Prop. 1982/83:87
om vattenföroreningsavgift
Prop. 1982/83: 87
Regeringens proposition 1982/83: 87
om vattenföroreningsavgift;
beslutad den 26 januari 1983.
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.
På regeringens vägnar OLOF PALME CURT BOSTRÖM
Propositionens huvudsakliga innehåll
Otillåtna utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg förorenar våra farvatten och utgör ett hot mot den marina miljön. I syfte att motver- ka sådana utsläpp föreslås i propositionen en ekonomisk sanktion kallad vattenföroreningsavgift. Bestämmelser om avgiften bör tas in i lagen (1980: 424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.
Vattenföroreningsavgift skall enligt förslaget tas ut när något av ut- släppsförbuden i lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg överträds. I ett första skede gäller detta enbart oljeutsläpp. Avgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets omfattning och fartygets stor- lek. Avgiftsbeloppen är höga och finns angivna i en särskild tabell. Avgift skall påföras fartygets redare eller ägare — även juridiska personer — efter principen om strikt ansvar.
Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av tullverkets kustbevakning, vars beslut kan överklagas till allmän domstol. För att säkra bevisning föreslås tullverket och sjöfartsverket få ingripa med olika åtgärder mot fartyg. bl.a. förbud att lämna hamn. lngripanden föreslås även få ske för att säkerställa betalning av avgiften. Beslut om vattenföroreningsavgift skall enligt förslaget kunna verkställas omedelbart. om inte säkerhet ställs för avgiften.
Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft dcn Ijanuari 1984.
,
] Riksdagen 1982/83. [ saml. Nr 87
Prop. 1982/83: 87
Propositionens lagförslag
1 Förslag till
I—J
Lag om ändring i lagen (1980: 424.) om åtgärder mot vattenförore- ning från fartyg
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (l980: 424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg
dels att nuvarande 8. 9 och 10 kap. skall betecknas 9, 10 och 11 kap.. dels att l—3 55 i det nya 9 kap. skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas ett nytt kapitel. 8 kap.. samt nya bestämmel- ser. 9 kap. 4—7 åå. av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
8 kap. - Vattenföroreningsavgift
1 5
En särskild avgift ( vattetyförore- ningsavgift) skall tas ut. om något av de förbud mot utsläpp av olja från fartyg som avses i 2 kap. 25 har överträtts och utsläppet inte är obetydligt. Detsamma gäller om ett . sådant utsläpp av olja som avses i2
kap. 49" inte har begränsats så långt det är möjligt.
Vattenföroreningsavgiften till- faller staten.
25
Vattenfi'jroreningsavgiften skall påföras den fvsiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare. Om det avgöran- de inflytandet över fartygets drift utövades av någon annan i reda- rens ställe. skall avgiften dock på- föras den andre. Finns inte någon som skall påföras avgiften enligt vad som nu sagts eller kan det inte utan att ärendet blir väsentligt för- dröjtfastställas vem denne år. skall avgiften påföras den som vid äver- trädelsen varfartygets ägare.
För vattenföroreningsavgift sam delägarna i ett partrederi skall be- tala enligtförsta stycket. svarar de solidariskt.
Prop. 1982/83: 87
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 ä'
Vattenh'iroreningsavgiften skall bestämmas nted hänsyn till utsläp- pets omfattning samt fartygets storlek (bruttodrt't'ktighet) enligt föl- jande tabell.
Utsläppt oljemångd i liter
mindre än [ 000 I 000—26 000
26 001—101 000
[01 ODI—50! 000
50] 001 och mer
Avgift i kr. förjltrtyg med bruttodräktighet
upp till och 3 00! — [5 00! — 50 00! med 3 000 [5 000 50000 och större 5 000 kr. 7500 kr. 10000 kr. [2 500 kr. 5 000 kr. 7500 kr. [0000 kr. [2 500 kr.
jämte [ 000 kr. jämte [500 kr. jämte 2 000 kr. jämte 2500 kr. per påbörjat antal [000 liter utöver [000 liter 30 000 kr. 45 000 kr. 60 000 kr. 75 000 kr. jämte 800 kr. jämte [ 200 kr. jämte [ 600 kr. jämte 2 400 kr. per påbörjat antal [000 liter utöver 26000 liter 90 000 kr. [35 000 kr. [80000 kr. 255 000 kr. jämte 200 kr. jämte 300 kr. jämte 400 kr. jämte 600 kr. per påbörjat antal [000 liter utöver [0/000 liter [70 000 kr. 255 000 kr. 340 000 kr. 495 000 kr. jämte [00 kr. jämte [50 kr. jämte 200 kr. jämte 300 kr. per påbörjat antal [000 liter utöver 501000 liter
Med bruttodräktiglteten avses det bruttodräktighetstal som anges i detft'irfartyget gällande mit/brevet.
4 :$
Ont en vattenföroreningsavgtft ett/igt 35 med hänsyn till omstän— digheterna framstår sotn uppenbart oskälig. får den nedsättas eller ef— terges.
55
Frågor om vattenföroreningsav— gift prövas av tullverket.
'6 9'
Kan det skäligen antas att vat— tenföroreningsavgift skall tas ut. får tullverket eller annan myndig— het sotn regeringen utser meddela de förbud eller förelägganden be— träffande fartyget som är nödvän— diga för att säkra bevisning. såsom förbud mot fartygets avgång eller vidare resa eller föreläggande att fartyget skall anlöpa viss hamn.
Finns det inte längre fog för en åtgärd enligt första stycket. skall åtgärden omedelbart hävas. '
Prop. l982/83: 87
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7.5
Påförs någon som är ägare av
fartyget eller lasten vattenförore- ningsavgif't. får tullverket samtidigt beträffande egendomen besluta så- dant förbud ellerf't'ireläggande som avses i 6.6 första stycket. om det behövs för att st't'kerstt't'lla statens anspråk på avgiften. Beslutet gäller längst till dess verkstt't'llighet sker.
Beslut enligt första styt'ket får meddelas även innan avgiftst'iren- det avgt'irs. om detfinns sannolika skäl att avgift kommer att påföras någon som är ägare av fartyget el- ler lasten.
Ställs säkerhet för avgiftsskyl- dig/talens fullgörande eller finns det i övrigt inte längre fog för ett bes/ltt enligt första eller andra stycket. skall beslutet omedelbart hävas.
8 .ö
Beslut om förbud eller f't'ireläg- gande enligt 6 eller 7$i gäller inte i något fall längre än fjorton dagar efter det att ett sådant beslut med anledning av utsläppet först med- delades rörande fartyget eller dess last.
9 #
[fråga om förbud eller föreläg- gande enligt 6 eller 7.5 gäller 7 kap. 7—109'9' i tillämpliga delar. Därvid skall vad som sägs i 7 kap. 8 och 9935 om fartygets befälhavare. re- dare eller ägare gälla även den som i redare/ts ställe utövade det avgö- rande inflytande! över ftir/_vgeIs drill.
[0.5
[ avgi/tsärenden Itos tullverket är fartygets befälhavare behörig att på partens vägnar ta emot under- rättelse enligt [5.6 ft'irvaltningsla- gen (l97l.'290) ot'lt avge yttrande som avses i samma lagrum. Han är på motsvarande sätt behörig att ta emot underrt't'ttelse om tullverkets beslut enligt [8.6 nämnda lag och att överklaga beslutet.
Prop. l982/83: 87
Nuvarande lydelse
8 kap. Besvär m. m.
Har beslut enligt 7 kap. 45 första stycket, 5 eller 65 meddelats av an- nan myndighet än sjöfartsverket skall det genast underställas verket. Beslut som skall underställas får inte överklagas.
Beslut som har meddelats av sjö- fartsverket i fråga som avses i 7 kap. 45 första stycket, 5 eller 65 överklagas hos kammarrätten ge- nom besvär.
Beslut i andra frågor som avses i denna lag överklagas genom besvär
Föreslagen lydelse
9 kap. Besvär m. m.
Om ett beslut enligt 7 kap. 49" första stycket, 5 eller 6.5 har med- delats av annan myndighet än sjö- fartsverket, skall det genast under- ställas verket. Om ett beslut enligt
kap. 6.6 har meddelats av annan myndighet än tullverket. skall det genast underställas detta verk.
Beslut som har meddelats av sjö- fartsverket ifrågor som avses i 7 kap. 4ä första stycket. 5 eller 6 åfär överklagas hos kammarrätten ge- nom besvär.
Beslut i andra frågor som avses i I—7 kap. f'år'överklagas genom bc- svär '
1. hos sjöfartsverket. om beslutet har meddelats av en annan myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet och ej heller kommunal myndig- het, eller
2. hos regeringen. om beslutet har meddelats av sjöfartsverket eller av en annan myndighet som är central förvaltningsmyndighet.
Beslut i frågor som avses i denna lag gäller omedelbart. om inte an- nat föreskrivs i beslutet. Ifråga om beslut som skall underställas sjö- fartsverket kan detta förordna att beslutet inte skall gälla tills vidare.
Tullverkets beslut om vattenföro- reningsavgift och om förbud eller föreläggande enligt 8 kap. 6 eller 7 .5 får överklagas genom besvär hos den tingsrätt som är sjörätts- domstol i den ort där den tullmyn- dighet som meddelat det överkla- gade beslutet har sitt säte. Besvärs- handlingen skall ha kommit in till domstolen inom tre veekorf'rän den dag klagandenfiek del av beslutet.
4.6
Beslut som skall underställas nå- gon enligt denna lag får inte över- klagas. Detsamma gäller beslut som meddelats inom sjöfartsverket eller tullverket oeh som. enligt vad regeringen förordnar. skall under- ställas någon inom verket samt tull- verkets beslut att vägra ta emot er- bjuden säkerhet för vattenfirore- ningsavgift.
Prop. 1982/83: 87
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 6 .
Beträffande talan vid domstol rörande beslut om påförande av vattenföroreningsavgift gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte katt följa svårare straff än böter.
Första stycket tillämpas även be- träffande talan vid domstol an- gående förbud eller föreläggande enligt 8 kap. 6 eller 7.6. Ifråga om handläggningen vid tingsrätt gäller dock bestämmelserna l52 kap. 2. 3 och 5— [2 66 rättegångsbalken i till- Iämpliga delar. De bestämmelser som avser hovrätt gäller därvid i stället tingsrätten.
Bestämmelserna [ rättegångsbal- ken om kvarstad i brottmål gäller i tillämpliga delar i mål som avses i första stycket.
Allmän åklagare företräder sta- ten i mål vid domstol rörande be- slut av tullverket som ltar överkla- gats enligt 3 9'.
6.6
Tullverkets beslut och domstols dom varigenom vattenJQ'iroreni/tgs- avgift påförs får verkställas genast. om inte annat förordnas eller sä- kerhet ställs för avgiftsskyldighe- tensfidlgörande. ()m verkställighe- ten gäller i övrigt vad som före- skrivs i utsökningsbalken om all- mänt mål. Utmätt egendom får dock inte säljas utan gäldenärens samtycke. förrän beslutet eller do- men har vunnit laga kraft.
Andra beslut i frågor som avses i 1—8 kap. gäller omedelbart. om inte annat föreskrivs i beslutet. [ fråga om beslut som skall under- ställas sjr'if'artsverket eller tullver- ket kan det berörda verketförordna att beslutet tills vidare inte skall gälla.
Prop. 1982/83: 87
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
7 5
En påförd vattenfiroreningsav- gift bortfaller i den mån verkstäl- lighet inte har skett inom tio ärfrån det att beslutet vann laga kraft.
Denna lag träder i kraft den ljanuari 1984. Bestämmelserna i 8 kap. tillämpas endast i fråga om överträdelser som har skett efter ikraftträdandet.
2 Förslag till
Lag om ändring i sjölagen(1891: 35 s. 1)
Härigenom föreskrivs att 40 s" sjölagen (189135 s. 1)' 'skall ha nedan
angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
40 &:
Panrederi föreligger, om flera överenskommit att under delad ansvarig- het gemensamt driva sjöfart med eget fartyg. Anmälan om partrederiavtal kan göras hos registermyndigheten. som har att ofördröjligcn anteckna anmälningen i det register där fartyget är infört eller. om det ej är regist- rerat. kungöra densamma. Närmare föreskrifter om anmälnings- och kun- görelseförfarandet meddelas av regeringen.
För de förpliktelser som uppkom- ma för partredcriet sedan rederiav- talet anmälts till registermyndighe- ten svarar varje redare endast i för- hållande till sin andel i fartyget i den mån han ej åtagit sig större an- svarighet. För dessförinnan upp- komna rederiförpliktelser svara re- darna solidariskt.
För de förpliktelser som uppkom- mer för partrederiet sedan rederiav- talet anmälts till registermyndighe- . ten svarar varje redare endast i för- hållande till sin andel i fartyget i den mån han ej åtagit sig större an- svarighet. För dessförinnan upp- komna rederiförpliktelser svarar redarna solidariskt. Ifråga om be- talningsansvar för vattenfi'irore- ningsavgift enligt 8 kap. lagen (1980: 424) om åtgärder mot vatten- förorening från fartyg gäller 8 kap. 2 5 andra stycket nämnda lag.
I fråga om redarnas inbördes rättigheter och skyldigheter tillämpas be- ' stämmelserna i 41—57 åå i den mån annat ej avtalats.
Denna lag träder i kraft den [januari 1984.
' Lagen omtryckt 1975; 1289. 2 Senaste lydelse 1977:68l.
Prop. 1982/83: 87 ' 8
Utdrag KOMMUNlKATIONSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde
1982-08- 19
Närvarande: statsministern Fälldin. ordförande. och statsråden Ullsten. Wikström. Friggebo. Dahlgren. Åsling. Johansson. Wirtén. Andersson. Boo. Petri. Eliasson. Gustafsson. Elmstedt. Molin
Föredragande: statsrådet Elmstedt
Lagrådsremiss om vattenföroreningsavgift
1 Inledning
I departementspromemorian (Ds K 198118) Vattenföroreningsavgift be- handlas frågan hur en ekonomisk sanktion mot olagliga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg bör utformas. Promemorian innehåller bl.a. förslag till en ny sådan sanktion. kallad vattenföroreningsavgift. Enligt förslaget skall regler om vattenförorcningsavgift tas in i lagen (1980142'4? om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (ändrad 1980: 1032. VFL). Promemorian och bilagorna 6 och 7 till den. som inne- håller författningsförslag. bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I.
Promemorian har remissbehandlats. En inom kommunikationsdeparte- mentet upprättad sammanställning av remissyttrandena bör fogas till pro- tokollet som bilaga 2.
Den gällande ordningen på rättsområdet redovisas i promemorian. Där finns också faktamaterial rörande omfattningen av utsläpp från fartyg och jämförelser mellan straffpåföljder för olagliga utsläpp i Sverige och utom- lands. Beträffande detta bakgrundsmaterial och de närmare överväganden som ligger bakom förslaget till vattenföroreningsavgift får jag hänvisa till promemorian.
2 Allmän motivering
2.1 Allmänna synpunkter
Störningar i miljön genom buller och utsläpp av förorenande ämnen har under de senaste årtiondena blivit en alltmer påtaglig realitet. En ökad medvetenhet om värdet av en god yttre miljö har bidragit till att miljö- vårdsfrågor fått en betydelsefull plats i samhällsdebatten. 1 olika samman-
Prop. 1982/83: 87 9
hang reses krav på att statsmakterna vidtar åtgärder för att slå vakt om miljön. Så har också skett i ökad utsträckning.
Ett område där en rad miljöförbättrande åtgärder har vidtagits. både internationellt och i Sverige. är skyddet av den marina miljön mot utsläpp av skadliga ämnen från fartyg. Ett internationellt samarbete på detta områ- de har funnits sedan början av 1950-talet, och flera internationella överens- kommelser som syftar till att skydda den marina miljön mot utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg har ingåtts. Överenskommelserna innehåller regler om förbud mot eller begränsning av utsläpp av sådana ämnen. Vidare finns regler om åtgärder i syfte att förebygga utsläpp samt om kontroll och övervakning m.m. Internationella överenskommelser finns också om samarbete för att bekämpa inträffade utsläpp. Den interna- tionella regleringen har utvecklats successivt såväl inom ramen för IMOl — FN:s fackorgan för tekniska sjöfartsfrågor — som genom regionalt samarbete. t. ex. rörande skyddet av Östersjöns marina miljö.
En översikt över de åtgärder som har vidtagits. både internationellt och i Sverige. och sådana åtgärder som vidtas fortlöpande för att förbättra sjösäkerheten finns i den av riksdagen godkända prop. 1980/81: 119 om miljösäkrare sjötransporter. Bland de förebyggande åtgärderna mot avsikt- liga utsläpp behandlas frågan om straffavgifter i avsnitt 4.1 i bilaga 2. Där pekas bl.a. på att prop. 1979/80: 167 om åtgärder mot vattenförorening från fartyg innehöll förslag om skärpta straff för brott mot förbud att släppa ut olja eller andra skadliga ämnen från fartyg. I enlighet med förslaget höjdes straffmaximum i VFL för sådana brott från ett till två års fängelse. I propositionen togs även upp frågan om att införa en ny ekonomisk påföljd. varvid erinrades om att denna fråga hade behandlats såväl i betänkandena (SOU 1979: 43) Ren tur — program för miljösäkra sjötransporter och (DsJu 1978:5) Företagsböter som i departementspromemorian (DsJu 1979:10) Företagsböter —— förslag till lagtexter. Min företrädare anförde då att frågan om ekonomiska sanktioner borde övervägas vidare. En arbetsgrupp inom regeringskansliet tillsattes därför med uppgift att skyndsamt lämna förslag till hur en i sammanhanget användbar ekonomisk sanktion borde utformas.
Jordbruksutskottet (.IoU 1979/80: 48) välkomnade detta initiativ och fann i likhet med föredraganden att frågan borde prioriteras bland de åtgärder som kan bli aktuella inom ramen för de fortsatta strävandena att motverka skador på den marina miljön.
Arbetsgruppens överväganden och förslag redovisas i den inledningsvis omnämnda departementspromemorian (DsK 1981:8) Vattenförorenings- avgift. Förslagen innebär i korthet följande. I lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg skall det. som ett komplement till böter och fängelse. föras in en särskild sanktionsavgift. benämnd vattenförore-
' lntemational Maritime Organization. Före den 22 maj 1982 var organisationens namn lnter-Govemmental Maritime Consultative Organization. lMCO.
Prop. 1982/83: 87 10
ningsavgift. Vattenföroreningsavgift skall tas ut när något av utsläppsför- buden i lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg över- träds. Avgiftcn skall bestämmas med hänsyn till utsläppets art och omfatt- ning samt till fartygets storlek. Den skall påföras fartygets redare eller ägare — ävenjuridiska personer — efter principen om strikt ansvar. Om det föreligger särskilda omständigheter skall avgiften kunna nedsättas eller efterges. För att vara avskräckande skall avgiften kunna uppgå till mycket höga belopp. Vattenföroreningsavgift skall enligt förslaget beslutas av tullverkets kustbevakning. vars beslut kan överklagas till domstol. För att säkerställa betalning av avgiften får domstol förordna om kvarstad. Kust- bevakningen och sjöfartsverket föreslås i samma syfte få ingripa med olika åtgärder mot fartyg, bl. a. förbud att lämna hamn.
Som jag nyss konstaterat berördes frågan om behovet av åtgärder som syftar till att avhålla potentiella förorenarc från att släppa ut olja eller andra skadliga ämnen från fartyg redan vid tillkomsten av den nu gällande lag- stiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Min företrädare framhöll i prop. 1979/80: 167 (5.41—42) för egen del att det inte är tillräck- ligt med skärpta straffskalor för att komma till rätta med olagliga utsläpp. I stället syntes honom tanken på någon form av ekonomisk sanktion. som gör det olönsamt att släppa ut skadliga ämnen. riktig. Som har framgått av. det föregående anslöt sig även riksdagen till dessa tankegångar och ansåg att denna fråga borde prioriteras bland de åtgärder som kan bli aktuella inom ramen för de fortsatta strävandena att motverka skador på den marina miljön.
Behovet av en reform behandlas även i departementspromemorian. Enligt arbetsgruppen har man i och för sig anledning att räkna med att domstolarna kommer att ta intryck av den strängare syn på brott mot utsläppsförbud som redovisas i prop. 1979/80:167 och att straffen för sådana överträdelser således kommer att skärpas även i rättstillämpning- en. Man måste emellertid även i framtiden utgå från att de straff som utdöms inte verkar tillräckligt avskräckande på alla potentiella förövare av sådana brott. Arbetsgruppen anser fördenskull att det behövs kraftfullare åtgärder än de som nu står till buds. om man vill få till stånd en påtagligt förbättrad efterlevnad av gällande regler.
Så gott som samtliga remissinstanser ansluter sig till vad som i prome- morian anförs om reformbehovet. Två instanser. Sveriges advokatsam- fund och Sveriges redareförening. ifrågasätter dock om det finns något behov av en ekonomisk sanktion av det slag som föreslås i promemorian. Advokatsamfundet anser att behovet av juridiska möjligheter att ingripa mot fartyg som orsakar vattenförorening redan nu är rimligt väl tillgodo- sett, medan resurserna att praktiskt övervaka vattenområdena och ingripa mot fartyg som genom utsläpp förorenar dessa inte på långt när är tillräck- liga. Enligt Sveriges redareförening visar innehållet i promemorian att ett relativt litet antal fartygsutsläpp registreras varje år av kustbevakningen. ]
Prop. 1982/83: 87 l 1
åtskilliga av dessa fall är den utsläppta mängden miljöskadliga ämnen ringa och påtagliga skador på miljön har inte påvisats. Bl.a. detta talar för att de föreslagna åtgärderna är obehövliga eller att de i vart fall skulle få begrän- sad effekt. Redareföreningen vill att statsmakterna i första hand inriktar sitt miljöskyddsarbetc på aktiva insatser som förebygger utsläpp. t.ex. förbättringar avseende fartygen. mottagningsanordningar i hamnarna och resurser för att följa fartygsrörelser till sjöss och därvid snabbt kunna upptäcka eventuella utsläpp.
Självfallet delar jag Sveriges redareförenings uppfattning att statsmak- terna skall arbeta aktivt för att åstadkomma förbättringar i de avseenden som nu angetts. Det ligger helt i linje med filosofin att det är nödvändigt att långsiktigt och målmedvetet arbeta på bred front för att minska miljöris- kerna vid sjötransporter. Detta synsätt präglar i hög grad förslagen i prop. 1980/812119 om miljösäkrare sjötransporter. Även om många åtgärder redan har vidtagits för att skydda den marina miljön._ kan man knappast beteckna resultatet som i alla avseenden tillfredsställande. Redareföre- ningens uttalande att antalet utsläpp från fartyg är relativt litet. att den utsläppta mängden miljöskadliga ämnen är ringa och att påtagliga skador på miljön inte har påvisats ger närmast vid handen att förhållandena skulle i huvudsak vara tillfredsställande. Eftersom det är olagligt att släppa ut olja från fartyg kan det inte vara tillfredsställande med 200—350 registrerade utsläpp per år längs Sveriges kuster. Det verkliga antalet utsläpp är med säkerhet större. Jag vill i sammanhanget erinra om att det finns amerikans- ka bedömarc som anger att endast ca 20 procent av de inträffade oljeut- släppen upptäcks och blir registrerade.
Min egen slutsats är att det finns ett behov av att komplettera de sedvanliga straffpåföljderna med någon form av'ekonomisk sanktion. som skall verka avhållande på benägenheten att göra olagliga utsläpp. Jag delar följaktligen inte advokatsamfundets åsikt att dejuridiska möjligheterna att ingripa mot förorenande fartyg är tillfredsställande. En jämförelse mellan svensk och utländsk strafftillämpning (jfr avsnitt 3.3 och 3.4 i departe- mentspromemorian) visar att straffen är mycket låga i Sverige. Den främs- ta orsaken till detta synes vara det förhållandet att böter i Sverige utdöms i dagsböter och är beroende av gärningsmannens personliga ekonomiska förhållanden. Utomlands kan man ofta även döma ut böter av redare som är juridiska personer. Bötesbeloppen blir därmed av en helt annan stor- leksordning än som förekommeri Sverige.
Sammanfattningsvis kan jag konstatera att det sedan länge finns starka krav — både i riksdagen. bland allmänheten och i massmedia — på att man skall ingripa med strängare och effektivare påföljder mot dem som gör sig skyldiga till olagliga utsläpp. Remissutfallet visar att dessa krav är väl förankrade bland berörda myndigheter och organisationer.
Införandet av en särskild ekonomisk sanktion mot vattenförorening från fartyg innebär att lagstiftningen på detta område får en motsvarighet till
Prop. 1982/83: 87 12 vad som redan gäller för landförhållanden. Riksdagen beslutade våren I98] vissa ändringar i miljöskyddslagen (1969: 387). Dessa innebär bl.a. att deti lagen infördes en särskild ekonomisk sanktion kallad miljöskyddsavgift. Den skall tas ut vid överträdelser som har medfört betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Avgiften skall i princip motsvara de ekonomiska fördelarna av en överträdelse (prop. l980/8l:92. JoU 1981/82:Zl. rskr l981/82:273. SFS l98lz420).
] sammanhanget bör vidare påpekas att de i det föregående omnämnda förslagen till företagsböter möttes av en sådan kritik under remissbehand- lingen att man i stället valt andra vägar att söka komma till rätta med brott i näringsverksamhet. På grundval av de allmänna överväganden som re— dovisades i anslutning till förslagen rörande företagsböter och remissytt- randena över dessa utarbetades departementspromemorian (DsJu 1981 : 3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet. Promemorian inne- håller bl.a. förslag till ändringar i brottsbalkens regler om förverkande samt till principer för användningen i lagstiftningen av avgifter som sank- tionsmedel. Förslag i enlighet med promemorian har nyligen godkänts av riksdagen (prop. l98l/82: l42. JuU l98l/82:53. rskr l98l/82:328). Avsik- tcn är dock att frågan om företagsböter skall belysas ytterligare.
Till komplettering av avsnitt 4 i departementspromemorian. som beskri- ver olika existerande sanktionsavgifter. kan nämnas att förslag om två nya sanktionsavgifter nyligen förelagts riksdagen. lutlänningslagen ( l98(): 376) har som ett komplement till böter eller fängelse föreslagits en särskild avgift för den som anställer en utlänning utan föreskrivet arbets- eller anställningstillstånd. Avgiften utgör för varje sådan utlänning hälften av det basbelopp enligt lagen ( 1962: 381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Har överträdelsen pågått längre tid än tre måna- der utgör avgiften i stället ett helt basbelopp för varje utlänning. Frågor om påförande av avgift prövas av allmän domstol efter ansökan av åklagare (prop. l98l/82: I46). Förslaget har ännu inte prövats av riksdagen. Den andra avgiften återfinns i den nya arbetstidslagen ( l982: 673). Vid sidan av straffbcstämmelserna har införts en sanktionsavgift. kallad övertidsavgift. som påföljd för arbetsgivare som överträder lagreglerna om övertid. Avgif- ten utgör för varje timme otillåten övertid och för varje arbetstagare som har anlitats i strid mot övertidsreglerna en procent av det basbelopp som gällde vid den tidpunkt då överträdelsen begicks. Frågor om övertidsavgift prövas av allmän domstol efter ansökan av åklagare (prop. l98l/82: l54. SoU l98l/82:55. rskr l98l/82:436).
Det är inte bara i Sverige som det ställs krav på kraftfulla åtgärder mot olagliga oljeutsläpp. I november l98l antog IMO: s församlingsmöte enhäl- ligt en resolution. som uppmanar konventionsstaterna att införa strängare straff för överträdelser av konventionsrcglerna på detta område. Straffen bör företrädesvis utgöras av ekonomiska sanktioner mot redare. vilkas fartyg gör sig skyldiga till olagliga utsläpp.
Prop. 1982/83: 87 13
2.2 Utformningen av en ny ekonomisk sanktion
I avsnitt 5.3 i departementspromemorian behandlas frågan, om det går att använda någon redan existerande eller föreslagen sanktion för att motverka olagliga utsläpp av farliga ämnen från fartyg. Vad som här kan vara av särskilt intresse är att se huruvida miljöskyddsavgiften eller den nya möjligheten enligt brottsbalken till förverkande av otillbörliga förtjäns- ter eller besparingar hos en näringsidkare är användbara i sammanhanget.
En av de grundläggande förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall kunna utgå är att överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljöfarliga verksamheten. I promemorian konstateras emellertid att många överträdelser av förbuden att släppa ut olja eller andra skadliga ämnen från fartyg inte medför några ekonomiska fördelar utan snarare förluster. Som exempel nämns överfyllning av tankar i hamn. varvid olja går förlorad. Om man inriktar sanktionen enbart på sådana överträdelser som medför ekonomiska fördelar skulle sannolikt huvudde- len av de vårdslösa utsläppen undgå den särskilda sanktionen. Enligt promemorian är detta helt oacceptabelt. Samma invändning — och ett antal ytterligare — kan riktas mot att enbart lita till en tillämpning av förverkandebestämmelsen i 36 kap. 33.5 brottsbalken.
Slutsatsen i promemorian är att det" blir nödvändigt att utforma en särskild sanktion mot vattenföroreningar från fartyg. Denna sanktion bör helt anpassas till vattenföroreningslagstiftningens speciella förutsättningar och krav.
Ingen av remissinstanserna har förordat att man försöker använda någon existerande sanktionsform för att- motverka vattenföroreningar från fartyg. Sålunda delar t. ex. Sveriges redareförening den i promemorian framförda uppfattningen att inget av de nu existerande sanktionssystemen passar helt och hållet in på de krav som bör ställas på en sanktion på detta område.
Även jag ansluter mig till slutsatsen att det inte finns något realistiskt alternativ till förslaget att utforma en särskild ekonomisk sanktion mot vattenförorening från fartyg. I det följande avserjag följaktligen att lämna förslag till hur denna sanktion bör utformas. Med tanke på den terminologi som används i lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg faller det sig. som framhålls i promemorian. naturligt att kalla sanktionen för vattenföroreningsavgift.
lnnanjag går närmare in på utformningen av sanktionen villjag uppehål- la mig något vid de grundläggande krav som bör ställas upp för en vattenföroreningsavgift. Sådana krav diskuteras i avsnitt 5.2 i departe- mentspromemorian. Det framhålls där att det främsta kravet är att sank- tionen skall verka preventivt. Den måste därför vara ekonomiskt kännbar och rikta sig mot fartygets redare eller ägare. Övriga krav på sanktionen är — att den skall kunna tillämpas direkt mot juridiska personer — att den skall tas ut enligt principen om strikt ansvar
Prop. 1982/83: 87 . |4
— att den skall vara användbar mot både svenska och utländska fartyg
— att man skall kunna säkra betalning av sanktionen
— att det skall finnas förutsättningar för en snabb handläggning av avgifts- ärenden _ — att förfarandet inrymmer garantier för en sakkunnig behandling — att sanktionen inte får ha karaktären av skadestånd.
Flera av de uppställda kraven präglas av de speciella förhållanden som råder Inom sjöfarten. Vad som i sammanhanget är viktigt att beakta är de internationella överenskommelser på sjöfartens område som Sverige har anslutit sig till. Det gäller särskilt konventionerna på havsföroreningsområ- det. främst 1954 års internationella oljeskyddskonvention (OlLPOL). 1973 års internationella havsföroreningskonvention i dess är 1978 ändrade ly- delse (MARPOL 73/78) och 1974 års Helsingforskonvention. l kravet på att förfarandet måste inrymma garantier för en sakkunnig behandling ligger bl. a. att tillämpande myndigheter måste ha såväl kunskaper om den omfat- tande och komplicerade konventionsregleringen som tillgång till teknisk och nautisk expertis.
För egen del kan jag i allt väsentligt ansluta mig till de krav arbetsgrup- pen har ställt upp för sanktionen. Eftersom det. som jag redan angett, inte är möjligt att använda någon existerande sanktion kan vattenförorenings- avgiften "skräddarsys" så att den så långt möjligt uppfyller de krav som har ställts upp. Med tanke på att vattenföroreningsavgiften skall kunna användas även mot utländska fartyg. som snabbt kan lämna svenska farvatten. är det uppenbart att förfarandet måste inrymma möjligheter till snabba och effektiva ingripanden. Kraven på snabb handläggning och garantier för en sakkunnig behandling är viktiga av hänsyn till Sveriges internationella förpliktelser. Kravet att kunna säkra betalning av avgiften är, som jag ser det, av grundläggande betydelse ur effektivitetssynpunkt. Om man. såsom i promemorian. i flera avseenden låter önskemålen att få ett effektivt fungerande sanktionssystem vara vägledande, får man själv- fallet vara uppmärksam på att den enskildes rättssäkerhet inte åsidosätts. Vid en avvägning mellan dessa motstående intressen får resultatet dock inte bli sådant att sanktionen förlorar sin avsedda preventiva effekt. Med hänsyn till fartygens rörlighet och behovet att kunna säkra bevisning och "betalning torde det vara ofrånkomligt att effektivitetshänsyncn på detta område betonas starkare än för sanktioner som enbart avser förhållanden till lands. '
Jag övergår härefter till frågan hur vattenföroreningsavgiften skall utformas.
Avsikten med vattenföroreningsavgiften är enligt promemorian att den skall vara en förstärkning av straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp från fartyg. Avgiften är dock inte tänkt som någon ersättning för straffpåföljder. Kriminaliseringen bör bibehållas inte minst som ett uttryck för samhällets moraliska fördömande av dessa handlingar. ] promemorian förordas att
Prop. 1982/83: 87 . 15
man vid avgiftsbeläggningen — på samma sätt som i straffstadgandena — utgår från reglerna i 2 kap. VFL om förbud mot förorening från fartyg. Det innebär att avgift skall utgå. om skadliga ämnen släpps ut i strid mot 2 kap. VFL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av detta kapitel. Avgift . bör dock tas ut oberoende av uppsåt eller oaktsamhet hos gärningsman- nen. Avgiftsskyldigheten bör således bygga på principen om strikt ansvar.. Den har i detta avseende samma konstruktion som miljöskyddsavgiften. Med miljöskyddsavgiften som förebild förordar arbetsgruppen vidare att det skall finnas en möjlighet att sätta ned eller efterge avgiften i sådana fall då det framstår som obilligt att ta ut full avgift. Denna möjlighet bör dock användas restriktivt.
Remissinstanserna har genomgående godtagit promemorieförslaget i dessa delar. Inga invändningar har framförts mot förslaget att avgiften skall tas ut efter principen om strikt ansvar. Eftersom utsläpp av förore- ningar från fartyg nästan alltid torde kunna härledas till ett uppsåtligt eller oaktsamt handlande av någon person anser hovrätten över Skåne och Blekinge det inte från rättssäkerhetssynpunkt möta något hinder mot att tillämpa strikt ansvar. trots att ett sådant ansvar innebär ett betydelsefullt avsteg från vad som gäller som en huvudregel inom det straffrättsliga systemet.
För egen del anser jag att förslagen bör genomföras. De svenska ut- släppsbestämmelserna överensstämmer med regleringen i konventionerna. Det är därför naturligt att låta överträdelser av utsläppsförbuden ligga till grund för uttagande av avgift; och att samma regler gäller för svenska och utländska fartyg. Jag ser det som helt nödvändigt att göra ansvaret för vattenföroreningsavgiften strikt. Om man i varje enskilt'fall skulle kräva bevisning om uppsåt eller vårdslöshet kommer avgiften knappast att få avsedd effekt. Den strikta tillämpningen bör dock. på det sätt som föreslås i promemorian. kunna mildras genom en möjlighet till eftergift eller ned- sättning av avgiften. '
Sveriges advokatsamfund har i sitt remissvar aktualiserat vissa frågor rörande gränsdragningen mellan operationella utsläpp, dvs. sådana som har samband med fartygets drift. och utsläpp på gru nd av olyc kor. Samfundet finner det befogat med strikt ansvar vid operationella utsläpp. När det gäller utsläpp till följd av kollisioner. grund- stötningar eller liknande haverier förhåller det sig annorlunda. Här saknas uppenbarligen det i övrigt förekommande behovet av prevention. Det torde också förekomma fall. där ett utsläpp helt klart inte kan tillvitas fartyget som vårdslöshet. exempelvis ett oskyldigt påseglat fartyg. Enligt advokatsamfundet bör det klargöras bättre. om strikt ansvar skall föreligga endast vid operationella utsläpp eller även vid olyckshändelser. huruvida "olyckshändelse" avser varje kasuell händelse samt hur undantagen enligt MARPOL 73/78 förhåller sig till den föreslagna lagtexten. Samfundet vill för sin del tillstyrka att ansvar för utsläpp efter haveri endast inträder om fartyget har brustit i åtgärder för att begränsa utsläppet.
Prop. 1982/83: 87 16
Enligt promemorian skall vattenföroreningsavgift tas ut när de förbud mot utsläpp som avses i 2 kap. 2 eller 3ä VFL har överträtts eller när sådant utsläpp som avses i 2 kap. 4.5 VFL inte har begränsats så långt det är möjligt. I den sistnämnda paragrafen stadgas att utsläpp av skadliga ämnen till följd av olyckshändelse skall begränsas sa långt det är möjligt. Denna regel bygger på undantagen från utsläppsförbuden i MARPOL 73/78 och Helsingforskonventionen. vilka presenteras närmare i specialmotive- ringen till lagförslagets 10 kap. 15 i promemorian (se avsnitt 5.l0 i bil. 1). Enligt dessa regler gäller utsläppsförbuden bl.a. inte sådana utsläpp som är nödvändiga för ett fartygs säkerhet eller för att rädda människoliv till sjöss eller sådana utsläpp som är en följd av en skada på fartyget eller dess utrustning. [ det sistnämnda fallet förutsätts dock att alla rimliga försiktig- hetsåtgärder har vidtagits efter det ått skadan inträffat eller utsläppet upptäckts. i syfte att hindra eller så långt som möjligt begränsa utsläppet.
Från förbuden mot förorening från fartyg finns det således ett undantag i 2 kap. 4.5 VFL. som avser utsläpp till följd av olyckshändelse. Med hänsyn till att Sverige tillträtt MARPOL 73/78 och Hclsingforskonventionen bör enligt min mening undantaget i sak ha samma innebörd som undantagen i konventionerna. Det innebär bl.a. att utsläpp som skett till följd av en skada på fartyget eller dess utrustning inte skall föranleda vattenförore— ningsavgift i annat fall än då utsläppet inte har begränsats så långt det är möjligt. Även i det fall ett fartyg har blivit påseglat gäller en skyldighet att försöka begränsa ett utsläpp. Undantaget från utsläppsförbuden gäller alla slags skador på fartyget eller dess utrustning. "Det skall dock självfallet röra sig om verkliga skador och inte bara påstådda sådana. och utsläppet skall vara en följd av skadorna och inte av en mänsklig handling eller underlå- tenhet. Visar utredningen att ett utsläpp förorsakats av en olyckshändelse och att utsläppet inte begränsats så långt det är möjligt skall avgift tas ut utan att det behöver bevisas att någon för överträdelsen ansvarig handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet. Även vid bedömningen av överträdelser av bestämmelsen i 2 kap. 4ä VFL skall avgiftsskyldigheten således bygga på strikt ansvar.
När det gäller det geografiska tillämpningsområdet för vat- tenföroreningsavgiften understryks i promemorian att avgift inte bara skall tas ut när svenska och utländska fartyg bryter mot utsläppsförbuden inom Sveriges sjötcrritorium utan även när svenska fartyg gör sig skyldiga till otillåtna utsläpp inom andra vattenområden. Avgift skall således kunna tas ut om ett svenskt fartyg t. ex. har släppt ut olja i Medelhavet. En förutsätt- ning härför bör dock enligt promemorian vara att gärningen inte beivras i någon annan stat.
För egen del finner jag arbetsgruppens resonemang på denna punkt principiellt riktigt. Jag vill dock framhålla att det i praktiken kan vara förenat med betydande svårigheter att ta ut avgift för ett utsläpp som ett svenskt fartyg har gjort sig skyldigt till i främmande farvatten. Erfarenhets-
Prop. 1982/83: 87 17"
mässigt är det ofta svårt att få tillgång till tillfredsställande utredningar i sådana fall. Jag ser det heller inte som tillfredsställande att kombinera en utländsk brottmålsdom med en svensk vattenföroreningsavgift för ett och samma utsläpp. Redan den utländska domen kanju i sig leda till tillräckligt höga böter. I stället förordar jag att vi i Sverige prövar överträdelser av konventionsregler i sådana fall då främmande stater underrättar oss om det. Om ett rättsligt förfarande mot ett svenskt fartyg har ägt rum i en främmande stat och tillräckligt stränga påföljder har utdömts bör det inte komma i fråga att ta ut vattenföroreningsavgift iSverige.
Jag övergår nu till frågan om vem som skall vara betalnings- s kyld ig för vattenföroreningsavgiften. I promemorian framhålls att det i normalfallet är fartygets redare eller ägare som åtnjuter de eventuella ekonomiska inbesparingar som görs till följd av att föroreningar släpps ut i vattnet i stället för att lämnas till mottagningsanordningari land. Redarcn eller ägaren är den som utövar den aktuella näringsverksamheten och det är därför naturligt att avgiften tas ut av honom. Avgiften skall kunna påföras honom oavsett om han är en juridisk person. t.ex. ett aktiebolag. eller en enskild näringsidkare. Eftersom redaren i normalfallet har det avgörande inflytandet över ett fartygs drift, bör han i första hand göras ansvarig för betalning av avgiften.
Remissinstanscrna har allmänt anslutit sig till förslaget att avgiften skall tas ut av fartygets redare eller ägare. Sveriges redareförening anser att man bör överväga om det även skall finnas ett brukaransvar. Föreningen avser därvid främst en fartygsoperatörs ansvar vid timecharterförhyrning. En sådan brukare av ett fartyg kan otvivelaktigt påverka driften på ett sådant sätt att avgiftsansvar för honom skulle vara rimligt.
Jag delar uppfattningen att redaren är den som i första hand bör göras ansvarig för betalningen av vattenföroreningsavgiften. Rederiverksamhet bedrivs i allmänhet avjuridiska personer och detär därför. somjag tidigare nämnt. väsentligt att avgiften kan tas ut även av sådana.
Beträffande den av'Sveriges redareförening aktualiserade frågan om ett brukaransvar vid sidan av redaransvaret kan nämnas att det finns ett sådant i flera sjöfartsförfattningar. I sjölagen används uttryck som "den som i redarens ställe har befattning med fartyget" (58. 214. 319 och 33l åå) och "eller eljest handhar fartygets drift i redarens ställe" (241 och 24455). Sjöarbetstidslagcn (1970: 105) använder i 185 formuleringen "annan som i redarens ställe har haft befattning med fartyget". Dessa formuleringar är ett uttryck för att det inte alltid enkelt kan klargöras vem som skall anses vara redare till ett fartyg. I princip kan redaren sägas utrusta ett fartyg så att det kan användas för sitt ändamål. men redarens funktioner kan vara delade mellan flera på olika sätt. Fartygets ägare behöver inte vara redare utan han kan ha upplåtit sitt fartyg till annan. I äldre tid var det fråga främst om skeppslega. numera oftast benämnd bare-boat charter. eller om ren befraktning. antingen tidsbefraktning eller resebefraktning. Utvecklingen 2 Riksdagen 1982/83. I sam]. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 ' 18
har emellertid medfört charteravtal som innefattar en mängd olika mellan- formcr mellan de äldre avtalstyperna. Redart'unktionerna kan fördelas mellan ägaren och chartraren på skilda sätt. Man är därför ofta hänvisad till att genom en helhetsbedömning av omständigheterna i det konkreta fallet bilda sig en uppfattning om vem som står för den övervägande delen av redarfunktionerna. I vissa fall kan man. som redareföreningcn fram- håller. finna att förhyraren har ett sådant inflytande över driften att av- giftsskyldigheten bör åvila honom. Jag finner det fördenskull befogat att införa ett brukaransvar. Avgiften bör således i första hand påföras redaren eller den som har befattning med fartyget i redarens ställe.
Betalningsansvar för fartygets ägare skall enligt promemorian inträda. om redare saknas eller det inte kan fastställas vem som är redare. För egen del finner jag att förslaget bör godtas. I vissa fall kan det i fråga om utländska fartyg vara svårt att klarlägga vem som är redare. Det är då i allmänhet möjligt att via fartygsregister få besked om vem som är ägare till fartyget. Av effektivitetsskäl bör det finnas en möjlighet att vända sig mot ägaren i ett sådant fall.
Frågan om vilken parameter som skall användas för vattenförore- ningsavgiften diskuteras utförligt i promemorian (bil. 1 s.62—71). Redan inledningsvis poängterar arbetsgruppen att det. trots att åtskilliga alterna- tiv övervägts. visat sig vara svårt att finna någon enkel och rättvisande parameter med vars hjälp man skulle kunna avgöra vad en överträdelse "kostar". Bland de olika alternativ. som diskuteras och underkänns i promemorian finns den beräknade vinsten av ett utsläpp. de uppskattade bekämpnings- och saneringskostnaderna och en formel för fartygets stor- lek. som erhålls genom att multiplicera bruttodräktigheten med maskin- styrkan. En annan modell. som diskuteras men också underkänns. är ett mer flexibelt system. där man skulle kunna ta hänsyn till en rad angivna faktorer. Med utgångspunkt från dessa skulle den beslutande myndigheten efter en helhetsbedömning. där även andra faktorer kunde tänkas spela in. fastställa vattenföroreningsavgiftens storlek. Arbetsgruppens tveksamhet inför en sådan modell grundas bl. a. på att berörda myndigheter inte skulle ha några fasta kriterier för avgiftsberäkningen. något som skulle kunna försvåra prövningen och medföra längre handläggningstider.
En rad skäl talar enligt promemorian för att avgiften bör vara uppbyggd på ett sådant sätt att det på förhand skall vara känt vad en viss överträdelse "kostar". Enligt arbetsgruppens mening bör avgiften bestämmas med hänsyn till utsläppets art och omfattning samt till fartygets storlek. Det bör vara möjligt att göra upp tabeller där dessa beräkningsgrunder finns an- givna. Enligt arbetsgruppen måste man ha olika tabeller för olika slag av utsläpp. Sålunda får särskilda avgiftstabeller göras upp för olja. kemika- lier. fast avfall och toalettavfall. Med utsläppets art avses här enbart dessa olika kategorier av föroreningar.
Prop. 1982/83: 87 19
Arbetsgruppen konstaterar att det ofta är svårt att uppskatta vilken omfattning ett utsläpp har. Den främsta invändningen mot att använda trtsläppets storlek som parameter avserjust det förhållandet att det inte är möjligt att med ledning av den påträffade mängden föroreningar med någorlunda exakthet sluta sig till hur stort det ursprungliga utsläppet egent- ligen var. En sådan beräkning skulle inrymma alltför många osäkerhetsfak' torer. I fråga om oljeföroreningar kan bl.a. påpekas att olja beroende på raffineringsgrad avdunstar olika snabbt. att ett oljebältes utbredning är beroende av vatten- och lufttemperatur samt vågrörelser och strömmar. Utsläpp upptäcks ofta vid kustbevakningens llygspaning. Kustbevakning- en har möjligheter att med hjälp av ljärranalysutrustning och radar beräkna hur utbrett ett oljebältc är och att säkra bevisning genom fotografering. Det pågår ett tekniskt utvecklingsarbete i fråga om att uppskatta volymen av ett oljeutsläpp. bl.a. genom användning av flygburen mikrovågsradio- meter. Uppgifter från kustbevakningen pekar på att möjligheterna att uppskatta utsläppens omfattning kommer att förbättras i framtiden. Enligt kustbevakningcn förutsätter detta dock att kustbevakningens nuvarande mindre flygplan byts ut mot större sådana. Man kan också från kustbevak- ningens fartyg ta prov av den flytande oljan för analys. Det bör dessutom också vara möjligt att få fram exakta uppgifter om rådande vatten- och lufttemperaturer. En sammanställning av alla dessa uppgifter. eventuellt kompletterad med en undersökning av det uppbringade fartyget. bör snabbt ge en någorlunda säker uppfattning om hur stort utsläppet allra minst har varit. Detta värde bör då också kunna användas som en av parametrarna i avgiftssystemet.
Arbetsgruppen anser det inte möjligt att ha utsläppets storlek som enda parameter. Det framstår nämligen inte som rimligt att ta ut lika höga avgifter för lika stora utsläpp. om fartygsstorlekarna skiljer sig avsevärt. En avgift som är hög för ett mindre fartyg skulle i många fall vara direkt lönsam att betala för ett större fartyg under förutsättning att det slipper ifrån liggctid i hamn. Mot bakgrund härav finner arbetsgruppen det nöd- vändigt att i tabellerna bygga in fartygets storlek som en ytterligare grund för avgiftsberäkningen. Vilket mått för fartygets storlek som skall väljas kan diskuteras. Vill man bara ha en avgiftstabell för oljeutsläpp. synes fartygets bruttodräktighet vara det riktigaste måttet. Tabellen får då avse både tankfartyg och torrlastfartyg. Å andra sidan kan det göras gällande att det kan vara svårt att på ett rättvisande sätt täcka in både tankfartyg och torrlastfartyg med bruttodräktigheten som parameter, i vart fall när det gäller oljeutsläpp. Det skulle kunna vara mer rättvisande att ha en tabell för torrlastfartyg med bunkerkapaciteten som beräkningsgrund och en tabell för tankfartyg med lastkapaciteten i form av dödviktston som beräk- ningsgrund. Arbetsgruppen finner övervägande skäl tala för att olika ta- beller används och presenterar i promemorian ett utkast till avgiftstabell för utsläpp av olja från tankfartyg. Tabellen är avsedd för alla slag av oljor.
Prop. 1982/83: 87 20
såväl beständiga som icke beständiga. och den tar enbart sikte på den utsläppta mängden olja. Däri ingår alltså inte det vatten som den kan vara uppblandad med. Avgift skall tas ut. om ett utsläpp inte är obetydligt. Är det svårt att uppskatta storleken av ett utsläpp skall ändock en minimiav- gift —— i tabellutkastet angiven till 5000 kr. — tas ut.
Avgiftstabellerna skall enligt promemorian tas in i författning. För att de skall kunna justeras utan alltför stor omgång bör de tas in i den till VFL anslutande förordningen ( l980: 789) om åtgärder mot vattenförorening från fanyg.
Arbetsgruppen framhåller att den i diskussionerna kring parameterfrå- gan huvudsakligen inriktat sina överväganden på oljeutsläppcn. varför en viss reservation får göras för om den föreslagna parametern passar lika väl för andra typer av utsläpp. Det synes dock inte enligt arbetsgruppen föreligga några hinder mot att använda parametern även vid utsläpp av kemikalier. fast avfall och toalettavfall.
Huvuddelen av remissinstanserna har godtagit de föreslagna avgiftspa- rametrarna. En del instanser framhåller dock att utsläppets storlek som delparamctcr kan medföra tillämpningsproblem. Ett par instanser föredrar andra lösningar än dem som förordas i promemorian.
De instanser som förordar andra lösningar är statskontoret och riksrevi- sionsverket (RRV). Statskontoret anser att det är svårt att fastställa av- giftstabeller och drar därav slutsatsen att storleken av vattenförorenings- avgiften i betydande grad kommer att fastställas med hänsyn till omstän- digheterna i det särskilda fallet. För att man skall få till stånd en praxis på området bör prövningen till en början ske vid domstol eller koncessions- nämnden. På längre sikt. efter en utveckling inom bl.a. mätmetod- och analysmetodområdet och efter en prövning av många enskilda fall. kan det enligt statskontoret bli aktuellt att bestämma vattenföroreningsavgiften i administrativa former. Enligt RRV måste den föreslagna vattenförore- ningsavgiften samt möjligheterna att utdöma straff och skadestånd bedö- mas i ett sammanhang. Vattenföroreningstwgiften kan ses som ett sidoord- nat komplement till de två övriga påföljderna i det att den eliminerar det ekonomiska motivet för olagliga utsläpp. Arbetsgruppen synes emellertid dessutom vilja ge vattenft'iroreningsavgiften rollen att förstärka straffet eller skadeståndet i de fall dessa är otillräckliga. RRV har den uppfattning- en att detta inte är förenligt med de principer som gäller för avgiftsformen. Om denna skall användas. bör syftet vara begränsat till att eliminera det ekonomiska motivet för olagliga utsläpp. RRV:s syn på avgiftens syfte ligger enligt verkets mening i linje med vad som gäller i fråga om miljö- Skyddsavgiftcn och i fråga om de ekonomiska sanktioner vid brott i nä- ringsverksamhet som avses i departementspromemorian (DsJu l98|:3). I stället för den i promemorian föreslagna lösningen förordar RRV att avgif- ten konstrueras efter den form av straffavgift. som diskuteras i betänkan— det (SOU l979: 43) Ren tur — program för miljösäkra sjötransporter. Man
Prop. 1982/83: 87 2|
utgår där ifrån de kostnader som den potentielle förorenaren förväntas undkomma; straffavgiften erhålls genom att beloppet härför divideras med upptäcktssannolikheten. .
För egen del får jag anföra följande. Vad gäller Statskontorets tveksamhet till användningen av avgiftsta- beller vill jag först erinra om ett uttalande i den förut nämnda prop. l98l/82: 142 om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet. där det framhålls att bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet i all möjlig utsträckning bör konstrueras så att de utgår från ett mätbart mo- ment i den aktuella överträdelsen — en parameter — som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Denna rekommendation. som riksdagen ställt sig bakom. följer man enligt min mening dåligt. om man utan några närmare preciseringar av beräkningen för avgifternas storlek överlämnar till domstol eller koncessionsnämnden att fastställa avgifter för att så småningom få till stånd en praxis på området. Med den metoden är det knappast möjligt för redare eller andra att på förhand få en uppfattning om avgiftens storlek. Med tanke på att även utländska fartyg skall omfattas av bestämmelserna om vattenförore- ningsavgift är det snarare extra betydelsefullt att välja en parameter som gör det möjligt att förutse avgiftens storlek. Det är också uppenbart att tabeller med höga avgifter bör medföra en bättre preventiv verkan än den av statskontoret förordade lösningen. Jag kan följaktligen inte ansluta mig till den.
RRV: s uppfattning, att det inte är förenligt med de principer som gäller för avgiftsformen att låta en avgift få rollen av att förstärka straffet där detta är otillräckligt, synes vila på en missuppfattning. Något hinder för detta existerar inte. Det framgår bl. a. av de rekommendationer rörande principerna för avgiftsformen som har tagits upp i prop. l98l/82: 142 och som riksdagen, enligt vad som förut har sagts. ställt sig bakom. Således är. det inte nödvändigt att inrikta avgiften enbart på att eliminera det ekono- miska motivet för olaga utsläpp. Somjag redan har nämnt är det dessutom nödvändigt att låta avgift utgå även i sådana fall då vinning inte har uppstått för redaren. t. ex. vid överfyllning av tankar i hamn. När det gäller den avgiftsmodell som är skissad i Ren tur-betänkandet kan jag konstatera att remissinstanserna redovisade en rad invändningar av såväl teoretisk som praktisk natur mot den. Med hänsyn bl. a. till kravet på att avgift skall kunna tas ut när någon besparing inte uppstått för redaren finnerjag att den angivna modellen inte är användbar som avgiftsparameter.
Statens naturvårdsverk har i sitt yttrande jämfört den föreslagna vatten- föroreningsavgiften med miljöskyddsavgiften. Jämförelsen är intressant. eftersom det är naturvårdsverket som har att utreda och föra talan om miljöskyddsavgift och därmed torde vara den instans som hunnit få de bästa kunskaperna om hur denna avgift kan fungera i praktiken. Verket finner att vattcnföroreningsavgiften har flera fördelar framför miljöskydds-
Prop. 1982/83: 87 22
avgiften. En svårighet som redan visat sig med miljöskyddsavgiften är att det i många fall torde bli svårt för naturvårdsverket att styrka att en överträdelse har medfört ekonomiska fördelar. I vart fall kommer det att krävas betydande arbetsinsatser från verkets sida för att utreda frågan. Det framstår därför som riktigt att inte ha något krav på att ett utsläpp skall ha medfört en ekonomisk fördel för att vattenföroreningsavgift skall kunna utgå. En ytterligare skillnad gentemot miljöskyddsavgiften är att det inte krävs några särskilt kvalificerade utsläpp för att avgift Skall kunna utgå. Även i det avseendet har förslaget till vattenföroreningsavgift enligt natur- vårdsverkets uppfattning fått en bättre utformning än miljöskyddsavgiften. De föreslagna parametrarna för att bestämma avgiftens storlek — utsläp- pets art och omfattning samt fartygets storlek — är enligt naturvårdsverket väl valda då de både avspeglar utsläppens påverkan på miljön samt förore- narens kostnadssituation. De är dessutom förhållandevis lätta att bestäm- ma.
Naturvårdsverkets yttrande ger enligt min mening ytterligare belägg för de fördelar som är förknippade med den i departementspromemorian för- ordade lösningen med avgiftstabeller för det speciella område som det här är fråga om. Är det svårt att styrka att en överträdelse medfört ekonomiska fördelar. kan det knappast vara lättare att beräkna dessa. Resultatet torde då ofta bli en skönsmässig uppskattning. som gör det omöjligt att förutse avgiftens storlek. Jag anser således att starka skäl talar för att vattenföro- reningsavgift skall utgå enligt på förhand uppgjorda tabeller.
Frågan är då. om det går att göra upp tabeller. som ger rättvisande resultat. verkar preventivt och dessutom går att tillämpa med rimliga arbetsinsatser. Det är inte bara naturvårdsverket som finner de i prome- morian föreslagna parametrarna väl valda. Flera andra remissinstanser anser att förslagen till utformning av avgiften är väl utförda och underbygg- da. Sålunda framhåller t.ex. hovrätten över Skåne och Blekinge att den föreslagna formeln bör kunna leda till resultat som fyller kraven på både effektivitet och rättvisa. Ett par instanser betonar dock de svårigheter som föreligger att bestämma omfattningen av ett utsläpp. Av dessa menar sjöfartsverket att de föreslagna parametrarna — i brist på något bättre — väl kan accepteras, om begreppet utsläppets minsta omfattning tillämpas restriktivt. dvs. så att ingen tvekan kan råda om att utsläppet hade minst den storlek som läggs till grund för avgiftsbestämningen. Enligt Sveriges redareförening är innehållet i den tabell som finns i promemorian förhållan- devis acceptabelt. men här kvarstår mycket arbete med att göra tabeller för andra skadliga ämnen än olja.
I likhet med naturvårdsverket finnerjag. från principiella utgångspunk- ter. de föreslagna parametrarna väl valda. Ett utsläpps art och omfattning speglar sålunda dess påverkan på miljön, medan fartygets storlek återspeg- lar förorenarens kostnadssituation. Den tveksamhet som flera instanser givit uttryck för gäller den praktiska tillämpningen av begreppet "utsläp-
Prop. 1982/83: 87 ' 23
,
pets omfattning". Denna fråga har också diskuterats utförligt i promemo- rian. För egen del kan jåg i allt väsentligt ställa mig bakom arbetsgruppens överväganden i dessa delar. Eftersom avgiftens främsta syfte är att verka avskräckande finner jag det vara viktigare att tabeller med höga avgifter skall kunna publiceras än att kräva fullkomlig exakthet i fråga om ett utsläpps omfattning. Om man bygger in relativt höga avgiftsbelopp i tabel- lerna framstår det som acceptabelt att vid avgiftsberäkningen utgå från ett med god säkerhetsmarginal fastställt minsta värde för utsläppets omfatt- ning. även om man genomgående kan räkna med att förövaren i realiteten . får "rabatt" genom att utsläppets omfattning uppskattas till en lägre volym än som verkligen har varit fallet.
När jag stannar för att föreslå utsläppets omfattning som delparamctcr sker det också mot bakgrund av det tekniska utvecklingsarbete som pågår i fråga om att uppskatta volymen av ett oljeutsläpp, bl.a. genom användning av flygburen mikrovågsradiometer. Jag är övertygad om att möjligheterna att uppskatta utsläppens omfattning kommer att förbättras i framtiden.
Jag övergår nu till den andra föreslagna delparametern. fartygets storlek. Som framgår av det föregående har arbetsgruppen diskuterat två olika alternativ när det gäller att mäta storleken. Det ena består i att välja fartygets bruttodräktighet för samtliga fartyg. Det andra alternativet inne- bär att bruttodräktigheten används för torrlastfartyg och dödvikten för tankfanyg. Arbetsgruppen finner övervägande skäl tala för det senare alternativet.
Av remissinstanserna ansluter sig Sveriges redareförening till alternati- vet med olika tabeller för torrlastfartyg och tankfartyg. Föreningen an- märker dock att skillnaden mellan dessa fartygstyper inte har preciserats i promemorian. Både sjöfartsverket och generaltullstyrelsen menar att brut- todräktigheten bör användas som enda parameter för fartygets storlek. Den blir enligt I969 års internationella skeppsmätningskonvention det enda användbara officiella måttet på ett fartygs storlek. Generaltullstyrel- sen framhåller vidare att det är önskvärt att man har endast en avgiftstabell för oljeutsläpp från fartyg. Den bör gälla alla slag av fartyg. Dödvikten är olämplig som parameter. eftersom många fartyg saknar dödvikt och det inte finns någon officiell bestämning av den.
