och Stockholm 2018-05-02.

muner, länsstyrelser och myndigheter är den grupp som i minst utsträckning anser detta vara ett bra förfarandesätt, medan fastighetsbolag anser det i högst grad, se figur 5.1.34

I en fördjupad enkät till byggherrar konstateras dock att de inte anser att dagens utformning av funktionskrav i BBR stimulerar till innovation och utveckling av nya lösningar. 23 procent anser att funktionskraven i BBR stimulerar innovation och utveckling av nya lösningar i mycket hög eller ganska hög utsträckning, medan 73 procent anser det i ganska eller mycket liten utsträckning, se figur 5.2.35

34 Kantar Sifo, redovisning av enkätundersökning 2017-08-21. 35 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06.

2

21

57

16

5

0 10 20 30 40 50 60

Mycket hög utsträckning

Ganska hög utsträcknig

Ganska liten

utsträcknig

Mycket liten utsträckning

Tveksam, vet

ej

Olika tolkningar på grund av otydliga föreskrifter

Under rundabordssamtal, Sverigeturné, hearing om krav på byggnadsverk och referensgruppsmöten har tillämpare från både kommun- och byggherresidan påpekat att BBR behöver bli tydligare.36Såväl kommun- som byggherresidan är här överens om att de sinsemellan gör olika tolkningar av krav i BBR.37

I en enkät som vi ställde till landets kommuner och där 198 av 290 kommuner svarade uppgav 137 kommuner att det förekommer att byggnadsnämnden gör en annan tolkning av bestämmelser i BBR än vad byggherren eller sakkunnig gör. 37 kommuner anser att det

36 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Karlstad 2018-03-06, Jönköping 2018-03-14, Umeå 2018-03-20, Uppsala 2018-04-17 och Malmö 2018-05-16. Trestadsgruppen genom Malmö stad, e-post 2018-05-18 och Stockholms Stad, e-post 2018-05-03. Hearing 2018-09-24. Referensgruppsmöte 2018-09-24. Byggmaterialindustrierna, e-post 2017-06-07. 37 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06. Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av bygg-

regelföreskrifter och kontrollprocessen (fråga 7).

inte gör det.38 Bland byggherrarna svarar 48 procent att det i mycket hög eller ganska hög utsträckning förekommer att byggnadsnämnderna gör en annan tolkning av kraven i BBR än de själva gör. Samtidigt anser lika många att olika tolkningar endast sker i liten eller mycket liten utsträckning.39

I en enkätundersökning som vi genomförde riktad till privatpersoner som varit byggherre för ett småhusprojekt svarade ungefär en fjärdedel att de föreslog en lösning där byggnadsnämnden gjorde en annan tolkning av kraven i byggreglerna än vad de själva eller deras ombud gjorde.40

Såväl aktörer på kommun och byggherresidan är överens om att den främsta anledningen till att olika tolkningar görs är att dagens föreskrifter är otydliga.41 85 kommuner svarade att anledningen till att olika tolkningar görs är att bestämmelserna är otydliga. Som näst främsta skäl angav 51 kommuner att olika tolkningar uppstår på grund av att föreskrifter hänvisar till standarder. Kommunerna framhöll att standarder är svårtillgängliga, skrivna på engelska, inte fullständiga, kan vara föråldrade och inte tillgängliga gratis. Vidare svarade 41 kommuner att olika tolkningar görs när alternativa lösningar till allmänna råd presenteras av byggherren eller dennes ombud. Vad gäller frågan annat som leder till olika tolkningar anger kommunerna bland annat att byggherren inte vill följa de allmänna råden. Se övriga kommunsvar i figur 5.3.42

38 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen (fråga 7).

39 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06. 40 Byggfakta, redovisning av fördjupad enkätundersökning sällanbyggherrar 2019-01-16. 41 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06. Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av bygg-

regelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 11 (fråga 8). Byggherrarna, e-post, 2017-06-02.

42 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 11 (fråga 8).

Även bland byggherrarna är det vanligaste svaret till att olika tolkningar görs att föreskrifterna är otydliga. Det uppger 53 procent av byggherrarna.43 Se figur 5.4 för samtliga svar om varför olika tolkningar görs enligt byggherrar.

43 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06.

Exempel på otydligheter i BBR

Vaga ord och formuleringar

Det finns en efterfrågan från såväl kommuner som aktörer på byggherresidan på mer preciserade föreskrifter. Exempel på vaga ord som nämndes som förekommer men inte är preciserade i föreskrifterna i BBR är tillräckligt och begränsas.44 Exempel på andra ord i föreskrifter som har uppgetts som otydliga är dörrar som är lätta att öppna i föreskrift 3:143,45 kravet att personer ska kunna förflytta sig säkert i föreskrift 8:91,46 risken för att halka och snubbla ska begränsas i föreskrift 8:22,47 rätt tempererat tappvarmvatten utan besvärande väntetid i föreskrift 6:62348. Vidare önskar kommunerna generellt tydligare bestämmelser gällande personsäkerhet, tillgänglighet och brand.49

44 Referensgruppsmöte 2019-05-08. Hearing 2018-09-24. 45 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Länsstyrelserna (2018), Bygg-

nadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 12 (fråga 3 och 7).

46 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 12 (fråga 7).

47 Ibid. 48 Hearing 2018-09-24. 49 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 8 (fråga 3).

Avsaknad av definitioner

Ett flertal aktörer på både kommun- och byggherresidan har framfört att det saknas definitioner av nyckelbegrepp och att definitioner ibland överlappar varandra i BBR.50 Exempelvis finns avgränsningsproblem mellan vad som är hotell respektive bostad51 och när ett enbostadshus övergår i flera bostäder, vilket är av vikt för bedömningen av brandavskiljning. Det efterfrågas även definition av olika trapphus i avsnitt 5 om brandskydd.52

Ytterligare ett exempel är att olika begrepp används för när hisskrav inträder i föreskrifterna 3:144 om hissar och andra lyftanordningar respektive 5:734 avseende räddningshiss.53 I 3:144 bestäms kraven på hissar i relation till begreppet plan, men i 5:734 i relation till begreppet våningsplan.54 Att kraven på hissar är formulerade utifrån olika begrepp leder till tolkningssvårigheter gällande om vilka delar av byggnaden (källare respektive vind) som ska räknas när kravet tillämpas. Trots olika begrepp så sammanknyts dessa föreskrifter i det allmänna rådet i 5:734.55 Trestadsgruppen framförde med anledning av att det i plan- och byggförordningen (PBF)56 och BBR finns överlappande definitioner av begreppen plan, våningsplan, källarplan, vindsplan och vind57 önskemål om enhetliga definitioner i alla led av regelverket.58 Ytterligare en otydlighet i föreskriften 3:144 som framhölls är vad som avses med personhiss.59 Begreppet är inte definierat och förekommer endast i denna föreskrift i BBR. Vid ett tillfälle hade kommun, tillgänglighetskonsulter och Boverket olika

50 Rundabordssamtal 2017-05-22. 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Göteborg, 2018-02-05, Uppsala, 2018-04-17, Huddinge, 2018-05-17 och Malmö, 2018-05-16. Trestadsgruppen, möte 2018-05-28. 51 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Uppsala 2018-04-17, Huddinge 2018-05-17 och Malmö 2018-05-16. 52 Malmö stad, e-post 2019-03-19. 53 Sverigeturné: möte i Malmö 2018-05-16. Malmö stad, e-post 2018-05-18 och 2019-03-19. Göteborg stad, e-post 2019-02-19. Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 54 I föreskriften 3:144 och 5:734 i BBR. 55 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 56Plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. 57 I föreskrift i 1:6 Terminologi i Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6) framgår att med plan avses våningsplan, källarplan eller vindsplan. Därefter följer definitioner av våningsplan, källarplan och vindsplan. I 1 kap. 4 § PBF definieras våning, källare och vind. 58 Trestadsgruppen, möte 2018-05-28. Malmö stad, e-post 2019-03-19. Göteborg stad, e-post 2019-02-19. 59 I Plan- och byggtermer 1994, TNC 95, definieras personhiss som hiss för transport av främst personer enligt Rikstermsbanken, www.rikstermbanken.se/rtb/simpleSearch.html, besökt 2019-05-24.

tolkningar gällande om personhiss är en tillgänglig hiss, vilket i ett sent skede vållade stora bekymmer.60

Konsekvenser av otydliga föreskrifter

Konsekvenserna av otydliga föreskrifter är enligt kommuner och aktörer på byggherresidan att olika kommuner gör olika tolkningar.61 Svårförståeliga bestämmelser skapar onödigt merarbete för byggnadsnämnderna och oförutsägbarhet för byggherrarna.62 Byggherrar påpekade att kommunernas bedömningar är personberoende och individuella utifrån enskilda tjänstemäns kompetens, vilja och profession vid varje prövning. De menade vidare att det saknas kostnadsmedvetande hos tjänstemännen om konsekvenserna för byggherren. Det framfördes även synpunkter på att kommunerna ställer högre krav än byggreglerna framför allt avseende tillgänglighet och energi och att flertalet tolkningar varierar mellan kommuner.63 Andra följder av att olika tolkningar görs mellan kommuner är att det är oförutsägbart om utvecklade lösningar kommer att kunna återanvändas. Detta hämmar en industrialisering av byggprocessen och minskar incitamenten för investeringar i innovation och i utveckling av byggsystem som kan sänka byggkostnaderna.64 Majoriteten av byggherrarna i den fördjupade enkätundersökningen svarade att olika tolkningar av byggreglerna i kommunerna utgör ett inträdeshinder som försämrar etablerings- och konkurrensvillkoren. 58 procent angav att det är så i ganska eller mycket hög utsträckning, medan 35 procent angav att det är så i ganska eller mycket liten utsträckning.65 Vidare har byggherrar utvecklat egna kvantitativa krav, i brist på tydliga föreskrifter.66

Bristen på definitioner ger även konsekvenser gällande vilken kravnivå som ska tillämpas.67 Exempelvis är det i avsnitt 9 om energihushållning oklart om rättspsykiatriska boenden ska tolkas som bostad

60 Sverigeturné: möte i Malmö 2018-05-16. Malmö stad, e-post 2018-05-18. 61 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 8 (fråga 3). NCC, e-post 2019-05-07. Länsstyrelsen i

Hallands län, e-post 2017-06-02. Fastighetsägarna, e-post 2017-06-02. 62 Sverigeturné: möte i Malmö, 2018-05-16. 63 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06. 64 Veidekke Bostad, e-post 2019-02-21 och 2019-06-04. NCC, e-post 2019-05-07. 65 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06. 66 Hearing 2018-09-24. 67 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Uppsala 2018-04-17, Huddinge 2018-05-17 och Malmö 2018-05-16.

eller lokal, vilket innebär en skillnad på 18 kWh/kvm i krav på energiprestanda.68 Otydliga föreskrifter kan också leda till att krav inte uppfylls.69

Konsekvenser av att definitioner är otydliga och att olika begrepp med olika innebörd används i 3:144 om hissar och andra lyftanordningar och 5:734 om räddningshiss i BBR är att det blir svårt för byggnadsnämnder att bedöma om byggherren frångår kravet för räddningshiss i föreskriften med motivering att källarplanen inte bör omfattas i beräkning av antal våningsplan.70

Efterfrågade lösningar

Efterfrågan på mätbara krav i föreskrifter

Gemensamt för såväl kommuner som aktörer på byggherresidan är att preciseringar i form av mätbara krav efterfrågas i föreskrifter där det är möjligt.71 Ibland kan sådana uppgifter tas från allmänna råd. När det gäller i vilken grad föreskrifterna ska konkretiseras bör skyddsintresset vara vägledande. Ju större skyddsbehov desto mer preciserade föreskrifter. Brand och konstruktion nämndes som exempel på områden där skyddsintresset är stort. Vid användning av mätbara värden i föreskrifter är det dock viktigt att beakta att exempelvis mått kan minska utrymmet för olika lösningar.72

I de fall där föreskriften inte kan vara mätbar önskar tillämparna att kraven på annat sätt uttrycks tydligt, så att det vid bedömning är uppenbart om de är uppfyllda eller inte, för att minska tolkningsutrymmet.73

68 Sverigeturné: möte i Göteborg 2018-02-05. Föreskrift 9:2 Bostäder och lokaler verifieras enligt 9:25 Krav på verifiering som i föreskrift hänvisar till Boverkets föreskrifter och allmänna råd om fastställande av byggnadens energianvändning vid normalt brukande och ett normalår (BFS 2016:12 – BEN 1). Där finns brukarindata för Lokal: Kontor, byggnader för parti- och detaljhandel, restaurang, lager, undervisningslokaler, laboratorium, idrottsanläggningar, vårdlokaler samt andra lokalbyggnader respektive för Bostad. I 9:2 framgår i föreskrift att för byggnader som innehåller bostäder och lokaler ska kraven viktas i proportion till golvarean. 69 Astma och allergiförbundet, e-post 2017-06-02. 70 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 71 Hearing 2018-09-24. Referensgruppsmöte 2019-05-08. 72 Referensgruppsmöte 2019-05-08. 73 Hearing 2018-09-24.

Efterfrågan på verifieringsmetoder

Till föreskrifter som är kvantifierbara och där kravuppfyllandet förutsätter beräkning eller mätning efterfrågades lätta metoder för att verifiera att kravet är uppfyllt. Efterfrågan på verifieringsmetoder motiveras av att funktionskrav kräver att verifiering genomförs.74

Syften och annan information som inte framgår i BBR

Ett återkommande önskemål från såväl kommuner som aktörer på byggherresidan är att syftet med föreskriften ska framgå tydligare. Anledningarna som framfördes är att möjliggöra tolkning och tilllämpning.75 I en del fall har behovet av syften uttrycks som att det behövs en precisering av krav.76

Efterfrågan på vägledning för att underlätta tillämpning och tolkning

Såväl deltagarna i rundabordssamtalen som vid ett flertal av besöken under Sverigeturnén uttryckte behov av ytterligare vägledning.77Behovet av vägledning finns hos många aktörer, men framför allt hos byggherrar som bygger mindre projekt eller mer sällan. Det framfördes att Boverkets PBL kunskapsbanken är bra, men att ytterligare vägledning behövs kring tillämpning av bestämmelserna.78 Efterfrågade vägledningar är hur gällande byggregler som helhet bör tillämpas och förslag på färdiga lösningar för att uppfylla en specifik föreskrift.79Referensgruppen föreslog en digital nationell vägledning som består av en samling med allmänna råd, standarder, goda och godkända exem-

74 Referensgruppsmöte 2019-05-08. Hearing 2018-09-24. 75 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Umeå 2018-03-20, Gällivare 2018-04-24, Malmö 2018-05-16, Huddinge 2018-05-17, Örebro 2018-05-18 och Växjö, 2018-05-24. Föreningen för brandteknisk ingenjörsvetenskap, Föreningen Sveriges brandbefäl, Sveriges Brandkonsultförening och Brandskyddsföreningen, e-post 2019-02-11. Sveriges kommuner och landsting, e-post 2018-10-05. Hearing 2018-09-24. Referensgruppsmöte 2018-09-26. 76 Hearing 2018-09-24. 77 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Gävle, 2018-02-12, Karlstad 2018-03-06, Stockholm 2018-05-02, Malmö 2018-05-16, Huddinge 2018-05-17 och Växjö 2018-05-24. 78 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. 79 Sverigeturné: möten i Gävle 2018-02-12, Karlstad 2018-03-06, Stockholm 2018-05-02, Malmö 2018-05-16, Huddinge 2018-05-17 och Växjö 2018-05-24. Svensk Ventilation, e-post 2017-06-08.

pel för att minska förekomsten av olika tolkningar av funktionskrav i landets kommuner.80

5.1.5. Dagens utformning av föreskrifterna i BBR

BBR innehåller 432 föreskrifter.81

Föreskrifterna i BBR

Med anledning av de synpunkter som kommuner och aktörer på byggherresidan har framfört till oss om otydliga föreskrifter på grund av vaga ord och avsaknad av definitioner har vi studerat förekomsten av sådana föreskrifter i avsnitt 3 till och med avsnitt 9 BBR, med undantag för de föreskrifter som endast rör ändring av byggnad.82

Vi har identifierat att 170 av 350 föreskrifter från avsnitt 3 till och med 9 i BBR innehåller vaga ord och formuleringar och/eller saknar definitioner av begrepp, som gör att det kan vara svårt att avgöra om föreskriften är uppfylld.83 Nedan redogör vi för exempel på sådana föreskrifter. Redovisning av samtliga identifierade föreskrifter sker i fotnoter.

80 Referensgruppsmöte 2018-09-24. 81 Boverket, e-post 2018-08-22. 82 Vi har valt att inte redogöra för de 82 föreskrifter om ändring, eftersom vissa avsteg från de kraven får göras enligt 8 kap. 7 § första stycket PBL och därför görs alltid en avvägning vid tillämpningen av dessa krav. Avsnitt 1 och 2 berörs enbart när de relaterar till föreskrifter i andra avsnitt som behandlar, det vill säga Föreskrifter och allmänna råd i 1:4, 1:6 och 2:1 i BBR. 83 Föreskrifter i avsnitt 3:112, 3:113, 3:122, 3:1225, 3:132, 3:142, 3:1425, 3:143, 3:144, 3:1451, 3:1452, 3:1453, 3:146, 3:147, 3:148, 3:22, 3:221, 3:222-3:228, 3:23, 3:31, 3:3112, 3:42, 3:421, 3:422, 5:1, 5:13, 5:22, 5:231, 5:232, 5:243, 5:244, 5:245, 5:246, 5:247, 5:2511, 5:2512, 5:2513, 5:252, 5:253, 5:254, 5:2551, 5:256, 5:321(2), 5:322 (2), 5:323 (3), 5:332, 5:334, 5:335 (2), 5:336, 5:341, 5:342, 5:351, 5:41, 5:421, 5:4222, 5:4253, 5:4257, 5:43, 5.44, 5:522, 5.523, 5:524 (2), 5:527, 5:53 (2), 5:531, 5:532 , 5:535, 5:538, 5:543(2), 5:544, 5:545, 5:546, 5:547, 5:548, 5.55, 5:551, 5:552, 5:553, 5:561, 5:61, 5:62, 5:71, 5:721, 5:722 (2), 5:731, 5:732, 5:733, 6:1, 6:11, 6:21, 6:24, 6:25, 6:31, 6:321, 6:322, 6:323, 6:41, 6:411, 6:42, 6:61, 6:62, 6:621, 6:622, 6:623, 6:625(2), 6:71, 6:74, 6:743, 6:81, 7:1, 7:12, 7:21, 7:22, 8:1, 8:11, 8:22, 8:231, 8:232 (3), 8:2321(2), 8:233, 8:241(2), 8:2421, 8:2422, 8:2431, 8:2432, 8:2434, 8:31, 8:32, 8:33, 8:352, 8:353, 8:4, 8:41, 8:42, 8:43, 8:7 (2), 8:8, 8:91, 8:92, 8:93, 8:94, 8:951, 8:952, 9:1, 9:51(2), 9:52, 9:6, 9:7 i BBR.

Vaga ord och formuleringar

I 120 föreskrifter i BBR används vaga ord och formuleringar, exempelvis för i hur hög grad funktionen i föreskriften ska uppfyllas.84I flera föreskrifter följer ytterligare beskrivningar i föreskriften som gör att det ändå blir tydligt vad som ska uppfyllas. I ett stort antal föreskrifter saknas dock ytterligare preciseringar. Vi har därför inte inkluderat dem i vår sammanställning.

Exempel på vaga ord som används i föreskrift är tillräckligt85(exempelvis om manöverutrymme eller höga), begränsas86 (exempelvis om risk), tillfredställande87 och dämpas88. I 7:21 om bostäder preciseras i det allmänna rådet i hur hög grad buller normalt behöver dämpas för att funktionskravet ska vara uppfyllt. Det görs i tabeller med mätvärden. Angivna mätvärdesaspekter, exempelvis ljudnivåskillnad och stegljudsnivå, definieras i sin tur genom standarder.89

I flera föreskrifter används begreppet god och i endast i två av dessa fall preciseras i föreskriften vad som avses. I övriga fall preciseras detta i allmänna råd som även hänvisar till standarder.90 Samtliga föreskrifter i avsnitt 3:1 om tillgänglighet och användbarhet som reglerar utrymmen i bostaden saknar uppgifter om vad som krävs för att tillgänglighet ska uppnås.

Exempelvis i 3:1451 står i föreskriften att ljudmiljön ska utformas för god hörbarhet, god taluppfattbarhet och god orienteringsbarhet. Vad god innebär preciseras i det allmänna rådet genom ett spann för

84 Föreskrifter i avsnitt 3:122, 3:132, 3:142, 3:143, 3:1451, 3:23, 3:31, 3:42, 3:421, 3:422, 5:1, 5:13, 5:243, 5:244, 5:245, 5:246, 5:2511, 5:2512, 5:2513, 5:252, 5:253, 5:254, 5:2551, 5:256, 5:323 (3), 5:332, 5:334, 5:335 (2), 5:342, 5:351, 5:41, 5:421, 5:4222, 5:4253, 5:4257, 5:43, 5.44, 5:522, 5:524 (2), 5:527, 5:53 (2), 5:532 , 5:538, 5:544, 5:545, 5:546, 5:547, 5:548, 5.55, 5:551, 5:552, 5:553, 5:561, 5:61, 5:62, 5:71, 5:721, 5:722, 5:731, 5:733, 6:1, 6:11, 6:21, 6:24, 6:25, 6:31, 6:321, 6:322, 6:323, 6:41, 6:61, 6:62, 6:621, 6:622, 6:623, 6:625(2), 6:71, 6:74, 6:743, 6:81, 7:1, 7:21, 7:22, 8:1, 8:22, 8:232 (3), 8:2321, 8:241(2), 8:2421, 8:2422, 8:2431, 8:2432, 8:2434, 8:31, 8:33, 8:352, 8:353, 8:4, 8:43, 8:7, 8:8, 8:91, 8:92, 8:93, 8:94, 8:951, 8:952, 9:1, 9:51(2), 9:52, 9:6, i BBR. 85 Begreppet tillräcklig används i följande föreskrifter: avsnitt 3:142, 3:143 Dörrar och portar, 3:42, 3:421, 5:13, 5:244, 5:2511, 5:2513, 5:252, 5:253, 5:323, 5:53, 6:625, 6:743, 6:81 och 8:241 i BBR. 86 Begreppet begränsas används i följande föreskrifter och: avsnitt 2:3, 3:42, 3:421, 3:422, 5:243, 5:245, 5:246, 5:256, 5:332, 5:421, 5:4222, 5:4253, 5:44, 5:53, 5:531, 5:535, 5:538, 5:545, 5:546, 5:547, 5:548, 5:551, 5:552, 5:553, 5:561, 5:62, 5:722, 6:74, 7:1, 8:1, 8:232, 8:241, 8:2422, 8:31, 8:33, 8:352, 8:353, 8:4, 8:43, 8:8, 8:92, 8:93, 8:94, 8:951, 9:1 och 9:6 i BBR. 87 Begreppet tillfredsställande används i följande föreskrifter: avsnitt 5:1, 5:253, 5:31, 5:323, 5:342, 5:41, 5:53, 5:71, 6:1, 6:41, 6:61, 6:623 och 8:951 i BBR. 88 Begreppet dämpas används i följande föreskrifter: avsnitt 7:21, 7:22 i BBR. 89 7:21 i BBR. 90 Begreppet god används i följande föreskrifter: avsnitt 3:1451, 5:721, 6:21, 6:322, 6:743, 9:51 och 9:52 i BBR.

godtagbar efterklangstid (0,6–0,8 sekunder) generellt och för rumshöjder högre än 3,5 meter (2,0 sekunder). Därutöver anges i allmänt råd en maximal bakgrundsnivå för ekvivalent ljud från tekniska installationer med mera i decibel (30, 35, 45 för olika avsedd användning av rummen).91

I 3:22 anges i föreskriften att bostäder ska dimensioneras och disponeras, inredas och utrustas med hänsyn till sin långsiktiga användning och att det i bostaden ska finnas utrymmen för aktiviteterna sömn, vila, samvaro, matlaglagning, måltider och förvaring samt inredning och utrustning för matlagning och hygien angivna i PBF. Utöver kraven i PBF ställer Boverket krav på inredning för förvaring. Vad som krävs för de olika aktiviteterna preciseras genom en hänvisning till dimensionerande mått och inredningslängder i standarden SS 91 42 21 i det allmänna rådet. Begreppet avskiljbar del av rum preciseras i föreskrift. Långsiktig användning preciseras inte.92

En annan vag formulering i föreskrift är att inte påverka negativt.93 Ett sådant exempel finns i 6:11 där det anges att material, byggprodukter och deras behandling inte ska påverka inomhusmiljön eller byggnadens närmiljö negativt. I det allmänna rådet preciseras hur en aspekt av materials påverkan på inomhusmiljö och närmiljö regleras i rättsakter från Europeiska unionen (EU) samt av annan myndighet avseende farliga kemikalier.94 Andra aspekter av ett material eller kombinationer av material eller deras behandling som inte ska leda till negativ påverkan preciseras inte.95

91 3:1451 i BBR. 92 Långsiktig användning preciseras i en standard som Boverket inte hänvisar till – SS 92 42 22, som SS 91 42 21 hänvisar till. 93 Begreppet används i följande föreskrifter: avsnitt 6:11 och 2:4 i BBR. 94 Förordningen (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). Förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och klassningar. Det allmänna rådet hänvisar även till Kemikalieinspektionen i avsnitt 6:11 i BBR. 95 Det framgår i stället i det allmänna rådet om luftkvalitet i 6:21 Allmänt att material som inte avger stora mängder föroreningar eller emissioner bör väljas i första hand för att undvika behov av ökad luftväxling. Samtidigt framgår i föreskrift i 2:1 Material och produkter att byggmaterial och byggprodukter ska ha kända egenskaper i de avseenden som har betydelse för byggnadens förmåga att uppfylla kraven i BBR och i det allmänna rådet 1:4 Byggprodukter med bedömda egenskaper står att byggherren kan ha tilltro till att de egenskaper som är deklarerade för byggprodukter bedömda genom CE-märkning, typgodkännande m.m. men att byggherren behöver avgöra om byggprodukten är lämplig för aktuell användning, BBR.

Begrepp saknar definitioner

I 70 föreskrifter har vi funnit att det saknas definitioner som är viktiga för förståelsen av kravet.96 Ibland saknas definitionerna helt och ibland anges de i allmänna råd. Där det finns definitioner i föreskrifterna i BBR återfinns dessa antingen i 1.6 om terminologi, i inledningen av vissa avsnitt eller i annan föreskrift. Begrepp som definieras i plan- och bygglagen (PBL), PBF eller Terminologicentrums publikation Plan- och byggtermer 1994 (TNC 95) är inte medräknade bland föreskrifter som vi identifierar som att de saknar definitioner.

I avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning, avsnitt 6 om hygien, hälsa och miljö respektive avsnitt 8 om säkerhet vid användning saknas enligt vår uppfattning flera definitioner för begrepp som används i föreskrifterna. Dessa förklaras i stället i allmänna råd till föreskrifterna.

Avsnitt 5 om brandskydd inleds med 5:1 och 5:2 där begrepp som är viktiga för förståelsen av föreskrifterna i resterande delar av avsnitt 5 har givits egna rubriker. Här finner vi att ett mindre antal av dessa rubriker innehåller tydliga föreskrifter med tydliga definitioner men att det större antalet föreskrifter inte är tillräckligt preciserade och saknar nödvändiga definitioner.

Definitionerna i avsnitt 7 om bullerskydd är baserade på standarder, varför tillgång till standarden behövs för att förstå innehållet i definitionen.

I avsnitt 9 om energihushållning är alla avsnittsspecifika begrepp definierade inledningsvis. Tre av de 26 av definitionerna baseras på standarder.

Exempel på begrepp från de olika avsnitten i BBR som vi bedömer saknar definition i föreskrift är utrymmen där barn kan vistas97, termiskt klimat och termisk komfort.98 Innebörden av dessa begrepp beskrivs och exemplifieras i allmänna råd. Exempelvis anges i det allmänna rådet till 8.11 om tillämpningsområde innebörden i utrymmen i byggnader där barn kan vistas:

96 Föreskrifter i avsnitt 3:112, 3:113, 3:1225, 3:1425, 3:144, 3:1453, 3:146, 3:147, 3:148, 3:22, 3:221, 3:222-3:228, 3:3112, 5:22, 5:232, 5:245, 5:246, 5:247, 5:321(2), 5:322(2), 5:336, 5:341, 5.523, 5:527, 5:531, 5:532, 5:543(2), 5:544, 5:546, 5:547, 5:548, 5:722 (2), 5:732, 6:41, 6:411, 6:42, 6:61, 6:62, 6:621, 7:12, 8:11, 8:231, 8:232, 8:2321, 8:233, 8:32, 8:41, 8:42, 8:7, 8:92, 9:7 i BBR. 97 Begreppet används i följande föreskrifter: avsnitt 8:231, 8:232, 8:2321, 8:233, 8:32, 8:41, 8:6, 8:7 och i allmänt råd i 8:353 i BBR. 98 Preciseras i de allmänna råden i avsnitt 3:122, 8:11 respektive 6:41 och 6:42 i BBR.

Med utrymmen där barn kan vistas avses rum, delar av rum eller utrymmen där barn i förskoleåldern ska kunna vistas eller kan tänkas uppehålla sig utan ständig tillsyn av vuxna. Exempel på sådana utrymmen är bostadslägenheter och gemensamma utrymmen i bostadshus som t.ex. korridorer, trapphus, tvättstugor och fritidslokaler. Hit räknas även gästrum i hotell och utrymmen i förskolor, barnavårdscentraler, barnkliniker, bibliotek, köpcentrum och andra liknande lokaler. De särskilda kraven gäller även sådana kommunikations- eller utrymningsvägar som hör ihop med utrymmen där barn i förskoleåldern kan tänkas uppehålla sig.99

Ett annat exempel är 6:4 om termiskt klimat där termiskt klimat och termisk komfort beskrivs i allmänna råd. Vad som avses med termiskt klimat preciseras i det allmänna rådet till 6:41. Skillnaden mellan termiskt klimat och termisk komfort presenteras under 6:411 om tilllämpningsområde.100 I 6:42 preciseras i det allmänna rådet olika aspekter av termisk komfort.101 De begrepp som används i rådet finns delvis definierade i 6:412 om definitioner/beteckningar.102

Ett tredje exempel är föreskrifterna som reglerar användbara och tillgängliga hygienrum103 där preciseringar av kraven av vad som är tillgänglig och användbar dels återfinns i de allmänna råd som följer på föreskrifterna och dels i preciseringar i allmänna råd till definitionen tillgänglig och användbar i 3:112 respektive precisering i allmänna råd till 3:113 Dimensionerande mått för rullstol.104 I allmänna råd till 3:146 och 3:22 hänvisar de allmänna råden till standarden SS 91 42 21.

99 Avsnitt 8:11 i BBR. Nio föreskrifter ställer krav på utrymmen där barn kan vistas i avsnitt 8:231, 8:232, 8:2321, 8:233, 8:32, 8:41, 8:6, 8:7 i BBR. 100 6:4 med 6:41, 6:411, 6:412 och 6:42 i BBR. 101 I Plan- och byggtermer 1994, TNC 95 finns inte Termiskt klimat eller Termisk komfort definierade enligt Rikstermsbanke n www.rikstermbanken.se/rtb/simpleSearch.html besökt 2019-05-24. Där återfinns i stället Arbetsmiljöverket ordlista från 2008 som innehåller definitionen: klimatet beskrivet av parametrarna lufttemperatur, medelstrålningstemperatur, lufthastighet och luftfuktighet. 102 6:412 och 6:42 i BBR. 103 Tre olika begrepp används i BBR. Dessa är toalett i avsnitt 3:1453 respektive hygienrum i avsnitt 3:146 samt rum för personhygien i avsnitt 3:22. 104 Avsnitt 3:112, 3:113, 3:1453, 3:146 och 3:22 i BBR.

Föreskrifter som anger verifieringsmetoder

Ett fåtal föreskrifter innehåller information om verifieringsmetoder, däribland avsnitt 5 om brandskydd och avsnitt 9 om energihushållning.105 I brandavsnittet anges att det finns två olika tillvägagångssätt för att verifiera byggnadernas brandskydd, antingen genom att följa de lösningar och metoder som anges i de allmänna råden eller genom en kvalitativ bedömning, en scenarioanalys eller kvantitativ riskanalys.106 De närmare detaljerna för hur de tre analysmetoderna bör genomföras preciseras i allmänna råd i en separat författning.107 I avsnittet om energihushållning anges att verifiering ska ske enligt en separat författning med föreskrifter och allmänna råd.108

5.1.6. Funktionskravens utveckling internationellt

Funktionskrav för byggandet utvecklades parallellt i USA, Storbritannien och de nordiska länderna från 1960-talet och framåt.109Kännetecknen för funktionskrav är att samhällsmål och syften uttrycks explicit, varefter dessa preciseras i olika nivåer och genom kriterier mot vilka prövning av kravuppfyllande kan göras. Som motsats till funktionskrav nämns ofta krav som föreskriver en lösning. I det förstnämnda är det samhälleliga syftet explicit uttalat medan i de senare återspeglas syftet implicit i lösningen.110

1976 tog Nordiska kommittén för byggbestämmelser (NKB) fram en hierarki för strukturering av funktionsbaserade byggregler bestående av fem nivåer. På den högsta nivån i den nordiska femstegsmodellen finns de övergripande samhällsmålen som uttrycks i bestämmelser i lag och förordning. I de mer detaljerade bestämmelserna transformeras de övergripande kraven till så kallade operativa funktionskrav, det vill säga krav som kan användas av de projek-

105 Avsnitt 5.11, 5:111, 5:112, 6:51 och 9:25 i BBR. 106 Avsnitt 5.11, 5:111, 5:112 i BBR. 107 Boverkets allmänna råd om analytisk dimensionering av byggnaders brandskydd, BBRAD (BFS 2011:27). 108 Boverkets föreskrifter och allmänna råd om fastställande av byggnadens energianvändning vid normalt brukande och ett normalår, BEN (BFS 2016:12). 109 A. Lee, P. Barrett (2003), Performance Based Building: First International State-of-the-Art

Report, International Council for Research and Innovation in Building and Construction

CIB General Secretariat, The Netherlands, s. 9. 110 B. Meacham, R. Bowen, J. Traw, A. Moore (2005), Performance-based building regulation:

current situation and future needs, Building Research & Information, 33:2, s. 92.

terande och byggande. På dessa tre nivåer är bestämmelserna juridiskt bindande. I den nordiska modellen finns sedan ytterligare två nivåer som inte är juridiskt bindande och dessa innehåller metoder för verifiering av kravuppfyllelse och exempel på lösningar.111 Senare forskning har understrukit behov av en detaljering av funktionskrav, i form av kvantitativ prestanda eller risk och kriterier för verifiering. I denna forskning påpekas att vid regelgivning behöver hänsyn tas till relationen mellan kravnivåer och verifieringsmetoder. Varianter av den nordiska modellen har utvecklats internationellt.112

Motiven till att använda funktionskrav varierar mellan länder, men forskning har identifierat ambitioner som att minska statlig administration, avreglering, minskade handelshinder, ökad flexibilitet för byggnadsutformning samt reduktion av onödiga byggkostnader för att uppnå acceptabla byggnadsfunktioner.113 Funktionskrav bidrar även till kostnadsoptimering, genom att byggherren själv kan göra avvägningar mellan önskad eller acceptabel funktion och kostnad.114

En utmaning som uttrycks i forskning är att definiera och kvantifiera funktionskrav för såväl krav med hänsyn till hälsa, säkerhet och välmående som krav introducerade mer nära i tid, som hållbarhet och klimatanpassningar.115

I en rapport från Inter-jurisdictional Regulatory Collaboration Committee (IRCC)116 lyfts vikten av struktur för funktionsbaserade bestämmelser, behovet av hög kunskapsnivå, kontrollens uppbyggnad och ansvarsfördelning, stödsystem bland annat i form av standarder och implementeringsstrategier för föreskrivande myndigheter.117 För att skapa effektiva funktionskrav lyfts också behov av att bättre förstå och karaktärisera relationerna mellan samhällets mål

111 Nordiska kommittén för byggbestämmelser (1978), Strukturering av byggbestämmelser, NKB rapport nr. 34, s. 9. 112 B. Meacham, R. Bowen, J. Traw, A. Moore, (2005), Performance-based building regulation:

current situation and future needs, Building Research & Information, 33:2, s. 94–96. B. Meacham,

(2016) Sustainability and resiliency objectives in performance building regulations, Building Research & Information, 44:5–6, 474–489, s. 475. 113 B. Meacham, R. Bowen, J. Traw, A. Moore (2005), Performance-based building regulation: current situation and future needs, Building Research & Information, 33:2, s. 92. 114 G. C. Foliente, (2000), Developments in performance-based building codes and standards.

Forest Products Journal, 50(7).

115 B. Meacham (2016), Sustainability and resiliency objectives in performance building regula-

tions, Building Research & Information, 44:5–6, s. 477.

116 IRCC har medlemmar från 14 länder, bland annat Boverket, se http://ircc.info/AboutIRCC.html 117 The Inter-jurisdictional Regulatory Collaboration Committee (1998), Guidelines for the introduction of performance-based building regulation (Discussion Paper).

och syften vad gäller övergripande krav, operativa funktionskrav samt de kriterier och metoder utifrån vilka utvärdering om kraven har uppfyllts görs.118 Forskning pekar även på att funktionskrav idealt bör följas av en kommentar som beskriver tolkningsramen och tilllämpningen.119 Ju tydligare funktionskraven är och ju enklare det är att identifiera och utvärdera kravuppfyllelsen desto lägre blir kostnaderna och desto effektivare fungerar byggreglerna.120 Vissa krav behöver dock uttryckas i en föreskrivande bestämmelse, som exempelvis specifik steghöjd i en trappa.121

5.1.7. Användningen av funktionskrav i andra länder

I Danmark används funktionskrav i allt högre grad

I Danmark är byggeloven den ramlag som formulerar de överordnade ändamålen. Byggeloven genomförs i stor utsträckning genom bygningsreglementet som specificerar byggelovens krav och innehåller de närmare krav som byggandet ska leva upp till. Sedan 2004 är fler och fler av kraven i bygningsreglementet funktionskrav. Funktionskrav efterfrågas löpande av branschen.122

Undantag från funktionskraven görs bland annat för tillgänglighetsbestämmelserna som i stället är utformade som mer detaljerade krav där specifika mått att bygga efter anges för att kraven ska vara uppfyllda.123

Enligt danska Transport-, Bygnings- og Boligministeriet möjliggör funktionskrav val av olika lösningar, så länge det kan dokumenteras att lösningen uppfyller ändamålet med kravet. Det ger större frihet i val av metod men kan också resultera i att det blir svårare att dokumentera att kraven uppfylls.124

118 B. Meacham, R. Bowen, J. Traw, A. Moore (2005), Performance-based building regulation: current situation and future needs, Building Research & Information, 33:2, s. 103. 119 G. C. Foliente (2000), Developments in performance-based building codes and standards,

Forest Products Journal, 50(7), s. 17.

120 B. Meacham, R. Bowen, J. Traw, A. Moore (2005), Performance-based building regulation: current situation and future needs, Building Research & Information, 33:2, s. 102. 121 B. Meacham (2016), Sustainability and resiliency objectives in performance building regulations, Building Research & Information, 44:5–6, s. 477. 122 Transport-, Bygnings- og Boligministeriet, enkätsvar 2018-11-04. 123 Transport-, Bygnings- og Boligministeriet, enkätsvar 2018-11-04. Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen, e-post 2019-10-24. 124 Transport-, Bygnings- og Boligministeriet, enkätsvar 2018-11-04.

I Finland används funktionskrav ibland, men är problematiskt eftersom krav ska vara tydliga och exakta i Finland

I Finland ger markanvändnings- och bygglagen de allmänna förutsättningarna för byggande.125 Lagen preciseras i Finlands byggbestämmelsesamling som består av en samling förordningar.126

Delar av de tekniska bestämmelserna i Finland kan ses som funktionskrav. Enligt det finska lagstiftningssystemet ska dock krav vara tydliga och exakta så det framgår hur bestämmelsen ska följas. Därför blir funktionskrav delvis problematiskt, enligt det finska Miljöministeriet. Det finns en stor risk att kommuners tolkningar leder till en situation där byggherren får olika villkor beroende på i vilken kommun beslutet tas eller till och med inom en och samma kommun.127

Nederländerna använder genomgående funktionskrav

I Nederländerna finns bestämmelser med krav på byggnader bland annat i The Housing Act och innehållet preciseras i förordningar så som The Building Decree 2012. I Nederländerna är alla krav formulerade som funktionskrav. Alla funktionskrav kan uppfyllas på olika sätt, med alternativ teknik som uppnår samma funktion under försättning att byggnaden kan erbjuda minst samma grad av säkerhet, skydd för hälsan, användbarhet, energieffektivitet och skydd för miljön som eftersträvas i The Building Decree. Det är kommunerna som avgör om det kan uppnås.128 I The Buildings Decree används funktionskrav i kombination med prestandakrav.129

I Norge används funktionskrav inom alla områden

I Norge finns krav på byggnader i plan- og Bygningsloven, som preciseras i forskrift om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift).130

125 Miljöministeriet , www.ym.fi/sv-FI/Markanvandning_och_byggande/ Lagstiftning_och_anvisningar/Byggbestammelser, besökt 2018-11-13. 126 Miljöministeriet, enkätsvar 2018-11-05. Miljöministeriet, e-post 2018-11-13. 127 Miljöministeriet, enkätsvar 2018-11-05. 128 Ministry of Interior and Kingdom relations, enkätsvar 2018-11-12. Artikel 1.3. Likvärdighetsbestämmelse i The Buildings Decree. 129 Ministry of Interior and Kingdom relations, e-post 2018-12-10. 130 Kommunal- og moderniseringsdepartementet, enkätsvar 2018-11-05. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, e-post 2018-11-19.

