SOU 2022:37
Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott
Till statsrådet Ardalan Shekarabi
Regeringen beslutade den 3 juni 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket och Arbetsförmedlingen (dir. 2021:39).
Som särskild utredare förordnades från och med den 1 augusti 2021 docenten i kriminologi Amir Rostami. Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den 15 oktober 2021 ämnesrådet vid Justitiedepartementet Anna Björnemo, departementssekreteraren vid Finansdepartementet Joacim Danielsson, departementsrådet vid Arbetsmarknadsdepartementet Karin Hermanrud, kanslirådet vid Socialdepartementet Helen Kasström och ämnesrådet vid Justitiedepartementet Monika Olsson.
Som experter förordnades från och med den 15 oktober 2021 studiestödsutredaren vid CSN Veronica Andersson, seniora utredaren vid Brottsförebyggande rådet Henrik Angerbrandt, kvalificerade handläggaren vid Arbetsförmedlingen Andreas Brånin, chefen vid Försäkringskassan Fredrik Falk, departementssekreteraren vid Utbildningsdepartementet Kristina Haskas, byråchefen vid Åklagarmyndigheten My Hedström, verksamhetsutvecklaren vid Pensionsmyndigheten Jenny Helge Blom, rättssakkunnige vid Finansdepartementet Johanna Johansson, advokaten Olof Kullinger, kammarrättslagmannen Peder Liljeqvist, tf. enhetschefen vid Ekonomistyrningsverket Eva Lindblom, kanslirådet vid Justitiedepartementet Lena Ljungberg, utredaren och forskaren vid Inspektionen för socialförsäkringen Johan Mellberg, brottsförebyggande specialisten vid Ekobrottsmyndigheten Sara Persson, rättsliga specialisten vid Skatteverket Fredrik Rådman, experten vid Migrationsverket Jesper Starkerud, överintendenten vid Polismyndigheten Per Wadhed och verksjuristen vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Niklas Wallentin. Den 1 november
2021 rättades beslutet om förordnande av experter på sådant sätt att den nationelle samordnaren mot organiserad brottslighet vid Försäkringskassan Thomas Falk förordnades som expert i stället för Fredrik Falk. Den 1 februari 2022 förordnades juristen vid Sveriges a-kassor Christoffer Östnaes som expert i utredningen. Förbundsjuristen vid Sveriges Kommuner och Regioner Lena Dalman förordnades den 28 februari 2022 att vara expert i utredningen. Den 11 april 2022 entledigades Veronica Andersson från sitt uppdrag och utredaren vid CSN Joacim Strömblad förordnades i stället som expert i utredningen. Den 14 april 2022 entledigades Helen Kasström från sitt uppdrag och departementssekreteraren vid Socialdepartementet Carolin Jarlehag förordnades i stället som sakkunnig i utredningen.
Som sekreterare anställdes den 16 augusti 2021 hovrättsassessorn Karin Brandqvist Sundblad, den 20 september ämnesrådet Lena Warstrand och den 1 oktober 2021 den rättsliga experten Madelene Bougas Lööf och rådmannen Alexander Warnolf. Som huvudsekreterare anställdes den 20 september 2021 hovrättsassessorn Sofia Lyth.
Utredningen – som antagit namnet 2021 års bidragsbrottsutredning – överlämnar härmed delbetänkandet Stärkt arbete med att be-
kämpa bidragsbrott. Administrativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott (SOU 2022:37). Betänkandet har skrivits i
vi-form. Det betyder dock inte att full enighet har rått i alla avseenden. Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av experterna Thomas Falk, Jenny Helge Blom och Jesper Starkerud samt av experten My Hedström.
Stockholm i juni 2022
Amir Rostami
/Sofia Lyth
Madelene Bougas Lööf Karin Brandqvist Sundblad
Alexander Warnolf
Lena Warstrand
Sammanfattning
De svenska välfärdssystemen är omfattande och en av grundbultarna i det svenska samhället som värnar den sociala tryggheten. Brott mot välfärdsystemen, oavsett om det rör sig om organiserad brottslighet eller brott utförda av enskilda individer, riskerar att urholka tilliten till systemen och hota förtroendet för välfärdssamhället. För att upprätthålla legitimiteten krävs att rätt ersättning kommer rätt person och rätt företag till del. Bidragsbrott behöver förebyggas, upptäckas och beivras.
Vår kartläggning visar att endast en liten andel av de misstänkta bidragsbrott som i dag anmäls leder till lagföring. Många felaktiga utbetalningar som beror på att den enskilde lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden leder inte till någon reaktion från samhället. Tiden från det att ett misstänkt bidragsbrott upptäcks till dess att någon lagförs för brottet kan dessutom vara förhållandevis lång. För att öka incitamenten för den enskilde att göra rätt och upprätthålla en brottsavhållande effekt behöver dagens hantering av misstänkta bidragsbrott bli snabbare och effektivare. Vi menar därför att det – som ett komplement till det straffrättsliga systemet – bör införas ett system med administrativa sanktionsavgifter som hanteras av de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna.
Ekonomisk och organiserad brottslighet som riktas mot välfärdssystemen kommer fortsätta att vara en kriminalpolitisk utmaning. Den organiserade brottsligheten och de systematiska bidragsbrotten behöver bekämpas på ett kraftfullt och träffsäkert sätt. Genom att avlasta rättsväsendet från de enklare bidragsbrotten kan rättsväsendet kraftsamla mot de grova och systematiska bidragsbrotten. De bidragsbrott som kommer att hanteras av rättsväsendet vid ett införande av ett administrativt sanktionssystem innefattar mer avancerade brottsupplägg och brott där ofta företag används i syfte att utnyttja välfärds-
systemen. Ansvaret för att utreda bidragsbrott bör därför flyttas över till Ekobrottsmyndigheten som har störst kunskap och erfarenhet av brott som begås genom företag och utreder andra brott mot välfärden.
Sammantaget menar vi att dessa två reformer tillsammans som en helhet är ett effektivt sätt att motverka felaktiga utbetalningar och skydda välfärdssystemen.
Vårt uppdrag
Vårt uppdrag har varit att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Uppdraget har bestått i att göra en kartläggning och lämna förslag. För att få en heltäckande bild har vi även inkluderat kommuner och arbetslöshetskassor i kartläggningen och förslagen. Syftet med översynen är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering för att minska antalet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Vårt fokus i delbetänkandet har framför allt varit att titta på den senare delen av processen, det vill säga hur misstänkta bidragsbrott kan hanteras mer effektivt. Vi har kartlagt och identifierat behovet av att förbättra hanteringen av misstänkta bidragsbrott. Vi har också analyserat hur förmågan att bekämpa bidragsbrott kan stärkas. En annan fråga som vi har tittat närmare på är om styrning och samverkan mellan aktörerna i utredningskedjan kan utvecklas och om ansvar och befogenheter bör flyttas mellan myndigheter. Slutligen har vi tagit fram ett förslag om ett administrativt sanktionssystem.
Slutsatser av kartläggningen
Hanteringen av bidragsbrott har förbättrats
Vår kartläggning har visat att hanteringen av misstänkta bidragsbrott har förbättrats på flera plan under senare år. I dag upptäcks och polisanmäls betydligt fler bidragsbrott än tidigare, även om antalet anmälda bidragsbrott gick ner något under 2021. Mellan 2008, som var det första hela året som bidragsbrottslagen gällde, och 2021 har de anmälda
bidragsbrotten ökat med 133 procent. Den största ökningen var mellan 2018 och 2020. Lagföringsprocenten för bidragsbrott ligger på drygt 40 procent, vilket är ungefär på samma nivå som för annan ekonomisk brottslighet. Regeringen har stärkt styrningen av de beslutande myndigheternas arbete för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. För alla de beslutande aktörerna har korrekta utbetalningar fått en högre prioritet de senaste åren, men man har kommit olika långt i sin utveckling att motverka bidragsbrott. Polismyndigheten tar emot fler anmälningar om misstänkta bidragsbrott nu än för några år sedan och som en följd av det avskriver och utreder myndigheten fler ärenden och redovisar fler ärenden i absoluta tal till åklagare.
Vissa brister kvarstår
Trots att hanteringen av bidragsbrott har förbättrats, kvarstår flera brister. Även om fler felaktiga utbetalningar upptäcks och antalet polisanmälningar har ökat är det fortfarande få överträdelser som leder till anmälan och lagföring. Under 2021 genomförde exempelvis Försäkringskassan 30 600 kontrollutredningar. Cirka 5 900 av kontrollutredningarna ledde till polisanmälan. Lagföringsprocenten för brott mot Försäkringskassan, det vill säga antalet personuppklarade brott i procent av samtliga utredda brott, låg samma år på 47 procent.
Det finns därmed en stor skillnad mellan hur många misstänkta bidragsbrott som anmäls varje år och hur många lagföringsbeslut som fattas av åklagare eller domstol under samma år. En rad överträdelser som begås av enskilda möts inte av någon reaktion från samhället. Det riskerar att urholka legitimiteten för och normalisera felaktigt utnyttjande av välfärdssystemen, och att enskilda saknar incitament att göra rätt.
Polismyndighetens ärendebalanser för bidragsbrott har minskat de senaste åren. Genomströmningstiden för de enklare bidragsbrotten har minskat, medan genomströmningstiden för de grova bidragsbrotten har ökat. Det tyder på att myndigheten har prioriterat mängdhantering framför de grova och mer svårutredda bidragsbrotten. Polismyndigheten saknar resurser att prioritera bidragsbrott i den omfattning som exempelvis de beslutande aktörerna förväntar sig. Ärendena är av sådant slag att det är svårt för myndigheten att be-
hålla polisiära resurser till att utreda de misstänkta brotten, vilket i sin tur leder till brist på kontinuitet. Polismyndighetens resurser för spaning och hemliga tvångsmedel räcker inte heller till för att utreda de grova bidragsbrotten. Vid utredningar av bidragsbrott behövs också omfattande specialistkompetens såsom kunskap om de förmåner och stöd som ska utredas och deras regelverk samt kunskaper för att utreda ekonomisk brottslighet. Polismyndigheten bedömer att myndigheten inte kommer att kunna lösa en sådan kompetensbrist. Kompetens om ekonomisk brottslighet finns däremot hos Ekobrottsmyndigheten.
Bristerna kan inte åtgärdas inom nuvarande ordning
Enligt tidigare omfattningsstudier betalas mellan 11 och 27 miljarder kronor ut felaktigt från välfärdssystemen varje år. Felaktiga uppgifter i ansökan och ej anmälda ändrade förhållanden orsakar drygt tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna. Det skulle betyda att felaktiga utbetalningar som orsakas av enskilda kan uppgå till mellan 8 och 20 miljarder kronor varje år. Även om denna uppskattning är osäker visar spannet att det handlar om summor som allvarligt riskerar att skada legitimiteten i välfärdssystemen. Endast en liten andel av de uppskattade totala felaktiga utbetalningarna upptäcks av de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Andelen upptäckta och polisanmälda misstänkta bidragsbrott har dock ständigt ökat. Med anledning av regeringens och myndigheternas ambitionshöjning inom området, att bidragsbrottslagen från och med den 1 januari 2020 utökades till att omfatta fler förmåner och stöd och att Utbetalningsmyndigheten inrättas från och med den 1 januari 2024, kan vi förutsätta att antalet upptäckta felaktiga utbetalningar kommer att fortsätta öka. Det kommer att medföra en ökad belastning på de brottsutredande myndigheterna.
Ekonomisk och organiserad brottslighet som riktas mot välfärdssystemen har av Trygghetsberedningen pekats ut som en kriminalpolitisk utmaning. Ekonomisk brottslighet har låg upptäcktsrisk och är därför ett attraktivt område för kriminella. Ofta används företag som verktyg för att begå välfärdsbrott, eftersom de utgör en legitim fasad för att dölja den brottsliga verksamheten. Det kommer alltså
även i framtiden krävas gemensamma krafttag från alla involverade aktörer.
Vi menar att den effekt som redan nåtts genom uppdrag till de brottsutredande myndigheterna och samverkan mellan myndigheterna, är den som går att uppnå inom nuvarande system. Polismyndigheten har fortsatta utmaningar i form av bristande förutsättningar att utreda de grövre bidragsbrotten. Att freda resurser inom rättsväsendet enbart för bidragsbrott är inte ett alternativ då annan allvarlig brottslighet behöver prioriteras framför enklare brott. Vår slutsats är därför att de brister och de framtida utmaningar som vi har beskrivit inte kan åtgärdas genom en utvecklad styrning, organisationsförändringar eller ökad samverkan. Det behövs i stället mer omfattande förändringar för att skydda välfärdssystemen.
Förslag för att minska antalet felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott
Ett system med administrativa sanktionsavgifter införs
En snabbare reaktion från samhället
Många klandervärda beteenden som riktar sig mot välfärdssystemen leder i dag inte till någon annan reaktion än möjligtvis ett återkrav. En straffrättslig sanktion kan också dröja, så att reaktionen riskerar att förlora sin preventiva verkan. Vi föreslår därför att det införs ett system med administrativa sanktionsavgifter som regleras i en ny lag. Syftet med det administrativa sanktionssystemet är att en reaktion från samhället ska komma snabbare. En administrativ sanktionsavgift ska kunna tas ut för mindre allvarliga brott, i stället för att det görs en anmälan om bidragsbrott till brottsutredande myndighet. Även situationer där den enskilde inte har handlat med uppsåt eller av grov oaktsamhet ska kunna leda till att en sanktionsavgift tas ut. Det är alltså fråga om ett strikt ansvar. Att den straffrättsliga sanktionen ersätts av en sanktionsavgift för mindre allvarliga överträdelser innebär inte att några bidragsbrott avkriminaliseras. I stället blir det en skärpning i och med att fler överträdelser kommer att mötas av en sanktion.
Allvarligare överträdelser som grova bidragsbrott och brott som rör belopp som överstiger ett halvt prisbasbelopp, ska även i fortsättningen kunna leda till en straffrättslig sanktion. I övriga fall ska normalt en sanktionsavgift tas ut. Om det finns särskilda skäl finns dock möjlighet att anmäla även misstänkta bidragsbrott som avser belopp som understiger ett halvt prisbasbelopp till brottsutredande myndighet. Det kan exempelvis vara fall där den enskilde trots tidigare beslutade sanktionsavgifter fortsätter att begå överträdelser eller där det varit ett betydande antal överträdelser utan att någon av dem rört belopp som överstiger ett halvt prisbasbelopp.
Ett samlat administrativt sanktionssystem bedömer vi är ett effektivt sätt att motverka felaktiga utbetalningar. Avgiften bedöms vara en kännbar ekonomisk sanktion för den enskilde. Den upplevda risken för att drabbas av en sanktionsavgift bör kunna förmå enskilda att lämna korrekta uppgifter. Genom att mindre allvarliga överträdelser normalt sett inte ska anmälas som ett misstänkt bidragsbrott kan rättsväsendets resurser koncentreras till att bekämpa allvarliga och mer svårutredda bidragsbrott, som inte sällan utförs av den organiserade brottsligheten.
Ett effektivt och proportionerligt sanktionssystem
En sanktionsavgift ska enligt den nya lagen beslutas av samma statliga myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor och gälla samma ekonomiska förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Avgiften ska kunna tas ut av både juridiska och fysiska personer. För att en avgift ska kunna tas ut förutsätts att den enskilde har lämnat en oriktig uppgift eller har underlåtit att fullgöra sin skyldighet att anmäla ändrade förhållanden, och att detta har lett till, eller hade kunnat leda till, en felaktig utbetalning. Om förutsättningarna för att ta ut en avgift är uppfyllda, ska ett beslut om sanktionsavgift fattas, under förutsättning att något reglerat undantag inte är aktuellt.
Sanktionsavgiften motsvarar 25 procent av det belopp som har eller skulle ha betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt. Denna nivå bedömer vi är kännbar på ett sätt som främjar den preventiva effekten, utan risk att bli kontraproduktiv.
En avgift ska inte tas ut i vissa situationer. För det första ska den enskilde inte bli föremål för dubbla prövningar. En överträdelse ska
alltså leda till antingen ett straff eller en sanktionsavgift. Andra situationer då en sanktionsavgift inte får tas ut är när en oriktig uppgift är uppenbart orimlig eller har rättats av den enskilde. Det kan även vara så att uppgiften har lämnats av någon i egenskap av exempelvis god man eller förvaltare. En sanktionsavgift får inte heller tas ut om avgiften avser ett obetydligt belopp.
En sanktionsavgift kan få stora konsekvenser för den enskilde, särskilt om han eller hon redan befinner sig i en ekonomiskt eller socialt utsatt situation. Det finns därför möjlighet för den som beslutar om en sanktionsavgift att i det enskilda fallet sätta ner avgiften om det skulle vara oskäligt att ta ut den med fullt belopp. Omständigheter som kan leda till att en sanktionsavgift sätts ner är till exempel ålder, hälsa eller liknande förhållanden, men även oskäligt dröjsmål i handläggningen hos den beslutande aktören kan leda till nedsättning. Barnets bästa ska alltid beaktas.
Beslut om sanktionsavgift får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid handläggningen av ärenden om sanktionsavgift och vid överklagande av beslut ska förvaltningslagen (2017:900) tillämpas.
Ekobrottsmyndigheten får ansvaret för brottsutredningarna
Rättsväsendets resurser kan användas för de allvarligare brotten
Genom att de enklare bidragsbrotten möts av en snabb reaktion från samhället i form av en sanktionsavgift, kan rättsväsendets resurser koncentreras till att bekämpa de allvarliga och mer svårutredda bidragsbrotten. Om det administrativa sanktionssystemet införs kommer grova bidragsbrott, brott som avser belopp som överstiger ett halvt prisbasbelopp och brott där det finns särskilda skäl att göra en brottsanmälan även i fortsättningen att hanteras av brottsutredande myndigheter. En mycket grov uppskattning är att det rör sig om cirka 10–12 procent, eller mellan 700 och 850 ärenden, av alla de anmälningar som i nuläget kommer in till Polismyndigheten varje år. De bidragsbrott som rör belopp som överstiger ett halvt prisbasbelopp avser i normalfallet assistansersättning och statligt tandvårdsstöd från Försäkringskassan, stöd från Arbetsförmedlingen som betalas ut till företag och organisationer och stöd för utlandsstudier som beslutas av CSN. De beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna kommer också att göra brottsanmälningar på grund av
att det är fråga om grova brott eller att det finns särskilda skäl för att anmäla. En betydande del av de aktuella brotten är sådana att de är mer krävande att utreda, att det finns kopplingar till företag och ekonomisk brottslighet och att utredningarna kan behöva resurser i form av hemliga tvångsmedel och spaning.
En effektivare hantering
I dag är ansvaret för att utreda bidragsbrott uppdelat på Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Förundersökningar avseende brott där saken anses vara av enkel beskaffenhet leds av Polismyndigheten. Dit hör normalt bidragsbrott, ringa och av normalgraden, och vårdslöst bidragsbrott. Förundersökningar avseende grova bidragsbrott bedrivs normalt under ledning av åklagare. Poliser håller förhör, utför spaning och vidtar andra utredningsåtgärder. Åklagare vid Åklagarmyndigheten beslutar om åtal och för talan i domstol.
Med det administrativa sanktionssystem som vi föreslår blir det i fortsättningen inte samma mängdhantering av enklare bidragsbrott som fallet är i dag för Polismyndigheten. Sådana ärenden kommer som utgångspunkt att hanteras inom det administrativa sanktionssystemet. I stället blir det de allvarligaste bidragsbrotten som blir kvar att hantera i det straffrättsliga spåret.
En tidigare utredning föreslog i ett betänkande från 2017 (SOU 2017:37) att det skulle inrättas en särskild bidragsbrottsenhet inom Försäkringskassan. Vi anser att det inte bör inrättas en sådan enhet där, eller inom någon av de andra beslutande myndigheterna. Det bör inte heller inrättas en bidragsbrottsenhet inom Skatteverket eller inom den nya Utbetalningsmyndigheten, som är alternativ som tidigare har lyfts fram. Det främsta skälet är resultatet av att införa ett administrativt sanktionssystem, det vill säga att de mindre allvarliga brotten försvinner och att det blir de mer avancerade som blir kvar att utreda. Vi menar att det är en polisiär uppgift att utreda brott. Ansvaret för att utreda bidragsbrott bör därför ligga på någon av de traditionella brottsbekämpande myndigheterna. Valet står då mellan att låta utredningar av bidragsbrott ligga kvar på Polismyndigheten eller flytta dem till Ekobrottsmyndigheten.
Ekobrottsmyndigheten är specialiserad på ekonomisk brottslighet och har en upparbetad utrednings- och spaningsverksamhet med
specialistkunskaper på ekobrottsområdet. Ekobrottsmyndigheten är den brottsbekämpande myndighet som har störst kunskap och erfarenhet av brott som begås genom företag och utreder redan andra brott mot välfärden, däribland skattebrott och bedrägerier mot den statliga lönegarantin. Inom Ekobrottsmyndigheten finns kompetens i form av bland annat poliser, åklagare och civila utredare och ett ärende om bidragsbrott skulle kunna hanteras samlat på ett ställe hela vägen från mottagande av brottsanmälan till talan i domstol. Förutsättningarna ökar för att bygga upp och bevara en samlad kompetens om en myndighet hanterar alla utredningar om bidragsbrott. De poliser som arbetar vid Ekobrottsmyndigheten är dessutom fredade resurser och tas därför inte i anspråk för andra uppgifter inom Polismyndigheten. Ekobrottsmyndigheten har därtill ett uttalat brottsförebyggande uppdrag och kunskaper och erfarenheter kan hämtas från myndighetens egen underrättelseverksamhet och från samverkan med andra myndigheter för att förhindra att ytterligare bidragsbrott begås.
Att flytta ansvaret för utredningar av bidragsbrott till Ekobrottsmyndigheten skulle ge bättre förutsättningar för en enkel, tydlig, effektiv och ändamålsenlig hantering. Det minskar antalet inblandade aktörer och gör processen mer stringent. Det ökar också möjligheten att effektivt bekämpa den systematiska och organiserade brottsligheten. En sådan lösning ligger därför bäst i linje med syftet för vårt uppdrag – att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering av bidragsbrott.
Vi föreslår därför att ansvaret för att utreda bidragsbrott flyttas till Ekobrottsmyndigheten och att förundersökningar där bedrivs under ledning av åklagare. Ekobrottsmyndigheten behöver tillföras resurser för att kunna hantera det nya uppdraget.
En utvecklad styrning och samverkan för att motverka brott
Vässade verktyg för styrning och uppföljning
Även andra åtgärder behöver vidtas om systemet med administrativa sanktionsavgifter införs och ansvaret för att utreda bidragsbrott flyttas till Ekobrottsmyndigheten. Ett stort antal myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor kommer att hantera sanktionsavgifter och misstänkta bidragsbrott. Om styrningen av de inblandade aktörerna inte är samordnad, kan det uppstå flaskhalsar i utredningskedjan. Vår
bedömning är att regeringen bör samordna styrningen av de myndigheter som hanterar sanktionsavgifter och misstänkta bidragsbrott. Samtidigt behöver det finnas utrymme för individuell styrning av enskilda myndigheter eftersom olika myndigheter och aktörer har kommit olika långt i sitt arbete med att motverka bidragsbrott.
Regeringen behöver även verktyg för att kunna följa upp att hanteringen av sanktionsavgifter och misstänkta bidragsbrott får avsedd effekt. Vi bedömer därför att uppföljningen bör inkluderas i den samlade resultatuppföljningen för det övergripande målet om att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ska minska, som regeringen redovisar i budgetpropositionen varje år. Vi föreslår att Ekonomistyrningsverket bör få i uppdrag att ta fram indikatorer som kan ingå i resultatuppföljningen. Ekonomistyrningsverket bör också redovisa analyser av myndigheternas hantering av sanktionsavgifter och misstänkta bidragsbrott och vilka brottsförebyggande effekter hanteringen haft. För att uppföljningen ska bli heltäckande bör Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen följa upp arbetslöshetskassornas hantering och Inspektionen för vård och omsorg följa upp kommunernas hantering.
Det ska vara lätt att göra rätt
I vissa fall kan det vara svårt att bevisa uppsåt vid misstänkta bidragsbrott om det finns brister i den information som den beslutande myndigheten lämnar till den enskilde. En sanktionsavgift bör inte heller drabba den som vill göra rätt, men som inte har förstått hur regelverket fungerar. För balansen och trovärdigheten i ett administrativt sanktionssystem är det viktigt att visa att ett ökat tryck på den enskilde att göra rätt motsvaras av ett ökat åtagande av myndigheterna att underlätta för den enskilde att lämna korrekta uppgifter. Det är viktigt att den information som de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna ger till den enskilde om vilka uppgifter som ska lämnas i en ansökan är tillräckligt tydlig och att ansökan är enkel att fylla i. Även information om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden bör vara tillräckligt tydlig. Regeringen bör därför ge de beslutande myndigheterna i uppdrag att vidta åtgärder för att göra det lätt för sökande att ta till sig information, lämna rätt uppgifter vid ansökan om förmåner och stöd och i förekom-
mande fall fullgöra sin anmälningsskyldighet. Myndigheterna bör kartlägga och föreslå möjliga lösningar för digital hantering av sanktionsavgifter.
Stärkt samverkan för att motverka bidragsbrott
Det finns ett fortsatt behov för myndigheterna och aktörerna i utredningskedjan att samverka kring att hantera sanktionsavgifter och misstänkta bidragsbrott. Vi bedömer att beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor behöver samverka om införandet av sanktionsavgifter för att uppnå en enhetlig tillämpning. Samtliga aktörer bör vid behov öka kompetensen inom varandras områden, utbyta erfarenheter, delta i gemensamma utbildningar och ta fram rättsliga vägledningar och andra stödverktyg. Ekobrottsmyndigheten bör samverka med berörda aktörer för att undvika glapp mellan den straffrättsliga processen och det administrativa sanktionssystemet och för att förbättra återkopplingen från rättsväsendet till de beslutande aktörerna. Vi bedömer vidare att det bör inrättas särskilda kontaktpunkter mellan aktörerna för att underlätta dialogen mellan alla berörda och undvika dubbelarbete mellan de olika samverkansforum som hanterar frågor om felaktiga utbetalningar.
Konsekvenserna av förslagen
Vi menar att det administrativa sanktionssystemet kommer att ha en preventiv effekt och leda till att antalet felaktiga utbetalningar minskar. Den upplevda risken för att drabbas av en sanktionsavgift bör förmå enskilda att lämna korrekta uppgifter. En sanktionsavgift kommer även att kunna tas ut av företag, vilket ger ett incitament för företaget att undvika överträdelser. Resurser frigörs från rättsväsendet, vilka kan läggas på att utreda allvarligare överträdelser. Det kan också på sikt förväntas stävja den allvarligare brottsligheten.
Sanktionsavgifter kan riskera att lägga en extra börda på personer som redan är i en socialt eller ekonomiskt utsatt situation. Negativa konsekvenser för dessa kan mildras genom möjligheten att sätta ner sanktionsavgiften om det i ett enskilt fall skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. De kan också motverkas genom att de
beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna vidtar åtgärder för att göra det lätt för den enskilde att göra rätt.
Ett system med administrativa sanktionsavgifter kommer leda till ökade kostnader för de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Även förvaltningsdomstolarna och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen kommer att få ökade kostnader. Sammantaget kommer det nya systemet att innebära en engångskostnad om 2,3 miljoner kronor och en årlig kostnad om ungefär 468 miljoner kronor det första året och 470 miljoner kronor året efter. Kostnaderna kommer sedan att avta efter hand. Staten bör ersätta kommunerna för deras ökade kostnader och lämna bidrag till arbetslöshetskassorna så att de får ersättning för sina ökade kostnader.
Sanktionsavgifterna ska enligt vårt förslag tillfalla staten. Vi bedömer att det sammanlagda beloppet av de sanktionsavgifter som kommer att betalas till staten kommer att uppgå till ungefär 435 miljoner kronor per år. Intäkterna från det administrativa sanktionssystemet kommer att minska efterhand i takt med att antalet felaktiga utbetalningar minskar.
Förslaget om att flytta ansvaret för att utreda bidragsbrott till Ekobrottsmyndigheten kommer sammantaget att kosta ungefär 161 miljoner kronor. Förslagen kommer att leda till vissa besparingar hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och de allmänna domstolarna.
Vi föreslår att våra förslag i första hand ska finansieras genom att ytterligare resurser tillskjuts de berörda myndigheterna. I andra hand bör förslagen finansieras genom att anslagsmedel överförs som en varaktig omfördelning av medel från samtliga statliga myndigheters förvaltningsanslag.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag (2024:000) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens syfte och tillämpningsområde
1 § Syftet med denna lag är att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
2 § I denna lag finns bestämmelser om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område. Lagen gäller för sådana ekonomiska förmåner och stöd som anges i 1 § bidragsbrottslagen (2007:612).
Förutsättningar för sanktionsavgift
3 § En sanktionsavgift ska tas ut av den som har lämnat en oriktig uppgift eller inte fullgjort en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden som följer av lag eller förordning, om det har lett, eller hade kunnat leda, till att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd betalas ut eller tillgodoräknas felaktigt.
Avgift enligt första stycket får bara tas ut om det klart framgår
1. att en uppgift är osann eller ofullständig, eller
2. att anmälningsskyldigheten inte har fullgjorts i rätt tid.
4 § En uppgift ska inte anses oriktig om den är uppenbart orimlig eller om den tillsammans med övriga uppgifter som har lämnats utgör ett tillräckligt underlag för en korrekt utbetalning eller ett korrekt
tillgodoräknande. En uppgift ska inte heller anses oriktig om den har lämnats i ett annat ärende än det som sanktionsavgiften avser.
Undantag från sanktionsavgift
5 § En sanktionsavgift får inte tas ut av den som avses i 3 § om den ekonomiska förmånen eller det ekonomiska stödet inte avser eller betalas ut till denne.
En avgift får inte heller tas ut av den som lämnar en uppgift eller är anmälningsskyldig i egenskap av
1. särskilt förordnad vårdnadshavare enligt 6 kap. föräldrabalken,
2. förordnad förmyndare enligt 10 kap. föräldrabalken,
3. god man eller förvaltare enligt 11 kap. föräldrabalken,
4. anhörigbehörig enligt 17 kap. föräldrabalken,
5. god man enligt lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn, eller
6. framtidsfullmaktshavare enligt lagen (2017:310) om framtidsfullmakter.
6 § En sanktionsavgift får inte tas ut om
1. det underlag som anges i 9 § första stycket uppgår till ett obetydligt belopp,
2. den som har lämnat en oriktig uppgift eller inte fullgjort en anmälningsskyldighet frivilligt rättar uppgiften eller fullgör anmälningsskyldigheten innan förmånen eller stödet har betalats ut eller tillgodoräknats,
3. den anmälningsskyldighet som anges i 3 § har fullgjorts av någon annan.
Hinder mot beslut om sanktionsavgift
7 § En sanktionsavgift får inte beslutas om den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten redan omfattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse för brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612), som avser samma fysiska person som sanktionsavgiften skulle tas ut av.
8 § En sanktionsavgift får inte beslutas om den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten redan ligger till grund för en anmälan om brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612) eller en av någon annan anledning inledd förundersökning om sådant brott, om anmälan eller förundersökningen avser samma fysiska person som avgiften skulle tas ut av.
Ett hinder enligt första stycket upphör om åklagare har beslutat att lägga ner eller inte inleda en förundersökning, att inte väcka åtal eller om den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten på annat sätt inte längre är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt.
Hur sanktionsavgiften ska bestämmas
9 § Underlaget för sanktionsavgiften utgörs av den ekonomiska förmån eller det ekonomiska stöd, före eventuellt avdrag för skatt, som har, eller skulle ha, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt på grund av att en oriktig uppgift har lämnats eller att en anmälningsskyldighet inte har fullgjorts.
Sanktionsavgiften ska bestämmas till 25 procent av det underlag som anges i första stycket.
10 § Sanktionsavgiften ska sättas ner helt eller delvis om det är oskäligt att avgiften tas ut med fullt belopp.
Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om
1. det handlande eller den underlåtenhet som har lett till att en sanktionsavgift ska tas ut kan antas ha berott på ålder, hälsa eller liknande förhållanden,
2. en oskäligt lång tid har gått efter att den som avgiften ska tas ut av har fått tillfälle att yttra sig, utan att denne kan lastas för dröjsmålet, eller
3. avgiftens storlek inte står i rimlig proportion till felaktigheten.
Beslut om sanktionsavgift
11 § Beslut om sanktionsavgift fattas av den statliga myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutar om den förmån eller det stöd som sanktionsavgiften avser.
Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.
Handläggning av ärenden
12 §Förvaltningslagen (2017:900) ska tillämpas när en arbetslöshetskassa handlägger ärenden om sanktionsavgifter och vid överklagande av beslut enligt denna lag. Arbetslöshetskassan ska då jämställas med en myndighet.
Delgivning får användas vid arbetslöshetskassornas handläggning av ärenden enligt denna lag.
13 § Innan en sanktionsavgift beslutas ska den som avgiften ska tas ut av ges tillfälle att yttra sig.
En sanktionsavgift får inte beslutas, om den som avgiften ska tas ut av inte har getts tillfälle att yttra sig inom fem år från den dag då överträdelsen ägde rum.
Överklagande
14 § Beslut om sanktionsavgift får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
15 § Det allmänna ombudet för socialförsäkringen får, om avgiften inte avser premiepension, överklaga Försäkringskassans, Pensionsmyndighetens och domstols beslut om sanktionsavgift. Ombudet får vid överklagande av en domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får överklaga en arbetslöshetskassas och domstols beslut om sanktionsavgift. Inspektionen får vid överklagande av en domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part.
16 § Beslut om sanktionsavgift överklagas till den förvaltningsrätt som prövar ett beslut om den förmån eller det stöd som avgiften avser. Centrala studiestödsnämndens beslut överklagas till den förvaltningsrätt som anges i 6 kap. 10 § studiestödslagen (1999:1395).
17 § Om en enskild överklagar en arbetslöshetskassas beslut om sanktionsavgift ska kassan vara den enskildes motpart.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. Inspektionen för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdomstolen.
Verkställighet
18 § Beslut om sanktionsavgift får verkställas när det har fått laga kraft.
En arbetslöshetskassas beslut om sanktionsavgift ska anses som ett sådant beslut av förvaltningsmyndighet som utgör en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 a utsökningsbalken.
En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.
19 § Försäkringskassan ska hantera Pensionsmyndighetens fordringar avseende sanktionsavgifter enligt denna lag.
Underrättelseskyldighet
20 § Åklagare ska, i fråga om en oriktig uppgift eller underlåtenhet, underrätta den statliga myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som, utifrån samma oriktiga uppgift eller underlåtenhet, kan besluta om sanktionsavgift, om beslut som avses i 7 § och 8 § andra stycket. Detsamma gäller om det på annat sätt än genom en anmälan från den statliga myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan har inletts en förundersökning om brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612).
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
2. En sanktionsavgift får beslutas endast för överträdelser som ägt rum efter ikraftträdandet.
3. Äldre bestämmelser i bidragsbrottslagen (2007:612) gäller fortfarande för överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet.
1.2. Förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612)
Härigenom föreskrivs i fråga om bidragsbrottslagen (2007:612)
dels att 6 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 8 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §1
Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslöshetskassor ska göra anmälan till
Polismyndigheten om det kan miss-
tänkas att brott enligt denna lag har begåtts.
Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslöshetskassor ska göra anmälan till
åklagare om det kan misstänkas
att brott enligt denna lag har begåtts.
Brott som anges i 3 § eller som överstiger ett halvt prisbasbelopp, ska alltid anmälas. Andra brott får anmälas endast om det finns särskilda skäl.
Med prisbasbelopp avses det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gällde det år då brottet begicks.
8 §
Om en sanktionsavgift enligt lagen ( 2024:000 ) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område har beslutats får åklagare inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma fysiska person i fråga om den oriktiga uppgift eller underlåtenhet som ligger till grund för beslutet om sanktionsavgift. Detta gäller även när en fysisk
1 Senaste lydelse 2019:652.
person har krävts på betalning av en sanktionsavgift som avser en juridisk person.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
1.3. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
dels att bilagan till lagen ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 40 kap. 7 d §, och närmast
före 40 kap. 7 d § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
40 kap.
Sanktionsavgifter på välfärdssystemens område
7 d §
För uppgifter i ärende om sanktionsavgift enligt lagen ( 2024:000 ) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område ska samma sekretessbestämmelser tillämpas som gäller för uppgifter i ärende eller verksamhet avseende den förmån eller det stöd som sanktionsavgiften hänför sig till.
Sekretess gäller inte för beslut om sanktionsavgift.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.
Bilaga 1
I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ
Arbetslöshetskassor enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor
Verksamhet
prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning (SFS 1997:238)
och av ärenden om medlems-
avgift för arbetslös medlem (SFS 1997:239)
Besiktningsorgan enligt fordonslagen (2002:574)
fordonskontroll (SFS 2002:574)
Föreslagen lydelse
I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ
Arbetslöshetskassor enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor
Verksamhet
prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning (SFS 1997:238), ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem (SFS 1997:239)
1 Senaste lydelse 2021:544.
Nuvarande lydelse
och av ärenden om sanktionsavgift (SFS 2024:000)
Besiktningsorgan enligt fordonslagen (2002:574)
fordonskontroll (SFS 2002:574)
1.4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten
Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §1
En kommunal myndighet får behandla personuppgifter för
1. handläggning av ärenden om bistånd och annat stöd samt genomförande av beslut om bistånd, stödinsatser, vård och behandling samt annan social service som följer av bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och 2 kap. 7 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter,
2. faderskapsutredningar, utredning om vårdnad av barn, adoptionsärenden samt annan verksamhet inom familjerätten som följer av bestämmelserna i föräldrabalken,
3. handläggning av ärenden och annan verksamhet som följer av bestämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
4. handläggning av ärenden om insatser och för särskilda uppgifter som följer av bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,
5. handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade,
6. handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av socialnämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl.,
7. handläggning av ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar,
8. handläggning av ärenden och annan verksamhet inom socialtjänsten som utförs vid kommunal invandrarbyrå,
9. handläggning av ärenden som följer av bestämmelserna i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och
9. handläggning av ärenden som följer av bestämmelserna i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och körkortsförordningen (1998:980),
1 Senaste lydelse 2018:457.
körkortsförordningen ( 1998:980 ),
och
10. tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamheten.
10. tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamheten, och
11. handläggning av ärenden om sanktionsavgift enligt lagen ( 2024:00 ) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område.
Vid handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade och som följer av bestämmelserna i körkortsförordningen får en kommunal myndighet inte behandla andra sådana känsliga personuppgifter som avses i 7 § första stycket 2 lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten än uppgifter som rör hälsa.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
1.5. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
För handläggning av ärenden, för planering, metodutveckling, tillsyn, uppföljning, resultatredovisning, utvärdering av verksamheten, kontroll av ekonomiskt stöd till arbetsgivare och enskilda som tar del av insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten samt för samarbete inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet enligt 4 § 1, 3, 4 och 6 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får i fråga om arbetssökande och andra personer som omfattas av verksamheten endast följande personuppgifter behandlas:
1. namn, kön, person- eller samordningsnummer, adress, e-postadress, telefonnummer och andra kontakt- och identifieringsuppgifter,
2. löne- och kontouppgifter,
3. medborgarskap och födelseland,
4. uppgifter om arbetslöshet, tidsperiod då en person är eller har varit anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen och tillhörighet till arbetslöshetskassa enligt registrering,
5. uppgifter om inresedatum till Sverige, ansökan om uppehållstillstånd, folkbokföringsdatum, arbetstillstånd och uppehållstillstånd eller uppehållskort,
6. önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställningsform och varaktighet samt uppgifter om körkort, tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet, tidigare arbetsgivare, språkkunskaper, speciell kompetens och andra uppgifter som har betydelse vid arbetssökning,
1 Senaste lydelse 2022:40.
7. uppgifter om behov av språk-, syn- eller teckentolk, arbetshjälpmedel eller särskild anpassning av insatser,
8. uppgifter om tidpunkter, händelser och innehåll i kontakter med den offentliga arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer,
9. uppgifter om den arbetssökande som rapporteras in av en kompletterande aktör, en myndighet eller en arbetsgivare,
10. uppgifter som behövs som underlag för beslut om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program eller insatser eller för beslut om nystartsjobb,
11. uppgifter om eller med betydelse för anvisning till arbetsmarknadspolitiska program eller insatser, beslut om nystartsjobb eller innehåll i och omfattning av arbetsmarknadspolitiska program eller insatser,
12. uppgifter med betydelse för handläggningen av ärenden enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser samt uppgifter om ersättning från arbetslöshetskassa och om samordning med andra förmåner,
13. uppgifter om sökta arbeten, anvisningar att söka arbete och resultatet av anvisningarna,
14. uppgifter om att den arbetssökande verkställer eller har verkställt ett fängelsestraff, huruvida verkställigheten sker eller har skett i anstalt eller genom elektronisk intensivövervakning, tidpunkt för åtgärder enligt 11 kap. 1 § fängelselagen (2010:610), tidpunkt för villkorlig frigivning och prövotid för skyddstillsyn,
15. uppgifter om språkkunskaper, yrkeskunskaper eller andra uppgifter som har betydelse för utfärdande av ett kunskapscertifikat enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, och
15. uppgifter om språkkunskaper, yrkeskunskaper eller andra uppgifter som har betydelse för utfärdande av ett kunskapscertifikat enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,
16. uppgifter om eller med betydelse för handläggning av ärenden om sanktionsavgift enligt lagen ( 2024:00 ) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område, och
16. andra uppgifter som har
lämnats i ett ärende eller som är absolut nödvändiga för handläggningen av ett ärende.
17. andra uppgifter som har
lämnats i ett ärende eller som är absolut nödvändiga för handläggningen av ett ärende.
Första stycket gäller även behandling av personuppgifter om en arbetssökandes barn, make, maka eller sambo eller annan närstående person, om uppgifterna har betydelse i ett ärende om ersättning enligt förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser eller i ett ärende om etableringsinsatser enligt förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.
Personuppgifter som avses i första stycket och som avser en arbetssökandes barn, make, maka eller sambo eller annan närstående person får även behandlas i andra ärenden än som anges i andra stycket om uppgifterna är absolut nödvändiga för handläggningen av ärendet.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten
Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §1
Vid myndigheten handläggs följande mål:
1. mål om brott mot 11 kap. brottsbalken, lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrottslagen (1971:69) och aktiebolagslagen (2005:551),
2. mål om brott mot 9 kap.1–3 §§brottsbalken, om gärningen rör EU:s finansiella intressen, och 9 kap. 3 b § brottsbalken,
3. mål om brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) ,
3. mål om brott mot lagen
(2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter,
4. mål om brott mot lagen
(2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter,
4. mål om brott mot lagen
(2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden,
5. mål om brott mot lagen
(2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden,
5. mål om brott mot lagen
(2020:548) om omställningsstöd, och
6. mål om brott mot lagen
(2020:548) om omställningsstöd, och
6. mål om brott vars hand-
läggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.
7. mål om brott vars hand-
läggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.
Mål om brott som bör handläggas vid myndigheten med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av
1 Senaste lydelse 2020:1269.
stor omfattning får övertas av Ekobrottsmyndigheten efter framställning från Åklagarmyndigheten.
Mål som avses i första stycket och som 2 eller 4 § förordningen (2014:1106) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare är tillämplig på och mål som rör brott av anställda vid Ekobrottsmyndigheten handläggs vid Åklagarmyndigheten.
Om ett mål rör både brottslighet som avses i första eller andra stycket och annan brottslighet (blandad brottslighet), handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast.
Är det osäkert var ett mål ska handläggas, avgörs frågan av riksåklagaren.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för anmälan om brott som gjorts enligt 6 § bidragsbrottslagen (2007:612) före ikraftträdandet.
1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Senast den 1 mars vart tredje år, med start 2023, ska Ekonomistyrningsverket för regeringen redovisa
– en fördjupad lägesbeskrivning som innehåller en redogörelse för resultaten av genomförda omfattningsstudier,
– en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,
– analyser av orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen,
– analyser av hanteringen av sanktionsavgifter enligt lagen ( 2024:000 ) om sanktionsavgifter på välfärdssystemens område och misstänkta brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612) avseende sådana utbetalningar som avses i 2 § och vilka brottsförebyggande effekter hanteringen haft samt Ekobrottsmyndighetens hantering av anmälda bidragsbrott,
– vilka åtgärder som har vidtagits för att säkerställa korrekta utbetalningar och vilken effekt de haft,
– hur digitalisering och ny teknik har använts för att säkerställa korrekta utbetalningar, och
– resultaten av genomförda attitydundersökningar och hur dessa kan användas för att förhindra felaktiga utbetalningar.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.
2. Utredningens uppdrag och arbete
2.1. Utredningsuppdraget
Utredningens uppdrag består i att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Syftet med översynen är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering för att därigenom minska antalet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i de ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av myndigheterna. Direktiven för utredningens arbete finns i bilaga 1.
I utredningens uppdrag ingår bland annat att
- kartlägga behov och identifiera förbättringsområden för att möjliggöra en ändamålsenlig och effektiv hantering av bidragsbrott mot de utbetalande myndigheterna,
- analysera och föreslå hur samverkan mellan myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612) och Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten respektive andra relevanta aktörer bör utformas samt hur kunskap och kompetens bäst tillvaratas för att möjliggöra en ändamålsenlig och effektiv hantering av misstänkta bidragsbrott,
- analysera hur förmågan att förebygga och bekämpa bidragsbrott mot de utbetalande myndigheterna kan stärkas och om så bedöms lämpligt lämna förslag som beaktar om ansvar eller befogenheter ska flyttas över från en eller flera av de brottsutredande myndigheterna till de utbetalande myndigheterna eller om de utbetalande myndigheterna ska få en mer stödjande roll i enlighet med förslagen i tidigare utredningar och redovisningar inom området, och
- analysera för- och nackdelar med och lämna förslag om ett administrativt sanktionssystem för vissa bidragsbrott.
Uppdraget ska, enligt direktiven, slutredovisas senast den 31 augusti 2023. En delredovisning avseende Försäkringskassan ska göras senast den 15 juni 2022.
2.2. Genomförande av uppdraget
Vi inledde vårt arbete i augusti 2021. Arbetet har därefter bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med gruppen av sakkunniga och experter. För att ta fram detta delbetänkande har utredningen sammanträtt vid sammanlagt sju tillfällen.
Enligt direktiven ska utredaren samråda med Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, övriga berörda myndigheter och andra för sammanhanget relevanta aktörer. Sådant samråd har i huvudsak fullgjorts genom experterna. Därutöver har möten genomförts med Åklagarmyndigheten den 19 november 2021 och den 3 februari 2022, med Polismyndigheten den 26 november 2021 och den 2 december 2021, med Försäkringskassan den 6 december 2021, den 10 februari 2022, den 31 mars 2022 och den 26 april 2022, med Ekobrottsmyndigheten den 10 december 2021, den 26 januari 2022 och den 7 april 2022 samt med Pensionsmyndigheten den 9 maj 2022.
Sekretariatet har även haft möten med företrädare för Brottsförebyggande rådet den 29 november 2021, för Ekonomistyrningsverket den 30 november 2021, för Skatteverket den 6 december 2021, för Inspektionen för socialförsäkringen den 7 december 2021 och för Sveriges Kommuner och Regioner den 21 januari 2022. På initiativ av föreningen Sveriges socialchefer har ett möte ägt rum den 4 mars 2022.
Enligt direktiven ska utredaren även hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Den 9 november 2021 deltog delar av sekretariatet i ett möte med den utredning som tillsatts för att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och
arbetslöshetskassor (Fi 2021:B). Sekretariatet, eller delar av det, har även sammanträffat med delegationen mot arbetslivskriminalitet den 20 december 2021 och med VAB-utredningen den 21 december 2021.
Utredaren har också deltagit i möte som hållits inom initiativet MUR (Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter) den 12 oktober 2021. Delar av sekretariatet har även genomfört enskilda möten med olika företrädare för MUR den 5 respektive den 19 november 2021.
Utredaren deltog den 1 december 2021 i en hearing om brott mot välfärdssystemen som anordnades av SNS och där också delar av sekretariatet närvarade som åhörare. Delar av sekretariatet deltog vid Stora Branschgruppens webbinarium Sekretess – fortsatt öppen dörr för kriminella? den 3 december 2021.
Utöver fysiska och digitala möten har vi även haft underhandskontakter med expertgruppen, berörda myndigheter och andra relevanta aktörer. Vi har även skickat ut frågor till ett antal kommuner, för att ta del av den erfarenhet av att hantera felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott som kommuner har. Slutligen har vi även ställt frågor till Sveriges a-kassor angående den organisationens och de enskilda arbetslöshetskassornas erfarenheter på området.
2.3. Avgränsningar och förtydliganden
Utredningens direktiv beskrivs kortfattat i avsnitt 2.1 och finns, som nämnts, i dess helhet i bilaga 1.
Uppdraget består i huvudsak av två delar, en del med en kartläggning och en analys av behov och en del med förslag på åtgärder. I den del av direktiven som rör kartläggning och behovsanalys talas det om de utbetalande myndigheterna som omfattas av bidragsbrottslagen, det vill säga Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. I de delar av direktiven som gäller åtgärdsförslag talas det å ena sidan om de brottsutredande och utbetalande myndigheternas arbete med bidragsbrott, å andra sidan om de utbetalande myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas möjlighet att utfärda administrativa sanktioner. Även om vår kartläggning har de utbetalande myndigheterna som fokus har vi valt att i viss utsträckning också titta på hur arbetet med miss-
tänkta bidragsbrott ser ut hos kommunerna, arbetslöshetskassorna och de brottsutredande myndigheterna (Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten). I viss mån har vi även kartlagt tillsynsmyndigheters (Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen och Inspektionen för vård och omsorg) arbete med felaktiga utbetalningar.
Det kan redan här nämnas att vi i huvudsak benämner de utbetalande myndigheterna med de beslutande myndigheterna. Detta för att undvika förväxling med den nya myndigheten för utbetalning från välfärdssystemen, Utbetalningsmyndigheten, som ska inrättas (se avsnitt 4.3.8). Med beslutande myndighet avser vi då de fem myndigheterna som beslutar om utbetalningar från välfärdssystemen och som också omfattas av bidragsbrottslagen, nämligen Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Utöver de myndigheter som vi benämner de beslutande myndigheterna kan också, som bekant, kommuner och arbetslöshetskassor besluta om utbetalningar som omfattas av bidragsbrottslagen. Dessa omnämns därför särskilt vid sidan av de beslutande myndigheterna. I viss mån avviker vi från denna terminologi i kapitel 8 eftersom med uttrycket beslutande myndighet i det sammanhanget även skulle kunna avse den myndighet som beslutar om sanktionsavgift. Som en följd av det påverkas begreppsanvändningen i kapitel 1 och 13.
Uppdraget att se över möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott omfattar enligt vår uppfattning i första hand processen från det att den beslutande myndigheten får en impuls om att en utbetalning kan vara felaktig till dess att ett brott utreds och lagförs. Det är också så vi valt att se på processen i delbetänkandet. Vi kommer därför inte mer ingående att kartlägga och analysera vilka förebyggande åtgärder som kan vara viktiga för att säkerställa korrekta utbetalningar eller hur myndigheterna arbetar med att upptäcka bidragsbrott. Vi tittar inte heller närmare på hur arbetet med kontroller i efterhand kan effektiviseras. Sådana frågor kan vara viktiga för att säkerställa att rätt ersättning kommer rätt person och rätt företag till del, men utgör inte primärt en del av arbetet med att bekämpa bidragsbrott. En ändamålsenlig och effektiv hantering av misstänkta bidragsbrott och felaktiga utbetalningar som misstänks bero på att någon lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden kan emellertid leda till att antalet felaktiga utbetalningar som beror på den enskilde minskar.
Under arbetets gång har vi insett att den avgränsning som görs i direktiven till att delredovisningen ska avse Försäkringskassan inte har varit möjlig att göra. Särskilt frågorna om vilken eller vilka myndigheter som ska utreda bidragsbrott och om möjligheten att utfärda sanktionsavgifter har bärighet på alla felaktiga utbetalningar som beror på den enskilde, oavsett vem som beslutat om förmånen eller stödet. Det har inte varit möjligt, eller ens lämpligt, att utreda och föreslå åtgärder som enbart tar sikte på utbetalningar från Försäkringskassan. Betänkandet är därför mer generellt utformat när det gäller vilka utbetalningar från välfärdssystemen som omfattas, även om kartläggningen till viss del är mer ingående när det gäller Försäkringskassans verksamhet. Detta eftersom det är Försäkringskassan som administrerar flest förmåns- och stödsystem som omfattas av bidragsbrottslagen och som också anmäler flest misstänkta bidragsbrott.
I olika sammanhang har det framhållits att brottsförebyggande åtgärder är en viktig del i att bekämpa bidragsbrott. Utifrån våra direktiv och de avgränsningar vi har gjort för detta delbetänkande har det inte varit möjligt att närmare belysa sådana frågor. Det som omfattas av detta delbetänkande är i huvudsak frågor om hur felaktiga utbetalningar som beror på den enskilde och misstänkta bidragsbrott hanteras, utreds och sanktioneras. Det kan möjligen finnas anledning att återkomma till frågor av mer brottsförebyggande karaktär i slutbetänkandet. Då kommer även frågan om bidragsspärr att behandlas (se avsnitt 7.5.4). I viss mån kan det kanske också finnas anledning att återkomma till frågor som har anknytning till inrättandet av ett administrativt sanktionsavgiftssystem, som till exempel frågor om ett gemensamt register för beslutade avgifter och om gallring av personuppgifter i ärenden om sanktionsavgifter. Det kan även finnas skäl att återkomma till frågan om tillsyn över handläggningen av sådana ärenden och om tillsynsmyndigheternas personuppgiftsbehandling (se avsnitt 8.16.7).
Förslaget om ett system med administrativa sanktionsavgifter förutsätter att berörda myndigheter arbetar ändamålsenligt med att underlätta för den enskilde att lämna korrekta uppgifter vid ansökan och att anmäla ändrade förhållanden under tid som han eller hon mottar ersättning. Att det blir rätt från början i handläggningen av ett ärende är vidare en effektiv åtgärd för att förhindra felaktiga utbetalningar. För att motverka att förslaget om ett administrativt
sanktionssystem drabbar enskilda på ett oproportionerligt sätt och i syfte att förstärka det förebyggande arbetet, kan det – utöver vad som föreslås i avsnitt 10.2.5 – finnas anledning att återkomma till dessa frågor i slutbetänkandet.
3. Bakgrund
3.1. Inledning
I detta kapitel ges en översiktlig bakgrund till de delar som är viktiga att ha som utgångspunkt för vårt uppdrag. För att sätta utredningen i sitt sammanhang börjar vi med en summarisk beskrivning av dagens regelverk om brott mot välfärdssystemen med utgångspunkt i bidragsbrottslagen (2007:612). Sedan följer en överskådlig redogörelse för de myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som omfattas av bidragsbrottslagen och deras uppdrag och organisation. En kort redovisning görs sedan av den handläggning som sker hos de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna från det att en ansökan om förmån eller stöd inkommer till att en polisanmälan görs. Vi beskriver därefter de aktuella brottsutredande myndigheternas uppdrag och organisation och deras handläggning från polisanmälan till eventuellt lagföringsbeslut. Därefter följer en kort beskrivning av dagens ansvarsfördelning mellan de brottsutredande myndigheterna. Avslutningsvis beskriver vi några tillämpningsfrågor som har betydelse för utredningen.
3.2. Bidragsbrottslagen
Bidragsbrottslagen började gälla den 1 augusti 2007. Syftet med lagen var att åstadkomma ett bättre straffrättsligt skydd för välfärdssystemen och därigenom bevara förtroendet för systemen och skydda de offentliga finanserna. Utbetalningarna från välfärdssystemen är av avgörande betydelse för enskildas försörjning och staten har begränsade möjligheter till kontroll, eftersom utbetalning måste ske på kort tid. Det bedömdes vidare förekomma en omfattande brottslighet mot välfärdssystemen som ledde till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. Välfärdssystemens särdrag i förhållande till andra statliga
utbetalningar och liknande betalningar på det privata området ansågs motivera ett starkare straffrättsligt skydd. När lagen infördes gjordes bedömningen att den skulle omfatta de mest centrala förmånerna i hela välfärdssystemet.1 Sedan dess har tillämpningsområdet utvidgats (se avsnitt 3.7.1).
Bidragsbrottslagen omfattar bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa och som betalas ut till en enskild person (ekonomisk förmån). Lagen gäller även för sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd).2
En person som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon enligt lag eller förordning är skyldig att anmäla, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp, döms för bidragsbrott till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa döms i stället till böter eller fängelse i högst sex månader.3 Om brottet är grovt, döms för grovt bidragsbrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar, eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Se avsnitt 3.7.3 om i vilka situationer ett brott kan anses som grovt.4
Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som beskrivs i bestämmelsen om bidragsbrott, döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst ett år. Om gärningen med hänsyn till beloppet, risken för slutlig ekonomisk skada och övriga omständigheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar.5
Den som före utbetalning eller tillgodoräknande av en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd frivilligt vidtar en åtgärd som leder
1Bidragsbrottslag, prop. 2006/07:80, s. 67 f. 21 § bidragsbrottslagen (2007:612). 32 § bidragsbrottslagen. 43 § bidragsbrottslagen. 54 § bidragsbrottslagen.
till att ett korrekt beslut om förmånen eller stödet kan fattas, döms inte till ansvar för bidragsbrott eller vårdslöst bidragsbrott.6
Myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen, kommuner och arbetslöshetskassor är skyldiga att anmäla till Polismyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt bidragsbrottslagen har begåtts.7
Innan bidragsbrottslagen infördes var brottsbalkens bestämmelser om bedrägeri (se beskrivning nedan) tillämpliga på vissa former av bidragsfusk. Dessa bestämmelser är inte anpassade efter de särskilda förutsättningar som råder vid utbetalningar av bidrag och andra ekonomiska förmåner från välfärdssystemen. Regleringen av bedrägeribrottet förutsätter ett aktivt vilseledande, vilket är svårt att visa när en förmån felaktigt betalas ut för att en person inte har anmält ändrade förhållanden. I förhållande till bedrägeribestämmelserna ger bidragsbrottslagen ett utökat straffrättsligt skydd för förmåner och stöd som omfattas av välfärdssystemen. Ett bidragsbrott kan vara fullbordat redan när felaktiga uppgifter har lämnats, eller ändrade förhållanden inte har anmälts, till skillnad från ett bedrägeri, som också förutsätter att det har skett en förmögenhetsöverföring för att brottet ska vara fullbordat, se nedan. Bidragsbrott kan som nämnts, till skillnad från bedrägeri, begås av grov oaktsamhet. Skyldigheten i bidragsbrottslagen för de myndigheter som omfattas av lagen och för kommuner och arbetslöshetskassor att anmäla till Polismyndigheten om det kan misstänkas att ett bidragsbrott har begåtts finns inte för bedrägeribrott.8
3.3. Brottsbalken
Även efter att bidragsbrottslagen trädde i kraft kan bestämmelser i brottsbalken tillämpas för vissa brott som begås mot de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. I konkurrenshänseende har dock alltid bidragsbrottslagen genom de speciella brottsförutsättningar som ställs upp (lex specialis) företräde framför brottsbalkens bestämmelser.
65 § bidragsbrottslagen. 76 § bidragsbrottslagen. 8Ett starkare skydd för välfärdssystemen, prop. 2018/19:132, s. 13.
3.3.1. Bedrägeri
För bedrägeri döms enligt 9 kap. 1 § brottsbalken den som genom vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i dess ställe. För bedrägeri döms också den som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan. Påföljden för bedrägeri är fängelse i högst två år.
Är brottet, med hänsyn till skadans omfattning och övriga omständigheter vid brottet att anse som ringa, döms för ringa bedrägeri till böter eller fängelse i högst sex månader.
Är bedrägeribrottet att anse som grovt, döms för grovt bedrägeri till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Omständigheter som kan innebära att brottet bedöms som grovt är till exempel att den enskilde har använt en falsk handling eller att det varit fråga om stora belopp.9 Även försök till bedrägeri och grovt bedrägeri är straffbart.10
3.3.2. Urkundsförfalskning
Den som obehörigen framställer en falsk urkund genom att skriva en annan persons namn eller genom att falskeligen skaffa någon annans underskrift eller falskeligen ändrar eller fyller ut en äkta urkund döms för urkundsförfalskning.11 Detta gäller under förutsättning att åtgärden innebär fara i bevishänseende. Det betyder att urkunden måste ha betydelse för den beslutande myndighetens beslut om stöd eller förmån.
För att utgöra en urkund ska handlingen ha ett bevisvärde, vara av originalkaraktär och det ska i efterhand gå att kontrollera vem som är avsändare. Exempel på urkunder är kontrakt, intyg och alla andra handlingar som kan ha betydelse som bevis. Även elektroniska handlingar omfattas av urkundsbegreppet.12
99 kap.1–3 §§brottsbalken. 109 kap. 11 § brottsbalken. 1114 kap. 1 § brottsbalken. 12 Bäcklund, Agneta med flera, Brottsbalken (1 januari 2018, JUNO), kommentaren till 14 kap. 1 §.
Påföljden för urkundsförfalskning är fängelse i högst två år. Är brottet att anse som ringa, döms för förvanskning av urkund till böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet att anse som grovt, döms för grov urkundsförfalskning till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.13 Även försök till urkundsförfalskning är straffbart.14
3.3.3. Missbruk av urkund
För missbruk av urkund döms den som sanningslöst åberopar pass, betyg, identitetshandling eller annan sådan för enskild person utställd urkund såsom gällande för sig eller annan person eller lämnar ut sådan urkund för att missbrukas på det sättet, om åtgärden innebär fara i bevishänseende.15 Det betyder att kopian måste ha betydelse för de beslutande myndigheternas beslut om ersättning, stöd, bidrag, lån, pension eller förmån, och att det ska vara rimligt att uppfatta kopian som riktig.
Påföljden för missbruk av urkund är böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.16
3.3.4. Osann försäkran och vårdslös försäkran
Den som på annat sätt än muntligen lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen, när uppgiften enligt lag eller annan författning lämnas på heder och samvete eller under annan liknande försäkran, döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för osann försäkran. Om en enskild inte har uppsåt men har varit grovt oaktsam kan han eller hon dömas för vårdslös försäkran.17
Det krävs att de osanna uppgifterna eller förtigandet av sanningen innebär fara i bevishänseende. Det betyder att uppgifterna måste ha betydelse för den beslutande myndighetens beslut om förmån eller stöd.
1314 kap.1–3 §§brottsbalken. 1414 kap. 13 § brottsbalken. 1515 kap. 12 § brottsbalken. 1615 kap. 12 § brottsbalken. 1715 kap. 10 § brottsbalken.
För att denna bestämmelse ska vara tillämplig krävs att det finns en bestämmelse som ger den beslutande myndigheten rätt att begära att en enskild ska lämna uppgifterna på heder och samvete.18
Påföljden för osann försäkran är böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst två år. Påföljden för vårdslös försäkran är böter eller fängelse i högst sex månader.19
3.3.5. Osant intygande och brukande av osann urkund
Den som i ett intyg eller en annan urkund lämnar osann uppgift om vem han eller hon är eller om annat än egna angelägenheter eller för skens skull upprättar en urkund rörande rättshandling döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för osant intygande. Den som åberopar eller på annat sätt använder en sådan osann urkund döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för brukande av osann urkund.20 Det krävs att de osanna uppgifterna innebär fara i bevishänseende, vilket här betyder att uppgifterna måste ha betydelse för den beslutande myndighetens beslut om förmån eller stöd.
Påföljden för osant intygande och brukande av osann urkund är böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet med hänsyn till att det innefattar missbruk av tjänsteställning eller annars att anse som grovt döms till fängelse i högst två år.21
3.4. Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Lagen gäller samma ekonomiska förmåner och stöd som bidragsbrottslagen och började gälla den 1 juni 2008. Syftet med lagen är att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar.
Underrättelseskyldigheten gäller för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten,
18 Jämför exempelvis 110 kap. 4 § socialförsäkringsbalken som gäller för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. 1915 kap. 10 § brottsbalken. 2015 kap. 11 § brottsbalken. 2115 kap. 11 § brottsbalken.
CSN, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Skatteverkets underrättelseskyldighet gäller dock inte i myndighetens brottsutredande verksamhet.
Skyldigheten innebär att om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Underrättelseskyldigheten gäller dock inte om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan finnas om den myndighet eller organisation som har fattat beslutet redan känner till felaktigheten eller om det är fråga om ett försumbart belopp.22 Bedömningen av om det finns särskilda skäl ska vara restriktiv. Omständigheter som har att göra med en myndighets eller organisations arbetssituation, till exempel ärendeanhopningar, utgör aldrig särskilda skäl.23
Underrättelseskyldigheten avser inte bara felaktiga utbetalningar på grund av brott. Även oavsiktliga fel begångna av antingen den enskilde eller den utbetalande aktören omfattas. Av underrättelsen ska det framgå vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Några formkrav för underrättelsen finns inte. Underrättelseskyldigheten är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL).
3.5. Beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor
3.5.1. Uppdrag och organisation
Försäkringskassan
Försäkringskassans uppdrag framgår av förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Myndigheten är ansvarig förvaltningsmyndighet för de delar av socialförsäkringen och andra förmåner och ersättningar som den enligt lag eller förordning ska administrera. Försäkringskassans verksamhet består huvudsakligen i att
22 2–3 §§ lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 23Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, prop. 2007/08:48, s. 28.
besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för.24 Under 2021 betalade Försäkringskassan ut 252 miljarder kronor i bidrag och ersättningar.25
Försäkringskassan ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Försäkringskassan ska också samverka med berörda myndigheter, kommuner och landsting samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och därvid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs. Myndigheten ska delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.26
Försäkringskassan hade 14 344 anställda vid utgången av 2021 på ett 60-tal orter i Sverige. I december 2021 bestod Försäkringskassan av styrelse, generaldirektör, överdirektör och tolv avdelningar. Försäkringskassan är organiserad i försäkringsavdelningar och övriga avdelningar. Försäkringsavdelningarna har huvudansvaret för att
- utreda rätten till, besluta om och betala ut förmåner, bidrag och andra ersättningar,
- ge information och service,
- motverka felaktiga utbetalningar, och
- motverka brott mot socialförsäkringen.
Övriga avdelningar har en stödjande eller styrande funktion.27
Pensionsmyndigheten
Pensionsmyndighetens uppdrag regleras i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. Myndigheten ansvarar för att administrera och betala ut den allmänna pensionen samt betala ut bostadstillägg för pensionärer och efterlevandeförmåner. I myndighetens uppdrag ingår också att ge såväl generell som individuell information om pensionen.28 Utbetalningarna av pensioner och pensionsrelaterade förmåner uppgick 2021 till cirka 388 miljarder kronor.29
241 § förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. 25Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 13. 26 2 och 5 §§ förordningen med instruktion för Försäkringskassan. 27Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 4 f. 281 och 2 §§ förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. 29Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 14.
Pensionsmyndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Pensionsmyndigheten ska också samverka med berörda myndigheter, kommuner samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet.30
Pensionsmyndigheten har 1 576 anställda på åtta orter runt om i landet. Myndigheten leds av en styrelse som är utsedd av regeringen. Pensionsmyndigheten har sju avdelningar.31
CSN
Myndighetens uppdrag regleras i förordningen (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden. CSN har i uppdrag att administrera studiestöd och andra stöd till enskilda som enligt lag eller förordning ska hanteras av myndigheten. CSN hanterar studiestöd32, hemutrustningslån33, körkortslån, kostnadsersättning till elever i gymnasial lärlingsutbildning, RG-bidrag och TUFF-ersättning.34Myndigheten är också statistikansvarig myndighet för studiestödet.35I instruktionen för CSN anges uttryckligen att myndigheten ska säkerställa att återkrav betalas och att de lån som myndigheten administrerar betalas tillbaka. Myndigheten ska vidare motverka bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs.36
Under 2021 betalade CSN ut 49 miljarder kronor i studiestöd. Av utbetalningarna var lånedelen 25,4 miljarder kronor och bidragsdelen 23,7 miljarder kronor. CSN betalade även ut 33 miljoner kronor i hemutrustningslån och 44 miljoner kronor i körkortslån.37
Vid utgången av 2021 var 1 114 personer anställda på CSN som har kontor på elva orter i Sverige. CSN leds av en generaldirektör och
30 2 och 6 §§ förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten. 31Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 4. 32 Här ingår studiehjälp och studiemedel enligt studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd. 33 Riksdagen beslutade den 24 november 2021 att avskaffa hemutrustningslånet. Från och med den 1 januari 2022 är det därför inte längre möjligt att ansöka om hemutrustningslån från CSN. Det är dock fortsatt aktuellt med återbetalning, vilket innebär att den som redan har ett hemutrustningslån fortsatt ska betala tillbaka lånet som vanligt. Se www.csn.se/om-csn/ aktuellt/nyhetsflode/2021-12-01-hemutrustningslanet-upphor.html. Hämtat 2022-03-10. 34 Dessa regleras i förordningen (2018:1118) om körkortslån, förordningen (2013:1121) om kostnadsersättning till elever i gymnasial lärlingsutbildning och lärlingsliknande utbildning inom introduktionsprogram, förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan och förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar. 35 Se bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 363–4 §§ förordningen (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden. 37CSN:s årsredovisning 2021, s. 13.
verksamheten är organiserad i en stab och sex avdelningar. Vid myndigheten finns en internrevision och ett insynsråd som är utsett av regeringen.38
Migrationsverket
Migrationsverkets uppdrag framgår av förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. Myndigheten ansvarar för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållsrätt, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Migrationsverket är den myndighet som prövar ansökningar från personer som vill arbeta, studera eller bosätta sig i Sverige, komma på besök, söka skydd undan förföljelse eller ha svenskt medborgarskap. Migrationsverket handlägger också frågor om bistånd till bland annat asylsökande.39
Myndigheten ska delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten och vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.40
Vid utgången av 2021 var antalet anställda på myndigheten 5 419.41Migrationsverkets organisation leds av en generaldirektör och en överdirektör. Myndigheten är indelad i tre regioner och ett antal avdelningar. Därutöver finns några fristående funktioner. Myndighetens operativa verksamhet är organiserad i tre geografiska regioner: Nord, Väst och Syd. Inom varje region finns enheter som tar emot asylsökande och prövar olika typer av ansökningar om uppehållstillstånd. Huvudkontoret består av en verksledning, en myndighetsstab och avdelningar som ger stöd till kärnverksamheten.42
38CSN:s årsredovisning 2021, s. 7. 39 https://migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Vart-uppdrag.html, hämtat 2022-05-11, och 1–2 §§ förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. 40 3 och 5 §§ förordningen med instruktion för Migrationsverket. 41Migrationsverkets årsredovisning 2021, s. 25. 42 www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Var-organisation.html. Hämtat 2022-05-19.
Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingens uppdrag regleras i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Myndigheten ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden och bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Arbetsförmedlingen ska vidare verka för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter, och delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.43
Under 2021 var omkring 987 000 personer inskrivna som arbetssökande på Arbetsförmedlingen. Av dessa var drygt 409 000 personer inskrivna som arbetslösa (öppet arbetslösa eller arbetssökande i program med aktivitetsstöd).44
Arbetsförmedlingens utgifter fördelar sig i huvudsak på individersättningar samt program och insatser. Under 2021 lämnade Arbetsförmedlingen olika bidrag om sammanlagt cirka 73,6 miljoner kronor.45
Arbetsförmedlingen har drygt 10 000 anställda. Myndighetens högsta beslutande organ är styrelsen, där generaldirektören ingår. Den nationella verksamheten är indelad i tre verksamhetsområden:
- Verksamhetsområdet Direkt erbjuder förmedlingsservice till arbetsgivare och arbetssökande i hela landet via digitala tjänster och telefon.
- Verksamhetsområdet Arbetsgivare tillhandahåller service lokalt och regionalt med utgångspunkt i arbetsgivares behov.
- Verksamhetsområdet Arbetssökande tillhandahåller service utifrån arbetssökandes behov lokalt och regionalt.46
Det pågår för närvarande ett arbete med att reformera Arbetsförmedlingen för att myndigheten på ett mer effektivt sätt ska kunna ge stöd till arbetssökande att komma i arbete och för att göra det
431 och 4 §§ förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 44Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 18 f. 45Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 110. 46 https://arbetsformedlingen.se/om-oss/var-verksamhet/organisation. Hämtat 2022-05-19.
möjligt fler arbetsgivare att hitta rätt kompetens. Nyligen har det lämnats förslag till vissa lagändringar för att skapa bättre förutsättningar för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2022.47
Kommunerna
Det finns 290 kommuner i Sverige. Kommunerna styrs av politiker som valts direkt av medborgarna. Kommunerna ansvarar för en stor del av samhällsservicen i kommunen och de viktigaste uppgifterna omfattar förskola, skola, socialtjänst och äldreomsorg.48 Den kommunala verksamheten kostade cirka 715 miljarder kronor år 2020. Till största del finansierar kommunerna sina verksamheter genom kommunalskatteintäkterna som tillsammans med utjämningen och de generella statsbidragen utgör drygt 80 procent av intäkterna. Resterande del kommer bland annat från riktade statsbidrag, som är öronmärkta för specifika ändamål, samt från olika typer av avgifter, till exempel för barnomsorg.49
Kommunernas uppdrag är brett, men i denna utredning är endast den delen av de kommunala välfärdssystemen som innebär direkta utbetalningar till enskilda av intresse, nämligen ekonomiskt bistånd, bostadsanpassningsbidrag och personlig assistans enligt lagen (1993:387) om service och stöd till vissa funktionshindrade.50
Arbetslöshetskassorna
Arbetslöshetsförsäkringen regleras i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Syftet med arbetslöshetsförsäkringen är att fungera som en omställningsförsäkring som ger tidsbegränsat ekonomiskt stöd till personer som är ofrivilligt arbetslösa och aktivt söker arbete. Arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassor som bland annat:
47Förbättrade förutsättningar för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, prop. 2021/22:216. 48 Sveriges Kommuner och Landsting, 2019, Välfärden i siffror, tredje upplagan, s. 2. 49 https://ekonomifakta.se/Fakta/Offentlig-ekonomi/kommunal-ekonomi/kommunernaskostnader-kostnader-och-intakter/. Hämtat 2022-03-17. 50 Sveriges Kommuner och Landsting, 2019, Välfärden i siffror, tredje upplagan, s. 4.
- beslutar om medlemmarnas rätt till arbetslöshetsersättning,
- betalar ut ersättning, och
- beslutar om sanktioner när en arbetslös exempelvis missköter sitt arbetssökande.
Arbetslöshetskassorna är privata organisationer, fristående från staten men med uppgifter som innebär myndighetsutövning. Arbetslöshetskassornas verksamhet regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.51 Arbetslöshetsförsäkringen finansieras på flera olika sätt. Finansieringen sker dels via de medlemsavgifter som arbetslöshetskassorna tar in från sina medlemmar, dels genom arbetslöshetskassornas finansieringsavgift till staten och via den arbetsmarknadsavgift som arbetsgivare och egenföretagare betalar in till staten via arbetsgivar- eller egenavgiften.52
Arbetslöshetskassorna tar ut medlemsavgifter för att täcka sina förvaltningskostnader, betalningen av finansieringsavgift (se nedan) och övriga utgifter. En arbetslöshetskassa kan besluta om olika medlemsavgifter för olika medlemskategorier om det finns skäl för det. En kassa kan även ta ut en extra avgift, så kallad särskild uttaxering, om det behövs för att kunna bedriva verksamheten. Det är Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), som godkänner arbetslöshetskassornas medlemsavgifter och särskild uttaxering. De medlemsavgifter som arbetslöshetskassornas medlemmar betalar till kassorna finansierar dock endast en mindre del av arbetslöshetsersättningen. En arbetslöshetskassa ska betala in en finansieringsavgift till staten som är tänkt att delfinansiera statens kostnader för arbetslöshetsersättning. Avgiftens storlek regleras i lagen om arbetslöshetskassor. Finansieringsavgiften faktureras månatligen av IAF som ser till att staten får in avgifterna från arbetslöshetskassorna.