För egen del finner jag det riktigast att välja fartygets bruttodräktighet som det enda måttet för fartygets storlek. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till vad jag uttalat i prop. l98l/82:87 om ändrade regler för angi- vande av fartygs dräktighet ts. 21). nämligen att den enda parametern med anknytning till fartygs dräktighet bör vara bruttodräktigheten. Dödvikten är inget bra mätt på fartygs storlek när det gäller att fastställa avgifter. eftersom det inte finns några officiella regler för hur den skall fastställas och redaren därför har möjligheter att variera "den.
Det går givetvis att bygga in ytterligare delparametrar i avgiftssystemet för att göra det mer nyanserat. I promemorian framhålls att arbetsgruppen
Prop. 1982/83: 87' ' 24 . övervägt att i tabellerna bygga in en faktor för platsen där ett utsläpp har ägt rum. Härigenom skulle man kunna åstadkomma att det kostar mer att göra utsläpp i särskilt miljökänsliga vatten. Enligt arbetsgruppen blir syste- met då onödigt komplicerat. en uppfattning som delas av naturvårdsver- ket. Själv ärjag av samma uppfattning. ' .
Avgiftstabellerna skall enligt promemorian tas in i författning. För att de skall kunnajusteras utan alltför stor omgång förordar arbetsgruppen att de tas in i den till VFL anslutande förordningen (l9801789l om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.
Med tanke på de höga avgifter som blir aktuella vid överträdelser av förbuden att släppa ut olja kan jag. såvitt avser dessa. inte ansluta mig till arbetsgruppens förslag. Det är inte i överensstämmelse med 8 kap. rege- ringsformen att välja annan form än lag för att ange grunderna för beräk- ningen av så ingripande avgifter som dessa. Avgiftstabellen för olja skall följaktligen tas in i VFL. .
I anslutning härtill vill jag beröra frågan om vattenföroreningsavgift för andra skadliga ämnen än olja. Enligt departementspromemorian har ar- betsgruppen i diskussionerna kring parameterfrågan huvudsakligen inrik- tat sina överväganden på oljeutsläppen. Arbetsgruppen har därför gjort en viss reservation för om den föreslagna parametern passar lika väl för andra typer av utsläpp. Det synes dock. framhåller arbetsgruppen. inte föreligga några hinder mot att använda parametern även vid utsläpp av kemikalier. fast avfall eller toalettavfall.
För egen del finnerjag att vattenföroreningsavgiften har en betydelsefull uppgift att fylla när det gäller att motverka otillåtna utsläpp av olja. Sådana utsläpp är vanligt förekommande. och det är möjligt att lokalisera dem och att uppskatta deras omfattning. När det gäller kemikalier är skälen för en avgift inte lika uppenbara. Kemikalierestcr torde f. ö. också i de flesta fall vara omöjliga att upptäcka och kvantifiera. Mot'den bakgrunden anserjag att det f.n. inte finns anledning att överväga att införa vattenförorenings- avgift även för kemikalier. Däremot anserjag att det finns skäl att närmare undersöka hur man lämpligen utformar avgiftstabeller för toalettavfall och fast avfall. Sådana torde kunna göras förhållandevis enkla. Jag avser därför att inom kort lämna ett uppdrag till sjöfartsverket att utforma förslag till tabeller för toalettavfall och fast avfall.
En rad remissinstanser betonar vikten av att avgiftsbeloppen är höga. Flera av dessa tycker att avgifterna i den i promemorian intagna tabellen är för låga. Brottsförebyggande rådet och Svenska naturskyddsföreningen anser att det vore lämpligt att indexreglera avgiften. så att den inte blir verkningslös genom penningvärdeförändringar.
Jag har redan tidigare själv understrukit vikten av att avgiftsbeloppen är höga. Annars får de ingen preventiv verkan. Det finns goda skäl för att indexreglera avgiften så att den behåller sitt värde. Så har också gjorts med flera andra sanktionsavgifter. som har satts att utgå med en viss procent av
Prop. 1982/83: 87 25
basbeloppet enligt lagen (I962238I) om allmän försäkring. Jag är dock tveksam till att knyta avgiften till basbeloppet med tanke på de svårigheter det för med sig att på ett lättfattligt sätt presentera den för utländska sjöfarande. Med tanke på presentationen av tabellen finnerjag det vara så betydelsefullt att avgiftsbeloppen anges i kronor attjag f. n. avstår från att föreslå en indexreglering. När erfarenheter vunnits av_ systemet kan det vara lämpligt att återkomma och undersöka om det finns anledning att justera tabellinnehållet. Därvid kan frågan om en eventuell indexreglering tas upp på nytt. Redan den omständigheten att penningvärdet förändrats kan behöva föranleda en överarbetning av innehållet i tabellen sedan den gällt några år. I ett sådant sammanhang torde det vara lämpligt att. mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits. även studera om avgiftsstruk- turen behöver förändras.
2.3 Säkerställande av betalning m. m.
I avsnitt 5.5 i promemorian diskuteras frågan om användning av tvångs- medel för att säkra betalning av vattenföroreningsavgiften. Inledningsvis konstateras att ett av de grundläggande kraven på en sanktion är att det skall finnas möjligheter att på ett effektivt sätt kunna säkra betalning av den ålagda sanktionen. Det är viktigt inte minst när det gäller utländska fartyg. som kanske besöker Sverige bara för en enstaka resa eller passerar igenom svenskt sjötcrritorium.
Arbetsgruppen förordar att fartyget skall kunna beläggas med kvarstad enligt 15 kap. l % rättegångsbalken (RB). om dess redare eller ägare genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala den skuld som motparten har visat sannolika skäl för. Behovet av att belägga ett fartyg med kvarstad kan bedömas efter den beredvillighet redaren eller ägaren visar i fråga om att ställa begärd säkerhet för vatten- föroreningsavgiften. Ställs säkerhet för avgiften och andra eventuella krav bör fartyget få avsegla eller fortsätta sin resa. '
I anslutning till dessa överväganden redovisas vilka möjligheter till ingri- panden som den internationella havsrätten godtar. Exemplen är hämtade bl.a. från 1958 års Genevekonvention om territorialhavet och tilläggs- zonen och från utkastet till havsrättskonvention (i dess lydelse efter nionde sessionen av FN:s tredje havsrättskonferens 1980). ,
Utöver regler om kvarstad bör det enligt promemorian utformas uttryck- liga regler om möjlighet till ingripanden mot fartyg som har gjort sig skyldiga till utsläpp. Möjligheterna till ingripanden bör vara av det slag som anges i 7 kap. Sä VFL punkterna [. 2, 4 och 5. dvs. förbud mot fartygets avgång eller vidare resa. förbud att påbörja eller fortsätta last- ning, lossning. läktring eller bunkring. föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg och föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehållsplats.
Prop. 1982/83: 87 26
Remissinstanserna har i allmänhet lämnat förslagen om kvarstad och andra ingripanden för att säkra betalning av avgiften utan erinran.
Ett par instanser förordar av rättssäkerhetsskäl att det för ett ingripande enligt 10 kap. 6 & i lagförslaget — ingripanden av det slag som anges i 7 kap. 5.5 VFL — skall ställas krav på den objektiva bevisningens styrka. Åtmins- tone borde krävas "skälig misstanke" för eller "grundad anledning" anta att utsläppet skett från det aktuella fartyget.
Det är enligt min mening helt uppenbart att det måste finnas möjlighet till kraftfulla ingripanden mot fartyg som sätter sig över utsläppsreglerna och som inte vill medverka till att ett misstänkt utsläpp utreds. Jag är följaktli- gen beredd att ställa mig bakom arbetsgruppens förslag till ingripanden av det slag som avses i angivna delar av 7 kap. 5.5 VFL och till användning av kvarstad. De av remissinstanserna begärda kraven på viss form av stöd för misstanken att det aktuella fartyget har gjort sig skyldigt till utsläppet bör tillgodoses.
Eftersom det är vanligt i den internationella sjöfarten att säkerhet får ställas för ersättningsanspråk på grund av vållade skador torde det i regel inte bli nödvändigt med tvångsingripanden och framför allt inte med kvar- stad. Det är självfallet önskvärt att berörda myndigheter verkar för smidiga lösningar när det gäller att säkra bevisning och betalning av avgift. Vad som sagts skall självfallet inte leda till tveksamhet mot att ingripa med kraft mot fartyg som efter ett konstaterat oljeutsläpp t.ex. vägrar att svara på radioanrop. Om ett sådant fartyg befinner sig inom Sveriges sjötcrritorium bör det på lämpligt sätt prejas. dirigeras in i hamn och — om det finns förutsättningar för det — åläggas nyttjandeförbud.
Sveriges redareförening konstaterar att promemorian inte berör den viktiga frågan om kostnaderna för fartyget i det fall det. efter ett tvångsin- gripande. visar sig att utsläppet inte härrör från fartyget.
Denna fråga regleras folkrättsligt av artikel7 i MARPOL 73/78. som anger att ersättning för uppkommen förlust eller skada skall utgå när ett fartyg otillbörligt kvarhålls eller försenas på grund av åtgärd med anledning av bl. a. en misstänkt överträdelse av bestämmelserna i konventionen. En eventuell skadeståndstalan mot svenska staten måste grundas på fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt reglerna i skadeståndslagen (1972c207).
2.4 Handläggande myndighet
I avsnitt 5.6 i promemorian behandlas frågan om vilken eller vilka myndigheter som skall pröva frågor om vattenföroreningsavgift.
Redan inledningsvis konstateras att koncessionsnämnden för .miljö- skydd inte är lämplig att handlägga sådana frågor. Valet av prövningsmyn- dighet står därmed enligt promemorian mellan administrativ myndighet och de allmänna domstolarna.
Prop. 1982/83: 87 27
Enligt arbetsgruppens mening uppnås de grundläggande kraven på en snabb och sakkunnig behandling bäst. om tullverkets kustbevakning beslu- tar vattenföroreningsavgiften i första instans. l brådskande situationer eller då det annars finns behov därav bör sjöfartsverket kunna lämna kustbevakningen biträde med vissa förbud och förelägganden. Beslut om förbud eller förelägganden av det slag som avses i 7 kap. 5.5 VFL bör. med tanke på deras ingripande natur. underställas generaltullstyrelsen och un- derställningen göras hos gränschcfen. För de fall där rederiet inte är berett att godta en förelagd avgift måste det tillhandahållas en möjlighet att få frågan prövad på ett sätt som tillgodoser kraven på rättssäkerhet. Det bör enligt promemorian lämpligen ske genom att beslutet om vattenförore- ningsavgift överklagas till allmän domstol. Domstolsprövningen bör ske i tingsrätt i första instans och äga rum vid tingsrätt. som är behörig domstol enligt RB eller enligt 336—338s's' sjölagen . De sist angivna. s. k. sjörätts- domstolarna. anges vara geografiskt väl belägna för att uppfylla rimliga krav på närhet räknat från större hamnar. Enligt arbetsgruppens mening bör tullverket vara klagandens motpart i domstolsprocessen. Även anhängiggörande av kvarstadstalan vid domstol bör ombesörjas av tullver- ket. Olika regler kan tänkas för överklagande av ett avgiftsbeslut till domstol. En lämplig förebild kan enligt arbetsgruppen vara besvärsbe- stämmelserna i 10.5. andra stycket lagen (1976: 206) om felparkeringsavgift.
Remissopinionen är delad i fråga om vilken eller vilka myndigheter som skall handlägga ärenden om vattenföroreningsavgift. En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget att avgiften skall beslutas av tullverkets kustbevakning och kunna överklagas till all- män domstol. Ett par instanser godtar förslaget att kustbevakningen beslu- tar avgift i första instans men förordar att överprövningen av sådana beslut sker i förvaltningsdomstolarna. Ett antal instanser anser att hela pröv- ningsförfarandet bör äga rum i allmän domstol.
De instanser som förordar att allmän domstol skall vara exklusivt behö- rig att handlägga ärenden om vattenföroreningsavgift anser inte att den i promemorian föreslagna ordningen uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas upp för en så ingripande sanktion. Det framhålls bl. a. att det ofta kan bli fråga om att bedöma bevisning och att ta" ställning till säker- hetsåtgärder av ingripande slag.
Kammarrätten i Göteborg pekar på att beslut om ingripanden enligt 7 kap. 45 första stycket. 5 eller 65 VFL överklagas till kammarrätt. Det finns inget skäl att låta besvär i ärenden om vattenföroreningsavgift gå till allmän domstol. Den naturliga ordningen borde vara att tullmyndighetens beslut överklagas till länsrätt med fullföljd på sedvanligt sätt till kammar- rätten och regeringsrätten.
Hovrätten över Skåne och Blekinge föreslår en delvis annorlunda hand- läggningsordning. avsedd att tillgodose kraven på såväl effektivitet som " rättssäkerhet. Om förseelsen erkänns, bör saken kunna klaras av genom
Prop. 1982/83: 87 28
att redaren godkänner ett föreläggande utfärdat av tullmyndighet. Om ett godkännande inte lämnas. bör det ankomma på tullmyndigheten att anhän- giggöra saken vid domstolen. Förfarandet i domstolen bör anordnas som ett tvåpartsförfarande. Det är enligt hovrätten inte tillfredsställande med en ordning som innebär att saken anhängiggörs i domstolen genom ett besvärsförfarande.
För egen del fårjag anföra följande. Även jag finner att valet av handläggande myndighet står mellan tullver- kets kustbevakning och allmän domstol. Antingen bör huvudlinjerna i promemorieförslaget följas eller också bör hela handläggningen äga rum i allmän domstol. Därmed vill jag framhålla att jag inte finner koncessions- nämnden lämplig som handläggande myndighet. Det beror bl.a. på att nämnden bara finns på en ort i landet. vilket inte är tillfredsställande med tanke på de långa avstånden från avlägsna hamnar. Inte heller förslaget att låta förvaltningsdomstolar svara för överprövningen av beslut om vatten- föroreningsavgift finnerjag tillfredsställande. Om man skall ha en blandad instansordning som föreslås i promemorian är det för de tvistiga fallen nödvändigt att kunna ta upp bevisning såsom vittnes- och sakkunnigför— hör. I mer komplicerade fall kan det bli fråga om en omfattande muntlig bevisning. Att ta upp sådan bevisning är naturligt för allmänna domstolar. Även om det inte föreligger något hinder mot sådan bevisupptagning i förvaltningsdomstol. synes det inte ha varit avsikten att mål med omfat- tande muntlig bevisning skall handläggas vid förvaltningsdomstol (jfr 9 ;) förvaltningsprocesslagen (l97l:29l) och förarbetena till denna). En annan fördel med de allmänna domstolarna är att de handlägger kvarstadsfrågor och att det finns möjligheter till gemensam handläggning med eventuella brottmål till följd av utsläppet.
Valet mellan kustbevakningen och allmän domstol i första instans har i mångt och mycket presenterats som ett val mellan effektivitet och rättssä- kerhet. Man torde dock inte behöva befara brister i rättssäkerheten med kustbevakningen som handläggande myndighet. När det t.ex. gäller att fastställa avgift för ett utsläpp av olja i en hamn torde det knappast vara några svårigheter för kustbevakningen att besluta avgiften. Detsamma gäller de flesta av de förhållandevis vanliga utsläppen av maskinrumsolja. som inte är mer omfattande än att minimiavgift skall utgå. Kraven på rättssäkerhet skall enligt min mening ses i belysning av de ärenden man kan räkna med kommer att handläggas. En utgångspunkt bör vara att inte använda mer resurser än nödvändigt för de mindre komplicerade fallen.
Den helt övervägande delen av remissinstanserna har accepterat den lösning som förordas i promemorian. Jag är själv också beredd att ställa mig bakom den. Jag har i det föregående förordat att särskilda avgiftsta- beller skall göras upp för att få avgiften att verka preventivt. Det vore då oriktigt. bl.a. av resursskäl. att inte utnyttja systemet med avgiftstabeller till att låta den sakkunniga myndigheten också fastställa själva avgiften.
Prop. 1982/83: 87 _ 29
vilket i många fall kan göras förhållandevis enkelt. Avvägningen mellan olika motstående intressen sker enligt min mening bäst genom att kustbe- vakningen handlägger avgiftsfrågorna i första instans med möjlighet för den som är missnöjd att påkalla domstolsprövning.
Tanken på att, i enlighet med vad som förordas av hovrätten över Skåne och Blekinge, låta kustbevakningen besluta avgift bara i sådana fall då den misstänkte medger kravet kan synas tilltalande. Jag är dock rädd för att en sådan ordning kan äventyra effektiviteten i systemet. Särskilt i fråga om utsläpp förorsakade av utländska fartyg kan det komma att dra ut på tiden innan det klarläggs om redaren eller ägaren medger kravet eller inte. I många fall torde ägarintressena inte alls vilja medverka i utredningen. Det framstår. med tanke på samhällets starka skyddsintresse mot otillåtna havsföroreningar. som riktigare att beslut om avgift fattas så snart utred- ningen är färdigställd och att beslutet skall kunna verkställas på samma sätt som domstols dom. En sådan ordning skapar ett tryck på dem som överträder reglerna att i eget intresse delta i utredningen och därvid ta tillvara sina rättigheter.
Vad jag nu sagt bör inte tolkas som ett åsidosättande av rättssäkerhets- aspekten till förmån för andra intressen. Som jag tidigare har uttalat har samhället och de enskilda som drabbas av otillåtna oljeutsläpp utomor- dentligt svårt att skydda sig mot att sådana äger rum i oförminskad omfatt- ning. När ett nytt avgiftssystem introduceras måste man självfallet se till att det inte byggs in sådana svagheter i systemet att det genom förhalnings- taktik eller underlåtenhet att medverka i utredningen omöjliggörs att få fram en exekutionstitel. Just den typen av bristande samarbete från miss- tänktas sida ärju ett av huvudskälen till att samhället är så föga framgångs- rikt när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet.
En förutsättning för att rättssäkerhetskraven skall bli tillgodosedda är att kustbevakningen fullgör sina åligganden på ett ansvarsfullt och opartiskt sätt. Självfallet skall stränga krav upprätthållas i fråga om bevisningen för att ett visst fartyg har gjort sig skyldigt till ett utsläpp. Jag utgår från att kustbevakningen kommer att handha denna prövning med omsorg och noggrannhet och följaktligen ålägga avgift bara i de fall det är styrkt att det aktuella fartyget gjort sig skyldigt till en överträdelse av gällande utsläpps- förbud. Garantier för en omsorgsfull prövning kan skapas genom att beslu- tanderätten i fråga om vattenföroreningsavgift läggs på en hög nivå inom kustbevakningen. Själv anser jag att detta är nödvändigt med hänsyn till avgiftens ingripande natur. I sammanhanget kan jag nämna att olika alter- nativ i detta hänseende diskuteras i promemorian. Ett alternativ vore att lägga beslutanderätten på cheferna för bevakningskontoren i Sundsvall. Stockholm. Malmö och Göteborg. ett annat att besluten meddelas av gränschefen. Det bör ankomma på regeringen att ta ställning till vem som skall besluta i dessa frågor.
En remissinstans synes förutsätta att frågor om förbud eller föreläggan-
Prop. [1982/83: 87 30
den för att säkra bevisning eller anspråk på avgift skall beslutas 'av dom- stol. En sådan ordning skulle säkerligen i en hel del fall göra förbuden och föreläggandena verkningslösa. eftersom fartygen skulle hinna lämna svenskt farvatten innan frågan hunnit behandlas. Beslut i sådana frågor kräver att det finns en jourverksamhet som fungerar dygnet runt. Förbud och förelägganden enligt 7 kap. VFL beslutas redan nu av sjöfartsverket och tullverket.
Beslut om ingripanden i form av förbud och förelägganden enligt 10 kap. 65 i lagförslaget i promemorian bör underställas gränschefen för att ge en garanti för att de är välgrundade.
De ytterligare arbetsuppgifter för kustbevakningen som föreslås här låter sig väl förenas med den nya lagen (1982: 395) om tullverkets medver- kan vid polisiär övervakning (jfr prop. 1981/82: 114. JuU 1981/82: 48. rskr l98l/82: 296). Den skall tillämpas när tullverket bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att hindra brott mot föreskrifter om bl. a. åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Förekom- mer anledning misstänka att brott har förövats mot någon av dessa före- skrifter har kustbevakningstjänsteman samma befogenhet som tillkommer polisman att bl. a. hålla förhör'och ta med någon till förhör. att gripa någon och att företa visst slag av husrannsakan. Kustbevakningstjänsteman får också göra vissa tillfälliga omhändertaganden för att avvärja brott. Om det uppenbart behövs för att de nämnda befogenheterna skall kunna utövas. får kustbevakningstjänsteman stoppa och visitera fartyg eller inbringa det ' till svensk hamn.
Jag övergår härefter till frågor som har samband med domstolsprövning- en av ärenden rörande vattenföroreningsavgift.
En lämplig ordning för att anhängiggöra ett överklagande av beslut om vattenföroreningsavgift finner jag vara den som föreslås i promemorian. dvs. att beslutet överklagas genom besvär hos domstol och att besvärs- handlingen skall ha kommit in till domstolen inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.
Den diskussion som förs i promemorian om vilka domstolar som bör vara behöriga att handlägga ärenden om vattenföroreningsavgift mynnar. somjag redan angett. ut i ett förslag att använda den forumregel som finns i 9 kap. 8å VFL. Det skulle innebära att handläggningen kan äga rum i tingsrätt som är behörig domstol enligt RB eller enligt 336—338 åå sjölagen .
RÅ anser att brottmålsforum bör användas för de utsläpp som har ägt rum på svenskt territorialvatten. Någon annan lösning kan inte tänkas av processekonomiska skäl och av hänsyn till intresset av att få till stånd en enhetlig bedömning. Vid utsläpp i närgränsande östersjöområde torde däremot enligt RÅ starka skäl tala för en begränsning till sjörättsdomsto- larna. Härvid måste utredas möjligheterna av ett generellt medgivande från regeringen eller annan lagteknisk lösning så att talan i såväl avgiftsfrågor som brottmål. utan förordnande i varje särskilt fall. kan 'väckas vid svensk domstol och då lämpligen vid sjörättsdomstol.
Prop. 1982/83: 87 31
Med tanke på den släktskap som finns mellan brottmål och ärenden om vattenföroreningsavgift synes det i förstone riktigt att låta brottmålsforum vara tillämpligt vid överklagande av ett avgiftsbeslut. En sådan ordning stämmer emellertid inte överens med den nuvarande forumregeln i 9 kap. 8.5 'VFL. enligt vilken bl.a. mål om ansvar för brott som avses i lagen handläggs av tingsrätt som är behörig domstol enligt RB eller enligt 336— 33855 sjölagen . Paragrafens lydelse tillkom på inrådan av lagrådet. bl. a. för att ge en möjlighet att välja mellan vanlig tingsrätt och sjörättsdomstol med hänsyn till omständigheterna i målet. Både mål av enkel beskaffenhet och mål som till sin karaktär är sådana att de inte kräver särskild förtrogen- het med sjöförhållanden hos domarpersonalen skall sålunda lämpligen kunna prövas av vanlig tingsrätt (jfr prop. 1979/80: 167 s. 275 — 277 ).
En betydande olägenhet med att tillämpa forumregeln i 9 kap. Sä VFL är att flera olika tingsrätter blir behöriga som besvärsinstanser i ett och samma mål. Med en sådan ordning kan man fråga sig hur tullverkets besvärshänvisning i ett avgiftsärende skall utformas. Eftersom besvärs- ärendena om vattenföroreningsavgift inte torde bli av enkel beskaffenhet finns det skäl som talar för att man bör låta sådana prövas enbart av sjörättsdomstol. Även om man på detta sätt begränsar antalet behöriga ' domstolar. är det ingalunda självklart hur en forumregel för besvärsmålen skall utformas. Jag kan nämna att jag övervägt att föreslå att de skall tas upp av den sjörättsdomstol som ligger närmast utsläppet med möjlighet att alternativt välja den sjörättsdomstol som ligger närmast den ort där farty- get finns. Även en sådan regel medför problem med besvärshänvisningar. Jag har därför stannat för en annan lösning. Idet föregående harjag nämnt att vattenföroreningsavgift inom kustbevakningen kan beslutas exempelvis av cheferna för bevakningskontoren i Sundsvall. Stockholm. Malmö och Göteborg eller av gränschefen. Den senare är stationerad i Stockholm och avsikten är att ingripanden i form av förbud och förelägganden skall underställas honom. Upplysningsvis vill jag tala om attjag. när det gäller vem som skall besluta själva avgiften. finner övervägande skäl tala för det regionala alternativet. Med tanke på att det finns sjörättsdomstolari samt- liga orter där aktuella beslut kommer att meddelas förordarjag att besvärs- målen tas upp av tingsrätt som är sjörättsdomstol i den ort där beslutet har meddelats. Genom en sådan koncentration av avgiftsmålen skapas förut- sättningar för att berörda domstolar får erfarenhet av dessa förhållandevis speciella mål.
Den av mig här förordade forumregeln synes kunna tillämpas utan några nämnvärda olägenheter samtidigt som den nuvarande regeln i 9 kap. 8.5 bibehålls oförändrad. Den senare regeln medger större valfrihet t.ex. när det gäller att väcka åtal. Om det anses önskvärt att brottmål och avgiftsmål prövas av samma domstol torde åklagaren kunna väcka åtal vid den sjörättsdomstol där besvär över avgiftsbeslut skall anhängiggöras.
Bakgrunden till att den svenska lagstiftningen om åtgärder mot vatten-
Prop. 1982/83: 87 32
förorening från fartyg innehåller generella förbud. ej begränsade till svens- ka fartyg. mot utsläpp på området utanför sjötcrritorict finns angiven i prop. l972: 38 s. 58 f. Där finns också uttalanden om vilka möjligheter det finns att beivra överträdelser av sådana förbud. En redovisning av svenska myndigheters möjligheter att ingripa mot utsläpp till havs. både inom och utanför Sveriges sjötcrritorium. finns i avsnitt 5.5 i bil. 1. I detta samman- hang kan tilläggas att — om Sverige i framtiden inrättar en ekonomisk zon till havs — det finns starka skäl för att bestämmelserna om vattenförore- ningsavgift tillämpas fullt ut inom denna.
När det gäller frågan vem som skall företräda det allmänna inför domstol förordar RÅ att allmän åklagare ersätter tullverket både när det gäller avgiftsprövning och kvarstadsfrågor.
Det finns enligt min mening goda skäl för RÅ: s förslag och då inte bara den omständigheten att ansvarsfrågor samtidigt kan vara aktuella. Jag har tidigare utförligt uppehållit mig vid och motiverat varför kustbevakningen bör handlägga ärendena i första instans och också besluta i dessa. De effektivitetskrav som ligger bakom denna ordning gäller inte med samma styrka när ett ärende överklagats och skall handläggas i domstol. Det är av den anledningen inte nödvändigt att tullverket uppträder som klagandens motpart i rättegången. Snarare talar principiella skäl för att motparten bör vara en annan än den som har beslutat i första instans. Ävcnjag vill därför förorda att allmän åklagare inträder som motpart i domstolen. Det all- männa företräds f. ö. av åklagare vid domstolsprövning när det gäller flera andra sanktionsavgiftcr. t.ex. tilläggsavgift enligt lagen (l9762666l om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. och övertidsavgift enligt arbetstidslagen (19822673). Tullverkets sakkunskap i vattenförore— ningsfrågor kan lämpligen tas till vara genom att verket i erforderlig ut- sträckning biträder åklagaren vid talans utförande. För att få partsställ— ningen vid domstol i olika ärenden om vattenföroreningsavgift enhetlig förordat-jag också att allmän åklagare skall handlägga kvarstadsfrågor.
Det- sist sagda aktualiserar frågan om vilka kvarstadsregler som bör tillämpas. l promemorian föreslås att reglerna om kvarstad för fordran i 15 kap. RB skall gälla i tillämpliga delar. Detta synsätt stämmer med vad lagrådet uttalat om att det allmännas anspråk på miljöskyddszwgift till sin karaktär är ett betalningsanspråk (se prop. l980/8l: 92 s. 4620. Det förhål- landet att det är allmän åklagare som skall ansöka om kvarstad motiverar dock enligt min mening att kvarstadsreglerna i 26 kap. RB tillämpas i stället. Jag kan tillägga att denna. ordning gäller för tilläggsavgiften vid olovligt byggande och övertidsavgiften liksom förslaget till särskild avgift i utlänningslagcn (l980: 376) liksom generellt i fråga om avgifter som grun- dar sig på brottsliga gärningar (26 kap. ] & RB).
Även när det gäller handläggningsordningen i domstol anserjag att man kan följa reglerna för de tre avgiftcrjag nyss nämnt.,dvs. bestämmelserna i RB om åtal för brott. på vilket inte kan följa svårare straff än böter. Vissa
Prop. 1982/83: 87 33
modifikationer blir ofrånkomliga med tanke på att avgiftsfrågan redan är prövad av kustbevakningen.
2.5 Övriga frågor
I avsnitt 5.7 i promemorian finns en beskn'vning av kustbevakningens Hygövervakning och andra medel för att u pptäc ka oljeutsläpp och identifiera fartyg som gör sig skyldiga till sådana. Arbetsgruppen framhåller upprepade gånger hur viktigt det är att utsläpp upptäcks och skyldiga fartyg identifieras och poängterar betydelsen av att kustbevak- ningens flygspaning hålls på en godtagbar nivå. Några förslag till utökning av flygtiden läggs inte fram av arbetsgruppen. som utgår från att frågan fortlöpande bevakas av generaltullstyrelsen.
Remissinstanserna instämmer i uttalandena om tlygspaningens betydel- se. Naturvårdsverket framhåller att risken för upptäckt är en av de mest återhållande faktorerna när det gäller olagliga utsläpp. Statskontoret me- nar att åtgärder för att upptäcka vattenföroreningar blir effektiva endast genom samverkan mellan olika slag av civila och militära resurser. varav kan nämnas kustbevakningens flygspaning. det radarbaserade sjöbevak- ningssystemet och övrig militär verksamhet. Ett samarbete mellan civil och militär sjöövervakning prövas på försök i Malmö. Bl.a. prövas möjlig- heten att ge civila myndigheter tillgång till det militära sjöbevakningssyste- met. Statskontoret följer försöket och räknar med att våren l983 kunna lämna en rapport med utvärdering av försöket. SMHI framhåller satellit- bildteknikens möjligheter när det gäller att åstadkomma en heltäckande övervakning av de havsområden som omger Sverige. Tekniken är resurs- krävande och det är nödvändigt att berörda myndigheter och institutioner samarbetar både i fråga om metodutveckling och utnyttjande av mottag- nings- och bildbearbetningsresurser. SMHI räknar med att inom de när- maste åren förfoga över en egen bildbearbetningsutrustning.
För egen del villjag framhålla attjag delar uppfattningen att det behövs både flygspaning och andra insatser för att en sanktion som vattenförore- ningsavgiften skall få den avsedda preventiva effekten. Jag förutsätter därför att Hygövervakningen kan hållas på en godtagbar nivå och hyser den förhoppningen att pågående samarbete och utvecklingsarbete kommer att verksamt bidra till att en avsevärt större andel av de förorenande fartygen identifieras.
I likhet med arbetsgruppen räknarjag inte med att förslagen skall föran- leda någon sådan påtaglig utökning av arbetsuppgifterna för berörda myn- digheter att behov av ökade personella resurser uppkommer. Frågan om kustbevakningens ersättningsbehov när det gäller Hygplan får bedömas i annat sammanhang, där också möjligheterna till besparingar kan prövas.
Flera remissinstanser har påtalat behovet av mottagningsanord- ningar i hamnarna. Sålunda understryker RRV betydelsen av att anord- 3 Riksdagen 1982/83. I saml. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 - 34
ningar för mottagning av restprodukter finns lätt tillgängliga. Verket påpe- kar att promemorian inte innehåller någon diskussion om de investeringar som ytterligare kan behövas för detta ändamål och vilka effekter sådana investeringar skulle kunna få på benägenheten att på ett lagligt sätt bli kvitt de skadliga ämnena. Svenska kommunförbundet förutser att den nya avgif- ten kommer att medföra att ökade krav ställs på de landbaserade mottag- ningsanordningar hamnkommunerna enligt reda-n gällande lagstiftning är skyldiga att anordna. Det är emellertid känt att dessa anordningar utnyttjas i mycket olika omfattning t.ex. när det gäller oljerester. Förbundet anser därför att den föreslagna lagstiftningen inte bör träda i kraft innan vederbö- rande myndigheter har förvissat sig om att landets hamnar har erforderliga mottagningsresurser. Även Svenska maskinbefälsförbundet och Sveriges redareförening framhåller angelägenheten av att det iordningställs ett till- räckligt antal mottagningsanordningar för oljerester längs landets kuster.
Redareföreningen tar också upp frågan om avgifter för oljeavfall m.m. och uttalar att kostnaden för mottagning inte får debiteras fartygets redare för varje-särskilt avlämningstillfälle. Här gäller det i stället att göra avläm- nandet i land så attraktivt att även sådana redare som i dessa avseenden visar vårdslöshet och nonchalans mot gällande regler avstår från olagliga utsläpp. Redareföreningen vill i detta sammanhang peka på riksdagens uttalande i betänkandet TU l980/81: 31 om avgiftsförbud. Enligt VFL gäller förbud att ta ut särskild avgift för omhändertagande av bl. a. oljeav- fall från fanygs maskinrum. I förordningen ( 1980:789 ) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg görs emellertid undantag från detta förbud. I utskottsbetänkandet anförs att det finns skäl som talar för att undantaget upphävs. Redareföreningen. som är av den uppfattningen att ett upphävan- de av förbudet skulle göra det olönsamt att släppa ut olja till sjöss. förutsät- ter att denna fråga får sin lösning i nu förevarande sammanhang.
Vissa frågor om mottagning av oljeavfall m.m. från fartyg behandlades i prop. 1980/81: 119 om miljösäkrare sjötransporter ( avsnitt 4.2 i bilagaZ). Vad gäller möjligheterna att avlämna oljeavfall vill jag hänvisa till uttalan- dena i propositionen om att det i Sverige finns större anordningar för mottagning och behandling av oljehaltigt barlast- och tankspolvatten på ungefär 15 platser och anordningar för omhändertagande av oljeavfall från fartygs maskinrum o.d. på sammanlagt ca 50 platser. Enligt vad som uttalas i prop. 1979/801167 5.29 täcker det system av anordningar som inrättats det behov som fanygen då hade. Några uppgifter om att förhållan- dena ändrats sedan dess förelåg inte när prop. l980/81: ll9 beslutades i april 1981. Verksamma medel för att åstadkomma ett bättre utnyttjande av anordningarna borde enligt föredraganden vara bl.a. en intensifierad över- vakning för att förhindra olagliga utsläpp och ekonomiska sanktioner mot dem som bryter mot utsläppsförbuden.
Tillgängliga upplysningar tyder således på att det finns tillräckligt antal mottagningsanordningar för oljerester. Det är svårt att uttala sig om infö-
Prop. 1982/83: 87
'.N Ul
randet av vattenföroreningsavgiften kommer att förändra mottagningsför- hållandena i hamnarna. Jag delar självfallet remissinstansernas åsikt att det måste finnas ett tillräckligt antal mottagningsanordningar tillgängliga. Des- sa måste ha en sådan kapacitet att fartygen kan lämna sitt avfall utan oskäligt dröjsmål. Jag förutsätter att sjöfartsverket och naturvårdsverket noga följer utvecklingen på detta område.
Det har sedan länge varit en strävan i Sverige att förbjuda särskilda avgifter för omhändertagande av oljeavfall m.m. från fartyg. Ett sådant förbud har funnits sedan år 1977 när det gäller mottagning av oljehaltigt barlastvatten och tankspolvatten. Det är riktigt att det i 1980 års lagstift- ning tills vidare gjordes ett undantag från det generella avgiftsförbudet i VFL vad gäller oljeavfall från fartygs maskinrum o.d. Skälet härtill var att det ansågs nödvändigt att ytterligare utreda kostnadskonsekvenserna för vissa hamnar av ett förbud mot särskild avgift i dessa fall.
Den utredning som har företagits inom regeringskansliet visar att kost- nadskonsekvenserna av att undantaget hävs är måttliga. En av Svenska kommunförbundet företagen enkät visar att bara en hamn — av 28 — skulle behöva höja hamntaxorna med mer än en procent. om undantaget från avgiftsförbudet skulle slopas. Avsikten är därför att undantaget från av- giftsförbudet skall slopas. För att ingen hamn skall behöva drabbas av. väsentliga kostnader till följd av avfallets sammansättning eller omfattning avser jag att senare i höst återkomma till regeringen med ett förslag till riksdagen om att införa ett särskilt högkostnadsskydd för hamnar som drabbas av onormala kostnader.
Jag vill här också ta upp frågan om vattenföroreningsavgiftens behand- ling i skatte h än see nde. Som jag tidigare har nämnt inriktas avgiften inte endast på att eliminera det ekonomiska motivet för olaga utsläpp. Avgift skall utgå även i sådana fall då vinning inte har uppstått. t. ex. vid överfyllning av tankar i hamn. Med hänsyn härtill och då avgiften i det särskilda fallet i princip inte skall motsvara en eventuell ekonomisk fördel av en överträdelse av lagen bör avgiften inte vara avdragsgill vid inkomst- taxeringen. Detta innebär en skillnad i förhållande till miljöskyddsavgiften enligt 525 miljöskyddslagen (1969: 387) men motsvarar t. ex. vad som gäller för övertidsavgift enligt 26é$ arbetstidslagen (l982:673). En bestämmelse om den skattemässiga behandlingen av vattenföroreningsavgiften bör tas in i 2015 kommunalskattelagen (1928: 370).
Riksdagen har ännu inte behandlat prop. l98l/82: 146. som bl.a. innehål- ler förslag till ändring av 2015 kommunalskattelagen. Denna ändring är avsedd att träda i kraft tidigare än den föreslagna lagstiftningen om vatten- föroreningsavgift. Det är ur lagteknisk synvinkel en fördel att avvakta med förslaget beträffande vattcnföroreningsavgiftens skattemässiga behand- ling. Jag har inhämtat att chefen för btidgetdepartementet återkommer med förslag i denna fråga i enlighet med de riktlinjerjag nyss har redovisat.
Jag har övervägt att föreslå att lagstiftningen om vattenföroreningsavgift
Prop. 1982/83: 87 36
skall träd a i k raft den ljtili 1983. Förslagen innefattar emellertid en rad nyheter. och både kustbevakningen. andra myndigheter och hamninneha- varna behöver tid för att förbereda sig för den nya ordningen. Jag har därför stannat för att föreslå att bestämmelserna träderi kraft den Ijantiari 1984.
3 Upprättade lagförslag
I enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommunikationsdeparte- mentet upprättats förslag till
1. lag om ändring i lagen (l980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.
2. lag om ändringi sjölagen (1891: 35 s. 1). Det under 2 angivna förslaget har upprättats i samråd med chefen för justitiedepartemcntct.
Förslagen bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.
4 Specialmotivering
4.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1980: 424) om åtgärder mot vatten- förorening från fartyg
Med anledning av ett påpekande från generaltullstyrelsen om önskvärd- heten av att de nya bestämmelserna om vattenföroreningsavgift placeras före kapitlet om besvär (8 kap.) i VFL förordarjag en annan disposition av slutkapitlen i lagen än den som återfinns i promemorian. Besvärsbestäm- melserna i 8 kap. bör lämpligen överflyttas till 10 kap. och placeras efter de bestämmelser som redan finns där medan 9 kap. om ansvar m.m. i stället betecknas 8 kap. Bestämmelserna om vattenföroreningsavgift kan därmed tas in i 9 kap. och placeras före besvärsbestämmelserna.
9 kap. Vattenföroreningsavgift
[ 5 En särskild avgift (vattenföroreningsavgift) skall tas ut. om något av de förbud mot utsläpp av olja från fartyg som avses i 2 kap. 25 har överträtts och utsläppet inte är obetydligt. Detsamma gäller om ett sådant utsläpp av olja som avses i 2 kap. 45% inte har begränsats så långt det är möjligt. Vattenföroreningsavgiften tillfaller staten.
Beträffande denna bestämmelse kan jag i allt väsentligt hänvisa till specialmotiveringen till 10 kap. 15 i promemorian. Där berörs bl.a. den nedre gränsen för avgiftsuttag. dvs. att avgift inte skall utgå för obetydliga utSIäpp. Vidare behandlas innebörden av att utsläpp enligt 2 kap. blå inte
Prop. 1982/83: 87 37
har begränsats så långt det är möjligt. Den senare frågan har jag tidigare berön i avsnitt 2.2 . Där har jag också angett varför avgiften till att börja med skall begränsas till oljeutsläpp. Om den i framtiden utvidgas till att avse även andra farliga ämnen behöver bara smärre justeringar göras i förevarande paragraf.
2 5
Vattenföroreningsavgiften skall påföras den fysiska ellerjuridiska per- son som vid överträdelsen var fartygets redare eller som i redarens ställe hade befattning med fartyget. Saknade fartyget redare eller kan det inte utan onödigt dröjsmål fastställas vem som var redare. skall avgiften på- föras den som var fartygets ägare. '
Delägare i ett partrederi är solidariskt ansvariga för betalningen av vattenföroreningsavgift.
Första stycket har efter påpekanden från olika remissinstanser ändrats i både sakligt och redaktionellt avseende. Andra stycket är nytt.
Vad beträffarförsta stycket har frågan om ett brukaransvar för den som i redarens ställe har befattning med fartyget redan behandlats i avsnitt 2.2 . Det förordades där att ett kompletterande brukaransvar införs.
I stället för den i promemorian valda lösningen att särskilt ange att överlåtelse av fartyget eller rederirörelsen inte befriar redaren från betal- ningsskyldighet har angetts att avgiften skall påföras den som vid överträ- delsen var fartygets redare etc. Denna teknik har använts i fråga om miljöskyddsavgiften i miljöskyddslagen (1969: 387). I likhet med 535 nämnda lag har också angetts att avgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som var redare etc. vid överträdelsen. Med en sådan utformning markeras klart att avgiften kan läggas även påjuridiska perso- ner (jfr Iagrådets yttrande på s. 162 i prop. 1981/82: 146).
En jämkning har företagits i fråga om förutsättningarna för att ålägga fartygets ägare avgift. För att inte lägga alltför stora utrcdningskrav på tillämpande myndigheter har bestämmelsen ändrats så att ägaren kan göras betalningsskyldig. om det inte utan onödigt dröjsmål kan fastställas vem som var redare. .
I den allmänna motiveringen har jag anfört att vattenföroreningsavgift i första hand skall påföras redaren eller den som har befattning med fartyget i redarens ställe. Mot den bakgrunden skall första stycket i förevarande paragraf läsas så. att det är först när det saknas etc. såväl redare som någon som har befattning med fartyget i redarens ställe som avgiften skall påföras ägaren. Med ägaren avses den som var fartygets ägare när utsläp- pet ägde rum.
Det nya andra stycket föranleds av ett förslag från Stockholms tingsrätt att ansvarighetsreglerna för delägare i partrederi i 40% andra stycket sjöla- gen inte bör gälla i fråga om vattenföroreningsavgifter. I stället bör enligt tingsrätten samtliga partdelägare vara ansvariga för hela den bestämda avgiften och denna ansvarighet bör vara solidarisk.
Prop. 1982/83: 87 . 38
Partrederi är en speciell form för att driva sjöfart. som har kommit till stor användning i Sverige. Det gäller inte bara enskilda personers satsning- ar i ett gemensamt fartyg. 1 dag används företagsformen partrederi för de största och dyraste fartygen i den svenska handelstlottan likaväl som för de minsta och äldsta. I många fall är stora rederiaktiebolag delägare i partrederier.
Reglerna för partrederi reviderades år 1973. I prop. 1973: 42 behandlades partrederiet bl.a. på s. 254—263. Där diskuteras frågan om delad respekti- ve solidarisk ansvarighet för delägarna. ] anslutning till den diskussionen framhålls att rederiborgenärerna i praktiken ofta kräver solidarisk ansvars- förbindelse av partredare. Annars kan de inte ta fartyget i anspråk för sina fordringar utan är hänvisade till att söka varje partredarc för den del av fartyget denne svarar för. Svårigheterna när det gäller verkställighet illu- streras väl av'vad som anförs på s. 257 i prop. 1973: 42.
För att inte göra vattenföroreningsavgiften illusorisk i de fall den påförs partrederidelägare bör betalningsskyldighcten vara solidarisk.
Bestämmelsen i andra stycket föranleder en ändring i 4015 sjölagen . Även om partrederier ofta äger fartyg är det vanligtatt fartygen drivs av någon annan. i allmänhet ett aktiebolag. I sådana fall är det senare redare och den som i första hand är ansvarig för vattenföroreningsavgiften.
354
Vattenföroreningsavgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets omfattning samt fartygets storlek (bruttodräktighet).
Utformningen av parametern för vattenföroreningsavgift har diskuterats utförligt i avsnitt 2.4 . Som har angetts där skall avgiften för olja. som är den enda som skall beslutas i detta ärende. bestämmas av riksdagen. Det i promemorieförslaget intagna bemyndigandet för regeringen eller den myn- dighet regeringen utser att meddela närmare föreskrifter om avgiftens storlek har följaktligen utgått.
Som anges i specialmotiveringen till promemorieförslaget bör tillämp- ningen av vattenföroreningsavgiften vara obligatorisk. Om det föreligger förutsättningar för att ta ut avgift. skall kustbevakningen besluta om sådan.
45
Vid utsläpp av olja skall vattenföroreningsavgiften beräknas enligt föl- jande tabell.
Prop. 1982/83: 87 39
Utsläpp! oljemängd Avgift i kr. för fartyg i storlek (brt)
i liter . upptill 3001— 15001— 50001 3 000 15 000 50 000 och större mindre än 1000 5000 kr. I 7500 kr. 10000 kr. 12 500 kr. 1000— 26000 5000 kr. 7500 kr. 10000 kr. 12 500 kr. jämte 1000 kr. jämte 1500 kr. jämte 2000 kr. jämte 2 500 kr. per 10001 per 10001 per 10001 per 10001 utöver 10001 utöver 10001 utöver 10001 utöver 10001 26001 —— 101 000 30 000 kr. 45 000 kr. 60000 kr. 90000 kr. . jämte 750 kr. jämte 1 125 kr. jämte 1500 kr. jämte 2 250 kr. per | 000 1 per 1 000 1 per 1 ()00 1 per 1 000 | utöver 26 000 l utöver 26 000 1 utöver 26 000 | utöver 26 000 I 1010015501000 . 86250 kr. 129 375 kr. 172500 kr. 258 750 kr. jämte 200 kr. ' jämte 300 kr. jämte 400 kr. jämte 600 kr. per 10001 per 10001 per 10001 per 10001 utöver 1010001 utöver 1010001 utöver 1010001 utöver 1010001 501001 och mer 166250 kr. 249 375 kr. 332 500 kr. 4911 750 kr. jämte 100 kr. jämte 150 kr. jämte 200 kr. jämte 300 kr. per 1 ()001 per 10001 per 10001 per 1 000 I utöver 5010001 utöver 5010001 utöver 501000 1 utöver 501 000 1
Med bruttodräktigheten (brt) avses det brttttodräktighetsta1 som anges i det mätbrev som gäller för fartyget.
I den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2) har angetts att måttet på fartygets storlek skall vara bruttodräktigheten. Med bruttodräktighet avses ' här det bruttodräktighetstal som anges i det mätbrev som gäller för fartyget oavsett om det grundar sig på 1969 års skeppsmätningskonvention eller på äldre bestämmelser. På detta sätt görs tabellen oberoende av att två olika system för skeppsmätning kommer att gälla vid sidan av varandra under en förhållandevis lång tid.
Av praktiska skäl används förkortningen "brt" i tabellen. trots att bruttodräktigheten enligt 1969 års skeppsmätningskonvention inte längre mäts i registerton.
Tabellen är annorlunda utformad än tabellen i promemorian. Efter påpe- kande från kammarrätten i Göteborg om att tillämpningen av den senare medför oproportionerligt stora avgiftsskillnader om den utsläppta kvantite- ten ligger över eller under en intervallgräns har skalan för avgiftshöjning- arnajämnats till.
5 S* Vattenföroreningsavgiften får sättas lägre än vad som följer av 4.5 eller efterges, om det föreligger särskilda omständigheter.
Generaltullstyrelsen har tagit upp ett uttalande som har gjorts i special- motiveringen till lagförslagets 10 kap. 4ä i promemorian. Där nämns som en tänkbar grund för nedsättning av vattenföroreningsavgift att befälha- varen visar att han trots alla rimliga försök inte har kunnat lämna förore-
Prop. 1982/83: 87 40
ningarna till mottagningsanordning i land. Styrelsen kan inte anse att detta är ett godtagbart skäl. 1 de fall däremot då ett svenskt fartyg redan påförts en avgift av en utländsk myndighet för ett utsläpp bör jämkningsmöjlig- heter föreligga i fråga om samma utsläpp.
Även om denna paragraf är avsedd att tillämpas restriktivt bör det inte vara uteslutet med jämkning i fall av brister i möjligheterna att avlämna föroreningar till mottagningsanordningarna. För att jämkning skall kunna ske måste det självfallet dokumenteras att bristerna varit av ett sådant slag att något annat handlingsalternativ inte förelegat för redaren eller befälha- varen. Möjligheten till jämkning i ett sådant fall följer av att det enligt gällande lagstiftning skall finnas mottagningsanordningar med tillräcklig kapacitet på de platser där oljerester behöver avlämnas. ()m dessa förut— sättningar inte är uppfyllda. kan ansvaret inte utan vidare övervältras pä redaren.
Andra fall där det kan bli aktuellt att överväga jämkning eller eftergift kan vara överträdelser av 2 kap. 415 i sådana fall. där avgift visserligen normalt skall utgå men där omständigheterna är i hög grad förmildrande.
När det gäller det av generaltullstyrelsen nämnda fallet då ett svenskt fartyg redan påförts en avgift av en utländsk myndighet kan hänvisas till den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.2 ). där det framhålls att det inte bör komma i fråga att ta ut vattenföroreningsavgift i Sverige om tillräckligt stränga påföljder har dömts ut i den främmande staten.
6.5
Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av tullverket. Tullverkets beslut om vattenföroreningsavgift verkställs i enlighet med vad som föreskrivs i utsökningsbalken .
Frågan om vem som skall handlägga ärenden om vattenföroreningsavgift har diskuterats i avsnitt 2.4 i den allmänna lttotiveringen.
Flera remissinstanser menar att frågan om vilken myndighet som skall handlägga ärenden om vattenföroreningsavgift är så viktig att den bör regleras i lag. Även om det inte är nödvändigt av detta skäl synes det. med hänsyn till att allmän domstol i en följande paragraf kommer att utpekas som besvärsinstans. lämpligt att direkt i lagen uttala att tullverket prövar hithörande frågor. Det ankommer på regeringen att ange att prövningen inotn tullverket skall göras av kustbevakningen.
Regeln i andra stycket om verkställighet av tullverkets beslut om vatten- föroreningsavgift innebär en förändring i förhållande till promemorian. Där föreslogs. efter förebild från vad som gäller miljöskyddsavgiften. att ett avgiftsbeslut av tullverket skulle verkställas som domstols dom. Reglering- en i miljöskyddslagen tillkom på inrådan av lagrådet (jfr prop. 1980/81: 92 s.466 f). Den regel som har föreslagits i förevarande paragrafs andra styc— ke. att tullverkets beslut skall verkställas i enlighet med vad som föreskrivs
Prop. 1982/83: 87 41
i utsökningsbalken , har tillkommit för att passa systematiken i balken i ett fall när verkställigheten "bör handläggas som allmänt mål. På samma sätt som lagrådet uttalat beträffande miljöskyddsavgiften bör nämligen verk- ställigheten av beslut om vattenföroreningsavgift handläggas som allmänt mål. Det görs lämpligen med stöd av 1 kap. 65 utsökningsbalken på så sätt att uppräkningen av allmänna mål i 1 kap. 25 utsökningsförordningen (19811981) kompletteras med vattenföroreningsavgiften. En följd av att verkställigheten skall ske som allmänt mål är bl.a. att bestämmelserna i 3 kap. utsökningsbalken om verkställighet av dom inte blir tillämpliga (3 kap. 235 första stycket utsökningsbalken ). En hänvisning om att verkstäl- ligheten skall ske på samma sätt som beträffande dom leder därför fel. I stället bör kustbevakningens avgiftsbeslut göras verkställbart enligt 3 kap. '15 p.6 i balken på det sätt som föreslagits i andra stycket i förevarande paragraf.
7.5
Finns det sannolika skäl för att vattenföroreningsavgift skall tas ut. får tullverket eller annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud eller förelägganden som är nödvändiga för att säkra bevisning eller säker- ställa statens anspråk på vattenföroreningsavgift. såsom
1. förbud mot fartygets avgång eller vidare resa.
2. förbud att påbörja eller fortsätta lastning. lossning. läktring eller bunkring. .
3. föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg.
4. föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehållsplats.
Beslutas förbud eller föreläggande. skall 7 kap. 7—1055 gälla i tillämp- liga delar.
Utöver det som sägs i specialmotiveringen till 10 kap. 651 promemorian kan framhållas att det i den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.3 ) ansetts påkallat att införa ett krav på sannolika skäl för att avgift skall utgå som en förutsättning för att aktuella förbud och förelägganden skall få användas.
85
För att säkerställa statens anspråk på vattenföroreningsavgift får dom- stol som avses i 8 kap. 85 på framställning av allmän åklagare förordna om kvarstad. Därvid gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 26 kap. rättegångsbalken om kvarstad i brottmål.
I förhållande till förslaget i 10 kap. 75 i promemorian har vidtagits den ändringen att allmän åklagare skall ansöka om kvarstad och att brottmåls- reglerna om kvarstad skall vara tillämpliga i stället för tvistemålsreglerna i 15 kap. RB . Framställning om kvarstad skall göras hos domstol som avses i 8 kap. 8 5. I sådana frågor används således den nuvarande forumregeln i VFL: s ansvarskapitel som medger större valfrihet än den föreslagna for-
Prop. 1982/83: 87 ' 42
umregeln för besvärsmålli 10 kap. 65. Det synes inte föreligga något skäl för att begränsa behörigheten att ta upp kvarstadsfrågor på samma sätt som beträffande besvärsmålen.
10 kap. Övrigt
4.5
Har beslut enligt 7 kap. 45 första stycket. 5 eller 65 meddelats av annan myndighet än sjöfartsverket skall det genast underställas verket.
Har beslut enligt 9 kap. 75 meddelats av annan myndighet än tullverket skall det genast underställas verket.
Beslut som skall underställas får inte överklagas.
Andra stycket är nytt och saknar motsvarighet i promemorian. 1 avsnitt 2.4 har angetts att beslut enligt 9 kap. 75 bör underställas gränschefen vid kustbevakningen för att ge en garanti för att de är välgrundade. En motsva- ' righet till första stycket har därför tagits in i förevarande paragraf.
Regler om att underställningen skall göras hos gränschefen skall tas in i förordningen ( 1980: 789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Där skall också tas in bestämmelser om underställning i sådana fall då beslut har meddelats inom tullverket av någon annan än gränschefen.
6.5
Tullverkets beslut om vattenföroreningsavgift och beslut om förbud eller föreläggande enligt 9 kap. 75 får överklagas genom besvär hos den tings- rätt som är sjörättsdomstol i den ort där beslutet har meddelats.
Besvärshandlingen skall ha kommit in till domstolen inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.
Forumregeln i första stycket är ny. Skälen för den framgår av den allmänna motiveringen ( avsnitt 2.4 ).
7.5
Vid prövning av besvär över beslut om vattenföroreningsavgift och beslut om förbud eller föreläggande enligt 9 kap. 75 gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter.
Allmän åklagare företräder staten i sådana mål.
Ändringarna i förhållande till förslaget i promemorian föranleds av över- vägandena i avsnitt 2.4 .
85
Beslut i andra frågor som avses i denna lag än tullverkets beslut eller domstols dom ifråga om vattenfr'irareningsavgift gäller omedelbart. om inte annat föreskrivs i beslutet eller domen. I fråga om beslut som skall underställas sjöfartsverket eller tullverket kan det berörda verket förordna att beslutet'inte skall gälla tills vidare.
Prop. 1982/83: 87 43
Paragrafens lydelse harjusterats med hänsyn till att beslut enligt 9 kap. 7 5 skall underställas gränschefen vid tullverkets kustbevakning. Jfr avsnitt 2.4. _
Som framgår av 9 kap. 6 5 andra stycket skall tullverkets beslut om vattenföroreningsavgift verkställas i enlighet med vad som föreskrivs i utsökningsbalken . En särskild ordning gäller således för verkställigheten av sådana beslut". [ förevarande paragraf har ett undantag gjorts för sådana beslut liksom för domstols dom på vattenföroreningsavgift. som inte bör kunna verkställas innan den har vunnit laga kraft.
Ikraftträdande m. m.
Denna lag träderi kraft den [januari 1984. Bestämmelserna i 9 kap. tillämpas endast i fråga om överträdelser som har skett efter ikraftträdandet.
Tidpunkten för ikraftträdandet har kommenterats i avsnitt 2.5 . Helt naturligt får de nya bestämmelserna enbart tillämpas på överträdelser som har ägt rum efter ikraftträdandet. 4.2 Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1891: 35 s. 1)
40.5
Partrederi föreligger, om flera överenskommit att under delad ansvarig- het gemensamt driva sjöfart med eget fartyg. Anmälan om partrederiavtal kan göras hos registermyndigheten. som har att ofördröjligen anteckna anmälningen i det register där fartyget är infört eller. om det ej är regis- trerat. kungöra densamma. Närmare föreskrifter om anmälnings- och kun- görelseförfarandet meddelas av regeringen.
För de förpliktelser som uppkommer för partrederiet sedan rederiavtalet anmälts till registermyndigheten svarar varje redare endast i förhållande till sin andel i fartyget i den mån han ej åtagit sig större ansvarighet. För dessförinnan uppkomna rederiförpliktelser svarar redarna solidariskt. I fråga om ansvar för rattenföroreningsavgift enligt 9 kap. lagen ( 1980: 424 ) om åtgärder mot vattenfå'irorening från fartyg gäller 9 kap. 2 5 andra stycket nämnda lag.
I fråga om redarnas inbördes rättigheter och skyldigheter tillämpas be- stämmelserna i 41 —57 55 i den mån annat ej avtalats.
Bakgrunden till ändringsförslaget framgår av specialmotiveringen till 9 kap. 25 VFL.
5 Hemställan Jag-hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslagen till 1. lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. 2. lag om ändring i sjölagent 1891 : 35 s. 1).
6 Beslut
Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.
Prop. 1982/83: 87 44
Utdrag
LAGRÄDET PROTOKOLL vid sammanträde 1982-1 1-25
Närvarande: f.d. regeringsrådet Paulsson. regeringsrådet Delin. justitierå- det Bengtsson.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 19 augusti 1982 har rege- ringen på hemställan av statsrådet och chefen för kommunikationsdeparte- mentet Elmstedt beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till
]. förslag till lag om ändring i lagen (1980: 424) om åtgärder mot vatten- förorening från fartyg.
2. lag om ändring i sjölagen( 1891: 35 s. 1). Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsasscssorn Lennart Alarik.
Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:
l. Förslaget till lag om ändring i lagen (l980:424) om åtgärder mot vatten- förorening från fartyg
Allmänna synpunkter
Den föreslagna lagstiftningen går ut på en reform. som får anses i hög grad angelägen. Det är uppenbart att de nuvarande sanktionerna mot oljeutsläpp från fartyg är otillräckliga för att motverka föroreningar med deras ibland förödande konsekvenser för den marina miljön. Som utveck- las i remissprotokollet finns det all anledning att söka ingripa på ett kraft- fullt sätt mot dessa miljöstörningar. Lagrådet kan i allt väsentligt ansluta sig till huvudtankarna bakom det remitterade förslaget. I några hänseenden ställer sig lagrådet dock tveksamt till det sätt varpå dessa tankar genom- förts. Lagstiftningsuppgiften har inte varit lätt; det har gällt att införa ett avgiftssystem på ett nytt och särpräglat område. där erfarenheter saknas av en sådan reglering och lämpliga förebilder är svåra att finna. Remiss- förslaget aktualiserar vanskliga frågor om avvägning mellan rättssäker- hets- och effektivitetssynpunkter. Från lagteknisk synpunkt framstår lag- förslaget i vissa avseenden som mindre tillfredsställande. Lagrådet åter- kommer härtill i det följande.
