SOU 2021:25

Struktur för ökad motståndskraft

Till statsrådet Mikael Damberg

Regeringen beslutade den 16 augusti 2018 att tillsätta en utredning som ska analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, regional och lokal nivå (dir. 2018:79). Till särskild utredare förordnades den 6 maj 2019 f.d. landshövding Barbro Holmberg.

Som sakkunniga förordnades den 10 september 2019 kansliråd Adrienne Coyet Folke (Försvarsdepartementet), kansliråd Henrik Engvall (Justitiedepartementet), kansliråd Fredrik Friberg (Finansdepartementet), ämnesråd Stefan Karlsson (Socialdepartementet), kansliråd Sofia Knapp (Infrastrukturdepartementet), kansliråd Karolina Lemoine (Justitiedepartementet), kansliråd Erik Lenntorp (Finansdepartementet), kansliråd Åsa Persson (Infrastrukturdepartementet) och ämnesråd Kierstin Petersson Grawé (Näringsdepartementet). Som sakkunniga förordnades ämnesråd Anita Wetterlöf Ajaxon (Infrastrukturdepartementet) fr.o.m. den 6 november 2019 och kansliråd Julia Hagberg (Finansdepartementet) fr.o.m. den 17 augusti 2020. Kanslirådet Kristina Bram (Justitiedepartementet) förordnades som sakkunnig fr.o.m. den 20 augusti 2020. Kansliråd Håkan Eriksson (Finansdepartementet) var förordnad som sakkunnig under perioden den 27 september 2019–10 maj 2020 och ämnesråd Sara Jendi Linder (Finansdepartementet) den 10 september 2019– 26 maj 2020. Kansliråd Daniel Bergvall (Justitiedepartementet) var förordnad som sakkunnig under perioden den 10 september 2019– 16 augusti 2020 och departementssekreterare Karolina Gustafsson (Finansdepartementet) den 11 maj 2020–29 oktober 2020.

Som experter i utredningen förordnades den 10 september 2019 avdelningschef Camilla Asp (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), sektionschef Ann-Sofie Eriksson (Sveriges kommuner och regioner), landshövding Carl Fredrik Graf (Östergötlands län) och avdelningschef Gabor Nagy (Försvarsmakten).

Till referensgrupp förordnades den 10 september 2019 stf. krisberedskapschef Taha Alexandersson (Socialstyrelsen), enhetschef Joakim Evertson (Svenska kraftnät), avdelningschef Mikael Holmer (Finansinspektionen), enhetschef Catrin Molander (Jordbruksverket), kommissarie Göran Nyqvist (Säkerhetspolisen), nationell dricksvattensamordnare Per-Erik Nyström (Livsmedelsverket), projektledare Anna Wibom (Post- och telestyrelsen) och handläggare Åsa Åhlén Hagman (Energimyndigheten). Till referensgruppen förordnades polismästare Stefan Hector (Polismyndigheten) fr.o.m. den 7 november 2019 och avdelningschef Minna Nyman (Trafikverket) fr.o.m. den 27 maj 2020. Kommissarie Martin Lundin (Polismyndigheten) var förordnad till referensgruppen under perioden den 10 september 2019–6 november 2019 och tf. avdelningschef Christer Sandell (Trafikverket) den 10 september 2019–26 maj 2020.

F.d. hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt har medverkat i arbetet med rättsutredningen som i huvudsak gäller frågor om utredningens uppdrag och gränsdragningen till grundlagen.

Utredaren har biståtts av ett sekretariat. Som sekreterare i utredningen anställdes samordningsansvarige Magnus Dyberg-Ek från den 6 maj 2019, utvärderaren Liv Hammargren och föredraganden Maria Kaiser från den 12 augusti 2019 samt utskottshandläggaren Tommy Forsell från den 1 april 2020. Under perioden den 1 april 2020–31 oktober 2020 var f.d. länsexperten Leif Isberg anställd på deltid som sekreterare.

Den 12 december 2019 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen vilket innebar att utredningstiden förlängdes till den 1 mars 2021 (dir. 2019:98).

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om civilt försvar, överlämnar härmed betänkandet Struktur för ökad motståndskraft.

Stockholm i februari 2021

Barbro Holmberg

/Liv Hammargren Magnus Dyberg-Ek Maria Kaiser Leif Isberg Tommy Forsell

Sammanfattning

Fram till kalla krigets slut bedrevs i Sverige ett omfattande arbete inom ramen för det civila försvaret. Som en konsekvens av det förbättrade säkerhetspolitiska läget i slutet av 1980-talet började det civila försvaret under 1990-talet att avvecklas liksom stora delar av planeringen för höjd beredskap och då ytterst krig. Resurser som tidigare lagts på det nationella försvaret omdirigerades till internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och till att stärka förmågan att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred.

I dag präglas det globala säkerhetsläget åter av instabilitet och oförutsägbarhet och det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa har försämrats. Planeringen för totalförsvaret har därför sedan det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2015 återupptagits och i Riksdagens beslut om inriktningen för totalförsvaret åren 2021–2025 betonas vikten av att arbetet med att stärka det civila försvaret vidareutvecklas.

En viktig del av att stärka det civila försvaret är att skapa tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att åstadkomma samordning såväl inom det civila försvaret som mellan det civila och det militära försvaret. Detta betonades av Försvarsberedningen i rapporten Motståndskraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I regeringens direktiv till utredningen gavs så uppdraget att lämna förslag på en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Denna struktur ska också stärka samhällets krisberedskap.

Enligt direktiven ska utredningen utgå från Försvarsberedningens rapport Motståndskraft där en rad brister i dagens struktur lyfts fram: De nuvarande samverkansområdena är alltför breda och omfattar så diversifierade verksamheter att det är svårt att hitta en gemensam bas för arbetet. Ingen myndighet har ett utpekat ansvar för att hålla samman planeringen, utan ansvaret delas av myndigheterna. Till det

kan läggas svårigheten att åstadkomma en effektiv samordning på den regionala nivån då statliga myndigheter med en regional organisation har olika geografiska indelningar. Försvarsberedningen pekar särskilt på det faktum att Försvarsmakten har fyra militärregioner medan länsstyrelserna, som är högsta civila totalförsvarsmyndighet inom respektive län, är 21 till antalet.

Utredningens utgångspunkter

Förutom Försvarsberedningen har ytterligare en utgångspunkt i utredningsarbetet varit att det civila försvaret så långt möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisberedskapen. Förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid ger en grundläggande förmåga att hantera situationer under höjd beredskap och då ytterst krig. Ett trovärdigt totalförsvar som är integrerat med den fredstida krisberedskapen är en viktig faktor som verkar både förebyggande och avhållande på en angripare.

I utredningens direktiv betonas vidare att utredningen inte får lämna förslag som innebär ändring av grundlagen. Utgångspunkten har således varit den svenska förvaltningsmodellen, med kommunalt självstyre och fristående myndigheter. Regeringen understryker också i direktiven vikten av att den så kallade ansvarsprincipen fortsatt ska gälla inom civilt försvar. Ansvarsprincipen innebär att strukturer och ansvarsförhållanden som gäller i fred så långt möjligt ska upprätthållas vid kris och under höjd beredskap och då ytterst krig. Det som är väl inarbetat i vardagen har de bästa förutsättningarna att också fungera under ansträngda förhållanden.

Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp, inklusive krigshandlingar på svenskt territorium. Enligt utredningens mening behövs därutöver en ökad förmåga och planering för att kunna hantera den breddade hotbilden från främmande makt. Säkerhetspolisen har konstaterat att hoten mot Sverige är mer omfattande än på flera år. Andra stater agerar i en gråzon mellan fred och väpnad konflikt och denna typ av säkerhetshotande verksamhet måste kunna hanteras av samhällets fredstids beredskap. En utgångspunkt för att skapa en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar har därmed även varit att beakta de krav som kan föranledas av en breddad hotbild.

Utredningens förslag i korthet

Utredningen föreslår att samverkansområdena avvecklas och ersätts av tio beredskapssektorer och fyra särskilda beredskapsområden. I dessa ingår myndigheter med ansvar för verksamheter och funktioner som är särskilt viktiga att upprätthålla under kris, höjd beredskap och ytterst i krig. En myndighet i varje beredskapssektor föreslås få ett mandat att inrikta och samordna arbetet inom sektorn, en sektorsansvarig myndighet.

Vidare föreslås att landet delas in i större geografiska områden för civil ledning och samordning, civilområden. Dessa ska ledas av en civilområdesansvarig länsstyrelse benämnd civilområdeschef. Civilområdena ska följa samma gränser som de nuvarande samverkansregionerna (tidigare sjukvårdsregionerna). För att skapa ökade förutsättningar för regional samordning mellan det civila och det militära försvaret föreslås också att Försvarsmakten anpassar sin regionala organisation så att militärregionerna sammanfaller med civilområdena och att två nya militärområden och regionstaber därmed inrättas.

Vidare föreslår utredningen nya uppgifter för Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap (MSB) samt förtydliganden av MSB:s roll och fördelningen av ansvar och uppgifter inom civilt försvar och krisberedskap.

En ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap, föreslås ersätta den nuvarande lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

En ny struktur för statliga myndigheter

Utredningens definition av begreppet samhällsviktig verksamhet är att med detta avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Med stöd av definitionen har utredningen identifierat vilka statliga myndigheter som ansvarar för samhällsviktig verksamhet och därefter klustrat myndigheter med ansvar inom samma samhällssektor. Utredningen föreslår att tio sådana beredskapssektorer inrättas med var sin sektorsansvarig myndighet:

  • Ekonomisk säkerhet (Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen,

Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Statens servicecenter) med

Försäkringskassan som sektorsansvarig myndighet.

  • Elektroniska kommunikationer och post (Post- och telestyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Trafik-verket, Svenska kraftnät) med Post- och telestyrelsen som sektorsansvarig myndighet.
  • Energiförsörjning (Statens energimyndighet, Svenska kraftnät,

Energimarknadsinspektionen) med Energimyndigheten som sektorsansvarig myndighet.

  • Finansiella tjänster (Finansinspektionen, Riksgäldskontoret och där Riksbanken ingår som adjungerad) med Finansinspektionen som sektorsansvarig myndighet.
  • Försörjning av grunddata (Skatteverket, Lantmäteriet, Myndigheten för digital förvaltning, Bolagsverket, Försäkringskassan) med Skatteverket som sektorsansvarig myndighet.
  • Hälsa, vård och omsorg (Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Folk-hälsomyndigheten, E-hälsomyndigheten) med Socialstyrelsen som sektorsansvarig myndighet.
  • Livsmedelsförsörjning och dricksvatten (Livsmedelsverket,

Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Länsstyrelsen, Naturvårdsverket) med Livsmedelsverket som sektorsansvarig myndighet.

  • Ordning och säkerhet (Polismyndigheten, Säkerhetspolisen,

Åklagarmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen, Kriminalvården) med Polismyndigheten som sektorsansvarig myndighet.

  • Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Polismyndigheten, Kustbevakningen, Sjöfartsverket, SMHI, strålsäkerhetsmyndigheten, Läns-styrelsen) med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap som sektorsansvarig myndighet.
  • Transporter (Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Luft-fartsverket) med Trafikverket som sektorsansvarig myndighet.

Med en indelning av statliga myndigheter i sektorer skapas en organisatorisk plattform för såväl planering som operativ hantering av fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig. Arbetet i respektive beredskapssektor ska skapa förutsättningar för att kunna upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten under svåra påfrestningar och därigenom stärka samhällets säkerhet. Det gemensamma arbetet i sektorerna ska bidra till ökad försvarseffekt i händelse av ett väpnat angrepp och en god förmåga att hantera fredstida kriser.

Myndigheterna inom beredskapssektorerna ska arbeta tillsammans. Samtidigt betonar utredningen vikten av samverkan mellan sektorerna. Sektorerna är ömsesidigt beroende av varandra. I princip samtliga viktiga samhällsfunktioner är direkt beroende av el, vatten och elektroniska kommunikationer. På samma sätt är de flesta beroende av transporter och fungerande betalningssystem. Grundläggande är att såväl livsmedelsförsörjningen som ordning och säkerhet fungerar. Sektorerna ska således inte ses som isolerade enheter utan som delar av ett samlat system där samverkan är nödvändig för att kunna bidra till den samlade förmågan.

Vidare understryks vikten av sektorernas samverkan med andra aktörer. Sektorerna utgörs av statliga myndigheter. Samtidigt bedrivs mycket av den konkreta verksamheten av såväl kommuner och regioner som statliga bolag och privata företag. Sektorerna måste därför utveckla en strukturerad samverkan, knyta till sig andra aktörer med verksamhet inom sektorn och verka för samordning inom hela samhällssektorn.

Utöver de tio föreslagna sektorerna med sektorsansvariga myndigheter har utredningen identifierat fyra särskilda beredskapsområden som ska ses som en del av beredskapssystemet. Verksamheterna är av en sådan karaktär att de inte kan utgöra beredskapssektorer med en sektorsansvarig myndighet. Några av dessa områden omfattar enbart en myndighet och i några av verksamheterna ingår myndigheter utanför det civila försvaret, såsom Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt (FRA). Samtidigt fyller dessa verksamheter en viktig funktion i beredskapssystemet som helhet:

  • Cybersäkerhet (ett samarbete mellan Säkerhetspolisen, MSB,

Försvarsmakten och FRA)

  • Psykologiskt försvar (ny planerad myndighet för psykologiskt försvar)
  • Skola och förskola (Skolverket)
  • Migration (Migrationsverket).

En ansvarstrappa

En ny förordning, beredskapsförordningen, ersätter förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Därmed finns bestämmelserna om statliga myndigheters ansvar och uppgifter för krisberedskap, inför och under höjd beredskap samlade i en förordning, med komplettering i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap när det gäller länsstyrelserna. Förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap renodlas och bör, enligt utredningens förslag, enbart innehålla bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages och åtgärder under höjd beredskap samt bestämmelser om säkra kryptografiska funktioner.

Den nya beredskapsförordningen ska på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen gälla för samtliga statliga myndigheter under regeringen med undantag för Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten. Det ansvar som statliga myndigheter har, från förberedelse för kris till åtgärder vid höjd beredskap, kan beskrivas som en trappa.

På första trappsteget finns bestämmelser som gäller samtliga stat-

liga myndigheter – oavsett vilken verksamhet som bedrivs. Alla statliga myndigheter ska identifiera samhällsviktig verksamhet och ansvara för att upprätthålla kontinuitet i den verksamheten. Varje myndighet ska vidare analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota eller skada verksamheten. Detta ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys vartannat år som också ska redovisa vilka åtgärder som krävs för att minska sårbarheten. Vidare finns bestämmelser om rapportering av it-incidenter samt planering inför och vid höjd beredskap.