Även arbetsmarknadsavgiften ska användas för att finansiera arbetslöshetsförsäkringen.53 Arbetsmarknadsavgiften är en del av arbetsgivaravgiften och egenavgiften, vilket regleras i socialavgiftslagen (2000:980). Arbetsgivare betalar arbetsgivaravgifter för sina anställda, medan egenavgifterna betalas av enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag.54
51 www.iaf.se/individersattningar/vem-gor-vad-inom-ersattningssystemen/. Hämtat 2022-05-19. 52Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen, SOU 2020:37, s. 119. 53 Lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter. 54SOU 2020:37, s. 119 f.
En av arbetslöshetskassorna, Alfakassan, har i uppdrag att hantera ärenden för arbetslösa som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Den har hand om arbetslöshetsförsäkringen utan de begränsningar till en viss yrkeskategori eller bransch som gäller för de övriga arbetslöshetskassorna. Enskilda har möjlighet att ansluta sig till Alfa-kassan och på så sätt skaffa sig samma rättigheter som den som är medlem i en vanlig arbetslöshetskassa. Alfa-kassan betalar bland annat ut grundersättning till både anslutna och till de som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa.55 Den tar ut en särskild administrationsavgift när ersättningen betalas ut. Avgiften är tänkt att bidra till att täcka Alfa-kassans förvaltningskostnader för de ersättningsberättigade. Det är IAF som efter förslag från Alfa-kassan meddelar föreskrifter om vilken avgift som ska tas ut.56
Sveriges a-kassor är arbetslöshetskassornas gemensamma service- och intresseorganisation. Organisationen arbetar bland annat med it-utveckling, rådgivning rörande tolkning och tillämpning av regelverket, utbildning och opinionsbildning.57
Det finns 24 arbetslöshetskassor och i december 2021 var drygt 3,9 miljoner personer medlemmar i en arbetslöshetskassa. Det motsvarar 73 procent av den totala arbetskraften. Totalt betalade arbetslöshetskassorna ut knappt 21,4 miljarder kronor i arbetslöshetsersättning under 2021.58
3.5.2. Regelverk för handläggning
Förvaltningslagen är utgångspunkten
Förvaltningslagen (2017:900) innehåller regler för hur de beslutande myndigheterna och kommunerna ska handlägga ärenden om ekonomiska förmåner och stöd samt sköta kontakterna med allmänheten i övrigt. Även om förvaltningslagen inte uttryckligen gäller för arbetslöshetskassorna framgår det av uttalanden från Justitieombudsmannen (JO) att ledning bör hämtas i förvaltningslagens regler när arbetslöshetskassorna handlägger frågor som innefattar myndighetsutöv-
55SOU 2020:37, s. 119 f. och www.alfakassan.se/Om_oss. Hämtat 2022-05-19. 56SOU 2020:37, s. 119 f. 57 www.sverigesakassor.se/om-oss/vart-uppdrag/. Hämtat 2022-05-19. 58 www.iaf.se/statistikdatabasen/arsstatistik/. Hämtat 2022-04-04.
ning.59. I promemorian Arbetslöshetsförsäkringen och förvaltningslagen(Ds 2021:24) föreslås att förvaltningslagen i sin helhet ska tillämpas för handläggningen hos en arbetslöshetskassa av ärenden enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring och för överklagande av arbetslöshetskassans beslut i sådana ärenden. Promemorian bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Nedan när begreppet beslutande myndighet används inkluderas därför de statliga förvaltningsmyndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna om inte annat särskilt anges.
Bestämmelserna i förvaltningslagen är grundregler som sätter en minimistandard för hur ärenden ska handläggas samt hur kontakterna med allmänheten i övrigt ska gå till. De beslutande myndigheterna kan även i den egna förmåns- och stödlagstiftningen ha särskilda bestämmelser som ska tillämpas. Sådana regler om ersättningar, bidrag och pensioner finns bland annat i socialförsäkringsbalken som gäller för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. För CSN regleras detta bland annat i studiestödslagen (1999:1395) och lagen (2017:527) om studiestartsstöd. Migrationsverkets reglering om ekonomiskt stöd för asylsökande finns bland annat i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. För Arbetsförmedlingen regleras detta bland annat i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Reglerna i de beslutande myndigheternas lagstiftning har företräde framför förvaltningslagen, vilket beror på att den lagstiftningen är en speciallagstiftning. Om det saknas reglering i speciallagstiftningen för en särskild situation, eller om handläggningen rör ett ärende som inte omfattas av reglerna i speciallagstiftningen, är det förvaltningslagens regler som tillämpas.
Ansökan, anmälan, begäran eller försäkran
Ett ärende kan starta hos de beslutande myndigheterna på flera olika sätt. Oftast startar det genom en ansökan, anmälan, begäran eller försäkran om förmån eller stöd. Men det kan också vara genom någon form av impuls internt inom myndigheten, från en annan myndighet eller från en privatperson.60
Huvudregeln är att handläggningen av förmåner och stöd inom de beslutande myndigheterna inleds med en skriftlig ansökan som fylls
59 Jämför JO:s beslut i ärendena dnr 2774-2002, 3820-2003 och dnr 6945-2013,SOU 2020:37 och Arbetslöshetsförsäkringen och förvaltningslagen,Ds 2021:24. 60 Se 19 § förvaltningslagen (2017:900).
i och undertecknas av den sökande. För de flesta socialförsäkrings-, arbetslöshetsförmåner och studiestöd finns ett särskilt formkrav som innebär att uppgifter om faktiska förhållanden i en ansökan, anmälan eller försäkran ska lämnas på heder och samvete.61 Detta krav betonar vikten av att uppgifterna är fullständiga och sanningsenliga. Det har ansetts bidra till att enskilda varken medvetet eller på grund av slarv lämnar felaktiga uppgifter.62 Den som lämnar oriktiga uppgifter om faktiska förhållanden kan göra sig skyldig till bidragsbrott. Dessutom innebär kravet på att uppgifter ska lämnas på heder och samvete att en sökande kan göra sig skyldig till brottet osann försäkran enligt 15 kap. 10 § brottsbalken om sökanden lämnar felaktiga uppgifter.
För många förmåner och stöd som handläggs av de beslutande myndigheterna krävs vidare att den sökande till ansökan fogar vissa underlag. Det kan till exempel vara läkarintyg, arbetsgivarintyg, betyg eller liknande.
Många ansökningar kan i dag göras elektroniskt över internet och via de beslutande myndigheternas e-tjänster.63
Vissa stöd och förmåner betalas även ut utan en särskild ansökan. Det gäller exempelvis barnbidrag.64
Service till enskilda
Ett viktigt syfte med förvaltningslagen är att säkerställa myndigheternas service till allmänheten. Service innebär att de beslutande myndigheterna ska göra det så enkelt som möjligt för enskilda genom smidiga och transparenta tjänster, god tillgänglighet och goda möjligheter att få information. Myndigheten ska ge den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska också ges utan onödigt dröjsmål.65
I många fall sker ingen personlig kontakt mellan den sökande och handläggare vid myndigheten i samband med en ansökan om förmån
61 Se exempelvis 110 kap.4–5 §§socialförsäkringsbalken och 3 kap. 36 § studiestödsförordningen (2000:655). 62Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen, prop. 1996/97:121, s. 37 ff. 63 Se exempelvis 111 kap. 4 § socialförsäkringsbalken. 64 Se 110 kap. 6 § 1 socialförsäkringsbalken. 65 Se 6 § förvaltningslagen.
eller stöd. Information om hur man fyller i blanketter, om regler avseende förmåner och stöd samt konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter lämnas i stället normalt genom information på myndigheternas hemsidor och i e-tjänster. Sökande kan få personlig kontakt med handläggare genom myndigheternas telefonkundtjänst och de servicekontor som finns på vissa platser i landet.
Utredningsskyldighet
De beslutande myndigheterna har en omfattande utredningsskyldighet, vilket innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ärendet blir sådant att det kan fattas ett beslut som överensstämmer med de faktiska förhållandena. Det innebär inte att alla ärenden ska utredas lika utan enkla ärenden behöver mindre utredning än komplicerade ärenden.
Även om de beslutande myndigheterna har det yttersta ansvaret för att ärendet blir tillräckligt utrett behöver den sökande medverka i utredningen för att de uppgifter som behövs för bedömningen också ska komma in till myndigheten. Det handlar i första hand om att den sökande behöver göra en ansökan och beskriva sin situation. Om det är särskilt föreskrivet att den sökande ska lämna in underlag, exempelvis läkar- eller arbetsgivarintyg, har sökanden ansvaret för att göra det.
Ett ärende ska utredas i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Med ärendets beskaffenhet menas vad ärendet handlar om, dess karaktär, omständigheterna i det enskilda fallet och den enskildes möjligheter att ta tillvara sin rätt. Ärendet ska utredas tills det är tydligt hur det faktiskt förhåller sig med omständigheter som har avgörande betydelse för om förutsättningarna i den bestämmelse som ska tillämpas är uppfyllda eller inte. Om det är osäkert hur det faktiskt förhåller sig med en sådan omständighet måste den utredas vidare. Myndigheten kan se till att ärendet blir ordentligt utrett genom att på ett så tydligt sätt som möjligt tala om hur den enskilde kan komplettera eller förtydliga sitt underlag och ställa frågor till den enskilde eller till andra som kan ha relevanta uppgifter att lämna. Myndigheten behöver alltså också hämta in de uppgifter som behövs för att beslutet ska grunda sig på så säkra uppgifter som möjligt. Det kan till exempel handla om att ställa frågor om hälsotillstånd till den
enskildes läkare och frågor om kraven i arbetet till den enskildes arbetsgivare.66 Den förmåns- och stödlagstiftning som de beslutande myndigheterna tillämpar har ofta särskilda bestämmelser om vilka uppgifter som kan hämtas in från andra än den sökande.
Automatiserad handläggning
Ansökningar om förmåner och stöd inom välfärdssystemen handläggs normalt på så sätt att beslut om utbetalning fattas av en handläggare. Den tekniska utvecklingen har dock medfört att det inom vissa stöd- och förmånsformer sker en helt eller delvis automatiserad handläggning.
Det innebär att granskningen av en ansökan, som beslutet om utbetalning grundar sig på, görs maskinellt helt utan inblandning av handläggare. I regel kontrollerar systemet inlagda urvalsvillkor och om de är uppfyllda fattas ett beslut om rätt till förmån enligt anspråk. I de fall villkoren inte är uppfyllda skapas ett regelutfall som innebär att ärendet faller ut till handläggare.67
Detta förekommer för närvarande exempelvis hos Försäkringskassan inom tillfällig föräldrapenning och hos CSN inom studiehjälp, studiestartsstöd och studiemedel för studier i Sverige. Det finns även inom många stöd- och förmånsformer handläggning som är delvis automatiserad.
Anmälningsskyldighet
När en enskild får en förmån eller ett stöd från välfärdssystemen och något händer eller ändras som kan påverka förmånen eller stödet är den enskilde som utgångspunkt skyldig att anmäla ändringar. Det kan handla om att den enskilde fått en högre inkomst än vad som har meddelats tidigare, att den enskilde har flyttat eller har blivit sjuk.68
Dessa regler omfattar alltså en skyldighet att anmäla till den beslutande myndigheten när förhållandena ändras under den tid som den enskilde får en förmån eller ett stöd. Uppgifts- och anmälnings-
66 Se exempelvis 23 § förvaltningslagen och 110 kap.13–42 a §§socialförsäkringsbalken. 67 Se exempelvis Försäkringskassan, 2019, Rättslig kvalitetsuppföljning 2019:1, Automatiserade
beslut – tillfällig föräldrapenning, s. 12 f.
68 Se exempelvis 110 kap. 46 § socialförsäkringsbalken.
skyldigheten gäller även om den enskilde inte förstår att de ändrade förhållandena påverkar rätten till ersättning.
Kontroller
De beslutande myndigheterna utför olika kontroller både inför beslut om förmån och stöd samt under löpande ersättnings- och stödperioder. Kontrollerna som utförs skiljer sig åt mellan de beslutande myndigheterna och de har i olika utsträckning tillgång till elektroniska uppgifter från andra myndigheter. Viss samkörning av register sker. Kontroller har ansetts viktigt i de beslutande myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Det finns i dagsläget ingen särskild lagstiftning som reglerar de beslutande myndigheternas möjlighet att inhämta ytterligare information vid dessa kontroller än den information de har möjlighet att inhämta vid bedömningen av rätt till ersättning, stöd eller ett eventuellt återkrav.69
Felaktig utbetalning
Med felaktiga utbetalningar avses alla utbetalningar från de beslutande myndigheterna som görs trots att villkoren för att ta del av ersättningen eller stödet inte är uppfyllda.70 En utbetalning kan också vara felaktig om den grundar sig på uppgifter som var korrekta vid beslutstillfället även om förutsättningarna senare ändrats och inte beaktats. Felaktiga utbetalningar kan vara en konsekvens av avsiktliga och/eller oavsiktliga fel hos den enskilde men även fel hos den beslutande myndigheten.
Indragning eller nedsättning av en förmån eller ett stöd
En felaktig utbetalning kan leda till olika åtgärder från den beslutande myndighetens sida, exempelvis genom indragning av förmånen eller beslut om att sätta ner förmånen eller stödet.
69 Jämför exempelvis 110 kap. socialförsäkringsbalken. 70 2 § andra stycket förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Återkrav
I flera av de regelverk som de beslutande myndigheterna har att tillämpa finns bestämmelser om återkrav. När det gäller de ersättningar som Migrationsverket beslutar om till enskilda finns i dagsläget ingen reglering om återkrav men en särskild utredare har fått i uppdrag att bland annat föreslå en sådan reglering.71 Återkrav som beskrivs här ska skiljas från sådan återbetalningsskyldighet som följer av förmånens eller stödets funktion, exempelvis studielån.
Sanktioner
När det gäller de områden som bidragsbrottslagen omfattar är det enbart inom det arbetsmarknadspolitiska området som det i dag finns reglerade administrativa sanktioner vid misskötsamhet. Om den arbetssökande misssköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet kan det leda till administrativa sanktioner som påverkar den arbetssökandes ersättning. En sanktion kan innebära en varning eller att arbetslöshetsersättningen eller programersättningen stängs av en eller flera dagar, uteslutning och frånkännande av rätt till ersättning.
Upprepade sanktioner för en arbetssökande med arbetslöshetsersättning kan leda till att ersättningen helt upphör. För att den arbetssökande ska ha rätt till ersättning igen krävs då att han eller hon uppfyller ett nytt arbetsvillkor.72 Beroende av om den arbetssökande har arbetslöshetsersättning är det arbetslöshetskassan som utreder och beslutar om sanktioner. Om den arbetssökande deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program är det Arbetsförmedlingen som utreder och beslutar om sanktioner. Även Försäkringskassan prövar frågor om avstängning i vissa fall.73
71Ett ordnat initialt mottagande av asylsökande, dir. 2021:71, se även avsnitt 4.3.4 och 6.4.6. 72 37–46 §§ lagen om arbetslöshetsförsäkring. 73 6 kap. 12 och 13 §§ förordning om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.
Polisanmälan
De beslutande myndigheterna är skyldiga att göra en polisanmälan om det finns misstanke om att ett brott har begåtts enligt bidragsbrottslagen.74 Denna bestämmelse innebär att sekretessen hos de beslutande myndigheterna bryts.
De beslutande myndigheterna har även möjlighet att göra polisanmälan vid misstanke om brott enligt brottsbalken. Sekretess hindrar inte att de beslutande myndigheterna lämnar ut uppgifter om det är nödvändigt för deras verksamhet.75 När det finns misstanke om allvarligare brott, det vill säga när fängelse ingår i straffskalan och man kan anta att påföljden kommer att bli en annan än böter, kan myndigheterna lämna ut sekretessbelagda uppgifter med stöd av 10 kap. 24 § OSL. Även vid misstanke om brott som normalt inte leder till annan påföljd än böter kan de beslutande myndigheterna göra en polisanmälan med stöd av 10 kap. 2 § OSL eller med stöd av 10 kap. 27 § OSL, den så kallade generalklausulen.
3.6. Brottsutredande myndigheter
3.6.1. Uppdrag och organisation
Polismyndigheten
Myndighetens uppdrag och mål framgår bland annat av polislagen (1984:387), polisförordningen (2014:1104) och förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten. Till Polismyndighetens huvudsakliga uppgifter hör bland annat att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal.76 Polismyndigheten ska bedriva verksamheten rättssäkert och enhetligt vid bland annat utredning och beivrande av brott. Det gäller även när Polismyndigheten förebygger brottslig verksamhet och fullgör andra uppgifter som myndigheten har.77 Polismyndigheten ska vara tillgänglig för allmänheten
746 § bidragsbrottslagen. 7510 kap. 2 § OSL. 762 § polislagen (1984:387). 772 § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.
och delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.78
I Polismyndighetens strategiska verksamhetsplan för 2020–2024 anges att myndighetens arbete under perioden har fyra delmål, varav ett är att färre medborgare utsätts för brott och fler brott klaras upp. Som ett led i det arbetet ska Polismyndigheten under 2021–2023 förstärka förmågan att utreda och förebygga bedrägeri- och bidragsbrott.79
Sedan den 1 januari 2015 är Polismyndigheten en, sammanhållen myndighet och hade i december 2021 cirka 34 000 medarbetare. Antalet polisanställda ska till årsskiftet 2024/2025 växa till drygt 38 000, varav drygt 26 000 poliser. I myndigheten finns sju polisregioner med ansvar för polisverksamheten inom ett angivet geografiskt område. Ansvaret omfattar bland annat utredningsverksamhet, brottsförebyggande verksamhet och serviceverksamhet. Inom varje polisregion finns ett antal enheter och polisområden. Inom varje polisområde finns lokalpolisområden (LPO).80
Polismyndigheten har organiserat utredningarna av välfärdsbrotten, där bidragsbrott ingår, utifrån att varje polisregion skapar en egen struktur för det. I huvudsak finns två modeller för organisationen där de tre storstadsregionerna (Polisregion Stockholm, Väst och Syd) har ett centraliserat ansvar på en utredningssektion inom regionen och de övriga fyra polisregionerna har fördelat ansvaret på polisområdesnivå där utredningarna i huvudsak hanteras lokalt.81
Åklagarmyndigheten
Åklagarväsendet består av Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten (se nedan). Grundläggande bestämmelser om åklagarväsendet och behörighetsregler för åklagare finns i 7 kap. rättegångsbalken. Det finns ytterligare bestämmelser i åklagarförordningen (2004:1265).
Åklagarmyndighetens uppdrag regleras i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten. Där framgår att Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten med
78 3 och 6 a §§ förordningen med instruktion för Polismyndigheten. 79 Polismyndigheten, 2019, Polismyndighetens strategiska verksamhetsplan 2020–2024, PM 2019:41, s. 15. 80Polismyndighetens årsredovisning 2021, s. 9 och 141. 81 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott – Slut-
redovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 8.
undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndigheten ska bedriva.82 Åklagarmyndigheten ska se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring. Myndigheten ska också arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet. Myndigheten ska vidare verka för samordning och effektivitet inom åklagarväsendet i syfte att upprätthålla en enhetlig och sammanhållen åklagarverksamhet i Sverige. Den har även i uppdrag att samverka med Polismyndigheten, att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten och att arbeta för att förtroendet för åklagarväsendet upprätthålls.83 Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten (och i förekommande fall Säkerhetspolisen) ska tillsammans utveckla verksamheten med att utreda och lagföra brott. Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten ska tillsammans bestämma och fortlöpande utveckla formerna för samverkan mellan myndigheterna.84
Åklagarmyndigheten har drygt 1 700 anställda, varav ungefär 1 100 åklagare. Den operativa åklagarverksamheten utövas – sedan den 1 januari 2021 – i fyra geografiska åklagarområden och en nationell åklagaravdelning. Åklagarområdena består av landets 32 allmänna kammare, som har ett geografiskt arbetsfält motsvarande ungefär ett län. Nationella åklagaravdelningen består av riksenheter som har ett nationellt ansvar. Det finns en riksenhet för bekämpning av korruption, en som handlägger miljö- och arbetsmiljömål, en som är specialiserad på arbete mot den internationella och organiserade, gränsöverskridande brottsligheten och en för handläggning av säkerhets- och terroristmål. Det finns också en särskild åklagarkammare, som är direkt underställd riksåklagaren, som handlägger misstankar om brott av bland annat polismän, åklagare och domare. På de flesta allmänna åklagarkammare finns det särskilt utpekade och specialiserade åklagare som hanterar bidragsbrott och liknande brottstyper.85
Åklagarområdena har organiserat hanteringen av bidragsbrott på olika sätt. För att möta det ökade behovet av utredningar bildades 2019 en särskild bedrägerigrupp inom Åklagarområde Stockholm. Gruppen, som är placerad vid City åklagarkammare, hanterar samt-
821 § förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten. 83 2 och 4 §§ förordningen med instruktion för Åklagarmyndigheten. 84 12 och 13 §§ förordningen med instruktion för Åklagarmyndigheten. 85 Se bland annat Åklagarmyndighetens årsredovisning 2020, s. 6 och årsredovisning 2021, s. 76 och www.aklagare.se/nyheter-press/aktuellt-pa-aklagarmyndigheten/samlad-utredningsgrupp- for-alla-bedrageribrott-i-stockholm. Hämtat 2022-05-19.
liga bidragsbrottsärenden som handläggs av bedrägerisektionen i polisregion Stockholm, vilket innebär i princip alla bidragsbrott i hela Stockholms län. Bedrägerigruppen består av seniora åklagare, kammaråklagare och assistentåklagare. Gruppen har också tillgång till åklagarrevisorer, som hjälper åklagarna att spåra och säkra kriminellas brottsvinster, och beredningsjurister. Innan gruppen bildades spreds bedrägeriärendena ut på fem olika åklagarkammare.86
Inom Åklagarmyndigheten finns också ett utvecklingscentrum, med arbetsställen i Stockholm, Göteborg och Malmö. Utvecklingscentrum är en gemensam funktion inom myndigheten för viss rättslig tillsyn över åklagarnas handläggning av brottmålsfrågor, bland annat överåklagares och vice överåklagares överprövning av åklagarbeslut. Utvecklingscentrum, kontoret i Stockholm, har bidragsbrott (och bedrägerier) som ansvarsområde och verkar bland annat för rättslig utveckling, metodutveckling, kunskapsuppbyggnad och samverkan med andra myndigheter inom området. Sedan augusti 2020 finns även en nationell ämnesspecialist med inriktning mot förmögenhetsbrott, vilket innefattar bidragsbrott. Ämnesspecialisten har anställning som senior åklagare och innehar ämnesspecialistuppdraget åt Utvecklingscentrum jämte de ordinarie arbetsuppgifterna som operativ åklagare.87
Ekobrottsmyndigheten
Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet som ansvarar för att bekämpa ekonomisk brottslighet, så kallade ekobrott. Myndigheten ingår tillsammans med Åklagarmyndigheten i det svenska åklagarväsendet. De grundläggande bestämmelserna om åklagarväsendet i 7 kap. rättegångsbalken och i åklagarförordningen gäller därför även för Ekobrottsmyndigheten.
Ekobrottsmyndighetens uppdrag regleras i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. I uppdraget ingår att se till att personer som begår ekonomiska brott blir föremål för brottsutredning och lagföring. Myndigheten ska även arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet och delta i det
86 www.aklagare.se/nyheter-press/aktuellt-pa-aklagarmyndigheten/samlad-utredningsgruppfor-alla-bedrageribrott-i-stockholm/. Hämtat 2022-05-19. 87 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott –
Slutredovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 8 f.
myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.88 Ekobrottsmyndigheten ska även bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna information om ekonomisk brottslighet till andra myndigheter, kommuner, näringsliv, organisationer och allmänheten. Vidare ska Ekobrottsmyndigheten följa och analysera utvecklingen och rättstillämpningen när det gäller ekonomisk brottslighet och utarbeta förslag till åtgärder. Myndigheten ska också samordna åtgärder mot ekonomisk brottslighet.89
Ekobrottsmyndighetens verksamhet delas in i tre områden: utredning och lagföring, underrättelseverksamhet och brottsförebyggande verksamhet. I det första området, som också är den största delen av verksamheten, ingår att utreda ekonomiska brott och att besluta om åtal och föra statens talan i domstol. Underrättelseverksamheten samlar, bearbetar och analyserar information för att bygga kunskap om kriminella aktörer och brottsliga fenomen. Kunskapen om brottsligheten ska användas som stöd för den brottsförebyggande verksamheten och för att brottslig verksamhet ska kunna upptäckas så tidigt som möjligt och ligga till grund för verksamhetens inriktning eller för att initiera konkreta brottsutredningar. I den brottsförebyggande verksamheten samverkar Ekobrottsmyndigheten med andra myndigheter, näringsliv och organisationer som genom sitt tillsyns- eller kontrollansvar har möjligheter att vidta åtgärder som förebygger brott.90
På Ekobrottsmyndigheten arbetar personer med olika specialistkunskaper, som åklagare, poliser, ekorevisorer och it-forensiker. Av de 655 personer som arbetade på Ekobrottsmyndigheten per den 31 december 2021 var bland annat 220 poliser, 122 civila utredare och 112 åklagare. Resterande var chefer, administratörer och övriga anställda.
Den operativa verksamheten består av nio ekobrottskamrar, en finansmarknadskammare och fem polisoperativa enheter. Kamrarna är organiserade under tre geografiska avdelningar som leds av tre avdelningschefer: Nordöst, Stockholm och Sydväst. Kamrarna utreder och lagför ärenden. De polisoperativa enheterna är placerade på fem orter i landet och arbetar med underrättelseverksamhet och spaning
882 § förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. 89 4 och 5 §§ förordningen med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. 90 www.ekobrottsmyndigheten.se/om-oss/vart-uppdrag/. Hämtat 2022-05-19.
samt hantering av hemliga tvångsmedel. Poliser som tjänstgör vid Ekobrottsmyndigheten är anställda vid Polismyndigheten och leds av en polischef vid ekobrottskansliet.91 Det framgår av instruktionen för Polismyndigheten att den myndigheten ska leda sådan verksamhet vid Ekobrottsmyndigheten som enligt lag eller annan författning endast får utföras av polismän.92
Vilka mål som handläggs vid Ekobrottsmyndigheten styrs av 9 § myndighetsinstruktionen. Ansvarsområdet definieras dels genom att det i 9 § första stycket 1–5 klart anges vissa brottstyper, dels genom att det i första stycket 6 och andra stycket anges kunskapskrav eller andra omständigheter som motiverar att Ekobrottsmyndigheten handlägger målet. Bland de brottstyper som räknas upp finns mål enligt 11 kap. brottsbalken (om brott mot borgenärer m.m.), lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., aktiebolagslagen (2005:551) och mål om brott mot 9 kap.1–3 §§brottsbalken om gärningen rör EU:s finansiella intressen. Bland andra måltyper som ingår i Ekobrottsmyndighetens brottskatalog kan nämnas mål om brott mot lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och lagen (2020:548) om omställningsstöd.
Vid Ekobrottsmyndigheten hanteras även sådana mål vars handläggning ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.93 Det kan enligt Åklagarmyndighetens och Ekobrottsmyndighetens gemensamma riktlinjer om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna vara fråga om mål som kräver särskilda ekonomiska överväganden och kvalificerade bedömningar av räkenskapsinformation. Inom denna kategori faller därför bland annat mål som kräver särskild kunskap i skatterättsliga frågor. Vidare anges att vid till exempel bedrägeri, förskingring och trolöshet mot huvudman krävs det vanligtvis inte några omfattande och kvalificerade bedömningar av räkenskapsinformation, varför sådana mål endast i undantagsfall handläggs av Ekobrottsmyndigheten.94 Utöver de särskilt uppräknade måltyperna kan Ekobrotts-
91 Se bland annat Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 13 och s. 55. Under 2021 uppgick antal årsarbetskrafter för egna anställda till 379, vilket kan jämföras med antal årsarbetskrafter för polisanställda som under samma år uppgick till 232. Medelantal egna anställda var 412 och medelantal polisanställda var 243. Med polisanställda avses då poliser anställda av Polismyndigheten som arbetar vid Ekobrottsmyndigheten. 92 6 § förordningen med instruktion för Polismyndigheten. 93 9 § första stycket 6 förordningen med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. 94 Åklagarmyndighetens riktlinjer ÅMR 2017:1 och Ekobrottsmyndighetens riktlinjer EBMR-R 2017:5, Fördelning av ansvar och uppgifter mellan Åklagarmyndigheten och Eko-
brottsmyndigheten, senast ändrad den 1 oktober 2020.
myndigheten efter framställan från Åklagarmyndigheten överta andra mål. Det handlar då om mål som bör handläggas vid Ekobrottsmyndigheten med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av stor omfattning.95 Exempel på ekonomisk brottslighet som är kvalificerad är enligt riktlinjerna brott som bedrivs organiserat eller annars är satta i system och brott som kan anses hota de finansiella marknaderna. Att brottsligheten är komplicerad är inte tillräckligt för att den ska anses vara kvalificerad.96
Om ett mål rör både sådan brottslighet som omfattas av Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde och annan brottslighet (blandad brottslighet) handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast.97 Av ovan nämnda riktlinjer framgår bland annat att normalt bör den myndighet som påbörjat handläggningen av ett mål med blandad brottslighet handlägga detta i sin helhet om mer omfattande utredningsarbete lagts ner. Att tyngdpunkten i utredningen ligger på den ekonomiska brottsligheten talar för att åklagare vid Ekobrottsmyndigheten ska handlägga målet.98Är det i något fall osäkert om ett mål ska handläggas vid Ekobrottsmyndigheten eller Åklagarmyndigheten avgörs frågan av riksåklagaren.99
Skattebrottsenheten inom Skatteverket
Även Skatteverket har till viss del en brottsutredande roll. Av 6 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket framgår att verket ska förebygga och motverka ekonomisk brottslighet. Skatteverket ska också medverka i brottsutredningar som rör vissa brott och delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten. Enligt myndighetsinstruktionen ska det vid Skatteverket finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar. Skatteverkets ledning bestämmer i övrigt den närmare utformningen av organisationen.100
95 9 § andra stycket förordningen med instruktionen för Ekobrottsmyndigheten. 96 Åklagarmyndighetens riktlinjer ÅMR 2017:1 och Ekobrottsmyndighetens riktlinjer EBMR-R 2017:5. 97 9 § fjärde stycket förordningen med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. 98 Åklagarmyndighetens riktlinjer ÅMR 2017:1 och Ekobrottsmyndighetens riktlinjer EBMR-R 2017:5. 99 9 § femte stycket förordningen med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. 10019 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket.
Den brottsbekämpande uppgiften fullgörs i dag på skattebrottsenheten inom Skatteverket och regleras närmare i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Enligt den lagen får åklagare som bedriver förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken begära biträde av skattebrottsenheten. Åklagare får begära biträde också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts. Skattebrottsenheten biträder i förundersökningar som leds av åklagare antingen vid Ekobrottsmyndigheten eller Åklagarmyndigheten. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet omfattar de brott som räknas upp i 1 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Det handlar bland annat om brott enligt skattebrottslagen (1971:69), lagen (2014:836) om näringsförbud, folkbokföringslagen (1991:481), lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott och lagen om omställningsstöd. Även vissa brott enligt brottsbalken omfattas om de på visst angivet sätt berör Skatteverkets verksamhet eller handläggning. Skatteverket får medverka vid undersökning också i fråga om andra brott än sådana som uttryckligen anges, om åklagaren anser att det finns särskilda skäl för det. Verksamheten omfattar även att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattas i lagens tillämpningsområde.101
Skattebrottsenhetens verksamhet är i huvudsak en uppdragsverksamhet. Uppdragen kommer till största del från åklagare vid Ekobrottsmyndigheten och består av förundersökningar inom skattebrottsområdet och medföljande bokföringsbrott och annan närliggande brottslighet såsom kvalificerade bedrägerier med mera. Om brottet avser folkbokföringsbrott är oftast åklagare vid Åklagarmyndigheten förundersökningsledare. Skattebrottsenheten handlägger varje år cirka 1 500 utredningar. Under 2021 motsvarade det 9 555 brottsmisstankar som skattebrottsenheten utredde. En brottsutredning kan omfatta flera misstänkta och ett flertal brottsmisstankar.
När en anmälan kommer in till Ekobrottsmyndigheten eller Åklagarmyndigheten tar åklagare ställning till om förundersökning ska inledas eller inte. Om biträde begärs av skattebrottsenheten genomförs förundersökningen av en eller flera utredare vid enheten under ledning av åklagare. I större utredningar samverkar ofta skattebrottsenhetens utredare med utredare från Ekobrottsmyndigheten. De utredningsåtgärder som vidtas vid en brottsutredning består i huvudsak av insamling och analys av information om det misstänkta brottet
1011 och 6 §§ lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
och genomförande av förhör med misstänkta och vittnen.102 Skattebrottsutredare kan få verkställa beslut om beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas. Skattebrottsutredare kan även på uppdrag av åklagare få medverka vid husrannsakan som verkställs av en polisman och får då genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan. I övrigt får skattebrottsenheten inte verkställa beslut om tvångsmedel.103 När ett ärende slutförts redovisas underlaget från brottsutredningen för åklagare som fattar beslut i åtalsfrågan. I vissa fall får skattebrottsenheten, utan att biträde begärs av åklagare, genomföra en förenklad brottsutredning, om den misstänkte kan antas erkänna gärningen.104
Skattebrottsenheten bedriver även underrättelseverksamhet. Underrättelseverksamheten har till syfte att samla in, bearbeta och analysera information för att avslöja om något brott begåtts eller kan komma att begås. Analyserna kan läggas till grund för verksamhetens inriktning eller för att initiera konkreta brottsutredningar. Genom att skaffa sig bättre kunskaper om brottsligheten arbetar skattebrottsenheten för att förebygga brott och för att brottslig verksamhet ska kunna upptäckas så tidigt som möjligt. Inom underrättelseverksamheten samarbetar skattebrottsenheten med bland annat Polismyndighetens kriminalunderrättelsetjänst, Finanspolisen vid Polismyndighetens nationella operativa avdelning (Noa), Tullverket, Ekobrottsmyndigheten och Kustbevakningen.105 Skattebrottsenheten bedriver spaning på internet och i viss utsträckning yttre spaning.106
Skattebrottsenheten utgör en sådan självständig verksamhetsgren som avses i 8 kap. 2 § OSL, men tillhör organisatoriskt Skatteverkets storföretagsavdelning. Det finns cirka 180 skattebrottsutredare inom skattebrottsenheten, placerade på tio olika orter. Flertalet av utredarna vid skattebrottsenheten har specialistkompetens i skattefrågor och har dessutom genomgått särskilda utbildningar avseende straffrätt och utredningsmetodik. Många utredare har tidigare arbetat som skatterevisorer eller skattejurister, men det finns även ett antal utredare med erfarenhet från bland annat Polismyndigheten, Tullverket och
102 https://skatteverket.se/omoss/varverksamhet/styrningochuppfoljning/skattekontroller/ specialgranskningar/ekonomiskbrottslighet/skattebrottsenheten. Hämtat 2022-05-19. Skatte-
verkets årsredovisning 2021, s. 62 f.
103 2 § jämfört med 3 och 4 §§ lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. 104 5 § lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. 105 https://skatteverket.se/omoss/varverksamhet/styrningochuppfoljning/skattekontroller/ specialgranskningar/ekonomiskbrottslighet/skattebrottsenheten. Hämtat 2022-05-19. 106 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Skatteverket den 6 december 2021.
Kronofogdemyndigheten. Det finns även cirka 80 personer som arbetar inom underrättelseverksamheten och 20 it-forensiker anställda vid skattebrottsenheten.107
3.6.2. Regelverk för handläggning och ansvarsfördelning
Rättegångsbalken är utgångspunkten
Rättegångsbalken innehåller regler för hur de brottsutredande myndigheterna ska handlägga ärenden. Bestämmelserna i rättegångsbalken är grundregleringen och de brottsutredande myndigheterna kan även ha särskilda bestämmelser som ska tillämpas. För Polismyndigheten finns exempelvis särskilda bestämmelser i polislagen, föreskrifter och allmänna råd och för Åklagarmyndigheten finns exempelvis Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd.
Förundersökning
De beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna ska enligt 6 § bidragsbrottslagen anmäla till Polismyndigheten om det kan misstänkas att det har begåtts ett brott enligt den lagen.
Polismyndigheten tar emot och registrerar anmälan om bidragsbrott och beslutar sedan om den ska utredas vidare eller skrivas av direkt. Om det finns anledning att anta att ett bidragsbrott har begåtts inleds en förundersökning. Den leds normalt av Polismyndigheten, om ärendet är av enkel beskaffenhet. Dit hör, enligt vad vi redogjort för i avsnitt 3.2, bidragsbrott av normalgraden och ringa brott enligt 2 § bidragsbrottslagen, liksom vårdslösa bidragsbrott enligt 4 §. Är ett bidragsbrottsärende inte av enkel beskaffenhet övertar åklagare ledningen av förundersökningen, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Det gäller normalt för ett ärende om grovt bidragsbrott. Åklagare ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl. Som framgått ovan har Ekobrottsmyndigheten i dag inget uttalat ansvar vid utredningen av bidragsbrott. Det kan dock förekomma att Ekobrottsmyndigheten övertar handläggningen av ett bidragsbrott från Åklagarmyndigheten eller
107 https://skatteverket.se/omoss/varverksamhet/styrningochuppfoljning/skattekontroller/ specialgranskningar/ekonomiskbrottslighet/skattebrottsenheten. Hämtat 2022-05-19. Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Skatteverket den 6 december 2021.
att det ingår i en blandad brottslighet som utreds vid Ekobrottsmyndigheten.
En förundersökningsledare är ansvarig för att brottet utreds på bästa möjliga sätt. Förundersökningsledaren följer utredningen fortlöpande och tar hela tiden ställning till vilka utredningsåtgärder och beslut som krävs. Det hålls exempelvis förhör med den misstänkte men många utredningsåtgärder kan och bör också vidtas innan förhör. Eftersom det är av vikt att ha så mycket kunskap som möjligt om hur brottsupplägget ser ut och vilka som är inblandade är vanliga utredningsåtgärder inhämtning av skriftlig bevisning, till exempel kontrolluppgifter, skattedeklarationer, kontoutdrag, resedokumentation och stämplar i pass. Vidare kan kontakter behöva tas med andra myndigheter, till exempel Migrationsverket för att kontrollera den misstänktes rätt att befinna sig i Sverige. I vissa fall vidtas också spaningsåtgärder. Utgångspunkten är att sekretess gäller för uppgifter som ingår i en förundersökning.108
Beslut om tvångsmedel
Tvångsmedel är åtgärder som används i brottsutredande syfte eller för att man ska kunna genomföra en rättegång vid misstanke om brott. De innehåller någon form av tvång mot antingen person eller att man tar egendom i beslag, till exempel i bevissyfte. Gripande, anhållande och häktning är exempel på tvångsmedel, liksom husrannsakan, kroppsvisitation och beslag.
Hemliga tvångsmedel är ett samlingsnamn på spaningsmetoder som sker utan den övervakades vetskap. Till hemliga tvångsmedel räknas exempelvis hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, kameraövervakning, rumsavlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.109
10823 kap. rättegångsbalken och Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistans-
bedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 40 f.
10927 kap. rättegångsbalken och lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning.
Beslut av åklagare
I de fall en polis är förundersökningsledare överlämnas utredningen (förundersökningsprotokollet) till åklagare för beslut i åtalsfrågan när polisen har slutfört förundersökningen. Ser åklagare att utredningen inte är komplett skickas hela ärendet tillbaka till Polismyndigheten som i sin tur får färdigställa förundersökningen (under ledning av en förundersökningsledare hos Polismyndigheten). Det kan handla om att inhämta kompletterande utredning från den beslutande myndigheten, till exempel Försäkringskassan, eller att hålla ytterligare förhör. Under den tid som Polismyndigheten kompletterar en polisledd förundersökning har åklagaren ingen del i handläggningen av ärendet. Först när förundersökningen är färdigställd redovisas den på nytt till åklagare för åtalsbeslut. Om åklagare är förundersökningsledare biträder Polismyndigheten åklagaren med att genomföra det operativa utredningsarbetet, till exempel hålla förhör och inhämta annan bevisning. När förundersökningen är slutförd ska åklagaren ta ställning till om åtal ska väckas. Bedömer åklagaren att det finns tillräckliga bevis för att den misstänkta personen har begått bidragsbrottet är åklagaren som huvudregel skyldig att väcka åtal. Om åtal väcks, ska det göras vid någon av landets tingsrätter.
Om det inte finns tillräckliga bevis för att ett brott har begåtts kan åtal inte väckas. Det kan till exempel bero på att den misstänkte förnekar brott och att det inte finns någon teknisk bevisning som visar att han eller hon begått brottet. Ibland står det klart redan under förundersökningen att det inte går att bevisa något brott. Åklagaren fattar då beslut om att lägga ner förundersökningen, vilket har samma innebörd som ett beslut om att inte väcka åtal. Den som har blivit utsatt för brott – i detta sammanhang den beslutande myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan (målsäganden) – ska alltid underrättas om vilket beslut åklagaren fattat.
En förundersökning leder inte alltid till åtal och rättegång även om åklagaren anser att det finns bevis för att brottet har begåtts. Om den misstänkte erkänner att han eller hon har begått brottet och det är klart vad det ska bli för straff, kan åklagaren meddela ett så kallat strafföreläggande. Ett strafföreläggande har samma verkan som en dom och antecknas i belastningsregistret. Skillnaden är att åklagaren inte väcker åtal och det blir därmed inte heller någon rättegång.
Strafföreläggande är möjligt för brott där påföljden är begränsad till böter eller villkorlig dom.
Det finns även undantag från åklagarens skyldighet att väcka åtal. I vissa fall kan åklagare fatta beslut om förundersökningsbegränsning eller åtalsunderlåtelse.
Beslut om förundersökningsbegränsning (genom att lägga ner eller att inte inleda en förundersökning) fattas av åklagare eller av polisiär förundersökningsledare.110 En förundersökning får läggas ner eller inte inledas om det kan antas att åtal inte skulle komma att väckas till följd av en bestämmelse om särskild åtalsprövning.111 Regleringen innebär att man på ett mycket tidigt stadium prövar förutsättningarna för allmänt åtal under förutsättning att underlaget medger det. Det kan dock finnas ett självständigt intresse av att saken utreds och som alltså inte är kopplat till om åtal ska väckas. Förundersökningsbegränsning får därutöver beslutas
- om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse och något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts (åtalsunderlåtelsefallet),
- om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse i tre månader (disproportionsfallet), eller
- om en domstolsprövning skulle orsaka gärningspersonen svårt lidande eller framstå som meningslös eller anstötlig ur allmänhetens synvinkel (extraordinära fall).
Åtalsunderlåtelse innebär att brottet visserligen utreds, men att det varken blir åtal eller rättegång. Åtalsunderlåtelse har samma verkan som en dom och brottet antecknas i belastningsregistret. En förutsättning för att ge åtalsunderlåtelse är att det står klart att ett brott har begåtts, oftast därför att den misstänkte har erkänt brottet.112
11023 kap. 4 a § 3 stycket rättegångsbalken. 111 Det finns ett antal sådana bestämmelser i brottsbalken och i specialstraffrätten och i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och lagen om vård av missbrukare i vissa fall. 11245 kap. och 48 kap.rättegångsbalken samt Riksåklagarens riktlinjer RåR 2021:1, s. 2 f.
3.7. Tillämpningen av bidragsbrottslagen och brottsbalken
Som vi kommer att analysera närmare i kapitel 7 finns det flera utmaningar när det gäller tillämpningen av bidragsbrottslagen. För att lättare förstå dessa finns det några utgångspunkter i regleringen som är viktiga att känna till. Dessa beskrivs nedan.
3.7.1. Bidragsbrott eller bedrägeri?
Tidigare fanns det vissa oklarheter kring om bidragsbrottslagen omfattar ekonomiskt bistånd som betalas ut till någon annan än den enskilde samt ersättning för personlig assistans som betalas ut direkt till en assistansanordnare. Det finns exempel i praxis där gärningar som avsett utbetalningar till assistansanordnare har bedömts som bedrägeri i stället för bidragsbrott (se Svea hovrätts dom i mål B 5912-14). Bland annat denna oklarhet föranledde en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2020. Det innebär att om de aktuella gärningarna är begångna i tiden före den 1 januari 2020 ska den tidigare lagstiftningen tillämpas, och det blir aktuellt att reflektera över rubriceringsfrågan när ersättning betalats ut till annan än den enskilde.113I samband med lagändringen bedömdes fortsatt att utbetalningar av lönegaranti samt att några ytterligare offentliga utbetalningar till företag och organisationer inte ska omfattas av bidragsbrottslagen. Det framhölls att de offentliga utbetalningar som inte omfattas av bidragsbrottslagen sedan tidigare har ett straffrättsligt skydd genom bestämmelserna i brottsbalken, till exempel bedrägeri, urkundsförfalskning och osant intygande, se avsnitt 3.3.114 Det finns därmed fortsatt situationer där gärningar begångna mot de beslutande myndigheterna bedöms som brott enligt brottsbalken.115
113 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 30. 114Prop. 2018/19:132, s. 23 f. 115 Jämför de beslutande myndigheternas årsredovisningar över polisanmälningar där även bedrägerier med mera framkommer.
3.7.2. Varje utbetalningstillfälle ses som ett brott
Det finns inte reglerat i lag om vad som utgör en brottsenhet utan ledning får hämtas i praxis. Som utgångspunkt gäller för bidragsbrottslagen att varje självständig gärning som leder till en konkret fara för att ett för högt oriktigt belopp betalas ut, utgör ett brott. Normalt utgör därför varje ansökan och, i vissa underlåtenhetsfall, varje utbetalning ett brott.116
I rättsfallet NJA 2012 s. 886 som gällde bedrägeri och bidragsbrott, bedömde Högsta domstolen underlåten anmälan till Försäkringskassan om ändrade förhållanden som haft betydelse för rätten till sjukersättning (förtidspension) som en gärning av normalgraden vid varje utbetalningstillfälle. Den misstänkte hade under nästan sju års tid felaktigt fått sjukersättning om totalt mer än en miljon kronor. Varje utbetalning uppgick till högst cirka 13 500 kronor. Högsta domstolen uttalade bland annat att det inte hade påståtts att den misstänkte redan från början skulle ha haft en plan att tillskansa sig ersättningar som han inte haft rätt till. Att inte den misstänkte vid vart och ett av tillfällena hade upprättat en ny ansökan utan i stället genom fortlöpande passivitet hade föranlett utbetalningarna ledde enligt Högsta domstolen inte till att det fanns skäl att se det inträffade som ett brott. Högsta domstolen ogillade målet i sin helhet eftersom det inte var bevisat att den tilltalades uppsåt omfattat att han hade varit skyldig att göra en anmälan till Försäkringskassan rörande sin arbetsförmåga.
I rättsfallet NJA 2007 s. 973 bedömde Högsta domstolen att varje gärningstillfälle i form av en ansökan om ekonomiskt bistånd skulle utgöra ett brott och att gärningarna skulle rubriceras som bedrägeri av normalgraden. Åklagaren hade i stämningsansökan yrkat ansvar för grovt bedrägeri med hänsyn till att brottet satts i system, skett under lång tid och avsett betydande värde. Den misstänkte hade under en period av cirka två och ett halvt år vid 25 tillfällen vilselett företrädare för kommunen att felaktigt betala ut socialbidrag om sammanlagt 115 980 kronor. Utbetalningarna var på olika belopp men ingen översteg 6 300 kronor.
116 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 22.
3.7.3. Beloppsgränser och brottsrubricering
Åklagarmyndigheten har tagit fram rekommendationer angående brottsrubricering och beloppsgränser för bidragsbrott, vilka beskrivs nedan. Beloppsgränserna bygger på uttalanden i förarbetena till bidragsbrottslagen och på tidigare praxis om förmögenhetsbrott. Syftet har varit att upprätthålla en kontinuitet i bedömningen av likartad brottslighet.
I bestämmelsen om grovt bidragsbrott räknas tre kvalifikationsgrunder upp som även om de enbart är exemplifierade har stor betydelse för bedömningen av om ett bidragsbrott är att anse som grovt. Dessa tre är:
1. Brottet har rört betydande belopp: Med belopp avses här det bruttobelopp som har betalats/riskerat att betalas ut felaktigt. Som framgått tidigare utgör normalt varje ansökan eller, i vissa underlåtenhetsfall, varje utbetalning ett brott. Någon bestämd beloppsgräns i förhållande till bidragsbrott enligt 2 § anges inte men den beloppsgräns om fem (förhöjda) prisbasbelopp (246 500 kronor år 2022) som används vid motsvarande gränsdragning vid andra förmögenhetsbrott är vägledande vid bedömningen. Bidragsbrott avser vanligen inte så stora belopp som fem basbelopp. Dock kan brottslighetens sammanlagda värde beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning.117
2. Användandet av falsk handling: Även användandet av osanna eller manipulerade handlingar kan vara sådana försvårande omständigheter som gör att bidragsbrottet är att betrakta som grovt. Beloppet ska dock i likhet med vad som gäller för andra förmögenhetsbrott uppgå till cirka ett halvt (förhöjt) prisbasbelopp (24 650 kronor år 2022).118
3. Systematisk brottslighet: Här avses att gärningen har ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Denna grund hänger därför nära samman med brottslighetens sammanlagda värde. Andra omständigheter som kan beaktas är om gärningen ingått som ett led i en brottslig verksamhet som varit noga planlagd eller där brottsligheten på annat sätt präglats av sär-
117 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 14 f. 118 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 15 f.
skild förslagenhet.119 I rättsfallet NJA 2018 s. 634, som rörde skattebrott bestående av nio felaktiga momsdeklarationer, behandlade Högsta domstolen bland annat frågan om antalet brott och brottsrubricering. Högsta domstolen uttalade i fråga om betydelsen av ett systematiskt tillvägagångssätt att det i allmänhet krävs, utöver att det sker upprepade gånger, att brottsligheten har föregåtts av planering eller att en särskild metod använts. Praxis präglades av en tydlig återhållsamhet i frågan om att bedöma brott som grova med hänsyn till att de skett systematiskt. Högsta domstolen menade att det normalt bör krävas att brotten har en frekvens och präglas av en förslagenhet som klart går utöver vad som gäller för annan, i och för sig upprepad och likartad brottslighet. Högsta domstolen framhöll dock att när en omständighet uttryckligen har angetts som kvalifikationsgrund för grovt brott bör den tillmätas större betydelse för rubriceringsfrågan än när omständigheten aktualiseras enbart som en straffskärpningsgrund enligt 29 kap. 2 § 6 brottsbalken.
När det gäller bidragsbrott som är ringa finns det ingen särskild reglering i lagen om vad som gör att brottet ska anses som ringa. Enligt förarbetena till bidragsbrottslagen måste, vid den bedömningen, hänsyn tas till samtliga omständigheter vid brottet. Till ringa brott hör dock främst enstaka gärningar som rör små belopp. Det kan även beaktas till exempel om förmånen avsett ersättning för inkomstförlust under en del av en dag.120 Ett bidragsbrott kan, enligt Åklagarmyndighetens rekommendationer, anses som ringa om beloppet understiger 2 000 kronor. Om beloppet ligger i intervallet 2 000 kronor till fem prisbasbelopp bör alltså brottet kunna bedömas som bidragsbrott av normalgraden.121 För det fall det handlar om upprepad brottslighet kan det finns anledning att på grund av systematiken bedöma de enskilda brotten som normalgradsbrott, trots att värdet understiger 2 000 kronor för respektive gärning. Vårdslöst bidragsbrott bör enligt Åklagarmyndighetens rekommendationer i
119 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 15 f. 120Prop. 2006/07:80 s. 96. 121 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 7.
normalfallet anses vara mindre allvarligt och därmed inte leda till straffrättsligt ansvar om beloppet understiger 6 000 kronor.122
122 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 14 f.
4. Tidigare och pågående utredningar och myndighetsuppdrag
4.1. Inledning
Det har under de senaste åren presenterats flera utredningar och redovisningar med bäring på bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Inom ramen för vårt uppdrag ska vi enligt kommittédirektiven utgå från en kartläggning och en behovsanalys där relevanta förslag i tidigare utredningar och redovisningar beaktas. Kartläggningen och analysen ska sedan ligga till grund för de förslag vi lämnar. Vi ska särskilt analysera för- och nackdelar med förslagen och bedömningarna i betänkandena SOU 2017:37 (se avsnitt 4.2.10) och SOU 2018:14 (se avsnitt 4.2.11). Dessutom ska vi tillvarata de slutsatser som Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten redovisat inom ramen för uppdraget om förbättrad hantering av bidragsbrott (se avsnitt 4.2.14). I vårt arbete ska vi även beakta andra förslag och initiativ som för närvarande bereds inom Regeringskansliet (se till exempel avsnitt 4.2.12 och 4.2.13).
I detta kapitel redogör vi för tidigare statliga utredningar och myndighetsuppdrag på området som har haft vissa beröringspunkter med vårt uppdrag. Beskrivningen är inte heltäckande i den meningen att vi redogör för samtliga slutsatser och förslag som lämnats. I stället ligger fokus på föreslagna författningsändringar, organisationsförändringar och andra åtgärder mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott som kan ha betydelse för vårt uppdrag. Vi redogör även avslutningsvis för utredningar och myndighetsuppdrag som pågår nu och som på något sätt kan få betydelse för arbetet mot felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott.
4.2. Tidigare utredningar och myndighetsuppdrag
4.2.1. Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74)
Under 1990-talet visade ett flertal undersökningar att kontrollerna av socialförsäkringssystemet var eftersatta och att styrningen var bristfällig. Regeringen beslutade därför under 2005 om ett åtgärdspaket för att bekämpa fusk i skatte- och förmånssystemen. Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen), som beslutades i maj 2005, var ett led i det arbetet. Delegationen skulle vara ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar. I uppdraget ingick att föreslå åtgärder för att minska fusk och felaktigheter inom olika skattefinansierade försäkrings- och bidragssystem (dir. 2005:52). I arbetet deltog representanter för totalt 16 myndigheter och organisationer.
Delegationen publicerade flera rapporter och slutförde sitt arbete under 2008. I juli det året redovisade delegationen sina samlade slutsatser i betänkandet Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetal-
ningar från välfärdssystemen, SOU 2008:74. Delegationen identifierade
en rad orsaker till felaktiga utbetalningar, till exempel felaktigt uppgiven inkomst, förmögenhet, bostad eller förmåga men också slarv, okunskap och tidsbrist. Av de cirka 510 miljarder kronor som årligen betalades ut från välfärdssystemen bedömdes igenomsnitt 4 procent betalas ut felaktigt. Bedömningen inkluderade dock ett mörkertal, det vill säga fel som i regel inte upptäcks. Totalt uppskattade delegationen de felaktiga utbetalningarna till 18–20 miljarder kronor. Hälften av de felaktiga utbetalningarna bedömdes bero på avsiktliga fel från sökanden och resterande del på oavsiktliga fel från sökande (30 procent) och fel från myndigheterna (20 procent). Även interna oegentligheter kunde förekomma. Delegationen kartlade också allmänhetens och handläggares attityder till bidragsbrott. Kartläggningen visade att en relativt hög andel av allmänheten hade en acceptans för bidragsbrott. Handläggare och allmänheten upplevde att bidragsbrottsligheten var omfattande.
Delegationen lämnade även ett antal förslag till åtgärder för att minska oavsiktliga och avsiktliga felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det handlade om åtgärder inom områdena riskhantering, kommunikation, kontroll och sanktioner. Sammantaget skulle de föreslagna åtgärderna leda till ett effektivt arbete med att minska de fel-
aktiga utbetalningarna. Bland annat ansåg delegationen att regeringens styrning av myndigheterna när det gällde felaktiga utbetalningar behövde bli tydligare och att alla myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner skulle genomföra en riskanalys för att identifiera och värdera riskerna för att utbetalningar blir felaktiga.
Delegationen konstaterade att välfärdssystemen grundar sig på uppgifter om till exempel inkomst, förmögenhet, arbete och boende som i många fall den som ansöker om ersättning ska redovisa. För en enklare och snabbare handläggning borde uppgifter som lämnats till en myndighet vara åtkomliga också för andra myndigheter. En felaktig utbetalning kan ofta bero på att fel inkomst uppgetts. Delegationen föreslog därför att det skulle införas ett system med månadsvisa inkomstuppgifter som myndigheter kunde hämta direkt från Skatteverket.
För att arbetet med att bekämpa bidragsbrott skulle bli mer effektivt föreslog FUT-delegationen en del regeländringar, däribland att tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen (2007:612) och lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen skulle utvidgas. För att avlasta rättsväsendet från hanteringen av bidragsbrott som rör mindre belopp föreslog delegationen att frågan om en administrativ sanktionsavgift borde utredas. Frågan om införande av en gemensam funktion för utbetalningskontroll borde också utredas närmare.
Ett system med månadsuppgifter för alla arbetstagare där arbetsgivare ska redovisa utbetalda ersättningar, avdragen skatt och arbetsgivaravgifter till Skatteverket infördes stegvis från den 1 juli 2018. Tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har till viss del utvidgats (se avsnitt 4.2.11). Frågan om ett administrativt sanktionsavgiftssystem har utretts (se avsnitt 4.2.5) och en gemensam utbetalningsmyndighet ska inrättas (se avsnitt 4.3.8).
4.2.2. Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
I mars 2009 gav regeringen i uppdrag åt ett antal myndigheter1 att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.2 Ekonomistyrningsverket (ESV) samordnade och ledde arbetet, som rapporterades genom årliga skrivelser till regeringen mellan 2010 och 2012.
Enligt uppdraget skulle myndigheterna samverka och genomföra löpande systemövergripande riskanalyser och omfattningsstudier. De skulle också definiera och sammanställa systemövergripande statistik och indikatorer i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna. Det ingick också att ta fram användarvänliga och enhetliga metoder för att beräkna kostnaderna för kontroller och samordning av informationsinsatser. Myndigheterna skulle även samråda kring elektroniskt informationsutbyte och följa upp hur lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen hade genomförts. Dessutom skulle det lämnas förslag om systemövergripande regeländringar och organisations- och verksamhetsförändringar som kunde bidra till att minska felaktiga utbetalningar och förslag om formerna för den fortsatta samverkan.
ESV slutredovisade uppdraget genom en myndighetsgemensam skrivelse till regeringen i februari 2012. Samverkansprojektet föreslog ingen enhetlig modell för fortsatt samverkan mellan myndigheterna. I stället föreslogs det att en myndighet skulle ges ansvar för statistikinhämtning och att det skulle vara ett fortsatt samarbete och en kunskapsöverföring om underrättelseskyldigheten mellan myndigheter och organisationer. Det föreslogs också att det skulle bildas ett nätverk för det fortsatta samarbetet kring informationsinsatser och att
1 Myndigheterna var Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen (från det att myndigheten bildades), Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten (från det att myndigheten bildades), Skatteverket, Socialstyrelsen och Statens tjänstepensionsverk. Sveriges Kommuner och Regioner (tidigare Sveriges Kommuner och Landsting), företrädare för kommunala nämnder, Sveriges a-kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas samorganisation) och representanter för arbetslöshetskassor bjöds också in att delta. Källa: Ekonomistyrningsverket, 2009, Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, skrivelse 2010:7, s. 3. 2 Regeringsbeslut 2009-03-05, Samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning
av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Fi2009/2137 (delvis).
det skulle inrättas en informationsöverföringsansvarig på varje myndighet i syfte att förenkla kontakterna mellan berörda myndigheter.3
Statskontoret fick i uppdrag att utvärdera samverkansprojektet och bland annat lämna förslag på fortsatta åtgärder. I promemorian
Uppföljning av samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bedömde Statskontoret att arbetet inte hade lett till
den samlade bild av förekomsten av felaktiga utbetalningar som hade efterfrågats och inte heller till några systemövergripande åtgärdsförslag. En bred samverkan mellan alla berörda myndigheter var enligt Statskontoret inte ett optimalt sätt att bedriva arbetet mot felaktiga utbetalningar på. Skillnaderna mellan de aktuella myndigheterna och organisationerna respektive mellan olika trygghetssystem försvårade arbetet avsevärt. Enligt Statskontoret borde arbetet framöver bedrivas med en tydligare uppdelning mellan å ena sidan fusk och bidragsbrott och å andra sidan att utbetalningar ska vara rätt ur ett kundperspektiv – det ska vara lätt att göra rätt, men svårt att göra avsiktliga fel.4
4.2.3. Riksrevisionens granskningsrapporter
I rapporten Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20) från maj 2011 granskade Riksrevisionen statens insatser mot bidragsbrott efter att bidragsbrottslagen hade införts. Granskningen visade att det fanns effektivitetsbrister överallt i den kedja av myndigheter som hanterar bidragsbrott. Bidragsbrottsärenden blev liggande och genomströmningstiderna var långa, vilket kunde leda till att brotten preskriberades. Många utredningar lades ner i olika delar av utredningskedjan och många bidragsbrott klarades inte upp. Den viktigaste förklaringen till att många utredningar lades ner var svårigheten att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. Enligt Riksrevisionen fanns det risk för att problemen motverkade den preventiva effekt som regeringen ville uppnå med bidragsbrottslagen. Riksrevisionens undersökning visade också att det fanns brister i handläggarnas utbildning och återkopplingen från de brottsutredande myndigheterna.
3 Ekonomistyrningsverket, 2012, Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för och redo-
visning av resultatet av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 2012:6,
s. 10. 4 Statskontoret, 2012, Uppföljning av Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från väl-
färdssystemen, dnr 2009/60-5, s. 3 f.
Regeringen redovisade i en skrivelse till riksdagen5 sin bedömning med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Där framhölls att bidragsbrottslagen endast är en del av ett större arbete för att trygga legitimiteten och den långsiktiga hållbarheten i välfärdssystemen. Regeringen avsåg att invänta resultatet av det samverkansuppdrag som pågick under ESV:s ledning och därefter ta ställning till eventuella insatser på området. Regeringen menade att arbetet avseende bidragsbrott är en del av myndigheternas ordinarie verksamhet och att regeringen avsåg att följa frågan inom ramen för den uppföljning och styrning som görs av varje myndighet.
I rapporten Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – För-
säkringskassans kontrollverksamhet (RiR 2016:11) från juni 2016 grans-
kade Riksrevisionen hur regeringen och Försäkringskassan hade arbetat med att motverka felaktiga utbetalningar under perioden 2012–2015. Riksrevisionen konstaterade att Försäkringskassan hade genomfört många insatser och åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar och att det även pågick arbete inom Regeringskansliet med regelförenklingar och med att underlätta för myndigheterna att utbyta information. Slutsatsen var att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar hade varit nedprioriterat sedan samverkansuppdraget (se avsnitt 4.2.2) avslutades 2012. I stället hade kundnöjdhet och snabbhet i utbetalningar prioriterats. Det grundade Riksrevisionen på att det inte hade genomförts någon ny skattning av de totala kostnaderna för felaktiga utbetalningar, att handläggare upplevde att snabbhet prioriterades framför att göra rätt och att varken regeringen eller Försäkringskassan hade efterfrågat eller utvärderat i vilken mån insatserna minskade de felaktiga utbetalningarna.
Regeringen gav i en skrivelse till riksdagen sin syn på iakttagelserna i RiR 2016:11.6 Regeringen ansåg att det var viktigt att Försäkringskassans arbete med felaktiga utbetalningar prioriteras och bedrivs på ett effektivt sätt, för att värna statens resurser och upprätthålla förtroendet och legitimiteten för socialförsäkringssystemen. Regeringen delade Riksrevisionens uppfattning att Försäkringskassans arbete med att motverka felaktiga utbetalningar kunde följas upp ytterligare men ansåg att det saknades belägg för att påstå att arbetet hade varit nedprioriterat. Med anledning av detta gjorde riksdagen ett till-
5 Regeringens skrivelse, Riksrevisionens rapport om effektiviteten i statens arbete med att mot-
verka bidragsbrott, Skr. 2011/12:30, s. 10. 6Regeringens skrivelse, Riksrevisionens rapport om felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen, Skr. 2016/17:51, s. 1, 7 och 8.
kännagivande till regeringen om att tillse att Försäkringskassan regelbundet mäter storleken på felaktiga utbetalningar.7
I granskningsrapporten Informationsutbyte mellan myndigheter
med ansvar för trygghetssystem – Har möjligheter till effektivisering utnyttjats? (RiR 2010:18) hade Riksrevisionen undersökt om reger-
ingen och myndigheter med ansvar för trygghetssystemen använde de möjligheter att utbyta information elektroniskt som lag och teknik då erbjöd. Granskningen syftade till att undersöka hur informationsutbytet fungerade och identifiera om regeringen och myndigheterna utnyttjar den potential informationsutbyte har för att minska antalet felaktiga utbetalningar. Riksrevisionen bedömde att myndigheterna inte utnyttjar alla möjligheter som erbjuds och att det därför finns potential att effektivisera handläggningen, minska de felaktiga utbetalningarna och öka servicen till medborgarna. Det bristande informationsutbytet innebär en ökad risk för felaktiga utbetalningar, eftersom den manuella kontrollen är så tidskrävande att handläggare ibland väljer att avstå från att göra den. Problemen skulle enligt Riksrevisionen i många fall kunna lösas genom nya elektroniska informationsutbyten eller att uppgradera befintliga tekniska lösningar.
4.2.4. Bidragsspärr (SOU 2008:100)
I december 2007 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att överväga om det var lämpligt att införa en ny konsekvens av brott enligt bidragsbrottslagen – kallad bidragsspärr – och i så fall hur en sådan reglering skulle utformas (dir. 2007:176). Utredningen lämnade sitt betänkande i november 2008 och föreslog då att det skulle införas en bidragsspärr.
Bidragsspärren skulle innebära att den som hade gjort sig skyldig till ett bidragsbrott inte skulle ha rätt att under viss tid få det bidrag som brottet avsett. En spärrtid skulle kunna bli aktuell vid allvarliga bidragsbrott där det varit fråga om ett uppenbart och påfallande klandervärt beteende hos den enskilde. Det kunde handla om grova bidragsbrott, men även om brott som omfattat mer än ett basbelopp eller upprepats vid minst tio tillfällen. Ringa brott skulle inte kunna utlösa en bidragsspärr. För att besluta om bidragsspärr skulle det krävas att frågan om någon hade gjort sig skyldig till ett bidragsbrott
7Riksdagsskrivelse 2016/17:144 och Socialförsäkringsutskottets betänkande 2016/17:SfU10.
först hade prövats av allmän domstol i ett brottmål eller att den enskilde hade godkänt ett strafföreläggande avseende ett sådant brott. Det skulle vara möjligt att avstå från att besluta om bidragsspärr, om det med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden skulle vara uppenbart oskäligt. Som exempel nämndes om ett barn till den dömde skulle drabbas oskäligt hårt. Även andra ekonomiska eller sociala förhållanden hos den dömde kunde medföra att en bidragsspärr inte framstod som försvarbar. Det skulle också vara möjligt att upphäva en bidragsspärr om något inträffade efter beslutet som hade kunnat utgöra skäl för undantag. En bidragsspärr skulle gälla i ett år, om det inte fanns särskilda skäl för att bestämma spärrtiden på något annat sätt. Tiden skulle då kunna bestämmas till mellan tre månader och två år. En bidragsspärr skulle inte få beslutas senare än ett år från det att brottmålsdomen hade fått laga kraft eller ett strafföreläggande hade godkänts. Bidragsspärr skulle beslutas av den förvaltningsmyndighet som beslutade om utbetalning av förmånen i fråga. Förvaltningslagen (2017:900) skulle tillämpas på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten och beslut om bidragsspärr skulle få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Systemet med bidragsspärr, som skulle regleras i en ny lag, skulle omfatta i stort sett samma förmåner som bidragsbrottslagen med undantag för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453), ekonomiska förmåner enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och arbetslöshetsersättning.
Betänkandet har remissbehandlats men inte lett till några lagstiftningsåtgärder.
4.2.5. Sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3)
I juni 2009 fick en särskild utredare i uppdrag att överväga om det fanns behov av och var lämpligt att införa ett administrativt sanktionssystem för att motverka att vissa bidrag och ersättningar betalas ut på felaktiga grunder eller med ett för högt belopp (dir. 2009:66). Utredningen lämnade sitt betänkande i januari 2011.
Enligt utredningen hade bidragsbrottslagen i praktiken fått ett begränsat genomslag. Antalet polisanmälningar för bidragsbrott var mycket litet i förhållande till det uppskattade antalet oriktiga uppgifter. Det hängde enligt utredningen bland annat samman med att
det straffrättsliga ansvaret förutsätter uppsåt eller grov oaktsamhet. De kontroller som görs fångar inte upp alla felaktigheter och det är därför av stor betydelse att enskilda lämnar korrekta uppgifter. Mot den bakgrunden fann utredningen behov av att införa sanktionsavgifter på trygghetssystemens område. Det skulle visa att samhället värnar om dessa system. Risken för att drabbas av en sanktionsavgift skulle få enskilda att lämna korrekta uppgifter och bli mer noggranna med vilka uppgifter de lämnar.
Systemet med sanktionsavgifter skulle omfatta samtliga ekonomiska förmåner som omfattades av bidragsbrottslagen. Den som hade lämnat en oriktig uppgift till ledning för ett beslut om en förmån skulle kunna bli skyldig att betala en avgift. Något krav på uppsåt eller oaktsamhet skulle inte gälla. Med oriktig uppgift skulle jämställas att en anmälningsplikt vid ändrade förhållanden som följer av lag eller förordning hade åsidosatts. Om den enskildes agerande framstod som ursäktligt eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften, skulle han eller hon helt eller delvis kunna befrias från den. Ringa eller vårdslösa bidragsbrott skulle, med det föreslagna systemet, inte anmälas till polis eller åklagare utan leda till en sanktionsavgift. Bidragsbrott av så kallad normalgraden och grova bidragsbrott skulle däremot inte komma i fråga för en sanktionsavgift. Att dubbla sanktioner inte drabbade den enskilde skulle säkerställas bland annat genom en inskränkning i de handläggande myndigheternas anmälningsskyldighet. Sanktionsavgiften skulle bestämmas till 20 procent av det belopp som hade eller kunde ha betalats ut felaktigt, med möjlighet för regeringen att fastställa ett lägsta belopp (som då borde vara 500 kronor).
Beslut om sanktionsavgift skulle fattas av den statliga förvaltningsmyndighet, kommun eller arbetslöshetskassa som beslutade om den förmån som avgiften avsåg. Förvaltningslagen skulle tillämpas på förfarandet. Beslutet skulle få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut om sanktionsavgift skulle få verkställas först när det hade fått laga kraft och avgiften skulle tillfalla staten. Systemet med administrativa sanktionsavgifter skulle regleras i en ny lag.
Betänkandet har remissbehandlats men inte lett till några lagstiftningsåtgärder.
4.2.6. Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6)
Regeringen utsåg i mars 2011 en särskild utredare med uppdrag att kartlägga och analysera omfattningen av fusk, oegentligheter och överutnyttjande inom den statliga assistansersättningen. Utredningen lämnade sitt betänkande i februari 2012.
Utredningen konstaterade att eftersom det finns ett flertal orsaker till felaktiga utbetalningar, kan ingen enskild åtgärd lösa problemet. Det krävs ett brett spektrum av åtgärder inom flera områden. Dessutom går det inte att dra någon klar gräns mellan fusk, överutnyttjande, oegentligheter och andra orsaker till att assistansersättning betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Olika fel förekommer ofta samtidigt och det kan också vara svårt att avgöra vad som är medvetet fusk eller bara okunnighet om vad regelsystemet innebär.
Enligt utredningen var det orealistiskt att tro att det förhållandet att åklagare och polis ska utreda brott är tillräckligt för att komma till rätta med problemet med fusk och överutnyttjande inom assistansersättningen. Regelsystemets utformning gör att det är tämligen lätt att fuska och risken för upptäckt är låg. Utredningen ansåg därför att det måste skapas bättre möjligheter för Försäkringskassan till utredning och kontroll så att beslut om assistansersättning i största möjliga utsträckning blir rätt från början. Ökade kontrollmöjligheter skulle också innebära en betydligt högre risk för upptäckt, vilket i sig skulle verka avhållande. Målsättningen skulle vara att fusk ska vara svårare att genomföra och lättare att upptäcka.
Utredningens förslag tog sikte på bland annat att effektivisera myndigheternas arbete med assistansersättning, främst hos Försäkringskassan, både för att motverka fusk och överutnyttjande och för att komma till rätta med handläggningsfel och svårigheter i samarbetet myndigheterna emellan. Viss anmälningsskyldighet skulle åläggas kommunen gentemot Försäkringskassan. Utredningens förslag har till viss del lett till ändringar i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
4.2.7. Vad bör straffas? (SOU 2013:38)
En del av Straffrättsanvändningsutredningens uppdrag var att analysera om det gick att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten, och hur det i så fall kunde uppnås (dir. 2011:31). Utredningen lämnade sitt betänkande i maj 2013.
Straffrättsanvändningsutredningen bedömde att socialförsäkringsområdet borde bli föremål för fortsatta överväganden när det gäller sanktionsväxling från straff till avgift. Utredningen gav sin syn på den kritik som hade framförts under remissbehandlingen av SOU 2011:3 (se avsnitt 4.2.5). En av de remissinstanser som hade varit kritiska var Försäkringskassan som bland annat ifrågasatte den preventiva effekten av systemet och ansåg att ett system med sanktionsavgifter kunde skada förtroendet både för myndigheten och för trygghetssystemet i stort. Straffrättsanvändningsutredningen framhöll att även om en sanktionsväxling inte framstod som helt invändningsfri var det ändå mycket som talade för en sådan. Det nuvarande systemet för att hantera överträdelser på området kunde ifrågasättas eftersom endast ett fåtal överträdelser beivras. Överträdelserna framstår många gånger var för sig som tämligen bagatellartade, men leder sammantaget till att betydande belopp betalas ut felaktigt.
Straffrättsanvändningsutredningen anförde att det förhållandet att överträdelserna ofta är av bagatellartad karaktär innebär en risk för att de brottsutredande myndigheterna prioriterar ner sådana ärenden till förmån för brott med strängare straffskalor. Om det endast är ett fåtal överträdelser som bestraffas framstår inte straffhotet som särskilt avskräckande för den enskilde. Risken för skadat förtroende för myndigheterna skulle enligt utredningen inte överdrivas. Under alla förhållanden borde det inte medföra att man avstår från att överväga en sanktionsväxling på trygghetsområdet. Om det införs ett system med sanktionsavgifter kommer fler överträdelser att beivras och systemet kommer därmed att upplevas som mer rättvist.
Enligt Straffrättsanvändningsutredningen var det vanskligt att påstå att ett sanktionssystem på trygghetssystemets område skulle få till följd att enskilda i större utsträckning avhåller sig från att begå överträdelser. En större beivrandegrad kunde dock verka avhållande. Om de myndigheter och andra organ som i dag hanterar förmånerna gavs möjlighet att själva agera mot missbruk av systemet, torde an-
talet överträdelser som beivras öka väsentligt. Inte minst talade den stora diskrepansen mellan anmälda och beivrade överträdelser i den riktningen.
Till skillnad mot vad som anfördes i SOU 2011:3 ansåg Straffrättsansvändningsutredningen att man skulle avkriminalisera beteenden i bidragsbrottslagen som kunde sanktioneras med en avgift. Det gällde ringa brott och vårdslöst bidragsbrott. Det fanns också anledning att överväga att helt avkriminalisera bidragsbrott och i stället förlita sig på reglerna i brottsbalken om bedrägeri och grovt bedrägeri. Underlåtenhet att upplysa om ändrade förhållanden omfattas inte utan vidare av bedrägeribestämmelsen, varför det ändå kunde finnas skäl att behålla viss kriminalisering i bidragsbrottslagen.
Betänkandet har remissbehandlats men inte lett till några lagstiftningsåtgärder på socialförsäkringens område.
4.2.8. Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16)
Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten hade i uppdrag att kartlägga och analysera förutsättningar för Arbetsförmedlingens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Vid behov skulle utredningen lämna förslag på åtgärder för att motverka sådana felaktigheter (dir. 2013:31). Utredningen lämnade sitt betänkande i mars 2014.