Avgiftspåföljder av liknande slag har de senaste åren införts i flera skilda sammanhang och även diskuterats från principiell synpunkt. Nyligen har chefen för justitiedepartementet uttalat sig om vissa riktlinjer för använd- ningen av sanktionsavgifter ( prop. 1981/82: 142 ): uttalandena har lämnats utan en'nran av riksdagen (jfr JuU 1981/82z53). Avgifternas karaktär är emellertid inte densamma i olika lagar utan varierar bl.a. med hänsyn till syftet i det särskilda fallet och förhållandena då sanktionen aktualiseras. Vad gäller vattenföroreningsavgifterna är till en början att märka att dessa
Prop. 1982/83: 87 45
ibland kan bli mycket kännbara, något som i och för sig ter sig väl motiverat. Allmänt sett är ett summariskt avgiftsförfarande mindre lämp- ligt vid allvarliga överträdelser. för vilka en verkligt kännbar påföljd bör utmätas (se lagrådets uttalanden härom i prop. 1975/76: 164 5.233). De särskilda förhållandena vid vattenförorening från fartyg kan visserligen motivera avsteg från denna princip, men försiktighet är i alla händelser påkallad när det gäller att överföra regler från annan avgiftslagstiftning till det nya området. De föreslagna avgifterna framstår närmast som ett tillägg till de straffsanktioner som redan gäller enligt lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Syftet med avgifterna. är synbarligen enbart preventivt: det blir sålunda inte fråga om att avgifterna skulle användas för att kompensera oljeskador. återställa förstörd miljö eller bekosta åtgärder som förebygger skadeverkningar genom olja. Inte heller förutsätter till- lämpningen av bestämmelserna att utsläppet i det enskilda fallet skulle ha medfört någon ekonomisk fördel som nu skall dras in till det allmänna. låt vara att sådana synpunkter har varit ett av motiven för att avgiften skall införas. Förutsättningen för att avgift skall tas ut är visserligen inte att ett utsläpp gjorts uppsåtligen eller vårdslöst — som betonas i remissprotokol- let är det fråga om ett strikt ansvar —' men sanktionen anknyts _till samma gärningar som straffbeläggs enligt 9 kap. 1 så i lagens nuvarande lydelse, och i praktiken torde i flertalet fall. när avgift påförs, vållande ligga någon på fartyget till last.
Av det sagda framgår att likheten med straffsanktionen är påtaglig. dock med den viktiga skillnaden att avgifterna i normala fall skall utges av någon annan än den person som begått överträdelsen och därför kan tänkas bli straffansvarig för denna. På denna punkt liknar sanktionen snarast ett skadestånd.
Under dessa förhållanden kan det synas närliggande att anse reglerna om vattenföroreningsavgift i olika hänseenden böra följa straffrättsliga grundsatser. Detta gäller både förfarandet. där delvis samma rättssäker- hetssynpunkter gör sig gällande som i straffprocessen. och utformningen av de materiella reglerna på området. Å andra sidan är att märka. att sanktionen inte med säkerhet kommer att drabba lika hårt som ett bötes- straff av samma storlek. Likheten med ett strikt skadeståndsansvar aktua— liserar nämligen frågan. om inte den ansvarige redaren — eller annan som kan bli avgiftsskyldig — kommer att ha möjlighet att skydda sig genom försäkring mot risken att utge vattenföroreningsavgifter på samma sätt som mot risken att bli skadeståndsskyldig. Det framgår inte av remisspro- tokollet vilken utveckling man väntar i detta hänseende. men möjligheten till en sådan riskfördelning måste beaktas i sammanhanget. I den mån försäkring blir möjlig kommer avgiftspåföljdens konsekvenser att påtagligt mildras och därmed också dess preventiva effekt att försvagas. En sådan utveckling är knappast önskvärd från lagstiftarens synpunkt. låt vara att vissa preventiva synpunkterkan tänkas bli tillvaratagna genom utform-
Prop. 1982/83: 87 46
ningen av försäkringsvillkoren. I alla händelser går inställningen inom den internationella sjöförsäkringsbranschen svårligen att påverka genom svensk lagstiftning på området. Här föreligger en osäkerhetsfaktor beträf- fande lagstiftningens verkningar. som lagrådet vill betona i sammanhanget. Vad nu sagts talar i vart fall emot att man i alla hänseenden fäster avgöran- de vikt vid avgiftens straffliknande karaktär.
En väsentlig fråga, som berör avgiftens allmänna karaktär. är om man i avgiftsärenden skall tillämpa bevisregler liknande dem i brottmål eller om man skall ställa mindre långtgående krav på utredning om att förutsättning- ar för avgiftssanktion föreligger. Problemet torde ha större betydelse vid vattenföroreningsavgift än när det gäller andra avgifter. eftersom det för vattenföroreningarnas del torde bli särskilt vanligt med invändningar om att en överträdelse beror på olyckshändelse eller liknande förhållanden som medför att ingen avgift skall utgå. I remissprotokollet berörs dessa spörsmål i korthet (i avsnittet 2.2). Inställningen är emellertid inte alldeles klar. Självfallet befriar den omständigheten att ansvaret för vattenförore- ningsavgift är strikt inte i och för sig tullverket från skyldighet att visa att de objektiva rekvisiten för påföljden föreligger.
De bestämmelser i lagens 2 kap. vartill avgiftsreglerna anknyter innebär att avgift kan komma i fråga i två situationer. Om oljeutsläpp förekommer inom ramen för den normala verksamheten på fartyget (2 kap. 1 5), skall avgift under alla förhållanden tas ut: sker det till följd av en olyckshändel- se. föreligger avgiftsskyldighet bara om inte utsläppet begränsats så långt det är möjligt (2 kap. 45). Enligt de konventioner lagen grundar sig på är dock utsläppsförbudet inte tillämpligt om utsläppet är nödvändigt för farty- gets säkerhet eller för att rädda människoliv till sjöss (jfr promemorian s. 87 och 2 kap. 10 & sjöfartsverkets kungörelse 1980: 48 om åtgärder mot vattenförorening från fartyg). Olyckshändclse skall enligt samma konven- tioner anses föreligga om utsläppet är en följd av skada på fartyget eller dess utrustning. förutsatt att ägaren eller befälhavaren inte avsiktligt föror- sakat skadan eller handlat vårdslöst med kännedom om att en skada troligen skulle bli följden. — Vad bevisfrågan angår torde inställningen bakom förslaget vara den att om väl ett utsläpp från ett visst fartyg kan konstateras. myndigheterna är berättigade att utgå från att utsläppet är sådant som anges i 2 kap. 1 s om det inte från motpartens sida åtminstone görs sannolikt att utsläppet varit nödvändigt för fartygets säkerhet eller för att rädda människoliv eller att utsläppet förorsakats av olyckshändelse i nyss angiven mening. För att avgift skall utgå trots att olyckshändelse föreligger fordras att det objektivt sett varit möjligt för befälhavaren och hans folk att handla på annat sätt och därmed begränsa utsläppet. 1 det sistnämnda hänseendet måste bevisbördan rimligen i princip vila på myn- digheterna. '
De bevisregler som sålunda kan antas vara förutsatta i förslaget får anses godtagbara. när det gäller en sanktionsavgift av förevarande slag. Att
Prop. 1982/83: 87 . 47
märka är här att ett utsläpp, som inte förklaras av en skada eller en nödsituation. normalt utan vidare kan antas "härröra från ett sådant hand- lande som medför avgiftsskyldighet.
De anförda allmänna synpunkterna får betydelse för ett annat väsentligt problem, nämligen vilken myndighet som bör pröva frågor om avgiftsskyl- digheten. Det står klart att i praktiken en myndighet kan ställas inför svåra bedömningar. när bevisprinciper av det angivna slaget skall tillämpas. Normalt brukar prövning av denna typ ankomma på domstol. Inte minst kan en sådan ordning synas önskvärd då det gäller så stora ekonomiska värden som här kan stå på spel. Att tullverkets beslut kan överklagas till allmän domstol utgör naturligtvis en viss rättssäkerhetsgaranti. men redan dessförinnan kan förluster uppkomma för den enskilde till följd av tullver- kets åtgöranden.
Å andra sidan har. på sätt utvecklas i remissprotokollet. förslaget bety- dande fördelar från praktisk synpunkt. Nackdelen av att avgiftsbesluten inte fattas av domstol kan i viss mån kompenseras'av att den särskilda sakkunskap som tullverkets tjänstemän har i fråga om de besvärliga tek- niska bedömningarna av oljeutsläpp bör bli av stort värde i sammanhanget — inte minst då det gäller att snabbt dra slutsatser av konstaterade förhål- landen. Lagrådet har. efter någon tvekan. funnit att den föreslagna ord- ningen kan godtas.
Det remitterade förslaget innebär att förfarandet vid beslut om vatten- föroreningsavgift i första instans följer reglerna i förvaltningslagen men i högre instanser reglerna om brottmål i rättegångsbalken : också medan ärendet behandlas i första instans kan dock bestämmelser i rättegångsbal- ken bli tillämpliga. nämligen kvarstadsreglerna i 26 kap. (se 9 kap. Så lagförslaget). Ett skäl att på detta sätt sammanföra regler av olika slag är de artskilda huvudsynpunkter som gör sig gällande i sammanhanget: det inledande förfarandet måste främst präglas av snabbhet och effektivitet. medan processen efter överklagande skall tillgodose de rättssäkerhetssyn- punkter som enligt det nyss sagda inte på samma sätt kan tillvaratas vid tullverkets handläggning. Den föreslagna ordningen är emellertid delvis komplicerad och kan medföra tillämpningssvärigheter. Som framgår av fortsättningen kan man bl. a. av sådana närmast rättstekniska skäl ifråga- sätta olika regler i förslaget.
De centrala bestämmelserna i lagförslaget angående ansvaret för avgif- ten och åtgärder för att säkra statens avgiftsfordran förtjänar särskild uppmärksamhet från både rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt. I korthet innebär de följande. I 9 kap. Zä anges närmare den avgiftspliktigc. vilken kan vara fartygets redare. den som i redarens ställe hade befattning med fartyget eller i visst fall fartygets ägare (vilken ofta är identisk med redaren). Frågor om vattenföroreningsavgift skall enligt 9 kap. 6.5 prövas av tullverket. vars beslut skall verkställas först sedan beslutet vunnit laga kraft. Förslaget ger emellertid möjlighet att — i ett fristående ärende —
Prop. 1982/83: 87 _ 48
erhålla domstols förordnande om kvarstad på den avgiftsskyldiges egen- dom (9 kap. 8 5). I detta sammanhang bör också framhållas myndigheter- nas möjlighet att enligt 9 kap. 7 & tillgripa vissa kraftigt verkande tvångsme- del mot fartyget, bl.a. att förbjuda dess avgång från viss hamn. för att säkerställa statens avgiftsanspråk.
En bärande tanke bakom den nu antydda ordningen är att avgiftsreg- lerna skall fungera effektivt även i fall där den avgiftspliktige försöker komma undan sina skyldigheter. Från den synpunkten föreligger emeller— tid den påtagliga nackdelen. att verkställighet av ett avgiftsbeslut inte kan ske i fartyg eller last som inte tillhör den avgiftspliktige. Detta innebär också att när någon annan än ägaren svarar för avgiften enligt 9 kap. QQ kvarstad inte kan meddelas i fartyget. Här föreligger onekligen en lucka i förslaget. som kan befaras minska lagens effektivitet. Vad som sagts om verkställigheten medför vidare att befogenheten för tullmyndigheten enligt 9 kap. 75 rimligen måste begränsas till sin räckvidd. Det kan knappast anses godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt att exempelvis ett avgångs- förbud. med dess ingripande rättsverkningar. skulle kunna meddelas i syfte att framtvinga betalning även om ett avgiftsbeslut inte kan verkställas i fartyg eller last. I sådana fall framstår ett förbud som en med lagens uppbyggnad svårförenlig påtryckning på den som disponerar över fartyget. Det skulle bli fråga om en sons retentionsrätt. som delvis påminner om vissa andra regler om rätt att behålla skadegörande egendom till säkerhet för en skadeståndsfordran (se bl.a. 52—58 ss ägofredslagen) men som i de aktuella fallen skulle kunna få särskilt kännbara konsekvenser. En så långtgående befogenhet för myndigheterna stämmer knappast med inställ- ningen i svensk rätt i övrigt. Hur betydelsefull befogenheten än kan vara från effektivitetssynpunkt bör den av principiella skäl begränsas till fall där den omhändertagna egendomen verkligen kan tas i anspråk för avgiftsford- ringen. En annan sak är att det får anses försvarligt att tillåta att ett fartyg under viss tid kvarhålls för att säkra bevisning. vem som än äger fartyget (se nedan).
Det framstår alltså som en svaghet i förslaget. att man inte alltid kan ta fartyget i anspråk för avgiftsbetalningen. En närliggande utväg kunde här ha varit att låta sjöpanträtt i fartyget gälla till säkerhet för statens fordran på vattenföroreningsavgift. Denna fordran visar så påtagliga likheter med de fordringar som anges i 24455 sjölagen. att det kunde synas befogat att förena den med en säkerhetsrätt av samma slag. l sa fall skulle staten i regel kunna räkna med att kunna ta fartyget i anspråk för sin fordran. oavsett vem som påförs avgiften. och det skulle framstå som mera naturligt att generellt tillåta tvångsmedel i syfte att säkra statens betalningsanspråk. För att fylla en sådan funktion behövde inte sjöpanträtten i fråga vara likställd med annan sjöpanträtt — något som kunde få konsekvenser för fartygskrediten som är svåra att överskåda. Det skulle räcka om den utgjorde en särskild förmånsrätt. om också med sämre ställning än andra
Prop. 1982/83: 87 _ 49
förmånsrätter i fartyget Ufr 4å förmånsrättslagen ). Med hänsyn bl.a. till att frågan inte alls diskuterats i promemorian eller i remissprotokollet anser sig lagrådet emellertid inte ha tillräckligt material för att föreslå att en sådan panträtt införs; saken torde behöva ytterligare övervägas. [ fortsätt- ningen utgår lagrådet från att sjöpanträtt inte nu kommer att införas för säkrande av avgiftsbetalningen.
Från rättssäkerhetssynpunkt kan vidare — oavsett om sjöpanträtt införs — riktas den invändningen mot bestämmelsen i 9 kap. 7 Så att den tillåter tullmyndigheten att under obegränsad tid kvarhålla ett fartyg i viss hamn eller annars inom landet. Situationen är här en annan än när ett förbud eller föreläggande direkt Siktar till att hindra vattenföroreningar (jfr 7 kap. 4 och. Såå). Det kan inte godtas. att en administrativ myndighet skall ha så vidsträckta möjligheter att utöva press-på enskilda medborgare för att tillvarata statens intresse av avgiftsbetalning: just när det gäller oljetrans- porter kan varje dröjsmål medföra betydande ekonomiska förluster. ln- vändningen gäller även när kvarhållandet sker i bevissäkringssyfte. Ända- målet med bestämmelsen torde tillgodoses också om en tidsgräns sätts för beslutets giltighet. Lagrådet förordar en regel härom och återkommer senare med närmare utformat förslag.
Såsom tidigare nämnts öppnar det remitterade förslaget möjlighet att tillämpa reglerna om kvarstad i brottmål för att statens betalningsanspråk skall säkerställas. Dessa regler. som utgår från att någon är skäligen misstänkt för brott och att åtal blir aktuellt. passar mindre väl i situationen när ett avgiftsärende är under handläggning i tullverket och kanske aldrig kommer under domstolens prövning. När inte saken förs vidare till tings- rätten uppkommer bl.a. frågan hur tullverkets och domstolens handlägg- ning skall samordnas och hur ärendet skall avslutas vid domstolen. Det är visserligen tänkbart att ge uttryckliga regler i dessa och andra tillämpnings- frågor. men detta skulle avsevärt tynga lagtexten. Mot att införa en möjlig- het till kvarstad i denna situation talar också, att sådana beslut om av- gångsförbud som nyss berördes fyller väsentligen samma säkringsfunk- tion. i vart fall under den frist som skulle uppställas enligt vad lagrådet nyss förordat.
Det sagda ger anledning att ställa frågan. om man inte kunde slopa regeln om kvarstad och på ett annat sätt främja genomförandet av statens av- giftskrav. Lagrådet vill här förorda utvägen att man tillåter verkställighet av tullverkets avgiftsbeslut utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. såvida inte säkerhet ställs. Man skulle alltså — eftersom verkställigheten lämpligen bör följa reglerna om allmänna mål — ge en sådan föreskrift som avses i 3 kap. 235 andra stycket andra meningen utsökningsbalken. Emel- lertid bör försäljning av Utmätt egendom få anstå tills avgiftsbeslutet vunnit laga kraft (jfr 8 kap. 4å utsökningsbalken). En sådan ordning synes både enklare och effektivare än den som det remitterade förslaget innebär. Med hänsyn-också till att — enligt vad lagrådet föreslår i det följande — verkstäl- 4 Riksdagen 1982/83. ! saml. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 50
lighet skall kunna undvikas genom att säkerhet ställs och detta i alla händelser torde bli det normala efter ett avgiftsbeslut. bör denna ordning inte möta betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. — l tydlighetens intresse kan tilläggas att lagrådets förslag i denna del givetvis inte avhjälper olägenheten att fartyget inte alltid kan tas i anspråk för betalning av avgiften.
Vad lagrådet ovan förordat om verkställighet av avgiftsbeslut och om beslut av tullmyndighet i syfte att säkra statens betalningsanspråk aktuali- serar en annan fråga. som har samband med kommunikationsregeln i l5.$ förvaltningslagen . Lagrådets förslag innebär bl.a. att. när fartyget kan tas i anspråk för en påförd avgift och säkerhet inte ställs. kronofogdemyndighe- ten omedelbart får utmäta fartyget och ta det i förvar och därmed hindra att fartyget lämnar svenskt vatten. [ sådana fall torde tullmyndigheten ofta. för att säkerställa att fartyget finns tillgängligt när avgiftsbeslutet medde- las. redan dessförinnan ha meddelat sådant förbud mot fartygets avgång. som avses i 9 kap. 7 &. Såsom lagrådet tidigare uttalat bör ett sådant förbud emellertid inte få bestå annat än en begränsad tid. och det är därför från effektivitetssynpunkt nödvändigt att tullmyndigheten meddelar sitt avgifts- beslut utan dröjsmål. Tullmyndighetens möjlighet att snabbt fatta beslut kan emellertid vara begränsad av bestämmelserna om kommunikations- skyldighet i 155 förvaltningslagen . Enligt detta lagrum får ärende inte avgöras utan att part underrättats om det som tillförts ärendet av annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Kommunika- tion behövs dock inte i vissa närmare angivna fall. bl. a. om det kan befaras att genomförande av beslutet i ärendet annars skulle avsevärt försvåras eller om ärendets avgörande inte kan uppskjutas. När den avgiftsskyldige är ett utländskt rederi kan det ofta vara svårt att nå rederiet med underrät- telse utan avsevärd tidsutdräkt. De nyss nämnda bestämmelserna om undantag från kommunikationsskyldighcten synes knappast kunna tilläm- pas i här aktuella fall; det rör sig många gånger om betydande belopp. och det ter sig därför ur rättssäkerhetssynpunkt stötande om den enskilde inte ges tillfälle att komma till tals i ärendet innan det avgörs. Underlåten kommunicering skulle vidare lätt kunna leda till att tullmyndighetens be- slut överklagas i större utsträckning än vad som annars kan väntas bli fallet.
Om sålunda enligt lagrådets mening kommunikation av utredningsmate- rialet som regel inte kan underlåtas innan avgift påförs. kan det dock ifrågasättas om inte möjlighet bör öppnas att göra kommuniceringen på ett förenklat sätt i denna speciella situation. Det ligger nära till hands att ge befälhavaren en legal ställning som företrädare för den avgiftsskyldige när det gäller tillämpning av 15.5 förvaltningslagen . I regel är det ju befälha- varen som bäst känner till de faktiska förhållanden som kan vara av betydelse för ärendets avgörande. och han torde därför i allmänhet ha större förutsättningar än den avgiftsskyldige att avge ett meningsfullt ytt-
Prop. 1982/83: 87 ' 51
rande i ärendet. Det må vidare erinras om att befälhavaren enligt 645 sjölagen redan tillagts behörighet att i vissa hänseenden företräda redaren.
Med hänsyn till det anförda synes det inte behöva möta några betänklig- heter att genom bestämmelse i förevarande lag ge befälhavaren behörighet att för den avgiftsskyldiges räkning ta emot underrättelse enligt rss för- valtningslagen och avge yttrande enligt samma lagrum. Lagrådet förordar att så sker och återkommer senare med förslag till lagtext i ämnet.
Om en bestämmelse av nu angivet slag införs synes det naturligt att befälhavaren också ges behörighet att för den avgiftsskyldige ta emot underrättelse om beslutet enligt 185 förvaltningslagen och att för dennes räkning överklaga beslutet till tingsrätt. En sådan ordning förenklar förfa- randet och torde vara till fördel för den avgiftsskyldige.
Enligt det remitterade förslaget sker ingen ändring i straffbestämmel- serna i förevarande lag — för närvarande i lagens 9 kap. — frånsett att bestämmelserna flyttas till 8 kap. Lagrådet vill här anmärka att de nya reglerna om säkerhetsåtgärder i kapitlet om vattenföroreningsavgifter (9 kap. 7å i det remitterade förslaget) inte är Straffsanktionerade. i motsats till vad som gäller om motsvarande åtgärder enligt 7 kap. 4 och 55.5: meningen är synbarligen att i stället vite skall bli den väsentliga påföljden vid överträdelse av ett förbud eller föreläggande som avser avgiftsplikten. Även om detta kan synas inkonsekvent. kan skäl anföras för förslagets ståndpunkt. Straffsanktionerade säkerhetsåtgärder ter sig här något mind- re angelägna än när åtgärden — som fallet är enligt 7 kap. 4 och 5 55 — direkt syftar till att förebygga vattenförorening. Uppsåtliga överträdelser - av ett förbud av det diskuterade slaget torde kunna bestraffas enligt 17 kap. 135 brottsbalken såsom överträdelse av myndighets bud. Ståndpunkten i remissen får därför anses godtagbar.
De invändningar av skilda slag som här utvecklats har föranlett lagrådet att föreglå en omarbetning av det remitterade förslaget som i sak innebär väsentligen följande. Tullverket skall liksom enligt förslaget besluta om vattenföroreningsavgift. För att säkra bevisning eller verkställighet får tullverket kvarhålla fartyget under begränsad tid. Beslutet skall kunna verkställas omedelbart. om inte säkerhet ställs för avgiften: utmätt egen-— dom får dock inte säljas innan beslutet (eller. efter överklagande. domstols dom på avgiftsskyldighet) vunnit laga kraft. Något beslut om kvarstad skall däremot inte kunna meddelas i detta skede. Bestämmelser ges om behörig- het för befälhavaren att företräda den avgiftsskyldige enligt vad som nyss har sagts. — Till detaljeri reglerna återkommer lagrådet.
Lagrådet vill här slutligen ta upp frågan om dispositionen av bestämmel- serna i lagförslaget. Gällande lag innehåller i 8 kap. regler om besvär m.m.. i 9 kap. ansvarsbestämmelser ochi 10 kap. vissa allmänna föreskrif- ter. Enligt förslaget flyttas ansvarskapitlet upp och bildar 8 kap. medan de nya materiella reglerna om vattenföroreningsavgift får sin plats i .9 kap. och således efter ansvarsbestämmelserna. Vidare sammanförs i lO kap. de
Prop. 1982/83: 875 |.)
allmänna bestämmelser som nu finns där med de besvärsbestämmelscr som nu bildar 8 kap. och de nya regler om besvär m.m. som har samband med införandet av vattenföroreningsavgiften. Enligt lagrådets mening er-- hålls en lämpligare disposition om man förfar på följande sätt. De nya materiella reglerna om vattenföroreningsavgift. som enligt förslaget skall bilda 9 kap. införs i stället i 8 kap. Nuvarande 8— l0 kap. flyttas ner med oförändrad inbördes ordning och får bilda 9—ll kap. Det nya 9 kap. kompletteras med de besvärsregler m.m.. som kan behövas i anledning av införandet av vattenföroreningsavgiften. motsvarande i princip bestäm- melserna i 10 kap. i det remitterade förslaget. Härigenom vinns en-bättre anslutning till lagens nuvarande systematik: bl. a. bibehålls bestämmelser- na i de nuvarande 9 och 10 kap. orubbade som de två sista kapitlen i lagen. Vid behandlingen i fortsättningen av enskildheterna i förslaget kommer- lagrådet att hänföra sig till den kapitel- och paragrafordning. som det remitterade förslaget innehåller. Vid varje lagrum kommer också att anges den beteckning lagrummet ges enligt lagrådets förslag. 1 den mån lagtext, som lagrådet föreslår. hänvisar till annat lagrum kommer lagrådets egen paragrafordning att följas. En sammanställning av lagtexten enligt lagrå- dets förslag tas in i yttrandet efter behandlingen av de skilda paragraferna.
9 kap. 1.5 (8 kap. l ä enligt lagrådets förslag)
1 paragrafen görs undantag för avgiftsplikt när utsläppet "inte är obetyd- ligt". Rörande innebörden hänvisas i specialmotiveringen till promemo-- rian. där det framgår att för oljeutsläppens del man väsentligen skall beakta om den utsläppta kvantiteten är obetydlig (s. 86 f). Med hänsyn till lagstift- ningens syftc ter det sig emellertid naturligt att i sammanhanget ta hänsyn också bl.a. till sådana omständigheter som platsen där utsläppet sker — ett utsläpp som är förhållandevis oskadligt långt från land kan tänkas orsaka allvarliga skador i en känslig strandmiljö eller i ett fågelskyddsområde. Att man på detta sätt inte endast beaktar storleken av utsläppet kan markeras genom att de citerade orden utbyts mot "inte är att anse som obetydligt". Den närmare gränsdragningen får lämnas till rättstillämpningcn.
9 kap. 2.5 (8 kap. lä enligt lagrådets förslag)
I denna paragraf regleras frågan vem vattenföroreningsavgiften skall påföras. Avsikten är. enligt vad som framgår av motiveringen. att avgiften i normalfallet skall erläggas av redaren. eftersom det vanligen är han som har det avgörande inflytandet över f'ar'tygets'drift. När redarfunktionerna är delade mellan flera. såsom vid olika typer av charteravtal. skall som redare betraktas den som vid en helhetsbedömning av omständigheterna i det konkreta fallet får anses stå för den övervägande delen av nämnda funktioner. och avgiften skall i princip påföras honom. I vissa fall. t.ex. vid timecharterförhyrning. skall dock avgiftsskyldigheten i stället åvila förhyraren. Det får antas att härmed åsyftas fall då förhyraren visserligen
Prop. 1982/83: 87 5 3
inte utövar de huvudsakliga redarfunktionerna men likväl haft en sådan befattning med fartygets drift att avgiftsskyldigheten rimligen bör åvila honom. Saknas såväl redare som någon som hade befattning med fartyget i 'redarens ställe. skall avgiften påföras den som vid överträdelsen var farty- gets ägare.
Den sålunda avsedda innebörden kommer ej till klan uttryck i den föreslagna bestämmelsen i första stycket. Denna kan läsas så att den beslutande myndigheten i förekommande fall skulle kunna välja fritt mel- lan redaren och en brukare som haft sådan befattning med fartygets drift som nyss sagts. Vidare lämnas öppet vem som är betalningsskyldig. när upplysning. saknas om redaren men känd brukare finns. Ej heller framgår klart av lagtexten att en fartygsägare som varken är redare eller brukare är fri från betalningsskyldighet i. det fall att både redaren och brukaren är kända men oklarhet råder om vilkendera av dem som bör påföras avgiften. Lagrådet förordar att bestämmelsen omformuleras så. att den åsyftade innebörden framgår klarare. I förtydligande syfte bör därvid också uttryc- ket "utan onödigt dröjsmål" lämpligen ersättas med orden "utan att ären- det blir väsentligt fördröjt".
I paragrafens andra stycke sägs att delägare i ett partrederi är solidariskt ansvariga för betalningen av vattenföroreningsavgift. Meningen är tydligen att ett sådant ansvar gäller endast i fall där partredarna i sådan egenskap är avgiftsskyldiga enligt första stycket. _Enligt avfattningen framstår dock andra stycket som en självständig regel om ansvar för delägarna. oavsett om enligt första stycket avgift skall påföras redaren. ägaren eller någon annan. Bestämmelsen bör omformuleras så att den avsedda innebörden framträder bättre. _
Med hänvisning till det anförda föreslår lagrådet att lagrummet ges följande lydelse:
"Vattenföroreningsavgiften skall påföras den fysiska ellerjuridiska per— son som vid överträdelsen var fartygets redare. Om det avgörande infly- tandet över fartygets drift utövades av någon annan i redarens ställe. skall avgiften dock erläggas av den andre. Finns inte någon som skall påföras avgiften enligt vad nu sagts eller kan det inte utan att ärendet blir väsentligt fördröjt fastställas vem denne är. skall avgiften påföras den som vid överträdelsen var fartygets ägare.
För vattenföroreningsavgift. som delägarna i ett partrederi skall betala enligt första stycket. svarar de solidariskt.”
9 kap. 3 och 455 (8 kap. 3.5 enligt lagrådets förslag)
I 3 & anges de grunder efter vilka vattenföroreningsavgiften skall bestäm- mas. I motsats till departementspromemorian innehåller det remitterade förslaget emellertid — i 4ä — även preciserade bestämmelser om det belopp. som skall utgå i varje enskilt fall. Under sådana förhållanden har regeln i 3 & en begränsad betydelse. Lagrådet förordar att bestämmelserna i
Prop. 1982/83: 87 ' 54
3 och 4 55 sammanförs i en paragraf. Ett första stycke i paragrafen kan då formuleras på förslagsvis följande sätt:
”'Vattenföroreningsavgiften ........ storlek (bruttodräktighet. brt) enligt följande tabell." '
Lagrådet kan inte gå närmare in på frågan. i vad mån avgifterna bestämts på rimligt sätt i tabellen. som bygger på de i 3å angivna principerna. Här kan dock anmärkas att tabellen inte synes helt konsekvent utformad. Vidare kan diskuteras om inte de olika intervallbeloppen kunde bestäm- mas till något jämnare tal.
9 kap. 5.5 (8 kap. 4å enligt lagrådets förslag)
Bestämmelsen om nedsättning och eftergift av vattenföroreningsavgift är av naturliga skäl allmänt hållen. Det torde vara svårt att i lagen ange klara riktlinjer för bedömningen. hur önskvärt det än hade varit att ge en sådan ledning för myndigheternas prövning. Av motiven till bestämmelsen synes framgå att denna är avsedd att användas bara i sådana undantagsfall där avgiftsskyldigheten annars skulle framstå som uppenbart oskälig. Den- na begränsning bör komma till klarare uttryck i lagtexten. — Vad angår regelns närmare innebörd torde här liksom när det gäller andra skälighets- regler av samma typ ett flertal olika faktorer kunna påverka bedömningen. Av särskild betydelse blir det inledningsvis berörda förhållandet att redar- na kan tänkas få möjlighet att försäkra sig mot ansvaret för vattenförore- ningsavgift. Täcks avgiftsskyldigheten av försäkring framstår avgiften som en normal driftkostnad för rederiet. vilken rimligen inte bör reduceras på grund av att utsläppet i det enskilda fallet berott på otur. I övrigt finns det skäl att vid paragrafens tillämpning framför allt ta hänsyn till orsaken till utsläppet — särskilt naturligtvis om detta framstår som ursäktligt. Som antyds i remissprotokollet kan brister i mottagningsanordningarna någon gång tänkas vara ett nedsättningsskäl. Sammanfattningsvis torde innebör- den av bestämmelsen vara att nedsättning eller eftergift kommer i fråga endast i den mån avgiftsskyldigheten på grund av speciella förhållanden framstår som stötande. Normalt behöver myndigheten inte närmare över- väga möjligheten att tillämpa bestämmelsen.
Under hänvisning till det anförda förordar lagrådet att lagrummet får följande lydelse:
”Om vattenföroreningsavgift enligt 35 med hänsyn till omständigheter- na framstår som uppenbart oskälig. får den nedsättas eller efterges."
9 kap. 65 (8 kap. 55 enligt lagrådets förslag)
' Av skäl som utvecklas inledningsvis bör reglerna om verkställighet utformas på annat sätt än som skett i remissförslaget. Reglerna synes lämpligen böra ges plats i följande kapitel. Andra stycket bör således utgå ur paragrafen.
Prop. 1982/83: 87 . 55
9 kap. 75 (8 kap. 6—9åä enligt lagrådets förslag)
Paragrafen i det remitterade förslaget behandlar vissa åtgärder för att säkra bevisning och statens betalningsanspråk. Som inledningsvis framhål- lits bör av rättssäkerhetsskäl reglerna utformas så. att tvångsåtgärder för att säkerställa betalningsanspråk är möjliga endast i den mån verkställighet kan ske i den egendom åtgärden avser och att en gräns anges för den tid ett fartyg kan kvarhållas. Lämpligen bör dessa frågor behandlas i fyra para- grafer. .
l 6 5 i lagrådets förslag behandlas beslut om förbud och föreläggande i bevisningssyfte. Dessa beslut bör — i motsats till beslut för att säkra betalning — kunna meddelas oavsett vem som kan väntas bli påförd vatten- föroreningsavgift. Vad angår den närmare avfattningen av reglerna synes förutsättningen för beslutet böra bestämmas så — i likhet med vad som gäller bl.a. för beslag enligt 27 kap. l & rättegångsbalken — att det "skäli- gen kan antas" att vattenföroreningsavgift skall tas ut. Det torde vidare vara tillräckligt att nämna som exempel på förbud och förelägganden de fall som lär vara mest praktiska. nämligen förbud mot fartygets avgång eller vidare resa samt föreläggande att anlöpa viss hamn.
Självfallet bör ett beslut enligt paragrafen gälla bara tills det har fyllt sitt syfte och längst till dess beslut i avgiftsfrågan meddelas: i avgiftsbeslutet bör förklaras att beslut enligt förevarande bestämmelse. som inte tidigare upphävts. inte längre skall gälla. För att understryka vikten av att inte myndigheterna använder en tvångsåtgärd av detta slag längre tid än erfor- derligt ter det sig påkallat med en uttrycklig föreskrift. att åtgärden ome- delbart skall hävas när det inte längre finns fog för förbudet eller föreläg- gandet. — En yttersta tidsgräns för beslutets giltighet bör tas in i Så (se nedan). .
Lagrådet förordar. att 8 kap. 65 får följande lydelse:
"Kan det skäligen antas att vattenföroreningsavgift skall tas ut. får tullverket eller annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud eller förelägganden beträffande fartyget som är nödvändiga för att säkra bevisning. såsom förbud mot fartygets avgång eller vidare resa eller före- läggande att fartyget skall anlöpa en viss hamn.
Finns det inte längre fog för åtgärd enligt första stycket skall åtgärden omedelbart hävas."
Regler om tvångsåtgärder till säkerställande av statens betalningsan- språk kan lämpligen tas in i 7.6. Liksom enligt det remitterade förslaget bör här samma typer av åtgärder vara möjliga som när det gäller bevissäkring. Bl.a. kan här bli aktuellt med förbud eller föreläggande beträffande lasten. I sammanhanget finns emellertid anledning att skilja mellan beslut som meddelas samtidigt med att vattenföroreningsavgift påförs och beslut på ett tidigare stadium.
När avgift påförs skall enligt det nyss sagda tullmyndigheten häva ett beslut. som tidigare meddelats i bevissäkringssyfte. Fartyget kan då ome-
Prop. 1982/83: 87 . ' 56
delbart avgå om det inte kvarhålls på annan grund. Som redan framhållits förordar lagrådet att avgiftsbeslut skall kunna verkställas genast om inte säkerhet ställs för avgiftens fullgörande. Detta innebär att kronofogdemyn- digheten. för den händelse säkerhet inte ställs. omedelbart kan göra ut- mätning i fartyg eller last. som tillhör den avgiftsskyldige. med påföljd att den utmätta egendomen skall tas i förvar: kronofogdemyndigheten har också möjlighet att provisoriskt ta egendomen i förvar om utmätning inte kan ske genast. Man måste emellertid räkna med att verkställighetsåtgärd i allmänhet inte kan ske i omedelbar anslutning till att avgiftsbeslutet fattas och att det kommer att dröja någon eller några dagar innan kronofogde- myndigheten hinner ingripa. Under tiden från det avgiftsbeslutet medde- lats till dess verkställighet sker skulle ett fartyg då ha möjlighet att lämna svenskt vatten. vilket särskilt när det gäller ett utländskt fartyg många gånger i praktiken skulle omöjliggöra verkställighet. I detta fall måste tullmyndigheten ha möjlighet att i samband med sitt avgiftSbeslut meddela sådant förbud eller föreläggande som erfordras för att säkerställa att farty— get eller lasten kan tas i anspråk för betalning av vattenföroreningsavgif- ten. Emellertid kan man vänta sig att i detta läge säkerhet för fullgörande av statens betalningsanspråk regelmässigt ställs av den avgiftsskyldige och att det därför ofta saknas skäl att meddela förbud eller föreläggande. varom nu är fråga. — Såsom tidigare anförts bör en förutsättning för förbud eller föreläggande 'vara att vattenföroreningsavgiften påförts antingen ägaren av fartyget eller också ägaren av lasten. vilken kan tänkas vara ansvarig i egenskap av redare eller brukare fast han inte äger fartyget. I detta senare fall bör ett förbud eller föreläggande'endast avse lasten och utformas så att det inte inskränker möjligheterna att snarast disponera över fartyget. Under inga förhållanden finns det skäl att låta beslutet gälla längre än till dess verkställighet skett av avgiftsbeslutet. antingen-det är den aktuella egendomen som utmätts eller- beslutet verkställs i någon annan egendom som tillhör den avgiftspliktigc. I och med att verkställighet sker. t. ex. att fartyget utmäts. börförbud ellerföreläggande enligt paragra- fen således automatiskt upphöra att gälla. Vidare står det klart att beslutet genast bör hävas när säkerhet ställs för att avgiftsplikten fullgörs eller beslutet av annan anledning framstår som obefogat. t.ex. om avgiften redan erlagts. Även här bör gälla en längsta tid för fartygets kvarhållande (se nedan om 8 kap. 85 i lagrådets förslag).
Också innan avgiftsbeslutet fattats kan ett förbud eller föreläggande te sig påkallat för att säkerställa avgiftsbetalning. Man kan t.ex. tänka sig att någon bevisning inte behöver säkras beträffande fartyget. eftersom erfor- derliga undersökningar har gjorts och förhör har hållits. men att tullmyn- digheten av annat skäl inte genast kan meddela avgiftsbeslut. exempelvis därför att man väntar på analyser av oljeprov. som kan klargöra om oljan härrör från fartyget eller ej. eller därför att ärendet inte är färdigkommuni- cerat. I detta läge kan fartyget behöva kvarhållas ytterligare några dagar.
Prop. 1982/83: 87 - . 57
Förutsättning för tvångsåtgärd bör dock i detta fall vara att åtminstone sannolika skäl finns för att fartygsägaren eller lastägaren är avgiftspliktig (jfr 15 kap. 15 rättegångsbalken ). Rörande objektet för åtgärden samt förutsättningarna för beslutets hävande kan hänvisas till vad som nyss sagts om förbud eller föreläggande i samband med avgiftsbeslutet.
Enligt det remitterade förslaget skall beslut om förbud eller föreläggande kunna fattas. förutom av tullverket. av annan myndighet som regeringen utser. 'Den åsyftade myndigheten är sjöfartsverket. Av departementspro- memorian framgår att sjöfartsverkets möjlighet att ingripa är avsedd att utnyttjas i brådskande situationer och att ett sådant beslut genast skall anmälas till tullverkets kustbevakning. som därefter övertar handläggning- en av ärendet. Sjöfartsverkets behörighet kan. såsom förslaget är utfor- mat. omfatta ingripanden för att säkra såväl bevisning som betalning. Lagrådet frnner det för sin del välmotiverat att sjöfartsverket ges behörig- het att ingripa i brådskande lägen men sätter ifråga om behörigheten bör omfatta annat ingripande än sådant som är påkallat för att säkra bevisning. Att sjöfartsverket skulle ges behörighet att besluta om förbud eller föreläg- gande enbart för att säkra betalning ter sig egendomligt mot bakgrund av att det ankommer på tullverket ensamt att slutligt pröva om avgift skall påföras: sjöfartsverket skulleju då få bedöma om det föreligger sannolika skäl för att tullverket kommer att påföra avgift. Det torde inte heller föreligga något påtagligt behov av ett sådant bemyndigande för sjöfartsver- ket. I en situation då det kan anses angeläget med ett ingripande från sjöfartsverket torde ett behov att säkra bevisning oftast föreligga.
Med hänsyn till vad sålunda anförts förordar lagrådet att beslut eller föreläggande. som avses i 9 kap. 75 av det remitterade förslaget. skall få meddelas av annan myndighet än tullverket endast när sådant beslut har till syfte att säkra bevisning.
I enlighet med det sagda har 8 kap. 75 i lagrådets förslag avfattats på följande sätt:
"Påförs någon som är ägare av fartyget eller lasten vattenföroreningsav- gift. får tullverket samtidigt besluta sådant förbtrd eller föreläggande be- träffande egendomen som anges i 65 första stycket. om det behövs för att säkerställa statens anspråk på avgiften. Beslutet gäller längst till dess verkställighet sker.
Beslut enligt första stycket får meddelas även innan avgiftsärendet av- görs. om det finns sannolika skäl att avgift kommer att påföras någon som är ägare av fartyget eller lasten. '
Ställs säkerhet för avgiftsskyldighetens fullgörande eller finns det annars inte längre fog för beslut enligt-första eller andra stycket. skall beslutet omedelbart hävas."
Det må tilläggas att prövningen av om ställd säkerhet kan godtas givetvis får ankomma på tullverket. Någon särskild bestämmelse härom torde inte erfordras. '
Prop. 1982/83: 87 58
185 bör tas in en regel om begränsning av den tid varunder fartyget kan hållas kvar med stöd av reglerna 16 och 7 55. Det synes här ändamålsenligt att ange en längsta tid varunder förbud eller föreläggande är giltigt. oavsett om ett eller flera beslut meddelats enligt 6 och 7 55 och oavsett vad grunden varit för beslutet. En sammanlagd tid av fjorton dagar lär härvid vara tillräcklig för utredning i ärendet och eventuellt kvarhållande för verkställighet av avgiftsbeslutet. Tiden bör räknas från det första beslut som med stöd av någon av de angivna paragraferna meddelats i anledning av utsläppet. vare sig fartyget då legat i hamn eller befälhavaren genom beslutet förelagts att anlöpa viss hamn eller annan uppehållsplats. Sedan fjortondagarstiden utgått. skall alltså fartyget få avgå från den hamn eller den uppehållsplats där det befinner sig för att eventuellt lämna riket. Har ett föreläggande inte fullgjorts inom denna tid — fartyget har t.ex. inte anlöpt den hamn som föreläggandet angett — kan visserligen påföljd inträ- da i anledning av överträdelsen. men föreläggandet gäller inte längre. Det bör ankomma på tullverket. eller efter överklagande på domstolen. att iaktta denna regel när beslut meddelas enligt 6 eller 7 5. Beslutet bör alltså avfattas så. att dess begränsade giltighet framgår.
Att märka är att i anledning av ett utsläpp förbud eller föreläggande av samma slag kan meddelas på annan grund. nämligen enligt 7 kap. 55; syftet är då att förebygga eller begränsa föroreningar. Att ett beslut av detta slag har förekommit bör inte påverka giltighetstiden för ett beslut som avser avgiftsplikten. Om ett fartyg kvarhålls med stöd av 7 kap. får det emellertid anses åligga tullverket att. om ett utsläpp har ägt rum. snarast göra utred- ning och fatta beslut i avgiftsfrågan. Självfallet bör inte befogenheten enligt 7 kap. 5 5 utnyttjas i en situation. där det avgörande skälet för ett förbud eller föreläggande i själva verket är att förlänga den fjortondagarsfrist som här föreslås.
Vad som nu sagts om beslut beträffande fartyget bör också gälla beslut enligt 75 om dess last. Fjortondagarstiden bör räknas enhetligt oavsett objektet för beslutet.
Bestämmelsen i 8 kap. 8 5. vilken saknar motsvarighet-i det remitterade förslaget. föreslås sålunda få följande lydelse:
"Beslut om förbud eller föreläggande enligt 6 eller 7 5 gäller inte i något fall längre än fjorton dagar efter det att med anledning av utsläppet sådant beslut först meddelades rörande fartyget eller dess last." _
Bestämmelsen i 95" i lagrådets förslag motsvarar 9 kap. 75 andra stycket i det remitterade förslaget. I detta lagrum hänvisas till vissa paragrafer i lagens 7 kap. Av dessa torde det främst vara 8 och 1055 som kan väntas komma att tillämpas i praktiken. Enligt 7 kap. 85 får föreläggande eller förbud vari vite satts ut allt efter omständigheterna riktas mot fartygets befälhavare. redare eller ägare. Med hänsyn till att enligt 9 kap. 25 i det remitterade förslaget avgiftsskyldighet kan åläggas även den som i reda- rens ställe hade befattning med fartyget när överträdelsen begicks. bör
Prop. 1982/83: 87 59
hänvisningen i förevarande stycke kompletteras så. att ett vitesbeslut också kan riktas mot denne. Ett motsvarande tillägg bör göras beträffande hänvisningen till 7 kap. 95.
Som lagrådet anfört i det föregående bör föreläggande eller förbud som syftar till att säkerställa uttagande av vattenföroreningsavgift kunna med- delas endast om den som påförs avgiften är ägare av fartyget eller lasten eller det är sannolikt att avgift kommer att tas ut av någon sådan person. Om lagrådets förslag i denna del godtas. måste naturligtvis motsvarande begränsning gälla vid tillämpning av hänvisningen till 7 kap. 85. Ett med vite förenat förbud mot fartygs avgång kan t. ex. inte riktas mot en redare som inte tillika är ägare av fartyget. om meningen med förbudet endast skulle vara att säkra betalning av vattenföroreningsavgift. Någon särskild bestämmelse härom synes inte erforderlig.
Bestämmelsen i 8 kap. 95 i lagrådets förslag har i enlighet med det sagda fått följande lydelse:
"I fråga om förbud eller föreläggande enligt 6 eller 75 gäller 7 kap. 7— 1055 i tillämpliga delar. Därvid skall vad i 7 kap. 8 och 955 sägs om fartygets befälhavare. redare eller ägare gälla även den som i redarens ställe utövade det avgörande inflytandet över fartygets drift."
9 kap. 85 (saknar motsvarighet i lagrådets förslag)
Lagrådet har tidigare förordat att kvarstad inte skall komma till använd- ning som ett sjäIVStändigt institut medan avgiftsärendet är anhängigt hos tullverket. Bestämmelsen i förevarande paragraf bör således enligt lagrå- dets mening utgä. Däremot kan det diskuteras om inte en domstol, dit ett avgiftsärende förts efter överklagande. skall ges möjlighet att använda kvarstad i förekommande fall. Lagrådet kommer att ta upp denna fråga vid behandlingen av 10 kap. 75 i det remitterade förslaget.
Lagrådet har tidigare förordat att fartygets befälhavare ges sådan behö- n'ghet för den avgiftsskyldiges räkning att kommunikation enligt 155 för- valtningslagen kan ske med befälhavaren och att denne får avge yttrande enligt samma paragraf. Enligt lagrådets förslag skall befälhavaren vidare ges motsvarande behörighet när det gäller att ta emot underrättelse om beslut enligt 185 nämnda lag och att anföra besvär över sådant beslut. Reglerna härom bör lämpligen införas i förevarande kapitel och där bilda 105. Lagtexten föreslås få följande lydelse:
"I avgiftsärende hos tullverket är fartygets befälhavare behörig att på partens vägnar mottaga underrättelse enligt 155 förvaltningslagen (1971:29()) och avge yttrande som avses i samma lagrum. Han är på motsvarande sätt behörig att mottaga underrättelse om tullverkets beslut enligt 185 nämnda lag och att anföra besvär över beslutet." '
Med den föreslagna utformningen av lagtexten omfattar befälhavarens behörighet även förbud eller föreläggande enligt 9 kap. 75 i remissförsla-
Prop. 1982/83: 87 60
get. När det gäller beslut av sådant slag torde dock befälhavaren ofta själv vara part. Det må vidare påpekas att beslut om förbud eller föreläggande i allmänhet torde kunna fattas utan föregående kommunikation med hänsyn till undantagsreglerna i 155 förvaltningslagen .
10 kap. 45 (9 kap. 1 och 455 enligt lagrådets förslag)
Första stycket enligt det remitterade förslaget motsvaras av första stycket första meningen i nuvarande 8 kap. 15. Det föreslagna nya andra stycket är föranlett av att sjöfartsverket avses bli bemyndigat att fatta beslut om förbud eller föreläggande enligt 9 kap; 75 i remissförslaget. Vid nämnda paragraf har lagrådet förordat en begränsning av sjöfartsverkets behörighet i detta hänseende. Biträds detta kan bestämmelserna i första och andra styckena —- lämpligen sammanförda till ett stycke — ges följande avfattning.
"Har beslut enligt 7 kap. 45 första stycket. 55 eller 65 meddelats av annan myndighet än sjöfartsverket. skall det genast underställas verket. Har beslut enligt 8 kap. 65 meddelats av annan myndighet än tullverket. skall det genast underställas detta verk."
Tredje stycket i remissförslaget är identiskt med bestämmelsen i nuva- rande 8 kap. 1 5 andra meningen. Beträffande det föreslagna stycket anförs i motiveringen att i förordningen (l980:789) om åtgärder mot vattenför- orening från fartyg "skall tas in bestämmelser om underställning i sådana fall då beslut enligt 9 kap. 75 meddelats inom tullverket av någon annan än gränschefen. Meningen synes vara att även för sådana beslut skall gälla bestämmelsen att beslut som skall underställas inte får överklagas.
En sådan ordning bör i och för sig kunna godtas. De nya bestämmelserna i förevarande paragraf tar emellertid sikte endast på fall då beslut medde— lats av annan myndighet än tullverket: frågor om den interna kompetens— fördelningen inom verket regleras naturligt nog ej alls i lagförslaget. Med den utformning lagtexten fått i remissförslagets 10 kap. 65 torde det inte vara möjligt att i administrativ ordning föreskriva. att ett av tullmyndighet meddelat beslut inte kan överklagas-. 1 lagen bör därför tas upp en bestäm- melse varigenom stöd erhålls för den avsedda ordningen att talan får föras först sedan ärendet efter underställning behandlats av högre instans inom verket. Bestämmelsen bör avse även underställning inom sjöfartsverket och ges en så allmän formulering att den ej onödigtvis binder de organisa- toriska förhållandena inom respektive myndighet. En sådan bestämmelse kan lämpligen utformas som ett tillägg till överklagningsförbudet i tredje stycket. Detta stadgande. som av lagtekniska skäl bör tas upp i en särskild paragraf . placerad efter besvärsreglerna och i lagrådets omredigerade för- slag betecknad 9 kap. 4 5. föreslås få följande lydelse:
"Beslut som skall underställas enligt denna lag får ej överklagas. Det- samma gäller beslut som meddelats inom sjöfartsverketeller tullverket och som. enligt vad regeringen förordnar. skall underställas inom verket."
Prop. 1982/83: 87 . 61
10 kap. 55 (9 kap. 25 enligt lagrådets förslag)
Denna paragrafi det remitterade förslaget är identisk med 8 kap. 25 i lagens nuvarande lydelse. Med hänsyn till bl.a. att de nya materiella bestämmelserna om vattenföroreningsavgift avses bli placerade före nu ifrågavarande paragraf erfordras en redaktionell jämkning av andra stycket i lagrummet. innebärande att orden "Beslut i andra frågor som avses i denna lag överklagas genom besvär" ersätts med orden "Beslut i andra frågor som avses i 1—7 kap. överklagas genom besvär."
10 kap. 65 (9 kap. 35 enligt lagrådets förslag)
Paragrafen reglerar besvär över tullverkets avgiftsbeslut och beslut om säkerhetsåtgärder. Eftersom. beslut som skall underställas högre instans inom verket inte får överklagas (jfr 10 kap. 45 i det remitterade förslaget och 9 kap. 45 i lagrådets förslag) kommer besvären i sådant fall att avse beslutet av den överprövande tjänstemannen: forum för besvären bestäms av detta beslut.
1 första stycket talas om sjörättsdomstol i "den ort där beslutet har meddelats". Med hänsyn till att den beslutande tjänstemannen kan tänkas ha meddelat beslutet på annan plats än där han är stationerad. t.ex. i samband med egna undersökningar av förhållandena på platsen. bör de citerade orden lämpligen bytas ut mot ”orten där den tullmyndighet som meddelade det överklagade beslutet har sitt säte". — Godtas den omdispo- nering av lagtexten som lagrådet föreslår. bör hänvisningarna i paragrafen jämkas i enlighet härmed.
Lagrådet förordar att paragrafen får följande lydelse:
"Tullverkets beslut om vattenföroreningsavgift och om förbud eller föreläggande enligt 8 kap. 6 eller 75 får överklagas genom besvär hos den tingsrätt som är sjörättsdomstol i orten där den tullmyndighet som medde- lade det överklagade beslutet har sitt säte. Besvärshandlingen skall ha kommit in till domstolen inom tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet."
10 kap. 75 (9 kap. 55 enligt lagrådets förslag)
I denna paragraf föreslås bestämmelser om handläggningen vid domstol av besvär över beslut om påförande av vattenföroreningsavgift och om förbud eller föreläggande enligt 9 kap. 75 i det remitterade förslaget (8 kap. 6 och 755 enligt lagrådets disposition). Första stycket hänvisar i detta hänseende till bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott. på vilket inte kan följa svårare straff än böter. ' 1 vad förslaget avser sådana mål vid domstol som gäller påförande av vattenföroreningsavgift föreligger enligt lagrådets mening goda skäl för förslaget. Bestämmelsen innebär bl. a. att målet vid tingsrätten kan hand- läggas i enklare sammansättning än annars (1 kap. 35 rättegångsbalken) och att målet kan avgöras utan personlig inställelse av den enskilde (21
Prop. 1982/83: 87 62
kap. 25 och 46 kap. 155 samma balk). Bestämmelsen har motsvarighet i reglerna om avgifter enligt lagen (1976: 666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.. och samma bestämmelse har föreslagits i propositionen l98l/82: 146 om ändring i utlänningslagen (1980: 376). m.m. i vad angår avgift för den som olovligen har utlänning i sin tjänst.
I fråga om talan mot förbud eller föreläggande som avses i 9'kap. 75 i det remitterade förslaget synes emellertid en enklare ordning vara behövlig. Det ligger i sakens natur att besvär över sådana beslut måste handläggas med största skyndsamhet om besvärsprövningen skall få någon reell me- ning. Det måste därför godtas att rättegången i dessa fall sker i mera summariska former än som gäller för bötesmål i allmänhet. Exempelvis måste handläggningen kunna ske utan att huvudförhandling hålls. I syste- matiskt hänseende företer besvär varom här är fråga stor likhet med talan. som en misstänkt enligt 27 kap. rättegångsbalken för vid tingsrätt om prövning av beslag, som gjorts av åklagaren eller undersökningsledaren. Det skulle i och för sig vara möjligt att utarbeta uttryckliga bestämmelser om handläggningen i överensstämmelse med vad som gäller sådan talan enligt 27 kap. rättegångsbalken. men de skulle bli tämligen vidlyftiga och därmed komma att utgöra ett tyngande inslag i lagtexten. En närmare liggande lösning synes vara att ge en regel efter förebild av 59 kap. 65 rättegångsbalken. som handlar om besvär hos allmän underrätt över straff- föreläggande. En sådan regel skulle i princip innebära att man låter de bestämmelser. som gäller besvär i hovrätt över beslut av tingsrätt. få motsvarande tillämpning på handläggningen i tingsrätt av de där anförda besvären. Härav följer bl.a. att rättegången som regel är skriftlig. dock med möjlighet att höra pan eller annan muntligen om det behövs. Lagrådet föreslår att den nu redovisade lösningen väljs. Även i dessa mål kommer omröstningsreglerna i brottmål att gälla. Rättens avgörande sker här ge- nom beslut och rättsmedlet för överklagande blir följaktligen besvär.
Lagrådet har tidigare förordat (jfr vid 9 kap. 8 5 i det remitterade förslaget) att kvarstad inte skall användas som ett självständigt institut när avgiftsärendet är anhängigt hos tullverket. Den möjlighet tullverket har att meddela förbud eller föreläggande i betalningssäkringssyfte enligt 9 kap. 75 i remissförslaget har bedömts i huvudsak fylla samma ändamål. Emel- lertid kan det i vissa situationer tänkas uppkomma behov att senare. sedan avgiftsfrågan förts vidare till domstol. kunna säkra betalning för avgift. som kan komma att dömas ut. Särskilt synes detta kunna bli aktuellt om tingsrätten upphäver tullverkets beslut att påföra avgift men åklagaren för målet vidare till hovrätt. Då föreligger inte möjlighet för kronofogdemyn- digheten att ingripa med säkringsåtgärd eftersom exekutionstiteln har upp- hävts. För sådana och liknande fall kan det vara lämpligt att domstol har möjlighet att säkra betalning genom kvarstad. Lagrådet föreslår att en bestämmelse härom införs. Denna bör lämpligen utformas som en före- skrift att bestämmelserna om kvarstad i brottmål skall gälla i tillämpliga delar.
Prop. 1982/83: 87 63
Beträffande bestämmelsen i andra stycket förordar lagrådet en redak- tionell jämkning i syfte att det klart skall framgå av lagtexten att allmän åklagare inte har rätt att anföra besvär till tingsrätt över tullverkets beslut i ett avgiftsärende.
Med hänsyn till det anförda föreslår lagrådet att paragrafen får följande lydelse:
"Beträffande talan vid domstol rörande beslut om påförande av vatten- föroreningsavgift gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbal- ken om åtal för brott. på vilket inte kan följa svårare straff än böter.
Första stycket tillämpas även beträffande talan vid domstol angående förbud eller föreläggande enligt 8 kap. 6 eller 7 5. I fråga om handläggning- en vid tingsrätt gäller dock bestämmelserna i 52 kap. 2. 3 och 5—1255 rättegångsbalken i tillämpliga delar. Bestämmelse som avser hovrätt gäller därvid i stället tingsrätten.
Bestämmelserna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål gäller i till- lämpliga delar i mål. som avses i första stycket.
Allmän åklagare företräder staten i mål vid domstol rörande beslut av tullverket. som har överklagats enligt 3 5."
10 kap. 8 5. (9 kap. 65 enligt lagrådets förslag)
Enligt paragrafen skall. i överensstämmelse med 8 kap. 35 i nuvarande lag. beslut i frågor som avser annat än vattenföroreningsavgift gälla ome- delbart om inte annat föreskrivs i beslutet. Såvitt angår ärende om sådan avgift är meningen att beslut om säkerhetsåtgärder (9 kap. 75 i det remitte- rade förslaget) skall gälla genast. medan tullverkets avgiftsbeslut och. om avgiftsbeslutet överklagats. domstols dom skall verkställas enligt utsök- ningsbalkens regler om allmänt mål. Eftersom lagen inte ger någon sådan föreskrift om omedelbar verkställighet som avses i 3 kap. 235 samma balk. innebär det att beslut eller domar av detta slag får verkställas först sedan de vunnit laga kraft. (.lfr 9 kap. 65 i det remitterade förslaget och motive- ringen till den paragrafen.)
Som utvecklats i inledningen blir lagstiftningen både enklare och effekti- vare. om verkställighet av beslut och domar om avgiftsskyldighet får ske genast. såvida inte säkerhet ställs för avgiftsskyldighetens fullgörande. (Jfr lagen 1978: 882 om säkerhet för skattefordringar m. m.) En regel härom bör tas in som ett första stycke i den förevarande paragrafen. Av rättssäker- hetsskäl bör emellertid utmätt egendom — i allmänhet fartyget — inte få försäljas utan gäldenärens samtycke innan exekutionstiteln har vunnit laga kraft. (Jfr 8 kap. 45 första stycket utsökningsbalken. vilket stadgande med hänsyn till föreskrifterna i 3 kap. 235 första stycket ej gäller i allmänt mål. samt 8 kap. 195 samma balk.) — Lagrådet förordar vidare att i lagtexten införs en bestämmelse som medger att förordnande meddelas om undantag från regeln om omedelbar verkställighet — detta särskilt med tanke på att domstol efter besvär skall ha möjlighet att inhibera verkställigheten.
Prop. 1982/83: 87 64
Bestämmelserna i 10 kap. 85 iIdet remitterade förslaget bör tas in som ett andra stycke i paragrafen. En omformulering bör dock ske för att förebygga missförståndet att "beslut i andra frågor som avses i denna lag" också skulle åsyfta domstolsavgöranden i frågor om straffansvar.
Lagrådet förordar att paragrafen får följande lydelse: "Tullverkets beslut och domstols dom. varigenom vattenföroreningsav- gift påförs. får verkställas genast. om inte annat förordnas eller säkerhet ställs för avgiftsskyldighetens fullgörande. Om verkställigheten gäller i övrigt vad som föreskrivs i utsökningsbalken om allmänt mål. Utmätt egendom får dock inte säljas utan gäldenärens samtycke. förrän beslutet eller domen har vunnit laga kraft.