I Norge ställs krav på byggnader i form av övergripande, kvalitativa funktionskrav inom alla områden i byggteknisk forskrift. Funktionskrav definieras som ett övergripande syfte eller uppgift som ska uppfyllas i den färdiga byggnaden och anges kvalitativt. Funktionskraven tolkas till en operativ nivå i form av prestandakrav i byggteknisk forskrift eller accepterad prestanda i vägledning. Prestandan är en tolkning och konkretisering av funktionskravet i form av en kvalitativt eller kvantitativt angiven kapacitet eller egenskap hos byggnadsverket, byggnadsdelen, installationen eller tomten. Accepterad prestanda anges av Direktoratet for byggkvalitet, och uppfyller eller bidrar till att uppfylla ett eller flera funktionskrav i byggteknisk forskrift. Prestandan är kvantifierad där det är möjligt. Exempel på prestanda är U-värden, brandmotstånd och ljuddämpning. 60–70 procent av funktionskraven är tolkade till kvantitativ prestanda.131

Inom några områden, så som tillgänglighet, är prestandakraven så omfattande i byggteknisk forskrift att de inte längre kan anses som funktionskrav, enligt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, eftersom det är svårt att dokumentera alternativ prestanda. Exempelvis gäller det diameter på rullstolscirkel, dörrbredd, tröskelhöjd och stigning på ramper. Vidare finns en del krav som gränsar mot en teknisk lösning, till exempel krav på stoppkran vid invändig vatteninstallation och krav på radonspärr mot grund.132

Kommunal- og moderniseringsdepartementet menar att funktionskrav ger flexibilitet och möjligheter för professionell innovation och utveckling. Vidare är funktionskraven i stor grad allmängiltiga och internationella, vilket ger mindre behov av revision och bidrar till att undanröja handelshinder. Som negativa effekter av funktionskrav nämns att många ansvariga projekterande företag inte förstår hur tillämpningen av funktionskrav fungerar och att de förutsätter hög kompetens hos ansvarigt projekterande företag.133

131 Kommunal- og moderniseringsdepartementet, enkätsvar 2018-11-05. 132 Ibid. 133 Ibid.

I Skottland är alla krav utformade som funktionskrav

I Skottland finns krav på byggnader i The Building (Scotland) Act 2003 som preciseras i Building (Scotland) Regulations 2004.134

I Skottland är alla byggregler utformade som funktionskrav. Alla bestämmelser är korta krav och sedan finns vägledning för hur kraven ska följas. Det enda undantaget och den enda föreskrivande bestämmelsen som har utvecklats i byggreglerna är användningen av sprinklers i vissa typer av byggnader.135

En positiv effekt av funktionskrav är enligt Local Government and Communities Directorate att de ger stort utrymme för innovation.136 Negativa effekter av funktionskrav är att tillämparna ofta följer vägledning eller lite ändrade versioner samt att det krävs hög kompetens, vilket har varit utmanande för mindre kommuner.137

5.1.8. Våra slutsatser gällande föreskrifterna

Dagens föreskrifter är funktionskrav, men de är inte verifierbara

Vad gäller inriktningen för Boverkets föreskriftsarbete så bestämdes den för 30 år sedan. Enligt vår uppfattning verkar det inte ha varit regeringens avsikt 1987 att föreskrifterna skulle få en så pass allmänt hållen utformning som vissa föreskrifter har i dag. Vi anser, i likhet med regeringens skrivningar inför införandet av plan- och bygglagen 1987, att föreskrifterna så långt som möjligt bör utformas som funktionskrav. I förhållande till dagens föreskrifter i BBR innebär det enligt vår mening att många föreskrifter behöver preciseras.

Efter 2011 har regeringens årliga regleringsbrev till Boverket inte nämnt föreskriftsarbetet, utan den ingår numera som en del i instruktionen där det framgår att Boverket har i uppdrag att utveckla verifierbara funktionskrav i byggreglerna. Enligt vår mening är majoriteten av föreskrifterna i BBR utformade som funktionskrav, men eftersom de saknar information som behövs för att avgöra om de är uppfyllda eller inte, är föreskrifterna inte verifierbara.

134 Local Government and Communities Directorate, enkätsvar 2018-11-05. Local Government and Communities Directorate, e-post 2018-11-26. 135 Local Government and Communities Directorate, enkätsvar 2018-11-05. 136 Ibid. 137 Ibid.

Boverket har valt att i många fall uttrycka funktionskravet i föreskrift i kombination med ett allmänt råd för att undvika att styra mot en specifik lösning. Vår slutsats är att detta sätt att utforma funktionskrav varken är förutsägbart eller flexibelt, utan att reglering bör ske genom föreskrifterna i stället för genom allmänna råd.

Många allmänt hållna föreskrifter i BBR

Vi konstaterar att det finns en efterfrågan på mer preciserade föreskrifter och vår studie visar att 170 av 350 studerade föreskrifter i BBR innehåller vaga ord och formuleringar och/eller saknar definitioner som gör att det kan vara svårt att veta om föreskriften är uppfylld. Precis som Boverket konstaterar i rapporten Principer för BBR-

revideringar kan verifierbarhet uppnås genom att uttrycka krav i mät-

bara termer.

Funktionskrav kan ha olika konkretiseringsgrad, beroende på i vilken grad styrning är avsedd. Motsatsen till funktionskrav är en föreskrift som anger vilken lösning som ska användas. Den exakta utformningen av en föreskrift måste göras utifrån överväganden i varje enskilt fall.

En fördel med funktionskrav är att de ger byggherren flexibilitet, möjlighet att utveckla olika lösningar och uppnå kostnadseffektivitet i byggandet. Flexibiliteten kan främja nytänkande inom byggområdet, både i form av innovation men också via nya lösningar som kanske inte är innovativa men ändå fyller en funktion, till exempel genom att vara kostnadseffektiva. Funktionskrav kan också ha längre giltighet än krav som anger specifika lösningar, vilket främjar kontinuitet i bestämmelserna. För att kunna tillämpa funktionskrav krävs dock högre kompetens hos både byggherre och kommun än om konkreta lösningar föreskrivs. Tillgång till exempel på lösningar som uppfyller kraven underlättar för byggherrar med begränsad erfarenhet eller vilja att utveckla nya lösningar. Att utveckla egna lösningar som svarar mot funktionskrav i föreskrift kan i sig vara tidskrävande och innebära kostnader.

Det finns i dag ett stort stöd bland tillämpare för att formulera myndighetsföreskrifter som funktionskrav, eftersom det kan ge utrymme för innovation, flexibilitet och kreativitet. Byggherrarna

anser dock inte att dagens utformning av funktionskrav i BBR stimulerar innovation.

Både kommun- och byggherressidan menar att dagens föreskrifter är otydliga, vilket leder till olika tolkningar. Dels görs olika tolkningar mellan byggherre och kommun, vilket det kan finnas naturliga anledningar till i och med att de kan ha motstående intressen. Dels görs olika tolkningar av samma föreskrifter av olika kommuner och ibland inom en och samma kommun (se avsnitt 5.2.3 nedan).

Studien av andra länder ger ingen given lösning, men visar att det krävs ett kontinuerligt utvecklingsarbete

Andra länder som vi har studerat använder funktionskrav i varierande omfattning och ser också såväl fördelar som nackdelar med användningen av funktionskrav. Vad vi kan se finns det inget land som har identifierat en problemfri lösning för funktionskrav. Mot bakgrund av detta samt att olika länder har olika förutsättningar, finns det enligt oss inget land vars funktionskrav kan vara en tydlig förebild för våra förslag. Detta tyder enligt vår mening även på att arbetet med att utveckla och utvärdera funktionskravens utformning behöver ske kontinuerligt.

Myndighetsföreskrifter ska inte ange syften

Eftersom flera tillämpare har framfört önskemål om att syftet bör framgå av föreskrifterna, vill vi förtydliga att det inte är avsikten. Författningarna ska enbart innehålla föreskrifter och allmänna råd. Syften ges i lag, förordning och förarbeten till dessa. Vidare konstaterar vi att om föreskrifter är tydligt formulerade bör det framgå vad som ska uppfyllas och därmed bör syftet med bestämmelserna framgå.

5.2. Användningen av allmänna råd

5.2.1. Ramar för Boverkets användning av allmänna råd

I samband med införandet av funktionskrav 1987, se avsnitt 5.1.1, fick Boverket i uppdrag att ta fram de allmänna råd som, enligt regeringens uttryck, var absolut nödvändiga för förståelsen av föreskrif-

terna eller som behövdes för att byggnadsnämndernas bedömningar skulle bli lika i frågor där en sådan likformighet var väsentlig. Rådgivningsverksamheten skulle enligt regeringen inriktas på att pröva och värdera nya metoder och lösningar och att aktivt förmedla sina erfarenheter från detta arbete.138

Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.139 Regeringen har gett närmare besked om hur det är tänkt att allmänna råd ska användas, nämligen dels för att främja en enhetlig rättstillämpning genom att förorda ett visst handlingssätt, dels för att ange hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden genom angivande av exempel utan att utesluta andra handlingssätt.140Allmänna råd är inte bindande och det ska stå den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet.141

Sedan 1994 krävs inget medgivande från regeringen för myndigheter att utfärda allmänna råd.142

Varken i Boverkets instruktion eller 2019 års regleringsbrev finns särskilda uppdrag om allmänna råd.143 Boverkets tidigare uppdrag om allmänna råd beskrivs i de delar de getts som samlade uppdrag för föreskrifter och allmänna råd i avsnitt 5.1.1.

5.2.2. Boverkets användning av allmänna råd i BBR

Till föreskrifterna i BBR har Boverket meddelat allmänna råd. De allmänna råden är placerade efter den föreskrift som rådet avser. BBR innehåller 432 föreskrifter och 427 allmänna råd.144 Det följer således i princip ett allmänt råd på varje föreskrift i BBR.

138 Proposition 1985/86:1, med förslag till ny plan- och bygglag, s. 85, 100 och 853. Proposition 1993/94:178 Ändring i plan- och bygglagen, m.m., s. 73. 1391 § författningssamlingsförordningen (1976:725). 140 Proposition 1983/84:119, om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 24–25. 141 Proposition 1975/76:112, om kungörande av lagar och andra författningar, s. 66. Proposition 1983/84:119, om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 6. 1421 och 4 §§begränsningsförordningen (1987:1347). Proposition 1983/84:119, om förenkling

av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 24.

143 Förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket. Regeringsbeslut 2018-12-20,

Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende Boverket, dnr. N2018/05841/SUBT, N2018/05793/KLS

(delvis), N2018/01427/SUBT. 144 Boverket, e-post 2018-08-22.

På fråga från oss har Boverket uppgett att Boverket upprättar allmänna råd om det är ett lämpligt sätt att hjälpa användarna att tilllämpa reglerna.145

Bör- och kan-råd

I Boverket rapport Principer för BBR-revideringar från 2004 har Boverket uttryckt att allmänna råd som uttrycks med bör eller kan, så kallade bör-råd och kan-råd, har olika legal verkan då det ena är en rekommendation och det andra endast ger ett exempel på godtagen lösning.146

På fråga från oss om Boverket i utformningen av dagens allmänna råd i BBR har gjort någon skillnad mellan bör-råd och kan-råd har Boverket angett att det är en språklig fråga när orden bör respektive kan passar bäst in i sammanhanget. Oftast faller det sig, enligt Boverket, naturligt att använda bör när det är fråga om mått, siffror, klassbeteckningar och liknande, som till exempel i 5:334 i BBR som anger att utrymningsvägar bör ha en fri bredd på minst 0,90 m. För exempel på faktiska lösningar eller rekommenderade verifieringsmetoder är däremot ordet kan mer naturligt att använda. Boverket uppger att myndigheten inte ser någon principiell skillnad mellan användande av bör-råd och kan-råd i juridiskt hänseende. I båda fallen blir råden, enligt Boverket, nivåsättande genom att de anger lösningar eller metoder som anses uppfylla en bindande föreskrift. Vill byggherren uppfylla föreskriften på annat sätt, behöver denne visa att samma funktion och grad av säkerhet uppnås, exempelvis genom att göra en jämförande analys mot rådets lösning. I det fallet spelar det ingen större roll om ordet bör eller kan används i det allmänna rådet.147

Verifieringsmetoder

Boverket konstaterar att om en verifieringsmetod anges i en föreskrift är det tvingande för byggherren att använda just den metoden. Anges verifieringsmetoden däremot i ett allmänt råd är det fritt för

145 Boverket, e-post 2019-04-25. 146 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, dnr 10829–1592/2003, s. 42. 147 Boverket, e-post 2019-04-23 och 2019-05-13.

byggherren att använda andra metoder om dessa ger ett motsvarande resultat. Boverket menar att därmed kan det generellt sägas att verifieringsmetoder i föreskrift ger en likriktad och enhetlig tillämpning, medan verifieringsmetoder i allmänna råd ger större flexibilitet och möjlighet att använda alternativa verifieringsmetoder som är anpassade till valda lösningar.148

5.2.3. Tillämpning av och tillämparnas syn på allmänna råd

Svårigheter att skilja på föreskrifter och allmänna råd – olika tolkningar görs

Enligt kommunerna uppstår olika tolkningar då byggherren inte vill använda de allmänna råden. Det uppstår diskussioner om uppgifterna i de allmänna råden är krav eller inte. Det uppstår också motsättningar mellan kommunen och byggherren där kommunens sakkunnige (till exempel Räddningstjänst) kan ha en annan syn än byggherrens brandsakkunniga.149

I den övergripande enkäten till professionella och offentliga aktörer inom samhällsbyggnadsbranschen gällande deras syn på byggreglerna framkom att drygt hälften av de tillfrågade anser att det finns en skillnad mellan föreskrifter och allmänna råd i den praktiska tillämpningen. Ungefär en tredjedel uttalade att det inte finns någon sådan skillnad.150 Arkitekter var den grupp som i högst utsträckning ansåg att det finns en praktisk skillnad mellan allmänna råd och föreskrifter. Se vidare figur 5.5.

148 Boverket, e-post 2019-06-18. 149 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 11 (fråga 8).

150 Kantar Sifo, redovisning av enkätundersökning 2017-08-21.

63

61

58 52 51

29

31 29 31

39

8 8 12 17

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Arkitekter

Kommun/LS/Myndighet Byggmaterialproducenter

Fastighetsbolag

Byggbolag + Exploatörer

Ja Nej Tveksam, Vet ej

Vid rundabordssamtalen och i flera kommuner under Sverigeturnén uttrycktes att det är svårt att skilja på föreskrifter och allmänna råd, särskilt i den praktiska tillämpningen, och att de allmänna rådens status tolkas olika av olika aktörer.151 En del aktörer ser dem som obligatoriska och en del som frivilliga.152 Det nämndes även att tolkningarna av de allmänna råden varierar såväl mellan som inom en och samma kommun.153 Även i den fördjupade enkäten till byggherrar som vi låtit göra visar de fria intervjusvaren att byggherrar anser att olika kommuner drar olika gräns för när allmänna råd och standarder måste tillämpas för att kommunen ska anse att kraven är uppfyllda. Ett drygt femtiotal byggherrar anger att olika tolkningar av BBR görs av byggnadsnämnderna och även att olika handläggare.154 I lik-

151 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Gävle 2018-02-12, Karlstad 2018-03-06, Umeå 2018-03-20, Uppsala 2018-04-17, Malmö 2018-05-16 och Huddinge 2018-05-17. 152 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. 153 Studentbostadsföretagen, e-post 2017-06-02. HSB, e-post, 2017-06-02. Byggherrarna, e-post 2017-06-02. Trä- och möbelföretagen, e-post 2017-06-07. 154 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06.

het med detta har vår referensgrupp framhållit att det skiljer sig åt mellan kommunerna vilka råd som tolkas som krav respektive inte.155

De allmänna råden har blivit normerande

Såväl kommuner som aktörer på byggherresidan framförde under Sverigeturnén att de allmänna råden i hög grad blivit normerande156och att tillämpningen av BBR blivit detaljstyrd snarare än funktionsstyrd.157 Vid hearingen framkom från tillämpare att kravuppbyggnaden i BBR där föreskriften är allmänt hållen och förtydligande sker i allmänt råd leder till att det allmänna rådet blir normerande.158 Vidare beskrev referensgruppen att de allmänna råden i vissa fall har blivit normerande då de av vissa kommuner tolkas som krav.159 Även andra aktörer har framfört att de allmänna råden är nivåsättande för funktionskraven.160

Enkelt och förutsägbart att använda de allmänna råden

Referensgruppen framförde också att de allmänna råden fyller en funktion som komplement till föreskrifterna. Eftersom det ofta är i de allmänna råden som kravnivån framkommer så underlättar de tolkningen av kraven. För den byggherre som vill använda de allmänna råden innebär de en förutsägbarhet, förebygger rättsprocesser och håller också ner kostnader för kompetensutveckling.161 På hearingen uttrycktes att allmänna råd erbjuder en enkel väg att uppfylla föreskrifterna för den byggherre som inte själv vill eller kan utveckla lösningar.162 Det framgår även i den fördjupade byggherreenkäten att

155 Referensgruppsmöte 2019-05-08. 156 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Gävle 2018-02-12, Karlstad 2018-03-06, Umeå 2018-03-20, Uppsala 2018-04-17, Malmö 2018-05-16 och Huddinge 2018-05-17. 157 Sverigeturné: möten i Umeå 2018-03-20 och Malmö 2018-05-16. Referensgruppsmöte 2019-05-08. 158 Hearing 2018-09-24. 159 Referensgruppsmöte 2019-05-08. 160 Energi- och Miljötekniska föreningen, e-post 2017-06-02. Föreningen för brandteknisk ingenjörsvetenskap, Föreningen Sveriges brandbefäl, Sveriges Brandkonsultförening och Brandskyddsföreningen, e-post 2019-02-11 och 2019-03-21. 161 Referensgruppsmöte 2019-04-27. 162 Hearing 2018-09-24.

flera byggherrar väljer att använda de allmänna råden då de själva inte har tid och medel att utveckla egna lösningar.163

Svårt att välja andra lösningar än de som anges i allmänna råd

I en övergripande enkät till kommuner, länsstyrelser och myndigheter ställdes frågan om det i dag är vanligt att byggherren vill välja en alternativ lösning jämfört med det allmänna rådet. 51 procent svarade nej, 30 procent ja och resterande vet inte.164 I en fördjupad enkätundersökning till byggherrar angav drygt hälften av de projektansvariga att de aldrig föreslår en alternativ lösning till allmänna råd för att uppfylla kraven i BBR. Samtidigt anger knappt hälften att det händer.165

Av de tillfrågade byggherrar som inte föreslår alternativa lösningar till allmänna råd anges återkommande som skäl att det blir byråkratiskt, krångligt, svårt och tar tid att få igenom samtidigt som det är en situation med tidspress. Några byggherrar beskriver att de inte själva insett att de har möjlighet att presentera alternativa lösningar till de allmänna råden.166 Även vid möten som vi har haft med kommuner och aktörer på byggherresidan framhålls att en anledning till att alternativa lösningar inte används beror på risken att förlora tid och därmed pengar i processen för att pröva en ny lösning.167Fastighetsägarrepresentanter framför att de önskar förutsägbarhet och i nuläget innebär det en osäker process för dem att föreslå alternativa lösningar jämfört med allmänna råd.168

I en fördjupad enkät till kommuner ställdes frågan om hur byggherren väljer att presentera ett förslag till en alternativ lösning jämfört med allmänt råd för att uppfylla funktionskrav. Det vanligaste sättet är intyg från sakkunnig.169 Se svarsfördelningen i övrigt i figur 5.6 nedan. För avsnitt 5 om brandskydd används ofta analytisk dimen-

163 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06. 164 Kantar Sifo, redovisning av enkätundersökning, 2017-08-21. 165 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06. 166 Ibid. 167 Referensgruppsmöte 2018-04-18. Sverigeturné, möte i Malmö 2018-05-16. 168 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05 och Malmö 2018-05-16. Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. 169 Länsstyrelserna, (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 14–15 (fråga 11).

sionering vid presentation av en alternativ lösning till det allmänna rådet.170

I den fördjupade kommunenkäten ställdes frågan om det förekommer att byggherren eller sakkunniga föreslår en alternativ lösning till allmänna råd för att uppfylla funktionskravsbestämmelsen. Här angav 121 kommuner att så är fallet medan 53 svarade att så inte är fallet.171

I ytterligare en enkät till kommunerna om tillämpningen av allmänna råd framgår att 57 procent av kommunerna ansåg att det är mycket svårt eller svårt för byggherren att visa att föreskriften är uppfylld om de inte följer det allmänna rådet som följer föreskriften. Några kommuner svarade att det gällde speciellt för mindre entreprenörer och privatpersoner. En kommun angav att det är svårt att bedöma, eftersom de allra flesta byggherrar följer de allmänna råden.172Svaren redovisas i figur 5.7 nedan.

170 Länsstyrelserna, (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 14 (fråga 9).

171 Ibid. 172 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20.

Kommunerna menade att byggherrar ofta har svårt att frångå det allmänna rådet och oftast utgår från den lösning som framgår i det. Enkelheten att förhålla sig till något konkret och förståeligt väljs många gånger före innovation eller nya lösningar som kanske inte är beprövade och som ska bevisas att de uppfyller en viss funktion. Byggherrens tidplaner i produktionsskedet medger inte att pröva lösningar som kan innebära längre diskussioner med kommuner om huruvida en obeprövad lösning kan uppfylla ett funktionskrav eller inte. Valet av lösning blir oftast en kostnadsfråga. Kunskapsnivån hos byggherren kan också vara en faktor som påverkar valet att hålla sig till allmänna råd i stället för att hitta andra lösningar som kräver sakkunskap.173

Det uppstår enligt kommunerna diskussioner med byggherrar inom de flesta tekniska egenskapskraven, mer eller mindre. En gemensam nämnare till att vissa föreskrifter diskuteras oftare, oavsett avsnitt, är att de upplevs som onödiga och/eller att uppfyllandet är kopplat till en stor kostnad för byggherren. En annan orsak till att föreskrifter i allmänhet diskuteras är att vissa begrepp kan vara otydliga

173 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20.

och att syften med förskrifterna inte framgår. Hur lätt eller svårt det är för byggherren att visa att en alternativ lösning till de allmänna råden uppfyller kraven i BBR beror även på vilka kunskaper som den aktuella byggnadsinspektören har inom olika områden. Om det bortses från byggnadsinspektörernas kunskaper skulle varje lösning som skiljer sig från de allmänna råden kräva intygande från sakkunnig i området.174

Vanligast att vilja, men svårast att använda andra lösningar än de i allmänna råd för avsnitt 3 i BBR

Av de byggherrar som föreslår andra lösningar än de som anges i allmänna råd svarar flest att det främst gäller avsnitten om tillgänglighet och bostadsutformning.175 Se figur 5.8 för övriga svar.

174 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 175 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06.

Även enligt kommunerna är det vanligast att byggherren föreslår en alternativ lösning jämfört med de som ges i allmänna råd för avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning.176 För fördelning av övriga avsnitt se figur 5.9.

Vi frågade även i den andra enkäten till kommunerna för vilka avsnitt i BBR det var särskilt svårt att visa att föreskriften var uppfylld utan att följa det allmänna rådet. Svaren visade att det förekom i samtliga avsnitt men att det var vanligast i avsnitt 5 om brandskydd och i avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning. Flera kommuner svarade att problemet är generellt och inte specifikt för särskilda avsnitt.177 Se figur 5.10 nedan.

176 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen (fråga 10).

177 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20.

101

105

65

62

66

72

64

0 20 40 60 80 100 120

Majoriteten av kommunerna gör inte skillnad på kan-råd och bör-råd i tillämpningen

I enkäten ställdes även frågan om kommunerna gör skillnad på om de allmänna råden har formulerats som kan-råd eller bör-råd. Av de kommuner som svarade var det 102 som uppgav att de gjorde skillnad och 167 som svarade att de inte gjorde någon sådan skillnad. Bland de som svarade att de inte gjorde skillnad uppgav någon kommun att de alltid tillämpar de allmänna råden som ett krav. Bör-råd uppfattades av flera kommuner som mer styrande och kan-råd som mer tolkningsbara. Någon kommun svarade att de uppfattade kanråd som ett förslag och bör-råd som en stark rekommendation.178 Se figur 5.11 nedan.

178 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20.

Exempel på hur allmänna råd preciserar föreskrifter

Olika aktörer har lämnat synpunkter på att de allmänna råden preciserar kraven i föreskrifter i olika avseenden. Ett sådant exempel som ett flertal aktörer har framhållit är 8:22 där föreskriften anger att risken för att halka och snubbla ska begränsas och där det allmänna rådet rekommenderar att stödhandtag bör finnas i vissa duschutrymmen.179 Detta kan leda till att kommunerna i ett sent skede i byggprocessen ställer krav på stödhandtag, vilket kan innebära att badrumstätskikten måste perforeras. I sammanhanget har också framförts att det inte är alla boende som önskar sådana handtag.180

Kommuner har vidare nämnt 8:91 om skydd mot fall på tomter, där föreskriften anger att personer ska kunna förflytta sig säkert på vissa ställen och det allmänna rådet rekommenderar hur trappor och ramper bör utformas med olika mått.181

179 Länsstyrelserna, (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 12 (fråga 7).

180 Referensgruppsmöte 2019-05-08. 181 Länsstyrelserna, (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 12 (fråga 7).

Exempel på allmänna råd där det enligt kommunerna är svårt för byggherren att använda andra lösningar

Kommunerna beskrev i enkäten att för avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning kan alternativ i vissa fall hittas när det gäller tillgänglighet, där ramper emellanåt kan ersättas av någon slags lyfthiss. Däremot är det svårt att avvika från de allmänna råd i avsnitt 3:14 om generell tillgänglighet i byggnader, förvaring i kök, rumshöjd och bostadsutformning generellt då dessa är så precisa.182

Om avsnitt 5 om brandskydd sa kommunerna att brandskyddet är så kritiskt att en alternativ lösning från en lekman skulle vara svår att acceptera. Kommunerna uppgav att byggherren inte har förståelse för avsnittet och vad som avses med brandskydd, avstånd mellan byggnader och brandspridning och brandceller. Däremot finns det många brandingenjörer och andra kunniga inom brand som kan göra bedömningar när kommunen inte har egen kunskap. Kommunerna lyfte även exempel på allmänna råd i avsnitt 5 som är svåra att avvika från. Ett sådant är 5:337 om hiss, som består av ett allmänt råd som hänvisar till 3:144 om hissar och andra lyftanordningar och till två författningar med föreskrifter och allmänna råd utgivna av Boverket, där Boverkets allmänna råd om analytisk dimensionering även ger råd om hur utrymningshissar ska dimensioneras och verifieras. Kommunerna uppgav även att det är svårt att avvika från allmänna råd i 5:61 där föreskriften anger att byggnader ska utformas med tillfredsställande skydd mot brandspridning och rådet säger att ett tillfredsställande skydd erhålls vid ett byggnadsavstånd som överstiger åtta meter. Det allmänna rådet i 5:611 om småhus som följer på denna föreskrift anger att avståndet mellan småhus och komplementbyggnader kan vara mindre än åtta meter. Även detta råd uppgav kommuner är svårt för byggherrar att avvika från.183

I avsnitt 6 om hygien, hälsa och miljö är många av föreskrifterna inte preciserade med mätbara värden och därför kan andra lösningar än de som anges i allmänna råd finnas, enligt kommunerna. Det finns dock exempel på allmänna råd i avsnitt 6 som enligt kommunerna är svåra att avvika från. Ett sådant är 6:743 om skorstenshöjd där mått i meter anges i det allmänna rådet.184

182 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 183 Ibid. 184 Ibid.

I avsnitt 7 om bullerskydd finns fasta värden att ta hänsyn till och kommunerna ansåg att det bör finnas ganska många lösningar för att nå fram till de önskade värdena.185

Angående avsnitt 8 om säkerhet vid användning svarade kommunerna att eftersom människors säkerhet står på spel bör alla lösningar som inte följer de allmänna råden styrkas ordentligt. Här saknas det inom vissa områden sakkunniga att tillfråga vilket gör det ännu svårare att bevisa att en annan lösning klarar kraven. Kommunerna nämnde att ett allmänt råd som byggherrar ofta upplever som onödigt, särskilt då barn inte finns i hushållen, är rådet om hällskydd i 8:42. Vidare blir det otydligt om detta är ett krav eller inte, eftersom det är ett bör-råd. Dessutom kan formuleringen i föreskriften tolkas som att hällskydd inte krävs för moderna hällar då ytor på spisar, ugnar och dylikt inte har den höga yttemperaturen av vid beröring som kan orsaka brännskador. Om formuleringen dylikt omfattar själva kastrullen är oklart. Det allmänna rådet i 8:43 som anger att utslagsvask bör placeras i samma bänklängd som spisen uppges också vara svårt att avvika ifrån. Ytterligare exempel är 8:353 där det står i föreskrift att glasytor ska utformas så att risken för skärskador begränsas och i det allmänna rådet bland annat anges att glas behandlat enligt två olika standarder och som uppnår vissa säkerhetsklasser bör användas i glasräcken och för glasytor med vissa avstånd från golv och mark.186

I avsnitt 9 om energihushållning finns, precis som i buller, målvärden att uppnå och metoder att mäta eller räkna ut dem, vilket ger utrymme för alternativa lösningar enligt kommunerna. Exempel på föreskrifter och allmänna råd som är svåra att tillämpa annorlunda än vad som anges i allmänt råd är 9:25 om verifiering och 9:26 om klimatskärmens lufttäthet.187

185 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 186 Ibid. 187 Ibid.

Preciseringar i allmänna råd kan upplevas som orimligt kostnadsdrivande

Kommunerna gav även exempel på en kostnadskrävande precisering i ett allmänt råd. I 5:733 finns ett allmänt råd att stigarledningar för byggnader med en byggnadshöjd över 40 meter bör vara trycksatta och utformade enligt SS 3112.188 För att bespara byggherren de engångskostnader som det innebär för att utforma en trycksatt stigarledning och bespara förvaltningsskedet de underhållskostnader som en trycksatt stigarledning medför, lämnas ofta en lösning i slutdokumentationen som kanske inte fullt ut når upp till den nivå som det allmänna rådet anger. Det kan handla om att stigarledningen inte når upp till angivet arbetstryck eller att det inte är trycksatt överhuvudtaget.189Hänvisningen till standarden skapar även utrymme för tolkning på grund av att olika höjdbegrepp anges i råd respektive standard.190 Om byggherren frångår det allmänna rådet återstår frågeställning huruvida en analytisk dimensionering kan påvisa hur funktionskravet uppfylls.191

Efterfrågade lösningar

Behov av att skilja på föreskrifter och allmänna råd samt önskemål om fler eller färre råd

Många aktörer på såväl kommun- som byggherresidan menade vid våra rundabordssamtal, Sverigeturné och referensgrupp att det finns behov av att skilja föreskrifter från allmänna råd, så de inte finns i samma författning.192 Allmänna råd är många gånger utformade så att de framstår som föreskrifter och att de följs åt bidrar till att allmänt råd framstår som föreskrift. En indelning av BBR i två delar,

188 I avsnitt 5:733 Stigarledning anges i föreskriften att tillgången till släckvatten ska säkerställas för byggnader med en byggnadshöjd över 24 meter, det allmänna rådet preciserar att stigarledningar bör vara trycksatta över 40 meter och utformade enligt SS 3112 i avsnitt 5:733 i BBR. 189 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 190 I SS 3112 anges att en torr stigarledning från trycksynpunkt inte kan användas för en höjd över 70 meter, vilket enligt standarden motsvarar 26 våningar enligt SIS, www.sis.se/api/document/preview/5181/ b esökt 2019-05-27. 191 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 192 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Gävle 2018-02-12, Umeå 2018-03-20, Gällivare 2018-04-24, Örebro 2018-05-18 och Växjö 2018-05-24. Svensk Försäkring, möte 2018-11-20. Referensgruppsmöte 2018-04-18.

en med föreskrifter och en med allmänna råd, vore bra.193 Föreskrifterna måste kunna tillämpas självständigt utan allmänna råd.194

Under Sverigeturnén framhölls i några städer att det behövs tydligare föreskrifter och färre råd.195 Vissa delar av de allmänna råden i BBR behöver flyttas till föreskriften, medan andra delar av råden kan tas bort.196 Någon aktör har föreslagit att de allmänna råden tas bort helt.197 Andra menar i stället att det vore bra med fler allmänna råd. Om minst två allmänna råd kan ges till en föreskrift understryks möjligheten till flera olika lösningar.198

Om det endast finns en lösning – ange den i föreskrift

Vid återkommande tillfällen har olika tillämpare framfört att om det bara finns en möjlig lösning, bör den uttryckas i föreskrift i stället för i allmänt råd. Flera tillämpare har nämnt ett exempel i 8:4 där föreskriften anger att utslagsvask ska placeras så att risken för skållningsskador begränsas och det allmänna rådet preciserar att utslagsvasken bör placeras i samma inredningslängd som spisen.199

Önskemål om verifieringsmetoder för andra lösningar än de som anges i allmänna råd

De allmänna råden i avsnitt 5 om brandskydd om analytisk dimensionering har under våra rundabordssamtal, Sverigeturné och referensgruppsmöten lyfts fram som ett gott exempel på en metod för att kontrollera att kraven uppfylls oavsett lösning.200 En del menade att om motsvarande metoder utvecklas för övriga avsnitt kan det bidra

193 Malmö stad, e-post, 2018-10-17. 194 Sverigeturné: möte i Göteborg 2018-02-05. 195 Sverigeturné: möten i Gällivare 2018-04-24, Jönköping 2018-03-14 och Örebro 2018-05-18. Synskadades Riksförbund, e-post 2019-04-23. 196 Referensgruppsmöte 2019-05-08. 197 BoKlok, e-post 2018-11-09. 198 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Innovationsworkshop 2018-02-14. Sverigeturné: möte i Göteborg 2018-02-05. Trä- och möbelföretagen (TMF), e-post, 2017-06-07. Byggmaterialindustrierna, e-post 2017-06-07. Sveriges Byggindustrier, e-post, 2017-06-02. 199 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01, Sverigeturné: möte i Växjö 2018-05-24. Hearing 2018-09-24. Referensgruppsmöte 2018-09-26 200 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05 och Malmö 2018-05-16. Referensgruppsmöte 2019-05-08. Stockholms byggmästareförening, möte 2019-06-11.

till att byggbranschen utvecklar egna lösningar och blir mer proaktiva.201 Företrädare för brandskyddsfrågor uttryckte att metoden har medfört utveckling av andra lösningar, men också oro för att de allmänna råden skulle försvinna eller obearbetat föras in i föreskrift.202

Bland annat under hearingen påpekades att det behövs en tydlig process där det finns vägledning och metoder för hur byggherren ska gå tillväga för att visa att en lösning uppfyller ett funktionskrav.203

Andra tillämpare lyfte dock vikten av att inte skapa kostsamma utvärderingsprocesser av funktionskrav.204

Konsekvenser

Utöver vad som har framkommit i enkätsvaren ovan har olika aktörer på byggherresidan uttryckt att uppbyggnaden av föreskrift, råd och standarder i BBR gör processen svår att förutse, vilket hämmar konkurrensen,205 att lösningar som godkänns i en kommun men inte i en annan förhindrar en rationell produktion206 samt att de allmänna råden generellt riskerar att bli en hämsko för nya lösningar och innovation eftersom de tillämpas som föreskrifter.207

Enligt referensgruppen medför de olika tillämpningarna av allmänna råd en oförutsägbarhet för byggherren.208

5.2.4. Innehåll i dagens allmänna råd

Vi har studerat innehållet i de allmänna råden i BBR. Vi har sett att de innehåller dels råd, dels övriga uppgifter som inte är råd i författningssamlingsförordningens mening. De övriga uppgifterna utgör återgivande av lag- och förordningstexter,209 information av kunskaps-

201 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05 och Malmö 2018-05-16. Hearing 2018-09-24. Stockholms byggmästareförening, möte 2019-06-11. 202 Föreningen för brandteknisk ingenjörsvetenskap, Föreningen Sveriges brandbefäl, Sveriges Brandkonsultförening och Brandskyddsföreningen, möte 2019-03-05 och e-post 2019-03-21. 203 Hearing 2018-09-24. Boverkets Byggråd möte 2018-09-20. Svensk Försäkring, möte 2018-11-20. 204 Referensgruppsmöte 2018-09-26. 205 Studentbostadsföretagen, e-post 2017-06-02. 206 Byggherrarna, e-post 2017-06-02. Trä och Möbelföretagen, e-post 2017-06-07. 207 BoKlok, e-post 2018-11-09. 208 Referensgruppsmöte 2019-05-08. 209 De allmänna råden i avsnitt 3:11, 3:111, 3:121, 3:131, 3:141, 3:211, 3:51, 3:514 och 8:95 i BBR.

spridande och vägledande karaktär,210 uppgifter som definierar begrepp i föreskrifterna,211 upplysningar om att vissa krav i BBR bör tillämpas i vissa situationer,212 och hänvisningar till andra föreskrifter213. Ibland utgörs de allmänna råden enbart av sådana övriga uppgifter. I många fall upptar sådana övriga uppgifter hälften av den text som anges i det allmänna rådet.

Det förekommer även en rad formuleringar där det är oklart om det är information eller ett råd. Det rör sig om formuleringar som att något är lämpligt,214 viktigt,215 att något bör eftersträvas,216 att något vanligtvis kan accepteras,217 att något förutsätts uppfylla kraven218 och att något förväntas kunna uppfylla kraven219.

210 De allmänna råden i avsnitt 3:122, 3:1222, 3:1223, 3:132, 3:1423, 3:143, 3:511, 3:52, 5:215, 6:2523 i BBR. Ett exempel finns i det allmänna rådet till föreskriften i avsnitt 3:122, Tillgängliga och användbara gångvägar, angörings- och parkeringsplatser m.m., med lydelse: Fasta sittplatser med rygg- och armstöd i anslutning till tillgängliga och användbara gångvägar och entréer ökar tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelseförmåga. 211 De allmänna råden i avsnitt 3:112, 3:122, 3:1221, 3:1423, 3:1451, 3:228, 3:3112, 3:312, 3:513, 5:1, 5:13, 5:211, 5:212, 5:213, 5:214, 5:215, 5:216, 5:247, 5:2511, 5:2513, 5:252, 5:321, 5:322 i BBR. Exemplifieringarna av vad som faller in under begrepp i föreskrifterna har ofta beröring på föreskriftens tillämpningsområde. Ett exempel finns i det allmänna rådet till föreskriften i avsnitt 3:1451 Ljudmiljö: Kravet på god hörbarhet, god taluppfattbarhet och god orienterbarhet gäller publika utrymmen i exempelvis lokaler för kollektivtrafik, reseterminaler, lokaler för hälso- och sjukvård, samlingssalar, och receptioner. Exempel på samlingssalar är hörsalar, teatrar, kyrkor och större konferensrum som rymmer minst 50 personer. 212 De allmänna råden i avsnitt 3:52, 3:53 i BBR. Ett exempel finns i det allmänna rådet till föreskriften i avsnitt 3:52 Bostadsutformning med lydelse: Kraven i avsnitt 3:2 bör tillämpas när t.ex. vindar, kontor, skolor eller vårdanläggningar ändras till bostäder. Detsamma gäller när bostäder enligt avsnitt 3:225–3:228 eller andra specialbostäder byggs om till ordinarie bostäder. 213 De allmänna råden i avsnitt 3:111, 3:1221, 3:1222, 3:1223, 3:132, 3:142, 3:1421, 3:1422, 3:1423, 3:1424, 3:143, 3:144, 3:1451, 3:146, 3:147, 3:22, 3:221, 3:224, 3:225, 3:226, 3:227, 3:228, 3:23, 3:31, 3:3111, 3:3113, 3:312, 3:42, 3:421, 3:422, 3:511, 3:513, 3:514, 3:53, 3:54, inledningen i avsnitt 5, 5:11, 5:112, 5:12, 5:214, 5:216, 5:231, 5:232, 5:233, 5:244, 5:252, 5:254, 5:321, 5:323, 5:332, 5:334 i BBR. 214 Ett exempel finns i det allmänna rådet till föreskriften i avsnitt 3:113 Dimensionerande mått för rullstol som lyder: Dimensionerande vändmått som är lämpliga vid bedömning av tillgängligheten och användbarheten för en mindre utomhusrullstol är en cirkel med diametern 1,50 meter och för en inomhusrullstol en cirkel med diametern 1,30 meter. 215 De allmänna råden i avsnitt 3:143, 3:511, 6:21. Ett exempel finns i det allmänna rådet till föreskriften i avsnitt 3:143 Dörrar och portar som lyder: vid dörrar med automatisk dörröppnare är det viktigt att markera utrymmet där dörren slås upp eller att förse dörrarna med säkerhetssensorer eller liknande. 216 De allmänna råden i avsnitt 3:514 i BBR. 217 Ett exempel finns i det allmänna rådet till föreskriften i avsnitt 3:53 Rumshöjd med lydelse: ”Rumshöjden i befintliga bostadslägenheter kan vanligtvis accepteras även om den är lägre än de rumshöjder som anges i avsnitt 3:3, och bör behållas om den är högre.” 218 De allmänna råden i avsnitt 5:322 i BBR. 219 De allmänna råden i avsnitt 5:323 i BBR.

Bör-råd och kan-råd

I BBR förekommer dels råd som rekommenderar hur någon bör handla (bör-råd), dels råd som anger hur någon kan handla genom angivande av exempel (kan-råd). Det förekommer klart fler bör-råd än kan-råd i BBR. Totalt förekommer ordet bör 812 gånger i de allmänna råden i BBR. I 137 fall innehåller bör-rådet en mätbar term av något slag. De mätbara termerna uttrycks ofta i meter men även i area, procent, antal, grader, decibel med mera. På så sätt preciserar de allmänna råden kraven i föreskrifterna.

Allmänna råd som anger verifieringsmetoder

I 2:32-2:322 har Boverket i allmänna råd redogjort för huvuddragen i hur kraven i BBR ska verifieras. Där anges bland annat att det fastställs i kontrollplanen på vilket sätt verifieringen ska ske i det aktuella fallet. Resultatet av de verifieringar som gjorts bör enligt råden dokumenteras.