Utredningen ansåg, i likhet med FUT-delegationen, att det fanns anledning att utvidga tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Detta för att minska felaktiga utbetalningar av arbetsmarknadspolitiskt stöd till arbetsgivare. Det fanns även anledning att för lindrigare överträdelser, till exempel sådana som skulle utgöra ringa eller vårdslöst bidragsbrott, överväga att införa ett system med administrativa sanktionsavgifter. Om Arbetsförmedlingen fick möjlighet att besluta om att ta ut en sådan avgift, skulle det avlasta rättsväsendet från mindre allvarliga överträdelser. Det skulle medföra snabbare och enklare sanktioner och sannolikt leda till att fler överträdelser beivras.
Utredningen ansåg att frågan om utvidgning av bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar
från välfärdssystemen, liksom frågan om att införa ett administrativt sanktionssystem borde utredas i särskild ordning. Den lämnade även andra förslag om och rekommendationer för att stärka arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar på det arbetsmarknadspolitiska området (se bland annat avsnitt 6.5.2).
Förslaget har remissbehandlats. Tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har till viss del utvidgats sedan dess (se avsnitt 4.2.11).
4.2.9. Bedrägeribrottsligheten i Sverige – Kartläggning och åtgärdsförslag (Brå-rapport 2016:9)
Brottsförebyggande rådet, Brå, fick 2014 i uppdrag av regeringen att genomföra en studie om bedrägerier och arbetet mot sådan brottslighet. Bakgrunden till uppdraget var att anmälningar om bedrägerier hade ökat, bland annat till följd av den tekniska utvecklingen. Studien omfattade både bedrägerier enligt brottsbalken och bidragsbrott enligt den särskilda lagen. Uppdraget redovisades i en rapport i mars 2016.
Resultatet av Brås kartläggning visade på en bred uppfattning att det fanns brist på vissa viktiga kompetenser inom polisens bedrägeriutredningsverksamhet. Det fanns därför behov av att se över sammansättningen av kompetenser. Det fanns också behov av kunskapsutbyte, till exempel när det gäller företag som används för brott. Förbättringar i rättsväsendets möjligheter att utreda välfärdsbedrägerier kunde uppnås genom samarbeten i syfte att höja kvaliteten på polisanmälningar från utbetalande myndigheter och organisationer. Även om rättsväsendets arbete mot bedrägerier kunde förbättras ytterligare var slutsatsen i rapporten att problemen med bedrägeribrottslighet inte kunde lösas enbart genom rättsväsendets utrednings- och lagföringsverksamhet. De viktigaste insatserna för att minska bedrägeribrottsligheten är det förebyggande arbetet i samhället i stort.
En brist bland de utbetalande aktörerna var enligt rapporten att fokus – särskilt bland de polisanmälda brotten – ligger på fall där bidrag redan har betalats ut felaktigt. Kontrollerna görs primärt i efterhand. I tidigare studier hade betonats vikten av kontroller före utbetalning, eller i vart fall innan skadan hunnit bli alltför stor. Det kräver dock att förmånshandläggarna ges kunskap och tid att upptäcka felaktigheter. Till detta kommer ett mer strukturerat kontrollarbete med
urvalsprofiler, riskanalyser och mönstersökningar. Flera myndigheter arbetar i den riktningen, men det är framför allt de större utbetalande myndigheterna som har tillräckliga resurser och datamängd. Behovet av kontroller före utbetalning är särskilt stort när förmånen riktar sig till företag.
Rapporten framhöll också vikten av att myndigheter får hämta uppgifter från den säkraste källan, till exempel direkt från arbetsgivaren, läkaren eller banken, i stället för att förlita sig på uppgifter från sökanden. Som exempel nämndes att arbetslöshetskassorna har infört en arbetsgivarportal (www.arbetsgivarintyg.nu). Syftet är att minska oavsiktliga fel och underlätta för arbetsgivaren att fylla i arbetsgivarintyg rätt. Samtidigt försvårar det för sökande att själv förfalska intyget. Försäkringskassan har ett liknande system som omfattar en stor andel läkare och läkarintyg. System som bygger på en form av e-legitimation visar vilka uppgifter som kommer direkt från intygsgivaren. Det bör också övervägas att utvidga direktåtkomst till fler förmånssystem hos fler myndigheter och organisationer. Brå föreslog att lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen skulle utvidgas till att omfatta alla bidrag i välfärdssystemen och lämnade även en del andra förslag som tog sikte på att öka kompetens, kunskap och kapacitet för att förbättra brottsutredningarna.
4.2.10. Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37)
Regeringen beslutade i september 2015 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet (dir. 2015:96). I uppdraget ingick att kartlägga den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former riktas mot välfärdssystemen och identifiera riskfaktorer i de system som är mest brottsutsatta. Utredningen skulle också se över funktionen för uppföljning och kontroll hos brottsutsatta myndigheter och analysera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra denna brottslighet. Utredningen lämnade sitt betänkande i maj 2017.
Kartläggningen visade att samtliga utbetalande aktörer som ingick i kartläggningen i varierande grad var utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet. Med det avsågs brott som innehåller ett eller flera
moment som anses mer avancerade eller mer samhällsskadliga än i normalfallet. Det kan vara fråga om att en person har använt oriktiga handlingar, till exempel anställningshandlingar eller identitetshandlingar, eller felaktigt mottagit ersättningar under lång tid. Utredningen identifierade tre riskfaktorer. Dessa var att uppgifter i de register som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen inte speglar verkliga förhållanden, att beslut om ersättningar från välfärdssystemen blir felaktiga eftersom de fattas på felaktigt beslutsunderlag och att de brottsbekämpande myndigheterna inte har nödvändiga förutsättningar för att i tillräcklig omfattning kunna utreda och beivra brott mot välfärdssystemen.
När det gällde bekämpningen av välfärdsbrott konstaterade utredningen att den nuvarande ordningen för att utreda bidragsbrott inte var ändamålsenlig. Utredningen identifierade två huvudsakliga orsaker till det. Den ena var att flera myndigheter, såväl utbetalande som brottsbekämpande, är inblandade i utredningskedjan och därigenom beroende av varandras insatser i ärendehanteringen. Det tillsammans med att myndigheterna måste göra olika prioriteringar utifrån det rådande läget inom den egna myndigheten skapade olika förutsättningar för verksamheterna. Den andra orsaken var att det behövdes mer specialiserad kompetens i utredningsorganisationen. Problemen var sådana att ökade resurser inte skulle förändra förutsättningarna för de inblandade myndigheterna.
Utredningen föreslog därför att det skulle inrättas en ny enhet för utredning av bidragsbrott utanför Polismyndigheten. Bidragsbrottsenheten skulle placeras hos Försäkringskassan som en särskild enhet där, liknande den modell som gäller för Skatteverkets skattebrottsenhet. Utredningar om bidragsbrott skulle hållas organisatoriskt åtskilda från utredningar och beslut om utbetalningar av olika ersättningar. Det föreslogs också att mål om brott mot bidragsbrottslagen i fortsättningen skulle handläggas vid Ekobrottsmyndigheten och att åklagare där alltid skulle vara förundersökningsledare vid grova bidragsbrott.
Särskilt förordnade befattningshavare inom Försäkringskassans bidragsbrottsenhet skulle få fatta beslut om att inleda och leda förundersökning om brott enligt bidragsbrottslagen. Hade en förundersökning inletts av bidragsbrottsenheten och saken inte var av enkel beskaffenhet, eller om det var påkallat av något annat skäl, skulle ledningen av förundersökningen övertas av åklagare. Bidragsbrottsenheten
skulle få utreda brott enligt bidragsbrottslagen och kunna biträda åklagare vid förundersökning i fråga om andra brott, om det fanns särskilda skäl för det. Enheten skulle självständigt få besluta om och verkställa beslag och utföra så kallad registertopsning (DNA-prov i annat syfte än att utreda brott). Den skulle även få medverka vid husrannsakan som verkställs av polisman. Bidragsbrottsenheten skulle få utföra så kallade förutredningar, det vill säga vidta vissa utredningsåtgärder för att kunna ta ställning till om det ska inledas en förundersökning. Enheten skulle också få bedriva underrättelseverksamhet. Anmälningar om brott mot bidragsbrottslagen skulle göras till Försäkringskassans bidragsbrottsenhet eller till åklagare. Försäkringskassans brottsbekämpande uppgifter skulle regleras i en ny lag.
Betänkandet har remissbehandlats men förslaget i denna del har inte lett till några lagstiftningsåtgärder. Regeringen har sedan dess gett Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att tillsammans med de myndigheter som beslutar om utbetalningar från välfärdssystemen att förbättra hanteringen av bidragsbrott (se avsnitt 4.2.14).
Utredningen lämnade även förslag på åtgärder i syfte att säkerställa korrekta uppgifter i folkbokföringen. Genom en lagändring som började gälla den 1 juli 2018 fick Skatteverket rätt att besluta om kontrollbesök för att kontrollera en persons bosättning.8 Skatteverket fick också utökade möjligheter att avregistrera personer från folkbokföringen. Samtidigt blev det straffbart att lämna oriktiga uppgifter till grund för beslut om folkbokföring, så kallat folkbokföringsbrott.9
Utredningen lämnade även en del andra förslag, däribland att Migrationsverket skulle ges möjlighet att återkräva felaktigt utbetalt bistånd. Den frågan håller nu på att utredas (se avsnitt 4.3.4). Utredningen föreslog också att tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen skulle utvidgas. Det föreslogs även att straffskalan för grovt bidragsbrott skulle skärpas. En viss förändring i dessa avseenden har gjorts sedan dess (se avsnitt 4.2.11). Vidare föreslog utredningen att frågan om en samordnad statlig utbetalningsfunktion borde utredas närmare, vilket också har gjorts (se avsnitt 4.2.13). En utredning har tillsatts för att förbereda och genomföra bildandet av Utbetalningsmyndigheten (se avsnitt 4.3.8). Utifrån förslag från utredningen
832 a § folkbokföringslagen (1991:481). 942 § folkbokföringslagen.
tillsatte regeringen också en utredning i syfte att se över förutsättningarna för att minska antalet utfärdare av identitetshandlingar och koncentrera ansvaret till en myndighet (dir. 2017:90). Den utredningens förslag (SOU 2019:14) har ännu inte lett till några lagstiftningsåtgärder.
4.2.11. Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU 2018:14)
I juni 2016 fick en särskild utredare i uppdrag att utvärdera tilllämpningen av bidragsbrottslagen och vilka effekter den hade fått (dir. 2016:61). I uppdraget ingick också att utvärdera lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Utredningen lämnade sitt betänkande i februari 2018.
Kartläggningen visade att införandet av bidragsbrottslagen hade lett till att frågor om bidragsbrott hade fått större fokus hos många av de utbetalande myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna. Administrationen upplevdes ha ökat, främst i arbetet med att upprätta polisanmälningar, som en följd av anmälningsskyldigheten. De ekonomiska konsekvenserna av lagstiftningen hade varit svåra att mäta. Ingen av de utbetalande myndigheterna, Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten hade dock behövt begära ökade anslag. Kunskaperna om lagstiftningen var över lag goda i fråga om bidragsbrottslagen medan underrättelseskyldigheten var mindre känd. Information och kontroll framhölls som viktiga verktyg för att förhindra och förebygga bidragsbrott och flera aktörer hade försökt få kontrollarbetet att bli mer effektivt.
Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bedömdes inte ha fått fullt ut genomslag. Orsaken var bland annat en osäkerhet om i vilka situationer en underrättelse bör skickas och vilken information som i så fall får, bör eller ska bifogas. Hanteringen av underrättelserna är manuell och tidskrävande.
Utifrån kartläggningen stod det klart att det ökade fokus på kontroll som införandet av bidragsbrottslagen hade medfört, på flera håll hade lett till positiva ekonomiska effekter. När det gäller tilltron till välfärdssystemen fann utredningen ett visst stöd för att bidragsbrottslagen hade bidragit till en skärpt syn på bidragsfusk.
Utredningen konstaterade att det i olika sammanhang hade lyfts fram att bidragsbrottslagens tillämpningsområde var alltför begränsat. Lagen borde därför utvidgas till att även omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och som avser viss enskild person men inte betalas ut till den enskilde. Utredningen föreslog vidare att straffskalan för grovt bidragsbrott skulle skärpas och att det vid bedömningen av om brottet var grovt även skulle beaktas särskilt om den samlade brottsligheten rört betydande belopp. Utredningen föreslog också att brott mot bidragsbrottslagen i fortsättningen skulle anmälas till Polismyndigheten, och inte till Åklagarmyndigheten, eftersom det bättre svarade mot de faktiska förhållandena. Preskriptionstiden för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott skulle förlängas till fem år. Utredningen föreslog också att tillämpningsområdet för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar skulle utökas i enlighet med förslaget om ändring i bidragsbrottslagen. Utredningen framhöll även behovet av en gemensam statlig utbetalningsfunktion och vikten av att den frågan utreds (se dock avsnitt 4.2.10 och 4.3.8).
Utredningen behandlade också förslaget i SOU 2017:37 (se avsnitt 4.2.10) om att inrätta en bidragsbrottsenhet inom Försäkringskassan och framhöll att den ansåg att det inte fanns anledning att förändra organisationen för att utreda bidragsbrott på det sätt som hade föreslagits. I stället var det angeläget att undersöka om och i så fall hur den nuvarande organisationen kunde effektiviseras, innan man övervägde så genomgripande förändringar. Det fanns all anledning att värna om grundprincipen att det är en polisiär uppgift att utreda brott. Utredningen hade också sett det stora engagemang som fanns inom Polismyndigheten med att komma till rätta med långa handläggningstider och höga balanser. Utredningen formulerade därför några tankar kring hur det brottsförebyggande arbetet kunde bedrivas för att göra hanteringen mer effektiv. Det handlade bland annat om myndighetssamverkan och gemensamt arbete mellan de utbetalande och de brottsförebyggande myndigheterna.
Betänkandet har remissbehandlats. Genom en lagändring som började gälla den 1 januari 2020 utvidgades bidragsbrottslagen till att även omfatta sådana stöd, bidrag och ersättningar som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde. Maximistraffet för grovt bidragsbrott höjdes till
fängelse i sex år, i enlighet med utredningens förslag. Däremot ansåg regeringen att det inte skulle införas någon bestämmelse om att det vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt särskilt skulle beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som sammantaget rört betydande belopp. Regeringen konstaterade att efter att Bidragsbrottsutredningen hade lämnat sitt betänkande hade Högsta domstolen i ett nytt vägledande avgörande tydliggjort att ett systematiskt tillvägagångssätt bör tillmätas större betydelse vid bedömningen av om ett brott är grovt (se NJA 2018 s. 634). Det fanns därför inget behov av en särskild bestämmelse av det slag som utredningen hade föreslagit.10
Bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott som är mindre allvarligt förtydligades genom att det i lagtexten nu anges att hänsyn även ska tas till risken för slutlig ekonomisk skada. Möjligheten att anmäla misstänkta bidragsbrott till Åklagarmyndigheten togs bort. Preskriptionstiden för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott förlängdes i enlighet med utredningens förslag. Tillämpningsområdet för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgades också.
4.2.12. Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59)
En delegation inrättades i juni 2016 med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system (dir. 2016:60). Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (KUT-delegationen) skulle genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen skulle också utgöra ett samlande organ och ta fram faktaunderlag till regeringen. Den skulle även lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning för regeringen av de insatser som görs av myndigheterna. En del av uppdraget var att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från system där det finns väsentliga risker för fel och redovisa orsakerna till felen, samt göra en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. I det ingick också att föreslå en modell för återkommande omfatt-
10Ett starkare skydd för välfärdssystemen, prop. 2018/19:132, s. 30 f.
ningsbedömningar. Delegationen skulle, vid behov, lämna förslag till ny reglering som skulle underlätta för enskilda och andra aktörer att göra rätt och säkerställa att myndigheter har rutiner och interna system som kan motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar. Delegationen lämnade sitt betänkande i december 2019.
Delegationen uppskattade de felaktiga utbetalningarna till cirka 5,5 procent av de totala utgifterna exklusive ålderspensionssystemet. Det motsvarade årligen 18 miljarder kronor. Osäkerhetsintervallet uppgick till 3,5–8 procent, eller 11–27 miljarder kronor. Resultaten visade också att felaktiga utbetalningar som en följd av kolliderande ersättningar, det vill säga att ersättningar som inte får kombineras betalas ut samtidigt, eller bristande samordning var ett relativt litet problem och uppgick årligen till 91–129 miljoner kronor.
När det gäller orsakerna till felaktiga utbetalningar anförde delegationen att olika uppgifter och underlag har en helt avgörande betydelse för att utbetalningar ska bli korrekta. Felaktiga uppgifter i ansökan och inte anmälda ändrade förhållanden orsakar drygt tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna. Det var därför enligt delegationen viktigt att säkerställa att uppgifter som ligger till grund för beslut och utbetalningar är korrekta. Även välfärdssystemens utformning bedömdes vara en viktig orsak till felaktiga utbetalningar. Ersättningssystemens regelverk och konstruktion lägger grunden för myndigheternas förutsättningar att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Risken för felaktiga utbetalningar ökar när flera myndigheter ansvarar för ett ersättningssystem och när företag eller andra externa aktörer är involverade.
Kartläggningen visade också att möjligheter att minska felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och artificiell intelligens inte togs till vara. Det görs betydande insatser inom myndigheterna för att motverka felaktiga utbetalningar. Trots det visade studierna som genomfördes inom ramen för delegationens arbete att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen fortsatt var omfattande. Vidtagna åtgärder hade alltså inte varit tillräckliga för att komma till rätta med problemen.
Delegationen lämnade förslag på åtgärder i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar. Ett förslag innebar att regeringen skulle fatta beslut om att bedriva ett samlat, systematiskt och långsiktigt arbete för att väsentligt minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Inriktning skulle redovisas i budgetpropositionen och följas
upp vart tredje år i en särskild skrivelse till riksdagen. Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar skulle stärkas.
Delegationen föreslog också att det skulle inrättas ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen med representanter från berörda myndigheter och Finansdepartementet. Rådet skulle bidra till en helhetssyn och bland annat följa utvecklingen, identifiera övergripande strategiska insatser och lämna rekommendationer till regeringen på angelägna åtgärder. Ett kansli skulle inrättas vid ESV och knytas till rådet. Kansliet skulle samordna myndigheternas arbete med att uppskatta de felaktiga utbetalningarna och förse regeringen med uppdaterade lägesbeskrivningar. Delegationen konstaterade att omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar behöver följas upp kontinuerligt och föreslog en modell som möjliggör återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och dess orsaker. Härutöver lämnades ett antal förslag som bland annat avsåg att bättre utnyttja potentialen i digitalisering och AI och att ta fram stödmaterial av olika slag. Det föreslog också att en utredning skulle tillsättas för att identifiera myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas behov av informationsutbyte i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar. Ett system med administrativa sanktionsavgifter borde enligt delegationen utredas på nytt.
Betänkandet har remissbehandlats. Ett riksdagsbundet mål om att felaktiga utbetalningar ska minska har antagits (se avsnitt 6.5.3). Ett råd för korrekta utbetalningar har inrättats vid ESV (se avsnitt 6.6.3) och regleras i 3 och 4 §§ förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och dess orsaker genomförs nu, med stöd av 7–9 §§ nyss nämnda förordning, återkommande under treårscyklar. Vart tredje år ska en fördjupad lägesbild presenteras till regeringen (se avsnitt 7.2.4). En utredare har fått i uppdrag att se över möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (se avsnitt 4.3.3).
4.2.13. Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2020:35)
I juni 2018 fick en särskild utredare i uppdrag att undersöka hur en samordnande funktion för statliga utbetalningar från välfärdssystemen kan bidra till att öka möjligheterna att förhindra felaktiga utbetalningar, effektivisera utbetalningsprocesser och förbättra servicen till medborgarna (dir. 2018:50). Utredaren skulle föreslå hur en sådan funktion kunde utformas och organiseras.
Utredningen lämnade sitt betänkande i juni 2020 och föreslog då att det skulle inrättas en ny myndighet, Myndigheten för utbetalningskontroll, med uppdrag att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen. De kontroller som görs hos myndigheterna inom ramen för respektive förmån eller stöd skulle inte begränsas genom den nya myndighetens arbete. Enligt förslaget skulle ansvaret för ärendehandläggning och beslut ligga kvar på respektive myndighet och den nya myndigheten skulle inte ompröva eller överpröva några beslut. Den nya myndigheten skulle inte vara brottsutredande utan enbart bidra med underlag till brottsutredningar. Den skulle inte heller vara skyldig att anmäla misstänkta bidragsbrott.
Utbetalningar från Arbetsförmedlingen, Centrala Studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten skulle enligt utredningens förslag omfattas av den nya myndighetens uppdrag. Även Skatteverkets utbetalningar via skattekontona skulle omfattas. Däremot skulle inte, i vart fall inledningsvis, Migrationsverkets utbetalning av dagersättning till asylsökande omfattas. Flera andra myndigheter skulle vara skyldiga att lämna uppgifter till den nya myndigheten och få ta emot underrättelser om felaktigheter. Myndigheten skulle enbart hantera statliga utbetalningar och alltså inte kommunala.
För att skapa en samlad struktur för utbetalningar från de statliga välfärdssystemen och Skatteverket föreslog utredningen att det skulle inrättas ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar. Systemet, som skulle administreras av den nya myndigheten, skulle enligt utredningen leda till en effektivisering för staten som helhet genom att utbetalningar från välfärdssystemen hanteras samlat och att kontouppgifter för mottagare av utbetalningar administreras av en enda myndighet. Uppgifter från transaktionskontosystemet skulle
enligt utredningen utgöra grunden för den nya myndighetens arbete med dataanalyser och urval för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Genom inledande och fördjupad granskning skulle myndigheten hantera, sortera och analysera urvalsträffar.
Myndigheten för utbetalningskontroll skulle enligt utredningsförslaget även stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshetskassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vart tredje år skulle myndigheten lämna en samlad redogörelse till regeringen om hur arbetet mot felaktiga utbetalningar gick. Redogörelsen skulle utgöra ett underlag i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
När det närmare gäller den nya myndighetens organisation föreslog utredningen att den nya myndigheten skulle ledas av en styrelse. Det löpande arbetet i myndigheten skulle ledas av en generaldirektör. Myndigheten skulle lokaliseras med närhet till en större arbetsmarknadsregion och en universitets- eller högskoleort. Inom myndigheten skulle det finnas ett integritetsskyddsråd med uppgift att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas. Myndighetens uppdrag beräknades kräva en bemanning på 80 årsarbetskrafter när verksamheten var fullt utbyggd efter tre år.
Administrationen av systemet med transaktionskonto skulle enligt förslaget regleras i en ny lag. Myndighetens granskningar av urvalsträffar skulle regleras i en annan, ny lag. Det skulle även införas en ny lag om behandling av personuppgifter vid den nya myndigheten och en lag om uppgiftsskyldighet till myndigheten.
Utredningen ansåg, i likhet med KUT-delegationen, att regeringen skulle fastslå ett mål om att felaktiga utbetalningar ska minska. Målet skulle följas upp i budgetpropositionen. Ett sådant riksdagsbundet mål har också antagits (se avsnitt 6.5.3).
Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.
4.2.14. Förbättrad hantering av bidragsbrott – Slutredovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten
Regeringen gav i maj 2018 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att kartlägga hur utredningar av bidragsbrott bedrivs och analysera hur handläggningen kunde förbättras och effektiviseras
(Ju2018/03037). Myndigheterna skulle också vidta lämpliga åtgärder i syfte att fler bidragsbrott klaras upp. Särskild uppmärksamhet skulle riktas mot sådan brottslighet som bedrivs systematiskt och/eller organiserat. De iakttagelser som hade gjorts i bland annat SOU 2017:37 (se avsnitt 4.2.10) och SOU 2018:14 (se avsnitt 4.2.11) skulle beaktas.
Uppdraget slutredovisades i oktober 2020. Av slutrapporten framgår bland annat att under 2020 hade Polismyndighetens genomsnittliga månatliga redovisning till Åklagarmyndigheten av bidragsbrott nästan tredubblats. Utredningsresurserna vid Polismyndigheten hade stärkts under uppdragstiden, vilket hade lett till förbättrade utredningsresultat, samtidigt som antalet anmälda brott mot välfärdsystemen hade ökat. Åklagarmyndigheten hade i sin tur beslutat i brottsmisstankar i motsvarande mån.
I rapporten identifieras fyra åtgärder som avgörande faktorer för att framgångsrikt bekämpa bidragsbrott. Dessa var ökade resurser, ökad kompetens, ökad samverkan och ökat fokus på brottsförebyggande åtgärder.
Av redovisningen framgår också att myndigheterna under tiden för regeringsuppdraget hade genomfört konkreta åtgärder i syfte att öka lagföringen och förkorta handläggningstiderna.
Polismyndigheten hade förstärkt den strategiska och brottsförebyggande förmågan genom att bland annat överföra det nationella bedrägericentret (NBC) till den nationella operativa avdelningen (Noa) och där ge centret ett tydligare uppdrag och utökade resurser. Under hösten 2019 etablerades ett nationellt myndighetsgemensamt kompetensnätverk med handläggare och förundersökningsledare i syfte att förbättra samordningen och kunskapsutbytet mellan utbetalande myndigheter, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Nätverket har permanentats och leds av NBC. Inom ramen för en mindre arbetsgrupp där även Försäkringskassan ingått, har nätverket sett över och standardiserat formatet för Försäkringskassans underlag till brottsanmälningar. Det har även påbörjats ett arbete med att ta fram ett utredningsstöd och en förhörsmall avseende bidragsbrottsutredningar kopplat till de olika bidragstyperna.
Åklagarmyndigheten vidtar fortlöpande kompetenshöjande åtgärder och deltar i samverkan med Polismyndigheten och Försäkringskassan.
I rapporten listas exempel på angelägna brottsförebyggande åtgärder som skulle kunna försvåra möjligheterna för brottsliga angrepp
mot välfärdssystemen. Det handlar bland annat om behovet av en korrekt folkbokföring för att minska möjligheterna till missbruk av bidragssystemen. Det handlar även om ett ökat fokus på kontrollverksamhet hos utbetalande myndigheter för att redan vid ansökningsförfarandet identifiera risken för missbruk. Behovet av ett utökat informationsutbyte mellan myndigheterna lyfts också fram. Det konstaterades att det inte går att förhindra bidragsbrott enbart med lagföring utan brottsbekämpningen behöver kompletteras med ett förstärkt brottsförebyggande arbete. Det behöver även prövas om andra vägar är möjliga att gå för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, exempelvis genom att införa ett administrativt sanktionssystem.
4.2.15. Uppdrag om förhindrande av brott kopplade till de stödåtgärder med statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser som vidtas med anledning av det nya coronaviruset (Ds 2020:28)
I maj 2020 fick en utredare i uppdrag att analysera risken för att de stödåtgärder med statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser som beslutades av regering och riksdag med anledning av utbrottet av coronaviruset missbrukades i brottslig verksamhet och i så fall föreslå åtgärder för att förhindra det (Ju 2020:B).
I den slutredovisning som lämnades i december 2020 anfördes bland annat att en grundläggande förutsättning för att undvika felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är att de uppgifter som ligger till grund för ett beslut är riktiga. Det ställer krav på att det regelverk som styr handläggningen av och möjligheten att vidta nödvändiga kontroller inför utbetalning av en förmån eller ett stöd är tydligt utformat och ger den beslutande myndigheten de verktyg som behövs för att kunna kontrollera att sökandes uppgifter stämmer. Det krävs också ett system med effektiva reaktioner på en felaktig utbetalning.
Det mest framträdande behovet som utredaren identifierade var ett utökat informationsutbyte mellan utbetalande och andra berörda myndigheter. Det handlade dels om ett ökat informationsutbyte avseende den sökande, dels om utvidgade möjligheter att inhämta nödvändig information om annan än den sökande (till exempel den person som sökande uppger sig vara gift eller sammanboende med) och om företag och andra juridiska personer. Bristen på rättsligt stöd för
att inhämta information om bolag har blivit särskilt angeläget sedan det under senare år har konstaterats att företag allt oftare används som brottsverktyg vid välfärdsbrottslighet.
I redovisningen framfördes vidare att det är viktigt att det finns effektiva system som gör det möjligt för den utbetalande myndigheten att kräva tillbaka felaktigt utbetalade medel. Utöver möjligheten att besluta om återkrav, vilket i dag saknas för vissa felaktigt utbetalda ersättningar, behövs ett effektivt och rättssäkert system som gör det möjligt att driva in ett beslutat återkrav. Behovet av utvidgade möjligheter till administrativa sanktioner som en reaktion på otillbörliga utnyttjanden av välfärdssystemen berördes också. Oavsett hur man ser på effektiviteten i dagens sanktionssystem och rättsväsendets förmåga att utreda och lagföra brott mot välfärdssystemen är det, enligt redovisningen, ytterst viktigt att det finns effektiva system för att markera att missbruk av välfärdssystemen inte accepteras. Välfärdsystemen kan endast fungera så länge medborgarna har förtroende för dem.
Rapporten bereds inom Regeringskansliet.
4.2.16. Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet (Ds 2021:1)
I februari 2020 gav regeringen en utredare i uppdrag att biträda Arbetsmarknadsdepartementet med att följa upp och analysera arbetet med myndighetsgemensamma kontroller mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Utifrån resultatet av den genomförda analysen skulle utredaren lämna eventuella förslag på insatser inom området. I januari 2021 lämnade utredaren sin promemoria.
Utredningen konstaterade att direkta uppdrag till myndigheterna i samverkan11 är nödvändigt för att arbetet ska prioriteras även i fortsättningen. De myndigheter som dittills hade deltagit borde därför även fortsatt styras att arbeta mot arbetslivskriminalitet. Siktet skulle då vara att etablera en varaktig samverkan med tydligare utgångspunkt i myndigheternas respektive förutsättningar och uppdrag. Utredningen föreslog att Arbetsmiljöverket i sin instruktion skulle få i upp-
11 De myndigheter som ingick i samverkan var Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan, Ekobrottsmyndigheten, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket. En del i samverkan hade varit att göra myndighetsgemensamma kontroller på arbetsplatser för att bland annat upptäcka fusk.
drag att samordna arbetet. Samordningen skulle stärkas genom att inrätta ett kansli, med kompetens från flera av myndigheterna, som bland annat kunde ansvara för utbildning, gemensamma rutiner och återrapportering. Myndigheterna skulle vidare ges förutsättningar och uppdrag att utveckla uppföljningen av arbetet och dess resultat. Uppföljningen skulle utformas på ett sätt som kunde bidra till att öka kunskapen om arbetslivskriminalitet.
Det föreslogs också att det skulle tillsättas en utredning som skulle se över möjligheterna för myndigheter att dela information. Vidare föreslogs att en delegation mot arbetslivskriminalitet skulle inrättas. I september 2021 beslutade regeringen också att inrätta en nationell delegation mot arbetslivskriminalitet (se avsnitt 4.3.5). Enligt beslut från regeringen i februari 2022 ska det även inrättas regionala center mot arbetslivskriminalitet (se avsnitt 6.6.4).12
Regeringen gav i januari 2021 i uppdrag åt Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket att under 2021 samverka kring fortsatt utveckling av metoder och genomförandet av myndighetsgemensamma kontroller mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Särskilt fokus skulle ligga på att skapa förutsättningar för varaktig samverkan.13 Uppdraget redovisades till regeringen i februari 2022.14
4.2.17. Skärpta straff för brott i kriminella nätverk (SOU 2021:68)
Gängbrottsutredningen hade i uppdrag att överväga en rad straffrättsliga åtgärder mot brott i kriminella nätverk (dir. 2020:62). Utredningen lämnade sitt betänkande i augusti 2021.
I betänkandet redogjorde utredningen för vilken typ av brottslighet som personer i kriminella nätverk ägnar sig åt. På senare år har olika former av bedrägerier blivit vanligare inom ramen för kriminella nätverk. Det förekommer även bidragsbrott baserade på till exempel felaktig folkbokföring. Likaså förekommer det brott mot väl-
12 Regeringsbeslut 2022-02-24, Uppdrag att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet
och om varaktig myndighetssamverkan, A2022/00333.
13 Regeringsbeslut 2021-01-14, Uppdrag om fortsatt myndighetssamverkan för att motverka fusk,
regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, A2021/00085.
14 Arbetsmiljöverket, 2022, Redovisning av regeringsuppdrag om fortsatt myndighetssamverkan
för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.
färdsystemen och annan ekonomisk brottslighet, exempelvis i form av att företag och föreningar i utsatta områden utnyttjas för att erhålla felaktiga förmåner. Brott mot välfärdssystemen och arbetsmarknadsbrottslighet (till exempel avseende assistansersättning, studiemedel och pensioner) nämndes också som exempel på sådan nätverkskriminalitet som kan kategoriseras som organiserad brottslighet och som ofta utgör ett myndighetsgemensamt problem.
Gängbrottsutredningen konstaterade att sådan brottslighet som syftar till vinning är av varierande slag och kan skilja sig åt mellan olika konstellationer, även inom en och samma kategori av kriminella nätverk. Den har inte heller samma tydliga koppling som narkotikabrottsligheten till det grova våldet som de kriminella nätverken utövar. Åtgärder inom detta område svarar därför inte lika väl mot det övergripande reformbehov som utredningen såg eller mot den beskrivning av brottsligheten i kriminella nätverk som fanns i direktiven. Sådan renodlad vinningsbrottslighet behandlades därför inte vidare i betänkandet.
4.2.18. Uppdrag att analysera nytta och risker vid genomförandet av förordningen om en gemensam digital ingång
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fick i september 2021 i uppdrag av regeringen (S2021/06177) att analysera nyttan och riskerna med att myndigheterna inför förordningen (EU) 2018/1724 av den 2 oktober 2018 om inrättandet av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, förfaranden samt hjälp- och problemlösningstjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012, den så kallade SDG-förordningen. Portalen ska ge samlad information om rättigheter och skyldigheter och erbjuda olika digitala tjänster och på så sätt förenkla den fria rörligheten. SDG-förordningen kräver att medlemsstaterna på ett icke-diskriminerande sätt ger användare tillgång till information och e-tjänster inom vissa utpekade områden. Det ska fullgöras genom att staterna tillhandahåller information och e-tjänster på ett officiellt unionsspråk som förstås av så många som möjligt. Det ska också finnas möjlighet till inloggning med europeiska e-legitimationer enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på
den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG (eIDAS-förordningen). När SDG-förordningen börjar tillämpas i sin helhet ska en användare från en medlemsstat kunna utföra ärenden digitalt i en annan medlemsstat på motsvarande sätt som en användare där. Avseende socialförsäkringen ska en person bland annat kunna begära ett intyg om var han eller hon är försäkrad och ansöka om pension. SDG-förordningen ska genomföras i olika steg.
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har i ett gemensamt svar i december 2021 anfört att genomförandet av SDG-förordningen kan innebära en risk för att felaktiga utbetalningar ökar genom att myndigheterna genomför utbetalningar till fel person. Det är möjligt för en person att ha e-legitimationer med olika identitetsbeteckningar från olika medlemsstater och olika utfärdare. En risk finns därför för att myndigheterna inte kan identifiera sambandet mellan olika ansökningar som är gjorda av samma person, utan hanterar dem som ansökningar från olika personer. Det finns även en risk för att det skapas en felaktig koppling mellan en e-legitimation och ett redan existerande person- eller samordningsnummer. Myndigheterna ser också att det finns en risk för att identiteter kan komma att utnyttjas i brottsliga syften. Minskade kontrollmöjligheter i kombination med ökad ärendemängd riskerar att orsaka såväl felaktiga utbetalningar som att falska identiteter får en väg in i välfärdssystemen.
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten lämnade även vissa förslag på åtgärder för att minska riskerna avseende genomförandet av SDG-förordningen. De framhöll även att en pågående revidering av eIDAS-förordningen skulle lösa några av utmaningarna med att identifiera användare.
4.2.19. Välfärdsbrott mot kommuner och regioner – Fel och oegentligheter bland företag och föreningar (Brå-rapport 2022:1)
Brå fick i slutet av 2020 i uppdrag av regeringen att kartlägga problemen med företags och andra organisationers välfärdsbrott mot kommuner och regioner och identifiera åtgärder mot dessa problem.15Bakgrunden till uppdraget var att det finns bristande kunskap om välfärdsbrott mot kommuner och regioner trots att dessa betalar ut
15 Regeringsbeslut 2020-12-17, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Brottsförebyggande
rådet, Ju2020/04577 (delvis), Ju2020/01660.
större belopp än staten till privata utförare inom detta område. Det handlar då bland annat om brott som förutsätter företag – kopplat till hemtjänst, personlig assistans, vårdgivare och liknande välfärdstjänster. I dessa fall kan det vara fråga om storskaliga välfärdsbrott, där företagen i mer eller mindre grad används som brottsverktyg. Inte heller föreningar som får olika typer av föreningsbidrag på felaktiga grunder hade studerats tidigare.
Uppdraget redovisades i mars 2022. Rapporten visade på en variation och bredd av olika typer av välfärdsbrott där företag eller föreningar begår felaktigheter gentemot kommuner och regioner. För att försöka upptäcka och motverka dessa felaktigheter arbetar kommuner och regioner på en rad olika sätt, med varierande framgång. Rapporten illustrerade även de betydande svårigheter som rättsväsendet möter när de utreder brotten.
I rapporten konstaterades att ett utmärkande drag för de områden som hade studerats var att företag och föreningar verkar på en särskilt skyddsvärd marknad. Därför finns vissa spärrar för privata aktörer att etablera sig på marknaden. Det handlar om lämplighetsprövningar som görs av myndigheter vid tillståndsgivning och av kommuner respektive regioner inför avtalsskrivning. Dessa spärrar fångar dock inte upp alla oseriösa aktörer. Det krävs inte heller tillstånd inom alla välfärdsområden. Felaktigheter kan dessutom uppkomma först efter att aktören har etablerat sig på marknaden. Särskilt svårt är det att utestänga företag som använder trovärdiga målvakter och bulvaner eller som satt i system att byta ut styrelsen. Vad gäller föreningsbidrag kan kommuner och regioner ställa upp villkor och krav på de föreningar som vill kvalificera sig för medel. Kommuner och regioner kan också förebygga felaktigheter genom att ställa krav på leverantörer och underleverantörer i sina avtal.
Felaktigheter upptäcks av kommuner och regioner på en rad olika sätt. Det vanligaste är via tips och klagomål. Ett mer systematiskt uppföljningsarbete kan resultera i en ökad förmåga att upptäcka felaktigheter. Uppföljningsarbetet försvåras dock av att information, utredningskapacitet och ansvar ofta är fördelat över organisationsgränser inom kommunerna och regionerna, på exempelvis handläggning, ekonomi och juridik.
De allra flesta fall av upptäckta felaktigheter hanteras av kommunen respektive regionen genom dialog med företaget eller föreningen i syfte att tydliggöra regelverk och förändra beteendet. Vissa kom-
muner och regioner använder sig också av andra åtgärder, såsom viten eller att säga upp avtal. I undantagsfall görs en anmälan till rättsväsendet, tillsynsmyndigheter eller Skatteverket.
Det är vanligt att en polisanmälan läggs ner. För rättsväsendet är det svårt att bevisa den brottsliga gärningen i relation till verksamheter och avtal som i många fall är komplexa, och att bevisa vem eller vilka som är gärningspersoner. Det kan vara svårt att avgöra om det är kommunen eller regionen som inte skrivit tillräckligt specifika avtal och misslyckats med uppföljningen eller om utföraren överutnyttjar systemen. En annan svårighet är att avgöra om ansvaret ska tillskrivas en individ, alternativt företaget eller föreningen som juridisk person. Det är inte heller alltid givet vem som ska ses som företrädare för företaget eller föreningen. En särskild svårighet finns vid föreningar, där företrädarna kan ha bytts ut över tid och uppgifter kring detta ofta saknas i myndighetsregister.
I rapporten föreslog Brå en rad åtgärder för att komma åt välfärdsbrotten i kommuner och regioner, bland annat att förhindra oseriösa aktörers tillträde på marknaden. Enligt Brå behöver också incitamenten för kommuner och regioner att agera öka och kommuners och regioners arbete med uppföljning behöver förbättras. Undersökningen visade att det behövs ett tydligare rättsligt stöd för att behandla personuppgifter i kontrollsyfte. Kommuner, regioner och tillsynsmyndigheter bör, enligt Brå, få ta del av mer information från andra myndigheter och det finns mycket att vinna på att samordna kommuners och regioners information för att identifiera oseriösa aktörer. Det bör därför enligt Brå utredas vilka förutsättningar som finns för att skapa nationella register över till exempel avtal, tillstånd och sökta bidrag. Brå bedömer vidare att arbetet med sanktioner och åtgärder mot felaktigheter behöver utvecklas.
Brå delade den bedömning som gjordes i Ds 2020:28 att det av effektivitetsskäl behövs en lag som innefattar företags brott mot välfärdssystemen. Brå instämde också i att det behövs en lag om underrättelseskyldighet rörande företags välfärdsbrott motsvarande den som finns gällande bidragsbrott. Slutligen bedömde Brå att rättsväsendet i vissa fall borde prioritera brott gällande välfärdsbranscher, för att förhindra strategiska personers närvaro på marknaden.
En utredning har tillsatts med uppdrag att se över det straffrättsliga skyddet för statliga stöd till företag (se avsnitt 4.3.9).
4.3. Pågående utredningar och myndighetsuppdrag
4.3.1. En parlamentarisk trygghetsberedning
I mars 2020 tillsatte regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté i form av en trygghetsberedning som, biträdd av sakkunniga och experter, ska bistå regeringen med underlag till utformningen av en kunskapsbaserad och brett förankrad kriminalpolitik som ska bidra till att uppfylla de kriminalpolitiska målen att minska brottsligheten och öka människors trygghet (dir. 2020:32). Kommittén ska bland annat
- identifiera de viktigaste kriminalpolitiska utmaningarna som samhället står inför nu och under de närmaste åren,
- analysera och bedöma vilken förmåga som finns hos rättsväsendet och andra berörda aktörer för att möta dessa utmaningar på såväl det brottsförebyggande som brottsbekämpande området,
- bedöma i vilken grad det finns förmåga hos berörda aktörer i samhället att ge relevant stöd och skydd för brottsutsatta, och
- överväga på vilket sätt forskning och innovation i högre grad kan knytas till det praktiska arbetet med att förebygga och utreda brott.
Genom tilläggsdirektiv i augusti 2021 ändrades uppdraget på så sätt att kommitténs uppdrag att bedöma samhällets förmåga att möta de kriminalpolitiska utmaningarna även skulle omfatta övergripande frågor om kompetensbehov hos Polismyndigheten och andra brottsbekämpande myndigheter (dir. 2021:62).
Bakgrunden till uppdraget är det reformprogram mot gängkriminalitet och annan grov brottslighet som regeringen presenterade i september 2019. Bland de 34 åtgärder som på olika sätt riktas mot dessa problem ingår inrättandet av en trygghetsberedning.
Det har tidigare genomförts stora satsningar på rättsväsendet, men även på det brottsförebyggande arbete som ligger utanför rättskedjan. Enligt direktiven för Trygghetsberedningens arbete finns det dock behov av ytterligare insatser de närmaste åren för att minska brottsligheten och öka människors trygghet. För att åstadkomma detta behöver de kriminalpolitiska insatserna bli bredare och omfatta fler samhällssektorer än rättsväsendet.
Brottsligheten kan inte enbart hanteras genom att rättsväsendets förmåga att utreda och lagföra brott ökar. Brott måste också förebyggas. Det finns skäl att utveckla det så kallade situationella brottsförebyggande arbetet som riktas mot tillfället, platsen eller sammanhanget där brottet begås, liksom mot brottsobjektet. Det kan handla om att genom kontroll eller övervakning på en plats eller vid ett objekt öka risken för upptäckt eller att minska brottsobjektets tillgänglighet. Brottsförebyggande arbete behöver även inkludera aktörer utanför rättsväsendet, både offentliga och privata, som kan bidra till att förhindra att det begås brott. För en del av dessa är det brottsförebyggande arbetet en integrerad del av kärnverksamheten. Andra aktörer bedriver verksamhet med andra huvudsyften men bidrar ändå aktivt i det brottsförebyggande arbetet. Det är av stor betydelse att det finns en medvetenhet och kunskap hos alla berörda samhällsaktörer om hur brott kan förebyggas. Kommittén ska därför bedöma vilka samhällsaktörer utanför rättsväsendet som har förutsättningar att bidra till att öka samhällets förmåga att förebygga brott.
En första delredovisning lämnades i oktober 2021. I delbetänkandet Vägar till ett tryggare samhälle, SOU 2021:85, identifierade kommittén ekonomisk och organiserad brottslighet där en eller flera delar av välfärdssystemen utnyttjas på felaktiga grunder som en kriminalpolitisk utmaning. Dessa brott kan enligt kommittén se mycket olika ut, från att en person på felaktiga grunder får bidrag från en myndighet till att organiserade och systematiska bedrägerier genomförs med hjälp av företag under flera års tid. Då dessa brott i huvudsak upptäcks genom myndigheternas kontrollarbete krävs det en samordning och ett informationsutbyte mellan myndigheter i syfte att effektivt kontrollera utbetalningar från välfärdssystemen. Berörda myndigheter behöver också ha rutiner och system som försvårar att brotten begås.
Ytterligare delredovisningar ska lämnas senast den 31 oktober 2022 och därefter senast vid samma datum 2023. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 oktober 2024.
4.3.2. Ett modernare och enklare regelverk för tillfällig föräldrapenning med minskad risk för felaktiga utbetalningar
I november 2020 fick en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av regelverket om den tillfälliga föräldrapenningen (dir. 2020:114). Syftet med översynen är att modernisera, renodla och förenkla regelverket och göra det mer lättöverskådligt, framför allt för föräldrar. Det handlar också om att minska utrymmet för fusk och felaktiga utbetalningar och att stärka möjligheterna till kontroll. Översynen ska också ha som mål att bidra till ett mer jämställt uttag av förmånen.
Utredaren ska bland annat
- identifiera för vilka syften och situationer samt för barn i vilka åldrar som den tillfälliga föräldrapenningen bör kunna användas av försäkrade föräldrar,
- kartlägga och analysera vilka utmaningar som dagens arbetsliv innebär för föräldrars och vårdnadshavares möjligheter att använda tillfällig föräldrapenning samt vid behov lämna förslag på hur förmånen och handläggningen av den kan utformas för att möta dessa utmaningar, och
- undersöka och föreslå hur regelverket om tillfällig föräldrapenning och Försäkringskassans hantering av förmånen kan förändras i syfte att minska utrymmet för fusk och felaktiga utbetalningar.
Utredningen, som har antagit namnet VAB-utredningen, lämnade i maj 2021 sitt delbetänkande VAB för vårdåtgärder i skolan, SOU 2021:41. I betänkandet föreslås att det ska införas en ny ersättningsgrund som innebär att en förälder till ett barn med sjukdom eller funktionsnedsättning i vissa fall ska ha rätt till tillfällig föräldrapenning när föräldern behöver avstå från förvärvsarbete i samband med medverkan i introduktion av barnets behov av hjälp med vård- eller behandlingsåtgärder i förskola, skola, fritidshem och andra pedagogiska verksamheter. Med denna ersättningsgrund ska det även följa en rätt till ledighet enligt föräldraledighetslagen (1995:584) för en förälder som medverkar i en introduktion om barnets hjälpbehov.16
16 Uppdraget ska enligt direktiven slutredovisas senast den 31 maj 2022. Vi har inte haft möjlighet att ta del av utredningens slutbetänkande vid tidpunkten för färdigställandet av detta betänkande.
4.3.3. Uppdrag att utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor
För att stärka regeringens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen, bidragsbrott och arbetslivskriminalitet ska Finansdepartementet utvärdera möjligheten till stärkt informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. En utredare ska biträda Finansdepartementet i det arbetet (Fi 2021:B). Utredaren ska undersöka om de existerande möjligheterna till informationsutbyte tillämpas på ett effektivt sätt och om det finns behov av utökade möjligheter till informationsutbyte.
Uppdraget innebär bland annat att:
- sammanställa de förslag som tidigare lämnats av myndigheter och utredningar gällande behovet av informationsutbyte samt kartlägga vilka uppgifter som behövs för att säkerställa korrekta beslutsunderlag för utbetalningar från välfärdssystemen,
- analysera berörda myndigheters behov av informationsutbyte för att kunna samverka och kontrollera arbetsplatser mer effektivt i syfte att motverka fusk, regelöverträdelser och arbetslivskriminalitet,
- göra en översyn av de regler som styr berörda myndigheters, kommuners och arbetslöshetskassors informationsutbyte och bedöma om, och i så fall hur, informationsutbyte kan utökas och effektiviseras inom ramen för det befintliga regelverket, och
- bedöma om det finns behov av ändrade regler, avseende till exempel sekretess eller behandling av personuppgifter, samtidigt som behovet av skydd för den enskildes personliga integritet beaktas, och i så fall föreslå nödvändiga författningsändringar.
I januari 2022 lämnade utredningen delrapporten Informationsutbyte
för att säkerställa beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssystemen och för samverkan vid kontroll av arbetsplatser – Kartläggning av behov för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. I rapporten
redovisas de delar av uppdraget som utgör en sammanställning, kartläggning och översyn.
Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 juni 2022.
4.3.4. Ett ordnat initialt mottagande av asylsökande
En särskild utredare fick i september 2021 i uppdrag att föreslå hur en skyldighet kan utformas med innebörden att asylsökande, ensamkommande barn exkluderade, under den allra första tiden i Sverige ska bo i ett så kallat mottagningscenter, ett boende som anordnas av Migrationsverket (dir. 2021:71). Utredaren ska också utreda vissa frågor i syfte att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och säkerställa en korrekt användning av offentliga medel. Utredaren ska ta ställning till vilka förmåner och insatser som ska erbjudas inom ramen för det bistånd som lämnas enligt lagen (1994:37) om mottagande av asylsökande m.fl. Det ska också tydliggöras hur biståndet kan samordnas med insatser enligt andra regelverk. Utredaren ska vidare föreslå hur informationsöverföring mellan myndigheterna kan förbättras i fråga om till exempel vilka insatser eller vilket bistånd som en utlänning som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har beviljats, i syfte att bland annat tillförsäkra korrekta utbetalningar. I uppdraget ingår också att analysera vilka regeländringar som behövs för att Migrationsverket ska kunna återkräva felaktigt utbetalt bistånd samt ändra eller återkalla gynnande biståndsbeslut vid ändrade förhållanden.
Uppdraget att införa en skyldighet för asylsökande att bo på mottagningscenter under den första tiden i Sverige ska redovisas i ett delbetänkande.17 Uppdraget ska slutredovisas senast den 16 februari 2023.
4.3.5. En nationell delegation mot arbetslivskriminalitet
En kommitté i form av en delegation fick i september 2021 i uppdrag att, ur ett samhällsövergripande perspektiv, verka samlande och stödjande i förhållande till aktörer som motverkar arbetslivskriminalitet och främja samverkan och erfarenhetsutbyte dem emellan (dir. 2021:74). Delegationen ska förstärka kunskapen om arbetslivskriminalitet i Sverige och sprida kunskap om internationella erfarenheter. Delegationen ska bedriva sitt arbete i tillägg till befintliga insatser och åtgärder som regeringen vidtagit för att motverka arbetslivskriminalitet.
17 Uppdraget ska enligt direktiven delredovisas senast den 30 maj 2022. Vi har inte haft möjlighet att ta del av utredningens delbetänkande vid tidpunkten för färdigställandet av detta betänkande.
I uppdraget att verka samlande och stödjande för att motverka arbetslivskriminalitet ingår att samla och sprida goda exempel på framgångsrika insatser och arbetssätt för att förebygga, upptäcka och motverka arbetslivskriminalitet. Vid behov ska delegationen föreslå åtgärder för att sådant arbete ska kunna underlättas eller få ökad spridning. Det ingår också att ta ställning till om, och i så fall hur, det arbete som delegationen har bedrivit kan fortsätta långsiktigt inom ramen för befintliga myndighetsstrukturer. I den del av uppdraget som avser att förstärka kunskapen om arbetslivskriminalitet ska delegationen utarbeta en definition av och uppskatta omfattningen av arbetslivskriminalitet i Sverige. Det ingår också att utarbeta en metod för kontinuerlig uppföljning av arbetslivskriminalitetens utveckling. Delegationen ska också undersöka och dra lärdom av framgångsrika arbetssätt och insatser i andra länder när det gäller arbetslivskriminalitet. I uppdraget ingår även att följa upp och analysera myndigheters samverkan mot arbetslivskriminalitet. Vid behov ska delegationen föreslå åtgärder för att förbättra samverkan och ökad effektivitet i statens insatser mot arbetslivskriminalitet.
Uppdraget ska redovisas löpande och i vissa delfrågor vid bestämda tidpunkter under arbetets gång, för att sedan slutredovisas senast den 28 februari 2025. I en promemoria18 som presenterades i mars 2022 har delegationen lämnat ett förslag till en definition av arbetslivskriminalitet. Arbetslivskriminalitet är kvalificerade förfaranden som strider mot bestämmelser i författningar eller avtal, och som rör arbetslivet. Vid bedömningen av om ett förfarande är kvalificerat ska särskilt beaktas om förfarandet innebär att arbetstagare utnyttjas eller att konkurrensen snedvrids, utförs i organiserad form eller systematiskt, eller är av allvarlig eller omfattande karaktär.
4.3.6. Bolaget som brottsverktyg
En särskild utredare fick i december 2021 i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som syftar till att motverka att aktiebolag och andra företag används för att begå brott och andra oegentligheter (dir. 2021:115).
I direktiven anförs att på senare tid har förekomsten av brott inom och mot företag i allt högre grad kommit att framstå som ett allvarligt problem. Sådan brottslighet medför negativa effekter både för
18 Delegationen mot arbetslivskriminalitet, 2022, En definition av arbetslivskriminalitet, s. 7.
näringslivet och för övriga samhället. Förekomsten av brott med koppling till företag medför att många seriösa företagare tvingas verka på en marknad där konkurrensen snedvrids. Dessutom går samhället miste om skatteintäkter. Ett fungerande skattesystem där var och en gör rätt för sig är en förutsättning för välfärden. Att motverka ekonomisk brottslighet och skatteundandragande, och därmed verka för att företag drivs på lika villkor, har därför hög prioritet.
Vidare anges att kriminella allt oftare använder sig av företag som verktyg för att undanhålla skatter och avgifter eller tillskansa sig ersättningar, bidrag och förmåner på felaktiga grunder. Som exempel på användningen av företag som brottsverktyg nämns att företag plundras på tillgångar genom så kallade bolagskapningar och målvakter och att falska identiteter och bulvaner används vid penningtvätt. Flera tidigare utredningar har lyft fram att felaktiga registreringar hos Bolagsverket skapar möjligheter för oseriösa aktörer att genom bolag driva verksamhet som tar emot utbetalningar från välfärdssystemen. Möjligheten som numera finns för små aktiebolag att välja bort revisor har i olika sammanhang framhållits som något som kan ha underlättat ekonomisk brottslighet.
Mot denna bakgrund ska utredningen överväga olika åtgärder i syfte att försvåra användningen av bolag som verktyg för att begå brott och andra oegentligheter. I uppdraget ingår därför bland annat att
- redovisa de för- och nackdelar som finns med nuvarande undantag från revisionsplikten för små aktiebolag respektive en återinförd revisionsplikt för sådana bolag,
- utreda om Bolagsverkets kontrollerande roll bör utökas i ett brottsförebyggande syfte,
- överväga hur en skyldighet att ge in digitala årsredovisningar bör utformas och om tidsfristen för att ge in årsredovisningar bör kortas, och
- bedöma om det bör införas en särskild straffbestämmelse om bolagskapning.
Utredningen har också ett uppdrag att se över reglerna om tvångslikvidation vid kapitalbrist.
Uppdraget ska, i den del som avser årsredovisningar i elektroniskt format, redovisas i form av en promemoria senast den 22 december 2022. I övriga delar ska uppdraget redovisas senast den 22 juni 2023.
4.3.7. Uppdrag att studera felaktiga utbetalningar av vissa ersättningar
Regeringen gav i januari 2022 i uppdrag till Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att studera omfattningen av och de bakomliggande orsakerna till felaktiga utbetalningar av vissa ersättningar.19 Vilka ersättningar som ska studeras anges i en särskild bilaga till regeringsbeslutet.
Myndigheterna ska sammanställa och rapportera arbetet till ESV allt eftersom det har utförts. ESV ska därefter göra en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och rapportera detta till regeringen senast den 1 mars 2023.
För att få en helhetsbild av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar krävs en kontinuerlig och samlad uppföljning av vad som görs och att omfattningen av felaktiga utbetalningar följs över tid. Kartläggningen kommer därför att genomföras återkommande vart tredje år.
4.3.8. Inrättande av Utbetalningsmyndigheten
En särskild utredare fick i mars 2022 i uppdrag att lämna förslag och vidta nödvändiga åtgärder i syfte att förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet, Utbetalningsmyndigheten (dir. 2022:8). Förslag om att inrätta en ny myndighet har tagits fram av Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen och redovisats i SOU 2020:35 (se avsnitt 4.2.13).
Utbetalningsmyndighetens uppgift ska enligt direktiven vara att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Myndigheten ska även genomföra utbetalningar av förmåner och stöd från de anslutna statliga välfärdssystemen, samt ut-
19 Regeringsbeslut 2022-01-13, Uppdrag att studera felaktiga utbetalningar av vissa ersättningar, Fi2021/03247, Fi2022/00107.
betalningar från skattekontot hos Skatteverket, genom ett system med transaktionskonton.
Utbetalningsmyndigheten ska, när den inrättats, genomföra systemövergripande dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Myndigheten ska genom inledande och fördjupad granskning av urvalsträffar hantera, sortera och analysera misstänkta felaktigheter som har valts ut i myndighetens verksamhet med hjälp av dataanalyser och särskilda urval. Systemet med transaktionskonto ska omfatta utbetalningar från välfärdssystemen som beslutats av Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, samt utbetalningar från skattekontot hos Skatteverket.
Utredaren ska föreslå hur en förordning med instruktion för Utbetalningsmyndigheten och myndighetens regleringsbrev bör utformas. Det ska även lämnas förslag på anslag och budget. Utredaren ska inte föreslå förändringar i andra verksamheter än de som rör verkställandet av utbetalningar från de välfärdssystem som kommer att vara anslutna till myndighetens transaktionskonto.
Vidare ska utredaren föreslå hur Utbetalningsmyndighetens organisation, arbetsordning och verksamhetsplan ska utformas, bedöma vilken kompetens som är nödvändig för myndighetens verksamhet, föreslå hur registret för hanteringen av transaktionskonto bör byggas upp och föreslå hur myndighetens serviceskyldighet gentemot betalningsmottagarna kan säkerställas. Utredaren ska genomföra analyser och i vissa fall föreslå åtgärder som tar sikte på säkerhetsskydd, itdrift, personuppgiftsbehandling och dataskydd. Det finns även en del i uppdraget som tar sikte på det informationsutbyte och den samverkan som föranleds av att Utbetalningsmyndigheten inrättas.
Utbetalningsmyndigheten, som ska vara lokaliserad i Södertälje, ska inleda sin verksamhet den 1 januari 2024. Utredaren ska därför bemanna myndigheten och vidta de ytterligare åtgärder som krävs för att myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet vid denna tidpunkt. Utredaren ska senast den 1 mars 2023 redovisa budgetunderlag och verksamhetsplan för Utbetalningsmyndigheten för åren 2024–2026. Då ska även lämnas förslag till instruktion och regleringsbrev för Utbetalningsmyndigheten samt eventuella andra nödvändiga författningsförslag. Senast den 31 mars 2023 ska utredaren lämna förslag till en tidsplan för införandet av systemet med transaktionskonto. Uppdraget, som ges med förbehåll för riksdagens beslut i nödvändiga delar, ska slutredovisas senast den 31 december 2023.
4.3.9. Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag
En särskild utredare fick i mars 2022 i uppdrag att undersöka hur ett särskilt straffrättsligt skydd, motsvarande det som finns i bidragsbrottslagen för ekonomiska förmåner och stöd till enskilda personer, kan införas även för statliga stöd till företag och andra juridiska personer (dir. 2022:25). Utredaren ska samtidigt överväga om lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör utvidgas. Syftet med utredningen är att stärka skyddet för de statliga stödsystemen genom effektiva och ändamålsenliga bestämmelser för att motverka och lagföra brott riktade mot dessa system.
Utredaren ska bland annat
- kartlägga och analysera statliga stöd till företag och andra juridiska personer, identifiera vilka stöd som har behov av ett särskilt straffrättsligt skydd i förhållande till vad som gäller i dag samt föreslå hur ett sådant straffrättsligt skydd bör utformas, och
- utreda om underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör utökas, och till exempel omfatta felaktiga utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, och i så fall föreslå hur en sådan underrättelseskyldighet bör utformas på ett sätt som säkerställer skyddet för den personliga integriteten.
I direktiven anförs att de skattefinansierade stödsystemen förutsätter att det finns en betalningsvilja eller acceptans hos befolkningen för samhällets åtaganden. Felaktiga utbetalningar och brottslighet riktad mot stödsystemen undergräver förtroendet för systemen och riskerar att urholka denna betalningsvilja. Missbruk av statliga stöd kan dessutom drabba seriösa företag, till exempel i form av snedvriden konkurrens och betungande regelverk. Därför är frågan om att motverka missbruk av stödsystemen central för ett långsiktigt hållbart välfärdssamhälle.
Varje år betalas stora belopp i statliga stöd ut till företag och andra juridiska personer, men det finns inte någon speciallagstiftning, motsvarande bidragsbrottslagen, som tar sikte på den brottslighet som riktas mot dessa stöd. Det innebär att bedömningen av om ett visst förfarande är brottsligt eller inte som huvudregel får göras utifrån
brottsbalkens bestämmelser om exempelvis bedrägeri. För att säkerställa att det finns ett effektivt och ändamålsenligt straffrättsligt skydd för de statliga stöden, samt att beslutande och utbetalande myndigheter och övriga relevanta aktörer kan underrätta varandra om misstänkta felaktigheter, behöver både de straffrättsliga bestämmelserna och underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar ses över.
Utredningen, som delvis bygger på ett tillkännagivande från riksdagen, ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 april 2024.
5. Uppklaringen av anmälda bidragsbrott
5.1. Inledning
Enligt kommittédirektiven ska vi kartlägga och analysera hur uppklaringen av anmälda bidragsbrott ser ut inom de ekonomiska förmåner och stöd som administreras av de myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612). Dessa myndigheter är Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket, och Arbetsförmedlingen. Därutöver är kommuner och arbetslöshetskassor skyldiga att anmäla misstänkta bidragsbrott.
Det finns en rad processuella steg som ett misstänkt bidragsbrott ska passera från det att polisanmälan görs till dess att brottet klaras upp genom en lagakraftvunnen dom (eller motsvarande). I detta kapitel redogör vi för hur uppklaringen ser ut när det gäller anmälda bidragsbrott. Vi utgår då främst från sådan statistik som finns när det gäller anmälda och handlagda bidragsbrott och om lagföringar av sådana brott. I viss mån jämför vi även med annan närliggande brottslighet. Vi redovisar också statistikuppgifter från Åklagarmyndigheten och Domstolsverket för att få en bild över hur hanteringen av bidragsbrott ser ut i ett senare led i rättskedjan, efter att Polismyndigheten – dit bidragsbrotten i dag anmäls – lämnat ifrån sig ärendena. Som en bakgrund, och för att bättre förstå statistiken, inleder vi kapitlet med en beskrivning av hur processen ser ut från anmälan till uppklaring av ett bidragsbrott.
5.2. Från anmälan till uppklaring
De beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna ska enligt 6 § bidragsbrottslagen göra anmälan till Polismyndigheten om det kan misstänkas att ett bidragsbrott har begåtts. Tidigare var det även möjligt att anmäla misstänkta bidragsbrott till Åklagarmyndigheten men den möjligheten togs bort 2020 (se avsnitt 4.2.11).
I kapitel 3 har vi översiktligt beskrivit hur en förundersökning går till efter polisanmälan. Så snart det på grund av anmälan, eller av annat skäl, finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats ska enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken förundersökning inledas. Förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Beslut att inleda en förundersökning ska enligt 23 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller åklagare. Har förundersökningen inletts av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska åklagare ta över ledningen av förundersökningen, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagare ska också i annat fall överta ledningen av förundersökningen när det är motiverat av särskilda skäl.
Brott enligt 2 och 4 §§bidragsbrottslagen anses som regel vara av enkel beskaffenhet. Förundersökning om bidragsbrott av normalgraden och ringa brott liksom vårdslöst bidragsbrott leds i normalfallet av Polismyndigheten.1 Förundersökning om grovt bidragsbrott enligt 3 § bidragsbrottslagen leds följaktligen som utgångspunkt av åklagare vid Åklagarmyndigheten.
Som nämnts i avsnitt 3.7.3 har Åklagarmyndigheten tagit fram rekommendationer för när ett brott ska anses vara ringa, av normalgraden eller grovt. Ett bidragsbrott kan anses som ringa om beloppet understiger 2 000 kronor. Ett bidragsbrott kan anses som grovt när beloppet överstiger fem prisbasbelopp, eller när falsk/osann handling använts och beloppet överstiger ungefär ett halvt prisbasbelopp. Om beloppet ligger i intervallet 2 000 kronor till fem prisbasbelopp bör alltså brottet normalt kunna bedömas som bidragsbrott av normalgraden. Vårdslöst bidragsbrott bör, enligt samma rekommenda-
1 Åklagarmyndigheten, Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ledning av för-
undersökning i brottmål, ÅFS 2005:9, senast ändrad genom ÅFS 2019:2.
tioner, i normalfallet anses vara mindre allvarligt och inte leda till straffansvar om beloppet understiger 6 000 kronor.2
En förundersökning ska enligt 23 kap. 4 § andra stycket tredje meningen rättegångsbalken läggas ner om det inte längre finns anledning att fullfölja den. Det kan handla om att misstanke inte kvarstår eller att utredningsmöjligheterna har tömts ut. Om det visar sig att den påstådda gärningen inte är brottslig eller att gärningsmannen var under 15 år vid brottet eller har avlidit, ska förundersökningen inte heller fullföljas.3 Som nämnts i avsnitt 3.6.1 får en förundersökning också läggas ner under vissa förutsättningar som anges i 23 kap. 4 a § rättegångsbalken (förundersökningsbegränsning). Enligt Åklagarmyndighetens rekommendationer bör frågan om förundersökningsbegränsning övervägas särskilt om beloppet understiger 300 kronor.4
Väcker åklagaren åtal görs det vid allmän domstol. Domstolen avslutar normalt handläggningen genom att meddela dom i målet. Domen får laga kraft när den inte längre får överklagas. Domstol kan också komma att skriva av målet från fortsatt handläggning, till exempel om åklagaren återkallar talan. Handläggning av ett bidragsbrott kan också avslutas om brottet preskriberas enligt 7 § bidragsbrottslagen och 35 kap. 1 § brottsbalken. I stället för att väcka åtal kan åklagare – under de förutsättningar som anges i 48 kap. rättegångsbalken – utfärda strafföreläggande för den misstänkte att godkänna. Åklagare får även enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken i vissa fall besluta att underlåta att väcka åtal. Åtalsunderlåtelse kan exempelvis komma i fråga om den misstänkte har begått ett annat brott och det utöver påföljden för det brottet inte krävs påföljd med anledning av bidragsbrottet.
2 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 7. 3 Lindberg, Gunnel, i Karnov, kommentaren till 23 kap. 4 § rättegångsbalken. 4 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8, s. 7.
5.3. Utvecklingen av anmälningar om några andra brott
5
5.3.1. Bedrägeri enligt brottsbalken
Innan bidragsbrottslagen infördes var brottsbalkens bestämmelser om bedrägeri (se avsnitt 3.3) tillämpliga på vissa former av brott mot utbetalningar från välfärdssystemen. Det är därför intressant att se hur utvecklingen har sett ut när det gäller anmälningar av sådana brott. Den offentliga statistiken från Brottsförebyggande rådet, Brå, över anmälda brott som redovisas i detta kapitel omfattar alla händelser som anmälts och registrerats som brott. De anmälda brotten kan därför inkludera även händelser som efter utredning visar sig vara annat än brott.6
Under 2021 anmäldes knappt 196 000 bedrägeribrott (och annan oredlighet enligt 9 kap. brottsbalken). Det var en minskning med totalt 22 402 brott, eller 10 procent, jämfört med året före. Det som minskade var framför allt anmälningar om kortbedrägerier7, med 32 procent, och identitetsbedrägerier8, med 22 procent. Däremot ökade de anmälda annonsbedrägerierna9, med 51 procent, och bedrägerier genom social manipulation10, med 34 procent.
Under 2020 anmäldes omkring 218 000 bedrägeribrott (och annan oredlighet enligt 9 kap. brottsbalken), vilket var en minskning med 26 400 brott, eller 11 procent, jämfört med 2019. Den brottstyp inom bedrägeribrotten som minskade mest var kortbedrägeri, som minskade med 25 procent. Den brottstyp som ökade mest var bedrägeri genom social manipulation, som ökade med 23 procent. Fram till 2018
5 Statistiken är hämtad från Brås kriminalstatistik, databasen över anmälda brott och presenteras här efter egen bearbetning. Siffrorna är avrundade för att underlätta läsningen. 6 www.bra.se/statistik/kriminalstatistik/anmalda-brott.html. Hämtat 2022-05-24. 7 Gärningspersonen använder sig av någon annans fysiska bankkort, betalkort eller kreditkort för att olovligen genomföra köp av en vara eller tjänst, alternativt göra uttag av kontanter. Ett kortbedrägeri kan även ske genom att gärningspersonen har kommit över kortuppgifterna, exempelvis genom skimning eller genom att fotografera kortets fram och baksida. 8 Kallas även kreditbedrägeri. Gärningspersonen köper olovligen en vara eller tjänst eller tar ett lån eller liknande, med någon annans identitet (exempelvis namn eller personuppgifter). Även bolag kan användas som låntagare för att sedan försättas i konkurs. 9 Gärningspersonen vilseleder en intresserad köpare genom att via en annons erbjuda en vara eller tjänst till försäljning eller uthyrning. Efter att betalning ägt rum har leveransen uteblivit helt eller så har en falsk/felaktig vara levererats. Ett annonsbedrägeri kan även ske genom att gärningspersonen agerar som en intresserad köpare till det som erbjuds via annons, i syfte att komma över pengar från säljaren eller det som erbjuds via annonsen utan att säljaren får betalt. 10 Så kallad social engineering. Gärningspersonen tar kontakt med en person och förmår honom eller henne att begå eller låta bli att begå en handling genom att utnyttja en förtroenderelation, i syfte att ge gärningspersonen ekonomisk vinning.
har de anmälda bedrägeribrottens utveckling varit stadigt uppåtgående. År 2015 anmäldes nästan 186 000 bedrägeribrott och året därpå låg det på drygt 205 000 brott. Under 2017 ökade inte de anmälda bedrägerier särskilt mycket, bara med knappt 3 600 brott. Därefter ökade anmälda bedrägeribrott kraftigt, med nära 25 procent till drygt 260 000 brott 2018. Efter 2018 har alltså anmälningarna av bedrägerier minskat tre år i rad.
Figur 5.1 nedan visar hur utvecklingen har sett ut när det gäller anmälda bedrägerier under 2015–2020.
5.3.2. Vissa ekonomiska brott
För att nämna något om hur utvecklingen har sett ut när det gäller anmälningar om ekonomiska brott kan skattebrott och bokföringsbrott tas som exempel. Under 2021 anmäldes totalt 9 900 brott enligt skattebrottslagen (1971:69) och för 2020 låg den siffran på omkring 9 700. Antalet anmälda bokföringsbrott uppgick 2021 till knappt 13 800 och under 2020 till drygt 17 600.
Skattebrotten har haft en nedåtgående trend sedan 2011, med endast en svag ökning 2016. Under 2015 anmäldes 14 500 skattebrott, vilket kan jämföras med nästan 18 000 anmälda skattebrott 2011. År 2016 anmäldes drygt 15 800 skattebrott, vilket var mer än 6 000 fler än 2020. Från 2016 till 2020 minskade de anmälda skattebrotten mycket. Den största nedgången var mellan 2018 och 2019. Under 2021 ökade alltså antalet anmälda skattebrott något igen.
För bokföringsbrott har trenden i stället varit uppåtgående med en ökning på cirka 5 000 anmälningar från 2011 till 2020 eller knappt 3 000 från 2015 till 2020. Under 2021 vände det emellertid nedåt igen med en minskning på nästan 4 000 anmälda brott. Antalet anmälda bokföringsbrott har dock varierat ganska mycket från år till år.
Ett annat exempel på ekonomisk brottslighet är brott enligt lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. Anmälningar om sådana brott har ökat stadigt sedan den lagen infördes i juli 2014. Under 2015 och 2016 anmäldes knappt 2 000 sådana brott. År 2017 hade anmälningar ökat till drygt 3 100. För åren 2018 och 2019 hade anmälningarna om brott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott mer än fördubblats, till knappt 6 800 anmälda brott respektive år.
Under 2020 och 2021 ökade antalet anmälda brott ytterligare, till drygt 9 300 respektive drygt 10 500.
I figur 5.1 finns en illustration över hur utvecklingen har sett ut när det gäller anmälningar av de ekonomiska brott som nu nämnts. Som en jämförelse finns även anmälda bedrägerier – som behandlades i föregående avsnitt – med i illustrationen. Vi har begränsat jämförelsen till åren 2015–2021.
Figur 5.1 Antalet anmälda bedrägerier och några ekonomiska brott 2015–2020
Källa: Brå, kriminalstatistik, statistikdatabas över anmälda brott.
0
50000 100000 150000 200000 250000 300000
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Bedrägeri (och annan oredlighet enligt 9 kap. brottsbalken)
Bokföringsbrott (11 kap. 5 § brottsbalken)
Brott mot skattebrottslagen
Lag om straff för penningtvättsbrott
5.4. Anmälda bidragsbrott
11
5.4.1. Totala antalet anmälda bidragsbrott
Brott mot bidragsbrottslagen är enligt Brå en brottstyp där det, i likhet med bedrägerier, inte är ovanligt att det förekommer enskilda stora ärenden med många brott. Dessa kan ha stor påverkan på statistiken och kan helt eller delvis förklara förändringar jämfört med motsvarande period året före.12
Enligt statistik från Brå anmäldes 21 625 bidragsbrott under 2021. Det var en minskning med nästan 5 400 anmälda brott, eller knappt 20 procent, jämfört med 2020. Under 2020 anmäldes det enligt statistiken 27 023 bidragsbrott. Det var en ökning med 6 300 anmälda brott, eller 30 procent, jämfört med 2019 då 20 723 bidragsbrott anmäldes. Under 2018 anmäldes det 15 124 bidragsbrott, 2017 anmäldes det 13 342 och 2016 något fler, 14 038. Under 2015 uppgick antalet anmälda bidragsbrott till 10 341.
Mellan åren 2008 och 2014 anmäldes årligen omkring 9 000 bidragsbrott, med ett något högre antal 2013 (10 443 brott) och lägre antal 2012 (8 421) och 2014 (8 684 brott). Jämfört med 2011, då det anmäldes 9 559 bidragsbrott, ökade de anmälda bidragsbrotten med totalt 183 procent till 2020 då antalet anmälda bidragsbrott var som högst. År 2008, som var det första hela året som bidragsbrottslagen gällde, anmäldes det 9 281 bidragsbrott. Under perioden 2008–2021 har de anmälda bidragsbrotten ökat med 133 procent.
Figur 5.2 visar hur utvecklingen har sett ut när det gäller antalet anmälda bidragsbrott under åren 2015–2021.
11 Avsnittet bygger på uppgifter från Brås statistikdatabas över anmälda brott. Jämförelser mellan år, målsäganden, regioner och liknande står vi själva för. 12 www.bra.se/statistik/statistik-utifran-brottstyper/bedragerier-och-ekobrott.html. Hämtat 2022-05-24.
Figur 5.2 Antalet anmälda bidragsbrott 2015–2021
Källa: Brå, kriminalstatistik, statistikdatabas över anmälda brott.