Andra beslut i frågor som avses i 1—8 kap. gäller omedelbart. om inte annat föreskrivs i beslutet. [ fråga om beslut som skall underställas sjö- fansverket eller tullverket kan det berörda verket förordna att beslutet tills vidare inte skall gälla." '
Sammanfattningsvis förordar lagrådet att lagförslaget får följande ut- formning.
"Härigenom föreskrivs i fråga om lagen ( 1980:424 ) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg
dels att nuvarande 8 kap.. 9 kap. och 10 kap. skall betecknas 9 kap.. 10 kap. och 11 kap..
dels att i lagen skall införas ett nytt kapitel. 8 kap.. samt nya bestämmel- ser. 9 kap. 4—655. av nedan angivna lydelse.
dels att 1—3 55 i det nya 9 kap. skall ha nedan angivna lydelse.
8 kap. Vattenföroreningxai'gij'r l 5
En särskild avgift (vattenföroreningsavgift) skall tas ut. om något av de förbud mot utsläpp av olja från fartyg som avses i 2 kap. 25 har överträtts och utsläppet inte är att anse som obetydligt. Detsamma gäller. om ett sådant utsläpp av olja som avses i 2 kap. 45 inte har begränsats så långt det är möjligt.
Vattenföroreningsavgiften tillfaller staten.
2 5
Vattenföroreningsavgiften skall påföras den fysiska eller juridiska per- son som vid överträdelsen var fartygets redare. Om det avgörande infly- tandet över fartygets drift utövades av någon annan i redarens ställe. skall avgiften dock erläggas av den andre. Finns inte någon som skall påföras avgiften enligt vad nu sagts eller kan det inte utan att ärendet blir väsentligt fördröjt fastställas vem denne är. skall avgiften påföras den som vid överträdelsen var fartygets ägare.
För vattenförorcningsavgift. som delägarna i ett partrederi skall betala enligt första stycket. svarar de solidariskt.
Prop. 1982/83: 87 65
3 5
Vattenföroreningsavgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets omfattning och fartygets storlek (bruttodräktighet. brt) enligt följande ta- bell.
Utsläppt oljemängd ..... tabellen här utesluten ..... över 501 000 1. Med bruttodräktigheten avses det bruttodräktighetstal som anges i det för fartyget gällande mätbrevet.
4 5 Om vattenföroreningsavgift enligt 35 med hänsyn till omständigheterna framstår som uppenbart oskälig. får den nedsättas eller efterges.
5 5 Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av tullverket.
6 5
Kan det skäligen antas att vattenföroreningsavgift skall tas ut. får tull- verket eller annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud eller förelägganden beträffande fartyget som är nödvändiga för att säkra bevis- ning, såsom förbud mot fartygets avgång eller vidare resa eller föreläggan- de att fartyget skall anlöpa viss hamn.
Finns det inte längre fog för åtgärd enligt första stycket skall åtgärden omedelbart hävas.
7 5
Påförs någon som är ägare av fartyget eller lasten vattenföroreningsav- gift. får tullverket samtidigt besluta sådant förbud eller föreläggande be- träffande egendomen som anges i 65 första stycket. om det behövs för att säkerställa statens anspråk på avgiften. Beslutet gäller längst till dess verkställighet sker.
Beslut enligt första stycket får meddelas även innan avgiftsärendet av- görs. om det finns sannolika skäl att avgift kommer att påföras någon som är ägare av fartyget eller lasten.
Ställs säkerhet för avgiftsskyldighetens fullgörande eller finns det annars inte längre fog för beslut enligt första eller andra stycket, skall beslutet omedelbart hävas.
8 5
Beslut om förbud eller föreläggande enligt 6 eller 75 gäller inte i något fall längre än fjorton dagar efter det att med anledning av utsläppet ett sådant beslut först meddelades rörande fartyget eller dess last.
9 5 I fråga om förbud eller föreläggande enligt 6 eller 75 gäller 7 kap. 7— 5 Riksdagen 1982/83. [ .i'aml. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 66
1055 i tillämpliga delar. Därvid skall vad i 7 kap. 8 och 955 sägs om fartygets befälhavare. redare eller ägare gälla även den som i redarens ställe utövade det avgörande inflytandet över fartygets drift.
10 5
l avgiftsärende hos tullverket är fartygets befälhavare behörig att på partens vägnar mottaga underrättelse enligt 155 förvaltningslagen (1971:290) och avge yttrande som avses i samma lagrum. Han är på motsvarande sätt behörig att mottaga underrättelse om tullverkets beslut enligt 185 nämnda lag och att anföra besvär över beslutet.
9 kup. Besvär m.m. 1 5
Har beslut enligt 7 kap. 45 första stycket. 55 eller 65 meddelats av annan myndighet än sjöfartsverket. skall det genast underställas verket. Har beslut enligt 8 kap. 65 meddelats av annan myndighet än tullverket. skall det genast underställas detta verk.
2 5
Beslut som har meddelats av sjöfartsverket i fråga som avses i 7 kap. 45 första stycket. 55 eller 65 överklagas hos kammarrätten genom besvär. .
Beslut i andra frågor som avses i 1—7 kap. överklagas genom besvär
1. hos sjöfartsverket. om beslutet har meddelats av en annan myndighet som inte är central förvaltningsmyndighet och ej heller kommunal myndig- het. eller
2. hos regeringen. om beslutet har meddelats av sjöfartsverket eller av en annan myndighet som är central förvaltningsmyndighet.
3 5 .
Tullverkets beslut om vattenföroreningsavgift och om förbud eller före- läggande enligt 8 kap. 6 eller 75 överklagas genom besvär hos den tingsrätt som är sjörättsdomstol i orten där den tullmyndighet som meddelat det överklagade beslutet har sitt säte. Besvärshandlingen skall ha kommit in till domstolen inom tre veckor från den dag klaganden fick del av beslutet.
4 5
Beslut som skall underställas enligt denna lag får ej överklagas. Det- samma gäller beslut som meddelats inom sjöfartsverket eller tullverket och som. enligt vad regeringen förordnar. skall underställas inom verket.
5 5
Beträffande talan vid domstol rörande beslut om påförande av vattenför- oreningsavgift gäller i tillämpliga delar bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott. på vilket inte kan följa svårare straff än böter.
Prop. 1982/83: 87 . 67
Första stycket tillämpas även beträffande talan vid domstol angående förbud eller föreläggande enligt 8 kap. 6 eller 7 5. I fråga om handläggning- en vid tingsrätt gäller dock bestämmelserna i 52 kap. 2. 3 och 5—1255 rättegångsbalken i tillämpliga delar. Bestämmelse som avser hovrätt gäller därvid i stället tingsrätten.
Bestämmelserna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål gäller i till- lämpliga delar i mål. som avses i första stycket.
Allmän åklagare företräder staten i mål vid domstol rörande beslut av tullverket. som har överklagats enligt 3 5.
6 5
Tullverkets beslut och domstols dom. varigenom vattenföroreningsav- gift påförs. får verkställas genast. om inte annat förordnas eller säkerhet ställs för avgiftsskyldighetens fullgörande. Om verkställigheten gäller i övrigt vad som föreskrivs i utsökningsbalken om allmänt mål. Utmätt egendom får dock inte säljas utan gäldenärens samtycke. förrän beslutet eller domen har Vunnit laga kraft.
Andra beslut i frågor som avses i 1—8 kap. gäller omedelbart. om inte annat föreskrivs i beslutet. I fråga om beslut som skall underställas sjö- fartsverket eller tullverket kan det berörda verket förordna att beslutet tills vidare inte skall gälla."
Denna lag träder i kraft den Bestämmelserna i 8 kap. tillämpas endast i fråga om överträdelser som har skett efter ikraftträdandet.
2. Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1891: 35 5.1)
Förslaget föranleder ingen annan erinran än att. om lagrådets ovanståen- de förslag godtas. vissa hänvisningar i förslaget till lag om ändring i sjölagen börjämkas.
Prop. 1982/83: 87 68
Utdrag KOMMUNIKATIONSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde 1983-01-26
Närvarande: statsministern Palme. ordförande. och statsråden l. Carlsson. Lundkvist. Feldt. Sigurdsen. Leijon. Hjelm-Wallén. Peterson. Rainer. Boström. Gradin. Dahl. R. Carlsson. Holmberg. Hellström. Thunborg
Föredragande: statsrådet Boström
Proposition om vattenföroreningsavgift
[ Anmälan av lagrådsyttrande
Föredraganden anmäler lagrådets yttrande] över förslag till
1. lag om ändring i lagen (1980: 424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.
2.1ag om ändringi sjölagen (1891135 5.1). Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför. Lagrådet har i sitt yttrande inledningsvis gjort vissa uttalanden om vattenföroreningsavgiftens allmänna karaktär. Enligt lagrådet framstår den föreslagna avgiften närmast som ett tillägg till de straffsanktioner som redan gäller enligt lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (VFL). Under dessa förhållanden kan det. framhåller lagrådet. ligga nära 'till hands att reglerna om vattenföroreningsavgift bör följa straffrättsliga grundsatser. både i fråga om förfarandet och utformningen av de materiella reglerna. Å andra sidan kan man inte bortse från möjligheten att redaren — eller annan som kan bli betalningsskyldig — kommer att ha möjlighet att genom försäkring skydda sig mot risken att utge vattenföroreningsavgift. Det sist sagda talar enligt lagrådet emot att man i alla hänseenden fäster avgörande vikt vid avgiftens straffliknande karaktär.
Eftersom det förda resonemanget inte innehåller några bestämda slutsat- ser och lagrådet inte återkommer till denna fråga. vill jag för egen del kommentera frågan något.
Som framgår av prop. 1981/82: 142 om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet (s.22) används sanktionsavgifter ofta på ett sätt som närmast för tanken till straff och förverkande och de fyller i många avseen-
' Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 19 augusti 1982.
Prop. 1982/83: 87 69
den samma funktion — att genom sin preventiva effekt motverka överträ- delser av vissa bestämmelsenoch att eliminera orättmätiga vinster. Vatten- föroreningsavgiften utgör inget undantag härvidlag. Jag vill emellertid be- tona att utgångspunkten för arbetet med att ta fram en ekonomisk sanktion mot vattenförorening från fartyg har varit att varken de materiella straff- bestämmelserna eller handläg'gningsreglerna inom straffprocessen be- dömts vara tillräckliga för att man skall erhålla den avsedda preventiva effekten. När det gäller att tillskapa ett nytt sanktionssystem av det slag som nu är i fråga är det enligt min mening knappast fruktbart att arbeta med hypotesen att straffrättsliga grundsatser skall följas. Med hänsyn till de speciella krav som måste ställas på sanktionen. visade det sig i stället nödvändigt att "skräddarsy" denna utan förutfattade meningar i frågan om den borde följa straffrättsliga eller andra principer. Frågan i vilken ut- sträckning regelsystemet bör följa straffrättsliga grundsatser kan alltså inte besvaras generellt utan får avgöras efter en lämplighetsavvägning i varje särskilt fall.
Lagrådets uppfattning. att den möjliga förekomsten av ett försäkrings- skydd talar emot att man i alla hänseenden fäster avgörande vikt vid avgiftens straffliknande karaktär. synes diskutabel. om'man tänker på dokumentationen av fakta på vilka eventuella principer kan byggas upp. Under ärendets tidigare behandling har det självfallet stått klart. att det kan komma att införas ett försäkringsskydd mot risken att få utge avgift. Det har emellertid inte varit möjligt — och är det inte heller i dag — att bedöma vilken utveckling som är att förvänta i det avseendet. Att låta regleringen influeras av så osäkra antaganden framstår enligt min mening som mindre lämpligt.
En särskild fråga. som berör avgiftens allmänna karaktär. är vilka bevis- regler som skall tillämpas. Lagrådet har sålunda. utan att lämna något entydigt svar. frågat sig om man i avgiftsärenden skall tillämpa bevisregler liknande dem i brottmål eller om man skall ställa mindre långtgående krav. För egen del anser jag att man i fråga om bevisningens styrka bör följa samma principer som i domstolsförfarandet i allmänhet. Det är ovisst i vilken utsträckning det på den punkten föreligger någon skillnad mellan brottmål och t.ex. tvistemål. Övervägande skäl talar emellertid enligt min mening för att man här upprätthåller samma beviskrav som i brottmålen. Jag kan vidare helt ansluta mig till de uttalanden i förtydligande syfte som lagrådet har gjort angående bl. a. bevisbördans fördelning i särskilt angivna fall.
Vad gäller verkställigheten av beslut om vattenföroreningsavgift och möjligheten att erhålla kvarstad för att säkra betalning av avgiften har lagrådet förordat en annan lösning än den som föreslagits i remissen. I anslutning härtill har lagrådet även tagit upp frågan om en tidsbegränsning av möjligheterna att enligt det remitterade förslaget ingripa med nyttjande- förbud för fartyg.
Lagrådet konstaterar att verkställighet av ett avgiftsbeslut inte kan ske i
x
Prop. 1982/83: 87 70
fartyg eller last som inte tillhör den avgiftspliktige. Det innebär också att fartyget inte kan bli föremål för kvarstad. om någon annan än dess ägare svarar för avgiften. Jag kan i och för sig hålla med om att detta är en svaghet i förslaget. Detta problem är emellertid en följd av att ägaren till ett fartyg inte utan vidare skall behöva riskera att få fartyget utmätt för andras skulder. vilket är ett grundläggande element i vårt rättssystem. Vill man kalla detta för en lucka i förslaget. bör det också påpekas att den kvarstår även med den lösning lagrådet förordat. Det enda praktiskt tänkbara sättet att täppa till luckan vore att förena statens fordran på vattenföroreningsav- gift med sjöpanträtt i fartyget. I sitt yttrande diskuterar lagrådet den möjligheten men anser sig. eftersom'frågan inte behandlats i departements- promemorian eller i remissprotokollet. inte ha tillräckligt material för att föreslå att en sådan panträtt införs. Även jag menar att det f.n. inte finns skäl att införa sjöpanträtt till säkerhet för fordran på vattenföroreningsav- gift. Vi vet ännu inte om det kommer att finnas något praktiskt behov av det. Skulle det framdeles visa sig att så är fallet får frågan tas upp på nytt. Sjöpanträtt synes i så fall lämplig. eftersom den gäller i fartyget oavsett om fordran riktar sig mot redaren. ägaren eller den som i redarens ställe handhar fartygets drift. Det föreligger inte heller något hinder enligt 1967 års sjöpanträttskonvcntion mot att införa en sådan nationell sjöpanträtt. Den kommer då enligt art.6 i konventionen att i förmånsrättshänseende placeras efter sjöpanträtterna i art.4 — vilka är desamma som i 2445 sjölagen — och inskrivna skeppshypotek.
Enligt lagrådet bör det av rättssäkerhetsskäl inte vara tillåtet för tull- myndigheten att kvarhålla ett fartyg under obegränsad tid. En tidsgräns för beslutets giltighet bör följaktligen införas. Lagrådet har vidare avstyrkt förslaget om möjlighet till särskild kvarstadstalan vid domstol när ett ärende om vattenföroreningsavgift handläggs i tullverket. bl.a. därför att reglerna i rättegångsbalken om kvarstad i brottmål passar mindre väl i den situationen. Syftet med kvarstad kan enligt lagrådet i stället tillgodoses genom ett — tidsbegränsat —- beslut om avgångsförbud och genom att man tillåter verkställighet av tullverkets avgiftsbeslut utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. såvida inte säkerhet ställs.
Ett slopande av möjligheten att använda kvarstadsinstitutet i avgifts- ärendet innebär cn inskränkning i möjligheterna att säkra statens avgifts- krav i avvaktan på beslut om påförande av avgift. Annan lös egendom som tillhör den som kan komma att påföras avgiften kan sålunda inte tas i anspråk. Detta kan vara otillfredsställande i de fall där den avgiftsskyldige inte äger det fartyg som släppt ut oljan men väl annan egendom. som skulle kunna beläggas med kvarstad. Innan man har vunnit praktiska erfarenhe- ter av avgiftssystemet är det dock för tidigt att uttala sig. om det nyss sagda medför några praktiska olägenheter. Jag vill också tillägga att den tidsfrist om högst 14 dagar. som lagrådet föreslagit när det gäller möjligheten att kvarhålla ett fartyg. får anses tillräckligt lång för att få till följd att säkerhet
Prop. 1982/83: 87 . 71
snabbt kommer att ställas för eventuella avgiftskrav. Jag'finner därför att övervägande skäl f.n. talar för den av lagrådet förordade lösningen att en särskild kvarstadstalan inte införs. — När ett mål efter överklagande hand- läggs av domstol-bör det dock. som lagrådet har föreslagit. finnas möjlighet att använda kvarstadsinstitutet.
En förutsättning för mitt ställningstagande till kvarstadsfrågan är att samhällets möjligheter till tvångsingripanden skall framstå som så effekti- va. att man har anledning förvänta sig att såväl berörd personal på fartygen som redarna på olika sätt bidrar till att underlätta utredningarna. Som jag nyss nämnde tror jag att den av lagrådet föreslagna högsta tidsfristen verkar i denna riktning. En sak som däremot kan ifrågasättas år. om en sådan relativt lång tidsfrist ur rättssäkerhetssynpunkt är att föredra fram- för en kortare tidsfrist — t. ex. en vecka — med skyldighet att hos domstol begära förlängning av tiden i de fall som inte kan avgöras inom den i lagen angivna tiden — en ordning som måhända skulle skapa ett större tryck på" tullverket att snabbt avgöra avgiftsfrågan. För egen del finner jag dock lagrådets förslag ha praktiska fördelar och förordar att det väljs.
Sammanfattningsvis anser jag att den av lagrådet föreslagna ordningen för att säkerställa verkställighet av ett avgiftsbeslut medför betydande praktiska fördelar. Jag ansluter mig därför till förslaget i denna del.
Lagrådet har vidare föreslagit. att fartygets befälhavare ges behörighet att för den avgiftsskyldiges räkning ta emot underrättelse enligt 155 för- valtningslagen och avge yttrande enligt samma lagrum samt ta emot under- rättelse om beslutet enligt 185 förvaltningslagen och att för den avgifts- skyldiges räkning överklaga detta till tingsrätt. Enligt min mening fyller de föreslagna reglerna en praktisk funktion och bidrar påtagligt till att förenk- la förfarandet både för handläggande myndigheter och för andra berörda. Jag biträder därför lagrådets förslag.
Lagrådet har förordat en annorlunda disposition av slutkapitlen i lagen än den som finns i det remitterade förslaget. För egen del anserjag att goda argument kan anföras för flera tekniska lösningar. Man skulle i och för sig kunna välja den modell. som finns i departementspromemorian. nämligen att samla alla bestämmelser om vattenföroreningsavgift i ett enda kapitel omedelbart efter ansvarskapitlet. En av tankarna bakom både denna place- ring och den som tillämpats i det remitterade förslaget är att man genom placeringen efter ansvarsreglerna betonar att avgiftsreglerna är ett komple- ment till de förra och inte tvärtom. En sådan inbördes placering av an- svars- och avgiftsregler är också den normala i annan lagstiftning. Det är vidare vanligt att besvärsreglerna placeras i slutet av en lag. Oaktat vad jag nu anfört finner jag övervägande skäl tala för lagrådets förslag. som bl.a. medför fördelar i fråga om möjligheterna att göra hänvisningar. Jag biträ- der följaktligen lagrådets förslag till disposition.
Innan jag går in på specialmotiveringen kan det finnas skäl att — liksom lagrådet gjort i sitt yttrande — stanna upp och summera vilka mer betydan- de förändringar som tillkommit genom lagrådets förslag.
Prop. 1982/83: 87 72
De mer betydelsefulla förslagen i remissen kan sägas vara följande.
1. Vattenföroreningsavgift skall tas ut när olja släpps ut från fartyg i strid mot gällande utsläppsförbud.
2. Avgiften skall tas ut av fartygets redare. ägare eller brukare.
3. Avgiften skall utgå efter principen om strikt ansvar.
4. Avgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets omfattning och fartygets storlek enligt en på förhand uppgjord tabell.
5. Om det föreligger särskilda omständigheter skall avgiften kunna ned- sättas eller efterges.
6. Avgiften skall beslutas av tullverkets kustbevakning.
7. Tullverket och sjöfartsverket skall få ingripa med olika åtgärder mot fartyg. t. ex. förbud att lämna hamn. för att säkra bevisning m.m.
8. För att säkerställa betalning av avgiften skall domstol få förordna om kvarstad.
9. Tullverkets beslut om vattenföroreningsavgift får överklagas till all- män domstol.
Genom lagrådets — av mig biträdda — förslag försvinner möjligheten att enligt punkt8 erhålla kvarstad så länge avgiftsärendet är anhängigt hos tullverket. Förslagen i övriga punkter berörs inte. i den mån de inte ändras i vissa mindre betydelsefulla hänseenden till följd av lagrådets påpekanden i anslutning till de skilda paragraferna. Andra mera väsentliga ändringar är -. att fartyg endast får kvarhållas under begränsad tid. att avgiftsbeslut skall kunna verkställas omedelbart och att befälhavaren ges behörighet att i vissa hänseenden företräda den avgiftsskyldige. I flera fall rör det sig således om regler som kompletterar det remitterade förslaget.
Förslaget till vattenföroreningsavgift innehåller en rad okonventionella lösningari frågor där rättssäkerhetssynpunkter gör sig gällande med styr- ka. Jag vill gärna framhålla att lagrådets omsorgsfulla granskning av försla- gct mot den bakgrunden har varit av största värde. Regleringen har också genom konstruktiva bidrag från lagrådet kunnat förbättras i flera viktiga hänseenden. Sammanfattningsvis finnerjag förslaget väl ägnat att ligga till grund för lagstiftning. Det hindrar dock inte att det efter några års prak- tiska erfarenheter av systemet kan behöva övervägas om det kan förbätt- ras i vissa hänseenden.
Jag övergår nu till att kommentera lagrådets yttrande över de enskilda bestämmelsernai lagförslaget. Eftersom jag. som jag framhållit i det före- gående. godtar lagrådets disposition av lagtexten kommerjag i det följande att hänföra mig till lagrådets numrering av de skilda paragraferna.
Jag kan utan närmare kommentarer ansluta mig till vad lagrådet har anfört beträffande & kap. 2. 4. 5 och in ss samt 9 kap. 1—3. 5 och sss (lagrådets numrering). De ändringar som har gjorts i lagtexten är i allt väsentligt av språklig och redaktionell natur. Beträffande övriga paragrafer villjag anföra följande.
Prop. 1982/83: 87 73
8 kap. 1 5 .
Lagrådets ändringsförslag innebär. att vid bedömningen av om ett ut- släpp är obetydligt eller inte hänsyn skall tas inte endast till den utsläppta kvantiteten olja och oljans farlighetsgrad utan även till andra omständighe- ter som bl. a. platsen där utsläppet sker. Ett helt obetydligt utsläpp inom exempelvis ett fågelskyddsområde kan naturligtvis innebära betydande miljöskador vilket talar för att avgift även bör kunna tas ut i ett sådant fall. Syftet med den föreslagna prövningsordningen har emellertid varit att ange så enkla och klara utgångspunkter som möjligt för avgiftens bestämmande så att handläggningen av avgiftsärenden blir snabb och effektiv. Enligt min mening kan lagrådets förslag komma att innebära att detta syfte motver- kas. Utsläppt olja kan även driva långa sträckor och orsaka skador långt från den plats där oljeutsläppet'skedde. Jag anser därför att övervägande skäl talar mot att införa andra bedömningsgrunder för avgiftens bestäm- mande än de som angetts i lagrådsremissen.
8 kap. 35
Paragrafen utgör på lagrådets inrådan en sammanslagning av 9 kap. 3 och 455 i det remitterade förslaget. Jag har alltså inget att erinra mot att bestämmelserna förs samman på detta sätt. ] promemorieförslaget hade 35 en självständig ställning i och med att den täckte utsläpp av alla slags skadliga ämnen. Nu gäller den bara oljeutsläpp. Jag vill dock erinra om att sjöfartsverket har fått i uppdrag att utforma förslag till tabeller för toalett- avfall och fast avfall. Om dessa skall baseras på samma principer. kan det således bli aktuellt att dela upp bestämmelserna i olika paragrafer igen.
Jag har i tabellen låtit rätta till vissa inkonsekvenser som lagrådet har påpekat. [ det sammanhanget harjag också ändrat tabellen på det sättet att tilläggsbeloppen i varje intervall skall utgå för varje påbörjad kvantitet om 1000 liter och inte per fulla 1000 liter. Detta får betydelse framför allt i intervallet 1000—26000 liter. där grundbeloppet annars skulle få tas ut för utsläpp upp t.o.m. 1999 liter.
Vidare har förkonningen "bn" tagits bort från såväl första stycket i paragrafen som tabellen i enlighet med principerna i den lagstiftning som genomförts med anledning av 1969 års internationella skeppsmätningskon- vention.
8 kap. 6—955
Lagrådet har förordat att 9 kap. 75 i det remitterade förslaget delas upp i fyra olika paragrafer. Ändringen är huvudsakligen betingad av behovet att skilja på ingripanden i form av förbud och förelägganden för bevissäkrings- fallen och betalningssäkringsfallen. ] de senare skall ju fartyget eller dess last bara kunna beröras av en sådan åtgärd. om de tillhör den som påförs (eller sannolikt kommer att påföras) avgift. Jag biträder lagrådets förslag.
Vad angår förslaget till 8 kap. 65 vill jag dock betona att lagrådets
Prop. 1982/83: 87 74
förslag. som begränsar exemplen på förbud och förelägganden. inte i sak förändrar möjligheterna att använda de förbud eller förelägganden som är mest lämpade. På samma sätt som i fråga om uppräkningen i 7 kap. 55 VFL är det endast fråga om exempel. När det gäller sådana fall av betal- ningssäkring som hänför sig till lasten kan man t. ex. tänka sig att använda ett föreläggande att lossa lasten.
Lagrådet förordar ett lägre krav för ingripande enligt 65 ("skäligen kan antas") än enligt 75 andra stycket ("sannolika skäl"). Jag anser denna bedömning riktig.
Även jag vill understryka vikten av att ingripanden enligt 8 kap. 65 inte pågår under längre tid än som oundgängligen behövs .och att de inte används för andra ändamål änjust för att säkra bevisning.
Jag delar lagrådets åsikt att det inte finns något behov av att ge sjöfarts- verket behörighet att ingripa med förbud och förelägganden i betalnings- säkringsfallen. _
Lagrådet uttalar. i anslutning till förslaget till 8 kap. 75. att prövningen av'om en ställd säkerhet kan godtas får ankomma på tullverket samt att det inte torde behövas någon särskild bestämmelse om detta. Jag har själv ingen annan uppfattning i frågan. Jag vill emellertid framhålla att tullverket inte är bundet av föreskrifter om vilka slags säkerheter som får godtas. Uttalandena om olika slag av säkerheter i prop. 1978/79z28 5.130 och s. 172 f. kan dock tjäna till viss vägledning. Av praktiska skäl synes det dock lämpligt att tullverket anvisar vissa önskvärda former av säkerheter. ' såsom t. ex. bankgaranti av svenska banker eller välkända utländska banker. Tullverket måste även ha rätt att vägra ta emot svårhanterliga säkerheter och sådana säkerheter som kräver särskild vård. På samma sätt som görs i 55 lagen (1978: 882) om säkerhet för skattefordringar m.m. bör därför införas ett fullföljdsförbud beträffande tullverkets beslut att vägra godta erbjuden säkerhet. 9 kap. 45 i lagrådets förslag bör kompletteras med en sådan regel.
9 kap. 45
Den av lagrådet föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 45 innehåller. förutom ett förbud att överklaga beslut som skall underställas enligt VFL. ett motsvarande förbud beträffande beslut som har meddelats inom sjöfarts- verket eller tullverket och som. enligt vad regeringen förordnar. skall underställas inom verket. Utan ett sådant tillägg torde det enligt lagrådet. med den utformning 10 kap. 65 i remissförslaget fått. inte vara möjligt att i administrativ ordning föreskriva att ett av tullmyndighet meddelat beslut inte kan överklagas. Jag kan hålla med lagrådet om att ordalydelsen knap- . past ger något utrymme för inskränkningar av besvärsmöjligheten i av- sedda fall. Jag vill dock i sammanhanget erinra om bestämmelsen i 8 kap. 25 förordningen (1980: 789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Enligt denna paragraf skall vissa beslut. som har meddelats inom sjöfarts-
Prop. 1982/83: 87 75
verket av någon annan än sjösäkerhetsdirektören. genast underställas den- ne. Paragrafen innehåller också ett förbud att överklaga beslut som skall underställas utan att denna inskränkning antyds i 8 kap. 25 i lagen. där de olika besvärsmyndigheterna anges. Utan att gå närmare in på frågan huru- vida den regleringen kan anses lämplig eller inte. anser jag att lagrådets förslag är att föredra. Regleringen bör alltså ske i överensstämmelse med vad lagrådet förordat. Godtas detta förslag. ämnarjag senare föreslå rege- ringen att 8 kap. 25 förordningen (1980: 789) om åtgärder mot vattenför- orening från fartyg ändras på det sättet att fullföljdsförbudet tas bort. Som jag har framhållit vid lagrådets förslag till 8 kap. 6—955 bör 9 kap. ' 45 kompletteras med en bestämmelse om fullföljdsförbud beträffande tull- verkets beslut att vägra godta erbjuden säkerhet.
Frågan om preskription av statens fordran på vattenföroreningsavgift har inte berörts i remissprotokollet eller av lagrådet. Eftersom det finns två olika preskriptionssystcm. som båda nyligen omarbetats. anser jag det påkallat att här beröra frågan om vilket system som bör gälla för vattenför- oreningsavgiften.
För fordringar i allmänhet gäller enligt preskriptionslagen (1981: 130) att de preskriberas tio år efter tillkomsten. om inte preskriptionen avbryts dessförinnan. För fordringar som tillkommer det allmänna och som drivs in enligt bestämmelserna i uppbördslagen (1953: 272) eller tullagen (1973: 670) gäller däremot lagen (1982: 188) om preskription av skattefordå ringar m.m. Enligt denna är den ordinarie preskriptionstiden fem år efter utgången av det kalenderår då fordran förföll till betalning.
Flera sanktionsavgifter — såsom t. ex. felparkeringsavgift. avgifter enligt lagen (1976: 666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. och övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982: 673) — drivs in enligt den i uppbördslagen (1953: 272) föreskrivna ordningen för indrivning av skatt. För dessa blir följaktligen den speciella preskriptionslagstiftningen för skattefordringar tillämplig. När tillämpningsområdet för den lagstiftningen diskuterades i prop. l98l/82:96 framhölls (s.26) bl.a. att det inte fanns anledning att tillämpa lagen på alla slag av allmänna mål. Böter. vite. förverkande o.d. borde följa sina egna regler. Sålunda förfaller t.ex.' förverkande. i den mån verkställighet inte skett inom tio år från det beslutet vann laga kraft (36 kap. 105 brottsbalken).
För miljöskyddsavgiften gäller enligt 635 miljöskyddslagen (1969z387) att påförd avgift bortfaller i den mån verkställighet inte har skett inom tio år från det att beslutet vann laga kraft.
För egen del finner jag övervägande skäl tala för att i VFL föra in en motsvarighet till preskriptionsbestämmelsen i miljöskyddslagen. Den bör placeras som en ny 75 i 9 kap. och få följande lydelse.
Prop. 1982/83: 87 I 76.
En påförd vattenföroreningsavgift bortfaller i den mån verkställighet inte har skett inom tio år från det att beslutet vann laga kraft.
I övrigt kommer reglerna i preskriptio'nslagen ( 1981: 130) att gälla.
2 Hemställan
Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna ändringar. 3 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredragan- den har lagt fram.
Prop. 1982/83: 87 77
&
KOMMUNIKATIONS- DEPARTEMENTET
Bilaga !
Vattenföroreningsavgift
DsK1981:8
Prop.]982/83:87
INNEHÅLL
Sammanfattning
N
PJ
bs)
h)
(poet.—Jo.:
;>
NNN
www ..
bbhbbbhbbbh ....... .
LA)
ur.:s—bbnpasas .....
. . PJ N N N l—J . .
. N N N N N N . . . . .
NHl—ll—l mm-c—wNi—A
. kaleNknvb-wNH
Inledning
Utsläpp av skadliga ämnen från fartyg Oljeutsläpp
Allmänt
Utsläpp i svenska farvatten
Utsläpp av kemikalier
Straff och skadestånd. Gällande ordning
Konventionsbestämmelser om straff och rapportering av utsläpp
Svenska straffbestämmelser
Tillämpningen av de svenska straff— bestämmelserna
Straff i vissa andra länder Australien
Frankrike
Grekland
Japan
Panama
Storbritannien
Skadestånd
Företagsböter, sanktionsavgifter och för— verkande
Inledning
Några aktuella avgifter Skattetillägg Överlastavgift Varselavgift Felparkeringsavgift Byggnadsavgift m.m. Miljöskyddsavgift Övertidsavgift Oljeavgift m.m.
Vissa andra avgifter
Prop. l982/83: 87 79
4.3 Förslaget till ny förverkanderegel i brottsbalken
4.4 Allmänna synpunkter på sanktionsavgifter
5 Överväganden
5.1 Allmänt
5.2 i Några grundläggande krav på en ekonomisk sanktion vid vattenförorening från fartyg
5.3 Kan böter, förverkande eller miljöskydds— avgift användas?
5.4 Vattenföroreningsavgiftens utformning
5.5 Säkerställande av betalning m.m.
5.6 Handläggande myndighet
5.7 Bevisfrågor m.m.
5.8 Ekonomiska konsekvenser
5.9 Upprättat lagförslag
5.10 Specialmotivering till lagförslaget
Bilagor
Bilaga 1 Inputs of Petroleum Hydrocarbon into the Oceans due to maritime transportation activities. Presented by Y. Sasamura, Director, Marine Environment Division, IMCO (MEPC XVI/INF.2)
Bilaga 2 Statistik över oljeutsläpp till havs och i kustvattnen, Vänern och Mälaren under 1980. Kustbevakningsinformation nr 2/81
Bilaga 3 Nordiska oljeskyddsunionens rapport om oljeutsläpp och oljeskador under år 1979
Bilaga 4 Information om kustbevakningens fjärrana— lyssystem samt synpunkter på dess använd— ning för upptäckt av s.k. operationella oljeutsläpp (utsläpp i strid mot gällande bestämmelser). Sven Uhler, Kustbevak— ningen
Bilaga 5 Ny avancerad teknik för övervakning av oljeutsläpp i kustbevakningens fjärrana— lysflygplan. Presentation av Rymdbolaget med bildbilaga
Bilaga 6 Förslag till lag om ändring i lagen (l980:424) om åtgärder mot vattenföro— rening från fartyg
Bilaga 7 Utkast till förordning om ändring i för— ordningen (l980:789) om åtgärder mot vat— tenförorening från fartyg
Prop. 1982/83: 87 80
Sammagfattpååg
Oljeutsläpp från fartyg har under senare år tilldragit sig en ökande uppmärksamhet. Sådana utsläpp resulterar ofta i nedsmetade stränder, skador på fågellivet och andra skade— verkningar i den marina miljön. Åtgärder vidtas fortlöpan— de för att förhindra utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen (kemikalier, fast avfall, toalettavfall) från far— tyg. trängare krav ställs på fartygens konstruktion, ut— rustning och drift. Åtgärder vidtas för ätt förbättra far— leder. Genom trafikregleringar styrs fartygen till lämpli— ga farleder. Lotsplikt gäller för fartyg med farlig last i
särskilt miljökänsliga farvatten.
Åtgärder av detta slag förhindrar dock inte att oljerester och andra farliga ämnen pumpas ut i havet från fartyg. Olagliga utsläpp av detta slag är vanligt förekommande över hela Världen. Genom sådana förorenas även svenska
farvatten.
I flera sammanhang — i riksdagen, i massmedia och bland allmänheten — har ställts krav på att man skall ingripa med strängare påföljder mot "oljemarodörerna". Den nuva— rande lagstiftningen stadgar böter eller fängelse i högst två år för olagliga utsläpp. UpptäCks ett utsläpp, brukar straffet stanna vid ett par tusen kronor i böter för be— fälhavaren eller någon annan ansvarig ombord. En väsentlig olägenhet med rådande ordning är att det inte går att ta
ut böter direkt av rederiföretaget.
En arbetsgrupp inom regeringskansliet har sedan hösten 1980 övervägt hur en lämplig ekonomisk sanktion mot olag— liga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg bör utformas. Resultatet av arbetet redovisas i denna pro—
memoria.
Prop. 1982/83: 87 81
Arbetsgruppen föreslår att det i lagstiftningen om åtgär— der mot vattenförorening från fartyg förs in en särskild sanktionsavgift, benämnd vattenföroreningsavgift, vid sidan av böter och fängelse. Vattenföroreningsavgift skall tas ut när något av utsläppsförbuden överträds. Det inne— bär att avgift tas ut av både svenska och utländska fartyg vid utsläpp i svenska farvatten och av svenska fartyg vid utsläpp även i andra farvatten. Vid fartygsolyckor skall avgift bara tas ut, om utsläppet inte har begränsats så långt det är möjligt. Vattenföroreningsavgiften tillfaller
staten.
I övrigt skall följande gälla för vattenföroreningsavgif—
ten.
— Avgiften påförs fartygets redare eller ägare, oavsett
om det är en juridisk person eller inte
— Avgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets art
och omfattning samt till fartygets storlek
— För att vara avskräckande skall avgiften kunna uppgå till mycket höga belopp. Avgift för utsläpp av olja skall enligt ett utkast till avgiftstabell kunna fast— ställas till mellan 5 000 och 400 000 kr.
— Om det föreligger särskilda omständigheter kan avgiften
nedsättas eller efterges
— Vattenföroreningsavgiften beslutas av tullverkets kust—
bevakning
— Kustbevakningen och sjöfartsverket får ingripa med oli— ka åtgärder mot fartyg, t.ex. förbud att lämna hamn, för att säkra bevisning eller säkerställa statens an—
språk på vattenföroreningsavgift
6 Rikxa'agen I 982/83 . I Jam/. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 82
— För att säkerställa betalning av avgiften får domstol
förordna om kvarstad
— Kustbevakningens beslut om vattenföroreningsavgift får
överklagas till domstol
En förutsättning för att avgiften skall leda till en kraf— tig minskning av olagliga utsläpp är att upptäcktsrisken
inte är för låg. Arbetsgruppen understryker därför vikten av att kustbevakningens flygspaning hålls på en godtagbar
nivå.
Det är inte bara i Sverige som det ställs krav på kraft— fulla åtgärder mot olagliga oljeutsläpp. Efter initiativ från Finland kommer ett gemensamt finsk—svenskt resolu— tionsförslag — med krav på strängare straff för överträ— delser av konventionsreglerna på detta område — att läggas fram för'IMCO:sl församlingsmöte i november 1981. Enligt förslaget bör straffen företrädesvis utgöras av ekonomiska sanktioner mot redare, vilkas fartyg gör sig skyldiga till
olagliga utsläpp.
1 Inter—Governmental Maritime Consultative Organization, FN:s fackorgan för tekniska sjöfartsfrågor.
Prop. 1982/83: 87 83
Under senare år har utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg tilldragit sig en ökande uppmärksamhet över hela världen. Detta gäller inte minst i Sverige med dess långsträckta kuster och ömtåliga skärgårdar. Även om utsläpp från land anses svara för den största delen av havsföroreningarna, står det klart att aVSevärda mängder olja och andra skadliga ämnen släpps ut från fartyg. Ut— släppen från fartyg har en rad orsaker. Vissa sker i sam— band med fartygsolyckor. Andra orsakas av tekniska fel, vårdslöshet, missgrepp och bristande övervakning. Dessutom förekommer det avsiktliga utsläpp, som sker i strid mot gällande föreskrifter. Bakom de avsiktliga utsläppen lig— ger i allmänhet ekonomiska överväganden; det blir billi— gare för redaren att släppa ut de skadliga ämnena i havet
än att lämna dem till mottagningsanordningar i land.
Sedan ett trettiotal år har det förekommit ett internatio— nellt samarbete för att förhindra vattenföroreningar från fartyg. Aktiviteten i detta arbete har höjts påtagligt under de senaste åren, vilket skall ses mot bakgrund av det stora antalet tankfartygsolyckor. USA:s dåvarande pre— sident Carter tog år 1977 — efter ett antal uppmärksammade tankfartygsolyckor i amerikanska farvatten — initiativ som ledde till en IMCO—konferens om tankfartygssäkerhet och förhindrande av havsföroreningar. Vid konferensen, som hölls i London i februari 1978, antogs två internationella överenskommelser i form av protokoll till två existerande IMCD—konventioner, 1978 års protokoll till 1973 års inter— nationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg (MARPOL—protokollet) och 1978 års protokoll till 1974 års internationella konvention om säkerheten för män— niskoliv till sjöss (SOLAS—protokollet). De båda protokol— len innehåller i förhållande till moderkonventionerna en
rad betydande skärpningar av föreskrifterna om oljetank—
Prop. 1982/83: 87 84
fartygs konstruktion, utrustning och hantering samt i fråga om inspektion och certifiering av sådana fartyg. SOLAS—protokollet trädde i kraft internationellt den 1 maj 1981 och MARPOL—protokollet väntas träda i kraft mot slu—
tet av år 1982. Sverige har ratificerat båda protokollen.
Den svenska lagstiftningen om åtgärder mot vattenförore— ning från fartyg reformerades år 1980, bl.a. för att den skall vara anpassad till MARPOL—protokollets regler ( prop. 1979/80:167 , JoU 48, rskr 366). De grundläggande författ- ningarna på detta område är lagen (l980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (VFL), förordningen ( 1980:789 ) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och sjöfartsverkets kungörelse (SJÖFS l980:48) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg med ikraftträdande— och övergångsbestämmelser i en särskild kungörelse (SJÖFS
1980:49).
I prop. 1979/80:16? finns en utförlig redogörelse för MARPOL—protokollets regler och den svenska lagstiftning—
en.
I VFL höjdes straffmaximum för uppsåtliga eller oaktsamma utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen från ett till två års fängelse. Frågan om skärpta påföljder behandlas på s. 38—42 i prop. l979/80:167. Föredragande departements— chefen pekade (s. 41) bl.a. på att det i flera remissytt— randen över departementspromemorian (Ds K 1979z8) Åtgärder mot vattenförorening från fartyg — Förslag till ny lag— stiftning m.m. hade förordats någon form av ekonomisk på— följd som komplement till straff. Han hänvisade också till det system med straffavgifter som diskuterats i betänkan- det (SOU l979:43) Ren tur — program för miljösäkra sjö— transporter. Departementschefen framhöll för sin del att det inte är tillräckligt med skärpta straffskalor för att komma till rätta med olagliga utsläpp. Tanken på någon
form av ekonomisk sanktion som gör det olönsamt att släppa
Prop. 1982/83: 87 ' 85
ut olja eller andra skadliga ämnen syntes honom riktig. Eftersom frågan hur en användbar ekonomisk sanktion skall utformas rymmer en rad problem borde den övervägas av en arbetsgrupp. Föredraganden uttalade att han var beredd att prioritera denna fråga bland de åtgärder som kan bli ak—
tuella för att förebygga olagliga utsläpp.
Riksdagen välkomnade (JoU 1979/80:48, rskr 366) detta ini— tiativ och fann i likhet med föredragande departementsche— fen att denna fråga bör prioriteras bland de åtgärder som kan bli aktuella inom ramen för de fortsatta strävandena
att motverka skador på den marina miljön.
En arbetsgrupp med företrädare för kommunikationsdeparte— mentet, justitiedepartementet, jordbruksdepartementet, kommundepartementet, sjöfartsverket och generaltullstyrel— sen har sedan hösten 1980 övervägt hur en lämplig ekono— misk sanktion bör utformas. Samtidigt har arbete pågått inom regeringskansliet med ett antal närbesläktade frågor, av vilka några har behandlats av riksdagen våren 1981. Riksdagen har sålunda beslutat Vissa ändringar i miljö— skyddslagen (l969:387). Dessa innebär bl.a. att straff- bestämmelserna i lagen skärps och att det införs en sär— skild ekonomisk sanktion kallad miljöskyddsavgift ( prop. 1980/81:92 , JoU 21, rskr 273, SFS l981:420). Vidare har enligt riksdagens beslut införts särskilda straffbestäm— melser för miljöbrott och vållande till miljöstörning i brottsbalken ( prop. 1980/81:108 , JuU 37, rskr 379, SFS 19Blz469). Slutligen har justitiedepartementet i april 1981 gett ut departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Eko— nomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet. Denna promemoria och riksdagsbehandlingen av förslaget till miljöskyddsavgift har haft en så grundläggande betydelse för arbetsgruppens överväganden att det varit nödvändigt att avvakta resultatet av detta arbete innan arbetsgruppen
ansett sig kunna lägga fram sina egna förslag.
Prop. 1982/83: 87 86
l förevarande promemoria redovisas faktamaterial om om— fattningen av utsläpp från fartyg. Uppgift lämnas också om de sanktioner som står till buds och hur dessa har an— vänts. Vidare finns en beskrivning av ett antal ekonomiska sanktioner på andra rättsområden. I arbetsgruppens övervä— ganden diskuteras bl.a. vilka krav som måste ställas på en ekonomisk sanktion vid vattenförorening från fartyg, sank— tionens utformning, handläggande myndighet, bevisfrågor
och säkerställande av betalning.
Prop. 1982/83: 87 87
2 Utsläpp av skadliga ämnen från fartygl
2.1 Oljeutsläpp
2.1.1 Allmänt
Det finns ingen tillförlitlig statistik över oljeutsläppen i världshaven. Gjorda undersökningar pekar på att den övervägande mängden utsläppt olja härrör från landbaserade källor. Det rör sig bl.a. om avloppsvatten från industri— er, kommunalt avloppsvatten och avrinning från land. Så— dana utsläpp sker kontinuerligt och i stor utsträckning på ett sådant sätt att de inte tilldrar sig någon större upp— märksamhet från allmänheten. oljeutsläpp från fartyg sker i allmänhet på ett mer påtagligt sätt och väcker därmed större uppmärksamhet. Detta gäller framför allt stora ol— jeutsläpp som sker i samband med tankfartygsolyckor och de avsiktliga utsläppen. Oljeutsläpp resulterar ofta i ned— smetade stränder, skador på fågellivet och andra skade—
verkningar i den marina miljön.
Oljeutsläppen från fartyg brukar delas upp i operationella utsläpp, dVS. sådana som har samband med fartygets drift,
och utsläpp på grund av olyckor.
De operationella utsläppen, som förorsakas av både tank—
fartyg och torrlastfartyg, kan vara av följande slag:
— oljebemängt barlastvatten — oljebemängt spolvatten från rengöring av lasttankar
— länsvatten från maskinrum innehållande smörjolja och bunkerolja -
— s.k. sludge, dvs. oljerester som avskilts vid separe- ring av tung bunkerolja m.m.
Uppgifterna i detta avsnitt är till stor del hämtade från bilagorna (SOU 1979z44—45) till betänkandet (SOU l979:43) Ren tur — program för miljösäkra sjötransporter och från kustbevakningens statistik.
Prop. 1982/835'87 ss
Utsläpp på grund av olycka kan fördelas på följande olyckstyper: — grundstötning ; kollision — haveri av annat slag (ex. stormskada) — ventilfel, slangbrott etc.
— brand/explosion.
I en nyligen företagen undersökningl, som finns fogad som bilaga 1 till denna promemoria, har man uppskattat att oljeutsläppen till följd av sjötransporter med fartyg för— delas på följande sätt:
Tabell 1 Oljeutsläpp på grund av sjötransporter,
hela världen
f— , ] Orsak Utsläppt mängd Procentuell milj. ton andel , —.——— j Tankrengöringsutsläpp till ' sjöss - 0.709 47 Tankrengöring i samband med torrdockning 0.034 2 | Utsläpp i samband med lastning och lossning, inkl. bunkring 0,04 3 tsläpp av barlast, länsvatten, sludge (tank— och torrlastfartyg) 0.314 21 Fartygsolyckor 0,406 27 Tbtalt 1,503 100
Uppskattningen är givetvis osäker men ger stöd för vad man allmänt har antagit, nämligen att de operationella utsläp— pen klart överstiger utsläppen orsakade av olyckor både till antal och omfattning. Även om mängden olja vid varje enskilt, operationellt utsläpp ofta är mindre än vid far—
tygsolyckor, är de senare så relativt få att de inte för—
1 lnputs of Petroleum Hydrocarbon into the Oceans due" to maritime transportation activities. Presented by Y. Sasamura, Director, Marine Environment Division, IMC '
Prop. 1982/83: 87 " 89
orsakar lika mycket vattenförorening som de operationella
utsläppen.
Under den senaste 20—årsperioden har en lång rad större olyckor med tankfartyg inträffat. Många av dessa har med— fört mycket omfattande oljeutsläpp. Bland de större kan
nämnas följande.
Tabell 2 Mycket stora oljeutsläpp i samband med tankfartygsolyckor
Oljeutsläpp (ton)
morrey Canyon Grundstötning 100 000 råolja
betula 50 000 råolja
La Cbruna, Urguiola I 100 000 råolja Spanien
.1978 Bretagne Amoco Cadiz " ! 220 000 råolja
De största oljeutsläppen har ägt rum i samband med total—
förlisningar. De vanligaste olycksorsakerna är-grundstöt— ning, brand, explosion och kollision. Under senare år har ett antal stora tankfartyg brutits sönder och uppenbarli— gen inte tålt de påfrestningar de har varit utsatta-för. Den grundläggande orsaken till Amoco Cadiz—olyckan var
dock fel på styrmaskineriet.
Som tidigare har framhållits är den internationella stati— stiken över oljeutsläpp bristfällig. Ett visst begrepp om hur många de i själva verket är kan man få av den stati— stik som finns tillgänglig om utsläpp i USA—farvatten (Pollution Incident Reporting System data). Vid bedömning— en av siffermaterialet bör man beakta att långt ifrån alla utsläpp kommer till myndigheternas kännedom. Enligt vissa amerikanska bedömningar blir endast omkring 20 procent av
inträffade oljeutsläpp registrerade.
Prop. 1982/83: 87 90
Tabell 3 Oljeutsläpp i USA—farvatten.l975—l979
% Mängd olja & ä : gallon (3,785 1): 1975 1976 1977 ! 1978 1979 _______4_________ : _______1 l l i Mindre än 100 8 566 9 682 !10 548 ' 9 812 9 028 ' ' 1 100— 500 1 525 1 320 1 409 ' 1 483 1 343 501— 1 000 317 292 296 ; 287 267 1 001—10 000 576 596 533 538 482 i över 10 000 135 132 142 117 124 Totala antal _ ' utsläpp 11 119 12 022 12 928 12 237 ull 244
&) |,_. x) __ tsläpp i svenska farvatten
Sedan år 1969 för tullverkets kustbevakning statistik över oljeutsläpp till havs och i kustvatten. Därvid registreras de utsläpp som upptäcks från kustbevakningens fartyg eller flygplan. För det stora flertalet utsläpp har man inte kunnat fastställa orsaken till utsläppet eller fartygets identitet. Utsläppen görs ofta nattetid eller i skydd av dimma och fartygen har när utsläppen upptäcks hunnit för— svinna långt från utsläppsplatsen. Det förekommer i allmän— het inte heller några uppskattningar av den mängd olja som varje enskilt utsläpp omfattar. En sådan uppskattning är som regel inte möjlig att göra, eftersom en del av oljan under den tid som har förflutit sedan utsläppet skedde kan ha sjunkit till botten, blandats upp i vattnet eller av— dunstat. I och med att kustbevakningens flygplan nu har försetts med utrustning för fjärranalys och fotografering ökar möjligheterna väsentligt att upptäcka förekommande oljeutsläpp och att fastställa syndarens identitet. Pågåen—
de arbete med att samordna verksamheten med övriga nordiska
Prop. 1982/83: 87 9!
länder bör också leda till förbättrade möjligheter att
upptäcka oljeutsläpp och spåra skyldiga fartyg.
För olyckor med utsläpp som följd är det statistiska un— derlaget mer innehållsrikt. Sjöolyckor som medför eller kan antas medföra oljeutsläpp skall rapporteras, och kust— bevakningen ansvarar för bekämpningen till sjöss. Kustbe— Vakningen för statistik över olyckorna och noterar olycks— Orsak samt i vissa fall även en uppskattning av utsläppets
omfattning.
Oljeutsläpp i hamnar tillhör inte kustbevakningens an— svarsområde. Bekämpningen av sådana utsläpp och utsläpp i strandzonen faller i stället inom kommunernas ansvarsom— rade. Enligt brandlagen (1974:80) åvilar bekämpningsupp— giften det kommunala brandförsvaret. I prak-iken hjälper emellertid kustbevakningen ofta kommunerna i sådana situa— "tioner.
I tabell 4 visas kustbevakningens statistik över registren rode oljeutsläpp för de senaste tolv åren fördelade på de tvper av områden som har drabbats. I tabellen anges också nur många av de skyldiga fartygen som har identifierats.
A al t registrerade utsläpp till sjöss har således varie— :? ri (TJ
rat mellan 177 och 363 under pe:ioden. Samtidigt har spa— ningsmöjligheterna fr.o.m. år 1975 successivt förstärkts Igenom att kustbevakningen har fått tillgång till flyg för havsövervakning, vilket kan antas ha medfört att andelen upptäckta oljeutsläpp ökat. Det kan i sin tur innebära att det totala antalet utsläpp har minskat sedan början av
1970—talet.
Kustbevakningens statistik över oljeutsläpp under 1980
bifogas som bilaga 2.
Prop. 1982/83: 87 92
Tabell 4 Av kustbevakningen registrerade oljeutsläpp 1969—1980
1 Är 5 Antal utsläpp 'Antal identi—
! fierade fartyg ' I skär—å_Till sjöss - I hamn övr. Tot Tank 'Ibrr— gård ' Svenskt Intern. Mälaren last ! vatten _vatten Vänern ,
) 1969 93 | 48 | 44 ' 12 24 25 251 22 23 i 1970 107 101 , 47 5 61 38 - 359 16 28 1971 122 75 45 5 53 19 319 25 11 , , 1972 103 45 42 1 44 13 248 20 13 1973 105 52 43 1 33 14 248 '16 14 1974 69 51 58 2 15 22 | 219 1975 94 45 31 | 7 44 1 3222 1976 105 130 114 | 5 (22)* (17)* 354 ! 1977 77 59 117 i 3 (30) ! (16) 256 1978 .74 61 128 ' 3 (29) i (12) 266 | 1979 78 100 183 2 (25) | ( 9) '363 ' ', 1980 61 108 67 , 5 (23) ) ( 9) 1241
Fr.o.m. 1976 medräknas inte utsläpp i hamn cch övriga utsläpp i det totala antalet utsläpp.
Förutom kustbevakningen gör Nordiska oljeskyddsunionen årliga sammanställningar över oljeutsläpp från fartyg i svenska och angränsande farvatten. Uppgifterna grundar sig på kustbevakningens rapporter och tidningsuppgifter. Sam— manställningen för år 1979 bifogas som bilaga 3. Den är förhållandevis detaljerad och ger bl.a. besked om oljeut—
släppens utbredning och typ av olja.
Svenska farvatten har inte drabbats av någon riktigt stor tankfartygsolycka. Kustbevakningen har sammanställt mate— rial rörande tankfartygsolyckor som har inträffat i sven— ska och angränsande farvatten från och med 1970. Med olyc— kor avses här händelser som har medfört oljeutsläpp och
bekämpningsaktioner. I nedanstående tabell visas en sam— manställning av utsläpp i samband med tankfartygsolyckor i
svenska farvatten.
Prop. 1982/83: 87 93
Tabell 5 Tankfartygsolyckor med oljeutsläpp 1970—1978
registrerade av kustbevakningen
Olycksorsak Antal olyckor Sannanlagt Oljeutsläpp, Antal utsläpp med utsläpp oljeutsläpp** ton per år 10 100 1000 i ton ton ton ton (hela perioden) Grundstötning 28 4 200—4 400 470-490 11 10 3* Kollision 400 45 2 2 Felaktigt hand— havande av pum— par etc. 13 400— 450 45— 50 .- 5 2 Ventilfel, slangbrott . etc. 29 420 45 2 l Brand — ' Okänd orsak 49 250— 500 24— 55 3 _ 1 Totalt, alla , orsaker -160 6 200—6 700 630—685 23 16 . 3*
* Inkluderar Tsesis-olyckan vid Fifång.
** I kustbevakningens Uppgifter förekonner noteringar on ringa, obetydliga coh små
utsläpp. Dessa har uppskattats ligga i intervallet O-l ton.
Årligen inträffar i farvatten omkring Sverige ett ZO—tal olyckor med tankfartyg där olja läcker ut. Flertalet av dessa har inträffat i hamnar. Orsaken till att olja har läth ut anges ofta vara ventilfel, men också pumphaveri och överfyllning förekommer. Den löskomna oljemängden upp— ges för det mesta vara ringa. Det största enskilda oljeut— släppet som inträfiat i svenska farvatten under 1970—talet ägde rum utanför Trelleborg strax före jul 1973, då tank— fartyget "Jawachta" släppte ut 1 600 ton råolja. Vid vissa större olkaor har man gjort beräkningar av de utsläppta
oljemängderna, se tabell. 6.
Prop. 1982/83: 87
Orsak
Grundstötning
Kollision
Grundstötning
"
u
Tabell 6 farvatten 1970—1978 Datan Plats Fartyg L I__— _|— 701006 Mysingen 7m/t Irini 721103 Faludden, th Aegis Gotland Star ! 730103 öresund m/t Tärnsjö 731220 50 Trelle— t/t Jawachta borg 760119 ' Falster— Irenes | borevet Sincerity l ' 760224 Alma— m/t Sindbad— grundet ter 760821 ' Oxelösund !ndt Sirocco | 770313 _ Hornö Kalv m/t Tärnsjö & Södertälje— leden i | ! 771026 Fifong "Mt Tsesis ; Södertälje— leden 780418 Sandhamn th Oktavius 780902 Sandhamn m/t Okturus
94
Större oljeutsläpp vid fartygsolyckor i svenska
Oljeutsläpp i
ca 1 000 tcn tjcck eldningsoljal
ca 70 ton råolja
200 ton
1 600 ton 117 ton 200 ton 300 ton 100 ton ' EO 4
ndnst 600 ton 304.
140 ton ED 4
50—75 ton
_______J___________i_____________________________________________
rä: det ryska tankfartyget José Marti gick på grund vid
Dalarö i januari 1981 läckte uppskattningsvis 600 ton olja
ut.
Den största kända olyckan som har medfört oljeförorening av
svenska farvatten är det ryska motortankfartyget Antonio
l Tjock eldningsolja (heavy fuel oil) framställs i fyra
viskositetsklasser, EO 3, Tunn eldningsolja betecknas EO 1.
EO 4 och Bo 5 samt Bunker C.
Prop. 1982/83: 87 _ 95
Gramscis grundstötning utanför Ventspils i Lettland i februari 1979. Enligt officiella uppgifter resulterade grundstötningen i ett utsläpp av 5 500 ton tjockolja. Stockholms skärgård förorenades kraftigt och bekämpnings— och saneringskostnaderna uppgick till omkring 112 milj.
.
Kr.
Tillgänglig statistik visar att de operationella utsläppen svarar för huvuddelen av de totala utsläppen. Dessa har normalt skett i strid mot svensk lag eller internationella bestämmelser. AVSiktliga oljeutsläpp baseras genomgående på ekonomiska överväganden. Det blir billigare att utföra tankrengöring e.d. till sjöss än att lämna föroreningarna till mottagningsanordningar i land. Den relativt låga upptäcktsrisken i kombination med de beskedliga påföljder som utdöms i händelse av upptäckt resulterar i att många
Väljer att släppa oljeavfallet i havet.
Av de fartyg som identifierades av kustbevakningen 1977—1980 har de flesta varit av utländsk nationalitet, se
tabell 7.
Tabell 7 Identifierade fartygs nationalitet
.[__ 1977 | 1978 1979 !
'—-._
i
1980 STotalt
Svenska 15 14 7 i 14 ! 50 Utländska 17_ 16 30 ' 13 ( 76 ( !
2.2 Utsläpp av kemikalier
Den totala mängden kemikalier som transporteras i svenska farvatten uppgår till ca sex milj. ton per år, vilket kan .jämföras med motsvarande siffra för mineraloljor (ca 50
milj. ton per år).
Prop. 1982/83: 87 96
Av kemikalierna är en tredjedel sådana som alltid vållar skada Vid utsläpp. skadans omfattning beror på omständig— heterna (löskommen mängd, vattendjup etc.). Resterande två tredjedelar är sådana kemikalier som salt, gödselmedel och feta oljor. Även dessa kan vålla skador, om de kommer ut i stora mängder eller hamnar i områden med låg vattenomsätt—
ning.
De kemikalier som tillhör den farligare kategorien utgörs till större delen av vätskor som transporteras i bulk; Andelen emballerade kemikalier kan inte utläsas ur till— gänglig statistik men torde uppskattningsvis röra sig om
några hundra tusen ton per år.