I övrigt i BBR har Boverket i vissa avseenden genom allmänna råd angett vilken verifieringsmetod som kan eller bör användas. Totalt har Boverket rekommenderat verifieringsmetod i drygt 40 avseenden. Av dessa har rekommendationen om verifieringsmetod skett genom hänvisning till standarder i 30 fall, främst i avsnitt 5 om brandskydd.220

5.2.5. Våra slutsatser gällande de allmänna råden

Omfattande användning av allmänna råd

Gällande inriktning för Boverkets föreskriftsarbete bestämdes för 30 år sedan. Enligt vår uppfattning verkar det inte ha varit regeringens avsikt 1987 att föreskrifterna skulle kompletteras med den mängd, detaljerade allmänna råd som det har blivit i dag där det i princip finns ett råd för varje föreskrift. Vi anser, i likhet med regeringens skrivningar då, att allmänna råd bör användas när det är absolut nödvändigt för förståelsen av föreskrifterna eller för att byggnads-

220 Avsnitt 3:1451, 5:11, 5:122, 5:12, 5:2311, 5:2511, 5:2312, 5:2513, 5:2521, 5:2522, 5:253, 5:2551, 5:256, 5:4221, 5:4251, 5:426, 5:549, 6:251, 6:51, 6:53, 6:5331, 6:91, 6:92, 6:95, 7:3, 7:42, 8:10.1, 9:25 och 9:91 i BBR.

nämndernas bedömningar ska bli lika i frågor där en sådan likformighet är väsentlig.

Allmänna råd har blivit normerande

Vår utredning visar att olika tillämpare inklusive kommunernas i sin tillämpning uppger att allmänna råd har blivit normerande. I praktiken är det inte någon skillnad mellan bör-råd och kan-råd. Det är dels svårt att skilja på föreskrifter och allmänna råd och det är dels svårt för byggherren att använda andra lösningar än de som anges i allmänna råd för att uppfylla föreskrifterna. Det framkommer också att möjligheten är beroende av byggherrens respektive byggnadsinspektörens kompetens eller sakkunnigintyg. (I kapitel 7 redogör vi för kontrollen av byggandet och konstaterar där att det inte finns sakkunniga för alla krav, till exempel inte kraven på lämplighet för sitt ändamål i avsnitt 3 i BBR.) Osäkerheten om hur den aktuella kommunen kommer att se på andra lösningar än de som ges i allmänna råd kan minska incitamenten för byggherrar att överhuvudtaget föreslå andra lösningar. Det kan kosta för mycket tid och pengar. Det möjliggörande av ny teknik och nya metoder som funktionskraven är tänkta att främja är därmed inte möjligt. I stället är lösningarna till föreskrifterna i många fall begränsade till de som anges i allmänna råd. Vi konstaterar att allmänt hållna föreskrifter banar väg för normerande allmänna råd. Genom att följa de allmänna råden får byggherren en förutsägbarhet. För den byggherre som inte tillämpar alla allmänna råd blir det oförutsägbart eftersom olika kommuner tillämpar de allmänna råden olika.

Lösningar och verifieringsmetoder efterfrågas

Trots problemen med att de allmänna råden har blivit normerande framför olika tillämpare att de allmänna råden i dag fyller en funktion i form av ett enkelt sätt att uppfylla föreskrifterna för den byggherre som inte kan eller vill utveckla egna lösningar. Behovet att utveckla egna lösningar varierar mellan olika avsnitt i BBR och uppges vara störst inom avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning.

Vi noterar att det finns önskemål från olika aktörer om att Boverket i vissa fall anger dels exempel på lösningar, dels verifierings-

metoder för hur byggherren ska visa att kraven är uppfyllda. Vi har inte fått några synpunkter på om verifieringsmetoder bör anges i föreskrift eller allmänt råd.

Inte primärt om föreskrifterna och allmänna råden ges i samma författning eller inte

Vi konstaterar att flera tillämpare ser behov av att särskilja föreskrifter och allmänna råd i olika författningar, men vi menar att i en digital värld spelar det ingen roll om de allmänna råden finns i samma eller separat författning som föreskrifterna. Det viktiga är att föreskrifterna är självständigt formulerade och kan läsas och förstås i sig, utan de allmänna råden.

5.3. Hänvisningar till standarder

5.3.1. Ramar för Boverkets förhållningssätt till standarder

Standarder och deras funktion

Standarder utarbetas och används av marknadens aktörer för att hitta lösningar i olika frågor. Standarder är i grunden marknadsdrivna, vilket innebär att de tas fram på frivillig basis av marknadens aktörer, till exempel företag och organisationer i samhällbyggnadsbranschen utifrån ett egenintresse.221 Standarder är konsensusdokument som fastställs av en standardiseringsorganisation.222

Standarder används inom många områden, till exempel för terminologi, produkter, metod, process, beräkning, mätning, material, installation, provning och säkerställande av kvalitet.223

221 SIS, www.sis.se/standarder/vadrenstandard/, besökt 2017-11-01. 222 ISO, http://isotc.iso.org/livelink/livelink/Open/8389141, besökt 2017-11-01. Den svenska översättningen är hämtad från Kommerskollegium, www.kommers.se/Handelspolitiskt-ABC/?q=standard, besökt 2017-11-01. 223 SIS, www.sis.se/forum-i-forvaltning/guidetillstandarderochstandardisering/, besökt 2017-09-21. CEN och CENE LEC, www.cencenelec.eu/research/innovation/standardstypes/Pages/ default.aspx, besökt 2017-11-01.

Skrifter från organisationer

Inom samhällsbyggnadsbranschen finns ett flertal dokument med uppgifter om hur olika saker kan utföras, som branschen tagit fram i stället för att inom ramen för standardiseringssystemen ta fram nationella, europeiska eller internationella standarder. Dessa dokument benämns i dagligt tal branschstandarder. Ett exempel är Allmän material- och arbetsbeskrivning (AMA) som är en samling projekterings- och utförandestandarder inom byggbranschen som sammanställs och ges ut av Svensk Byggtjänst.224 Eftersom sådana dokument inte har tagits fram inom en standardiseringsorganisation benämner vi i det följande sådana dokument för skrifter.

Privaträttsliga organ, finansiering och upphovsrätt

Den internationella standardiseringsorganisationen International Organization for Standardization (ISO) finansierar sin verksamhet främst genom försäljning av standarder och medlemsavgifter.225 Den europeiska standardiseringsorganisationen European Committee for Standardization (CEN) finansieras huvudsakligen av medlemsavgifter och försäljning av standarder.226 Standardiseringens kärnverksamhet är att ta fram och sälja standarder och standardiseringsorganisationernas inkomst säkerställs genom upphovsrätt till standarder. Detta fastställs i Svenska institutet för standarder (SIS) fall i ISO:s och CEN:s medlemsvillkor, enligt vilka försäljning av standarder baseras på kommersiella principer och det är således inte tillåtet att tillhandahålla avgiftsfria standarder. Medlemmar i ISO och CEN ska aktivt skydda upphovsrätten till standarder, bland annat genom att påminna om att rättsliga åtgärder kan vidtas om intrång i upphovsrätten sker.227 Som vi redogjorde i vårt delbetänkande Nystart för bygg-

standardiseringen genom stärkt samverkan har villkoren för upphovs-

rätt skapat problem mellan SIS och Boverket.228

224 Svensk byggtjänst, www.byggtjanst.se/bokhandel/ama/?gclid=EAIaIQobChMIq9Hnuf Gz1gIVUMayCh2KIwrjEAAYASAAEgLMSfD_BwE, besökt 2017-09-20. 225 ISO (2015), Membership Manual, s. 8. 226 CEN-CENELEC (2015), Guide 10, Policy on dissemination, sales and copyright of CEN-

CENELEC Publications.

227 ISO POCOSA (2017), Policy for the distribution, sales and reproduction of ISO publications

and the protection of ISO’s copyright. CEN-CENELEC, Policy on dissemination, sales and copyright of CEN-CENELEC Publications.

228 Kommittén för modernare byggregler, SOU 2017:106, Nystart för byggstandardiseringen

genom stärkt samverkan, s. 121.

Avtalet om tekniska handelshinder

Sverige är medlem i Världshandelsorganisationen (WTO). WTO:s avtal om tekniska handelshinder (TBT-avtalet) syftar till att motverka handelshinder mellan medlemsländerna. Avtalet innehåller bestämmelser som medlemmarna ska rätta sig efter när de utarbetar, fastställer och tillämpar tekniska föreskrifter, standarder och förfaranden för bedömning av överensstämmelse (tekniska regler). Till tekniska föreskrifter räknas krav på varuegenskaper och därmed sammanhängande processer och tillverkningsmetoder, exempelvis krav på kvalitetsnivå, prestanda, säkerhet och mått, terminologi, symboler, förpacknings-, märknings- eller etiketteringskrav. Med förfaranden för bedömning av överensstämmelse menas metoder för att kontrollera att tillämpliga krav i tekniska föreskrifter eller standarder är uppfyllda. Avtalet innebär bland annat att medlemsländerna, om det är effektivt och lämpligt, ska använda internationella standarder som grund för tekniska föreskrifter. Vidare ska kraven på produkter, när det är möjligt, utgå från prestanda i stället för design.229

Tekniska regler ska utarbetas med hänsyn till standarder

I förordningen om tekniska regler230 finns bestämmelser som Boverket ska iaktta när det gäller tekniska regler om varor. Bestämmelserna ansluter till Sveriges internationella förpliktelser enligt TBTavtalet och EU:s anmälningsdirektiv231.

Med tekniska regler avses i förordningen föreskrifter eller andra bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer eller andra krav och som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara. Med tekniska specifikationer avses specifikationer intagna i ett dokument och som fastställer de egenskaper som krävs av en vara, till exempel kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet krav på varan som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering och förfaran-

229 WTO, Agreement on technical barriers to trade, punkterna 2.4 och 2.8. 230 Förordningen (1994:2029) om tekniska regler. 231 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter.

den för bedömning av överensstämmelse. Som tekniska specifikationer räknas också krav på processer och tillverkningsmetoder.232

Boverket ska enligt förordningen se till att tekniska regler utformas så att de inte hindrar handeln med andra länder mer än vad som behövs för att tillgodose syftet med reglerna och säkerställa att varor som uppfyller likvärdiga krav i något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Turkiet när det gäller industriellt utformade produkter inte hindras tillträde till den svenska marknaden.

När Boverket ändrar, upphäver eller utarbetar nya tekniska regler ska myndigheten undersöka om det finns en internationell eller europeisk standard eller förslag till standard på området samt utreda möjligheten att anpassa reglerna till den. Boverket bör i sådana fall utforma reglerna så att de är förenliga med standarderna eller förslagen till standarder.233 Boverkets beslut kring tekniska regler ska anmälas till Europeiska kommissionen (kommissionen) och WTO, via Kommerskollegium.234

Standardiseringens roll i EU-samarbetet för att främja handel

Inom EU-samarbetet var en gemensam marknad en målsättning redan i Romfördrag 1957. En milstolpe i utvecklingen var EU-domstolens avgörande i målet Cassis de Dijon 1979 som lade fast principen om ömsesidigt erkännande.235 Principen innebär att ett medlemsland inte får förbjuda att en vara som lagligen tillverkats eller saluförts i ett annat EU-land säljs i medlemslandet enbart på grund av att varan inte uppfyller särskilda krav i medlemsländernas lagstiftning.236

2321 och 2 §§ förordningen (1994:2029) om tekniska regler. 2333 och 4 §§ förordningen (1994:2029) om tekniska regler. 2346–12 §§ förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). 235 Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 12. 236 Cassis de Dijon, domstolens dom den 20 februari 1979, mål 120/78.

Den nya metoden

Enbart principen om ömsesidigt erkännande var dock inte tillräcklig för att främja en gemensam marknad. 1985 antog därför Europeiska unionens råd (rådet) en resolution om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder, den så kallade nya metoden. I och med den nya metoden överlåts de tekniska detaljerna till standardiseringen. Denna modell, där föreskrivna krav är tänkta att kompletteras med standarder, ska främja en snabbare anpassning till den tekniska utvecklingen än tidigare EU-rätt, som innehöll omfattande tekniska krav.237Det gäller ett flertal produkter inom EU, däribland leksaker238, mätinstrument239 och marin utrustning240. Det gäller även vissa byggprodukter, nämligen hissar241 och linbaneanläggningar242. Dessa produkter är byggprodukter enligt plan- och bygglagen, men omfattas inte av EU:s byggproduktförordning (se nedan), utan av ett eget direktiv och en förordning.

Produkter som uppfyller kraven ska CE-märkas och får därefter säljas fritt inom och mellan länderna. De grundläggande kraven kompletteras med en hänvisning till standarder som utarbetas av europeiska standardiseringsorganisationer.243 Dessa standarder, så kallade harmoniserade standarder, är europeiska standarder som antagits på grundval av kommissionens begäran för tillämpningen av unionens harmoniseringslagstiftning.244 Dessa ska vara frivilliga att följa för tillverkaren. En produkt som uppfyller en sådan harmoniserad standard

237 Rådets resolution 85/C 136/01 av den 7 maj 1985 om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder. Regeringens skrivelse 2007/08:140, Standardiseringens betydelse i en

globaliserad värld, s. 8. Inremarknadsutredningen, SOU 2009:71, EU, Sverige och den inre marknaden – En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet, s. 410.

238 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/48/EG av den 18 juni 2009 om leksakers säkerhet. 239 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/32/EU av den 26 februari 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av mätinstrument (omarbetning). 240 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/90/EU av den 23 juli 2014 om marin utrustning. 241 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/33/EU av den 26 februari 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om hissar och säkerhetskomponenter till hissar (omarbetning). Proposition 2015/16:59, Genomförande av hissdirektivet. 242 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/424 av den 9 mars 2016 om linbaneanläggningar. 243 Rådets resolution 85/C 136/01 av den 7 maj 1985 om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder. 244 Artikel 2.1 c) i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 1025/2012 av den 25 oktober 2012 om europeisk standardisering (standardiseringsförordningen).

antas uppfylla de tvingande kraven i EU-rätten. Tillverkaren kan dock välja att inte följa en standard, men måste då på annat sätt visa hur de tvingande kraven i rättsakten har uppfyllts.245

2008 antogs det så kallade varupaketet.246 Varupaketet består av varuförordningen247 förordningen om ackreditering och marknadskontroll248 samt Europaparlamentets och rådets beslut om en gemensam ram för saluföring av produkter249. Därmed infördes bestämmelser om kontroll och principer för utarbetandet av EU-rättsakter om produkter.250

EU:s standardiseringsförordning

Ramarna för den europeiska standardiseringen anges i EU:s standardiseringsförordning. Enligt förordningen är en standard en teknisk specifikation som antagits av ett erkänt standardiseringsorgan för upprepad eller fortlöpande tillämpning, som inte är tvingande.251Den europeiska standardiseringen grundas på de principer som erkänts av WTO och TBT-avtalet.252 I standardiseringsförordningen anges att standarder är frivilliga och ska styras av marknaden.253

I standardiseringsförordningen nämns också att samhällsintressen ska speglas i standarder. Tanken är att myndigheter ska delta i standardiseringen för att bevaka samhällsintressen.254 I vårt tidigare delbetänkande konstaterade vi dock att myndigheternas deltagande inte är tillräckligt i byggstandardiseringen. Exempelvis deltar inte Boverket fullt ut i standardiseringsarbetet på grund av bristande

245 Europeiska kommissionen COM (2016) 445 av den 7 juli 2016, s. 3. Proposition 2012/13:93,

Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 13. Regeringens skrivelse

2007/08:140, Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld, s. 8. Inremarknadsutredningen, SOU 2009:71, EU, Sverige och den inre marknaden – En översyn av horisontella bestämmelser

inom varu- och tjänsteområdet, s. 410.

246 Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 13–14. 247 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av den 9 juli 2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat (varuförordningen). 248 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter. 249 Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG av den 9 juli 2008 om en gemensam ram för saluföring av produkter. 250 Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 16. 251 Artikel 2.1 i standardiseringsförordningen. 252 Skäl 1 och 2 i ingressen till standardiseringsförordningen. 253 Skäl 11 i ingressen till standardiseringsförordningen. 254 Skäl 25 i ingressen till standardiseringsförordningen.

sakkunskap, brist på resurser och de villkor om upphovsrätt som SIS ställer.255

Standarder baserade på byggproduktförordningen följer inte den nya metoden

För byggprodukter ska standarder inte precisera krav, utan i stället enbart ange hur information om produkterna ska lämnas. Bestämmelserna finns i EU:s byggproduktförordning256. Syftet med bestämmelserna är att underlätta handeln med byggprodukter inom EU.257

Byggproduktförordningen avviker från den nya metoden i vissa avseenden, bland annat genom att avsikten inte är att harmonisera de nationella byggreglerna eller reglera krav på byggprodukterna som sådana.258 Olika krav gäller i medlemsländerna på grund av skillnader i klimat, geologi, geografi samt andra skilda förutsättningar. Ett annat särdrag är att användningen av standarder enligt byggproduktförordningen är obligatorisk.259

Byggprodukternas prestanda ska i en så kallad prestandadeklaration beskrivas på samma sätt oavsett var de är tillverkade.260 För beskrivningen av produkternas prestanda ger kommissionen i uppdrag till en europeisk standardiseringsorganisation, till exempel CEN, att ta fram standarder.261

Byggprodukternas prestanda ska beskrivas i förhållande till deras väsentliga egenskaper.262 De väsentliga egenskaperna utgår från grundläggande krav för byggnadsverk, som avser bärförmåga, stadga, beständighet, säkerhet vid brand, hygien, hälsa och miljö, säkerhet och tillgänglighet vid användning, bullerskydd, energihushållning, värmeisolering och hållbar användning av naturresurser.263 Vilka produkt-

255 Kommittén för modernare byggregler, SOU 2017:106, Nystart för byggstandardiseringen

genom stärkt samverkan, s. 121.

256 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). 257 Ingressen till rådets direktiv 89/106/EEG. 258 Artikel 1 i byggproduktförordningen. 259 Artikel 8 i byggproduktförordningen. Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av den 7 juli 2016, s. 6. 260 Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av den 7 juli 2016, Om genomförandet av

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter, s. 2–3.

261 Artikel 17 i byggproduktförordningen. 262 Artikel 6 i byggproduktförordningen. 263 Artikel 3 och bilaga I i byggproduktförordningen.

egenskaper som är väsentliga i respektive land avgörs av ländernas nationella lagstiftning om krav på byggnadsverk.264

Regeringens standardiseringsstrategi

I juli 2018 antog regeringen en strategi för standardisering. Syftet med strategin är att belysa nyttan med standardiseringen och tydliggöra Sveriges viljeinriktning gällande standardisering. I strategin anges att standarder inte ska ersätta lagstiftning, utan snarare ses som ett alternativ eller komplement. Det är dock viktigt, enligt regeringen, att standarder inte kräver specifika material, tekniklösningar eller metoder, utan snarare generella funktionskrav som tillgodoser nya behov. Regeringen ska bland annat verka för att öka tillämpningen av relevanta internationella standarder i Sverige till exempel vid myndigheters framtagande av tekniska föreskrifter, att hänvisningar till standarder i lagstiftning inte ska vara tvingande samt kontinuerlig utvärdering av behovet att tillgängliggöra obligatoriska standarder som det hänvisas till i svenska föreskrifter. Vad det gäller samhällsbyggnadsområdet specifikt ska regeringen bland annat verka för att standarder på området som det hänvisas till i myndigheters föreskrifter tillgängliggörs.265

Uppdrag från regeringen

I Boverkets instruktion finns inga särskilda instruktioner om standarder.266 Inte heller i Boverkets regleringsbrev för 2019 nämns standarder specifikt. För budgetåret 2018 angavs dock i en not till myndighetens allmänna förvaltningsanslag att posten fick användas för att göra eurokoderna och övriga standarder inom byggområdet tillgängliga. 2013–2017 fanns det i Boverkets regleringsbrev en anslagspost om 6–7 miljoner kronor som fick användas för att göra eurokoderna

264 Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 20. 265 Regeringskansliet (2019), Regeringens strategi för standardisering, s. 3, 5–9, 13–16 och 35. 266 Förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket.

tillgängliga. 2017 kunde posten även användas för att göra övriga standarder inom byggområdet tillgängliga.267

2015 fick Boverket i uppdrag att ta fram en strategi för när, varför och på vilket sätt hänvisningar bör göras till standarder i myndighetens föreskrifter, då det var otydligt för användaren om en standard är en specifikation, en rekommendation eller omfattas av lagkrav.268Resultatet av Boverkets rapport beskrivs i avsnitt 5.3.2 nedan.

5.3.2. Boverkets hänvisningar till standarder i BBR

BBR innehåller hänvisningar till standarder i olika avseenden. De standarder som Boverket hänvisar till i BBR anger i vissa fall uppgifter om utförande och utformning, och i vissa fall verifieringsmetoder.

Hänvisningar till standarder i BBR

Enligt uppgift från Boverket finns i BBR för närvarande 174 hänvisningar till standarder, varav 159 i allmänna råd och 15 i föreskrift. Hänvisningar till standarder från standardiseringsorganisationer uppgick till 149, varav 134 i allmänna råd och 15 i föreskrift.269

267 Regeringsbeslut 2018-12-20, Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende Boverket, dnr. N2018/05841/SUBT, N2018/05793/KLS (delvis), N2018/01427/SUBT. Regeringsbeslut 2017-12-18, Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Boverket, dnr. N2017/07683/SUBT, N2017/07265/KLS, N2017/01453/SUBT. Regeringsbeslut 2016-12-14, Regleringsbrev för

budgetåret 2017 avseende Boverket, dnr. N2016/07802/SUBT, N2016/07505/KLS (delvis),

N2016/01717/PBB m.fl. Regeringsbeslut 2015-12-17, Regleringsbrev för budgetåret 2016

avseende Boverket, dnr. N2015/08892/SUBT, N2015/08630/KLS (delvis), N2015/01953/PUB.

Regeringsbeslut 2014-12-18, Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Boverket, dnr. S2014/8774/SAM (delvis). Regeringsbeslut 2013-12-19, Regleringsbrev för budgetåret 2014 av-

seende Boverket, dnr. S2013/8937/SAM (delvis). Regeringsbeslut 2012-12-20, Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Boverket, dnr. S2012/8390/SAM (slutligt).

268 Regeringsbeslut 2014-12-18, Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Boverket, dnr. S2014/8774/SAM (delvis). 269 Boverket, e-post 2019-03-04.

Därutöver sker hänvisningar till olika sorters skrifter från organisationer, företag och myndigheter.270

Som framgår ovan hänvisar Boverket till standarder oftast i allmänna råd i BBR, men det förekommer i 15 fall att Boverket hänvisar till standarder i föreskrifter i BBR. Det handlar enligt Boverket då om definitioner inom avsnitt 7 om bullerskydd respektive avsnitt 9 om energihushållning. Boverket menar att det är svårt att se att en tillämpare kan välja en egen definition av exempelvis dimensionerande vinterutetemperatur.271

Varför Boverket hänvisar till standarder

På fråga från oss har Boverket uppgett att myndigheten inte har någon skyldighet att hänvisa till några standarder i BBR.272 Boverket har dock framhållit att EU:s byggproduktförordning innebär att det svenska regelverket måste anpassas till standarder som ska underlätta handel med byggprodukter. När det gäller brand måste Sverige därför hänvisa till harmoniserade klasser och beskriva produktegenskaper på samma sätt som i standarderna. Dessa avser ofta provningsmetoder.273 Genom att inte hänvisa till en standard där det entydigt framgår vad klasserna innebär, vilken provningsmetod som ska användas för att uppnå dem med mera skulle regelverket enligt Boverket bli otydligt med stora möjligheter för tolkningar samt möjligen även för missbruk som kan äventyra säkerheten.274

270 NCS Colour AB:s Natural Color System. VVS-företagen, Rätt arbetsmiljö för VVS-montörer

och driftpersonal. Svensk byggtjänst, Regler för brandlarm, SBF 110:8. Formas, Metoder för mätning av luftflöden i ventilationsinstallationer (T9:2007). Svensk byggtjänst, Fukthandbok – praktik och teori, avsnitt 51 och 39:4. Svensk byggtjänst, AMA VVS & Kyl 09. Rise:s provnings-

metod SP FIRE 105. Energi- och miljötekniska föreningen, R1 – Riktlinjer för specifikation av

inneklimatkrav. Formas, Radonboken – Förebyggande åtgärder i nya byggnader. Formas, Radonboken: åtgärder mot radon i befintliga byggnader. Nordtests Nordtestmetod NT VVS 114. Fukt-

centrum vid Lunds tekniska högskola, Branschstandard ByggaF – metod för fuktsäker byggprocess. Lunds universitet, avdelningen för byggnadsfysik, Bestämning av kritiskt fukttillstånd för påväxt

av mögel på byggnadsmaterial. Sveriges Byggindustrier, Manual – fuktmätning i betong. Den

Nordiske Komité for Bygningsbestemmelser, NKB 4. Energigas Sverige, Energigas Sveriges Energi-

gasnormer EGN 2011. Funkis, Radon 1 och Radon 2.

271 Boverket, e-post 2019-05-14. 272 Boverket, e-post 2019-04-23. 273 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, dnr 10829–1592/2003, s. 36–38. Utöver harmoniserade standarder finns enligt Boverket även produktstandarder för icke-harmoniserade produkter, systemstandarder, beräkningsstandarder samt provningsstandarder som kan bidra till verifierbara funktionskrav. 274 Boverket, e-post 2019-05-13.

Utöver standarder från byggproduktförordningen har Boverket, av harmoniseringsskäl och på grund av lagen om offentlig upphandling, som princip att anpassa sina regler även till andra europeiska standarder.275 Exempelvis hänvisar Boverket till europeiska mätstandarder i 6:7412 om utsläppskrav. Om Boverket skulle rekommendera andra mätmetoder skulle det enligt verket innebära risk för handelshinder.276

Utöver det anger Boverket att hänvisningar till standarder kan vara ett lämpligt sätt att skapa verifierbara funktionskrav.277 På frågor från oss har Boverket uppgett att hänvisningar till standarder kan underlätta för tillämparna. Standarder som beskriver lösningar underlättar enligt Boverket byggherrens kommunikation med kommunen om huruvida kraven är uppfyllda eller inte.278

Boverkets strategi för standarder

I Boverkets rapport om förslag till strategi för hänvisning till standarder anges att eftersom harmoniserade byggproduktstandarder till byggproduktförordningen inte är frivilliga behövs generellt sett inte hänvisningar till dessa i myndighetsregler. Ibland kan dock hänvisning vara en lämplig lösning enligt Boverket. För varje väsentlig egenskap anges i standarden hur denna ska redovisas. Detta kan exempelvis ske i form av nivåer eller klasser. De svenska reglerna för byggnader får uttrycka vilken klass eller nivå en byggprodukt minst ska hålla för att anses lämplig att använda i Sverige. När det i bestämmelserna uttrycks en nivå eller klass bör en hänvisning ske till den harmoniserade produktstandarden för att få en källa till exempelvis klassen. Detta skapar enligt Boverket en rättssäkrare hantering av den valda klassen. Enligt strategin kan standardiseringen och regelarbetet dra nytta av varandra, varför myndigheter ibland kan överväga att hänvisa till standarder i myndighetsreglerna. Detta ska dock enligt Boverket motiveras så att hänvisningar inte sker av slentrian eller att myndigheten aldrig eller sällan utnyttjar standarder vid regelgivning och på det viset måste lägga än mer tid på regelgivande än om en

275 Boverket har exemplifierat de europeiska standarderna som systemstandarder, provningsstandarder, utförandestandarder, frivilliga produktstandarder och beräkningsstandarder. 276 Boverket, e-post 2019-05-25. 277 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, s. 36–38. Boverket (2013), Tillgängliga

eurokoder och andra standarder inom byggsektorn, rapport 2013:27, s. 48.

278 Boverket, e-post 2019-05-25.

hänvisning till standarder hade gjorts. En slutsats i Boverkets rapport är att hänvisning till standarder i första hand ska ske genom en exemplifierande hänvisning, vilket innebär att föreskriften ska anses uppfylld om standarden följs, men att det inte är uteslutet att föreskriften kan uppfyllas på ett annat sätt.279

Kostnaden för staten att tillhandahålla standarder

Staten bekostar inte tillgängliggörandet av standarder till vilka det görs hänvisningar i BBR. Däremot tillhandahålls de eurokoder280 som finns översatta till svenska avgiftsfritt för användarna, genom ett avtal med mellan Boverket och SIS om kostnadsfritt tillhandahållande av eurokoder. Det första avtalet löpte ut den 30 juni 2018281 och har sedan förlängts i omgångar och gäller nu till den 31 december 2019.282Avtalet innebär att Boverket ska betala SIS 4,5 miljoner kronor för en årlig licens som ger rätt för verksamma slutanvändare i Sverige att ta del av Eurokoder SE.283 Den totala årliga kostnaden för tillgängliggörandet av de till svenska översatta eurokoderna har enligt Boverket varit cirka 6 miljoner kronor sedan 2013.284

5.3.3. Tillämpares tillämpning av och syn på hänvisningar till standarder

Tillämpares synpunkter på att hänvisningar görs till standarder

De hänvisningar som i BBR görs till standarder ansågs bland annat av deltagarna i våra rundabordssamtal som problematiska, eftersom standarder inte är tillgängliga gratis, utan behöver köpas av de som

279 Boverket (2015), En strategi för hänvisning till standarder, s. 17, 21 och 26. 280 Eurokoderna är harmoniserade standarder som innehåller en samling beräkningsstandarder för dimensionering av bärverk enligt The EN Eurocodes, http://eurocodes.jrc.ec.europa.eu/showpage.php?id=1, besökt 2017-11-01. 281 Avtal om eurokodernas tillgängliggörande utan avgift mellan Boverket och SIS, Boverket dnr. 100–3307/2013. 282 Avtal om eurokodernas tillgängliggörande utan avgift mellan Boverket och SIS, Boverket dnr. 3973/2018. Avtal om eurokodernas tillgängliggörande utan avgift mellan Boverket och SIS, Boverket dnr. 3973/2018–2. 283 Avtal om eurokodernas tillgängliggörande utan avgift mellan Boverket och SIS, Boverket dnr. 3973/2018–2. 284 Boverket, e-post 2019-10-14.

ska tillämpa BBR. Flera aktörer menade om Boverket hänvisar till standarder behöver de tillhandahållas fritt.285 Ett par aktörer menade vidare att om inte en standard är fritt tillgänglig bör information framgå direkt i BBR.286 Även referensgruppen ansåg att hänvisningar till standarder förutsätter att de görs tillgängliga.287 Tillämpare under Sverigeturnén påpekade vidare att konsekvensanalyser av standarder är centralt ur ett kostnadsperspektiv om hänvisningar ska göra till dem i BBR.288

Under hearingen lyfte olika aktörer även att en standard behöver ha legitimitet, genom att vara accepterad, vedertagen och framtagen på ett förtroendeingivande sätt om Boverket ska hänvisa till den i BBR.289 Referensgruppen lyfte vikten av samhällsansvar och var kritiska till hänvisningar till standarder, eftersom de menade att det flyttar ansvaret för regelgivning från Boverket till SIS. Referensgruppen ansåg i stället att relevanta delar av standarder bör omformuleras i föreskrift.290

Ett par aktörer var positiva till användningen av standarder som är inriktade på att bedöma och verifiera prestanda (produktegenskaper, konstruktionsprestanda, byggnadsprestanda) och säkerhet snarare än att ge förslag på lösningar.291

Synpunkter på var hänvisningar till standarder görs

Vissa deltagare i rundabordssamtalen menade att hänvisningar till standarder inte bör göras i föreskrifter i BBR, men kan göras i vägledning.292

Deltagare i våra rundabordssamtal och referensgrupp menar att även om hänvisningar till standarder görs i allmänna råd uppfattas de ibland som tvingande och att det i praktiken inte finns något alter-

285 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Byggmaterialindustrierna, e-post 2017-06-07. Neuroförbundet, e-post 2017-06-02. Föreningen för Sveriges Bygglovgranskare och Byggnadsnämndssekreterare, e-post 2017-06-02. Länsstyrelsen i Hallands län, e-post 2017-06-02. Installatörsföretagen, epost 2017-06-02. 286 Länsstyrelsen i Hallands län, e-post 2017-06-02. Installatörsföretagen, e-post 2017-06-02. 287 Referensgruppsmöte 2019-03-27. 288 Sverigeturné: möte i Stockholm 2018-05-02. 289 Hearing 2018-09-24. 290 Referensgruppsmöte 2019-03-27 och 2019-05-08. 291 Svenska geotekniska föreningen, e-post 2017-06-01. Svensk betong, e-post 2017-06-08. Swedisol, e-post 2017-06-07. 292 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sveriges arkitekter, e-post 2017-06-08.

nativ.293 Från andra aktörer har det framkommit att hänvisningar till standarder i föreskrift och allmänt råd riskerar att vara konserverande och motverka funktionskravens syfte.294

Bland annat under Sverigeturnén framkom det att olika kommuner har olika syn på när och om standarder ska tillämpas.295 En aktör lyfte också att standarder kan ha en annan kravnivå än myndighetsföreskrifter.296

Byggherresidan använder standarder i varierande grad

Vi har i en övergripande enkät undersökt om branschen anser att de berörs av standarder. Arkitekter uppgav i högst grad (95 procent) att de generellt berörs av standarder i sitt arbete, följt av byggbolag/ exploatörer (75 procent), byggmaterialproducenter (68 procent) och fastighetsbolag (60 procent).297

Två tredjedelar av kommuner har tillgång till relevanta standarder

I vår undersökning av kommunernas tillämpning av standarder ställdes frågan om kommunerna har tillgång till de standarder som förekommer i BBR. 186 kommuner svarade att de hade tillgång till standarder och uppgav att de hade tillgång till de standarder som var relevanta för deras tillämpning eller de vanligaste standarderna. Huruvida de hade tillgång till samtliga standarder som det görs hänvisningar till i BBR framgick inte. 85 kommuner uppgav att de inte hade tillgång till de standarder som finns i BBR. Det framgick av svaren att det upplevs som ett problem att användningen av standarder är förenad med kostnader.298 Se figur 5.12 nedan.

293 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Referensgruppsmöte 2017-09-04. 294 Innovationsworkshop 2019-02-14. 295 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05 och Uppsala 2018-04-17. Studentbostadsföretagen, e-post 2017-06-02. 296 Synskadades Riksförbund, e-post 2019-04-23. 297 Kantar Sifo, redovisning av enkätundersökning 2017-08-21. 298 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20.

Standarder kan ha betydelse i kommuners och domstols tillämpning

I vår undersökning av kommunernas tillämpning av standarder svarade 179 kommuner att det är svårt för byggherren att visa att föreskriften i BBR är uppfylld utan att använda standarder, medan 86 kommuner svarande att det inte är det.299 Se figur 5.13 nedan.

299 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20.

179

86

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Ja

Nej

Vissa kommuner nämnde att vissa handläggare/inspektörer inte godtar om standarderna inte följs trots att hänvisning till dem enbart sker i de allmänna råden. Standarderna är oftast väldigt tydliga och därmed blir det svårt för en byggherre att visa på att föreskriften uppfyllts om inte standarden följts.300

Även i domstolspraxis kan standarder ha betydelse. I ett mål om bygglov låg Boverkets allmänna råd och Svensk standards mått för dörrpassager till grund för domstolens avgörande. Det gällde föreskriften och det allmänna rådet i 3:143 i BBR, där det allmänna rådet hänvisar till standarden SS 91 42 21. Då den aktuella ansökningen inte uppfyllde de mått som angavs i det allmänna rådet och i standarden kunde bygglov enligt domstolen inte lämnas.301

300 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 301 Mark- och miljööverdomstolens dom den 19 november 2015, målnummer P 6103-15 (MÖD 2015:39).

Tillämpares synpunkter på enskilda standarder

Olika tillämpare har givit synpunkter på enskilda standarder, till vilka det görs hänvisningar i BBR. I avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning kritiserades exempelvis standarden om bostadsutformning SS 91 42 21:2006302 för att vara föråldrad, för att den inte särskiljer mellan tillgänglighet och bekvämlighet samt inte är anpassad till dagens behov av små lägenheter och flexibilitet.303 Den uppfattades samtidigt som svår att göra avsteg från då de allmänna råden hänvisar till den.304 Som exempel på vad som är svårt att uppfylla på annat sätt lyftes vändmått och inredningsstorlekar.305 Referensgruppen uppgav att standarden kan ge upphov till tolkningsproblematik, eftersom den endast redovisar enkeldörrar, vilket har lett till ifrågasättande av pardörrar ut till balkong.306 Ett förslag till ny standard om bostadsutformning remitterades våren 2019 och under hösten 2019 pågick ett arbete med att sammanställa och arbeta in inkomna kommentarer. Ett öppet seminarium om standarden är enligt SIS planerat till januari 2020.307 Ett annat exempel på standard i avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning där kommunerna påpekade att det är svårt för byggherren att uppfylla föreskrifterna utan att följa standarden är de mått som finns i SS-EN 81–70, till vilken det finns en hänvisning i 3:144 hissar och andra lyftanordningar.308

Standarder i avsnitt 5 om brandskydd som kommuner framförde som svåra att göra avsteg från för byggherren är standarden SS-EN 12845 och standardserien SS-EN 12259 i 5:2521 om automatisk vattensprinkleranläggning. Andra standarder som nämndes gäller beslag till dörrar som ska kunna ske med ett handgrepp, SS-EN 1125, respektive utformas med ett enkelt trycke, SS-EN 179, till vilka det återfinns hänvisning till i 5:352.309 Ytterligare exempel finns i 5:4255

302 SIS, Byggnadsutformning – Bostäder – Invändiga mått (SS 91 42 21). Hänvisningar i allmänna råd till SS 91 42 21 finns i avsnitt 3:142, 3:143, 3:146, 3:22, 3.23 i BBR. 303 Sverigeturné: möte i Malmö 2018-05-16. 304 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Referensgruppsmöte 2017-09-04. Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 305 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 306 Referensgruppsmöte 2019-03-27. 307 SIS, e-post 2019-10-11. 308 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 309 Avsnitt 5:352 i BBR. Standarden SS-EN 1125:2008 Byggnadsbeslag – Panikutrymningsbeslag manövrerade med horisontell tryckstång – Krav och provning. Standarden SS-EN 179 Byggnadsbeslag – Nödutrymningsbeslag manövrerade med tryck eller tryckplatta – Krav och provning enligt SIS.

om materialegenskaper och beständighet i skorstenar, rök- och avgaskanaler och insatsrör där hänvisning görs till vissa delar av SS-EN 15287 och SS-EN 15287-2 om utformning, installation och idriftsättning av skorstenar.310

För avsnitt 6 om hälsa, hygien och miljö framförde kommuner att det är svårt för byggherren att uppfylla föreskrifterna utan att följa standarden SS 91 42 01 för verifiering av dagsljus som det hänvisas till i 6:322.311

I kommunenkäten framkom inga kommentarer på avsnitt 7 om bullerskydd.312 Däremot har andra aktörer framfört synpunkter på detta. Vissa aktörer angav att hänvisningar till standarder i detta avsnitt försvårar för byggnadsinspektörerna vid tillämpning,313 medan andra var positiva och uppgav att ljudklassningsstandarder är kravställande standarder som kompletterar BBR.314

5.3.4. Internationell forskning

I internationell forskning har relationen mellan byggregler och standarder analyserats och det har konstaterats att de har olika syfte. Medan byggreglerna avser att reglera lokalt och nationellt relevanta samhällskrav, är standarder tekniska dokument som standardiserar exempelvis kvalitet, prestanda, storlek, procedur i relation till byggnader och byggande. Standarder används även för att uppfylla exempelvis byggherrars egna kvalitetskrav och försäkringsbranschens riskbedömningar, vilket kan innebära andra kravnivåer än de som finns i samhällets bestämmelser. Forskningen pekar på behovet av en särskillnad mellan byggregler och standarder, men att denna tydlighet saknas i en del länders byggregler.315

310 Byggfakta, redovisning av kommunenkät 2019-05-20. 311 Ibid. 312 Ibid. 313 Länsstyrelsen i Hallands län, e-post 2017-06-02. 314 Swedisol, e-post 2017-06-07. 315 G. C. Foliente (2000), Developments in performance-based building codes and standards,

Forest Products Journal, 50(7), s. 16–17.

5.3.5. Hänvisningar till standarder i andra länders byggregler

I Danmark görs hänvisningar till standarder

I bygningsreglementet görs hänvisningar till ett flertal standarder som ska användas. Hänvisningar görs till standarder som är utarbetade inom såväl ISO och CEN som inom den danska standardiseringsorganisationen, Dansk standard. När hänvisningar görs till standarder i bygningsreglementet blir standarderna rättsligt bindande.316Som utgångspunkt är det dock möjligt att uppfylla bygningsreglementets funktionskrav på andra sätt än att följa de standarder som det hänvisas till, så länge det kan dokumenteras att kraven är uppfyllda.317

I Danmark görs hänvisningar till standarder för att säkra en hög kvalitet och en gemensam förståelse. Framför allt används standarder för att beskriva hur funktionskraven kan följas och dokumenteras. Vidare är det den danska regeringens önskan att öka användningen av europeiska och internationella standarder bland annat för att minska hinder för internationella företag.318

I Finland görs inga hänvisningar till standarder i byggreglerna

I de finska byggreglerna finns inga hänvisningar till standarder.319Standarder är tekniska dokument och är, enligt det finska Miljöministeriet, ofta inte skrivna för att möta de behov som lagen ger uttryck för.320 Den finska regeringen använder dock centrala delar av standarder i omskriven form i bestämmelser. Detta arbete genomförs tillsammans med intressenter, bland annat den nationella standardiseringsorganisationen.321

316 Transport-, Bygnings- og Boligministeriet, enkätsvar 2018-11-04. 317 Trafik-, Bygge og Boligstyrelsen, enkätsvar 2017-08-22. 318 Ibid. 319 Miljöministeriet, enkätsvar 2018-11-05. 320 Miljöministeriet, e-post 2017-07-14. 321 Miljöministeriet, e-post 2017-11-15.

I Nederländerna görs hänvisningar till standarder i byggreglerna

I Nederländerna görs hänvisningar till standarder från ISO, CEN och nationella standarder i byggreglerna. Standarder i The Building Decree är så kallade designerade standarder. Antingen väljer regeringen att göra en befintlig nederländsk standard till designerad standard eller så ber regeringen den nederländska standardiseringsorganisationen att utveckla en standard som senare fastställs i The Building Decree. I prövningen om tillstånd att bygga måste designerade standarder accepteras om de används i tillämpningen. Dock kan även andra metoder användas för att visa att kraven har uppfyllts.322

I norska föreskrifter görs hänvisningar till standarder både generellt och specifikt

I byggteknisk forskrift görs en generell hänvisning till användning av standarder. Där står det att uppfyllandet av krav och accepterad prestanda kan dokumenteras genom användning av Norsk Standard eller likvärdig standard.323

I byggteknisk forskrift görs också hänvisningar till specifika standarder. På vissa ställen står det att bestämda standarder ska användas. Där byggteknisk forskrift anger att bestämda standarder ska användas är det antingen för att föreskriftskravet konkretiseras i en standard (till exempel NS 3059:1994 Lukkede vedfyrte ildsteder – Røykutslipp – Krav) eller för att det krävs en standardiserad metod för att dokumentera att krav i byggteknisk forskrift är uppfyllda (till exempel NS 3031:2014 Beregning av bygningers energiytelse – Metode og data).324

På andra ställen anges i byggteknisk forskrift att bestämda standarder kan användas och då är praxis att dessa standarder används eftersom det i praktiken inte finns alternativ. Ett exempel är NS 8175:2012 Lydforhold i bygninger – Lydklasser for ulike bygningstyper. Avvikelser från dessa standarder accepteras ändå, men det måste då dokumenteras att kraven i byggteknisk forskrift är uppfyllda på annat sätt.325

322 Ministry of Interior and Kingdom relations, enkätsvar 2018-11-12. 323 Kommunal- og moderniseringsdepartementet, enkätsvar 2018-11-05. 324 Ibid. 325 Ibid.