5.4.2. Anmälningar utifrån målsägande
När det gäller fördelningen av anmälda bidragsbrott utifrån målsäganden, det vill säga mot vem brottet riktats, står Försäkringskassan för den största delen. Under 2021 anmäldes 14 737 bidragsbrott mot Försäkringskassan. Det motsvarade omkring 68 procent av alla anmälda bidragsbrott det året, vilket var en något lägre andel än året före. Även antalet anmälda bidragsbrott mot Försäkringskassan var lägre under 2021 än under 2020.
Näst flest anmälda bidragsbrott 2021 avsåg bidragsbrott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen med 3 811 anmälda brott, eller strax under 18 procent av det totala antalet anmälda bidragsbrott. Det var en högre andel, men också ett ökat antal, anmälda bidragsbrott jämfört med 2020. Därefter kom bidragsbrott mot kommunerna som utgjordes av 2 131 anmälda brott eller knappt 10 procent av alla anmälda bidragsbrott under 2021. Även det var lite högre än året före, såväl sett till antalet anmälda brott som till andelen av alla anmälda bidragsbrott. Slutligen anmäldes under 2021 sammanlagt 946 bidragsbrott mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket13, vilket motsvarade drygt 4 procent av alla anmälda bidragsbrott det året. Det var en minskning såväl av antalet anmälda brott mot dessa myndigheter som av andelen totalt sett.
13 I Brås statistik redovisas dessa myndigheter samlat.
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Av de anmälda bidragsbrotten 2020 avsåg omkring 76 procent, eller 20 437, brott mot Försäkringskassan och 12 procent, eller 3 257, brott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen. Andelen brott mot kommunerna var 6 procent, eller 1 662 anmälda brott. Det sammanlagda antalet anmälda bidragsbrott mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket uppgick 2020 till 1 667, vilket även det motsvarade ungefär 6 procent av det totala antalet anmälda bidragsbrott.
Sett längre tillbaka i tiden har anmälningar om brott mot Försäkringskassan också stått för den dominerande andelen av alla anmälda bidragsbrott. För åren 2016, 2018 och 2019 var ungefär 75 procent av de anmälda bidragsbrotten brott mot Försäkringskassan. Under 2015 och 2017 var andel brott mot Försäkringskassan något lägre, drygt 60 procent.
Figur 5.3 visar hur utvecklingen har sett ut när det gäller anmälda bidragsbrott fördelat på de olika målsägandena eller kategorier av målsägande. Översikten är begränsad till åren 2015–2021. Fram till och med 2020 ökade antalet anmälda bidragsbrott beträffande alla kategorier av målsäganden. Därefter har antalet anmälda brott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen respektive mot kommunerna fortsatt att öka. Anmälda bidragsbrott mot Försäkringskassan respektive mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket sjönk i stället under 2021. Antalet anmälda bidragsbrott mot Försäkringskassan är nu nere ungefär i nivå med 2019 års siffra medan antalet anmälda brott mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket har sjunkit ytterligare.
Figur 5.3 Antalet anmälda bidragsbrott utifrån målsägande, 2015–2021
Källa: Brå, kriminalstatistik, statistikdatabas över anmälda brott.
5.4.3. Anmälningar utifrån brottskod
Vid polisanmälan kodar Polismyndigheten varje gärning med en brottskod. För bidragsbrott finns det 16 brottskoder (5060–5075). Brottskoderna anger brottets svårighetsgrad och mot vem brottet riktas. Bidragsbrotten delas in i ringa brott, brott av normalgraden, grova brott och vårdslösa brott mot antingen Försäkringskassan, kommunerna, arbetslöshetskassorna med mera (inklusive Arbetsförmedlingen) eller övriga myndigheter (det vill säga Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket). Statistiken utifrån brottskoder ger följaktligen information om hur många polisanmälda bidragsbrott mot en viss målsägande (eller kategori av målsägande) som avsett ringa brott, brott av normalgraden, grovt brott eller vårdslöst brott. Registrering av brottskod görs vid anmälan och innebär inte med nödvändighet att det är vad personen senare döms för, om han eller hon döms för brottet.
Figur 5.4 nedan visar hur fördelningen av anmälningar av bidragsbrott ser ut utifrån registrering i brottskoder och hur utvecklingen
0 5000 10000 15000 20000 25000
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Mot Försäkringskassan
Mot kommunerna
Mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlningen
Mot Pensionsmyndigheten, CSN, och Migrationsverket
har sett ut under perioden 2015–2021. Klart flest polisanmälningar gäller bidragsbrott av normalgraden. Så är det gentemot alla kategorier av målsägande.
Under 2021 anmäldes 12 417 bidragsbrott av normalgraden mot Försäkringskassan, vilket motsvarade ungefär 84 procent av alla anmälda bidragsbrott mot myndigheten det året. Samtidigt anmäldes under samma år 1 387 ringa brott (drygt 9 procent), 830 grova brott (knappt 6 procent) och 103 vårdslösa bidragsbrott (knappt 1 procent) mot Försäkringskassan. Året före, 2020, anmäldes 17 381 bidragsbrott av normalgraden mot Försäkringskassan. Det motsvarade ungefär 85 procent av alla anmälningar mot myndigheten. Under samma år anmäldes 1 539 ringa (7,5 procent), 1 416 grova (cirka 7 procent) och 101 vårdslösa (cirka 0,5 procent) bidragsbrott mot Försäkringskassan. Under 2019 anmäldes 13 483 bidragsbrott mot Försäkringskassan av normalgraden, vilket kan jämföras med 992 ringa, 1 104 grova och 128 vårdslösa bidragsbrott samma år. Året dessförinnan anmäldes mot Försäkringskassan 9 299 bidragsbrott av normalgraden, 456 ringa brott, 1 473 grova bidragsbrott och 94 vårdslösa bidragsbrott. År 2017 fördelade sig de anmälda brotten med 6 474 bidragsbrott av normalgraden, 524 ringa brott, 1 455 grova bidragsbrott och 33 vårdslösa bidragsbrott. År 2016 anmäldes 7 936 brott av normalgraden, 888 ringa brott, 1 501 grova brott och 301 vårdslösa bidragsbrott mot Försäkringskassan. Av polisanmälningarna för bidragsbrott mot Försäkringskassan under 2015 avsåg 4 363 brott av normalgraden, 522 ringa brott, 1 436 grovt brott och nio vårdslösa brott.
När det gäller anmälda bidragsbrott utifrån de brottskoder som gäller för brott mot kommunerna anmäldes 1 922 brott av normalgraden under 2021. Det motsvarade 90 procent av de anmälda bidragsbrotten mot den kategorin det året. Därutöver anmäldes 371 ringa, 80 grova och 27 vårdslösa bidragsbrott mot kommunerna. Under 2020 anmäldes 1 478 bidragsbrott av normalgraden mot kommunerna, vilket motsvarade ungefär 89 procent av alla anmälningar om bidragsbrott mot den målsägandekategorin det året. Av dessa avsåg 51 anmälningar ringa bidragsbrott, 113 grovt bidragsbrott och 20 vårdslöst bidragsbrott. Året före anmäldes 945 bidragsbrott av normalgraden, 52 ringa brott, 84 grova brott och endast nio vårdslösa bidragsbrott mot kommuner. Under 2018 anmäldes 765 bidragsbrott av normalgraden, 32 ringa brott, 78 grova bidragsbrott och tolv vårdslösa bidragsbrott mot kommunerna. Siffrorna för 2017 var 1 014 bidrags-
brott av normalgraden, 97 ringa brott, 132 grova bidragsbrott och 44 vårdslösa bidragsbrott. För 2016 såg siffrorna liknande ut men med något färre brott av normalgraden än året efter. År 2015 anmäldes lika många ringa som grova bidragsbrott mot kommunerna och som liksom övriga år betydligt fler brott av normalgraden och färre vårdslösa brott.
När det gäller anmälda bidragsbrott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen registrerades 3 150 brott av normalgraden under 2021, vilket motsvarade ungefär 83 procent av alla anmälda brott mot den kategorin det året. Därutöver anmäldes 371 ringa brott (knappt 10 procent), 139 grova brott (knappt 4 procent) och 151 vårdslösa brott (nästan 4 procent). Under 2020 avsåg närmare 85 procent av alla anmälningar brott av normalgraden (2 767), drygt 9 procent ringa brott (298), knappt 4 procent grovt bidragsbrott (124) och 2 procent vårdslöst bidragsbrott (68). Året före såg det ungefär likadant ut (2 328 bidragsbrott av normalgraden, 237 ringa brott, 51 grova bidragsbrott och 64 vårdslösa bidragsbrott). Under 2018 registrerades 1 535 bidragsbrott av normalgraden, 115 ringa brott, 64 grova bidragsbrott och 43 vårdslösa bidragsbrott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen. År 2017 var det några fler anmälda brott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen i samtliga kategorier av bidragsbrott jämfört både med 2016 och 2018 (2 381 brott av normalgraden, 144 ringa brott, 188 grovt brott och 100 vårdslöst bidragsbrott). De anmälda bidragsbrotten 2016 fördelade sig med 1 337 brott av normalgraden, 131 ringa, 43 grova och 73 vårdslösa bidragsbrott. År 2015 var det något färre anmälda brott inom kategorin vårdslösa bidragsbrott men fler än året efter i resterande kategorier.
Slutligen när det gäller bidragsbrott mot kategorin övriga myndigheter, det vill säga Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket, anmäldes 769 brott av normalgraden under 2021. Det motsvarade drygt 81 procent av alla anmälda bidragsbrott mot dessa myndigheter under året. Utöver detta anmäldes 32 ringa (drygt 3 procent), 133 grova (14 procent) och 12 vårdslösa bidragsbrott (drygt 1 procent). Under 2020 anmäldes 1 364 brott av normalgraden, vilket motsvarade knappt 82 procent av alla anmälda bidragsbrott inom den målsägandekategorin. Samma år anmäldes 27 ringa brott (knappt 2 procent), 124 grova brott (drygt 7 procent) och 152 vårdslösa bidragsbrott (drygt 9 procent). Under 2019 registrerades 983 bidragsbrott av
normalgraden, 35 ringa, 72 grova och 157 vårdslösa bidragsbrott mot övriga myndigheter. Året före var det något fler ringa (41) och grova bidragsbrott (92) men färre bidragsbrott av normalgraden (971) och vårdslösa bidragsbrott (54). Av de anmälda bidragsbrotten mot övriga myndigheter 2017 avsåg 592 brott av normalgraden, 34 ringa brott, 82 grovt brott och 48 vårdslöst bidragsbrott. Under 2016 anmäldes 511 bidragsbrott av normalgraden mot övriga myndigheter, 69 ringa brott, 135 grova brott och 10 vårdslösa bidragsbrott. De anmälda bidragsbrotten 2015 fördelades med 498 brott av normalgraden, 20 ringa brott, 87 grova brott och 11 vårdslösa brott.
En summering utifrån kodning av brott vid registrering av anmälningar visar att av de 21 625 anmälda bidragsbrotten 2021 avsåg 18 258 brott av normalgraden, 1 892, ringa brott, 1 182 grovt brott och 293 vårdslöst bidragsbrott. Av de 27 023 bidragsbrott som totalt anmäldes under 2020 avsåg 22 990 brott av normalgraden, 1 915 ringa brott, 1 777 grovt brott och 341 vårdslöst bidragsbrott. Det kan jämföras med 17 739 bidragsbrott av normalgraden, 1 316 ringa brott, 1 311 grova bidragsbrott och 357 vårdslösa bidragsbrott året före då det totalt anmäldes 20 723 bidragsbrott. Lite grovt räknat utgör brott av normalgraden ungefär 85 procent av alla anmälda bidragsbrott medan vårdslöst bidragsbrott motsvarar endast drygt 1 procent. Anmälda bidragsbrott som registrerats som ringa respektive grova har varierat lite från år till år men de senaste åren har de legat förhållandevis lika, runt 6 eller 7 procent vardera. Under 2021 var dock andelen ringa brott något högre, närmare 9 procent.
Figur 5.4 Antalet anmälda bidragsbrott utifrån brottskod, 2015–2021
Källa: Brå, kriminalstatistik, statistikdatabas över anmälda brott.
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
5060 - Ringa bidragsbrott mot Försäkringskassan 5061 - Bidragsbrott mot Försäkringskassan av normalgraden 5062 - Grovt bidragsbrott mot Försäkringskassan 5063 - Vårdslöst bidragsbrott mot Försäkringskassan 5064 - Ringa bidragsbrott mot kommunerna 5065 - Bidragsbrott mot kommunerna av normalgraden 5066 - Grovt bidragsbrott mot kommunerna 5067 - Vårdslöst bidragsbrott mot kommunerna 5068 - Ringa bidragsbrott mot a-kassorna mm 5069 - Bidragsbrott mot a-kassorna mm av normalgraden 5070 - Grovt bidragsbrott mot a-kassorna mm 5071 - Vårdslöst bidragsbrott mot a-kassorna mm 5072 - Ringa bidragsbrott mot övriga myndigheter 5073 - Bidragsbrott mot övriga myndigheter av normalgraden 5074 - Grovt bidragsbrott mot övriga myndigheter 5075 - Vårdslöst bidragsbrott mot övriga myndigheter
5.4.4. De beslutande myndigheternas polisanmälningar
Uppgifter från myndigheternas årsredovisningar
Myndigheter som omfattas av skyldigheten att polisanmäla misstänkta bidragsbrott (se avsnitt 3.2) för även egen statistik över de polisanmälningar som görs. Sådana uppgifter redovisas i den årsredovisning som de statliga myndigheterna är skyldiga att lämna till regeringen senast den 22 februari varje år.14 Nedan följer en genomgång av de beslutande myndigheternas uppgifter om de polisanmälningar om bidragsbrott som görs såsom de anges i årsredovisningarna. Någon motsvarande sammanställning finns inte för arbetslöshetskassorna och kommunerna, varför de utelämnats här. För uppgifter om dessa organs polisanmälningar hänvisas till den officiella statistiken från Brå som redovisats ovan.
Försäkringskassan
Försäkringskassan gjorde under 2021 totalt 5 889 polisanmälningar om misstänkta bidragsbrott mot myndighetens alla förmånsslag med undantag för statligt tandvårdsstöd. Antalet polisanmälningar hade ökat något jämfört med året före. Färre polisanmälningar hade gjorts inom tillfällig föräldrapenning. Flest anmälningar det året avsåg föräldrapenning, följt av tillfällig föräldrapenning.15
Under 2020 gjorde Försäkringskassan 5 661 polisanmälningar avseende misstänkta bidragsbrott. Det var cirka 1 400 fler än under 2019. Då gjordes det 4 248 anmälningar, vilket innebar att polisanmälningarna ökade med drygt 30 procent till 2020. Ökningen under 2020 gällde främst aktivitetsstöd och föräldrapenning. Tillfällig föräldrapenning var det förmånsslag där det gjordes flest polisanmälningar och så har det varit även tidigare år.16
Under 2018 gjorde Försäkringskassan 3 194 polisanmälningar avseende bidragsbrott och för 2017 var siffran 1 680. År 2016 gjorde
142 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 15Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 131. 16Försäkringskassans årsredovisning 2020, s. 177.
myndigheten 1 884 polisanmälningar och året därpå 1 217 polisanmälningar.17
Statistiken för 2021 visar att något fler män än kvinnor polisanmäldes av Försäkringskassan det året. Det var cirka 30 fler män än kvinnor (2 937 jämfört med 2 908). Under 2020 polisanmäldes i stället något fler kvinnor än män: 2 832 anmälningar jämfört med 2 803. Tidigare år var skillnaden större, med cirka 300 polisanmälningar fler mot kvinnor än mot män under åren 2018 och 2019. År 2017 polisanmäldes män och kvinnor ungefär i samma utsträckning. Under åren 2015 och 2016 anmäldes ungefär 150–200 fler kvinnor än män.18
Pensionsmyndigheten
Pensionsmyndigheten gjorde 116 polisanmälningar avseende misstänkta bidragsbrott under 2021. Det var en ökning med drygt 20 polisanmälningar mot föregående år.19
Under 2020 gjorde Pensionsmyndigheten 93 polisanmälningar avseende misstanke om bidragsbrott mot myndigheten. Det var nära en fördubbling mot året före. År 2019 gjorde myndigheten endast 51 polisanmälningar avseende misstänkt bidragsbrott. Under 2018 var antalet polisanmälningar från Pensionsmyndigheten 44 och 2017 var det 15. År 2016 gjorde myndigheten endast 12 polisanmälningar och 2015 gjorde den 25 polisanmälningar.20
Den stora ökningen av polisanmälningar 2020 förklarade Pensionsmyndigheten med att den under året hade förstärkt sitt arbete med kontrollutredningar. Förstärkningen medförde att Pensionsmyndigheten fick bättre förutsättningar att hantera de impulser och anmälningar som kom in till myndigheten. Kapacitet att polisanmäla bland annat misstänkta bidragsbrott hade också ökat.21
17Försäkringskassans årsredovisning 2020, s. 177, årsredovisning 2019, s. 146, årsredovisning 2018, s. 140 och årsredovisning 2017, s. 137. Viss efterregistrering har skett varför statistiken kan skilja sig något från tidigare årsredovisningar. Siffrorna redovisas därför här utifrån uppgifter i två senare årsredovisningar så att uppgiften för 2015 är hämtad från 2017 års årsredovisning, 2016 års uppgift är hämtad från 2018 års årsredovisning och så vidare. 18Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 131, årsredovisning 2020, s. 177, årsredovisning 2019, s. 146, årsredovisning 2018, s. 140, årsredovisning 2017, s. 137, årsredovisning 2016, s. 160 och
årsredovisning 2015, s. 167.
19Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 43. 20Pensionsmyndighetens årsredovisning 2020, s. 39, årsredovisning 2019, s. 42, årsredovisning 2018, s. 38 , årsredovisning 2017, s. 35, årsredovisning 2016, s. 63 och årsredovisning 2015, s. 44. 21Pensionsmyndigheten årsredovisning 2020, s. 40.
CSN
CSN anmälde 390 personer för misstänkt bidragsbrott under 2021, vilket var färre personer än föregående år. En anledning till det var att myndigheten under året, till följd av pandemin, hade prioriterat handläggning av ansökningar om studiemedel högre än arbetet med polisanmälningar. En annan anledning var att CSN under våren och sommaren 2021 upptäckte flera organiserade försök att begå bidragsbrott. Utredningarna blev omfattande och tidskrävande. I 123 av de polisanmälda misstänkta bidragsbrotten 2021 förekom förfalskade dokument varav 63 polisanmäldes som urkundsförfalskningar och resterande som bidragsbrott. En urkundsförfalskning vid en ansökan om studiemedel kan enligt myndigheten betraktas som ett försök till bidragsbrott, som upptäcks innan några pengar har betalats ut och innan det funnits någon konkret fara för en felaktig utbetalning. Antalet upptäckta urkundsförfalskningar och misstänkta organiserade bidragsbrott mot studiestödssystemet ökade under 2021. Vad denna ökning berodde på var enligt CSN svårt att bedöma.22
Under 2020 anmälde CSN 575 personer för bidragsbrott. Det var något färre personer än 2019 då 714 personer polisanmäldes för bidragsbrott. År 2018 gjorde myndigheten 531 polisanmälningar avseende bidragsbrott. I 24 av de polisanmälda bidragsbrotten 2020, i 21 av polisanmälningarna 2019 och i 89 av de polisanmälda bidragsbrotten 2018 förekom det förfalskade dokument. Flertalet förfalskningar avsåg ärenden rörande utlandsstudier. Minskningen av antalet polisanmälda bidragsbrott 2020 förklarade myndigheten även då med att den hade prioriterat handläggning av ansökningar om stöd högre än arbetet med polisanmälningar. CSN polisanmälde också 16 urkundsförfalskningar under 2020, 21 under 2019 och 45 under 2018.23
Under 2018 och 2019 såg CSN ett trendbrott när det gäller upptäckta misstänkta bidragsbrott mot studiestödssystemet. Det tidigare mönstret att studiemedel för studier utomlands var överrepresenterat i brottsstatistiken hade brutits. Även antalet organiserade upplägg, där flera personer är involverade, hade minskat kraftigt de åren. Förklaringen var bland annat att CSN hade vidtagit åtgärder
22CSN:s årsredovisning 2021, s. 82.
23
CSN:s årsredovisning 2020, s. 64 f., årsredovisning 2019, s. 42 f. och årsredovisning 2018,
s. 39 f. I tidigare årsredovisningar summerade CSN bidragsbrott och urkundsförfalskningar under benämningen ”bidragsbrott”. De särredovisas från och med 2018, varför uppgifterna för tidigare år avviker något.
för att försvåra vissa brott och att regeländringar för studier utomlands hade gjort att man inte längre kunde få ut lika höga belopp vid ett och samma tillfälle. En bidragande faktor kunde också vara att kriminella nyckelpersoner som organiserat brottsliga upplägg mot studiestödssystemet hade utretts av polis eller lagförts.24
Under 2017 polisanmälde CSN 349 personer för misstänkta bidragsbrott, vilket var fler än under 2016 då myndigheten anmälde 242 personer. År 2015 gjordes något fler polisanmälningar, mot 260 personer. Sju av tio polisanmälningar 2017 rörde studier utomlands. Enligt CSN:s årsredovisning för 2017 involverar misstänkta brott rörande utlandsstudier oftare höga belopp, förfalskningar och samarbeten mellan flera personer. Eftersom myndigheten prioriterar den typen av ärenden vid polisanmälan, innebär det att brott rörande utlandsstudier prioriteras högt i arbetet mot bidragsbrott. Fördelningen av polisanmälningarna speglar därför inte den samlade förekomsten av misstänkta bidragsbrott. I 135 av de anmälda bidragsbrotten 2017 förekom förfalskade dokument. Flertalet förfalskningar förekom i ärenden rörande utlandsstudier.25
Män har sedan länge varit överrepresenterade i CSN:s statistik över polisanmälningar. Av de polisanmälningar om bidragsbrott mot studiestödssystemet som gjordes under 2021 var sju av tio polisanmälningar mot män och för 2020 var motsvarande siffra sex av tio. Liknande har det sett ut också under tidigare år. År 2019 såg man dock en förändring, då endast fem av tio polisanmälningar var mot män. Under 2018 var det sju av tio polisanmälningar som avsåg män och för 2017 var det ännu högre; närmare åtta av tio polisanmälningar. För 2016 var det sju av tio polisanmälningar om bidragsbrott som avsåg män och motsvarande gällde för 2015. Män står för en större andel av polisanmälningarna trots att bara fyra av tio av de studerande med studiemedel är män. En förklaring till det är att män generellt sett är överrepresenterade när det gäller brottslighet. En annan bidragande orsak är att återkraven är högre för män och att CSN vid polisanmälan prioriterar ärenden med höga belopp. När andelen män blev lägre 2019 förklarade myndigheten det med en minskning av an-
24CSN:s årsredovisning 2019, s. 42. 25CSN:s årsredovisning 2017, s. 36 f., årsredovisning 2016, s. 32 och årsredovisning 2015, s. 31.
mälningar som avsåg grova bidragsbrott, där män normalt är överrepresenterade.26
Migrationsverket
Migrationsverket gjorde enligt årsredovisningen för 2021 endast 24 polisanmälningar avseende bidragsbrott. Antalet anmälda bidragsbrott sjönk enligt statistiken kraftigt jämfört med tidigare år. Under 2020 var det 190 anmälda bidragsbrott och 2019 var det 510. Statistiken är dock enligt myndigheten bristfällig på grund av bristande och felaktig registrering och eftersläpning i registreringen. En möjlig förklaring till ett minskat antal misstänkta bidragsbrott kan enligt myndigheten vara att det under pandemin sannolikt var svårare att hitta arbete. Orsaken till bidragsbrott är ofta att den asylsökande inte i tid anmält inkomst av arbete.27 Variationerna mellan antalet polisanmälda bidragsbrott från år till år beror till stor del på hur många individer som är inskrivna i Migrationsverkets mottagandesystem.
Sett till ett något längre tidsperspektiv har Migrationsverket haft en låg andel misstänkta bidragsbrott. Under 2015 gjorde myndigheten 249 polisanmälningar avseende 53 individer. Året efter, 2016, polisanmälde Migrationsverket färre misstänkta bidragsbrott: 175 anmälningar mot 36 individer. Minskningen förklarade Migrationsverket med att andra arbetsuppgifter hade prioriterats, framför allt i början av 2016 då antalet inskrivna i mottagandesystemet var mycket stort.28 Under 2017 genomförde Migrationsverket olika förebyggande insatser för att minska de felaktiga utbetalningarna. Antalet brottsanmälningar avseende bidragsbrott ökade då jämfört med året före, från 175 till 234 anmälningar. De polisanmälningar som gjordes 2017 var mot 33 individer.29 Migrationsverkets statistik för 2018 visade genomgående på en minskning av felaktiga utbetalningar, misstänkta bidragsbrott och brottsanmälningar. Antalet brottsanmälningar avseende misstänkta bidragsbrott uppgick det året till 78.30
26CSN:s årsredovisning 2021, s. 82, årsredovisning 2020, s. 64, årsredovisning 2019, s. 42, års-
redovisning 2018, s. 39, årsredovisning 2017, s. 37, årsredovisning 2016, s. 32 och årsredovisning 2015, s. 31.
27Migrationsverkets årsredovisning 2021, s. 116. Siffrorna för 2019–2021 är hämtade ur årsredovisningen för 2021 eftersom registrering görs med viss eftersläpning. 28Migrationsverkets årsredovisning 2016, s. 80. 29Migrationsverkets årsredovisning 2017, s. 88 f. 30Migrationsverkets årsredovisning 2018, s. 117 f.
Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen gjorde 137 polisanmälningar avseende bidragsbrott under 2021. Det var nästan 100 fler polisanmälningar än året före, eller en ökning med drygt 86 procent. Samtidigt minskade antalet polisanmälningar avseende bedrägerier. Att polisanmälningarna avseende bidragsbrott mer än fördubblades medan andelen anmälda bedrägerier minskade till att utgöra endast 11 procent av myndighetens samtliga polisanmälningar kunde delvis förklaras av lagändringen den 1 januari 2020. Andelen anmälda bidragsbrott kommer därför sannolikt att fortsätta öka. Bidragsbrottsanmälningarna 2021 utgjordes till ungefär 87 procent av beslut om program- och intervjuresor (reseersättning för att gå på anställningsintervju på en annan ort än där den arbetssökandet bor respektive för att delta i myndighetens programverksamhet på annan ort).31
Under 2020 gjorde myndigheten 40 polisanmälningar avseende bidragsbrott. Det var en kraftig ökning jämfört med 2018 och 2019 då Arbetsförmedlingen gjorde endast elva respektive fyra polisanmälningar avseende bidragsbrott. De polisanmälda bidragsbrotten 2020 utgjordes till största delen av beslut om programresor. Även polisanmälningarna under 2019 avsåg ersättning för programresor. Anmälningarna om bidragsbrott 2018 avsåg till största delen etableringsersättning.32
Sett till ett längre tidsperspektiv har Arbetsförmedlingens polisanmälningar avseende bidragsbrott varierat en del. Under 2017 polisanmäldes 27 misstänkta bidragsbrott och året dessförinnan 22. Det kan jämföras med 2015 då Arbetsförmedlingen gjorde endast sju polisanmälningar om bidragsbrott. En enskild polisanmälan kan avse fler än ett beslutat stöd på grund av att det endast upprättas en polisanmälan per anmäld stödmottagare. Dessa ärenden kan därför vara omfattande och resurskrävande. Arbetsförmedlingen har prioriterat ärenden i myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet. Även många av dessa ärenden är omfattande och kräver betydande insatser.33
31Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 73 f. 32Arbetsförmedlingens årsredovisning 2020, s. 98 och 100, årsredovisning 2019, s. 97 och 99 och
årsredovisning 2018, s. 94 och 97.
33Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, s. 123, årsredovisning 2016, s. 123, årsredovisning 2015, s. 34.
5.5. Handlagda bidragsbrott
34
5.5.1. Handlagda brott utifrån om utredning bedrivits
Brås statistik över handlagda brott omfattar samtliga anmälda brott där polis, åklagare eller annan utredande myndighet har fattat ett beslut under referensåret som innebär att handläggningen av brottet avslutas. Statistiken ger en heltäckande bild av de brottsutredande myndigheternas handläggning av brott. Brottsanmälan kan ha gjorts samma år eller tidigare. Antalet handlagda brott är därför inte detsamma som antalet anmälda brott under redovisningsåret. Definitionsmässigt skiljer sig anmälda och handlagda brott åt på så sätt att de anmälda brotten kan sägas beskriva ett årligt inflöde av brott till polis, åklagare eller annan brottsutredande myndighet, medan de handlagda brotten beskriver ett årligt utflöde av anmälda brott från myndigheterna där olika beslut som avslutar handläggningen av brotten har fattats. Ett och samma anmälda brott kan, om flera personer är misstänkta för brottet, generera flera beslut. I statistiken över handlagda brott redovisas dock brottet endast en gång per redovisningsperiod.35
Statistiken över handlagda brott redovisas efter två övergripande indelningar, dels om utredning har bedrivits eller om brottet har direktavskrivits, dels om det finns minst en skäligen misstänkt för brottet eller inte. De utredda brotten delas i sin tur in i personuppklarade, förundersökningsbegränsade och övriga brott. Personuppklarade brott är handlagda brott där ett lagföringsbeslut har fattats om minst en person misstänkt för brottet. Med lagföringsbeslut avses beslut om att väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller meddela åtalsunderlåtelse. Det innebär att det för alla personuppklarade brott finns minst en registrerad misstänkt person och att det alltid har bedrivits en utredning. Förundersökningsbegränsade brott är handlagda brott för vilka beslut har fattats om att en förundersökning avseende brottet ska läggas ner eller inte ska inledas. Övriga handlagda brott är brott för vilka andra typer av beslut har fattats. De vanligaste besluten är att lägga ner eller att inte inleda en förundersök-
34 Innehållet i detta avsnitt bygger på uppgifter från Brås kriminalstatistik över handlagda brott och presenteras här efter egen bearbetning. 35 Det kan noteras att enligt Polismyndighetens rutiner registreras inte alltid varje enskilt brott i ärendehanteringssystemet när anmälan om bidragsbrott tas emot. I stället registreras det som ett ärende med flera brott. Anledningen till det är att det är ett omfattande arbete att registrera varje brott och många handläggare väntar därför med att göra det till att ett ärende redovisas till åklagare. Det skulle kunna påverka statistiken och skillnaden mellan anmälda och handlagda bidragsbrott.
ning, på grund av att spaningsuppslag saknas eller att något spaningsresultat inte uppnåtts. Besluten kan fattas såväl innan som efter det att utredningen inletts och oavsett om det finns en skäligen misstänkt person eller inte.36
Under 2021 var det 38 006 handlagda bidragsbrott, varav 28 131 mot Försäkringskassan, 5 479 mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen, 2 550 mot kommunerna och 1 846 mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket. Av samtliga handlagda bidragsbrott 2021 var det 37 588 utredda brott37 och 418 direktavskrivna38. Det innebar att närmare 99 procent av de handlagda bidragsbrotten hade varit föremål för utredning. Av de handlagda bidragsbrotten förundersökningsbegränsades mer än 10 procent (3 997 brott). I jämförelse med året före, 2020, hade de handlagda brotten totalt sett minskat med drygt 7 700, eller med närmare 17 procent39. De utredda brotten var färre men de direktavskrivna var något fler.
Under 2020 uppgick antalet handlagda bidragsbott till 45 303. Av dessa avsåg 35 829 brott mot Försäkringskassan, 5 079 brott mot Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna, 2 289 brott mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket och 2 106 brott mot kommunerna. För 99 procent, eller 44 952 brott, av de handlagda brotten hade någon form av utredning bedrivits. Endast 351 brott skrevs av direkt efter anmälan. Av de handlagda bidragsbrotten som utreddes 2020 förundersökningsbegränsades knappt 8 procent (3 502 brott). Jämfört med 2019 hade det skett en kraftig ökning av såväl handlagda (26 174) som utredda (25 858) bidragsbrott40. Däremot hade de direktavskrivna brotten inte ökat så mycket (316 brott 2019). Andelen förundersökningsbegränsade utredda brott hade ökat med nästan 2 procentenheter jämfört med 2019 (6 procent eller 1 590 brott).
Under 2018 var det 19 242 handlagda bidragsbrott, varav 19 105 utredda brott och 137 direktavskrivna. Av de handlagda brotten det året där någon utredning hade bedrivits avslutades 1 385 genom för-
36 Brå, 2021, Kriminalstatistik 2020, Handlagda brott, Slutlig statistik, s. 8 f. 37 Utredda brott är handlagda brott för vilka utredning har bedrivits och beslut om brottet har fattats under redovisningsåret. Med utredning avses förundersökning, förenklad utredning eller utredning enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Källa: Brå, 2022, Kriminalstatistik 2021, Handlagda brott, Slutlig statistik, s. 10. 38 I Brås statistik är direktavskrivna brott handlagda brott för vilka beslut om brottet har fattats under redovisningsåret, utan att en utredning har inletts. 39 Antalet anmälda bidragsbrott minskade också under 2021. 40 Däremot ökade anmälda bidragsbrott inte alls i lika stor omfattning mellan 2019 och 2020, se avsnitt 5.4.1.
undersökningsbegränsning. Det motsvarade ungefär 7 procent. År 2017 var det lite drygt 18 200 handlagda bidragsbrott, vilket kan jämföras med cirka 13 800 handlagda brott 2016 och nästan 11 000 år 2015. Även för dessa år var det få anmälningar som skrevs av direkt. Av de handlagda bidragsbrotten som var föremål för utredning förundersökningsbegränsades mellan 5 och 7 procent per år under åren 2015– 2017.
När det kommer till personuppklarade bidragsbrott uppgick den siffran under 2021 till 14 931, vilket alltså även det innebar en minskning i förhållande till 2020. Av de personuppklarade bidragsbrotten 2021 hade åtal väckts för 12 242 brott, strafföreläggande utfärdats för 2 524 brott och åtalsunderlåtelse meddelats för 165 brott. De personuppklarade bidragsbrotten 2020 uppgick till 17 960, varav åtal väckts för knappt 13 300 brott, strafförelägganden utfärdats för drygt 4 400 brott och åtalsunderlåtelse meddelats för 260 brott.
Under 2019 personuppklarades 10 772 bidragsbrott, varav 7 384 där åtal väckts, 3 306 där strafföreläggande utfärdats och 82 där åtalsunderlåtelse meddelats. År 2018 var det 9 253 personuppklarade bidragsbrott och för 2017 var det 8 313. För 2016 var det 5 173 personuppklarade bidragsbrott och för 2015 var det 4 113. De personuppklarade bidragsbrotten har alltså blivit fler till antalet under senare år, framför allt med en kraftig ökning 2020. Under det senaste året har antalet personuppklarade bidragsbrott blivit färre men de ligger fortfarande högre än för två år sedan.
Figur 5.5 visar hur utvecklingen har sett ut när det gäller antalet handlagda bidragsbrott. I figuren redovisas samtliga handlagda bidragsbrott för respektive år, oavsett om det har bedrivits någon utredning eller inte.
Figur 5.5 Antalet handlagda bidragsbrott 2015–2021
Källa: Brå, Kriminalstatistik, handlagda brott.
5.5.2. Personuppklaringsprocent
Personuppklaringsprocenten beskriver andelen personuppklarade brott i relation till samtliga handlagda brott.41 Måttet sammanfattar resultatet av handläggningen av brott under redovisningsperioden. Andelen personuppklarade brott kan påverkas av en mängd faktorer som måtten inte tar hänsyn till. Exempelvis kan förändringar i sammansättningen av de anmälda brott som myndigheterna har att handlägga, och i vad mån dessa omfattar mer eller mindre komplexa och svårutredda brott, påverka utfallet. Även prioriteringar och resurstilldelningen inom de brottsutredande verksamheterna kan påverka. Personuppklaringsprocenten skiljer sig åt mellan olika brottskategorier. Kategorierna omfattar brott av olika karaktär där vissa är svårare och mer tidskrävande att utreda än andra. Omständigheter kring hur brott upptäcks eller kommer till rättsväsendets kännedom och vilka utredningsåtgärder ett brott kräver kan exempelvis påverka utfallet.42
41 Statistiken över personuppklarade brott omfattar brott där minst en misstänkt person har lagförts för brottet genom att åtal har väckts, strafföreläggande har utfärdats eller åtalsunderlåtelse har meddelats. Källa: https://bra.se/statistik/kriminalstatistik/handlagda-brott/omstatistiken-uppklarade-brott.html, hämtat 2022-05-11. 42 Brå, 2021, Kriminalstatistik 2021, Handlagda brott, Preliminär statistik för första halvåret
2021, s. 10 f.
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Personuppklaringsprocenten43 för bidragsbrott låg 2021 på 39 procent. Det var en minskning med 1 procentenhet jämfört med året före. För 2020 låg personuppklaringsprocenten för bidragsbrott på 40 procent. Även det var en minskning med 1 procentenhet från året dessförinnan. Detta kan jämföras med en personuppklaringsprocent 2021 för bokföringsbrott på 34 procent, för brott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott på 29 procent, för brott enligt skattebrottslagen på 18 procent och för bedrägeri och annan oredlighet enligt 9 kap. brottsbalken på 5 procent. Motsvarande siffror för 2020 var för bokföringsbrott 35 procent, för brott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott 27 procent, för brott mot skattebrottslagen 21 procent och för bedrägeri (och annan oredlighet) enligt 9 kap. brottsbalken 6 procent.
För tidigare år låg personuppklaringsprocenten för bidragsbrott på 48 procent 2018, 46 procent 2017, 37 procent 2016 och 38 procent 2015. Motsvarande siffra för bedrägeri enligt brottsbalken låg 2015 på 11 procent och har sedan dess legat på 5 eller 6 procent, vilket alltså är en betydligt lägre personuppklaringsprocent än för bidragsbrott. Personuppklaringsprocenten för bokföringsbrott har generellt sett legat relativt högt, omkring 40 procent, och alltså i nivå med personuppklaringsprocenten för bidragsbrott. För brott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott har personuppklaringsprocenten tidigare legat ännu högre (omkring 50 procent för åren 2015–2018) men sjunkit något på senare år. För brott enligt skattebrottslagen har personuppklaringsprocenten legat lägre, på mellan 15 och drygt 20 procent. Skillnader i personuppklaringen kan till viss del förklaras av att till exempel bidragsbrott och bokföringsbrott är så kallade upptäcksbrott medan exempelvis bedrägeri är ett offerbrott. Bedrägeribrott uppdagas oftast först genom att målsäganden anmäler att han eller hon har blivit utsatt för ett bedrägeri medan exempelvis bidragsbrott oftast upptäcks i de beslutande myndigheternas egen kontrollverksamhet.
Personuppklaringsprocenten 2021 för bidragsbrott var högst för brott mot Försäkringskassan med 42 procent, tätt följt av brott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen på 41 procent. För brott mot kommunerna respektive för brott mot Pensionsmyndig-
43 Från och med 2014 redovisas en justerad personuppklaringsprocent. Måttet är i princip konstruerat på samma sätt som tidigare, men med den skillnaden att det beräknas på samtliga handlagda brott i stället för på samtliga anmälda brott.
heten, CSN och Migrationsverket var personuppklaringsprocenten lägre men helt lika, på 22 procent. Även under 2020 var personuppklaringsprocenten högre för bidragsbrott mot Försäkringskassan (43 procent) än för bidragsbrott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen (31 procent), kommunerna (18 procent) och övriga myndigheter (19 procent). Även tidigare år har personuppklaringsprocenten varit högst – och högre än genomsnittet – för brott mot Försäkringskassan (46 procent 2019, 52 procent 2018, 55 procent 2017, 45 procent 2016 och 43 procent 2015).
5.5.3. Lagföringsprocent
Lagföringsprocenten i Brås statistik redovisar antalet personuppklarade brott under en redovisningsperiod i procent av samtliga utredda brott44 (exklusive förundersökningsbegränsade brott) under samma period. Den skiljer sig alltså från personuppklaringsprocenten som avser antalet personuppklarade brott under en redovisningsperiod i procent av samtliga handlagda brott under samma period. Utredda brott är då den del av de handlagda brotten där det har bedrivits någon form av utredning och som alltså inte har skrivits av direkt.45
För bidragsbrott uppgick lagföringsprocenten under 2021 till 44 procent. Den var högst för brott mot Försäkringskassan med 47 procent, följt av brott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen med 46 procent. Lagföringsprocenten för brott mot kommunerna respektive mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket låg lägre men förhållandevis lika, på 26 procent respektive 25 procent.
För 2020 låg lagföringsprocenten för bidragsbrott på 43 procent. Även det året låg lagföringsprocenten högst för brott mot Försäkringskassan med 47 procent. Lagföringsprocenten för brott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen (35 procent) var högre än för brott mot kommuner (21 procent) och övriga myndigheter (21 procent). Tidigare år har lagföringsprocenten för bidragsbrott legat på 44 procent 2019, på 52 procent 2018, på 50 procent 2017, på
44 Utredda brott är handlagda brott för vilka utredning har bedrivits och beslut om brottet har fattats under redovisningsåret. Med utredning avses förundersökning, förenklad utredning eller utredning enligt lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Källa: Brå, 2022, Kriminalstatistik 2021, Handlagda brott, Slutlig statistik, s. 10 f. 45 Brå, 2022, Kriminalstatistik 2021, Handlagda brott, Slutlig statistik, s. 10 f.
41 procent 2016 och på 40 procent 2015. Även under dessa år har lagföringsprocenten legat högre för brott mot Försäkringskassan än för brott mot övriga målsäganden.
I jämförelse ligger lagföringsprocent för bidragsbrott ungefär på samma nivå som för annan ekonomisk brottslighet. När det gäller bedrägerier enligt 9 kap. brottsbalken låg lagföringsprocenten på 25 procent 2015 och har därefter legat på runt 15 procent (16 procent 2020 och 13 procent 2021). Det skiljer sig dock mycket åt mellan olika typer av bedrägerier där till exempel försäkringsbedrägerier46, annonsbedrägerier och kortbedrägerier har en högre lagföringsprocent än identitetsbedrägerier och fakturabedrägerier. Lagföringsprocenten för brott mot skattebrottslagen låg 2021 på 27 procent, vilket var något lägre än året före. För 2020 låg den på 29 procent och det var en stor ökning jämfört med 2019 (då den låg på 21 procent). Under 2015–2018 låg lagföringsprocenten för skattebrott på mellan 25 och 31 procent för respektive år. Lagföringsprocenten för brott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott ligger normalt sett högt. Under 2021 låg den på 37 procent, 2020 på 34 procent och 2019 på 36 procent. För åren 2015 till 2018 låg lagföringsprocenten för sådana brott så högt som mellan 50 och 55 procent. För bokföringsbrott har lagföringsprocenten legat stadigt på 44 procent de senaste tre åren. Dessförinnan varierade lagföringsprocenten för dessa brott på mellan 45 och 49 procent.
46 Bedrägeri mot försäkringsbolag. Gärningspersonen har genom sitt agerande fått ersättning för en skada som inte inträffat eller medvetet skaffar sig en högre ersättning vid skada än vad han eller hon är berättigad till, alternativt överdrivit värdet på något som stulits eller gått sönder.
5.6. Lagföring av bidragsbrott
47
5.6.1. Lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott
48
Med lagföringsbeslut avses i Brås statistik fällande domslut (det vill säga beslut i domstol mot en person), godkända strafförelägganden och meddelade åtalsunderlåtelser. En och samma person redovisas i statistiken för varje enskilt lagföringsbeslut som denne erhållit under ett kalenderår. Om flera personer ingår i samma dom redovisas varje enskild person separat i statistiken.49
Under 2020 fattades det totalt 864 lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott. Det var en ökning med 385 beslut jämfört med 2019. Drygt 90 procent av besluten 2020 (799) gällde bidragsbrott av så kallad normalgraden eller ringa brott. Endast 25 lagföringsbeslut avsåg grovt bidragsbrott och 40 beslut gällde vårdslöst bidragsbrott. Av de 864 lagföringsbesluten var 476 domslut, 341 straffförelägganden och 47 åtalsunderlåtelser. Den vanligaste påföljden i domsluten var villkorlig dom (426 varav tio med samhällstjänst). I 23 domslut var påföljden böter och i 14 domslut skyddstillsyn (varav två med samhällstjänst). I åtta domslut blev påföljden fängelse och då gällde sju av dem grovt bidragsbrott. Den genomsnittliga fängelsetiden för de åtta domarna på fängelse var 29 månader och då var en majoritet av domarna på mer än tolv men högst 24 månader. Endast i två av de åtta domarna på fängelse var den dömde en kvinna.
År 2019 fattades det 479 lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott. Drygt 90 procent av lagföringarna, 436 beslut, avsåg bidragsbrott, ringa brott eller brott av normalgraden. Endast 19 lagföringsbeslut gällde grovt bidragsbrott och 24 beslut hade vårdslöst
47 Innehållet i detta avsnitt är baserat på uppgifter från Brås kriminalstatistik, Personer lagförda för brott, och presenteras här efter egen bearbetning. Statistik för 2021 har inte kunnat beaktas här eftersom den publicerats för nära inpå färdigställandet av detta betänkande. 48 En person kan dömas för fler än ett brott i ett och samma lagföringsbeslut. För huvuddelen av dessa fall utdöms en gemensam påföljd för samtliga brott. Endast i ett fåtal fall finns referenser som pekar ut vilket brott som lett till vilken påföljd. Vanligtvis kan man således inte avgöra vilken påföljd som utdömts för ett enskilt brott. För att Brå i statistiken ska kunna redovisa påföljden efter brott används följande huvudbrottsprincip. Som huvudbrott väljs i Brås statistik över lagföringsbeslut det brott i en lagföring som har den strängaste straffskalan. Om två brott har samma straffskala väljs slumpmässigt ett av brotten som huvudbrott. Huvudbrottsprincipen innebär att redovisningen av antalet personer lagförda för en enskild brottstyp är en minimiskattning. De brott som har ett lågt straffvärde och ofta begås i samband med andra brott och därmed sällan kategoriseras som huvudbrott, blir underrepresenterade i statistiken. För att få reda på exakt hur många brott av en viss typ som har lagförts, kan statistik som redovisar antalet lagförda brott användas, se avsnitt 5.6.3. Källa: Brå, 2021,
Kriminalstatistik, Begrepp och definitioner, s. 9.
49 Brå, 2021, Kriminalstatistik, Begrepp och definitioner, s. 10 f.
bidragsbrott som huvudbrott. Av lagföringsbesluten avsåg 301 domslut, med villkorlig dom som påföljd i 268 fall (varav tre med samhällstjänst), böter i 22 fall och skyddstillsyn i åtta fall. Endast i två domslut blev påföljden fängelse och då för grovt bidragsbrott. Den ena domen var på fängelse i sex månader, den andra på sju. Båda fängelsedomarna var mot män.
Under 2018 fattades det 391 lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott, varav 265 domslut, 111 strafförelägganden och 15 åtalsunderlåtelser. Även här var det klart fler lagföringsbeslut som gällde bidragsbrott av normalgraden eller ringa brott (331) än som hade grovt bidragsbrott (42) eller vårdslöst bidragsbrott (18) som brottsrubricering. I 212 domslut blev påföljden villkorlig dom (varav fyra med samhällstjänst), i 19 fall böter, i 18 fall fängelse (varav 16 för grovt bidragsbrott) och i 14 fall skyddstillsyn. Den genomsnittliga fängelsetiden för de 18 domarna var 20 månader.
För 2017 såg siffrorna liknande ut men var något lägre än 2018; 338 lagföringsbeslut varav 228 domslut, 104 strafförelägganden och sex åtalsunderlåtelser. De flesta lagföringsbesluten, 287, gällde bidragsbrott av normalgraden eller ringa brott medan 27 lagföringsbeslut gällde grovt bidragsbrott och 24 vårdslöst bidragsbrott. Den vanligaste påföljden i domsluten det året var villkorlig dom (186) och därefter böter (15), fängelse (13 varav 10 för grovt bidragsbrott) och skyddstillsyn (13). Den genomsnittliga fängelsetiden var 19 månader.
Även under 2016 fattades det något färre lagföringsbeslut. Av de 289 lagföringsbesluten var det 220 domslut, 63 strafförelägganden och sex åtalsunderlåtelser. Totalt 243 lagföringsbeslut hade bidragsbrott av normalgraden eller ringa brott som huvudbrott, vilket kan jämföras med 21 lagföringsbeslut för grovt bidragsbrott och 25 för vårdslöst bidragsbrott. I 185 domslut blev påföljden villkorlig dom (varav tre med samhällstjänst), i 19 domslut böter, i tio skyddstillsyn (varav två med samhällstjänst) och i fyra fall fängelse. Den genomsnittliga fängelsetiden i de fyra domsluten var 13 månader och då var det en dom på fängelse i tre år, en på ett år och två på vardera en månad.
Under 2015 fattades det 352 lagföringsbeslut, varav 225 domslut, 109 strafförelägganden och 18 åtalsunderlåtelser. Totalt avsåg 284 lagföringsbeslut brott av normalgraden eller ringa brott, 29 lagföringsbeslut grovt bidragsbrott och 39 lagföringsbeslut vårdslöst bidragsbrott. I 179 domslut blev påföljden villkorlig dom (varav tre med
samhällstjänst). Den näst vanligaste påföljden i domsluten var böter (24), följt av skyddstillsyn (13) och fängelse (sju varav fem för grovt bidragsbrott). Den genomsnittliga fängelsetiden var 22 månader och det vanligaste var att fängelsestraffet bestämdes till mer än två men högst fyra år.
Figur 5.6 illustrerar hur utvecklingen har sett ut när det gäller lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott. Den visar alltså summan av alla domslut, strafförelägganden och åtalsunderlåtelser för sådana brott under åren 2015–2020.
Figur 5.6 Lagföringsbeslut med bidragsbrott som huvudbrott 2015–2020
Källa: Brå, kriminalstatistik, personer lagförda för brott.
5.6.2. Lagföringsbeslut avseende några andra brott
När det gäller lagföring av annan närliggande brottslighet fattades det 1 866 lagföringsbeslut avseende bedrägeri och annan oredlighet enligt 9 kap. brottsbalken under 2020, varav 1 622 domslut. Det var en ökning jämfört med både 2018 och 2019 då det fattades 1 674 respektive 1 768 lagföringsbeslut. Under 2017 fattades det 1 699 lagföringsbeslut, 2016 var det 1 885 beslut och 2015 var det 2 191. Det går alltså att se en uppåtgående trend sedan 2018 när det gäller lagföringsbeslut avseende bedrägerier.
Under 2020 fattades det 1 294 lagföringsbeslut med bokföringsbrott som huvudbrott, varav 430 var domslut. Året före, 2019, fattades något fler lagföringsbeslut avseende bokföringsbrott, 1 390 beslut.
- 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1 000
2015 2016 2017 2018 2019 2020
År 2018 fattades det 1 356 lagföringsbeslut avseende bokföringsbrott, vilket alltså var färre än året efter men fler än 2020. Under 2017 fattades det 1 060 lagföringsbeslut, under 2016 fattades det 1 203 beslut och under 2015 fattades det 1 207 beslut. Det har alltså inte funnits någon tydlig uppåt- eller nedåtgående trend när det gäller lagföringsbeslut avseende bokföringsbrott.
När det gäller brott mot skattebrottslagen fattades det 171 lagföringsbeslut under 2020, varav 141 var i domslut. Det var en minskning i förhållande till året före då det fattades 226 lagföringsbeslut avseende brott mot skattebrottslagen. Under 2018 fattades det 234 sådana lagföringsbeslut och 2017 var det 284. Under 2016 fattades det 349 lagföringsbeslut gällande brott mot skattebrottslagen och 2015 var det 385 lagföringsbeslut. Trenden är alltså hela tiden nedåtgående när det gäller lagföringsbeslut där brott mot skattebrottslagen har varit huvudbrottet.
Under 2020 fattades det 876 lagföringsbeslut avseende brott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott och av dessa var det 860 domslut. Lagföringsbesluten hade ökat jämfört med 2019 då det fattades 614 sådana beslut. Det var även en stor ökning i förhållande till de 261 lagföringsbeslut som fattades 2018. År 2015, som var det första hela året då lagen om straff för penningtvättsbrott var i kraft, fattades det 83 lagföringsbeslut. Antalet lagföringsbeslut har hela tiden ökat sedan dess.
5.6.3. Samtliga lagförda bidragsbrott
Med lagförda brott avses varje enskilt brott som lagförts och som någon eller några lagförts för. Om tre personer lagförs för samma brott, som begåtts gemensamt, innebär detta i statistiken tre lagförda brott.50
Under 2020 uppgick det totala antalet lagförda bidragsbrott till 12 232. Av dessa avsåg 11 492 bidragsbrott, ringa eller av normalgraden, 443 grovt bidragsbrott och 297 vårdslöst bidragsbrott. De 12 232 lagförda bidragsbrotten bestod i 7 624 domslut, 4 348 straffförelägganden och 260 åtalsunderlåtelser. Det klart vanligaste var ett
50 Brå, 2021, Kriminalstatistik, Begrepp och definitioner, s. 10. Lagförda brott ska inte förväxlas med lagföringsbeslut i statistiken över lagförda personer som avser beslut om att en person har förklarats skyldig till brott i domstol, eller genom ett beslut av åklagare att meddela åtalsunderlåtelse eller utfärda strafföreläggande.
domslut avseende bidragsbrott, ringa eller av normalgraden (7 071 lagförda brott). I ungefär hälften så många fall lagfördes ett bidragsbrott, ringa eller av normalgraden, med ett strafföreläggande (4 170). I de fall ett grovt bidragsbrott lagfördes var det i princip alltid genom ett domslut.
Under 2019 lagfördes totalt 7 590 bidragsbrott, varav avsåg 7 154 brott av normalgraden eller ringa brott, 265 grovt bidragsbrott och 171 vårdslöst bidragsbrott. Det var 4 181 brott som lagfördes genom domslut, 3 327 med strafföreläggande och 82 åtalsunderläts. Domslut avseende bidragsbrott, ringa och av normalgraden, var den vanligaste lagföringen (med 3 996 lagförda brott) även om strafföreläggande för samma brottstyper (3 076) inte låg så långt efter.
År 2018 var det fler lagförda brott än året efter och det berodde främst på att de grova bidragsbrotten var fler. Totalt lagfördes 9 181 bidragsbrott, varav 6 306 bidragsbrott av normalgraden eller ringa brott, 2 743 grova bidragsbrott och 132 vårdslösa bidragsbrott. Av de bidragsbrott som totalt lagfördes det året var det 6 330 bidragsbrott som lagfördes genom domslut, vilket kan jämföras med 2 506 strafförelagda brott och 345 åtalsunderlåtna. Domslut för bidragsbrott av normalgraden eller ringa brott var det vanligaste (3 591 lagförda brott).
Under 2017 var det endast 4 179 lagförda bidragsbrott fördelat på 3 660 brott av normalgraden eller ringa, 335 grovt bidragsbrott och 184 vårdslöst bidragsbrott. Det var 2 170 brott som lagfördes genom domslut, 1 987 med strafföreläggande och 22 brott genom åtalsunderlåtelse. Skillnad var inte så stor mellan hur många brott av normalgraden och ringa som lagfördes i domslut (1 898) respektive med strafföreläggande (1 740).
Antalet sammanlagda lagförda bidragsbrott 2016 var så lågt som 1 875. Av dessa var 1 624 bidragsbrott, ringa och av normalgraden, 69 grovt brott och 182 vårdslöst bidragsbrott. Detta år var det färre brott som lagfördes genom domslut än med strafföreläggande, 618 jämfört med 1 117. Åtalsunderlåtelserna avsåg 140 lagförda bidragsbrott. Det var alltså flest som lagfördes för bidragsbrott, ringa och av normalgraden, med strafföreläggande som lagföringstyp (959 lagförda brott).
Under 2015 var det ännu färre lagförda bidragsbrott totalt sett: 1 682, varav avsåg 1 522 bidragsbrott av normalgraden och ringa, 60 grovt bidragsbrott och 100 vårdslöst bidragsbrott. Även detta år
var det fler lagföringar med strafföreläggande än domslut: 882 att jämföra med 697. Av de lagförda brotten det året åtalsunderläts 103. Strafföreläggande för bidragsbrott av normalgraden och ringa var det vanligaste också det året.
I statistiken över lagföringstyper finns även uppgifter om åldern på de personer som lagförs för bidragsbrott. I princip alla lagförda personer är 21 år eller äldre. Det är endast ett fåtal personer i åldern 20 år och yngre (15–20 år) som under perioden 2015–2020 har lagförts för bidragsbrott. Vissa år har det inte varit någon person under 21 år som lagförts för bidragsbrott. I de fall det har varit en så ung person som lagförts, har lagföringstypen varit antingen domslut eller strafföreläggande (domslut avseende sju bidragsbrott 2015, domslut för ett grovt bidragsbrott 2017 och strafföreläggande för fem vårdslösa bidragsbrott 2019).
Figur 5.7 visar utvecklingen när det gäller samtliga lagförda bidragsbrott för respektive år 2015–2020. Det innefattar alltså alla åtalsunderlåtelser, strafförelägganden och domslut, även där bidragsbrott inte har varit huvudbrott i den mening som avses i Brås statistik.
Figur 5.7 Antal lagförda bidragsbrott 2015–2020
Källa: Brå, kriminalstatistik, personer lagförda för brott.
-
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000
2015 2016 2017 2018 2019 2020
5.6.4. Personer misstänkta och lagförda för bidragsbrott
51
Under 2020 var det totalt 7 533 personer som enligt den officiella statistiken var misstänkta för bidragsbrott. Av dessa var 3 934 män och 3 598 kvinnor. En klar majoritet av de personer som misstänktes för bidragsbrott var misstänkta för brott mot Försäkringskassan: 4 552 misstänkta personer varav 2 403 kvinnor och 2 149 män. För brott mot Arbetsförmedlingen eller arbetslöshetskassorna var det 1 234 personer misstänkta och där var det fler män än kvinnor (717 män mot 517 kvinnor). Antalet personer som misstänktes för bidragsbrott mot kommunerna var 759 och relativt jämnt fördelade på män och kvinnor (394 män och 365 kvinnor). Personer som misstänktes för bidragsbrott mot övriga myndigheter (CSN, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten) uppgick till 1 068 och där var det nästan precis dubbelt så många män som kvinnor (712 män och 355 kvinnor).
Det kan jämföras med 2019 då det var 3 701 personer misstänkta för bidragsbrott, varav 1 998 män och 1 703 kvinnor. Även det året var en klar majoritet av personerna misstänkta för brott mot Försäkringskassan och det var fler kvinnor än män som var misstänkta för brott mot denna målsägande (2 005 personer varav 1 046 kvinnor och 959 män). På motsvarande sätt var det fler män än kvinnor som misstänktes för bidragsbrott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen (710 personer varav 416 män och 294 kvinnor). Det var ungefär lika många män som kvinnor som misstänktes för brott mot kommunerna (443 personer varav 239 män och 204 kvinnor). Mer än hälften av de som misstänktes för brott mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket var män (584 personer varav 404 män och 180 kvinnor).
Av de 7 533 personerna som misstänktes för bidragsbrott 2020 fick totalt 1 274 personer ett lagföringsbeslut (ungefär 17 procent). Med lagföringsbeslut avses här beslut om att väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller meddela åtalsunderlåtelse. Av dessa var det 641 kvinnor och 633 män. Bland det totala antalet misstänkta personer med lagföringsbeslut det året var det 1 012 personer som lagfördes för brott mot Försäkringskassan. Av dessa var det fler kvinnor än män som lagfördes (536 kvinnor och 476 män). För brott
51 Avsnittet har, för att inte bli för detaljerat, begränsats till statistik från 2019 och 2020. Statistik för 2021 var, som nämnts, inte tillgänglig vid tiden för detta betänkande.
mot Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna var det totalt 144 lagförda personer men där var det fler män än kvinnor (82 män och 62 kvinnor). Det var 53 misstänkta personer som fick lagföringsbeslut avseende brott mot kommunerna och där var det i princip lika många män som kvinnor (28 män och 25 kvinnor). När det gällde lagförda personer för brott mot övriga myndigheter var det ungefär dubbelt så många män som kvinnor bland de 78 personerna som fick ett lagföringsbeslut (56 män och 22 kvinnor).
Även här kan jämföras med 2019. Då var det, som nämnts ovan, totalt 3 701 personer som var misstänkta för bidragsbrott och av dessa fick 619 personer ett lagföringsbeslut. Det var dock fler män än kvinnor som fick ett sådant beslut, 354 män mot 265 kvinnor. Av de misstänkta personerna som fick ett lagföringsbeslut var det 408 personer som lagfördes för brott mot Försäkringskassan, men det året var det fler män än kvinnor som fick ett lagföringsbeslut (216 män och 192 kvinnor). Samma år fick 34 personer lagföringsbeslut för brott mot kommunerna och här var det fler kvinnor än män (21 mot 13). Vidare fick 101 personer misstänkta för brott mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen ett lagföringsbeslut, varav 61 män och 40 kvinnor. Slutligen fick 88 personer av de som misstänktes för brott mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket ett lagföringsbeslut och där var det betydligt fler män än kvinnor (68 mot 20).
5.7. Handläggningen av bidragsbrott i senare led av rättskedjan
5.7.1. Inkomna och beslutade brottsmisstankar hos Åklagarmyndigheten
Antalet inkomna ärenden till Åklagarmyndigheten uppgick under 2021 till 182 734, vilket var i nivå med 2020 då 181 394 ärenden kom in. År 2019 inkom till myndigheten totalt 171 908 ärenden. Antalet inkomna brottsmisstankar52 till hela myndigheten uppgick 2021 till 428 671, vilket var en drygt sexprocentig minskning jämfört med året före då antalet inkomna brottsmisstankar var ovanligt högt. År 2020 inkom det 457 244 brottsmisstankar till Åklagarmyndig-
52 Brottsmisstanke definieras av Åklagarmyndigheten med att åklagare fattar beslut i varje enskild misstanke om brott, se www.aklagare.se/ordlista/, hämtat 2022-05-11.
heten. Det var en knappt femprocentig ökning jämfört med året före (drygt 436 717 år 2019). Brottsmisstankar avseende förmögenhetsbrott, där bidragsbrott ingår, minskade 2021 med 10 procent. Under 2020 var förmögenhetsbrott en av de brottsgrupper som ökade mest. Den stora ökningen av antalet inkomna misstankar om förmögenhetsbrott bestod av bidragsbrott. Ökningen av inkomna bidragsbrott 2020 var enligt myndigheten en följd av att den myndighetsgemensamma satsningen på dessa utredningar hade gett resultat, främst i form av många redovisade ärenden från Polismyndigheten (se avsnitt 4.2.14).53
Utflödet från Åklagarmyndigheten mäts med måtten avslutade ärenden och beslutade brottsmisstankar per år. Under 2021 avslutades 189 034 ärenden inom Åklagarmyndigheten. Det var drygt 1 procent fler beslut jämfört med 2020 (186 498). Under 2019 avslutades totalt 176 246 ärenden inom hela myndigheten. Sett till brottsmisstankar fattades det 439 654 beslut under 2021, vilket var en minskning med 7 procent jämfört med 2020 då 472 398 beslut fattades. År 2019 fattades det totalt 445 384 sådana beslut.54
När det specifikt gäller bidragsbrott inkom det enligt statistik från Åklagarmyndigheten55 24 321 brottsmisstankar avseende sådana brott under 2021. Av dessa hade 21 251 misstankar utretts under ledning av polis och 3 070 misstankar skulle utredas under ledning av åklagare. Jämfört med året innan minskade inflödet till myndigheten med drygt 4 200 brottsmisstankar och det var de misstankar som utreddes under ledning av polis som minskade i förhållande till 2020. De inkomna brottsmisstankarna som utreddes under ledning av åklagare var fler under 2021 än under tidigare år, vilket alltså innebär att utredningar om grova bidragsbrott har blivit fler till antalet. Trots minskningen 2021 var inflödet av bidragsbrott på en klart högre nivå än 2019.56
Under 2020 inkom det till Åklagarmyndigheten totalt 28 543 brottsmisstankar avseende bidragsbrott. Dessa fördelade sig med 25 651 polisledda och 2 892 åklagarledda förundersökningar. I jämförelse med 2019 hade antalet inkomna brottsmisstankar om bidragsbrott ökat
53Åklagarmyndighetens årsredovisning 2021, s. 17 f., årsredovisning 2019, s. 14 f., och årsredo-
visning 2020, s. 15 f.
54Åklagarmyndighetens årsredovisning 2021, s. 19. 55 Personal vid Åklagarmyndighetens statistikavdelning har på uppdrag av oss sökt på antalet inkomna brottsmisstankar avseende bidragsbrott för åren 2015–2021. Uppgifterna avser totalt för hela Åklagarmyndigheten och presenteras här efter egen bearbetning. 56 Se även Åklagarmyndighetens årsredovisning 2021, s. 18.
med 74 procent, eller drygt 12 000 brottsmisstankar. År 2019 uppgick nämligen inkomna brottsmisstankar avseende bidragsbrott till 16 377, varav 13 622 polisledda och 2 755 åklagarledda. Den stora ökningen av brottsmisstankar om bidragsbrott som inkom till Åklagarmyndigheten 2020 var framför allt i polisledda förundersökningar.
Under 2018 inkom det 13 645 brottsmisstankar avseende bidragsbrott till Åklagarmyndigheten, vilket alltså var knappt 3 000 färre misstankar än under 2019. Av inkomna brottsmisstankar 2018 var 10 953 polisledda och 2 692 åklagarledda. Siffrorna för 2017 såg mycket likartade ut (13 365 brottsmisstankar varav 10 436 polisledda och 2 929 åklagarledda).
Under 2015 och 2016 var det betydligt färre polisledda förundersökningar med bidragsbrott som brottsmisstanke, vilket också gav ett totalt sett lägre antal inkomna brottsmisstankar. Under 2016 inkom det totalt 9 516 brottsmisstankar om bidragsbrott, varav 6 351 polisledda och 3 165 åklagarledda. För 2015 var siffrorna 7 575 brottsmisstankar totalt, vara 5 173 polisledda och 2 402 åklagarledda.
Från 2015 till 2020 ökade antalet inkomna brottsmisstankar avseende bidragsbrott till Åklagarmyndigheten med närmare 21 000 för att sedan minska något. De brottsmisstankar som utreds under ledning av åklagare har inte varierat så mycket från år till år utan den klart största förändringen har varit bland de polisledda förundersökningarna.
När det gäller beslutade brottsmisstankar57 fattade Åklagarmyndigheten 24 968 sådana beslut under 2021 avseende misstanke om bidragsbrott, varav 21 452 polisledda och 3 516 åklagarledda. Av de polisledda förundersökningarna ledde bland annat 10 817 brottsmisstankar till väckta åtal, 4 482 misstankar till att åtal inte väcktes, 2 414 misstankar till utfärdade strafföreläggande, 1 138 misstankar till nedlagda förundersökningar och 163 brottsmisstankar till åtalsunderlåtelse. Av de brottsmisstankar som utreddes under ledning av åklagare ledde 1 536 till åtal, 933 till att förundersökningen lades ner, 567 till att misstanken avslutades, 230 till att förundersökningsledningen överlämnades till utredande myndighet, 127 till strafföreläggande, 121 till att åtal inte väcktes och två misstankar till åtalsunderlåtelse.
57 Avser beslutade brottsmisstankar under året. Dessa kan dock ha inkommit samma eller tidigare år.
Under 2020 hade Åklagarmyndigheten 30 132 beslutade brottsmisstankar avseende bidragsbrott. Den klart största delen av besluten gällde även det året polisledda förundersökningar (26 605 beslut). Av de beslutade brottsmisstankarna i polisledda förundersökningar ledde 11 956 till att åtal väcktes, 5 496 till att åtal inte väcktes, 4 073 till strafföreläggande, 1 612 att förundersökningsledningen överlämnades till utredande myndighet, 1 406 att förundersökningen lades ner och 259 till åtalsunderlåtelse. När det gäller beslutade brottsmisstankar i åklagarledda förundersökningar fördelade sig besluten bland annat på åtal med 1 488, nedlagda förundersökningar med 1 335, att åtal inte väcktes med 386, att strafföreläggande utfärdades med 222 och åtalsunderlåtelse för en misstanke.
Sett tillbaka i tiden har även beslutade brottsmisstankar när det gäller bidragsbrott ökat, med mer än 20 000 från 2015 till 2020. Den största ökningen har varit för de polisledda förundersökningarna där det var 5 620 beslutade brottsmisstankar 2015 och, som nämnts, 26 605 beslutade brottsmisstankar 2020. Från 2020 till 2021 minskade däremot de beslutade brottsmisstankarna i polisledda förundersökningar med drygt 5 000. De beslutade brottsmisstankarna i åklagarledda förundersökningar var lite drygt 1 600 fler 2020 än under 2015 och minskade med endast elva misstankar under 2021.58
5.7.2. Inkomna och avgjorda mål om bidragsbrott i tingsrätt 59
Enligt uppgifter från Domstolsverket60 inkom under 2021 till tingsrätt totalt 981 mål där bidragsbrott ingick som brottsmisstanke. Samma år avgjordes 968 sådana mål. Det innebar en ökning både av inkomna och av avgjorda mål jämfört med året före. Under 2020 inkom nämligen totalt 893 mål där bidragsbrott ingick som brottsmisstanke och avgjordes 593 mål med sådan brottsmisstanke. Året dessförinnan, 2019, var antalet inkomna mål till tingsrätt där bidrags-
58 Bearbetning av statistik från Åklagarmyndigheten. 59 Uppgifter om inkomna och avgjorda mål i tingsrätt är framtagna utifrån vilka ingående brottsmisstankar som förekommer i inkomna respektive avgjorda brottmål i tingsrätt. Ett brottmål kan ha en eller flera brottsmisstankar och det kan gälla en eller flera rubriceringar. Siffrorna säger inget om vem eller vilka gärningspersonerna är eller hur gamla målen är när de avgörs. 60 Personal vid Domstolsverket, Ekonomiavdelningen, Enheten för analys och finansiering, har, på uppdrag av oss, sökt på antalet inkomna och avgjorda mål där det förekommer en brottsrubricering som innehåller ordet bidragsbrott för åren 2015–2021. Uppgifterna avser totalt för samtliga tingsrätter. Domstolsverket har inte någon statistik över brottsmisstankar för hovrätterna.
brott ingick som brottsmisstanke totalt 420. Det året avgjordes 380 mål med bidragsbrott som ingående brottsmisstanke. Under 2018 inkom till tingsrätt 356 mål och avgjordes 312 mål om bidragsbrott. Siffrorna för året dessförinnan, 2017, såg likartade ut; 350 inkomma och 304 avgjorda mål om bidragsbrott. Antalet inkomna mål om bidragsbrott var lägre för både 2015 och 2016; 291 respektive 261. Under dessa år avgjordes det i princip lika många mål med bidragsbrott som ingående brottsmisstanke, 279 mål 2015 jämfört med 278 mål 2016.
Sammanfattningsvis har antalet inkomna mål om bidragsbrott till tingsrätt ökat stadigt sedan 2016. Bara mellan åren 2019 och 2020 hade antalet inkomna mål om bidragsbrott mer än dubblerats. Mellan 2020 och 2021 ökade antalet inkomna mål med nästan 90. Inte under något av åren i jämförelsematerialet har det avgjorts lika många mål om bidragsbrott som det har kommit in på ett år, även om skillnaden inte var så stor under 2021. Däremot har antalet avgjorda mål hela tiden ökat sedan 2016. Under 2021 avgjordes det 375 fler mål än under 2020 och nästan 590 fler mål än under 2019.
Huvuddelen, omkring 90–95 procent, av såväl inkomna som avgjorda mål i tingsrätt 2019–2021 där bidragsbrott ingick som brottsmisstanke avsåg brott av så kallad normalgraden. För åren 2015–2018 låg det på cirka 90 procent eller strax under. En mindre andel av inkomna och avgjorda mål med bidragsbrott som brottsmisstanke har rört misstanke om grovt bidragsbrott eller ringa brott. De grova och ringa brotten har tidigare (2015–2019) varit ungefär lika många till antalet om man jämför dem sinsemellan och från år till år. Under de senaste två åren har det dock skett en förändring. Mål där bidragsbrott, ringa brott ingått som brottsmisstanke har ökat. Endast ett fåtal mål som kommer in och avgörs vid tingsrätterna varje år har haft vårdslöst bidragsbrott som ingående brottsmisstanke.61
5.8. Uppklaringen ser bättre ut
Det är vanskligt att dra några säkra slutsatser av den redovisade statistiken. Den bild som tydligt framkommer är ändå att det i dag anmäls betydligt fler bidragsbrott än tidigare, även om antalet anmälda bidragsbrott gick ned något under 2021. Försäkringskassan är
61 Bearbetning av statistik från Domstolsverket.
den myndighet som står för den klart största delen av alla anmälningar och är målsägande i en klar majoritet av alla anmälda bidragsbrott. Anmälningarna om bedrägerier enligt brottsbalken har däremot gått ner kraftigt under de senaste åren. Nedgången när det gäller anmälda bedrägerier kan dock förklaras med att sådan brottslighet förändras och utvecklas i takt med den digitala utvecklingen, där exempelvis kortbedrägerier minskar om det införs nya betalningslösningar. Även om anmälningarna av bedrägerier har gått ner behöver det inte innebära att problemet blivit mindre utan brottsligheten kan ha ändrat form och vinsterna i det enskilda brottet blivit större för gärningsmännen. Anmälningar om brott mot lagen om straff för penningtvättsbrott har ökat i princip hela tiden sedan den lagen började gälla. Det är en nyare lagstiftning än bidragsbrottslagen och ökningen visar att det tar tid innan en ny lagstiftning får fullt ut genomslag.
Handläggningen av bidragsbrott har ökat under senare år även om det också här var en nedgång 2021. Polismyndigheten tar emot fler ärenden nu än för några år sedan och som en följd av det avskriver mer, utreder mer och redovisar i större utsträckning till åklagare. Åklagarmyndigheten får därmed ta emot fler ärenden och fattar också fler lagföringsbeslut (åtal, strafföreläggande och åtalsunderlåtelse). Statistik från Åklagarmyndighetens visar tydligt att såväl antalet inkomna som beslutade brottsmisstankar har ökat jämfört med för några år sedan men också att det var en nedgång under 2021. Även tingsrätterna tar emot och avgör betydligt fler mål om bidragsbrott i dag än för bara några år sedan och där var det en fortsatt uppgång det senaste året. I vilken utsträckning Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och domstolarna får hantera bidragsbrott beror till stor del på hur mycket de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna anmäler misstänkta bidragsbrott.
Statistiken från Brå visar att lagföringsbesluten avseende bidragsbrott har ökat stadigt sedan 2016, i likhet med vad som gäller för till exempel brott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott. Det kan jämföras med antalet lagföringsbeslut med bedrägeri som huvudbrott som sjönk kontinuerligt fram till 2018 för att därefter öka något igen men fortfarande ligger på en betydligt lägre nivå än för tio år sedan. En jämförelse kan också göras med antalet lagföringsbeslut avseende brott enligt skattebrottslagen som, från att ha legat på ungefär samma nivå som bidragsbrotten under 2015/2016, sjunkit
till en nivå långt under. Lagföringsprocenten för bidragsbrott har dock legat relativt stabilt de senaste åren, runt 40 procent med undantag för åren 2017 och 2018 då den låg på ungefär 50 procent. Bidragsbrotten har generellt sett en hög personuppklaringsprocent, i likhet med vad som gäller för bokföringsbrott och penningtvättsbrott. Den ligger högre än vad som är fallet för bedrägerier enligt brottsbalken. En förklaring till det kan vara att vid bidragsbrott har utbetalande myndighet i regel genomfört en fullständig utredning av den felaktiga utbetalningen, som bifogas anmälan, och det finns ofta en misstänkt person redan i anmälan.
Resultatet av statistiken bör också tolkas med viss försiktighet. Det finns omvärldsfaktorer som kan leda till tillfällig eller mer permanent påverkan på antalet anmälda och lagförda bidragsbrott. Sådana faktorer kan vara regeringsuppdrag i syfte att utöka kontrollen eller förbättra hanteringen av misstänkta bidragsbrott, myndigheternas interna prioriteringar och resurser, förändringar i lagstiftning eller i samhället i stort. Som exempel på en samhällsfaktor som kan ha inverkat på statistiken kan nämnas coronapandemin.