Endast ett fåtal kemikalieutsläpp i svenska farvatten finns registrerade. Det begränsade antalet beror på föl—
jande faktorer
— små transporterade kvantiteter (jämfört med olja) — säkrare fartyg (strängare bestämmelser)
— dyrbarare laster (jämfört med olja)
—' små restmängder efter lossning
— kemikaliernas beteende (sprids, upplöses, avdunstar, sjunker) medför att de sällan syns i miljön.
Åren 1970-1978 har kustbevakningen engagerats i tio kemi— kalieincidenter, varav en totalförlisning (Viggo Hinrich— sen) och en olycka med två dödsfall (ammoniakutsläpp från
fartyg i Landskrona hamn).
En beskrivning av några av de allvarligaste svenska kemi— kalieolyckorna i hamn och till sjöss samt av en olycka i Medelhavet finns i avsnitt 2.3 i bilaga 2 till betänkandet (SOU l979:43) Ren tur — program för miljösäkra sjötrans— porter ( SOU 1979:44 s. 170 — 172 ).
Prop. 1982/83: 87 97
3 Straff och_skadestånd. Gällande ordning 3.1 Konventionsbestämmelser om straff och raoporte—l
ring av utsläpp
Sedan början av år 1978 gäller 1954 års internationella konvention till förhindrande av havsvattnets förorening genom olja (oljeskyddskonventionen) i den lydelse den fått genom ändringar som antogs åren l962 och 1969. Det tidi— gare nämnda MARPOL—protokollet väntas träda i kraft om— kring årsskiftet 1982/83.
1 oljeskyddskonventionens artikel VI föreskrivs att straffsatserna för överträdelser av förbud att släppa ut olja skall vara tillräckligt stränga för att avskräcka från dylika överträdelser. Medlemsstaterna skall lämna uppgifter till IMCO om straff som har utdömts för sådana öVerträdelser. Enligt artikel X får regeringen i en för— dragsslutande stat anmäla överträdelser av konventionen från ett fartygs sida till flaggstaten oavsett var över— trädelsen har ägt rum. Om det föreligger tillräckliga skäl skall det i fartygets hemland inledas ett rättsligt för— farande mot fartygets ägare eller befälhavare i anledning av förseelsen. Flaggstaten skall underrätta regeringen i den andra staten och IMCO om vilka åtgärder som en anmälan om en överträdelse av konventionen har lett till. Det för— utsätts att underrättelser skall lämnas även om anmälan
inte har föranlett någon åtgärd.
ÄVen i MARPOL—konventionen finns särskilda bestämmelser om överträdelser av de i konventionen uppställda reglerna och om rapportering av sådana överträdelser. I artikel 4 före— skrivs sålunda att flaggstater för sina fartyg skall med— dela förbud mot överträdelser av konventionsbestämmelserna och föreskriva påföljder för sådana överträdelser, obe—
rOende av var de inträffar. Underrättas en flaggstat om
7 Riksdagen 1982/83. I saml. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 . 98
att något av dess fartyg överträtt en konventionsbestäm— melse och finner den att tillräckliga bevis föreligger för. påståendet, skall den se till att ett rättsligt förfarande inleds så snart som möjligt. Vidare föreskriVS i artikel 4 att överträdelser av konventionsbestämmelserna inom en fördragsslutande stats jurisdiktion skall vara förbjudna och belagda med påföljder i den statens — kuststatens — lag. När en sådan överträdelse.inträffar skall kuststaten antingen se till att ett rättsligt förfarande inleds i _enlighet med dess lag eller tillhandahålla flaggstaten upplysningar och bevis om överträdelsen. Den stat som lämnat upplysningar eller bevis till flaggstaten skall av denna informeras om de åtgärder som vidtagits med anled— ning härav. I en särskild punkt i artikeln inskärps att straff som föreskrivs i en fördragsslutande stats lag för överträdelse av konventionens bestämmelser skall vara tillräckligt stränga för att avskräcka från sådana över— trädelser och att de skall vara lika stränga oavsett var
överträdelsen sker.
Enligt artikel 6 punkt 1 skall de fördragsslutande parter— na samarbeta för att upptäcka och beivra överträdelser av
konventionens bestämmelser.
I linje med de fördragsslutande parternas skyldighet att samarbeta för att upptäcka och beivra överträdelser av konventionens bestämmelser ligger föreskrifterna i artikel 6 punkterna 3 och 4, enligt vilka det åligger dels varje fördragsslutande part att till flaggstaten överlämna bevis för att fartyg överträtt konventionens utsläppsbestämmel— ser, dels flaggstaten att undersöka sådana fall och, om tillräckliga bevis föreligger, se till att ett rättsligt förfarande inleds i enlighet med dess lag. Flaggstaten skall underrätta den som rapporterat överträdelsen och
IMCO om vidtagna åtgärder.
Enligt artikel 7 är ett fartyg, som otillbörligt kvarhålls eller försenas på grund av åtgärd enligt bl.a. artikel 4
Prop. 1982/83: 87 _ 99
eller 6 i konventionen, berättigat till ersättning för
uppkommen förlust eller skada.
3.2 Svenska straffbestämmelser
Som en bakgrund till straffbestämmelserna skall lämnas en kortfattad redogörelse om gällande förbud mot vattenföro—
rening från fartyg.
Inom Sveriges sjöterritorium och östersjöområdet utanför detta råder i princip förbud mot utsläpp av olja från far— tyg. Enligt 2 kap. 2 5 första stycket VFL får olja inte släppas ut där utan skall behållas ombord eller avlämnas till mottagningsanordningar för olja. Vissa mycket begrän— sade undantag finns upptagna i förordningen (1980:789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och i sjöfarts— verkets kungörelse (SJÖFS l980:48) med samma namn. Vad som är tillåtet att släppa ut är olja i så små koncentrationer att den inte skall kunna förorsaka någon skada. Förbud mot utsläpp av olja inom andra vattenområden än Sveriges sjö— territorium och Östersjöområdet utanför detta har-medde— lats av sjöfartsverket i nyssnämnda kungörelse. För ut— släpp av kemikalier finns i övergångsbestämmelserna till förordningen en föreskrift om att länsstyrelsebeslut med— delade med stöd av äldre lagstiftning alltjämt gäller in—
till dess nya föreskrifter om förbud mot utsläpp av sådana
ämnen har trätt i kraft.
Har sådana skadliga ämnen som inte får släppas ut från fartyg kommit ut till följd av en olyckshändelse, gäller enligt 2 kap. 4 & VFL att utsläppet skall begränsas så långt det är möjligt.
De nu gällande ansvarsbestämmelserna för överträdelser av förbud mot utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen
finns i 9 kap. VFL. Den som uppsåtligen eller av oaktsam—
Prop. 1982/83: 87 100
het bryter mot utsläppsförbuden i 2 kap. döms till böter eller fängelse i högst två år, om inte gärningen är belagd med strängare straff i brottsbalken (1 5). Till samma straff döms befälhavaren, om han har brustit i den tillsyn som behövs för att ett otillåtet utsläpp inte skall ske. Har befälhavaren överlåtit ansvaret för tillsynen över hanteringen ombord av skadliga ämnen till visst befäl eller om visst befäl har sådant ansvar till följd av tjänstens beskaffenhet, gäller detta i stället det befälet (2 5). Även fartygets redare eller ägare kan dömas för utsläpp i strid mot lagen eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av den som om han själv hade begått gärningen, om han underlåtit att göra vad som skäligen
kunnat fordras av honom för att förhindra det inträffade
(6 3)-
I den lagstiftning som gällde före den 1 januari 1981 var straffskalan för sådana brott böter eller fängelse i högst ett år. Bakgrunden till höjningen av straffmaximum till fängelse i högst två år finns angiven i prop. 1979/80:167 s. 38 ff. Där framhålls bl.a. att höjningen av straffmaxi- mum är ett uttryck för de rya värderingar som har vuxit fram i takt med de allt fler uppmärksammade oljeutsläpp
som har förekommit under senare år.
Den strängare syn på miljöbrott som dessa straffskärpning— ar ger uttryck för går igen i de ändringar som riksdagen nyligen har beslutat i miljöskyddslagen (l969:387) och brottsbalken. I fråga om brott mot miljöskyddslagen har straffmaximum höjts från ett till två års fängelse. På— följdssystemet har vidare förstärkts med en avgiftssank— tion (miljöskyddsavgift). I brottsbalken har förts in nya bestämmelser om miljöbrott och vållande till miljöstör— ning. Dessa brott avser bl.a. förorening av vatten på ett sätt som medför eller kan medföra hälsorisker för männi— skor eller skador på djur eller växter, som inte är av
ringa betydelse. Straffskalan för miljöbrott och vållande
Prop. 1982/83: 87 101
till miljöstörning är böter eller fängelse i högst två år. För grova fall av miljöbrott skall gärningsmannen dömas till fängelse lägst sex månader och högst sex år. Detta innebär att brott mot VFL, t.ex. utsläpp av olja i strid mot gällande bestämmelser, kan medföra straff enligt brottsbalken , om handlingen samtidigt utgör grovt miljö—
brott.
Det bör också påpekas, att riksdagen har beslutat om en höjning av minimi— och maximibeloppen för böter i brotts— balken ( prop. 1980/81:38 , JuU 15, rskr 115, SFS-1980: 1133). Av intresse i detta sammanhang är främst att dags— botens storlek, som f.n. kan uppgå till högst 500 kr., fr.o.m. den 1 januari 1982 kan fastställas till högst
1 000 kr. Avsikten med reformen var att justera beloppens storlek med hänsyn till penningvärdets fall. Av förarbe— tena framgår att höjningarna inte är avsedda att rubba de principer som f.n. ligger till grund för bestämmande av dagsbotsbeloppen och att de inte kommer att få betydelse för andra fall än då ett särskilt lågt eller särskilt högt dagsbotsbelopp skall bestämmas.
3.3 Tillämpningen av de svenska straffbestämmelserna
Det finns ingen sammanställning av domstolarnas praxis i mål som innefattar överträdelser av lagstiftningen om åt— gärder mot vattenförorening från fartyg. Domstolarna är inte skyldiga att expediera domar i sådana mål till sjö- fartsverket eller kustbevakningen. Även om alla domar under senare år inte finns samlade torde det vara möjligt att genom exempel visa hur överträdelser av utsläppsförbu— den har bedömts. Det bör dock påpekas att alla domar som refereras är meddelade före den 1 januari 1981, då de nya
bestämmelserna med högre straffmaximum trädde i kraft.
Påföljderna har i allmänhet stannat vid dagsböter. År 1977
dömdes dock en överstyrman på ett grekiskt tankfartyg till
Prop. 1982/83: 87 - - 102
fängelse en månad för ett utsläpp av minst 70 ton tjock— olja i Askeröfjorden. Utsläppet ägde rum i samband med pumpning av olja från en lasttank till sloptanken. Genom. att inte kontrollera nivån i sloptanken brast överstyrman— nen av oaktsamhet i den tillsyn som erfordrades för att olja inte skulle komma ut från fartyget. En matros som beordrats att vakta sloptanken dömdes även han för bris— tande tillsyn till 25 dagsböter å 10 krv (dom den 17 mars 1977).
Ett flertal domar gäller oljeutsläpp'inom hamnområden. Av
deSSa kan följande omnämnas.
1. Ett utsläpp av oljeblandat slagvatten i östra hamnen i Lidköping medförde 20 dagsböter å 35 kr. Den dömde hade beordrat pumpning av slagvattnet utan att förvissa sig om gällande regler och om att slagvattnet inte innehöll olja (dom den 17 september 1980).
2. En maskinchef på ett svenskt fartyg dömdes för ett liknande utsläpp i samma hamn till 25 dagsböter a 20 kr. Han hade som ansvarigt befäl inte uppmärksammat att det utpumpade slagvattnet innehöll mellan 1,5 och 2 kubikmeter olja. Oljeutsläppet medförde att ett cirka 2 x 30 meter
stört område förorenades (dom den 14 november 1979).
3. En maskinchef på ett brasilianskt fartyg hade av oakt— samhet låtit släppa ut 100—200 liter ölja vid Lindholms— kajen i Göteborg. Oaktsamheten bestod i att han inte låtit spola ren rörledning och pump före lossningen. Gärningen föranledde 40 dagsböter å 30 kr. (dom den 25 oktober 1977).
4.-En överstyrman på ett svenskt fartyg förorsakade av oaktsamhet ett utsläpp av minst 1 000 liter olja i Skar— vikshamnen i Göteborg. En del av oljan drev ut till havs.
Överstyrmannen, som hade underlåtit att kontrollera att en
Prop. 1982/83: 87 [03
ventil till en av tankarna Varit stängd. dömdes till 30
!
dagsböter a 25 kr. (dom den 15 juni 1976).
5. En styrman på ett svenskt tankfartyg som vid två till— fällen i olika hamnar brustit i tillsyn vid lossning av olja genom att bl.a. inte kontrollera att ventiler var stängda dömdes för de oljeutsläpp han vållade och för en förseelse mot sjötrafikförordningen till 110 dagsböter å 24 kr. (dom den 8 december 1975).
Ett argentinskt torrlastfartyg fick grundkänning på danskt farvatten med påföljd att bunkertankarna skadades. Befäl— havaren fortsatte resan till Göteborg utan att vidta någon
tgärd för att förhindra att olja strömmade ut. Under fär— den till Göteborg läckte åtminstone 50 ton tjockolja ut i norra delen av öresund. Den fördes av ström och vind mot Ven och mot kuststräckan mellan Helsingborg och Kullen samt förorenade stränderna och skadade fiskeredskap och sjöfågel på ett flertal platser. Saneringskostnaderna beräknades uppgå till 500 000 kr. Befälhavaren ansågs i vart fall av oaktsamhet ha brutit mot gällande bestämmel— ser och dömdes till 100 dagsböter å 15 kr. (dom den 27 oktober 1976).
En liknande händelse gällde befälhavaren på ett grekiskt tankfartyg. Fartyget hade grundstött i Nordsjön utanför
Danmarks västkust. Det hade utan att skadorna kontrollera— des och utan att ta kontakt med svenska myndigheter fort—
satt resan till Karlshamn och där påbörjat lossning av lasten. Utsläppet ledde till att Skånekusten förorenades från Falsterbo till Karlshamn. Saneringskostnaderna har enligt uppgift uppgått till 495 000 kr. Befälhavaren dömdes till 100 dagsböter å 25 kr. (dom den 29 november 1977).
Ett tankfartyg på 140 000 ton registrerat i Libyen var på väg till Byfjorden Och skulle passera under Tjörnbron. För
Prop. 1982/83: 87 [04
att komma under bion måste extra barlast tas in. Efter passagen pumpades den ut igen tillsammans med råolja och tjock brännolja. Enligt den norske befälhavaren var utsläppet ca 50 liter. Emellertid sölades stränderna ner med olja och sjöfågel skadades. 10 ton olja togs upp av kustbevakningen. Saneringskostnaderna översteg 100 000 kr.
Befälhavaren dömdes till 75 dagstöter å 25 kr.
3.4 Straff i vissa andra länder
Någon sammanställning av den praxis som andra stater tillämpar i fråga om straffmätning för olagliga utsläpp existerar inte. Rapporter sänds emellertid till IMCO från ett antal medlemsländer och publiceras i havsmiljökommit- téns (MEPC) handlingar. I de flesta fall översänder rap— portlandet ärendet till flaggstaten för eventuella åtgär— der. Detta innebär att uppgifter om straff saknas i fler— talet fall. lär nedan lämnas dock några exempel på de
straffsatser andra stater tillämpar.
3.4.1 Australien
Från en rapport till MEPC om oljeutsläpp under år 1979 har följande uppgifter om utdömda böter hämtats. Samtliga fall
gäller utsläpp i hamnar och vid oljepirar.
l. Böter 400 australiensiska dollar för ett utsläpp på 90
liter olja. överfyllning av tank vid bunkring. 2. Böter 600 dollar för utsläpp av 450 liter olja i hamn.
3. Böter 200 dollar för utsläpp av 20 liter råolja i
hamn.
4. Böter 500 dollar för utsläpp av länsvatten i hamn.
Prop. 1982/83: 87 . 105
5. Böter 400 dollar för överfyllning av tank vid
lastning. 6. Böter 500 dollar för oljeutsläpp på 45 x 3 meter.
7. Böter 2 500 dollar för utsläpp av 200 liter bensin. Överfyllning.
8. Böter 5 000 dollar för utsläpp av dieselolja vid bunk—
ring i hamn.
o
Böter 1 000 dollar för oljeutsläpp vid barlastnings—
'D
operationer.
10. Böter 1 500 dollar för utsläpp orsakat av Opluggat spygatt vid bunkring.
ll. Böter 700 dollar för litet oljeutsläpp från en lasttank
i hamn.
12. Böter 400 dollar för överfyllning av tank vid lastning
(oljepir).
En australiensisk dollar motsvarar drygt 5 svenska kr. De utdömda böterna varierar mellan drygt 1 000 kr. och drygt 25 000 kr.
Lagstiftningen i Australien stadgar i flera sammanhang hårdare straff för juridiska personer än för enskilda. Som exempel på detta kan nämnas att, om ett främmande tankfar— tyg bryter mot utfärdade villkor för tillträde till en australiensisk hamn, kan både befälhavaren och fartygets ägare straffas med 10 000 dollar i böter eller ägaren, om
denne är en juridisk person, med 40 000 dollar i böter.
Prop. 1982/83: 87 -106
3.4.2 Frankrike
Frankrike har till MEPC rapporterat 56 överträdelser av oljeskyddskonventionen år 1978 och 61 överträdelser år 1979. Huvuddelen av utsläppen har upptäckts och fotografe— rats av flygplan. De flesta utsläppen har gjorts utanför franskt territorialvatten. I dessa fall har saken anmälts till resp. flaggstat. Utsläpp på franskt territorialvatten har prövats av franska domstolar. Ett oljeutsläpp i Mar— seilles hamn orsakat av felaktig användning av utrustning— en medförde 10 000 francs i böter för befälhavaren. Ett utsläpp av olja från sloptanken på ett brittiskt fartyg blev ett ärende för domstolen i Cherbourg. Fartyget fick betala en säkerhet på 50 000 francs. Ett panamafartyg som släppt ut mellan 100 och 200 liter olja fick ställa säker— het för 100 000 francs medan ärendet utreds av de franska
myndigheterna.
3.4.3 Grekland
I den grekiska rapporten till MEPC:s möte i april 1981 finns en förteckning över utdömda straff under år 1979 för överträdelser av den grekiska lagen om förhindrande av förorening. Förteckningen tar upp 69 fall, där böter ådömts både greker och utlänningar (däribland ett par svenska fartyg). Inga detaljer om utsläppens storlek finns angivna, men huvuddelen av överträdelserna synes ha ägt rum i olika grekiska hamnar. De utdömda bötesstraffen varierar mellan 20 000 och 800 000 drachmer, dvs. mellan
ca 1 900 kr. och ca 76 000 kr.
Rapporten innehåller mer detaljerade upplysningar beträf— fande grekiska fartyg som av främmande stater har anmälts för överträdelser av 1954 års oljeskyddskonvention. Föl—
jande överträdelser har medfört att böter dömts ut i
Grekland.
Prop. 1982/83: 87 ' 107
1. Ett drygt 6 km långt och 50 meter brett oljeutsläpp utanför Frankrike. Böter 30 000 drachmer (ca 2 850
kr.).
2. Ett 24 km långt och drygt 100 meter brett oljeutsläpp utanför USA. Böter 150 000 drachmer (ca 14 250 kr.).
3. Ett 4,5 km långt och 50 meter brett oljeutsläpp utanför Frankrike. Böter 30 000 drachmer (ca 2 850 kr.).
4. tsläpp som resulterade i ett 4,5 km långt och 800 me— ter brett bälte av tjock, svart olja utanför Storbri—
tannien. Böter 30 000 drachmer (ca 2 850 kr.).
5.-Ett 4,5 km långt oljebälte utanför USA. Böter 150 000 drachmer (ca 14 250 kr.).
6. Vid läktring av oljelast till en kusttanker i Eastham Channel i Storbritannien kom olja ut i vattnet. Böter
80 000 drachmer (ca 7 600 kr.).
7. Ett 11 km och 50 meter brett oljebälte utanför Japan. Böter 150 000 drachmer (ca 14 250 kr.).
8. Ett drygt 30 km långt och 13—18 meter brett oljeut—
släpp utanför Storbritannien. Böter 3 000 dollar (ca 13 000 kr.).
3.4.4. Japan
Japan har till MEPC överlämnat en förteckning över 185 fall, där japanska och utländska fartyg har bötfällts för oljeutsläpp under åren 1978 och 1979. Utsläppen har mesta— dels ägt rum i hamn. Uppgifter om utsläppens storlek sak— nas. De utdömda bötesbeloppen varierar mellan 10 000 och 300 000 yen (från ca 215 kr. till ca 6 450 kr.). I ett
Prop. 1982/83: 87 108
flertal fall har både befäl ombord och fartygets ägare dömts till böter samtidigt. Ägaren har flera gånger f tt ett dubbelt så högt bötesstraff som befälhavaren eller
maskinchefen.
Ett japanskt fartyg, som rapporterats för ett 9 km långt oljeutsläpp utanför Canada dömdes av japanska myndigheter till böter 50 000 yen (ca 1 100 kr.).
3.4.5 Panama
Panama har underrättat MEPC om att två anmälningar om oljeutsläpp utanför Frankrikes kuster efter undersökningar-
föranlett bötesstraff för panamafartyg.
1. Ett oljeutsläpp på 5 700 x 20 met r 90 nautiska mil från Ile d'Oleron medförde böter på 5 000 US—dollar (drygt 20 000 kr.).
fx, Ett oljeutsläpp på 6—7 nautiska mil x 50 meter utanför Cap de la Hague medförde ett bötesstraff på 2 000 US— dollar (drygt 8 000 kr.).
3.4.6 Storbritannien
I den senaste redovisningen från Storbritannien till MEPC finns en tabell med kortfattade upplysningar om de straff som under år 1979 utdömts för oljeutsläpp i brittiska ham- nar. Det rör sig om ett 50—tal fall. I de flesta fallen har befälhavaren dömts, men många gånger har fartygets ägare varit den som blivit bötfälld. Bötesbeloppen är i många fall avsevärt högre än de belopp som brukar dömas ut i Sverige. Bland de högsta bötesbeloppen enligt tabellen kan nämnas 25 000 pund (ca 250 000 kr.), 12 000 pund (ca 120 000 kr.) och flera fall av 5 000 pund (ca 50 000 kr.).
Prop. 1982/83: 87 !()9
I ett fall sänktes bötesstraffet efter överklagande från 20 000 pund till 750 pund. Befälhavaren på ett svenskt fartyg dömdes till böter på 1 000 pund (ca 10 000 kr.). Straffen var bara i undantagsfall lägre än 200 pund (ca 2 000 kr. och låg i flertalet fall mellan 500 och 1 000 pund (5 OOO—10 000 kr.).
Den brittiska rapporten innehåller vidare uppgifter om brittiska fartyg som rapporterats av andra stater för överträdelser av 1954 års oljeskyddskonvention. I följande
fall har engelska domstolar utdömt bötesstraff.
1. För ett oljeutsläpp utanför Floridas östkust dömdes det brittiska fartygets befälhavare till 3 000 pund (ca 30 000 kr.) i böter och fartygets ägare till 7 000 pund (ca 70 000 kr.) i böter, dvs. sammanlagt omkring 100 000 kr. i böter (dom den 16 november 1979).
2. tt 10 nautiska mil långt och 50 meter brett oljeut- släpp som upptäcktes av två norska helikoptrar resulte- rade i 1 500 pund (ca 15 000 kr.) i böter för befälha— varen och lika mycket för fartygets ägare (dom den 17
juli 1980).
3. Ett 13 nautiska mil långt och 60 meter brett oljeut— släpp som upptäcktes av ett holländskt flygplan resul— terade i 500 pund (ca 5 000 kr.) i böter för fartygets ägare och 200 pund (ca 2 000 kr.) i böter för befälha—
varen (dom den 17 mars 1980).
4. Ett 10 nautiska mil långt och 15—20 meter brett oljeut— släpp som upptäcktes av ett japanskt patrullflygplan resulterade i 5 000 pund (ca 50 000 kr.) i böter för befälhavaren och lika mycket för ägaren i underrätten. Efter överklagande reducerades bötesstraffen till 1 000 pund (ca 10 000 kr.) för ägaren och 250 pund (ca 2 500 kr.) för befälhavaren (dom i underrätten den 27 juni
1980).
Prop. 1982/83: 87 110
En sammanställning av oljeutsläpp från främmande lands fartyg som rapporterats av brittiska myndigheter till resp. flaggstat visar att bara åtta av 72 rapporter hade föranlett bestraffningar. I många fall uppgav flaggsta— terna att det inte förelåg tillräcklig bevisning för fäl—
lande domar.
3.5 Skadestånd
Oljeutsläpp till sjöss kan medföra skador av sådan omfatt— ning att en enskild redare inte har möjlighet att ersätta
dessa. För att berättigade ersättningsanspråk skall kunna "tillgodoses har antagits såväl internationella konventio— ner om skadeståndsskyldighet för oljeskador till sjöss som frivilliga skadeståndsåtaganden från tankerredarnas och
oljebolagens sida.
' Vid en konferens i Bryssel år 1969 antogs den internatio— nella konventionen om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja, vanligen kallad ansvarighetskonven— tionen. Enligt denna är ägaren till varje fartyg som transporterar beständig olja som bulklast skyldig att obe— roende av vållande ersätta skada genom förorening av olja från fartyget. Konventionen gäller endast skador som upp— kommer inom fördragsslutande staters,områden eller inom deras territorialvatten. Ägarens ansvarighet för en och samma olycka är begränsad enligt särskilda regler till omkring 350 kr. per ton av fartygets dödvikt. Dessutom gäller ett absolut maximum av ca 70 milj. kr. Ansvarighe— ten enligt konventionen skall vara täckt av obligatorisk försäkring eller av säkerhet av annat slag. Fartyg med mindre last än 2 000 ton olja omfattas dock inte av för— säkringsplikten. Det åligger den stat där fartyget är registrerat att se till att försäkringsplikten uppfylls. Ett särskilt försäkringscertifikat skall medföras ombord
på fartyget.
Prop. 1982/83: 87 l l l
Redan vid sin tillkomst bedömdes allmänt att ansvarighets— konventionen inte gav de skadelidande ett tillräckligt skydd. För att råda bot på detta utarbetades inom IMCO ett
förslag till en konvention om upprättandet av en interna—
tionell oljeskadefond avsedd att komplettera ansvarighets— konventionen. På grundval av detta förslag antogs vid en konferens i Bryssel år 1971 en internationell konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning
av skada orsakad av förorening genom olja, den s.k. fond—
konventionen. Genom den inrättades en internationell fond för bestridande av ersättning för skada orsakad genom oljeförorening. Konventionen kan tillträdas endast av sta— ter som har tillträtt ansvarighetskonventionen. Avgift till fonden skall betalas av var och en som i en fondstat tar emot en årlig kvantitet sjötransporterad råolja och tjock eldningsolja som överstiger 150 000 ton. Avgifterna utgår i form av grundavgifter och årsavgifter. Ersättning från fonden till de skadelidande utgår dels när det inte föreligger någon ansvarighet enligt ansvarighetskonventio— nen, dels när varken fartygsägaren eller hans försäkrings— givare kan betala de ersättningar de skall utge enligt ansvarighetskonventionen och dels när skadorna överstiger det begränsningsbelopp som gäller för fartygsägarens an—
svarighet.
Sverige har tillträtt både ansvarighetskonventionen och fondkonventionen. Dessa trädde i kraft år 1975 resp. år 1978. Den svenska lagstiftningen på området — lagen (l973:ll98) om ansvarighet för oljeskada till sjöss och lagen (l973:1l99) om ersättning från den internationella oljeskadefonden - innehåller föreskrifter som motsvarar
bestämmelserna i konventionen.
De frivilliga överenskommelserna, Tovaloo (Tanker Owners Voluntary Agreement concerning Liability for Oil Pollu— tion) och Cristal (Contract Regarding an Interim Supple—
ment to Tanker Liability for Oil Pollution) överensstämmer
:.
Prop. 1982/83: 87 11”
efter ändringar år 1978 nära med konventionerna. I vissa
avseenden går dock överenskommelserna längre än konventio—
nerna .
Tovalop — tankerredarnas överenskommelse — innebär i hu-
vudsak följande.
Närhelst ett tankfartyg, ägt av någon som tillhör Tova— lop, förorsakar ett oljeutsläpp, skall redaren antingen själv sanera eller — utan att vänta på att ärendet blivit föremål för rättslig prövning — inom skälighetens ram
gottgöra berörd regering för havda kostnader.
Detta redarens åtagande skall gälla oberoende av vårdslös— het, dvs. efter principen om strikt ansvar. Om tvistighe— ter skulle uppstå med vederbörande regering, skall redaren
vara beredd att gå med på skiljedom.
Redarens maximala ansvar begränsas i överenskommelsen till 160 dollar per ton av det fartygs bruttodräktighet från vilket oljan kommit och till 16,8 milj. dollar för varje
tankfartyg som varit inblandat i en olycka.
Varje tankfartygsredare, som skrivit under Tovalop, åtar sig därmed ersättningsskyldighet med upp till 16,8 milj. dollar per tankfartyg enligt Tovalops ansvarighetsregler. För detta åtagande kan redarna täcka sig genom försäkring, vanligen genom någon av de s.k. Protection and Indemnity
Clubs, P & I klubbarna.
Tovalop administreras av ett särskilt organ, the Interna— tional Tanker Owners Pollution Federation Ltd. Detta har inte några särskilda fonder för kompensationsutbetalning— ar, men erforderliga medel ställs till förfogande av P & I klubbarna.
Prop. 1982/83: 87 ! |3
Tovalop trädde i kraft i oktober 1969 och omfattar nu mer
än 97 procent av världens tankfartygstonnage.
Cristal innebär att ägarna till oljelasterna ställer er— förderliga medel till förfogande, varigenom alla som lider skada förorsakad av tankfartyg, såväl nationer som enskil— da, kan erhålla ersättning. Denna ersättning ökade det maximala belopp, som kan betalas ut vid varje olyckstill— fälle, till 36 milj. dollar. Cristal svarar alltså för skillnaden mellan den ersättning som lämnas av Tovalop och Vanliga ansvarsförsäkringar samt de verkliga kostnaderna
för förluster eller skador.
Förutsättning för att Cristal skall träda in är att berörd last ägs av en Cristalmedlem, att tankfartyget som trans— porterar denna last är medlem av Tovalop och att redaren
i princip är ansvarig enligt ansvarighetskonventionens
bestämmelser.
Medlemmar av Cristal är oljebolag som själva eller genom sina dotterbolag svarar för 90—95 procent av all råolja
och eldningsolja, som transporteras över världshaven.
Skadestånd, som godkänts av Cristal betalas med medel som satsas av medlemsföretagen i proportion till dessas andel av de totalt till importhamnar och raffinaderier transpor—
terade kvantiteterna-råolja och eldningsolja.
8 Riksdagen 1982/83. I .vaml. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 ' 1 14
4 Företagsböter, sanktionsavgifter_och förverkande
4.1 Inledning
I den departementspromemoria som låg till grund för den nya lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg nämndes som en tänkbar åtgärd för att ytterligare minska antalet olagliga utsläpp av olja m.m. någon form av ekonomisk påföljd som riktar sig mot dem som kan ha ekono— misk vinning av sådana brott. Det framhölls att förslag om en ny ekonomisk påföljd hade lagts fram i betänkandet (Ds Ju l978:5) Företagsböter, som innehåller en kartläggande undersökning av korporativt ansvar, och i departementspro— memorian (Ds Ju l979:lO) Företagsböter, som innehåller förslag till lagtexter. Frågan om att införa en ny ekono— misk påföljd och den närmare utformningen av en sådan bor— de övervägas sedan betänkandet och promemorian hade re— missbehandlats. Dessa utsattes emellertid under remissbe— handlingen för skarp kritik i bl.a. tskilliga grundläg—
gande delar.
I justitiedepartementet har nyligen lagts fram en departe— mentspromemoria, (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet, som berör hithörande frågor. De där redovisade förslagen utgår ifrån att man bör överge tanken på en bestraffande sanktion mot företag och i stäl— let inrikta sig på en effektivisering av förverkandeinsti— tutet. Det föreslås sålunda att man inför en möjlighet att förverka värdet av sådana ekonomiska fördelar som — direkt eller indirekt — har uppkommit i ett företag i anledning av att någon bland personalen har gjort sig skyldig till
ett brott i den näringsverksamhet som det är fråga om.
För sådana fall där förverkande framstår som otillräckligt
uttalas i promemorian att det ibland kan vara lämpligt att
Prop. 1982/83: 87 l l5
sanktionera överträdelserna med särskilda avgifter. Härmed åsyftas avgifter av den typ som i senare års lagstift— ningsarbete i ökande utsträckning kommit till användning som ekonomiska sanktioner vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, böter och förverkande. Avgifter av detta slag — i promemorian kallade sanktionsavgifter — är ofta knutna till vissa bestämmelser på ett sådant sätt att en överträdelse medför en i det närmaste strikt skyldighet .att utge ett på visst sätt bestämt belopp till det allmän—
na.
Enligt promemorian är det ett angeläget önskemål att såda— na sanktionsavgifter så långt det är möjligt utformas ef— ter enhetliga principer. I ett särskilt avsnitt (4.5.3.5) i promemorian lämnas en sammanfattning av redovisningen i fråga om vinstbegränsande sanktionsavgifter, en samman— fattning som kan vara av värde vid utformningen av nya
avgiftssystem.
Innan vi här redovisar dessa sammanfattande synpunkter i fråga om sanktionsavgifter kan det vara skäl att kort be— röra några av de avgifter som redan är i bruk och några nyligen föreslagna sådana. Redovisningen har i allt vä— sentligt hämtats från departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksam— hé .
4.2 Några aktuella avgifter 4.2.1 Skattetillägg
Genom ändringar i dåvarande taxeringsförordningen, numera taxeringslagen (1956:623), och vissa andra skatteförfatt— ningar infördes år 1971 avgifter av det slag som här avees
på skattelagstiftningens område. Avgift i form av skat—
Prop. 1982/83: 87 | 16
tetillägg kan påföras skattskyldig med anledning av en oriktig uppgift i deklaration eller liknande handling. skattetillägget bestäms till viss del — vid inkomstskatt 40 eller i vissa fall 20 procent — av det skattebelopp som skulle ha undandragits, om den oriktiga uppgiften hade godtagits. Skattetillägg får efterges, bl.a. i fall då felet i deklarationen med hänsyn till den skattskyldiges ålder, sjukdom eller bristande erfarenhet eller annan omständighet framstår som ursäktligt eller det genom fel— aktigheten undandragna skattebeloppet är att anse som ringa. Beslut om skattetillägg meddelas av lokal skatte—
myndighet.
I princip kan en oriktig uppgift medföra såväl skatte— tillägg som straffrättslig påföljd. Enligt 13 & skatte— brottslagen (l97l:69) får dock åtal för skatteförseelse och bristande uppbördsredovisning väckas endast om det är
påkallat av särskilda skäl.
Skattetilläggen infördes i första hand därför att man ville förenkla och förbättra påföljdssystemet på det skat— terättsliga området. Det var samtidigt ett önskemål att avskaffa det straffrättsliga förfarandet vid mindre all— varliga överträdelser av dessa bestämmelser.l Det skall också anmärkas att det inom skattelagstiftning— en även förekommer avgifter med en helt annan utformning. Här åsyftas de relativt låga och till beloppet maximerade avgifter som åläggs i anledning av olika slag av försum—
melser, exempelvis förseningsavgifter.
4.2.2 överlastavgift
Enligt lagen (1972z435) om överlastavgift påförs ägare eller innehavare av lastbil, buss eller bil med tillkopp—
1 Se prop. 197130 bl.a. s. 200 ff, 221, 233 och 241.
Prop. 1982/83: 87 117
lad släpvagn sådan avgift, om fordonet framförs med mer last än som är tillåtet. Avgiften bestäms enligt en i lagen intagen taxa till visst belopp i förhållande till mängden överlast och den utgår oavsett om överträdelsen medför straffrättslig påföljd eller ej. Avgiften, som åläggs av länsstyrelse, får nedsättas då särskilda omstän—
digheter föreligger.
Införandet av överlastavgifterna motiverades bl.a. med att man ville eliminera det vinstintresse som ansågs i vissa fall ligga bakom överträdelser av trafikförfattningarnas belastningsbestämmelser. Kriminaliseringen bibehölls där— för att man inte genom införande av avgiftssystemet ville ge intryck av att överlaster var tillåtna.l
4.2.3 Varselavgift
Arbetsgivare som underlåter att i enlighet med bestämmel— serna i lagen (l974:l3) om vissa anställningsfrämjande åtgärder varsla om planerad driftsinskränkning kan åläggas att utge varselavgift om underlåtelsen beror på uppsåt eller grov oaktsamhet. Avgiften fastställs för varje på- börjad vecka som varsel har försummats och-bestäms till lägst 100 och högst 500 kr. för varje arbetstagare som berörs av driftsiqskränkningen. Avgiften får nedsättas eller efterges, Om särskilda skäl föreligger. Skyldighet att betala avgift åläggs av allmän domstol på talan av
arbetsmarknadsstyrelsen.
Avgift valdes här i stället för straffrättslig påföljd, därför att man eftersträvade en sanktion som kunde anpas— sas efter den ekonomiska ställningen hos det berörda före—
taget och som kunde bestämmas så att företaget inte gjorde
1 Prop. l972:81 s. 70; jfr 'a'Ven TU1972:13 s. 7 f.
Prop. 1982/83: 87 I 18
någon vinst på sin underlåtenhet. Det ansågs även kunna uppfattas som stötande att införa en straffrättslig på— följd på ett område som under lång tid varit föremål för avtalsreglering mellan arbetsmarknadens parter. Som ytter— ligare ett skäl att välja en ekonomisk sanktion i form av avgift i stället för kriminalisering angavs att en avgift kan åläggas även en arbetsgivare som är juridisk per-
, son. _
4.2.4 Felparkeringsavgift
Parkeringsboten avskaffades år 1976 och ersattes enligt lagen (l976:206) om felparkeringsavgift med avgift. Polis— man eller trafikövervakare får enligt dessa bestämmelser meddela parkeringsanmärkning. Anmärkningen skall innehålla uppmaning till fordonets ägare att inom viss tid betala avgiften. Om ägaren eller föraren anser att anmärkning inte borde ha meddelats, får han hos polismyndigheten ansöka om rättelse. Bestridande av betalningsansvar kan även på annan grund göras hos polismyndigheten. Den kan efter utredning undanröja betalningsansvaret. Om så inte sker, får fordonsägaren fullfölja talan mot polismyndighe—
tens beslut genom besvär hos tingsrätt.
Avkriminaliseringen av parkeringsförseelser genomfördes bl.a. därför att dessa inte längre ansågs utgöra brott i egentlig mening. Den tidigare straffrättsliga ordningen hade också medfört att polisens resurser ansträngdes med ett betungande utredningsarbete i rena bagatellmål. Ett strikt ägaransvar ansågs vara bättre ägnat att hindra
överträdelser.2
1 Prop. 107342? 5. 100, 211 f, 305. 2 Prop. 1975/76:106 s. 35 ff.
Prop. 1982/83: 87 1 19
4.2.5 Byggnadsavgift m.m.
Enligt lagen (l976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. (LPI) utgår byggnadsavgift, när någon vidtar åtgärd, för vilken erfordras byggnadslov, utan att sådant lov föreligger. Avgiften bestäms till belopp, som motsvarar fyra gånger vad som skulle ha beta— lats enligt kommunens byggnadslovstaxa, dock lägst 500 kr. För smärre överträdelser av byggnadsförfattningarna — sådana överträdelser som inte utgör olovligt byggande — utgår en särskild avgift, som uppgår till minst 200 och högst 500 kr. I de allvarligaste fallen, t.ex. nybyggnad, utgår dessutom en tilläggsavgift, som uppgår till 500
kr. för varje kvadratmeter våningsyta som åtgärden har avsett. Beslut om åläggande av dessa avgifter meddelas av byggnadsnämnd, utom såvitt gäller tilläggsavgifter, vilka beslutas av domstol på talan av allmän åklagare. Avgift skall inte utgå bl.a. om rättelse vidtages, innan fråga om ingripande har tagits upp vid sammanträde med byggnads— nämnd. Länsstyrelse får, om särskilda skäl föreligger, efter besvär nedsätta byggnadsavgift, som fastställts av byggnadsnämnd. Den tidigare kriminaliseringen bibehölls i fråga om överträdelse av de bestämmelser i byggnadslagen, vilka gäller regeringens prövning av frågor om tillkomst
och lokalisering av industriell och liknande verksamhet.
Avkriminaliseringen av överträdelser på byggnadslagstift- ningens område motiverades med att de böter som tidigare dömdes ut många gånger stannade vid belopp som utgjorde endast en bråkdel av värdet av det olovligt byggda. Ett sanktionssystem som var bättre ägnat att eliminera denna värdeökning ansågs ha större preventiv effekt.l 1 lag— stiftningsärendet gavs bl.a. genom lagrådets yttrande (prop. 1975/76:164 s. 240 ff) en ingående belysning av
olika aspekter på ett avgiftssystem av angivet slag.
1 Se prop. 1975/76:164 bl.a. s. 17 ff.
Prop. 1982/83: 87 120
I betänkandet SOU l979:65—66 föreslås att bestämmelserna
flyttas till en föreslagen ny plan— och bygglag.
4.2.6 miljöskyddsavgift
Med verkan fr.o.m. den 1 juli 1981 har införts en miljö— skyddsavgift i miljöskyddslagen (l969:387). Miljöskyddsav— gift skall utgå när särskilda föreskrifter och villkor som har meddelats för viss verksamhet har åsidosatts. Avgiften är i allt väsentligt knuten till det objektiva gärningsin— nehållet i miljöskyddslagens straffbestämmelser. Dock fö— religger den betydelsefulla skillnaden att det för ådöman- de av ansvar erfordras att den aktuella gärningen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet under det att avgiften skall få en strikt tillämpning. Avgiften skall med andra ord kunna åläggas så snart en överträdelse objektivt sett har konstaterats och oberoende av om över— trädelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Av— giften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar de ekonomiska fördelar som har uppkommit till följd av över— trädelsen. Om full bevisning om storleken av dessa ekono— miska fördelar inte alls eller endast med svårighet kan läggas fram, skall aniften få bestämmas till ett skäligt belopp. Avgiften skall vidare kunna nedsättas eller efter— ges, om särskilda skäl föreligger. Frågor om miljöskydds— avgift skall prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd
efter ansökan av naturvårdsverket.
Syftet med miljöskyddsavgiften är att det inte skall vara lönsamt att begå brott mot miljöskyddslagen. Bl.a. den omständigheten att den till sin karaktär påminner om en straffrättslig sanktion har ansetts böra föranleda att tillämpningen av avgiften skall vara obligatorisk, dvs. att naturvårdsverket är skyldigt att ansöka om uttagande
av en avgift så snart det föreligger förutsättningar för
Prop. 1982/83: 87 12l
detta. Den strikta tillämpningen anses vara nödvändig för att miljöskyddsavgifterna skall få avsedd effekt. (Se prop. l980/Bl:92 s. 55—60.)
4.2.7 Övertidsavgift
I betänkandet ( SOU 1981:5 ) Ny arbetstidslag föreslår ut— redningen av vissa arbetstidsfrågor att en sanktionsavgift införs på arbetstidslagstiftningens område. Avgiften (övertidsavgift) skall enligt förslaget utgå vid överträ— delser av bestämmelserna om högsta tillåtna övertid. Den skall för varje timme utöver tillåten övertid och för var— je arbetstagare som har anlitats utgöra en procent av bas— beloppet enligt lagen (1962z381) om allmän försäkring. Avgiftsskyldighet skall kunna åläggas den i vars verksam— het överträdelsen har begåtts, varvid i princip strikt ansvar skall tillämpas. Det föreslås dock att avgiften skall kunna jämkas eller efterges, om särskilda omständig— heter föreligger. Frågor om övertidsavgift föreslås bli handlagda av allmän domstol efter ansökan av allmän
åklagare.
Förslaget har motiverats bl.a. med att man genom ett system av det här slaget får ökade möjligheter att mot— verka att överträdelser av arbetstidslagstiftningen medför
ekonomisk vinst (se betänkandet s. 159).
4.2.8 Oljeavgift m.m.
Säljare och viSsa förbrukare av mineralolja är enligt la— gen (l957:343) om oljelagring m.m. skyldiga att bl.a. hål— la lager av olja och att till viSS del förvara detta olje— lager i bergrum eller på annat bombsäkert sätt. Den som är
lagringsskyldig kan enligt bestämmelserna i förordningen
Prop. 1982/83: 87 ! tu I»)
( 1957:344 ) om oljeavgift m.m. åläggas att utge en sådan avgift bl.a. om han erhåller dispens från dessa skyldighe— ter eller om han, utan erhållen dispens, försummar vad som åligger honom enligt lagringsbestämmelserna. Avgiften, som utgår med olika belopp för olika slag av oljor, beräknas med hänsyn till den mängd olja, som avses med det icke tillåtna förfarandet, och efter den tid som detta förfa— rande har påg tt. Syftet med avgiften är att förhindra att den som inte fullgör lagringsskyldighet åtnjuter ekonomisk vinning av detta. I avgiften ingår överslagsmässigt beräk— nade kostnader för oljelagring (se närmare prop. l957:144 s. 18 f och 50 f). Oljeavgiften debiteras och uppbärs av överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Om det är uppenbart att Oljeavgiften avsevärt överstiger den vinning som den lagringsskyldige kan tänkas göra genom sin underlåtenhet, får överstyrelsen förordna om skälig nedsättning av avgif— ten. Om det, efter det att oljeavgift har debiterats, visas att den lagringsskyldige fullgör sina skyldigheter, får överstyrelsen efter skälighet förordna om återbäring av oljeavgift som belöper på den tid som skyldigheten har fullgjorts. Regeringen kan, om synnerliga skäl föreligger, förordna om befrielse från eller återbäring av oljeav—
gift.
1 38 & ransoneringslagen (1978:268) finns bestämmelser om en särskild avgift (överförbrukningsavgift) som kan komma i fråga om regeringen har beslutat att ransoneringsbestäm— melserna i lagen på grund av krigsfara, fredskris e.d. skall tillämpas. Överförbrukningsavgift får åläggas en förbrukare som har använt mer ledningsbunden energi än som har tilldelats honom eller som har misshushållat med ener— gi som har tilldelats honom på ett sådant sätt att myndig- het nödgas tilldela honom ytterligare energi. Avgiften, som enligt regeringens bestämmande åläggs av länsstyrelse, kristidsnämnd eller annan myndighet, får bestämmas till högst fem eller, om särskilda skäl föreligger, högst tio
gånger vederlaget för energin. Om den som har ålagts över-
Prop. 1982/83: 87 123
förbrukningsavgift inte kunnat i väsentlig mån påverka förbrukningen eller om det eljest föreligger särskilda skäl får regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer befria honom från avgiften.
4.2.9 Vissa andra avgifter
I de fall som förut redovisats skall avgiften för en inträffad överträdelse erläggas till staten. I fråga om felparkeringsavgift tillfaller doek beloppet kommunen
efter avdrag för statens administrationskostnader.
Bestämmelser om avgifter av delvis annat slag finns i lagen ( 1977:67 ) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik och i trafikskadelagen (1975zl410). Vissa trafikutövare får enligt den förstnämnda lagen ta ut tilläggsavgift av resande som inte kan förete giltig biljett. Trafikskadela— gen ger trafikförsäkringsföreningen rätt till gottgörelse i form av trafikförsäkringsavgift. Denna tas ut av en försäkringspliktig som har underlåtit att teckna trafik— försäkring för motordrivet fordon. Tilläggsavgift bestäms i förhållande till det aktuella biljettpriset och trafik— försäkringsavgift i förhållande till den normala premie— kostnaden för trafikförsäkring. Dessa avgifter erläggs direkt till den som enligt bestämmelserna har rätt att ta ut dem. De har övervägande karaktär av privaträttsliga
skadestånd.
4.3 Förslaget till ny förverkandereqel i brottsbalken
Som tidigare har nämnts är förslaget till nya förverkande— bestämmelser avsett att ge möjlighet att förverka värdet av sådana ekonomiska fördelar som har uppkommit i anled-
ning av brott begångna i utövningen av näringsverksamhet.
Prop. 1982/83: 87 l24
Lagförslagen utgörs av en ny paragraf, 3 a &, i brottsbal—
kens 36 kap. och av vissa ändringar i kapitlets 4 5.
I den föreslagna 3 a & stadgas följande:
Har det i anledning av ett brott som är begånget i utöv— ningen av näringsverksamhet uppkommit en otillbörlig för- tjänst eller besparing för näringsidkaren, får värdet där— av förklaras förverkat även när det inte följer av 1 eller 2 5 eller annars har särskilt föreskrivits.
Vad som har sagts i första stycket gäller ej, om förver— kande är obilligt. Vid bedömningen av om så är förhållan— det skall bland andra omständigheter beaktas om det finns grundad anledning att anta att annan betalningsskyldighet som svarar mot den ekonomiska fördelen av brottet kommer att åläggas näringsidkaren.
Enligt 4 5 i dess föreslagna lydelse kan förverkande i anledning av brott ske hos bl.a. näringsidkare som avses i 3 a 9.
Med den föreslagna ordningen kan den som är ansvarig för en överträdelse dömas till ett personligt straff, t.ex. böter eller fängelse, samtidigt som företagets ekonomiska fördel av brottet förverkas. Detta senare innebär att fö— retaget blir skyldigt att betala det belöpp domstolen har
förklarat förverkat.
4.4 Allmänna svnpunkter oå sanktionsavgifter
Departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktio— ner vid brott i näringsverksamhet aVSlutas med en samman— fattning av de synpunkter som i promemorian'har redovisats i fråga om vinstbegränsande sanktionsavgifter. Sammanfatt— ningen är av intresse som bakgrund till de överväganden
som görs längre fram i denna promemoria. Den återges där—
för här i sin helhet.
Prop. 1982/83: 87 125
1. Det tillägg till brottsbalkens förverkandebestämmelser som har föreslagits i det föregående kan på vissa områden behöva kompletteras. Ett avgiftssystem kan i detta hänse— ende erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regel— överträdelser är särskilt frekventa eller speciella svå— righeter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad över— trädelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samti— digt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst
eller besparing bör neutraliseras.
2. Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till sär— skilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i
denna egenskap.
3. Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen —-en para- meter — som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall_bli i det särskilda fallet. Konstruk— tionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den scha— blonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnitt- ligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neu;ralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder
som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.
4. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör prövas Om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgifts— skyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt
ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall
Prop. 1982/83: 87 l26
vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsät— tas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärk— sammas att särskilda undantag från det strikta ansvaret äVen i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn till för— hållandena inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt möjligt vara preciserade, så att det inte föreligger någon tVekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även i fråga om bestämmelser som reglerar möjligheten till
jämkning av avgiftsbeloppet.
5. Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgifts— regler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer Vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika. systemen — strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oakt— samhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mind— re allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet
av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.
6. Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verk— samma på det aktuella området. I vissa fall är det emel— lertid lämpligt att överlämna denna prövning till de all— männa domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldig— heten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmäs— siga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administra— tiva myndigheter ges ställning som initiativtagare till
eller part i domstolsprocessen.
Prop. 1982/83: 87 127 5 överväganden 5.1 Allmänt
Under senare år har en lång rad åtgärder vidtagits för att söka åstadkomma ett förbättrat skydd av den marina miljön. Både internationellt och nationellt har arbetet intensi— fierats. I pådrivande riktning har verkat flera stora oljekatastrofer efter olyckor med tankfartyg. Bland de mer påtagliga resultaten av det hittillsvarande arbetet kan nämnas 1978 års SOLAS— och MARPOL—protokoll och den nya svenska lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Insikten om hur nödvändigt det är att de skärpta konventionskraven snabbt börjar tillämpas blir allt mer påtaglig. SOLAS—protokollet med dess nya regler om inertgassystem på oljetankfartyg, dubbel radar, dubble— rade kontrollsystem i styrmaskineriet och skärpta bestäm— melser om inspektion och certifiering av fartyg har trätt i kraft internationellt den 1 maj 1981. Den svenska lag— stiftningen har anpassats till de nya kraven (jfr bl.a. prop. 1980/81:83, TU 24, rskr 258). MARPOL—protokollet väntas träda i kraft kring årsskiftet 1982/83. Om man får en effektiv tillämpning av reglerna i detta kommer farty— gen att successivt bli säkrare, och utsläppen från farty— gen kommer att minska. För östersjöområdet gäller stränga— re utsläppsregler än för andra vattenområden genom 1974 års Helsingforskonvention. Den trädde i kraft i maj 1980 och blev, såvitt avser bestämmelserna om förebyggande av förorening från fartyg, gällande för samtliga östersjö—
stater den 3 maj 1981.
Många utsläpp av olja vållas av fartygsolyckor, som i sin tur oftast beror på felaktigt beteende hos besättningen ombord. Många olyckor kan undvikas genom förbättrad ut— bildning, allsidig praktik och noggrant iakttagna vakt— hållningsrutiner. Den första IMCO-konventionen på detta
Prop. 1982/83: 87 128
område — 1978 års internationella konvention om normer för sjöfolks utbildning, certifiering och vakthållning — vän—
tas träda i kraft mot slutet av nästa år.
Alla dessa internationella överenskommelser är naturligt— vis bra i sig själva men blir utan verkan om de inte tillämpas allmänt på fartygen. I EurOpa har på senare år växt fram en ökad vilja att kontrollera fartygens och besättningarnas standard i hamnarna. Denna s.k. hamnstats— kontroll tar inte bara sikte på landets egna fartyg utan även på utländska fartyg, särskilt sådana som kan misstän- kas vara undermåliga i något avseende (s.k. sub—standard ships). Inom ramen för den s.k. Haagöverenskommelsen1 samarbetar Nordsjöstaterna, dvs. Belgien, Danmark, Frank— rike, Förbundsrepubliken Tyskland, Nederländerna, Norge, Storbritannien och Sverige och dessutom numera även Grek— land genom sina sjöfartsmyndigheter med sådan kontroll. I överenskommelsen ges riktlinjer för kontroll av fartyg i regionens hamnar. Arbete har påbörjats på en revision av Haagöverenskommelsen i syfte att vidga dess tillämpnings— område, både geografiskt och i sak, och att förbättra
överenskommelsen även i andra hänseenden.
I Sverige har vidtagits och vidtas fortlöpande åtgärder för att förbättra sjösäkerheten och skyddet av den marina miljön. En översikt över sådana åtgärder finns i den nyli— gen framlagda prop. 1980/81:119 om miljösäkrare sjötrans— porter. Såvitt avser det förebyggande miljöskyddet behand— las där bl.a. förslag till farledsåtgärder, trafikinforma— tion, trafikföreskrifter, lotsning och miljösäkra kust—
tankfartyg.
Av det anförda torde framgå att det är nödvändigt med ett
långsiktigt och målmedvetet arbete på bred front för att
1 Memorandum of Understanding between Certain Maritime Authorities on the Maintenance of Standards on Merchant Ships, 1978.
Prop. 1982/83: 87 . ' 129
minska miljöriskerna vid sjötransporter. Genom säkrare fartyg, säkrare farleder och säkrare navigation går det att minska risken för olyckor. Med miljösäkra kusttankfar— tyg enligt prop. l980/Blzll9 och fartyg som uppfyller MARPOL—protokollets regler för nybyggda fartyg minskar riskerna för utsläpp även i sådana fall då fartygsolyckor inträffar. tgärder av detta slag förhindrar emellertid inte operationella utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen. så länge det framstår som lönsamt och tämligen riskfritt att släppa ut skadliga ämnen från fartyg får man räkna med att mindre nogräknade redare och befälhavare fortsätter att sätta sig över gällande förbud mot utsläpp. Även det ofta förekommande slarvet med överfyllning av tankar o.d. i hamnar kommer sannolikt att fortsätta, om inte berörda besättningsmän får ett mer påtagligt tryck på sig att vara utomordentligt_noggranna vid lastnings— och
lossningsoperationer.
Man har i och för sig anledning att räkna med att domsto— larna kommer att ta intryck av den strängare syn på brott mot utsläppsförbud som redvisas i prop. 1979/80:167 och att straffen för sådana överträdelser således kommer att skärpas även i rättstillämpningen. Han måste emellertid även i framtiden utgå från att de straff som utdöms inte verkar tillräckligt aVSkräckande på alla potentiella för—
övare av sådana brott.
För att få till stånd en påtagligt förbättrad efterlevnad av gällande regler behövs kraftfullare åtgärder än de som nu står till buds. Som har framhållits i prop. 1979/80:16? bör en ekonomisk sanktion med detta syfte vara utformad på sådant sätt att den i vart fall eliminerar det vinstin— tresse som kan ligga bakom de medvetna utsläppen. Om den skall vara verkningsfull, måste den således göras så in— gripande att potentiella förorenare, i sin kalkyl huruvida det "lönar sig" att släppa ut t.ex. olja, inte finner det
värt att ta risken. För att detta resonemang skall vara
9 Rikxdugen [982/83. 1 mm!. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 . 130
ållbart måste självfallet också möjligheten att upptäcka operationella utsläpp hållas på en godtagbar nivå. Risken för upptäckt torde nämligen generellt sett vara en av de mest återhållande faktorerna. Om man önskar få ett system med ekonomiska sanktioner så effektivt som möjligt, bör fortsatta åtgärder vidtas för att öka möjligheterna att upptäcka och identifiera fartyg som gör sig skyldiga till
olagliga utsläpp.
En kraftfull ekonomisk sanktion torde vara ett verksamt medel även för att motverka vårdslösa utsläpp. Om redaren riskerar att drabbas av ekonomiska sanktioner kan man utgå från att han mer verksamt anvisar sina befälhavare att instruera besättningarna att vara noggranna och söka und—
vika utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen.
I de överväganden som görs i det följande måste med hänsyn till den betydande utländska trafiken på Sverige särskilt beaktas vilka gränser som folkrättsliga principer eller bindande konventionsåtaganden sätter för Sveriges möjlig—
heter att öra ingripanden mor utländska fart . , . YG
5.2 Några grundläggande krav på en ekonomisk sanktion
vid vattenförorening från fartyg
SOm har framgått av närmast föregående avsnitt måste upp- täcktsrisken och den ekonomiska sanktionen vid vattenföro- rening från fartyg vara så ingripande att potentiella för- orenare finner det alltför riskabelt att släppa ut skadli— ga ämnen och därför avstår från detta. Det främsta kravet på sanktionen måste således vara att den skall verka ore—
ventivt.
Internationell sjöfart är en näringsverksamhet där det råder synnerligen hård konkurrens. Ekonomiska överväganden spelar därför alltid en stor roll inom näringen. För att
redaren skall få en frakt vinstgivande måste han först ha
Prop. 1982/83: 87 - 131
täckning för kapitalkostnader, dagskostnader och rese— kostnader. Konkurrensen på fraktmarknaden är ofta så hård att det kan vara tillfälligheter, t.ex. i form av dåligt väder, som avgör om en viss resa går med vinst eller för- lust. Särskilt i tider med pressade fraktmarknader måste redaren genom olika åtgärder försöka reducera kostnaderna. Ett sätt kan vara att försöka minska-bemanningskostnader— na. Ett annat är att söka reducera liggetiderna i hamn så mycket som möjligt. En möjlighet att minska liggetiderna är självfallet.att låta bli att lämna förorenad olja och andra rester till mottagningsanordningar i hamn. Kostna— derna för att ligga still i hamn är höga och, även om avfall kan lämnas utan särskild kostnad, kan det innebära avsevärda besparingar att i stället pumpa ut avfallet i havet när fartyget är under gång. Kostnaden att ligga still i hamn varierar mycket mellan olika fartyg. Som exempel kan pekas på de beräkningar som har gjorts i bi— laga 13 till betänkandet (SOU 1979z43) Ren tur — program för miljösäkra sjötransporter (se särskilt tabell 6). Där har kostnaden per timme för att ligga still beräknats för
tankfartyg i tre olika storleksklasser enligt följande.
Fartvgsstorlek i ton Timkostnad i kr. 3 000 800 30 000 2 500 300 000 5 600 Exemplet visar att kestnaden för liggetid i hamn — t.ex. för tankrengöring — för ett tankfartyg i den största storleksklassen uppgår till ca 135 000 kr. per dygn. Mot— uvarande siffra för 30 OOO—tonnaren är 60 000 kr. och för 3 OOO—tonnaren 19 000 kr.