Där det i accepterad prestanda och i vägledning anges att bestämda standarder kan användas är det avsett som exempel och det är valfritt att använda standarderna. Det flesta hänvisningar som görs till standarder görs i vägledning.326

I Skottland görs hänvisningar till standarder framför allt i vägledning

Hänvisningar till standarder görs snarare i vägledning än i bindande bestämmelser i Skottland. Flera hundra standarder är citerade. Standarderna används för att visa på god tillämpning eller för att tillhandahålla kvantifiering av till exempel vilken styrka i murbruk som behövs eller vindlastberäkningar. Framför allt görs hänvisningar till standarder från ISO, CEN och nationella standarder, men det görs även hänvisningar till branschstandarder om de visar sig innebära god tillämpning. När hänvisningar görs till standarder är de avsedda som vägledning och det går att visa att kraven har uppfyllts på andra sätt.327

5.3.6. Våra slutsatser gällande hänvisningar till standarder

Samhällskrav och standarder har olika syften

Boverket har valt att hänvisa till standarder i 15 föreskrifter och 159 allmänna råd i BBR. Vi har kunnat se att trots att standarder i grunden är frivilliga att använda har vissa i dag blivit normerande. Det framgår av att tillämpare på både kommun- och byggherresidan uppger att det är svårt att uppfylla föreskrifter i BBR utan att följa standarder som det görs hänvisningar till i föreskrifter eller allmänna råd. Vidare konstaterar vi att allmänt hållna föreskrifter banar väg för att de standarder som hänvisningar görs till blir normerande. Att det såväl inom kommuner och bland aktörer på byggherresidan råder osäkerhet kring standarders rättsliga status och att vissa standarder har fått en normerande funktion skapar oförutsägbara byggregler. Den nu använda regeltekniken i BBR med allmänt hållna föreskrifter som kompletteras av icke bindande rekommendationer i allmänna

326 Direktoratet for byggkvalitet, enkätsvar 2017-07-17. 327 Local Government and Communities Directorate, enkätsvar 2018-11-05.

råd som i sin tur hänvisar till exempellösningar i standarder, har lett till ett oklart rättsläge.

Vi kan konstatera att syftet med samhällets krav och de standarder som branschen tar fram skiljer sig åt. Eftersom standarder utarbetas och används av marknadens aktörer för att hitta lösningar i olika frågor och standardiseringen i grunden är marknadsdriven, är det inte samhällsintressen som primärt driver framtagandet av standarder. Det är statens roll att bevaka samhällsintressen och fastställa samhällets krav i föreskrifter.

En majoritet av de länder som vi har studerat gör hänvisningar till standarder, men i Finland görs inga hänvisningar till standarder i bestämmelser. I stället använder den finska regeringen använder centrala delar av standarder i omskriven form i bestämmelser, i samförstånd med bland annat den nationella standardiseringsorganisationen.

Hänvisningar till standarder i föreskrifter

I de fall som Boverket i dag hänvisar till standarder i föreskrifter i BBR blir standarderna en del av föreskriften och därmed juridiskt bindande. Vi delar tillämparnas kritik mot att standarder som Boverket hänvisar till i föreskrift inte tillhandhålls gratis som föreskrifter i övrigt. Som vi redogör för i avsnitt 5.1.1 ska föreskrifter gratis vara tillgängliga i elektronisk form och vi menar att det även omfattar de standarder som föreskriften hänvisar till.

6. Lämplighetskrav vid nybyggnad och ombyggnadskrav

Vårt direktiv beskriver att byggreglerna är samhällets sätt att ange den lägsta accepterade nivån för det som byggs och att de har en stor betydelse för effektiviteten i plan- och bygglagstiftningen som helhet. Byggreglerna och deras utformning är bland annat avgörande för att det ska kunna finnas ett diversifierat utbud av bostäder som kan efterfrågas av flera olika målgrupper och ett bostadsbyggande som passar olika behov och preferenser. Direktivet anger vidare att det finns en kritik mot den nuvarande regleringen som går ut på att den uppfattas som alltför omfattande och kostnadsdrivande, men att kritiken vanligtvis är allmänt hållen och därmed ger begränsad vägledning för hur regelverket kan ändras.1

I denna del av vårt utredningsarbete har vi valt att fokusera på kraven på lämplighet för sitt ändamål vid uppförande av nya byggnader som innehåller bostäder respektive krav vid ombyggnad. Avgränsningen till dessa frågor beskrivs i avsnitt 2.2. I detta kapitel beskrivs dessa frågor var för sig efter en övergripande redogörelse för krav på byggnadsverk generellt. Både för de generella bestämmelserna, lämplighetskraven och ombyggnadskraven beskriver vi en historisk bakgrund, dagens bestämmelser och syftet med dem, aktuella myndighets- och forskningsrapporter, synpunkter från tillämpare som vi samlat in samt resultatet av övriga studier som vi har låtit genomföra. Beskrivning av vilka möten och enkäter som vi har genomfört och metodiken för dem finns i avsnitt 2.4. Varje avsnitt avslutas med våra slutsatser.

1 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., dir. 2017:22, s. 4.

6.1. Nationella krav på byggnadsverk sedan 150 år

För nästan 150 år sedan infördes ett statligt krav på Sveriges städer att planera bebyggelse, upprätta lokala byggnadsordningar och säkerställa brandsäkerheten i Sveriges första stadsbyggnadslagstiftning, 1874 års byggnadsstadga för rikets städer (byggnadsstadgan).2 Byggnadsstadgan var allmänt hållen och lämnade till varje stad att reglera mer precisa bestämmelser genom en lokal så kallad byggnadsordning.3 Syftet med byggnadsordningarna var att reglera hänsyn till allmänna och enskilda intressen och till allmän trevnad, sundhet och säkerhet.4

Under 1950-talet utreddes förutsättningarna för förenkling av byggreglerna.5 Det ledde till att en ny byggnadsstadga med enhetliga bestämmelser för hela landet och möjligheter för byggnadsnämnderna att medge undantag i enskilda fall antogs 1959. Samtidigt upphörde de lokala byggnadsordningarna.6 Ett skäl till avskaffandet av de lokala byggnadsordningarna var att de hindrade en industriell produktion, vilket fördyrade bostadsproduktionen.7

Vid övergången från 1959-års byggnadsstadga till den äldre plan- och bygglagen (ÄPBL)8 1987 ersatte Boverkets nybyggnadsregler (NR) Svensk byggnorm (SBN). I NR 1 görs en hänvisning till första utgåvan av standarden Byggnadsutformning – Bostäder – Funktions-

mått (SS 91 42 21) för första gången.9 1994 ersatte Boverkets bygg-

regler (BBR)10 och Boverkets konstruktionsregler (BKR) NR.11

Kraven på lämplighet har funnits sedan 1940-talet och tidigare varit kopplade till statlig finansiering, se vidare avsnitt 6.3.1.

Ombyggnadsbegreppet har funnits av och till och med olika innebörd sedan 1930-talet, se vidare avsnitt 6.4.1.

2 1874 års byggnadsstadga och brandstadga för rikets städer. K. Granath (2001), Ordning, lag

och stadga – om byggnadsordningar och maktfördelning, Nordisk arkitekturforskning 2001:4.

3 1 kap. 1–2 §§ och 3 kap. 44§ Byggnadsstadga för rikets städer. 4 Normalförslag till byggnadsordningar m.m., SOU 1932:6, Byggnadsordning för stad, köping

och större municipalsamhälle, s. 4.

5 Förenklad Byggnadslagstiftning: Betänkande avgivet av 1951 års byggnadsutredning, SOU 1957:21, s. 122–125 och 174–183. 6 Boverket (2016), Byggregler – en historisk översikt, s. 2. 7 A. Bexelius m.fl., Byggnadslagstiftningen, 1948 – kommentar till 1947 års nya byggnadslagstift-

ning, s. 19–20.

8 1987-års plan- och bygglag (1987:10), ÄPBL. 9 Boverkets nybyggnadsregler, NR 1, (BFS 1988:18), s. 68. 10 Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6), BBR. 11 Boverkets byggregler (föreskrifter och allmänna råd), BBR 94:1, (BFS 1993:54), s. 3.

6.2. Krav på byggnadsverk

6.2.1. Bestämmelser om krav på byggnadsverk

Krav på byggnadsverk bestämt nationellt i en internationell kontext

Krav på byggnadsverk regleras nationellt. Sveriges anslutning till Europeiska unionen (EU) innebär dock att Sverige är bunden av EUförordningar och skyldig att implementera EU-direktiv i den nationella lagstiftningen.12 Vidare finns EU:s byggproduktförordning13, som reglerar hur byggprodukters prestanda ska beskrivas.14 Byggprodukternas prestanda ska beskrivas i förhållande till deras väsentliga egenskaper.15 De väsentliga egenskaperna utgår från grundläggande krav på byggnadsverk, som avser bärförmåga, stadga, beständighet, säkerhet vid brand, hygien, hälsa och miljö, säkerhet och tillgänglighet vid användning, bullerskydd, energihushållning, värmeisolering och hållbar användning av naturresurser.16 De svenska bestämmelserna om byggnadsverks tekniska egenskaper motsvarar till stor del de grundläggande kraven på byggnadsverk som anges i byggproduktförordningen.17Sverige är också bunden av Förenta nationernas (FN) konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och FN:s konvention om barnets rättigheter.18

Plan- och bygglagen ska bidra till goda levnadsförhållanden och en god livsmiljö

Plan- och bygglagen (PBL)19 innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. I lagens inledande bestämmelse anges att syftet är att främja en samhällsutveckling med jämlika och

12 Lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. 13 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av den 9 mars 2011 om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). 14 Artikel 1 i byggproduktförordningen. Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till

EU-förordning om byggprodukter, s. 20.

15 Artikel 6 i byggproduktförordningen. 16 Artikel 3 och bilaga I i byggproduktförordningen. 17 Proposition 1993/94:178, Ändring i plan- och bygglagen, m.m. s. 128. 18 Regeringen , www.regeringen.se/informationsmaterial/2015/06/konvention-omrattigheter-for-personer-med-funktionsnedsattning/ och www.regeringen.se/regeringenspolitik/barnets-rattigheter/, besökta 2019-09-05. 19Plan- och bygglagen (2010:900), PBL.

goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människor i dagens samhälle och för kommande generationer. Målen ska uppnås med hänsynstagande till den enskilda människans frihet.20 De grundläggande syftena har behållits oförändrade från ÄPBL.21

Utformningskrav och tekniska egenskapskrav i PBL

Åttonde kapitlet i PBL innehåller bestämmelser om krav på byggnadsverk. Kraven utgörs dels av krav på utformning (utformningskrav), dels av krav på tekniska egenskaper (tekniska egenskapskrav).22 Bestämmelserna syftar främst till att skydda svaga konsumenter, som inte kan tillgodose sina anspråk på en marknad baserad på tillgång och efterfrågan. Bebyggelsens och närmiljöns egenskaper är enligt regeringen av väsentlig betydelse för människors säkerhet, hälsa och välbefinnande. Kraven till skydd för vissa särskilda grupper, exempelvis rörelsehindrade och äldre, syftar till att skapa förutsättningar för deras deltagande i samhällslivet.23 Kraven gäller med undantag för åtgärder som inte kräver lov eller anmälan och för arbetslokaler, vissa fritidshus och en- eller tvåbostadshus.24

Utformningskraven innebär att byggnader och i vissa fall anläggningar ska:

  • vara lämpliga för sitt ändamål,
  • ha en god form-, färg- och materialverkan, och
  • vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.25

De tekniska egenskapskraven innebär att byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga för:

201 kap. 1 § PBL. 21 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 127 och 412. 22 8 kap. 1 och 4 §§ PBL. 23 Proposition 1985/86:1, med förslag till plan- och bygglag, s. 85. 24 Enligt 8 kap. 6 § PBL gäller krav på tillgänglighet och användbarhet i vissa fall inte i fråga om arbetslokaler, fritidshus med högst två bostäder och en- eller tvåbostadshus. Enligt 8 kap. 8 § PBL får avsteg från kraven i vissa fall göras i fråga om åtgärder som inte kräver lov eller anmälan. 258 kap. 1 § PBL. 3 kap.2–5 §§plan- och byggförordningen (2011:338), PBF.

  • bärförmåga, stadga och beständighet,
  • säkerhet i händelse av brand,
  • skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön,
  • säkerhet vid användning,
  • skydd mot buller,
  • energihushållning och värmeisolering,
  • lämplighet för det avsedda ändamålet,
  • tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga,
  • hushållning med vatten och avfall, och
  • bredbandsanslutning.26

Regeringskansliet har hösten 2019 remitterat ett förslag om att utrustning för laddning av laddfordon ska införas som ett nytt tekniskt egenskapskrav i åttonde kapitlet fjärde paragrafen PBL.27

De ovan nämnda utformningskraven och tekniska egenskapskraven ska uppfyllas genom att de:

  • vid nybyggnad uppfylls för hela byggnaden,
  • vid ombyggnad uppfylls för hela byggnaden eller, om detta inte är rimligt, den betydande och avgränsbara del av byggnaden som påtagligt förnyas genom ombyggnaden, och
  • vid annan ändring av en byggnad än ombyggnad uppfylls i fråga om ändringen.28

Hinder mot tillgänglighet till eller användbarhet av lokaler dit allmänheten har tillträde ska alltid avhjälpas, om hindret med hänsyn till de praktiska och ekonomiska förutsättningarna är enkelt att avhjälpa.29

268 kap. 4 § PBL. 27 Infrastrukturdepartementet (2019), Remiss av Boverkets rapport 2019:15 Nya krav på ladd-

infrastruktur för laddfordon, I2019/01695/E.

28 8 kap. 2 § första stycket och 5 § PBL. 29 8 kap. 2 § första stycket och 5 § PBL.

Ändring

Ändring av en byggnad definieras i PBL som en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde. En typ av ändring är tillbyggnad, som definieras som ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym. En annan typ av ändring är ombyggnad, som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas.30 Åtgärder som inte faller in under begreppen tillbyggnad eller ombyggnad utgör därmed ändring.

Som framgått ovan finns en skillnad i kraven mellan ombyggnad och andra ändringar. För ändringar ska utformningskraven och de tekniska egenskapskraven uppfyllas i fråga om ändringen, medan kraven ska uppfyllas för hela byggnaden eller byggnadsverket vid ombyggnad, om det inte är orimligt. I avsnitt 6.4 nedan redogör vi närmare för bestämmelserna om ombyggnad.

Vid ändringar, inklusive ombyggnad, aktualiseras PBL:s bestämmelser om förbud mot förvanskning samt krav på underhåll och varsamhet. Dessa bestämmelser innebär att tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värden tillvaratas, med beaktande av byggnadens och omgivningens karaktär.31

Anpassningar och avsteg från kraven vid ändringar

Uppfyllandet av kraven vid ändringar, inklusive ombyggnad, får anpassas och avsteg göras med hänsyn till ändringens omfattning samt med hänsyn till byggnadens förutsättningar och bestämmelserna om varsamhet och förbud mot förvanskning.32 När det gäller tillgänglighet och användbarhet får dock dessa avsteg endast göras om det med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens standard är uppenbart oskäligt att uppfylla kraven.33 Det ska vara möjligt att anpassa eller göra avsteg från kraven på tillgänglighet och användbarhet med hänsyn till PBL:s bestämmelser om varsamhet och förbud mot förvanskning och därutöver:

301 kap. 4 § PBL. 31 8 kap. 13, 14 och 17 §§ PBL. 328 kap. 7 § PBL. 33 8 kap. 7, 13 och 17 §§ PBL. Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 261.

  • vid ombyggnad endast om det är uppenbart oskäligt att uppfylla kraven, och
  • vid annan ändring av en byggnad eller vid flyttning av en byggnad i den utsträckning det är lämpligt med hänsyn till byggnadens förutsättningar.34

Slutligen får avsteg från kraven på tillgänglighet och användbarhet alltid göras om ändringen innebär att bostäder på högst 35 kvadratmeter inreds på en vind.35

Boverket har meddelat föreskrifter och allmänna råd om anpassningar och avsteg vid ändring i BBR.

6.2.2. Myndighetsrapporter och forskning om krav på byggnadsverk

I forskning som har följt de länder som arbetar med funktionskrav har krockar mellan historiskt förankrade krav, som brand, och krav som tillkommit för att hantera resurs- och hållbarhetsfrågor, som energi, identifierats. Resultaten pekar på behov av att i högre grad analysera krav utifrån ett holistiskt synsätt vid regelskrivning.36

Ett exempel på en sådan krock beskrivs i en studie utförd av Research Institutes of Sweden (Rise), Svenska byggbranschens utvecklingsfond (SBUF) och Vinnova. I studien uppges att intresset för gröna tak, som är gynnsamma för biologisk mångfald och andra klimataspekter, har ökat. Men enligt studien uppfyller inte gröna tak brandkraven i BBR och Boverkets allmänna råd om analytisk dimensionering37 erbjuder inte någon vedertagen metod för gröna tak.38

34 3 kap. 23 § PBF. 358 kap. 7 § PBL. 36 B. Meacham (2016), Sustainability and resiliency objectives in performance building regula-

tions, Building Research & Information, 44:5–6, s. 485.

37 Boverkets allmänna råd om analytisk dimensionering av byggnaders brandskydd, BBRAD (BFS 2011:27). 38 C/O Cit y, https://hallbarstad.se/cocity/wp-content/uploads/sites/121/2018/03/Grönaklimatskal-Fukt-och-brand.pdf?x14227, besökt 2019-09-30.

6.2.3. Tillämparens syn på krav på byggnadsverk

Tillämpare ser motsättningar mellan krav i BBR

Deltagare vid vår Sverigeturné har uppmärksammat oss på att det i dag kan uppstå motsättningar mellan krav i BBR vid den praktiska tillämpningen.39 Några kommuner har uttryckt ett behov av att se över kraven i BBR så att de inte motverkar varandra.40 Referensgruppen ansåg att det under framtagandet av krav behövs en bättre analys av kravets relation till andra krav som omfattar kravets konsekvenser för byggnaden som helhet.41

I en fördjupad kommunenkät som vi har låtit göra angav 91 kommuner att det finns svårlösta motsättningar mellan olika föreskrifter i BBR, medan 82 kommuner angav att det inte finns sådana motsättningar.42 Se figur 6.1 nedan.

Enligt kommunerna som har svarat på enkäten är de vanligaste exemplen på motsättningar mellan krav tillgänglighet och fukt såsom tröskelhöjd i relation till fuktrisk, tillgänglighet och brandskydd,

39 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Karlstad 2018-03-06, Uppsala 2018-04-17, Stockholm 2018-05-02 och Växjö 2018-05-24. 40 Trestadsgruppen, möte 2018-05-28. 41 Referensgruppsmöte 2018-09-24. 42 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 10–11 (fråga 6).

91

82

0 20 40 60 80 100

Ja

Nej

ventilationskrav och små lägenheter, antikvariska krav och nybyggnadskrav, energihushållning och dagsljus samt tillgänglighet och buller vid inredning av vind i flerbostadshus.43

Även under Sverigeturnén och den hearing om krav på byggnadsverk som vi bjöd in till har vissa avsnitt och exempel återkommit där tillämpare menar att kraven i praktiken hamnar i konflikt. Ett sådant exempel är dagsljus, vädring, buller och energihushållning. Ett annat är tillgänglighet och brandskydd. Ett tredje är att krav på energihushållning respektive krav på tillgänglighet lyftes fram som motstående kulturmiljö-, bevarande- och varsamhetskrav.44

Statlig prioritering mellan krav önskas

Under hearingen uttryckte tillämpare att de anser att vissa krav i BBR och Boverkets konstruktionsregler (EKS)45 är viktigare än andra och att staten bör ange en tydlig hierarki.46 Även under Sverigeturnén framhölls att samhället behöver styra mot vad som är viktigast. Tilllämpare efterfrågade såväl prioriteringar från staten mellan kraven i regelverket som möjlighet att själva göra avvägningar i enlighet med dessa. De framhöll även att det behövs en möjlighet till större avvikelser från krav än de mindre avvikelser i enskilda fall som Boverket föreskriver i BBR.47 Även referensgruppen gav uttryck för behovet av en tydlig rangordning i regelverket.48

Krav som olika tillämpare sammantaget inte vill kompromissa med är bärförmåga, brandskydd, personsäkerhet och vissa har även uppgett tillgänglighet respektive hygien, hälsa och innemiljö.49 Representanter för Sveriges Byggindustrier menade att övriga tekniska egenskapskrav kan överlåtas till marknaden att sköta.50

43 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 10–11 (fråga 6).

44 Hearing 2018-09-24. Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Karlstad 2018-03-06, Uppsala 2018-04-17, Stockholm 2018-05-02 och Växjö 2018-05-24. Folkhem, möte 2018-01-16. Innovationsworkshop 2018-02-14. 45 Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder), EKS. 46 Hearing 2018-09-24. 47 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Gällivare 2018-04-24, Stockholm 2018-05-02 och Malmö 2018-05-16. Trestadsgruppen, möte 2018-05-28. Malmö stad, e-post, 2018-10-17. 48 Referensgruppsmöte 2018-09-26. 49 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Karlstad 2018-03-06, Umeå 2018-03-20 och Jönköping 2018-03-14. Malmö stad, e-post, 2018-10-17. Sveriges Byggindustrier, möte 2019-03-14. 50 Sveriges Byggindustrier, möte 2019-03-14.

Regelverkets framtidssäkring

Deltagare vid såväl vår hearing, Sverigeturné och referensgrupp har framfört att BBR behöver ses över för att uppmuntra till återbruk, både av hela byggnader och byggnadsdelar.51 I dag hindras till exempel återanvändning av en ytterdörr från 1920-talet i en byggnad från 1920-talet av krav på ljud, brand och energi.52 Det saknas också vägledning för hur byggherren säkerställer att återvunnet material uppfyller kraven.53 Byggherrar och fastighetsägare efterfrågade bestämmelser som ger förutsättningar för långsiktigt hållbara byggnader, som bidrar till låg förvaltningskostnad54 och minskat resursslöseri.55

Vid ett möte under Sverigeturnén framhölls att främjande av hållbarhet saknas i bestämmelserna, som främst är inriktade på att skydda (bärförmåga, brandskydd, hälsa, personsäkerhet och bullerskydd).56I en annan kommun påpekades att det hållbara vore att kombinera krav energi- och materialhushållning.57 Tillämpare i två kommuner uttryckte även att det är viktigt att säkerställa att framtida funktionskrav är materialneutrala och inte hindrar miljövänliga och resurseffektiva val. Andra tillämpare menade att det i dag är svårt att använda trämaterial i konstruktioner eftersom vissa krav inte är materialneutrala.58

Under rundabordssamtalen och i en kommun under Sverigeturnén lyftes behovet av hänsyn till hälsoeffekter inom byggnader, bland annat emissioner från material.59

I referensgruppen har även behovet av ett ökat fokus på byggnaders långsiktighet, kvalitet och användarens behov lyfts. Vilken livslängd som ligger till grund för bestämmelserna är avgörande för hur de utformas. Vad som är kostnadsdrivande på kort och lång sikt skiljer sig ibland åt. Står byggnader länge behövs generalitet, som exem-

51 Referensgruppsmöte 2018-04-18 och 2018-09-26. Sverigeturné: möten i Karlstad 2018-03-06 och Växjö 2018-05-24. Hearing 2018-09-24. 52 Sverigeturné: möte i Karlstad 2018-03-06. 53 Karlstad kommun, e-post 2018-03-06. White arkitekter, möte 2018-01-23. 54 Fastighetsägarna, skrivelse 2017-06-02 överlämnad vid möte i Umeå 2018-03-20. 55 Baltic-gruppen, skrivelse 2018-03-01 överlämnad vid möte i Umeå 2018-03-20. 56 Sverigeturné: möte i Karlstad 2018-03-06. 57 Sverigeturné: möte i Göteborg 2018-02-05. 58 Hearing 2018-09-24. Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05 och Växjö 2018-05-24. Föreningen för hållbart byggande, möte 2018-03-06. Folkhem, möte 2018-01-16. 59 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möte i Göteborg 2018-02-05.

pelvis för rumshöjder, som möjliggör att byggnadens användning kan ändras över tid.60

Deltagare i innovationsworkshopen ansåg att kraven i avsnitt 3 i BBR gör det svårt att naturanpassa tomter, vilket i sin tur leder till stora förändringar av mark med resursförluster både ekologiskt och ekonomiskt.61 Vidare framhölls vid flera besök under Sverigeturnén att urbaniseringen innebär nya utmaningar där gårdsmiljön får större betydelse bland annat för ekologiska och sociala värden.62 Exempelvis är gårdsstorlek viktigt för barns utemiljö. I dag tas inte tillräcklig hänsyn till barn- och ungdomsperspektivet.63 Försäkringsbranschen uttryckte önskemål om att krav utformas så att de boende kan känna trygghet och säkerhet i sin boendemiljö.64

Deltagarna vid hearingen och försäkringsbranschen uttryckte att bestämmelserna behöver säkra klimatanpassning, exempelvis anpassning till värmeböljor, extrema regn och översvämningsrisker.65 En länsstyrelse angav att det behövs bestämmelser för byggnaders fuktsäkerhet och vatten- och avloppssystem.66 Vid flera besök under Sverigeturnén uttrycktes behov av att i högre grad ställa krav på dagvattenhantering, vattenanvändning och grönytor.67

Kravnivåer hinder vid ny- och ombyggnad av bostäder

I vår undersökning av byggherrars erfarenheter av byggregelverket svarade 60 procent att de i mycket eller ganska hög utsträckning upplever att det finns hinder för bostadsbyggande i BBR och EKS. 39 procent svarade att de upplever det i ganska eller mycket liten utsträckning. I storstäder upplevde fler att det finns hinder, jämfört med företag verksamma i mellanstora städer och på landsbygden. Det fanns inga skillnader beroende på vilken hustyp som byggdes.68Se figur 6.2 nedan.

60 Sverigeturné: möte i Gävle 2018-02-12. Referensgruppsmöte 2018-09-26. 61 Innovationsworkshop 2018-02-14. Maestrale arkitektur, e-post 2018-02-13. 62 Sverigeturné: möten i Huddinge 2018-05-17 och Örebro 2018-05-18. Huddinge kommun, e-post, 2018-06-17. 63 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Jönköping 2018-03-14 och Huddinge 2018-05-17. Referensgruppsmöte 2018-04-18. 64 Svensk Försäkring, e-post 2018-11-23. 65 Hearing 2018-09-24. Svensk Försäkring, möte 2018-11-20. Länsstyrelsen i Hallands län, e-post 2017-06-02. 66 Länsstyrelsen i Hallands län, e-post 2017-06-02. 67 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Huddinge 2018-05-17 och Örebro 2018-05-18. 68 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06.

6

54

35

4 1

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Mycket hög utsträckning Ganska hög utsträckning Ganska liten utsträckning

Mycket liten utsträckning Tveksam, vet ej

Bland de som i hög utsträckning upplevde att kraven skapar hinder för bostadsbyggande ansåg 46 procent att kraven hindrar billigare bostäder och 45 procent att lägenheter mindre än 35 kvadratmeter hindras. För byggherrar av nya flerbostadshus var denna siffra högre. I den gruppen ansåg 52 procent att mindre lägenheter under 35 kvadratmeter hindras.69

Under Sverigeturnén ifrågasatte tillämpare vad som är en rimlig kravnivå för ny- och ombyggnad.70 Det upplevdes som viktigt att regelverket kan besvara frågan om vilken samhällsnytta varje krav tillför.71 Både kommuner och aktörer på byggherresidan menade att kravnivån på en bostad behöver vara avvägd mot den boendekostnad som kraven ger upphov till. När aktörer i branschen i dag vill sänka boendekostnaderna upplever de att det enda sättet att åstadkomma det är att minska kvadratmeterytan, vilket kan ha negativa konsekvenser för boendekvaliteten.72

69 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06. 70 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-12, Karlstad 2018-03-06, Jönköping 2018-03-14, Umeå 2018-03-20, Uppsala 2018-04-17, Gällivare 2018-04-24, Kiruna 2018-04-25, Malmö 2018-05-16, Huddinge 2018-05-17 och Örebro 2018-05-18. Trestadsgruppen 2018-05-28. 71 Sverigeturné: möten i Umeå 2018-03-20 och Gällivare 2018-04-24. 72 Sverigeturné: möten i Umeå 2018-03-20 och Malmö 2018-05-16. Referensgruppsmöte 2018-09-26.

I den fördjupade kommunenkäten som vi låtit ställa bedömer 157 kommuner att nivån på bestämmelserna i BBR alltid eller oftast motsvarar samhällets behov och 136 kommuner svarar att det alltid eller oftast är fallet för bestämmelserna i EKS. Elva kommuner svarar att nivån är för hög i BBR och sju kommuner svarar att den är för hög i EKS, medan tre kommuner svarar att den är för låg i BBR och två kommuner uppgav motsvarande för EKS.73 Se figur 6.3 nedan.

Sveriges allmännytta (tidigare Sabo) har jämfört hur byggkostnaderna kan sänkas genom lägre krav på tillgänglighet. Sveriges Allmännytta kom fram till att elva procent av byggkostnaderna kan sparas med sänkta tillgänglighetskrav och uppger att tillgängligheten för dessa lägenheter då ligger på en nivå som är i linje med de krav som gäller för lägenheter under 35 kvadratmeter. Sveriges Allmännytta anser att tillgänglighetskraven i BBR gör att många bostäder blir onödigt stora för de flesta människor och därmed onödigt dyra. Genom att de görs tillgängliga för personer med funktionsnedsättning blir de otillgängliga för grupper med svag ekonomi.74

73 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 9 (fråga 5).

74 Sabo (2018), Allmännyttans byggagenda, s. 14.

27

36

130

102

11 7 3 2

11

0 20 40 60 80 100 120 140

Alltid, för BBR

Alltid, för EKS Oftast, för BBR

Oftast, för EKS

Sällan, den är för hög i BBR Sällan, den är för hög i EKS Sällan, den är för låg i BBR

Sällan, den är för låg i EKS

Annat

SBUF har studerat byggreglernas kostnadspåverkan på installationer. Enligt studien försvårar olika tillämpningar i kommuner industrialiserat byggande. Bristen på förutsägbarhet om regelverkets tolkning för specifika byggprojekt ansågs starkt kostnadsdrivande särskilt för tillgänglighet, bostadsutformning och brandskydd.75

I ett annat projekt genomfört av SBUF jämfördes ett planerat bostadskvarter, projekterat efter dåvarande bestämmelser, med hur kvarteret skulle kunna utformas med avsteg.76 I studien gjordes avsteg från bestämmelser om buller, dagsljus, tillgänglighet och avskiljbarhet mellan olika delar av bostaden. Syftet var att belysa hur de dåvarande bestämmelserna hämmar bostadsbyggandet, genom krav som, enligt SBUF, driver boendekostnader till nivåer som överstiger många konsumenters köpkraft. Studien visade att det gick att inrymma 40 procent fler lägenheter i kvarteret med de avsteg som gjordes och att produktionskostnaden per lägenhet minskade med 20 procent. Lägenheterna fick mindre yta och antal rum och om de skulle upplåtas med hyresrätt skulle månadshyran för en tvårumslägenhet kunna vara 1 200–1 500 kronor lägre, jämfört med att följa då gällande bestämmelser. SBUF menade att resultatet av dagens krav på tillgänglighet blir ekonomisk otillgänglighet. De önskvärda lägenheterna blir helt enkelt inte byggda, eller kan inte efterfrågas av dem de är avsedda för.77

Enligt Skanska skulle en stor del av våra befintliga bostäder inte kunna byggas med dagens krav. Kravnivån ökar produktionskostnaderna och begränsar utrymmet att bygga vissa bostäder. Trots att husen är både attraktiva och trivsamma hade dagens byggregler satt stopp.78

75 SBUF (2018), BBR’s kostnadspåverkan på installationer – sammanfattande slutrapport, SBUF-projekt 13389. 76 Projektet studerar en sluten kvartersbebyggelse, planerad i Nacka. I samrådsförslaget som låg till grund för studien ryms 165 lägenheter. Hushöjden varierar mellan 5 och 6 våningar och förväntas bli omgivet av vägtrafik på alla fyra sidor. Studien avgränsades i huvudsak till det regelverk som styr utformningen av bostäder. Studien utgick från Boverkets Byggregler BBR 23, som var den version som var giltig när projektet inleddes i september 2016. 77 SBUF (2017), Fler, billigare och bättre bostäder – Är det möjligt genom att förenkla byggreglerna!, SBUF-projekt 13271. 78 Skanska , http://bostadsutmaningen.skanska.se/om-bostadsutmaningen/ b esökt 2019-01-14.

6.2.4. Våra slutsatser gällande krav på byggnadsverk

Eventuella motsättningar mellan krav

Vi kan konstatera att många kommuner och aktörer på byggherresidan upplever att det inom BBR finns krockar mellan de krav som ställs, det vill säga att det inte alltid är möjligt att uppfylla alla krav. De har även gett generella exempel på krav som de upplever motsättningar mellan. Vi har inte studerat dessa krav i BBR i sak och kan därför inte avgöra om tillämparnas bild stämmer eller inte. Vi noterar dock att forskning om funktionskrav har visat att det krävs att sådana bestämmelser i högre grad analyseras utifrån ett holistiskt synsätt. I kapitel 5 konstaterar vi att det finns en efterfrågan på att många föreskrifter i BBR preciseras. En sådan precisering kan dels tydliggöra för tillämpare vilken kravuppfyllnad som förväntas, dels underlätta för Boverket att analysera vilka konsekvenser kraven kan få och på det sättet lättare upptäcka eventuella motsättningar mellan krav.

Vilka krav samhället ska ställa

I vårt direktiv framhåller regeringen att byggreglerna är samhällets sätt att ange den lägsta accepterade nivån för det som byggs. Sverige bestämmer vilka krav som ska ställas på byggnadsverk, men de flesta av de svenska tekniska egenskapskraven i PBL motsvarar kraven på byggnadsverk i EU:s byggproduktförordning. De senaste åren har Sverige också valt att införliva EU:s utbyggnadsdirektiv genom att lägga till ett tekniskt egenskapskrav i PBL och Boverket har föreslagit att motsvarande nu ska göras för EU-direktivet om laddstolpar.

Å enda sidan finns det tillämpare som menar att samhället behöver ställa fler eller andra krav i förhållande till samhällsutvecklingen. De menar att dagens bestämmelser i för hög grad är inriktade på att skydda i stället för att främja och saknar krav som främjar exempelvis hållbarhet och är anpassade till dagens och morgondagens förutsättningar bland annat vad det gäller klimat. Å andra sidan finns det tillämpare som menar att staten behöver göra en prioritering mellan befintliga krav och vissa menar även att det finns krav i dag som samhället kan överlåta till marknaden att sköta. Vid en eventuell prioritering är aktörerna överens om att krav på bärighet, brandskydd och personsäkerhet är viktigast.

Någon sådan inbördes prioritering mellan kraven som tillämpare efterfrågar finns inte i PBL. Vid ändringar får avsteg från kraven göras med hänsyn till ändringens omfattning samt med hänsyn till byggnadens förutsättningar och till bestämmelserna om varsamhet och förbud mot förvanskning. Enligt proportionalitetsprincipen ska det finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen.

Byggregler påverkar kostnaderna för att bygga bostäder genom att det är förenat med kostnader att uppfylla olika kravnivåer. Till exempel kan kostnaderna påverkas genom att bestämmelserna styr bostadslösningar och bostadsstorlekar. Kravnivåer har visat sig utgöra hinder vid ny- och ombyggnad av bostäder. Kravnivåerna kan hindra billigare bostäder och att lägenheter mindre än 35 kvm byggs. Det efterfrågas ett regelverk där kraven motsvarar samhällsnyttan och att kravnivån på en bostad behöver vara avvägd mot den boendekostnad som kraven ger upphov till. När aktörer i branschen i dag vill sänka boendekostnaderna upplever de att det enda sättet att åstadkomma det är att minska kvadratmeterytan, vilket kan ha negativa konsekvenser för boendekvaliteten. Samtidigt ifrågasätts krav på tillgänglighet som uppges medföra att utrymmen i bostäder blir onödigt stora för de flesta människor och därmed onödigt dyra. Genom att de görs tillgängliga för personer med funktionsnedsättning blir de otillgängliga för grupper med svag ekonomi. Å ena sidan finns det alltså aktörer som ifrågasätter dagens kravnivåer vad det gäller tillgänglighet. Å andra sidan finns det aktörer som menar att tillgänglighet hör till de områden som staten behöver reglera och inte kan överlåta till marknaden att tillgodose. Vi menar att tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga är ett grundläggande krav där det är viktigt att samhället sätter kravnivån, eftersom dessa behov riskerar att inte tillgodoses av marknaden annars.

Vi har valt att se över kravnivån vad det gäller lämplighet för ändamålet vid nybyggnad och kraven på ombyggnad, vilket är de frågor som flest tillämpare anser hindrar bostadsförsörjningen. Frågorna beskrivs nedan.

6.3. Lämplighet för ändamålet

6.3.1. Lämplighetskraven kopplades historiskt till statlig finansiering

De första statliga bestämmelserna om hur det är lämpligt att utforma bostäder var låneregler. De kom 1942 och byggde på bostadsvaneundersökningar och behandlade bostadens dimensionering, planlösning och hygienförhållanden. I dessa bestämmelser fanns de bostadsstorlekar som skulle användas till funktionskrav infördes. Ambitionen för bostadsnormerna var det bostadspolitiska målet om att hela befolkningen skulle beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader. Bostadsnormerna lades till grund för statliga lån och lån beviljades enbart till bostäder enligt dessa krav. Större bostäder ansågs inte berättigade till statligt stöd.79

Det fanns förhållandevis detaljerade bestämmelser kring det som motsvarade dagens krav i 1947 och 1959 års byggnadsstadgor. Exempelvis krav på planlösning, ljus, tambur, garderobsutrymmen, sanitär utrustning, kvadratmeter per rum, kök, takhöjder och kubikmeter.80

Bostadsbestämmelser kopplade till statliga lån gavs ut i publikationer under namnet God bostad 1954, 1957, 1964 och 1969.81 Ambitionen var att åstadkomma en höjning av utrymmes- och utrustningsstandarden.82 God bostad innehöll dimensionerande möbelmått, standard för dörrar, fönster och skåp och sammanställde den bostadstekniska minimåttstandarden.83 En god bostad skulle vara rymlig och effektivt planerad. Rymligheten avsåg i första hand egna rum för sovande för barn över tolv år, men även rymlighet för att få plats med nödvändigt möblemang. Rum för sovande förutsattes även kombineras med lek, läs- och skrivarbete. Effektiviteten i bostads-

79 Boverket (2003), Bra bostadsutformning – Regler, kvalitet, kostnader och exempel för fler-

bostadshus, s. 26–27 och 32–33.

80 4 kap. 26 § och 7 kap. 61 § Kungl. Maj:ts byggnadsstadga; given Stockholms slott den 30 juni 1947. 5 kap. 47 § Kungl. Maj:ts byggnadsstadga; given Stockholms slott den 30 december 1959. 81 O. Nylander, P. Femenias, M. Andersson, H. Morichetto och A. Braide Eriksson (2018),

Bostadsforskare om bostadskvalitet, Centrum för boendets arkitektur, Chalmers arkitektur och

samhällsbyggnadsteknik, s. 6. 82 Kungl. Byggnadsstyrelsen (1964), God Bostad i dag och imorgon. 83 Boverket (2003), Bra bostadsutformning – Regler, kvalitet, kostnader och exempel för fler-

bostadshus, s. 26–27.

planen avsåg att möta de funktioner som bostaden skulle fylla, men även att rummen skulle ges en god allmängiltig användbarhet.84

Eftersom de flesta bostäder uppfördes med statliga lån, överfördes lånereglerna till byggregler i Svensk byggnorm (SBN) 1975. Därigenom överfördes God bostads måttstandard till byggreglerna.85

Vid införandet av ÄPBL 1987 infördes en bestämmelse som bland annat angav att byggnader skulle vara lämpliga för sitt ändamål.86Bestämmelsen innehöll allmänna nytto-, hälso- och trevnadsaspekter. Motsvarande bestämmelser fanns i byggnadsstadgan. Bostäder skulle ha fungerande planlösningar med goda rumssamband och god möblerbarhet. I rum och kök skulle det finnas fönster mot det fria och utsikts- och insynsförhållanden berördes. Tidigare hade krav på solighet och genomluftbarhet i bostäder i första hand formulerats som hygieniska krav, men nu betonades även dessa kravs trevnadsaspekter.87

Bestämmelsen om lämplighet för sitt ändamål behölls då de tekniska egenskapskraven infördes i 1994 års lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk88. I förordningen till lagen infördes den precisering89som återfinns i dagens plan- och byggförordningen (PBF)90, se avsnitt 6.3.2.

Vid övergången från NR till BBR relaterades föreskrifterna inte längre till lägenhetens rumsinnehåll (antal och typ av rum) utan till krav på användbarhet för det antal personer som bostaden är avsedd för. Övergången från NR till BBR innebar att den traditionella bostadsnormeringen ersattes av funktionskrav, utan detaljerade krav på rumsmått, samband, möblerbarhet eller utrustningsmängder i föreskrift. Boverket konstaterade att nyproducerade bostäder därmed gav en större mångfald och ökad variation av bostadslösningar samt kvalitets- och standardvariationer. Det mest påtagligt nya med bostadens utformning var lägenheter med mindre ytor och flera rum på färre kvadratmeter.91

84 Kungl. Byggnadsstyrelsen (1964), God Bostad i dag och imorgon. 85 Boverket (2003), Bra bostadsutformning – Regler, kvalitet, kostnader och exempel för fler-

bostadshus, s. 26–27.