På andra trappsteget finns bestämmelser som gäller myndigheter

med ansvar för verksamheter som är viktiga att upprätthålla vid kris, under höjd beredskap och ytterst i krig. Utredningen föreslår att dessa myndigheter, som i dag benämns bevakningsansvariga myn-

digheter, ska benämnas beredskapsmyndigheter. Samtliga myndigheter som i dag är bevakningsansvariga myndigheter föreslås bli beredskapsmyndigheter. Därutöver föreslår utredningen att också Energimarknadsinspektionen, Statens servicecenter, Arbetsförmedlingen, Åklagarmyndigheten, Myndigheter för digital förvaltning (DIGG), Bolagsverket, Lantmäteriet, Naturvårdsverket, SMHI, Kriminalvården och Skolverket blir beredskapsmyndigheter.

Samtliga dessa föreslagna beredskapsmyndigheter ingår i den struktur med sektorer och särskilda beredskapsområden som föreslås. Dessa har, förutom det grundansvar som alla myndigheter har, ansvar att planera, öva och utbilda personal för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation. Beredskapsmyndigheterna ska också, utifrån risk- och sårbarhetsanalysen, göra en bedömning av vilka åtgärder och investeringar som krävs för att säkerställa den samhällsviktiga verksamheten. Vidare ska beredskapsmyndigheterna bidra till att övriga myndigheter, kommuner, regioner, näringsidkare och organisationer med verksamhet inom verksamhetsområdet har god förmåga att hantera såväl krissituationer som ett läge med höjd beredskap.

På tredje trappsteget återfinns de sektorsansvariga myndigheternas

ansvar och uppgifter. Dessa myndigheter ska vara ”motorn” inom beredskapssektorn; hålla ihop planeringen för höjd beredskap likväl som för fredstida kriser som kan drabba sektorn. I detta ingår också att sammanställa och lämna förslag på åtgärder och investeringar som behövs för att öka förmågan att upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten inom sektorn. Den sektorsansvariga myndigheten ska vidare se till att det byggs upp en kapacitet inom sektorn för att operativt kunna hantera såväl krissituationer som höjd beredskap. Myndigheten ansvarar vidare för att samverkan sker mellan sektorn och t.ex. Försvarsmakten, MSB, andra sektorsansvariga myndigheter, civilområdescheferna och näringslivet. Den sektorsansvariga myndigheten får således en inriktande och ledande roll inom beredskapssektorn och föreslås under höjd beredskap få föreskriftsrätt i förhållande till andra myndigheter inom sektorn vad gäller prioriteringar och omfördelning av resurser.

Sex civilområden

Under planering och förberedelse inför höjd beredskap och ytterst i krig har Försvarsmaktens militärregioner ett stort behov av att samordna det militära försvaret med civila aktörer regionalt. Behovet av att koordinera det militära och civila försvaret blir än större vid ett väpnat angrepp mot Sverige eller delar av Sverige. En omständighet som försvårar en effektiv samordning både inom det civila försvaret och mellan det civila och militära försvaret på regional nivå är att flertalet statliga myndigheter antingen saknar en regional organisation eller, om en sådan finns, att indelningen inte följer vare sig militärregionernas eller länens indelning. Länsstyrelserna är numera de enda statliga myndigheter som har länet som indelningsgrund.

Som inledningsvis nämnts är ytterligare en försvårade omständighet att länsstyrelserna är 21 till antalet medan antalet militärregioner uppgår till fyra. Det innebär att varje militärregion behöver samverka och samordna sin verksamhet med flera länsstyrelser parallellt, vilket är ineffektivt vid planering och förberedelser och kan utgöra ett betydande hinder vid koordinering under en väpnad konflikt. Även om enbart delar av Sverige blir angripet kommer med stor sannolikhet fler än ett av de 21 länen att beröras. Också när det gäller försörjningsfrågor, t.ex. avseende livsmedel, transporter samt bränsle och drivmedel, är många län för små geografiskt för att effektivt kunna planera för hur försörjningen ska upprätthållas under höjd beredskap. Flöden och noder har ofta en nationell, eller åtminstone länsöverskridande, funktion. En oljedepå, ett livsmedelslager, en flygplats eller hamn försörjer och tillhandahåller i de flesta fall tjänster för större regionala områden än län.

Utredningen föreslår att landet delas in i större geografiska områden för civil ledning och samordning, civilområden. Civilområdena föreslås följa samma gränser som de nuvarande samverkansregionerna (tidigare sjukvårdsregionerna) med undantag för Halland. I samverkansregionerna är Halland delat. Utredningen bedömer att länen bör hållas samman. Följande civilområden föreslås därmed inrättas:

  • Norra civilområdet (Jämtlands län, Norrbottens län, Västerbottens län, Västernorrlands län)
  • Mellersta civilområdet (Dalarnas län, Gävleborgs län, Uppsala län,

Södermanlands län, Västmanlands län, Örebro län, Värmlands län)

  • Östra civilområdet (Stockholms län, Gotlands län)
  • Sydöstra civilområdet (Östergötlands län, Jönköpings län, Kalmar län)
  • Västra civilområdet (Västra Götalands län, Hallands län)
  • Södra civilområdet (Skåne län, Kronobergs län, Blekinge län).

Med en indelning som knyter an till regionernas indelning för den högspecialiserade vården skapas förutsättningar för en samverkan i sjukvårdsfrågor på en högre regional nivå. Avgörande för en effektiv planering och koordinering vid höjd beredskap är att civilområdena sammanfaller med militärregionernas indelning. Det betyder att Försvarsmaktens regionala indelning kommer att behöva förändras och att två nya militärregioner och regionstaber måste inrättas.

En högre regional ledning – civilområdeschef

I varje civilområde ska en av länsstyrelserna vara civilområdesansvarig och därmed civilområdeschef. Landshövdingen i de aktuella länen leder arbetet och ska stödjas av ett beredskapskansli som ska ledas av en kanslichef.

Civilområdeschefen – som ska ha geografiskt områdesansvar för sitt civilområde när det gäller civilt försvar – ska ansvara för att planeringen inför höjd beredskap är samordnad inom det civila försvaret samt mellan det militära försvaret och civila aktörer inom civilområdet. Den verksamhet som drivs under fredstid ska syfta till att totalförsvaret får en enhetlig inriktning under höjd beredskap och då ytterst krig. Det innebär att olika verksamheter behöver prioriteras så att de på ett effektivt sätt bidrar till att försvara landet vid krig eller krigsfara.

Civilområdeschefen ska, utifrån sin samverkan med sin militära motsvarighet, ge länsstyrelserna inom civilområdet planeringsförutsättningar för arbetet på länsnivå. Tillsammans med Socialstyrelsen

ska civilområdeschefen ta fram planeringsförutsättningar för regionerna inom civilområdet och förbereda civila aspekter av värdlandsstöd.

Under höjd beredskap ska civilområdeschefen, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet, samordna de civila aktörerna och koordinera dessa i förhållande till Försvarsmakten. Vidare kan civilområdeschefen t.ex. fatta beslut om bistånd mellan regioner och (efter hörande av Socialstyrelsen) omfördelning av sjukvårdsresurser mellan regioner inom civilområdet. Civilområdeschefen ska således under höjd beredskap ha ett mandat att inrikta och samordna. Som stöd för detta föreslås civilområdeschefen få föreskriftsrätt i förhållanden till länsstyrelserna inom civilområdet.

Civilområdeschefen föreslås vidare verka för samordning av länsstyrelserna vid fredstida krissituationer. Det innebär att civilområdeschefen kan utgöra en gemensam funktion, ett samordningskansli, för stöd till länsstyrelsernas hantering av en kris som omfattar fler än ett län. Det kan också finnas skäl att hålla samman relationerna till MSB i gemensamma utvecklingsfrågor. Utredningen föreslår också att de länsstyrelser som är civilområdesansvariga ska kunna överta ansvaret för räddningstjänsten, dvs. att möjligheten för staten att vid vissa räddningsinsatser ta över kommunal räddningstjänst koncentreras till dessa länsstyrelser.

De länsstyrelser som föreslås bli civilområdesansvariga och därmed civilområdeschefer är länsstyrelsen i Norrbotten (Norra civilområdet), länsstyrelsen i Örebro län (Mellersta civilområdet), länsstyrelsen i Stockholm (Östra civilområdet), länsstyrelsen i Östergötlands län (Sydöstra civilområdet), länsstyrelsen i Västra Götalands län (Västra civilområdet) och länsstyrelsen i Skåne län (Södra civilområdet).

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är en myndighet med ett brett uppdrag med ansvar för en lång rad frågor som rör skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Utredningen föreslår vissa nya uppgifter liksom förtydliganden av MSB:s roll i beredskapssystemet. Vissa förändringar sker som ett resultat av förslagen på en ny struktur.

Precis som i dag kommer MSB att ha uppgifter på i stort sett alla nivåer i det föreslagna beredskapssystemet. MSB ingår i det särskilda beredskapsområdet Cybersäkerhet och i beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer. I sektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen har MSB rollen som sektorsansvarig myndighet, vilket innebär att myndigheten ansvarar för inriktning och samordning av planering av verksamheten inom sektorn, liksom operativ hantering av krissituationer som berör sektorn. Som sektorsansvarig myndighet kommer MSB under höjd beredskap att få föreskriftsrätt vad gäller prioriteringar och omfördelning av resurser i förhållande till andra myndigheter inom sektorn.

Parallellt med detta har MSB i dag, och kommer enligt utredningens förslag även i fortsättningen att ha, ett ansvar på en övergripande nivå. MSB:s funktion för nationell beredskap med uppgift att dygnet runt kunna ta fram en samlad lägesbild och larma andra är central för att samhället skyndsamt ska kunna hantera kriser och mobilisera resurser. Likaså ska MSB fortsätta att utveckla och förvalta beredskapssystemet och ha förmåga att tillhandahålla stöd till den sektorsövergripande samverkan. MSB:s roll kommer delvis att förändras när de sektorsansvariga myndigheterna får ett större ansvar inom respektive sektor och civilområdescheferna får ett samordnande uppdrag gentemot länsstyrelserna inom civilområdena. MSB:s roll blir att hålla samman helheten och se till att inte viktiga frågor faller mellan stolarna.

Utöver detta föreslås MSB:s ha en övergripande roll inom följande områden: – Övergripande ansvar för planeringen för civilt försvar. Utredningen

tydliggör MSB:s roll att tillsammans med Försvarsmakten utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret. I detta ingår att hålla ihop planeringen och precis som i dag samla ihop den sektorsvisa och områdesvisa planeringen utifrån ett nationellt perspektiv, liksom att bevaka att nya frågor som ingen beredskapssektor har ansvar för tas om hand. Vidare ska MSB såväl sektorsvis som geografiskt områdesvis följa upp och utvärdera att vidtagna åtgärder inom området fått önskad effekt. – Ansvara för att sammanställa resursbehov inom civilt försvar och

krisberedskap. MSB ska enligt utredningens förslag, som ett under-

lag till regeringen i budgetprocessen, göra en helhetsbedömning

av de resursbehov som finns inom civilt försvar och krisberedskap. Eftersom civilt försvar normalt är en liten verksamhet i förhållande till de övriga myndigheternas kärnverksamhet finns en risk att behov av olika satsningar inom civilt försvar inte värderas samlat. Om MSB tillsammans med myndigheterna inom sektorerna och civilområdescheferna tar fram ett samlat underlag kan regeringen bedöma helheten och få en uppfattning om hur olika behov ska vägas mot varandra. Denna process bör vara sammankopplad med den sammanhängande planeringen för totalförsvaret. Mot bakgrund av myndighetens olika roller i beredskapssystemet måste MSB utveckla en transparant och objektiv process för detta. – Stödja andra aktörer vid nationella kriser. Utredningen tydliggör

att ansvaret för den operativa hanteringen av kriser ska ligga på de myndigheter som krisen berör. Den sektorsansvariga myndigheten ansvarar för att den operativa krishanteringen samordnas inom sektorn. Det innebär att vid en pandemi så ansvarar myndigheter inom sektorn Hälsa, vård och omsorg för krishanteringen, vid en energikris är det myndigheterna inom sektorn Energiförsörjning och vid en finanskris är det sektorn Finansiella tjänster som är ansvariga. MSB:s roll är att stödja myndigheterna och detta stöd ska utgå från aktörernas behov, vilket förtydligas i MSB:s instruktion. – Stödja regeringen och myndigheterna vid höjd beredskap. Vid höjd

beredskap ska MSB ha förmåga att stödja regeringen och Regeringskansliet med samordningsuppgifter på central nivå. Utredningen har övervägt om MSB ska ges en mer samordnande roll under höjd beredskap med mandat att bestämma över andra myndigheters verksamhet. Det finns, som utredningen bedömer det, inte skäl för att MSB eller någon annan myndighet ska ha denna uppgift så länge som regeringen kan fullgöra sina uppgifter och hantera händelseutvecklingen. I ett allvarligt läge kan det dock finnas ett behov av att delegera beslutsfattande och samordning till MSB. Vilket mandat MSB då skulle få i förhållande till andra myndigheter avgörs av regeringen. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att MSB:s samordningsuppgifter under höjd beredskap i vissa delar förändras så att regeringen och Regeringskansliets behov av stöd i samordningen blir styrande för vilken roll som MSB ska ha.

Utökad föreskriftsrätt. MSB får precis som i dag meddela före-

skrifter som behövs för verkställigheten av arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Därtill ska MSB, enligt utredningen, få meddela föreskrifter för rapportering för beredskapsmyndigheter samt kommuner och regioner för att skapa tydlighet och enhetlighet. Vidare föreslås att MSB ska få meddela föreskrifter för verkställighet av vissa krigsförberedande uppgifter som gäller beredskapsmyndigheter.

Ett centralt beredskapsråd håller ihop systemet

Utredningen föreslår att regeringen ska ge MSB i uppdrag att bilda och administrera ett centralt beredskapsråd. I beredskapsrådet bör företrädare för de sektorsansvariga myndigheterna och civilområdescheferna ingå. Rådet ska ledas av MSB:s generaldirektör och Överbefälhavaren gemensamt. Även andra företrädare för myndigheter och organisationer med betydelse för totalförsvaret ska kunna adjungeras och vid behov delta i rådet.