Trots att situationen ser bättre ut när det gäller hanteringen av misstänkta bidragsbrott visar genomgången att det fortfarande är stor skillnad mellan hur många bidragsbrott som anmäls varje år och hur många lagföringsbeslut som fattas av åklagare eller domstol under samma år. Vad det kan bero på återkommer vi till i kapitel 7. Det kan dock redan här konstateras att det inte går att rakt av jämföra antalet anmälda brott med antalet lagföringsbeslut eftersom lagföringsbeslut kan innehålla flera brott. Antalet lagförda brott är inte heller ett bra jämförelsemått eftersom det inte motsvarar hur brott anmäls. Skillnader i hur anmälningar och lagföringar redovisas i statistiken medför att det inte går att göra några direkta jämförelser.
6. Myndigheternas arbete med misstänkta bidragsbrott
6.1. Inledning
Inom ramen för vårt uppdrag ska vi genomföra en kartläggning och en behovsanalys där relevanta förslag i tidigare utredningar och redovisningar beaktas. I kapitel 4 har vi beskrivit tidigare och pågående utredningar och myndighetsuppdrag som är relevanta på området. I kapitel 5 har vi kartlagt och analyserat hur uppklaringen ser ut när det gäller anmälda bidragsbrott. Härutöver ingår det i uppdraget att kartlägga och analysera om de utbetalande myndigheternas befintliga strukturer för handläggning behöver förändras och om informationsutbytet mellan de myndigheter som omfattas av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är ändamålsenligt. Vi ska också kartlägga och analysera om samverkan mellan berörda myndigheter är ändamålsenlig och hur berörda myndigheters kompetens kan tas tillvara. Kartläggningen och analysen ska ligga till grund för de förslag som vi sedan presenterar.
Sedan bidragsbrottslagen (2007:612) infördes har flera olika åtgärder vidtagits för att förbättra möjligheten att arbeta effektivt och lagföra fler brott. Bland annat har bidragsbrottslagen ändrats och nya arbetssätt har införts efter olika samverkansprojekt och regeringsuppdrag. De beslutande och brottsutredande myndigheterna har också genomfört ett arbete med att förbättra hanteringen av misstänkta bidragsbrott. De tidigare undersökningarna av hur myndigheterna hanterar bidragsbrott, vilka redogörs för i avsnitt 6.3, gjordes för flera år sedan och har inte kunnat beakta alla förändringar på området. Vi har därför ansett att det är nödvändigt att göra en ny undersökning av hur hanteringen av misstänkta bidragsbrott ser ut i dag hos olika myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor.
I detta kapitel redogör vi för de olika problem som har identifierats i myndigheternas handläggning av felaktiga utbetalningar som misstänks bero på att den enskilde lämnat oriktiga uppgifter eller har underlåtit att anmäla ändrade förhållanden, samt orsaker till att inte fler misstänkta bidragsbrott lagförs. Kapitlet inleds med en redogörelse för vilket material och vilka metoder vi har använt oss av i vår kartläggning och i behovsanalysen. Därefter beskriver vi i avsnitt 6.3 vad som anförts i tidigare betänkanden, rapporter och andra undersökningar om vad som är orsaken till att handläggningen av misstänkta bidragsbrott hos beslutande och brottsutredande myndigheter inte är mer effektiv. I avsnitt 6.4 beskriver vi de beslutande och brottsutredande myndigheternas interna arbete med misstänkta bidragsbrott. På det följer i avsnitt 6.5 en redovisning av regeringens styrning av myndigheternas verksamhet kring felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Sedan beskrivs i avsnitt 6.6 hur samverkan mellan de olika myndigheterna ser ut. Avsnitt 6.7 beskriver vilka övriga behov som har lyfts fram för att motverka bidragsbrott. Vi har i huvudsak fokuserat på de frågor som sedan ligger till grund för våra överväganden och förslag.
6.2. Material och metod
Under mer än ett decennium har utredningar och utvärderingar visat att det finns brister i hanteringen av misstänkta bidragsbrott. Flera åtgärder har under årens lopp vidtagits för att undanröja hindren, bland annat genom olika regeringsuppdrag och samverkansprojekt. För att få en uppfattning av vilka brister som har identifierats tidigare och vilka problem som återstår har vi gått igenom tidigare undersökningar om hanteringen av bidragsbrott och inhämtat uppgifter från berörda myndigheter.
Flera tidigare utredningar har haft i uppdrag att på olika sätt undersöka de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Välfärdsbrottsutredningen1 diskuterade i SOU 2017:37 de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra bidragsbrottslighet. I SOU 2018:14 kartlade Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen hur berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor
1 Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden kallades av regeringen Välfärdsbrottsutredningen, se Ett starkare skydd för välfärdssystemen, prop. 2018/ 19:132, s. 11. Vi har därför valt att kalla utredningen för Välfärdsbrottsutredningen.
arbetade för att förhindra och förebygga bidragsbrott. Även Brottförebyggande rådet (Brå), och Riksrevisionen har i ett flertal rapporter analyserat frågor med nära anknytning till bidragsbrottslighet.
Olika betänkanden och rapporter har varit viktiga källor till vilka brister som tidigare har identifierats i hanteringen av misstänkta bidragsbrott hos beslutande och brottsutredande myndigheter. Det finns en förhållandevis stor mängd rapporter och tidigare betänkanden, varför vi framför allt har koncentrerat oss på material från senare år som beskriver den i dag aktuella situationen. Utöver det har vi tagit del av interna och externa rapporter, arbetsordningar, vägledningar, riktlinjer och handböcker som de olika myndigheterna har tagit fram, liksom regleringsbrev och årsredovisningar. Även olika framställningar som myndigheter har gjort till regeringen har varit viktiga källor.
Vi har också inhämtat uppgifter från de myndigheter som beslutar om utbetalningar från välfärdssystemen och de myndigheter som utreder bidragsbrott. Vi har skickat ut frågor till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala Studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om hanteringen av misstänkta bidragsbrott som myndigheterna har fått besvara skriftligen. Frågorna rörde bland annat hur myndigheterna arbetar med misstänkta bidragsbrott, och vilka problem de ser med hanteringen hos beslutande myndigheter och i rättskedjan. Vidare har vi, som framgår i avsnitt 2.2, träffat representanter från Försäkringskassan, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Vi har också träffat medarbetare på Brottsförebyggande rådet (Brå), Ekonomistyrningsverket (ESV), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten och olika arbetsgrupper inom samverkansinitiativet Motståndskraft hos utbetalande och rättsvårdande myndigheter (MUR). Vi har även skickat ut frågor till tolv kommuner2 om hur kommunerna arbetar med misstänkta bidragsbrott. De tillfrågade kommunerna har valts ut genom kontakt med SKR och samtliga av dem ingår i expertrådet för SSBTEK3. Urvalet innefattar både små och stora kommuner, i olika delar av landet och med olika demografi. Myndigheternas och kommunernas svar finns redovisade i respektive avsnitt beroende på frågans karaktär.
2 Kommunerna som har fått frågeformuläret utskickat är Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg, Botkyrka, Nacka, Karlstad, Helsingborg, Norrköping, Luleå, Örebro och Lysekil. 3 Sammansatt bastjänst för ekonomiskt bistånd, SSBTEK.
6.3. Tidigare undersökningar om hanteringen av misstänkta bidragsbrott
I detta avsnitt redogör vi för vad som anförts i tidigare betänkanden, rapporter och andra undersökningar om vad som är orsaken till att handläggningen av misstänkta bidragsbrott hos beslutande och brottsutredande myndigheter inte är mer effektiv. Frågor som rör styrning och samverkan behandlas huvudsakligen i avsnitt 6.5 och 6.6.
6.3.1. Betänkanden, rapporter och andra undersökningar
Bidragsbrottsutredningen
Bidragsbrottsutredningen som föregick införandet av bidragsbrottslagen gjorde en genomgång av ett antal domar och nedlagda förundersökningar avseende misstänkta brott mot socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, studiestödsförmåner och ekonomiskt bistånd inom socialtjänsten. Genomgången inriktades på att undersöka vilka omständigheter som medför att polisanmälningar inte leder till lagföring och förekomsten av fall som inte lett till någon straffrättslig påföljd men där beteendena ändå kan bedömas vara straffvärda.4Dessförinnan hade Försäkringskassan i rapporten Leder misstänkt
fusk till åtal? (2005:10) redovisat en granskning av ett större antal åter-
redovisade polisanmälningar. Bidragsbrottsutredningen drog slutsatsen av såväl sin egen som Försäkringskassans undersökning att de utredningar som ligger till grund för polisanmälningar i huvudsak är av god kvalitet och att misstankegraden regelmässigt ligger så högt att beviskravet för inledande av förundersökning är uppfyllt. I Försäkringskassans rapport angavs att polis och åklagares beslut att lägga ner förundersökningar ibland kunde ifrågasättas. Bidragsbrottsutredningen däremot ansåg sig inte ha grund för att kritisera polis och åklagares bedömningar i det material som utredningen hade granskat. Utredningen konstaterade att polis och åklagare i vissa fall tvingas att prioritera annan brottslighet framför bidragsbrott, vilket kan leda till att brotten preskriberas innan en utredning har hunnit göras. Det noterades emellertid att det inte var unikt för bidragsbrott. I Försäkringskassans rapport framhölls att en god dialog mellan Försäkringskassan och polis och åklagare tycks ha betydelse och leder till lagföring i
4Bidragsbrott, SOU 2006:48, s. 98 f.
högre utsträckning. Av båda undersökningarna framgår att det är ett genomgående drag i brottsutredningar om misstänkta bedrägerier mot välfärdssystemen, att frågan om det förelegat brottsligt uppsåt ofta blir avgörande för lagföringen.5
Riksrevisionens granskning
Riksrevisionen har i en rapport från 2011 granskat statens arbete med att motverka bidragsbrott sedan bidragsbrottslagen infördes (se avsnitt 4.2.3). I rapporten konstaterade revisionen att av de bidragsbrottsärenden som myndigheterna polisanmält och som inte läggs ner av polis eller åklagare är det långt ifrån alla som klaras upp. Riksrevisionen använde andelen personuppklarade brott som ett mått på polisens och åklagarens arbete med att utreda de polisanmälningar rörande bidragsbrott som gjorts av de utbetalande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Riksrevisionen konstaterade att majoriteten av de bidragsbrott som personuppklarades också ledde till åtal. Vidare hade revisionen gått igenom myndigheternas statistik avseende bidragsbrottsärenden och kunde vid en summering av ett ärendes väg från misstanke till personuppklaring konstatera att endast en liten andel av de misstänkta bidragsbrotten klarades upp.6
Riksrevisionen kunde konstatera att det fanns flera brister i den kedja av myndigheter som ska upptäcka och utreda bidragsbrott. Det fanns brister i kunskapen hos handläggare, brottsutredare och åklagare. Handläggare på beslutande myndigheter saknade utbildning och stöd i frågor som rör bidragsbrott. Polis och åklagare bedömdes ha för lite kunskap om de olika förmånerna som bidragsbrottsärendena handlar om. Vidare noterades att många bidragsbrottsärenden blev liggande vid de olika myndigheterna i rättskedjan, vilket medförde en risk för att brotten preskriberades innan de hann utredas. Det är svårt att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet, vilket försvåras om det finns brister i den information som de beslutande myndigheterna ska lämna till sökande och om detta inte dokumenteras tillräckligt. Det bedömdes vara stor skillnad på polisanmälningar från olika myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner, och i vissa
5 Försäkringskassan, 2005, Leder misstänkt fusk till åtal? En studie av polisanmälda ärenden från
försäkringskassorna 2005:10, s. 62–71 och SOU 2006:48, s. 99 f.
6 Riksrevisionen, 2011, Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?, RiR 2011:20, s. 48.
fall fanns det stora brister. Riksrevisionen konstaterade också att det fanns brister i den återkoppling som gjordes mellan myndigheterna.7
Välfärdsbrottsutredningen
Frågan om uppklaring av anmälda bidragsbrott diskuterades i betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka
och beivra (se avsnitt 4.2.10). Efter en genomgång av statistik över
inflödet av polisanmälningar konstaterade utredningen att de senaste årens totala ökning av polisanmälningar avseende bedrägeri- och bidragsbrott hade lett till en mycket hög arbetsbelastning hos Polismyndigheten. Enligt Välfärdsbrottsutredningens bedömning hade arbetsbelastningen lett till att många ärenden om bidragsbrott inte hade utretts i den omfattning som kunde förväntas. Det gällde främst enklare bidragsbrott, vilket kunde bero på att utredare måste beakta att vissa ärenden, med till exempel frihetsberövade, måste prioriteras. Sammantaget innebar det att många ärenden om bidragsbrott riskerade att bli avskrivna utan utredning eller bli liggande i balans och i vissa fall till att brott preskriberades.8
Trots en jämförelsevis hög uppklaringsprocent när det gäller bidragsbrott jämfört med bedrägerier var det enligt utredningen anmärkningsvärt att en så stor del av de anmälda bidragsbrotten inte leder till lagföring när gärningspersonen i princip alltid är känd och det finns en underbyggd brottsanmälan. Enligt utredningen fanns det flera tänkbara förklaringar till att det var så. En förklaring var svårigheten att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. En annan var att de brottsbekämpande myndigheterna i konkurrens med andra brott inte hade tillräckliga resurser för att utreda brotten. Det saknades kompetens i olika delar av utredningskedjan och den befintliga ordningen var inte optimal i fråga om samverkan mellan myndigheterna. Utredningen identifierade några risker gällande de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra bidragsbrottslighet. Det handlade om behovet av specialiserad kompetens och samverkan mellan utbetalande och brottsbekämpande aktörer. Även Polismyndighetens behov av spaningsresurser och behovet av att brottsbekämpande myndigheter kopplas in i ett tidigt skede i
7 Riksrevisionen, 2011, Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?, RiR 2011:20, s. 37–58. 8Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37, s. 474 f.
brottsutredningarna var sådant som fördes fram. Utredningen konstaterade att myndigheter hade vidtagit åtgärder för att effektivisera brottsutredningarna och komma till rätta med problemen men att det inte hade gett ett tillfredställande resultat för uppklaringen av anmälda bidragsbrott.9
Utvärderingen av bidragsbrottslagen
Den utredning som hade i uppdrag att utvärdera tillämpningen av bidragsbrottslagen, se avsnitt 4.2.11, skulle också undersöka i vilken utsträckning misstänkta bidragsbrott polisanmäls, vilken kvalitet som polisanmälningarna har och hur de utreds. I sitt betänkande redovisade utredningen hur de myndigheter som är skyldiga att anmäla misstänkta bidragsbrott tog sig an den uppgiften.10 Det konstaterades att något som försvårar hanteringen av misstänkta bidragsbrott är att det är otydligt vilka åtgärder som myndigheterna får, eller bör vidta för att utreda brott före anmälan. Den preliminära bedömningen av uppsåt eller grov oaktsamhet som ska göras före anmälan vållar också ofta problem.11
Några myndigheter och kommuner polisanmälde i låg utsträckning, trots att de är skyldiga att göra det. Anledningen till det var att myndigheterna upplevde att anmälningarna inte ledde någon vart. Utredningen konstaterade att det var vanskligt att dra några slutsatser av siffror över andelen polisanmälningar men att uppfattningen ändå var att myndigheterna inte anmälde i överkant. Flera omständigheter hindrade att anmälningsskyldigheten fick fullt ut genomslag. Här nämndes som exempel resursbrist och överväganden om bevisningen var tillräcklig för lagföring. När ett ärende väl hade anmälts upplevdes återkopplingen från rättsväsendet som bristfällig, särskilt i fråga om varför ett ärende lades ner.
Kartläggningen visade även att polisanmälningarna höll skiftande kvalitet, mycket beroende på myndighetens eller kommunens storlek och vana av att anmäla brott. Kvaliteten upplevdes på sina håll ha blivit bättre som en följd av myndighetssamverkan och att Polismyndigheten tagit fram mallar för anmälan. Att faktiskt polisanmäla
9SOU 2017:37, s. 477 f. 10Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en
utvärdering, SOU 2018:14, s. 130 f.
de misstänkta bidragsbrotten framhölls, tillsammans med ett effektivt kontrollarbete, som det bästa sättet att nå fram till lagföring. Utvärderingen av bidragsbrottslagens tillämpning visade sammantaget att misstänkta bidragsbrott inte anmäls i tillräcklig utsträckning och att andelen polisanmälningar som leder till lagföring är låg.12
Förbättrad hantering av bidragsbrott
I det regeringsuppdrag som Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten redovisade i oktober 2020 hade myndigheterna bland annat haft i uppgift att kartlägga hur brottsutredningar av bidragsbrott bedrivs och vidta lämpliga åtgärder för att nå en ökad uppklaring (se avsnitt 4.2.14). Enligt slutrapporten hade uppdraget lett till att fler bidragsbrott kunde utredas och lagföras.13
För perioden januari till september, respektive år 2018–2020, hade antalet inkomna ärenden till Polismyndigheten ökat med cirka 60 procent. Under samma period hade antalet avslutade ärenden ökat med cirka 190 procent. Antalet öppna ärenden hade minskat med cirka 15 procent mellan 2019 och 2020. Att antalet öppna ärenden minskade förklarades med ett förändrat arbetssätt och mer resurser till att hantera misstänkta bidragsbrott. En bidragande orsak till det ökade antalet inkomna ärenden kunde vara utvidgningen av bidragsbrottslagen i januari 2020. Trots det ökade inflödet ökade alltså Polismyndigheten antalet avslutade ärenden och takten i vilken Polismyndigheten avslutade ärendena hade också ökat. Redovisningen från Polismyndigheten till Åklagarmyndigheten hade ökat under projektet. Även antalet nedlagda ärenden hos Polismyndigheten hade ökat, med omkring 200 procent.14
Av rapporten framgick också att antalet brottsmisstankar avseende bidragsbrott som inkom till Åklagarmyndigheten hade ökat successivt. Åklagarmyndigheten kunde hantera det ökade antalet brottsmisstankar på nationell nivå men runt om i landet såg det olika ut. Antalet brottsmisstankar som hade lett till lagföringsbeslut hos Åklagarmyndigheten hade ökat kraftigt. Med lagföring avses då åkla-
12SOU 2018:14, s. 157 f. 13 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott, Slut-
redovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 4.
14 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott, Slut-
redovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 14 f.
gares beslut om åtal, strafföreläggande och åtalsunderlåtelse.15 Brottsgruppen bidragsbrott visade en högre lagföringsandel i förhållande till totalvärdet för samtliga brottsmisstankar på myndigheten.16
Brå-rapporter
Att ett förändrat arbetssätt kan leda till fler polisanmälningar framgår av den studie som Brå genomförde för att undersöka coronapandemins påverkan på brottsligheten. Bidragsbrott var en av de brottskategorier där polisanmälningarna hade varit fler under perioden mars–december 2020 jämfört med samma period året före. Bidragsbrotten ökade med runt 2 600 anmälningar under 2020 jämfört med 2019. Särskilt under hösten 2020 var det en kraftig ökning av polisanmälningarna för bidragsbrott. Enligt Brå var förklaringen till ökningen ett förändrat arbetssätt snarare än förändringar ute i samhället. Bidragsbrott anmäls främst av Försäkringskassan och dessa anmälningar hade under den undersökta perioden ökat med en tredjedel. Den ökningen hade kunnat vara relaterad till de nya bidrag som hade inrättats för att minska effekterna av pandemin och att karensdagen togs bort. Brå framhöll dock att Försäkringskassan hade anmält ytterst få fall av fusk rörande just dessa ersättningsformer. I stället berodde ökningen uteslutande på Försäkringskassans utökade kontrollinsatser och att ökade resurser hade tillförts för detta. Den satsningen var planerad redan före pandemin.17
Produktionen hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och domstolarna hade enligt rapporten ökat under pandemin. I huvudsak berodde det på att myndigheterna haft mer resurser för att handlägga ärenden än vanligt när en stor del av all utbildning för personalen ställdes in på grund av pandemin. För Polismyndigheten handlade det också om en minskning av vissa typer av arbetsuppgifter, som kommenderingar vid sportevenemang och statsbesök. Totalt sett hade det gett myndigheten ett ökat utrymme för annat arbete, som att registrera och utreda brott. Ökningen av produktionen tycks i huvudsak ha avsett enklare ärenden, oftast sådana där Polismyndigheten eller
15 Det skiljer sig alltså från hur lagföring används inom Brås statistik. Med lagföringsbeslut avses där beslut i domstol mot en person, det vill säga domslut, och lagföringsbeslut som fattas av åklagare, det vill säga strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. 16 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott, Slut-
redovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 16 f.
17 Brå, 2021, Pandemins inverkan på flödet i rättskedjan, rapport 2021:4, s. 8, 18 f. och 23 f.
någon annan myndighet initierat polisanmälan. Bidragsbrott nämndes som exempel på sådana ärenden. Däremot fanns det inga indikationer på att allvarligare, mer svårutredda brott hade utretts och avgjorts i större utsträckning under 2020 än tidigare. Bidragsbrott ingick bland de ärenden där Polismyndigheten i högre utsträckning hade redovisat till Åklagarmyndigheten. Det var också den brottstyp där antalet lagförda brottsmisstankar ökade mest under 2020. Åklagarmyndighetens bedömning, som Brå redovisade i sin rapport, var att ökningen berodde på att både Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i sina regleringsbrev alltsedan 2018 haft i uppdrag att öka lagföringen av bidragsbrott och att man under vissa perioder 2020, på grund av inställda utbildningar, haft möjlighet att arbeta mer med både den balans som fanns och det ökade antalet ärenden rörande bidragsbrott som redovisades från Polismyndigheten under hela 2020.18
Brå konstaterade i en tidigare undersökning om bedrägeribrottsligheten att andelen polisanmälningar som leder till ett personuppklaringsbeslut är relativt hög för bidragsbrott (se avsnitt 4.2.9). Det som skiljer bidragsbrotten från många andra former av bedrägeri är att det inte är en enskild person som kontaktar Polismyndigheten och anmäler ett brott. De beslutande myndigheterna och organisationerna har egna kontrollutredare eller motsvarande som sammanställer den information som finns om brottet och lämnar in en polisanmälan, ofta via brev. Dessutom är gärningspersonen i de allra flesta fall känd – det är personen som har fått bidraget utbetalat till sig. Det är faktorer som gör mediantiden till åtal eller strafföreläggande kort i jämförelse med många brottsbalksbedrägerier. För den undersökta perioden (2008–2014) varierade personuppklaringen bland de polisanmälda bidragsbrotten dels mellan de olika beslutande myndigheterna, dels från år till år. Sett till hela perioden var andelen personuppklarade bidragsbrott relativt hög för brott mot Försäkringskassan och jämförelsevis låg för brott mot Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket.19
Det är enligt rapporten ofta en betydande eftersläpning mellan brottsdatum och lagföringsdatum när det gäller bidragsbrott. Det beror på att misstankar om sådana brott ofta utreds först av den beslutande myndigheten där handläggningstiderna är långa och sedan
18 Brå, 2021, Pandemins inverkan på flödet i rättskedjan, rapport 2021:4, s. 9, 31 f., 39 och 50 f. 19 Brå, 2016, Bedrägeribrottsligheten i Sverige – Kartläggning och åtgärdsförslag, rapport 2016:9, s. 44 f. och 124 f.
hos Polismyndigheten där handläggningstiden också är lång. Det gjorde att antalet uppklarade bidragsbrott var lågt 2008, när bidragsbrottslagen precis hade införts, och ökade sedan snabbt fram till 2011. Därefter mattades det av något.20
Brås undersökning visade också att den enskilt vanligaste anledningen till att anmälningar om bidragsbrott hade lagts ner av polis eller åklagare var bevisproblem. Det kunde bero på att det inte ansetts möjligt att styrka de objektiva rekvisiten för brottet, till exempel att man inte kunnat visa vad bidragstagaren haft för inkomst vid sidan om bidraget. I flera fall handlade det om problem med att styrka att den misstänkte haft uppsåt eller varit tillräckligt oaktsam för att kunna åtalas för brott. Ibland kunde nedläggningsbeslutet ha baserats på en kombination av uppsåtsbedömningen och en bedömning av brottets grovhet. I enstaka ärenden i det material som Brå hade gått igenom hade Polismyndigheten lagt ner anmälan med en anmärkning om att underlaget från den utbetalande myndigheten var för bristfälligt för att brott skulle kunna styrkas.21
I rapporten analyserades också de beslutande myndigheternas och organisationernas kapacitet att upptäcka och anmäla bidragsbrott. En synpunkt som lyfts till Brå var att de utbetalande myndigheterna och organisationerna har för höga servicekrav och att det medför att kontrollerna får stå tillbaka. Det är viktigt att kontroller genomförs inför utbetalningar och inte enbart i efterhand när det inkommit misstankar om felaktigheter. Att den utbetalande myndigheten både är målsägande och ska utreda händelsen innebär även särskilda problem och risker. Brå konstaterade också att det förhållandet att de utbetalande myndigheterna själva kan besluta om återkrav och andra sanktioner medför en risk för att myndigheterna inte också polisanmäler överträdelserna.22
6.3.2. Sammanfattning
I de tidigare undersökningarna har flera anledningar till att fler bidragsbrott inte klaras upp identifierats som har med handläggningen hos de beslutande och de brottsutredande myndigheterna att göra. Det har i flera betänkanden och rapporter konstaterats att det har varierat
20 Brå, rapport 2016:9, s. 46. 21 Brå, rapport 2016:9, s. 125 f. 22 Brå, rapport 2016:9, s. 196 f.
hur mycket de olika myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna har arbetat för att förebygga, kontrollera och anmäla misstänkta bidragsbrott. Det får stor betydelse för hur många polisanmälningar som sedan görs. I flera fall har bristande kunskap hos handläggare, brottsutredare och åklagare lyfts fram som ett problem. Kunskap sprids heller inte inom organisationerna. Det finns en osäkerhet kring vilka åtgärder de beslutande myndigheterna får vidta före anmälan. Brister i polisanmälningarna har också identifierats, liksom i de utredningar som legat till grund för anmälningarna. Det har exempelvis saknats dokumentation om vilken information som lämnats om hur en ansökan ska fyllas i. Vad gäller särskilt de brottsutredande myndigheternas verksamhet har det konstaterats att det saknas resurser för att kunna utreda ärendena på ett bra sätt. I många fall blir ärenden liggande och långa handläggningstider kan göra att brotten preskriberas. Bidragsbrott prioriteras inte heller i tillräckligt stor utsträckning inom Polismyndigheten och utredningar av sådana brott får ofta stå tillbaka för utredning av annan brottslighet. Slutligen har flera undersökningar visat att det finns stora brister i den återkoppling som de beslutande myndigheterna får från de brottsutredande myndigheterna.
6.4. Myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas arbete med misstänkta bidragsbrott
6.4.1. En upptäckt felaktig utbetalning är inte detsamma som ett potentiellt bidragsbrott
En utredning om misstänkt bidragsbrott startar normalt med att en felaktig utbetalning upptäcks, även om fara för felaktig utbetalning också kan utgöra ett bidragsbrott. Dock är inte en upptäckt felaktig utbetalning detsamma som ett potentiellt bidragsbrott. Alla utbetalningar av förmåner och stöd från de beslutande myndigheterna där för mycket pengar har utbetalats i förhållande till aktuellt regelverk utgör felaktiga utbetalningar. En upptäckt felaktig utbetalning kan sedan leda till olika åtgärder från den beslutande myndighetens, kommunens eller arbetslöshetskassans sida, exempelvis ett beslut om återkrav eller en polisanmälan. Som närmare kommer att beskrivas i detta
avsnitt är det olika förutsättningar som ställs upp för att ställa ett återkrav respektive göra en polisanmälan.
De beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna vidtar även en rad åtgärder för att förebygga och upptäcka felaktiga utbetalningar och i förlängningen misstänkta bidragsbrott. Åtgärder inom myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna som har betydelse för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott omfattar bland annat
- informationsutbyte mellan myndigheter,
- enkel och tydlig information om vilka uppgifter den enskilde ska lämna,
- utveckling av metoder, vägledningar, processer och it-tjänster,
- manuella och maskinella kontroller före och efter utbetalning,
- riskbaserade kontroller av ärenden med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar,
- kontrollutredningar,
- återkrav av felaktiga utbetalningar och
- anmälan av misstänkta bidragsbrott.
Vid misstanke om bidragsbrott tar Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten över hanteringen och utreder om brott har begåtts. Åklagare beslutar sedan om åtal ska väckas. För att få en förståelse för och kunna analysera om de beslutande myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas åtgärder i detta avseende kan effektiviseras behöver vi titta på hur aktörerna rent konkret arbetar med detta i dag. Detta avsnitt beskriver därför översiktligt aktörernas arbete med betoning på den del som har betydelse för felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott. Myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna har även gjort en bedömning av hur väl de uppfyller sin uppgift. Tyngdpunkten av beskrivningen ligger på Försäkringskassan eftersom det är den största myndigheten när det gäller omfattningen av de ekonomiska förmåner och stöd som administreras. Det är också den myndighet som polisanmäler flest misstänkta bidragsbrott (se avsnitt 5.4.2).
Frågan om hur omfattande de felaktiga utbetalningarna är inom välfärdssystemen som de beslutade myndigheterna administrerar tas upp i olika sammanhang. Det är dock en skillnad mellan den faktiska omfattningen av felaktiga utbetalningar och det som upptäcks, se avsnitt 7.1 och 7.5.2. I huvudsak redovisar varje beslutande myndighet upptäckta felaktiga utbetalningar och de eventuella åtgärder som de har lett till i sina årsredovisningar. Som framgår nedan skiljer sig dock sättet som de beslutande myndigheterna redovisar sina felaktiga utbetalningar och åtgärder på i årsredovisningarna.23 Uppgifterna ger ändå en fingervisning om storleken på de upptäckta felaktiga utbetalningarna och de åtgärder som vidtas. De sätter också de beslutande myndigheternas olika åtgärder i form av kontrollutredningar, återkrav och polisanmälningar i sitt sammanhang. Avsnittet innehåller därför även en redovisning av i förekommande fall antalet felaktiga utbetalningar, kontrollärenden, återkrav och polisanmälningar hos de beslutande myndigheterna.
6.4.2. Informationsutbyte mellan de beslutande aktörerna
Den beslutande myndighet, kommun och arbetslöshetskassa som fattar beslut om en förmån eller ett stöd är till stor del beroende av att uppgifter som den inte har kan inhämtas från andra aktörer. Utbyte av uppgifter kan vara en förutsättning för att den beslutande aktören ska kunna få det underlag som behövs för att kunna fatta korrekta beslut i sina ärenden. Informationsutbytet kan också bidra till att förenkla för den enskilde. Informationsutbytet är därmed en viktig förutsättning för korrekta beslut och utbetalningar.
Myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor samarbetar därför för att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar. Skyldigheten för aktörerna att samarbeta och bistå varandra framgår av flera lagar och förordningar.24 För att uppgifter ska få utbytas krävs dock att informationsutbytet sker i enlighet med gällande regelverk om sekretess och skydd för den personliga integriteten. Informationsskyldigheten mellan myndigheter regleras i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). En mer långtgående uppgiftsskyldig-
23 Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten hade i respektive myndighets regleringsbrev för 2021 som återrapporteringskrav att lämna en mer enhetlig redovisning av arbetet med felaktiga utbetalningar. 24 Se bland annat 8 § förvaltningslagen (2017:900).
het gentemot andra myndigheter kan dock följa av särskilda bestämmelser.25 Det finns flera sådana bestämmelser om uppgiftsskyldighet mellan myndigheter.26
Alla beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor använder sig till stor del av informationsutbytet i dag men har i vår kartläggning framfört att det finns behov av ett utökat informationsutbyte, se avsnitt 6.7.2.27
En nu pågående utredning ska utvärdera möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (Fi 2021:B). I utredningens delrapport finns en detaljerad beskrivning av de regelverk som styr dagensinformationsutbyte. För en närmare genomgång i detalj, hänvisar vi i allt väsentligt till delrapporten. I den konstateras att det finns hinder i informationsutbytet i form av rättsliga hinder, hinder förknippade med tekniska förutsättningar och hinder kopplade till tillämpningen av regelverket.28
6.4.3. Försäkringskassan
Organisation, styrning och stöd
Handläggning av de förmåner och stöd som Försäkringskassan ansvarar för görs på de så kallade förmånsavdelningarna. Dessa utgörs av avdelningen för funktionsnedsättning och varaktigt nedsatt arbetsförmåga, barn och familj, nationell tandvård, internationell vård och arbetsmarknadsstöd samt sjukförsäkring.29 Det är respektive förmånsavdelning som har huvudansvaret för att ta fram information om och vid behov ansökningsblanketter för den aktuella förmånen och utforma nödvändiga tekniska lösningar. Det är även förmånsavdelningar som i första hand budgeterar och prioriterar sina områden och tjänster. Varje avdelning har en egen utvecklingsplan som
25 Se bland annat 10 kap., 25 kap. 12 § och 26 kap. 9 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 26 Se bland annat folkbokföringsförordningen (1991:749), 110 kap. socialförsäkringsbalken, förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter, 11 kap.11–11 c §§socialtjänstlagen (2001:453), 48 a–i §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, 6 kap. 7 § studiestödslagen (1999:1395) och lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 27 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Försäkringskassan den 6 december 2021. 28 Fi 2021:B, Informationsutbyte för att säkerställa beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärds-
systemen och för samverkan vid kontroll av arbetsplatser – Kartläggning av behov för myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor, s. 169 f.
29 www.forsakringskassan.se/omfk/vart_uppdrag/ledning_styrning_uppfoljning. Hämtat 2022-05-20.
omfattar ansökningsblanketter, Mina sidor, it-system med mera. Det finns även en gemensam struktur inom myndigheten för sådant arbete.30
Det är ett särskilt verksamhetsområde, GF kontroll, som ligger under Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor, som inom Försäkringskassan utreder misstankar om att en enskild medvetet försökt att få ersättning på felaktiga grunder och i förekommande fall polisanmäler misstänkta bidragsbrott.31 De andra åtgärder som en kontrollutredning kan leda till, exempelvis indragning av en ersättning eller beslut om att återkräva felaktigt utbetald ersättning, ansvarar däremot förmånshandläggare eller i förekommande fall återkravsutredare för, efter återkoppling från kontrollutredare.32
Arbete med att hitta felaktigheter och förhindra felaktiga utbetalningar
Förebyggande arbete
Försäkringskassan eftersträvar att det ska vara enkelt och intuitivt för den enskilde att lämna korrekta uppgifter, både i samband med ansökan och under tiden den enskilde uppbär en förmån. En stor och ökande andel av de som ansöker om en förmån vill och förväntar sig att kunna göra det digitalt. Att kunna lämna och få information via Försäkringskassans e-tjänster underlättar kommunikationen och ökar förutsättningarna för en enkel, snabb och korrekt hantering.
Försäkringskassan utgår från principen att uppgifter som kan hämtas från andra myndigheter eller som finns i Försäkringskassans system ska vara förifyllda i den enskildes ansökan. Förifyllda uppgifter, som exempelvis inhämtats från andra myndigheter, medför att informationen om den enskilde blir mer lättillgänglig, konsekvent och tillförlitlig.
För att öka förståelsen för och bättre tillgodose de enskildas behov har Försäkringskassan vid ett tillfälle inhämtat synpunkter från såväl de som ansöker om en förmån som från handläggare. Utifrån resultatet av behovsinventeringen har ett arbete för att utveckla Försäkringskassans digitala tjänster genomförts. Två exempel på åtgärder som har vidtagits är:
30 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Försäkringskassan den 6 december 2021. 31 Försäkringskassan, 2021, Kontrollutredning, Vägledning 2004:1, version 13, s. 12 f. 32 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Försäkringskassan den 6 december 2021.
- Handläggare kan inom kort ställa frågor, begära in komplettering och lämna information som gäller den enskildes ärende via Mina
sidor inom sjukpenning. Den enskilde ska på motsvarande sätt
kunna svara och bifoga underlag digitalt.
- Ställföreträdare har nu tillgång till utvalda tjänster i Mina sidor och e-tjänsten. Det bidrar till att förbättra tillgängligheten samtidigt som det blir enklare för den enskilde att lämna korrekta uppgifter.
Förbättrade digitala tjänster bidrar också till att Försäkringskassan kan säkerställa att den information som lämnas av enskilda är korrekt. Följande åtgärder har vidtagits för att direkt kunna upptäcka när Försäkringskassan får felaktiga uppgifter och därmed kunna förhindra kommande felaktiga utbetalningar:
- Vid misstanke om att den enskildes adress är felaktig kan handläggarna anmäla det till Skatteverket via en digital tjänst. Tjänsten har lett till kortare handläggningstider och en ökning av underrättelser till Skatteverket. Det är också möjligt för handläggarna att direkt få uppgift om vilka personer som bor och har bott i en specifik lägenhet.
- Handläggningen med nya och förbättrade automatiserade kontroller har förstärkts, både vid ansökan och under tid med ersättning. Vid eventuella signaler på att något förändrats sedan förmånen beviljades kontaktas den enskilde och blir på så sätt uppmärksammad på vilken information som Försäkringskassan behöver.
- Försäkringskassan har nu tillgång till månadsuppgifter om inkomst från Skatteverket för ett antal förmåner. Det innebär att det är möjligt att säkerställa att mer tillförlitliga uppgifter används som underlag till beslutet av bland annat sjukpenninggrundande inkomst.
- Fler automatiserade påminnelser som kan förbättra beslutsunderlaget har tagits fram för att uppmärksamma handläggaren när det sker förändringar, till exempel i folkbokföringen.
Försäkringskassan bedriver även ett förebyggande arbete som bygger på analyser inom vilka områden och förmåner där flest oriktiga uppgifter lämnas. Resultatet av dessa analyser arbetar myndigheten sedan till
viss del förebyggande med. Det går enligt Försäkringskassan i dagsläget inte att göra mer.33
Kontroller
Som bland annat har beskrivits i avsnitt 3.5.1 görs kontroller för att hitta felaktigheter och förhindra felaktiga utbetalningar. Det finns olika typer av kontroller. Riskbaserade kontroller bygger på maskinell analys av förmånsrelaterade data och kan med relativt hög träffsäkerhet identifiera områden och ärenden där det finns risk för felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan arbetar fortlöpande med att utveckla riskbaserade kontroller inom flera förmåner och med kontrollutredningsverksamheten.
Intern försäkringskontroll genomförs inom alla förmåner för att upptäcka och motverka felaktiga utbetalningar, misstänkta interna överträdelser, systematiska avvikelser som kan leda till felaktiga utbetalningar samt avvikelser som gäller registrerade kontonummer. Det är också ett sätt att följa upp att de manuella och maskinella kontrollerna före utbetalning fungerar och är ändamålsenliga. I samband med särskilda riskanalyser identifieras risker som inte tas om hand i den löpande kontrollen. Den interna försäkringskontrollen görs utifrån de risker som varje förmån är förknippad med och innefattar ett slumpmässigt urval av utbetalningar, riskfyllda transaktioner samt riktade kontroller. Riskfyllda transaktioner är utbetalningar av höga belopp och lokala utbetalningar med manuella moment. Alla avvikelser som upptäcks i den interna försäkringskontrollen återkopplas till berörd handläggare och dennes chef för åtgärd. Återkopplingen är en del av det systematiska kvalitetsutvecklingsarbetet.34
Felaktiga utbetalningar
Försäkringskassan handlägger en mängd olika ekonomiska förmåner och stöd. Antalet felaktiga utbetalningar från Försäkringskassan uppgick under 2021 till sammanlagt 135 406. Det var en minskning med cirka 10 500 felaktiga utbetalningar jämfört med 2020. Det totala upptäckta beloppet som betalats ut felaktigt 2021 ligger dock kvar på
33 Skrivelse från Försäkringskassan den 17 februari 2022. 34Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 132 f.
ungefär samma höga nivå som föregående år. Siffrorna inkluderar inte de åter- eller tilläggsutbetalningar till följd av slutliga beslut och avräkningar som förekommer inom vissa förmåner, exempelvis slutligt beslut om bostadsbidrag.
Hur många felaktiga utbetalningar som upptäcks beror på vilka kontrollinsatser som görs, vilket gör det svårt att dra slutsatser om de felaktiga utbetalningarna faktiskt har ökat eller minskat.
Den vanligaste orsaken till de felaktiga utbetalningar som upptäcks är att en enskild har lämnat oriktiga uppgifter eller inte har anmält ändrade förhållanden.35 Av det totala antalet felaktiga utbetalningarna under 2021 var 20,9 procent handlagda felaktiga utbetalningar orsakade av Försäkringskassan. Motsvarande andel under 2020 var 19,9 procent.
Kontrollutredning görs vid misstanke om brott
En kontrollutredning startas på Försäkringskassan när det misstänks att en enskild medvetet har orsakat en felaktig utbetalning. Det är alltså enbart vid misstänkta felaktiga utbetalningar som beror på att den enskilde avsiktligt har lämnat oriktiga uppgifter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden som en kontrollutredning görs. En kontrollutredning kan gälla alla ärendeslag som Försäkringskassan handlägger.
Det som inleder en kontrollutredning brukar benämnas impuls och det finns olika typer av impulser. Det kan vara en uppgift som kommer in till Försäkringskassan utifrån, exempelvis genom en anmälan från en privatperson eller en annan myndighet. Det kan också vara en handläggare på Försäkringskassan som i sin ärendehandläggning misstänker att en enskild har lämnat felaktiga uppgifter och fått felaktig ersättning. Försäkringskassan kan också starta egna utredningar utifrån riskbaserade kontroller.
Kontrollutredningen inleds med att värdera inkomna uppgifter i ärendet. Försäkringskassan ska självständigt och sakligt bedöma befintligt material när den prövar om en enskild har rätt till en förmån eller ett bidrag.36
Försäkringskassan har bara rätt att begära uppgifter från den enskilde, eller kontakta den enskilde eller någon annan, om Försäk-
35Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 25 f. 36Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen, prop. 1996/97:121, s. 30 f.
ringskassan behöver det för att kunna utreda rätten till ersättning, eller i övrigt för att tillämpa socialförsäkringsbalken.37 När Försäkringskassan har fattat beslut om rätten till ersättning och återkrav, finns det inte något lagstöd för att begära in ytterligare uppgifter i kontrollutredningen. När det gäller kontrollutredningar avseende statligt tandvårdsstöd kan det i vissa fall vara annorlunda. Där kan det till exempel hända att man fortsätter att utreda vårdgivaren efter det att vårdgivaren är polisanmäld. Vid kontrollutredningen kan det med stöd av 110 kap. socialförsäkringsbalken finnas anledning att även kontrollera andra utbetalningar, ärenden eller relationspersoner.38
Det ingår inte i Försäkringskassans uppdrag eller verksamhet att observera den enskilde utan att han eller hon är medveten om det, eller vidta åtgärder som i övrigt har karaktär av spaningsverksamhet.39
Försäkringskassan genomförde cirka 30 600 kontrollutredningar under 2021, vilket var en ökning med drygt 3 000 utredningar sedan föregående år. Ökningen beror på att verksamheten fick ökade resurser och hade inte medarbetare under året lånats ut för att stötta handläggningen av de tillfälliga och anpassade pandemiförmånerna hade antalet utredda ärenden enligt Försäkringskassans bedömning ökat ytterligare. Under 2021 ledde 53 procent av alla kontrollutredningar till någon form av åtgärd (se närmare nedan vilka åtgärder som avses).40 Året innan var det drygt 27 000 kontrollutredningar, vilket var ungefär 7 000 fler än under 2018 respektive 2019. Under 2017 genomfördes ungefär 17 000 kontrollutredningar och 2016 cirka 18 500. Under 2015 gjorde Försäkringskassan omkring 16 900 kontrollutredningar. För 33 procent av kontrollutredningarna som gjordes under 2015 ledde utredningen inte till någon form av åtgärd. Under 2016 hade andelen kontrollutredningar som ledde till någon åtgärd ökat till ungefär 40 procent. Därefter har den legat på mellan 35 och 45 procent. Från och med 2020 (då andelen låg på 52 procent) beräknas andelen avslutade kontrollutredningar med åtgärd på ett annat underlag och går inte att jämföra med resultat för tidigare år.41
37110 kap. 14 § socialförsäkringsbalken. 38 Försäkringskassan, 2021, Kontrollutredning, Vägledning 2004:1, version 13, s. 28 f. 39 Polismyndighetens stöd för sådan verksamhet finns i förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten och i polislagen (1984:387) samt för Skatteverket i förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket och i lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar m.m. 40Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 128 f. 41Försäkringskassans årsredovisning 2016, s. 159, Försäkringskassans årsredovisning 2018, s. 138 f. och Försäkringskassans årsredovisning 2021 s. 128 f.
Kontrollutredningen leder till olika åtgärder
En kontrollutredning kan visa att den enskilde får ersättning som han eller hon inte har rätt till. I sådana fall ska Försäkringskassan fatta ett interimistiskt beslut om att hela eller delar av ersättningen inte ska betalas ut eller ett slutligt beslut om att ersättningen ska upphöra eller minska. Som utgångspunkt ansvarar handläggare för den aktuella förmånen för detta, efter att kontrollutredaren slutfört sin utredning och återkopplat till förmånshandläggaren.
Om kontrollutredningen visar att den enskilde har fått en ersättning utan att ha rätt till den, ska Försäkringskassan ta ställning till om den felaktiga utbetalda ersättningen ska krävas tillbaka. Här ansvarar handläggare för den aktuella förmånen för att lämna underlag om felaktigt utbetald period till särskilda återkravsutredare.
Bedömningen av återbetalningsskyldigheten skiljer sig åt beroende på om det är den enskilde som har orsakat den felaktiga utbetalningen eller inte. När en enskild har orsakat en felaktig utbetalning genom att lämna en oriktig uppgift eller genom att ha brustit i sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet är han eller hon alltid återbetalningsskyldig. Det gäller även om den enskilde inte hade för avsikt att orsaka den felaktiga utbetalningen. Det saknar också betydelse om han eller hon hade förstått att uppgiften var oriktig.
I vissa fall kan Försäkringskassan orsaka den felaktiga utbetalningen genom till exempel räknefel, felaktig tillämpning av bestämmelserna eller genom att registrera fel omfattning. Försäkringskassan kan också fortsätta att betala ut ersättning efter det att den enskilde har anmält sådana uppgifter som gör att han eller hon inte skulle ha haft rätt till ersättningen. En felaktig utbetalning kan också bero på att Försäkringskassan fått felaktiga uppgifter från exempelvis en arbetsgivare, arbetslöshetskassa eller en annan myndighet.42 En enskild som inte har orsakat den felaktiga utbetalningen är enbart återbetalningsskyldig under förutsättning att han eller hon har insett eller skäligen borde ha insett att utbetalningen var felaktig.43 Med skäligen menas att den enskilde haft goda skäl att inse felaktigheten.44Det blir i dessa situationer aldrig aktuellt med någon polisanmälan eftersom den enskilde inte har orsakat den felaktiga utbetalningen.
42 Försäkringskassan, 2019, Återkrav, Vägledning 2005:3, version 10, s. 26 f. 43108 kap. 2 § andra stycket socialförsäkringsbalken. 44 Lavin, Rune, 1986, Återbetalning av social ersättning, s. 121 f.
Under 2021 avslutades totalt 249 311 återkravsärenden och det totala återkravsbeloppet uppgick till 2,6 miljarder kronor.45 Sedan 2015 utreds inte återkrav som avser felaktiga utbetalningar som är lägre än 2 000 kronor. Totalt uppgick de felaktiga utbetalningar som inte utreddes för återkrav till 50 miljoner kronor under 2021. Det återkrävda beloppet har sedan 2020 legat på en avsevärt högre nivå än tidigare, vilket beror på att Försäkringskassan har prioriterat återkravsutredningar till följd av kontrollutredningar. Dessa återkravsärenden, så kallade kontrollkrav, avser ofta större belopp än övriga återkravsutredningar.46
När och hur polisanmälan görs
Det är kontrollutredningsverksamheten på Försäkringskassan som ansvarar för att polisanmäla misstänkta bidragsbrott. Försäkringskassan utreder bara som regel vad felaktigheten beror på, om den enskilde har rätt till ersättningen och om det finns skäl att kräva tillbaka någon del av det utbetalade beloppet. Det är den utredningen som sedan ligger till grund för ställningstagandet om brott kan misstänkas och om polisanmälan ska upprättas.47
Om Försäkringskassan inte haft kontakt med den enskilde under utredningen, får myndigheten bedöma om den enskilde har handlat uppsåtligt eller grovt oaktsamt utifrån de uppgifter som redan finns hos Försäkringskassan. Försäkringskassan har inte lagstöd för att utreda omständigheter eller begära in ytterligare uppgifter för att bättre kunna bedöma om den enskilde agerat med uppsåt eller varit grovt oaktsam. Försäkringskassan behöver inte heller kunna bevisa sådana förhållanden, men måste kunna motivera varför ett agerande bedöms utgöra ett misstänkt bidragsbrott. Försäkringskassan har i samverkan med Polismyndigheten tagit fram en egen mall med de uppgifter som Försäkringskassan anser ska finnas med vid polisanmälan.48
Av de totalt cirka 30 600 kontrollutredningar som avslutades under 2021 var det knappt 5 900 som ledde till en polisanmälan. Året dess-
45 Här ingår även återkrav avseende solidariska bostadsbidrag och återkravsärenden i assistansersättning på organisationer men inte andra återkravsärenden på organisationer. Även återkrav av slutligt beslut om bostadsbidrag över 1 200 kronor och felaktiga utbetalningar som hanterats enligt nuvarande beloppsgräns på 2 000 kronor inkluderas. 46Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 138. 47SOU 2018:14 s. 321 f. 48 Försäkringskassan, 2021, Kontrollutredning, Vägledning 2004:1, version 13, s. 99 f.
förinnan var det knappt 5 700 av totalt drygt 27 000 kontrollutredningar som ledde till polisanmälan. Jämför man siffror från 2015 och 2021 har kontrollutredningarna inom Försäkringskassan blivit omkring 13 700 fler och polisanmälningarna har ökat med cirka 4 700.49
För närmare beskrivning av Försäkringskassans polisanmälningar, se avsnitt 5.4.4.
Försäkringskassans upplevelse av sitt arbete
Försäkringskassan anser att det arbete som bedrivs på myndigheten med att motverka felaktiga utbetalningar och att anmäla misstänkta bidragsbrott är effektivt utifrån de verktyg som finns. Den mest effektiva lösningen är dock att det blir rätt från början. Försäkringskassan upplever här ett hinder i informationsutbytet med andra myndigheter och aktörer. Försäkringskassans olika interna system har även mycket information som inte samkörs på grund av framför allt rättsliga hinder.
Eftersom varje avdelning inom myndigheten har separata utvecklingsplaner, som omfattar exempelvis ansökningsblanketter, Mina
sidor och it-system finns det enligt Försäkringskassan en risk att
man inte samarbetar till fullo. Kontrollverksamheten har heller inte några riktigt bra strukturer för återkoppling till övriga verksamheter på myndigheten. Det pågår ett arbete med detta, men man har ännu inte hittat något bra system. Förmånshandläggare har ofta inte tid att sätta sig in i vad som ska rapporteras till kontrollverksamheten. Det finns inte heller någon process för att sprida information från förmånsverksamheten till kontrollverksamheten om exempelvis mönster eller felaktigheter som upptäcks. De som arbetar på förmånsavdelningarna kan även ha svårt att avgöra om något är brottsligt eller inte, vilket kan leda till att de inte rapporterar felaktigheter till kontrollverksamheten i den omfattning som de borde.50
49Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 59 och s. 128 f., årsredovisning 2020, s. 149 och 175 f.,
årsredovisning 2019, s. 144 f., årsredovisning 2018, s. 138 f., årsredovisning 2017, s. 135 f., årsredovisning 2016, s. 158 och årsredovisning 2015, s. 165 f.
50 Muntliga uppgifter lämnade av företrädare för Försäkringskassan den 6 december 2021.
Försäkringskassans hantering i siffror
Tabell 6.1 Från upptäckt felaktig utbetalning till polisanmälan
I antal
2019
2020
2021
Upptäckta felaktiga utbetalningar
51
124 792
145 955
135 406
Avslutade kontrollutredningar
52
20 737
27 378
30 565
Polisanmälningar
53
4 248
5 661
5 898
Källa: Försäkringskassans årsredovisning 2021, egen bearbetning.
Tabell 6.2 Upptäckta felaktiga utbetalningar med åtgärd
Belopp respektive andel i procent av beloppet upptäckta felaktiga utbetalningar
2019
2020
2021
Upptäckta felaktiga utbetalningar
54
1 025,9 miljoner 1 718 miljoner 1 663,2 miljoner
Upptäckta felaktiga utbetalningar av sammanlagt utbetalt belopp
55
0,5 %
0,8 %
0,7 %
Upptäckta felaktiga utbetalningar orsakade av enskild eller annan aktör
56
83 %
92 %
89 %
Misstänkta bidragsbrott
57
48 %
44 %
40 %
Källa: Försäkringskassans årsredovisning 2021, egen bearbetning.
I Försäkringskassans årsredovisning saknas uppgift om antal återkrav eller totalt återkravsbelopp som kan jämföras med redovisade uppgifter om upptäckta felaktiga utbetalningar. Den redovisning som
51 Uppgifterna inkluderar inte sådana åter- eller tilläggsbetalningar som görs inom för preliminärt respektive slutligt bostadsbidrag. De inkluderar inte heller åter- och tilläggsbetalningar som sker inom ramen för de särskilda reglerna om så kallad steglös avräkning av sjukersättning. I totalen ingår dock felaktiga utbetalningar till organisationer. Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 123. 52 Resultat för kontrollutredningar av statligt tandvårdsstöd ingår inte. Statistikregistreringen ändrades under senare delen av 2019, vilket innebar att resultatet för 2019 inte är helt jämförbara med 2021 och 2020, se Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 128. 53 Resultat för kontrollutredningar av statligt tandvårdsstöd ingår inte i statistiken, se För-
säkringskassans årsredovisning 2021, s. 131.
54 I totalen ingår även felaktiga utbetalningar till organisationer. Försäkringskassans årsredo-
visning 2021, s. 124.
55Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 126. 56Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 118. Med annan aktör avses till exempel företag, assistansanordnare och andra myndigheter. 57Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 119.
finns avseende återkrav överensstämmer inte med den som finns för upptäckta felaktiga utbetalningar. Bland annat innefattar inte redovisade upptäckta felaktiga utbetalningar sådana åter- eller tilläggsbetalningar som görs inom preliminärt respektive slutligt bostadsbidrag.58
6.4.4. Pensionsmyndigheten
Organisation, styrning och stöd
Pensionsmyndigheten har flera uppdrag gällande felaktiga utbetalningar i sitt regleringsbrev. Myndigheten arbetar för närvarande med att bygga ut sin kontrollverksamhet och i detta ingår att ta fram en intern kontrollstrategi. Myndigheten har en särskild kontrollverksamhet där misstänkta bidragsbrott handläggs. Alla misstänkta bidragsbrott överlämnas från förmånshandläggningen till kontrollverksamheten som utreder ärendena. I dagsläget är det cirka 25 personer som arbetar med hantering av ärenden som kan leda till en brottsanmälan. Det finns inga specialiserade roller inom denna grupp utan alla kontrollhandläggare arbetar med alla förmåner och uppgifter.59
Det pågår ett arbete med att ta fram interna rutiner och rutinbeskrivningar för kontrollverksamheten. I dagsläget finns det ett internt utbildningsmaterial och en riktlinje för vilka ärenden som ska polisanmälas. Myndigheten följer endast upp antalet polisanmälningar men det pågår även ett arbete med resultatuppföljning.
Arbete med att hitta felaktigheter och förhindra felaktiga utbetalningar
Förebyggande arbete
Pensionsmyndigheten vidtar flera åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar, bland annat genom att kontinuerligt vidareutveckla olika webbtjänster. Utgångspunkten är att det ska bli lättare att göra rätt. Myndigheten arbetar därför med att förbättra informationen i samband med ansökan för att underlätta för pensionärerna att lämna korrekta uppgifter initialt samt att förbättra informationen om rättigheter och skyldigheter. Information om förmånerna uppdateras kon-
58 Jämför Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 123 och 138. 59 Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 14 januari 2022.
tinuerligt på webbplatsen och Pensionsmyndigheten arbetar även med att förbättra och förtydliga den generella informationen i media och på webbplatsen samt med riktad information via exempelvis pensionärsorganisationer. Utifrån perspektivet att motverka bidragsbrott finns det enligt myndigheten mer att göra.60
Kontroller
Pensionsmyndigheten utför manuella och maskinella kontroller före och efter utbetalning, löpande utbetalningskontroll samt riskbaserade kontroller av ärenden med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar. Myndigheten genomför även riktade efterkontroller för att undvika att felaktiga belopp betalas ut. Kontrollerna syftar även till att öka kunskapen om riskerna för och omfattningen av felaktiga utbetalningar.61
Riskanalyser för att hitta förmåner eller områden där flest oriktiga uppgifter lämnas eller där anmälningsskyldigheten underlåtits har genomförts under 2021 inom ramen för förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. De tidigare genomförda riskanalyserna och de omfattningsstudier som ska göras under år 2022 kommer att ge myndigheten förutsättningar för att bedriva ett mer effektivt arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott samt att prioritera och utforma förslag till åtgärder.62
Kontrollutredning görs vid misstanke om brott
Pensionsmyndigheten genomför en kontrollutredning då en person misstänks avsiktligt ha orsakat en felaktig utbetalning. Att en enskild bor eller vistas utanför Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) samtidigt som han eller hon får bosättningsbaserade förmåner, är de vanligaste anledningarna till att en kontrollutredning påbörjas.63
Kontrollgruppen utreder impulser om misstänkta bidragsbrott. Majoriteten av alla kontrollutredningar initieras genom anonyma an-
60 Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 18 februari 2022. 61Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 40 ff. och årsredovisning 2020, s. 20. 62 Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 18 februari 2022. 63Pensionsmyndighetens årsredovisning 2020, s. 39.
mälningar från allmänheten. En kontrollutredning kan även påbörjas efter inkomna uppgifter från andra myndigheter. Initiativ till utredningar uppstår även utifrån manuella eller maskinella kontroller i Pensionsmyndighetens förmånshandläggning. Kontrollhandläggaren utreder ärendet från start till mål, det vill säga från bedömningen av om det finns fortsatt rätt till den aktuella förmånen, eventuellt återkrav och polisanmälan.
Pensionsmyndigheten genomför även riktade efterkontroller, vilket är ett bra och träffsäkert sätt att upptäcka felaktiga utbetalningar men är kostsamt och resurskrävande.
Under 2020 har Pensionsmyndigheten förstärkt sin kontrollenhet. Förstärkningen har inneburit att myndigheten har bättre förutsättningar att hantera de impulser och anmälningar som kommer in till myndigheten.64 Under 2021 har det gjorts satsningar för att bygga ut och ytterligare utveckla den befintliga kontrollverksamheten.65
Inom Pensionsmyndigheten finns det en samverkan och en struktur för återkoppling mellan kontrollenheten och förmånshandläggningen. Här pågår sedan 2021 ett arbete med att förbättra kunskapsöverföringen och säkerställa att det blir rätt från början.66
När och hur polisanmälan görs
Innan ett misstänkt brott polisanmäls utreds rätten till förmån och storleken på det felaktigt utbetalda beloppet. Det görs även i samband med polisanmälan en preliminär bedömning av om felen är avsiktliga, det vill säga har gjorts medvetet (preliminär uppsåts- och oaktsamhetsbedömning).
Polisanmälningarna är relativt omfattande då myndigheten sammanfattar flera års händelseförlopp (vilket annars framgår av ibland över hundra sidor bilagor) samt redogör för vilken information som har lämnats till den enskilde och varför myndigheten anser att den enskilde har varit medveten om vilka regler som gäller. Detta görs eftersom myndigheten har en grundläggande kunskap om förmånerna och om den enskildes kännedom om reglerna.
I slutet av år 2021 påbörjades en intern översyn av myndighetens arbete med polisanmälningar. Kunskap och information kommer att
64Pensionsmyndighetens årsredovisning 2020, s. 39 f. 65Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 40. 66 Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 14 januari 2022.
hämtas in från andra beslutande myndigheter och från Polismyndigheten. I arbetet kommer myndigheten bland annat att se över dispositionen, innehållet och bedömningen av den enskildes medvetenhet (preliminär uppsåtsbedömning) men även hur uppföljning görs.67 För närmare beskrivning av Pensionsmyndighetens polisanmälningar, se avsnitt 5.4.4.
Återkrav
De vanligaste orsakerna till ett återkrav hos Pensionsmyndigheten är att den enskilde har lämnat en oriktig uppgift eller inte har anmält ändrade förhållanden, vilket resulterat i att en förmån beräknats utifrån felaktiga uppgifter. Bostadstillägg utgör cirka 80 procent av alla återkravsärenden där de felaktiga uppgifterna bland annat kan avse bostadskostnad, inkomster eller tillgångar. Under 2021 har arbetet med återkrav fortsatt prioriterats ner till förmån för handläggning av bostadstillägg. Det har lett till att pågående återkravsärenden ökat under året.
Pensionsmyndigheten beslutade 2012, genom ett administrativt beslut som gäller än i dag, att myndigheten i normalfallet inte ska inleda ett återkravsärende och återkräva felaktiga utbetalningar som understiger 2 000 kronor.68
Pensionsmyndighetens upplevelse av sitt arbete
Pensionsmyndigheten bedömer att tillräcklig kompetens för att handlägga felaktiga utbetalningar finns och en kompetensbreddning kopplat till organiserad brottslighet pågår internt då myndigheten har stärkt upp inom detta område och anställt fler personer. Pensionsmyndighetens kontrollverksamhet är fortfarande till viss del i uppstartsfasen och ett arbete pågår med att bygga ut verksamheten.
Bättre samarbeten och mindre sekretess gentemot andra myndigheter och aktörer hade enligt Pensionsmyndigheten underlättat och troligtvis lett till att fler felaktiga utbetalningar hade upptäckts. I vissa ärenden är det lång handläggningstid vilket bland annat kan bero på att väntetiden är lång vid begäran om uppgifter från externa aktörer
67 Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 14 januari 2022. 68Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 44 f.
och att det finns en begränsning gällande myndighetens utredningsmöjligheter.
Det finns en samverkan och en struktur inom myndigheten, men även här pågår det sedan 2021 arbete med att förbättra kunskapsöverföring mellan olika delar inom myndigheten och med att säkerställa att det blir rätt från början.69
Pensionsmyndighetens hantering i siffror
Pensionsmyndighetens redovisning av upptäckta felaktiga utbetalningar är för närvarande begränsad till konstaterade felaktiga utbetalningar i handlagda återkrav. Återkrav utgör endast en del av identifierade fel och den totala mängden felaktiga utbetalningar hos myndigheten. Detta beror på begränsade möjligheter att få tillgång till relevant data, men ett arbete pågår för närvarande med att utveckla redovisningsmetoderna.70
Tabell 6.3 Konstaterade felaktiga utbetalningar i handlagda återkrav
Belopp i tusen kronor
2019
2020
2021
Felaktiga utbetalningar
103 849
93 778 129 453
Fastställd återbetalningsskyldighet
91 476
86 130 121 498
Källa: Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, egen bearbetning.
Tabell 6.4 Kontrollutredningar vid misstanke om brott och polisanmälningar
2019
2020
2021
Inkomna kontrollärenden
744
988
1 201
Avslutade kontrollärenden
585
1 012
1 046
Antal polisanmälningar
51
93
116
Källa: Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, egen bearbetning.
69 Skrivelse från Pensionsmyndigheten den 14 januari 2022. 70Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 38.
6.4.5. CSN
Organisation, styrning och stöd
CSN arbetar utifrån två långsiktiga inriktningar för att uppfylla de uppdrag och uppgifter som myndigheten får från regeringen i instruktion, förordningar och det årliga regleringsbrevet. Av styrdokument framgår att CSN ska säkra korrekta utbetalningar och förhindra bidragsbrott.71 CSN:s långsiktiga styrning beskrivs i myndighetens verksamhetsplan.72 Av planen framgår att myndigheten bland annat ska samverka med andra aktörer för ökad samhällsnytta och effektivitet.
Ansvaret för att motverka bidragsbrott ligger hos utbetalningsavdelningen och inbetalningsavdelningen. Anmälningar om misstänkta bidragsbrott hanteras av en särskild bidragsbrottsfunktion vid utbetalningsavdelningen.
Myndigheten har en rutinhandbok för handläggning av misstänkta bidragsbrott som innehåller en lathund för bedömningen av vad som kan vara ett misstänkt bidragsbrott. Det finns stöd för handläggare och chefer i form av webbutbildningar med information om bidragsbrottslagen och hur misstänkta bidragsbrott ska hanteras inom olika verksamhetsområden.
CSN:s övergripande uppföljning av arbetet mot bidragsbrott och felaktiga utbetalningar sker i årsredovisningen där myndigheten också gör en bedömning av resultatet. Därutöver bedöms varje månad om hanteringen av bidragsbrott är tillfredsställande och myndigheten gör månadsvisa uppföljningar av antalet polisanmälningar. Två gånger per år förses ledningen på utbetalningsavdelningen med en fördjupad uppföljning gällande området bidragsbrott, till exempel avseende antalet polisanmälningar och aktuell samverkan med andra myndigheter. Utifrån underlagen utvärderar myndigheten gjorda arbetsinsatser och fattar beslut om framtida arbetsinsatser, resursallokering och inriktning på området.73
71 CSN, 2025, Vi gör studier möjligt, s. 7. 72 CSN, 2022, Verksamhetsplan 2022–2025. 73 Skrivelse från CSN den 14 januari 2022.
Arbete med att hitta felaktigheter och förhindra felaktiga utbetalningar
Förebyggande arbete
CSN arbetar löpande med ständiga förbättringar inom alla områden och de två perspektiven motverka bidragsbrott och att det ska vara lätt att göra rätt är två av många som finns med i det arbetet. För tillfället pågår ett projekt med inriktning mot att minska felaktiga utbetalningar genom att bland annat se över informationen på hemsidan för att få studenter att i högre grad själva komma ihåg att anmäla ändringar i studier och inkomst. Ett projekt som startades under förra året har målet att göra om ansökan om studiemedel för att det bland annat ska bli enklare för enskilda att göra rätt från början.
CSN arbetar kontinuerligt och strukturerat med att minska risken för felaktiga utbetalningar och därmed också risken för att det lämnas oriktiga uppgifter. I arbetet ingår bland annat att utbilda handläggare, se över och utvärdera kontroller och ansökningsformulär, samt att genom myndighetssamverkan både dela kunskap med andra och förvärva kunskap som kan användas i verksamheten. Under 2021 har CSN dessutom startat ett projekt vars syfte är att minska myndighetens felaktiga utbetalningar. Riskanalyserna under 2021 har utgjort en viktig utgångspunkt i det arbetet och det planeras för insatser inom områden där riskerna har bedömts vara väsentliga.
Målsättningen är att studerande i högre grad än i dag ska anmäla till CSN om de avbryter sina studier, går ner i studietakt eller får en inkomst som överstiger fribeloppet. En utgångpunkt i arbetet är att kommunikationsinsatser ska skapa beteendeförändringar hos målgruppen studerande för att minska de felaktiga utbetalningarna.74
Kontroller
Flest felaktiga utbetalningar upptäcks genom maskinella, löpande kontroller. CSN utför ett stort antal kontroller enligt myndighetens kontrollplan. I kontrollplanen beskrivs kontrollerna, vilka risker de baseras på, när och hur de ska utföras och omfattningen av kontrollerna. En del ärenden upptäcks också av handläggare i den ordinarie
74 Skrivelse från CSN den 17 februari 2022.
handläggningen, framför allt vid studier utomlands där CSN inte har maskinellt informationsutbyte med skolorna, och mer sällan via tips.
Kontrollerna avser studerandes uppgifter i samband med ansökan om studiestöd, under studietiden och i efterhand. Myndigheten gör kontroller både utifrån uppgifter från de studerande, från utbildningsanordnare i Sverige och utlandet samt från andra myndigheter och aktörer. För uppgifter från svenska samarbetspartner är informationsutbytet ofta automatiserat och inbyggt i handläggningssystemen. När låntagare exempelvis ansöker om körkortslån kontrolleras uppgifterna i ansökan och före utbetalning gör CSN kontroller för att säkerställa att lånet används för avsett ändamål.75
CSN gör även riskanalyser på olika nivåer. Dessa riskanalyser ligger bland annat till grund för utvecklingen av kontrollerna för att säkra korrekta utbetalningar. Under 2021 har CSN genomfört riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar inom studiemedel för studier i Sverige, studiemedel för studier utomlands och studiehjälp. De senaste riskanalyserna genomfördes 2021 under ESV:s ledning. Förmånens samlade risk användes för att beskriva förmånens förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar. Risker för felaktiga utbetalningar innefattar även risker för bidragsbrott och ekonomisk brottslighet, även om detta inte är i fokus för dessa analyser. 76 Se närmare beskrivningen ovan om vad riskanalyserna lett till i form av förebyggande arbete.
Felaktiga utbetalningar och återkrav
Alla utbetalningar av studiestöd, hemutrustningslån och körkortslån där för mycket eller för lite har utbetalats, eller i sin helhet betalats ut fel i förhållande till regelverket, utgör felaktiga utbetalningar. En felaktig utbetalning av studiestöd kan leda till ett beslut om återkrav. Felaktigt utbetalat studiemedel eller studiestartsstöd kan under vissa förutsättningar också räknas av mot kommande utbetalningar. Då regleras skulden genom att kommande utbetalningar blir mindre. Om personen som mottagit en felaktig utbetalning bedöms ha varit i god tro när utbetalningen gjordes, får personen behålla utbetalningen. De beviljade studiestödsveckorna och beloppen betraktas då som förbrukade och eventuella lån ska betalas tillbaka inom ramen för den
75CSN:s årsredovisning 2021, s. 79. 76 Skrivelse från CSN den 17 februari 2022.
vanliga återbetalningen. Det finns ingen möjlighet att återkräva felaktigt utbetalade hemutrustningslån och körkortslån. CSN kan dock i vissa situationer säga upp hela lånet till omedelbar betalning.77
Myndighetens hantering av felaktiga utbetalningar innebär att återkrav beslutas relativt snabbt efter det att en impuls om en felaktig utbetalning har inkommit. Får CSN till exempel uppgift från en skola om att studier har avbrutits stoppas utbetalningar maskinellt samma dag. CSN har inte kontrollutredare utan beslut om återkrav fattas av samma handläggare som beviljar studiestöd.
Kombinationen att studiemedel betalas ut i förskott och att alla misstänkta bidragsbrott som upptäcks också ska anmälas till Polismyndigheten gör att CSN får ett stort antal kontrollärenden. Vid vissa efterkontroller är det ett urval av handläggare som jobbar med dem. Kontrollverksamheten är därmed integrerad inom samma verksamhetsområde som själva handläggningen. Handläggaren gör efter återkrav en första preliminär bedömning av om brott kan misstänkas och skickar sedan ärendet till bidragsbrottsfunktionen, som gör ytterligare en preliminär bedömning och därefter upprättar en polisanmälan.
Innan CSN gör en anmälan till polisen utreds alltså om ärendet kan vara ett misstänkt bidragsbrott eller inte. De objektiva förutsättningarna för brott utreds, det vill säga om det kan vara en oriktig uppgift som lämnats eller en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden, som underlåtits. Vidare utreds om en felaktig utbetalning orsakats av den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten att anmäla ändrade förhållanden, eller om det funnits en fara för en sådan felaktig utbetalning, och om det gjorts en frivillig rättelse eller inte. Om det finns en risk för preskription av det misstänkta bidragsbrottet skrivs en upplysning om det i polisanmälan. Det finns mallar inom myndigheten som används för att upprätta en polisanmälan om misstänkt bidragsbrott.
Bidragsbrottsfunktionens uppdrag omfattar bland annat att anmäla misstänkta brott mot CSN:s stödformer, att utbilda och informera medarbetare om bidragsbrott och återföra kunskap om riskerna för felaktiga utbetalningar och brott till verksamheten.78 CSN arbetar systematiskt med att anmäla misstänkta bidragsbrott och följer upp hur ärendena hanteras av Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och domstolar.
77CSN:s årsredovisning 2021, s. 78 f. 78 Skrivelse från CSN den 14 januari 2022.
Under 2021 anmälde CSN 390 personer för bidragsbrott, vilket var nästan 200 färre personer än året före. En anledning var att myndigheten under covid-19-pandemin, prioriterat handläggningen av ansökningar om studiemedel högre än arbetet med polisanmälningar. En annan anledning är att CSN under våren och sommaren 2021 upptäckte flera organiserade försök att begå bidragsbrott. Utredningarna blev omfattande och tidskrävande. I 123 av de polisanmälda brotten förekom förfalskade dokument varav 63 polisanmäldes som urkundsförfalskningar och resterande som bidragsbrott.79 För närmare beskrivning av CSN:s polisanmälningar, se avsnitt 5.4.4.
CSN:s upplevelse av sitt arbete
CSN bedömer att kontroll och utredning av misstänkta bidragsbrott är en prioriterad uppgift för myndigheten. Myndigheten bedömer att den har tillräckliga resurser i form av kompetens och kunskap för att handlägga misstänkta felaktiga utbetalningar.80
CSN:s hantering i siffror
Tabell 6.5 Upptäckt felaktig utbetalning, återkrav och avräkning samt polisanmälningar
Belopp i miljoner kronor och andel i procent
2019
2020
2021
Totalt belopp återkrav och avräkning 620 miljoner 627,6 miljoner 815,8 miljoner Andel återkrav och avräkning av sammanlagt utbetalt belopp 1,7 procent 1,5 procent 1,8 procent Totalt belopp anmälningar om misstänkta brott 35 miljoner 29,7 miljoner 46,4 miljoner
Källa: CSN:s årsredovisning 2021, egen bearbetning.
CSN redovisar i sin årsredovisning upptäckta felaktiga utbetalningar i återkrav och avräkning, se närmare beskrivningen ovan om vad som ses som en felaktig utbetalning hos CSN.
79CSN:s årsredovisning 2021, s. 82. 80 Skrivelse från CSN den 14 januari 2022.
6.4.6. Migrationsverket
Organisation, styrning och stöd
För Migrationsverkets del är det myndighetens handläggning av ekonomiskt stöd till asylsökande som är av intresse i vår utredning. På Migrationsverket är det den enhet där den asylsökande är registrerad som beslutar om dagersättning och även i förekommande fall hanterar felaktiga utbetalningar och polisanmälningar. Det finns alltså ingen särskild uppbyggd organisation för felaktiga utbetalningar.
Migrationsverket har ett handläggningsstöd som beskriver hur misstanke om bidragsbrott ska hanteras. Det finns utförliga rutiner i handläggningsstödet och även instruktioner till varje åtgärd i det itstöd där felaktiga utbetalningar och polisanmälningar registreras.
Migrationsverket har en utbildning för personal som inte handlägger ärenden om ekonomiskt stöd för asylsökande, för att de ska känna till när det är aktuellt att informera biståndshandläggningen om till exempel inkomst eller annat som påverkar rätten till dagersättning. Utbildning finns om felaktiga utbetalningar både för dem som handlägger misstänkta bidragsbrott och övriga.
Migrationsverket har en handlingsplan,81 som är beslutad av generaldirektören, från 2020 med åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar. Uppföljning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar görs genom omfattningsstudier och i myndighetens årsredovisning.82
Arbete med att hitta felaktigheter och förhindra felaktiga utbetalningar
Migrationsverket ser över blanketter löpande och försöker ständigt förbättra både blanketter och allmän information, men har i det arbetet inte särskilt fokus på att motverka bidragsbrott. Myndighetens digitaliserings- och utvecklingsavdelning (DUA) har ett utvecklingsarbete avseende felaktiga utbetalningar där flera åtgärder har vidtagits och några kommer att vara klara under 2022. När det gäller dagersättning till asylsökande görs det försök med att kontrollera om personen har fått ett arbete i Sverige. Migrationsverket har begränsade möjligheter att kontrollera om en asylsökande som nyligen rest in i
81 Migrationsverket, 2020, Handlingsplan i syfte att vidta åtgärder för att motverka felaktiga utbetal-
ningar av bistånd till asylsökande, GDU 009/2020.