86 3 kap. 5 § ÄPBL. 87 Proposition 1985/86:1, Med förslag till ny plan- och bygglag, s. 489. 88 Lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. 8911 § i förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. 90Plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. 91 Boverket (1997), Utvärderingar av ändringar i byggregleringen: Bostadsutformning och till-

gänglighet, rapport 1997:9, s. 7, 15, 58, 136–138 och 140.

Statliga kreditgarantier för lån till bostadsbyggande infördes 199292, som en ersättning för de statliga lånen, som då avvecklades. Boverket lämnar i dag under vissa förutsättningar statliga kreditgarantier för lån till bostadsbyggande.93 Det har förekommit och förekommer fortfarande statliga stöd för att stimulera och underlätta bostadsbyggande för vissa grupper eller syften.

6.3.2. Bestämmelser om lämplighet för ändamålet

PBL:s bestämmelser om lämplighet för sitt ändamål är dels ett utformningskrav, dels ett tekniskt egenskapskrav. Kraven gäller i båda avseendena för byggnadsverk.94

Kraven på lämplighet preciseras för bostäder, men inte avseende byggnader eller byggnadsverk i övrigt. Preciseringarna görs i PBF och BBR. I PBF anges både för utformningskravet och det tekniska egenskapskravet att en byggnad som innehåller bostäder ska vara utförd på ett sådant sätt att bostäderna i skälig utsträckning har avskiljbara utrymmen för sömn och vila, samvaro, matlagning, måltider, hygien och förvaring. Bostäderna ska med hänsyn till användningen också ha inredning och utrustning för matlagning och hygien.95

Regeringen har uttalat att grundprincipen bör vara att det som anges i tredje kapitlet första och sjuttonde paragraferna PBF som ska tillgodoses genom kravet om byggnaders lämplighet för sitt ändamål och att det bortsett från rena tillgänglighetsaspekter inte ligger i statens intresse att detaljreglera den fysiska utformningen av olika utrymmen i en bostad. De behov som ska tillgodoses kan enligt regeringen vara mycket olika beroende på exempelvis om bostaden är avsedd som studentboende eller äldreboende .96

I BBR finns bestämmelserna om lämplighet för sitt ändamål för byggnader som innehåller bostäder och bostadskomplement i avsnitt 3:2.97 Avsnittet innehåller föreskrifter och allmänna råd till antingen utformningskravet, det tekniska egenskapskravet eller båda. Avsnittet inleds i 3:211 med upplysningar om vilka delar i föreskrifterna som är utformningskrav respektive tekniska egenskaps-

92 Förordning (1991:1924) om statlig kreditgaranti för bostäder. 93 Förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. 94 8 kap. 1 § första punkten och 4 § första stycket sjunde punkten PBL. 3 kap. 2 § PBF. 95 3 kap. 1, 16 och 17 §§ PBF. 96 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 257. 97 Avsnitt 1:2, 1:22, och 3:2 i BBR.

krav. I 3:212 finns en definition av matlagning. Därefter följer 3:22 som allmänt reglerar utformningen av bostäder, följd av föreskrifter i 3:221 – 3:228 för följande sorters bostäder:

  • bostäder i flera plan,
  • bostäder större än 55 kvadratmeter,
  • bostäder större än 35 kvadratmeter och högst 55 kvadratmeter,
  • bostäder om högst 35 kvadratmeter,
  • bostäder med gemensamma utrymmen, och
  • särskilda boendeformer för äldre.

Avsnittet avslutas med 3:23 om bostadskomplement. Utformningen av bostäder påverkas av kraven på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga som finns i 3:1 i BBR. Nedan redogör vi för föreskrifterna och de allmänna råden i avsnitt 3:2 i BBR samt de föreskrifter och råd i 3:1 i BBR som behöver tillämpas tillsammans med 3:2 vid bostäders utformning.

Allmänt om utformning av bostäder

I 3:22 regleras allmänt om utformning av bostäder. Enligt föreskriften ska bostäder dimensioneras och disponeras med hänsyn till sin långsiktiga användning. Bostäderna ska också inredas och utrustas med hänsyn till sin långsiktiga användning.98 I en bostad ska det enligt föreskriften finnas:

  • minst ett rum för personhygien,
  • inredning och utrustning för personhygien99,
  • rum eller avskiljbar del av rum för daglig samvaro,
  • rum eller avskiljbar del av rum för sömn och vila,
  • rum eller avskiljbar del av rum för matlagning,
  • inredning och utrustning för matlagning100,

98 Tekniskt egenskapskrav enligt avsnitt 3:211 i BBR. 99 Ibid. 100 Ibid.

  • utrymme för måltider i eller i närheten av rum för matlagning,
  • entréutrymme med plats för ytterkläder med mera,
  • utrymme för att tvätta och torka tvätt maskinellt om gemensam tvättstuga saknas,
  • utrymmen för förvaring, och
  • inredning för förvaring101.

I föreskriftens andra stycke anges att avskiljbar del av rum ska ha fönster mot det fria. Avskiljbar del av rum ska också utformas så att den med bibehållen funktion kan avskiljas med väggar från resten av rummet.

Till föreskriften finns ett allmänt råd som anger att en balkong, uteplats eller ett liknande utrymme bör finnas i anslutning till bostaden. För dimensionerande mått och inredningslängder som enligt det allmänna rådet är lämpliga vid utformningen av bostaden hänvisar det allmänna rådet till standarden Byggnadsutformning – Bostäder – In-

vändiga mått (SS 91 42 21). Vidare anger rådet att plats för en kom-

binerad tvättmaskin och torktumlare uppfyller kravet på utrymme för att tvätta och torka tvätt maskinellt i bostaden. Det allmänna rådet innehåller också följande hänvisningar: regler om bostadskomplement finns i 3:23, regler om avfallsutrymmen i bostäder finns i 3:4 och regler om vädring, ljus och utblick finns i 6:253 respektive 6:3.

Standarden SS 91 42 21

Boverket hänvisar till standarden Byggnadsutformning – Bostäder –

Invändiga mått (SS 91 42 21). Boverket beskriver på PBL kunskaps-

banken att det i standarden finns invändiga mått som gör bostaden möblerbar, tillgänglig och användbar. Den ger mått på möblerbart utrymme, fast inredning och fast utrustning samt betjäningsareor till dessa.102 Den ger också mått för dörröppningar och passageareor. Måtten i standarden presenteras utifrån tre tillgänglighetsnivåer: normalnivå, höjd nivå och sänkt nivå. Normalnivån anger de mått som

101 Tekniskt egenskapskrav enligt avsnitt 3:211 i BBR. 102 Boverket , www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/regler-om-byggande/boverketsbyggregler/bostadsutformning/utformningsstandard/, besökt 2019-09-30.

behövs för tillgänglighet och användbarhet när manuell eller liten eldriven rullstol ska kunna användas.103

Ett förslag till ny standard om bostadsutformning remitterades våren 2019 och under hösten 2019 pågick ett arbete med att sammanställa och arbeta in inkomna kommentarer. Ett öppet seminarium om standarden är enligt Svenska institutet för standarder (SIS) planerat till januari 2020.104

Bostäder i flera plan

I 3:221 anges att i bostäder med flera plan ska entréplanet minst rymma:

  • ett hygienrum enligt avsnitt 3:146,
  • avskiljbar sängplats (sovalkov),
  • möjlighet till matlagning,
  • utrymme för måltider,
  • utrymme för sittgrupp,
  • entréutrymme,
  • utrymme för förvaring, och
  • utrymme för att tvätta och torka tvätt maskinellt om gemensam tvättstuga saknas.

Bostäder större än 55 kvadratmeter

I 3:222 regleras bostäder större än 55 kvadratmeter. Enligt föreskriften ska dessa utformas med hänsyn till det antal personer som de är avsedda för.

Till föreskriften finns ett allmänt råd som anger att bostäder med en boarea större än 55 kvadratmeter bör ha plats för parsäng i minst ett rum eller i en avskiljbar del av ett rum för sömn och vila. Bostäder med en boarea större än 55 kvadratmeter som är avsedda för flera

103 Standarden Byggnadsutformning – Bostäder – Invändiga mått (SS 91 42 21). 104 SIS, e-post 2019-10-11.

studenter kan enligt rådet utformas utan plats för parsäng i något rum eller i en avskiljbar del av ett rum för sömn och vila.

Bostäder större än 35 och högst 55 kvadratmeter

I 3:223 regleras bostäder större än 35 kvadratmeter och högst 55 kvadratmeter. Dessa ska enligt föreskriften utformas med hänsyn till sin storlek. I sådana bostäder är det dock tillräckligt att antingen rummet för sömn och vila eller rummet med inredning och utrustning för matlagning är en avskiljbar del av ett rum. Avskiljbar del av rum ska ha fönster mot det fria och ska utformas så att den med bibehållen funktion kan avskiljas med väggar från resten av rummet.

Enligt ett allmänt råd kan bostäder med en boarea större än 35 kvadratmeter och högst 55 kvadratmeter utformas utan plats för parsäng i något rum eller i en avskiljbar del av ett rum för sömn och vila.

Bostäder om högst 35 kvadratmeter

I 3:224 regleras bostäder om högst 35 kvadratmeter. Sådana bostäder ska utformas med hänsyn till sin storlek. I sådana bostäder får utrymmena för funktionerna:

  • daglig samvaro, sömn och vila samt matlagning finnas i ett och samma rum utan att vara avskiljbara, och
  • daglig samvaro samt sömn och vila överlappa varandra helt eller delvis.

I ett allmänt råd till föreskriften rekommenderar Boverket att i bostäder med en boarea om högst 35 kvadratmeter bör:

  • utrymmet för inredningslängden för matlagning vara minst

1,80 meter brett,

  • utrymmet för inredningslängden för förvaring vara minst 1,20 meter brett, och
  • platsen för ytterkläder i kapphylla vara minst 0,40 meter bred.

Vidare rekommenderar Boverket att:

  • inredningslängden för matlagning bör vara minst 1,80 meter bred, och
  • inredningslängden för förvaring bör vara minst 1,20 meter bred.

Studentbostäder om högst 35 kvadratmeter

I 3:225 regleras studentbostäder om högst 35 kvadratmeter. Sådana bostäder ska utformas med hänsyn till sin storlek. I enskilda studentbostäder med en boarea om högst 35 kvadratmeter gäller samma reglering som för bostäder om högst 35 kvadratmeter med undantag för att i sådana bostäder får utrymmen för funktionerna:

  • daglig samvaro, sömn och vila, samt måltider överlappa varandra helt eller delvis.

och samma rekommendationer i ett allmänt råd som för bostäder om högst 35 kvadratmeter förutom att:

  • utrymmet för inredningslängden för matlagning bör vara minst

1,40 meter brett, och att:

  • inredningslängden för matlagning bör vara minst 1,40 meter bred.

Bostäder med gemensamma utrymmen

I 3:226 finns en föreskrift om bostäder med gemensamma utrymmen. För en grupp boende får de enskilda bostädernas rum för matlagning och för daglig samvaro samt utrymme för måltider delvis sammanföras till gemensamma utrymmen. De gemensamma utrymmena ska vara så stora att de på ett fullgott sätt kompenserar för inskränkningarna i de enskilda bostäderna. Vidare föreskrivs att för en grupp boende får de enskilda bostädernas inredning och utrustning för matlagning delvis sammanföras till gemensamma utrymmen. De gemensamma utrymmena ska också vara så välutrustade att de på ett fullgott sätt kompenserar för inskränkningarna i de enskilda bostäderna. Bostäder avsedda för personer med nedsatt funktionsförmåga enligt 9 paragrafen 9 punkten lagen om stöd och service till

vissa funktionshindrade105 och femte kapitlet sjunde paragrafen socialtjänstlagen106, är undantagna från föreskriften.

En hänvisning finns till 3:228, där regler om särskilda boendeformer för äldre finns.

Bostäder avsedda för en person med gemensamma utrymmen

I 3:227 regleras bostäder avsedda för en person med gemensamma utrymmen. Där anges att för en grupp boende, i enskilda bostäder avsedda för en person, får de enskilda bostädernas rum för personhygien, matlagning och daglig samvaro samt utrymme för måltider, helt eller delvis, sammanföras till gemensamma utrymmen. De gemensamma utrymmena ska vara så stora att de i skälig utsträckning kompenserar för inskränkningarna i de enskilda bostäderna. Vidare anges att för en grupp boende, i enskilda bostäder avsedda för en person, får dessutom de enskilda bostädernas inredning och utrustning för matlagning, helt eller delvis, sammanföras till gemensamma utrymmen. De gemensamma utrymmena ska också vara så välutrustade att de i skälig utsträckning kompenserar för inskränkningarna i de enskilda bostäderna. Gemensamma delar av bostaden för personhygien ska finnas i nära anslutning och på samma plan som de enskilda bostäderna. Varje rum för personhygien får högst delas av tre enskilda bostäder avsedda för en person. Gemensamma delar av bostaden för matlagning och daglig samvaro samt utrymme för måltider ska finnas i nära anslutning till de enskilda bostäderna. Gemensamma delar av bostaden med inredning och utrustning för matlagning som ersätter motsvarande funktioner i de enskilda bostäderna får inte delas av fler än tolv enskilda bostäder avsedda för en person. Bostäder avsedda för personer med nedsatt funktionsförmåga enligt 9 paragrafen 9 punkten lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och femte kapitlet sjunde paragrafen socialtjänstlagen (2001:453), är undantagna från föreskriften.

En hänvisning finns till 3:228, där regler om särskilda boendeformer för äldre finns.

105 Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 106Socialtjänstlagen (2001:453).

Bestämmelser i 3:1 i BBR som påverkar utformningen av bostäder

Avsnitt 3:1 i BBR innehåller föreskrifter och allmänna råd om bland annat tillgänglighet i bostäder.

Avsnitt 3:113 innehåller föreskrifter och allmänna råd om dimensionerande mått för rullstol i enskilda bostadslägenheter. Enligt det allmänna rådet är lämpliga dimensionerande vändmått vid bedömning av tillgängligheten och användbarheten för en inomhusrullstol en cirkel med diametern 1,30 meter.

3:143 innehåller föreskrifter och allmänna råd om passagemått för dörrar i bostäder och till bostadskomplement. I det allmänna rådet anges lämpliga passagemått för dörrar till bostadskomplement. För dörrar i bostäder hänvisar Boverket i det allmänna rådet till passagemått och mått på betjäningsareor i standarden SS 91 42 21 (normalnivån).

Avsnitt 3:146 omfattar enskilda bostäder i ett plan. Avsnittet innehåller föreskrifter och allmänna råd om tillgänglighet och användbarhet avseende rum, balkonger, terrasser och uteplatser, dörr till huvudentrén och dörrar till rum i bostäder. För dimensionerande mått för tillgänglighet och användbarhet i rum hänvisar Boverket i det allmänna rådet till standarden SS 91 42 21 (normalnivån).

Avsnitt 3:147 omfattar bostäder i flera plan och anger att kraven i avsnitt 3:146 ska uppfyllas på hela entréplanet.

Avsnitt 3:148 anger att bostadskomplement ska vara tillgängliga och användbara.

Bestämmelser i trafikbullerförordningen kan påverka planlösningar

Bostadsbyggnader ska utformas på ett sätt som är lämpligt för att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller. Det gäller vid planläggning och i ärenden om bygglov.107 Vid bedömningen av om kravet på förebyggande av olägenheter till följd av omgivningsbuller är uppfyllt ska bestämmelserna i tredje till åttonde paragraferna i förordningen om trafikbuller108 vid bostadsbyggnader tillämpas. Förordningen innehåller bestämmelser om riktvärden för

107 2 kap. 6 a § första stycket andra punkten PBL. 108 Förordningen (2015:216) om trafikbuller (trafikbullerförordningen).

buller utomhus för spårtrafik, vägar och flygplatser vid bostadsbyggnader samt om beräkning av bullervärden vid bostadsbyggnader.

Enligt förordningen bör buller från spårtrafik och vägar inte överskrida 60 dBA ekvivalent ljudnivå vid en bostadsbyggnads fasad, och 50 dBA ekvivalent ljudnivå samt 70 dBA maximal ljudnivå vid en uteplats. För en bostad om högst 35 kvadratmeter gäller att bullret inte bör överskrida 65 dBA ekvivalent ljudnivå vid bostadsbyggnadens fasad.109 Skälen för detta undantag var att det bör vara möjligt att bygga fler enrumslägenheter i bullerutsatta miljöer, utan att eftersätta rimliga krav på en godtagbar bostadsmiljö.110

Om 60 dBA ekvivalent ljudnivå vid en bostadsbyggnads fasad ändå överskrids bör minst hälften av bostadsrummen i en bostad vara vända mot en sida där 55 dBA ekvivalent ljudnivå inte överskrids vid fasaden, och minst hälften av bostadsrummen vara vända mot en sida där 70 dBA maximal ljudnivå inte överskrids mellan kl. 22.00 och 06.00 vid fasaden.111 Med bostadsrum avses rum för daglig samvaro, utom kök, och rum för sömn.112

Boverket har i allmänna råd om planering för bostäder i områden utsatta för buller från väg- och spårtrafik uttalat att ju högre ljudnivån är på trafiksidan, desto viktigare är det att åstadkomma en tyst sida. Normalt bör enligt Boverket minst hälften av bostadsrummen, och då i första hand sovrummen, vändas mot den tysta sidan. Sovrum bör enligt verket vändas mot tyst sida för att tillgodose många människors (60 procent av befolkningen) önskemål att kunna sova med öppet fönster. Om sovrum orienteras mot den bullriga sidan finns det dessutom enligt verket alltid risk för sömnstörningar.113

I den statliga utredning som föregick propositionen om trafikbullerförordningen intervjuades kommuner om dåvarande tillämpning. Där framkom att avsteg från riktvärden och kompensationstänkande var vanligt. Exempel på kompensationslösningar innan bullerförordningen infördes var tyst sida, burspråk med avskärmande verkan, inbyggda gårdar som gav tyst uteplats, avskärmande glasskiva utanför fönster eller balkong och andra tekniska lösningar. Ibland kompenserades höga ljudnivåer utomhus med krav på lägre ljudnivåer

109 3 § i trafikbullerförordningen. 110 Proposition 2013/14:128, Samordnad prövning av buller enligt miljöbalken och plan- och

bygglagen, s. 85.

111 4 § i trafikbullerförordningen. 112 2 § i trafikbullerförordningen. 113 Boverket (2008), Buller i planeringen – Planera för bostäder i områden utsatta för buller från

väg- och spårtrafik, Allmänna råd 2008:1, s. 42.

inomhus. I de kommuner där studentbostäder byggdes i mycket bullerutsatta områden användes olika lösningar för att skapa bra boendemiljöer. Exempel på lösningar var smala genomgående lägenheter med en ljuddämpad sida, ljudavskärmande glasruta några centimeter utanför inåtgående vädringsfönster, icke öppningsbara fönster och loftgångar mot den bullriga sidan.114

6.3.3. Myndighetsrapporter och forskning om lämplighet för bostadsändamålet

Lämplighetskrav som bedöms olika i olika kommuner

I kapitel 5 konstaterar vi att olika kommuner gör olika tolkningar av samma krav. Där framgår också att Boverket i rapporten En mer för-

utsägbar byggprocess redovisar att ett av de tre områden där tillverkare

av seriebyggda hus, bygglovshandläggare och byggnadsinspektörer sammantaget upplevde störst skillnad i tolkningen av bestämmelserna var bostadsutformning. Vad det gäller bostadsutformning framfördes att kommunerna gör olika tolkningar av kraven på förvaring i en bostad, exempelvis gällande förvaringens storlek, tillgänglighet till förvaringen och var förvaringen ska finnas. Vidare framkom att föreskriften om avskiljbarhet och dess betydelse för behovet av fönster och för antalet fönster i kök tolkas olika av olika kommuner och att de mått som framgår av standarden SS 91 42 21 hanteras som krav.115

Bostadsundersökningar

Bostadsundersökningar är en central del av forskningen vid Centrum för boendets arkitektur (CBA). CBA undersöker både hur de boende uppfattar mätbara, praktiska funktioner som anges som mått och möblerbarhet i bestämmelser och de omätbara, kvalitativa och estetiska egenskaper som hör till rumsupplevelsen. Som den senare beskriver CBA medvetet gestaltade siktlinjer genom bostaden, en rumsorganisation som möjliggör alternativa sätt att röra sig mellan

114 Bullersamordningsutredningen, SOU 2013:57, Samordnade bullerregler för att underlätta

bostadsbyggandet, s. 109.

115 Boverket (2017), En mer förutsägbar byggprocess, rapport 2017:23, s. 23 och 143.

olika rum och omsorg om material och detaljer.116 På uppdrag av oss har CBA sammanställt en rapport kallad Den goda bostaden, där de har sammanställt relevant forskning. Nedan redogör vi för utdrag ur den rapporten.

I en studie från 2011 av Inga-Britt Werner och Kristina Grange om bostadsvärderingar framkom att de boende i huvudsak uppfattade och uppskattade de kvaliteter arkitekter strävat efter att åstadkomma. Kvaliteter såsom yteffektivitet, öppen planlösning, god möblerbarhet, utblickar och mycket dagsljus bedöms i deras undersökning som mycket viktigt av de boende. Siktlinjer, flexibilitet och tydliga rumsformer fick omdömet ganska viktigt, medan överblick och rundgång fick omdömet inte så viktigt. Ett tidigare arbete av Ulla Westerberg och Jan Eriksson kom fram till liknande slutsatser.117

Internationellt har forskare kunnat urskilja grundläggande aktiviteter i bostaden som är gemensamma, oavsett kultur. I en jämförelse mellan japanska och västerländska bostäder har Bernard Leupen identifierat följande sex basala aktiviteter: sova, umgås, äta, laga mat, sköta sin hygien och arbeta.118

Förändringar i bostaden genomförda av boende

I en studie av boendes genomförda förändringar i bostadsrätter uppförda mellan 2001 och 2008, har boendeönskemål tydliggjorts när de har ritat in de förändringar som de har genomfört i planritningar.119Utifrån materialet har vi beställt en fördjupande rapport där ett antal tendenser i de boendes svar har identifierats.

Bostaden som helhet uppskattades när den uppfattades som genomtänkt med sovrum och bad nära och gemensamma rumssamband för kök, matplats, vardagsrum och balkong. Även lättmöblerade och kvadratiska rum uppskattades, och rundgång om det inte skapar omöbler-

116 K. Granath, Bostadens arkitektur, s. 59–65 i Den goda bostaden (2019). O. Nylander, Bostads-

undersökningen, en del av bostadsforskningens historia, s. 21–42 i Den goda bostaden (2019).

117 K. Granath, Bostadens arkitektur, s. 60 i Den goda bostaden (2019). 118 K. Granath, Bostadens arkitektur, s. 59–65 i Den goda bostaden (2019). 119 P. Femenias et al. (2016), Arkitektur, materialflöden och klimatpåverkan i bostäder, rapport 2016:02, E2B2. P. Femenias et al. (2018), Framtidens klimatsmarta och hållbara bostad, rapport 2018:22, E2B2. P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och sociala

hållbarheten, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019). Enkätundersökningen har besvarats av 313 hus-

håll, vilket är drygt två tredjedelar av de 462 tillfrågade hushållen. Ett urval av dessa hushåll har även besökts och intervjuats. Medelinkomsten i de studerade områdena är 40–60 procent högre än medelinkomsten i Sverige.

bara ytor. Brister i materialkvalitet och detaljutförande fick kritik som exempelvis dålig placering av eluttag eller täckbitar i kök. Även det som upplevdes som outnyttjade ytor kritiserades. Det framkom också att bostäderna beboddes av fler personer än de ursprungligen var planerade för.120

De förändringar som kan identifieras som drivna av lägenhetens planlösning har ofta gjorts för att skapa fler rum, ändra samband, byta funktion mellan ytor, ta bort outnyttjad yta eller öka möblerbarheten.121 Exempelvis svarar en tredjedel av hushållen att de har ändrat lägenhetens planlösning. En knapp femtedel har gjort förändringar i köket, av dessa har hälften satt upp en vägg mellan kök och vardagsrum och hälften har tvärt om skapat en öppen planlösning mellan kök och vardagsrum. Tendensen är att yngre hushåll öppnar upp köken medan äldre stänger igen, men förhållandet är inte statistiskt säkerställt.122 I en del lägenheter har sambanden mellan rum förändrats för att få en tydligare privat del med sovrum och en del där vardagsrum och kök får en öppen planlösning.123 En sjättedel har skapat ett eller flera nya rum i lägenheten. Drygt hälften av dem som skapat fler rum är barnfamiljer. Nya rum har till exempel skapats genom att dela större rum med flera fönster i två rum. I ett fåtal fall har hushållen byggt en låda i vardagsrummet för att skapa ett sovrum, eller byggt om en klädkammare med eller utan fönster till ett barnrum. Många av de lägenheter där det har skapats fler rum har haft en fönsterindelning som har underlättat en delning. Några hushåll har tvärtom slagit ihop två rum till ett större. Det är ofta ett sovrum som har slagits ihop med vardagsrummet, eller en klädkammare som har slagits ihop med ett intilliggande sovrum.124

De boende uppskattade generös, genomtänkt och samlad förvaring som inte sticker ut eller hindrar siktlinjer och som utnyttjar höjden i bostaden. Vidare uppskattades sociala och välplanerade kök

120 C. Holmström (2018), Möter byggregler boendes förväntningar – problembeskrivning och

konsekvenser mellan byggregler och boendes förväntningar på en god bostad, s. 2–4.

121 P. Femenias et al. (2016), Arkitektur, materialflöden och klimatpåverkan i bostäder, rapport 2016:02, E2B2. P. Femenias et al. (2018), Framtidens klimatsmarta och hållbara bostad, rapport 2018:22, E2B2. 122 P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och sociala håll-

barheten, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019).

123 P. Femenias et al. (2016), Arkitektur, materialflöden och klimatpåverkan i bostäder, rapport 2016:02, E2B2, s. 29. 124 P. Femenias, Har bostadens utformning betydelse för den miljömässiga och sociala hållbar-

heten, s. 45–57 i Den goda bostaden (2019).

med bra arbetsytor och med hög materialkvalitet. Effektiva badrum uppfattades som en funktionell yta med förvaring i motsättning till ett stort rum med endast toalett, tvättställ och dusch. I de boendes strävan efter bostäder som fungerar för deras behov byggdes de dimensionerande mått som anges i SS 91 42 21 (normalnivå) bort för att exempelvis skapa den förvaring som de önskade i bostaden inklusive i badrummet. Ytorna är dock möjliga att återfå om förvaringen tas bort igen.125

Det framgår av studien att inre renovering (ytskikt, utbyte och tillägg av utrustning och fast inredning) och ändring av planlösning har lett till materialkrävande följdåtgärder. Dessa följdåtgärder är exempelvis golvbyten när fast inredning har flyttats. En konsekvens är att över en period på femtio år motsvarar dessa förändringar 40 procent större klimatpåverkan än motsvarande generellt antaget normalt inre underhåll.126

Forskning om vridbara toaletter

Ett pågående projekt i Stockholms stad prövar innovationer.127 I en av innovationerna har, i samarbete med Norge och andra offentliga och privata aktörer, ergonomi och hjälpares arbetsmiljö studerats utifrån hur badrum kan utformas. Ett bra stöd i utformningen av badrum kan leda till mindre behov av hjälp, så att den boende klarar sig själv eller behöver stöd av en i stället för två personer. Innovationen är en prototyptoalett som är höj- och sänkbar samt vridbar 180 grader. Prototypen förutsätter mindre yta och en placering av toaletten nära handfatet. Denna lösning möjliggör ett mindre badrum, vilket minskar risken för fallskador.128

125 C. Holmström (2018), Möter byggregler boendes förväntningar – problembeskrivning och

konsekvenser mellan byggregler och boendes förväntningar på en god bostad, s. 2–4.

126 P. Femenias et al. (2016), Arkitektur, materialflöden och klimatpåverkan i bostäder, rapport 2016:02, E2B2. P. Femenias et al. (2018), Framtidens klimatsmarta och hållbara bostad, rapport 2018:22, E2B2, s.4. 127 Stockholms stad, www.verklighetslabbet.se/ besökt 2019-11-20. Projektet är bland annat finansierat av Vinnova. 128 Stockholms stad, e-post 2019-11-22.

6.3.4. Tillämparnas syn på lämplighet för ändamålet

Att staten ställer krav på bostäders lämplighet för sitt ändamål

I de inledande rundabordssamtalen framhöll representanter för de boende att byggreglerna ska försvara en grupp som inte kan tala för sig själva. Samtidigt menade andra aktörer att bestämmelserna borde innehålla färre detaljkrav, att det som är lätt att ändra i efterhand inte behöver regleras och kraven på lämplighet för sitt ändamål driver kostnader och därför borde tas bort.129 Tillämpare vid en innovationsworkshop påpekade att ett syfte med byggreglerna är att skydda boende från dåliga bostadslösningar och när vi i dag inte har en bostadsmarknad i balans är det fortsatt av vikt att det finns statliga bestämmelser.130 Under hearingen poängterade tillämpare att bostäder inte är en vara som andra varor och att samhället därför behöver garantera kvalitet över tid och att flera generationer kan bo i en bostad, inte bara den första som flyttar in. De menade därför att staten behöver ställa vissa basala krav.131 Även vår referensgrupp menade att staten behöver fastställa krav för att säkerställa goda bostäder, men att de krav som finns i dag är för detaljerade.132

I en övergripande enkät som vi har låtit ställa till professionella och offentliga aktörer inom samhällsbyggnadsområdet gällande deras syn på om staten ska ställa krav på utformning av bostaden eller inte uppgav kommuner, länsstyrelser och myndigheter i högre grad än övriga att de tycker att staten bör ställa krav på utformning (63 procent). De som i högst grad motsäger sig detta är fastighetsbolag, byggmaterialsproducenter samt byggbolag och exploatörer, där 78, 74 respektive 66 procent anser att staten inte ska ställa krav på utformning av en bostad. Bland arkitekter och tekniska konsulter är ungefär lika många positiva som negativa.133 Se figur 6.4 nedan.

129 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. 130 Innovationsworkshop 2018-02-14. 131 Hearing 2018-09-24. 132 Referensgruppsmöte 2019-09-04. 133 Kantar Sifo, redovisning av enkätundersökning, 2017-08-21.

Förväntningarna från samma grupp på vad en ny bostad ska innehålla var, utifrån fasta svarsalternativ, främst dagsljusinsläpp (93–98 procent i de olika grupperna), öppningsbara fönster (88–95 procent), köksinredning (72–91 procent), bredbandsanslutning (73–82 procent), vitvaror (59–79 procent) och cykelparkering (60–84 procent), varefter förråd, garderober, tvättmöjligheter, parkeringsplats, balkong följde. I samma enkätundersökning blev även allmänheten tillfrågad om förväntningar på planlösning, fast inredning och bredband i en ny bostad utifrån fasta svarsalternativ. Förväntningarna från allmänheten var högst på ett eget badrum med dusch eller badkar (87 procent) följt av köksinredning (76 procent) och vitvaror (75 procent). Därefter angavs garderober (64 procent), bredbandsanslutning (63 procent), städskåp (41 procent), plats för dubbelsäng (36 procent) och skrivbord (16 procent).134

I kvalitativa djupintervjuer som vi har genomfört med tio praktiserande arkitekter och en forskare framkom att PBF:s bestämmelse om lämplighet svarar mot de praktiserande arkitekternas uppfattning av rimliga förväntningar på en bostad. De intervjuade uppgav dock att förordningens formulering om i skälig utsträckning ger ett

134 Kantar Sifo, redovisning av enkätundersökning, 2017-08-21.

63

42 32 24 19

34

49

66 74 78

3 9

2 2 3

0 20 40 60 80 100 120

Kommun/LS/Myndighet

Arkitekter

Byggbolag/Exploatörer Byggmaterialproducenter

Fastighetsbolag

Ja Nej Tveksam/Vet ej

väl stort tolkningsutrymme, men att preciseringarna i BBR har begränsat det för kraftigt. Några arkitekter efterfrågade ett fåtal tydliga föreskrifter och var kritiska till stora delar av de preciseringar som föreskrifterna, allmänna råden och standarden SS 91 42 21 ger om hur en bostad ska vara utförd för att i skälig utsträckning ha avskiljbara utrymmen för sömn och vila, samvaro, matlagning, måltider, hygien och förvaring. Även preciseringarna av inredning och utrustning kritiserades. En av de intervjuade arkitekterna beskrev att strukturen i 3:2 i BBR, med en allmän föreskrift och efterkommande föreskrifter som medger avsteg, är problematisk eftersom undantagen inte skapar en pedagogisk och logisk helhet. Arkitekten menade att avsnittet skapar problem hos både konsulter och byggherrar, eftersom det är svårt att lära sig utantill och krävs lång bostadsritarerfarenhet för att tolka de ramar som ges.135

Behov av långsiktig flexibilitet i bostaden för olika boendeformer

Vid våra rundabordssamtal, flera besök under Sverigeturnén, under den innovationsworkshop som vi genomfört och ett referensgruppsmöte har såväl kommuner som aktörer på byggherresidan kritiserat bestämmelserna i BBR för att skapa ett likriktat och oflexibelt bostadsbestånd.136 Deltagarna i rundabordssamtalen ansåg att bestämmelserna behöver förändras för att möta ett mer varierat behov med olika boendeformer, olika familjekonstellationer samt att funktionsnedsättningar ökar med åldern. Behov av bostäder för kompisboende samt mindre bostäder med gemensamma ytor förväntades öka. Deltagarna förutspådde vidare att morgondagens bostäder behöver kunna förändras över tid exempelvis genom flyttbara väggar och att en villa kan delas upp i flera bostäder.137 Även under Sverigeturnén lyftes behov att bygga bostäder som kan växa och krympa.138 Det behövs utrymme för innovation för fastighetsägare som utgår ifrån fastig-

135 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 136 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Karlstad 2018-03-06, Uppsala 2018-04-17 och Botkyrka 2018-05-17. Innovationsworkshop 2018-02-14. Referensgruppsmöte 2019-09-04. 137 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. 138 Sverigeturné: möten i Karlstad 2018-03-06, Uppsala 2018-04-17 och Botkyrka 2018-05-17.

hetsägarens ambition och de boendes önskemål.139 Under vår hearing menade deltagarna att projekt som inte är tänkta för en kärnfamilj eller ett singelhushåll hindras. Kritik lyftes också mot att dagens lägstanivå blivit så dyr att få kan efterfråga den och att trångboddhet behöver mötas med högre flexibilitet i statens kravställande. De menade vidare att vissa krav är för detaljerade.140

Vid vår innovationsworkshop påpekades även att det finns behov av ökad flexibilitet i BBR för brukaren att börja med en storlek på bostaden och sedan bygga ut själv efter hand. De menade att relationer och hushållssammansättning varierar över tid och att bestämmelserna i BBR bör ta höjd för det så att den boendes liv kan bibehållas på samma plats. De menade också att det finns en vinst i att blanda åldrar i samhället vilket talar för ett diversifierat bostadsutbud.141

En kommun uttryckte kritik mot att lämplighetskraven i BBR utgår ifrån en viss familjesituation som inte svarar mot behoven hos dagens olika familjekonstellationer.142

Referensgruppen menade att det finns behov av att ha ett långsiktigt perspektiv på byggnader, gärna 100 år och mer, och att det därför behövs högre generalitet i kraven.143 I djupintervjuerna menade arkitekterna att den långsiktiga användningen är viktig för att kunna åldras i hemmet. Samtidigt ansåg de att andra förändringar under livet, som personer som bor i bostaden kommer att gå igenom, inte alls hanteras i BBR. Det kan handla om behovet av anpassning när barn kommer in i familjelivet och när barn flyttar ut, att lägenheten behöver kunna indelas för att växa med barn och sedan för att krympa. Flera tog upp att BBR kunde tillåta större flexibilitet i planlösning vid genomförandet, så länge ett grundscenario med högre grad av tillgänglighet i planlösningen är möjlig inom bostadens väggar. Därmed skulle en större diversitet av planlösningar tillåtas och alternativa lösningar över tid förberedas. Det vore en fördel om bestämmelserna inte hindrade utan stöttade planering av olika framtida lösningar.144

139 Sverigeturné: möte i Jönköping 2018-03-14. 140 Hearing 2018-09-24. 141 Innovationsworkshop 2018-02-14. 142 Länsstyrelsen i Hallands län, e-post 2017-06-02. 143 Referensgruppsmöte 2018-09-26 och 2019-02-13. 144 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019.

Generella krav utan särskillnad i kategoriboenden efterfrågas

Vid rundabordssamtalen och innovationsworkshopen framfördes kritik mot bestämmelser av så kallade kategoriboenden, det vill säga bostäder som riktar sig enbart till en viss grupp av boende i stället för alla människor, som till exempel studentbostäder. Kritiken bestod främst i att det kan variera över tid vem som bor i en bostad och att en uppdelning av bostadsbeståndet kan leda till ålderssegregation.145Sveriges förenade studentkårer framhöll att det inte är önskvärt att skilja mellan studentbostäder och andra bostäder och att studentbostäder inte heller bör ses som tillfälliga bostäder.146

Avskiljbara utrymmen

Majoriteten av de intervjuade arkitekterna ansåg att bestämmelsen i BBR om avskiljbarhet, som anger att ett avskiljbart utrymme ska ha tillgång till fönster i fasad och vara fysiskt avskiljbart med väggar, motsvarar det som arkitekterna förväntade. De menade att syftet med en avskiljbar del av ett rum borde vara att möjliggöra ett nytt rum. Fönster ses som en förutsättning för ett rum och en av de tillfrågade påpekade att det även motsvarar vad allmänheten i regel förväntar sig av ett rum.147

Samtidigt lyfte några arkitekter behov av ytterligare en kravnivå för avskiljbarhet som främst rör ljud, och i vissa fall indirekt ljus, men inte skapar behov av ett fönster. Som exempel på sådana utrymmen nämns framför allt sovplats, i form av sovalkov, och köksinredning. Även under Sverigeturnén framkom att kraven på dagsljus för bostäder i avsnitt 6 om hälsa, hygien och miljö i BBR inte sågs som relevanta för samtliga utrymmen i en bostad och ifrågasattes när det gäller matlagning och sovutrymme.148 Även deltagarna i vår referensgrupp menade att det i utrymme för matlagning och sovalkov inte är lika viktigt som i övriga med direkt dagsljusinsläpp.149

145 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Innovationsworkshop 2018-02-12. Kod arkitekter, e-post 2018-02-14. 146 Sveriges förenade studentkårer, e-post 2019-02-13. 147 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 148 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Uppsala, 2018-04-17 och Malmö, 2018-05-16. Föreningen för Hållbart byggande i Värmland, möte 2018-03-06. 149 Referensgruppsmöte 2019-09-04.

Flera arkitekter menade att det först vid tre personer eller tre rum uppstår behov av avskiljbarhet, för exempelvis ljudmiljö i relation till barn eller inneboende. De flesta arkitekter reflekterade kring avskiljbarhet utifrån såväl bostadens ytor som hur många personer den är avsedd för. Huruvida avskiljbarhet bäst preciseras i relation till personer eller i relation till kvadratmeter rådde det oenighet om.150

Såväl deltagare i vår referensgrupp som i en fokusgrupp med arkitekter och bostadsutvecklare samt några tillfrågade kommuner ses badrummet som det utrymme som alltid ska vara avskiljbart ur lukt- och ljudaspekt.151 För mindre bostäder för en person eller ett rum krävs ingen avskiljbarhet utöver badrum, enligt arkitekterna.152

I samtalen med fokusgruppen om vilka utrymmen som behöver kunna avskiljas med respektive utan fönster framkom också att sovutrymmen behöver kunna skiljas av med fönster i medelstora och större bostäder, men att övriga utrymmen som samvaro, matlagning, måltider och förvaring inte behöver kunna skiljas av. Däremot utmynnade diskussionerna i att det i utrymme för samvaro och måltider behövs fönster och ges möjlighet till utblick, men att det i matlagning inte behövs fönster och avskiljbarhet. Enligt uppgift förekommer det att klädkammare, som saknar dagsljus och ventilation, används som barnrum.153

Bland andra tillämpare rådde dock delade meningar om det behövs avskiljbarhet mellan kök och andra utrymmen. Å ena sidan framhölls att avskiljbarheten på ett negativt sätt styr placering av fönster och hur ytor kan utnyttjas och i dag är det vanligt med öppen planlösning mellan kök-, mat- och vardagsrum.154 Å andra sidan uppgav boenderepresentanter att dagens öppna planlösningar mellan kök och vardagsrum skapar hög ljudnivå inomhus och att möjligheten att dela av kök-, mat och vardagsrum fortsatt behövs för att bostäder ska fungera över tid för alla människor.155

150 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 151 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. Referensgruppsmöte 2019-09-04. Fokusgruppsmöten 2019-09-25, 2019-10-04, 2019-10-10 och 2019-10-17. Trestadsgruppen medverkande Göteborg och Malmö, möte 2019-10-15. 152 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. Referensgruppsmöte 2019-09-04. 153 Fokusgruppsmöten 2019-09-25, 2019-10-04, 2019-10-10 och 2019-10-17. 154 Sverigeturné, möte i Malmö, 2018-05-16. 155 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01.