Bakgrunden till förslaget är att utredningen bedömer att den struktur för ansvar, ledning och samordning som utredningen föreslår medför ett behov av ett samarbetsforum. I beredskapsrådet ska samarbete ske mellan de aktörer som föreslås få en inriktande och samordnande roll; de sektorsansvariga myndigheterna, civilområdescheferna, MSB och Försvarsmakten. Det centrala beredskapsrådet ska vara ett forum för information, dialog och samordning av gemensamma frågor. Med ett sådant forum skapas möjlighet att kontinuerligt stämma av pågående planering, beredskapsläget inom olika sektorer och civilområden. I rådet kan även eventuella målkonflikter som uppmärksammas i planeringsarbetet tas upp för att se om samförstånd kan uppnås. Om inte, bör sådana frågor lyftas till regeringen för avdömning.

I rådet kan såväl samordning som utveckling av förmågor inom olika sektorer åstadkommas och blir på så sätt centralt för att hålla samman det föreslagna beredskapssystemet.

En ny lag för kommuners och regioners beredskap

Kommuner och regioner ansvarar för en stor del av den samhällsservice som finns där vi bor och för viktiga samhällsfunktioner. I kommunernas och regionernas grundläggande verksamhetsansvar ingår att hantera störningar och mindre kriser som inträffar. Det särskilda ansvar som rör beredskapen för mer allvarliga kriser har sin bakgrund i tidigare bestämmelser om kommuners och regioners uppgifter inom totalförsvaret.

Utredningen föreslår att en ny lag, lagen om kommuner och regioners beredskap, ska ersätta lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. En stor del av de nu gällande bestämmelserna överförs till den nya lagen men inordnas i en ny struktur. Syftet med den nya strukturen är att öka enhetligheten i arbetet med den fredstida krisberedskapen och det återupptagna arbetet med civilt försvar. Dessutom ersätter fredstida krissituationer begreppet extraordinär händelse, eftersom det finns brister i det nuvarande begreppet.

Flera av de nuvarande uppgifterna för kommuner och regioner förtydligas och utökas. Exempelvis gäller det arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, rapportering samt kommunernas geografiska områdesansvar.

I kommuner och regioner ska det i dag finnas en krisledningsnämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid. Utredningens förslag är att kommunstyrelsen, respektive regionstyrelsen, i första hand ska fullgöra uppgiften som krisledningsnämnd. Därmed ökar enhetligheten mellan ledningen under fredstida krissituationer och ledningen under höjd beredskap då kommunstyrelsen respektive regionstyrelsen leder verksamheten.

Den återupptagna planeringen för höjd beredskap innebär att kommuner och regioner åter ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Utredningens förslag innebär att kommuner och regioner ska beakta totalförsvarets krav och att förberedelser ska genomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, andra kommuner och regioner. Därmed skapas enhetlighet i förhållande till de bestämmelser som gäller för statliga myndigheter.

Om rapportering i en ny struktur

För att en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar ska bli effektiv krävs en tydlighet i hur rapportering och informationsdelning mellan statliga myndigheter, kommuner och regioner ska fungera. Det handlar om rapportering av hur beredskapsförmågan ser ut (beredskapsläget), rapportering vid fredstida krissituationer samt rapportering under höjd beredskap och då ytterst krig. Hur information delas, rapporteras och aggregeras i lägesbilder för att kunna uppnå samordning och underlag för beslut är centralt både inom krisberedskap och för civilt försvar.

Med utgångspunkt i den nya struktur som utredningen föreslår handlar det om i första hand två förändringar i förhållande till nuvarande rapportering. Med införandet av en civilområdeschef kommer viss rapportering från länsstyrelsen att gå via civilområdeschefen och rapportering från regionerna ska i första hand gå till civilområdeschefen och Socialstyrelsen. För det andra innebär införandet av sektorsansvariga myndigheter att viss rapportering även ska eller kan ske till dessa från de myndigheter som ingår i beredskapssektorerna.

Utredningen föreslår också att MSB ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av rapportering vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap. Det finns skäl att hålla samman systemet för rapportering från lokal via regional till central nivå på samma sätt som för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Erfarenheter från inträffade krissituationer, inklusive hanteringen av coronapandemin, och från övningar som rör totalförsvaret ska beaktas när sådana föreskrifter tas fram.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om kommuners och regioners beredskap

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens syfte

1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att kommuner och regioner ska

1. minska sårbarheten i sin verksamhet,

2. ha en god förmåga att hantera fredstida krissituationer, och

3. kunna lösa sina uppgifter inför och under höjd beredskap.

2 § Det som sägs i denna lag om regioner gäller också kommuner som inte ingår i någon region.

3 § Vad som sägs i denna lag gäller inte om annat följer av elberedskapslagen (1997:288).

4 § Med fredstida krissituation avses i denna lag situationer som kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

2 kap. Förberedelser inför fredstida krissituationer och höjd beredskap

Analys

1 § Kommuner och regioner ska analysera om det inom deras ansvarsområde finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota eller skada det som ska skyddas i samhället eller försämra förmågan till verksamhet inom området.

Vid analysen ska kommunen respektive regionen särskilt beakta händelser som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och som ofta kräver skyndsamma insatser av den egna organisationen.

Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser.

Förberedelser

2 § Kommuner och regioner ska, med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen, och erfarenheter från hanteringen av tidigare fredstida krissituationer, för varje ny mandatperiod besluta om

1. mål och riktlinjer för arbetet med minskad sårbarhet i den egna verksamheten och ökad förmåga att hantera fredstida krissituationer, och

2. en plan för hur fredstida krissituationer ska hanteras.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om planen för hanteringen av fredstida krissituationer.

3 § Kommuner och regioner ska i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav.

Kommuner och regioner ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Förberedelserna ska ge-

nomföras i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner och regioner.

Utbildning och övning

4 § Kommuner och regioner ska ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap.

Rapportering av förberedelser

5 § Kommuner och regioner ska hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om vilka åtgärder som vidtagits när det gäller förberedelser för fredstida krissituationer och höjd beredskap och hur åtgärderna påverkat kommunen eller regionens förmåga att hantera fredstida krissituationer samt uppgifterna under höjd beredskap. Information om de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive regionen ska också lämnas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan enligt 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om rapportering.

3 kap. Ledning vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap

Ledningsansvar vid fredstida krissituationer

Krisledningsnämnd

1 § I kommuner och regioner ska det finnas en krisledningsnämnd med uppgifter under fredstida krissituationer. Närmare bestämmelser om krisledningsnämnden finns i kapitlet. I övrigt tillämpas kommunallagens (2017:725) bestämmelser.

Kommunstyrelsen, respektive regionstyrelsen, ska fullgöra uppgiften som krisledningsnämnd. Om det finns särskilda skäl får kom-

munfullmäktige, respektive regionfullmäktige, besluta att någon annan nämnd ska vara krisledningsnämnd.

2 § Ordföranden i krisledningsnämnden bedömer när en fredstida krissituation medför att nämnden ska träda i funktion och beslutar i sådana fall att detta ska ske.

Vid bedömningen ska särskilt beaktas behovet av att vidta effektiva åtgärder för att

1. förhindra eller åtgärda allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner, eller

2. skydda människors liv eller hälsa, utöver insatser inom statlig eller kommunal räddningstjänst.

Krisledningsnämndens verksamhet

3 § Ordföranden i krisledningsnämnden får besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana beslut ska därefter snarast anmälas till nämnden.

Har ordföranden i krisledningsnämnden förhinder träder vice ordföranden i dennes ställe.

4 § Krisledningsnämnden får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller regionen i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den fredstida krissituationens art och omfattning.

När förhållandena medger det ska krisledningsnämnden besluta att de uppgifter som nämnden har övertagit från andra nämnder ska återgå till ordinarie nämnd.

5 § Krisledningsnämndens beslut ska anmälas vid närmast följande fullmäktigesammanträde. Fullmäktige beslutar om omfattningen av redovisningen och formerna för denna.

6 § Kommun- respektive regionstyrelsen får, när krisledningsnämndens verksamhet som är föranledd av en fredstida krissituation inte längre behövs, besluta att verksamheten ska upphöra. Om styrelsen fattar ett sådant beslut återgår de verksamhetsområden som

krisledningsnämnden har övertagit till ordinarie nämnd. Ett sådant beslut om att krisledningsnämndens verksamhet ska upphöra kan även fattas av fullmäktige.

Ledningsansvar under höjd beredskap

7 § Under höjd beredskap ansvarar kommunstyrelsen för ledningen av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva.

Under höjd beredskap ansvarar regionstyrelsen för ledningen av den civila hälso- och sjukvården samt den övriga verksamhet för det civila försvaret som regionen ska bedriva.

I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. finns ytterligare bestämmelser om kommunstyrelsens respektive regionstyrelsens befogenheter under höjd beredskap.

Rapportering vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap

8 § Kommunen och regionen ska vid fredstida krissituationer samt under höjd beredskap ge den myndighet som regeringen bestämmer lägesrapporter och information om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen samt om vidtagna och planerade åtgärder. Information om de övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen respektive regionen ska också lämnas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om rapportering.

4 kap. Geografiskt områdesansvar och kristidsverksamhet för kommuner

Geografiskt områdesansvar

1 § Kommuner ska inom sitt geografiska område verka för att berörda aktörer samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet avseende fredstida krissituationer samt inför höjd beredskap.

Vid fredstida krissituationer och under höjd beredskap ska kommuner verka för att berörda aktörer samverkar, att de åtgärder som vidtas av olika aktörer samordnas och att informationen till allmänheten samordnas.

Lokal kristidsverksamhet

2 § Kommunen ska under höjd beredskap eller när ransoneringslagen (1978:268) i annat fall tillämpas, i den omfattning som regeringen i särskilda fall beslutar,

1. vidta de åtgärder som behövs för försörjningen med nödvändiga varor,

2. medverka vid allmän prisreglering och ransonering, och

3. medverka i övrigt vid genomförandet av åtgärder som är viktiga för landets försörjning.

5 kap. Bistånd mellan kommuner och regioner samt stöd till enskilda

Bistånd mellan kommuner och regioner

1 § En kommun eller region som drabbats av en fredstida krissituation får begära hjälp av andra kommuner eller regioner om de egna resurserna visat sig otillräckliga. Andra kommuner och regioner får lämna sådan hjälp och har för detta rätt till skälig ersättning av den drabbade kommunen eller regionen.

När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en fredstida krissituation, har vistelsekommunen rätt till ersättning från den kommun som drabbats av krissituationen.

2 § Om en kommun eller en region har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara, är andra kommuner och regioner skyldiga att lämna hjälp.

Omfattningen av hjälpen beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Stöd till enskilda

3 § Kommuner och regioner får under en fredstida krissituation lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen.

6 kap. Statlig ersättning

1 § Kommunerna och regionerna har rätt till ersättning från staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt 2, 3 och 4 kap. Uppgifter som rör fredstida krissituationer berättigar till ersättning endast i den mån verksamheten är till nytta för hanteringen av mycket omfattande och svåra fredstida krissituationer som allvarligt kan påverka samhällsviktig verksamhet i kommunen eller regionen, eller uppgifterna inom civilt försvar.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättningens storlek.

7 kap. Skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer

1 § Enligt Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna ska uppgifter om identitet, vistelseort, hälsotillstånd och liknande förhållanden som avser krigsfångar och andra skyddade personer som är i Sveriges våld lämnas till en officiell nationell upplysningsbyrå.

Varje kommun och region som har sådana uppgifter som anges i första stycket ska, under tid när den nationella upplysningsbyrån är upprättad, lämna dessa uppgifter i fråga om krigsfångar till Totalför-

svarets plikt- och prövningsverk och i fråga om andra skyddade personer till Migrationsverket. Totalförsvarets plikt- och prövningsverk och Migrationsverket ska vidarebefordra uppgifterna till den nationella upplysningsbyrån.

Varje kommun och region ska också till Totalförsvarets plikt- och prövningsverk respektive Migrationsverket lämna uppsamlade värdeföremål och handlingar, som kvarlämnats av skyddade personer eller som efterlämnats av avlidna skyddade personer, om värdeföremålen eller handlingarna är av vikt för de närmast anhöriga. Uppgift ska även lämnas om var avlidna skyddade personers gravar är belägna.

Totalförsvarets plikt- och prövningsverk och Migrationsverket ska lämna vidare uppsamlade värdeföremål och handlingar samt vidarebefordra uppgifter om gravars belägenhet till den nationella upplysningsbyrån.

2 § På begäran av Svenska Röda Korset ska varje kommun och region, som i krig eller under neutralitet kan få sådan information som avses i 1 §, i fred hjälpa Svenska Röda Korset med att förbereda den nationella upplysningsbyråns verksamhet.

8 kap. Tystnadsplikt

1 § Den som deltar eller har deltagit i en kommuns eller en regions verksamhet med beredskap för eller åtgärder under fredstida krissituationer och höjd beredskap får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta om

1. förhållanden av betydelse för att förebygga och hantera fredstida kriser,

2. förhållanden av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt,

3. en enskild persons ekonomiska förhållanden, eller

4. ett företags affärs- eller driftsförhållanden. I fråga om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet gäller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

2 § Den som deltar eller har deltagit i verksamhet hos den nationella upplysningsbyrå som avses i 7 kap. 1 § får inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en krigsfånge eller annan skyddad person som avses i Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna, såvitt gäller vistelseort, hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden.

Trots tystnadsplikten får den som deltar i verksamhet hos den nationella upplysningsbyrån till Central Tracing Agency vid Internationella rödakorskommittén i Genève vidarebefordra sådana uppgifter som avses i 7 kap. 1 § och motsvarande uppgifter som lämnats till den nationella upplysningsbyrån av statliga myndigheter.

9 kap. Överklagande av beslut

1 § En statlig myndighets beslut om ersättning enligt 6 kap. 1 § får överklagas hos regeringen.

2 § Beslut som meddelats i frågor enligt 4 kap. 2 § får inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Genom lagen upphävs lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

1.2. Förslag till förordning om kommuners och regioners beredskap

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som ansluter till lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap och lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Analys

2 § I analysen enligt 2 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap ska ingå att identifiera samhällsviktig verksamhet i den egna verksamheten.

Förberedelser

3 § Mål och riktlinjer för arbetet med krisberedskap ska framgå av ett styrdokument. Kommuner och regioner beslutar själva om de övriga planer som behövs.

4 § Varje kommun och region ska, med beaktande av de förberedelser som görs för fredstida krissituationer, ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Dessa ska innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna ska också framgå krigsorganisationen, den personal som ska tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen eller regionen ska kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap.

5 § Kommuner respektive regioner ska vid behov samråda med länsstyrelsen respektive den länsstyrelse som är civilområdeschef i frågor av betydelse för totalförsvaret.

6 § Planeringen för höjd beredskap ska avse såväl beredskapshöjningar efter hand som omedelbart intagande av högsta beredskap.