82 Skrivelser från Migrationsverket den 14 januari och 1 april 2022.
Sverige har några ekonomiska tillgångar eller inte. Myndigheten anpassar utbildningen om felaktiga utbetalningar utifrån var flest felaktiga utbetalningar uppstår. Det tas även upp i nätverket för stödprocessen mottagning som består av regionala representanter.83
En serie omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar har genomförts under 2018, 2019 och 2021. I studien som gjordes 2021 granskades utbetalningar av dagersättning till 500 slumpvis utvalda asylsökande under åren 2019 och 2020. I den handlingsplan som togs fram 2020 finns 20 åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar. Till exempel har it-stödet för utbetalning av ersättning till asylsökande utvecklats i ett projekt vars mål har varit att digitalisera och automatisera ersättningarna till asylsökande, skapa enhetlighet och minska antalet felaktiga utbetalningar. Projektet avslutades i oktober 2021. Eftersom omfattningsstudierna visat att ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna beror på myndigheten själv har projektet fokuserat på att hitta lösningar för att genom automatiska kontroller varna handläggare om avvikelser som påverkar sökandes rätt till ersättning eller storleken på ersättningen.84
Migrationsverket deltar även tillsammans med bland annat övriga beslutande myndigheter i MUR. En effekt av deltagandet där var att Migrationsverket under 2020 upprättade en funktion för kontrollanalys. Genom denna skapades en verksamhetsingång för all typ av information som knyter an till brottslighet och missbruk av myndighetens system.85
Felaktiga utbetalningar
Om en handläggare av ekonomiskt stöd upptäcker en misstänkt felaktig utbetalning görs det en utredning. Om utbetalningen visar sig vara felaktig ska den registreras i myndighetens handläggningssystem. Av olika anledningar och eftersom det krävs en registrering, kan det leda till att ytterligare en utbetalning hinner göras eftersom dagersättning betalas ut i förskott för en månad.86
De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar är nya omständigheter vid asylsökandes flytt till annan boendeform, förordnings-
83 Skrivelse från Migrationsverket den 1 april 2022. 84Migrationsverkets årsredovisning 2021, s. 115. 85Migrationsverkets årsredovisning 2020, s. 25 och 52. 86 Skrivelse från Migrationsverket den 14 januari 2022.
styrd förskottsbetalning i kombination med ändrade förutsättningar för bistånd och ett trögt utbetalningssystem. När det rör sig om att en person arbetar och samtidigt uppbär dagersättning kan Migrationsverket få information genom tips eller så kan det i andra sammanhang komma fram att en person har inkomst av arbete. Migrationsverket har svårt att på eget initiativ kontrollera om en person har inkomst av arbete. Arbetsgivare är skyldiga att informera Migrationsverket om de anställer en asylsökande men det finns inga sanktioner att tillgripa om arbetsgivaren inte gör det, varför det sällan inkommer sådana uppgifter från arbetsgivare.87
Migrationsverket har i dagsläget ingen reglering som möjliggör återkrav av felaktigt utbetald ersättning, läs mer i avsnitt 3.5.1.
Migrationsverkets hantering i siffror
Som har beskrivits ovan har Migrationsverket genomfört omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar under 2018, 2019 och 2021. Studien visade att hela 80 procent av de felaktiga utbetalningarna inte blir registrerade i myndighetens system, vilket medför betydande osäkerhet i Migrationsverkets statistik. Eftersom statistiken inte är tillförlitlig redovisar Migrationsverket i årsredovisningen för 2021 i stället resultatet av genomförda omfattningsstudier, trots att de inte omfattar utbetalningar gjorda under 2021.
Tabell 6.6 Upptäckta felaktiga utbetalningar enligt omfattningsstudier 88
Andel i procent
Omfattningsstudie
2018
2019
2020
Uppäckta felaktiga utbetalningar av totalt utbetalt belopp
14,7
14,2
13,5
Andel
89
orsakade av Migrationsverket
58
58
47
Andel
90
orsakade av sökanden
12
28
36
Källa: Migrationsverkets årsredovisning 2021, egen bearbetning.
87 Skrivelse från Migrationsverket den 14 januari 2022. 88Migrationsverkets årsredovisning 2021, s. 115. 89 Avser andel av de felaktiga utbetalningarna. 90 Avser andel av de felaktiga utbetalningarna.
Återstående andel var så kallade förskottsfel som uppstår när en ändring i ett ärende kommer efter att utbetalningarna redan gjorts. I de fallen har varken myndigheten eller den sökande orsakat den felaktiga utbetalningen.91
När och hur polisanmälan görs
Orsaken till bidragsbrott är ofta att den asylsökande inte i tid anmält inkomst av arbete.92 Det är handläggare som utreder om en misstänkt felaktig utbetalning har orsakats av en enskild och enhetschefen som beslutar om polisanmälan ska göras. Innan Migrationsverket polisanmäler ett misstänkt bidragsbrott görs ingen egen utredning. Myndigheten har en mall för polisanmälan som är framtagen i samarbete med Polismyndigheten.93 Statistiken för Migrationsverkets polisanmälningar är även den bristfällig på grund av bristande och felaktig registrering samt eftersläpning i registreringen. För närmare beskrivning av Migrationsverkets polisanmälningar, se avsnitt 5.4.4.
Migrationsverkets upplevelse av sitt arbete
Trots Migrationsverkets handläggningsstöd som beskriver hur misstanke om bidragsbrott ska hanteras, händer det att handläggningen inte är så skyndsam som det är önskvärt och att felaktiga utbetalningar inte registreras. Migrationsverket bedömer att kontroll och hantering av misstänkta bidragsbrott inte alltid är en prioriterad fråga för myndigheten.
Migrationsverket anser att ytterligare informationsutbyte med andra myndigheter, som det i dag finns hinder för, skulle kunna effektivisera arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det gäller till exempel regelbunden information om asylsökande som har beskattningsbar inkomst.
91Migrationsverkets årsredovisning 2021, s. 18 och 34. Det kan noteras att de procentsatser som anges i årsredovisningen avseende förskottsfel inte stämmer överens med övriga uppgifter på så sätt att summan vid sammanläggning inte uppgår till 100 procent. 92Migrationsverkets årsredovisning 2021, s. 116. 93 Skrivelse från Migrationsverket den 14 januari 2022.
6.4.7. Arbetsförmedlingen
Organisation, styrning och stöd
Ekonomiavdelningen vid Arbetsförmedlingen ansvarar enligt myndighetens arbetsordning och verksamhetsordning för utformningen och samordningen av myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och bedrägerier. I det senare ingår även att tillhandahålla riskbaserade urval som underlag för myndighetens kontrollarbete.
Arbetet med att hantera samtliga misstänkta bidragsbrott är förlagt till en särskild funktion på myndigheten. För närvarande är det åtta personer som jobbar med att hantera anmälningar av misstänkta bidragsbrott, men alla har inte det som heltidssysselsättning. En del ersättningsformer eller programtyper anmäls bara av vissa utredare, men någon formell specialiserad roll finns inte inom funktionen. Utredarna är utspridda geografiskt på ett antal kontor i landet.
Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och bedrägerier regleras i Arbetsförmedlingens arbetsordningar och i en handlingsplan.94 Hantering och dokumentation som gäller felaktiga utbetalningar regleras i en handbok.95 Det finns sedan hösten 2021 en intern webbutbildning som behandlar felaktiga utbetalningar, inklusive hanteringen av misstänkta bidragsbrott, som är tillgänglig för samtliga handläggare på myndigheten. Det finns även en webbutbildning om felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, med tillhörande dialog- och diskussionsmaterial, som specifikt riktar sig till chefer vid Ekonomiavdelningen. Arbetsförmedlingen har dessutom stöd vid handläggningen av misstänkta bidragsbrott i form av handledningar och rutinbeskrivningar.96
94 Arbetsförmedlingen, 2021, Generaldirektörens arbetsordning för Arbetsförmedlingen, diarienummer Af-2021/0009 5175, s. 23 och Arbetsförmedlingen, 2021, Ekonomiavdelningens arbets-
ordning, diarienummer Af-2021/0002 4940, s. 5.
95Misstanke om felaktig utbetalning, Arbetsförmedlingens handbok, Af-2019/0021 7072, 2019-07-04. 96 Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 14 januari 2022.
Arbete med att hitta felaktigheter och förhindra felaktiga utbetalningar
Arbetsförmedlingen har ett system med ständiga förbättringar, där förbättringsförslag kontinuerligt lämnas avseende allt som rör verksamheten, inklusive bättre och tydligare information på ansökningsblanketter och på webbplatsen. Myndigheten har genom en högre grad av digitalisering försökt medverka till att förenkla och göra det lättare att göra rätt för aktörer och partners som får ekonomiskt stöd. Ett exempel på detta är att Arbetsförmedlingen sedan våren 2019 hämtar uppgifter om bruttolön direkt från Skatteverket. Det ska bidra till korrekta utbetalningar eftersom uppgiften ligger till grund för månatliga utbetalningar av arbetsgivarstöd. Detta är en följd av det krav på arbetsgivare som infördes 2019 om att redovisa inkomstdeklaration på individnivå varje månad till Skatteverket.
Arbetsförmedlingen arbetar med riskbaserade urval i syfte att identifiera riskindikatorer och skapa prediktiva modeller. Utöver riktade urvalskontroller mot vissa stödformer genomförs även riktade urval mot olika branscher där risken för felaktigheter bedömts vara högre. De resultat som urvalen leder till presenteras oftast i rapporter som ger underlag till myndighetens fortsatta utredningar. Det övergripande syftet med urvalsanalysarbetet är att identifiera och i slutändan motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott mot Arbetsförmedlingen.
Utöver detta har Arbetsförmedlingen arbetat för att genomföra fler automatiserade kontroller i arbetsprocesserna, till exempel vid kontroll av stödmottagare innan beslut fattas eller av arbetssökandes aktivitetsrapporter. Webbplatsen arbetsformedlingen.se har uppdaterats med information om myndighetens arbete och samverkan mot arbetslivskriminalitet och under 2020 infördes även ett särskilt formulär där personer anonymt kan tipsa om misstänkt bidragsfusk.97
Myndigheten har även påbörjat en översyn av processer och informationsmodeller samt it-stöd för att stärka förmågan att motverka felaktiga utbetalningar och bedrägerier. Ambitionen är att så långt som möjligt digitalisera och automatisera arbetet med kontroll och uppföljning. En förutsättning för det är enhetliga och standardiserade processer och arbetssätt.98
97 Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 17 februari 2022. 98Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 41.
Av de misstänkta bidragsbrotten mot myndigheten under 2021 upptäcktes 86 procent av dessa i någon form av kontroll (stickprovskontroller eller riktade riskbaserade urvalskontroller). Tolv procent upptäcktes via tips, antingen från externa personer eller i samverkan med andra myndigheter. Resterande 2 procent upptäcktes inom verksamheten, av arbetsförmedlare eller liknande.99
Arbetsförmedlingen fortsätter att utveckla kontrollarbetet både genom riskbaserade urval och genom effektivare samverkan med andra myndigheter. För att kunna korrekt bedöma om en arbetsgivare uppfyller villkoren för att anställa en arbetssökande med stöd har systemstödet för kontroll av arbetsgivare utvecklats.100
Arbetsförmedlingen samverkar regionalt i nätverk över verksamhetsområden när det gäller felaktiga utbetalningar. Samverkan förekommer även i arbetet mot organiserad brottslighet. Avvikelsehantering sker löpande för de felaktigheter som upptäcks i verksamheten.
Kontrollutredning genomförs vid misstanke om bidragsbrott
När en misstänkt felaktig utbetalning upptäcks anmäls detta till den enhet på myndigheten som är inriktad på att genomföra kontroller. Denna kontrollenhet värderar uppgifterna i ärendet och bedömer om en kontrollutredning ska genomföras. När kontrollutredningen är avslutad gör kontrollutredaren en bedömning av om ärendet innehåller ett handlande som kan anses utgöra ett misstänkt bidragsbrott. Om misstanke om brott finns, skickar kontrollutredaren ett mejl om detta till en funktionsbrevlåda till funktionen som hanterar misstänkta bidragsbrott mot myndigheten. Det finns en rutin och guide för hantering av misstänkta felaktiga utbetalningar tillgänglig på Arbetsförmedlingens intranät.101
Återkrav och nekad utbetalning
Vid misstanke om att det gjorts en felaktig utbetalning, kan flera åtgärder bli aktuella beroende av anledning och vilken typ av ersättning det rör. Arbetsförmedlingen kan
99 Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 14 januari 2022. 100Arbetsförmedlingens årsredovisning 2020, s. 100. 101 Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 14 januari 2022.
- återkräva det utbetalda beloppet,
- göra en polisanmälan,
- ompröva beviljad ersättning,
- begära rättelse,
- göra prisavdrag eller häva avtal, och
- underrätta annan utbetalande myndighet eller organisation.
Om det är en felaktig utbetalning gör återkravsutredaren en bedömning av om ersättningsmottagaren är återbetalningsskyldig.102 Den vanligaste orsaken till beslut om återkrav är att stödmottagaren inte meddelat att personen som stödet avser har slutat och utbetalning har gjorts för period efter att personen slutat. Två andra vanliga orsaker till återkrav är att arbetsgivare inte styrkt att korrekt lön utbetalats och att arbetsgivare har ändrat sina uppgifter som ligger till grund för utbetalning efter att utbetalning skett.
En nekad utbetalning innebär att utbetalningen stoppats innan stödet utbetalats exempelvis i situationer när arbetsgivare rekvirerat stöd eller att Arbetsförmedlingen har hämtat uppgift om bruttolön från Skatteverket.103
När och hur polisanmälan görs
Om kontrollutredaren bedömer att det finns misstanke om brott ska funktionen som hanterar misstänkta bidragsbrott mot Arbetsförmedlingen meddelas via funktionsbrevlåda. Utredarna vid denna funktion gör då ytterligare en bedömning av om rekvisiten för bidragsbrott är uppfyllda i ärendet. Om så är fallet upprättas en skriftlig anmälan, som sedan skickas till Polismyndigheten. Det finns framtagna mallar för olika typer av polisanmälningar. Arbetsförmedlingen har ett it-system för hantering av både kontrollutredning och polisanmälan. Om bedömning i stället görs att misstanke om brott inte är uppfyllt avslutas ärendet av utredaren. Arbetsförmedlingen har utifrån sitt regelverk befogenhet att utreda ärendet från det att den orik-
102 Arbetsförmedlingen, 2019, Arbetsförmedlingens handbok, Misstanke om felaktig utbetalning, diarienummer Af-2019/0021 7072, s. 3 och 7 f. 103Arbetsförmedlingens årsredovisning 2020, s. 99.
tiga uppgiften har lämnats eller att anmälningsskyldigheten har underlåtits, fram till beslutet att återkräva den felaktiga utbetalningen. Allt material som är av intresse bifogas polisanmälan. Det finns en handledning i form av internt dokument för den funktion som hanterar anmälningar av misstänkta bidragsbrott.
Arbetsförmedlingen följer upp hur många polisanmälningar som har gjorts och vilket belopp som anmälts varje år. Myndigheten följer även upp de beslut som kommer från Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om att åtal väckts eller att ärendet lagts ner och eventuell motivering. Samtliga lagföringar och domar redovisas också.104
Som har beskrivits i avsnitt 3.7.1 gjordes det en lagändring som började gälla den 1 januari 2020 och som innebar att fler av Arbetsförmedlingens stöd kom att omfattas av bidragsbrottslagen. Före lagändringen anmäldes dessa som bedrägerier enligt brottsbalken, vilket framgår av Arbetsförmedlingens redovisning av polisanmälningar i årsredovisningen. Under 2021 ökade Arbetsförmedlingens polisanmälningar med 86 procent i förhållande till året innan. En förklaring till ökningen är att myndigheten under 2021 genomförde en riktad urvalskontroll mot bidrag gällande ersättning för resor. Kontrollen resulterade i ett stort antal impulser om misstänkta bidragsbrott som anmäldes under året. Av samtliga polisanmälningar upptäcktes ungefär 86 procent av ärendena i någon form av kontroll.105För närmare beskrivning av Arbetsförmedlingens polisanmälningar, se avsnitt 5.4.4.
Arbetsförmedlingens upplevelse av sitt arbete
Arbetsförmedlingen huvuduppdrag är att sammanföra de arbetstagare som står längst från arbetsmarknaden med arbetsgivare, exempelvis genom utbildningsinsatser för sökande eller anställningsstöd till arbetsgivare. Myndigheten bedömer att det är svårt att kombinera huvuduppdraget med kontroll och utredning av misstänkta bidragsbrott. Arbetsförmedlingen bedömer att myndigheten behöver bli bättre på att lyfta upp och prioritera frågorna som gäller kontroll och korrekta utbetalningar.
104 Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 14 januari 2022. 105Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 74 f.
Arbetsförmedlingen menar att myndigheten i viss mån har tillräckliga möjligheter att upptäcka felaktigheter, men kan bli bättre på det. Fler kontroller behöver göras både före och efter utbetalning. Under pandemin har till exempel inga arbetsplatsbesök hos arbetsgivare kunnat genomföras, vilket minskar möjligheterna att upptäcka fusk och felaktigheter med arbetsgivarstöden.
Handläggningen bedöms vara effektiv inom de resurser och uppgifter myndigheten har att tillgå. Däremot kan handläggningen göras mer effektiv vad gäller att inhämta och dela uppgifter mellan myndigheter. Det gäller dels uppgifter som i dag kan och får begäras ut från andra myndigheter, men där handläggningen med att få ut uppgifterna kan vara långsam. Att kunna inhämta uppgifterna digitalt skulle underlätta. Det handlar även om att sekretessreglerna hindrar myndigheterna från att dela uppgifter som skulle underlätta både att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar, men också att kunna utreda eventuella brott.
Arbetsförmedlingen menar att tillräcklig kompetens finns inom myndigheten, men att det ibland upplevs som att medarbetare i verksamheten inte är medvetna om att felaktiga utbetalningar ska anmälas, eller på vilket sätt anmälan till kontrollenheten går till. Troligtvis finns ett mörkertal av ärenden som borde utredas och anmälas. Myndigheten arbetar för att stärka kompetensen inom området, bland annat med lansering av en intern webbutbildning och regelbundna rapporter om hur arbetet bedrivs.106
Arbetsförmedlingens hantering i siffror
Tabell 6.7 Återkrav, nekade utbetalningar och polisanmälningar
Totalt i belopp
2019
2020
2021
Återkravsbelopp (total fordran) 267,1 miljoner 229,9 miljoner 225 miljoner Nekade utbetalningar 23 miljoner 8,9 miljoner 7,9 miljoner Polisanmälningar 60,6 miljoner 39,9 miljoner 41,9 miljoner
Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 72 f.
106 Skrivelse från Arbetsförmedlingen den 14 januari 2022.
Det totala återkravsbeloppet 2021 uppgick till 225 miljoner kronor. Under samma period utbetalades cirka 27,5 miljarder kronor i stöd. Det innebär att återkravsbeloppet utgjorde cirka 0,4 procent av det totalt utbetalda beloppet under året.107
6.4.8. Kommunerna 108
Organisation, styrning och stöd
Som har beskrivits i kapitel 3 finns det 290 kommuner i Sverige (se avsnitt 3.5). Kommunerna är vitt skilda när det gäller storlek och demografi, vilket innebär att deras arbete med hanteringen av felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott kan se väldigt olika ut. Vi har i denna kartläggning ställt frågor till tolv kommuner och i detta avsnitt ges en sammanfattning av de elva svar som har kommit in från kommunerna (se avsnitt 6.2.2).
Samtliga kommuner som har svarat har inom aktuell nämnd eller förvaltning prioriterat uppdraget att minska felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det finns ett politiskt intresse och uppdrag att arbeta med dessa frågor. Flera av de stora kommunerna som svarade har övergripande handlingsplaner med syfte att förebygga välfärdsbrott. Även i verksamhetsplaner finns arbetet med att förebygga välfärdsbrott med som ett prioriterat område. Många kommuner har tillfört resurser till området medan andra fortfarande har svårt att prioritera arbetet med att hantera felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott.
Flera av de tillfrågade kommunerna har särskilda FUT-handläggare medan det inom andra kommuner är samma handläggare som utreder och beviljar ekonomiskt bistånd som även utreder misstänkta bidragsbrott.
De flesta tillfrågade kommunerna har olika typer av handläggningsstöd om hur felaktiga utbetalningar och återkrav ska upptäckas, utredas och hanteras i form av exempelvis en handbok eller en vägledning. Det finns rutiner och i vissa fall rutinbeskrivningar för när det finns en skyldighet att polisanmäla.
107Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 72 f. 108 Avsnittet är en sammanfattande redovisning av svar på utskickade frågor från de elva kommunerna Malmö, Stockholm, Eskilstuna, Göteborg, Botkyrka, Nacka, Karlstad, Norrköping, Luleå, Örebro och Lysekil.
Arbete med att hitta felaktigheter och förhindra felaktiga utbetalningar
De flesta felaktiga utbetalningarna orsakade av enskilda hittas genom tips från allmänheten, hyresvärdar och genom att handläggaren upptäcker det vid utredning av rätten till ekonomiskt bistånd. I övrigt inkommer en relativt stor andel impulser från andra myndigheter utifrån den lagstadgade underrättelseskyldigheten.
De flesta av de tillfrågade kommunerna har i dag ingen särskild automatiserad eller organiserad kontroll med inriktning på att hitta felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott. Vissa kommuner har i dagsläget inte resurser för att systematiskt undersöka, kontrollera eller försöka upptäcka felaktigheter och av det skälet missas troligen en del. Flera kommuner har dock ett pågående arbete med att utveckla den verksamheten. Exempelvis utför vissa kommuner stickprov och kontrollerar alla avslutade ärenden förgående år med taxeringsuppgifter från Skatteverket. Det kan även handla om att särskilt noga utreda deklarationer, samboskap, bilar, företag med mera. Vissa arbetar proaktivt riktat mot att leta upp uppgifter i externa register och forum som till exempel sociala medier. En stor kommun har ett pågående arbete med att utifrån riskanalyser identifiera risktyper av ärenden där en kontroll före kan behöva göras för att tidigare förebygga riskerna för felaktiga utbetalningar.
Inom flera av de tillfrågade kommunerna tas erfarenheter tillvara från FUT-handläggare och FUT-utredningar som vidarebefordras till dem som tar fram ansöknings- och informationsblanketter. I någon kommun arbetas det kontinuerligt med att se över ansökningsblanketter, e-tjänst för ansökan och den information som skickas ut vid nyansökan om bistånd. Utgångspunkter för detta arbete är bland annat att informationen ska vara tydlig och att det för den enskilde ska vara ”lätt att göra rätt”. Utöver det har den enskilde fått information om vilka skyldigheter som kommunen har att polisanmäla misstänkta bidragsbrott för att tydliggöra vikten av att lämna korrekta uppgifter.
Polisanmälningar
Många av de tillfrågade kommunerna,men inte alla,har handläggningsstöd med metoder om hur eventuella felaktiga utbetalningar ska utredas. Flera kommuner prioriterar de impulser som även påverkar klientens nuvarande rätt till ekonomiskt bistånd och utreder dem parallellt om det finns misstanke om bidragsbrott.
De flesta kommunerna hämtar vid utredningen av ett misstänkt bidragsbrott in handlingar som ligger till grund för misstanken, pratar med den enskilde, genomför hembesök, kontaktar andra aktörer och vid behov gör kontroller via sociala medier. Därefter skrivs en utredning som bifogas polisanmälan. Kommunerna utreder även om den enskilde har begått handlingen med uppsåt eller av grov oaktsamhet.
Samtliga tillfrågade kommuner uppger att de har mallar som används när en polisanmälan ska upprättas. Mallarna har tagits fram i samverkan och efter input från Polismyndigheten.
Flera kommuner upplever att det aldrig begärs komplettering gällande deras polisanmälningar medan andra kommuner upplever att det begärs ofta.
Kommunernas upplevelse av sitt arbete
De flesta av de tillfrågade kommunerna, men inte alla, bedömer sitt arbete som effektivt. De upplever att de har både den kompetens och de resurser som behövs för att hantera och polisanmäla misstänkta bidragsbrott. De få kommuner som bedömer att arbetet inte är effektivt menar att det handlar om att resurserna är begränsade och att andra, mer akuta arbetsuppgifter måste prioriteras framför detta arbete.
Några kommuner menar att vissa felaktiga utbetalningar går lätt att påvisa utifrån inkomna underlag. Andra situationer som berör bland annat skenskilsmässor, svartjobb och undanhållande av bankkontoutdrag är svårare då det saknas fungerade verktyg, mandat och befogenheter för att utreda sådana förhållanden, såsom exempelvis oannonserade hembesök och spaning. Det uppges även finnas en problematik mellan granskningsorgan och verksamhet, då det finns en utbredd omhändertagandekultur hos handläggare inom socialtjänsten och man då väljer att inte överlämna information till granskade instans för att skydda individen från eventuella konsekvenser.
Flera av de tillfrågade kommunerna lyfter informationsutbytet som ett problem. Handläggningen av ekonomiskt bistånd är ofta helt beroende av att kommunen kan få uppgifter från olika myndigheter såsom Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Skatteverket. I dagsläget gör både sekretessbestämmelser och svårigheten att få del av uppgifter på ett enkelt sätt att arbetet är svårt.
6.4.9. Arbetslöshetskassorna
Organisation, styrning och stöd
Alla arbetslöshetskassor följer samma regelverk för arbetslöshetsförsäkringen (se avsnitt 3.5).109 Då arbetslöshetskassorna är separata juridiska personer finns det inte någon samverkan mellan dem, utöver den skyldighet som framkommer i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vid sidan av denna reglering samverkar arbetslöshetskassorna i frågor som rör administration, service, information, utbildning och utveckling av kassornas verksamhet.110
Arbetslöshetskassornas storlek och organisation varierar. På en del arbetslöshetskassor finns det särskilda avdelningar som arbetar med felaktiga utbetalningar medan på andra kan det vara en del i den vanliga handläggningen.
Sveriges a-kassor är arbetslöshetskassornas service- och intresseorganisation. Samtliga arbetslöshetskassor är medlemmar i organisationen, vilket innebär att arbetslöshetskassorna är representerade i styrelsen och andra beslutande organ. Sveriges a-kassor hjälper arbetslöshetskassorna med bland annat juridiska utredningar och vägledningar för tillämpning av regelverk och med it-utveckling och utbildning.
Sveriges a-kassor håller bland annat utbildningar för arbetslöshetskassornas försäkringsansvariga och handläggare i återkrav, sanktioner och polisanmälan. Utöver detta får arbetslöshetskassorna del av såväl handläggarstöd gällande dessa frågor som aktuella domar och nyheter på området inom Sveriges a-kassors omvärldsbevakning. Sveriges a-kassor erbjuder också arbetslöshetskassorna möjlighet att
1091 och 6 §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. 110 88 § lagen om arbetslöshetskassor.
delta vid forum där aktuella frågor tas upp och rekommendationer och ställningstaganden från Sveriges a-kassor förklaras.111
Arbete med att hitta felaktigheter och förhindra felaktiga utbetalningar
En stor del av de felaktiga utbetalningarna hos arbetslöshetskassorna upptäcks i ärendehandläggningen, vid jämförelse av den enskildes redovisning på kassakorten av arbetad tid och arbetad tid enligt inkomna arbetsgivarintyg. Även information från Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen leder till att felaktiga utbetalningar hittas. I och med att arbetslöshetskassorna har tillgång till arbetsgivardeklarationer på individnivå från Skatteverket har dessa kommit att utgöra ytterligare en källa till att man upptäcker felaktiga utbetalningar. Sveriges a-kassor bedömer att arbetslöshetskassorna har goda möjligheter att upptäcka felaktigheter.
Sveriges a-kassor har utvecklat ett nytt ärendehanteringssystem som är byggt för att det ska vara en enhetlig hantering som motverkar felaktig ersättning och att det ska vara ”lätt att göra rätt”. För att Sveriges a-kassor hela tiden ska ha löpande kännedom om eventuella utmaningar, och om hur it-tjänster och liknande fungerar, finns särskilda samverkansformer med representanter från arbetslöshetskassorna, där Sveriges a-kassor får kontinuerlig feedback av erfarenheter och förslag på förbättringar. Arbetslöshetskassorna förvaltar sina hemsidor själva och kan därmed anpassa informationen utifrån vilket verksamhetsområde som medlemmarna tillhör. Det leder till en ökad träffsäkerhet i informationen.
Arbetslöshetskassorna har olika verksamhetsområden. Då arbetslöshetskassorna är väl förtrogna med de specifika förutsättningar som finns inom deras verksamhetsområden kan det även innebära att de har olika behov av information och åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar. Arbetslöshetskassorna kan även uppmärksamma behov av förändringar i informationen till enskilda och behov av kontrollinsatser vid interngranskningar.112
111 Skrivelse från Sveriges a-kassor den 17 februari 2022. 112 Skrivelse från Sveriges a-kassor den 17 februari 2022.
När och hur polisanmälan görs
På samtliga arbetslöshetskassor är det vanligtvis en handläggare som uppmärksammar ett eventuellt bidragsbrott. Därefter kan det variera hur utredningen går vidare rent praktiskt. Hos vissa arbetslöshetskassor fortsätter ersättningshandläggaren med åtminstone den inledande återkravsutredningen och på andra är det utpekade individer som utreder ärendet. På lite större arbetslöshetskassor finns det ibland särskilda sektioner eller avdelningar som genomför utredningen. I vissa fall kan det vara styrelsen som avgör om man ska gå vidare med att göra en polisanmälan medan det i andra fall är personal på arbetslöshetskassan.
Arbetslöshetskassorna gör en utredning för att kunna bedöma om det rör sig om ett misstänkt bidragsbrott men gör inte någon bedömning av bevisningen. Det innefattar en bedömning av de subjektiva omständigheterna och om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott har varit mindre allvarlig och därför inte kan förväntas leda till straffansvar.
Då ett brottstillfälle vanligtvis består av en kassakortsvecka om maximalt 6 000 kronor brutto är det inte sällan som det enskilda brottstillfället är mindre allvarligt och därför inte polisanmäls. Sveriges a-kassor bedömer inte heller att fler polisanmälningar skulle leda till fler fällande domar, vilket de har fått stöd för vid de löpande kontakter som varit med Polismyndigheten under åren.
Det finns ett underlag framtaget som beskriver flödet för när sökanden fyller i sitt kassakort (tidrapport) i Mina sidor. Underlaget och en mall som förtydligar vad som utbetalas per vecka kanarbetslöshetskassorna bifoga sin anmälan. Sveriges a-kassor har ett handläggarstöd gällande polisanmälningar till stöd för arbetslöshetskassornas bedömning och upprättande av polisanmälan. Sveriges a-kassor har i detta stöd samlat synpunkter som de har fått del av från Polismyndigheten gällande bland annat anmälningarnas utformning.113
Under 2021 gjorde arbetslöshetskassorna sammanlagt 1 501 polisanmälningar.114
113 Skrivelse från Sveriges a-kassor den 17 februari 2022. 114 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, 2022, Felaktiga utbetalningar från arbetslös-
hetskassorna 2021 och 2022, rapport 2022:4.
Sveriges a-kassors upplevelse av arbetslöshetskassornas arbete
Såvitt Sveriges a-kassor kan bedöma håller arbetslöshetskassornas handläggning av misstänkta felaktiga utbetalningar generellt sett en hög kvalitet och i sådana ärenden ska utredningen bedrivas skyndsamt. Regelverket kring arbetslöshetsersättningen är emellertid ibland utmanande, såväl för enskilda som för arbetslöshetskassornas handläggare och det kan ibland vara svårt att få korrekta uppgifter från exempelvis arbetsgivare. Sekretessen hos Skatteverket kan ibland göra att det är svårt för arbetslöshetskassorna att få fram det underlag som behövs för att kunna styrka att ersättningen har utbetalats felaktigt.
Kvaliteten på arbetslöshetskassornas polisanmälningar är över lag god och de signaler Sveriges a-kassor får är att det är sällan som anmälningarna behöver kompletteras. Det förekommer dock att poliser kontaktar arbetslöshetskassan för att få en mer detaljerad förklaring av regelverket i arbetslöshetsförsäkringen.115
6.4.10. Polismyndigheten
Organisation, styrning och stöd
I Polismyndighetens strategiska verksamhetsplan för 2020–2024 anges att Polismyndigheten under 2021–2023 ska förstärka förmågan att utreda och förebygga bedrägeri- och bidragsbrott.116 Processägarskapet för bedrägerier och bidragsbrott fördes från och med den 1 april 2020 över till nationella operativa avdelningen (Noa), vilket medförde att nationellt bedrägericentrum flyttades över från polisregion Stockholm till Noa. Syftet med förändringen var att skapa ökade förutsättningar för ett enhetligt nationellt arbetssätt.
Polismyndigheten beslutade i mars 2021 om en strategi för utredningsverksamheten.117 I denna anges framgångsrik uppklaring som det övergripande målet för utredningsverksamheten. Med framgångsrik uppklaring avses att de brottsmisstankar som förväntas leda till lagföring och kan påverka påföljden ska utredas. För den brottsutredande verksamheten innebär det att de brott som anmäls ska bedömas kvalificerat och korrekt i syfte att utredningsresurserna ska kunna fokuseras på de brott som har förutsättningar att nå lagföring
115 Skrivelse från Sveriges a-kassor den 17 februari 2022. 116 Polismyndigheten, 2021, Polismyndighetens strategiska verksamhetsplan 2020–2024, PM 2019:41. 117 Polismyndigheten, 2021, Polismyndighetens strategi för utredningsverksamheten, PM 2021:10.
och som kan påverka påföljden. Övriga brottsmisstankar ska i normalfallet förundersökningsbegränsas eller läggas ner i brist på bevis. Ett större fokus på de brott som kan nå lagföring och påverka påföljden leder inledningsvis till en minskad redovisning av ärenden till åklagare. Detta eftersom ärenden som kan nå lagföring men inte påverkar påföljden i större omfattning förundersökningsbegränsas eller läggs ner i brist på bevis. Denna effektivisering av utredningsverksamheten gör att utredningsresurser kan överföras till prioriterade områden, som exempelvis utredning av grova brott.118
Polisregionerna har valt olika sätt att organisera sitt arbete på. Det kan antingen röra sig om ett centraliserat ansvar på en utredningssektion (de tre storstadsregionerna), eller att ansvaret för utredningarna hanteras lokalt (övriga regioner). Det innebär att regionerna sinsemellan kan ha olika interna rutiner och stöd för handläggning. Företrädare för Polismyndigheten gör bedömningen att det finns skillnader mellan regionerna i hur effektivt man har organiserat utredningsarbetet. Vissa regioner har hittat effektiva modeller för att utreda bidragsbrott, exempelvis polisregion Syd och polisregion Nord medan andra regioner har sämre resultat. Eftersom varje polisregion är relativt självständig och avgör själv hur man vill prioritera, är det svårt för gemensamma modeller att få genomslag. Det finns också geografiska skillnader som gör att det är svårt att tillämpa samma modell överallt. I polisregion Nord är det till exempel svårt att ha en sammanhållen regional hantering, eftersom det rör ett stort geografiskt område och förhör med misstänkta måste hållas av de lokala poliskontoren. I stället används där ett arbetssätt som går ut på att en regional avdelning i Sundsvall gör allt förberedande arbete i alla ärenden och att det sedan är den lokala polisen som håller i förhören. Det har visat sig vara väldigt effektivt.119
Polisanmälningar
Polismyndigheten bedömer att polisanmälningarna från de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna generellt sett är bra. Inom regeringsuppdraget (se avsnitt 4.2.14 och 6.3.1) tog man fram en gemensam blankett med bilaga för polisanmälan som används i stället
118Polismyndighetens årsredovisning 2021, s. 72 f. 119 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Polismyndigheten den 26 november och den 2 december 2021.
för att alla skickar in olika varianter. Regeringsuppdraget resulterade också i tydligare riktlinjer kring när och vad man ska anmäla. En genomsnittlig anmälan från exempelvis Försäkringskassan är mycket omfattande, cirka 60–70 sidor, och det är därför viktigt att anmälan har en tydlig struktur. Vad gäller kommunerna skiftar kvaliteten beroende på kommunens storlek och kultur av att utreda misstänkta bidragsbrott.
Enligt Polismyndigheten är det inte särskilt ofta som man behöver begära in komplettering från den beslutande myndigheten eller aktören. I de få fall det är aktuellt är det ofta sammanställningar av utbetalda belopp.
Generellt upplever Polismyndigheten att de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna anmäler rätt typ av ärenden. Polismyndigheten menar dock att många kommuner anmäler sådant som inte är brottsligt. Efter utbildningsinsatser regionalt i polisregion Syd har man dock kunnat se en förbättring. Att de beslutande myndigheterna har olika storlek på sina kontrollverksamheter tycks påverka hur många anmälningar som görs. Många kommuner har ingen sådan verksamhet överhuvudtaget och då görs inte heller många anmälningar.
Återkoppling från polis eller åklagare till beslutande myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa ska ske automatiskt när beslut fattats om ett brott. I vissa fall tas också en muntlig kontakt, särskilt vad gäller viktiga ärenden. Det har hänt att det inte skett någon återkoppling. I polisregion Syd används grindvakter. En förundersökningsledare tar där emot alla anmälningar och återkopplar sedan till den som har gjort anmälan.
Polismyndigheten upplever att det på Åklagarmyndigheten saknas kunskap om företagsekonomi och ekobrott, kompetenser som kan behövas för att hantera misstänkta bidragsbrott.120
Polismyndighetens upplevelse av sitt arbete
Polismyndighetens utredningsresurser prioriteras i hög grad till områden som exempelvis grova brott. Det gör att utredningar av enklare bidragsbrott, liksom andra brott med låga straffvärden, ofta är lågt prioriterad inom myndigheten. Polismyndigheten saknar ofta tid och
120 Muntlig uppgift från företrädare för Polismyndigheten den 26 november och den 2 december 2021.
resurser att utreda bidragsbrott på ett bra sätt. Resurserna vid bedrägerisektionerna är inte fredade och används i många fall till att utreda andra brottstyper. Det tar i genomsnitt knappt ett år att utreda ett bidragsbrott, medan medelgenomströmningstiden för grova bidragsbrott är cirka 1,5 år. Spaningsresurser är en trång sektor, vilket medför att vissa regioner endast kan göra en omfattande utredning (exempelvis avseende assistentersättning) i taget. Regionerna arbetar också mycket olika och det är olika högt tryck vid de olika bedrägerisektionerna.
Det blir allt vanligare att företag används i brottsupplägg vid de grövre bidragsbrotten och där finns ofta även skatte- och bokföringsbrott i bakgrunden. I dag saknar Polismyndigheten kompetens att utreda brott som innefattar ekonomisk brottslighet och där företag är involverade. Myndigheten saknar till exempel ekonomisk kompetens i form av ekorevisorer eller företagsekonomer som kan stödja utredningen i frågor som rör skatt, redovisning, uppsåt och att styrka bevisning. I de fall personal med sådan kompetens har anställts har den ofta kommit att arbeta med annan grov brottslighet i stället eftersom behovet ansetts vara större där.
Polismyndigheten anser att det finns andra brottsförebyggande åtgärder som skulle behöva vidtas. Den mest effektiva åtgärden bedömer man vara att det blir rätt från början när den enskilde gör en ansökan och innan ersättningen betalas ut. Andra åtgärder är att de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna behöver få mer information från varandra. Skatteverket och Migrationsverket med sin samlade information bör fungera som grindvakter.121
121 Muntlig uppgift från företrädare för Polismyndigheten den 26 november och den 2 december 2021.
Polismyndighetens hantering i siffror
122
Tabell 6.8 Polismyndighetens bidragsbrottshantering med åtgärder
2018 2019 2020
2021
Anmälda brott
123
25 394 33 202 34 111 22 200
Inkomna ärenden
4 674 5 868 7 129 7 445
Avslutade ärenden
1 864 3 246 7 621 8 050
Avslutade ärenden (ej FU)
124
52
82 197
293
Bearbetade ärenden
125
1 812 3 164 7 424 7 757
Ärenden redovisade till åklagare 846
898 1 779 1 705
Redovisningsandel
126
45,4 % 27,7 % 23,3 % 21,2 %
FU-andel
127
97,2 % 97,5 % 97,4 % 96,4 %
Utredningsandel
128
46,7 % 28,4 % 24,0 % 22,0 %
Källa: Polismyndigheten, egen bearbetning.
Polismyndigheten har konstaterat att 2018 står ut redovisningsmässigt avseende viss andelräkning och att man därför inte ska ha det året som basår vid jämförelser av sådana mått. Prioriteringar kring andra bedrägerier och allvarlig brottslighet kan ha påverkat att färre ärenden avslutades under det året. Många ärenden blev också liggande utan att bearbetas. Att utredningsandelen på pappret ser hög ut under 2018 beror på att få ärenden utreddes, men av dem som utreddes var det många som gick vidare till åklagare. Detta kan också vara en bidragande orsak till att lagföringsprocenten var hög under 2018, se avsnitt 5.5.3. Även för 2017 var lagföringsprocenten något högre än genomsnittet, men för detta år saknar Polismyndigheten uppgifter om utredningsandelen. Det kan påpekas att inflödet av ärenden ökat ganska mycket under perioden och att myndigheten stadigt ökat i antal avslutade ärenden och i antal redovisade till åklagare. Utifrån det perspektivet fungerar 2018 som basår.
122 Skrivelse från Polismyndigheten den 5 april 2022. 123 Antal anmälda brott är de som har gått vidare till åklagare där registrering av brott krävs. Det är alltså först hos Åklagarmyndigheten som det framgår antal brott i samband med att Polismyndigheten gör en slutlig registrering inför överlämning. Att antalet brott är lägre för 2021 kan därför bero på att en del inte registrerats ännu. 124 Antal avslutade ärenden utan inledd förundersökning genom antalet totalt avslutade ärenden. 125 Antal avslutade ärenden minus antalet avslutade ärenden som lagts ner utan förundersökning. 126 Antal redovisade ärenden till åklagare genom totalt antal avslutade ärenden. 127 Antal ärenden med förundersökning genom totalt antal avslutade ärenden. 128 Andelen ärenden redovisade till åklagare av bearbetade ärenden.
Under 2018–2020 hade som närmare beskrivits i avsnitt 4.2.12 och 6.3.1 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag av regeringen att förbättra hanteringen av bidragsbrott. Som siffrorna visar inkom under denna period fler ärenden och dessa avslutades också snabbare av Polismyndigheten. Hanteringen av ärenden har som följd av detta kommit i balans. Under 2021 minskade antalet anmälda bidragsbrott.129
Tabell 6.9 Medelgenomströmningstid bidragsbrott
Polismyndighetens genomströmningstid i dagar
2018
2019
2020
2021
Avslutade ärenden
365
409
393
321
Bearbetade ärenden
369
420
403
333
Redovisade ärenden
354
403
358
361
Källa: Polismyndighetens statistik, egen bearbetning.
Genomströmningstiden för bidragsbrott har ökat något för alla brottstyper, vilket troligen hänger ihop med det generellt ökade inflödet av ärenden. Genomströmningen för ringa och vårdslösa bidragsbrott har blivit kortare, medan genomströmningstiden för de grova bidragsbrotten har ökat till cirka 1,5 år under 2021. Den troliga anledningen till detta är enligt Polismyndigheten att normala, ringa och vårdslösa bidragsbrott har prioriterats. Grova bidragsbrott tar generellt längre tid att utreda och det finns ett större antal öppna ärenden i jämförelse med hela stocken av öppna bidragsbrottsärenden. Det kan bidra till att genomströmningstiden ökar över tid om de grova bidragsbrotten inte prioriteras.130 För ytterligare beskrivning av Polismyndighetens hantering i siffror, se avsnitt 5.5.3.
6.4.11. Åklagarmyndigheten
Organisation, styrning och stöd
Bidragsbrott hanteras av åklagare på samtliga lokala åklagarkammare. På de flesta kammare finns åklagare som är specialiserade på bidragsbrott. De senaste åren har ett arbete pågått för att göra han-
129 Skrivelse från Polismyndigheten den 7 april 2022. 130 Skrivelse från Polismyndigheten den 10 maj 2022.
teringen av bidragsbrott mer effektiv. Inom exempelvis Åklagarområde Stockholm finns sedan 2019 en strategi om att bedrägeri- och bidragsbrott ska hanteras av ett fåtal åklagare. Man har gjort en utvärdering och beslutat att fortsätta med detta system. Myndigheten har anställt flera beredningsjurister som hjälper till med handläggningen av misstänkta bidragsbrott och som tar fram förslag till stämningsansökningar. Dessutom har man anställt ekorevisorer. Åklagarmyndigheten bedömer att enda möjligheten till att bli mer effektiv är att anställa fler åklagare.
Utvecklingscentrum, kontoret i Stockholm, har bidragsbrott som ansvarsområde och fångar upp rättsliga frågor och behovet av ett utvecklat metodstöd eller rättslig vägledning. Åklagarmyndigheten har tagit fram en rättslig vägledning131 om bidragsbrott som innehåller en genomgång av bidragsbrottslagen och rekommendationer kring beloppsgränser och brottsrubricering (se avsnitt 3.7).132
Polisanmälningar
Generellt upplever Åklagarmyndigheten att polisanmälningarna från de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna är bra och att rätt ärenden anmäls. Överlag bedöms att de ärenden som Åklagarmyndigheten får ta del av är bra utredda. De senaste åren har arbete med att ta fram mallar för polisanmälan bedrivits tillsammans med de beslutande myndigheterna inom den samverkan som har verkat både nationellt och regionalt. Arbetslöshetskassorna har också standardiserade system och hjälps åt att ta fram bland annat mallar i sin samverkansorganisation. Vad gäller kommunerna är det lite svårare, då dessa inte har någon motsvarande samverkansorganisation som Åklagarmyndigheten kan samverka med.
Återkoppling till de beslutande myndigheterna, kommunerna eller arbetslöshetskassorna sker bland annat i samband med samverkan där erfarenheter och synpunkter utbyts. Åklagarmyndigheten återkopplar vidare till Polismyndigheten som får reda på alla beslut, men det är inte alltid som det lämnas tydliga förklaringar till varför ett
131 Åklagarmyndigheten, 2021, Bidragsbrott, Inklusive assistansbedrägerier, Rättslig vägledning 2021:8. 132 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Åklagarmyndigheten den 19 november 2021.
visst beslut har fattats. Åklagarmyndigheten använder sig av standardformuleringar vid återkoppling.133
Förundersökning och åtal
När det gäller ärenden om bidragsbrott leds förundersökningen antingen av en förundersökningsledare hos Polismyndigheten eller av en åklagare vid Åklagarmyndigheten, läs mer i avsnitt 3.6.1 om ansvarsfördelningen. Om det saknas uppgifter i en förundersökning lämnar åklagaren tillbaka den till Polismyndigheten för komplettering. Den vanligaste anledningen till behovet av komplettering är att en enskild har lämnat en invändning i ett förhör som behöver hanteras. Detta är inget som de beslutande myndigheterna kan eller får utreda utan det är enbart Polismyndigheten.
Åklagarmyndigheten har en riktlinje om att åtal ska väckas inom 30 dagar från det att myndigheten får in en förundersökning från Polismyndigheten, vilket oftast klaras vid hanteringen av bidragsbrott. Många utredningar som de beslutande myndigheterna bifogar polisanmälan är nästan helt fullständiga, det krävs då bara att polis håller ett kompletterande förhör med den enskilde. Det är lite mer problematiskt med de anmälningar som kommer från kommunerna där det till exempel kan vara svårt att utreda om någon är sambo med den som har gjort en ansökan om bistånd eller inte.
Den absolut vanligaste anledningen till att en förundersökning läggs ner i ärenden om bidragsbrott är att det inte går att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet.
Åklagarmyndighetens upplevelse av sitt arbete
Åklagarmyndigheten framhåller att felaktiga utbetalningar måste strypas så tidigt som möjligt och att det måste finnas bra kontroll hos beslutande myndigheter, kommuner, och arbetslöshetskassor. Det är inte möjligt att komma åt problematiken med brottsutredningar. I stället krävs ett förebyggande arbete och det måste bli svårare att lura till sig pengar. Det bör heller inte vara möjligt att lämna olika uppgifter till olika myndigheter.
133 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Åklagarmyndigheten den 19 november 2021.
Hos Polismyndigheten finns i dag en stor mängd ärenden i balans och det tar lång tid att få vissa av dem utredda. Ibland preskriberas brotten under tiden. Om Åklagarmyndigheten skickar tillbaka en förundersökning till Polismyndigheten för komplettering kan ärendet bli liggande under lång tid. I dessa situationer har åklagaren ingen kontroll över ärendet. Det är olika hur polisens arbete fungerar i de fall en åklagare är förundersökningsledare. I de fall det finns en utsedd handläggare hos Polismyndigheten fungerar det oftast bra. Men i vissa fall krävs det många påminnelser för att åklagarens direktiv ska genomföras. Större brottsutredningar kräver mer resurser hos Polismyndigheten och sådana utredningar kan då bli liggande mycket länge. I exempelvis Stockholm saknas det därför möjlighet att bedriva flera större utredningar parallellt.
Åklagarmyndigheten menar att man skulle behöva freda resurser hos Polismyndigheten som enbart ska syssla med den här typen av utredningar för att de inte ska sättas på andra mer prioriterade utredningar. Det upplevs även finnas en stor personalomsättning hos Polismyndigheten vad gäller bedrägeribrott, vilket gör det svårt då brotten oftast kräver erfarenhet av flera olika stöd- och bidragssystem.134
Åklagarmyndighetens hantering i siffror 135
Tabell 6.10 Hanterade brottsmisstankar i antal
Period Inkomna brottsmisstankar Beslutade brottsmisstankar
2018
13 645
12 614
2019
16 377
16 893
2020
28 543
30 132
2021
24 321
24 968
Källa: Åklagarmyndigheten, egen bearbetning.
För närmare beskrivning av Åklagarmyndighetens hantering i siffror, se avsnitt 5.5.
134 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Åklagarmyndigheten den 19 november 2021. 135 www.aklagare.se/om-brottsligheten/olika-brottstyper/Bidragsbrott/. Hämtat 2022-04-08. Personal vid Åklagarmyndighetens statistikavdelning har på uppdrag av utredningen sökt på antalet inkomna brottsmisstankar avseende bidragsbrott för åren 2015–2021. Uppgifterna avser totalt för hela Åklagarmyndigheten och presenteras här efter egen bearbetning.
6.4.12. Sammanfattning
Ovanstående beskrivning visar att de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna i olika stor utsträckning arbetar aktivt med förebyggande arbete, automatiserade kontroller och med att utöka och effektivisera arbetet med kontrollutredningar och polisanmälan. Hos alla de beslutande myndigheterna har frågan om att åstadkomma korrekta och enhetliga beslut i handläggningen fått en högre prioritet de senaste åren. Detta beskrivs av myndigheterna och det visar sig även genom att fler felaktiga utbetalningar har upptäckts och att antalet kontrollärenden och polisanmälningar har ökat. Det går att se ett tydligt samband mellan de kontrollåtgärder som de beslutande aktörerna vidtar och upptäckta felaktiga utbetalningar. Det finns dock stora skillnader i hur långt myndigheterna har kommit i sitt arbete med att förebygga och motverka bidragsbrott. Utifrån bilden som Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ger har många kommuner behov av att fortsätta utveckla sitt arbete.
Det framgår även att flera av de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna bedriver ett arbete med att i handläggningen förebygga och upptäcka bidragsbrott genom att ha ett sådant fokus vid utvecklingen av bland annat processer, kontroller och it-tjänster.
De beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna har organiserat verksamheten på olika sätt. Vissa har valt att ha en särskild kontrollutredningsverksamhet eller FUT-handläggare, skild från övrig förmåns- och återkravsverksamhet. Andra har samlat hela kedjan av åtgärder hos en och samma utredare/handläggare. Flera aktörer tycks även knyta upptäckta felaktiga utbetalningar till återkrav både i form av arbetssätt och utifrån hur felaktiga utbetalningar redovisas i årsredovisningen (se närmare nedan). Oavsett hur aktörerna väljer att organisera sin verksamhet upplever de flesta att det finns en svårighet i att få till ett övergripande arbete där erfarenheter från olika delar av verksamheten samverkar som en helhet. Det gäller framför allt helhetsperspektivet där alla delar av verksamheten arbetar tillsammans för att förebygga, upptäcka och åtgärda felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda.
Samtliga aktörer är eniga om att det inte är möjligt att polisanmäla eller lagföra bort bidragsbrott. I stället framhålls behovet av att det blir rätt från början.
Trots att situationen ser bättre ut när det gäller hanteringen av upptäckta felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda visar genomgången att det fortfarande är en stor skillnad mellan hur många sådana felaktiga utbetalningar som upptäcks varje år och hur många som leder till någon form av åtgärd under samma år. Beskrivningen visar också att det finns svårigheter i att jämföra de beslutande myndigheternas redovisade uppgifter i årsredovisningarna om upptäckta felaktiga utbetalningar, återkrav och polisanmälningar. Att siffrorna svårligen kan jämföras mellan myndigheterna analyserar vi närmare i avsnitt 7.2.2 men sammanfattningsvis framgår att det fortfarande upptäcks många felaktiga utbetalningar hos alla de beslutande myndigheterna. Det är vidare genomgående mycket få konstaterade felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda som leder till en kontrollutredning eller polisanmälan. Det visar därmed att felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda i många fall inte leder till någon åtgärd alls, förutom en eventuell indragning av en förmån eller ett stöd eller ett eventuellt återkrav, från samhällets sida.
6.5. Regeringens styrning av myndigheternas hantering av misstänkta bidragsbrott
I följande avsnitt kartlägger vi regeringens styrning av berörda myndigheters arbete med felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott. Vi har kartlagt perioden från det att bidragsbrottslagen infördes 2007 fram till 2022. Utifrån kartläggningen vill vi kunna besvara om den styrning som regeringen bedriver är effektiv och ändamålsenlig eller om det finns behov av att stärka styrningen eller vidta andra åtgärder.
Det har tidigare genomförts studier för att kartlägga regeringens styrning av de myndigheter som har i uppgift att hantera felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott. Flera av dessa granskningar omfattar hela det område som avses med felaktiga utbetalningar. Vi har avgränsat kartläggningen till processen från det att den beslutande myndigheten får en impuls om att en utbetalning kan vara felaktig till dess att ett brott utreds och lagförs (se avsnitt 2.3). I vissa fall redogör vi för andra åtgärder som regeringen och myndigheterna har vidtagit i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Vi gör detta för att
kunna jämföra med de åtgärder som har vidtagits avseende processen att upptäcka, utreda och lagföra bidragsbrott.
Vid tidigare kartläggningar har man avgränsat studierna till att omfatta de beslutande myndigheterna och styrningen av dessa. Styrningen av de brottsutredande myndigheterna och tillsynsmyndigheterna har inte genomlysts i lika hög grad. I vår kartläggning har vi valt att bredda perspektivet så att den omfattar även dessa aktörer. Vi har undersökt regeringens direkta styrning av beslutande och brottsutredande myndigheter och av tillsynsmyndigheter och den indirekta styrningen av kommuner och arbetslöshetskassor. Studien omfattar även ESV som vid ett par tillfällen under den undersökta perioden har haft i uppdrag att samordna och leda myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar.
Vi inleder avsnittet med en kort genomgång av de instrument som regeringen har till sitt förfogande för att styra myndigheternas verksamhet. Styrinstrument kommer senare vara utgångspunkt för kartläggningen. I kartläggningen har vi uteslutit myndighetsdialoger och informella kontakter mellan företrädare för regeringen och myndigheterna. Dessa kontakter, som inte dokumenteras, syftar till att utbyta information eller förtydliga uppdrag eller andra styrsignaler som redan är givna på annat sätt. Därefter följer en beskrivning av hur regeringens styrning av arbetet med att hantera bidragsbrott har utvecklats och hur den ser ut i dag.
6.5.1. Regelverk och styrinstrument
Myndigheterna lyder under regeringen
Regeringens styrning och uppföljning av förvaltningsmyndigheterna regleras främst genom regeringsformen. Med förvaltningsmyndighet avses såväl statliga som kommunala myndigheter med undantag för regeringen och domstolarna. Enligt regeringsformen är det riksdagens uppgift att stifta lag, besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel ska användas. Regeringen styr i sin tur riket och är ansvarig inför riksdagen för genomförandet av politiken. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. Regeringen ska bland annat lämna en redovisning till riksdagen av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har fastställt.
Under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna. Regeringen har långtgående befogenheter att bestämma över förvaltningsmyndigheterna så länge detta sker inom ramen för regeringsformen och riksdagens beslut. Myndigheterna är organisatoriskt fristående med begränsad självständighet. Regeringen får inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller i ärenden som rör tillämpning av lag. Det är regeringens uppgift att ange mål för den statliga verksamheten och att följa upp myndigheternas verksamhet.
Förvaltningsmyndigheterna ska genomföra de beslut som riksdag och regering fattar. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt.
Myndighetsutövning definieras som utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande.136 I regel har regeringen delegerat till varje enskild myndighet att fatta beslut om organisatoriska frågor, som till exempel anställningar, löner, arbetsordning och lokaler. Regeringen kan dock ta tillbaka bemyndigandet generellt eller i ett enskilt fall.
Regeringen har flera instrument för att styra och följa upp verksamheten
De befogenheter som riksdag och regering förfogar över för att styra och följa upp myndigheternas verksamhet brukar benämnas normgivningsmakten, finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten.
Normgivningsmakten innebär att riksdagen stiftar lagar och att regeringen i sin tur kan utfärda förordningar. Myndigheterna får med stöd i lag utfärda egna föreskrifter. Med finansmakt menas att riksdagen kan bestämma om hur statens medel ska användas och att regeringen därefter fördelar statens medel mellan olika utgiftsområden. Utnämningsmakten är ett styrinstrument som används genom att regeringen utser myndighetschefer och ledamöter i myndigheternas styrelser. Slutligen inbegrips i kontrollmakten riksdagens befogenheter att granska och kontrollera regeringen och förvaltningsmyndigheterna
136Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., prop. 1973:90, s. 397.
samt den kontroll som Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen utövar.
Det finns en rad instrument som regeringen använder för att styra och följa upp förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Några av instrumenten regleras bland annat i myndighetsförordningen, förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Utöver de styrinstrument som nämns nedan kan regeringen genom utnämningsmakten besluta om vem som ska leda myndigheten. Detta instrument har vi emellertid valt att undanta från kartläggningen då det är svårt att bedöma hur utnämningsmakten påverkar arbetet med att utveckla hanteringen av misstänkta bidragsbrott.
Mål och inriktning
Den budgetproposition som varje år läggs fram för riksdagen är grunden för regeringens styrning av myndigheterna. I propositionen ger regeringen förslag på hur statliga medel ska fördelas mellan olika sektorer och anger riktlinjer för hur medlen ska användas.
För varje utgiftsområde i statsbudgeten finns det mål som riksdagen har beslutat. Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av riksdagen beslutade målen. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena.137 För att bedöma utgiftsområdets resultat, måluppfyllelse och utveckling redovisas olika resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder i budgetpropositionen. Indikatorerna och bedömningsgrunderna ska ha en kontinuitet över tid och vara centrala för resultatredovisningen. Vid utskottens behandling av budgetpropositionen kan riksdagen lämna synpunkter på redovisningen av resultaten och ge synpunkter på hur resultaten kan förbättras.
Instruktion
Regeringen har ytterligare ett styrinstrument i myndighetens instruktion. I instruktionen fastställer regeringen myndighetens uppgifter, ledningsform och andra förhållanden som är specifika för myn-
13710 kap. 3 § budgetlagen (2011:23).
digheten. Instruktionen anger ramarna för den långsiktiga styrningen av myndigheten. Myndighetens uppgifter kan även regleras i andra författningar.
Regleringsbrev
Utifrån budgetpropositionen beslutar regeringen om myndigheternas regleringsbrev. Regleringsbrev utfärdas för alla myndigheter och gäller för ett år. I regleringsbrevet anges myndighetens anslag och andra finansiella befogenheter samt villkor för användningen av dessa under det aktuella budgetåret. Regleringsbrevet innehåller i allmänhet också mål, återrapporteringskrav och särskilda uppdrag till myndigheten.
Regeringen kan ange mål för att tydliggöra myndighetens prioriteringar för det kommande året. Återrapporteringskrav kan innebära att regeringen vill att myndigheten ska prioritera ett visst område under en viss tid.
Även om myndigheterna i stora delar själva beslutar om hur verksamheten ska organiseras, kan regeringen i vissa fall bedöma att det finns behov av att i regleringsbrevet precisera krav på olika funktioner, återrapportering eller uppdrag som är knutna till organisations- och strukturförändringar vid myndigheten. Regeringen kan också ställa särskilda krav på myndighetens effektiviseringsarbete genom återrapporteringskrav eller uppdrag till myndigheten.
I regleringsbrevet anges de regeringsuppdrag som myndigheten ska genomföra under budgetåret. Ett uppdrag är en prioritering som regeringen gör avseende myndighetens verksamhet. Regeringen kan därutöver när som helst besluta om ytterligare uppdrag till myndigheten eller om ändring av regleringsbrevet.
Årsredovisning
Myndigheterna ska varje år lämna en redovisning om verksamheten till regeringen. Redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av resultatet och dess utveckling. Årsredovisningen är ett viktigt underlag för resultatredovisningen som lämnas i den årliga budgetpropositionen.
Myndighetsdialog och informella kontakter
Årsredovisningen är också ett av de underlag som används i samband med den myndighetsdialog som hålls mellan företrädare för regeringen och myndighetsledningen varje år. Myndighetsdialogen är ett verktyg för regeringen att följa upp och bedöma myndighetens verksamhet och resultat. Utöver myndighetsdialogen förekommer löpande informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheten. Dessa kontakter används för att utbyta information och kunskap och vid behov förtydliga uppdrag eller andra styrsignaler.
Kontroll
Styrning genom kontroll sker på flera sätt. Regeringen kontrollerar de statliga myndigheterna genom uppföljning och revision samt genom tillsyn. En från regeringen fristående kontroll av myndigheterna sker genom Riksrevisionens årliga revision och effektivitetsrevision.
Styrning av arbetslöshetskassor och kommuner
Kommuner och regioner har en grundlagsfäst självstyrelse som regleras i regeringsformen. Syftet med den statliga styrningen av kommuner och regioner är att den nationella politikens mål ska få genomslag i den kommunala sektorn. Styrningen är inriktad på att skapa likvärdighet mellan kommuner och regioner inom de områden som de har ansvar för och att säkerställa en rättssäker verksamhet i kommuner och regioner.138 Staten har olika styrinstrument till sitt förfogande. Dessa är
- regelstyrning via lagar, förordningar och föreskrifter,
- ekonomisk styrning och att med ekonomiska incitament få kommuner och regioner att agera på ett visst sätt,
- kontrollstyrning i form av uppföljning eller tillsyn över hur kommunerna och regionerna efterlever den styrning som staten ger med andra styrmedel,
138 Statskontoret, 2016, Statens styrning av kommunerna, 2016:24, s. 28.
- kunskapsstyrning som kan bestå i riktlinjer, vägledningar, handböcker och utbildningar,
- mål och inriktningsdokument som visar på politisk viljeinriktning och prioriteringar,
- organisationsstyrning som kan yttra sig genom att staten organiserar en verksamhet på ett visst sätt, och slutligen
- informell styrning då företrädare för staten för dialog med kommuner och regioner om att agera i en viss riktning.139
Regeringen kan tillämpa en indirekt styrning av kommunsektorn genom statliga myndigheters instruktion och regleringsbrev.
Arbetslöshetskassorna är självständiga föreningar och omfattas därför inte heller av de styrinstrument som används för styrning och uppföljning av de statliga myndigheterna. Arbetslöshetskassornas verksamhet regleras, förutom i kassornas egna stadgar, i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor och i förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) är arbetslöshetskassornas tillsynsmyndighet och har viss föreskriftsrätt i förhållande till den aktuella lagstiftningen. En indirekt styrning av arbetslöshetskassorna kan ske genom de mål och återrapporteringskrav i regleringsbreven som regeringen ger i uppdrag till inspektionen. Dessa kan i sin tur leda till effekter för arbetslöshetskassorna.
Regeringen tillämpar en tillitsbaserad styrning
Sedan flera år tillbaka har regeringen och Regeringskansliet bedrivit ett kontinuerligt arbete för att utveckla styrningen av myndigheternas verksamhet. Förändringsarbetet initierades efter att det framkommit att regeringens styrning varit allt för detaljerad och därmed både skapat onödig administration och hämmat myndigheternas innovationstakt. Styrutredningens förslag till åtgärder har varit styrande för utvecklingsarbetet.140 Enligt Styrutredningen finns det stora skillnader mellan myndigheterna. Regeringens styrning kan därför inte vara uniform utan bör vara anpassad för att kunna beakta olikheter mellan myndigheters verksamhet. Statskontoret har haft flera upp-
139 Statskontoret, 2016, Statens styrning av kommunerna, 2016:24, s. 28. 140Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75.
drag i syfte att utveckla styrningen av myndigheterna och konstaterade i en rapport att en effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. Detaljstyrningen behöver minska för att ge större utrymme för en mer strategisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende mellan regeringen och myndigheterna.141
Enligt Tillitsdelegationen, som var aktiv mellan 2016 och 2020, kännetecknas tillitsbaserad styrning och ledning av sju olika principer. Styrning och ledning ska utgå från
- tillit och sträva efter att lita på dem du samarbetar med,
- medborgarens upplevelse och kunskap ska sättas i fokus,
- att alla i styrkedjan aktivt och gemensamt ska ta ansvar för helheten och samverka över gränser,
- ett delegerat handlingsutrymme och medbestämmande ska vara välkommet,
- att det ska finnas ett verksamhetsnära och kvalificerat stöd i kärnverksamheten,
- att premiera kunskapsutveckling, lärande och praktik baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet, och
- att sträva efter öppenhet genom att dela information, välkomna oliktänkande och respektera kritik.142
I praktiken innebär det att styrningen ska ha fokus på att verksamheten säkerställer kvalitet i det som levereras till medborgare. Medarbetare får möjlighet att tänka nytt och fatta egna beslut som kan leda till förbättring. Den sammanhållna styrningen bör öka i organisationen genom ett större fokus på helhetsperspektiv. Tillitsbaserad styrning ska tillämpas mellan regeringen och myndigheterna, mellan myndigheterna och vid intern styrning av verksamheten vid en enskild myndighet.143
141 Statskontoret, 2016, Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen, 2016:26, s. 18 f. 142Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn, SOU 2018:47, s. 301 f. 143SOU 2018:47, s. 302.
Mål och riktlinjer för styrningen
Utöver den tillitsbaserade styrningen finns ett riksdagsbundet mål för den statliga förvaltningspolitiken. Målet för styrningen är att den statliga förvaltningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet, och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.144
Regeringen bedömer i budgetpropositionen för 2022 att styrningen av statsförvaltningen ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad. Det innebär bland annat att detaljstyrning och onödig administration bör undvikas och att myndigheternas kärnverksamhet ska värnas. Det innebär också att statsförvaltningens organisering ska vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv samt att myndigheternas roll-, uppgifts- och ansvarsfördelning ska vara tydlig. Styrning i frågor som bättre kan avgöras av myndighetens ledning ska undvikas. Styrningen ska utformas i linje med andra regeringsbeslut eller övergripande strategier beslutade av regeringen.145 Vi kommer att utgå från denna inriktning när vi senare tittar på hur styrningen av hanteringen av misstänkta bidragsbrott har bedrivits.
6.5.2. Åtgärder för att stärka styrningen och dess effekter
Under 1990-talet visade flera undersökningar att kontrollerna av socialförsäkringssystemet var eftersatta och att styrningen var bristfällig. Sedan dess har regeringen vidtagit flera åtgärder för att stärka styrningen. I utredningsbetänkanden och rapporter har det lämnats förslag och rekommendationer på hur styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar kan utvecklas. I följande avsnitt går vi igenom några av de förslag till åtgärder som har lämnats för att stärka styrningen av myndigheternas arbete för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott och vad de har lett till. Flera av de betänkanden och rapporter som nämns har beskrivits närmare i kapitel 4.
144Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 27. 145Budgetpropositionen för 2022, prop. 2021/22:1, utgiftsområde 2, avsnitt 4.5.1.
Regeringens styrning av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Regeringens styrning var till en början svag
ESV presenterade 2007 en studie av hur regeringen styrt myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Studien innehöll bland annat en genomgång av mål, uppdrag och återrapporteringskrav som riktats till myndigheterna. Genomgången visade att styrningen skiljde sig åt mellan de olika myndigheterna. Alla beslutande myndigheter hade mål i regleringsbreven som berörde kontroll, fusk och fel från välfärdssystemen, förutom Migrationsverket och Socialstyrelsen. De brottsutredande myndigheterna saknade styrning riktad mot bidragsbedrägerier. Trots att regeringens styrning inom området var svag, pågick det hos samtliga myndigheter ett utvecklingsarbete inom området. ESV menade att regeringens styrning inte behöver vara precis och tydlig för att ha förutsättningar att vara lyckad.146
I samband med att FUT-delegationen (se avsnitt 4.2.1) ett par år senare avrapporterade sitt arbete, kunde delegationen konstatera att regeringens styrning hade utvecklats väsentligt under den tid som delegationen hade verkat. Regeringen hade i regleringsbreven för 2007 och 2008 eftersträvat en större enhetlighet i styrningen. Styrningen av de olika myndigheterna var bättre samordnad och i regleringsbreven fanns en rad uppdrag avseende riskanalys, omfattningsbedömningar, samverkan och bidragsbrott. I regleringsbreven för 2008 hade regeringen gett Försäkringskassan, CSN, Arbetsförmedlingen, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att redovisa de insatser som myndigheterna hade vidtagit med anledning av bidragsbrottslagen.147
Trots att det skett en utveckling inom området bedömde FUTdelegationen att regeringens styrning av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar behövde bli tydligare. Delegationen föreslog att regeringen skulle följa utvecklingen med hjälp av indikatorer och att utbetalande myndigheter och tillsynsmyndigheter skulle bidra med underlag i form av enhetlig statistik, sambear-
146 Ekonomistyrningsverket, 2007, Kloka avvägningar? Hur kontroll av utbetalningar från trygg-
hetssystemen styrs, 2007:19.
147Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2008:74, s. 66.
betningar och omfattningsstudier. I detta ingick bland annat statistik för att kunna följa utvecklingen av de misstänkta bidragsbrotten. Enligt delegationen skulle alla myndigheter genomföra riskanalyser, omfattningsstudier och värdera risker för felaktiga utbetalningar. ESV skulle leda och hålla samman en sådan analys. Delegationen menade också att regeringen borde bli tydligare och formulera ett mål om att myndigheterna skulle säkerställa att endast den som är berättigad till en ersättning också får den.148 Delegationen föreslog dessutom att en tidsbegränsad beredning mot felaktiga utbetalningar skulle inrättas i Regeringskansliet.149
Styrningen inriktades på kontroll och risker, men fick få effekter
I mars 2009 gav regeringen elva myndigheter i uppdrag att delta i ett treårigt samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.150 ESV fick i uppdrag att leda och fördela arbetet. Arbetet var främst inriktat på att ta fram omfattningsstudier, öka kunskapen om risker och följa upp myndigheternas arbete med att minska de felaktiga utbetalningarna (se avsnitt 4.2.2).
Av de totalt åtta delprojekten som pågick inom samverkansuppdraget hade inget av dem ett direkt uttryckt syfte att förbättra hanteringen av bidragsbrott. I de årliga rapporterna till regeringen redogjorde myndigheterna för antalet utredningsimpulser, polisanmälningar och lagföringar. Myndigheterna följde dessutom upp och utvärderade genomförandet av lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
I en fristående analys av samverkansuppdraget betonade ESV att det var viktigt att det fanns ett helhetsperspektiv över alla olika insatser och åtgärder som pågick för att stävja felaktiga utbetalningar.151Statskontoret genomförde en granskning av samverkansuppdragets resultat och måluppfyllelse. Myndigheten drog slutsatsen att uppdraget snarare resulterat i problembeskrivningar än i konkreta förslag om hur felaktiga utbetalningar kan motverkas. Arbetet mot felaktiga utbetalningar borde enligt Statskontoret kopplas tydligare till
148SOU 2008:74, s. 66 ff. 149SOU 2008:74, s. 210. 150 Regeringsbeslut, 2009-03-05, Samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovis-
ning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Fi2009/2137.
151 Ekonomistyrningsverket, 2012, Ekonomistyrningsverkets fristående analys inom ramen för
Samverkansuppdraget, 2012:19, s. 7.
arbetet med intern styrning och kontroll hos myndigheterna och styras via respektive myndighets instruktion och regleringsbrev. Statskontoret bedömde vidare att ett departement borde ansvara för att samordna de uppgifter som gavs till myndigheterna. Försäkringskassan borde få i uppdrag att sammanställa och rapportera arbetet mot felaktiga utbetalningar till regeringen. Enligt Statskontoret behövde regeringen säkerställa att berörda departement följde upp den gemensamma återrapporteringen med respektive myndighet i myndighetsdialogen.152
Förutsättningar för en samlad styrning saknades
KUT-delegationen (se avsnitt 4.2.12) granskade under 2018 riksdagens och regeringens styrning av de fem beslutande myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Granskningen innefattade en genomlysning av två styrprocesser. Den första processen är den redovisning och återkoppling av mål och resultat som sker mellan riksdag och regering i samband med den årliga budgetpropositionen. Den andra processen är regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar. Studien bestod av en kartläggning av de styrinstrument som regeringen förfogar över vid styrningen av myndigheternas verksamhet. Delegationen jämförde styrningsprocessen med motsvarande process för arbetet med att motverka skattefusk, skattebrott och skatteundandragande.
KUT-delegationen menade att arbetet med felaktiga utbetalningar och bidragsbrott involverar många myndigheter, departement och riksdagsutskott. Det ställer i sin tur stora krav på samordning och tydlighet. KUT-delegationens kartläggning visade att det var svårt att få en helhetsbild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och att återrapporteringen i budgetpropositionen var svår att överblicka. Det saknades ett riksdagsbundet mål för korrekta utbetalningar. Det fanns inte heller ett tydligt övergripande ansvar för frå-
152 Statskontoret, 2012, Uppföljning av Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från väl-
färdssystemen, dnr 2009/60–5, s. 45 f.
gorna inom Regeringskansliet. På myndigheterna saknades en övergripande samordning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar.153
KUT-delegationen föreslog att regeringen skulle bedriva ett samlat, systematiskt och långsiktigt arbete i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Ett övergripande mål om att minska de felaktiga utbetalningarna borde fastställas. En samlad årlig redovisning i budgetpropositionen skulle underlätta uppföljning av resultat och måluppfyllelse. Delegationen föreslog att Finansdepartementet skulle få ett förtydligat samordningsansvar inom Regeringskansliet och ansåg att regeringens styrning och myndigheternas återrapportering behövde bli tydligare. Ytterligare en slutsats var att styrning och samverkan avseende kommuner och arbetslöshetskassor behövde stärkas för att motverka felaktiga utbetalningar.154
Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen delade samma bild som KUT-delegationen. Utredningen menade att styrningen och uppföljningen av det samlade arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar skett genom olika tillfälliga uppdrag till delegationer och myndigheter. Avsaknaden av en samlad uppföljning på området innebar att regeringen inte hade tillräckliga förutsättningar för en samlad styrning. Som en följd riskerade styrningen att bli otydlig och försvåra prioriteringar av åtgärder.155
En utredare fick under 2020 i uppdrag att analysera risken för att de stödåtgärder som beslutats av regering och riksdag med anledning av utbrottet av coronaviruset missbrukas i brottslig verksamhet. Utredaren skulle föreslå åtgärder för att förhindra missbruk av coronastöd (se avsnitt 4.2.15). I sin slutredovisning konstaterade utredaren att det behövs ett nära samarbete mellan beslutande och brottsutredande myndigheter redan vid framtagandet av nya ansökningsprocesser för att motverka brottsliga angrepp. Utredaren poängterade att arbetet i Regeringskansliet med åtgärder mot fusk med välfärdssystemen måste samordnas mellan departementen.156
153 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, 2019, Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning, Rapport 3,
s. 187 f. 154Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2019:59, s. 138 f. 155Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen, SOU 2020:35, s. 281 f.
156 Uppdrag om förhindrande av brott kopplade till de stödåtgärder med statsfinansiella och sam-
hällsekonomiska konsekvenser som vidtasmed anledning av det nya coronaviruset, Ds 2020:28,
s. 65 och 71.