Reglering sker både utifrån kvadratmeter och antal personer – trots att det inte överensstämmer med verkligt antal boende

Enligt vår referensgrupp bör lämplighetskrav uttryckas i kvadratmeter och kubikmeter, men inte utifrån antal personer som är tänkta att bo där eftersom det ändå inte behöver överensstämma med hur många som faktiskt bor där.156

Arkitekterna i djupintervjuerna beskriver att föreskrifterna om lämplighet i praktiken verifieras utifrån antalet sängar i planritning enligt standarden SS 91 42 21. När bostaden är klar kan dock fler personer bo i den. Det är även något som speglas vid försäljning då bostaden i försäljningsinformationen kan möbleras för ett större antal personer. Det möjliggör för marknaden att erbjuda en tillräckligt stor bostad med bra fördelning av rum för de människor som annars skulle stå utan bostad av ekonomiska skäl. En av de intervjuade arkitekterna poängterade också att vissa föreskrifter hänvisar till antal personer och andra till kvadratmeter.157

Kvadratmetergränser styr i hög grad utformningen av bostäder

Under flera besök på vår Sverigeturné, i vår referensgrupp och i intervjuer med arkitekterna har det genomgående framförts kritik mot dagens kvadratmetergränser i lämplighetsavsnittet i BBR.158Under Sverigeturnén kritiserade deltagare i majoriteten av de besökta städerna de gränser för olika lämplighetskrav som inträder vid 35 kvadratmeter respektive 55 kvadratmeter. Kvadratmetergränserna begränsar förutsättningar exempelvis när en byggnad skulle tillåta en eller några kvadratmeter extra med högre boendestandard som följd, men där byggherren avstår från att införliva dessa extra kvadratmeter i bostaden på grund av den högre kravnivån. I stället kan byggherren välja att använda dessa kvadratmetrar till blindschakt eller allmänna ytor.159 Kraven leder även till att ett stort antal lägenheter av en viss storlek produceras, exempelvis tvårumslägenheter på 54 kvadrat-

156 Referensgruppsmöte 2019-09-04. 157 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 158 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Karlstad 2018-03-06, Stockholm 2018-05-02 och Malmö 2018-05-16. Tengbom, e-post 2018-05-21. Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. Referensgruppsmöte 2019-09-04. 159 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Karlstad 2018-03-06, Stockholm 2018-05-02 och Malmö 2018-05-16.

meter, samtidigt som det finns behov av trerumslägenheter på ytterligare ett tiotal kvadratmeter och som med nuvarande bestämmelser blir för dyra för den tänkta målgruppen.160

Också i majoriteten av arkitektintervjuerna påtalades att dagens gränser på 35 och 55 kvadratmeter gör det mycket svårt eller omöjligt att åstadkomma bra bostäder på 35–40 respektive 56–60 kvadratmeter, vilket skulle varit möjligt om inte gränserna var fasta.161 Deltagare i referensgruppen framhöll vidare att detta innebär ett likriktat bostadsbestånd vad det gäller utbudet av lägenhetsstorlekar, men även att bostädernas planlösning blir så likriktad att 90 procent av lägenheterna på 54 kvadratmeter är mer eller mindre likadant utformade.162

En sovrumslösning blir styrande för bostäder över 55 kvadratmeter

De intervjuade arkitekterna uppfattade föreskrifter och allmänna råd för bostäder över 55 kvadratmeter som negativt styrande. Att skrivningen om parsäng 2016 flyttades från föreskrift till allmänt råd har inte förändrat praxis menade de. Arkitekterna var kritiska till att det allmänna rådet anger att bostäder större än 55 kvadratmeter bör ha plats för en parsäng, då det leder till planering av ett stort rum och motverkar planlösningar med flera jämnstora rum, vilket bättre svarar mot många av dagens olika boendekonstellationer. Om en bostad utformas med ett tillgängligt sovrum med parsäng och ett eller två mindre sovrum, kan de mindre sovrummen i sin tur bli så små att endast en säng och rörelseyta möjliggörs. Rummet med tillgänglig parsäng är inte heller tillräckligt stort för att kunna avdelas i två rum.163

Lättnader för bostäder under 55 kvadratmeter möjliggör för kreativitet

De intervjuade arkitekterna uppgav att de lättnader som genomförts för 35–55 kvadratmeter har öppnat upp för större innovation och flexibilitet i lösningen av dessa lägenhetsstorlekar. Utifrån dessa föreskrifter kan en bostad under 55 kvadratmeter ritas som en trea med tillgängligt enkelsovrum, arbetsrum, vardagsrum och kök. Den

160 Sverigeturné: möte i Karlstad 2018-03-06. 161 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 162 Referensgruppsmöte 2019-09-04. 163 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019.

lägenheten efterfrågas i praktiken troligen av en målgrupp dominerad av en ensamstående förälder med ett till två barn. Skulle däremot föreskriften relateras till person och standarden SS 91 42 21 (normalnivå) skulle det innebära större sovrum, utökad kökslängd och förvaring samt mindre samvaroytor. Det skulle leda till att bostaden som helhet blir sämre och troligtvis en tvårumslägenhet där ingen familjemedlem får eget rum.164

Överreglering av dimensionerande mått och inredningslängder

Både deltagarna i våra rundabordssamtal, referensgrupp och hearing samt majoriteten av de intervjuade arkitekterna har riktat kring mot standard SS 91 42 21 som Boverket hänvisar till i ett allmänt råd.165Under rundabordssamtalen framförde arkitekter och konsulter att hänvisningen är ett problem eftersom standarden i praktiken blir styrande.166 Deltagare i vår referensgrupp menade att standarden är föråldrad, att den garanterar tillgänglighet men inte möter andra bostadsbehov och kvaliteter, att den är för detaljerad till exempel gällande köksinredning utan att nödvändigtvis svara mot faktiska behov samt att den låser lösningar efter ett hypotetiskt antal personer som ska använda bostaden.167 Deltagare i hearingen kritiserade att standarden SS 91 42 21 anger dimensionerande mått runt förvaring som om det vore en fast inredning.168 Under arkitektintervjuerna beskrevs att förvaring sällan utformas som fast inredning, utan ställs på plats som fria moduler och kan flyttas. Möbler får inkräkta på andra dimensionerande mått och det menar tillämparna vore rimligt även för förvaring. Sättet att ställa krav påverkar ytbehovet.169 I en kommun under Sverigeturnén påpekade tillämpare att ekonomisk hänsyn inte syns i standardens måttplanering.170

I arkitektintervjuerna framkom att inrednings- och utrustningsnivåerna i standarden inte är anpassade till de bostadsstorlekar som byggs i dag, vilket innebär att i mindre lägenheter tar inredningen så

164 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 165 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Referensgruppsmöte 2019-03-27 och 2019-05-08. Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 166 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. 167 Referensgruppsmöte 2019-03-27 och 2019-05-08. 168 Hearing 2018-09-24. 169 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 170 Sverigeturné: möte i Stockholm 2018-05-02.

stor plats att det finns en risk för att samvaroutrymmen inte får den yta som behövs. Majoriteten av de intervjuade arkitekterna såg omfattningen och detaljeringsgraden av de dimensionerande mått och inredningslängder som finns i SS 91 42 21 som likriktande och menade att måtten dessutom styr i en riktning som inte efterfrågas. De menade att för att möjliggöra ett mer diversifierat utbud behöver mängden dimensionerande mått och detaljeringen i inredningslängderna minska. De menade också att dimensionerande mått angivna per person i standarden SS 91 42 21 driver utrymmes- och inredningsytor på ett sätt som hindrar kreativa lösningar. Flertalet av de tillfrågade arkitekterna framförde att kökslängd och beredningsyta är relaterad till antalet personer i bostaden, men att detaljeringen av vad som ska ingå i köksbänks- och köksskåpslängd kan lösas på många sätt och att de lösningar som anges i SS 91 42 21 är föråldrade. Flera av arkitekterna menade dock att vissa utrymmeskrav för kök, badrum och förvaring är grundläggande för att rita bostäder.171

Grundläggande krav på tillgänglighet lyfts fram

Under intervjuserien med arkitekter framhöll samtliga att det finns ett antal tillgänglighetsmått i BBR och i SS 91 42 21 som är grundläggande för bostadsritande. Dessa är fritt passagemått, öppningsmått till entré och dörrar, rörelsemått som möjliggör för en person med nedsatt rörelseförmåga att öppna dörrar och vändradien på 1 300 mm för inomhusrullstol. Alla dessa mått står i dag i allmänna råd eller i SS 91 42 21. Utomhusrullstolsmåtten ansåg man bör gälla som öppningsmått i byggnadens entré och i allmänna utrymmen.172

Samtidigt kritiserades andra mått runt inredning i intervjuerna för att utgå från de produkter på marknaden som är svåröppnade och kräver fria mått runtomkring. Exempelvis mått runt kyl och frys. Standardens riktlinjer från 2006 har tagit fasta på dessa och tillåter inte att måtten vid sidan om minskar om man planerar med val av kylskåp som är bättre ur tillgänglighetssynpunkt. Det skapar hinder för bostadsplanlösningar och uppmuntrar inte till produktinnovation. Mått som leder till passbitar är konserverande och upptar värde-

171 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 172 Ibid.

full funktionsyta, vilket studier har visat inte uppskattas av de boende. Samma logik gällde för mått intill tvätt- och torkpelare.173

Krav på byggd inredning kritiseras

Tillämpare som vi har träffat under vår Sverigeturné och deltagare i vår innovationsworkshop och referensgrupp har kritiserat kraven på byggd inredning.174

Under Sverigeturnén diskuterades i vilken omfattning en byggnad ska innehålla alla färdiga lösningar eller om det räcker att den är förberedd för de utrymmen och installationer som det ställs krav på i bostaden. I några städer poängterades att tidigare bestämmelser om att genom installationer eller utrymme förbereda för kommande inredning och utrustning kan vara ett alternativ till att installera exempelvis köksinredning som är tänkt för ett framtida behov som ännu inte finns.175 Det är ändå den boende som till sist avgör vilken inredning och utrustning som finns i bostaden.176 Även vid vår innovationsworkshop kritiserades kravnivån på utrustning i BBR för att vara orimligt hög.177

Referensgruppen har vid flertalet möten lyft att det är rimligt att staten reglerar vad det ska finnas utrymme för i bostaden och att det ska vara förberett för tillgänglighet, utrustning och inredning, men att kraven på byggda lösningar har blivit för detaljerade, hindrande, kostsamma och resurskrävande.178 Under hearingen diskuterades vad som är fast inredning. Exempelvis kan bokhyllor i dag även fungera som sängar då de fälls ned och väggar kan behöva vara flyttbara.179

173 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 174 Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-05, Stockholm 2018-05-02 och Malmö 2018-05-16. Innovationsworkshop 2018-02-14. Referensgruppsmöte 2018-04-18, 2018-09-26, 2019-02-13, 2019-03-27, 2019-05-08 och 2019-09-04. 175 Sverigeturné: möten i Göteborg, 2018-02-05, Stockholm, 2018-05-02 och Malmö 2018-05-16. 176 Sverigeturné: möte i Jönköping 2018-03-14. 177 Innovationsworkshop 2018-02-14. 178 Referensgruppsmöte 2018-04-18, 2018-09-26, 2019-02-13, 2019-03-27, 2019-05-08 och 2019-09-04. 179 Hearing 2018-09-24.

Inredning i kök och badrum

I intervjuerna med arkitekter uttrycktes att inredning och utrustning för kök och hygienrum förutsätter både kompetens samt är ekonomiskt krävande och grundläggande för en bostad. De flesta ansåg att det är rimligt att inredning och utrustning för matlagning och hygien, som anges i PBF, ska ingå i bostaden. Samtidigt önskade flera arkitekter möjligheten att kunna pröva så kallat raw space, där de boende helt väljer inredning och endast installationer är framdragna. Ett par arkitekter var kritiska till att staten alls anger hur köksinredning ska planeras. En arkitekt ansåg att staten ska reglera byggnadens långsiktiga aspekter som avskiljande väggar mellan lägenheter och byggnadens djup, förutsättningar för att byggnaden ska stå i hundratals år. Inredning har kortare livslängd och under en byggnads livslängd kommer tre till fyra inredningar passera.180

Förvaring

Majoriteten av de intervjuade arkitekterna såg Boverkets föreskrift om krav på inredning för förvaring som problematisk, då boende ofta vill skapa sina egna förvaringslösningar. De menade att föreskriften leder till ett resursslöseri då den byggda förvaringen senare byts ut. Någon framhöll att det inte är rimligt att staten ställer krav på förvaring, eftersom inredning inte är en del av byggnadens grundläggande och långsiktiga beståndsdelar.181

Hinder för friliggande bostäder som följd av krav i entréplan

Deltagare i referensgruppen tog upp att för bostäder i fler plan är kraven på grundfunktioner i entréplan begränsande, exempelvis för att bygga suterränghus. De menade att det vore rimligare att förutsättningar för matlagning i form av installationer och utrymme finns, men inte själva inredningen och utrustningen.182

Även vid djupintervjuerna med arkitekter beskrevs att även om grundtanken är sympatisk skapar denna föreskrift hinder för exempelvis suterränghus och stadsradhus. Exempelvis kan de tillgängliga

180 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 181 Ibid. 182 Referensgruppsmöte 2019-03-27.

ytorna per plan vara små i stadsradhus, vilket förutsätter att olika funktioner sprids mellan olika våningsplan. De påpekade även att föreskriften är otydlig och att diskussioner uppstår bland annat om vad möjlighet till matlagning innebär. Arkitekterna påpekade att föreskriften många gånger förutsätter plansprängning, med resultatet att det inte blir en bostad alternativt att markförhållanden behandlas på ett ohållbart sätt.183

Bostäder med gemensamma utrymmen

Olika tillämpare har i olika sammanhang framfört potentialen med bestämmelserna om gemensamma utrymmen till oss. De relativt nya föreskrifterna om bostäder med gemensamma utrymmen har välkomnats i sak av de intervjuade arkitekterna eftersom de har öppnat upp för bostadsformer som inte tidigare har tillåtits, men som de ansåg efterfrågas. Samtidigt hade de gärna sett att dessa utformats med ännu större generalitet. Flera arkitekter hade inte egen erfarenhet av att pröva föreskrifterna då denna form i praktiken inte har genomförts så ofta ännu.184

Flera tillämpare vid vår innovationsworkshop lyfte svårigheten med att möta ett uttryckt behov hos boende av gemensamhetsytor. De ställde sig dock frågande till vilken fakta som ligger bakom kraven på att exempelvis tre personer kan dela på ett badrum och tolv personer på ett kök.185 Ytterligare en arkitekt har framfört till oss att det är problematiskt att högst tre enskilda bostäder kan dela på ett tillgängligt rum för personhygien i bostäder med gemensamma utrymmen. Exempelvis hindras en naturlig indelning av en byggnad i fyra enskilda bostäder och en central kärna med bland annat rum för personhygien. För att skapa en ekonomisk och symmetrisk planlösning behöver antalet bostäder uppgå till sex enskilda bostäder och två rum för personlig hygien. Ytan utökas då även med yta för passage och manöveryta runt dörr till utrymmet, vilket gör att planlösningen i sin helhet förändras.186

183 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni – 28 augusti 2019. 184 Ibid. 185 Innovationsworkshop 2018-02-14. 186 White arkitekter, e-post 2019-11-28.

En kommun har ifrågasatt relevansen i att det ställs krav på alla bostadsfunktioner (avskiljbara utrymmen för sömn, vila, samvaro, matlagning, måltider, hygien och förvaring) i den egna delen av bostaden i de fall där gemensamhetsutrymmen kan skapa flexiblare boendelösningar.187 En länsstyrelse ansåg att det vore ändamålsenligt med generellt utformade rum och neutrala rumssamband samt större antal hygienrum för att möjliggöra olika boendeformer för exempelvis storfamiljer, generationsboende, delat boende eller för att boendet ska kunna förändras över tid. Länsstyrelsen menade även att tvättstugor kan behövas i högre grad för de boendeformer som omfattar fler personer.188

I en enkätundersökning genomförd av Studentbostadsföretagen, Stockholms studentbostäder (SSSB) och White arkitekter har studenter svarat på frågor om kollektivt boende.189 Majoriteten av studenterna föredrog ett eget boende. Den mest byggda studentbostaden den senaste 15-årsperioden är också en enrumslägenhet på 20–27 kvadratmeter med kök och rum i öppen planlösning. Sammantaget efterfrågade en dryg tredjedel kollektivboende, framför allt en bostad för två till tre personer. Det fanns även en efterfrågan på kollektiva boendeformer avsedda för fler personer. I studien framgår vad de tillfrågade är beredda att dela med andra i sitt boende. Både de som önskade kollektivt boende och de som inte önskade kollektivt boende svarade. Båda grupperna såg sovrum, dusch, bad och toalett som privata och ytterst få önskade dela detta med andra. Bland de som önskade bo kollektivt önskade en majoritet (cirka 80 procent) dela en större matplats, sociala ytor och gemensamhetsutrymmen samt balkong och uteplats. Drygt 60 procent önskade dela kök. Tvättstuga och tvättmaskin ville 90 procent dela med andra.190

I studien framgår vidare att kökets funktionalitet vad gäller såväl att laga som att förvara mat är av vikt. De vanligaste aktiviteterna i studentboende är tillagning och intagandet av middag. I stort sett har samtliga svaranden angett att det är viktigt att bostaden har en

187 Malmö stad, e-post, 2018-10-17. 188 Länsstyrelsen i Hallands län, e-post 2017-06-02. 189 SSSB och White arkitekter (2017), Framtidens studentbostäder – från enkätundersökning till

färdiga studentbostäder, s. 5–7. Drygt 2 000 studenter i olika livsskeenden och drygt 100 ej

studerande ungdomar har svarat på en webbenkät och kvalitativ fördjupning har gjorts med cirka 30 personer. Undersökningen genomfördes 2014–2015 med finansiering av Boverket och slutrapporterades 2017. 190 SSSB och White arkitekter (2017), Framtidens studentbostäder – från enkätundersökning till

färdiga studentbostäder, s. 22, 28, 41 och 47–49.

komplett spis och ugn och utöver kylskåp även frys. Under hälften (40 procent) ansåg att mikrovågsugn var viktigt. I framtida gemensamma kök i kollektivt boende efterfrågades rymliga kök där flera personer kan laga mat samtidigt och att kyl, frys och skåp möjliggör storhandling. Det fanns även önskemål om större möjlighet till förvaring av kläder och sänglinnen. Även förråd är viktigt för de tillfrågade. Runt en tredjedel av alla tillfrågade kunde dock tänka sig att dela förrådsutrymmen med andra.191

Ett par olika projekt som har inkommit i bygglovsprocessen i Göteborg visar byggherrars olika sätt att utforma de enskilda bostäderna med egna utrymmen för personhygien i bostäder med gemensamma utrymmen. I ett projekt är det tillgängliga utrymmet för personhygien även entré till det egna boendet. Därutöver finns ett gemensamt utrymme med toalett och handfat. I ett annat projekt har tolv enskilda bostäder ett litet eget utrymme med plats för toalett, handfat och dusch. Därutöver har ytterligare en enskild bostad per plan ett tillgängligt utrymme för personhygien samt tillgänglig parsäng. I detta projekt finns även ett gemensamt tillgängligt utrymme för personhygien med toalett, handfat och dusch.192

Studie av storlek på olika utrymmen

Vi har låtit White arkitekter analysera och redovisa hur stor yta de beräknat krävs för att uppfylla gällande föreskrifter, allmänna råd och den standard som det hänvisas till i allmänt råd. Studien baseras på ett urval av typplanlösningar av bostäder som har beviljats bygglov från olika delar av Sverige efter att BBR 23 trätt i kraft.193

Överlapp av utrymmen i bostäder om högst 35 kvadratmeter

Vad det gäller bostäder om högst 35 kvadratmeter omfattar studien det överlappande utrymmet för sömn och vila, samvaro och måltider i ett antal studentbostäder om högst 35 kvadratmeter och det överlappande utrymmet för sömn och vila och samvaro i bostäder om

191 SSSB och White arkitekter (2017), Framtidens studentbostäder – från enkätundersökning till

färdiga studentbostäder, s. 27 och 32–33.

192 Göteborgs stad, e-post 2019-10-31. 193 White arkitekter, e-post 2019-11-05.

högst 35 kvadratmeter. Underlaget utgörs av bostadsrätter och privata hyresrätter i form av studentbostäder.194

För studentlägenheter blir den mindre enkelsängsplatsen utan hjälpare i SS 91 42 21 dimensionerande för ytan för sömn och vila, samvaro och måltider, då denna yta är den största av de tre funktionsmåtten som tillåts överlappa. Det innebär en sammantagen yta på 3,5 kvadratmeter. För övriga bostäder om högst 35 kvadratmeter är det enkelsängen med hjälpare som blir dimensionerande. Det innebär en sammantagen yta på 6,1 kvadratmeter.195

Utrymme för samvaro i bostäder större än 35 kvadratmeter

Vad det gäller bostäder större än 35 kvadratmeter har ett antal typfall av tillämpade minimiytor redovisats för bostäder större än 35 och högst 55 kvadratmeter respektive över 55 kvadratmeter. Underlaget utgörs av bostadsrätter. För bostäder mellan 35 till 55 kvadratmeter varierar storleken för utrymmet för samvaro som redovisas i bygglov mellan knappt 6 till knappt 7 kvadratmeter. För bostäder över 55 kvadratmeter varierar storleken mellan knappt 7 och drygt 9 kvadratmeter.196

Ekonomiska aspekter gällande lämplighetskraven

I vår undersökning om byggherrars erfarenheter av byggregelverket svarade 83 procent att det finns krav i BBR och EKS som skapar onödiga kostnader, medan 12 procent svarade att det inte fanns sådana krav. Projektansvariga för projekt i storstäder svarade i högre grad än de som arbetade i mellanstora städer och på landsbygd att det finns krav som skapar onödiga kostnader.197 Se svarsfördelningen i figur 6.5.

194 White arkitekter, e-post 2019-11-05. 195 Ibid. 196 Ibid. 197 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06.

83%

12% 5%

Ja Nej Tveksam, vet ej

I vår undersökning om sällanbyggherrars erfarenheter av byggregelverket svarade 50 procent att det finns krav i byggreglerna som skapar onödiga kostnader. Det var främst krav på tillgänglighet och lämplighet för sitt ändamål som ansågs vara särskilt kostnadsdrivande.198

Sedan 2011 prövas lämplighet och tillgänglighet i bygglovet (se avsnitt 7.11). De intervjuade arkitekterna menade att det sedan 2011 har skett en praxisförskjutning genom att certifierade sakkunniga inom tillgänglighet har fått ett tolkningsföreträde då intyg från certifierade sakkunniga är ett vanligt förekommande krav i kommuner. Praxisförskjutningen innebär utökade måttkrav baserat på tolkningar av SS 91 42 21. Mått för exempelvis definition av korridor som inte är angiven i SS 91 42 21 har också fått förändrad tolkning i praxis. Detta påverkar när vändmått krävs och har lett till ökad styrning av lägenhetslösningar.199

Tillämparnas syn på Trafikbullerförordningen

Referensgruppen, ett par kommuner under Sverigeturnén samt deltagare i fokusgruppen har kritiserat att regleringen av buller avser ljudnivåer i fasad.200 Under Sverigeturnén framfördes att buller utanför byggnaden påverkar planlösningar i bostäder negativt. Tillämpare är kritiska till att fördelningen av hälften av bostadsrum för sömn och vila eller samvaro mot tyst sida leder även till en styrning

198 Byggfakta, redovisning av fördjupad enkätundersökning sällanbyggherrar 2019-01-16. 199 Intervjuserie med arkitekter om avsnitt 3:2 Bostadsutformning, 26 juni-28 augusti 2019. 200 Referensgruppsmöte 2018-04-18. Sverigeturné: möte i Uppsala 2018-04-17 och Malmö 2018-05-16. Fokusgruppsmöten 2019-09-25, 2019-10-04, 2019-10-10 och 2019-10-17.

av rums storlekar.201 Kritik lyfts även mot att ansvaret flyttas från bullerkällan, trafikplaneringen, till fastigheter. Tillämpare menar att mer fokus borde läggas på begränsning vid bullerkällan.202 Tillämpare har även kritiserat reglering av bullernivå vid fasad dels för att den inte återspeglar ljudmiljön inne i lägenheten och dels utifrån rimligheten i att förutsätta vädring i trafikbullerutsatta miljöer med dålig luftkvalitet.203 Deltagare i fokusgruppen kritiserade trafikbullerförordningens definition av bostadsrum, som omfattar utrymme för sömn och vila respektive samvaro, men inte utrymme för måltider och matlagning, i kombination med reglering av antalet rum som ska vara vända mot en tyst sida. När hälften av bostadsrummen ska vara mot en tyst sida påverkas planlösningar, särskilt i klassiskt slutna kvarter där fasadytan är begränsad mot den tysta sidan.204

6.3.5. Våra slutsatser gällande krav på lämplighet för sitt ändamål

Bostäder byggs för flera generationer av boende och är en ekonomisk investering för byggherrar, förvaltare och boende, vars materiella och ekonomiska resurser även har en samhällsekonomisk betydelse. För att skapa ett långsiktigt välfungerande bostadsbestånd som fungerar för alla och för att skydda boende i en marknad med bostadsbrist behöver staten ange vissa krav för vad som är en lämplig bostad. Kravnivån behöver dock avvägas i förhållande till de kostnader som kraven medför. De krav på utrymmen i PBF som regeringen angett för sömn och vila, matlagning, samvaro, måltider, förvaring och hygien motsvarar vad tillämpare ser som basala krav.

Som vi konstaterade i kapitel 3 finns det ett växande behov av bostäder för hushåll med inkomster som inte räcker till att efterfråga det som i huvudsak produceras i dag. En stor framtida utmaning är att skapa förutsättningar för personer med låga inkomster, till exempel utrikes födda som etablerar sig på bostads- och arbetsmarknaderna, ungdomar på väg ut i vuxenlivet samt en växande andel äldre att få en bostad. Bestämmelsernas utformning med avseende på krav och kravnivåer i avsnitt 3:2 i BBR är betydelsefulla för att det ska

201 Sverigeturné: möte i Malmö 2018-05-16. 202 Sverigeturné: möte i Malmö 2018-05-16. Innovationsworkshop 2018-02-14. 203 Sverigeturné: möte i Uppsala 2018-04-17. Referensgruppsmöte 2019-02-13. 204 Fokusgruppsmöten 2019-09-25, 2019-10-04, 2019-10-10 och 2019-10-17.

kunna finnas ett diversifierat utbud av bostäder som kan efterfrågas av flera olika målgrupper och ett bostadsbyggande som passar olika behov och preferenser. Om marknaden ska kunna möta det behov som finns av bostäder till rimliga kostnader som hushållen kan efterfråga är det viktigt att kraven ger förutsättningar för att bygga till lägre kostnader. Annars kan det innebära att staten behöver ta ett större ansvar för finansiering av byggande av dyra bostäder med dagens utformningskrav eller genom stöd till hushåll som saknar betalningsförmåga.

Boendes önskemål i boendet varierar i olika skeden i livet. Utformningen av bostäder bör ske utifrån en medvetenhet om människors skiftande behov, oavsett ekonomi, ålder, funktionsförmåga och familjekonstellationer. Det allmänna rådet om parsäng till bostäder över 55 kvadratmeter styr mot ett stort sovrum och ger sämre förutsättningar för övriga utrymmen för sömn och vila. Samtidigt blir det stora sovrummet inte stort nog att dela i två rum. Förändringar i bostädernas planlösning sker ofta för att skapa fler rum, ändra rumssamband och byta funktioner mellan ytor. Bland dem som önskat fler rum har större rum med flera fönster delats in i mindre rum och det förekommer att klädkammare byggts om till barnrum. Vi kan konstatera att detta visar på ett behov av att kunna bygga mindre sovrum.

Dagens krav med fasta kvadratmetergränser (35 och 55 kvadratmeter) styr bostadsproduktionen och skapar ett likriktat bostadsutbud. Reglerna kan medföra en koncentration av bostadsstorlekar på bostäder strax under 35 kvadratmeter respektive 55 kvadratmeter. I kapitel 3 konstaterade vi också att sedan 2010 har framför allt antalet lägenheter mellan 35 och 55 kvadratmeter ökat.

Vi anser att det är viktigt att alla människor kan leva i samma bostadsområden, eftersom det berikar samhället att generationer kan mötas. Det är också viktigt att bostadsbeståndet är flexibelt över tid. Därför ifrågasätter vi behovet av kategoribostäder, så som studentbostäder.

Vidare ser vi anledning att ifrågasätta bestämmelserna om köksinredning och inredning för förvaring utifrån ett resursperspektiv, då sådan inredning tas bort och ersätts trots att de kan vara nya. Förutom att själva utrustningen ersätts behöver som en följd ibland också golv ersättas, eftersom det annars uppstår hål. Krav på inred-

ning för förvaring i form av till exempel garderober, kan därmed innebära ett resursslöseri.

Vi kan konstatera att kraven på bostadsutformning i huvudsak styrs av allmänna råd i avsnitt 3:2 och standarden SS 91 42 21 för bostadens dimensionerande mått och inredningslängder. Detaljeringsgraden skapar ett likriktat och oflexibelt bostadsbestånd. Kravnivån hindrar också yteffektiva lösningar. Aktörer på byggherresidan efterfrågar tydligare och färre regler för ökad förutsägbarhet och flexibilitet.

Trafikbullerförordningen är inte ändamålsenligt utformad

Trafikbullerförordningens bestämmelser om placering av minst hälften av bostadsrummen mot tyst sida vid vissa ljudnivåer kan ha negativa effekter för bostadsförsörjningen. För att främja ett mer diversifierat bostadsutbud och för att möjliggöra anpassningar av bostäder över tid behövs större möjlighet till utformning av olika planlösningar för bostäder och förändring av dessa. I trafikbullersituationer finns fler möjliga kompensationsåtgärder, varav hälften av bostadsrummen mot tyst sida är en. Konsekvenser om nuvarande bestämmelser tolkas ordagrant är att regleringen av bostäder med ett jämnt antal rum och kök regleras annorlunda än bostäder med ett ojämnt antal rum, där kraven blir högre.

Bestämmelserna i trafikbullerförordningen aktualiseras redan vid detaljplaneskedet och skapar förutsättningar och begränsningar för planlösningsfrågor och andra frågor som har med bostadsutformning att göra. En avvägning mellan olika intressen och en samlad bedömning motverkas därför av reglerna i trafikbullerförordningen.

Bestämmelser om skydd mot trafikbuller i bostäder behövs. Valet av reglering är dock inte ändamålsenlig, då den påverkar möjligheterna att utforma bra planlösningar och ställer hårdare krav på bostäder med ett ojämnt antal rum än bostäder med ett jämnt antal rum. I stället borde de primära åtgärderna vara att kräva kompensationsåtgärder för att minska bullret där det överskrids alternativt öppna för olika byggnadsutformnings- och byggnadstekniska lösningar för att nå innemiljökraven. Det kan gälla krav vid detaljplanering och bygglov. Det krävs ytterligare utredning för att klarlägga vilka kompensationsåtgärder som är de mest ändamålsenliga.

6.4. Ombyggnad

6.4.1. Historiskt skulle bostadsstandarden förbättras genom krav vid ombyggnad

Ombyggnad har funnits i den svenska plan- och bygglagstiftningen sedan 1930-talet, men haft olika betydelse och innebörd. I 1931 och 1959 års byggnadsstadgor likställdes ombyggnad med nybyggnad.205Vid införandet av 1987 års plan- och bygglag, ÄPBL, definierades ombyggnad om och tog sikte på åtgärder som avsevärt förlängde brukstiden för en byggnad eller en del av den samt inredningsarbete som väsentligt ändrade byggnadsdelens användning. I stället för nybyggnadskrav skulle kraven utgå från byggnadens egenskaper och områdets förutsättningar.206 Skälen var ekonomiska, exempelvis påverkade nybyggnadskraven möjligheterna för boende att bo kvar efter en ombyggnad och vissa åtgärder riskerade att bli eftersatta. Genom ändringarna behövde nybyggnadskraven, i vissa fall, endast uppfyllas i skälig utsträckning med hänsyn till den förlängning av brukstiden som ombyggnaden medförde. Lägsta godtagbara standard i den då gällande bostadssaneringslagen207 fick dock aldrig underskridas. Tillgänglighetskravet skulle uppfyllas i samma utsträckning som vid nybyggnad, om det inte var uppenbart oskäligt med hänsyn till ombyggnadens omfattning och byggnadens standard. Krav på åtgärder i andra delar av byggnaden än den som byggdes om, så kallade följdkrav, kunde också bli aktuella vid sådana tillfällen då det var tekniskt och ekonomiskt lämpligt. Ombyggnader skulle inte kunna genomföras etappvis på ett sådant sätt att kraven kunde kringgås.208

År 1995 utgick begreppet ombyggnad ur ÄPBL. Begreppen ombyggnad och annan ändring sammanfördes till begreppet ändring. Ett skäl var att behovet av att höja standarden på befintliga byggnader inte längre var aktuellt. Bostadssaneringslagen hade upphört att gälla 1994 och bestämmelserna om lägsta godtagbara standard fördes över till hyreslagen. Andra skäl var att ombyggnad hade visat

205 63, 66 och 117 §§ byggnadsstadgan (1931:364), dess lydelse före den 1 januari 1960. 38 och 75 §§ byggnadsstadgan (1959:612), dess lydelse före den 1 juli 1987. 206 3 kap. 10 § ÄPBL, dess lydelse före den 1 januari 1995. 3 § plan- och byggförordningen (1987:383), dess lydelse före den 1 juli 1995. Proposition 1985/86:1, Med förslag till ny plan-

och bygglag, s. 146, 160 och 229–230.

207Bostadssaneringslagen (1973:531). 208 Proposition 1985/86:1, med förslag till ny plan- och bygglag, s. 504. Proposition 1993/94:178,

Ändring i plan- och bygglagen, m.m. s. 96 och 236–241.

sig svår att skilja från ändring och underhåll i den praktiska tillämpningen samt att följdkraven i vissa fall var onödiga och i vissa fall orimliga.209

I samband med att de tekniska egenskapskraven överfördes till lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk210 överfördes uttrycket avsevärt förlängd brukstid till förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk211. Uttrycket kom att användas som ett kriterium för huruvida följdkrav kunde bli aktuella vid ändringar, trots att ombyggnadsbegreppet hade utgått ur PBL.212

Nu ska tillgänglighet, energieffektivitet och bredband förbättras

Vid införandet av nu gällande PBL infördes begreppet ombyggnad på nytt, men med främsta syfte att förbättra det befintliga byggnadsbeståndet avseende tillgänglighet och energieffektivitet. Detta ska åstadkommas genom att utformningskraven och de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas även i delar av byggnaden som inte omfattas av ombyggnationen, så kallade följdkrav. Avsikten är att byggnaden i sin helhet rustas upp till en högre nivå när en fastighetsägare gör en stor investering.213 Även förbättringar avseende bredbandsanslutning ska åstadkommas genom ombyggnadsbestämmelserna.214

6.4.2. Bestämmelser om ombyggnad

Ombyggnad är som angivits i avsnitt 6.2.1 ovan en ändring i PBL:s mening, men har en annorlunda reglering än andra ändringar genom att så kallade följdkrav kan ställas vid ombyggnad. Vid ändring ställer PBL enbart krav på den del av byggnaden som ändras, men vid ombyggnad kan krav ställas på hela byggnaden respektive byggnadsverket i den mån den är rimligt, genom så kallade följdkrav.215

209 Proposition 1993/94:178, Ändring i plan- och bygglagen, m.m. s. 95–99. 210 Lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. 211 Förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. 212 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 147. 213 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 150–151. 214 8 kap. 4 § första stycket tionde punkten PBL. 3 kap. 20 a och 22 §§ PBF. 215 8 kap. 2 och 5 §§ PBL.

Definition av ombyggnad

Ombyggnad definieras i PBL som:

En ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas.216

Vad som menas med en betydande och avgränsbar del och påtagligt

förnyas anges inte i lag- eller förordningstexterna. Regeringen har i

förarbetsuttalandena till PBL i vissa delar uttalat sig om begreppens innebörd och Boverket har meddelat föreskrifter och allmänna råd om begreppen.

Betydande och avgränsbar del

Beträffande betydande och avgränsbar del saknas uttalanden i förarbetena till PBL. I BBR förklaras inledningsvis avgränsbar del som en funktionell enhet av byggnadens volym.217 En funktionell enhet kan enligt ett allmänt råd vara en bostad eller en lokal.218 Därefter förklaras begreppet betydande och avgränsbar del som en eller flera funktionella enheter som tillsammans utgör en betydande del av byggnadens volym.219 Enligt ett allmänt råd kan exempel på en betydande och avgränsbar del vara:

  • ett trapphus med omkringliggande lägenheter,
  • samtliga lägenheter på ett våningsplan, eller
  • en hel råvind.220

En åtgärd som endast berör en begränsad del av en byggnad omfattar enligt det allmänna rådet normalt inte en funktionell enhet av byggnadens volym. Exempel på sådana åtgärder är:

  • byte av ett tekniskt system, till exempel ventilationssystemet,
  • byte av en byggnadsdel, till exempel klimatskärmen, eller

2161 kap. 4 § PBL. 217 Avsnitt 1:2241 BBR. 218 Allmänt råd till föreskriften i avsnitt 1:2241 i BBR. 219 Avsnitt 1:2241 i BBR. 220 Allmänt råd till föreskriften i avsnitt 1:2241 i BBR.

  • en åtgärd som endast omfattar ett utrymme eller en funktion i alla lägenheter, till exempel hygienrummen.221

Påtaglig förnyelse

Enligt regeringens förarbetsuttalanden till PBL avses med påtaglig

förnyelse sådana större ändringsåtgärder att följdkrav på hela bygg-

naden eller en betydande och avgränsbar del av den ska kunna ställas av byggnadsnämnden. Det räcker enligt regeringen med att någon av ändringsåtgärderna är bygglovspliktig. Utöver det bör det enligt regeringen krävas att den totala ekonomiska insatsen för den sökta ändringsåtgärden är så omfattande att den motiverar ganska långtgående följdkrav från samhällets sida.222

Boverket har i föreskriften i 1:2242 i BBR infört regeringens kriterier och lagt till ytterligare en. Enligt föreskriften ska följande tre punkter vara uppfyllda för att en ändring av en byggnad ska anses medföra en påtaglig förnyelse. Åtgärden ska:

  • vara bygglovs- eller anmälningspliktig,
  • medföra en stor ekonomisk investering, och
  • ha en sådan karaktär och omfattning att byggnaden påtagligt förnyas.223

Vad som menas med stor ekonomisk investering bör enligt det allmänna rådet till nu aktuell föreskrift bedömas i förhållande till vad det skulle ha kostat att uppföra en byggnad av motsvarande storlek och karaktär, inte byggnadens marknadsvärde. Investeringen måste också i absoluta tal vara stor, vilket bör beaktas om byggnaden är av mycket begränsat värde.224

Vid en bedömning av om en åtgärd är av en sådan karaktär och omfattning som krävs för att åtgärden ska kunna anses vara en påtaglig förnyelse behöver enligt det allmänna rådet en samlad bedömning av hela projektet göras. Ofta kan flera olika kriterier behöva vägas samman. Kriterier som bör vägas in vid en sådan bedömning är enligt det allmänna rådet om:

221 Allmänt råd till föreskriften i avsnitt 1:2241 i BBR. 222 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 151. 223 Avsnitt 1:2242 i BBR. 224 Allmänt råd till avsnitt 1:2242 i BBR.

  • större förändringar av befintliga bostäders eller lokalers planlösningar görs,
  • byggnaden tas i anspråk eller inreds för ett väsentligt annat ändamål,
  • omfattande ingrepp i byggnadens stomme görs, och
  • utbyte av merparten av de tekniska systemen.225

För att en underhållsåtgärd ska betraktas som en påtaglig förnyelse, så bör den enligt det allmänna rådet innefatta så omfattande åtgärder i såväl klimatskärm, tekniska system och invändiga ytskikt att byggnaden kan betraktas som stomren.226

Krav vid ombyggnad

Utformningskraven och de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas för hela byggnaden vid ombyggnad, även om ombyggnaden avser en avgränsbar del av byggnaden. Om det inte skulle vara rimligt, ska den betydande och avgränsbara delen av byggnaden som förnyas i stället uppfylla utformningskraven.227 Hinder mot tillgänglighet till eller användbarhet av lokaler dit allmänheten har tillträde ska alltid avhjälpas, om hindret med hänsyn till de praktiska och ekonomiska förutsättningarna är enkelt att avhjälpa.228

De två kraven tillgänglighet och energieffektivitet pekas särskilt ut som angelägna att förbättra vid ombyggnad, enligt regeringen. Att höja nivån på dessa egenskaper kan enligt förarbetena i många lägen leda till stora ingrepp i byggnaden, vilka samtidigt kan strida mot ett annat angeläget samhällsbehov, nämligen att bevara de kulturhistoriska värdena eller vissa tidstypiska drag i bebyggelsen.229 Rimlighetsbedömningen kan därmed bestå i en avvägning mellan förbättrad tillgänglighet och kulturhistoriska värden.

225 Allmänt råd till avsnitt 1:2242 i BBR. 226 Allmänt råd till avsnitt 1:2242 i BBR. 227 8 kap. 2 § första stycket andra punkten och 5 § andra stycket PBL. 3 kap. 6 och 22 §§ PBF. 2288 kap. 2 § PBL. 229 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 149–150, 260–261, 265 och 460–461.

Avsteg från kraven

Som framgått i avsnitt 6.2.1 ovan får avsteg enligt åttonde kapitlet sjunde paragrafen PBL från utformningskraven och de tekniska egenskapskraven göras vid ändringar. Detta gäller även ombyggnad. Hänsyn ska tas till ändringens omfattning, byggnadens förutsättningar och bestämmelserna om varsamhet och förbud mot förvanskning. När det gäller tillgänglighet och användbarhet får dock avsteg enligt åttonde kapitlet sjunde paragrafen PBL endast göras om det med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens standard är uppenbart oskäligt att uppfylla kraven.230 I PBF anges att det ska vara möjligt att anpassa eller göra avsteg från kraven på tillgänglighet och användbarhet med hänsyn till PBL:s bestämmelser om varsamhet och förbud mot förvanskning och därutöver:

  • vid ombyggnad endast om det är uppenbart oskäligt att uppfylla kraven, och
  • vid annan ändring av en byggnad eller vid flyttning av en byggnad i den utsträckning det är lämpligt med hänsyn till byggnadens förutsättningar.231

Boverket har meddelat föreskrifter om ändringens omfattning vid ombyggnad. Där anges det att vid ombyggnad ställs krav på de funktionella enheter av byggnaden som omfattas av de planerade åtgärderna. Därutöver ställs krav på:

  • sådana gemensamma funktioner eller tekniska system där det är tekniskt och ekonomiskt lämpligt att utföra åtgärderna i ett sammanhang, och
  • att åtgärda betydande brister med avseende på hälsa och säkerhet.232

I allmänna råd till föreskrifterna har Boverket angett att:

Med funktionell enhet avses till exempel en bostad eller en lokal. Exempel på en gemensam funktion kan vara en hiss. Om ett plan behöver göras tillgängligt med hiss, så bör hissen nå de under- och överliggande planen så att dessa kan bli tillgängliga och användbara.

230 8 kap. 7, 13 och 17 §§ PBL. Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 261. 231 3 kap. 23 § PBF. 232 Avsnitt 1:2243 i BBR.