Rapportering

7 § Varje kommun ska hålla länsstyrelsen underrättad om vilka förberedelser som vidtagits i enlighet med vad som föreskrivs i 2 kap. 5 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

Varje region ska hålla Socialstyrelsen (hälso- och sjukvård) och den länsstyrelse som är civilområdeschef underrättad om vilka förberedelser som vidtagits i enlighet med vad som föreskrivs i 2 kap. 5 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

8 § Vid en fredstida krissituation samt under höjd beredskap ska kommunen ge länsstyrelsen lägesrapporter och information om händelseutvecklingen i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

Kommunerna ska lämna lägesrapporter och information till länsstyrelserna även vid andra tillfällen, om detta behövs för att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sitt geografiska områdesansvar.

9 § Vid en fredstida krissituation i regionen samt under höjd beredskap ska regionen ge Socialstyrelsen (hälso- och sjukvård), den länsstyrelse som är civilområdeschef och länsstyrelsen lägesrapporter och information om händelseutvecklingen i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

Regionerna ska lämna lägesrapporter och information till länsstyrelserna respektive den länsstyrelse som är civilområdeschef även vid andra tillfällen, om detta behövs för att länsstyrelsen respektive civilområdeschefen ska kunna fullgöra sitt geografiska områdesansvar.

Lokal kristidsverksamhet

10 § När 4 kap. 2 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap tillämpas ska kommunen

1 lämna sådant biträde åt statliga myndigheter som behövs för att trygga befolkningens och produktionens försörjning med nödvändiga varor,

2. övervaka föreskriven inventering av förråd av sådana varor och lämna allmänheten behövlig hjälp vid inventeringen,

3. se till att varor som ska lämnas till staten, kommunen eller regionen noggrant vårdas och i föreskriven omfattning kommer staten, kommunen eller regionen till del,

4. medverka vid planläggning och verkställighet av undanförsel,

5. dela ut ransoneringsbevis och andra av myndigheter utfärdade inköpstillstånd samt övervaka att föreskrifter i konsumtionsreglerande syfte efterlevs, och

6. sprida upplysning om de krav som kristiden ställer och om medel att undvika eller lindra rådande svårigheter.

Bistånd mellan kommuner och regioner

11 § Omfattningen av hjälpen enligt 5 kap. 2 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap beslutas av länsstyrelsen i det län där den kommun som ska lämna hjälpen ligger. Kommuner som har fått hjälp med personal, ska svara för personalens avlöning och andra anställningsförmåner.

Omfattningen av hjälpen enligt 5 kap. 2 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap beslutas av den länsstyrelse som är civilområdeschef i det civilområde där den region som ska lämna hjälpen ligger. Regioner som har fått hjälp med personal, ska svara för personalens avlöning och andra anställningsförmåner.

Verkställighetsföreskrifter

12 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får

1. meddela närmare föreskrifter om sådana risk- och sårbarhetsanalyser som avses i 2 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap,

2. meddela föreskrifter om den ersättning som kommunerna får enligt 6 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap,

3. meddela föreskrifter om den ersättning regionerna får enligt 6 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap och som inte avser verksamheter inom Socialstyrelsens ansvarsområde, och

4. meddela föreskrifter om den rapportering som kommuner och regioner ska lämna enligt 2 kap. 5 § och 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

13 § Socialstyrelsen får meddela föreskrifter om den ersättning som regionerna får enligt 6 kap. 1 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap och som avser verksamheter inom

Socialstyrelsens ansvarsområde.

Utbetalning av ersättning

14 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Socialstyrelsen ska betala ut ersättning som avses i 12 § 2 och 3 och 13 §, inom ramen för vad regeringen årligen beslutar.

Länsstyrelsen får föreslå att del av ersättningen ska reduceras eller falla bort för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får besluta att så ska ske.

Den länsstyrelse som är civilområdeschef får föreslå att del av ersättningen som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap föreskrivit om enligt 12 § 3 p. ska reduceras eller falla bort för en region som inte fullgjort sina uppgifter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får besluta att så ska ske.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Genom förordningen upphävs förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

1.3. Förslag till beredskapsförordning

Inledande bestämmelser

1 § Bestämmelserna i denna förordning syftar till att statliga myndigheter under regeringen genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap.

2 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen och innehåller föreskrifter som dels reglerar krisberedskapen, dels ansluter till vad som föreskrivs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap i fråga om civil verksamhet (civilt försvar).

3 § I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om vilka åtgärder kommuner och regioner ska vidta inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

I lagen regleras det geografiska områdesansvaret på lokal nivå.

I förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages, vilka författningar som då omedelbart ska tillämpas, om beredskapsmyndigheters skyldighet att lämna underlag och information till Försvarsmakten samt om säkra kryptografiska funktioner.

I förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap finns ytterligare bestämmelser om länsstyrelsernas skyldigheter samt bestämmelser om det geografiska områdesansvaret för länsstyrelsen på regional nivå.

I förordning (0000:0000) om de länsstyrelser som är civilområdeschefer finns bestämmelser om civilområdeschefens ansvar för planering och förberedelse av beredskapen i fred inom civilområdet, vid en fredstida krissituation och under höjd beredskap.

4 § Bestämmelserna i denna förordning gäller, om inte annat anges särskilt, för statliga myndigheter under regeringen med undantag av

Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten.

Bestämmelsen i 14 § gäller för samtliga statliga myndigheter under regeringen. Bestämmelsen i 15 § gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut. Bestämmelsen i 10 § 1 gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten. Bestämmelsen i 10 § 2 gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Försvarets radioanstalt.

För utlandsmyndigheterna tillämpas bestämmelserna endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).

Bestämmelserna i denna förordning ska tillämpas bara om något annat inte följer av lag eller annan förordning

5 § Med krisberedskap avses i denna förordning förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.

Med samhällsviktig verksamhet avses i denna förordning verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet.

Statliga myndigheters grundläggande beredskapsansvar

Kontinuitet i samhällsviktig verksamhet och risk- och sårbarhetsanalyser

6 § Varje myndighet ska

– identifiera samhällsviktig verksamhet i den egna verksamheten och bedriva ett systematiskt arbete för att upprätthålla den egna samhällsviktiga verksamheten (kontinuitet) i fredstida krissituationer och under höjd beredskap.

– verka för att samhällsviktig verksamhet inom ansvarsområdet identifieras och verka för att densamma upprätthålls i fredstida krissituationer och under höjd beredskap.

7 § Varje myndighet ska

– kontinuerligt analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till verksamhet inom området eller inom samhället i stort.

– minst vartannat år utifrån analysen värdera och sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys som också ska innefatta vilka åtgärder som krävs för att minska sårbarheten mot sådana hot och risker som identifierats.

Vid analysen ska myndigheten särskilt beakta händelser som kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

Bestämmelser om beredskapsmyndigheters skyldighet att lämna risk- och sårbarhetsbedömningar finns i 18 §.

Planering och förberedelser inför fredstida krissituationer

8 § Varje myndighet ska ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. En planlagd utbildnings- och övningsverksamhet i syfte att uppnå detta mål ska genomföras.

Åtgärder vid fredstida krissituationer

9 § Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situationen och konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation.

10 § Varje myndighet ska lämna den information som behövs för samlade lägesbilder efter förfrågan från

1. Regeringskansliet, eller

2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Planering och förberedelser inför höjd beredskap

11 § Varje myndighet ska i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav.

12 § I myndigheternas planering för totalförsvaret ska det ingå att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt.

Myndigheternas planering för totalförsvaret ska ske i samverkan med de statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda.

13 § Personal som är anställd hos en myndighet och som inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt får, med stöd av anställningsavtalet, krigsplaceras vid myndigheten.

Personal som är krigsplacerad vid myndigheten med stöd av anställningsavtalet och personal som kan komma att beordras att tjänstgöra hos någon annan myndighet än den där den är anställd, ska genom myndighetens försorg ges skriftligt besked om sin krigsplacering eller avsedda tjänstgöring. Beskedet ska innehålla uppgift om inställelseplats.

Personalen ska få den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter under höjd beredskap.

Informationssäkerhet

14 § Varje myndighet ansvarar för att egna informationshanteringssystem uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt. Därvid ska behovet av säkra ledningssystem särskilt beaktas.

15 § Till stöd för arbetet med samhällets informationssäkerhet ska en myndighet till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skyndsamt rapportera it-incidenter som inträffat i den rapporterande myndighetens informationssystem och som allvarligt kan påverka säkerheten i den informationshantering som myndigheten ansvarar för, eller som inträffat i tjänster som myndigheten tillhandahåller åt en annan organisation.

En myndighet som tillhandahåller tjänster åt en annan organisation ska i samband med rapportering enligt första stycket informera och vid behov samråda med den eller de uppdragsgivare som berörs av incidenten.

Rapporteringsskyldigheten omfattar inte sådana incidenter som ska anmälas enligt 2 kap. 10 § första stycket 2 säkerhetsskyddsförordningen (2018:658).

Om det kan antas att en incident som rapporterats till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap enligt första stycket har sin grund i en brottslig gärning, ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skyndsamt uppmana den rapporterande myndigheten att anmäla incidenten till Polismyndigheten.

Beredskapsmyndigheternas särskilda ansvar för fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap

Beredskapsmyndigheter

16 § Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunktioner och vars verksamhet har särskild betydelse för krisberedskapen och totalförsvaret ska vara beredskapsmyndigheter.

Dessa myndigheter har uppgifter utöver de som framgår av 6–15 §§.

17 § Av bilagan till denna förordning framgår vilka myndigheter som är beredskapsmyndigheter.

Beredskapsmyndigheternas uppgifter

18 § Beredskapsmyndigheter enligt 16 § och de myndigheter som

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar i enskilda fall, ska lämna en sammanfattande redovisning (risk- och sårbarhetsbedömning) baserad på sammanställningen (risk- och sårbarhetsanalysen) i 7 § till Regeringskansliet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Beredskapsmyndigheter som ingår i en beredskapssektor ska även lämna en sammanfattande redovisning till den sektorsansvariga myndigheten.

Redovisningen ska innehålla dels uppgifter om de åtgärder som genomförts och planeras för att minska sårbarheten för sådana hot

och risker som identifierats i risk- och sårbarhetsanalysen, dels en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder utöver de som myndigheten själv kan åtgärda samt hur dessa ska prioriteras.

19 § Beredskapsmyndigheter ska vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Den fredstida verksamheten ska om möjligt upprätthållas i normal omfattning.

20 § Beredskapsmyndigheterna ska verka för att minska sårbarheten i samhället och bidra till att övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda har en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap. Beredskapsmyndigheterna ska särskilt

1. bidra till arbetet inom beredskapssektorn,

2. samverka med den länsstyrelse som är civilområdeschef i dennes roll som geografiskt områdesansvarig,

3. samverka med länsstyrelserna i deras roll som geografiskt områdesansvariga myndigheter och bistå dessa med information,

4. samverka med övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda,

5. beakta det samarbete som sker inom Norden, Europeiska unionen, internationella forum och organisationer i frågor som rör samhällets krisberedskap eller totalförsvar,

6. beakta behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser och annan kunskapsinhämtning såsom erfarenhetsåterföring av inträffade händelser,

7. beakta behovet av säkerhet och kompatibilitet i de tekniska system som är nödvändiga för att myndigheterna ska kunna utföra sitt arbete,

8. beakta behovet av deltagande i det samhällsgemensamma radiokommunikationssystemet för skydd och säkerhet som förvaltas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap,

9. informera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller Försvarsmakten planerar. Myndigheterna ska vidare delta i den övningsverksamhet som berör deras ansvarsområde,

10. genomföra de utvecklingsinsatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap,

11. planera, öva och utbilda personal för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation och därutöver ha de planer som behövs för att kunna bedriva sin verksamhet under höjd beredskap, och

12. ta fram en plan för att, efter beslut av regeringen, kunna påskynda planeringen och nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap.

Rapportering

21 § Beredskapsmyndigheter ska under höjd beredskap eller när en situation som avses i 7 § andra stycket uppstår, hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder.

Under höjd beredskap ska länsstyrelserna rapportera till den länsstyrelse som är civilområdeschef som därefter ska rapportera till regeringen.

När beredskapen höjts ska beredskapsmyndigheterna enligt 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap lämna underlag till Försvarsmakten.

Tjänsteman i beredskap

22 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska vid behov till Regeringskansliet lämna förslag på förändringar av vilka myndigheter som ska ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser.

Ledningsfunktion

23 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska vid behov till Regeringskansliet lämna förslag på förändringar av vilka myndigheter som ska ha förmåga att vid en kris, som berör myndigheternas egna ansvarsområden eller medför behov av samverkan med annan myndighet, omgående kunna upprätta en ledningsfunktion.

Beredskapssektorer, sektorsansvariga myndigheter och särskilda beredskapsområden

Indelning och ansvar

24 § För att samordna planering, åtgärder och tydliggöra ansvar för beredskapsförberedelserna i fred samt för att samordna verksamheten under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap ska beredskapsmyndigheternas arbete ske i beredskapssektorer eller i särskilda beredskapsområden.

Indelningen i beredskapssektorerna framgår av bilagan till denna förordning.

25 § För de beredskapssektor som anges i bilagan ska en utpekad myndighet vara ansvarig för samordningen inom beredskapssektorn (sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn).

Av bilagan framgår vilka myndigheter som har ett sådant ansvar för respektive beredskapssektor.

De sektorsansvariga myndigheterna ska samverka med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i frågor som gäller sammanhängande planering, rapportering och åtgärder som övning och utbildning. De ska också utveckla ett strukturerat samarbete med de länsstyrelser som är civilområdeschefer.

Sektorsansvariga myndigheters ansvar för planering och förberedelser

26 § Sektorsansvariga myndigheter ska för respektive beredskapssektor ansvara för samordning och inriktning av planering och förberedelser av verksamheten inom beredskapssektorn för civilt försvar och krisberedskap.

Myndigheterna ska särskilt

1. ansvara för att uppgifter och roller tydliggörs för aktörer inom beredskapssektorn på central, regional och i förekommande fall lokal nivå,

2. ansvara för att det bedrivs ett arbete med sammanhängande planering för fredstida krissituationer och höjd beredskap samt verka för att det finns förmåga att hantera uppgifterna inom beredskapssektorn såväl under fredstida krissituationer som vid höjd beredskap,

3. ansvara för att lämna förslag till regeringen, eller till den myn-

dighet som regeringen bestämmer, på prioriteringar mellan beredskapsåtgärder inom beredskapssektorn,

4. besluta om inriktningen för arbetet samt följa upp beredskapsförberedelser och åtgärder inom beredskapssektorn,

5. ansvara för att det finns en planering för verksamheten under höjd beredskap inom beredskapssektorn och att denna är samordnad med andra beredskapssektorer och med Försvarsmakten,

6. verka för att nödvändiga avtal med näringsliv samt överenskommelser med andra myndigheter upprättas,

7. ansvara för att utveckla och vidmakthålla strukturer för samverkan med näringslivet om detta är relevant för beredskapssektorn, och

8. planera för att kunna genomföra de uppgifter som framgår av 27–28 §§ respektive 29 §.