Regeringens styrning av myndigheternas hantering av misstänkta bidragsbrott
Hanteringen bedömdes vara ineffektiv och styrningen onyanserad
Under 2011 granskade Riksrevisionen statens insatser efter att bidragsbrottslagen hade införts (se avsnitt 4.2.3 och 6.3.1). Riksrevisionens övergripande slutsats var att det fanns flera effektivitetsbrister såväl i myndigheternas arbete med bidragsbrott som i regeringens styrning av arbetet. De brister som Riksrevisionen identifierade avseende regeringens styrning var att myndigheterna hade fått olika förutsättningar att tillämpa bidragsbrottslagen och uppfylla kraven på kostnadseffektivitet. Antalet misstänkta bidragsbrott avvek från regeringens bedömning av brottslighetens omfattning. Riksrevisionen ansåg att regeringen inte varit tillräckligt nyanserad i sin styrning av de beslutande myndigheternas arbete med bidragsbrott, utan hade styrt samtliga beslutande myndigheter på ungefär samma sätt oavsett förutsättningar och vilka förmåner myndigheterna hanterade.157 Riksrevisionen bedömde att regeringen skulle kunna ge myndigheterna bättre förutsättningar för ett effektivt arbete med bidragsbrott. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen att stärka sin styrning genom att bland annat
- se över ambitionsnivån och nyansera sin styrning när det gäller de olika beslutande myndigheternas arbete med bidragsbrott,
- se över vilka förutsättningar myndigheterna har att tillämpa bidragsbrottslagen, och
- utgå från ärendets gång i hela kedjan och analysera vilka konsekvenser en resursförstärkning hos den beslutande myndigheten får för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.158
Till de beslutande myndigheterna lämnade Riksrevisionen rekommendationer om att öka handläggares kunskap om bidragsbrottslagen och dokumentera den information som ges till de personer som ansöker om förmåner. Myndigheterna skulle vidare säkerställa kvaliteten på polisanmälningar, undvika stora balanser av kontrollärenden och föra statistik över bidragsbrottsärenden i form av antalet polis-
157 Riksrevisionen, 2011, Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?, RiR 2011:20, s. 76. 158 RiR 2011:20, s. 80.
anmälningar och återkrav. De brottsutredande myndigheterna rekommenderades att förbättra återkopplingen till de beslutande myndigheterna. Polismyndigheten skulle säkerställa att brottsutredare hade tillräcklig kunskap för att utreda bidragsbrott och undvika stora ärendebalanser.159
Regeringen redovisade i en skrivelse till riksdagen sin bedömning av rekommendationerna som framgått av Riksrevisionens granskningsrapport. Regeringen bemötte iakttagelserna med att framhålla att bidragsbrottslagen endast utgjorde en del av ett större arbete för att trygga legitimiteten och den långsiktiga hållbarheten i välfärdssystemen. Regeringen avsåg att invänta resultatet av det samverkansuppdrag som pågick under ESV:s ledning och därefter ta ställning till eventuella insatser på området. Regeringen menade att arbetet med bidragsbrott är en del av myndigheternas ordinarie verksamhet och avsåg därför att följa frågan inom ramen för den uppföljning och styrning som sker av varje myndighet.160
Gemensamma prioriteringar, resurser och uppföljning saknades
Välfärdsbrottsutredningen (se avsnitt 4.2.10 och 6.3.1) konstaterade 2017 att utredningar av bidragsbrott berör många olika myndigheter, såväl beslutande som brottsutredande. De olika aktörerna har olika mål, styrsystem, myndighetskulturer och kompetenser. De brott som begås mot välfärdssystemen är i huvudsak spanings- och ingripandebrott, vilket innebär att antalet anmälningar styrs av anmälarens prioriteringar och verksamhetsinriktning. Enligt utredningen fanns en risk att olika prioriteringar och avsaknaden av en samlad styrning leder till att statens resurser inte används på ett effektivt sätt. Utredningen pekade på att om en beslutande aktör lägger ner stora resurser på att upptäcka misstänkta brott finns det en risk att dessa inte utreds eller lagförs på grund av den brottsutredande myndighetens prioriteringar eller arbetsbelastning. Det finns därför behov av en enhetlig styrning av resurser och prioriteringar i utredningskedjan.161
159 Riksrevisionen, 2011, Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?, RiR 2011:20, s. 80 f. 160 Regeringens skrivelse, Riksrevisionens rapport om effektiviteten i statens arbete med att mot-
verka bidragsbrott, Skr. 2011/12:30, s. 10.
161SOU 2017:37, s. 281 f.
För att minska ärendebalanserna, förkorta genomströmningstiderna och motverka att bidragsbrott preskriberas under handläggningen, föreslog en annan utredning, Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (se avsnitt 4.2.11 och 6.3.1), att regeringen skulle ställa upp tydliga och mätbara mål för genomströmningstiderna inom Polismyndighetens utredningsverksamhet. Som exempel angavs att 75 procent av bidragsbrottsärendena skulle vara utredda inom ett visst angivet antal månader.162
Uppdrag innebar att fler brott kunde utredas och lagföras
Efter att Välfärdsbrottsutredningen uppmärksammat bristerna i hanteringen av bidragsbrott, beslutade regeringen i maj 2018 att ge Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att tillsammans med de beslutande myndigheterna förbättra hanteringen av bidragsbrott (se avsnitt 4.2.14 och 6.3.1).163 När uppdraget slutredovisades konstaterade myndigheterna att den ökade samverkan hade lett till att fler bidragsbrott hade kunnat utredas och lagföras. Under uppdraget bedrevs en nära samverkan mellan polis, åklagare och beslutande myndigheter med regelbundna avstämningsmöten. Enligt myndigheterna var detta en framgångsfaktor för att utveckla utredningsarbetet.164
I sin slutredovisning föreslog myndigheterna flera åtgärder för att fortsatt utveckla och förbättra hanteringen av bidragsbrott. Myndigheterna bedömde att fortsatt metodutveckling och samverkan behövdes, men att man också borde pröva andra vägar än lagföring i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Ett sådant exempel var att införa ett administrativt sanktionssystem. Myndigheterna påpekade att stärkt lagföringsförmåga i rättskedjan måste kombineras med ökad förmåga hos de beslutande myndigheterna att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar.165
162SOU 2018:14, s. 324. 163 Regeringsbeslut 2018-05-24, Uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om för-
bättrad hantering av bidragsbrott, Ju2018/03037/KRIM.
164 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott,
Slutredovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 13 f.
165 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott,
Slutredovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 19 f.
Regeringens styrning av enskilda myndigheter
Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten fick i mars 2013 i uppdrag att kartlägga och analysera förutsättningar för Arbetsförmedlingens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar (se avsnitt 4.2.8).166 Utredningen lämnade flera förslag med avseende på regeringens styrning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen menade att Regeringskansliet borde göra bedömningar av vilka risker för felaktiga utbetalningar som kan uppstå och vilka åtgärder som behöver vidtas vid utformningen av nya arbetsmarknadspolitiska program. Enligt utredningen borde regeringen överväga att inkludera arbetsgivarstöden inom arbetsmarknadspolitiken i bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Utredningen föreslog att regeringen skulle ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att redovisa kostnaderna för och finansieringen av ett mer sammanhållet kontrollsystem. Regeringen borde även ge ett gemensamt uppdrag till Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket att ta fram gemensamma metoder för att regelbundet granska utbetalningar från välfärdssystemen till arbetsgivare, anordnare och externa leverantörer. 167
Riksrevisionen granskade under 2016 hur regeringen och Försäkringskassan hade arbetat med att motverka felaktiga utbetalningar under perioden 2012–2015. Slutsatsen var att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar hade varit nedprioriterat sedan samverkansuppdraget avslutades 2012. Riksrevisionen noterade att regeringen inte hade gett Försäkringskassan i uppdrag att genomföra någon övergripande studie av storleken på de felaktiga utbetalningarna sedan 2010. Riksrevisionen hade därför svårt att bedöma om Försäkringskassans insatser hade minskat de felaktiga utbetalningarna. Inte heller ISF hade granskat Försäkringskassans arbete med att minska de felaktiga utbetalningarna. Riksrevisionen konstaterade att regeringens styrning återspeglades av inriktningen i Försäkringskassans arbete, men att Försäkringskassan inte hade tagit egna initiativ på området. Riksrevisionen menade att det föreföll som att regeringen hade prioriterat andra områden som till exempel allmänhetens för-
166 Regeringsbeslut 2013-03-14, Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, dir. 2013.31. 167Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmark-
nadspolitiska verksamheten, SOU 2014:16, s. 209 f.
troende för Försäkringskassan. Otydliga styrsignaler bidrog till att det saknades uppgifter om den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar och att kostnadseffektiviteten inte kunde mätas.168
Regeringen bemötte iakttagelserna med att fastställa att det var viktigt att Försäkringskassans arbete med felaktiga utbetalningar prioriterades och bedrevs på ett effektivt sätt för att värna statens resurser och upprätthålla förtroendet och legitimiteten för socialförsäkringssystemen. Regeringen instämde i Riksrevisionens uppfattning att Försäkringskassans arbete med att motverka felaktiga utbetalningar kunde följas upp ytterligare. Däremot delade inte regeringen Riksrevisionens bedömning att arbetet med felaktiga utbetalningar skulle ha varit nedprioriterat under perioden 2012–2015. Av den anledningen avsåg regeringen inte att vidta särskilda åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser.169
6.5.3. Hur styrinstrumenten har använts
I det här avsnittet tittar vi närmare på hur regeringen under perioden 2010 till första kvartalet 2022 har använt de styrinstrument som finns till förfogande. Vi har då bland annat utgått från den senaste kartläggningen av regeringens styrning av de beslutande myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott som presenterades av KUT-delegationen i juni 2019.170 Vi har kompletterat med uppgifter om hur regeringens styrning bedrivits de senaste åren. Vi har dessutom utökat det undersökta området till att innefatta brottsutredande myndigheter och tillsynsmyndigheter.
Mål och inriktning har blivit tydligare
Tidigare utredningar har konstaterat att det i regeringens budgetproposition har saknats ett övergripande mål och en långsiktig strategisk inriktning för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. För de beslutande myndigheterna var det tidigare bara utgiftsom-
168 Riksrevisionen, 2016, Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans
kontrollverksamhet, RiR 2016:11.
169 Regeringens skrivelse, Riksrevisionens rapport om felaktiga utbetalningar inom socialför-
säkringen, Skr. 2016/17:51, s. 7.
170 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, 2019, Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning, Rapport 3.
råde 15 Studiestöd som hade riksdagsbundna mål om att utbetalningar som görs från systemet ska vara korrekta. KUT-delegationen föreslog att regeringen skulle bedriva ett samlat och systematiskt långsiktigt arbete i syfte att väsentligt minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Denna inriktning borde redovisas i budgetpropositionen och följas upp i en särskild skrivelse till riksdagen vart tredje år. Ett annat förslag var att regeringen skulle fastställa ett övergripande mål om att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ska minska. Det övergripande målet skulle följas upp varje år i budgetpropositionen på ett samlat sätt.171
Riksdagen beslutade i december 2020 ett övergripande mål för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, baserat på ett förslag från regeringen i budgetpropositionen för 2021. Målet är att utbetalningarna från välfärdssystemen ska vara korrekta, andelen felaktiga utbetalningar ska minska och fel motverkas.172 I samband med att riksdagen beslutade målet anförde regeringen att det är viktigt att utbetalningarna från välfärdssystemen är korrekta och att de endast görs till de mottagare som de är avsedda för. Det är angeläget ur ett statsfinansiellt perspektiv, för att upprätthålla förtroendet för välfärdssystemen och för välfärdssamhällets legitimitet. Målet syftar till att ge en helhetsbild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Dessutom ska målet bidra till en samlad styrning och uppföljning. Som en del av bedömningen av måluppfyllelsen kommer förekomsten och utvecklingen av felaktiga utbetalningar behöva uppskattas, analyseras och kontinuerligt följas upp.173 Sedan något år bedrivs ett arbete på bland annat Finansdepartementet i frågor som rör bidragsbrott och felaktiga utbetalningar.
Vid en genomgång av budgetpropositionen för 2022 kan vi konstatera att flera förändringar har skett i enlighet med delegationens förslag. I utgiftsområde 2 finns en samlad beskrivning av styrning och uppföljning av myndigheternas arbete mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.174 Redovisningen kompletterar och sammanfattar beskrivningen av de beslutande myndigheternas arbete som redovisas under de utgiftsområden som myndigheterna sorteras under. Regeringen avser att från och med budgetpropositionen för 2023
171SOU 2019:59, s. 141. 172Budgetpropositionen för 2021, prop. 2020/21:1 utgiftsområde 2, bet. 2020/21:FiU2, rskr. 2020/21:150. 173Budgetpropositionen för 2021, prop. 2020/21:1, utgiftsområde 2, avsnitt 2.3.3. 174Budgetpropositionen för 2022, prop. 2021/22:1, utgiftsområde 2, avsnitt 6.3.1.
presentera en samlad resultatredovisning som följer upp myndigheternas arbete och måluppfyllelse.
För att uppnå en samlad styrning och uppföljning av arbetet mot felaktiga utbetalningar har regeringen gett ESV i uppgift att stödja det arbete som ska bidra till att säkerställa att korrekta utbetalningar görs från välfärdssystemen. ESV ska varje år till regeringen redovisa en samlad lägesbeskrivning av det arbete som har bedrivits av berörda myndigheter och aktörer och föreslå vilka åtgärder som bör vidtas för att säkerställa korrekta utbetalningar. Vart tredje år ska ESV, efter samråd med berörda myndigheter, föreslå vilka enskilda ersättningar som ska omfattas av omfattningsstudier. Myndigheten ska ge en fördjupad lägesbeskrivning som innehåller en redogörelse för resultaten av genomförda omfattningsstudier och bedöma omfattningen av och analysera orsakerna till felaktiga utbetalningar. Slutligen ska ESV redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att säkerställa korrekta utbetalningar och vilka effekter de har haft.175 Redovisningarna kommer att ligga till grund för regeringens redovisning till riksdagen.
Ansvar tydliggörs i instruktioner, men inte för alla aktörer
Regeringen har infört krav i de beslutande myndigheternas instruktioner på att de ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. Uppgiften infördes i Försäkringskassans och Migrationsverkets instruktion år 2008. Arbetsförmedlingen och Pensionsmyndigheten fick uppgiften 2010 och för CSN infördes den slutligen 2018.176
Regeringen har successivt skärpt skrivningarna i de beslutande myndigheternas instruktioner. För Försäkringskassans del har skrivningarna gått från att stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar till att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.177 I dagsläget har Arbetsförmedlingen, CSN och Pensionsmyndigheten en likalydande uppgift.178 Migrationsverket ska en-
17510–13 §§ förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. 176SOU 2017:37, s. 375 f. 177 2 § 4 förordningen (2007:1235) med instruktion för Försäkringskassan jämfört med 2 § 3 förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. 1784 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, 4 § förordningen (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden, 2 § förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.
ligt sin instruktion vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.179
I Polismyndighetens och Åklagarmyndighetens instruktioner finns inte uppgifter som är direkt kopplade till hanteringen av bidragsbrott. I stället har myndigheterna generellt skrivna och likalydande uppgifter angående brottsutredning och lagföring. Enligt myndigheternas instruktion ska Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, och i förekommande fall Säkerhetspolisen, tillsammans utveckla verksamheten med att utreda och lagföra brott.180 Ekobrottsmyndigheten ska enligt sin instruktion tillsammans med Polismyndigheten bestämma och fortlöpande utveckla formerna för samverkan mellan myndigheterna.181
Tillsynsmyndigheterna saknar krav som är direkt riktade mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Däremot finns uppgifter som har koppling till arbetet. IAF ska verka för att säkerställa att arbetslöshetsersättning betalas ut endast till den som är berättigad till sådan ersättning.182 ISF har som uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.183 Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ska bland annat svara för tillsyn av socialtjänsten samt verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Verksamheten ska bedrivas strategiskt och effektivt samt på ett enhetligt sätt inom landet.184
Från den 1 januari 2022 ansvarar ESV för att samordna arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.185
Uppdragen i myndigheternas regleringsbrev varierar
Försäkringskassan
Försäkringskassan har haft omfattande uppdrag avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i regleringsbreven sedan 2010. Under åren 2010–2015 hade Försäkringskassan antingen uppdrag eller åter-
1795 § förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. 18022 a § förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten, 12 § förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten. 18116 § förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. 1822 § förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. 1831 § förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. 1841 § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. 1852 a § förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.
rapporteringskrav gällande den instruktionsreglerade uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. År 2013–2015 skulle uppgiften redovisas i en särskild rapport. Av rapporten skulle framgå vilka åtgärder som hade vidtagits för att minska oavsiktliga felaktiga utbetalningar och hur myndigheten arbetade med att stärka handläggningen av kontroller och utveckla kontrollsystem.
År 2013 till 2017 hade Försäkringskassan ett övergripande mål om att rätt person ska få rätt ersättning i tid och att verksamheten ska präglas av hög kvalitet. Under åren 2013–2020 gav regeringen mål, återrapporteringskrav och uppdrag som avsåg assistansersättningen. Försäkringskassan skulle säkerställa en god kontroll för ett effektivt och rättssäkert nyttjande av gemensamma resurser och för att motverka bidragsbrott. I regleringsbrevet för 2013 gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att återrapportera vilka åtgärder som hade vidtagits för att förhindra fel och missbruk av tillfällig föräldrapenning. Året därpå avsåg återrapporteringen det statliga tandvårdsstödet.
Åren 2016 och 2017 fick myndigheten i uppdrag att redovisa vilka kontroller som hade gjorts med anledning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. I regleringsbrevet för 2018 fick myndigheten i uppdrag att genomföra informationsinsatser för att öka kunskapen om regelverken för föräldraförsäkringen.
Försäkringskassan ingick i det uppdrag som riktades till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i syfte att förbättra hanteringen av bidragsbrott som pågick under 2018–2020.186 I regleringsbreven för 2021 och 2022 fick Försäkringskassan ett uppföljande uppdrag att redovisa vilka åtgärder myndigheten hade vidtagit för att stärka sin förmåga att motverka bidragsbrott. Försäkringskassan skulle också bedöma resultatet av åtgärderna och redovisa hur samverkan med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten hade utvecklats. Myndigheten fick också i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att underlätta för den enskilde att göra rätt från början. Under 2021 och 2022 fick Försäkringskassan mål och återrapporteringskrav som till viss del var desamma som för de andra beslutande myndigheterna.
186 Regeringsbeslut 2018-05-24, Uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om
förbättrad hantering av bidragsbrott, Ju2018/03037/KRIM.
Försäkringskassan har haft återrapporteringskrav och uppdrag relaterade till felaktiga utbetalningar samtliga år under den undersökta perioden. Uppgifterna har periodvis varit inriktade på att antingen säkerställa korrekta utbetalningar eller att rätt person ska få rätt ersättning i tid. Ett annat fokus har varit kontroll och felaktiga utbetalningar av assistansersättning. Myndigheten har under några år haft specifika uppdrag att förbättra hanteringen av bidragsbrott.
Pensionsmyndigheten
I regleringsbrevet för 2010 fick Pensionsmyndigheten som återrapporteringskrav att redovisa hur myndigheten levde upp till målet att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. Regleringsbrevet för 2011 innehöll ingen uppgift kopplad till felaktiga utbetalningar. År 2012 skulle myndigheten redovisa hur den arbetar med kontrollrutiner och hur myndigheten avser att utveckla arbetet framöver för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Åren 2013–2015 fick Pensionsmyndigheten på samma sätt som Försäkringskassan bland annat i uppdrag att redovisa vilka åtgärder myndigheten hade vidtagit för att minska oavsiktliga fel, hur kontrollperspektivet i handläggningen hade stärkts och hur myndigheten arbetade med att utveckla smarta kontrollsystem. I regleringsbrevet för 2016 saknades mål, återrapporteringskrav och uppdrag avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
Åren 2017 och 2018 fick Pensionsmyndigheten i uppdrag att redovisa arbetet med att minska de oavsiktliga felen. I regleringsbrevet för 2018 tillkom att myndigheten skulle minska felaktiga utbetalningar i ärenden som avser bostadstillägg. Regleringsbrevet för 2019 saknade återigen mål, återrapporteringskrav eller uppdrag som avsåg felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Pensionsmyndigheten fick 2020 och 2021 i uppdrag att redovisa hur myndigheten hade vidareutvecklat samarbetet med relevanta myndigheter i syfte att motverka brott och minska medvetna fel inom förmånerna. Av uppdraget framgick inte om redovisningen omfattade samverkan med de brottsutredande myndigheterna. I regleringsbrevet för 2022 har myndigheten ett likalydande uppdrag och ska också redovisa åtgärder som har vidtagits för att stärka förmågan att motverka bidragsbrott och bedöma åtgärdernas resultat. Under 2021 och 2022 fick Pensionsmyndig-
heten mål och återrapporteringskrav som till viss del var desamma som för de andra beslutande myndigheterna. Myndigheten fick också i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att underlätta för den enskilde att göra rätt från början.
Pensionsmyndigheten har saknat uppgifter kopplade till felaktiga utbetalningar under tre av de undersöka tretton åren. Uppgifterna har främst avsett att minska oavsiktliga fel. Under några år har myndigheten haft uppdrag som varit kopplade till samverkan med andra myndigheter i syfte att motverka bidragsbrott.
CSN
Under åren 2010–2017 hade CSN i uppdrag att motverka bidragsbrott och säkerställa att utbetalning från studiestödssystemet endast sker till den som är berättigad till stöd från systemet. Från och med 2018 togs motsvarande formulering in i myndighetens instruktion. Mellan 2010 och 2015 fick CSN i uppdrag att återrapportera åtgärder som vidtagits och som planerats för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. År 2017 fick myndigheten i uppdrag att analysera vilken effekt ändrade bestämmelser om studiemedel för utlandsstudier fått avseende risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
Under 2018–2020 fick myndigheten i uppdrag att redovisa arbetet med att förbättra återbetalningen från främst utlandsbosatta låntagare. I regleringsbrevet för 2021 fick CSN i uppdrag att genomföra riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar och att bidra till det övergripande målet om minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I regleringsbreven för 2020–2022 fick CSN i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som hade vidtagits för att minska andelen studerande med studiehjälp som får beslut om återkrav. I regleringsbrevet för 2022 har CSN fått i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att motverka fusk och felaktiga utbetalningar av det omställningsstudiestöd som myndigheten ska administrera från och med den 1 oktober 2022. Handlingsplanen ska genomföras till och med 2023. Under 2021 och 2022 fick CSN mål och återrapporteringskrav som till viss del var desamma som för de andra beslutande myndigheterna.
CSN har haft återrapporteringskrav och uppdrag relaterade till felaktiga utbetalningar alla år under den undersökta perioden utom åren 2018 och 2019. CSN har inte haft någon specifikt riktad uppgift att förbättra hanteringen av misstänkta bidragsbrott. Återrapporteringskraven har i stället under lång tid varit kopplade till det övergripande målet att säkerställa felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Migrationsverket
I regleringsbreven för 2010 och 2011 hade Migrationsverket mål om att säkerställa att inga felaktiga utbetalningar av ersättningar till asylsökande fick förekomma och att arbeta för att motverka bidragsbrott. Under åren 2012 och 2013 hade Migrationsverket återrapporteringskrav som innebar att redovisa hur myndigheten arbetade för att upptäcka missbruk av regler, för att sedan 2014 och 2015 återigen få som mål att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. År 2014 specificerades målet till att dagersättningen till asylsökande skulle anpassas till den asylsökandes vistelsetid i myndighetens mottagande så att risken för missbruk skulle minska.
År 2015 fick Migrationsverket som återrapporteringskrav att redovisa vilka insatser som gjorts för att säkerställa god intern styrning och kontroll. I regleringsbrevet för 2017 fick myndigheten i uppdrag att ta fram en plan för hur den interna styrningen och kontrollen skulle utvecklas för att minimera risken för felaktiga utbetalningar. Under åren 2016, 2018–2020 hade Migrationsverket inga mål, återrapporteringskrav eller uppdrag kopplade till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Under 2021 och 2022 fick Migrationsverket mål och återrapporteringskrav som till viss del var desamma som för de andra beslutande myndigheterna.
Under fyra av de undersökta tretton åren har myndigheten saknat uppdrag kopplade till felaktiga utbetalningar. Ett generellt mål om att motverka bidragsbrott har funnits i regleringsbreven under en längre period.
Arbetsförmedlingen
Under åren 2010 och 2011 fick Arbetsförmedlingen återrapporteringskrav i regleringsbreven avseende vilka riskanalyser myndigheten genomfört och hur myndigheten arbetat för att integrera arbetet mot felaktiga utbetalningar i den löpande verksamheten. Under 2012 fick Arbetsförmedlingen i uppdrag att redovisa effekterna av de åtgärder inom kontrollfunktionen som myndigheten hade genomfört de senaste två åren och att bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar avseende lönebidrag.
Under åren 2013 och 2014 var uppdragen inriktade på myndighetens uppbyggnad av intern styrning och kontroll. Mellan 2015 och 2019 fick myndigheten inga återrapporteringskrav eller uppdrag avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Arbetsförmedlingen fick i regleringsbrevet för 2019 i uppdrag att ta fram en handlingsplan för att motverka felaktiga utbetalningar. Handlingsplanen skulle genomföras till och med 2020.
I samband med coronapandemins utbrott beslutade Arbetsförmedlingen i mars 2020 att tillfälligt upphöra med att fatta beslut om sanktioner och att skicka underrättelser till arbetslöshetskassorna med anledning av utebliven aktivitetsrapport. Arbetsförmedlingen beslutade också att tillfälligt upphöra med att fatta beslut om sanktioner för programdeltagare och att skicka underrättelser till arbetslöshetskassorna. Regeringen gav Arbetsförmedlingen och IAF, genom en ändring av regleringsbrevet för 2020, i uppdrag att redovisa hur myndigheten skulle upprätthålla en god kontrollfunktion i enlighet med bestämmelserna i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utan att det motverkar en begränsning av smittspridningen under rådande omständigheter. I regleringsbrevet för 2022 fick Arbetsförmedlingen i uppdrag att stärka kontrollen och uppföljningen av oseriösa leverantörer för att motverka fusk och felaktiga utbetalningar. Under 2021 och 2022 fick Arbetsförmedlingen mål och återrapporteringskrav som till viss del var desamma som för de andra beslutande myndigheterna.
Arbetsförmedlingen har haft återrapporteringskrav och uppdrag relaterade till felaktiga utbetalningar under åtta av de undersökta tretton åren. Uppgiften har främst avsett kontrollverksamheten och intern
styrning och kontroll. Inga av uppdragen har varit specifikt riktade mot att utveckla hanteringen av bidragsbrott.
Polismyndigheten
Polismyndigheten har från och med regleringsbrevet för 2012 haft återkommande mål, återrapporteringskrav och uppdrag som främst har avsett att förbättra handläggningen av och kvaliteten på brottsutredningar. I flera fall har uppdragen sammanfallit med motsvarande redovisningsuppdrag till Åklagarmyndigheten och med krav på gemensam återrapportering. I uppdragen finns ibland krav på att utredningarna av vissa brottstyper ska redovisas. Inget av uppdragen har avsett att redovisa hanteringen av bidragsbrott. Under 2018–2020 fick Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ett särskilt uppdrag av regeringen att tillsammans med de beslutande myndigheterna förbättra hanteringen av bidragsbrott (se avsnitt 4.2.14 och 6.3.1).
Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten har på motsvarande sätt som Polismyndigheten i sina regleringsbrev från 2010 och framåt haft mål, återrapporteringskrav och uppdrag avseende förbättrad kvalitet och handläggning av brottsmisstankar och brottsutredningar. Åklagarmyndigheten omfattades även av uppdraget om förbättrad hantering av bidragsbrott mellan åren 2018 och 2020.
IAF
IAF fick under åren 2010–2017 i uppdrag att redovisa antalet underrättelser från Arbetsförmedlingen om ifrågasatt rätt till arbetslöshetsersättning och andelen underrättelser som lett till någon form av sanktion. Även arbetslöshetskassornas sanktioner med anledning av de underrättelser som Arbetsförmedlingen hade lämnat om ifrågasatt rätt till arbetslöshetsersättning skulle redovisas. Under åren 2016 och 2017 skulle myndigheten redovisa Arbetsförmedlingens underrättelser och åtgärder vid ifrågasatt rätt till aktivitetsstöd.
I regleringsbrevet för 2012 fick IAF i uppdrag att kartlägga arbetslöshetskassornas arbete med systematiska kontroller av kvaliteten i handläggningen och beslut i ärenden. Samma år fick myndigheten i uppdrag att följa upp Arbetsförmedlingens uppdrag att införa indikatorer för att följa upp kontrollen av arbetssökande som söker ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Myndigheten skulle följa upp rutinerna som säkerställer att personer som uppbär arbetslöshetsersättning inte samtidigt får sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, närståendepenning, smittbärarersättning eller rehabiliteringsersättning.
I regleringsbrevet för 2018 fick inspektionen i uppdrag att granska Arbetsförmedlingens kontrollarbete inom arbetslöshetsförsäkringen och inom de arbetsmarknadspolitiska programmen.
Mål, återrapporteringskrav och uppdrag avseende felaktiga utbetalningar saknades för åren 2019 och 2020. Inspektionen fick i regleringsbrevet för 2021 i uppdrag att utarbeta en handlingsplan för förstärkt kontrollarbete för att motverka felaktiga utbetalningar och fusk inom arbetslöshetsförsäkringen. Myndigheten skulle identifiera risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom arbetslöshetsförsäkringen och föreslå åtgärder för att komma till rätta med dessa. Inspektionen fick även i uppdrag att bidra till arbetet med att ta fram jämförande riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar som skulle genomföras av de beslutande myndigheterna.
Inspektionen skulle undersöka och analysera vilka åtgärder som arbetslöshetskassorna vidtagit för att motverka felaktiga utbetalningar under 2021 och 2022. Myndigheten skulle vidare analysera hur arbetslöshetskassorna under samma period använt ett bidrag som hade lämnats för att stärka kontrollarbetet. I regleringsbrevet för 2022 fick myndigheten i uppdrag att bidra till analysen av felaktiga utbetalningar där antalet polisanmälningar är en av de uppgifter som ska redovisas.
Det främsta fokuset i inspektionens regleringsbrev har under perioden legat på att redovisa och följa upp antalet underrättelser från Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna och vilka sanktioner dessa har lett till och att granska Arbetsförmedlingens kontrollarbete. Det framgår även av myndighetsinstruktionen att inspektionen löpande ansvarar för tillsynen i dessa frågor.
ISF
ISF fick i början av 2010-talet ett längre uppdrag om att stärka legitimiteten i socialförsäkringen genom att genomföra studier och granskningar kring vad som påverkade förtroendet för socialförsäkringen. Inspektionen skulle föreslå åtgärder som stärker legitimiteten för socialförsäkringen och Försäkringskassan. I detta ingick att rätt ersättning ska gå till rätt person. Samtidigt pågick vid Försäkringskassan ett arbete med att utveckla effektiviteten, ett arbete som följdes upp av ISF.
Under 2013 skulle inspektionen analysera effekter av borttagandet av intyg om barns frånvaro vid tillfällig föräldrapenning. I uppdraget ingick att följa Försäkringskassans arbete med att förhindra fusk och fel inom den tillfälliga föräldrapenningen.
I regleringsbrevet för 2017 hade ISF i uppdrag att granska Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete med kontroller som syftar till att motverka felaktiga utbetalningar. Inspektionen skulle granska efterkontroller vad gäller ärenden som rör gränsöverskridande situationer, exempelvis utbetalningar av ålderspension och sjukersättning till personer som är bosatta utomlands. Inspektionen skulle följa upp Försäkringskassan arbete med profilering som urval för riktade kontroller och vilka ärenden som hade valts ut genom profilering. ISF fick också i uppgift att analysera Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens modell för att följa upp och utveckla kvaliteten i handläggningen.
Under 2010–2022 fick inspektionen flera uppdrag avseende granskning av kvalitet i handläggning och underlag till olika förmånssystem som till exempel assistansersättning, bostadstillägg och sjukpenning. I uppdragen uttrycktes inte specifikt att felaktiga utbetalningar från systemen skulle granskas, men av rapporterna framgår att en viss granskning ändå har skett inom området.
IVO (Socialstyrelsen)
I regleringsbrevet för 2011 fick Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka möjligheterna att inhämta uppgifter om felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd. Socialstyrelsen skulle samla in de uppgifter som var tillgängliga och föreslå hur en enhetlig statistik över felaktiga utbetalningar kunde utformas. Socialstyrelsen konstaterade att
det var svårt att sammanställa antalet felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd eftersom det fanns så stora skillnader mellan hur kommunerna hanterar och dokumenterar felaktiga utbetalningar.187
Den 1 juni 2013 övertog IVO från Socialstyrelsen tillsyns- och tillståndsverksamheter inom socialtjänst, verksamhet enligt LSS och hälso- och sjukvård.
Under 2020 fick inspektionen i uppdrag att analysera arbetet med tillsyn och prövning av tillstånd för assistansanordnare. IVO skulle föreslå åtgärder för att hindra anordnare från att bedriva oseriös verksamhet. I övrigt har inspektionen inte fått återrapporteringskrav eller uppdrag riktade mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
ESV
Under 2010–2012 fick ESV uppdrag som var relaterade till samverkansuppdraget (se avsnitt 4.2.2) vars arbete verket ledde och samordnade under denna period. I regleringsbrevet för 2010 och 2011 fick ESV i uppdrag att vidareutveckla och förvalta en metod för att utvärdera utbetalningskontrollen inom välfärdssystemen. Därefter upphörde mål, återrapporteringskrav och uppdrag avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Dessa återkom i regleringsbrevet för 2021 i samband med att ESV fick förnyade uppdrag avseende felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.188
År 2021 fick ESV i uppdrag att förse regeringen med underlag som möjliggjorde en samlad och effektiv styrning och uppföljning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. I regleringsbrevet för 2022 utvecklas uppdraget ytterligare. ESV ska redovisa en samlad analys av uppfyllelsen av målet att utbetalningarna från välfärdssystemen ska vara korrekta, andelen felaktiga utbetalningar ska minska och fel ska motverkas. Myndigheten ska dessutom föreslå vilka kompletterande resultatindikatorer som kan användas för att årligen följa upp arbetet. Det anges inte om detta även avser resultatindikatorer för effektiviteten och kvaliteten på hanteringen av bidragsbrott.
187 Socialstyrelsen, 2012, Möjlighet att inhämtauppgifter om felaktiga utbetalningar av ekonomiskt
bistånd – En analys av förutsättningar, problem och möjligheter, artikelnummer 2012-2-23.
188 6–13 §§ förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Gemensamma mål, återrapporteringskrav, uppdrag och tillhörande finansiering
Över tid har uppdragen till de beslutande myndigheterna blivit mer enhetliga och riktats gemensamt till ett större antal myndigheter. Detta mönster förstärktes under 2021 och 2022 och är också i linje med de förslag om förbättrad samordning som lämnades av KUTdelegationen några år tidigare. Några av de uppdrag som har delats av flera myndigheter framgår nedan.
I regleringsbreven för 2021 fanns omfattande mål, återrapporteringskrav och uppdrag som delvis var desamma för Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten. De indikatorer som skulle redovisas var följande:
- Upptäckta felaktiga utbetalningar, antal återkrav och antal polisanmälningar och en analys av hur dessa har utvecklats.
- Upptäckta felaktiga utbetalningar i förhållande till de totala utbetalningarna och till den senaste uppskattningen av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar.
- Betydande risker för felaktiga utbetalningar, utvecklingen av dessa risker och en bedömning av vilka ersättningssystem som är särskilt riskfyllda.
- Upptäckta felaktiga utbetalningar i de särskilt riskfyllda ersättningssystemen i förhållande till systemens totala utgifter och i förhållande till den senaste uppskattningen av felaktiga utbetalningar från systemen
- Vidtagna åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar och en bedömning av åtgärdernas effekter.
Som exempel på uppdrag fick Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, IAF och ESV i uppgift att tillsammans genomföra riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar.
Även i regleringsbreven för 2022 finns det mål och återrapporteringskrav som omfattar Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten. Myndigheterna ska bidra till det övergripande målet om korrekta utbetalningar. De
ska också redovisa hur målet uppfylls och vilka insatser som gjorts för att uppnå målet. Redovisningen ska omfatta följande:
- Upptäckta felaktiga utbetalningar, antal och totalt belopp.
- Återkrav, antal och totalt belopp.
- Återbetalda medel, antal och totalt belopp.
- Antal polisanmälningar.
- Totalt belopp av upptäckta felaktiga utbetalningar i förhållande till dels de totala utbetalningarna, dels den senaste uppskattningen av det totala beloppet av felaktiga utbetalningar.
En analys ska göras av hur utfallet av dessa indikatorer har utvecklats över tid. Vidare ska en redovisning lämnas av vilka åtgärder som vidtagits för att minska de felaktiga utbetalningarna. Myndigheterna ska bedöma åtgärdernas effekter och kostnadsutvecklingen för kontrollarbetet.
I början av 2022 fick Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen och IAF i uppdrag att studera omfattningen av och de bakomliggande orsakerna till felaktiga utbetalningar av vissa ersättningar. Myndigheterna ska sammanställa och rapportera arbetet till ESV. Därefter ska ESV göra en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar och redovisa detta till regeringen senast den 1 mars 2023, se avsnitt 4.3.7.189
Bland annat kopplat till uppdragen i regleringsbreven och uppgifter som är reglerade i förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har de beslutande myndigheterna blivit tilldelade utökade medel för att motverka felaktiga utbetalningar. För budgetåret 2021 tillfördes Försäkringskassan totalt 110 miljoner kronor för att motverka felaktiga utbetalningar. Av dessa ska 60 miljoner kronor användas för att finansiera insatser, återrapportering och uppdrag kopplade till det övergripande målet om minskade felaktiga utbetalningar. Resterande 50 miljoner kronor ska användas för att effektivisera och öka kontrollutredningar och återkrav. Pensionsmyndigeten tillfördes 12 miljoner kronor, CSN 6 miljoner kronor, Migrationsverket 5 miljoner kronor och Arbetsförmedlingen 32 miljoner kronor för insatser, återrapportering och uppdrag kopp-
189 Regeringsbeslut 2022-01-13, Uppdrag att studera felaktiga utbetalningar av vissa ersättningar, Fi2021/03247, Fi2022/00107.
lade till det övergripande målet om minskade felaktiga utbetalningar och myndigheternas deltagande i uppdrag för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. IAF har haft i uppdrag att fördela 10 miljoner kronor på arbetslöshetskassorna för att stärka deras kontrollarbete och arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och fusk inom arbetslöshetsförsäkringen. ESV har tilldelats 9 miljoner kronor som ett permanent tillskott för att fullgöra arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. De brottsutredande myndigheterna, övriga tillsynsmyndigheter på välfärdssystemens område och kommuner har inte påförts medel i syfte att finansiera insatser, återrapportering och uppdrag som är kopplade till det övergripande målet om minskade felaktiga utbetalningar. Senast regeringen genomförde en motsvarande satsning på att motverka felaktiga utbetalningar var åren 2006 och 2007 då Försäkringskassan tilldelades totalt 300 miljoner kronor för att ytterligare stärka myndighetens arbete med att förebygga och minska förekomsten av fusk och felaktigheter (se avsnitt 6.5.2).
Uppföljningen i årsredovisningarna har blivit mer detaljerad
Som vi tidigare har redogjort för har målen och återrapporteringskraven kring felaktiga utbetalning utvecklats till att bli mer utförliga och samordnade i de beslutande myndigheternas regleringsbrev. Vi kan se att det också återspeglas i myndigheternas årsredovisningar. I följande avsnitt har vi undersökt i vilken mån myndigheterna har redovisat målet om korrekta utbetalningar och bidragsbrott i årsredovisningen, om de har bedömt hur väl myndigheten uppfyller målet, hur resultaten redovisas och vilka indikatorer redovisningen grundar sig på. KUT-delegationen har tidigare analyserat årsredovisningarna för 2017 och vi har jämfört resultatet med årsredovisningarna för 2021 för att se om och i så fall hur redovisningarna har utvecklats under senare år.
Försäkringskassan
I årsredovisningen för 2021 redogör Försäkringskassan för det övergripande målet om korrekta utbetalningar och de återrapporteringskrav myndigheten har och som är kopplade till målet. Försäkrings-
kassan bedömer att målet delvis är uppfyllt. Beloppet för de felaktiga utbetalningarna som myndigheten upptäcker fortsätter att ligga på en hög nivå. Det indikerar att Försäkringskassans arbete bidrar till att minska de felaktiga utbetalningarna. Samtidigt visar skattningar av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar att en stor andel felaktiga utbetalningar inte upptäcks inom vissa förmåner. Myndigheten bedömer att även om arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar har stärkts, kommer ytterligare satsningar och utveckling krävas för att nå målet.190
Försäkringskassan redovisar i ett särskilt kapitel betydande risker för felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och särskilt riskfyllda förmåner. Av de indikatorer som myndigheten redogör för finns bland annat antalet upptäckta felaktiga utbetalningar, upptäckta felaktiga utbetalningar i relation till totala utbetalningar, upptäckta felaktiga utbetalningar i relation till den senaste skattningen av omfattningen och resultat från kontrollutredningar. När det gäller hantering av bidragsbrott redovisar Försäkringskassan antalet polisanmälningar per förmån, resultat från myndighetsimpulser och hur samverkan har bedrivits med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. I det senare fallet kan inte Försäkringskassan uttala sig om effekterna, eftersom man anser att statistiken avseende återrapporterade polisanmälningar inte är tillförlitlig.191 Andra indikatorer avser resultaten för återkrav och fordringshantering.
Försäkringskassan redovisar också de åtgärder som myndigheten har vidtagit för att minska felaktiga utbetalningar. Det gäller åtgärder mot bidragsbrott genom kontrollutredningar, samverkan med andra myndigheter, riskbaserade kontroller genom dataanalys, åtgärder inom förmånshandläggningen och generella åtgärder som till exempel att skapa rättsliga förutsättningar för att minska felaktiga utbetalningar.192Information om arbetet för att säkerställa korrekta utbetalningar finns också i avsnittet om Försäkringskassans kvalitet i handläggningen, i de förmånsspecifika avsnitten och i avsnittet om mål för assistansersättning.
I årsredovisningen för 2017 var redovisningen av felaktiga utbetalningar utspridd på olika kapitel för de olika förmånsslagen. Antalet felaktiga utbetalningar redovisades som en bedömning av den
190Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 117. 191Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 117–134. 192Försäkringskassans årsredovisning 2021, s. 134–137.
rättsliga kvaliteten för respektive förmån. I ett kapitel redogjorde myndigheten för vilka åtgärder som vidtagits för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I årsredovisningen för 2021 är alla dessa delar samlade i ett kapitel.
Pensionsmyndigheten
Pensionsmyndigheten redogör i årsredovisningen för 2021 för det mål och de återrapporteringskrav myndigheten har kopplade till att minska antalet felaktiga utbetalningar. Myndigheten avstår från att bedöma uppfyllelsen av målet om korrekta utbetalningar. Skälet är att Pensionsmyndigheten för närvarande endast har tillgång till relevant data för konstaterade felaktiga utbetalningar i handlagda återkrav, vilket endast är en del av den totala mängden felaktiga utbetalningar.193
Pensionsmyndigheten saknar aktuella uppgifter som kan ligga till grund för att redogöra för de totala uppskattade felaktiga utbetalningarna. De redovisade uppgifterna bygger i stället på tidigare skattningar av antalet felaktiga utbetalningar i olika stödsystem. I årsredovisningen redogör myndigheten för betydande risker för felaktiga utbetalningar, hur kontrollverksamheten bedrivs och vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att minska felaktiga utbetalningar. I ett särskilt avsnitt i årsredovisningen redovisar Pensionsmyndigheten hur myndigheten har vidareutvecklat samarbetet med andra relevanta myndigheter i syfte att motverka brott och minska medvetna fel inom förmånerna. De indikatorer som redovisas är bland annat inkomna ärenden vid misstanke om brott, andelen ärenden som har lett till åtgärd, antalet polisanmälningar, genomsnittlig handläggningstid och pågående ärenden vid årets slut. Andra indikatorer som återges är kopplade till återkrav, fodringshantering, omprövningar och överklaganden.194
I årsredovisningen för 2017 saknade Pensionsmyndigheten en samlad bedömning av arbetet med felaktiga utbetalningar. Arbetet med att motverka bidragsbrott och att säkerställa att inga felaktiga utbetalningar görs redovisades i avsnittet om myndighetens löpande utbetalningskontroll. Redovisningen av arbetet med att minska fel-
193Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 38. 194Pensionsmyndighetens årsredovisning 2021, s. 32–49.
aktiga utbetalningar under 2021 är betydligt utförligare och samlad i ett särskilt kapitel.
CSN
I årsredovisningen för 2021 uppger CSN att en av myndighetens övergripande uppgifter är att motverka bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. CSN bedömer i årsredovisningen att myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar är gott och i hög utsträckning bidrar till det övergripande målet om minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. CSN bedömer att de har en god förmåga att upptäcka misstänkta bidragsbrott och andra brott.195 Myndighetens resultatbedömning görs med en tregradig skala; god, tillfredsställande och inte tillfredsställande.
CSN har i årsredovisningen för 2021 ett utförligt kapitel som beskriver myndighetens arbete med felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I kapitlet redogör myndigheten för sitt arbete med att minska felaktiga utbetalningar. Myndigheten anger vilka betydande risker man har identifierat för studiemedel för studier i Sverige och utomlands samt studiehjälp och vilka insatser myndigheten har genomfört för att minska riskerna för felaktiga utbetalningar. De indikatorer som ligger till grund för resultatbedömningen är bland annat antalet upptäckta felaktiga utbetalningar och antalet återkrav. Av årsredovisningen framgår antalet personer som anmälts för misstänkta bidragsbrott, antalet beslut som inkommit från polis och åklagare och i vilken mån misstänkta brott har lett till lagföring.196
I CSN:s årsredovisning för 2017 finns en bedömning av uppfyllelsen av målet om att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar och resultatindikatorer. I årsredovisningen för 2021 är analysen av indikatorerna mer omfattande.
Migrationsverket
I resultatbedömningen i årsredovisningen för 2021 bedömer Migrationsverket att det fortsatt finns stora utmaningar inom området felaktiga utbetalningar till asylsökande. En omfattningsstudie som Migra-
195CSN:s årsredovisning 2021, s. 14. 196CSN:s årsredovisning 2021, s. 70–84.
tionsverket genomförde under våren 2021 visade att 80 procent av de felaktiga utbetalningarna inte blir registrerade och att andelen felaktiga utbetalningar är betydligt högre än vad statistiken visar. Den stora osäkerheten i statistiken medför att myndigheten bedömer att resultatet av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar inte är tillfredsställande.197
I årsredovisningen för 2021 finns ett särskilt kapitel om Migrationsverkets bidrag till brottsbekämpning och att motverka felaktiga utbetalningar. Myndigheten anger vilka insatser som har genomförts för att förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och vilka åtgärder som har vidtagits i samverkan med andra myndigheter. Eftersom statistiken inte är tillförlitlig uppger myndigheten som indikatorer för felaktiga utbetalningar resultatet av omfattningsstudier som har genomförts under 2018, 2019 och 2021. Även statistiken över anmälda bidragsbrott är bristfällig på grund av fel i registreringen.198
Ingen särskild utveckling har skett avseende redovisningen av myndighetens arbete för att motverka felaktiga utbetalningar i jämförelse med årsredovisningen för 2017. I redovisningen för 2017 redogjorde Migrationsverket för förebyggande insatser för att motverka felaktiga utbetalningar, antalet felaktiga utbetalningar och uppgifter om brottsanmälan och misstanke om bidragsbrott.
Arbetsförmedlingen
I årsredovisningen för 2021 hänvisar Arbetsförmedlingen till målet i regleringsbrevet för 2021 att myndigheten ska stärka det samlade kontrollarbetet, bidra till att det övergripande målet om korrekta utbetalningar och arbeta för att minska andelen felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen bedömer att målet i regleringsbrevet har uppnåtts. Myndigheten menar att initiativ och åtgärder som har genomförts under 2021, tillsammans med tidigare åtgärder, har förbättrat myndighetens kontrollarbete och arbete mot felaktiga utbetalningar.199
I årsredovisningen finns ett kapitel som beskriver myndighetens mål och resultatuppföljning för arbetet med felaktiga utbetalningar. De indikatorer för uppföljning som Arbetsförmedlingen redovisar
197Migrationsverkets årsredovisning 2021, s. 18. 198Migrationsverkets årsredovisning 2021, s. 114–116. 199Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 72.
är återkravsbeslut, nekade utbetalningar avseende arbetsgivarstöd och fordringshantering. Myndigheten anger antalet misstänkta bidragsbrott som har polisanmälts under året, vilka stöd som huvudsakligen anmäls, förändringar av antalet polisanmälningar jämfört med tidigare år och vilka beslut om anmälda brott som myndigheten har mottagit från polis och åklagare. Arbetsförmedlingen redovisar även vilka åtgärder som myndigheten har vidtagit, själv och i samverkan med andra myndigheter, för att motverka felaktiga utbetalningar.200
I slutet av årsredovisningen finns Arbetsförmedlingens bedömning av arbetet med intern styrning och kontroll. Enligt Arbetsförmedlingens självskattningsmodell har delkomponenten felaktiga utbetalningar nått en grundläggande nivå.201 Delkomponenterna utvärderas utifrån bedömningsgrunderna etablerad, grundläggande och otillfredsställande.
Även i årsredovisningen för 2017 hade Arbetsförmedlingen ett särskilt kapitel om felaktiga utbetalningar.202 Redovisningen för 2021 är dock betydligt mer utvecklad, inte minst kring de olika indikatorerna för resultatuppföljning. I årsredovisningen för 2021 finns också en tydlig koppling till målet om att motverka felaktiga utbetalningar och en bedömning av måluppfyllelsen.
Polismyndigheten
Polismyndigheten redovisar i årsredovisningen för 2021 resultat som är kopplade till målet att den brottsutredande verksamheten ska bedrivas med högt ställda krav på rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet och att brottsuppklaringen ska öka. Polismyndigheten bedömer att resultatet för utredning och lagföring sammantaget utvecklades negativt under 2021 jämfört med 2020. Antalet ärenden som redovisades till åklagare och utredningsandelen minskade och hade därmed en negativ utveckling. Det beror i huvudsak på ett minskat ärendeinflöde, vilket ger färre utrednings- och redovisningsbara ärenden. Brottsutredningar i vilka åklagare krävde kompletteringar ökade under 2021. Antalet öppna ärenden hade dock en fortsatt positiv utveckling och minskade sedan föregående år. Redovisningsandelen, lagför-
200Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 72–81. 201Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021, s. 142. 202Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, s. 121–123.
ingskvoten och medelgenomströmningstiden för ärenden redovisade till åklagare var oförändrade.203
Inga särskilda indikatorer för bidragsbrott framgår av årsredovisningen, utan bidragsbrott ingår i en kategori som benämns Bedrägeribrott med mera. Det går inte att utifrån årsredovisningen dra några slutsatser vad gäller utvecklingen av utredning och lagföring kopplat till bidragsbrott. Dessa framgår i stället av Brås officiella kriminalstatistik (se kapitel 5).
Årsredovisningen för 2017 hade i stort sett samma struktur som redovisningen för 2021. I årsredovisningen för 2017 togs bidragsbrott upp som en del av brottsförebyggande metodutveckling inom utredningsverksamheten.
Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten redovisar i årsredovisningen för 2021 resultatet av utredning och lagföring i tre huvudsakliga hänseenden; utvecklingen av volymer, utvecklingen av tider och utvecklingen av lagföring.204
I Åklagarmyndighetens redovisning ingår bidragsbrott i brottsgruppen förmögenhetsbrott. För förmögenhetsbrotten har de åklagarledda bedrägerierna minskat påtagligt under flera år. Ser man till de polisledda förundersökningarna är det bidragsbrotten som minskat mest i antal. Inflödet av bidragsbrotten ökade kraftigt 2020 på grund av många redovisade ärenden från Polismyndigheten. Trots en minskning under 2021 är inflödet av bidragsbrott på en klart högre nivå än 2019.205
Åklagarmyndighetens årsredovisning för 2017 hade en liknande struktur som för 2021.
IAF
Ett av målen för IAF är att säkerställa att rätt ersättning utbetalas i rätt tid. I årsredovisningen för 2021 bedömer generaldirektören att myndighetens arbete för korrekta utbetalningar från välfärdssyste-
203Polismyndighetens årsredovisning 2021, s. 72. 204Åklagarmyndighetens årsredovisning 2021, s. 17. 205Åklagarmyndighetens årsredovisning 2021, s. 18.
men har lett till positiva effekter och bidragit till det övergripande målet om en väl fungerande arbetsmarknad.206
I årsredovisningen redovisar inte myndigheten några indikatorer som kan användas för resultatuppföljning angående arbetet med felaktiga utbetalningar. Däremot redogör myndigheten för vilka åtgärder som har vidtagits under året. Under 2021 arbetade myndigheten med att identifiera risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom arbetslöshetsförsäkringen. Myndigheten har tagit fram en handlingsplan för att motverka felaktiga utbetalningar. Myndigheten har granskat flera delar av den centraliserade kontrollfunktionen vid Arbetsförmedlingen och påtalat brister och förbättringsområden som avser arbetet med handlingsplaner, kontrollen av aktivitetsrapporter, signaler, underrättelser och sanktioner.207
I årsredovisningen för 2017 undersökte IAF bland annat omfattningen av arbetslöshetskassornas fordringar, återkrav och återbetalningar när arbetslöshetsersättning hade betalats ut felaktigt.
ISF
ISF har i årsredovisningen för 2021 identifierat att det kan finnas brister i myndigheters system för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och för att motverka bidragsbrott. Inspektionen konstaterar att det är viktigt att följa upp, granska och utvärdera socialförsäkringssystemet i dess olika delar, så att eventuella brister upptäcks och rättas till.208 Inspektionen använder sig av två resultatmått, rättssäkerhet och effektivitet. Vad gäller den senare nämns att den administrativa effektiviteten hos de myndigheter som hanterar socialförsäkringen kan påverkas av hur myndigheten har utformat sitt arbete med kontroller för att förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.209 Myndigheten konstaterar också att det förhållandet att de ansvariga myndigheterna inom socialförsäkringsområdet säkerställer att förmåner betalas ut med rätt belopp till de mottagare som har rätt till dem är en rättssäkerhetsfråga. Myndigheten menar
206Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens årsredovisning 2021, s. 44. 207Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens årsredovisning 2021, s. 3. 208Inspektionen för socialförsäkringens årsredovisning 2021, s. 6. 209Inspektionen för socialförsäkringens årsredovisning 2021, s. 7.
att det finns ett stort värde i att granska rättssäkerhet och effektivitet samlat.210
Inspektionen redovisar inga indikatorer för resultatuppföljningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, men felaktiga utbetalningar kan vara en del av de granskningar och effektutvärderingar som myndigheten genomför.
I årsredovisningen för 2017 redovisades myndighetens arbete på ett likartat sätt.
IVO
Av inspektionens årsredovisning för 2021 framgår inga mål, indikatorer eller resultatbedömningar kopplade till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Detsamma gällde för årsredovisningen för 2017.
ESV
ESV redogör i årsredovisningen för 2021 vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av att myndigheten i enlighet med förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen fått en ny uppgift att främja, stödja och samordna myndigheters arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. ESV har också lämnat ett förslag till regeringen om vilka enskilda ersättningar som ska studeras med omfattningsstudier.
I årsredovisningen för 2017 finns det inte någon redogörelse för arbetet med felaktiga utbetalningar, vilket beror på att myndigheten då inte hade några uppdrag av regeringen inom det området.
6.5.4. Sammanfattning
Regeringen har använt de styrinstrument som finns till förfogande för myndigheternas hantering av felaktiga utbetalningar och bidragsbrott på följande sätt. Ett riksdagsbundet övergripande mål om att felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska minska infördes från 2021. Regeringen avser att årligen lämna en samlad redovisning av måluppfyllelsen i budgetpropositionen från och med 2023. ESV
210Inspektionen för socialförsäkringens årsredovisning 2021, s. 8.
har samtidigt fått en ny uppgift att förse regeringen med underlag som möjliggör en samlad och effektiv styrning och uppföljning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. De beslutande myndigheterna och IAF har i regleringsbreven för 2021 och 2022 fått i uppdrag att redovisa uppfyllelsen av målet om att minska felaktiga utbetalningar och genomförda insatser för att uppnå det målet. Återrapporteringskravet innefattar att redovisa ett antal indikatorer inom området, bland annat antalet polisanmälningar. Övriga tillsynsmyndigheter och brottsutredande myndigheter saknar liknande återrapporteringskrav. Regeringen tillförde under budgetåret 2021 cirka 165 miljoner kronor till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen för att myndigheterna ska intensifiera arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
De beslutande myndigheterna har uppgifter i sina respektive in-
struktioner att säkerställa felaktiga utbetalningar och motverka bidrags-
brott. Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har i uppgift att tillsammans utveckla verksamheten med att utreda och lagföra brott. IAF har i uppgift att verka för att säkerställa att arbetslöshetsersättning betalas ut endast till den som är berättigad till sådan ersättning. ISF har som uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. IVO saknar uppgifter som avser felaktiga utbetalningar.
De beslutande myndigheterna har haft uppdrag eller återrapporteringskrav i regleringsbrev kopplade till felaktiga utbetalningar relativt kontinuerligt under hela den undersökta perioden. Uppdragen har i regel varit generellt ställda uppdrag, eller uppdrag som syftar till att förbättra myndigheternas risk- och kontrollarbete. De uppdrag som har koppling till hanteringen av bidragsbrott har skett som uppföljning till att bidragsbrottslagen infördes 2007 och mellan 2018– 2020 (Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och de beslutande myndigheterna). Därefter har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten haft återrapporteringskrav som rör bidragsbrott och samverkan med rättsväsendet.
Årsredovisningarna för de beslutande myndigheterna har utveck-
lats när det gäller att redovisa mål, måluppfyllelse och resultatindikatorer för felaktiga utbetalningar. Ett par av de beslutande myndigheterna saknar tillförlitlig statistik kopplat till de indikatorer som myndigheten har i uppdrag att redovisa. Som ett mått på hanteringen
av bidragsbrott redovisas som regel antalet polisanmälningar, men vissa myndigheter redovisar också återkoppling från rättsväsendet och på vilket sätt myndigheten har samarbetat med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. De brottsutredande myndigheterna saknar mål, resultatbedömning och indikatorer kopplade till felaktiga utbetalningar, men myndigheterna redogör för måluppfyllelsen för brottsutredning på ett övergripande plan. Tillsynsmyndigheterna redovisar i vissa fall de åtgärder myndigheten vidtagit i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Kommunerna saknar uppföljning.
6.6. Samverkan
I vårt uppdrag ingår även att kartlägga och analysera om samverkan mellan Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och de beslutande myndigheterna som omfattas av bidragsbrottslagen är ändamålsenlig. Vi ska också redogöra för hur befintlig myndighetssamverkan kan utvecklas för att effektivisera arbetet mot bidragsbrott. I följande avsnitt kartlägger vi tidigare och nuvarande samverkansformer mellan myndigheterna och vilka effekter samverkan har fått. Vi har utökat kartläggningen till att också omfatta kommunerna och arbetslöshetskassorna, eftersom de har uttryckt ett behov av att i högre grad samverka med beslutande och brottsutredande myndigheter.
6.6.1. Om samverkan
Vad är samverkan?
Samverkan brukar beskrivas som ett gemensamt handlande för ett visst syfte. Samverkan inom eller mellan organisationer bygger på någon form av aktivitet över organisationsgränserna. Ofta ingår att nå gemensamma mål och lösa problem tillsammans. Samverkan kan vara mer eller mindre formaliserad och organiserad. Samverkan kan vara tillfällig eller mer permanent.
Hur styrs samverkan?
Samverkan mellan myndigheter regleras i lag och förordning. I 8 § förvaltningslagen (2017:900) finns krav på att en myndighet ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. Enligt 3 § myndighetsförordningen ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndigheten ska enligt 6 § myndighetsförordningen verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Samverkan är också en central del av det övergripande målet för förvaltningspolitiken. Målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet, och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EUarbete.211
Frivillig eller styrd samverkan
Det finns alltså en generell skyldighet för myndigheter att samverka och ansvaret överlåts som regel till den enskilda myndigheten att initiera samverkan inom de områden där det finns behov. Olika initiativ till samverkan kan ha olika syften och såväl aktörer inom som utom statsförvaltningen kan samverka. Vissa samarbeten avser att öka effektiviteten ur ett samhällsperspektiv medan andra avser att utveckla myndigheters kärnverksamhet. Samverkan kan vara mer eller mindre formaliserad och organiserad. Den kan vara mer permanent eller bedrivas som ett tillfälligt projekt. Samverkan kan vara frivilligt initierad mellan myndigheter, men den kan också vara styrd av regeringen. Regering kan till exempel styra samverkan genom speciallagstiftning eller genom myndigheternas regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut.212
I frågan om samverkan ska vara styrd eller frivillig visar en undersökning som Statskontoret har genomfört att myndigheternas egenini-
211Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38. 212 Statskontoret, 2017, Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel, s. 6.
tierade samverkan i de flesta fall fungerar väl. När enkäten genomfördes under 2017 uppgav 85 procent av de tillfrågade myndighetscheferna att de samverkade med andra myndigheter utan att ha fått ett specifikt uppdrag att samverka.213
En del myndighetschefer upplevde dock att samverkan inte hade fungerat lika väl i de fall då regeringen ställde särskilda krav på samverkan. En anledning som fördes fram var att regeringens krav på samverkan hade varit otydliga. Statskontorets slutsats var att regeringen bör vara återhållsam att ställa krav på samverkan utöver det som regleras i förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Regeringen bör dock enligt Statskontoret ställa särskilda krav på samverkan inom ett verksamhetsområde när samverkan inte har fungerat. Kraven för samverkan bör i sådana fall vara tydliga, liksom syftet med samverkan och ansvarsfördelningen mellan de olika myndigheterna. I det senare fallet kan det till exempel handla om att utse en myndighet som leder arbetet. Formerna för samverkan behöver ibland vara löst strukturerad och i andra fall behövs en mer formaliserad process. Samverkan bör också följas upp för att regeringen vid behov ska kunna anpassa styrningen eller ta bort det särskilda kravet på samverkan.214
Det finns flera olika sätt att organisera samverkan på. Samverkan kan vara i mer lösliga former eller reglerad i förordning. Hur samverkan ska organiseras är i de flesta fall upp till de samverkande aktörerna att bestämma. En modell för vilken organisation som bör väljas vid olika tillfällen har prövats inom myndigheternas samarbete kring digitalisering. Modellen bygger på hur många aktörer som ingår i samverkan och i vilken mån det finns beroenden mellan de involverade aktörerna. Ju fler aktörer som ingår i samverkan, desto fler beroenden skapas och komplexiteten ökar. Enligt modellen bör aktörerna bilda en hierarkisk organisation om det finns en hög grad av beroenden mellan de involverade aktörerna. Organisationen bör ha en central styrning av finansiering och verksamhet. Om det finns begränsade beroenden mellan aktörerna kan ett partnerskap vara en lämplig modell. I detta fall är en aktör huvudansvarig och bildar en styrgrupp med övriga berörda aktörer. Vid låg grad av beroenden
213 Statskontoret, 2017, Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel, s. 86. 214 Statskontoret, 2016, Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen, 2016:26, s. 49–51.
mellan involverade aktörer kan en kollegiemodell användas. Modellen innebär lika stor frihetsgrad för alla aktörer.215
Förutsättningar för en god samverkan
Det finns olika förutsättningar som behöver finnas på plats för att lyckas med samverkan. Det bör vara tydligt vad man avser att samverka om. Alla aktörer behöver dela och vara överens om en gemensam målbild och vilka effekter man avser att uppnå med samverkan. Helhetsperspektivet och samhällsnyttan bör prioriteras framför enskilda myndigheters uppdrag eller behov. För att samverkan ska lyckas krävs att alla berörda parter lägger in samma engagemang, tid och resurser. Om samverkan är frivillig kan man behöva säkerställa alla aktörers delaktighet genom att fatta gemensamma överenskommelser. Överenskommelsen bör reglera mål, syfte, ansvarsfördelning, finansiering, organisation och resurstilldelning. Samverkan underlättas om det finns en tydlig styrning och samordning. Ansvar och roller mellan de ingående aktörerna bör vara tydlig. En långsiktig finansiering behöver lösas om kostnaderna och nyttan fördelas olika mellan de samverkande aktörerna. Arbetet behöver kontinuerligt följas upp för att säkerställa att samverkan ger önskad effekt. Sist men inte minst bör det råda ett gott samarbetsklimat.216
6.6.2. Tidigare samverkansinitiativ och dess effekter
Under årens lopp har det pågått olika samverkansprojekt mellan brottsutredande myndigheter och beslutande myndigheter där syftet har varit att säkerställa felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott. I detta avsnitt följer en genomgång av några av dessa initiativ, såväl frivilliga som styrda, och vilka effekter de fått. Några av samverkansprojekten har varit direkt riktade mot att förbättra hanteringen av bidragsbrott. Andra uppdrag och utredningar har haft ett bredare fokus på felaktiga utbetalningar.
215 E-delegationen, 2015, Vägledning för digital samverkan, version 4.1, s. 26 f. 216 www.esv.se/statlig-styrning/effektivisering/tillvagagangssatt/samverkan . Hämtat 2022-04-19.
Delegationen mot felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen
Ett samverkansorgan för att motverka felaktiga utbetalningar
I maj 2005 beslutade regeringen att tillsätta en delegation mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen). Regeringen ansåg att åtgärderna för att minska felaktiga utbetalningar behövde samordnas och att samverkan mellan det stora antalet aktörer som har ett ansvar inom området skulle främjas. Utöver att vara ett samverkansorgan skulle delegationen lämna förslag till metoder för att mäta omfattningen av oegentligheter och ta fram mål och resultatindikatorer för arbetet med att minska felaktiga utbetalningar. I delegationen ingick representanter från ett tjugotal myndigheter och organisationer (se avsnitt 4.2.1).
Samverkan ledde främst till erfarenhetsutbyte och utökade kontaktnät
I sitt slutbetänkande konstaterade FUT-delegationen att arbetet resulterat i ett stärkt samarbete mellan aktörerna. Det hade lett till att nya nätverk bildats och kontakter knutits. Erfarenheter hade delats, ny kunskap erhållits och nya behov tydliggjorts. Felaktiga utbetalningar hade fått en hög prioritet hos de aktörer som medverkat i arbetet. Som exempel nämndes att dåvarande Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och Försäkringskassan hade utökat samarbetet för att motverka bidragsbrott genom den så kallade Västmanlandsmodellen. En arbetsgrupp hade tagit fram underlag till en vägledning som kunde användas vid anmälan om misstänkta brott mot välfärdssystemen.217
FUT-delegationen bedömde att samverkan behövde fortsätta och utvecklas även efter det att delegationen upphörde. Arbetet med övergripande riskhantering, samverkan mot brott, utveckling av kontrollmetoder och etablering av kontaktvägar mellan myndigheter behövde föras över på berörda myndigheter och organisationer. Särskilt utsedda myndigheter borde få ett samordningsansvar. Som exempel bedömde delegationen att samverkan mot brott skulle bedrivas inom ramen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet (SAMEB) eftersom det fanns starka kopplingar mellan bidragsbrott och skatte-
217SOU 2008:74, s. 176 f.
brott. När det gällde metodutveckling, gemensamma informationsinsatser och analys ansåg delegationen att detta under en inledande period om cirka tre år borde hanteras av en särskild samordnings- och analysfunktion i Regeringskansliet.218
Västmanlandsmodellen
Specialisering för att förbättra hanteringen av bidragsbrott
Under 2005 påbörjade Försäkringskassan, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i Västmanlands län ett lokalt försöksprojekt i syfte att öka antalet brottsanmälningar och förbättra kvaliteten på brottsutredningar av bidragsbedrägerier. Myndigheterna tog fram en gemensam samverkansmodell som senare uppkallades efter regionen där allt startade, den så kallade Västmanlandsmodellen.219
Samverkansmodellen byggde på att brott skulle anmälas direkt till åklagare och att åklagare skulle vara förundersökningsledare i samtliga ärenden. Modellen bestod av tre hörnstenar:
- Särskilt utsedda handläggare: Särskilt utsedda handläggare på Försäkringskassan med juristkompetens tar fram brottsanmälningarna. Särskilt utsedda åklagare tar emot anmälningarna och beslutar om förundersökning ska inledas eller inte. Särskilt utsedda poliser genomför sedan brottsutredningen.
- Gemensam utbildning: De särskilt utsedda handläggarna, åklagarna och poliserna går en gemensam utbildning om bidragssystemen, bedrägerier och brottmål.
- Regelbundna nätverksträffar: De särskilt utsedda handläggarna, åklagarna och poliserna möts vid regelbundna träffar för att diskutera gemensamma frågor kring bidragsbedrägerier.
Västmanlandsmodellen uppmärksammades på flera håll i landet. När Försäkringskassan, Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten ett par år senare beslutade om en gemensam handlingsplan för att bekämpa bidragsbrott, var avsikten att Västmanlandsmodellen skulle
218SOU 2008:74, s. 209 f. 219 Brottsförebyggande rådet, 2008, Samverkan mot bidragsbedrägerier, Brå rapport 2008:6, s. 19.
införas i alla län.220 Syftet med handlingsplanen var att stärka myndigheternas förmåga att utreda och bekämpa bidragsbedrägerier inom socialförsäkringen.
Modellen ledde till fler brottsanmälningar och effektivare handläggning
Såväl myndigheternas egen utvärdering av Väsmanlandsmodellen som en utvärdering genomförd av Brå visade att resultaten av de gemensamma utvecklingsinsatserna var goda. Några av de effekter som kunde konstateras var följande:
- Fler brottsanmälningar. Mellan 2004 och 2007 ökade antalet brottsanmälningar från Försäkringskassan. Den största ökningen var i Västmanlands län. Ökningen berodde främst på att Försäkringskassan tilldelats extra resurser som användes till att utöka antalet kontroller och att myndigheten införde riktlinjen att alla misstänkta brott skulle anmälas. En bidragande faktor var att samverkan med polis och åklagare ökade motivationen hos Försäkringskassans handläggare att anmäla brott.
- Högre kvalitet på brottsanmälningarna. Kvaliteten på brottsanmälningarna förbättrades, vilket i sin tur bidrog till att färre ärenden behövde kompletteras i efterhand. Kvalitetshöjningen berodde dels på att Försäkringskassan tog fram ett grundligare underlag innan ärendet anmäldes, dels att polis och åklagare bidrog med förslag på hur anmälningarna kunde förbättras.
- Effektivare handläggning. Handläggningen av ärenden blev effektivare. Detta ansågs bero på en kombination av förbättrad kvalitet på brottsanmälningarna och att utsedda personer hanterade ärendena. Flera poliser ansåg att tydliga direktiv från åklagare underlättade arbetet och påskyndade handläggningstiden.
- Minskad andel lagföring. Antalet lagföringsbeslut ökade i hela landet mellan åren 2004 och 2007. Andelen lagföringsbeslut av samtliga avslutade beslut minskade dock. En bidragande orsak till minskningen var troligen ett ökat inflöde av brottsanmälningar från Försäkringskassan.
220 Försäkringskassan, 2007, Gemensam handlingsplan för att bekämpa bidragsbrott, dnr 43030-2007.
- Olika mål och prioriteringar. Under den undersökta perioden var bidragsbedrägerier ett prioriterat område för Försäkringskassan, men inte för Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen. Försäkringskassan utökade kontrollen av tillfällig föräldrapenning (TFP). Det ledde till att de ärenden som gick vidare till anmälan främst rörde mindre belopp och där det var svårt att bevisa uppsåt. Detta skapade en ökad arbetsbelastning för åklagare och poliser.221
Enligt Brås utvärdering berodde det positiva utfallet inte bara på Västmanlandsmodellen. En del av effekterna kunde härledas till att Försäkringskassan fått ett tillskott i sin budget på sammanlagt 300 miljoner kronor för att stärka sitt kontrollarbete. Försäkringskassan gick också ut med en intern riktlinje om att alla misstänkta brott skulle anmälas. Detta sammantaget gav en kraftig ökning av brottsanmälningarna.222
De positiva effekter som kunde tillskrivas samverkansmodellen var att utsedda handläggare, poliser och åklagare som kontinuerligt hanterade bidragsbedrägerier skapade högre effektivitet. Myndigheterna arbetade upp gemensamma rutiner och kontaktvägarna mellan de utsedda personerna blev kortare. De gemensamma utbildningarna ledde till att Försäkringskassans handläggare lärde sig vilka uppgifter som var viktiga i en brottsanmälan och vilket underlag poliser och åklagare behöver ha för att kunna utföra sitt arbete. På motsvarande sätt lärde sig poliser och åklagare mer om välfärdssystemen och vilka krav som reglerna ställer på den försäkrade. Utbildningarna bidrog till ökad förståelse för myndigheternas olika uppdrag och roller. Nätverksträffarna kunde i sin tur användas till att lösa ut gemensamma hinder eller samverkansproblem. Enligt utvärderingen bestod begränsningarna i samverkansmodellen i att de samverkande myndigheterna inte delade samma bild av målet för samverkan, hade olika prioriteringar och därmed olika resurstilldelningar. Myndigheterna diskuterade inte inriktningen på kontrollinsatserna och vilka konsekvenser utökade kontroller kunde få i form av ökade ärendebalanser hos polis och åklagare. Brå konstaterade också att det är viktigt att hålla
221 Försäkringskassan, 2007, Redovisning av uppdrag avseende gemensam strategi för att be-
kämpa bidragsbedrägerier, dnr 43030-2007.
222 Brottsförebyggande rådet, 2008, Samverkan mot bidragsbedrägerier, Brå rapport 2008:6, s. 23–26.
isär myndigheternas olika roller som beslutande och utredande myndigheter för att inte riskera legitimitetsproblem.223
En utökning av samverkan föreslogs …
Västmanlandsmodellen tillämpades före det att bidragsbrottslagen började gälla den 1 augusti 2007. Brå föreslog därför att Västmanlandsmodellen, utöver att införas i varje län, även skulle utökas till de beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som omfattas av bidragsbrottslagen. De tre hörnstenarna borde på grund av olika geografiska uppdelningar (lokal, regional eller nationell nivå) användas utifrån behovet att samverka. Det var viktigt att det tydligt framgick vem som är kontaktperson vid respektive myndighet, kommun eller organisation. För att skapa ännu bättre förutsättningar för samverkan förslog Brå att ett gemensamt forum på länsnivå mellan myndighetschefer skulle införas. Myndighetscheferna borde formulera gemensamma mål utifrån tillgången på resurser hos de samverkande myndigheterna och vilka kontroller som man hade för avsikt att utföra.224
FUT-delegationen lyfte också upp Västmanlandsmodellen som ett gott exempel och ville se ett gemensamt forum, men inte på det sätt som Brå föreslog. Delegationen föreslog att samverkan i stället skulle bedrivas inom ramen för den redan befintliga myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet (SAMEB). Det dåvarande Ekorådet och de regionala samverkansorganen borde se till att företrädare för de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna erbjöds att delta i projekt som var av betydelse för bekämpande av bidragsbrott. Delegationen menade att forumet redan i vissa delar omfattade bidragsbrott och att det fanns flera beröringspunkter mellan bidragsbrott, skattebrott och ekonomisk brottslighet.225
223 Brottsförebyggande rådet, 2008, Samverkan mot bidragsbedrägerier, Brå rapport 2008:6, s. 53. 224 Brottsförebyggande rådet, 2008, Samverkan mot bidragsbedrägerier, Brå rapport 2008:6, s. 88 f. 225SOU 2008:74, s. 183 f.
… men i själva verket avtog den
När Riksrevisionen några år senare granskade hanteringen av bidragsbrott, visade det sig att de tre myndigheterna inte längre arbetade utifrån Västmanlandsmodellen. I stället hade myndigheterna återgått till den ordning som gällde före Västmanlandsmodellen, det vill säga att brott anmäldes till Polismyndigheten som också var förundersökningsledare om ärendet inte rörde grova bidragsbrott.