Exempel på tekniska system kan vara ventilationssystem. Vidtas åtgärder i en del av ett ventilationssystem, så bör hela systemet åtgärdas. Exempel på betydande brister med avseende på hälsa och säkerhet kan vara om byggnaden inte uppfyller dagens krav vad gäller – utformning av tappvattensystemet med avseende på risken för tillväxt av mikroorganismer, – brandcellsindelning på vinden, eller – bärförmåga avseende snölaster.233

Villkorsbesked

Byggherren har möjlighet att få ett villkorsbesked där byggnadsnämnden ska bedöma om en ändring ska anses utgöra en ombyggnad och därmed kommer att bli föremål för särskilda villkor avseende utformningskraven och tekniska egenskapskraven. Ett villkorsbesked är inte bindande och kan inte överklagas.234 Bakgrunden till bestämmelsen är enligt regeringen att det i vissa fall kan vara svårt för en byggherre att bedöma om en åtgärd kommer att bedömas som en ombyggnad eller annan bygglovspliktig ändring av byggnadsnämnden. Eftersom en ombyggnad kan medföra att byggnadsnämnden ställer krav på exempelvis tillgänglighetsanpassning av hela byggnaden kan det vara av intresse för den som vill vidta en åtgärd att veta om byggnadsnämnden bedömer åtgärden som en ombyggnad eller inte. Skälen för att villkorsbeskedet inte är bindande är dels att inte försvåra prövningen dels att det inte är ovanligt att förutsättningarna i det enskilda ärendet ändras.235

6.4.3. Myndighetsrapporter och forskning om ombyggnad

I en studie Boverket låtit genomföra kring vilka krav i BBR som fastighetsbolagen anser påverkar fastighetsbolagens byggande negativt framkommer att det främst är ombyggnadsprojekt som respondenterna undviker att genomföra där kalkylerna i många fall inte håller. Ett exempel är att konvertering av kontorslokaler till lägenheter undviks.236

233 Allmänna råd till avsnitt 1:2243 i BBR. 234 9 kap. 19 § och 13 kap. 2 § första stycket fjärde punkten PBL. 235 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 278. 236 Markör (2016), Fastighetsbolagens syn på kraven i BBR – en kvalitativ studie, s. 16.

6.4.4. Tillämparnas syn på ombyggnad

Svårt att avgöra vad som är ombyggnad respektive ändring

Såväl tillämpare vid våra inledande rundabordssamtal, som i flera besök under vår Sverigeturné samt under vår hearing och i referensgruppen har uttryckt att gränsen för vad som är ändring respektive ombyggnad är svår. De menar att det är svårt att veta vilken kravnivå som ska gälla och vilka avsteg som är möjliga. Olika tillämpare framhöll att tillämpningen av bestämmelserna är svår och att den behöver blir tydligare.237 Vid ett referensgruppsmöte framhölls att om byggherren anger att ett projekt är en ombyggnad så finner kommunen som regel inte anledning att ifrågasätta det. Kommunen har exempelvis inte tillgång till ekonomiska uppgifter om projektet, som underlag för att göra en sådan bedömning.238

Ombyggnad hinder för tillskapandet av bostäder

Såväl under vår hearing som vid möte med vår referensgrupp har det framkommit att det är viktigt att det befintliga beståndet nyttjas effektivt för en väl fungerande bostadsförsörjning och att bestämmelser inte begränsar det.239 Det har dock framkommit att olika tilllämpare upplever ombyggnadskraven som hinder.

Under Sverigeturnén lyftes att för äldre hus blir dagens kravnivåer hindrande, både ur ekonomisk synvinkel och ur miljösynpunkt. Det kritiserades att väl fungerande lösningar, material och inredningar behöver rivas ut och bytas.240 Även att nya konstruktionsregler ska gälla för befintliga byggnader som är byggda i en helt annan tid, uppgavs hindra ombyggnader.241 I Kiruna har det visat sig omöjligt att bevara kulturbyggnader för att regelverket kräver att de i så fall följer dagens kravnivåer.242

237 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné, möte i Gävle 2018-02-12, möte i Karlstad, 2018-03-06 och möte i Umeå, 2018-03-20. Hearing 2018-09-24. Referensgruppsmöte 2019-10-08. 238 Referensgruppsmöte 2019-10-08. 239 Hearing 2018-09-24. Referensgruppsmöte 2018-09-26. 240 Sverigeturné, möte i Umeå 2018-03-20. 241 Sverigeturné, möte i Malmö 2018-05-16. 242 Sverigeturné, möte i Kiruna 2018-04-25.

Ett bättre utnyttjande av det befintliga beståndet innebär minskad miljöpåverkan i relation till en dåligt utnyttjad eller riven byggnad.243Som ett exempel nämndes i en kommun att flerbostadshus i miljonprogrammet har en bra stomme och kan utvecklas, men att det är svårt att exempelvis dela en lägenhet i flera då dagens kravnivåer träder in. Även om det är ett bestånd byggt 1950–2000 motsvarar bostäderna sällan de storlekar som behövs och görs större ingrepp i storleksfördelningen ska dagens krav tillgodoses.244 I en annan kommun påpekade tillämparna att det är svårt att göra om lokaler till lägenheter på grund av att de ska anpassas till dagsljus och tillgänglighet.245

Många tillämpare ansåg att det är rimligt med vissa avsteg från energikrav och tillgänglighetsanpassning, åtminstone i det befintliga beståndet.246 Argument som framförts är att dessa krav är svåra att genomföra, materialresurskrävande och kostnadsdrivande. I vissa fall hindrar kraven förändringar som skulle kunna innebära att fler lägenheter frigörs, eftersom kraven gör att förändringen blir omfattande.247 I en kommun menade tillämpare att det skulle skapas nya bostäder om inte tillgänglighetskraven tillämpades på det befintliga beståndet. De såg behov av lättnader för både energikrav och tillgänglighetskrav i befintligt bestånd.248 Tillämpare i en annan kommun nämnde att vissa avsteg i det befintliga beståndet eventuellt skulle kunna leda till fler bostäder.249 Även under hearingen uppgav flera deltagare att ombyggnad inte sker på grund av att hyran blir för hög till följd av de krav som ställs. Deltagarna framhöll att ombyggnad i dag hindras på grund av tillgänglighetskrav. Under hearingen framkom också att kraven på ombyggnad leder till ekonomiska konsekvenser som gör att fastighetsägare avstår från att nyttja och förändra det befintliga beståndet.250

I vår undersökning om byggherrars erfarenheter av byggregelverket svarade hälften av respondenterna att kraven i BBR och EKS

243 Sverigeturné, möten i Gävle 2018-02-12, Karlstad 2018-03-06, Umeå 2018-03-20, Uppsala 2018-04-17 och Malmö, 2018-05-16. 244 Sverigeturné, möte i Karlstad 2018-03-06. 245 Sverigeturné, möte i Botkyrka 2018-05-17. 246 Sverigeturné, möten i Göteborg 2018-02-05, Gävle 2018-02-12, Karlstad 2018-03-06 och Umeå 2018-03-20. 247 Sverigeturné, möten i Gävle 2018-02-12, Karlstad 2018-03-06, Jönköping 2018-03-14, Umeå 2018-03-20 och Örebro 2018-05-18. 248 Sverigeturné, möte i Gävle 2018-02-12. 249 Sverigeturné, möte i Göteborg 2018-02-05. 250 Hearing 2018-09-24.

hindrar möjligheterna att göra ombyggnad och ändringar av det befintliga beståndet i hög utsträckning. 51 procent svarade att de upplevde att kraven hindrade ombyggnad och ändring i hög eller ganska hög utsträckning. 27 procent svarade ganska eller mycket liten utsträckning och 22 procent var tveksamma.251 Se figur 6.6 nedan.

9

42

24 3 22

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Mycket hög utsträckning Ganska hög utsträckning Ganska liten utsträckning Mycket liten utsträckning Tveksam, vet ej

Byggföretag verksamma i mellanstora städer svarade i högre utsträckning än övriga att kraven hindrar möjligheterna i hög utsträckning. Av de som uppgav att kraven i BBR och EKS hindrar möjligheterna att göra ombyggnad och ändringar av det befintliga beståndet svarade 86 procent att detta gäller tillgänglighet och bostadsutformning. Hälften svarade att hindret gäller buller. Fler som bygger flerbostadshus svarade att detta gäller energi jämfört med övriga. Byggherrar som utfört större ombyggnads- eller renoveringsprojekt upplevde i högst utsträckning av reglerna hindrade ombyggnad och ändring av befintliga fastigheter. 58 procent svarade i hög eller mycket hög utsträckning.252

251 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06. 252 Kantar Sifo, redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar 2018-12-06.

I en intervjuundersökning med allmännyttiga och privata bostadsföretag som vi låtit göra om ombyggnad uppgav 90 procent av 100 intervjuade personerna att de hade viss eller stor kännedom om hur följdkrav kan påverka ombyggnadsåtgärder. Närmare 60 procent menade att de kände till kraven mycket väl. En dryg tredjedel av de intervjuade företagen uppgav att de hade avstått från att göra ombyggnader i sitt bestånd på grund av följdkraven som rör tillgänglighet. Hos de allmännyttiga bostadsbolagen var andelen 40 procent. I de flesta fall uppgav företagen att de avstod ombyggnader på grund av ökade kostnader. 13 procent av de intervjuade företagen uppgav att de hade låtit bli att göra ombyggnader på grund av följdkraven som rör energi. För allmännyttiga bostadsbolag var andelen knappt 20 procent. Även i dessa fall var det ökade kostnader som ansågs hindrande.253

Knappt 30 procent av de intervjuade företagen svarade att ett borttagande av följdkraven skulle innebära att de gjorde ombyggnadsåtgärder i mycket större utsträckning, drygt 40 procent att de skulle genomföra ombyggnadsåtgärder i något större utsträckning, medan knappt 30 procent uppgav att de inte skulle göra fler ombyggnadsåtgärder om följdkraven togs bort.254 I tabell 6.1 redovisas svaren.

Källa: Navet Analytics (2019), Renoveringsbehov i rekordårens bostäder.

Cirka 50 procent av de intervjuade företagen svarade att ett borttagande av följdkraven kan innebära att stora lägenheter byggs om till flera mindre och cirka 40 procent av de intervjuade företagen svarade att ett borttagande av följdkraven kan innebära att flera mindre lägenheter slås ihop till större. Fler allmännyttiga bostads-

253 Navet Analytics (2019), Renoveringsbehov i rekordårens bostäder. 254 Ibid.

företag (53 procent) än privata svarade att det kan innebära att flera mindre lägenheter slås ihop till större.255

Företagen i undersökningen ombads att värdera olika faktorer som påverkar företagets möjligheter till ombyggnadsåtgärder. De faktorer som ansågs ha störst inverkan på möjligheterna till ombyggnadsåtgärder var entreprenadpriser och svårigheter att finansiera kostnaderna genom hyreshöjningar. Därefter följde faktorer som räntenivån och följdkrav på energi och tillgänglighet. Följdkraven värderades medelhögt i jämförelse med övriga alternativ, vilket bör tolkas som att kraven har väsentlig effekt men är inte den faktor som har störst betydelse.256

6.4.5. Våra slutsatser gällande krav på ombyggnad

Ombyggnad är en typ av ändring, som ska ha en viss omfattning och vara av viss art. Ombyggnadsbegreppets funktion är att möjliggöra följdkrav, vilket innebär att utformningskraven och de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas i hela byggnadsverket, även om den ändring som vidtas endast berör en del av byggnadsverket. Kraven kan därmed behöva uppfyllas i hela byggnadsverket, men avsteg från kraven får göras. Syftet med ombyggnadsbestämmelserna är framför allt att förbättra energieffektivitet, tillgänglighet och användbarhet.

Under vårt arbete har det framförts kritik mot ombyggnadsbestämmelserna. Kritiken rör dels att bestämmelserna om ombyggnad är svåra att tillämpa, dels de följdkrav som kan inträda.

Synpunkter från tillämpare om ombyggnad berör inte sällan även ändring och tillbyggnad. Olika aktörer anger att det är oklart när ombyggnad föreligger, att gränsdragningen mellan ändring och ombyggnad är svår samt att det är svårt att avgöra vilka krav som ska gälla och vilka avsteg som är möjliga. Bedömningen av om en åtgärd är en ombyggnad måste göras utifrån flera kriterier. För att åstadkomma en förutsägbarhet i frågan finns möjlighet att få kommunens bedömning av om en åtgärd utgör ombyggnad genom villkorsbesked.

Utifrån det totala bostadsbeståndet bidrar ombyggnad till en liten del (se avsnitt 3.1). Ombyggnad sker bland annat vid omvandling av lokaler till bostäder och vindar till bostäder. Följdkraven och sam-

255 Navet Analytics (2019), Renoveringsbehov i rekordårens bostäder. 256 Ibid.

hällsnyttan av dem ifrågasätts av aktörer som vi har samtalat med. Enligt aktörerna hindrar följdkraven anpassningar i befintligt bestånd för att möjliggöra fler bostäder. Utredningen har visat att följdkraven avseende tillgänglighet har hindrat en stor andel ombyggnadsåtgärder i det befintliga bostadsbeståndet.

Vi menar därför att ombyggnadsbegreppets följdkrav och samhällsnyttan av dem kan ifrågasättas. För en väl fungerande bostadsförsörjning är det av vikt att det befintliga bostadsbeståndet kan nyttjas effektivt. Det är också viktigt att bestämmelserna är enkla och förutsägbara för fastighetsägare och byggherrar och inte hindrar ombyggnadsåtgärder.

7. Kontroll av byggandet

Vi har i uppdrag att se över tionde kapitlet i plan- och bygglagen (PBL)1 om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Vi ska dels utvärdera de väsentliga ändringar som gjordes 2011, dels säkerställa att systemet i sin helhet är ändamålsenligt utformat utifrån de motiv som låg till grund för ändringarna. Enligt vårt direktiv finns det anledning att analysera bestämmelserna, eftersom de har varit i kraft i några år och att Boverket har konstaterat att det finns brister i många kontrollplaner. I översynen ingår att analysera om bestämmelserna är ändamålsenliga sett från både allmän och enskild synpunkt, och då särskilt intresset av att minimera antalet byggfel, om de har påverkat handläggningstiderna i kommunerna och om de har inneburit ökade administrativa kostnader för byggherrarna.2

I avsnitt 2.2 redogör vi för vårt urval av väsentliga ändringar. I detta kapitel redogör vi för dagens krav och dess bakomliggande motiv, tidigare myndighetsrapporter samt synpunkter på och tillämpningen av dels ändringarna som gjordes 2011, dels kontrollen av byggandet i sin helhet. Beskrivning av vilka möten och enkäter som vi har genomfört och metodiken för dem finns i avsnitt 2.4. Avslutningsvis gör vi även en internationell jämförelse med andra länder. Varje avsnitt avslutas med våra slutsatser.

1Plan- och bygglagen (2010:900), PBL. 2 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., dir. 2017:22, s. 3 och 12–13.

7.1. Framväxten av nationella bestämmelser om kontroll av byggandet

Ett nationellt system för kontroll av krav på byggande började ta sin form i och med Sveriges första stadsbyggnadslagstiftning, 1874 års byggnadsstadga för rikets städer (byggnadsstadgan), som började gälla 1875. Byggnadsstadgan var allmänt hållen och tillämpningen av kontrollen överläts till städerna att besluta om.3 I byggnadsstadgan angavs, från 1931 till dess att den äldre plan- och bygglagen (ÄPBL)4infördes 1987, att byggnadsnämnderna vid lovprövning skulle se till att nya byggnadsverk uppfyllde ett antal egenskaper.5 När ÄPBL infördes 1987 fick byggherren det huvudsakliga ansvaret för att byggnadsverk uppfyllde gällande bestämmelser. Byggnadsnämndens granskning begränsades till att bedöma om det fanns förutsättningar för att åtgärden kunde komma att uppfylla kraven. Granskningens omfattning skulle också kunna anpassas till den samlade kompetens som i det enskilda fallet fanns hos byggherren och anlitade projektörer och entreprenörer samt till byggnadsobjektets art.6 1995 tydliggjordes att byggherren ansvarar för att de krav som ställs vid byggande uppfylls och att byggnadsnämnden har ett renodlat tillsynsansvar.7 Den nu gällande PBL som infördes 2011 bygger på samma princip om att byggherren har ansvaret för att kraven uppfylls.8 I propositionen som föregick PBL angav regeringen att den nya lagen bland annat avsåg att förenkla plan- och byggprocessen och skärpa kontrollen av byggandet.9

3 1874 års byggnadsstadga och brandstadga för rikets städer. Nordisk Arkitekturforskning 2001:4. K. Granath, Ordning, lag och stadga Om byggnadsordningar och maktfördelning, s. 21. 4 1987 års plan- och bygglag (1987:10), ÄPBL. 5 10 kap. 112 § byggnadsstadga för stad och landsbygd 1931. 6 Proposition 1985/86:1, med förslag till plan- och bygglag, s. 84. 7 Proposition 1993/94:178, Ändring i plan- och bygglagen, m.m., s. 1. 810 kap. 5 § PBL. 9 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., dir. 2017:22, s. 2.

7.2. Kontrollprocessen

Före 1995 prövades samtliga krav på byggnadsverk inom ramen för bygglovet.10 Därefter har samhällets krav på byggnadsverk delats in utformningskrav och tekniska egenskapskrav, se avsnitt 6.2.11 Utformningskraven prövas av kommunens byggnadsnämnd inom ramen för bygglovsprövningen som regleras i nionde kapitlet i PBL.12 Bygglovsplikten syftar till att byggnadsnämnden ska kunna bedöma om en åtgärd är lämplig i sig och sitt lokala sammanhang.13 För anmälningspliktiga åtgärder krävs inget bygglov utan processen inleds genom en anmälan.14 De tekniska egenskapskraven omfattas i stället av byggherrens egenkontroll och byggnadsnämndens beslut under genomförandet av byggåtgärderna som regleras i tionde kapitlet i PBL,15vilket är de bestämmelser som vår översyn omfattar.

Det är byggherren som ska se till att varje bygg-, rivnings- och markåtgärd som byggherren utför eller låter utföra genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden enligt PBL eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen.16 Byggherren definieras som den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten.17 Om åtgärden är lov- eller anmälningspliktig, ska byggherren också se till att den kontrolleras enligt den kontrollplan som byggnadsnämnden fastställer i startbeskedet.18 Kontrollen kan utföras både inom ramen för byggherrens dokumenterade egenkontroll och av certifierad sakkunnig. Byggherrens dokumenterade egenkontroll är den grundläggande kontrollformen. I förarbetena anges att byggnadsnämnden utövar kontroll enbart genom tillsynsåtgärder.19

Kontrollprocessen kan delas upp i momenten tekniskt samråd, startbesked, utstakning, arbetsplatsbesök, slutsamråd och slutbesked. Processen innebär i korthet att för lov- och anmälningspliktiga åtgärder ska ett tekniskt samråd hållas. Detta ska ske efter att nämn-

10 3 kap 11 och 12 §§ ÄPBL, dess lydelser i mars 1994. 11 8 kap. 1 § och 4 § PBL. 12 9 kap. 30 och 31 §§ PBL. 13 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 269 och 288. 14 10 kap. 3 och 4 §§ PBL. 1510 kap. PBL. 1610 kap. 5 § PBL. 171 kap. 4 § PBL. 1810 kap. 5 § PBL. 19 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 300–303.

den har meddelat bygglov eller tagit emot en anmälan. Tekniskt samråd behöver dock inte hållas om det inte krävs en kontrollansvarig för åtgärden eller om samråd är uppenbart obehövligt. I de fall det inte behövs något tekniskt samråd ska byggnadsnämnden i samband med, eller snarast möjligt efter, att nämnden meddelar lov eller tar emot en anmälan antingen ge startbesked, eller begära ytterligare handlingar som behövs för beslut om startbesked.20

Genom startbeskedet ska nämnden godkänna att de åtgärder som kräver lov eller anmälan får påbörjas. I startbeskedet får nämnden bland annat bestämma villkor för att åtgärderna ska få påbörjas. Villkor får även under vissa förutsättningar meddelas efter startbeskedet, så kallade kompletterande villkor.21 När det gäller lovgivna åtgärder ska de frågor eller krav som har prövats i lovet inte prövas igen utan då återstår att pröva att byggnadsverket har de tekniska egenskaper som är väsentliga.22

Byggnadsnämnden ska besluta om startbesked om åtgärden kan antas komma att uppfylla kraven i PBL och tillhörande föreskrifter.23Det byggnadsnämnden ska godkänna i ett startbesked är endast att byggnadsarbetena ska få påbörjas. Byggnadsnämnden ska inte behöva pröva om de tekniska egenskapskraven är uppfyllda eller inte fullt ut. Byggnadsnämndens prövning i lovskedet skiljer sig från den bedömning som byggnadsnämnden gör inför startbesked på så sätt att prövningen i lovskedet innebär ett godkännande som senare inte kan ändras och att det inför startbesked enbart görs en bedömning.24

När byggnadsnämnden har gett ett startbesked ska nämnden skyndsamt och inom den tid som anges i beskedet låta staka ut byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och märka ut dess höjdläge, om det behövs med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt.25 Efter startbeskedet ska byggnadsnämnden genomföra minst ett arbetsplatsbesök, om åtgärderna har krävt ett tekniskt samråd. I vissa fall behöver dock inte något arbetsplatsbesök ske.26

20 10 kap. 14–22 §§ PBL. 21 10 kap. 29 och 34 §§ PBL. 22 De tekniska egenskapskraven regleras i 8 kap. 4 § PBL. 2310 kap. 23 § PBL. 2410 kap. 34 § PBL. 2510 kap. 26 § PBL. 2610 kap. 27 § PBL.

I samband med att åtgärder avslutas ska ett slutsamråd hållas om det inte är uppenbart obehövligt. Krav på slutsamråd gäller för åtgärder som har omfattats av ett tekniskt samråd.27

Slutligen ska byggnadsnämnden godkänna att de lov- och anmälningspliktiga åtgärderna ska anses slutförda och, vad det gäller byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk. Detta beslutar nämnden genom ett slutbesked.28 Det krävs slutbesked för alla åtgärder som omfattas av ett startbesked. För att få slutbesked krävs att byggherren visar att alla krav som gäller för åtgärden enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda och att byggnadsnämnden inte anser att det finns skäl att ingripa med tillsyn.29 Om kraven för slutbesked inte uppfylls får byggnadsnämnden under vissa förutsättningar ge ett interimistiskt slutbesked i avvaktan på ett slutligt slutbesked.30 Byggnadsnämndens beslut om slutbesked innebär inte att byggnadsnämnden får ett ansvar för att åtgärderna uppfyller alla krav i plan- och bygglagstiftningen utan det är byggherren som ensam bär detta ansvar.31

En byggsanktionsavgift, ska tas ut om någon påbörjar en lov- eller anmälningspliktig åtgärd innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked.32 Detsamma gäller om någon tar i anspråk ett byggnadsverk innan byggnadsnämnden har gett ett slutbesked.33 Byggnadsnämnden är normalt den tillsynsmyndighet som beslutar om byggsanktionsavgiften.34

27 10 kap. 30–33 §§ PBL. 28 10 kap. 34–37 §§ PBL. 2910 kap. 34 § PBL. 3010 kap. 36 § PBL. 3110 kap. 5 § PBL. 329 kap.6–17 §§plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. 33 9 kap. 17–24 §§ PBF. 3411 kap. 51 § PBL och 8 kap. 2 § PBF.

7.2.1. Sammanfattning av 2011 års väsentliga ändringar

De väsentliga ändringarna av kontrollen av byggandet 2011 bestod i att:

  • kvalitetsansvarig ersattes med kontrollansvarig med förtydliganden och ändringar avseende kontrollansvariges uppgifter, certifiering och ställning i förhållande till byggherren,35
  • det infördes ett krav på certifiering av sakkunniga samt att statusen av deras utlåtanden förtydligades,36
  • byggherren ska ansvara för att upprätta kontrollplanen och att kontrollplanens innehåll förtydligades,37
  • startbesked ersatte det tidigare kravet på bygganmälan före byggstart med ändringar gällande när åtgärderna får påbörjas,38
  • byggnadsnämnden fick utökade skyldigheter att genomföra arbetsplatsbesök,39
  • krav på slutsamråd infördes,40
  • slutbesked ersatte slutbeviset med ändringar gällande när ett byggnadsverk får tas i bruk, med möjlighet till interimistiska slutbesked,41och
  • kravet på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och kravet på lämplighet för avsett ändamål delades upp i dels utformningskrav, dels tekniska egenskapskrav där delar av kraven som avser utformning ska prövas i bygglovsprövningen.42

Nedan redogör vi för de moment och aktörer som de väsentliga ändringarna omfattar mer i detalj.

35 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 305–311. 36 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 302–304. 37 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 300–306. 38 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 315–319. 39 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 319–321. 40 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 321–322. 41 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 322–328. 42 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 254–261.

7.3. Kontrollansvariga

7.3.1. Bestämmelser om kontrollansvariga

För byggherrens kontroll ska det finnas en eller flera certifierade kontrollansvariga.43 Kontrollansvarig var en ny benämning som 2011 ersatte kvalitetsansvarig och fick delvis nya uppgifter. Exempelvis ska den kontrollansvariga biträda byggherren dels vid upprättande av kontrollplan, dels vid inventering av farligt avfall och annat avfall. Vid avvikelser från kontrollplanen ska den kontrollansvarige informera byggherren och vid behov meddela byggnadsnämnden. Vidare var det en nyhet att den kontrollansvarige ska avge ett utlåtande till byggherren och byggnadsnämnden som underlag för slutbesked. Slutligen skulle funktionen vara oberoende i förhållande till byggherren. En fråga inför nu gällande PBL var om funktionen kvalitetsansvarig borde kompletteras eller ersättas med andra nyckelpersoner. En kvalitetsansvarig ansågs behöva ha en oberoende ställning, fristående från både byggherrens och byggentreprenörens egenintressen. En förhoppning med förändringarna av rollen till kontrollansvarig var att de skulle bidra till att minska mängden byggfel. Regeringen uttalade också att syftet med systemet med kontrollansvarig är att ge samhället garantier om att byggherren har tillgång till tillräcklig kompetens och erfarenhet.44

Ett undantag från kravet på kontrollansvarig gäller små ändringar av en- eller tvåbostadshus. Byggnadsnämnden kan dock besluta att en kontrollansvarig ändå ska krävas i dessa fall. Regeringen har meddelat föreskrifter om undantag från kravet på kontrollansvarig för andra små åtgärder.45 Även i fråga om dessa undantag kan kommunen besluta att en kontrollansvarig ändå ska krävas, dock inte för åtgärder som varken kräver lov eller anmälan.46

I bygglovsansökan ska byggherren lämna förslag på vem eller vilka som ska vara kontrollansvariga.47 Byggnadsnämnden ska i bygglovsbeslutet ange om det ska finnas någon som är kontrollansvarig och i så fall vem eller vilka.48 Kravet på uppgift om vem som ska vara kon-

4310 kap. 9 § PBL. 44 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 301, 305–310, 401 och 479–480. 4510 kap. 10 § PBL. 46 7 kap. 5 § PBF. 479 kap. 21 § PBL. 489 kap. 40 § PBL.

trollansvarig infördes 2011 för att den kontrollansvariga ska komma in så tidigt som möjligt i processen, om möjligt redan under projekteringsstadiet.49

Kontrollansvariges uppgifter

En kontrollansvarig ska delta i kontrollprocessen vid flera tillfällen. Inledningsvis ska kontrollansvarig biträda byggherren med att upprätta förslag till kontrollplan. Vid rivningsåtgärder ska kontrollansvarig biträda vid inventeringen av farligt avfall och annat avfall. Kontrollansvarig ska se till att kontrollplanen och gällande bestämmelser och villkor för åtgärderna följs samt att nödvändiga kontroller utförs. Vid avvikelser från föreskrifter och villkor ska kontrollansvarig informera byggherren och vid behov meddela byggnadsnämnden. Kontrollansvarig ska närvara vid tekniska samråd, besiktningar och andra kontroller samt vid byggnadsnämndens arbetsplatsbesök. Vidare ska kontrollansvarig dokumentera sina byggplatsbesök och notera iakttagelser som kan vara av värde vid utvärderingen inför slutbeskedet. Slutligen ska kontrollansvarig sedan 2011 avge ett utlåtande till byggherren och byggnadsnämnden som underlag för beslut om slutbesked.50 I förarbetsuttalandena framhöll regeringen att även om det är byggherrens ansvar att se till att kraven i PBL tillgodoses och att kontroller görs i tillräcklig omfattning bör den kontrollansvarige se till att kontrollplanen och gällande bestämmelser och villkor för åtgärderna följs samt att nödvändiga kontroller utförs. Regeringen framförde gällande kontrollansvariges uppgifter att bidra med underlag för nämndens beslut att:

Av förarbetena till nu gällande bestämmelser framgår att den kvalitetsansvarige inte tänktes fungera som byggnadsnämndens förlängda arm. Syftet var i stället att minska behovet av en detaljerad myndighetskontroll, dvs. att minska behovet av tillsyn från byggnadsnämndens sida. Den kontrollansvarige bör dock kunna ge byggnadsnämnden beslutsunderlag även i inledande och avslutande skeden, inför beslut om bygglov och slutbesked.51

49 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 292 och 308. 5010 kap. 11 § PBL. 5110 kap. 9 § PBL. Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 308.

Certifiering och kunskapskrav

Före 2011 fick endast den som hade fått godkännande (riksbehörighet) av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål eller den som byggnadsnämnden godkänt för visst arbete utses som kvalitetsansvarig.52 Genom ändringarna 2011 krävs certifiering som ska utföras av någon som har ackrediterats för detta ändamål enligt Europeiska unionens (EU) reglering om ackreditering och teknisk kontroll53eller av någon som uppfyller motsvarande krav enligt bestämmelser i ett annat land inom EU:s eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Det tydliggjordes att certifieringen ska vara tidsbegränsad och avse visst slag av arbete.54 Detta var en följd av genomförandet av tjänstedirektivet, som hindrar att en myndighet gör sin egen bedömning av om en kontrollansvarig är lämplig för en viss typ av projekt.55 Enligt regeringen ställde de nya uppgifterna och den ökade självständigheten högre krav på den kontrollansvariges kompetens. Detta tillsammans med att tjänstedirektivet inte gör det möjligt för en myndighet att göra en egen bedömning av om en kontrollansvarig är lämplig för en viss typ av projekt föranledde kravet på certifiering.56

Kontrollansvariga ska ha den kunskap, erfarenhet och lämplighet som behövs för uppgiften.57 Boverket får meddela de föreskrifter om sakkunniga som behövs för tillämpningen av bestämmelserna om krav på kunskap, erfarenhet och lämplighet samt certifiering.58 Boverket har meddelat föreskrifter och allmänna råd om certifiering av kontrollansvariga.59

52 9 kap. 14 § ÄPBL. 53 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter. 5 § Lag (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. 5410 kap. 9 § PBL. 55 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygg-

lag, s. 309 och 479.

56 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 309. 5710 kap. 9 § PBL. 58 10 kap. 23 § PBF. 59 Boverkets föreskrifter och allmänna råd om certifiering av kontrollansvariga, (BFS 2011:14).

Ställning i förhållande till byggherren

Kontrollansvariga ska ha en självständig ställning i förhållande till den som utför den åtgärd som ska kontrolleras.60 Detta bör normalt innebära att den kontrollansvarige exempelvis inte bör vara en nära släkting eller ha ett anställningsförhållande till den som utför åtgärden.61 I förarbetena har regeringen uttalat att:

Det är angeläget att en kontrollansvarig har en oberoende ställning till den som utför den åtgärd som ska kontrolleras. Däremot är det inte möjligt för byggnadsnämnden att pröva om denne har ett anställningsförhållande eller annan beroendeställning till någon annan än byggherren. Det är inte heller på den grunden möjligt att avvisa en certifierad kontrollansvarig. Det måste i stället ankomma på denne att styrka självständigheten gentemot utföraren. Det är önskvärt att en kontrollansvarig har en stark ställning i organisationen och inte har några andra uppgifter eller förpliktelser i projektet.62

Samma person kan vara byggherre och kontrollansvarig. Det som är av vikt är att kontrollansvarig inte får kontrollera sitt eget utförda arbete. Så länge byggherren inte själv utför arbetena kan byggherren vara kontrollansvarig. Det gäller under förutsättning att byggherren är certifierad som kontrollansvarig. En byggherre som bygger i egen regi och själv utför byggnadsarbetena kan alltså inte vara kontrollansvarig i sitt eget byggprojekt. En person som är anställd hos byggherren kan vara kontrollansvarig förutsatt att denne är certifierad och inte själv utför de åtgärder som ska kontrolleras.63

Om kontrollansvarig lämnar eller missköter sitt uppdrag

Om den kontrollansvarige lämnar sitt uppdrag ska hon eller han meddela detta till byggnadsnämnden, som ska utse en ny kontrollansvarig.64 Byggnadsnämndens skyldighet att besluta om en ny kontrollansvarig infördes 2011.65 Byggnadsnämndens beslut om kon-

6010 kap. 9 § PBL. 61 Boverkets allmänna råd (2012:8) om den kontrollansvariges självständiga ställning (BFS 2012:8). 62 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 309 och 479. 63 Boverket (2012), Konsekvensutredning – Boverkets allmänna råd om den kontrollansvariges

självständiga ställning, s. 12–13.

64 10 kap. 11 och 13 §§ PBL. 65 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 480.

trollansvarig kan inte överklagas.66 Även om det är byggherren som lämnar förslag på kontrollansvarig är det kommunen som både avgör om det finns ett behov av en kontrollansvarig i det aktuella ärendet och beslutar om det.67

Om en kontrollansvarig inte utför sina uppgifter, ska byggherren omedelbart underrätta byggnadsnämnden. Om en kontrollansvarig har lämnat sitt uppdrag, ska byggherren föreslå en ny kontrollansvarig.68 Om byggnadsnämnden finner att en kontrollansvarig har åsidosatt sina skyldigheter ska nämnden entlediga den kontrollansvarige från sitt uppdrag och underrätta den som har certifierat den kontrollansvarige om beslutet, och efter förslag från byggherren besluta om en ny kontrollansvarig.69 Certifieringsorganet kan återkalla certifieringen, om en kontrollansvarig har visat sig olämplig för sin uppgift.70

7.3.2. Myndighetsrapport och remissynpunkter om kontrollansvariga

Boverket har i rapporten Förstudie kontrollplan sammanfattat en undersökning med byggnadsinspektörer som uttryckte att det händer att kontrollansvariga inte är insatta i projekten och inte är klara över sin roll. När Boverket i rapporten sammanfattar inkomna synpunkter från byggherrar, byggindustri och konsulter så framgår att kontrollansvariga inte vågar anmäla byggen som borde stoppas till byggnadsnämnden av rädsla för att inte få fler uppdrag. Boverket konstaterade vidare att samtliga aktörer, inte minst de större byggentreprenörerna, upplevde att systemet med kontrollansvariga var ett onödigt, tidskrävande och dyrt pappersarbete som inte hindrar fusk i branschen eller att byggfel uppstår. Vidare framgår att det råder osäkerhet angående i vilken utsträckning kontrollansvarig får utföra kontroller själv, något som Boverket haft svårt att svara på då förarbetena inte ger vägledning i frågan. Representanter för Kontrollansvarigas Riksförening har uttryckt olika åsikter i frågan.71

66 13 kap. 2 § sjätte punkten PBL. 67 10 kap. 9 och 10 §§ och 13 kap. 2 § sjätte punkten PBL. 6810 kap. 12 § PBL. 6911 kap. 35 § PBL. 10 kap. 11 § PBL. 7011 kap. 36 § PBL. 71 Boverket, 2014, Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11, s. 9–10, 23–26 och 41–45.

I remissammanställningen av Boverkets rapport En mer förutsäg-

bar byggprocess – Förenklad kontroll av serietillverkade hus framkom

en kommentar om att det finns en ojämnhet bland kontrollansvariga som yttrar sig i olika arbetssätt, hanteringar och bedömningar.72

7.3.3. Tillämpares syn på kontrollansvariga

Kontrollansvarigs ansvarsområde är otydligt

Flera kommuner, kontrollansvariga, deltagare vid vår hearing om kontrollen av byggandet, några brandorganisationer och Research Institutes of Sweden (Rise) har framhållit att kontrollansvarigs ansvarsområde är otydligt. Otydligheterna gäller bland annat vilka platsbesök kontrollansvariga måste göra och vad som ska ske vid besöken, hur ett slututlåtande ska utformas samt om kontrollansvarig, byggherre eller den som utfört kontrollen ska signera i kontrollplanen.73

Rise påtalade att det finns relativt stort tolkningsutrymme för både kontrollansvariga och kommuner gällande förväntade insatser från kontrollansvariga, vilket kan leda till missförstånd och att det saknas författningar och handböcker som preciserar kvalitetsnivå för utförda uppdrag.74

Nyttan med kontrollansvariga ifrågasätts

Flera kommuner har påtalat att variationen i kompetensnivå bland kontrollansvariga är stor. Som exempel på bristande kompetens har framförts att en del kontrollansvariga inte förstår hur en kontrollplan ska se ut samt har otillräcklig kunskap inom konstruktion. Vidare framhölls att byggherrar som bygger småhus oftast inte har tillräcklig kompentens om husbyggnation och om kontrollansvarig inte heller har det så kan konstruktionsfel lätt missas eller fuktpro-

72 Näringsdepartementet (2018), Remissammanställning för Boverkets rapport En mer förut-

sägbar byggprocess – Förenklad kontroll av serietillverkade hus, N2017/06080/PBB, s. 14.

73 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Göteborg 2018-02-25, Kiruna 2018-04-25 och Stockholm 2018-05-02. Rise, e-post 2017-10-27 och 2018-10-11. Hearing 2018-11-19. Boverket (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11, s. 24. Föreningen för brandteknisk ingenjörsvetenskap, Föreningen Sveriges brandbefäl, Sveriges Brandkonsultförening och Brandskyddsföreningen, e-post 2019-02-11. 74 Rise, e-post 2018-11-01.

blem uppstå. Det framhölls även att det finns många oseriösa kontrollansvariga.75 I ett svar till en fördjupad kommunenkät som vi har låtit göra framfördes att kontrollansvarig kan ha väldigt många projekt samtidigt och att det fungerar mindre bra.76 Även en fastighetsägarorganisation har i en inlaga till oss ställt sig frågande till kontrollansvarigrollen och menade att rollen handlar mer om pappersinsamling än kvalitetssäkring.77

Kontrollansvariga sägs ha en beroendeställning till byggherren

Flera kommuner och deltagare i vår hearing har påtalat att kontrollansvarig normalt är betald av byggherren och att det innebär en risk som öppnar upp för fusk då rollen inte blir opartisk eller oberoende.78 Vid ett referensgruppsmöte påtalades att det förekommer att byggherrar försöker göra sig av med kontrollansvariga som upplevs hålla för hög ambitionsnivå eller ha för låg kompetens och att dessa då kan svara med att behålla dittills insamlad dokumentation.79

Att byggherren själv kan vara kontrollansvarig ifrågasattes vid ett besök under Sverigeturnén samt av vår referensgrupp.80

Kommuner avstår från att agera gentemot kontrollansvariga

Facktidskriften Stadsbyggnad konstaterar efter en undersökning av ett 20-tal kommuner att flera kommuner avstår från påföljd mot kontrollansvariga, eftersom det uppfattas som alltför svårt, resurskrävande och tungrott att nå framgång i en sådan process. Avsaknad av lagstöd för påföljd vid visst slag av misskötsel beskrivs som en

75 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av bygg-

regelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 18 och 23. Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och

2017-06-01. Sverigeturné: möte i Växjö, 2018-05-24. 76 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 18.

77 Sabo, e-post 2018-11-20. 78 Sverigeturné: möten i Karlstad 2018-03-06 och Botkyrka 2018-05-17. Länsstyrelserna (2018),

Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 18. Hearing 2018-11-19. Qualita AB, e-post 2018-11-20 och 2018-11-21. Astma-

och Allergiförbundet, e-post 2017-06-02. 79 Referensgruppsmöte 2018-11-21. 80 Sverigeturné: möte i Kiruna 2018-04-25. Referensgruppsmöte 2018-11-21.

faktor i sammanhanget. Den upplevda bristen på intresse från certifieringsorganen att bistå i hanteringen är en annan.81

På vår hearing framkom att certifieringsorganens kontroll av kontrollansvariga brister.82

7.3.4. Uppgifter från ackrediteringsorgan om kontrollansvariga

I dag finns två ackrediterade organ för certifiering av kontrollansvariga, nämligen Kiwa och Rise.83 Kiwa har haft mellan 350–600 certifierade kontrollansvariga84 sedan 2012. 2011 var motsvarande siffra knappt 100. Sedan 2011 fram till hösten 2018 har totalt ett 20-tal klagomål inkommit på de kontrollansvarigas yrkesutövning. Av dessa klagomål har två fall har lett till återkallad certifiering och åtta fall har lett till skriftlig varning.85 Rise hade hösten 2018 cirka 3 500 certifierade kontrollansvariga86. Antalet klagomål på de kontrollansvariga har de senaste åren varit cirka tio per år. Av dessa klagomål har cirka två per år lett till återkallad certifiering.87

Både Kiwa och Rise anger att åtgärder mot kontrollansvariga i praktiken behöver initieras av utomstående anmälningar, då de inte själva gör uppsökande kontroller.88

7.3.5. Våra slutsatser gällande kontrollansvariga

2011 ersatte kontrollansvarig tidigare kvalitetsansvarig och det skedde ändringar avseende kontrollansvariges uppgifter, certifiering och ställning i förhållande till byggherren. De huvudsakliga motiven för ändringarna var att skapa ett oberoende från byggherren, minska byggfelen och bidra med ökad kompetens till byggherren.

81 Stadsbyggnad, nr 5 2018, s. 28. 82 Hearing 2018-11-19. 83 Boverket, www.boverket.se/sv/om-boverket/tjanster/hitta-certifierade/kontaktacertifieringsorgan/, besökt 2018-11-01. 84 Nivå N och K sammantaget. Den som vill bli certifierad ska vända sig till ett ackrediterat certifieringsorgan som prövar ansökan utifrån Boverkets föreskrifter och allmänna råd (2011:14) om certifiering av kontrollansvariga. Behörighet lämnas för N som kontrollansvarig för projekt av normal art och K som kontrollansvarig för projekt av komplicerad art. 85 Kiwa, e-post 2018-10-24. 86 Nivå N och K sammantaget. 87 Rise, e-post 2018-11-01. 88 Kiwa, e-post 2018-10-24. Rise, e-post 2018-11-01.