De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter under höjd beredskap

27 § Sektorsansvariga myndigheter ska under höjd beredskap

1. konkretisera regeringens övergripande inriktning genom att besluta om kompletterande riktlinjer för beredskapssektorn,

2. ansvara för att beredskapssektorns verksamhet samordnas med andra aktörer, de länsstyrelser som är civilområdeschefer och med Försvarsmakten för att uppnå största möjliga försvarseffekt, och

3. ha förmåga att hålla regeringen, eller den myndighet som regeringen beslutar, informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom beredskapssektorn samt om vilka åtgärder som vidtagits eller planeras.

28 § Sektorsansvariga myndigheter får under höjd beredskap meddela de föreskrifter som behövs om verksamheten hos andra statliga myndigheter inom beredskapssektorn vad gäller prioritering och fördelning av resurser.

De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter vid fredstida krissituationer

29 § Sektorsansvariga myndigheter ska när en situation som avses i 7 § andra stycket uppstår

1. ta initiativ till de åtgärder som behövs för att sektorn ska kunna hantera uppkomna krissituationer och dess konsekvenser,

2. företräda beredskapssektorn kring behov och omfattning av stöd från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och

3. ha förmåga att vid behov hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom beredskapssektorns sakområde samt om vidtagna och planerade åtgärder.

Verkställighetsföreskrifter

30 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får

1. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av (bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalysen) 7 §,

2. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 18 § (risk- och sårbarhetsbedömningar) samt om när myndigheterna ska lämna sådana bedömningar,

3. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av 11–13 §§, utom i fråga om Kustbevakningen, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan,

4. meddela föreskrifter om sådana säkerhetskrav som avses i (bestämmelse om informationshanteringssystem) 14 § med beaktande av nationell och internationell standard,

5. efter att ha gett Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten tillfälle att yttra sig, meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av 15 § om rapportering av it-incidenter,

6. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställighet av 19 och 20 §§ 10–12 utom i fråga om Kustbevakningen, och

7. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 21 § första stycket (om rapportering) utom i fråga om Kustbevakningen.

1. Denna förordning träder i kraft den 0000.

2. Genom förordningen upphävs förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Bilaga

Förteckning över beredskapssektorer, sektorsansvariga myndigheter samt beredskapsmyndigheter

Beredskapssektor

Sektorsansvarig myndighet

Övriga beredskapsmyndigheter som ingår i beredskapssektorn eller i ett särskilt beredskapsområde

Ekonomisk säkerhet Försäkringskassan

Pensionsmyndigheten Skatteverket Statens servicecenter Arbetsförmedlingen

Elektroniska kommunikationer och post

Post- och telestyrelsen

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Trafikverket Svenska kraftnät

Energiförsörjning Statens energimyndighet

Svenska kraftnät Energimarknadsinspektionen

Finansiella tjänster

1

Finansinspektionen

Riksgäldskontoret

Försörjning av grunddata

Skatteverket

Lantmäteriet Myndigheten för digital förvaltning Bolagsverket Försäkringskassan

Hälsa, vård och omsorg Socialstyrelsen

Folkhälsomyndigheten E-hälsomyndigheten Läkemedelsverket

1 I arbetet inom beredskapssektorn deltar utöver beredskapsmyndigheter enligt denna förordning även Riksbanken som myndighet under Riksdagen.

Beredskapssektor Sektorsansvarig myndighet

Övriga beredskapsmyndigheter som ingår i beredskapssektorn eller i ett särskilt beredskapsområde

Livsmedelsförsörjning och dricksvatten

Livsmedelsverket

Statens jordbruksverk Statens veterinärmedicinska anstalt Naturvårdsverket Länsstyrelsen

Ordning och säkerhet Polismyndigheten

Säkerhetspolisen Åklagarmyndigheten Tullverket Kustbevakningen Kriminalvården

Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Polismyndigheten Kustbevakningen Sjöfartsverket Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Strålsäkerhetsmyndigheten Länsstyrelsen

Transporter Trafikverket

Sjöfartsverket Transportstyrelsen Luftfartsverket

Statens skolverk

2

Migrationsverket

3

2 Ingår i det särskilda beredskapsområdet Skola och förskola. 3 Ingår i det särskilda beredskapsområdet Migration.

1.4. Förslag till förordning om ändring i beredskapsförordningen (0000:0000)

Härigenom föreskrivs att 3 § beredskapsförordningen (0000:0000) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §4

I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder

inför och vid extraordinära hän-

delser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2006:637) om

kommuners och regioners åtgär-

der inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om

vilka åtgärder kommuner och regioner ska vidta inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. I lagen regleras det geografiska områdesansvaret på lokal nivå.

I lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap

och i förordningen ( 0000:0000 )

om kommuners och regioners

beredskap finns bestämmelser om

vilka åtgärder kommuner och regioner ska vidta inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. I lagen regleras det geografiska områdesansvaret på lokal nivå.

I förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages, vilka författningar som då omedelbart ska tillämpas, om beredskapsmyndigheters skyldighet att lämna underlag och information till Försvarsmakten samt om säkra kryptografiska funktioner.

I förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap finns ytterligare bestämmelser om länsstyrelsernas skyldigheter samt bestämmelser om det geografiska områdesansvaret för länsstyrelsen på regional nivå.

4 Senaste lydelse är utredningens förslag med ikraftträdande 0000.

I förordning (0000:0000) om de länsstyrelser som är civilområdeschefer finns bestämmelser om civilområdeschefens ansvar för planering och förberedelse av beredskapen i fred inom civilområdet, vid en fredstida krissituation och under höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

1.5. Förslag till förordning om de länsstyrelser som är civilområdeschefer

Civilområdeschef, civilområden och beredskapskansli

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om civilområdesansvariga länsstyrelser, nedan benämnda civilområdeschefer, och deras uppgifter inom civilområdena när det gäller att verka för samordning av krisberedskapen samt uppgifter inför och under höjd beredskap.

2 § För samordning och ledning inom civilt försvar regionalt indelas Sverige i sex civilområden. Respektive civilområdes benämning, omfattning och beteckning anges i bilagan till denna förordning.

3 § Länsstyrelserna i Norrbottens län, Örebro län, Stockholms län,

Östergötlands län, Västra Götalands län och Skåne län ska enligt 4 a § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion vara civilområdeschefer.

Landshövdingen i de aktuella länen leder arbetet och ska stödjas av ett beredskapskansli som ska vara en egen organisatorisk enhet inom länsstyrelsen. Kansliet ska ledas av en kanslichef och vara direkt underställt landshövdingen.

4 § Föreskrifter om civilområdeschefernas befogenheter i vissa fall när förbindelsen har avbrutits med regeringen finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och i förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

I sådana fall ska civilområdeschefen självständigt genomföra de åtgärder som behövs för den civila försvarsverksamheten och till stöd för det militära försvaret.

Civilområdeschefen har även uppgifter och befogenheter som framgår av

– förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor, och – förordningen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap.

Geografiskt områdesansvar

5 § Civilområdeschefen ska ha ett geografiskt områdesansvar för sitt civilområde när det gäller civilt försvar. Ansvaret avser planering och förberedelser för civilt försvar samt uppgifter under höjd beredskap.

Fredstida krissituationer

6 § Civilområdeschefen ska inom civilområdet verka för samordning (länsöverskridande) av länsstyrelsernas planering och förberedelser för fredstida krissituationer.

7 § Vid fredstida krissituationer som berör flera län inom civilområdet ska civilområdeschefen ha förmåga att utgöra en gemensam funktion för stöd till länsstyrelsernas hantering av krisen.

Planering och förberedelser för höjd beredskap

8 § Civilområdeschefen ska inom civilområdet

1. verka för att totalförsvaret inom civilområdet under höjd beredskap får en enhetlig inriktning,

2. ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myndigheter och mellan dessa och Försvarsmakten, och

3. samverka med Försvarsmakten regionalt i frågor som rör totalförsvaret.

9 § Civilområdeschefen ska inom civilområdet särskilt

1. stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respektive län,

2. ha en aktuell uppfattning av beredskapsläget, och

3. ta initiativ till åtgärder och hålla samman planering och förberedelser av civila aspekter av värdlandsstöd.

10 § Civilområdeschefen får hos beredskapsmyndigheter begära in och ta del av de uppgifter som denne behöver för planläggningen inom civilområdet inför höjd beredskap. Civilområdeschefen får i den utsträckning som det behövs för planläggningen även ta del av

relevanta uppgifter om Försvarsmaktens krigsplanläggning. Försvarsmakten avgör vilka uppgifter som är relevanta för civilområdeschefen.

11 § Civilområdeschefen får meddela länsstyrelser inom civilområdet de föreskrifter som behövs för planläggningen av det civila försvaret inom civilområdet.

Under höjd beredskap

12 § Kommer Sverige i krig ska 13–16 §§ tillämpas. I annat fall tilllämpas dessa bestämmelser i den utsträckning som regeringen bestämmer.

Generella uppgifter under höjd beredskap

13 § Civilområdeschefen ska, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås.

Civilområdeschefen ska samordna de civila försvarsåtgärderna inom civilområdet och i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och militära försvaret samordnas.

14 § Civilområdeschefen får meddela länsstyrelser inom civilområdet föreskrifter för verksamheten under höjd beredskap.

Specifika uppgifter under höjd beredskap

15 § Civilområdeschefen ska inom civilområdet samordna den civila delen av värdlandsstödet.

16 § Civilområdeschefen får efter hörande av Socialstyrelsen besluta om utnyttjande av vårdplatser, förflyttning av personal, patienter och förnödenheter samt i övrigt besluta om de civila hälso- och sjukvårdsresurserna inom civilområdet.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

Bilaga

Civilområdenas benämning m.m.

Benämning Omfattning Betäckning

Norra civilområdet Västernorrlands, Jämtlands, Västerbotten och Norrbottens län

Civo N

Mellersta civilområdet Uppsala, Södermanlands, Västmanlands,

Värmlands, Örebro, Dalarnas och Gävleborgs län

Civo M

Östra civilområdet Stockholms och Gotlands län

Civo Ö

Sydöstra civilområdet Jönköpings, Kalmar och Östergötlands län

Civo SÖ

Västra civilområdet Hallands och Västra Götalands län

Civo V

Södra civilområdet Kronoberg, Blekinge och Skåne län

Civo S

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §5

För fall då riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och riksstyrelsen inte alls eller endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller omedelbara åtgärder annars måste vidtas får regeringen överlåta åt länsstyrelsen att inom sitt område fullgöra de uppgifter, som enligt 8 kap. regeringsformen ankommer på regeringen, och besluta att en lag i visst ämne skall börja tillämpas.

För fall då riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och riksstyrelsen inte alls eller endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller omedelbara åtgärder annars måste vidtas får regeringen överlåta åt

en länsstyrelse som är civilområdeschef eller länsstyrelsen att

inom sitt område fullgöra de uppgifter, som enligt 8 kap. regeringsformen ankommer på regeringen, och besluta att en lag i visst ämne skall börja tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 0000.

5 Senaste lydelse 2001:548.

1.7. Förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144)

Härigenom föreskriva att 8 kap.34 §§begravningslagen (1990:1144) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

3 §6

En församling som är huvudman för begravningsverksamheten ska vidta de beredskapsförberedelser som behövs för denna verksamhet under höjd beredskap.

Bestämmelser om vilket ansvar kommuner i detta sammanhang har inom det civila försvaret finns i lagen (2006:544) om

kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Bestämmelser om vilket ansvar kommuner i detta sammanhang har inom det civila försvaret finns i lagen (0000:0000) om

kommuners och regioners beredskap.

4 §7

Skyldigheten att lämna upplysningar m.m. enligt 6 kap. 1 §

andra stycket och 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap gäller för hu-

vudman och annan församling som innehar en eller flera allmänna begravningsplatser.

Skyldigheten att lämna upplysningar m.m. enligt 7 kap. 1 §

tredje stycket och 2 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap gäller för hu-

vudman och annan församling som innehar en eller flera allmänna begravningsplatser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

6 Senaste lydelse 2019:867. 7 Senaste lydelse 2019:867.

1.8. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreslås att 15 kap. 3 §, 21 kap. 6 §, 37 kap. 5 §, 38 kap. 7 § och 44 kap. 5 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

3 §8

Sekretessen enligt 1, 1 a och 2 §§ hindrar inte att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt det som föreskrivs i 6 kap.

1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och

förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.

Sekretessen enligt 1, 1 a och 2 §§ hindrar inte att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt det som föreskrivs i 7 kap.

1 § lagen ( 0000:0000 ) om kommuners och regioners beredskap

och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.

21 kap.

6 §9

Sekretessen enligt 5 § hindrar inte att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt det som föreskrivs i 6 kap. 1 § la-

gen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och

Sekretessen enligt 5 § hindrar inte att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt det som föreskrivs i 7 kap. 1 § la-

gen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap och för-

ordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar

8 Senaste lydelse 2019:937. 9 Senaste lydelse 2019:937.

förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.

m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.

37 kap.

5 §10

Sekretess enligt 4 § hindrar inte att uppgifter som avses i den paragrafen lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt det som föreskrivs i 6 kap. 1 § la-

gen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och

förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.

Sekretess enligt 4 § hindrar inte att uppgifter som avses i den paragrafen lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt det som föreskrivs i 7 kap. 1 § la-

gen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap och för-

ordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.

38 kap.

7 §11

Sekretess gäller hos kommuner och regioner i verksamhet som avser beredskap för extra-

ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap eller planering

enligt förfogandelagen (1978:262)

Sekretess gäller hos kommuner och regioner i verksamhet som avser beredskap för fredstida

krissituationer och höjd beredskap enligt lagen ( 0000:0000 ) om kommuners och regioners beredskap

eller planering enligt förfogandelagen (1978:262)

1. för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och

10 Senaste lydelse 2019:937. 11 Senaste lydelse 2019:937.

2. för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för verksamheten.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

44 kap.