Uppgifter som har lämnats till arbetsgruppen från ett antal svenska rederier visar att tidsåtgången för att lämna oljerester till mottagningsanordningar i land va— rierar aVSevärt med fartygets storlek. När det gäller att lämna förorenat barlastvatten redovisar ett rederi en
tidsåt ån av två timmar för vart och ett av tre fart i 9 9 YS
Prop. 1982/83: 87 ' - |
'# IN)
storleksklass mellan 2 000 och 4 600 ton. Mängden barlast— vatten har varierat mellan 200 och 300 ton och den totala kostnaden'på grund av tidsförlusten mellan 1 400 och 2 000 kr. För fartyg i 30 OOO—tonsklassen redovisar ett annat rederi en tidsförlust av ca sex timmar för lossning av barlastvatten och ca fyra timmar för intagning av far— tyget till kaj. Mängden smutsigt barlastvatten har i detta fall uppgått till ca 7 000 ton. Den totala kostnaden för tidsförlusten uppgår till 18 000 kr. Det har påpekats att tidsförlusten varierar med'mottagningsanordningens kapaci—
tet att ta emot oljeresterna.
Den som mer eller mindre konsekvent släpper ut oljerester m.m. kan således undvika kostnader som belastar de lagly— diga redarna. Besparingarna är ofta så stora att sanktio—
nen måste vara ekonomiskt kännbar för att den skall ha
någon verkan. De besparingar som kan göras kommer genom— gående f rtygets redare eller ägare till godo. Som en
följd härav bör sanktionen vara kännbar för redaren eller
ägaren till fartyget. Eftersom denne i allmänhet är en juridisk person måste sanktionen kunna tillämpas direkt mot juridiska pe£soner, t.ex. aktiebolag.
En kännbar ekonomisk sanktion bör även motverka slarv och vårdslöshet vid hanteringen av olja och andra skadliga ämnen. Existensen av en sådan sanktion framtvingar mera omsorgsfulla instruktioner från redarna till sina befälha— vare och därmed större noggrannhet från besättningarnas
sida.
För att sanktionen skall ge avsedd effekt bör den tas ut enligt principen om strikt ansvar. Ett företag bör alltså, vare sig det ägs av t.ex. ett aktiebolag eller av en en— skild näringsidkare, kunna drabbas av en sanktion så snart det konstaterats att en överträdelse av gällande regler har begåtts utan att det behöver bevisas att någon för
överträdelsen ansvarig handlat uppsåtligen eller av oakt—
Prop. 1982/83: 87 133
samhet. Även det strikta ansvaret kommer att resultera i att redarna hos sina befälhavare försöker inpränta vikten
av att undvika utsläpp.
Ett annat krav är att sanktionen skall vara användbar mot
såväl svenska som utländska fartyg.
Av effektivitetsskäl är det nödvändigt att kunna säkra
betalning av sanktionen. Detta är inte minst Viktigt när
det gäller utländska fartyg som kanske besöker Sverige bara för en enstaka resa eller som, utan att anlöpa svensk
hamn, passerar genom vårt sjöterritorium.
Till följd av konventionsåtaganden måste vi ha möjlighet till en snabb handläggning för att få sanktionen fast— ställd. MARPOL—konventionens artikel 7 anger nämligen att alla tänkbara ansträngningar skall göras för att undvika att ett fartyg otillbörligt kvarhålls eller försenas på grund av att ett rättsligt förfarande har inletts mot far— tyget. Om fartyget kvarhålls otillbörligt eller försenas, skall det vara berättigat till ersättning för uppkommen
förlust eller skada.
Förfarandet måste också inrymma garantier för en sakkunnig behandling av de tillämpningsproblem som det i praktiken inte torde vara möjligt att komma ifrån. Inte minst vik— tigt är att ha tillgång till kunskap om gällande konven-
tionsbestämmelser.
En sanktion får inte ha karaktären av skadestånd, eftersom skadestånds— och försäkringsfrågor på detta område har en självständig reglering i både internationella överenskom—
melser och svensk lagstiftning.
Även om man kan tillskapa en ekonomisk sanktion som upp— fyller alla dessa grundläggande krav måste det på nytt
understrykas, att effekten av sanktionen till stor del
Prop. 1982/83: 87 134
kommer att bli beroende på möjligheten att upptäcka dem som gör sig skyldiga till utslä p. Är det inte riskabelt
från upptäcktssynpunkt att göra utsläpp, kommer sanktionen inte att förhindra sådana. Det är därför väsentligt att övervakningen av våra farvatten hålls på en godtagbar
nivå.
5.3 Kan böter, förverkande eller miljöskvddsavgift
användas?
Det bör naturligtvis inte vara något självändamål att tillskapa en särskild ekonomisk sanktion för vattenförore— ning från fartyg, om man med fördel kan tänka sig en lös— ning inom ramen för det existerande sanktionssystemet. Här skall därför undersökas om någon existerande sanktion fyl— ler de krav som har ställts upp i närmast föregående av— snitt. Vad som därvid kan vara av intresse att granska är dels bötesstraffet sådant det är utformat efter den 1 ja— nuari 1982, dels förverkande enligt förslaget i departe— mentspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid
rott i näringsverksamhet och dels den nya miljöskyddsav— 0
iften i miljöskyddslagen. ti)
Sedan dagsbotsbeloppets storlek har höjts, kan bötg£ uppgå till ansenliga belopp. Enligt brottsbalkens 25 kap. kan antalet dagsböter uppgå till högst 120, eller.som gemen— samt straff för flera brott, till högst 180. Fr.o.m. den 1 januari 1982 kan dagsbotens storlek bestämmas till högst
1 000 kr. Detta innebär teoretiskt sett att böter kan uppr gå till 120 000 kr. för ett enskilt brott och till 180 000
kr. såsom gemensam påföljd för flera brott.
Av förarbetena till reformen med dagsbotens storlek fram— går att avsikten var att justera beloppens storlek med hänsyn till penningvärdets fall. Höjningarna av dagsbots—
beloppen är uttryckligen inte avsedda att rubba de prin—
Prop. 1982/83: 87 . 135
ciper som f.n. ligger till grund för bestämmande av dessa. Ändringarna avses inte få betydelse för andra fall än då ett särskilt lågt eller särskilt högt dagsbotsbelopp skall bestämmas.
Dessa uttalanden i förarbetena ger klart vid handen att man inte kan räkna med några förändringar i domstolspraxis i fråga om böters storlek av någon mera påtaglig betydelse i det sammanhang som här är aktuellt. Enbart böter som sanktion kommer därför inte i högre grad än i dag att av— hålla potentiella förorenare från att fortsätta att släppa ut skadliga ämnen från fartyg. Den främsta invändningen mot bötesstraffet som sådant är emellertid, som tidigare har framhållits, att böter inte kan ådömas juridiska per— soner. Eftersom detta är ett ovillkorligt krav kan böter — med de nya högre gränserna för dagsbotens storlek — inte
vara någon lösning på problemet.
Den föreslagna nya möjligheten till förVerkande av otill— börliga förtjänster eller besparingar hOs en näringsidkare
r inte av de påtalade bristerna som är förknippade med 0. (D li
böt
(1)
r. Det finns inte angivet någon högsta gräns för det värde som kan förklaras förverkat och förverkande kan ske hos näringsidkaren även om denne är en juridisk person. För att förverkande skall få ske enligt den föreslagna
3 a & i 36 kap. brottsbalken krävs att förtjänsten eller besparingen har uppkommit i anledning av ett brott begång— et i utövningen av näringsverksamhet. För att ett brott skall vara begånget krävs nästan alltid uppsåt eller oakt— samhet hos gärningsmannen. Så är fallet med överträdelser av utsläppsförbuden i 2 kap. VFL. Detta medför att det inte blir möjligt att använda principen med strikt ansvar, vilket i det föregående har framhållits som önskvärt. Man får också räkna med att det många gånger skulle vara för— enat med betydande svårigheter att beräkna värdet av den vinst eller besparing som har uppkommit till följd av ut—
släppet. Vidare måste beaktas att redaren med en sådan
Prop. 1982/83: 87 - 136
ordning skulle slippa sanktionen, om det kan visas att ut— släppet i realiteten inte har medfört någon vinst. En annan nackdel kan i vissa fall, särskilt när det gäller utländska fartyg, vara att polisutredning och åklagarens ställningstagande till frågan om eventuellt åtal ofta i praktiken måste avvaktas innan det kan bli möjligt att aktualisera förverkandefrågan. önskemålet om att kunna genomföra en tillräckligt snabb process kan därmed inte
garanteras.
Av det anförda framgår att inte heller den föreslagna för— verkandebestämmelsen uppfyller de krav som måste ställas på en sanktion mot vattenföroreningar från fartyg.
Miljöskvddsavgiften motsvarar i flera avseenden de önske— mål som tidigare har uttalats för vattenföroreningssank— tionen. Miljöskyddsaniften skall utgå enligt principen om strikt ansvar och skall påföras den som utövade den verk— samhet i vilken överträdelsen skedde, oavsett om denne är fysisk eller juridisk person..En annan fördel med miljö— skyddsavgiften är att den avser förfaranden som innefattar störningar i miljön och således har samma syfte som den önskade vattenföroreningssanktionen. Positivt är också den uttryckliga möjligheten att säkerställa anspråk på avgift
med kvarstad.
Flera av de grundläggande dragen i miljöskyddsavgiften stämmer således överens med de önskemål som har uttalats beträffande vattenföroreningssanktionen. Det torde dock kunna diskuteras om det är lämpligt att använda konces— sionsnämnden för miljöskydd som den myndighet som skall handlägga frågor om överträdelser av lagstiftningen om åt— gärder mot vattenförorening från fartyg. Innan man tar slutlig ställning till nämndens lämplighet för uppgiften bör man studera skälen till att koncessionsnämnden, som är en förvaltningsmyndighet och inte en domstol, har anför- trotts uppgiften att pröva frågor om miljöskyddsavgift.
Prop. 1982/83: 87 ' 137
.,
i förarbetena till ändringarna i miljöskyddslagen (prOp. l980/81:92 s. 59) uttalades att valet av prövningsmyndig—
'het stod mellan de allmänna domstolarna och koncessions— nämnden. Till skillnad mot förverkandefrågor, som hand— läggs av domstol, skall det inte för uttagande av miljö— skyddsavcift krävas bevisning om att den aktuella gärning— en begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. En samordning av åtalsfrågan och frågan om påförande av miljöskyddsav—
g . H rh
t för en och samma gärning framstod därmed inte som
självklar. Enligt föredragande departementschefen var det
171 %
cket viktigt att tillämpningen av de nya bestämmelserna blir enhetlig och att-den kommer att handhas av ett organ som har sakkunskap i och erfarenhet av sådana miljöskydds— frågor som det är fråga om här. Eftersom koncessionsnämn— den dessutom har en sammansättning som från rättssäker—
hetssynpunkt gör den likvärdig med de allmänna domstolarna förordades att nämnden skulle anförtros uppgiften att prö—
Va frågor om miljöskyddsavgiften.
Vad som uttalats i fråga om att åtals— och avgiftsfrågorna inte behöver prövas samtidigt kan i och för sig gälla vat— tenföroreningssanktionen, eftersom även denna är förutsedd att utgå efter principen strikt ansvar. De främsta argu— menten till förmån för koncessionsnämnden i förarbetena om miljöskyddsavgiften var att tillämpningen av bestämmelser— na blir enhetlig och att den kommer att handhas av ett organ med sakkunskap i och erfarenhet av de aktuella mil— jöskyddsfrågorna; Koncessionsnämnden har dock en samman— sättning och en uppbyggnad som är helt anpassad till mil— jöskyddslagstiftningen i land, som i väsentliga avseenden skiljer sig från den ordning som gäller till sjöss. Efter— som nämnden sålunda har en annan inriktning på sin verk— samhet torde den inte vara bättre skickad än andra tänk— bara prövningsmyndigheter att handlägga ärenden rörande en vattenföroreningssanktion. För vattenföroreningssanktio— nens vidkommande kan det vidare diskuteras om det inte är
en nackdel med hänsyn till fartygens rörlighet att ha
Prop. 1982/83: 87 l38
tillgång till en prövningsmyndighet bara på en enda ort i
et. Till en diskussion om detta återkommer vi i av—
En av de grundläggande förutsättningarna för att miljö— skyddsavgift skall kunna utgå är att överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar för den som utövar den miljö— farliga verksamheten (52 9 miljöskyddslagen). Som kommer att visas i avsnitt 5.4 medför långt ifrån alla överträ— delser av förbuden att släppa ut olja eller andra skadliga ämnen några ekonomiska fördelar. I många fall medför de i stället förluster. Att inrikta sanktionen enbart på sådana överträdelser som medför ekonomiska fördelar skulle sanno— likt medföra att huvuddelen av de vårdslösa utsläppen und—
går den särskilda sanktionen. Detta är helt oacceptabelt.
Slutsatsen av det ovan sagda är att det blir nödvändigt att utforma en särskild sanktion mot vattenföroreningar från fartyg. Den bör i görligaste mån anpassas till de krav som finns angivna i avsnitt 5.2. Det blir alltså fråga om en sanktionsavgift som helt anpassas till vatten— föroreningslagstiftningens speciella förutsättningar och krav. Det faller sig naturligt att kalla avgiften för vattenföroreningsaVGift. Vid utformningen av den bör självfallet beaktas de synpunkter på sanktionsavgifter som har lagts fram i departementspromemorian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet (en sammanfattning av dessa finns intagen i avsnitt 4.4 ovan). Vidare bör från miljöskyddsavgiften hämtas sådana element
som passar för vattenföroreningsavgiften. 5.4 Vattenföroreningsavgiftens utformning Redan inledningsvis finns det skäl att erinra om de syn—
punkter på sanktionsavgifter som finns upptagna i punkt 3
i avsnitt 4.4, där det sägs.
Prop.l982/83:87 l39
Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen — en parameter — som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmäs— sigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt mot— svara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdel— se. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralise— ra redan utsikten till vinst bör dock hinder inte förelig— ga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.
prop. 1979/80:167 pekade föredraganden (s. 41) på svå— righeterna att finna en lämplig parameter för avgiftsbe— räkningen. Det framhölls att de avgifter av liknande typ som redan existerar, såsom överlastavgift enligt lagen (1972z435) om överlastanift, skattetillägg enligt taxe— ringslagen (l956:623) och tilläggsavgift enligt lagen (l976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byg— gande m.m., har naturliga och förhållandevis enkla para— metrar, såsom överlasten, det undandragna skattebeloppet och kvadratmeter våningsyta, att utgå från vid avgiftsbe— räkningen. Någon liknande naturlig parameter var det en— ligt föredraganden svårare att finna vid olagliga utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen. Förslag hade emeller— tid inte saknats. Någon remissinstans hade föreslagit den beräknade vinsten av utsläppet som parameter, medan en annan hade förordat de uppskattade saneringskostnaderna SOm beräkningsgrund. Därtill kunde läggas skissen ; betän— kandet (SOU l979:43) Ren tur — program för miljösäkra sjö— transporter som utgick från de kostnader som den poten— tielle förorenaren förväntas undkomma; straffavgiften er- hålls genom att beloppet härför divideras med upptäckts-
sannolikheten.
Innan vi går närmare in på vilken parameter som skall användas bör det klargöras när vattenföroreningsavgift
skall utgå och vem som skall vara betalningsskyldig för
avgiften.
Prop. 1982/83: 87 ' |40
Avsikten med vattenföroreningsavgiften är att den skall vara en förstärkning av straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen från fartyg. Den skall vara så kännbar att den verkar avskräckande. Avgiften är emellertid inte primärt avsedd att utgöra någon ersättning för straffpåföljder. Kriminaliseringen bör bibehållas inte minst som ett uttryck för samhällets
moraliska fördömande av dessa handlingar.
På samma sätt som i straffstadgandena bör man vid avgifts— beläggningen utgå från reglerna i 2 kap. VFL om förbud mot förorening från fartyg. Bestämmelserna där och i verkstäl— lighetsföreskrifterna överensstämmer med regleringen i konventionerna och kan fördenskull användas både för sven— ska och utländska fartyg. Avgift skall således utgå om. skadliga ämnen släpps ut i strid mot förbud som gäller en— ligt VFL 2 kap. 2 & första stycket eller mot 2 kap. 4 5 eller i strid mot föreskrift som har meddelats med stöd av VFL 2 kap. 2 & andra stycket eller 2 kap. 3 5. Detta inne— bär att de objektiva kriterierna för brott och för av— giftsuttag stämmer överens. Enligt vad som har sagts i av— snitt 5.2 bör det ur effektivitetssynpunkt krävas att av- gift tas ut oberoende av uppsåt eller oaktsamhet hos gär— ningsmannen. Avgiftsskyldigheten bör således bygga på strikt ansvar. Den har i detta avseende samma konstruktion
som miljöskyddsavgiften.
Med miljöskyddslagen som förebild kan man fråga sig om man inte bör medge vissa möjligheter att mildra den strikta tillämpningen genom att olika omständigheter i det enskil— da fallet i viss utsträckning beaktas. Om man inte alls ger möjlighet till undantag från eller nedsättning av av— giften under vad som annars skulle ha utgått kan man'räkna med att lagstiftningen kommer att uppfattas som onyanserad och alltför sträng — särskilt som avgiften i enskilda fall kan komma att uppgå till förhållandevis stora belopp. Det
bör därför finnas en möjlighet att sätta ned eller efterge
Prop. 1982/83: 87 " 141
avgiften i sådana fall då det framstår som obilligt att ta ut full avgift. Denna möjlighet bör dock användas restrik—
tivt.
Det bör understrykas att vattenföroreningsavgift inte bara skall tas ut när svenska eller utländska fartyg bryter mot utsläppsförbuden inom Sveriges sjöterritorium utan även
när svenska fartyg-gör sig skyldiga till otillåtna utsläpp inom andra vattenområden. Således skall avgift kunna tas
ut om ett svenskt fartyg t.ex. har släppt ut olja i Medel— havet. En förutsättning härför bör dock vara att gärningen
inte beivras i någon annan stat.
När det gäller frågan om vem som skall åläggas avgiften har vi redan tidigare framhållit att det i normalfallet är fartygets redare eller ägare som åtnjuter de eventuella ekonomiska inbesparingar som görs till följd av ått olje— föroreningar släpps ut i vattnet i stället för att lämnas till mottagningsanordningar i land. Redaren eller ägaren är den som utövar den aktuella näringsverksamheten och det är därför naturligt att vattenföroreningsavgiften tas ut av honom. Avgiften skall kunna påföras honom oavsett om han är en juridisk person, t.ex. ett aktiebolag, eller en enskild näringsidkare. Detta innebär att det efter ett otillåtet utsläpp i normalfallet torde bli aktuellt att döma befälhavaren eller annan besättningsman till ansvar och dessutom ålägga fartygets redare eller ägare skyldig— het att betala vattenföroreningsavgift. Eftersom redaren i normalfallet har det avgörande inflytandet över ett far— tygs drift, bör han i första hand göras ansvarig för be-
talning av avgiften.
vi övergår härefter till frågan om en lämplig parameter för vattenföroreningsavgiften. Trots att åtskilliga alter— nativ har övervägts har det visat sig vara svårt att hitt någon enkel och rättvisande parameter med vars hjälp man
på förhand lätt skulle kunna avgöra vad en överträdelse
Prop. 1982/83: 87 |42
”kostar". Flera av de förslag som har förts fram tidigare har tydliga nackdelar, om de skall användas som ensamma
parametrar.
Den beräknade vinsten av ett utsläpp är inte bara svår att räkna fram utan kan medföra icke önskvärda effekter i vis— sa fall. Det är visserligen möjligt att åtminstone scha— blonmässigt beräkna vinsten av en underlåtenhet att lämna förorenat barlastvatten till en mottagningsanordning i land. Här kan den genomsnittliga kostnaden för fartygets hamnliggande användas. Något svårare kan det vara att be— räkna vinsten av ett utsläpp av länsvatten, eftersom mäng— den och förhållandena i övrigt kan variera högst påtagligt och möjligheterna till godtagbar utredning är mer begrän— sade. Vid överfyllningar av tankar i hamn blir det i all— mänhet inte fråga om att någon gör en vinst. Det blir sna— rare fråga om en förlust när olja går förlorad. Även vid överträdelser av 2 kap. 4 & VFL, som stadgar att utsläpp till följd av olyckshändelse skall begränsas så långt det är möjligt, blir det ofta fråga om förlust av last. Den beräknade vinsten som parameter leder således fel i åt— skilliga fall och kan inte användas som ensam parameter. Detta innebär i sin tur att det inte är möjligt att upp— rätthålla parallellitet med miljöskyddsavgiften, som skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska
fördelarna av överträdelsen.
En annan, tidigare föreslagen parameter är de uppskattade bekämpnings— och saneringskostnaderna. Den främsta invänd— ningen mot denna är att man i så fall kommer in på till— lämpningsområdet för skadeståndskonventionerna och den lagstiftning som bygger på dessa. Inte minst av interna— tionella hänsyn är det viktigt att vi håller i sär skade— ståndsfrågorna och vattenföroreningsavgiften. Till detta kommer att det som regel är ytterst svårt att på ett ti- digt stadium, när avgiftsfrågan kan behöva prövas, bilda
sig en uppfattning om bekämpnings— och saneringskostnader—
Prop. 1982/83: 87 143
nas storlek. Bekämpningsfasen kan ofta bli utdragen på grund av väderleksförhållandena eller därför att mängden olja visar sig vara större än vad man räknat med från början. Saneringen kan dra ut på tiden i månader. Att uppskatta kostnaderna på ett tidigt stadium är därför
regelmässigt omöjligt.
En idé som har framförts är att utgå från fartygets stor— lek genom att multiplicera dess dräktighet i bruttoregis— terton med dess maskinstyrka. Det säger sig dock självt att det inte går att få någon rättvisande avgift, om man skall ta ut den enbart med ledning av fartygets storlek. Ett mycket litet utsläpp från ett stort fartyg bör inte medföra större avgift än ett stort utsläpp från ett litet
fartyc.
Mot bakgrund av dessa svårigheter att finna en enkel och rättvisande parameter har arbetsgruppen även övervägt ett mera flexibelt system, som skulle kunna medge hänsynsta— gande till alla nu angivna faktorer. Man skulle alltså kunna tänka sig en kombination av några av de nu nämnda parametrarna. Med utgångspunkt från dessa skulle den be— slutande myndigheten efter en helhetsbedömning, där även andra faktorer kunde tänkas spela in, fastställa vatten— föroreningsavgiftens storlek. Avgiftens storlek skulle i så fall lämpligen beräknas med hänsyn till ämnets skadlig— hetsgrad, utsläppets omfattning, platsen för utsläppet samt fartygets storlek. Skadlighetsgraden hos olika ämnen skiljer sig markant, från t.ex. kemikalier som tillhör kategori A till fast avfall såsom matrester. Olika oljors skadlighetsgrad varierar också. Man skulle därför kunna göra en graderad bedömning av olika ämnens skadlighetsgrad och ge en högre avgiftsfaktor för ett skadligare ämne än ett mindre skadligt. Utsläppets omfattning är ofta svårt att uppskatta, men man bör kunna utgå från en relativt ungefärlig uppskattning om något annat inte är möjligt.
Olika bedömningar skulle också kunna göras beroende på var
Prop. 1982/83: 87 144
utsläppet har ägt rum. Det borde då vara allvarligare om det skett i särskilt miljökänsliga vattenområden såsom skärgårdar än om utsläppet har ägt rum i en oljehamn, där bekämpnings— och saneringsutrustning finns lätt tillgäng— lig. Fartygets storlek skulle bl.a. kunna_användas för att räkna ut Vilka besparingar som kan ha uppkommit till följd av att det inte överlämnat förorenat barlast— eller tank-
spolvatten till en mottagningsanordning.
En lösning av det här slaget framstår emellertid som tvek— sam ur flera synpunkter. Berörda myndigheter skulle inte ha några fasta kriterier som utgångspunkter för avgiftsbe— räkningen, något som skulle kunna försvåra deras prövning
och därmed också medföra längre handläggningstider.
En rad skäl talar för att avgiften bör vara uppbyggd på ett sådant sätt att det på förhand skall vara känt vad en viss överträdelse "kostar". Arbetsgruppen har funnit att det är möjligt att göra upp tabeller där några av de förut nämnda beräkningsgrunderna finns medtagna. Enligt ar— betsgruppens mening bör avgiften bestämmas med hänsyn till utsläppets art och omfattning samt till fartygets stor—
lek.
Det synes helt klart att man måste_ha olika tabeller för olika slag av utsläpp. Sålunda får särskilda avgiftstabel— ler göras upp för olja, kemikalier, fast_avfall och toa— lettavfall. Med utsläppets art avses här enbart dessa oli—
ka kategorier av föroreningar.
Redan tidigare har konstaterats att det ofta är svårt att
uppskatta ett utsläpps omfattning. Den främsta invändning—
en mot att använda utsläppets storlek som parameter avser
just det förhållandet att det inte är möjligt att med led— av den påträffade mängden föroreningar med någorlunda
t egentligen var. En sådan beräkning skulle inrymma
Prop. 1982/83: 87 l45
alltför många osäkerhetsfaktorer. Om vi håller oss till oljeföroreningar, kan bl.a. påpekas att olja beroende på raffineringsgrad avdunstar olika snabbt, att ett oljebäl— tes utbredning är beroende av vatten— och lufttemperatur samt vågrörelser. Vintertid kan olja driva in under isen och därigenom vara svår att upptäcka. — Det enda som är säkert är att det ursprungliga utsläppet inte kan ha varit
mindre än vad som påträffas, när utsläppet upptäcks.
Vanligtvis sker dessa upptäckter vid kustbevakningens flygspaning. Enligt vad arbetsgruppen erfarit, har kustbe— vakningen vissa möjligheter att med hjälp av fjärranalys— utrustning och radar beräkna hur pass utbrett ett oljebäl— te är och att säkra bevisning genom fotografering. Man kan också från kustbevakningens fartyg ta prov av den flytande oljan för analys. Det bör också vara möjligt att få fram exakta uppgifter om rådande vatten— och lufttemperaturer. En sammanställning av alla dessa uppgifter, eventuellt kompletterad med en undersökning av det uppbringade farty- get, bör snabbt kunna ge en någorlunda säker uppfattning om hur stort utsläppet allra minst har varit. Detta värde bör då också kunna användas som en av parametrarna i av-
giftssystemet.
Det kan naturligtvis göras gällande att en avgiftstabell som sålunda bygger på bl.a. ett med god säkerhetsmarginal fastställt minsta värde för utsläppets omfattning blir ett ganska trubbigt instrument. Den omständigheten att man på det här sättet tVingas arbeta med det minsta tänkbara vär— det för utsläppets storlek kan emellertid kompenseras ge— nom att man i systemet bygger in relativt höga avgiftsbe— lopp. Vi är också medvetna om att principiella betänklig— heter kan resas mot att man på detta sätt ger systemet ett påtagligt bestraffande inslag. Häremot kan dock framhållas att syftet med vattenföroreningsavgiften inte bara är att göra det olönsamt att släppa ut föroreningar i havet utan
även att ytterligare markera samhällets utomordentligt
IO Riksdagen 1982/83. I saml. Nr 87 x
Prop. 1982/83: 87 l46
n- s Ora skyddsintresse mot sådant handlande. Det är också
rn råga om en sanktion som riktas mot fartygets ägarintres—
(I) 23 e , vilka ofta inte är åtkomliga med straffrättsliga me— toder. Dessa principiella betänkligheter bör därför inte få utgöra något avgörande hinder mot att utsläppets om— fattning på det här sättet får ingå som en komponent i
avgiftstabellerna.
När arbetsgruppen sålunda stannar för att använda ett minsta värde för utsläppets omfattning som delparameter sker det också mot bakgrund av ett pågående tekniskt ut— vecklingsarbete i fråga om att uppskatta volymen av ett oljeutsläpp, bl.a. genom användning av flygburen mikro— vågsradiometer. Uppgifter från kustbevakningen pekar på att möjligheterna att uppskatta utsläppens omfattning kom—
mer att förbättras i framtiden.
Även om det vore önskvärt att man — för att inte komplice— ra systemet — håller sig till en enda parameter för varje art av utsläpp (olja, kemikalier osv.), synes det inte möjligt. Det framstår nämligen inte som rimligt att ta ut lika höga avgifter för lika stora utsläpp, om fartygsstor- lekarna skiljer sig avsevärt. En avgift som är hög för ett mindre fartyg skulle i många fall vara direkt lönsam att betala för ett större fartyg under förutsättning att det slipper ifrån liggetid i hamn. Det är således inte möjligt att göra upp enhetliga avgiftstabeller för små och stora fartyg och få avgifterna att verka avskräckande för de
stora utan att de mindre drabbas orimligt hårt.
Arbetsgruppen finner mot bakgrund av det anförda att det är nödvändigt att i tabellerna bygga in fartygets storlek som en ytterligare grund för avgiftsberäkningen. Vilket mått för fartygets storlek som skall väljas kan diskute- ras. Om man vill ha endast en avgiftstabell för oljeut— släpp, synes fartygets bruttodräktighet vara det riktiga måttet. Tabellen får då avse både tankfartyg och torrlast—
Prop. 1982/83: 87 ' 147
fartyg. En fördel med bruttodräktigheten som parameter är att den i det nya skeppsmätningssystemet enligt 1969 års internationella skeppsmätningskonvention, som träder i kraft den 18 juni 1982, blir det enda användbara officiel— la måttet på ett fartygs storlek. Bruttodräktigheten skall finnas angiven i fartygets mätbrev och uppgiften är därför lätt att kontrollera för den myndighet som skall besluta
avgiften.
Det kan emellertid vara svårt att på ett rättvisande sätt täcka in både tankfartyg och torrlastfartyg med hjälp av bruttodräktigheten som parameter, i vart fall när det gäl— ler oljeutsläpp. Utsläpp från torrlastfartyg i form av länsvatten och sludge härrör från fartygets bunkeroljor, Varför det skulle kunna vara mer rättvisande att ha en särskild tabell för torrlastfartyg med bunkerkapaciteten som beräkningsgrund. Utsläppen från tankfartyg, som till övervägande delen torde aVSe lastrester, borde lämpligen relateras till fartygets lastkapacitet i form av dödvikts— ton. Det bör dock observeras att det inte finns några officiella uppgifter om fartygs bunker— eller lastkapaci— tet. Trots detta talar övervägande skäl för tt särskilda tabeller bör användas för tankfartyg resp. torrlastfar—
tyg.
Det är knappast meningsfullt att nu utarbeta kompletta förslag till avgiftstabeller. För att ge en uppfattning om hur en sådan tabell skulle kunna se ut har arbetsgrup— pen gjort en skiss till en avgiftstabell för utsläpp av olja från tankfartyg.
Prop. 1982/83: 87 148
[ _ _
Utsläppt oljenängd __Avgift i__kr. för fartygi storlek (tdw) _ i liter . upp nu i 5 001— 50 001- , 100 001 tdw :'__ _ . 5 000 tdw :50 0.00 tdw .100 000- tdw och större _; _ ! I | mindre än 1 000 5 000 x:.i 7 500 kr. 10 000 kr. 12 500 kr. 1 1 000— 5 000 10 000 " ; 15 000 " 20 000 " 25 000 " 5 001— 25 000 20 000 " l 30 000 " 40 ooo " 50 000 " * 25 001—100 000 40 000 " | 60 000 " 80 000 " 100 000 " * 100 001—500 000 80 000 " 120 000 " 160 000 " 200 000 " * 500 031 och mer 150 000 " 225 000 " ”300 000 " 400 000 "
Det bör understrykas att gra mera inträngande analyser
man
n inte gjorts vare sig i frå a om storleksindelningen eller beloppen. Beloppen kan dock sägas vara i huvudsak repre—
sentativa för arbetsgruppens uppfattning om den storleks— ordning som är önskvärd för att avgiften skall få den av—
sedda, preventiva effekten.l
Tabellen är avsedd för all il! slag av oljor, såväl beständi— ga som icke beständiga sådana. Systemet skulle bli alltför komplicerat och svårhanterligt, om man skulle göra upp
Olika tabeller för olika slag av oljor.
För tydlighetens skull bör kanske också anmärkas att ta— bellen enbart tar sikte på den utsläppta mängden olja.
Däri ingår alltså inte inte det vatten som den kan vara
1 Arbetsgruppen har även övervägt att i tabellerna bygga in en faktor för platsen där ett utsläpp ägt rum. Härige— nom skulle man kunna åstadkomma att det kostar mer att göra utsläpp i särskilt miljökänsliga vatten. Man skulle t.ex. kunna bestämma att dubbel avgift skall utgå, om ett utsläpp har gjorts i svenskt inre vatten, på territorial— havet eller inom specialområden enligt Marpolkonventionen. Systemet blir då enligt arbetsgruppens mening onödigt kom— plicerat. De angivna områdena täcker så gott som helt far- vattnen kring Sverige. Man kan därför i avgiftstabellen ändå ta hänsyn till att dessa områden är särskilt skydds— värda.
Prop. 1982/83: 87 149
uppblandad med. Om utsläppet exempelvis har aVSett olje— blandat barlastvatten, är det enbart den däri ingående
oljemängden som skall beaktas när avgiften bestäms.
Avgiftstabellerna skall tas in i författning. För att de skall kunna justeras utan alltför stor omgång bör de tas in i den till VFL anslutande förordningen (l980:789) om
åtgärder mot vattenförorening från fartyg.
Som tidigare har berörts kan det många gånger vara svårt att exakt uppskatta storleken av ett utsläpp. Särskilt svåra att kvantifiera är de relativt vanliga utsläppen av maskinrumsoljor. Dessa är ofta inte så stora, men det är ändå mycket angeläget att de motverkas. Om det inte är möjligt att göra någon närmare uppskattning av utsläppets storlek, skall ändock minimiavgiften, som även i detta
"fall bör vara 5 000 kr., tas ut.
När det gäller problemet med att fastställa den nedre gränsen för avgiftsuttag skulle de regler som tillämpas
i USA kunna tjäna som förebild. I fråga om olja anses där gränsen för förbjudna utsläpp ligga där oljekvantiteten förorsakar "a film or sheen upon or discoloration of the surface of the water or adjoining shorelines or cause a sludge of emulsion to be deposited beneath the surface of the water or upon a'joining shorelines". Sådana utsläpp är enligt uppgift från kustbevakningen förhållandevis enkla att konstatera och möjliga att i de flesta fall fotogra-
fiskt dokumentera.
Vattenföroreningsavgiften skall, i likhet med miljöskydds—
avgiften, tillfalla staten.
I diskussionerna kring parameterfrågan har arbetsgruppen huvudsakligen inriktat sina överväganden på oljeutsläppen. varför en viss reservation får göras för om den föreslagna
parametern passar lika väl för andra typer av utsläpp. Det
Prop. 1982/83: 87 150
synes dock inte föreligga några hinder mot att använda pa— rametern även vid utsläpp av kemikalier, fast avfall eller toalettavfall. Beträffande dessa typer av föroreningar har från flera håll framhållits hur besvärande nedskräpningen med fast avfall är i kustvattnen. Bl.a. är det vanligt att stora plastsjok flyter omkring i vattnet. Vikten av att ingripanden görs mot denna typ av förorening har särskilt
påtalats av Svenska båtunionen.
En av de stora fördelarna med den föreslagna parametern är tt det blir möjligt att göra upp avgiftstabeller för oli— ka slag av vattenföroreningar. Härigenom blir det möjligt att förutse avgiftens storlek. Avgifterna måste vara höga för att de skall få den eftersträvade preventiva effekten. Redan offentliggörandet av en tabell med höga avgiftsuttag för t.ex. oljeutsläpp — i kombination med att avgifterna tas ut efter principen om strikt ansvar — torde verka på— tagligt avhållande på ett stort antal potentiella förore— nare. Snabba beslut om avgiftsuttag och effektiva verk— ställighetsåtgärder för att säkra betalning av avgiften — med åtföljande information i massmedia — kommer utan tve— kan att förhöja den preventiva effekten.
Eftersom utsläpp i många fall orsakas av utländska fartyg blir det en viktig uppgift att upplysa dessa om gällande regler för avgiftsuttag. En effektiv tillämpning av ett system med höga avgiftsuttag.bör på sikt kunna reducera
utsläppen från utländska fartyg påtagligt.
5.5 Säkerställande av betalning m.m.
Bland de i avsnitt 5.2 redovisade grundläggande kraven på en vattenföroreningssanktion ingår möjligheten av att på ett effektivt sätt kunna säkra betalning av den ålagda
sanktionen. Detta är viktigt inte minst när det gäller ut—
Prop. 1982/83: 87 - ISI
ländska fartyg som kanske besöker Sverige bara för en en—
staka resa eller passerar igenom svenskt sjöterritorium.
Den säkerhetsåtgärd som ligger närmast till hands är kva.— stad på fartyget i enlighet med 15 kap. rättegångsbalken (RB). En av förutsättningarna för att kvarstad skall få beviljas är enligt 15 kap. 1 & RB i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 1982 att fartygets redare eller ägare genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala den skuld som motparten har
Visat sannolika skäl för.
Behovet av att belägga ett fartyg med kvarstad kan bedö— mas efter den beredvillighet fartygets redare eller ägare Visar när det gäller att ställa begärd säkerhet för vat— tenföroreningsavgiften. Mera våld än nöden kräver skall självfallet inte tillgripas. Ställs säkerhet för avgiften och andra eventuella krav bör fartyget få avsegla eller fortsätta sin resa. Detta överensstämmer med reglerna i det föreslagna utkastet till havsrättskonvention (Draft Convention on the Law of the Sea) i dess lydelse efter nionde sessionen av FN:s tredje havsrättskonferens i
Geneve den 28 juli—29 augusti 1980.
Utsläpp till sjöss görs ofta av fartyg som inte skall an— löpa någon svensk hamn. Fartygen är då ofta på väg till kontinenten. sker utsläppet inom Sveriges sjöterritorium och utgör det en avsiktlig och allvarlig överträdelse av utsläppsförbuden kan fartyget vid behov uppbringas och tvingas in i svensk hamn för att där göras'till föremål för rättsliga åtgärder, bl.a. kvarstad. Ett sådant förfa— ringssätt strider inte mot 1958 års Genevekonvention om territorialhavet och tilläggszonen, som Sverige visserli— gen inte har ratificerat men vars principer man sagt sig acceptera. Vissa-inskränkningar gäller dock för ingripande mot främmande statsfartyg enligt lagen (l938:470) med vis—
sa bestämmelser om främmande statsfartyg m.m. Det beskriv—
Prop. 1982/83: 87 I52
na förfaringssättet är vidare förenligt med reglerna i ut—
kastet till havsrättskonvention.
Enligt vedertagna folkrättsliga principer kan svenska myn— digheter inte på det fria havet ingripa — för att genom— driva straff— eller civilrättsliga anspråk — mot fartyg som släpper ut olja eller andra skadliga ämnen, om farty— get för en annan stats flagga. Svenska myndigheter kan där utöva sådan makt bara mot svenska fartyg. Dessa grundsat— ser modifieras i viss utsträckning av bestämmelsen om s.k. "hot pursuit" i artikel 23 i konventionen om det fria ha- vet. Enligt denna äger kuststatens fartyg ta upp förföl— jelsen av ett främmande fartyg, som misstänks ha brutit mot dess lagstiftning, om förföljelsen påbörjas medan det främmande fartyget befinner sig inom kuststatens vatten eller inom "tilläggszonen". Förföljelsen får inte avbry— tas: den måste vara "hot". Den upphör i det ögonblick det främmande fartyget kommer in på sitt eget lands eller tredje stats vatten. Det förföljda fartyget får innan jak— ten avslutas uppbringas och eskorteras tillbaka till kust—
staten.
Inom den pågående tredje havsrättskonferensen synes det råda enighet om att kuststaterna äger rätt att utanför sin territorialgräns inrätta en s.k. ekonomisk zon med en bredd av högst 200 nautiska mil, räknat från baslinjen. Inom denna zon skall kuststaten ha jurisdiktion bl.a. såvitt avser skyddet av den marina miljön. Om förslaget blir verklighet, kommer det i framtiden att bli betydligt vidgade möjligheter till ingripande mot utländska fartyg
utanför landets territorialgräns.
Som har framhållits inledningSVis i detta aVSnitt bör det finnas möjlighet att använda kvarstad som säkerhetsåtgärd. vidare bör det utformas uttryckliga regler om möjlighet till ingripanden mot fartyg som har gjort sig skyldiga
till utsläpp. Möjligheterna till ingripanden bör vara av
Prop. 1982/83: 87 153
det slag som anges i 7 kap. 5 & VFL punkterna l, 2, 4 och 5. dvs. förbud mot fartygets avgång eller vidare resa, förbud att påbörja eller fortsätta lastning, lossning, läktring eller bunkring, föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg och föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehålls—
plats.
Om det föreligger klara bevis för att ett fartyg gjort sig skyldigt till en avsiktlig och allvarlig överträdelse av utsläppsförbuden genom att t.ex. pumpa ut olja inom Sveri— ges sjöterritorium, skall man från svenska myndigheters sida kunna förfara på följande sätt. Förnekar man utsläp— pet på fartyget eller underlåter man att svara på radioan— rop eller liknande eller vägrar man att ställa säkerhet för avgift, bör fartyget uppbringas innan det lämnar sven— ska farvatten t.ex. på västkusten. Fartyget bör dirigeras in till svensk hamn och förbjudas att avsegla antingen till dess säkerhet har ställts eller till dess frågan om kvarstad har prövats. Kostnaderna för liggetid i hamn är så stora att man kan räkna med att säkerhet i allmänhet
kommer att ställas för avgiften.
I den internationella sjöfarten är det vanligt att säkerhet får ställas för ersättningsanspråk på grund av vållade skador. Det är således inga nya och besvärliga rutiner som införs. Det bör också understrykas det önskvärda i att berörda myndigheter tillämpar smidiga rutiner och att fartygen får avsegla så snart säkerhet
ställts och erforderlig bevisning säkrats.
5.6 Handläggande mvndighet
I samband med diskussionen i avsnitt 5.2 huruvida miljö— skyddsavgiften lämpligen kunde användas som sanktion även
mot vattenföroreningar från fartyg lämnades vissa synpunk—
Prop. l982/83: 87 154
ter på koncessionsnämnden som tänkbar prövningsmyndighet. Det konstaterades därvid att koncessionsnämnden av flera
skäl inte är lämplig att handlägga sådana frågor.
Valet av prövningsmyndighet står därmed mellan administra— tiv myndighet och de allmänna domstolarna. Vid ett val mellan administrativ myndighet och domstol har lämnats följande sammanfattande synpunkter i departementspromemo— rian (Ds Ju 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet.
Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verk— samma på det aktuella området. I vissa fall är det emel— lertid lämpligt att överlämna denna prövning till de all— männa domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldighe— ten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av upp— såt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på så— dant sätt att det finns utrymme-för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen.
ett val mellan administrativ myndighet och domstol s.elar således parametern för avgiftsberäkningen en cent— ral roll liksom eventuella bedömningar av det subjektiva rekvisitet hos gärningsmannen. För vattenföroreningsavgif— ten skall gälla principen om strikt ansvar. Några bedöm— ningar av det subjektiva rekvisitet blir därför inte aktu— ella. Den valda parametern — utsläppets art och omfattning samt fartygets storlek — blir inte helt okomplicerad att tillämpa men lämnar, som framgår av det föregående, knap- past utrymme för några betydande skönsmässiga bedömningar från den handläggande myndighetens sida. Inget av de nyss angivna skälen, som talar för en prövning av domstol, fö— religger således här. Mot bakgrund av just dessa omstän— digheter — det strikta ansvaret och den preciserade beräk— ningsmetodiken — är inte heller det förhållandet att av— giften i vissa fall kan komma att uppgå till betydande belöpp ägnad att utesluta handläggning vid administrativ
myndighet, om detta är motiverat av andra skäl.
Prop. 1982/83: 87 -- l55
I den mån det i ett ärende om vattenföroreningsavgift blir aktuellt med bevisupptagning och säkerhetsåtgärder i form av kvarstad blir däremot en domstolsprövning nödvändig. Administrativa myndigheter får inte själva hålla vittnes— och sakkunnigförhör, och kvarstad kan fr.o.m. den 1 janua— ri 1982 beslutas enbart av domstol (eller koncessionsnämn— den i fråga om miljöskyddsavgift). Arbetsgruppen utgår emellertid från att bevisupptagning och kvarstad inte kom— mer att behövas i mer än ett mindre antal av de ärenden,
V
(1. fu: "1 ttenföroreningsavgift blir aktuell. Avslöjas ett a eutsläpp omgående och är bevisningen mot förorenaren O ,_. ] stark, kan man räkna med att avgiften i allmänhet blir betald. Inte heller möjligheterna till bevisupptagning och kvarstad medför att det blir nödvändigt att låta allenast domstol vara berättigad att besluta om vattenförorenings— avgift.
För handläggning av ärenden om vattenföroreningsavgift ställde arbets ruppen i aVsnitt 5.2 krav på en snabb och sakkunnig behandling. Inte i något av dessa avseenden tor— de domstol ha försteg före de administrativa myndigheter som är verksamma på Området. De myndigheter som då närmast kommer i fråga är sjöfartsverket och tullverkets kustbe— vakning. Lämpl-gheten av att anförtro beslutsfunktionerna
till någon av dessa myndigheter bör därför studeras.
Sjöfartsverket är föreskrivande myndighet när det gäller lagstiftningen om åtgärder mot vattenförorening från far— tyg och deltar aktivt i det internationella samarbetet på detta område. En betydande del av den sammantagna kompe— tensen rörande regelsystemen på rättsområdet finns samlad hos sjöfartsverket. Verket har också tillgång till egen juridisk expertis.
Kustbevakningen har till uppgift att bl.a. övervaka havet runt vårt land och disponerar aVSevärda resurser för detta
ändamål. Huvuddelen av oljeutsläppen till sjöss upptäcks
Prop. 1982/83: 87 156
av kustbevakningen, som också tar oljeprover och analyse— rar dessa m.m. Kustbevakningspersonalen gör ingripanden av polisiär natur, t.ex. vid smuggling. Även kustbevakningen
har tillgång till egen juridisk expertis.
Sjöfartsverket och tullverket genom sin kustbevakning är vidare exklusivt behöriga att besluta om ingripanden en— ligt 7 kao. 4—5 åå VFL, dvs. förbud mot fartygs avgång och andra ingripande åtgärder. Sjöfartsverkets befogenhet att göra detta framgår direkt av VFL. Tullverket har enligt
7 kap. 3 6 förordningen (l980:789) om åtgärder mot vatten— förorening från fartyg rätt att meddela sådana beslut, om sjöfartsverkets beslut inte kan avvaktas med hänsyn till att det behövs snara åtgärder för att förebygga, begränsa
eller bekämpa föroreningar.
De grundläggande kraven på snabb och sakkunnig behandling uppnås enligt arbetsgruppens mening bäst, om man låter kustbevakningen eller sjöfartsverket besluta om vattenför— oreningsavgift. I praktiken har kustbevakningen de bästa förutsättningarna att handlägga sådana ärenden. När ett utsläpp har upptäckts skall kustbeVakningen redan enligt gällande ordning dokumentera detta och på platsen vidta tgärder. Häri ingår att söka etablera kontakt med miss— tänkta fartyg och vid behov ta prov på dessa. Om det före— ligger förutsättningar för att ta ut avgift är det i många fall en liten omgång att besluta avgift. Behöver ingripan— den göras, t.ex. beordra in ett fartyg till hamn, måste det göras skyndsamt för att fartyget inte skall försvinna. En ordning som innebär att avgiftsfrågan handläggs inom kustbevakningen skulle enligt vad som tidigare har fram— gått även ligga i linje med de befogenheter som denna myndighet redan nu har i andra sammanhang. Arbetsgruppen har mot bakgrund av det anförda beslutat att föreslå att tullverket skall vara den myndighet som handlägger vatten— föroreningsavgiften i första instans. I ett senare skede
får övervägas vilken personal inom tullverket som skall
Prop. 1982/83: 87 157
vara behörig att besluta vattenföroreningsavgift. Olika lösningar är där tänkbara. Man kan t.ex. lägga beslutande— rätten på cheferna för bevakningskontoren i Sundsvall, tockholm, Malmö och Göteborg. Ett annat alternativ är att
besluten meddelas av gränschefen.
Sjöfartsverket är inte praktiskt engagerat i havsövervak— ningen på samma sätt som kustbevakningen. Man har dock fartyg och personal verksamma på och invid havet. Av denna anledning bör man inte avstå från att utnyttja verkets möjligheter att i brådskande situationer kunna göra ingri— panden när ett utsläpp har ägt rum. Ett sådant ingripande skall genast anmälas till kustbevakningen, som därefter övertar handläggningen av ärendet. I många fall kan det vara lämpligt att personal från sjöfartsverket med teknisk eller nautisk kompetens biträder kustbevakningen i mer komplicerade ärenden, t.ex. då det gäller att vidta ingri—
panden av det slag som anges i 7 kap. 5 & VFL.
Ingripanden med stöd av 7 kap. 4 5 första stycket, 5 eller
6 & VrL som har meddelats av annan myndighet än sjöfarts— verket skall gen st underställas verket. Underställningen görs h05 sjösäkerhetsdirektören. Samma sak gäller om ett sådant beslut har fattats inom sjöfartsverket av någon annan än sjösäkerhetsdirektören. Underställningsförfaran— det är avsett att tjäna som garanti för att beslut som medför allvarliga ingrepp prövas av en person med särskild erfarenhet. Skälen för underställning gäller enligt ar— betsgruppens mening med samma styrka när det gäller ingri— panden för att säkra bevis för eller betalning av vatten— föroreningsavgift. I sådana fall bör besluten emellertid
underställas generaltullstyrelsen och underställningen
göras hos gränschefen.
Trots det nyss framförda antagandet att avgiften i normal— fallet torde kunna beslutas utan alltför stor omgång måste
vi räkna med att det kommer att finnas fall, där rederiet
Prop. 1982/83: 87 ' 158
inte är berett att godta en förelagd avgift. Sådana bestri— danden kan grundas på en rad skäl. Från fartyget kan man t.ex. hävda att man är oskyldig till utsläppet eller att detta varit väsentligt mindre än kustbevakningen påstår. För sådana och andra tvistiga fall måste tillhandahållas en möjlighet att få frågan prövad på ett sätt som tillgodoser kraven på rättssäkerhet. Det bör lämpligen ske genom att
saken hänskjuts till domstol.
Vilka domstolar bör då pröva frågor om vattenförorenings— avgift? Som har nämnts i avsnitt 5.5 måste möjlighet till kvarstad finnas för att betalningen av avgift skall kunna säkras. Kvarstadsfrågor prövas efter den 1 januari 1982 överlag av tingsrätt, om rättegång inte redan pågår i hög- re instans. Prövning av avgiftsfrågorna bör också ske i
tingsrätt.
Även om det sålunda är klart att tingsrätt skall vara överprövningsmyndighet kan man överväga att Styra mål av
denna typ till tingsrätter med teknisk sakkunskap, då
främst vattendomstolarna med vattenöverdomstolen (Svea hovrätt) som andra instansl. Det bör i detta sammanhang nämnas att vattenöverdomstolen i miljöskyddslagen har
gjorts till överinstans i förhållande till koncessions—
nämnden i mål om miljöskyddsavgift.
Vad som komplicerar bilden om man vill överväga att anlita vattendomstolarna'är att det redan finns vissa forumbe— stämmelser i VFL. Enligt 9 kap. 8 & handläggs bl.a. mål om ansvar för brott som avses i lagen eller om utdömande av vite av tingsrätt som är behörig domstol enligt rätte— gångsbalken eller enligt 336—338 55 sjölagen (189lz35 s. 1). De sist angivna är de tingsrätter som utsetts att vara sjörättsdomstolar, f.n. Luleå, Sundsvalls, Stockholms,
Kalmar, Malmö, Göteborgs och Karlstads tingsrätter. All—
1 Jfr justitierådet Perssons yttrande på s. 457—461 i prop. l980/dlz92 om ändring i miljöskyddslagen.
Prop. 1982/83: 87 159
mänt sett kan sägas att sjörättsdomstolarna är geografiskt väl belägna för att uppfylla rimliga krav på närhet räknat från större hamnar. Någon nackdel för sjöfarten av det slag som tidigare pekades på beträffande koncessionsnämn- den, som bara finns på en ort i landet, uppkommer således inte. I sådana ärenden som efter besvär hänskjuts till domstol kan det ibland samtidigt bli aktuellt med åtal mot t.ex. befälhavaren. Möjlighet bör då finnas att handlägga frågorna vid samma domstol. Vattendomstolarna finns på sådana orterl att det i många fall inte blir möjligt med en samordning. övervägande skäl talar för att använda den befintliga forumregeln i VFL även för prövning av vatten—
föroreningsavgiften.
I departementspromemorian om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet pekades på möjligheten att sak— kunniga administrativa myndigheter ges ställning som ini- tiativtagare till eller part i domstolsprocessen. Med tanke på denna lagstiftnings speciella karaktär förefaller det lämpligt att göra på detta sätt i överprövningsären— den. En jämförelse med miljöskyddsavgiften, där natur— vårdsverket för talan hos koncessionsnämnden, ger ytter— ligare stöd för detta. Enligt arbetsgruppens mening bör tullverket vara klagandens motpart i domstolsprocessen. Även anhängiggörande av kvarstadstalan vid domstol bör
ombesörjas av tullverket.
Beslut enligt VFL får överklagas enligt 8 kap. 2 5 samma lag. Meddelas inte särskilda bestämmelser för överpröv— ningen av tullverkets avgiftsbeslut, sker överklagandet genom besvär hos sjöfartsverket eller regeringen. Detta innebär att det behövs särskilda bestämmelser om hänskju—
tandet till domstol. Dessa kan konstrueras på olika sätt.
1 Luleå, Umeå, östersund, Stockholm, Växjö och Väners— borg.
Prop. 1982/83: 87 |60
En lämplig förebild kan vara besvärsbestämmelserna i 10 5 andra stycket lagen (l976:206) om felparkeringsavgift. Vissa modifieringar i den ordning som anges där behöver dock göras. Den som.vill klaga på ett avgiftsbeslut bör anhängiggöra sin talan genom besvär hOS domstolen. Be— svärshandlingen bör, på samma sätt som i 12 & förvalt— ningslagen (l97l:290), ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av avgiftsbeslutet. Detta bör annars kunna verkställas. Vid prövning av besvären bör, enligt förebilden i lagen om felparkeringsavgift — i den mån annat inte sägs — lagen (1946:807) om handläggning
av domstolsärenden tillämpas.
Ul Eevisfrågor m.m.
I det föregående har påvisats hur liten andel av de fartyg som släpper ut olja i havet som blir identifierade. Det har också framhållits att man_inte kan få en fullgod ef— fekt av ens en så ingripande sanktionsavgift som den här öreslagna, om man inte kan hålla upptäcktsprocenten på en godtagbar nivå. Rent tekniskt har möjligheterna att upp— täcka utsläpp och identifiera lagöverträdare ökat under senare år, framför allt genom den utökade flygövervakning— en och nya tekniska hjälpmedel som används vid denna. Även andra metoder har prövats. Det har förekommit prov med partikelmärkning av olika oljor. Metoderna för att analy— sera oljeprover från utsläpp till sjöss undergår en konti—
nuerlig utveckling och förbättring.
I betänkandet (Ds K 1981:3) Partikelmärkning av olja i fartygs maskinrum och av lätta lastoljor m.m. finns en kortfattad beskrivning av kustbevakningens flygövervak— ning, som kan vara lämplig att återge här.
För reguljär havs— och kustöverVakning bedriver tullver— kets kustbevakning regelmässigt flygövervakning med tre flygplan. Syftet härmed är bl.a. att upptäcka överträdel—
Prop. 1982/83: 87 161
ser av bestämmelser beträffande fiskets och sjötrafi— kens bedrivande, utnyttjande av kontinentalsockeln,-förbud mot utsläpp av olja m.m. Då överträdelser konstateras dirigeras kustbevakningsfartyg till platsen för Vidtagande av erforderliga åtgärder. Vid upptäckt av oljeutsläpp ut— för kustbevakningsfartyg provtagning och eventuella be— kämpningsåtgärder. Flygplanen är utrustade med ett avance— rat navigations— och lägesbestämningssystem. Till dett system är kopplat, via en mikrodator, kamerautrustning bestående av två kameror. Samtliga flygplan är härutöver utrustade med sidspanande radar (Side Looking Airborne Radar — SLAR) för upptäckt av oljeutsläpp på vattenytan även under mörker och dålig sikt. Ett av flygplanen är dessutom försett med en s.k. IR/UV—scanner (IR—infraröd, UV—ultraviolett) som medger registrering av betydelsefull information om upptäckta oljeutsläpp. En närmare redogö— relse om flygplanen och utrustningens funktion och använd— ning finns i bilaga 41. '
n. är det tekniskt sett möjligt att från kustbevakning— flygplan under olika väder— och ljusförhållanden-med säkerhet upptäcka operationella oljeutsläpp. Vid mör— och kraftigt nedsatt sikt kan det dock vara svårighe— att från flygplanet identifiera fartyg som misstänks or oljeutsläpp. I och med att det är möjligt att från flygplanet bestämma fartygets exakta position finns det i Vissa fall möjlighet att från exempelvis landbaserad ra— darstation följa fartyget till dess ett bevakningsfartyg kan skickas ut till det misstänkta fartyget för att iden— tifiera detta.
FD :J- I'h (* :'V'D (TJ "'1 :O O "1 "! D: U]
För att .lygövervakning skall kunna ha någon reell preven— tiv effekt krävs att flygplanen utnyttjas i så stor ut— sträckning att man på fartygen har anledning att känna sig kontinuerligt övervakade. Så är inte fallet f.n. Till— gängligt flygtidsuttag var för budgetåret 1979/80 ca 1 800 timmar. För budgetåret 1980/81 beräknas totalt högst ca 1 500 timmar kunna tas ut. Kostnaderna för flygverksamhe— ten — inkl. från Swedair leasade flygplan — uppgick under 1979/80 till ca 4,1 milj. kr. exkl. moms. För att flyg— övervakningen skall få god preventiv effekt erfordras att flygtidsuttaget kraftigt ökas. Med hänsyn till att en stor andel av kostnaderna är att hänföra till fasta kostnader blir merkostnaden för ett ökat antal fly timmar relativt liten. Om flygtiden ökar till 2 000 timmar per år beräknar kustbevakningen att totalkostnaden stiger till ca 4,6 milj. kr. och vid 3 000 timmar till ca 5,5 milj. kr.
Redogörelsen finns även fogad till denna promemoria som bilaga 4r SOm bilaga 5 har medtagits en presentation och bildbilaga från_Rymdbolaget, Ny avancerad teknik för övervakning av oljeutsläpp i kustbevakningens fjärrana—
lysflygplan. ll Riku/uge" I 982/83 . [ iam/. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 . 162
Flygfotografering är även internationellt det vanligaste sättet för att identifiera fartyg som släpper ut olja till sjöss. När ett flygplan direkt fotograferar ett utsläpp från ett fartyg och även fartyget med dess namn anses all— mänt tillräckliga bevis föreligga mot fartyget. En lång rad stater skickar sålunda anmälningar till IMCO om ut— släpp från namngivna fartyg av olika nationaliteter. Ut— släppen har i allmänhet fotograferats från flygplan. Flyg— fotografier av det slag kustbevakningen tar torde i all— mänhet utgöra tillfredsställande bevisning i mål om vat— tenföroreningsavgift. Om fotografierna och annan tillgäng— lig bevisning entydigt pekar på att ett visst fartyg har släth ut olja, bör invändningar från befälhavarens eller redarens sida inte ha någon framgång, om dessa inte före— bringar godtagbara bevis för att deras fartyg är oskyl—
digt,
Kustbevakningens flygtidsuttag beräknas under budgetåret 1981/82 uppgå till 1 800 timmar. Merkostnaden för ett ut— tag av 3 000 timmar per år har beräknats till ca 1,6 milj. kr. Skulle en sådan ökning medföra en påtaGligt högre identifieringsgrad än f.n. torde de satsade pengarna vara väl använda, eftersom den preventiva effekten sannolikt skulle resultera i avsevärt mindre föroreningar och därmed
lägre kostnader och mindre skadeverkningar.
Av betänkandet (Ds K 1981:3) Partikelmärkning av olja i fartygs maskinrum och av lätta lastoljor m.m. framgår att det av tekniska skäl inte är möjligt att använda partikel— märkningssystemet på rester av lätta lastoljor. Utförda försök med märkning av maskinrumsoljor har dock givit po— sitivt resultat. Ytterligare försök behöver dock göras
innan metodens tillförlitlighet kan bedömas.
Med stöd av 7 kap. ll & andra stycket VFL får polismyndig— het, sjöfartsverket eller kustbevakningen ta oljeprov om—
bord på ett fartyg och för sådant ändamål avbryta farty—
Prop. 1982/83: 87 163
gets resa, cm det inte leder till någon väsentlig olägen— het. 5.8 Ekonomiska konsekvenser
Såvitt det nu kan bedömas kommer tullverkets kustbevakning att få svara för huvuddelen av arbetet med vattenförore— ningsavgiften. Fastställandet av avgiften och delgivning av befälhavare eller redare synes inte medföra någon sådan påtaglig utökning av de arbetsuppgifter kustbevakningen redan har att det behövs resursförstärkningar för det. Inte heller för sjöfartsverkets del torde någon resursför—
stärkning behövas.