Vad det gäller ambitionen att skapa ett oberoende från byggherren noterar vi Boverkets allmänna råd om den kontrollansvariges självständiga ställning.89 Enligt ett flertal kommuner kvarstår dock fortfarande problemet med kontrollansvarigas beroendeställning till byggherren. Att den som ska sammanfatta slutdokumentation och avge slututlåtande (kontrollansvarig) är betald av den som har nytta av ett beviljat slutbesked (byggherren) borgar enligt vår mening inte för ett oberoende. Tvärtom öppnar det för en beroendeställning och det krävs enligt vår bedömning stor integritet av kontrollansvarig att agera på ett sätt som missgynnar uppdragsgivaren.

Vad det gäller motivet att minska antalet byggfel är det enligt vår mening svårt att se någon sådan effekt. Genom att kontrollansvariga i huvudsak har att förlita sig på egenkontroller och i övrigt inte har direkt ansvar för utförda kontroller så är det svårt att se att rollen skulle kunna vara en garant för att minska byggfel. Boverkets utredning av byggfel (se avsnitt 7.12.2 nedan) indikerar inte heller att kontrollansvariga har en avgörande roll för att förhindra byggfel.

Vad det gäller möjligheten för kontrollansvariga att bidra med ökad kompetens till byggherren kan vi konstatera att kompetensen mellan kontrollansvariga verkar variera och därmed sannolikt deras förmåga att kunna stödja byggherren. Samtidigt varierar även byggherrars kompetens och förutsättningar, då dessa kan vara allt från engångsbyggare av det egna småhuset till företag som bygger flerbostadshus i stor skala. Certifieringskravet på kontrollansvariga kan ha bidragit till en högre allmän lämplighet och kompetens hos kontrollansvariga. Certifieringsorganen anger dock att eventuella ärenden om påföljder för kontrollansvariga måste initieras externt eftersom de själva inte bedriver någon uppsökande verksamhet. Vi menar vidare att det kan ifrågasättas om det är en lämplig ordning att ett organ som får inkomster från certifieringar ska ifrågasätta de certifieringar som getts. Samtidigt är det svårt att se någon annan extern aktör som har incitament att ifrågasätta certifieringarna. Kommunerna uppger själva att de ofta avstår från att agera.

Eftersom vi inte kan se att de avsedda ambitionerna med kontrollansvariga har uppnåtts samtidigt som ett flertal aktörer menar att kontrollansvarigas ansvarsområde behöver förtydligas och många inte ser nyttan med kontrollansvariga finns det enligt vår mening skäl att ifrågasätta denna roll.

89 Boverkets allmänna råd (BFS 2012:8) om den kontrollansvariges självständiga ställning.

7.4. Certifierade sakkunniga

7.4.1. Bestämmelser om certifierade sakkunniga

Kontrollen av byggåtgärder kan utföras antingen inom ramen för byggherrens dokumenterade egenkontroll eller av sakkunnig.90 Systemet med sakkunniga är tänkt att innebära en förenkling och ett förtydligande i kommunens tillsynsarbete. Ett syfte med sakkunniga är att förbättra kontroll av vissa moment i byggandet. I förarbetena har regeringen angett att kontroll av byggarbeten förbättras genom att kommunen i kontrollplan ska kunna kräva att kontroll av vissa moment, exempelvis brand och fukt, ska utföras av en särskilt sakkunnig.91

Certifiering och kunskapskrav

2011 infördes ett krav på certifiering av sakkunniga. Certifieringen ska vara tidsbegränsad och avse ett visst slags arbete.92 Före 2011 fanns inget krav på certifiering, men en möjlighet.93 Kravet på certifiering av sakkunniga infördes som en följd av EU:s tjänstedirektiv.94Genom ändringarna 2011 ska certifieringen göras av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt EU:s reglering om ackreditering och teknisk kontroll95 eller av någon som uppfyller motsvarande krav enligt bestämmelser i ett annat land inom EU eller EES.96 Det var regeringens intention att kravet på certifiering av sakkunniga skulle leda till förbättrad byggkvalitet och säkerhet samt på sikt bidra till kostnadsbesparingar genom förbättring av byggnaders beständighet, standard och funktion.97

Sakkunniga ska ha den kunskap, erfarenhet och lämplighet som behövs för uppgiften.98 Boverket får meddela de föreskrifter om sak-

9010 kap. 8 § PBL. 91 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 391–392. 92 7 kap. 3 § PBF. 9317 § plan- och byggförordningen (1987:383). 94 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 397. 95 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter. 5 § lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. 9610 kap. 8 § PBL. 97 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 397. 98 7 kap. 3 § PBF.

kunniga som behövs för tillämpningen av bestämmelserna om krav på kunskap, erfarenhet och lämplighet samt certifiering.99 Boverket har meddelat föreskrifter som anger de krav som måste uppfyllas för att kunna bli certifierad inom olika områden. Boverket har utfärdat föreskrifter för certifiering av sakkunniga inom brand-,100 energi-,101 luft-,102kulturvärde103 och tillgänglighetsområdet104. Certifieringen av funktionskontrollanter och energiexperter gäller för andra kontroller än de kontroller som certifierade sakkunniga kan göra enligt PBL, men certifieringarna kan användas även för dessa kontroller.105

Certifierade sakkunniga utför kontroller av genomförandet av åtgärderna efter det att startbesked har meddelats.106 Sakkunniga kan kontrollera byggprojekt även tidigare i lovprocessen men för dessa uppgifter har de inte någon offentligrättslig funktion i PBL. De certifierade sakkunniga behöver inte vara fristående från byggherrar eller entreprenörer utan de är sakkunniga genom sina erhållna certifikat och ansvarar som certifierade sakkunniga inför sin uppdragsgivare. 107

När sakkunniga krävs

Kontrollplanen ska innehålla uppgift om vem eller vilka som är sakkunniga.108 Byggnadsnämnden ska i varje enskilt fall bedöma behovet av sakkunniga. När byggnadsnämnden prövar behovet ska nämnden ta särskild hänsyn till den risk för allvarliga personskador som uppkommer om åtgärden eller byggnadsverk inte uppfyller föreskrivna

99 10 kap. 23 § PBF. 100 Boverkets föreskrifter och allmänna råd om certifiering av sakkunniga inom brandskydd (BFS 2011:17). 101 Boverkets föreskrifter och allmänna råd för certifiering av energiexpert (BFS 2007:5). 102 Boverkets föreskrifter om funktionskontroll av ventilationssystem och certifiering av sakkunniga funktionskontrollanter (BFS 2011:16). 103 Boverkets föreskrifter och allmänna råd om certifiering av sakkunniga avseende kulturvärden (BFS 2011:15). 104 Boverkets föreskrifter och allmänna råd om certifiering av sakkunniga av tillgänglighet (BFS 2011:18). 105 Boverkets föreskrifter och allmänna råd för certifiering av energiexpert (BFS 2007:5). Författningen reglerar sakkunskap och certifiering för energiexperter enligt förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader och certifiering av sådana sakkunniga som avses i 10 kap. 8 § 2 PBL. Boverkets föreskrifter och allmänna råd om funktionskontroll av ventilationssystem och certifiering av sakkunniga (BFS 2011:16). Författningen reglerar certifiering av sakkunniga funktionskontrollanter och sådana sakkunniga som avses i 10 kap. 8 § 2 PBL. 10610 kap. 8 § PBL. 107 Boverket (2017), En mer förutsägbar byggprocess – Förenklad kontroll av serietillverkade hus, rapport 2017:23, s. 31. 108 10 kap. 24 § första punkten PBL.

krav.109 Bestämmelsen syftar till att betona vikten av att en certifierad sakkunnig kontrollerar åtgärder i byggnadsverk som kan medföra allvarliga personskador exempelvis till följd av att byggnadsverk eller delar av ett sådant rasar.110

Om det vid slutsamrådet visar sig finnas behov av ytterligare kontroller kan byggnadsnämnden besluta att en sakkunnig ska utföra kontrollen.111

Sakkunnigas utlåtanden

Byggnadsnämnden ska godta utlåtanden från certifierade sakkunniga.112 Före 2011 skulle byggnadsnämnden godta utlåtanden från sakkunniga om inte särskilda omständigheter föranledde annat.113

Underhållsåtgärder

Certifierade sakkunniga har även en roll när det kommer till underhållet av byggnadsverk. Om det brister i underhållet av ett byggnadsverk får byggnadsnämnden ge en certifierad sakkunnig i uppdrag att utreda behovet av underhållsåtgärder. Innan nämnden beslutar om ett sådant uppdrag, ska byggnadsnämnden i ett föreläggande ge byggnadsverkets ägare tillfälle att inom en viss tid ge synpunkter på uppdraget och på frågan om vem som ska betala kostnaderna för uppdraget.114

7.4.2. Myndighetsrapport om certifierade sakkunniga

I rapporten Certifierade sakkunniga – utredning av förutsättningar för

och omfattning av systemet från 2013 tar Boverket upp problem med

systemet med certifierade sakkunniga samt föreslår ändring så att

109 7 kap. 2 § PBF. 110 Regeringskansliet, Promemoria 2010-08-19, Remiss med förslag till ny plan- och byggför-

ordning, dnr M2010/3420/R.

111 10 kap. 32 § femte punkten PBL. Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 486. 112 7 kap. 4 § PBF. 113 18 § plan- och byggförordning (1987:383). 11411 kap. 18 § PBL.

samtliga kontroller framöver görs inom ramen för byggherrens egenkontroll, det vill säga utan inblandning av certifierade sakkunniga.115

Boverket menade att eftersom systemet med certifierade sakkunniga vilar på kommersiell grund så förutsätter det att både enskilda personer och certifieringsorgan måste finna det lönsamt att genomföra certifieringarna. För att samtliga tio tekniska egenskapskrav enligt PBL ska kunna hanteras av certifierade sakkunniga så behövs ett stort antal typer av certifieringar, och risk finns att marknaden inte kommer att satsa på samtliga typer.116 Inom vissa discipliner skulle då inga certifierade sakkunniga stå till förfogande. Det stora antalet typer av certifieringar behövs eftersom de övergripande tekniska egenskapskraven ofta fordrar indelning i mer nischade discipliner. Som exempel angav Boverket att det övergripande tekniska egenskapskravet om skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö lämpligen delas in i de mer nischade disciplinerna lufttäthet, ljus, termiskt klimat, fuktprojektering, fuktutförande, vatten- och avloppsprojektering, vatten- och avloppsutförande och utsläpp till omgivningen. För området bärförmåga, stadga och beständighet identifierade Boverket på motsvarande sätt nio undergrupper för att täcka in projektering och utförande av betong, stål, trä, geoteknik samt enkla byggnader.117På liknande vis delades även andra tekniska egenskapskrav lämpligen in mer nischat, vilket sammantaget ger en uppsjö av kunskapsområden som skulle behöva täckas av egna typer av certifierade sakkunniga. Om inte marknaden frambringar samtliga typer av certifierade sakkunniga så riskerar byggherrar att inte kunna presentera efterfrågade utlåtanden till kommunen, vilket enligt Boverket skulle kunna ge oönskade effekter, till exempel stopp i byggprojekt. Ett annat problem som Boverket tog upp är vilka krav som ska ställas på olika typer av certifierade sakkunniga. De kontroller som certifierade sakkunniga förväntas kunna utföra är av mycket olika slag och den teoretiska sakkunskap och praktiska erfarenhet som behövs för dessa uppgifter varierar avsevärt. Om å ena sidan certifieringsföreskrifterna blir rigorösa kommer ett fåtal att kunna låta certifiera sig. Om certifieringsföreskrifterna å andra sida blir allmänt hållna finns risken att de certifierade sakkunniga inte kommer att klara av att utföra de

115 Boverket (2013), Certifierade sakkunniga – utredning av förutsättningar för och omfattning

av systemet, s. 9.

116 De tio övergripande tekniska egenskapskraven återfinns i 8 kap. 4 § PBL. 117 Boverket (2013), Certifierade sakkunniga – utredning av förutsättningar för och omfattning

av systemet, s. 16, tabell 1.

kontroller som de anlitas för att göra. Boverket konstaterade att det därför är i det närmaste omöjligt att skriva så precisa föreskrifter för samtliga egenskapsområden att en kommun eller en byggherre utan vidare kan förutsätta att en sakkunnig kan utföra en viss kontroll inom det område som denne är certifierad för. Boverket ansåg att detta särskilt gäller områdena bärförmåga, stadga och beständighet samt skydd med hänsyn till hygien hälsa och miljö.118

Boverket såg vidare en risk att kommuner kan begära certifierade sakkunniga regelmässigt för vissa kontroller, utan att det finns någon faktisk anledning till det. Ett sådant agerande skulle leda till att byggherrar tvingas anlita endast certifierade sakkunniga, vilket skulle medföra att alla som verkar inom ett visst sakområde måste certifiera sig för att överleva på arbetsmarknaden. Detta skulle avsevärt öka byggkostnaden utan att kvaliteten i byggprocessen nödvändigtvis ökar. Scenariot kan även bli tvärtom, påpekade Boverket, det vill säga att vissa typer av certifierade sakkunniga kan komma att efterfrågas så sällan av kommunerna att marknaden för dessa certifieringar självdör. I en undersökning som Boverket lät göra med medlemmarna i Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer (FSB) framkom att det är inom områdena bärförmåga, brandskydd och tillgänglighet som medlemmarna uppger att de skulle ha störst behov av certifierade sakkunniga.119

Den fysiska spridningen av certifierade sakkunniga över landet var ett annat problem enligt Boverket. I vissa delar av landet var det redan brist på olika certifierade sakkunniga. Med fler typer av certifieringar skulle det problemet sannolikt uppstå även för dessa.

Boverket konstaterade att en förbättring av byggherrens egenkontroll och kontrollplaner har större betydelse för uppfyllandet av byggreglerna än ett system med certifierade sakkunniga.120

2017 lade Boverket i rapporten En mer förutsägbar byggprocess –

Förenklad kontroll av serietillverkade hus fram två förslag för alter-

nativ och frivillig kontroll av serietillverkade hus i syfte att bidra till att öka nybyggandet av primärt seriebyggda bostäder, även om Boverket bedömde att förslagen med fördel skulle kunna tillämpas för

118 Boverket (2013), Certifierade sakkunniga – utredning av förutsättningar för och omfattning

av systemet, s. 13–17 och 33–35.

119 Boverket (2013), Certifierade sakkunniga – utredning av förutsättningar för och omfattning

av systemet, s. 8 och 13–14.

120 Boverket (2013), Certifierade sakkunniga – utredning av förutsättningar för och omfattning

av systemet, s. 33 och 37.

all nybyggnad av bostäder. Det ena förslaget byggde på att utöka de certifierade sakkunnigas roll så att de skulle överta delar av de byggnadsnämndernas uppgifter. De certifierade sakkunnigas bedömningar skulle därmed, enlig förslaget, godtas av byggnadsnämnden i samband med startbesked. Det andra förslaget byggde på att ge möjlighet till byggprojekteringsföretag att certifiera sig avseende samtliga tekniska egenskapskrav. De bedömningar som ett sådant certifierat byggprojekteringsföretag skulle redovisa skulle ersätta byggnadsnämndens bedömningar, som i stället skulle godta de presenterade handlingarna i samband med startbesked.121

I remissammanställningen för Boverkets rapport En mer förutsäg-

bar byggprocess – Förenklad kontroll av serietillverkade hus framkom

bland annat att tillsynen av de certifierade sakkunniga inte är tillräcklig i dag, utan behöver skärpas samt att det är mycket ovanligt att sakkunniga blir av med sin certifiering.122

7.4.3. Tillämpares syn på certifierade sakkunniga

Expertiskår med varierande kompetens

Vid vår hearing framfördes å ena sidan att systemet med certifierade sakkunniga upprätthåller en kontinuerlig expertiskår, men också att kompetensnivån är ojämn.123 Även flera kommuner har uppgett att de upplever kompetensbrist hos en del certifierade sakkunniga.124

Certifierade sakkunnigas utlåtanden

Att byggnadsnämnden måste godta utlåtanden från certifierade sakkunniga utan möjlighet till undantag eller krav på granskning har framförts som problematiskt av deltagarna i våra rundabordssamtal,

121 Boverket (2017), En mer förutsägbar byggprocess – Förenklad kontroll av serietillverkade hus, rapport 2017:23, s. 7–8, 37, 43 och 85. 122 Näringsdepartementet (2018), Remissammanställning för Boverkets rapport En mer

förutsägbar byggprocess – Förenklad kontroll av serietillverkade hus Rapport 2017:23, s. 3 och 12.

123 Hearing 2018-11-19. 124 SKL, möte bygglovschefer 2018-08-28. Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskriv-

ning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 16. Hearing

2018-11-19.

vid ett par besök på vår Sverigeturné samt av vår referensgrupp.125 Det gäller speciellt om utlåtandena innehåller uppenbara märkligheter eller om den certifierade sakkunniga haft andra intressen eller roller i projektet. Det har berättats om fall där olika sakkunnigutlåtanden motsäger varandra i samma projekt och kommunerna upplever osäkerhet om hur utlåtandena ska beaktas.126 Under Sverigeturnén framförde flera kommuner att certifierade sakkunniga i sina utlåtanden tenderar att återupprepa rådande bestämmelser utan att tillföra något nytt.127 En kommun kritiserade att certifierade sakkunniga inte är ute på arbetsplatserna, utan att de ofta baserar utlåtanden på foton och samtal.128 Några brandorganisationer tycker att certifierade sakkunniga inom brandskydd i första hand har kommit att användas till att avgöra tvister i byggprocesser på ett sätt som inte var avsett. De framhöll också att certifieringen för brandsakkunniga är för bred och inte borde täcka avsnitt 5 om brandskydd i Boverkets byggregler (BBR)129.130

I den fördjupade kommunenkäten uppgav 96 procent av de svarande kommunerna att utlåtanden från certifierade sakkunniga i stort sett alltid eller ofta uppfyller kommunens behov för att kunna bedöma om en föreskrift kan förväntas bli uppfylld.131 Se svarsfördelning i sin helhet nedan i figur 7.1.

125 Rundabordssamtal, 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Karlstad 2018-03-06 och Knivsta 2018-04-17. Referensgruppsmöte 2018-11-21. 126 SKL, möte bygglovschefer 2018-08-28. Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskriv-

ning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 16–17 Veidekke

bostad, e-post 2019-02-21 och 2019-08-16. 127 SKL, möte bygglovschefer, 2018-08-28. SKL, e-post 2018-10-05. Sverigeturné: möte i Malmö 2018-05-16. Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämp-

ningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 16.

128 Sverigeturné: möte i Knivsta 2018-04-17. 129 Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6), BBR. 130 Föreningen för brandteknisk ingenjörsvetenskap, Föreningen Sveriges brandbefäl, Sveriges Brandkonsultförening och Brandskyddsföreningen, e-post 2019-02-11. 131 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen

av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 16.

108

55

5 0

2

0 20 40 60 80 100 120

I stort sett alltid

Ofta Sällan

Nästan aldrig

Vet ej

I samma enkätundersökning angav 87 procent av de svarande kommunerna att det inte förekommer konflikter mellan olika utlåtanden i de fall intyg från flera sakkunniga inkommer, medan 13 procent angav att det gör det.132 Se figur 7.2 nedan.

132 Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av

byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 17.

141

21

0 20 40 60 80 100 120 140 160

Nej

Ja

141

21

0 20 40 60 80 100 120 140 160

Nej

Ja

Certifierade sakkunnigas beroendeställning och partiskhet

Vid vår första hearing om krav på byggnadsverk framfördes att den kvalitetsgranskning av certifierade sakkunniga som de kommersiella certifieringsorganen står för brister.133 Vid den andra hearingen om kontroll av byggandet sades att en grundläggande brist är att certifierade sakkunniga är bundna till byggherrarna.134 Även vid Sverigeturnén påtalade en kommun beroendeproblematiken med certifierade sakkunniga, liksom en kommun som i ett enkätsvar menade att det inte finns någon garanti för att certifierade sakkunniga skulle gå emot byggherren, eftersom betalningen kommer från byggherren.135Vid ett av våra referensgruppsmöten framfördes att det behövs tillsyn från någon myndighet avseende certifierade sakkunniga, eftersom certifieringsorganen uppgavs sakna incitament för att återkalla certifieringar.136

Några brandorganisationer såg problem med att det inte finns krav på att certifierade sakkunniga inom brandskydd måste vara anställda

133 Hearing 2018-09-24. 134 Hearing 2018-11-19. 135 Sverigeturné: möte i Karlstad 2018-03-06. Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas

beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 18.

136 Referensgruppsmöte 2018-11-21.

på annat företag än det som gör brandprojekteringen och föreslog att all verifiering, kontroll eller tvisteutredning som certifierade sakkunniga inom brandskydd utför ska innebära krav på anställning på annat företag än det som projekterat och byggt, för att säkerställa en opartisk granskning.137

Otillräckligt utbud av certifierade sakkunniga

Vid våra rundabordssamtal framfördes att det saknas certifierade sakkunniga inom vissa geografiska områden samt inom vissa typer av befintliga certifieringar.138 Vid vår hearing framkom att dagens urval av discipliner för certifierade sakkunniga är ologisk.139 Vidare menade ett flertal kommunrepresentanter i olika sammanhang att dagens urval av certifieringstyper inte är tillräckligt. De menade att en certifiering behövs för bärförmåga, bland annat eftersom byggnadsnämnden vid prövning av behovet av medverkan av certifierade sakkunniga i ett projekt ska ta särskild hänsyn till risk för allvarliga personskador.140

I en intervjuundersökning med kommuner om certifierade sakkunniga frågade vi vilka utformningskrav eller tekniska egenskapskrav, utöver de som det i dag finns certifierade sakkunniga för, som det vara vore betydelsefullt med utlåtanden för. De krav som kommunerna ansåg att det var särskilt betydelsefullt med utlåtanden från certifierade sakkunniga för var skydd mot buller och bärförmåga, stadga och beständighet.141 Svaren redovisas i figur 7.3 nedan.

137 Föreningen för brandteknisk ingenjörsvetenskap, Föreningen Sveriges brandbefäl, Sveriges Brandkonsultförening och Brandskyddsföreningen, e-post 2019-02-11. 138 Rundabordssamtal, 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Gävle 2018-02-12, Kiruna 2018-04-25 och Växjö 2018-05-24. Hearing 2018-11-19. Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter

och kontrollprocessen, s. 16.

139 Hearing 2018-11-19. 140 Sverigeturné: möte i Malmö 2018-05-16. Trestadsgruppen, möte 2018-05-28. Malmö stad, e-post 2018-12-05. Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska

tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 12 och 16.

141 Byggfakta (2019), Intervjuundersökning om certifierade sakkunniga, 2019-11-05.

27

19

134

36

141

2

32

22

15

0 20 40 60 80 100 120 140 160

Uppföljning av klagomål på certifierade sakkunniga brister

Ett flertal kommuner har vid olika tillfällen framfört till oss att det är ett problem med hur byggherrar och byggnadsnämnd ska gå till väga när de råkar ut för certifierade sakkunniga som gör tveksamma insatser. En bygglovschef berättade att en anmälan av en certifierad sakkunnig gjorts till certifieringsorganet, men att ingenting hände. Några andra kommuner tog upp att certifieringsorganet inte agerat när byggnadsnämnden anmält en funktionskontrollant som de ansåg inte hade beaktat sin skyldighet.142

I samma intervjuundersökning som ovan frågade vi kommunerna om det finns en obenägenhet att anmäla klagomål om brister i certifierade sakkunnigas yrkesutövning. Över hälften av kommunerna, 54 procent, svarade att det finns en obenägenhet att anmäla brister i

142 Rundabordssamtal 2017-05-22, 2017-05-23 och 2017-06-01. Sverigeturné: möten i Knivsta 2018-04-17 och Stockholm 2018-05-02 samt 2017-06-01. Trestadsgruppen, e-post 2018-05-02.

certifierade sakkunnigas yrkesutövning till certifieringsorganen.143Svaren redovisas i figur 7.4 nedan.

17

115

86

27

0 20 40 60 80 100 120 140

Ja, i mycket stor

utsträckning

Ja. i viss utsträckning

Nej

Vet ej

7.4.4. Uppgifter från ackrediteringsorgan om certifierade sakkunniga

Liksom för certifiering av kontrollansvariga är det Rise och Kiwa som är de två ackrediterade organ som finns för certifiering av sakkunniga. Certifiering för energi och ventilation kan göras hos både Rise och Kiwa. Certifiering för brand och kulturvärden kan endast göras hos Rise. Certifiering för tillgänglighet kan endast göras hos Kiwa.144Tidigare kunde personer även certifiera sig rörande energi hos Incert, men de har upphört med den verksamheten till följd av otillräcklig lönsamhet.145

Kiwa uppger att de 2011 hade drygt 700 certifierade inom ventilation, knappt 600 inom energi och 20 inom tillgänglighet. Antalet för ventilation har ökat någorlunda linjärt till drygt 1 200 år 2017, medan

143 Byggfakta (2019), intervjuundersökning om certifierade sakkunniga, 2019-11-05. 144 Boverket, www.boverket.se/sv/om-boverket/tjanster/hitta-certifierade/kontaktacertifieringsorgan/, besökt 2018-11-01. 145 Incert, e-post 2019-04-21.

antalet inom energi sjönk något ett par år för att sedan öka igen till drygt 600 år 2017. Antalet certifierade inom tillgänglighet har ökat någorlunda linjärt till drygt 170 år 2017.146 Se tabell 7.1 nedan.

Under perioden 2011–2017 inkom totalt 27 klagomål på certifierade för ventilation, 3 för energi och 6 för tillgänglighet till Kiwa.147 Se tabell 7.2 nedan.

Klagomålen 2011–2017 ledde till återkallade certifieringar i totalt två fall för ventilation, inget fall för energi och ett fall för tillgänglighet.148 Se tabell 7.3 nedan.

146 Kiwa, e-post 2018-10-24. 147 Ibid. 148 Ibid.

Rise har inte angett hur många certifierade sakkunniga de haft sedan 2011 men uppger att de 2017 hade följande antal: 360 för ventilation, 157 för energi, 80 för brand och 169 för kulturvärden. Rise har inte angett antal klagomål eller återkallade certifieringar,149 trots upprepade förfrågningar från oss.

Incert uppger att de 2011–2014 hade cirka 110 certifierade sakkunniga inom energi, varpå antalet snabbt föll till 25 stycken 2017. Det stora fallet har att göra med att Incert upphörde med sin certifieringsverksamhet för energiexperter och därefter endast förvaltade tidigare beviljade certifikat.150 Under perioden 2011 till 2017 har Incert inte noterat något klagomål och inte heller återkallat någon certifiering.151

Kiwa, Rise och Incert anger att åtgärder mot certifierade sakkunniga i praktiken behöver initieras av utomstående anmälningar, då de inte själva gör uppsökande kontroller.152

De olika certifieringsorganen tillämpar olika tidsperioder för hur länge ett återkallande av certifiering gäller. Kiwa och Rise anpassar tiden efter förseelsens art, medan Incert har en fast tidsperiod oavsett förseelsens art. Kiwas återkallningar gäller minst ett år och upp till resterande certifikatstid, det vill säga maximalt fem år.153 Rises återkallningar gäller minst ett år och upp till permanent indragning.154Incerts återkallningar gäller ett halvt år.155

I dag finns inte något krav på att certifieringsorganen ska utbyta information om avstängningar eller andra vidtagna åtgärder med varandra.156

7.4.5. Våra slutsatser gällande certifierade sakkunniga

2011 infördes ett krav på certifiering av sakkunniga och statusen av deras utlåtanden förtydligades. De främsta motiven för ändringarna var att anpassa bestämmelserna till EU:s reglering av personcertifiering samtidigt som systemet med certifierad sakkunnig var tänkt att innebära en förenkling och ett förtydligande i kommunens till-

149 Rise, e-post 2018-11-01. 150 Incert, e-post 2018-10-23. 151 Ibid. 152 Incert, e-post 2018-10-23. Kiwa, e-post 2018-10-24. Rise, e-post 2018-11-01. 153 Kiwa, e-post 2018-10-24. 154 Rise, e-post 2018-11-01. 155 Incert, e-post 2018-10-23. 156 Swedac, telefonmöte, 2019-01-25.

synsarbete. Det var regeringens intention att kravet på certifiering av sakkunniga skulle leda till förbättrad byggkvalitet och säkerhet samt på sikt bidra till kostnadsbesparingar genom förbättring av byggnaders beständighet, standard och funktion.

När det gäller frågan huruvida certifierade sakkunniga har inneburit en förenkling och ett förtydligande i kommunens tillsynsarbete kan vi konstatera att 96 procent av de kommuner som svarat i vår enkät uppgav att utlåtanden från certifierad sakkunnig ofta eller i stort sett alltid uppfyller kommunens behov för att kunna bedöma om en föreskrift kan förväntas bli uppfylld. Å andra sidan menar flera kommunföreträdare att det är problematiskt att byggnadsnämnden måste godta utlåtanden från certifierade sakkunniga, speciellt då det finns tveksamheter om innehållet eller den certifierades roll. En majoritet av kommunerna uppger att det finns en obenägenhet att anmäla klagomål på certifierade sakkunniga till certifieringsorganen. Samtidigt vittnar några kommuner om att när de anmält certifierade sakkunniga, som de upplevt undermåliga, till certifieringsorganen har ingen åtgärd vidtagits. Certifieringsorganen bedriver heller ingen uppsökande verksamhet för att identifiera misskötsamma certifierade sakkunniga.

Såväl Boverket som kommuner och aktörer på byggherresidan har framfört att det finns många brister i systemet med certifierade sakkunniga. En brist är utbudet på certifierade sakkunniga. Dels saknas certifierade sakkunniga inom vissa geografiska områden, dels saknas certifiering för många tekniska egenskapskrav, exempelvis för lämplighet för sitt ändamål, där vi i kapitel 5 konstaterade att många byggherrar vill använda andra lösningar än de som anges i allmänna råd. Andra exempel där certifiering inte finns är för bärförmåga och säkerhet, vilket kommunerna efterfrågar eftersom de i sin bedömning av behov av certifierad sakkunnig ska ta särskild hänsyn till risk för allvarliga personskador och att det finns kompetensbrist inom konstruktion (se avsnitt 7.15 nedan). Bristerna består också i att utlåtandena som sådana ibland är undermåliga, motsäger varandra och inte tillför något utan bara anger gällande bestämmelser. Det främsta problemet är dock enligt vår mening att systemet med certifierade sakkunniga inte garanterar en oberoende eller enhetlig bedömning. De certifierade sakkunniga har, på samma sätt som kontrollansvariga, en beroendeställning till byggherren i och med att det är byggherren som väljer vem som ska anlitas och betalar för tjänsten

samtidigt som certifieringen bedrivs av ett organ som behöver ha lönsamhet i verksamheten. Även om certifierade sakkunniga i enskilda fall kan bidra med sakkunskap, kan vi inte se att systemet med certifierade sakkunniga genomgående kan sägas ha inneburit förbättrad byggkvalitet och säkerhet. Boverket konstaterade också 2013 att en förbättring av byggherrens egenkontroll och kontrollplaner skulle ha större betydelse för uppfyllandet av byggreglerna än systemet med certifierade sakkunniga.

Mot bakgrund av ovanstående anser vi att det finns anledning att ifrågasätta systemet med kontroll av certifierade sakkunniga.

7.5. Kontrollplan

7.5.1. Bestämmelser om kontrollplaner

Åtgärder som är lov- eller anmälningspliktiga ska byggherren se till kontrolleras enligt den kontrollplan som byggnadsnämnden fastställer i startbeskedet.157

Kontrollplanen är grunden för det tillsyns- och kontrollsystem som infördes i plan- och bygglagen 1995. Vid införandet 1995 var det byggnadsnämnden som skulle upprätta förslag till kontrollplan. I kontrollplanen skulle det finnas uppgifter om vilken kontroll som skulle utföras, vilka intyg och övriga handlingar som skulle visas för nämnden samt vilka anmälningar som skulle göras till nämnden. Enligt de utredningar som föregick införandet av ändringarna 2011 hade dock kontrollplanen ibland uppfattats som den svagaste länken i kedjan. En brist var att det inte var reglerat hur ingående kontrollplanen och redovisningarna skulle vara. Utredningarna hade konstaterat att eftersom det inte ställdes några krav på innehållet i kontrollplaner och inte heller på utförandet och dokumentationen av kontrollerna, uppfattades kontrollplanerna ofta som en formalitet. De hade enligt utredningarna betecknats som en pappersprodukt, som inte sa mycket om vilken kontroll som krävdes eller vilken kontroll som hade skett. Både PBL-kommittén och Byggprocessutredningen har funnit att det var uppenbart att kontrollplanen inte har fungerat som instrument för att åstadkomma en förtroendeingivande kontroll. Regeringen delade

15710 kap. 5 § PBL.

utredningarnas bedömning, vid ändringarna som infördes 2011 genom PBL förtydligades därför bestämmelserna om kontrollplanens innehåll.158

I förarbetena till de nu gällande bestämmelserna om kontrollplan har regeringen uttryckt att kontrollplanens funktion är tänkt att utgöra en slags riskbedömning, där misslyckanden som kan tänkas uppkomma under byggtiden identifieras. Den kanske största skillnaden mot tidigare praxis är enligt regeringen att kontrollplanen bör visa vad kontrollerna ska avse.159

Ändringarna innebär att enligt nu gällande regler ska byggherren se till att kontrollplanen innehåller uppgifter om:

  • vilka kontroller som ska göras och vad kontrollerna ska avse,
  • vem som ska göra kontrollerna,
  • vilka anmälningar som ska göras till byggnadsnämnden,
  • vilka arbetsplatsbesök som byggnadsnämnden bör göra och när besöken bör ske,
  • vilket farligt avfall som rivningsåtgärder kan ge upphov till, och
  • hur farligt avfall och annat avfall ska tas om hand.160

Vad kontrollerna ska avse och deras omfattning

Beträffande vad kontrollerna ska avse framgår av förarbetena att det innebär att bedöma hur kontrollen ska ske och mot vad kontrollerna eller mätningarna ska göras. Det naturligaste borde enligt förarbetena vara att kontrollen görs mot en ritning. Annars kan kontrollen relateras till en monteringsanvisning från en materialtillverkare, ett allmänt råd från Boverket, Hus-AMA, en branschnorm eller något annat. Om byggherren och medhjälpare inte kan svara på frågan vad olika kontroller ska relateras till, finns det enligt förarbetena anledning för byggnadsnämnden att avvakta med godkännandet av kontroll-

158 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 301–302. 159 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 304 och 319. 16010 kap. 6 § PBL.

planen.161 Boverket har inte använt sin föreskriftsrätt avseende kontrollplaners utformning162, men har en vägledande webbsida.163

Det framhålls i förarbetena att ett småhus kanske inte behöver ha fler än 20–30 kontrollpunkter enligt plan- och bygglagen även om byggentreprenören kan ha hundratals punkter i den egenkontroll som har avtalats med byggherren. Genom att begränsa kontrollpunkterna till de viktigaste momenten, ökar sannolikheten för att kontrollen verkligen blir av, och respekten för kontrollplanen ökar.164

Kontrollplanen ska vara anpassad till de omständigheter som råder i det enskilda fallet. Den ska utformas och ha den detaljeringsgrad som behövs för att säkerställa att alla väsentliga tekniska egenskapskrav uppfylls samt att förbudet mot förvanskning följs och kraven på varsamhet vid ändring och flyttning uppfylls.165 Tanken är inte att kontrollplanen ska vara en checklista för alla krav som ställs eller kan ställas enligt lagen. Det viktiga är att kontrollplanen utformas på ett sätt som ger förutsättningar för uppfyllande av de väsentliga egenskapskraven. För att säkerställa detta har regeringen uttalat en avsikt om att meddela verkställighetsföreskrifter, bland annat avseende krav på att vissa kontroller ska finnas med i kontrollplanen.166

Remitterat förslag om utformningen av kontrollplaner

Regeringen har i oktober 2019 remitterat förslag till hur ändringar i EU-direktiv på avfallsområdet ska genomföras. Förslagen innebär ändringar i bestämmelserna om kontrollplaners utformning. Det föreslås att en kontrollplan som tas fram i samband med en bygg- eller rivningsåtgärd ska innehålla uppgifter om vilket avfall som åtgärden kan ge upphov till och hur avfallet ska tas om hand för att möjliggöra avlägsnande och säker hantering av farliga ämnen och materialåtervinning av hög kvalitet. Vidare föreslås att kontrollplanen ska innehålla uppgifter om vilka byggprodukter som kan återanvändas och

161 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 304. 162 10 kap. 22 § PBF. Boverket, e-post 2018-10-08. 163 Boverket, www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/lov--byggande/byggprocessen/ kontrollplan, besökt 2019-09-25. 164 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 303–304. 16510 kap. 7 § PBL. 166 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 478.

hur dessa ska tas omhand. Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 5 juli 2020.167

Felaktiga verifikationer

Om byggnadsnämnden vid det slutliga samrådet misstänker att de i kontrollplanen föreskrivna verifikationerna är tillkomna i efterhand eller på annat sätt inte stämmer med verkligheten, är detta enligt förarbetena en allvarlig förseelse som eventuellt bör polisanmälas som misstänkt osant intygande.168

7.5.2. Myndighetsrapporter och remissammanställning om kontrollplaner

Som vi redovisat i avsnitt 7.4.2 menar Boverket i en rapport om systemet med certifierade sakkunniga 2013 att en förbättring av kontrollplanerna och byggherrens egenkontroll har större betydelse för uppfyllandet av byggreglerna än systemet med certifierade sakkunniga. I rapporten framhåller Boverket att det finns ett stort behov av att förbättra kvaliteten på kontrollplanerna.169

I en förstudie gällande vägledning om kontrollplaner som Boverket lät göra 2019, konstaterar myndigheten att det finns behov av att utveckla och förtydliga denna samt även andra vägledningar av kontrollprocessen. Vägledningsbehovet avseende kontrollplaner avsåg vem som ska ta fram förslag till kontrollplan, innebörden av att på ändamålsenligt sätt säkerställa att alla väsentliga krav uppfylls, innebörden av kravet på anpassning till omständigheterna i det enskilda fallet med den utformning och detaljeringsgrad som behövs, skäl till att en kontrollplan inte kan fastställas, vilket underlag som krävs för att kunna göra en kritisk bedömning och hur bedömningen ska göras samt ansvarsfördelningen mellan byggherre och kontrollansvarig. Boverket ser även behov av att betona vikten av att kontrollpunkterna ska redovisas självständigt i ett separat dokument och föreslår framtagande av konkreta exempel på kontrollpunkter som ger väg-

167 Miljödepartementet (2019), Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet, Dnr M2019/01776/R. 168 Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 486. 169 Boverket (2013), Certifierade sakkunniga – utredning av förutsättningar för och omfattning

av systemet, s. 37.

ledning kring omfattning, innehåll och detaljeringsgrad. Boverket ser även behov av att utveckla en modell för hur urval av kontrollpunkter till kontrollplaner bör ske. Boverket tänker sig att en sådan modell bör baseras på byggherrens och dennes organisations kompetens, projektets karaktär samt vilka konsekvenser potentiella byggfel skulle kunna ge upphov till avseende uppskattad åtgärdskostnad samt risk för personskada.170

Statens haverikommission rekommenderade Boverket i slutet av 2013 att vidta de åtgärder som behövs för att tydliggöra betydelsen av dimensioneringskontroll vid upprättande av kontrollplaner, genom föreskrifter och allmänna råd.171 Boverket svarade våren 2014 att de höll på att utreda problem i systemet med kontrollplaner och kontrollansvariga och att det på något sätt skulle resultera i förtydligade krav på kontroller.172 Senare under 2014 presenterade Boverket rapporten Förstudie kontrollplan, där myndigheten menar att bland annat följande uppgifter bör framgå i kontrollplaner för att uppfylla kraven i byggreglerna och intentionerna i förarbetena: namn och funktion som förtydligande till signaturer, vad man ska kontrollera, hur kontrollerna ska genomföras, vilka bestämmelser kontrollpunkterna baseras på, datum för när kontrollerna utförts och mot vad kontrollerna ska ske. Dessutom menar Boverket att kontrollpunkter ska avse kritiska moment. I rapporten konstaterar Boverket att kontrollplaner allmänt upplevs som pappersprodukter samt att kontrollplanen sällan är anpassad till omständigheterna i det aktuella fallet och inte används som ett levande dokument.173 Som en del av förstudien samlade Boverket in 171 kontrollplaner fastställda i åtta kommuner under 2012. Boverket studerade kontrollplanerna i syfte att få en uppfattning om deras utformning och innehåll. Resultatet visar till exempel att det inte i någon av kontrollplanerna redovisas behov av sakkunniga, i 94 procent redovisas inte hur avfall ska tas om hand, i 88 procent används inte centrala kontrollbegrepp enligt Boverkets

170 Boverket (2019), Förstudie inför översyn och utveckling av Boverkets vägledning om kon-

trollplan enligt PBL, rapport 2019:23, s. 11, 16, 20–21, 24 och 26.

171 Statens haverikommission (2013), Husras på Aulingatan i Ystad, slutrapport RO 2013:03 s. 63. 172 Brev från Boverket till Statens haverikommission 2014-03-14, dnr: 1229-5625/2013, Haverikommissionens dnr: O-06/12, s. 1–2. 173 Boverket (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11, s. 9 och 43.

konstruktionsregler (EKS)174, i 63 procent finns kontrollpunkter som inte är baserade på krav i byggreglerna samt i 60 procent anges inte vilka anmälningar som ska göras till byggnadsnämnden och/ eller vilka arbetsplatsbesök som byggnadsnämnden bör göra.175 Vidare anges i rapporten att en del oklarheter kvarstår rörande kontrollplaners innehåll, trots förtydligandena 2011. I rapporten tar Boverket upp att det är oklart om uppräkningen i plan- och bygglagen av vad kontrollplaner ska innehålla ska betraktas som en uttömmande lista eller om uppräkningen i stället ska anses utgöra minimikrav.176 I förarbetena fann Boverket stöd för båda synsätt och menade att om uppräkningen ska betraktas som uttömmande så borde kontrollpunkter inte tas med avseende lägeskontroll eller om bygglov har följts. Följdfrågan lyftes också om relevanta kontroller som regleras i andra författningar får, eller ska, ingå i kontrollplane