5 §12

Rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter inskränks av den tystnadsplikt som följer

1. av beslut som har meddelats med stöd av 7 § lagen (1999:988) om förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet,

2. av 7 kap. 1 § 1 lagen

(2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

2. av 8 kap. 1 § 1 lagen

( 0000:0000 ) om kommuners och regioners beredskap,

3. av 4 kap. 16 § försäkringsrörelselagen (2010:2043),

4. av 5 kap. 15 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige,

5. av 32 § lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning,

6. av 11 a § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, och

7. av 4 kap. 23 a § tullagen (2016:253).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

12 Senaste lydelse 2021:46.

1.9. Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)

Härigenom föreskrivs att 18 kap. 3 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 kap.

3 §13

Personer som tas emot från en annan kommun eller en annan region enligt 4 kap. 1 § lagen

(2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap omfattas av

mottagande kommuns och regions skyldigheter enligt denna lag.

Personer som tas emot från en annan kommun eller en annan region enligt 5 kap. 1 § lagen

(0000:0000) om kommuners och regioners beredskap omfattas av

mottagande kommuns och regions skyldigheter enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023

13 Senaste lydelse 2019:973.

1.10. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 13 § och 9 kap. 21 §kommunallagen (2017:725) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

13 §14

Bestämmelser om den kommunala organisationen under krig eller krigsfara finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Bestämmelser om kommuners och regioners organisation och befogenheter vid extraordinära

händelser i fredstid finns i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Bestämmelser om kommuners och regioners organisation och befogenheter vid fredstida krissitu-

ationer finns i lagen ( 0000:0000 ) om kommuners och regioners beredskap.

9 kap.

21 §15

Kommuner och regioner får genom en gemensam nämnd fullgöra uppgifter enligt 3 kap. 4 §.

En gemensam nämnd får fullgöra uppgifter för vilka det enligt lag eller annan författning ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller region. Uppgifter som kommun- eller regionstyrelsen har vid höjd beredskap enligt lagen (2006:544)

om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära

En gemensam nämnd får fullgöra uppgifter för vilka det enligt lag eller annan författning ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller region. Uppgifter som kommun- eller regionstyrelsen har vid höjd beredskap enligt lagen (0000:0000)

om kommuners och regioners be-

14 Senaste lydelse 2019:835. 15 Senaste lydelse 2019:835.

händelser i fredstid och höjd beredskap får dock inte fullgöras av

en gemensam nämnd.

redskap får dock inte fullgöras av

en gemensam nämnd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §16

Rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen tillkommer – förutom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – följande totalförsvarsmyndigheter, nämligen Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Socialstyrelsen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Finansinspektionen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Kommerskollegium, Tullverket, Arbetsförmedlingen, Affärsverket svenska kraftnät, Tillväxtverket, Statens energimyndighet och länsstyrelserna.

Rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen tillkommer – förutom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – följande totalförsvarsmyndigheter, nämligen Polismyndigheten, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Socialstyrelsen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skattever-

ket, Post- och telestyrelsen,

Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Finansinspektionen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Kommerskollegium, Tullverket, Arbetsförmedlingen, Affärsverket svenska kraftnät, Tillväxtverket, Statens energimyndighet och länsstyrelserna.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

16 Senaste lydelse 2010:127.

1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m.

Härigenom föreskrivs att 9 § förordning (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §17

Om riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och riksstyrelsen inte alls eller endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller om omedelbara åtgärder annars måste vidtas, får länsstyrelsen inom det område där förbindelsen avbrutits fullgöra de uppgifter som enligt 8 kap. regeringsformen ankommer på regeringen samt besluta att en lag i ett visst ämne skall börja tillämpas.

Om riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och riksstyrelsen inte alls eller endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller om omedelbara åtgärder annars måste vidtas, får en länsstyrelse som är civil-

områdeschef inom det område där

förbindelsen avbrutits fullgöra de uppgifter som enligt 8 kap. regeringsformen ankommer på regeringen samt besluta att en lag i ett visst ämne ska börja tillämpas.

Om en länsstyrelses förbin-

delse även med den länsstyrelse som är civilområdeschef inte alls eller endast med avsevärda svårigheter kan upprätthållas eller om omedelbara åtgärder annars måste vidtas, får länsstyrelsen inom det område där förbindelsen avbrutits fullgöra de uppgifter som anges i stycket ovan.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

17 Senaste lydelse 2000:917.

1.13. Förslag till förordning om ändring i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12)

Härigenom föreskrivs att 20 § totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 §18

Försvarsmakten och de myndigheter som är bevakningsan-

svariga myndigheter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska se till att persona-

len inom verksamhetsområdet får en tillfredsställande utbildning och information om folkrättens regler i krig och under neutralitet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska erbjuda de bevakningsansvariga myndigheterna grundläggande utbildning i folkrättens regler i krig och under neutralitet samt samordna utbildningen inom totalförsvarets civila del.

Försvarsmakten och de myndigheter som är beredskapsmyn-

digheter enligt beredskapsförordningen (0000:0000)ska se till att

personalen inom verksamhetsområdet får en tillfredsställande utbildning och information om folkrättens regler i krig och under neutralitet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska erbjuda de bevakningsansvariga myndigheterna grundläggande utbildning i folkrättens regler i krig och under neutralitet samt samordna utbildningen inom totalförsvarets civila del.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

18 Senaste lydelse 2015:1054.

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1195) om skolväsendet under krig och vid krigsfara

Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (1991:1195) om skolväsendet under krig och vid krigsfara ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §19

En kommuns och en regions planläggning enligt 4 § förord-

ningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska, i

fråga om den skolverksamhet som avses i denna förordning, ske efter samråd med länsstyrelsen och Arbetsförmedlingen.

En kommuns och en regions planläggning enligt 4 § förord-

ningen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap ska, i

fråga om den skolverksamhet som avses i denna förordning, ske efter samråd med länsstyrelsen och Arbetsförmedlingen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

19 Senaste lydelse 2019:1011.

1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster

Härigenom föreskrivs att 12 §§ förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §20

Myndigheter under regeringen som behöver tillförsäkra sig leverans av varor och tjänster som är viktiga för totalförsvaret under förhållanden som avses i 1 § eller 2 § första stycket förfogandelagen (1978:262) ska anmäla behovet till någon av de myndigheter som är bevaknings-

ansvariga myndigheter enligt förordningen ( 2015:1052 ) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Myndigheter under regeringen som behöver tillförsäkra sig leverans av varor och tjänster som är viktiga för totalförsvaret under förhållanden som avses i 1 § eller 2 § första stycket förfogandelagen (1978:262) ska anmäla behovet till någon av de myndigheter som är beredskaps-

myndigheter enligt beredskapsförordningen (0000:0000) .

2 §21

De myndigheter som är be-

vakningsansvariga myndigheter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska träffa avtal

med företag om att dessa under förhållanden som avses i 1 § ska tillhandahålla varor och tjänster (företagsplanläggning). Myndig

De myndigheter som är be-

redskapsmyndigheter enligt beredskapsförordningen (0000:0000)

ska träffa avtal med företag om att dessa under förhållanden som avses i 1 § ska tillhandahålla varor och tjänster (företagsplanläggning). Myndigheten får dock lämna tillstånd för annan myndighet att träffa sådana avtal.

20 Senaste lydelse 2015:1055. 21 Senaste lydelse 2015:1055.

heten får dock lämna tillstånd för annan myndighet att träffa sådana avtal.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen om (1993:243) om undanförsel och förstöring

Härigenom föreskrivs att 2 och 9 §§ förordningen om (1993:243) om undanförsel och förstöring ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §22

Varje myndighet som är be-

vakningsansvarig myndighet enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska planera hur

egendom som huvudsakligen används inom myndighetens verksamhetsområde ska undanföras.

Varje myndighet som är be-

redskapsmyndighet enligt beredskapsförordningen (0000:0000)

ska planera hur egendom som huvudsakligen används inom myndighetens verksamhetsområde ska undanföras.

Försvarsmakten ska planlägga undanförseln av materiel till motorreparationstjänsten.

Följande myndigheter ska, var och en inom sitt ansvarsområde, planera hur arkivhandlingar, böcker, konstverk, natur- och kulturhistoriska föremål ska undanföras: Statens försvarshistoriska museer, Riksarkivet, Kungl. biblioteket, Riksantikvarieämbetet, Statens historiska museer, Nationalmuseum, Moderna museet, Statens musikverk, Naturhistoriska riksmuseet, Statens museer för världskultur, Statens maritima och transporthistoriska museer och Statens centrum för arkitektur och design. Myndigheterna ska vid planläggningen samråda med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska samordna planläggningen av undanförsel.

22 Senaste lydelse 2018:2070.

9 §23

Varje myndighet som är be-

vakningsansvarig myndighet enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska planlägga för-

störing av egendom som huvudsakligen används inom myndighetens verksamhetsområde. Försvarsmakten ska dock efter hörande av berörda myndigheter planlägga förstöring av fasta installationer som huvudsakligen används för transportområdet.

Varje myndighet som är be-

redskapsmyndighet enligt beredskapsförordningen (0000:0000)

ska planlägga förstöring av egendom som huvudsakligen används inom myndighetens verksamhetsområde. Försvarsmakten ska dock efter hörande av berörda myndigheter planlägga förstöring av fasta installationer som huvudsakligen används för transportområdet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska samordna planläggningen utom när det gäller sådan egendom som Försvarsmakten har planläggningsansvaret för.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

23 Senaste lydelse 2015:1056.

1.17. Förslag till förordning om ändring i förordning (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. rörande krigsfångar och andra skyddade personer

Härigenom föreskrivs att 6-8 §§ i förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. rörande krigsfångar och andra skyddade personer ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §24

I 6 kap. 1 och 2 §§ lagen

(2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestäm-

melser om skyldighet för kommuner och regioner att lämna sådana uppgifter som sägs i 4 § och sådant biträde som sägs i 5 §.

I 7 kap. 1 och 2 §§ lagen

(0000:0000) om kommuners och regioners beredskap finns bestäm-

melser om skyldighet för kommuner och regioner att lämna sådana uppgifter som sägs i 4 § och sådant biträde som sägs i 5 §.

Av 8 kap. 4 § begravningslagen (1990:1144) följer att skyldigheten att lämna upplysningar m.m. enligt 6 kap. 1 § andra

stycket och 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap gäller för huvudman och

annan församling som innehar en eller flera allmänna begravningsplatser.

Av 8 kap. 4 § begravningslagen (1990:1144) följer att skyldigheten att lämna upplysningar m.m. enligt 7 kap. 1 § tredje

stycket 2 § lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap gäller för huvudman och an-

nan församling som innehar en eller flera allmänna begravningsplatser.

24 Senaste lydelse 2019:1026.

7 §25

I 7 kap. 2 § lagen (2006:544)

om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om

tystnadsplikt för den som deltar eller har deltagit i verksamhet hos den nationella upplysningsbyrån.

I 8 kap. 2 § lagen (0000:0000)

om kommuner och regioners beredskap finns bestämmelser om

tystnadsplikt för den som deltar eller har deltagit i verksamhet hos den nationella upplysningsbyrån.

I 15 kap. 3 §, 21 kap. 6 § och 37 kap.4 och 5 §§offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess hos Totalförsvarets plikt- och prövningsverk och Migrationsverket för uppgifter som avses i 4 §.

8 §26

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om verkställigheten av

1. denna förordning,

2. 6 kap. 1 och 2 §§ lagen

(2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, och

2. 7 kap. 1 och 2 §§ lagen

(0000:0000) om kommuners och regioners beredskap, och

3. 8 kap. 4 § begravningslagen (1990:1144). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska höra Försvarsmakten innan myndigheten meddelar föreskrifter i fråga om de skyldigheter som statliga myndigheter, kommuner och regioner samt huvudman och annan församling som innehar en eller flera allmänna begravningsplatser har.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

25 Senaste lydelse 2020:1282. 26 Senaste lydelse 2019:1026.

1.18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 20 a § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 a §27

Undantag enligt 3 kap. 8 § andra stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation gäller för sådan radioanvändning som behövs för att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa och som bedrivs av Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kriminalvården och Tullverket.

Undantag gäller även för radioanvändning om den behövs för att tillgodose sådan verksamhet som avser allmän ordning, säkerhet eller hälsa som bedrivs av

1. regeringen med Regeringskansliet samt de myndigheter som anges i bilagan till förord-

ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap när det gäller fredstida

krishantering,

1. regeringen med Regeringskansliet samt de myndigheter som anges i bilagan till bered-

skapsförordningen (0000:0000)när

det gäller fredstida krishantering,

2. kommun eller region enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

3. kommun, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket eller länsstyrelse när det gäller räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor,

4. den som äger eller utövar farlig verksamhet på en anläggning och som enligt beslut av länsstyrelsen enligt 2 kap. 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor är skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor eller miljön,

27 Senaste lydelse 2019:1045.

5. Strålsäkerhetsmyndigheten när det gäller rådgivning enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor,

6. kommun eller region när det gäller akutsjukvård och katastrofmedicinsk beredskap enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),

7. alarmeringsföretag i verksamhet där myndigheter bistås med stöd av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler,

8. koncessionshavare och elleverantörer enligt ellagen (1997:857) när det gäller verksamhet som är av omedelbar betydelse för att upprätthålla elöverföringen, och

9. den som enligt radio-_och_tv-lagen (2010:696) eller tillståndsvillkor som meddelats med stöd av den lagen är skyldig att kostnadsfritt sända varningsmeddelande eller meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

1.19. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation

Härigenom föreskrivs att 20 a § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 a §28

Undantag enligt 3 kap. 8 § andra stycket 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation gäller för sådan radioanvändning som behövs för att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa och som bedrivs av Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kriminalvården och Tullverket.

Undantag gäller även för radioanvändning om den behövs för att tillgodose sådan verksamhet som avser allmän ordning, säkerhet eller hälsa som bedrivs av

1. regeringen med Regeringskansliet samt de myndigheter som anges i bilagan till beredskapsförordningen (0000:0000) när det gäller fredstida krishantering,

2. kommun eller region enligt

lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

2. kommun eller region enligt

lagen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap,

3. kommun, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket eller länsstyrelse när det gäller räddningstjänst enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor,

4. den som äger eller utövar farlig verksamhet på en anläggning och som enligt beslut av länsstyrelsen enligt 2 kap. 3 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor är skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador på människor eller miljön,

5. Strålsäkerhetsmyndigheten när det gäller rådgivning enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor,

28 Senaste lydelse är utredningens förslag med ikraftträdande den 0000.

6. kommun eller region när det gäller akutsjukvård och katastrofmedicinsk beredskap enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),

7. alarmeringsföretag i verksamhet där myndigheter bistås med stöd av lagen (1981:1104) om verksamheten hos vissa regionala alarmeringscentraler,

8. koncessionshavare och elleverantörer enligt ellagen (1997:857) när det gäller verksamhet som är av omedelbar betydelse för att upprätthålla elöverföringen, och

9. den som enligt radio-_och_tv-lagen (2010:696) eller tillståndsvillkor som meddelats med stöd av den lagen är skyldig att kostnadsfritt sända varningsmeddelande eller meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det.