Arbetsgruppen har flera gånger i det föregående framhållit hur viktigt det är att utsläpp av olja och andra skadliga ämnen upptäcks och att de fartyg som gör sig skyldiga till utsläpp identifieras. Mot den bakgrunden är det viktigt att kustbevakningens flygspaning hålls på en godtagbar nivå. Som framgår av avsnitt 5.7 skulle en väsentlig utök- ning av flygtiden kosta förhållandevis litet. Medför en sådan ökning en påtagligt högre identifieringsgrad än f.n. torde de satsade pengarna vara väl använda, eftersom den preventiva effekten sannolikt skulle resultera i avsevärt mindre föroreningar och därmed även mindre köstnader och skador. F.n. pågår diskussioner inom ramen för det nor— diska samarbetet om ökad gemensam flygövervakning. Detta avses ske genom samordning och ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser. En ökad effektivitet upphås också genom den successiva utvecklingen av materielen som sker inom befintliga anslagsramar. För att ytterligare förbätt— ra flygövervakningen bör omprioriteringar kunna övervägas. Arbetsgruppen lägger inte fram något eget förslag till ut- ökning av flygspaningen men utgår från att frågan fortlö—
pande bevakas av generaltullstyrelsen.
Prop. 1982/83: 87 164
Ul .9 Uonrä-tat lagförslag
I enlighet med det anförda har arbetsgruppen upprättat ett
försla. till ändring i VFL.
get har fogats till denna promemoria som bilaga 6.
"1 o. *! m |. . GJ
Till komplettering av lagförslaget har utarbetrts ett utkast till vissa ändringar i förordningen (l980:789) om
vattenrororening från fartyg. utkastet återfinns i bilaga
5.1t åpecialmotivering till lagförslaget
De föreslagna bestämmelserna om vattenföroreningsavgift
r så många att arbetsgruppen har funnit det lämpligt
t samla dem i ett nytt kapitel i VFL. Detta bör placeras
t 10 kap. omedelbart efter kapitlet om ansvar t mot VFL. Det nuvarande 10 kap. kommer därefter t t få beteckningen 11 kap.
l9_k_sl>_- l 5
En särskild avgift (vattenföroreningsavgift) skall tas ut, om något av de förbud mot vattenförorening från fartyg som avses i 2 kap. 2 eller 3 5 har överträtts och utsläppet inte är obetydligt. Detsamma gäller om ett sådant utsläpp som avses i 2 kap. 4 5_inte har begränsats så långt det är igt. J
Vattenföroreningsavgiften tillfaller staten.
Såsom har framhållits i avsnitt 5.4 skall vattenförore— ningsavgift - liksom straffstadgandet i 9 kap. 1 6 VFL — utgå från reglerna i 2 kap. VFL om förbud mot förorening
från fartyg. Bestämmelserna där och i verkställighetsföre—
Prop. 1982/83: 87 ' l65
skrifterna[överensstämmer med regleringen i konventionerna och kan därför användas för både svenska-och utländska fartyg. Avgift skall således utgå om skadliga ämnen släpps ut i strid mot förbud som gäller enligt VFL 2 kap. 2 & första stycket eller mot 2 kap. 4 5 eller i strid mot fö— reskrift som har meddelats med stöd av VFL 2 kap. 2 5 and— ra stycket eller 2 kap. 3 ©. Detta innebär att de objek— tiva kriterierna för brott och för avgiftsuttag stämmer överens. Avgift skall tas ut oberoende-av uppsåt eller oaktsamhet hos gärningsmannen. Avgiftsskyldigheten bygger således på strikt ansvar. Avgiften är i detta avseende-
konstruerad på samma sätt som-miljöskyddsavgiften.
led utsläpp avses enligt definitionen i 1 kap. 2 $ VFL
varje utsläpp i havet eller andra vattenområden, såsom ut— strömning, kvittblivning, spill, läckage, utpumpning, ut— spridning eller uttömning. I samma paragraf finns även de- finitioner av bl.a. fartyg och skadligt ämne. Vad som av— ses med olja finns angivet i 2 kap. l 5 i sjöfartsverkets kungörelse (SJÖFS l980:48) om åtgärder mot vattenför—
orening från fartyg.
ift skall tas ut krävs inte, såsom för miljö— ten, att överträdelsen har medfört ekonomiska lar. Bakgrunden till detta har belysts i avsnitt 5.4. Inte heller kräve det några särskilt kvalificerade utsläpp för att avgift skall utgå. Det finns således inget krav motsvarande miljöskyddslagens krav på "betydande störning— ar för omgivningen eller risk för sådana störningar". In— tresset av att skydda olika vattenområden från förorening från fartyg är så stort att några dylika kvalificeringar i fråga om utsläppen inte kan upprätthållas. Däremot bör inte varje utsläpp, hur litet eller obetydligt som helst, medföra att vattenföroreningsavgift tas ut. Det framstår som särskilt betydelsefullt om man har höga minimiavgif— ter, såsom 5 000 kr. för ett utsläpp av olja. Ett utsläpp
av ett par liter olja kan inte rimligen medföra en så hög
Prop. 1982/83: 87 ' 166
avgift. Var den nedre gränsen för utsläpp skall sättas torde lämpligen böra bestämmas i rättstillämpningen. I lagtexten har begränsningen uttryckts så, att avgift skall utgå om utsläppet inte är obetydligt. Vad man främst har att beakta är om den utsläppta kvantiteten är obetydlig. Den nedre gränsen bör emellertid kunna variera med hänsyn
till ämnets farlighetsgrad.
Bestämmelsen i 2 kapu 4 9 VFL att ett utsläpp av skadliga ämnen som skett till följd av en olyckshändelse skall be— gränsas så långt det är möjligt bygger på de undantag från utsläppsförbuden som finns i konventionerna. Dessa undan— tag har t.ex. i bilaga I till Marpolkonventionen följande utformning. Utsläppsförbuden äger inte tillämpning i fråga
om
a) sådant utsläpp i havet av olja eller oljehaltig bland— ning som är nödvändigt för ett fartygs säkerhet eller för att rädda människoliv till sjöss, eller
b) sådant utsläpp i havet av olja eller oljehaltig bland—
!
ning som är e följd av en skada på fartyget eller dess
utrustning
l) förutsatt att alla rimliga försiktighetsåtgärder har vidtagits efter det att skadan inträffat eller ut— släppet upptäckts, i syfte att hindra eller så långt
som möjligt begränsa utsläppet, och
fx) utom när ägaren eller befälhavaren handlat antingen i avsikt att orsaka skada eller vårdslöst och med kännedom om att en skada troligen skulle bli följ—
den, eller
e) utsläpp i havet av ämnen som innehåller olja och som
godkänts av landets myndigheter, när de används i syfte
Prop. 1982/83: 87 167
att bekämpa särskilda föroreningsincidenter för att så
långt som möjligt begränsa skada på grund av förorening.
Har ett utsläpp skett till följd av en sådan olyckshändel— se som här avses skall vattenföroreningsavgift bara tas ut, om utsläppet inte har begränsats så långt det är möj— ligt. De krav som härvid ställs på besättningen framgår av b). Denna typ av utsläpp skiljer sig från de avsiktliga utsläppen och kan i rättstillämpningen tänkas medföra vissa problem. I mer tveksamma fall kommer sådana ärenden
troligen att hänskjutas till domstols prövning.
29
Vattenföroreningsavgiften skall påföras fartygets redare eller, om redare saknas eller det inte kan fastställas vem som är redare, fartygets ägare.
Överlåtelse av fartyget eller rederirörelsen befriar inte redaren eller ägaren från betalningsskyldigheten.
Att avgiften skall påföras redaren har nämnts flera gånger tidigare. Men kan dock fråga sig varför det skall vara
-möjligt att påföra ägaren avgift.
På flera ställen i VFL ställs krav på eller ges möjlighe— ter att ingripa mot fartygets redare eller ägare, t.ex. i 6 kap. 9 5, 7 kap. 8 å och 9 kap. 6 5. Den sistnämnda pa— ragrafen föreskriver straff för redaren eller ägaren i vissa närmare uppräknade fall. Bestämmelsen motsvarar till väsentliga delar 24 6 i lagen (1972z275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. I prop. 1972z38 uttalades (5.77) att alla fartyg inte har redare och att även ägaren därför gjordes ansvarig enligt paragrafen. Om det fanns
redare skulle han emellertid i första hand ha ansvaret.
de fall där det blir aktuellt att ta ut vattenförore— n
I ni gsavgift torde det vara ytterligt sällsynt att ett far—
Prop. 1982/83: 87 168
tyg inte har redare. I de allra flesta fall är det därför redaren som skall göras betalningsskyldig. Det kan dock tänkas fall, särskilt i fråga om utländska fartyg, där det kan vara strt att klarlägga vem som är redare och där det är möjligt att via fartygsregister få besked om vem som är ägare. Av effektivitetsskäl är det angeläget att kunna vända sig mot ägaren i ett sådant fall. Sedan får det an— komma på ägaren och den eventuelle redaren att sinsemellan göra upp om vem som slutligen skall stå för avgiften.
Begreppet redare finns inte definierat i svensk lagstift— ning. Med begreppet förstås vanligen den som "reder" far— tyget, st. handhar driften av det och bemannar det. I normalfallet är det inte svårt att fastställa vem som är redare. Vid uthyrning av ett fartyg i huvudsak obemannat, s.k. bareboat charter, är det förhyraren som driver och bemannar fartyget och som följaktligen är att betrakta som
redare.
Som har framhållits i avsnitt 5.4 skall vattenförorenings— avgift påföras fartygets redare eller ägare, oavsett om denne är en fysisk eller juridisk person. Det bör i detta sammanhang påpekas att särskilda ansvarighetsregler gäller delägare i partrederi enligt 40 & sjölagen . Partrederifor— men är en mycket vanlig form för ägande av fartyg inte
bara i Sverige utan även utomlands.
Av intresse här är vissa uttalanden i prop. l980/Blz92 om ändring i miljöskyddslagen om vem som är rätt avgiftSsub— jekt när en rörelse har överlåtits efter det att gärningen begicks men före avgiftstalans väckande (s. 85 f.). Där uttalas bl.a. följande. DreVS rörelsen av en fysisk person när gärningen begicks, skall han svara för avgiften lika- väl som för det straff som kan dömas ut för gärningen. Han har ju tillgodogjort sig fördelarna, även om han har över— låtit rörelsen. I fråga om verksamhet som drivs av aktie—
bolag eller andra juridiska personer kan åtskillnad göras
Prop. 1982/83: 87 169
mellan det fall då överlåtelsen aVSer den verksamhet, t.ex. en fabrik, vari överträdelsen har begåtts. Anspråket på miljöskyddsavgiften riktar sig mot den förmögenhets— massa som hålls samman av t.ex. ett aktiebolag. Att bola— get överlåts inverkar sålunda inte ens i fall som gäller fåmansbolag på frågan om vem som är rätt avgiftssubjekt. Av samma skäl kan inte heller en överlåtelse av själva den anläggning Vari överträdelsen har begåtts befria det över—
låtande bolaget från ansvaret för miljöskyddsavgiften.
Samma principer bör gälla för överlåtelser av fartyg och rederirörelse. Eftersom sådana överlåtelser är mycket van— liga och man möjligen kan befara att skentransaktioner kan vidtas för att försvåra uttagandet av avgift, har en erin— ran av denna innebörd tagits in som ett andra stycke i
paragrafen.
3 %
Vattenföroreningsavgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläppets art och omfattning samt fartygets storlek. Re— geringen eller den myndighet som regeringen utser meddelar närmare föreskrifter om avgiftens storlek.
Utformningen av den s.k. parametern för vattenförorenings— avgiften har diskuterats utförligt i_ avsnitt 5.4 . Såsom har angetts där skall man som utgångspunkt för avgiftsbe- räkningen ta utsläppets art och vad utsläppet åtminstone har omfattat och sedan med ledning av en avgiftstabell, där olika belopp har tagits upp för olika fartygsstorle— kar, avläsa avgiften. Exempel på en avgiftstabell för 01— jeutsläpp finns i avsnitt 5.4 . Liknande tabeller skall finnas även för andra skadliga ämnen. Tabellerna bör be— slutas av regeringen och tas in i förordningen (l980:789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Vissa
tabeller kan möjligen beslutas av myndighet under rege—
Prop. 1982/83: 87 170
ringen. Det bör därför finnas en möjlighet till subdelega—
tion.
Tillämpningen av vattenföroreningsavgiften bör — på samma sätt som i fråga om miljöskyddsavgiften — vara obligato- risk. Om det föreligger förutsättningar för att ta ut av— gift skall kustbevakningen besluta om sådan, om inte detta
i särskilda fall skulle framstå som otillbörligt.
45
Vattenföroreningsavgiften får sättas under vad som följer av de föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 5 eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger.
Paragrafen motsvarar 55 5 miljöskyddslagen och har liksom den till syfte att mildra effekten av den obligatoriska och strikta tillämpningen av avgiftsreglerna. Jämknings— möjligheterna är enbart avsedda för undantagsfall. En tänkbar grund för nedsättning eller eftergift är att be— fälhavaren visar att han trots alla rimliga försök inte har kunnat lämna vattenföroreningarna till mottagningsan— ordning i land. Mot bakgrund av den utbyggnad av mottag— ningsanordningar som skett bl.a. i Sverige under senare år och med hänsyn till avgiftens preventiva syfte finns det inte anledning att tillämpa jämkningsmöjligheterna annat
än i mycket speciella fall.
Så
Frågor om vattenföroreningsavgift prövas av myndighet SOm regeringen utser.
Myndighetens beslut om vattenföroreningsavgift verkställs som domstols dom.
Frågan om handläggande myndighet har tidigare behandlats i avsnitt 5.6. I normalfallet skall avgiftsfrågorna handläg- gas av tullverkets kustbevakning, men även sjöfartsverket
skall ha rätt att göra ingripanden i brådskande fall. Det—
Prop. 1982/83: 87 171
ta bör framgå av förordningen (l980:789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Ett skäl att inte ange myn— digheternas namn i lagen är att det kan bli aktuellt med namnförändringar i framtiden på grund av förslag till sam—
manslagning av sjöfartSVerket och kustbevakningen.
Ett avgiftsbeslut av tullverket bör verkställas som dom- stols dom. Detsamma gäller enligt 58 5 andra stycket mil— jöskyddslagen för koncessionsnämndens beslut om miljö—
skyddsavgift (jfr prop. l980/81:92 s. 466 f.).
6 5
För att säkra bevisning eller säkerställa statens anspråk på vattenföroreningsavgift får myndighet som avses i 5 5 och annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud och förelägganden som är nödvändiga, såsom
l. förbud mot fartygets avgång eller vidare resa, : förbud att påbörja eller fortsätta lastning, loss— ning, läktring eller bunkring,
3. föreläggande att fartyget skall följa en viss färd— väg,
4. föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehållsplats.
Beslutas förbud eller föreläggande skall 7 kap. 7—10 åå gälla i tillämpliga delar.
Möjligheten till snabba och effektiva myndighetsingripan— den är av väsentlig betydelse för att man skall uppnå goda resultat med vattenföroreningsavgiften. I detta syfte bör man, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.5, utnytt— ja relevanta möjligheter till ingripanden bland den "kata—
log" av åtgärder som finns uppräknade i 7 kap. 5 & VFL.
Har ett sådant förbud eller föreläggande beslutats av tullverket eller sjöfartsverket, skall det genast under—
ställas gränschefen (jfr avsnitt 5.6).
Beslutas förbud eller föreläggande skall 7 kap. 7—10 åå VFL gälla i tillämpliga delar. Detta innebär bl.a. att vi—
te får sättas ut, att polismyndighet om det behövs skall
:
Prop. 1982/83: 87 173
vidta åtgärder för att förhindra överträdelse av förbud mot fartygs avgång eller vidare resa samt att tull— och lotsmyndigheterna skall, så länge förbudet gäller, instäl— la de förrättningar för fartygets resa som ankommer på
dem.
7 5
Till säkerställande av anspråk på vattenföroreningsavgift får domstol som avses i 9 kap. 8 & förordna om kvarstad. Därvid gäller i tillämpliga delar vad i 15 kap. rätte— gångsbalken är föreskrivet om kvarstad för fordran.
Paragrafen har en motsvarighet i 57 & miljöskyddslagen.
I den allmänna motiveringen har frågor om kvarstad behand— lats i avsnitt 5.5. För att göra det möjligt att väcka ta— lan vid sjörättsdomstol har en hänvisning gjorts till 9
kap. 8 & VFL. Att talan om kvarstad skall väckas av tull—
verket framgår av utkastet till ändringar i förordningen.
Av naturliga skäl kommer förordnanden om kvarstad i all— mänhet att rent faktiskt avse det fartyg som har släppt ut skadliga ämnen. Det finns emellertid inget som hindrar att annan egendom väljs för att säkerställa betalning av vat— tenföroreningsavgiften. Sålunda kan t.ex. ett annat av re—
darens fartyg bli föremål för kvarstad.
Förbud enligt 6 5 bör inte gälla under några längre tids— perioder. Skulle säkerhet inte ställas och förbudet kommer att gälla mer än en vecka efter beslut Om vattenförore—
ningsavgift har meddelats torde tullverket böra ansöka om
kvarstad hos domstol.
86
så snart betryggande säkerhet har ställts för vattenföro— reningsavgift skall, om inte bevisning måste säkras, för— bud som avses i 6 & eller kvarstad enligt 7 9 upphävas.
Prop. 1982/83: 87 . 173
Ställs betryggande säkerhet för vattenföroreningsavgift bortfaller i allmänhet skälet för en säkerhetsåtgärd. Har bevisning hunnit säkras, skall säkerhetsåtgärden upphöra så snart som möjligt. Detta gäller oavsett om myndighet har fattat ett beslut enligt 6 5 eller om domstol har be—
slutat om kvarstad. Se vidare i avsnitt 5.5.
9 5
Myndighets beslut om vattenföroreningsavgift och beslut om förbud eller föreläggande enligt 6 & överklagas genom be— SVär hos domstol som avses i 9 kap. 8
Besvärshandlingen skall ha kommit in till domstolen inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslu— tet.
10 &
vid prövning av besvär över beslut om vattenföroreningsav- gift tillämpas lagen (1946:807) om handläggning av dom— stolsärenden. Därvid gäller för klaganden i tillämpliga delar vad som är föreskrivet om sökande.
I fråga om domstolsprövningen av vattenföroreningsavgift
hänvisas till framställningen i avsnitt 5.6.
Genom att ärendelagen skall tillämpas kommer enligt 5 & vid förhandling inför rätten att i tillämpliga delar gälla vad i rättegångsbalken är stadgat om huvudförhandling i tVistemål. En fördel är att det enligt samma paragraf är möjligt att avgöra ärendet i sökandens eller annans uteva— ro. Eftersom ärendet är tvistigt skall det prövas av minst tre och högst fyra lagfarna domare. Mot tingsrätts beslut får talan föras i hovrätten enligt 52 kap. rättegångsbal—
ken.
Enligt förslaget till ändringar i förordningen skall tull—
verket vara klagandens motpart.
Prop. 1982/83: 87
Förslag till
174
Bilaga 6
Lag om ändring i lagen (l980z424) om åtoärder mot
vattenförorening från fartv
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (l980z424) om åtgärder
mot vattenförorening från fartyg
dels att nuvarande 10 kap. skall betecknas ll kap.,
dels att i lagen skall införas ett nytt 10 kap. av nedan
angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
10 kap. VattenföroreningsaVGift l 5
2 S reningsavgift) skall tas ut, om något av de förbud mot vattenför— orening från fartvq som avses i 2 kap. 2 eller 3 S har överträtts och utsläppet inte är obetydliat. Detsamma Gäller om ett sådant ut— släDD som avses i 2 kap. 4 5 inte har begränsats så lånat det är
möjligt. Vattenföroreningsavqiften till—
faller staten.
Vattenföroreninqsavqiften skall påföras fartvqets redare eller, om redare saknas eller det inte kan fastställas vem som är redare,
fartvqets ägare.
överlåtelse av fartvoet eller
rederirörelsen befriar inte reda-
ren eller ägaren från betalnings—
sledioheten. i
Prop. 1982/83: 87
Nuva'ande lvdelse
5
"I)
"I!
5
'I)
175
Föreslagen lvdelse
Vattenföroreningsavgiften skall
bestämmas med hänsvn till utsläp—
pets art och omfattning samt far— tvgets storlek. Regeringen eller den mvndiGhet som regeringen utser
meddelar närmare föreskrifter om
avaiftens storlek.
Vattenföroreningsavgiften får
sättas under vad som följer av de
föreskrifter som har meddelats med
stöd av 3 8 eller efterges, om
särskilda omständigheter förelig—
ger.
Frågor om vattenföroreningsav—
Gift prövas av mvndighet som rege—
ringen utser.
Mvndighetens beslut om vatten— föroreningsavgift verkställs som
domstols dom.
För att säkra bevisning eller
säkerställa statens anspråk å i vattenföroreningsavgift får mvn—
dighet som avses i 5 S och annan
mvndighet som regeringen utser
meddela de förbud och föreläggan—
den som är nödvändiga, såsom
l. förbud mot fartygets avgång
eller vidare resa,
Prop. 1982/83: 87 ,
Nuvarande lvdelse
8
S
176
Fö eslagen lvdelse n
2. förbud att påbörja eller
fortsätta lastning, lossning,
läktring eller bunkring,
3. föreläggande att fartvget
skall följa en viss färdväg,
-4. föreläggande att fartvget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehålls— plats.
Beslutas förbud eller föreläg— _(_1_a_nde skall 7_ka_p_. 7—10 S.S—gälla i tillämpliga delar.
Till säkerställande av anspråk på vattenföroreningsavgift får
domstol som avses i 9 kap. 8 S
förordna om kvarstad. Därvid gäl—
ler i tillämpliga delar vad i 15.
kan. rättegångsbalken är föreskri—
vet om kvarstad för fordran.
Så spart betrvggande säkerhet
har ställts för vattenförorenings—
avoift skall, om inte bevisning
måste säkras, förbud som avses i
6 G eller kvarstad enligt 7 & upp—
MvndiGhets beslut om vattenför-
oreningsaVGift och beslut om för— n d: enligt 6 5 Cl m besvär hos dom—
stol som avses i 9 kap. 8 S.
Prop. 1982/83: 87 177
Nuvarande lvdelse Föreslagen lvdelse
Besvärshandlingen skall ha kom—
mit in till domstolen inom tre veckor från den dag då klaganden
fick del av beslutet.
10 5 vid prövning av besvär över
beslut om vattenföroreningsavgift
tillämpas lagen (l946:807) om handläggning av domstolsärenden.
Därvid gäller för klaganden i
tillämpliga delar vad som är före—
skrivet om sökande.
Denna lag träder i kraft den Bestämmelserna i 10 kap. tillämpas endast i fråga om överträ—
delser som har skett efter ikraftträdandet.
l2 Riksdagen 1982/83. ! .wml. Nr 87
_ Prop.]982/83:87
Utka_t til
Forordning om ändring 1
178
01
mot vattenförorening från fartvg
' förordningph (l980:789) om åtgärder
ilaga 7
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (l980:789) om
åtgärder mot vattenförorening från fartyg
dels att nuvarande 9 kap. skall betecknas 10 kap.,
delg att i förordningen skall införas ett nytt 9 kap. av nedan
angivna lydelse.
Nuvarande lvdelse Föreslagen lvdelse
9 kap. VattenföroreningsavGift
Vattenföroreningsavgift för
olja utGår enliGt nedanstående
tabell.
* Utsläppt oljemängd ? Avgift 1 kr. för fartvc i storlek (tdw)
"100 001 tdw.
| i liter 1
mindre än 1 000 1 000— 5 000 5 001— 25 000 25 001—100 000 100 001-500 000
I 1 i 500 001 och mer |
: upp till
|
5 000 kr. 7 500 kr. 10 000 10 ooo " 15 ooo " ! 20 ooo 20 000 " 30 000 " ! 40 000 40 000 " | 60 000 " 1 80 000 80 000 " ilzo ooo " %160 000 150 000 " 225 000 " |300 000
|
5 001— ' 50 001— ; 5 000 tdw 50 000 tdw 100 000 tdw
kr.
|| || || ||
och större '
2 5 och följande paragrafer skall innehålla tabeller för andra skadliga ämnen än olja.
500 kr.
000 000 000 000 000
Prop. 1982/83: 87 179
ande lvdelse Föreslagen lvdelse
Prövning av frågor om vatten—
föroreningsaVGift enligt 10 kap.
5 5 lagen (l980:424) om åtgärder
mot vattenförorening från fartxg
ankommer på tullverket. Beslut enligt 10 kan. 6 5 lagen
om åtgärder mot vattenförorening
grån fartyg får meddelas av sjö—
fartsverket, om tullverkets beslut inte kan avvaktas med hänsyn till ' att det behövs snara åtgärder för
att säkra bevisning eller säker—
ställa statens anspråk på vatten—
föroreningsavgift.
6 5
Beslut enligt 10 kap. 6 5 lagen
(l980:424) om åtgärder mot vatten—
förorening från fartvg, som har
meddelats av någon annan än chefen
för generaltullstyrelsens bevak—
ningsbvrå (gränschefen), skall
genast underställas denne. Beslut som skall underställas får inte
överklagas.
7 S Myndighets beslut varigenom
någon har påförts vattenförore—
ningsavgift skall delges den be—
slutet avser samt fartygets befäl—
havare.
Beslutas förbud eller före—
läggande med stöd av 10 kap. 6 S
Prop. 1982/83: 87
Nuvarande lvdelse
Denna förordning träder
8
1"
5
180
Föreslagen lvdelse
lagen (l980:424) om åtgärder mot
vattenförorening från fartvg skall mvndiGheten vidta sådana åtcärder
som anges i 7 kap. 6 5.
Ansökan om kvarstad enligt 10 kap. 7 5 lagen (l980:424) om åt— gärder mot vattenförorening från fartvg görs av tullverket.
Tullverket företräder staten i
mål om vattenföroreningsavgift vid
domstol.
kraft den
Prop. 1982/83: 87 18!
Bilaga .?
Sammanställning av remissyttranden över departements- promemorian (Ds K 1981: 8) Vattenföroreningsavgift
] Remissinstanser
Efter remiss har yttranden över promemorian avgetts av riksåklagaren (RÅ). hovrätten över Skåne och Blekinge. kammarrätten i Göteborg. Stockholms tingsrätt. Göteborgs tingsrätt. rikspolisstyrelscn. bronsföre- byggande rådet (BRÅ). chefen för marinen. sjöfartsverket. Sveriges me- teorologiska och hydrologiska institut (SMHI). statskontoret. riksrevi- sionsvcrket (RRV). liskeristyrelscn. statens naturvårdsverk. kommerskol- legium. generaltullstyrelsen. statens brandnämnd. länsstyrelserna i Stock- holms. Malmöhus. Göteborgs och Bohus samt Norrbottens län. de svens- ka ledamöterna av Nordiska oljeskyddsunionens råd. Sjöassuradörernas förening. Svenska bankföreningen. Svenska hamnförbundct. Svenska kommunförbundet. Svenska maskinhefälsförbundet. Svenska natur- skyddsföreningen. Svenska petroleum institutet. Sveriges advokatsam— fund. Sveriges domareförbund. Sveriges fartygsbelälsförening. Sveriges kemiska industrikontor. Sveriges industriförbund. Sveriges redarefören- ing. Sveriges varvsindustriförening och Sjösportens samarbetsdelegation.
RÅ har överlämnat yttranden frän överåklagaren i Stockholm samt länsåklagarna i Malmöhus län. Älvsborgs län samt Blekinge län och Kro- nobergs län. Rikspolisstyrelsen har överlämnat ett gemensamt yttrande från Föreningen Sveriges länspolischefer och Föreningen Sveriges polis- chefer. Kommerskollegium har bifogat yttranden från Stockholms resp. Skånes handelskammare medan länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län bilagt yttranden av Göteborgs. Lysekils och Sotenäs kommuner. Länssty— relsen i Malmöhus än har bifogat yttranden från Landskrona kommun och Helsingborgs hamn. Fiskeristyrelsen har överlämnat yttranden frän fiske- riintendenterna i nedre norra. nedre södra. östra och västra distrikten samt från fiskenämnderna i Östergötlands och Göteborgs och Bohus län.
Sveriges industriförbund har hänvisat till det yttrande som förbundet gemensamt med ytterligare näringslivsorganisationcr avgav över departe- mentspromemorian (Ds Ju l98l:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet.
2 Remissyttrandena
2.1 Allmänna synpunkter
Så gott som samtliga remissinstanser vitsordar att det föreligger ett behov av ytterligare åtgärder för att motverka olagliga utsläpp
Prop. 1982/83: 87 ' 182
av olja eller andra skadliga ämnen från fartyg. Sålunda delar hovrätten över Skåne och Blekinge den i promemorian redovisade uppfattningen att de nu tillgängliga sanktionerna. böter och fängelse. inte är tillräckliga för att förhindra överträdelser av gällande bestämmelser på detta område.
Kammarrätten i Göteborg finner det angeläget att det görs kraftfulla ingripanden mot de omfattande utsläppen av olja och andra farliga ämnen från fartyg. Skadeverkningarna av sådana utsläpp begränsar sig inte till vad som kan iakttas under den närmaste tiden efter utsläppet. vilket redan det i många fall är av skrämmande omfattning. Ofta har man dessutom anledning att räkna med långvariga. i vissa fall bestående skador. All erfarenhet visar enligt kammarrätten att nuvarande sanktionsmedel inte är tillräckliga för att effektivt motverka vattenföroreningar genom oljeutsläpp o.d. Svagheterna i det nuvarande sanktionssystemet är att det krävs att skadan har uppkommit genom uppsåt eller oaktsamhet. vilket kan vara svårt att bevisa. och att det mestadels inte träffar den som ytterst drar vinning av överträdelsen. nämligen redaren eller ägaren av fartyget. Mot denna bakgrund framstår den föreslagna vattenföroreningsavgiftcn som ett lämpligt komplement till det nuvarande sanktionssystemct.
Liinsåklagaren iBlekingc län och Kronobergs län finner det. av samma skäl som låg bakom införandet av en överlastavgift. motiverat med att införa den föreslagna vattenföroreningsavgiften. Denna måste då ovillkor- ligen vara så ingripande att den får avsedd preventiv verkan. Det får anses uppenbart att de möjligheter som f. n. står till buds genom ådömande av bötesstraff är otillräckliga" även om maximistraff skulle utdömas. Särskilt angeläget torde det vara att avgift kan påföras ävenjuridiska personer.
l-"ixkvristyrelsen hälsar förslaget om vattenföroreningsavgift med till- fredsställelse. Det förhållandet att de operationella utsläppen klart över- stiger utsläppen orsakade av olyckor både till antal och omfattning under- stryker kraftigt behovet av en sanktionsavgift. som är ekonomiskt känn- bar.
Svenska na!urskydds/i'ircningen framhåller att föreningen under mycket lång tid arbetat för att minska oljeföroreningen av världshaven och att man mot denna erfarenhetsbakgrund delar åsikten att ekonomiska styrmedel är ett ändamålsenligt komplement till internationella konventioner och andra administrativa styrmedel.
Sveriges htrtygsbyji'ilsji'iruning anser att möjligheten att ta ut en avgift direkt från fartygets redare eller ägare är ett steg i rätt riktning mot att minska de förekommande avsiktliga utsläppen av bl.a. oljerester från fartyg och anför vidare.
De böter som i dag ådöms ansvarigt befäl ombord uppfattas i många fall som högst orättvisa eftersom utsläppen i de fall de är avsiktliga är ett resultat av att rederiet eller yttre omständigheter som väder och vind och hårt pressat tidsschema för fartyget omöjliggjort för befälhavaren att hinna med att uppsöka en av de fåtaliga mottagningsanläggningarna. Berört- befäl
Prop. 1982/83: 87 ' l83
har givetvis målsättningen att inte medverka till vattenföroreningen vare sig i svenska eller utländska farvatten.
Två instanser — Sveriges advokatsamfmtd och Sveriges redareförening — ifrågasätter om det finns ett reellt behov av en vattenföroreningsavgift. Sveriges industriförbund redovisar en principiellt avvisande ståndpunkt till sanktionsavgifter. Förbundet påpekar att sådana avgifter påförs efter rela- tivt schablonmässiga grunder och utan hänsyn till betalningsförmågan hos ett företag. vilket gör att sanktionen kan slå mycket ojämnt och leda till en snedvridning av konkurrensen. En grupp vars intressen det finns anledning att särskilt beakta inom ramen för ett system med sanktionsavgifter är de oprion'terade borgenärerna. Avsaknaden av billighetsöverväganden vid utdömandet av sanktionsavgifter kan leda till företagets konkurs och drab- ba de oprioriterade borgenärerna hårt. [ ett allmänt sett svårt ekonomiskt läge kan därför ett strikt ansvar av typen sanktionsavgifter leda till en onödig utslagning av företag. Industriförbundet understryker vidare att den inom svensk straffrätt sedan länge etablerade skuldprincipen går förlo- rad vid ett system med sanktionsavgifter. Det är. framhåller förbundet.- viktigt att samhället upprätthåller den principen även när det gäller över- trädelser som har begåtts inom en juridisk persons verksamhet. En ohej- dad utbyggnad av ett sanktionsavgiftssystem — utan förankring i det all- männa rättsmedvetandet — där principen om bevisad skuld får stå-tillbaka kan få menliga konsekvenser för hela den svenska straffrätten och regel- systemets preventiva effekter. _
Nästan alla remissinstanser godtar att det införs en ekono- mis k 5 an k t io n av det slag som har föreslagits i promemorian. Uttryck- liga tillstyrkanden har sålunda lämnats av RÅ. överåklagaren i Stockholm. länsåklugaren i Blekinge län oclt Kronobergs lätt. länsåklagaren i Älvs- borgs län. hovrätten över Skåne och Blekinge. kammarrätten i Göteborg. Stockholms tingsrätt. Göteborgs tingsrätt. rikspolisstyrelsen, BRÅ-. sjö— fartsverket. statskontoret. fiskeristyrelsen. jiskeriintendenterna i nedre södra, östra och västra distrikten. jiskenämnderna i Östergötlands samt Göteborgs och Bohus lätt. statens naturvårdsverk. Skånes handelskam— mare. generaltullstyrelsen, statens brandnämnd. länsstyrelsen i Göte— borgs och Bohus län. Göteborgs. Lysekils och Sotenäs ktmzntuner. lätts— styrelsen i Malmöhus län, Landskrona kommun. Helsingborgs hamn. länsstyrelsen i Norrbottens lätt. Föreningen Sveriges länspolischefer. För— eningen Sveriges polischefer. de nordiska ledamöterna av Nordiska olje— skyddsunionens råd. Sjöassaradt'irernas förening. Svenska ltamnlörbun— det. Svenska kommunförbundet, Svenska maskinbtyfälsförbundet, Svens— ka naturskyddsföreningen. Sveriges domareförbund och Sjösportens sattt— arbetsdelegation.
Sveriges advokatsamfund avstyrker att man nu inför vattenförorenings- avgifter och anför.
Prop. 1982/83: 87 ' ' 184
Med hänsyn till att fall av vattenförorening från fartyg ofta inträffar och att dessa inte sällan är av allvarlig beskaffenhet måste samhället ha möjlig- het att vidtaga kraftfulla och effektiva skyddsåtgärder. Dessa bör vara av såväl praktisk som juridisk art. Samfundet anser att behovet av juridiska möjligheter att ingripa mot fartyg som orsakar vattenförorening redan nu är rimligt väl tillgodosett medan resurserna att praktiskt övervaka vatten- områdena och ingripa mot fartyg som genom utsläpp förorenar dessa inte _på långt när är tillräckliga.
Sålunda finns det straffsanktioner mot dem som är ansvariga för oljeut- släpp. Vidare ftnns det i gällande lag byggd på internationell konvention strikt ersättningsansvar för skada vållad genom oljeutsläpp från lastade tankfartyg. Eräättningsskyldigheten är osedvanligt väl garanterad genom dels rederiernas protection-försäkring till mycket betydande belopp och dels den särskilda internationella oljeskadefonden (SFS l973: ll99).
Motsvarande stränga skyddsreglering finns i princip inte för oljeutsläpp från land. Därvid skall beaktas att utsläpp från land svarar för den domine- rande delen av havsföroreningarna. Ett mindre _antal spektakulära kata- strofskador från fartyg har fäst den allmänna uppmärksamheten på utsläpp från fartyg på ett sätt som måhända inte motiveras av dessas relativa betydelse för havsmiljön i' stort. Vidare härrör de katastrofartade utsläp- pen inte från tankrengöring och andra operationella utsläpp utan från haverier. där den preventiva effekten av avgifter eller andra sanktioner är obetydlig. Katastrofutsläppen i samband med olyckorna med bl. a. 'l'orrey Canyon och Amoco Cadiz har föranlett ett intensivt lagstiftningsarbete inom ramen för IMCO (International Maritime Consultative Organization). På den nautiska sidan arbetar man med traftkseparering, rapporterings- skyldighet etc. Vidare söker man utvidga strandstaternas befogenheter att ingripa vid hotande oljeskador. Slutligen pågår revision av l9l() års bärg- ningskonvention.
Mot bakgrund av de förhållandevis kraftfulla åtgärder. som sålunda vidtagits eller planeras just mot oljeutsläpp från fartyg. finner samfundet att det inte finns anledning för Sverige att just på detta område välja sanktionsformen administrativa avgifter. Dessa inger ju alltid allvarliga betänkligheter ur rättssäkerhetsynpunkt. I synnerhet då de enligt förslaget skall avse mycket höga belopp och handläggas av myndigheter vilka. såsom kustbevakningen. har obetydlig judicicll vana.
Samfundet vill därför inte tillstyrka att man nu inför vattenförorenings- avgifter utan förordar att man tills vidare avvaktar — och aktivt deltar i — det internationella arbetet inom detta område. Härför talar också att en svensk reglering med all säkerhet praktiskt huvudsakligen kommer att kunna göras effektiv endast mot svenska fartyg och därmed i realiteten mest bli ytterligare en pålaga som drabbar endast svensk sjöfart.
Även Sveriges rezlardi'irening ifrågasätter det berättigade i att införa vattenföroreningsavgifter och anför.
Redareföreningen hyser den principiella uppfattningen att värnet mot miljöskador bör vara bästa tänkbara inom ekonomiska möjligheters ram. En ytterligare utgångspunkt måste vara att rättssäkerheten för de inblanda- de inte på något sätt åsidosätts. Från dessa utgångspunkter vill redareför- eningen förutsättningslöst pröva om förslagen i departementspromemorian är behövliga och riktigt utformade. Den principiella uppbyggnaden av
Prop. 1982/83: 87 185
regelsystem för sjöförhållandena bör i princip stämma överens med vad som gäller för landförhållanden.
Innehållet i promemorian visar att ett relativt litet antal fanygsutsläpp registreras varje år av kustbevakningen. ! åtskilliga av dessa fall är den utsläppta mängden miljöskadliga ämnen ringa och påtagliga skador på miljön har inte påvisats. Utsläpp med större mängder olja eller andra skadliga ämnen hänför sig regelmässigt till olyckshändelser. I dessa fall uppstår också de svåra miljöskadorna. Det är också påfallande så få fartyg som har kunnat identifieras vid de registrerade operationella utsläppen. Vidare konstateras att övervägande mängd utsläpp härrör från landbase- rade källor.
Vad nu sagts om innehållet i promemorian talar närmast för att de föreslagna åtgärderna är obehövliga eller att de i vart fall skulle få begrän- sad effekt.
Redareföreningen vill emellertid stryka under att samhället behöver vidta åtgärder för att skydda miljön mot vattenförorening från fartyg. Det viktigaste är då att använda metoder som helt eller delvis utesluter utsläpp. Det hari det föregående talats om förbättringar avseende fartyget och dess personal. Vidare måste här nämnas mottagningsanordningar i hamnarna och resurser för att följa fartygsrörelser till sjöss och därvid snabbt kunna upptäcka ev. utsläpp. Slutligen får inte glömmas bort vikten av att ha en fullgod saneringsberedskap i det fall ett utsläpp uppstår. De nu nämnda åtgärderna måste premieras från samhällets sida. .
Uppstår en förorening genom utsläpp finns redan nu regler om skade- ståndsansvar för redaren.
Straffregler och ev. ekonomiska sanktioner har visserligen en preventiv inverkan men denna bör inte övervärderas. ] vart fall har sådana regler ingen betydelse för frekvensen av utsläpp på grund av olyckor.
Redareföreningen vill att statsmakterna i första hand inriktar sitt miljö- skyddsarbete i dessa avseenden på aktiva insatser som förebygger utsläpp. Här'är de verkliga vinsterna för miljön att uppnå även om detta förorsakar samhället dryga ekonomiska åtaganden. Sanktioner av straffrättslig eller ekonomisk art kan vara ett hjälpmedel. Föreningen ifrågasätter om en avgift skall uppfattas som en sanktion. Den är mera att uppfatta som ett pris för att få vidta en åtgärd. Föreningen ifrågasätter därför det berättiga- de i att ytterligare bygga ut nuvarande system genom att införa avgifter.
Redareföreningen delar dock den i promemorian framförda uppfattning- en att inget av de nu existerande sanktionssystemen passar helt och hållet in på de krav som bör ställas på en sanktion på detta område. En rad olika skäl talar emellertid för att de i promemorian föreslagna åtgärderna inte genomförs f.n. Samhället bör i stället särskilt inrikta sig på att på ett ekonomiskt godtagbart sätt lösa problemet med mottagning av oljerester.
2.2 Utformningen av vattenföroreningsavgiften -
Huvuddelen av remissinstanserna har godtagit den föreslagna utform- ningen av vattenföroreningsavgiften. En del instanser har dock pekat på de svårigheter som föreligger när det gäller att fastställa omfattningen av ett utsläpp.
Prop. 1982/83: 87 l86
Förslaget att avgift skall tas ut efter principen om st 'ri kt a n s v a r. dvs. oberoende av styrkt uppsåt eller vårdslöshet hos gärningsmannen. har accepterats av alla instanser. Svensku naIurxkyddsföreningen understry- ker vikten av denna princip och betonar också skyldigheten för den hand- läggande myndigheten att utdebitera avgiften så snan förutsättningarna härför föreligger. _ .
Eftersom utsläpp av föroreningar från fartyg nästan alltid torde kunna härledas till ett uppsåtligt eller oaktsamt handlande av någon person anser hovrätten över Skåne och Blekinge det inte från rättssäkerhetssynpunkt ' möta något hinder mot att tillämpa strikt ansvar. trots att ett sådant ansvar innebär ett betydelsefullt avsteg från vad som gäller som en huvudregel inom det straffrättsliga systemet. En förutsättning för detta är dock att det — såsom föreslagits i promemorian — finns en möjlighet till eftergift eller nedsättning av avgiften. Hovrätten finner det dock angeläget att förutsätt- ningarna för eftergift eller nedsättning preciseras bättre och inte bara anges med "särskilda skäl".
Enligt Sveriges advokatsamjimd synes det befogat att göra ansvaret för vattenföroreningsavgift strikt med hänsyn till svårigheterna att bevisa vårdslöshet resp. att motbevisa en presumtion om vårdslöshet såvitt avser s.k. operationella utsläpp. Beträffande utsläpp till följd av fartygssamman- stötning. grundstötning och liknande haverier förhåller det sig annorlunda. Här saknas uppenbarligen det i övrigt förekommande behovet av preven- tion. Det torde också förekomma fall. där utsläppet helt klart inte kan tillvitas fartyget som vårdslöshet. exempelvis ett oskyldigt påseglat fartyg. Det bör klargöras bättre om strikt ansvar skall föreligga endast vid opera- tionella utsläpp eller även vid "olyckshändelse'r". huruvida "olyckshän- 'delse" avser varje kasuell händelse samt hur undantagen enligt Marpol- konventionen bil. I förhåller sig till 1 resp. 4 åå i det föreslagna tionde kapitlet. Samfundet vill för sin del tillstyrka att ansvar för utsläpp efter haveri endast inträder om fartyget brustit i åtgärder för att begränsa utsläp- pet. Uttag av en betungande vattenföroreningsavgift kommer inte att upp- fattas som skälig i fråga om exempelvis ett oskyldigt påseglat fartyg. som förmodligen redan genom kollisionen drabbas av kännbara ekonomiska konsekvenser.
Generalmllstyrelsen tar upp ett uttalande som gjorts i specialmotivering- en till lagförslaget (10 kap. 4 5). Där nämns som en tänkbar grund för nedsättning av vattenföroreningsavgift att befälhavaren visar att han trots alla n'mliga försök inte har kunnat lämna föroreningarna tiIl mottagningsan- ordning i land. Styrelsen kan inte anse att detta är ett godtagbart skäl. Idet fall däremot då ett svenskt fartyg redan påförts en avgift av utländsk myndighet för ett utsläpp bör jämkningsmöjligheter föreligga i fråga om samma utsläpp. '
Remissinstanserna har vidare allmänt anslutit sig till förslaget att av- gift skall tas ut av fartygets redare eller ägare. Sveriges
:
Prop. 1982/83: 87 187
redare öre/ring anser att man bör överväga om det även skall finnas ett brukaransvar. Föreningen avser därvid främst fartygsoperatörs ansvar vid timecharterförhyrning. En sådan brukare av ett fartyg kan otvivelaktigt påverka driften på ett sådant sätt att avgiftsansvar för honom skulle vara rimligt. Redaren kan här visserligen skaffa sig ett visst skydd avtalsvägen. Situationer kan dock tänkas där det skulle vara rimligare med ett brukar- ansvar än ett redaransvar.
Huvuddelen av remissmstanserna har godtagit de föreslagna avgifts- parametrarna. En del instanser understyrker dock att de inte blir lätta att tillämpa i praktiken. Ett par instanser föredrar andra parametrar.
Statens naturvårdsverk, som är ansvarigt för att utreda frågor om miljö- skyddsavgift. har i sitt-yttrande jämfört den föreslagna vattenförorenings- avgiften med miljöskyddsavgiften.
Sedan den I juli 1981 gäller. att den som överträtt en föreskrift. som meddelats med stöd av miljöskyddslagen (ML). skall påföras en särskild anift (miljöskyddsavgift) om överträdelsen medfört en ekonomisk fördel för den som utövar den miljöfarliga verksamheten och betydande störning- ar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Eftersom det ankom- mer på naturvårdsverket att utreda och föra talan om miljöskyddsavgift och denna avgift har flera likheter med den föreslagna vattenförorenings- avgiften anser naturvårdsverket att det är lämpligt att göra en jämförelse mellan dessa avgifter och redovisa vissa — om än begränsade — erfarenhe- ter av miljöskyddsavgiften.
Syftet med avgifterna överensstämmer helt. nämligen att det inte skall vara lönsamt att bryta mot bestämmelserna och att den som gör det skall drabbas av en ekonomisk sanktion. När det gäller utformningen av försla- get om vattenföroreningsavgift föreligger dock vissa skillnader gentemot miljöskyddsavgiften.
För att miljöskyddsavgift skall kunna utgå krävs således att överträdel- sen medfört en ekonomisk fördel för företagaren. Något sådant krav har inte ställts upp vad gäller vattenföroreningsavgift. Skälet härtill anges vara, att alla överträdelser inte medför några ekonomiska fördelar. Enligt utredningen är det helt oacceptabelt att inrikta sanktionen enbart på så- dana överträdelser som medför ekonomiska fördelar. eftersom huvuddelen av de vårdslösa utsläppen sannolikt skulle undgå den särskilda sanktionen.
Naturvårdsverket instämmer helt i utredningens bedömning. Erfarenhe- terna hittills av miljöskyddsavgiften visar. att det i många fall sannolikt kommer att bli svårt för naturvårdsverket att styrka att en överträdelse medfört ekonomiska fördelar. [ vart fall kommer det att krävas betydande arbetsinsatser från naturvårdsverkets sida för att utreda frågan. Det fram- står därför som riktigt att inte ha något krav på att ett utsläpp skall ha medfört en ekonomisk fördel för att vattenföroreningsavgift skall kunna utgå. Skulle man ha det. går ett av de grundläggande motiven bakom avgiften förlorad. nämligen att den skall kunna fastställas snabbt och enkelt och därmed få en förhöjd preventiv effekt.
De valda parametrarna för att bestämma avgiftens storlek — utsläppets art och omfattning samt fartyget storlek — är väl valda då de både avspeg- lar utsläppens påverkan på miljön samt förorenarens kostnadssituation. De är dessutom förhållandevis lätta att bestämma. Visserligen finns även
Prop. 1982/83: 87 (88
andra faktorer som är väsentliga i sammanhanget. t. ex. recipientens käns- lighet. Den parametern är dock förmodligen för komplicerad att fastställa i förhållande till vad det kan ge i rättvisa. Då det är viktigt att bestämmelser-' na utformas så att de inte motverkar kraven på enkelhet och snabbhet har naturvårdsverket inga yrkanden om ytterligare parametrar.
En ytterligare skillnad gentemot miljöskyddsavgiften är. att det inte krävs några särskilt kvalificerade utsläpp för att en avgift skall kunna utgå. Miljöskyddslagens krav på "betydande störning för omgivningen eller risk för sådana störningar" återfinns inte i förslaget om vattenföroreningsav- gift. Utredningen anser att intresset av att skydda olika vattenområden för förorening från fartyg är så stort att några dylika kvalificeringar inte kan upprätthållas.
Naturvårdsverket instämmer helt i utredningens bedömning och anser att förslaget om vattenföroreningsavgift i detta avseende är bättre än den utformning som miljöskyddsavgiften fått.
Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att det inte är någon enkel uppgift att finna en naturlig och lättillämpad formel för att bestämma avgiftens storlek i skilda fall. Resultatet måste alltid bli en kompromiss mellan motstående intressen. Hovrätten anser emellertid att den föreslag- na formeln. där hänsyn tas till utsläppets storlek och till fartygsstorleken. bör kunna leda till resultat som fyller kraven på både effektivitet och rättvisa. .
Kammarrätten i Göteborg delar den principiella synen i promemorian på hur vattenföroreningsavgiften bör utformas men vill sätta ett frågetecken för den i promemorian använda tekniken att ha ett intervallsystem för beaktande av mängden utsläppt olja. Enligt de resonemang som ligger till grund för tabellutformningen skall utgångspunkten för avgiftspåföringcn vara den minsta mängd som fartyget kan beräknas ha släppt ut. Mot bakgrund härav synes det lämpligare att avgiften i princip bestäms efter den kvantitet. t.ex. efter antalet IDO-tal liter. som myndigheten finner (minst) ha släppts ut. Annars kommer betydelsen av om den utsläppta kvantiteten ligger över eller under en intervallgräns att bli oproportioner- ligt stor.
Föreningen Sveriges lt'in.spolist'hefer och Föreningen .S'veriges polis- che er anför i sitt gemensamma yttrande att de i huvudsak inte har något ' att erinra mot förslaget till parametrar. som synes vara genomarbetat. Föreningarna-menar dock att man skall kunna beakta även den omstän- digheten att ett utsläpp skett i ett särskilt känsligt vatten. förslagsvis genom en kraftigt förhöjd avgift.
Förslagen till utformning av avgiften är enligt BRÅ:s uppfattning väl utförda och underbyggda. Det torde dock vara en fördel om avgifterna i tabellerna inte anges i fasta krontal. Genom en anknytning till basbelopp. aktuellt oljepris eller liknande kan den fördelen uppnås att ändringar inte behöver göras i samband med penningvärdeförändringar.
Enligt sjöfartsverkets mening är förslaget om en differentiering efter
Prop. 1982/83: 87 l89
utsläppets minsta tänkbara omfattning samt fartygets storlek inte helt tillfredsställande. då det trots allt förutsätter bedömningar som i vart fall med dagens tekniska resurser inte alltid kan förutsättas leda till ett. helt korrekt resultat. Om emellertid begreppet utsläppets minsta tänkbara om- fattning tillämpas restriktivt. dvs. så att ingen tvekan kan råda om att utsläppet hade minst den storlek som läggs till grund för avgiftsbestäm- ningen, torde de föreslagna parametrarna — i brist på något bättre — väl kunna accepteras. Som parameter för fartygets storlek bör bruttodräktig- heten användas. Den kommer inom en nära framtid att vara ett mått på fartygets totala storlek medan det ännu ej finns någon officiell bestämning av dödvikten.
Fiskeristyrelsen anser att vattenföroreningsavgiften. utöver sin förstär- kande och avskräckande verkan. även kan fylla en angelägen reparativ funktion. Avgiften bör få användas för att motverka skador på fisk och fiske. Liknande tankegångar låg bakom införandet av den allmänna fis- keavgift som enligt 2 kap. 105 vattenlagen kan utdömas till befrämjande av fisket i landet vid byggande i vatten. Fiskeristyrelsen föreslår att lagförsla- get kompletteras i detta avseende.
Genera/tullstyrelsen anser det önskvärt att man har endast en avgiftsta- bell för oljeutsläpp från fartyg. Den tabellen bör gälla alla slag av fartyg. Dödvikten är därvid olämplig som parameter. Många fartyg (passagerar-. fiske- och bogserfartyg m.fl.) saknar dödvikt. Det finns vidare ingen officiell fastställelse av dödvikten utan redaren kan efter eget skön variera denna. Bruttodräktigheten blir i det nya skeppsmätningssystemet enligt I969 års internationella skeppsmätningskonvention. som träder i kraft i år. det enda användbara officiella måttet på ett fartygs storlek. Bruttodräk- tigheten är därför enligt styrelsens mening den riktiga och bästa parame- tern och man bör med hjälp av den kunna täcka in alla slag av fartyg.
sveriges domare/?)rhtmd delar uppfattningen att det av praktiska skäl är önskvärt att så långt som möjligt sehablonisera avgifterna och därigenom begränsa inslagen av skön i avgiftsbesluten. Under alla omständigheter är detta nödvändigt om besluten. såsom föreslås. skall fattas av administrativ myndighet. Mot bakgrund härav har förbundet ingen erinran mot förslaget att i särskilda tabeller ange avgiftstaxor för utsläppen efter dessas art. omfattning och fartygets storlek. En naturlig strävan att av rättviseskäl vilja nyansera avgifterna får givetvis alltid balanseras mot önskvärdheten av att tillskapa ett enkelt och förutsebart taxesystem. Förslaget att använ- da utsläppets omfattning som delparameter — i och för sig naturligt — leder till att avgifterna kommer att fastställas efter hur stort utsläppet allra minst har varit. och om det inte är möjligt att uppskatta utsläppets storlek skall ändå en minimiavgift utgå. Det kan förutses att bevissvårighcter rörande utsläppets omfattning blir vanligt förekommande. Detta måste vägas in i prövningen av vilken myndighet som är mest lämpad att besluta om avgift.
Sveriges adt'okatsamjimd finner det otillfredsställande att ta ställning till
Prop. 1982/83: 87 l90
ett förslag där en av de väsentligaste frågorna. nämligen avgifternas höjd. endast finns skisserad. Samfundet anser också att frågan om avgifternas storlek skall avgöras av riksdagen och inte i administrativ ordning. Det är inte acceptabelt att ett fåtal ertappade "syndare" får bära konsekvenserna av de nu erkänt undermåliga övervakningsrcsurserna. om detta resulterar i avgifter av sådan storlek som kan bli oöverkomliga för mindre rederiföre- ' tag. Samfundet vill förorda att man vid fastställandet av avgiftstabellerna görjämförelser med den praxis. som föreligger beträffande miljöskyddsav- gifter. Det borde resultera i att avgifterna blir lägre än dem som skisserats i promemorian.
Sveriges redareförening anser att det är mycket svårt att bestämma utsläppets art och omfattning. Bestämmandet av utsläppets minsta omfatt- ning måste med hänsyn till alla osäkerhetsfaktorer göras restriktivt. Reda- reföreningen ställer sig synnerligen tveksam till om det verkligen finns tekniska förutsättningar för att denna bedömning skall kunna ske på ett rättssäkert sätt. Tabellkonstruktioner i sådana här sammanhang leder till administrativa krångligheter. Innehållet i den tabell som presenteras inne i texten och i utkastet till förordning är dock förhållandevis acceptabelt. men här kvarstår mycket arbete med att göra tabeller för andra skadliga ämnen. Inte heller har man försökt precisera skillnaden mellan tankfartyg och torrlastfartyg. Föreningen finner dock last- resp. bunkerkapaciteten lämpliga som parametrar. Vidare förutsätter föreningen att den skisserade tabellen avser s. k. operativa utsläpp och att vanliga bevisregler gäller när avgift ifrågasätts enligt lf) kap. I 5 första stycket andra meningen i lagför- slaget.
Även Sveriges varvsindustriforening är tveksam i parameterfrågan. I många fall måste det vara mycket svårt att fastställa hur stor den utsläppta oljemängden är. framför allt när det gäller icke beständiga oljor. Det torde t.ex. vara mycket svårt att avgöra oljehalten i barlastvatten. såvida inte fartyget är utrustat med en fungerande oljehaltmätare.
Sjösportens satttarbetsdelegation har uttalat sig särskilt om fastställan- det av en nedre gräns för avgiftsuttag.
I dagens miljöforskning och debatt görs gällande att motordrivna fritids- båtar. främst sådana med utombordsmotorer. skulle orsaka vissa skade- verkningar på vattenmiljön genom utsläpp av olja. Även om denna ringa mängd olja medför viss skada torde utsläpp i denna form ändå icke kunna läggas den enskilde båtägaren till last. Orsaken till denna förorening får anses ligga i konstruktionen hos motorer och möjligen bearbetas utifrån detta faktum.
Det är SSD: s uppfattning att fritidsfartyg som avsiktligt. genom utsläpp. vållar större oljeföroreningar självklart skall drabbas av såväl straff som vattenföroreningsavgiften. Men den till vattenföroreningslagen anslutande kungörelsen utfärdad av sjöfartsverket synes icke vara så klart utformad att det med önskvärd tydlighet framgår hur ansvarsfrågan med avseende på fritidsbåtar skall uppfattas.
Prop. 1982/83: 87 l9l
Många remissinstanser betonar vikten av att avgiftsbeloppen är höga för att avgiften skall få en preventiv effekt. Några instanser. där- ibland länsstyrelserna i Malmöhus och Göteborgs och Bohus län och Föreningarna Sveriges länspolisehefer resp. polischefer. anser att avgif- terna i tabellskissen är för låga. Fiskenämnden i Östergötlands län under- stryker vikten av höga avgifter. I annat fall är risken stor att avgifterna i stället uppfattas som betalning för tillstånd att sprida förorening. Svenska naturskyddsfireningen framhåller att de föreslagna avgiftstarifferna rela- tivt snabbt kan befaras bli verkningslösa på grund av penningvärdeföränd- ringar. Enligt föreningens mening är avgifterna för låga redan i dag. Det vore av denna orsak önskvärt att avgiftens avskräckande verkan ökas genom en indexreglering eller att den på annat sätt kopplas till den aktuella pn'snivån. _
Statskontoret anser det 'vara svårt att fastställa avgiftstabeller. Detta gäller redan för oljeutsläpp och i än högre grad för kemikalieutsläpp. Statskontoret drar den slutsatsen att storleken av vattenföroreningsavgif- ten vid tillämpningen av VFL i betydande grad kommer att fastställas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. För att man skall få till stånd en praxis på området bör denna prövning till en början lämpligen ske i domstol (liksom beträffande varselavgiften vid vissa driftsinskränkningar hos företag) eller i koncessionsnämnden (liksom beträffande miljöskydds- avgiften). På längre sikt. efter en utveckling inom bl.a. mätmetod- och analysmetodområdet och efter prövning av många enskilda fall. kan det bli aktuellt att bestämma vattenföroreningsavgiften i administrativa former.
RRV redovisar utförligt sin syn på hur avgiften skall utformas och förordar att den konstrueras enligt en annan modell.
Den föreslagna vattenföroreningsavgiften samt möjligheterna att utdöma straff och skadestånd måste enligt RRV bedömas i ett sammanhang. Vat- tenföroreningsavgiften kan ses som ett sidoordnat komplement till de två övriga påföljderna i det att vattenföroreningsavgiften eliminerar det ekono- miska motivet för olagliga utsläpp. Arbetsgruppen synes emellertid dessut- om vilja ge vattenföroreningsavgiften rollen att förstärka straffet eller skadeståndet i de fall man anser att dessa påföljder annars vore otillräck- liga.
RRV: s uppfattning är att den vidare roll som arbetsgruppen synes vilja ge vattenföroreningsavgiften inte är förenlig med de principer som gäller för avgiftsformen. Om denna skall användas bör syftet vara begränsat till att eliminera det ekonomiska motivet för olagliga utsläpp.