Myndigheterna framförde olika skäl till att modellen inte längre användes. Enligt företrädare för Åklagarmyndigheten var modellen endast tänkt att pågå till dess att det fanns ett bra upplägg att arbeta med bidragsbrott inom Polismyndigheten och Försäkringskassan. Företrädare för Polismyndigheten menade å sin sida att återgången till den tidigare ordningen främst berodde på att arbetsbelastningen på Åklagarmyndigheten blev för hög. Västmanlandsmodellen levde dock kvar lokalt på sina håll.226
En utökad samverkan inom ramen för den myndighetsgemensamma samverkan mot ekonomisk brottslighet blev inte heller verklighet. SAMEB upphörde under 2012 i samband med att Ekobrottsmyndigheten tog över uppgiften.
Samverkansuppdraget
Fokus på metodutveckling
En utökad samverkan som faktiskt blev av är den som kom att kallas samverkansuppdraget. I mars 2009 gav regeringen elva myndigheter i uppdrag att delta i ett uppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.227 ESV utsågs att leda och fördela arbetet. Uppdraget hade sin utgångspunkt i förslag som lämnats av FUT-delegationen. Det påbörjades under 2009 och slutredovisades i april 2012 (se avsnitt 4.2.2).
Syftet med uppdraget var att samverka kring och genomföra systemövergripande riskanalyser och omfattningsstudier. Myndigheterna skulle sammanställa statistik och indikatorer för att kunna mäta och följa upp arbetet för att minska felaktiga utbetalningar. Det inne-
226 Riksrevisionen, 2011, Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?, RiR 2011:20, s. 29. 227 Regeringsbeslut 2009-03-05, Uppdrag om utveckling av metoder och redovisning av resultat
av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Fi2009/02137.
fattade att beräkna kostnader för kontroller och att samordna informationsinsatser. Myndigheterna skulle samråda kring elektroniskt informationsutbyte och följa upp hur lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen hade tillämpats. Myndigheterna hade slutligen i uppdrag att redovisa hur samverkan på ett systematiskt sätt kunde fortsätta och institutionaliseras.
Uppdraget hade ingen uttalad inriktning mot att förbättra samverkan mellan de beslutande och brottsutredande myndigheterna. Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten var inledningsvis inte heller bland de myndigheter som uppdraget riktade sig till. Däremot kunde åtgärder som vidtogs med anledning av uppdraget, till exempel riskanalyser och kontroller, få en indirekt påverkan på antalet polisanmälningar. Inom ramen för uppdraget startade ändå Försäkringskassan, kommuner, Skatteverket, Socialstyrelsen, ISF, Brå, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ett myndighetsgemensamt arbete mot fusk inom assistansersättningen.
Få effekter kunde påvisas
Vid slutredovisningen av samverkansuppdraget framförde myndigheterna att uppdraget hade saknat ett tydligt ställningstagande om ansvar, befogenheter, finansiering samt syfte och mål för samverkan. Uppdragets utformning var inte i alla delar förenlig med regeringens ordinarie myndighetsstyrning och finansiering av myndigheternas verksamheter. Myndigheterna lyfte bland annat fram svårigheter med att finansiera utveckling när kostnaden hamnar hos en organisation medan nyttan utfaller hos någon annan.228
Statskontoret fick i uppdrag att utvärdera samverkansuppdraget. Statskontoret konstaterade att uppdraget inte hade resulterat i några konkreta förslag om hur felaktiga utbetalningar kunde motverkas. Resultatet såg dock olika ut mellan de olika delprojekten. Samverkan hade gett ett positivt resultat så till vida att myndigheterna hade fått möjlighet att utbyta erfarenheter. Uppdraget hade kommit längre
228 Ekonomistyrningsverket, 2012, Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för och
redovisning av resultatet av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, skrivelse
2012:6, s. 21 f.
om det hade funnits ett tydligare formulerat uppdrag, haft en starkare projektledning och getts en särskild finansiering.229
Förslag till fortsatt samverkan
När samverkansuppdraget avslutades presenterade myndigheterna inte bara en utan flera olika modeller för fortsatt samverkan. Bland förslagen fanns att ge en myndighet i uppdrag att samordna statistikinhämtning och indikatorer. Myndigheterna borde fortsätta samarbetet om underrättelseskyldighet och bilda ett nätverk som samarbetar kring informationsinsatser. Samverkan kring omfattningsstudier och riskhantering borde fortsätta. Inget av förslagen var specifikt riktat mot hur samverkan kring hanteringen av bidragsbrott kunde bedrivas i framtiden.230
Även Statskontoret drog slutsatsen att samverkan mellan myndigheterna borde utgå från mer specifika frågor och anpassas till rådande förhållanden. Statskontoret föreslog att samverkan skulle avgränsas till specifika områden med ett urval av myndigheter. Samverkan borde ha ett tydligt syfte och en tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Arbetet borde bedrivas med en tydligare uppdelning mellan å ena sidan bidragsbrott och å andra sidan att utbetalningar ska vara rätt ur ett kundperspektiv.231
Inte heller här ledde förslagen till någon fortsatt styrd samverkan. Däremot fick samverkansuppdraget delvis en uppföljning av det råd för korrekta utbetalningar som inrättades den 1 augusti 2021 efter ett förslag från KUT-delegationen (se avsnitt 6.6.3).
229 Statskontoret, 2012, Uppföljning av Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från väl-
färdssystemen, dnr 2009/60–5, s. 3–7.
230 Ekonomistyrningsverket, 2012, Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för och
redovisning av resultatet av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, skrivelse
2012:6, s. 9–15. 231 Statskontoret, 2012, Uppföljning av Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från väl-
färdssystemen, dnr 2009/60–5, s. 3–7.
Delegationen för korrekta utbetalningar
Uppföljare av FUT-delegationen
Regeringen beslutade i juni 2016 att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (KUT-delegationen). KUT-delegationen kan ses som en uppföljare av FUT-delegationen och samverkansuppdraget och hade ett bredare fokus på felaktiga utbetalningar och inte specifikt på hanteringen av bidragsbrott.
Syftet med delegationen var att den skulle bidra till att de resurser som fördelas genom välfärdssystemen endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. I delegationen ingick ett tjugotal representanter från beslutande och brottsutredande myndigheter, tillsynsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (se avsnitt 4.2.12).
Delegationen skulle vara ett samlande organ och ta fram faktaunderlag och lämna förslag på mål och resultatindikatorer för att möjliggöra uppföljning av de insatser som myndigheterna genomför. Förutom att bland annat genomföra omfattningsstudier och vara ett kunskapsforum, skulle delegationen aktivt främja att myndigheter samverkar och samordnar sin verksamhet för att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar. I uppdraget ingick att överväga och vid behov föreslå former för myndighetsövergripande samordning som kan bedrivas på lång sikt.232
I samband med att delegationen granskade styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, gjorde man också en översiktlig kartläggning av samverkansaktiviteter vars syfte helt eller delvis är att motverka felaktiga utbetalningar. Delegationen konstaterade att det finns många aktiva samverkansforum, men att det är svårt att få en samlad bild av de aktiviteter som pågår. Syftena med samverkansorganen är inte alltid tydliga. Det finns risk för överlappningar, men det finns också situationer då en mer formaliserad samverkan vore önskvärd.233 Ett område som delegationen bedömde behövde stärkas var samverkan mellan kommuner för att upptäcka dubbelutnyttjande av ekonomiskt bistånd och välfärdsföretag som flyttar sin verksamhet mellan kommuner.234
232En delegation mot överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, dir. 2016:60 233 Delegationen för korrekta utbetalningar, 2019, Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning, Rapport 3, s. 183.
Samverkan föreslogs bli permanent
KUT-delegationens uppdrag slutredovisades i december 2019. Delegationen föreslog i slutbetänkandet att delegationens arbete skulle bli permanent genom att regeringen inrättar ett råd för korrekta utbetalningar. Rådets uppgift skulle vara att bidra till en helhetssyn, följa utvecklingen, identifiera övergripande strategiska insatser och föreslå åtgärder inom området felaktiga utbetalningar. I rådet borde främst de beslutande myndigheterna ingå, men det kunde finnas anledning att även låta de brottsutredande myndigheterna vara representerade. En av rådets uppgifter borde vara att främja samverkan mellan berörda myndigheter, men hur detta skulle göras preciserades inte närmare.235
Uppdrag om förbättrad hantering av bidragsbrott
Prioritering och förstärkning av resurser
Regeringen gav i maj 2018 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att tillsammans med de beslutande myndigheterna förbättra hanteringen av bidragsbrott (se avsnitt 4.2.14 och 6.3.1). Syftet med uppdraget var att nå en ökad uppklaring av bidragsbrott, förkorta handläggningstiderna och skapa förutsättningar för en stärkt kontrollverksamhet och brottsförebyggande verksamhet. Särskild uppmärksamhet skulle riktas mot systematisk och organiserad brottslighet. I uppdraget ingick att redovisa genomförda och planerade åtgärder. Myndigheterna skulle även utvärdera hur åtgärderna hade påverkat eller förväntades påverka det operativa arbetet och verksamhetsresultaten.236
I delredovisningen från april 2019 konstaterade myndigheterna att samverkan mellan de brottsutredande och beslutande myndigheterna behövde stärkas. Myndigheterna behövde kompetensutveckla varandra, utbyta information om kriminella upplägg, utveckla rutinerna och kontrollsystemen samt tillföras tillräckliga resurser.237
235SOU 2019:59, s. 170 f. 236 Regeringsbeslut 2018-05-24, Uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om
förbättrad hantering av bidragsbrott, Ju2018/03037.
237 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2019, Delredovisning av regeringsuppdrag till
Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om förbättrad hantering av bidragsbrott.
Vid slutredovisningen av uppdraget i oktober 2020 redovisade myndigheterna en rad åtgärder som hade genomförts eller var planerade för att förbättra hanteringen av bidragsbrott.238 Några av åtgärderna var:
- Prioritering och förstärkning av resurser. Polismyndigheten hade i sin strategiska verksamhetsplan för 2020–2024 beslutat att stärka förmågan att utreda och förebygga bedrägerier och bidragsbrott. Det skulle på kort sikt göras genom omprioritering av resurser och nyanställningar i syfte att minska ärendebalanserna. I vissa fall hade personer med kunskap om olika förmåner rekryterats till myndigheten. En arbetsgrupp med representanter från Nationella operativa avdelningen (Noa), polisregionerna och Åklagarmyndigheten hade fått i uppdrag att utreda hur polisens samlade bedrägeriverksamhet kunde optimeras och bedrivas mer effektivt.
- Mer enhetlig hantering. Den 1 april 2020 fördes processägarskapet för bedrägerier och bidragsbrott över till Noa. Nationellt bedrägericenter (NBC) flyttades från polisregionen i Stockholm till Noa. Enligt Polismyndigheten hade det skapat bättre förutsättningar att arbeta mer enhetligt i frågor som rör bidragsbrott.
- Förbättrade rutiner. Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten hade utarbetat föreskrifter för ledning av förundersökning av brott-mål.239 Utgångspunkten var att förundersökningar av enkel beskaffenhet ska ledas av Polismyndigheten och förundersökningar som kräver mer komplicerade juridiska bedömningar ska ledas av åklagare. Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har sedan tidigare tagit fram en överenskommelse om ärendesamordning.240Syftet var att samlat utreda, redovisa och lagföra brottsmisstankar mot en och samma person. Vad gäller ärendefördelningen mellan Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten fanns redan rikt-linjer som styr var ärenden ska handläggas.241
- Ett nationellt nätverk bildas. Ett nationellt myndighetsgemensamt kompetensnätverk hade etablerats för att förbättra samordningen och kunskapsutbytet mellan de beslutande myndigheterna, Polis-
238 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott.
Slutredovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 10–13.
239 PM2019:11, ÅFS 2005:9. 240 Polismyndigheten, dnr A166.718/2016, Åklagarmyndigheten dnr ÅM-A 2016/0631. 241 ÅMR 2017:1 och EBMR-R 2017:5.
myndigheten och Åklagarmyndigheten. Nätverket arbetade med frågor som utredningsmetodik, prioriteringar, ärendeflöden och utbildningsbehov. Nätverket hade också sett över och standardiserat formatet för Försäkringskassans underlag till brottsanmälningar och påbörjat arbetet med att ta fram ett utredningsstöd. Nätverket hade permanentats och avsikten var att det skulle fortsätta att arbeta med att utveckla rutiner och utbyta information och kompetens mellan myndigheterna.
- Kompetensutveckling och utbildningar. Pilotverksamheter genomfördes i fyra olika polisregioner och åklagarområden. Piloterna har fokuserat på en förtätad samverkan mellan beslutande myndigheter och kommuner genom periodvis samlokalisering och en utbildning för polisiära utredare och förundersökningsledare.
Även den här modellen ledde till positiva effekter
Myndigheterna som ingick i samverkan konstaterade i samband med slutredovisningen av uppdraget att det hade lett till flera positiva effekter för ärendebalanserna.242 Följande effekter hade man sett:
- Fler brottsanmälningar. Mellan 2018 och 2020 ökade antalet inkomna brottsanmälningar till Polismyndigheten med cirka 60 procent. En trolig anledning till ökningen av antalet anmälda brott är att de beslutande myndigheterna har mer kunskap om kriminella upplägg riktade mot välfärdssystemen och därmed upptäcker och anmäler fler bidragsbrott. Från och med den 1 januari 2020 utvidgades bidragsbrottslagen till att även omfatta till exempel tandvårdsstöd och olika former av arbetsmarknadspolitiska stöd, vilket också kan ha bidragit till det ökade antalet brottsanmälningar.
- Högre kvalitet på brottsanmälningar. Enligt myndigheterna har samverkan lett till högre kvalitet på underlagen till brottsanmälan från de beslutande myndigheterna. Myndigheterna har också fått en större förståelse för varandras behov av rätt information i underlagen och av återkoppling från rättsväsendet.
- Förbättrat utredningsresultat. Under 2020 minskade antalet öppna ärenden hos Polismyndigheten, vilket förklaras med det förändrade
242 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott. Slut-
redovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 13–18.
arbetssättet och de utökade resurserna för att hantera bidragsbrott. Antalet avslutade ärenden ökade trots det ökande antalet brottsanmälningar. Inflödet av ärenden kan periodvis vara ojämnt bland annat beroende på vilka kontrollsatsningar de beslutande myndigheterna väljer att genomföra.
- Hög lagföring. Antalet brottsmisstankar som inkommit till Åklagarmyndigheten och där lagföringsbeslut fattats har ökat kraftigt sedan 2016 (med undantag för en liten minskning 2018).
Myndigheterna summerade uppdraget med att konstatera att utökade utredningsresurser och stärkt kompetens kring bidragsbrott hos Polismyndigheten hade förbättrat utredningsresultatet.243
Precis som i fallet med Västmanlandsmodellen finns det andra yttre och inre faktorer som kan ha påverkat utfallet. I början av 2020, samtidigt som regeringsuppdraget pågick, utbröt coronapandemin. En av pandemins effekter var att det vid Polismyndigheten frigjordes resurser till att utreda brott.244
Oavsett detta menade myndigheterna att samverkan är en framgångsfaktor. Direktkontakter mellan myndigheternas handläggare ger en ökad förståelse för varandras uppdrag och en högre kvalitet på underlagen till brottsanmälningarna. Regelbundna gemensamma möten underlättar planering och prioritering av arbetet. Även kortare utbildningar stärker handläggarnas och utredarnas kompetens inom bidragssystemen och utredningsmetoder. Myndigheterna menade att det är angeläget att fortsätta utbildningarna för att möta kunskapsbehoven.245
6.6.3. Nuvarande samverkansinsatser
Det finns ett flertal aktiva samverkansforum som har fokus på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. En kartläggning av aktiva nätverk och forum genomfördes av KUT-delegationen under 2017. Delegationens slutsats var att det är svårt att få en samlad bild över
243 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott,
Slutredovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 13.
244 Brottsförebyggande rådet, 2021, Pandemins inverkan på flödet i rättskedjan, Brå rapport 2021:4, s. 8. 245 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott,
Slutredovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 14.
alla de samverkansinitiativ som pågår mellan myndigheterna och att syftena för samverkan inte alltid är tydliga.246 Det pågår många projekt på såväl nationell, regional och lokal nivå mellan de beslutande och brottsutredande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Vissa är mer permanenta i sin form, andra mer tillfälliga. Vi redogör här för några av de större samverkansprojekten.
Nätverk för bidragsbrottsutredning
Ett nationellt myndighetsgemensamt kompetensnätverk med handläggare och förundersökningsledare etablerades under hösten 2019 i syfte att förbättra samordningen och kunskapsutbytet mellan beslutande myndigheter, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.247Syftet med nätverket är att utbyta erfarenheter av att hantera utredningar om bidragsbrott och därigenom utveckla verksamheten. I dag består nätverket endast av representanter från de olika regionerna i Polismyndigheten och leds av nationellt bedrägericenter vid Noa. Nätverket har kontakt med beslutande myndigheter som kan adjungeras in vid behov.
Rådet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Ett råd för korrekta utbetalningar har inrättats från den 1 augusti 2021. I rådet ingår myndighetscheferna eller deras ersättare för Arbetsförmedlingen, CSN, Ekobrottsmyndigheten, ESV, Försäkringskassan, IAF, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket. Rådet ska främja samverkan mellan de myndigheter som representeras i rådet, vara ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte samt diskutera åtgärder mot felaktiga utbetalningar. ESV ansvarar för rådets kanslifunktioner.248
ESV ska stödja myndigheterna i deras arbete samt identifiera och analysera frågor som är systemövergripande och gemensamma för flera beslutande myndigheterna. Myndigheten ska också identifiera
246 Delegationen för korrekta utbetalningar, 2019, Styrning av arbetet med att motverka fel-
aktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning, Rapport 3, s. 186.
247 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, 2020, Förbättrad hantering av bidragsbrott, Slut-
redovisning av regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, s. 11.
248 3 och 4 §§ förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
åtgärder som tydliggör individens ansvar för att lämna korrekta uppgifter vid ansökan, samordna attitydundersökningar och främja samverkan kring digitalisering och ny teknik som kan användas för att säkerställa korrekta utbetalningar. Slutligen ska ESV överväga om resultatet av arbetet kan omfatta kommunala ersättningar och andra statliga ersättningar som avser en enskild person. ESV ska också samordna myndigheternas arbete med återkommande omfattningsstudier.249
Arbetet med att bygga upp ett kansli vid ESV och hitta formerna för rådet pågår. Enligt verket har man för avsikt att främst fokusera på systemövergripande frågor som är viktiga för samtliga myndigheter, till exempel skydds- och riskfaktorer för välfärdssystemen och regelverkens utformning.250 Uppdraget liknar i sitt upplägg det samverkansuppdrag som pågick mellan 2009 och 2012. ESV menar att det nuvarande uppdraget har bättre förutsättningar att leda till konkreta resultat än sin föregångare. Till skillnad mot samverkansuppdraget är rådets arbete permanent och verksamheten regleras i en förordning. Enligt ESV har myndigheterna ett tydligare mål. Verket har även fått ett tydligare ansvar och arbetet har fått ett permanent tillskott av medel. Då arbetet är i en uppbyggnadsfas pågår det en dialog med andra samverkansinitiativ för att hitta lämpliga gränsdragningar mellan olika uppdrag. Enligt ESV kommer rådet främst att arbeta på en strategisk nivå med frågor som handlar om varför och
vad, medan andra nätverk arbetar mer operativt med hur-frågor.251
Initiativet MUR
På initiativ av Försäkringskassan inleddes i december 2019 ett samarbete mellan ett stort antal myndigheter, kallat MUR. De myndigheter som deltar i MUR är Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Bolagsverket, Brå, CSN, Domstolsverket, Ekobrottsmyndigheten, ESV, Försäkringskassan, ISF, IVO, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Skolinspektionen, Skolverket, Socialstyrelsen, Tillväxtverket och Åklagarmyndigheten. Syftet med MUR är att undersöka
249 6 och 9 §§ förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. 250 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Ekonomistyrningsverket den 30 november 2021. 251 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Ekonomistyrningsverket den 30 november 2021.
förutsättningarna för ett närmare och mer strukturerat och långsiktigt samarbete mellan myndigheterna för att förhindra att utbetalningar sker på felaktig grund. Målet är att utbetalningar från välfärdssystemen ska gå till de personer som har rätt till dem och inga andra. Samarbetet ska långsiktigt minska bidragsbrott och missbruk av välfärdssystemen.
Arbetet i MUR leds av myndighetscheferna för de myndigheter som ingår i samverkan. Dessa har möten cirka två gånger per år där den strategiska inriktningen för arbetet diskuteras. Samverkan är frivillig och bygger på muntliga överenskommelser mellan myndighetscheferna.
För att skapa mer regelbundenhet och struktur i samarbetet inrättades i maj 2021 en styrgrupp som består av representanter från Migrationsverket, Skatteverket, Polismyndigheten, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmedlingen. Styrgruppen leds av Försäkringskassan. Från september 2021 finns ett kansli vid Försäkringskassan vars uppgift är att utveckla, samordna och administrera samarbetet. Kansliet har i uppgift att samverka med andra nätverk med angränsande uppdrag, som till exempel den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet (OB-samverkan), myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet (A-Krim) och Rådet för korrekta utbetalningar.
Det operativa samarbetet bedrivs inom fem arbetsgrupper. Grupperna ska undersöka hur myndigheterna gemensamt kan använda lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen fullt ut och förbättra informationsutbytet mellan myndigheter. Andra uppgifter är att utveckla gemensamma riskanalyser, förändra attityder och normer kring välfärdsbrott och se över möjligheterna till en mer sammanhållen identitetsförvaltning. Myndigheterna bistår med de resurser och kompetenser som behövs i de olika arbetsgrupperna.
I samband med coronapandemin beslutade regeringen om flera nya ekonomiska stöd riktade till enskilda och företag. Myndigheterna inom MUR har utifrån det valt att fokusera på åtgärder som behövs på kort sikt och som är kopplade till de nya stödinsatserna. Ett sådant exempel är att öka informationsutbytet mellan myndigheterna. Ett annat samarbetsområde är brottsförebyggande åtgärder i form av tillgångsinriktad brottsbekämpning. Det pågår inget sam-
arbete med ett uttalat syfte att förbättra hanteringen av bidragsbrott.252
Samverkan inom MUR har nyligen påbörjats och arbetet utvecklas kontinuerligt. Det är därför inte möjligt att dra några slutsatser kring effekterna av samarbetet. Några av arbetsgruppernas arbete har lett till konkreta förslag, andra grupper har inte visat samma resultat. Samverkan har lett till positiva effekter genom att myndigheterna skapar kontakter och får en ökad förståelse för varandras arbete och uppdrag. Det finns en risk för dubbelarbete och överlappning med andra pågående samverkansinitiativ. Det pågår till exempel diskussioner om gränsdragningarna mellan det arbete som Rådet för korrekta utbetalningar ska bedriva och vad MUR gör. En annan svårighet är att myndigheterna väljer att prioritera samverkan olika, vilket återspeglas i resurstilldelningen.253
Övriga samverkansprojekt och nätverk
Insats för att förbättra polisanmälningar av bidragsbrott
Det finns en löpande samverkan mellan Polismyndigheten, Försäkringskassan och Åklagarmyndigheten i syfte att förbättra kvaliteten på polisanmälningar om misstänkta bidragsbrott. Samverkan har gett högre kvalitet på anmälningarna och en mer effektiv rutin mellan myndigheterna. Arbetet har förenklats genom att Försäkringskassan kan skicka anmälningar digitalt till Polismyndigheten. Enligt befintlig planering ska samverkan utökas till att även omfatta CSN och arbetslöshetskassorna.
Lokala erfarenhetsutbyten runt anmälningar av bidragsbrott
Polismyndigheten har ett pågående erfarenhetsutbyte med arbetslöshetskassor, kommuner och berörda myndigheter i syfte att öka kvaliteten på utredningar av bidragsbrott.
252 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för MUR den 5 november 2021. 253 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för MUR den 5 november 2021.
Motverka fusk och oegentligheter
SKR är sammankallande för ett nätverk vars syfte är att förebygga och motverka fusk, oegentligheter och bedrägerier inom välfärdssektorn. I nätverket ingår ett antal kommuner och regioner. Nätverket arbetar med informationsinsatser riktade till kommuner och regioner för att stärka kunskapen och öka medvetenheten om välfärdsbrottslighet. Ett särskilt metodstöd har tagits fram som kallas Förebygga-Leta-Agera.
Nätverk kring felaktiga utbetalningar
SKR har ett virtuellt samarbetsrum för handläggare i kommuner som arbetar med felaktiga utbetalningar. Där kan handläggarna utbyta erfarenheter och lära av varandra.
Fyrklövern
Skatteverket är sammankallande för ett nätverk vars syfte är att motverka felaktiga utbetalningar och angrepp mot välfärdssystemen genom att få till en tidig egen riskidentifiering hos myndigheterna. I nätverket deltar också Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Samverkan har lett till ökad kunskap hos myndigheterna om varandras verksamhet. Arbetet har också bidragit till minskad onödig efterfrågan av uppgifter och snabbare åtgärder.
Urvalsnätverket
Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ingår i en samverkan kring metoder för analyser och urvalsprofilering. Syftet är att utveckla träffsäkra kontroller och andra insatser.
Nätverk med anledning av coronastöd
När coronapandemin utbröt under våren 2020 fick bland annat Tillväxtverket, Skatteverket och Boverket ansvar för att betala ut olika former av tillfälligt ekonomiskt stöd till drabbade näringsverksamheter. De brottsutredande myndigheterna bedömde att det fanns en risk att stöden skulle kunna utnyttjas av den organiserade brottsligheten. Tillväxtverket och de brottsutredande myndigheterna startade en samverkansorganisation för att förebygga, upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Inom denna samverkan hanteras rutiner för underrättelsesamverkan, brottsanmälan, utredningsmetodik och brottsförebyggande åtgärder. Tillväxtverket har med stöd av samarbetet identifierat brister i ansökningar och felaktigheter i utbetalda bidrag. Arbetet utvecklas löpande och kommer att pågå så länge behovet kvarstår.
6.6.4. Angränsande samverkansinitiativ
Myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet
Sedan 2009 arbetar ett antal myndigheter i en gemensam satsning mot organiserad brottslighet (OB-samverkan). Den myndighetsgemensamma satsningen består av Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Ytterligare nio myndigheter ingår som nätverksmyndigheter; Arbetsmiljöverket, Bolagsverket, CSN, Finansinspektionen, IVO, Pensionsmyndigheten, Statens Institutionsstyrelse, Transportstyrelsen och Länsstyrelsen i Stockholms län. Den sistnämnda samordnar övriga länsstyrelser i satsningen.
Samverkan bedrivs både nationellt och regionalt. Satsningen leds av ett samverkansråd som på nationell nivå verkar genom ett operativt råd och ett nationellt underrättelsecenter (NUC). Den nationella nivån ansvarar för att ha en helhetsbild av den operativa verksamheten och utifrån denna bland annat ta ställning till prioriteringar, agera i strategiska frågor och besluta om myndighetsgemensamma insatser. Till stöd för arbetet finns ett sekretariat som är placerat hos
Polismyndigheten. På den nationella nivån finns också ett antal arbetsgrupper och nätverk.
På regional nivå finns regionala samverkansråd och regionala underrättelsecentrum. De förstnämnda beslutar om, leder och följer upp regionala och lokala insatser och är kontaktpunkt för regional och lokal åtgärdssamverkan. Regionala underrättelsecentrum ansvarar bland annat för att ta fram underlag till förslag avseende insatser och till den nationella lägesbilden. Nätverksmyndigheterna ingår inte i de beslutande organen men bidrar i olika aspekter på frivillig grund, ibland på förfrågan från de samverkande myndigheterna.
Satsningen har som mål att bekämpa den organiserade brottsligheten genom bland annat återtagande av brottsvinster, lagföring och administrativa åtgärder. Enligt ett beslut från 2016 ska det myndighetsgemensamma arbetet vara riktat mot strategiska personer och utsatta områden. Arbetet kan även riktas mot annan organiserad brottslighet av allvarlig eller omfattande karaktär om myndighetssamverkan skulle förbättra brottsbekämpningen. Myndigheterna ska beakta möjligheterna att stödja samhällets samlade åtgärder för att motverka våldsbejakande extremism, terrorism, penningtvätt och brott mot välfärdssystemen.
Polismyndigheten ska senast den 31 mars varje år redovisa till regeringen vilken verksamhet som har bedrivits i den myndighetsgemensamma satsningen mot den grova och organiserade brottsligheten. En lägesbild sammanställs vartannat år254 och ligger till grund för inriktningen i myndigheternas gemensamma arbete mot organiserad brottslighet. Nationellt underrättelsecentrum tar fram lägesbilden som bygger på uppgifter och underlag från de samverkande myndigheterna och nätverksmyndigheterna. Lägesbilden beskriver sådan brottslighet som de samverkande myndigheterna bedömer utgör ett myndighetsgemensamt problem som man har myndighetsgemensam förmåga att agera mot.
I lägesbilden för 2021 bedömer myndigheterna att den organiserade brottsligheten angriper välfärdssystemen. Företag har blivit ett viktigt brottsverktyg för organiserad brottslighet att tillskansa sig stora belopp från välfärdssystemen. De ekonomiska förmåner som angrips är i första hand assistansersättning, lönegaranti, tandvårdsstöd och olika former av anställningsstöd. Assistansersättningen är särskilt utsatt och utnyttjas ofta i kombination med arbetskrafts-
254 Den senaste lägesbilden är från 2021.
invandring. Arbetstillstånd utnyttjas systematiskt för illegal migration, arbetskraftsexploatering och brukarimport. Myndigheterna har sett indikationer på att den organiserade brottsligheten utnyttjar de statliga stödåtgärder som infördes för att minska effekterna av pandemin. 255
I juni 2020 gav regeringen i uppdrag åt de tolv myndigheter som ingår i samverkan mot organiserad brottslighet att, inom ramen för samverkan, inrätta ett pilotprojekt som syftar till att komma åt felaktig folkbokföring kopplad till organiserad brottslighet.256 I slutredovisningen från oktober 2021 bekräftar myndigheterna bilden att folkbokföring används som ett brottsverktyg inom den organiserade brottsligheten. Pilotprojektet identifierade cirka 500 strategiska adresser. Bakom nästan varje adress gömde sig ett stort antal ytterligare adresser, individer och företag som på olika sätt ägnar sig åt brottslig verksamhet. Bidragsbrott var en del av den verksamheten.257 Myndigheterna gav förslag på flera åtgärder för att öka samverkan mellan myndigheterna för att motverka felaktig folkbokföring. Inom projektet uppmärksammades att några myndigheter inte använder sig av de offentliga uppgifter om folkbokföring som finns tillgängliga, vilket gör att bidrag betalas ut på felaktiga grunder. Det behövs mer kunskap om hur ett beslut hos en myndighet påverkar beslut hos andra myndigheter. Det råder en osäkerhet kring vilken information som får delas med andra myndigheter. Problemet kan enligt myndigheterna lösas genom interna och gemensamma utbildningsinsatser och större samverkan i specifika frågor. Myndigheterna bedömde att det finns behov av tydliga ingångar till varandra, för att dela kunskap om företeelser och få en ökad insikt om hur sambandet ser ut mellan de olika myndigheternas handläggning. Myndigheterna ansåg att man behöver arbeta mer utifrån en helhetssyn, vilket kan innebära att den egna myndigheten arbetar med åtgärder vars största effekt uppstår hos en annan myndighet. Slutligen konstaterades att samverkan behöver omfatta fler än de tolv myndigheter som deltog i piloten.258
255 Polismyndigheten, 2021, Lägesbild 2021 – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk,
regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, s. 11 f.
256 Regeringsbeslut 2020-06-25, Uppdrag att inrätta ett pilotprojekt för att komma åt felaktig
folkbokföring kopplad till organiserad brottslighet, Fi2020/02991.
257 Skatteverket, 2021, Redovisning av regeringsuppdrag att inrätta ett pilotprojekt för att komma
åt felaktig folkbokföring kopplad till organiserad brottslighet, s. 1.
258 Skatteverket, 2021, Redovisning av regeringsuppdrag att inrätta ett pilotprojekt för att komma
åt felaktig folkbokföring kopplad till organiserad brottslighet, s. 23 f.
Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet
Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet (A-Krim) pågår sedan 2018 och utgår från ett regeringsuppdrag.259 De myndigheter som ingår i samverkan är Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket. Arbetsmiljöverket samordnar uppdraget. Myndigheterna har haft ett gemensamt uppdrag att utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Ett av delmålen är att felaktiga utbetalningar ska upphöra och att arbetsmarknadspolitiska program inte ska missbrukas.
Även denna samverkan bedrivs både nationellt och regionalt. På nationell nivå ansvarar Gruppen för nationell myndighetsgemensam styrning och samordning för att planera, samordna och fatta övergripande beslut som rör inriktningen på uppdraget. Därutöver finns tre arbetsgrupper: Arbetsgruppen metodstöd tar fram metoder, rutiner och stöd, Arbetsgruppen analys tar fram den årliga lägesanalysen och Arbetsgruppen för kommunikation samordnar kommunikationen inom uppdraget.
På regional nivå finns fem team för regional myndighetssamordning (RMS) som utför de myndighetsgemensamma kontrollerna. Det är främst Arbetsmiljöverket, Skatteverket och Polismyndigheten som deltar i fält. Övriga myndigheter har i regel en ”back officefunktion” och finns tillhands under insatserna.
I ett pilotprojekt har Arbetsmiljöverket samrått med arbetsmarknadens parter i syfte att tillvarata deras kunskaper om och erfarenheter av fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.
Myndighetssamverkan har under 2018–2020 resulterat i 4 200 kontroller. Kontrollerna har främst varit inriktade på riskbranscher som byggverksamhet, reparation av motorfordon och motorcyklar, transport och magasinering samt hotell- och restaurangverksamhet. Vid de gemensamma kontrollerna upptäcks även bidragsbrott. Myndigheterna bedömer att problemen med bidragsbrott är större i personalintensiva branscher. Några vanliga exempel är svartarbete kombinerat med ersättningar från Försäkringskassan eller arbetslöshetskassa,
259 Regeringsbeslut 2017-12-18, Uppdrag om metodutveckling för myndighetsgemensam kontroll
för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, A2017/02422/ARM,
A2017/00678/ARM.
falska arbetsgivar- och inkomstuppgifter, skenanställningar och falska identiteter.
Regeringen bedömer att myndigheternas arbete har varit framgångsrikt och att det behöver fortsätta. I budgetpropositionen för 2022 fick Arbetsmiljöverket en förstärkning av resurser som ska användas till fler arbetsmiljöinspektioner och för att stärka samverkan mot arbetslivskriminalitet. Regeringen inrättade i september 2021 en nationell delegation mot arbetslivskriminalitet (se avsnitt 4.3.5). Delegationen ska öka kunskapen om arbetslivskriminalitetens omfattning och stödja de aktörer som arbetar med att stoppa arbetslivskriminalitet.260 I februari 2022 gav regeringen Arbetsmiljöverket, Polismyndigheten och Skatteverket i uppdrag att påbörja inrättandet av regionala center mot arbetslivskriminalitet till vilka övriga samverkande myndigheter ska ansluta sig successivt. Minst två regionala center mot arbetslivskriminalitet ska vara på plats redan juni 2022 och sju center ska vara på plats under 2023. Centren ska fungera som nav för myndigheternas arbete avseende planering, genomförande och uppföljning av gemensamma aktiviteter, med fokus på myndighetsgemensamma kontroller.261
En del i överenskommelsen inom myndighetssamverkan består av att ta fram en årlig lägesbild. Den senaste lägesbilden togs fram i december 2021. I lägesbilden har myndigheterna observerat en ökad trend till bidragsrelaterad brottslighet kopplad till pandemirelaterade ersättningar. Det gäller till exempel för hög sjuklönekostnad och karensersättning. Myndigheterna har uppmärksammat att brott mot utlänningslagen (2005:716) begås i olika former. Brotten är i många fall en förutsättning för att missbruka olika anställningar eller identiteter som sedan används för att utnyttja välfärdssystemen på olika sätt.262
Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet har flera beröringspunkter med myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet då båda uppdragen inkluderar kontroll av företag. Däremot skiljer sig förutsättningarna åt på ett antal punkter. Myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet har inte samma möjligheter till sekretessbrytande regler (LUS-lagstiftning) som myndighetssamverkan mot
260En nationell delegation mot arbetslivskriminalitet, dir. 2021:74. 261 Regeringsbeslut 2022-02-24, Uppdrag att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet
och om varaktig myndighetssamverkan, A2022/00333.
262 Arbetsmiljöverket, 2021, Lägesbild 2021 – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk,
regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, s. 11.
organiserad brottslighet har och omfattas inte heller av någon underrättelseverksamhet. De olika samverkansuppdragen är dessutom geografisk avgränsade på olika sätt, vilket försvårar gemensam planering och gränsdragning.263
6.6.5. Behov av samverkan
I våra möten med företrädare för myndigheterna har dessa framfört att det finns behov av en nära och regelbunden samverkan mellan alla de myndigheter och aktörer som ingår i utredningskedjan. Myndigheterna anger ofta en ökad samverkan som lösningen på brister i handläggningen av misstänkta bidragsbrott, vilket beskrivs närmare i avsnitt 6.7. Det behov som framför allt brukar lyftas upp är att myndigheternas kunskap om varandras olika områden behöver öka. Gemensamma utbildningar, samlokalisering, studiebesök eller utbytestjänstgöringar är exempel på samverkansformer som myndigheterna lyfter fram.
Flera myndighetsrepresentanter menar att den samverkan som redan pågår inte alltid är effektiv eller leder till något resultat. I dag pågår många samverkansprojekt i olika konstellationer på nationell, regional och lokal nivå. Som vi tidigare har konstaterat är det svårt att få en överblick över alla projekt som pågår. Enligt flera myndighetsrepresentanter föreligger det risk för dubbelarbete, att arbetet blir splittrat eller att frågor hamnar mellan stolarna. Myndigheterna uppger att det finns anledning att se över de samverkansinitiativ som finns på området, såväl reglerade som frivilliga, för att renodla och förtydliga syfte, ansvar och uppgifter och därmed öka effektiviteten.
Kommunerna har också framfört behov av en nära samverkan. När det gäller kompetenshöjning i form av rättspraxis, utbildningar och erfarenhetsutbyte ser man behov av en utökad samverkan mellan kommuner. På sina håll i landet har kommunerna tagit egna initiativ till sådan samverkan. I Skåne har Malmö stad tagit kontakt med flera kommuner i sin omnejd för att på sikt upprätta lokala samverkansforum. I Östergötland pågår samverkan mellan kommuner med fokus på erfarenhetsutbyte. Ett liknande forum för erfarenhetsutbyte finns för handläggare av felaktiga utbetalningar i kranskommunerna till Stockholm.
263 Muntlig uppgift lämnad av företrädare för Polismyndigheten 2 december 2021.
Kommunerna efterlyser också en närmare samverkan med beslutande och brottsutredande myndigheter. Man menar att samverkan behövs på strategisk nivå, men främst på operativ nivå kring specifika ärenden där det krävs gemensamma resurser för att kunna nå framgång i utredningar. Andra begränsningar som påverkar kommunernas möjligheter att upptäcka felaktigheter handlar om att kommunerna inte fullt ut kan delta i de olika former av myndighetsgemensam samverkan som finns. Kommunerna menar att de dels går miste om information kring specifika ärenden, dels inte får ta del av den övergripande kunskapsutveckling som sådant samarbete medför.
Arbetslöshetskassorna samverkar med andra myndigheter genom Sveriges a-kassor. Samverkan sker mer löpande vid behov än genom formaliserade forum. För samverkan med Arbetsförmedlingen har Sveriges a-kassor dock ett formaliserat mötesforum för alla typer av frågor som är aktuella för arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen. Samverkan sker då på operativ, taktisk och strategisk nivå.
En annan utmaning som har lyfts fram är att myndigheterna i utredningskedjan har olika organisationer och olika lokal närvaro i landet och att detta försvårar samverkan mellan myndigheterna. Det kan speciellt på lokal och regional nivå vara svårt att hitta en lämplig dialogpartner. Såväl kommuner som statliga myndigheter ser behov av att kunna hitta fungerande samverkansformer mellan varandra, men ser utmaningar på grund av det stora antalet kommuner och avsaknaden av en gemensam kontaktpunkt där det kan föras en dialog mellan kommunerna och de statliga myndigheterna. De myndigheter vi har varit i kontakt med har förslagit att SKR skulle kunna ta en roll i att samordna dialogen med kommunerna. Ett annat förslag som framkommit är att myndigheterna i utredningskedjan bör ha en gemensam kontaktpunkt i frågor som avser felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Kontaktpunkten skulle kunna underlätta dialogen och även minska dubbelarbetet mellan de olika samverkansprojekt som pågår.
6.6.6. Sammanfattning
Under de senaste femton åren har det tagits flera initiativ till att öka samverkan mellan myndigheterna som arbetar med felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott. Samverkan har skett på uppdrag
av regeringen, som till exempel FUT-delegationen, samverkansuppdraget, KUT-delegationen och regeringsuppdraget om förbättrad hantering av bidragsbrott. Annan samverkan har skett på myndigheters eget initiativ, som till exempel Västmanlandsmodellen, MURinitiativet och myndighetsnätverket. Den styrda samverkan har till större del varit fokuserad på myndigheternas omfattningsstudier, riskanalyser och kontrollarbete. I några fall har samverkan specifikt handlat om att utveckla hanteringen av misstänkta bidragsbrott.
Det finns vissa faktorer som bör finnas på plats för att skapa goda förutsättningar för samverkan. Några av dessa är en gemensam målbild, samordning, prioriteringar, resurser, finansiering och en tydlig ansvars- och rollfördelning. Utvärderingar har visat att det i flera fall har funnits bristande förutsättningar för samverkan i de forum som har funnits. Bristerna har bistått i otydlighet kring syfte, mål, befogenheter och ansvar samt otillräcklig finansiering. Andra synpunkter som framförts är att samverkan har haft en bristande kontinuitet. Ett permanent samverkansorgan inrättades först under 2021 i form av Rådet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Flera myndighetsrepresentanter ser ett fortsatt behov av en nära och regelbunden samverkan mellan myndigheterna i utredningskedjan. Ett av de områden som har lyfts fram är att de beslutande och brottsutredande myndigheterna bör öka kunskapen om sina respektive områden. Det finns många samverkansprojekt i olika konstellationer och det är svårt att få en överblick över alla de initiativ som pågår. Enligt flera myndighetsrepresentanter är samverkan inte alltid effektiv och det finns risk för dubbelarbete. Man uppger att det finns anledning att se över de initiativ som pågår för att renodla och förtydliga nätverkens syfte, ansvar och uppgifter och därmed öka effektiviteten. En annan försvårande faktor som lyfts fram är att myndigheterna har olika organisationer och olika lokal närvaro i landet.
Kommunerna ser också behov av utökad samverkan, såväl mellan kommuner i närliggande frågor som tillsammans med beslutande och brottsutredande myndigheter.
6.7. Andra behov i arbetet med att effektivisera hanteringen av misstänkta bidragsbrott som har lyfts
I de föregående avsnitten i detta kapitel har vi redogjort för vilka problem och brister som vi har identifierat i hanteringen av misstänkta bidragsbrott och som har samband med myndigheternas verksamheter, regeringens styrning och myndigheternas samverkan. I detta avsnitt kartlägger vi andra förklaringar som kan finnas till att hanteringen av bidragsbrott inte är mer effektiv. Inledningsvis beskriver vi utvecklingsområden i myndigheternas arbete med misstänkta bidragsbrott. Därefter redogör vi för vilka behov de olika beslutande myndigheterna har av informationsutbyte med andra myndigheter och aktörer och hur de behoven tillgodoses i dagens system. Detta har sin grund i att våra direktiv anger att vi ska kartlägga och analysera om informationsutbytet mellan myndigheter som omfattas av lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är ändamålsenligt. Underrättelseskyldighet enligt lagen gäller för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, CSN, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Slutligen redogör vi för andra förklaringar till att det är svårt att utreda och lagföra den typen av brottslighet.
6.7.1. Utvecklingsområden för att förbättra hanteringen av bidragsbrott
I vår undersökning264 har flera olika behov identifierats som behöver kunna mötas för att säkerställa en effektiv hantering av misstänkta bidragsbrott.
264 Hela avsnitt 6.7.1 bygger på de svar som vi har fått från berörda aktörer vid våra möten med dem eller skriftliga svar på de frågor som vi skickat ut, se närmare avsnitt 6.2. De berörda aktörerna har i allt väsentligt haft en gemensam bild av vilka hinder som finns mot att kunna utreda misstänkta bidragsbrott på ett effektivt sätt.
Prioriteringar och resurser
I dag ser myndigheternas prioriteringar och resurstilldelning för hantering av misstänkta bidragsbrott olika ut (se avsnitt 6.4).
Flera beslutande myndigheter och kommuner har framfört att de upplever att Polismyndigheten inte prioriterar bidragsbrott och att ärenden ofta läggs ner på grund av brist på resurser. Åklagarmyndigheten har noterat att förundersökningar som går tillbaka till Polismyndigheten för kompletteringar kan bli liggande under lång tid och att det krävs många påminnelser för att åklagarens direktiv ska genomföras.
Polismyndigheten har delvis instämt i beskrivningen. Bristen på resurser beror på ett generellt högt tryck på myndigheten och att det är svårt att få tillräckligt med resurser. Bedrägerisektionerna har en hög personalomsättning. Det råder ett högt arbetstryck på grund av det stora antalet bedrägeriärenden som hanteras. Att utreda enklare bidragsbrott upplevs inte alltid som en attraktiv arbetsuppgift. De polisiära resurserna är normalt inte fredade till att utreda bidragsbrott utan används även till annan brottsbekämpning. Polismyndigheten upplever att det finns beslutande myndigheter och kommuner som inte prioriterar bidragsbrott och har en underutvecklad kontrollverksamhet. Polismyndigheten menar att när myndigheten gör satsningar på att utreda bidragsbrott räcker inte alltid resurserna till hos Åklagarmyndigheten.
Utöver en generell brist på utredare pekar beslutande myndigheter på att Polismyndigheten saknar resurser för spaning. Spaning är ett effektivt sätt att till exempel kunna utreda misstänkta brott gällande assistansersättning. Spaning tar dock mycket tid och resurser i anspråk och antalet misstänkta brott som kan utredas under ett år är därför begränsat. Flera kommuner efterfrågar utökade spaningsresurser som kan användas för att utreda skenseparationer, svartarbete och andra förhållanden som kan påverka storleken på utbetalningar av ekonomiskt bistånd.
En annan trång sektor är de begränsade resurser som finns för att hålla förhör. Om Polismyndigheten väntar med att hålla förhör riskerar ärendena att läggas på hög. Det är svårare att reda ut ett eventuellt uppsåt och olika invändningar, om lång tid har gått sedan den aktuella gärningen begicks. Förundersökningar som blir liggande riskerar att läggas ner. Att alla bidragsbrott värderas på samma sätt i
statistiken gör att det finns en tendens att försöka få ner ärendebalanser genom att välja de enklare ärendena.
Vad gäller de beslutande myndigheterna kan det finnas interna prioriteringar om att en skyndsam utbetalning ska prioriteras framför kontroll. Detta kan leda till att risken för felaktiga utbetalningar ökar, brott inte upptäcks eller att en anmälan uteblir. Handläggare inom socialtjänsten kan välja att inte överlämna information till granskande instans för att skydda individen från eventuella konsekvenser.
Myndigheterna har framfört att det är viktigt att prioriteringar innefattar hela utredningskedjan. Det finns annars en risk att en myndighet i kedjan inte kan hantera ärendena. Om en beslutande myndighet gör riktade insatser på något område behöver det finnas motsvarande resurser vid brottsutredande myndigheter som kan ta emot och hantera den ökade ärendemängden. Brottsutredande myndigheter ska inte heller behöver avsätta resurser för att hantera ärenden som uteblir. Enligt myndigheterna ställer det krav på en fungerande samverkan och att alla myndigheter vet vad de andra planerar att göra.
Kompetens och kunskap
En utmaning i hanteringen av bidragsbrott har visat sig vara brister i kunskap och kompetens hos handläggare, brottsutredare och åklagare. Handläggare vid de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna saknar i vissa fall utbildning i bidragsbrottslagen, hur brott upptäcks och hur man gör en brottsanmälan. Handläggare känner sig osäkra på vilka åtgärder de får eller bör vidta för att hantera misstänkta bidragsbrott. I vissa fall har handläggare upplevt att utredningsansvaret skjuts över från de brottsutredande myndigheterna till de beslutande myndigheterna. För de brottsutredande myndigheterna är de olika regelverken för och utformningen av förmånerna svåra att förstå och sätta sig in i. Därför är det också svårt att se olika regelöverträdelser och upptäcka när det kan ha begåtts ett brott. De beslutande myndigheterna menar att Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten inte har tillräcklig kunskap om de olika förmånerna och deras regelverk.
Flera kommuner framhåller att Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten tenderar att jämställa kommunernas handläggning av ekonomiskt bistånd med stöd som handläggs av Försäkringskassan,
vilket leder till missförstånd eller att förundersökningar läggs ner. Kommunerna efterfrågar mer kunskap hos polis och åklagare om lagstiftningen kring ekonomiskt bistånd och om kommunernas möjligheter och begränsningar att genomföra vissa utredningsåtgärder.
Sveriges a-kassor menar att en utökad kontakt under utredningens gång mellan arbetslöshetskassa, polis och åklagare skulle kunna öka förståelsen för varandras arbete. Detta skulle kunna förbättra underlaget från arbetslöshetskassorna samt ge polis och åklagare en bättre insikt i hur arbetslöshetsförsäkringen är uppbyggd.
Det förekommer att myndigheterna tar del av varandras kompetens genom att anställa personal som antingen har erfarenhet av brottsutredning eller av välfärdsystemen. Polismyndigheten anställer till exempel civila utredare som tidigare har arbetat vid Försäkringskassan. Att ha utredare med kunskap om de förmåner som ska utredas har enligt myndigheterna visat sig vara en framgångsfaktor. Det är dock enligt Polismyndigheten en utmaning att behålla de civila utredarna inom bedrägerisektionerna. Ju mer erfarna de blir desto mer intresseranta blir de för anställningar vid andra avdelningar. Det förekommer att Försäkringskassan anställer handläggare med bakgrund från Polismyndigheten. Kommuner har också anställt samordnare för felaktiga utbetalningar som har en tidigare bakgrund från Polismyndigheten.
Ytterligare ett behov som myndigheterna har är att allt fler misstänkta brott involverar företag och annan ekonomisk brottslighet. De beslutande myndigheterna saknar ekonomisk kompetens som kan upptäcka brotten. Polismyndigheten saknar kompetens i form av ekorevisorer och företagsekonomer som kan bistå i utredningen av de misstänkta brotten. Vad gäller de beslutande myndigheterna kan kompetens i vissa fall hämtas inom myndigheten. Åklagarmyndigheten har nyligen anställt ekorevisorer som deltar i utredningarna. Det finns även vad gäller misstänkta bidragsbrott som rör företag behov av att utöka antalet resurser med ekonomisk kompetens och öka samverkan mellan myndigheterna i dessa frågor.
Ansvar
Myndigheterna har identifierat några områden där det kan finnas anledning att överväga om befogenheter och ansvar bör flyttas mellan myndigheter eller om frågan kan hanteras genom en utökad samverkan. Ett sådant område är spaning. Det finns situationer där en beslutande myndighet skulle behöva hjälp av en brottsutredande myndighet innan en anmälan upprättas. Det ingår inte i den beslutande myndighetens uppdrag eller verksamhet att observera den enskilde utan att denne är medveten om det, eller vidta åtgärder som i övrigt har karaktär av spaningsverksamhet. Sådan befogenhet har i stället Polismyndigheten som är den som kan genomföra spaningsverksamheten.265 Enligt Försäkringskassan är det svårt att få hjälp av Polismyndigheten att spana på pågående brottslig verksamhet, innan en anmälan upprättas. Under det senaste året har det endast skett vid en handfull tillfällen och då inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottlighet (se avsnitt 6.6.3). En komplicerande faktor är att Försäkringskassan i regel behöver stoppa utbetalningar när en felaktig utbetalning upptäcks. Det är svårt att fortsätta betala ut ersättning bara för att kunna möjliggöra spaning. Det innebär att det blir svårare att genomföra spaningsarbete i den typen av ärenden. För att underlätta utredningen kan antingen Försäkringskassan få möjlighet att genomföra egna observationer eller så kan möjligheterna att genomföra spaning i samverkan med en brottsutredande myndighet förbättras.
Ett annat förslag på förändrade ansvarsförhållanden som framkommit är att förundersökningar om misstänkta bidragsbrott bör vara åklagarledda. Åklagarledda förundersökningar har tidigare testats regionalt och var en av hörnstenarna i Västmanlandsmodellen (se avsnitt 6.6.2).
Ett annat behov som framkommit är möjligheten för den beslutande myndigheten eller kommunen att antingen kunna ställa frågor under förhör eller att bidra med vilka frågor som ska ställas i förhören. Den som leder ett förhör i dag saknar ofta kompetens i den förmån som brottet avser och en rutin kring vilka följdfrågor som ska ställas. Den beslutande myndigheten eller kommunen får i egenskap av målsägare inte sitta med vid ett förhör. Försäkringskassan och Polismyndigheten har tidigare påbörjat ett samarbete för
265 Försäkringskassan, 2021, Kontrollutredning – Vägledning 2004:1, version 13, s. 68 f.
att ta fram en följdfrågemodell till stöd vid förhör, men arbetet har avstannat.
Polisanmälningar
Kvaliteten och utformningen av polisanmälan kan vara avgörande för om en misstanke om bidragsbrott kan leda till en fällande dom. Det har förekommit ett kontinuerligt arbete vid flera beslutande myndigheter att tillsammans med Polismyndigheten utveckla kvaliteten på anmälningarna. I flera fall finns standardiserade mallar för när en polisanmälan ska göras och vilken information den ska innehålla.
De beslutande myndigheterna uppger att en genomsnittlig anmälan kan vara mycket omfattande med flera bilagor och transaktionsunderlag. I genomsnitt kan anmälan innehålla cirka 60–70 sidor. Myndigheterna menar att det ligger en utmaning i att på ett enkelt sätt beskriva en komplex förmån med regelverk och rutiner för någon som inte har erfarenhet av förmånen i fråga. De upplever också att de genomför en stor del av det utredande arbetet.
De flesta kommuner som vi har varit i kontakt med menar att polisanmälningarna i regel har hög kvalitet. Det händer att polis och åklagare i vissa fall begär kompletteringar, men som regel rör det sig om ytterligare handlingar eller information som kan vara stöd i utredningen eller inför ett förhör.
Även Sveriges a-kassor bedömer att kvaliteten på polisanmälningarna från arbetslöshetskassorna över lag är god och att anmälningarna sällan behöver kompletteras. Det förekommer dock att polis kontaktar arbetslöshetskassor för att få en mer detaljerad förklaring av regelverket i arbetslöshetsförsäkringen då den är betydligt mer komplicerad än vissa närliggande förmåner.
Myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor menar att kvaliteten på polisanmälningarna har förbättrats under åren och att polisanmälningarna i huvudsak håller en hög nivå. Polismyndigheten bedömer dock att det finns en förbättringspotential för vissa myndigheter och för kommunerna. Sveriges a-kassor har ett handläggarstöd gällande polisanmälningar till stöd för arbetslöshetskassorna att bedöma och upprätta en anmälan. Alla kommuner gör olika och många saknar stöd i hur de ska utforma en anmälan. Flera kommuner efterfrågar också en närmare dialog med Polismyndigheten i syfte
att utveckla polisanmälningarna och dess innehåll. Detsamma gäller för arbetslöshetskassorna.
Tekniska lösningar
För att öka effektiviteten i hanteringen av misstänkta bidragsbrott är det en fördel om anmälningar kan skickas digitalt mellan myndigheterna. I dag är det endast Försäkringskassan som skickar anmälningar elektroniskt till Polismyndigheten. Övriga myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor skickar anmälningar och bilagor brevledes. Pappershandlingarna skannas därefter in manuellt för att kunna hanteras i Polismyndighetens interna it-system. Detta arbete är tidskrävande och det finns risk att det uppstår fel i hanteringen. Även återkopplingen från Polismyndigheten när en förundersökning har lagts ner görs genom en skriftlig underrättelse som skickas per post. Från såväl utredande som beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor finns det önskemål om att kunna skicka och ta emot anmälningar och statusuppdateringar digitalt. För att aktörerna ska kunna dela informationen digitalt bör det finnas kanaler för att på ett säkert sätt kunna överföra informationen. Det finns i dag tekniska lösningar att tillgå, men alla myndigheter har inte tillgång till dessa.
Återkoppling
Flera myndigheter och kommuner uppger att de ofta får eftersöka vilken status de anmälningar om misstänkta bidragsbrott som skickats till Polismyndigheten har. Om Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och domstolarna återkopplar i ärendena kan den extra administration det innebär att efterfråga och undersöka informationen undvikas. Ytterligare en administrativ tidskrävande uppgift är att de ärenden som läggs ner har olika ärendenummer hos den beslutande och den brottsutredande myndigheten. Det gör att den beslutande myndigheten får ta kontakt med Polismyndigheten och begära kompletterande information för att kunna spåra ärendet. Även kommunerna efterfrågar målnummer för att kunna få information om anmälda misstänkta bidragsbrott.
De beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna efterfrågar återkoppling och ökad samverkan kring hur an-
mälningarna kan förbättras och förenklas. Flera beslutande myndigheter upplever att de lämnar en färdigutredd anmälan med relevant material bifogat, men att detta inte leder till något resultat i form av en fällande dom. Den bilden delas av flera kommuner som upplever att det är meningslöst att anmäla eftersom ärendena läggs ner utan åtgärd eller tydlig återkoppling. Sveriges a-kassor bedömer att återkopplingen till arbetslöshetskassorna är knapphändig och saknar information om vad det är som gör att rättsväsendet inte går vidare med ärendet.
Många menar att återkopplingen saknas helt eller är mycket kortfattad. De beslut som de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna tar del av innehåller endast en kortare beskrivning angående skälen till nedläggningen. Av besluten framgår ingen information om utredningen som har lett till att förundersökningen lagts ner. Om motiven till nedläggningsbeslutet beskrivs mer utförligt kan de beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna bättre förstå varför ett ärende läggs ner. Det blir möjligt att eftersöka att det inte har uppstått några missförstånd i anmälan. Någon beslutande myndighet ser behov av en dialog innan ett beslut om att lägga ner ett ärende fattas, för att vid behov kunna komplettera anmälan. I förlängningen kan dessa åtgärder bidra till att kvaliteten i anmälningarna utvecklas.
För kommunernas del fungerar återkopplingen från rättsväsendet olika beroende på hur utvecklad den lokala samverkan mellan kommunen och berörd polisregion är. I vissa fall sker återkopplingen från polis och åklagare till kommunerna per automatik, i andra fall får kommunerna bara besked när anmälan har tagits emot och inte när ärendet har lagts ner. Av de kommuner som har besvarat våra frågor är det många som uppger att de har svårt att få kontakt med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
De beslutande myndigheterna och kommunerna uppger att de mycket sällan får återkoppling om när åtal väcks eller när en person som får en förmån eller ett stöd är häktad. I det senare fallet finns det en risk för att en felaktig ersättning fortsätter att betalas ut under en lägre period till den person som är frihetsberövad.
Polismyndigheten uppger att återkoppling ska ske automatiskt när det fattas beslut om ett misstänkt brott, men att det har hänt att det inte har lämnats någon sådan återkoppling. Återkopplingen kan se olika ut för olika regioner. I vissa fall tas också en muntlig kontakt.
Vissa regioner har väl utvecklade metoder för att återkoppla i ärenden, hos andra regioner finns det en förbättringspotential. Polismyndigheten menar att det också åligger myndighetshandläggaren att själv kontakta Polismyndigheten om man vill få återkoppling.
6.7.2. Behov av utökat informationsutbyte
De beslutande myndigheterna har ett stort behov av att utbyta information med andra myndigheter, kommuner, arbetslöshetskassor och andra aktörer, se avsnitt 6.4.2.
Flera av de beslutande myndigheterna har lyft att det är ett stort problem att de inte kan få tillgång till all den information som de skulle behöva från andra myndigheter, kommuner, arbetslöshetskassor och andra aktörer för att kunna fatta korrekta beslut om stöd om förmåner och för att kunna kontrollera om utbetalningar varit korrekta. Det har framförts flera olika förklaringar till varför behovet av informationsutbyte inte helt och hållet kan tillgodoses.
I många fall anser de beslutande myndigheterna att det finns begränsningar i den materiella lagstiftningen som reglerar olika förmåner och stöd. Försäkringskassan och Pensionsmyndighet anser att förändringar bör göras i 110 kap. socialförsäkringsbalken för att möjliggöra att myndigheterna ska få tillgång till information som den inte har i dag. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten vill kunna efterfråga uppgifter om annan person än den försäkrade. När det gäller exempelvis utredningar om tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning ser myndigheten behov av att inhämta uppgifter om barnets frånvaro från barnets förskola och skola. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten anser vidare att myndigheterna har behov av att inhämta fler uppgifter från banker. Det finns en sådan möjlighet när det gäller utredning av bostadstillägg och bostadsbidrag, men möjligheten att inhämta uppgifter bör enligt myndigheten utökas till att gälla i samtliga ärendeslag. Vidare vill Försäkringskassan att det införs en skyldighet för bland annat myndigheter och anordnare av personlig assistans att lämna uppgifter om juridiska personer.
Myndigheterna har också framfört att det kan finnas hinder i dataskyddsbestämmelser som innebär att myndigheterna inte kan inhämta eller lämna uppgifter på det sätt som de önskar, exempelvis på medium för automatiserad behandling eller via direktåtkomst. Att inte kunna
få tillgång till information på det sätt som önskas kan innebära att handläggningen tar betydligt längre tid än nödvändigt, särskilt när det är fråga om masshantering av ärenden. Det finns vidare önskemål om att offentlighets- och sekretesslagen bör ses över för att underlätta informationsutbyte mellan myndigheter.
Någon kommun har berört att det hos de berörda aktörerna finns olika tolkningar av tillämpningen av sekretesslagstiftningen, vilket medför att handläggare kan få olika svar beroende på vilken myndighetskontakt han eller hon tar. Det efterfrågas en enhetlig tillämpning och samsyn kring sekretesslagstiftning och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
I vissa fall saknas också tekniska möjligheter att inhämta information på ett smidigt sätt, trots att det inte finns några hinder mot det i lagstiftningen. Det kan exempelvis vara tillåtet för en beslutande myndighet att via direktåtkomst inhämta vissa uppgifter från en annan myndighet, men saknas it-stöd som möjliggör en sådan överföring.
6.7.3. Bidragsbrottslagens konstruktion
Som konstaterats ovan finns det flera utvecklingsområden för att förbättra hanteringen av misstänkta bidragsbrott. Det finns dock även andra förklaringar till att beslutande myndigheter har svårt att utreda misstänkta bidragsbrott och att förundersökningar avseende misstänkta bidragsbrott läggs ner av brottsutredande myndigheter. De förklaringarna har i stor utsträckning samband med hur det straffrättsliga systemet är uppbyggt och hur olika författningar är utformade, vilket redogörs närmare för nedan.
Kravet för att göra en brottsanmälan är lägre än kraven för att väcka åtal och för en fällande dom
För att beskriva vilken grad av misstanke som finns i en brottsutredning används en rad olika begrepp enligt följande.
1. Anledning att anta.
2. Kan misstänkas.
3. Skäligen misstänkt.
4. Sannolika skäl.
5. Tillräckliga skäl.
6. Ställt utom rimligt tvivel.
Förundersökning ska, vilket redogjorts för i avsnitt 3.6.1, inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott har förövats. Tröskeln för att inleda förundersökning är alltså lågt satt. Misstanken måste visserligen avse en konkret brottslig gärning men det är inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det har begåtts. När förundersökningen kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas ska han eller hon underrättas om brottsmisstanken vid förhör. Den som är på sannolika skäl misstänkt för brott får under vissa ytterligare förutsättningar anhållas och häktas.266 Åklagaren är skyldig att väcka åtal när tillräckliga skäl föreligger, vilket innebär att bevisningen måste vara tillräckligt stark för att åklagaren på objektiva grunder ska kunna förvänta sig en fällande dom.267 För en fällande dom krävs att det är ställt utom rimligt tvivel att den tilltalade har begått brottet.
Som redogjorts för i avsnitt 3.2 ska myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor enligt 6 § bidragsbrottslagen göra en anmälan till Polismyndigheten om det kan misstänkas att ett brott enligt den lagen har begåtts. Enligt förarbetena till bestämmelsen ska ett misstänkt bidragsbrott anmälas när det finns en välgrundad anledning att anta att brott har begåtts. Någon bedömning av om den bevisning som finns är tillräcklig för lagföring ska däremot inte göras före anmälan.268 Anmälningsskyldigheten träder alltså in redan på ett mycket tidigt stadium sett utifrån de olika graderna av misstanke.
Att beviskravet för att göra en brottsanmälan därmed är lägre än för att väcka åtal och döma någon för bidragsbrott kan delvis ge en förklaring till varför det finns en diskrepans mellan Antalet polisanmälningar och lagföringar. Flera myndigheter har påpekat att detta innebär att de beslutande myndigheterna är skyldiga att anmäla fler överträdelser än vad som kan antas bli lagförda som brott.
Vissa av de beslutande myndigheterna hanterar detta genom att upprätta en mindre omfattande polisanmälan i de fall de är säkra på
266SOU 2018:14 s. 319 f. 26720 kap. 6 § rättegångsbalken. 268Bidragsbrottslag, prop. 2006/07:80, s. 90 och 99.
att en polisanmälan inte kommer att leda till lagföring. Det innebär att mindre tid och resurser läggs på sådana anmälningar. Om de brottsutredande myndigheterna gör en annan bedömning kan de i sådana fall begära komplettering av anmälan.
I vår kartläggning har det framförts att bidragsbrottslagen har en för låg tröskel gällande vad som ska anmälas och att denna tröskel bör höjas. Om en högre tröskel skulle tillämpas skulle det bli färre anmälningar som aldrig kan leda till lagföring. Det skulle spara tid och resurser både för de beslutande myndigheterna som behöver ta fram brottsanmälningar som aldrig kommer kunna leda till lagföring och för de brottsutredande myndigheterna som inte behöver hantera en lika stor mängd ärenden.
Det är svårt att bevisa att det funnits uppsåt eller grov oaktsamhet
Förutom att lämnandet av en oriktig uppgift eller åsidosättandet av en anmälningsskyldighet ska medföra fara för en felaktig utbetalning, krävs som utgångspunkt enligt 1 kap. 2 § första stycket brottsbalken att den enskilde agerat med uppsåt för att denne ska kunna dömas till ansvar för bidragsbrott. Uppsåtet ska täcka samtliga objektiva brottsförutsättningar, det vill säga såväl lämnandet av en oriktig uppgift eller åsidosättandet av en anmälningsskyldighet som faran för den felaktiga utbetalningen. Redan i förarbetena till bidragsbrottslagen konstaterades att det ofta uppkommer stora svårigheter med att bevisa brottsligt uppsåt och att de bevissvårigheter som finns i fråga om uppsåt i princip också finns vid bedömningen av grov oaktsamhet eftersom det i första hand endast är medveten oaktsamhet som ska kunna medföra straffansvar.269
Både Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har uppgett att svårigheterna att bevisa att en gärning har begåtts av grov oaktsamhet eller med uppsåt är den vanligaste orsaken till att en förundersökning läggs ner. Det är vanligt förekommande att den enskilde lämnar invändningar om att denne inte förstått vilka uppgifter som skulle lämnas och trodde att man gjorde rätt eller att myndigheten skulle höra av sig om något var fel.
269Prop. 2006/07:80, s. 59 och 79 f.
Avgörande för frågan om uppsåt eller grov oaktsamhet har funnits är vilken information som lämnats i samband med att ansökan gjordes. Det är viktigt att den information som lämnats är tillräckligt tydlig och att det finns möjlighet för den enskilde att få hjälp att fylla i ansökan om denne skulle ha svårt för det. Det är också viktigt att den beslutande myndigheten dokumenterar vilken information som den enskilde har fått i samband med ansökan och vilka kontakter som denne haft med myndigheten. Sådan dokumentation har saknats i vissa fall och har då medfört svårigheter att bevisa att den enskilde haft uppsåt eller varit grovt oaktsam.
Enligt förarbetena till 6 § bidragsbrottslagen ska anmälande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor göra en preliminär bedömning av subjektiva omständigheter i syfte att sålla bort helt klara fall där brott inte har begåtts.270 Enligt Polismyndighetens uppfattning är det dock oklart i vilken utsträckning en sådan bedömning verkligen görs inför en anmälan. Polismyndigheten anser att flera onödiga polisanmälningar hade kunnat undvikas om de beslutande myndigheterna gjorde sådana bedömningar innan ett misstänkt brott anmäls. Det finns dock en gräns för vilka åtgärder de beslutande myndigheterna kan vidta. De kan exempelvis inte hålla några förhör.
Eftersom frågan om uppsåt eller grov oaktsamhet ofta blir avgörande för frågan om en förundersökning ska läggas ner är det viktigt att de brottsutredande myndigheterna håller tidiga förhör för att kunna ta ställning till om ett visst ärende är värt att utreda vidare. I många fall hålls dock inte några tidiga förhör, utan ärenden blir liggande under lång tid innan förhör kan hållas. Det blir då betydligt svårare att ta ställning till frågan om det förelegat uppsåt eller grov oaktsamhet. Förhörspersonernas minnesbilder bleknar med tiden.
6.7.4. Sammanfattning
Prioriteringar och resurser är fortsatt ett hinder för effektiviteten i utredningskedjan. Flera beslutande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor upplever att Polismyndigheten saknar resurser för brottsutredning, förhör och spaning. Hos de beslutande myndigheterna förekommer det att skyndsam utbetalning prioriteras framför kon-
270Prop. 2006/07:80, s. 90 och 99.
troll. Aktörerna uppger att det är viktigt att prioriteringar innefattar hela utredningskedjan för att undvika flaskhalsar.
Samtliga aktörer upplever att det finns brister i kunskap och kompetens hos handläggare, brottsutredare och åklagare. Hos handläggare handlar det om brist på kunskap om hur misstänkta bidragsbrott ska hanteras och för polis och åklagare handlar det i stället om bristande kunskaper om de olika förmånernas regelverk och konstruktion. En annan brist hos de beslutande och brottsutredande myndigheterna är kompetens att upptäcka och utreda misstänkta bidragsbrott som involverar företag och annan ekonomisk brottslighet.
Beslutande och brottsutredande myndigheter menar att kvaliteten på brottsanmälningar har utvecklats, men att det finns förbättringspotential för vissa myndigheter och kommuner. Några myndigheter och kommuner upplever att de får göra en stor del av det utredande arbete vid upprättandet av en polisanmälan.
De beslutande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna efterfrågar en mer frekvent och tydligare återkoppling från rättsväsendet och ökad samverkan kring hur brottsanmälningarna kan förbättras och förenklas. Hos samtliga aktörer i utredningskedjan finns det önskemål om att kunna skicka och ta emot brottsanmälningar och statusuppdateringar digitalt.
De beslutande myndigheterna har ett stort behov av att utbyta information med andra myndigheter, kommuner, arbetslöshetskassor och andra aktörer. De beslutande myndigheterna anser att det finns begränsningar i den materiella lagstiftningen som reglerar olika förmåner och stöd. Myndigheterna har också framfört att det kan finnas hinder i dataskyddsbestämmelser och har önskemål om att offentlighets- och sekretesslagen ses över. I några fall har det framkommit att det mellan de olika aktörerna finns olika tolkningar av hur sekretesslagstiftningen ska tillämpas.
Det finns också delar i bidragsbrottslagens konstruktion som kan påverka effektiviteten av bidragsbrottshanteringen. Kravet för att göra en brottsanmälan är till exempel lägre än för att väcka åtal och för en fällande dom. Vid en brottsutredning är det svårt att bevisa att det har funnits uppsåt eller grov oaktsamhet.
7. Hur kan arbetet med misstänkta bidragsbrott effektiviseras?
7.1. Inledning
Vårt uppdrag är att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott för de myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612). Syftet är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering av misstänkta bidragsbrott. För att identifiera vilka stärkta möjligheter som myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna är i behov av har vi i föregående kapitel kartlagt
- tidigare och pågående utredningar och myndighetsuppdrag på området (kapitel 4),
- uppklaringen av anmälda bidragsbrott (kapitel 5), och
- myndigheternas arbete med misstänkta bidragsbrott (kapitel 6).
Huvudfrågan som vi har ställt oss i denna kartläggning är varför hanteringen av misstänkta bidragsbrott inte är mer effektiv. Vi har därmed valt att utgå från att det finns en ineffektivitet i systemet. Det beror på att tidigare undersökningar har visat att det finns en sådan ineffektivitet och på hur våra kommittédirektiv är utformade. Vi har kartlagt tidigare beskriven problembild och hur utvecklingen på området har sett ut. Vidare har vi gjort en egen kartläggning av nuläget. Detta genom en omfattande insamling av material, både skriftligen och muntligen, från de beslutande och de brottsutredande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna om hur de arbetar med misstänkta bidragsbrott och vilka problem de ser med hanteringen i dag.
I kapitel 5 har vi kartlagt tillgänglig statistik när det gäller anmälda och handlagda bidragsbrott och om lagföringar av sådana brott. Skillnader i hur anmälningar och lagföringar redovisas i statistiken medför dock att det är svårt att göra direkta jämförelser och att dra några säkra slutsatser av den redovisade statistiken.
I kapitel 6 har vi kartlagt de beslutande myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och misstänkta bidragsbrott. Med utgångspunkt i den kartläggningen och för analysen i detta kapitel är det viktigt att hålla isär de olika relationer som felaktiga utbetalningar kan ha:
- Felaktiga utbetalningar.
- Upptäckta felaktiga utbetalningar.
- Upptäckta felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda.
- Upptäckta felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda som är möjliga att återkräva.
- Upptäckta felaktiga utbetalningar orsakade av enskilda som är möjliga att anmäla som misstänkta bidragsbrott.
I avsnitt 7.2 gör vi vår analys av hur effektiv hanteringen av misstänkta bidragsbrott är i dag utifrån kartläggningen i kapitel 4–6. I avsnitt 7.3 analyserar vi vilka behov av effektivisering som kvarstår. Sedan följer i avsnitt 7.4 vår analys av några möjliga åtgärder för att effektivisera hanteringen. Slutligen i avsnitt 7.5 följer vår sammanfattning och konstaterande av vilka åtgärder som behöver vidtas.
7.2. Hur effektiv är hanteringen av misstänkta bidragsbrott i dag?
7.2.1. Fler anmälningar och fler lagföringsbeslut
Antalet upptäckta och anmälda misstänkta bidragsbrott ökar
Vår kartläggning har visat att det numera anmäls betydligt fler bidragsbrott än tidigare (se avsnitt 5.4 och 6.4). Under tiden bidragsbrottslagen har varit i kraft, 2008–2021, har de anmälda bidragsbrotten ökat med 133 procent (se kapitel 5). Den största ökningen var mellan år 2018 och 2020 och sammanfaller med att Polismyndigheten och
Åklagarmyndigheten hade i uppdrag av regeringen att förbättra hanteringen av bidragsbrott.
Det har varit en ökande trend med undantag för 2017 och 2021. Under 2021 anmäldes 21 625 bidragsbrott. Det var en minskning med knappt 20 procent, jämfört med 2020. Nedgången beror troligen främst på att de flesta beslutande aktörer under coronapandemin har prioriterat utbetalning av förmåner och stöd, snarare än kontroller och polisanmälningar.
Under 2020 anmäldes det 27 023 bidragsbrott. Det var en ökning med 30 procent, jämfört med 2019. Att antalet anmälda bidragsbrott ökade då kan delvis förklaras med utökade kontrollinsatser hos de flesta beslutande myndigheter och en ökad styrning och prioritering mot att motverka felaktiga utbetalningar och anmäla misstänkta bidragsbrott. En delvis förklaring till ökningen kan också vara utvidgningen av bidragsbrottslagen som från och med den