Denna förordning träder i kraft 1 januari 2023.

1.20. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 33 § och 8 kap.34 §§ förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

33 §29

Länsstyrelsen får ta över an-

svaret för kommunal räddningstjänst enligt 4 kap. 10 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Om en räddningsinsats även innefattar statlig räddningstjänst ska länsstyrelsen ansvara för att räddningsinsatserna samordnas.

En länsstyrelse som är civilområdeschef får ta över ansvaret för

kommunal räddningstjänst enligt 4 kap. 10 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Om en räddningsinsats även innefattar statlig räddningstjänst ska den länsstyrelsen ansvara för att räddningsinsatserna samordnas.

Om flera län berörs av en räddningsinsats får länsstyrelserna komma överens om vilken läns-

styrelse som ska ta över ansvaret

för räddningstjänsten i kommunerna. Om en räddningsinsats även innefattar statlig räddningstjänst, ska länsstyrelserna komma överens om vilken länsstyrelse som ska ansvara för att räddningsinsatserna samordnas.

Om flera civilområden berörs av en räddningsinsats får de av

länsstyrelserna i Norrbottens län, Örebro län, Stockholms län. Östergötlands län, Västra Götalands län, och Skåne län som är berörda komma överens om vilket civilområde som ska ta över

ansvaret för räddningstjänsten i kommunerna. Om en räddningsinsats även innefattar statlig räddningstjänst, ska de berörda läns-

styrelserna som är civilområdeschefer komma överens om vilken

länsstyrelse som ska ansvara för att räddningsinsatserna samordnas.

29 Senaste lydelse 2020:883.

8 kap.

3 §30

En länsstyrelse har rätt att besluta om användning av personal inom en kommuns organisation för räddningstjänst för uppgifter som inte berör den kommunen enligt 8 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor för omfördelning mellan kommunerna i länet.

En länsstyrelse har rätt att

inom länet besluta om använd-

ning av personal inom en kommuns organisation för räddningstjänst för uppgifter som inte berör den kommunen enligt 8 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor för omfördelning mellan kommunerna i länet.

En länsstyrelse som är civilområdeschef har rätt att besluta om sådan omfördelning av personal som avses i första stycket om åtgärden gäller personal i olika län inom civilområdet.

4 §31

Ersättningen till en kommun enligt 8 kap. 4 § andra stycket lagen (2003:778) om skydd mot olyckor bestäms av länsstyrelsen och betalas ut av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Ersättningen till en kommun enligt 8 kap. 4 § andra stycket lagen (2003:778) om skydd mot olyckor bestäms av den myndig-

het som beslutat om åtgärden och

betalas ut av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

30 Senaste lydelse 2006:640. 31 Senaste lydelse 2008:1220.

1.21. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §32

Denna förordning innehåller bestämmelser om årliga avgifter som ska betalas för Finansinspektionens verksamhet. Avgifterna ska finansiera den verksamhet som drivs av inspektionen med undantag för

1. sådan verksamhet som finansieras med stöd av

a) avgiftsförordningen (1992:191),

b) förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos Finansinspektionen, eller

c) förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen, och

2. sådan verksamhet som fullgörs enligt

förordningen

(2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och

förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

2. sådan verksamhet som fullgörs enligt beredskapsförordningen

(0000:0000) och förordningen

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Avgifterna ska även finansiera den del av Statistiska centralbyråns verksamhet som avser insamling och behandling av uppgifter åt Finansinspektionen enligt lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

32 Senaste lydelse 2020:185.

1.22. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs att 7 och 16 §§ förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §33

Försvarsmakten ska samordna försvarsplaneringen inom myndigheten med motsvarande planering inom övriga delar av totalförsvaret.

Försvarsmakten ska tillhandahålla underlag för tillämpningen av 3–5 kap. miljöbalken samt plan- och bygglagen (2010:900) i fråga om militärt försvar.

Försvarsmakten får ta del av planeringen för höjd beredskap hos de myndigheter som är be-

vakningsansvariga myndigheter enligt förordningen ( 2015:1052 ) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Försvarsmakten får ta del av planeringen för höjd beredskap hos de myndigheter som är be-

redskapsmyndigheter enligt beredskapsförordningen (0000:0000).

16 §34

Försvarsmakten bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser, kommuner, regioner och andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser. Försvarsmakten bestämmer inom sitt ansvarsområde också hur stöd och utbildning av hem-

Försvarsmakten bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser,

länsstyrelser som är civilområdeschefer, kommuner, regioner och

andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser. Försvarsmakten bestämmer inom sitt an-

33 Senaste lydelse 2020:1233. 34 Senaste lydelse 2019:1067.

värn och frivilliga försvarsorganisationer ska organiseras.

svarsområde också hur stöd och utbildning av hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer ska organiseras.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

1.23. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten

Härigenom föreskrivs att 17 § förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 §35

Föreskrifter om Strålsäkerhetsmyndighetens medverkan i totalförsvaret finns i förordningen

(2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och

förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Föreskrifter om Strålsäkerhetsmyndighetens medverkan i totalförsvaret finns i beredskapsför-

ordningen (0000:0000) och för-

ordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

35 Senaste lydelse 2015:1064.

1.24. Förslag till förordning om ändring i förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Härigenom föreskrivs att 7, 10, 11 a och 26 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §36

Myndigheten ska stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd beredskap. Myndigheten ska

se till att berörda aktörer under sådana förhållanden, när det gäller krishantering och civilt försvar, får tillfälle att

Myndigheten ska stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd beredskap.

Myndigheten ska se till att berörda aktörer, utifrån deras behov, när det gäller krishantering, under sådana förhållanden får tillfälle att

1. samordna åtgärder,

2. samordna information till allmänhet och medier,

3. effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser, och

4. samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder.

Myndigheten ska ha förmåga att bistå Regeringskansliet med underlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser. Denna förmåga ska också finnas under höjd beredskap.

Vid höjd beredskap ska myndigheten ha förmåga att, om regeringen så beslutar, särskilt stödja regeringen och Regeringskansliet med samordningsuppgifter på central nivå.

36 Senaste lydelse 2020:885.

10 §37

Myndigheten ska såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt.

Myndigheten ska såväl bered-

skapssektorsvis, geografiskt områ-

desvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskap och civilt försvar och bedöma om vidtagna åtgärder fått önskad effekt.

Myndigheten ska kunna göra en samlad bedömning av olycksutvecklingen och det säkerhetsarbete som är kopplat till denna.

11 a §38

Myndigheten ska stödja och samordna arbetet med samhällets informationssäkerhet samt analysera och bedöma omvärldsutvecklingen inom området. I detta ingår att lämna råd och stöd i fråga om förebyggande arbete till andra statliga myndigheter, kommuner och regioner samt företag och organisationer.

Myndigheten ska årligen lämna en rapport till regeringen med en sammanställning av de incidenter som rapporterats in till myndigheten enligt 20 § för-

ordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Inför arbetet med

att sammanställa rapporten ska myndigheten inhämta upplysningar från Säkerhetspolisen och Försvarsmakten om de incidenter som rapporterats in till de myndigheterna enligt 2 kap. 10 § första stycket 2 säkerhetsskyddsförordningen (2018:658).

Myndigheten ska årligen lämna en rapport till regeringen med en sammanställning av de incidenter som rapporterats in till myndigheten enligt 15 § bered-

skapsförordningen (0000:0000) .

Inför arbetet med att sammanställa rapporten ska myndigheten inhämta upplysningar från Säkerhetspolisen och Försvarsmakten om de incidenter som rapporterats in till de myndigheterna enligt 2 kap. 10 § första stycket 2 säkerhetsskyddsförordningen (2018:658).

Myndigheten ska även rapportera till regeringen om förhållanden på informationssäkerhetsområdet som kan leda till behov av åtgärder på olika nivåer och områden i samhället.

37 Senaste lydelse 2018:1518. 38 Senaste lydelse 2019:1070.

26 §39

Myndigheten ska ta ut avgifter för grundabonnemang och tillläggstjänster som avser det gemensamma radiokommunikationssystemet för skydd och säkerhet (Rakel-systemet).

Regeringen beslutar om avgifternas storlek när det gäller grundabonnemang för myndig-

heter med särskilt ansvar för krisberedskap och höjd beredskap enligt bilagan till förordningen ( 2015:1052 ) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Myndigheten beslutar om övriga avgifters storlek.

Regeringen beslutar om avgifternas storlek när det gäller grundabonnemang för de myn-

digheter som är beredskapsmyndigheter enligt beredskapsförordningen (0000:0000). Myndigheten

beslutar om övriga avgifters storlek.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

39 Senaste lydelse 2015:1065.

1.25. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen

Härigenom föreskrivs att 3 och 6 §§ förordningen (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §40

Myndigheten ska

1. biträda regeringen med yttranden och utredningar,

2. i en särskild rapport till regeringen senast den 15 april varje år redovisa avgiftsutfall och kostnadstäckning för avgifter enligt förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos Finansinspektionen och förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet,

3. i särskilda rapporter till regeringen senast den 15 april och senast den 1 oktober varje år redovisa förslag till ändringar i bestämmelserna i förordningen om avgifter för prövning av ärenden hos Finansinspektionen och förordningen om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet som bör göras med anledning av gjorda eller kommande ändringar i regelverket på myndighetens ansvarsområde,

4. i en särskild rapport till regeringen senast den 15 maj varje år redogöra för myndighetens erfarenheter av tillsynsarbetet avseende konsumentskydd, lämna en bedömning av riskerna för konsumenterna inom det finansiella området, ange de åtgärder som vidtagits eller kan komma att vidtas för att stärka konsumentskyddet samt redogöra för behovet av utveckling av regler på området, och

5. i särskilda rapporter till regeringen senast den 20 juni och den 15 december varje år redogöra för myndighetens analys och bedömning av den finansiella stabiliteten, de åtgärder som vidtagits och kan komma att vidtas för att motverka att finansiella obalanser uppstår, åtgärdernas effekter på samhällsekonomin samt behovet av utveckling av regler på området.

40 Senaste lydelse 2016:1104.

Myndigheten har också uppgifter enligt 22 § första stycket atomansvarighetslagen (1968:45), förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, förordningen

(2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och

förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Myndigheten har också uppgifter enligt 22 § första stycket atomansvarighetslagen (1968:45), förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, beredskaps-

förordningen (0000:0000) och för-

ordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

6 §41

Myndigheten ska samverka med Riksbanken och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i frågor som rör krisbe-

redskap enligt förordningen ( 2015:1052 ) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

Myndigheten ska samverka med Riksbanken och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i frågor som rör bered-

skap enligt beredskapsförordningen (0000:0000) .

Denna förordning träder i kraft den 0000.

41 Senaste lydelse 2015:1066.

1.26. Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Bilaga

Verksamhet består i Särskilda begränsningar i sekretessen – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

31. uppföljnings- och stödverksamhet hos länsstyrelser, Socialstyrelsen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i frågor som rör förberedelser enligt lagen (0000:0000)

om kommuners och regioners beredskap eller enligt motsvarande

äldre föreskrifter lydelse,

123. utredning och planering enligt

beredskapsförordningen

(0000:0000) och förordningen

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap eller enligt motsvarande äldre bestämmelser. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna förordning träder i kraft den 0000 i fråga om punkten 123 och den 1 januari 2023 i fråga om punkten 31.

1.27. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet

Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §42

Bestämmelserna i 8 § förord-

ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ska inte tillämpas på

myndigheten.

Bestämmelserna i 6 och 7 §§

beredskapsförordningen (0000:0000)ska inte tillämpas på

myndigheten.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

42 Senaste lydelse 2015:1067.

1.28. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten

Härigenom föreskrivs att 8 § förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §43

Myndigheten ska övervaka planläggningen av smittskyddets beredskap och inom sitt ansvarsområde ta initiativ till åtgärder som skyddar befolkningen mot smittsamma sjukdomar och andra allvarliga hälsohot i kris och under höjd beredskap.

Myndigheten ska samordna en beredskap mot allvarliga hälsohot enligt lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa.

Bestämmelser om myndighetens medverkan i krisberedskap och i totalförsvaret finns i förord-

ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053)

om totalförsvar och höjd beredskap.

Bestämmelser om myndighetens medverkan i krisberedskap och i totalförsvaret finns i bered-

skapsförordningen (0000:0000)och

förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

43 Senaste lydelse 2015:1068.

1.29. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen

Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §44

Socialstyrelsen ska

1. medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med förordningen (2015:1052)

om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förord-

ningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap samt samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap,

Socialstyrelsen ska

1. medverka i krisberedskap och i totalförsvaret i enlighet med

beredskapsförordningen

(0000:0000) och förordningen

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap samt samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap,

2. inom sitt verksamhetsområde fullgöra de uppgifter som följer av Europaparlamentets och rådets beslut nr 1082/2013/EU av den 22 oktober 2013 om allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa och om upphävande av beslut nr 2119/98/EG,

3. på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap, och

4. vara sammanhållande myndighet i fråga om 2002 års nordiska hälsoberedskapsavtal och verka för att intentionerna i avtalet genomförs.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

44 Senaste lydelse 2018:1381.

1.30. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap

dels att 4–6 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 4 § ska utgå,

dels att 1–3, 8, 13 och 18–19 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna förordning ansluter till vad som föreskrivs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Bestämmelserna

i förordningen syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter inför och vid höjd beredskap.

Denna förordning ansluter till vad som föreskrivs i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Förordning innehåller bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages, åtgärder vid höjd beredskap, om underlag till Försvarsmakten vid höjd beredskap samt om säkra kryptografiska funktioner.

2 §45

I förordningen (2015:1052) om

krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap finns bestäm-

melser om statliga myndigheters

åtgärder för att förebygga, motstå och hantera krissituationer. För-

ordningen innehåller även bestämmelser om bevakningsansva-

riga myndigheters åtgärder inför och vid höjd beredskap.

I beredskapsförordningen

(0000:0000) finns bestämmelser

om hur de statliga myndigheterna

genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, upprätthålla samhällsviktiga funktioner vid störningar och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. För-

ordningen innehåller även bestämmelser om beredskapsmyn-

digheternas ansvar och uppgifter inför och under en kris och höjd beredskap.