Den syn på avgiftens syfte som RRV nu presenterat ligger i linje med vad som gäller i fråga om miljöskyddsavgiften och i fråga om ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet (Ds Ju l981 : 3). I fråga om miljö- skyddsavgiften skall avgiften bestämmas till ett belopp som motsvarar de ekonomiska fördelar som har uppkommit. I fråga om brott i näringsverk- samhet sägs att man bör överge tanken på en bestraffande sanktion mot företag och i stället inrikta sig på en effektivisering av förverkandeinstitu- tet. Det föreslås sålunda att man inför en möjlighet att förverka värdet av
Prop. 1982/83: 87 192
sådana ekonomiska fördelar som — direkt eller indirekt — har uppkommit i ett företag i anledning av att någon bland personalen gjort sig skyldig till ett brott i den näringsverksamhet som det är fråga om.
Det ekonomiska motivet för olagliga utsläpp synes främst vara att där- igenom undvika kostnadskrävande förlängda liggtider i hamn för att på lagligt sätt bli kvitt de skadliga ämnena. Avgiften bör därför enligt RRV sättas så att några besparingar inte uppkommer till följd av sådana skäl.
Arbetsgruppens förslag innebär att större vikt läggs vid mängden ut- släppt ämne än vid fartygets storlek när avgiftens storlek skall bestämmas. Arbetsgruppen visar samtidigt att kostnaderna för extra liggtid i hamn varierar kraftigt med fanygets storlek. Däremot förs ingen diskussion om hur den extra liggtiden i hamn varierar med mängden skadliga ämnen som fanyget behöver avlämna. RRV förutsätter att kostnaden. endast i ringa grad beror på mängden ämne och anser därför att fartygets storlek bör betyda mest för avgiftens storlek.
En mindre del av utsläppet av skadliga ämnen kan uppstå vid lastning och lossning. Någon form av minimi- eller grundavgift bör enligt RRV:s mening kunna tillämpas vid sådana tillfällen.
Arbetsgruppen refererar en skiss i betänkandet (SOU 1979: 43) "Ren tur — program för miljösäkra sjötransporter". Tanken är här att den vinst som uppkommer vid varje utsläppstillfälle kan divideras med upptäcktssanno- likheten. Om exempelvis upptäcktssannolikheten är 50 procent. sätts av- giften till två gånger den vinst som räknas uppkomma vid varje utsläppstill- fälle. I genomsnitt kommer med denna modell de totala avgiftsuttagen att vara lika med de totala inbesparade kostnaderna för extra liggtid i hamn. För att uppfylla avgiftens syfte. att eliminera det ekonomiska motivet för utsläpp. synes denna modell vara nödvändig att tillämpa i någon form. RRV förordar därför att avgiften konstrueras enligt en sådan modell. Verket utgår ifrån att erfarenhetsmaterial finns tillgängligt som möjliggör en uppskattning av upptäcktssannolikheten.
Sjöfartsverket pekar på att förslagen i promemorian inte bara avser olaga utsläpp av olja utan även av andra föroreningar såsom kemikalier. fast avfall och toalettavfall. Verket ansluter sig till förslaget men vill framhålla att- utformning av lämpliga parametrar och avgiftssatser för så- dant avfall förutsätter fortsatta överväganden. Detta innebär att de grund- _ läggande lagstadgandena bör gälla olaga utsläpp av förorenande ämnen från fartyg och att dessa bör ges i ett sammanhang. Utformningen av de preciserade reglerna om avgiftsberäkning och avgiftssatser kan behöva anstå i avvaktan på vidare utredning och överväganden.
Sveriges advokatsamjimd framhåller att det hittills endast framlagts en skiss till avgiftstariff för utsläpp av olja från tankfartyg. Det är enligt samfundet önskvärt att antalet tariffer hålls lågt. då några finare kalkyler ändå inte kan ligga till grund för upprättandet. Måhända kan till och med övriga utsläppsfall avgiftsbeläggas helt enkelt som ett på lämpligt sätt avrundat procenttal av avgifterna för oljeutsläpp.
Prop. 1982/83: 87 193
2.3 Säkerställande av betalning m. m.
Remissinstanserna har i allmänhet lämnat förslagen om kvarstad och andra ingripanden för att säkra betalning av vattenföroreningsavgift och för att säkerställa bevisningen utan erinran. .
Sveriges domareJWrbu/id tillstyrker förslaget att domstol skall "äga rätt att förordna om kvarstad till säkerställande av vattenföroreningsavgift. Beträffande förslaget enligt 10 kap. 65 att myndighet som regeringen utser skall bemyndigas att meddela de förbud och förelägganden som är-nödvän- diga för att säkra bevisning eller anspråk på avgift. därvid vissa förbud och förelägganden anges endast som exempel. vill förbundet peka på det prin- cipiellt betänkliga i ett så långtgående och totalt bemyndigande att meddela varjehanda förbud eller föreläggande. Förbundet vill föreslå att förordnan- den enligt IO kap. 65 begränsas till de exempel på förbud och föreläggan- den som anges i förslaget. Av rättssäkerhetsskäl bör vidare. för de fall att avgift inte redan beslutats. i lagtexten uppställas krav på åtminstone någon form av "skälig misstanke" om att utsläppet skett från just det aktuella fartyget eller "grundad anledning" härtill eller. såsom krävs i l5 kap. lå rättegångsbalken för kvarstad för säkerställande av fordran. "sannolika skäl" för att vattenföroreningsavgift kan komma att åläggas.
Även liinsåklagaren i Älvsborgs län förordar att det för ett ingripande enligt 10 kap. 6.5 i lagförslaget ställs krav på den objektiva bevisningens styrka. exempelvis så att det fordras sannolika skäl för att anspråk på avgift kan ställas eller med andra ord att utsläpp har skett från fartyget i fråga.
Svenska hamnförhimdet tar bl.a. upp möjligheterna att ingripa mot utländska fartyg och anför.
Arbetsgruppen visar en viss tveksamhet om möjligheterna att uttaga avgifterna från utländska fartyg. som utan att anlöpa svensk hamn blir uppdagade med utsläpp. Det är osannolikt att exempelvis öststatsfartyg frivilligt medföljer för att ställas till svars.
Skall kustbevakningen borda fanyget och med våld bringa detta in i svensk hamn för att uttaga en vattenföroreningsavgift. som man kan vänta sig att vederbörande i de flesta fall kommer att förneka?
För fartyg. som ligger i svensk hamn. kan kvarstadsförfarandet tillgri- pas. Det är då angeläget understryka att det måste finnas en beredskap så att kvarstad kan erhållas med mycket kort tidsutdräkt. Rutiner bör upprät- tas vid de tingsrätter där kvarstaden skall beviljas. Ett beslagtagande av fartygs skeppshandlingar är enligt hamnförbundets åsikt inte tillfyllest för att hindra en avgång. Polismyndigheten kan endast ingripa efter det att kvarstad har beviljats.
Det måste dock anses att vare sig det går att uttaga en sanktionsavgift för alla eller huvudparten av felande fartyg eller inte. eller till och med om det endast skulle gå till en mindre del. måste förekomsten av sanktionsbestäm- melser som är allmänt kända och som tas ut i relation till fartygets storlek och den utsläppta oljemängden bli av stort preventivt värde.
13 Riksdagen 1982/83. i sam/. Nr 87
Prop. 1982/83: 87 194
Sveriges redarefr'irening konstaterar att promemorian inte berör den viktiga frågan om kostnaderna för fartyget när tvångsåtgärder tillgrips mot det. Denna fråga behöver belysas särskilt för det fall att prövande myndig- het kommer till den slutsatsen att utsläppet inte härrör från det fartyget. Redareföreningen vill emellertid instämma i. vikten av att fartyg på detta sätt kan förbjudas att avsegla antingen till dess säkerhet har ställts eller till dess frågan om kvarstad har prövats. En oprövad möjlighet är att förse fartygen med ett certifikat för att undvika att fartygen hålls kvar. En sådan möjlighet anvisas i 12 5 lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss.
Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att en ekonomisk zon bör inrättas utanför svenskt territorialhav. så snart förhållandena medger. och anför vidare.
Möjligheterna att på fritt hav ingripa mot förbudsöverträdande av fartyg inskränker sig för närvarande till fartyg av svensk nationalitet. Därutöver kan på vissa noggrant angivna villkor ingripande ske mot utländska fartyg på fritt hav enligt bestämmelsen om s. k. "hot pursuit". Särskilt vad gäller Östersjön med dess redan långt gångna förstöring av vattenmiljön bör det enligt länsstyrelsens mening ligga i kuststaternas intresse att vidga ingri- pandemöjligheterna mot utländska fartyg utanför egen territorialgräns.
Inrättandet av en s.k. ekonomisk zon förefaller vara en väg att tillgodo- se ett sådant intresse. Det bör emellertid i sammanhanget också uppmärk- sammas att den ekonomiska zonen sannolikt får vissa gynnsamma bi- effekter sett exempelvis från svensk synpunkt. En tilltagande benägenhet att lokalisera Uppsåtliga utsläpp utanför denna zon skulle sålunda kunna påräknas. Därigenom skulle längre tid än nu stå till förfogande för upptäckt och bekämpning av framför allt oljeutsläpp. en nog så väsentlig fördel.
2.4 Handläggande myndighet
Meningarna är i hög grad delade i fråga om vilken eller vilka myndighe- ter som skall handlägga och besluta i ärenden om vattenföroreningsavgift.
Förslaget i promemorian om att avgiften skall beslutas av tullverkets kustbevakning och kunna överklagas till allmän domstol tillstyrks av RÅ, länsåklagaren i Blekinge län och Kronobergs län. länsäklagaren [ Malmö- hus län. rikspolisstyrelsen. BRÅ. RRV. jiskeristyrelsen. fiskeriintenden- terna i Östergötlands samt Göteborgs och Bohus län, statens naturvårds- verk. generaltullstyrelsen. Göteborgs och Lysekils kommuner. de svenska ledamöterna av Nordiska oljeskyddsmrionens råd och Svenska hamnför- bundet.
Förslaget har lämnats utan erinran av Stockholms tingsrätt. Göteborgs tingsrätt. chefen för marinen. sjöfartsverket, fiskeriintendenterna i nedre södra och östra distrikten, statens brandnänrnd. länsstyrelsen i Stock- holms län. Sjöassuradörernas förening. Svenska kommunförbundet, Svenska maskinbefälsförbundet; Svenska naturskyddsjöreningen. Sveri- ges advokatsamfund. Sveriges redareförening. S veriges varvsindustriför- ening och Sjösportens samarbetsdelegation.
Prop. 1982/83: 87 _ 195
Kammarrätten i Göteborg och länsstyrelsen i Norrbottens län godtar förslaget att kustbevakningen beslutar avgift i första instans men förordar att ev. överprövning av sådana beslut sker i förvaltningsdomstolarna.
Ett antal remissinstanser anser att hela prövningsförfarandet bör äga rum i allmän domstol. Dessa är länsåklagaren i Älvsborgs län. statskon- toret, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Föreningarna Sveriges länspolischefer resp. Sveriges polischefer och Sveriges domareförbund. Svenska petroleum institutet förordar att prövningen av avgiften anförtros någon judiciell myndighet.
Hovrätten över Skåne och Blekinge är tveksam till promemorieförslaget och anvisar en delvis annorlunda handläggningsordning.
RÅ anser att den föreslagna möjligheten till nedsättning eller eftergift av avgiften närmast talar för en domstolsprövning men anför fortsättningsvis.
Tullverket har emellertid en obestridlig sakkunskap på vattenförore- ningsområdet. Därtill kommer. att tiden för beslut om avgift när det gäller fartyg ofta torde komma att bli relativt sett mycket kort. Dessa omständig- heter. sammantagna med att ansvaret förutsättes vara strikt och avgiften normalt sett kommer att bestämmas efter tabell. talar starkt för att tullver- ket skall få besluta om avgiften som första instans. därvid jag förutsätter att beslutsfattandet kommer att ske på en hög nivå. 1 fall där tullverkets beslut godtas. säkerhet ställs eller betalning erläggs. skulle genom det föreslagna förfarandet uppnås en betydande rationalisering och en be- gränsning av myndighetskostnaderna. Så snart emellertid ett ärende till- förs någon komplikation. såsom besvär över avgiftsbeslutet eller begäran om kvarstad. så att domstol får att pröva saken. bör enligt min mening annan motpart än tullverket inträda i handläggningen. Därvid bör beaktas. att gärningen ofta torde innefatta brott. Det framstår därför som lämpligt att allmän åklagare inför domstolen ersätter tullverket även när det gäller avgiftsprövning och kvarstadsfrågor. Det kan i detta sammanhang påpekas att de objektiva kriterierna för den brottsliga och för den avgiftsgrundande handlingen är desamma.
RRV anser att den i promemorian föreslagna beslutsordningen utgör ett lämpligt avvägt hänsynstagande till både effektivitets- och rättssäkerhets- intressena och att det är rationellt att låta ärendena överprövas av domsto- lar med speciell kompetens på området.
Fiskeristyrelsen delar uppfattningen att de grundläggande kraven på snabb och sakkunnig behandling uppnås bäst om kustbevakningen får besluta om vattenföroreningsavgiften. Kustbevakningen svarar bl.a. för övervakningen av den svenska fiskezonen. och frskeristyrelsen har mycket goda erfarenheter av de insatser som tullens'flygplan och bevakningsfartyg svarat för i det sammanhanget.
Fiskenämnden i Östergötlands län instämmer i att handläggningen bör organiseras så att avgift snabbt kan fastställas och. säkras. framför allt i de fall där de ansvariga för utsläppet är villiga att medverka till en uppgörelse.
Trots vissa principiella betänkligheter som Sveriges redareförening
Prop. 1982/83: 87 _ 196
hyser mot att samma myndighet uppspårar fartygen. anskaffar och iord- ningställer bevismaterialet. uppbringar vederbörande. prövar materialet och bestämmer om avgift skall utgå och till vilket belopp. vill föreningen inte motsätta sig förslaget om tullverket som handläggande myndighet. Här förutsätts dock att de båda inblandade verken har samma inställning. Sker så småningom en sammanläggning av sjöfartsverket och kustbevak- ningenlblir resultatet detsamma.
Kammarrätten iGöteborg har inte något att erinra mot att uppgiften att i första instans besluta om vattenföroreningsavgift läggs på kustbevakning- en. Däremot finner kammarrätten de skäl som anförs i promemorian för att besvär över avgiftsbeslut skall anföras hos tingsrätt och där handläggas enligt lagen om handläggning av domstolsärenden mindre övertygande.
Skälen synes vara att ärenden om kvarstad handläggs av tingsrätt. att ett eventuellt brottmål på grund av utsläpp skall handläggas av tingsrätt samt att besvär över felparkeringsavgift anförs hos tingsrätt och handläggs enligt ärendelagen.
Vad först gäller argumentet att kvarstadsfrågor handläggs r tingsrätt vill kammarrätten framhålla följande. Det förhåller sig ingalunda så att tings- rätt är den enda myndighet som har till uppgift att handlägga kvarstadsfrå- gor. Kvarstad för miljövårdsavgift. som har åtskilliga drag gemensamma med vattenföroreningsavgiften. beslutas sålunda av koncessionsnämnden för miljöskydd. Frågor om förbud mot fartygs avgång eller vidare resa enligt 7 kap. 4 och 5 åå VFL. som har likheter med'kvarstad. handläggs av sjöfartsverket eller tullverket mcd fullföljdsrätt till kammarrätten. Det synes inte heller föreligga några egentliga hinder för att kvarstadsfrågorna får ankomma på tingsrätt. även om beslut om vattenföroreningsavgift överklagas till annan myndighet. De ärenden där det finns behov av kvar— stad torde för övrigt bli ganska få med tanke på den rätt att kvarhålla fartyg m m för att säkra avgiftsanspråket som skall finnas enligt 10 kap. 6ä.
Argumentet att ansvarsfrågor på grund av utsläpp handläggs vid tings- rätt synes i promemorian ha tillmätts mindre tyngd och får enligt kammar- rättens mening också anses ha det. Det torde vara ytterst marginella fördelar att uppnå genom att en tvist om vattenföroreningsavgift någon enstaka gång kan komma att handläggas som besvärsärende vid en tings- rätt som behandlar ett brottmål på grund av samma händelse. Det är tveksamt om det enligt gällande lagstiftning finns förutsättningar ens för gemensam handläggning av ärendet och brottmålet.
Vad slutligen gäller parallellen med besvärsordningen angående felpar- keringsavgift synes den föga hållbar. Först och främst är här att märka att felparkeringsavgiften får uppgå till högst 150 kr. medan vattenförorenings- avgiften uppenbarligen handlar om belopp av helt annan storlek. Vidare utgör lagen om handläggning av domstolsärenden en mycket knapphändig förfarandeordning. som enligt kammarrättens mening knappast ligger när- mast till hands att välja när-det är fråga om att pröva besvär angående så betydande belopp som vattenföroreningsavgiften kommer att uppgå till.
Den i promemorian föreslagna besvärsordningen i fråga om beslut enligt 10 kap. 65 VFL är dessutom inkonsekvent. om man jämför med den besvärsordning som enligt 8 kap. 25 gäller i fråga om beslut enligt 7 kap. 45 första stycket. 5 eller 69". Trots att det i båda fallen är fråga om förbud
Prop. 1982/83: 87 197
mot fartygs avgång eller vidare resa och liknande förbud eller föreläggan- den, skall besvären i det förstnämnda fallet gå till tingsrätt ( l0 kap. 9 5) och förmodligen handläggas enligt ärendelagen (någon bestämmelse om hand- läggningsordningen för denna typ av besvärsärenden har inte influtit i IO kap. 10%). medan besvären i det sistnämnda fallet skall anföras hos kam- marrätten (8 kap. 2 &) och där handläggas enligt FPL.
Enligt kammarrättens mening hade det varit mera naturligt att i fråga om besvär över tullmyndighets beslut i ärenden om vattenföroreningsavgift välja den numera gängse ordningen för överklagande av förvaltningsmyn- dighets beslut till domstol, nämligen överklagande till förvaltningsdomstol. Den naturliga ordningen borde således vara att tullmyndighetens beslut överklagades till länsrätt med fullföljd på sedvanligt sätt till kammarrätten och regeringsrätten. I det fall det överklagade beslutet har fattats av en central förvaltningsmyndighet — generaltullstyrelsen eller sjöfartsverket — torde besvären böra gå till kammarrätten. Den sålunda skisserade besvärs- ordningen innebär att man automatiskt får en ändamålsenlig förfarande- reglering — FPL — för hithörande mål (jfr vad som gäller i fråga om miljövårdsavgift). Vidare ansluter den väl till den besvärsordning som nu är föreskriven i VFL. Enligt denna anförs besvär i ärenden. som gäller myndighetsutövning. hos allmän förvaltningsdomstol (kammarrätten). Kammarrätten ser vidare inte något hinder för att uppgiften att besluta om kvarstad för vattenföroreningsavgift läggs på länsrätten.
På grund av det anförda föreslår kammarrätten att besvär i ärenden angående vattenföroreningsavgift skall prövas av allmän förvaltningsdom- stol.
Det är enligt länsstyrelsens i Norrbottens län uppfattning naturligt att tullverket med hänsyn till sina arbetsuppgifter får befogenhet att handlägga vattenföroreningsavgiften i första instans. Eftersom avgiften som sådan är av administrativ natur är åtgärden att påföra en sådan ett renodlat admini- strativt ärende. Det finns ingen anledning och är enligt länsstyrelsens uppfattning olämpligt att låta en allmän domstol svara för överprövningen. Beslut om vattenföroreningsavgift bör i stället överklagas till kammarrät- ten.
Länsåklagaren iÄ/vsborgs [än framhåller att det ofta torde bli anledning till bevisupptagning i ärenden om vattenföroreningsavgift. I sådana fall blir en domstolsprövning nödvändig. Även andra skäl talar enligt länsåkla- garen för att domstol generellt bör pröva sådana ärenden. Det är inte önskvärt att rättslig prövning av kvalificerad art i fall som gäller tungt ingripande sanktioner mot enskilda personer förs från domstolarna till andra organ.
Föreningarna Sveriges Iänspolisc'hefer resp. Sveriges polischefer anser att flera skäl talar för att de allmänna domstolarna bör vara rätt forum. Sannolikt torde inte avgiftsberäkningen. och möjligen vissa andra delfrå- gor. föranleda några bekymmer vid handläggningen för en administrativ myndighet. Däremot kommer för en rad andra frågor nödvändig kompe- tens att saknas. Föreningarna anser det olyckligt att på detta sätt tillskapa en ny instansordning när det redan finns en kompetent instans genom domstolarna. Däremot torde tullmyndigheten vara lämplig som sakkunnig
Prop. 1982/83: 87 198
eller motpart vid domstolsförfarandet. Föreningarna hyser inga farhågor att antalet ärenden i detta avseende skulle medföra en allvarlig belastning av arbetet vid domstolarna.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län:
Erfarenhetsmässigt är det mycket svårt att uppskatta mängd outblandad substans i ett utsläpp. Detta gäller särskilt oljeemulsioner och i vatten lösta kemikalier. Det finns därför anledning att befara att frågan om utsläppt kvantitet — som föreslås få avgörande betydelse för avgiftens storlek — ofta kommer att vara tvistig då avgift skall tas ut. Bcvisföringen och bevisprövningen eller de skönsmässiga bedömningarna kan bli komplicera- de moment i avgiftsprocessen. Redan med hänsyn härtill och till storleks- ordningen av avgifterna anser länsstyrelsen att frågor om avgift bör prövas i första instans av tingsrätt. Länsstyrelsen anser dessutom att det inte är god processekonomi att avgiftsfrågor skall kunna prövas i fyra instanser mot tre som gäller för civil- och straffprocess. Det bör vidare tilläggas att kustbevakningen har ansvaret för bekämpningen till sjöss av olja och annat skadligt. Insatserna blir ofta så omfattande och krävande att det finns risk för att presumtiva avgiftsbetalare redan fränlbörjan betraktar kustbevak- ningen som en motpart och därvid ifrågasätter kustbevakningens opartisk- het.
Länsstyrelsen förordar att kustbevakningen — eller den nya sjöfarts- myndighet som bildas vid ev. sammanslagning av kustbevakningen och sjöfartsverket — ges ställning som part i process om vattenföroreningsav- gift och att talan anhängiggörs i tingsrätt som första instans. där fö. kvarstadsyrkande och åtal som sammanhänger med aktuellt utsläpp-prö- vas i första instans. Vad nu sagts skall självfallet inte hindra att avgifts- processen görs enkel i de fall där det är lämpligt. Således bör domstols- prövning inte behöva ske om vederbörande redare/ägare medger vad kust— bevakningen avser att yrka och ställer ev. behövlig säkerhet för avgiftsbe- talningen.
Sveriges domartiförbund:
Förslaget förutsätter en rad bedömningar av den myndighet som skall bestämma vattenföroreningsavgifterna. Förutom den tekniskt betonade uppskattningen av hur mycket olja som faktiskt släppts ut blir det dessut- om nödvändigt att pröva — om ett visst fartyg överhuvud är skyldigt till ett utsläpp; — om utsläpp till följd av olyckshändelse har begränsats så långt som möjligt; — om visst utsläpp varit obetydligt i vilket fall avgift inte skall utgå; — om sadana särskilda omständigheter föreligger. som motiverarjämkning
eller eftergift av avgiften (10 kap. 4 å): — behovet av förbud och föreläggande till säkrande av bevisning eller anspråk på avgift: — särskilda säkerheter för vattenföroreningsavgift.
Vad nu sagts talar enligt förbundets mening starkt för att besluten om vattenföroreningsavgift anförtros domstol med tullverket som part. Det vore givetvis en fördel om alla beslut som rör vattenförorening kunde i första instans fattas av tullverket. Förbundet anser dock inte att detta förhållande jämte önskvärdheten av snabbhet i handläggningen motiverar de avkall på rättssäkerheten som med nödvändighet följer av att tullverket
Prop. 1982/83: 87 199
i första hand beslutar om avgifterna. Beslut om vattenföroreningsavgift innefattar rättskipning. en uppgift som tullverket inte är lämpat för. Erin- ringar av principiell art kan också göras mot att. såsom föreslås. tullverket _ skall var dels beslutande myndighet. dels — efter besvär över beslutet — fungera som klagandens motpart. Möjligen skulle ett system motsvarande strafföreläggande kunna komma i fråga.
. Vissa skäl. främst intresset av en snabb handläggning. talar enligt hov- rätten öi-er Skärte och Blekinge för den i promemorian föreslagna lösning- en.
Hovrätten anser det likväl kunna ifrågasättas om det är lämpligt att anförtro prövningen av avgiftsfrågorna åt samma myndighet som har att kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna om vattenförorening och att uppdaga förseelser mot dessa bestämmelser. Det måste'anses som princi- piellt mindre tillfredsställande att frågan om avgift prövas av samma myn-' dighet som har verkställt utredningen i ärendet. Även tullverkets ställning av part i till domstol fullföljda ärenden synes svårförenlig med kravet på objektivitet hos den beslutande myndigheten. Hovrätten anser därför att forumfrågorna bör bli föremål för ytterligare överväganden. Som en från såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt lämplig ordning vill hov- rätten skissera följande. Om förseelsen erkänns. bör saken kunna klaras av genom att redaren godkänner ett föreläggande utfärdat av tullmyndighet. Om ett godkännande inte lämnas. bör det ankomma på tullmyndigheten att anhängiggöra saken vid domstolen. Förfarandet i domstolen bör anordnas som ett tvåpartsförfarande. Det är inte tillfredsställande med en ordning som innebär att saken anhängiggörs i domstolen genom ett besvärsförfar- ande.
2.5 Bevisfrågor m.m.
' Ett flertal remissinstanser framhåller vikten av att kustbevakningen upprätthåller en regelbunden flygspaning över Sveriges farvatten.
Mot bakgrund av att risken för upptäckt är en av de mest återhållande faktorerna mot olagliga utsläpp är det enligt statens natm'i'årdst'erk viktigt att de övervakande myndigheterna ges tillräckliga resurser så att möjlighe- terna att upptäcka och identifiera fartyg som gör sig skyldiga till olagliga utsläpp ökar.
Sveriges redareförening hänvisar till biltrafiken. där det finns bevis för den preventiva Verkan som övervakning har. Föreningen förutsätter därför att flygspaningsverksamheten kan hållas på en godtagbar nivå. En utök- ning av flygtiden kostar enligt promemorian förhållandevis litet och torde vara väl använda pengar.
Sjöussuradörerrms förening betonar vikten av att höga krav måste stäl- las på bevisens hållbarhet för att man skall vidta åtgärder såsom kvarhål- lande av fartyg. kvarstad etc.
Åtgärder för att upptäcka vattenföroreningar kan enligt stutskmiturets mening bli effektiva endast genom samverkan emellan olika slag av civila
Prop. 1982/83: 87 200
och militära resurser. varav kan nämnas kustbevakningens flygspaning. det radarbaserade sjöbevakningssystemet och övrig militär verksamhet. Det är viktigt att spaning sker även nattetid. De flygplan som används i spaningen bör bemannas så att utrustningen för fjärranalys kan utnyttjas effektivt. Statskontoret noterar att en utvecklad flygspaning skulle ha positiva effekter även på andra områden inom sjöövervakningen. Stats- kontoret saknar f.n. underlag för att förorda en utökad flygspaning. Emel- lertid prövas samarbete mellan civil och militär sjöövervakning vid ett försök i Malmö. som statskontoret följer. Bl.a. prövas möjligheten att ge civila myndigheter tillgång till det militära sjöbevakningssystemet. Stats- kontoret räknar med att våren I983 kunna lämna rapport över utvärdering- en av försöket. Efter detta försök kan det möjligen finnas bättre underlag för bedömning av hur man bör utforma de olika insatserna för att säkerstäl- la att VFL efterlevs.
RRV vill i detta sammanhang påpeka att det sätt för bestämning av avgiftens storlek som RRV förordat — nämligen att upptäcktssannolikhe- ten påverkar avgiftens storlek — gör vattenföroreningsavgiften till ett effektivt instrument även vid en relativt låg identifieringsgrad. En låg identifieringsgrad medför nämligen en hög avgift. som bör minska intresset för olagliga utsläpp.
När det gäller övervakning med hjälp av flygspaning vill SMHI framhålla satellitbildteknikens möjligheter när det gäller att åstadkomma en heltäc- kande övervakning av de havsområden som omger Sverige. Då detta är en resurskrävande teknik krävs samarbete mellan myndigheter och institutio- ner som är verksamma inom området både för metodutveckling och i utnyttjande av mottagnings- och biIdbearbctningsresurser. Det kan i detta sammanhang nämnas att SMHI räknar med att inom de närmaste åren förfoga över en egen bildbearbetningsutrustning. SMHI har utvecklat teo— retiska modeller för beräkning av transportvägar för utsläppt olja och andra föroreningar och upprätthåller också en beredskap för att i akuta lägen ge oljespridningsprognoser. SMHI har även utvecklat metoder för att bakåt i tiden beräkna vilken bana ett oljebältc eller annat objekt kan ha drivit. Sådana beräkningar bör vara av intresse för bedömningar beträffan- de vilket fartyg ett observerat oljeutsläpp kan härröra från.
Ävenjiskeristyre/sen pekar på de utvecklingsmöjligheter som finns när det gäller att förbättra övervakningstekniken. På några års sikt kommer det sannolikt att finnas ytterligare sensorer för att mer fullständigt tillgodose kttstbevakningens spaningsbehov. Konkreta planer föreligger enligt vad fiskeristyrelsen inhämtat påatt anskaffa s. k. Iaserfluorosensor. vilket kan användas för identifiering av typbestämning av olja från flygplan och även ger vissa möjligheter till upptäckt av olja flytande strax under vattenytan. Genom en snabb typbestämning kan graden av skadlighet bedömas och tillsammans med volymuppskattningar ge underlag för eventuell bekämp- ning och för fastställande av vattcnföroreningsavgift.
Prop. 1982/83: 87 201
Enligt Sveriges dmnure/i'irhund är det utomordentligt angeläget och självklart att vattenföroreningsavgift åläggs en redare eller fartygsägare endast i de fall. då det är styrkt att en överträdelse har skett av något av dennes fartyg.
2.6 Övriga frågor
Flera remissinstanser har påtalat behovet av mottagningsanord- ningar i hamnarna. Sålunda understryker RRV betydelsen av att anord- ningar för mottagning av restprodukter finns lätt tillgängliga. Verket påpe- kar att promemorian inte innehåller någon diskussion om de investeringar som ytterligare kan behövas för detta ändamål och vilka effekter sådana investeringar skulle kunna få på benägenheten att på ett lagligt sätt bli kvitt de skadliga ämnena.
Svenska komrnunfirbundet:
En konsekvens av den nya avgiften kan förutses bli att ökade krav kommer att ställas på de landbaserade mottagningsresurser hamnkommu- nerna varit skyldiga anordna enligt gällande lagstiftning. Det är emellertid känt att dessa resurser utnyttjats i mycket olika omfattning exempelvis i fråga om oljerester. Å ena sidan finns det kommuner till vilka avlämnings- anspråken koncentrerats med påföljd att deras resurser redan under nuva- rande förhållanden varit hårt ansträngda medan å andra sidan åtskilliga kommuner inte alls eller endast i ringa omfattning erhållit krav på mottag- ning. Kommuner inom 'sistnämnda kategori har väl haft nominella resurser men dessa har aldrig blivit ordentligt testade mot verkligheten.
Med hänsyn till dessa förhållanden anser styrelsen att den föreslagna lagstiftningen inte bör trädai kraft innan vederbörande myndigheter förvis- sat sig om att landets hamnar har erforderliga mottagningsresurser och i de fall dessa bedöms otillräckliga blivit i erforderlig mån kompletterade. Förbundet förutsätter att hamnkommunerna inte drabbas av kostnader för vilka de inte kan erhålla täckning enligt gällande bestämmelser.
Svenska maskinbefälsförbundet:
Andra åtgärder som är väl så angelägna är att tillräckligt antal mottag- ningsanläggningar för oljerester iordningställs runt landets kuster. Det kan förefalla betänkligt att införa höga avgifter för redarna och låta dryga böter drabba det ansvariga befälet ombord vid olagliga oljeutsläpp om det inte finns faktiska möjligheter att på ett lagligt sätt göra sig av med sludge. oljehaltigt slagvatten etc.
Vidare har rapporterats att vissa kommuner tar ut en oskäligt hög avgift för ilandtagning av oljerester. Alltför höga avgifter kan leda till att vissa redare tvekar att använda anläggningarna.
Det är också angeläget att vederbörande hamnmyndighet ålägges att arrangera anslutningar enligt internationell standard mellan fartyg och mottagningsstatton. Om kvalificerade ingrepp i rörsystem m.m. måste göras för ilandpumpning av oljerester ökar givetvis risken för spill. lland- tagning av oljerester bör även kunna ske utan att fartyget förhalas.
l4 Riksdagen I982/83. I saml. Nr 87
Prop. 1982/83: 87
IK) O N
Sveriges redareförening:
I promemorian sägs på s. 53 att tidsförlusten i samband med att förore- nat vatten avlämnas i land varierar med mottagningsanordningens kapaci- tet att ta emot oljeresterna. Denna" självklarhet understryker ytterligare det absoluta behovet av att samhällets resurser koncentreras till utbyggnad av dessa anläggningar. Kostnaden för mottagning får inte debiteras fartygets redare för varje särskilt avlämningstillfälle. Här gäller det att göra avläm- nandet i land så attraktivt att även sådana redare som i dessa avseenden visar vårdslöshet och nonchalans mot gällande regler avstår från olagliga utsläpp. .
Redareföreningen vill i detta sammanhang också peka på behandlingen av frågan om förbud att ta ut särskild avgift för oljeavfall m.m. Denna fråga har vid upprepade tillfällen behandlats i riksdagen senast i trafikut- skottets betänkande l980/8l:3| om miljösäkrare sjötransporter (prop. l980/8l: I l9 bil. 2). Enligt lagen (1980: 424) om åtgärder mot vattenförore- ning från fartyg gäller förbud mot att ta ut särskild avgift för omhänderta- gande av bl.a. oljeavfall från fartygs maskinrum o.dyl. I dithörande för- ordning (1980: 789) görs undantag från förbudet. l utskottsbetänkandet anförs'att det finns skäl som talar för att undantaget från förbudet mot särskild avgift upphävs. Utskottet förutsätter också i betänkandet att det utredningsarbete som behövs för denna fråga skall bedrivas med största möjliga skyndsamhet. Föreningen instämmer här i det uttalande som görs i motion l980/81: 1501 om att ett upphävande av förbudet skulle göra det olönsamt att släppa ut olja till sjöss. Föreningen förutsätter att denna fråga får sin lösning i nu förevarande sammanhang. Det är enligt föreningens bestämda uppfattning viktigare att lösa denna fråga än att nu överväga ytterligare åtgärder som riktar sig mot rederinäringen och som skulle kunna bli obehövliga om ifrågavarande förbud togs bort.
Likartade synpunkter har framförts även av Sveriges ]Zirrygshefälsför- ening.
Ett påpekande om utsläpp i hamnar har gjorts av statens brand- nämnd. Nämnden framhåller att man i promemorian inte tagit hänsyn till att ett stort antal spill av olika slag inträffari hamnar, dvs. utanför kustbe- vakningens ansvarsområde när det gäller bekämpning av utflöden av olja och andra skadliga ämnen. T. ex. torde det totala antalet oljespill i hamnar grovt kunna uppskattas till uppemot ett par hundra om året och merparten av dessa kommer inte till kustbevakningens kännedom. Detta förhållande måste beaktas vid utarbetandet av erforderliga handläggningsrutiner.
Överåklagaren [ Stockholm ifrågasätter om det är rimligt att. såsom föreslagits i promemorian. svenska fartyg som går i fart utanför Ö ste rsjöo m råd et åläggs avgift innan andra sjöfartsnationer har infört liknande avgiftsbestämmelser.
Svenska bankföreningen har lämnat synpunkter på promemorieförsla- getsinnebörd för kreditgivningen. _
Bankföreningen har givetvis inga invändningar mot syftena bakom för- slaget av innebörd att miljöskyddet skall förbättras. Föreningen noterar emellertid att den vattenföroreningsavgift som föreslås utgör en ytterligare"
Prop. 1982/83: 87 ' 203
pålaga på redare och fartygsägare. vilken skulle kunna rubba fartygskredit- givares ställning. Eftersom det inte kan förutses i vilken omfattning vatten- föroreningsavgifter kan komma att utgå och därigenom försämra redares och andra fartygsägares betalningsförmåga. får risken för detta tas med i bedömningen vid kreditgivningen. Detta kan medföra störningar i fartygs- kreditgivningen i framtiden och i fråga om redan beviljade krediter. De antydda problemen skulle kunna begränsas genom att redarna och fartygs- ägarna försäkrade sig mot risken för att tvingas utge vattenföroreningsav- gift. Eftersom det inte går att förutse i vad mån sådan försäkring kommer till stånd, vill bankföreningen med hänsyn till befarade svårigheter vid fartygskreditgivningen samt på de skäl advokatsamfundet anfört ifrågasät- ta det lämpliga i att nu införa den föreslagna nyordningen. Bankföreningen har uppmärksammat att förslaget inte går så långt att vattenföroreningsavgiften förenats med sjöpanträtt. vilket skulle ha inne- burit en ytterligare försämring för kreditgivarna i förmånsrättshänseende. Bankföreningen vill också understryka vikten av att. om förslaget leder till lagstiftning. vattenföroreningsavgiften inte förenas med sjöpanträtt.
2.7 Lagförslaget
10 kap. lå
Tanken är.'framhåller kammarrätten i Göteborg. att vattenförorenings- avgift skall utgå enligt principen om strikt ansvar. Det finns emellertid en viss skillnad mellan operationella utsläpp (första stycket första punkten) och utsläpp på grund av olycka (första stycket andra punkten). Vid opera- tionella utsläpp innebär det strikta ansvaret att vattenföroreningsavgift skall utgå när en överträdelse. som objektivt sett utgör en brottslig gärning enligt 2 kap. 2 eller 3å VFL, har ägt rum. Andra punkten avser däremot rena olyckshändelser. Det strikta ansvaret är här modifierat genom regeln att utsläpp skall begränsas "så långt det är möjligt". Det finns således i dessa fall enligt kammarrätten utrymme för en bedömning av vad som kunnat krävas i det enskilda fallet.
Liknande synpunkter lämnas av Göteborgs tingsrätt. som framhåller att ev. avgiftsuttag vid olyckshändelser kräver en grannlaga bedömning. Tingsrätten förutsätter emellertid att kustbevakningen besitter den erfor- derliga kompetensen för detta.
25
I andra stycket sägs att överlåtelse av fartyget eller rederirörelsen inte _ befriar redaren eller ägaren från betalningsskyldighet. Denna erinran har enligt promemorian intagits för att tvekan inte skall uppstå om vem som är rätt avgiftssubjekt när fartyg eller rederirörelse överlåtits efter utsläppet men före avgiftstalans väckande. Kammarrätten i Göteborg ifrågasätter om inte syftet blir bättre tillgodosett. om avgiftssubjektet knyts till tid- punkten för betalningsskyldighetens inträdande, dvs. utsläppet eller un- derlåtenheten att begränsa detta. En sådan teknik har använts i fråga om
Prop. 1982/83: 87 204
miljöskyddsavgift i miljöskyddslagen. [ enlighet härmed skulle paragrafen kunna utformas på följande sätt.
"Vattenföroreningsavgift skall påföras den fysiska ellerjuridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare eller. om redare saknades eller det inte kan fastställas vem som var redare. fartygets ägare".
En sådan utformning har dessutom den fördelen att det klart markeras att avgiften kan läggas också påjuridiska personer.
Redaren av eller ägaren till ett fartyg kan vara enjuridisk person. Denna skall enligt förslaget kunna påföras vattenföroreningsavgift. Stockholms tingsrätt ifrågasätter om inte i dessa fall även den juridiska personens verkställande organ. exempelvis verkställande direktören. solidariskt med dcnjuridiska personen skall påläggas avgiften. — Vad som anges på s. 89 i fråga om partrederier föranleder den frågan om avsikten är att partredarna skall vara ansvariga enligt 405 sjölagen. Tingsrätten föreslår att den där angivna ansvarsregeln inte skall gälla i fråga om vattenföroreningsavgiftcr. [ stället bör samtliga partdelägare vara ansvariga för hela den bestämda avgiften och denna ansvarighet bör vara solidarisk.
Lagtexten utsäger. framhåller Göteborgs tingsrätt, kategoriskt att avgif- ten skall påföras ägaren. om redare saknas "eller det inte kan fastställas" vem som är redare. För att inte lägga alltför stora utrcdningskrav på . tillämpande myndigheter bör bestämmelsen ges den utformningen att av- giften påförs ägaren. om redare saknas "eller det inte utan onödigt dröjs- mål kan fastställas" vem som är redare.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och Gt'iteborgs kommun anser att det av författningstexten bör framgå att det är redaren/ägaren vid tidpunkten då utsläppet skedde som skall påföras vattenföroreningsavgift.
3.5
Hovrätten över Skåne och Blekinge uttalar att avgiftens storlek bör bestämmas av regeringen. Någon befogenhet att delegera rätten att utfärda föreskrifter i detta hänseende till en myndighet bör följaktligen inte tillåtas. Detta är av betydelse bl. a. med hänsyn till att avgiftstabellerna bör publi- ceras som författning i Svensk författningssamling.
5.5
Både S tot'kholms tingsrätt och Sveriges zlotnardi'irbund menar att man i lagen och inte. såsom föreslås. i förordningen bör ange vilken myndighet som skall besluta om vattenföroreningsavgift. Denna fråga är enligt doma- reförbundet så viktig att den bör regleras i lag.
5—655 Genera/tullstyrelsen:
] lagen (1980: 424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (VFL) anges sjöfartsverket såsom den ansvariga myndigheten i fråga om särskilda
PrOp. 1982/83: 87 205
åtgärder mot vattenförorening. Enligt fötfattningsförslagen framgår endast av förordningen (1980: 789) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (VFF) 9 kap. 5 5 första stycket att tullverket är den ansvariga myndigheten i fråga om vattenföroreningsavgiften. Styrelsen anser att sistnämnda stad- gande bör intas i 10 kap. VFL. l 9 kap. 55 andra stycket VFF sägs att beslut enligt 10 kap. 65 VFL får meddelas av sjöfartsverket. om tullver- kets beslut inte kan avvaktas. I 10 kap. 65 VFL saknas uppgift om att i första hand tullverket har att meddela ifrågavarande förbud och föreläg- ganden.
Generaltullstyrelsen är det centrala beslutsorganet inom tullverket. Av 105 instruktion (19731884) för tullverket framgår att det i arbetsordning eller genom särskilt beslut får överlämnas åt annan tjänsteman hos styrel- sen än generaltulldirektören att avgöra ärende eller grupp av ärenden som ej är av beskaffenhet att prövningen bör ankomma på generaltulldirek- tören. Det har hittills varit normalt att i författning ange generaltullstyrel- sen som beslutsorgan i de fall man vill lägga beslutsbefogenheten på central nivå. I den mån viss beslutsbefogenhet skall läggas på viss befatt- ningshavare inom generaltullstyrelsen kan detta ske genom föreskn'ft i styrelsens arbetsordning. Vad gäller sjösäkerhetsdirektören har_denne. såsom framgår av instruktionen (l969: 320) för sjöfartsverket mer ställning som fristående organ. än vad som gäller beträffande exempelvis avdel- ningscheferna och byråcheferna hos generaltullstyrelsen. Med hänsyn till att beslut om vattenföroreningsavgift och beslut om förbud och föreläggan- den i vissa fall fattas av annan myndighet än tullverket finner styrelsen dock lämpligt att man i VFF anger vilken befattningshavare inom styrelsen som har att meddela styrelsens beslut.
Enligt den föreslagna föreskriften i 9 kap. 55 VFF skall tullverket pröva frågor om vattenföroreningsavgift. Det får anses ankomma på generaltull- styrelsen att bestämma på vilken nivå inom verket sådana frågor skall ligga.
Vad gäller den föreslagna besvärsordningen vill generaltullstyrelsen er- inra om att 235 instruktionen för tullverket föreskriver att besvär skall anföras hos generaltullstyrelsen över beslut som meddelats av underly- dande tullmyndighet. Eventuella undantag från denna ordning bör lämpli- gen anges i instruktionen. Undantag skulle enligt styrelsens förslag komma att gälla beslut enligt 10 kap. 5 och 655 VFL. Generaltullstyrelsen (gräns- chefen) blir emellertid underställningsvägen inkopplad i dessa fall.
Styrelsen anser att besluten enligt 10 kap. 5 och 655 VFL är intimt förknippade med varandra och att redaren för det fanyg som drabbas av ett förbud eller föreläggande har berättigade anspråk på att omedelbart få veta hur stor avgiften är så att han snarast kan ställa säkerhet för densam- ma och få förbudet eller föreläggandet upphävt. Bland annat på grund härav anser styrelsen att beslut enligt 55 bör vara underställelsebeslut i samma omfattning som utredningen föreslår beträffande beslut enligt 6 5.
6—855
Stockholms tingsrätt föreslår att i första hand kvarstadsinstitutet skall användas för att säkerställa statens anspråk på vattenföroreningsavgift. Först om ett sådant förfarande inte kan hinnas med bör den myndighet som anges i 55 kunna meddela beslut som avses i 65 ] p. Detta beslut skall då vara interimistiskt. Sådant interimistiskt beslut skall kunna hävas av myn-
Prop. 1982/83: 87 206
digheten. Skulle detta inte vara aktuellt skall frågan hänskjutas till domstol som då har att i vederbörlig ordning ta upp kvarstadsfrågan.
Göteborgs tingsrätt:
Som behörig domstol i 7 och 955 anges domstol som avses i 9 kap. 8 5. Här föreskrives som behörig domstol tingsrätt som är. behörig domstol enligt rättegångsbalken eller enligt 336—33855 sjölagen. Inför antagandet av VFL anförde lagrådet (prop. 1979/80: 167 sid. 275—277). bl.a. att lag- rummet bara anger vilka typer av domstolar som är behöriga att handlägga mål enligt lagen men säger ingenting om dessa domstolars inbördes behö- righet. Detta påpekande föranledde emellertid ingen ändring i lagtexten under lagstiftningsärendets fortsatta handläggning. Denna oprecisa ut- formning av lagen borde ha undanröjts i förevarande sammanhang.
Sveriges domareförbttna':
I promemorian uttalas (s. 93) att förbud enligt 10 kap. 65 inte bör gälla under några längre tidspen'oder. Förbundet delar denna uppfattning men anser att en uttrycklig bestämmelse härom bör intas i lagtexten. Texten i 10 kap. 85 bör omarbetas. I föreslagen lydelse antyds dels att ett förbud kan bestå under obegränsad tid så länge som bevisning måste säkras. dels att kvarstad enligt 10 kap. 75 möjligen inte skulle krävas om bevisning alltjämt måste säkras. Sistnämnda innebörd av lagrummet skulle stå i strid med 15 kap. 65 rättegångsbalken. enligt vilket lagrum kvarstad skall omedelbart hävas om säkerhet ställts.
Det framgår inte närmare vad som tänkes innefattat i att bevisning måste säkras. Om därmed avses att fartyget självt med ev. återstående oljelast utgör bevisning är det inte mycket att göra åt att ett förbud enligt 10 kap. 65 blir bestående även sedan säkerhet ställts. För de flesta fall torde dock bevisning kunna säkras på ett enklare och smidigare sätt och ett förbuds varaktighet bör inte bli beroende av passivitet från myndighetens sida i detta hänseende. särskilt inte sedan säkerhet ställts. Även här bör således förbudens varaktighet uttryckligen begränsas till viss kortare tid med mindre de av tullverket — eller i förekommande fall sjöfartsverket — underställts domstols prövning eller möjligen ansökan om bevisupptagning eller editionsföreläggande ingivits till domstol.
Det nu anförda ger vid handen att bestämmelserna måste omarbetas. varvid åtskillnad måste göras mellan säkrande av bevisning och säkerstäl- lande av anspråk. Vid en sådan omarbetning bör rättegångsbalkens regler om beslag och tagande i förvar kunna tjäna som förebild.
Stockholms tingsrätt finner innebörden av 85 tveksam. Avses att med- delat beslut om kvarstad skall bestå om väl säkerhet för vattenförorenings- avgift ställts men bevisning ej säkrats'? På sid. 94 anges att om bevisning hunnit säkras meddelad säkerhetsåtgärd skall upphöra så snart som möj- ligt. Av vad som fortsättningsvis anges framgår att det skall gälla oavsett om beslut enligt 65 eller kvarstadsbeslut meddelats. Såsom tingsrätten förstår bestämmelsen skall den bl.a. innebära att det för hävande av beslutad kvarstad krävs såväl att säkerhet ställts som att bevisning säkrats. Emellertid kan ju den omständigheten att bevisning inte säkrats ej utgöra skäl för kvarstad. Det är angeläget att åt institutet kvarstad inte ges annat
Prop. 1982/83: 87 207
innehåll än enligt rättegångsbalken . Att kvarstad skall hävas så snart godtagbar säkerhet ställts för vattenföroreningsavgift framgår av rätte- gångsbalken och någon bestämmelse härom bör inte tas i detta samman- hang.
95
Genera[ml/styrelsen:
' Utredningen har funnit lämpligt att i VFL placera de föreslagna bestäm- melserna om vattenföroreningsavgift som ett nytt 10 kap. omedelbart efter 9 kap. om ansvar m.m. 8 kap. med rubriken "Besvär m.m." kommer därigenom inte att innehålla bestämmelser om besvär över beslut om vattenföroreningsavgift och beslut om förbud eller föreläggande för att säkra bevisning eller säkerställa statens anspråk på vattenföroreningsav- gift. Styrelsen ifrågasätter om inte de nya bestämmelserna bör inplaceras före 8 kap. och att i sistnämnda kapitel intas alla bestämmelser om besvär över beslut enligt lagen. Styrelsen finner det vara särskilt angeläget med hänsyn till att beslut i vissa fall skall överklagas hos kammarrätten och i andra fall hos tingsrätt. sjöfartsverket eller regeringen.
RÅ:
Vad gäller forumfrågorna har arbetsgruppen föreslagit att samma regler ' skall gälla som enligt 9 kap. 85 VFL. dvs. avgifts- och kvarstadsmålen skall handläggas av tingsrätt som är behörig domstol enligt rättegångsbal- ken eller sådan tingsrätt som enligt sjölagen är sjörättsdomstol. För de fall utsläpp ägt rum på svenskt territorialvatten synes lämpligt att brottsmåls- forum blir avgörande. Av processekonomiska skäl och för en enhetlig bedömning kan annan lösning inte rimligen förordas. Vid utsläpp i närgrän- sande Östersjöområde torde däremot starka skäl tala för en begränsning till sjörättsdomstolarna. Härvid måste enligt min mening utredas möjligheten av ett generellt medgivande från regeringen eller annan lagteknisk lösning så att talan i såväl avgiftsfrågor som brottmål utan förordnande i varje särskilt fall kan väckas vid svensk domstol och då lämpligen vid de redan befintliga sjörättsdomstolarna.
Prop. 1982/83: 87 208
Bilaga 3
De remitterade lagförslagen
1 Förslag till
Lag om ändring i lagen ( 1980:424 ) om åtgärder mot vattenförore- ning från fartyg
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980: 424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg
dels att rubriken till 8 kap. skall utgå. dels att nuvarande 8 kap. 1—3 55 skall betecknas 10 kap. 4. 5 respektive 8 5.
dels att nuvarande 9 kap. skall betecknas 8 kap.. dels att de nya 10 kap. 4 och 855 skall ha nedan angivna lydelse. dels att i lagen skall införas ett nytt kapitel. 9 kap.. samt nya bestämmel- ser. 10 kap. 6 och 7 55. av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Ft'ireslagett lydelse
9 kap. Vattenföroreningsavgith
l 5
En särskild avgift ( vattenft'irore- ningsavgift) skall tas ut. om något av de förbud mot utsläpp av olja från fartyg som avses i 2 kap. 25 ltar överträtts oeh utsläppet inte är obetydligt. Detsamma gäller om ett sådant utsläpp av olja som avses i.? kap. 45 inte har begränsats så långt det är möjligt.
Vattenföroreningsavgil'ten tillfal- ler staten.
2 5
Vattenfi't'roreningsavgif'ten skall påföras den fysiska eller juridiska person som vid överträdelsen var fartygets redare eller som i reda- rens ställe hade befattning medfar- tyget. Saknade fartyget redare eller katt det inte utan onödigt dröjsmål fastställas vem som var redare. skall avgiften påföras den som var fartygets ägare.
Delägare i ett partrederi är soli- dariskt ansvariga för betalningen av i'atten/öroreningsavgift.
Prop. 1982/83: 87 209
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
35
Vattenföroreningsvgiften skall bestämmas med hänsyn till utsläp- pets omfattning samt fartygets storlek (bruttodräktighet).
45
Vid utsläpp av olja skall vatten- föroreningsavgiften beräknas en— ligt följande tabell.
Utsläppt oljemängd Avgift i kr. för fartyg i storlek (brt) i liter upptill 3001— 15001— 50001 3 000 15 000 50 000 och större mindre än 1000 5000 kr. 7 500 kr. 10000 kr. 12500 kr. 1000— 26000 5000 kr. 7 500 kr. 10000 kr. 12500 kr. jämte 1000 kr. jämte 1500 kr. jämte 2 000 kr. jämte 2 500 kr. perlOOOI per1000l perl()001 per1000l utöver 10001 utöver 10001 utöver 1000l utöver 1000 [ 26001—101000 30000 kr. 45000kr. 60000 kr. 90000 kr. jämte 750 kr. jämte ! l25 kr. jämte 1 500 kr. jämte 2250 kr. per10001 per1000l per10001 per1000l utöver 260001 utöver 26000 [ utöver 26000l utöver 26000 | 101001—501000 86250 kr. 129 375 kr. 172 500 kr. 258 750 kr. jämte 200 kr. jämte 300 kr. jämte 400 kr. jämte 600 kr. per10001 per1000l per10001 per1000l utöver 101000l utöver 1010001 utöver 101000 1 utöver 101000 1 501001 och mer 166 250 kr. 249 375 kr. 332 500 kr. 498 750 kr. jämte 100 kr. jämte 150 kr. jämte 200 kr. jämte 300 kr. per10001 per1000l perlOOOl per10001 utöver 501000l utöver 501000! utöver 501000 1 utöver 5010001
Med bruttodräktigheten (bn) avses det bruttodräktighetstal som anges i det mätbrev som gäller för fartyget.
5 5
Vattenfiroreningsavgiften får sättas lägre ätt vad som följer av 4 5' eller efterges. om det föreligger särskilda omständigheter.
65-
Frågor om vattenföroreningsav- gift prövas av tullverket.
Tullverkets beslut om vattenföro- reningsavgift verkställs i enlig/tet med vad som föreskrivs i utsök- ningsbalken.
Prop. 1982/83: 87
Nuvarande lvdelse Föreslagen lydelse
7å
Finns det sannolika skäl för att vattenföroreningsavgift skall tas ut, får tullverket eller annan myn- dighet som regeringen utser med- dela de förbud eller förelägganden som är nödvändiga för att säkra bevisning eller säkerställa statens anspråk på vattenföroreningsav- gift. såsom
!. förbud mot fartygets avgång eller vidare resa,
2. förbud att påbörja eller fort- sätta lastning. lossning. läktring el- ler bunkring. .
3. föreläggande attfartyget skall följa en viss färdväg.
4. föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgåfrån en viss hamn eller annan uppehållsplats.
Beslutas förbud eller föreläggan- de, skall. 7 kap. 7—1055 gälla i tillämpliga delar.
Så
För att säkerställa statens an- språk på vattean'iroreningsavgift får domstol som avses i 8 kap. 85? på framställning av allmän åklaga- re förordna om kvarstad. Därvid gäller i tillämpliga delar vad som föreskrivs i 26 kap. rättegångsbal- ken om kvarstad i brottmål.
10 kap. Övrigt
Har beslut enligt 7 kap. 45 första stycket. 5 eller 6.5 meddelats av an- nan myndighet än sjöfartsverket skall det genast underställas verkct. Beslut som skall underställas får inte överklagas.
Har beslut enligt 7 kap. 4.5 första stycket. 5 eller 6.5 meddelats av an- nan myndighet än sjöfartsverket skall det genast underställas verket.
Har beslut enligt 9 kap. 75 med- delats av annan myndighet än tull- verket skall det genast underställas verket. '
Beslut som skall underställas får inte överklagas.
65
Tullverkets beslut om vattenföro- reningsavgift och beslut om förbud
Prop. 1982/83:87
Nuvarande lydelse
Beslut i frågor som avses i denna lag gäller omedelbart. om inte annat föreskrivs i beslutet. I fråga om be- slut som skall underställas sjöfarts- verket kan detta förordna att beslu- tet inte skall gälla tills vidare.
Föreslagen lydelse
ellerföreläggande enligt 9 kap. 79" får överklagas genom besvär hos den tingsrätt som är sjörättsdom- stol iden ort där beslutet har med- delats.
Besvärshandlingen skall ha kom- mit in till domstolen inom tre vet-- korfrån den dag då klagandenfit'k del av beslutet.
7 5
Vid prövning av besvär över be- slut om i'attenfc'iroreningsavgift och beslut om förbud ellerföreläg- gande enligt 9 kap. 75 gäller i tillämpliga delar bestämmelserrm i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straffän böter.
Allmän åklagare företräder sta- ten i sådana mål.
85
Beslut i andra frågor som avses i denna lag än tullverkets beslut eller domstols dom ifråga om vatten- föroreningsavgift gäller omedel- bart. om inte annat föreskrivs i be- slutet eller domen. 1 fråga om be- slut som skall underställas sjöfarts- verket eller tullverket kan det be- rörda verket förordna att beslutet inte skall gälla tills vidare.
Denna lag träderi kraft den ljanuari 1984. Bestämmelserna i 9 kap. tillämpas endast i fråga om överträdelser som har skett efter ikraftträdandet.
Prop. 1982/83: 87
h) [J
2 Förslag till
Lag om ändring i sjölagen (1891: 35 s. 1)
Härigenom föreskrivs att 40 & sjölagen (1891:35 s. 1) [ skall ha nedan angivna lydelse.
Ft'ireslagen lydelse 40 t:
Partrederi föreligger. om flera överenskommit att under delad ansvarig- het gemensamt driva sjöfart med eget fartyg. Anmälan om partrederiavtal kan göras hos registermyndigheten. som har att ofördröjligen anteckna anmälningen i det register där fartyget är infört eller. om det ej är regi- strerat. kungöra densamma. Närmare föreskrifter om anmälnings- och Nuvarande lydelse kungörelscförfarandet meddelas av regeringen.
För de förpliktelser som uppkom- ma för partrederiet sedan rederiav- talet anmälts till registermyndighe- ten svarar varje redare endast i för- hållande till sin andel i fartyget i den mån han ej åtagit sig större an- svarighet. För dessförinnan upp- komna rederiförpliktclser svara re- darna solidariskt.
För de förpliktelser som uppkom- mer för partrederiet sedan rederiav- talet anmälts till registermyndighe- ten svarar varje redare endast i för- hållande till sin andel i fartyget i den mån han ej åtagit sig större an- svarighet. För dessförinnan upp- komna rcdcriförpliktelser svarar redarna solidariskt. Ifråga om an- svarjör vattenji'iroreningsavgifi en- ligl 9 kap. lagen (l980.'424) om (it- gärder mot vattenji'irorening från fartyg gäller 9 kap. 2 5 andra stycket nämnda lag.
1 fråga om redarnas inbördes,rättigheter och skyldigheter tillämpas be- stämmelserna i 41 —57 55 i den mån annat ej avtalats.
Denna lag träderi kraft den ljanuari 1984.
' Lagen omtryckt 1975: 1289. 1 Senaste lydelse 1977: 681.
Prop. 1982/83: 87 213
Innehåll
Propositionen ................................................ [ Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 1 Propositionens lagförslag ...................................... 2 1 Förslag till lag om ändring i lagen (1980: 424) om åtgärder mot
vattenförorening från fartyg ................................. 2 2 Förslag till lag om ändring i sjölagen (1891: 35 s. 1) ............. 7 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 19 augusti 1982 . 8 1 Inledning .................................................. 8 2 Allmän motivering ......................................... 8 2.1 Allmänna synpunkter ................................... 8 2.2 Utformningen av en ny ekonomisk sanktion ............... 13 2.3 Säkerställande av betalning m.m. ......................... 25 2.4 Handläggande myndighet ................................ 26 2.5 Övriga frågor .......................................... 33 3 Upprättade lagförslag ....................................... 36 4 Specialmotivering .......................................... 36 4.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1980: 424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg ................................. 36 4,2 Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1891 : 35 s. 1) ........ 43 5 Hemställan ................................................ 43 6 Beslut .................................................... 43 Utdrag av lagrådets protokoll den 25 november 1982 .............. 44 Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 26januari 1983 . 68 1 Anmälan av lagrådsyttrande ................................. 68 2 Hemställan ................................................ 76 3 Beslut .................................................... 76 Bilaga 1 Betänkandet (Ds K 1981:8) Vattenföroreningsavgift . . 77 Bilaga 2 Sammanställning av remissyttrandena över betänkandet 181 Bilaga 3 De remitterade lagförslagen ....................... 208
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983