45 Senaste lydelse 2019:1114.

I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om vilka åtgärder kommuner och regioner ska vidta vid höjd beredskap.

Bestämmelserna i denna förordning ska tillämpas bara om något annat inte följer av lag eller annan förordning.

3 §

Bestämmelserna i 4, 6, 18 och 19 §§ gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten. För utlandsmyndigheterna tillämpas bestämmelserna endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).

Bestämmelserna i 18 och 19 §§ gäller för statliga myndigheter under regeringen med undantag av Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten. För utlandsmyndigheterna tillämpas bestämmelserna endast i den utsträckning som bestäms i föreskrifter som meddelas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).

8 §

Vid höjd beredskap ska de myndigheter som är bevaknings-

ansvariga myndigheter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap lämna Försvars-

makten det underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen.

Vid höjd beredskap ska de myndigheter som är beredskaps-

myndigheter enligt beredskapsförordningen (0000:0000) lämna

Försvarsmakten det underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen.

13 §46

Vid beredskapslarm ska följande författningar omedelbart tillämpas i sin helhet:

– lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,

– lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

– lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden,

– kungörelsen (1960:516) med tillämpningsföreskrifter till lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

– lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig, – krigshandelslagen (1964:19), – förfogandelagen (1978:262), – ransoneringslagen (1978:268), – lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m., – arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262), – lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,

prisregleringslagen (1989:978), – förordningen (1991:1195) om skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m.,

– förordningen (1991:1269) om verksamheten vid statliga skolor under krig och vid krigsfara,

– lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring, – lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång, – lagen (1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m., och

– lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.

Beredskapslarm medför vidare att 611 §§ förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap omedelbart ska tillämpas.

Beredskapslarm medför vidare att 611 §§ förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter in-

för och vid höjd beredskap ome-

delbart ska tillämpas.

46 Senaste lydelse 2019:6.

18 §

Myndigheter som tilldelats säkra kryptografiska funktioner ska under normal kontorstid kunna ta emot och sända krypterade meddelanden.

När en situation av den omfattning som avses i 8 § andra

stycket förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap uppstår och

vid höjd beredskap ska myndigheterna kunna ta emot och sända krypterade meddelanden även under icke kontorstid.

När en situation av den omfattning som avses i 7 § andra

stycket beredskapsförordningen (0000:0000)uppstår och vid

höjd beredskap ska myndigheterna kunna ta emot och sända krypterade meddelanden även under icke kontorstid.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, eller annars, efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, annan myndighet som har behov av information, ska ingå överenskommelse med sådant företag, sådan kommun eller organisation som tilldelats system med stöd av 16 § tredje stycket om när krypterade meddelanden ska kunna tas emot och sändas.

19 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 4, 6 och 18 §§, utom i fråga om Kustbevakningen, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 18 §, utom i fråga om Kustbevakningen, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut, Fortifikationsverket och Försvarshögskolan.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

1.31. Förslag till förordning om ändring i förordningen om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1053) att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §47

I beredskapsförordningen (0000:0000) finns bestämmelser om hur de statliga myndigheterna genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, upprätthålla samhällsviktiga funktioner vid störningar och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. Förordningen innehåller även bestämmelser om beredskapsmyndigheternas ansvar och uppgifter inför och under en kris och höjd beredskap.

I lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om

vilka åtgärder kommuner och regioner ska vidta vid höjd beredskap.

I lagen (0000:0000) om kom-

muners och regioners beredskap och förordningen (0000:0000) om kommuners och regioners beredskap finns bestämmelser om

vilka åtgärder kommuner och regioner ska vidta vid höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

47 Senaste lydelse är utredningens förslag med ikraftträdande den 0000.

1.32. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:153) om instruktion för Bokföringsnämnden

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (2017:153) om instruktion för Bokföringsnämnden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §

Bokföringsnämnden ska inte tillämpa 2 och 3 kap. kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) och inte heller 8 §

förordningen (2015:1052) om krisberedskap och höjd beredskap.

Bokföringsnämnden ska inte tillämpa 2 och 3 kap. kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) och inte heller 6 och

7 §§ beredskapsförordningen (0000:0000) .

Denna förordning träder i kraft den 0000.

1.33. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion

dels att 7 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §

Länsstyrelserna i Norrbottens län, Örebro län, Stockholms län, Östergötlands län, Västra Götalands län och Skåne län, ska vara civilområdeschefer och har därmed ansvar och uppgifter enligt förordning ( 0000:0000 ) om länsstyrelser som är civilområdeschefer.

7 §

Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt förordningen (2015:1052)

om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och den

högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet.

Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt förordningen (2017:870) om

länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap och den högsta civila total-

försvarsmyndigheten inom länet.

Genom sin verksamhet ska länsstyrelsen minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

1.34. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap

dels att rubriken till förordningen ska ha följande lydelse,

dels att 1, 4, 6 och 8 §§ ska ha följande lydelser,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 a § och 4 a §,

dels att det närmast före 1 a § införs en ny rubrik av följande ly-

delse.

Förordning ( 2017:870 ) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas krisberedskap och deras uppgifter vid höjd beredskap.

Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas krisberedskap och deras uppgifter inför och vid höjd beredskap.

Ytterligare bestämmelser finns bl.a. i förordningen (2015:1052)

om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och i för-

ordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Ytterligare bestämmelser finns bl.a. i beredskapsförordningen

(0000:0000) och i förordningen

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Krisberedskap Beredskap inför kris och höjd beredskap samt stöd vid kriser

1 a §

För att skapa nödvändig samordning ska länsstyrelsen ha ett regionalt råd för krisberedskap, skydd mot olyckor och totalför-

svar. I rådet ska representanter för länsstyrelsen och berörda aktörer i krishanteringssystemet och totalförsvaret ingå.

4 §48

Länsstyrelsen ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.

Länsstyrelsen ska särskilt

1. ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer,

2. stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning,

3. ha ett regionalt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor, i vilket representanter för länsstyrelsen och berörda aktörer i krishanteringssystemet bör ingå, för att skapa nödvändig samordning,

4. upprätta regionala risk-

och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder,

3. upprätta regionala risk-

och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder,

5. följa upp kommunernas

tillämpning av lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

4. följa upp kommunernas

tillämpning av lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

6. årligen till Myndigheten för

samhällsskydd och beredskap rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit och samtidigt redovisa

5. årligen till den länsstyrelse som är civilområdeschef rappor-

tera vilka beredskapsförberedelser som kommuner vidtagit och samtidigt redovisa en bedöm-

48 Senaste lydelse 2019:1126.

en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna, och

ning av effekten av de vidtagna förberedelserna,

7. verka för att den verksam-

het som berörda aktörer bedriver inom länet avseende krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås.

6. verka för att den verksam-

het som berörda aktörer bedriver inom länet avseende krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås, och

7. samverka och bidra till det

gemensamma arbetet, som leds av den länsstyrelse som är civilområdeschef, inom civilområdet.

4 a §

Vid en kris ska länsstyrelsen efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Länsstyrelsen ska vidare verka för att

– regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs,

– nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt,

– under en kris samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter, och

– information till allmänheten och företrädare för massmedia under sådana förhållanden samordnas.

6 §

Länsstyrelsen ska som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås.

Länsstyrelsen ska särskilt

1. samordna de civila försvarsåtgärderna,

2. verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning,

3. i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas, och

3. i samråd med Försvarsmakten och med den länsstyrelse

som är civilområdeschef verka för

att det civila och det militära försvaret samordnas, och

4. verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas.

8 §

Länsstyrelsen ska på alla sätt försöka upprätthålla förbindelse med regeringen, centrala myndigheter och länsstyrelserna i angränsande län.

Länsstyrelsen ska på alla sätt försöka upprätthålla förbindelse med regeringen, centrala myndigheter, den länsstyrelse som är

civilområdeschef och länsstyrel-

serna i angränsande län.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

1.35. Förslag till förordning om ändring i förordningen om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §49

Länsstyrelsen ska särskilt

1. ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer,

2. stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning,

3. upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder,

4. följa upp kommunernas tillämpning av lagen (2006:544)

om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

4. följa upp kommunernas tillämpning av lagen (0000:0000)

om kommunernas och regionernas beredskap,

5. årligen till den länsstyrelse som är civilområdeschef rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner vidtagit och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna,

6. verka för att den verksamhet som berörda aktörer bedriver inom länet avseende krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås, och

7. samverka och bidra till det gemensamma arbetet, som leds av den länsstyrelse som är civilområdeschef, inom civilområdet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

49 Senaste lydelse är utredningens förslag med ikraftträdande den 0000.

1.36. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet

Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

Klimatpolitiska rådet ska inte tillämpa – förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, eller

8 och 9 §§ förordningen

( 2015:1052 ) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

6–8 §§

beredskapsförord-

ningen ( 0000:0000 ).

Denna förordning träder i kraft den 0000.

1.37. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket

Härigenom föreskrivs att 25 § förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

25 §

Bestämmelser om Läkemedelsverkets medverkan i krisberedskap och i totalförsvaret finns i förordningen (2015:1052) om

krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förordningen

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Bestämmelser om Läkemedelsverkets medverkan i krisberedskap och i totalförsvaret finns i

beredskapsförordningen

(0000:0000) och förordningen

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 0000.

2. Utredningens uppdrag och arbete

Utredningsuppdraget

Regeringen beslutade den 16 augusti 2018 att tillsätta en utredning som ska analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, regional och lokal nivå. Strukturen ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. Utredaren ska bl.a.

  • analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter
  • analysera och lämna förslag på en ändamålsenlig geografisk indelning för civil ledning och samordning på regional nivå och på hur dessa områden ska ledas
  • analysera och lämna förslag på en förtydligad ledningsförmåga för kommuner och landsting
  • analysera och lämna förslag på hur Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) roll att verka för samordning kan utvecklas
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Förslagen ska utgå från Försvarsberedningens rapport Motståndskraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025.

Enligt det ursprungliga direktivet skulle uppdraget ha redovisats den 31 mars 2020. I december 2019 beslutade regeringen i ett tilläggsdirektiv att uppdraget i stället ska redovisas senast den 1 mars 2021. Direktiven för utredningens arbete finns i bilagorna 1 och 2.

Efter beslut av regeringen den 6 februari 2020 har utredningen mottagit ärenden som rör vilka myndigheter som ska påföras listan över bevakningsansvariga myndigheter.

Utredningens genomförande

Utredningen har antagit namnet Utredningen om civilt försvar och påbörjade sitt arbete i maj 2019. Till sitt förfogande har utredningen haft en grupp av experter och sakkunniga samt en referensgrupp.

Arbetet har skett i nära samverkan med båda grupperna. Möten med grupperna har hållits vid sex tillfällen vardera. Med anledning av coronapandemin som utbröt i början av 2020 har utredningen även haft ett antal skriftliga beredningar med grupperna.

Enligt utredningens direktiv ska utredaren samråda med berörda statliga myndigheter och Sveriges kommuner och landsting (SKL).1Utredaren ska hålla sig informerad om och vid behov beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet (bland annat när det gäller nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut), utredningsväsendet (bland annat utredningen om näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjningstrygghet avseende försvarsmateriel [dir. 2018:64]) och hos relevanta myndigheter och andra aktörer.

Utredaren och medarbetare från sekretariatet har haft möten och dialog med företrädare för bl.a. Försvarsmakten (Högkvarteret samt Västra militärregionen), länsstyrelser, myndigheter, statliga bolag, kommuner och regioner, det privata näringslivet, det civila samhället (inklusive Svenska kyrkan) och frivilliga försvarsorganisationer.

Utredaren har vid två tillfällen deltagit i landshövdingemöten. Utredningen har träffat representanter för länsstyrelserna i Halland, Örebro, Västmanland, Stockholm och Gotland samt företrädare för kommunerna Bollnäs, Västerås och Örebro. Utredningen har vidare haft möten med SKR:s nätverk för kommunal beredskap och med representanter för Samverkan Stockholmsregionen.

Utredningen har haft möten med myndigheter som bedömts komma ingå i vissa tentativa beredskapssektor. Med den tentativa beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg hölls ett möte för att diskutera erfarenheterna av coronapandemin.

1 SKL heter sedan den 1 januari 2020 Sveriges kommuner och regioner (SKR).

Utredningen har genomfört ett internt seminarium om tänkbara scenarier med representanter från MSB, Trafikverket, Försvarsmakten, Länsstyrelserna samt Försvarshögskolan.

Den 15 november 2019 höll utredningen tillsammans med Folk och Försvar ett seminarium på temat Sektorsansvar i det civila försvaret. Utredningen deltog även i Folk och försvars rikskonferens 2020 och 2021.

Den särskilde utredaren deltog den 20 november 2019 i konferensen Mötesplats Samhällssäkerhet där hon diskuterade framtidens totalförsvar.

Utredaren deltog i Totalförsvarets planeringskonferens i augusti 2019. Den 22 oktober 2020 deltog utredaren i en digital totalförsvarskonferens anordnad av länsstyrelsen Östergötland och Försvarsmaktens helikopterflottilj.

Utredningen har haft möten och dialog med bland annat Utredningen om näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjningstrygghet avseende försvarsmateriel (dir. 2018:64), Utredningen om beredskapen inom hälso- och sjukvården (dir. 2018:77) och Coronakommissionen (dir. 2020:74).

Utredningen har mottagit följande skrivelser. Totalförsvarsstiftelsen har i december 2019 delat sin ledningsstudie Regional virtuell samverkan och distribuerad lägesbild med utredningen. Svenska regionala flygplatser (SRF) inkom den 11 februari 2020 med en skrivelse till utredningen om hur samhället bättre ska kunna utnyttja icke-statliga flygplatser vid höjd beredskap. Energimyndigheten och Svenska kraftnät inkom i mars 2020 med varsin skrivelse om sektorsansvaret inom energiområdet. Finansinspektionen inkom i augusti 2020 med en skrivelse om sektorsansvaret inom finansiella tjänster. Länsstyrelsen i Örebro län m.fl. inkom den 22 december 2020 med en skrivelse med förslag om att placera ett civilområdeskansli i Örebro. Även länsstyrelsen i Uppsala har inkommit med en skrivelse om placeringen av civilområdeschef. Riksförbundet FUB och Autism- och aspergerförbundet inkom den 11 mars 2020 med en skrivelse om vikten av ett funktionshinderperspektiv i arbetet med krisberedskap. Svenska kyrkan inkom den 1 december 2020 med en skrivelse om Svenska kyrkans roll i krisberedskapen.

3. Civilt försvar då och nu

Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas.

Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap.

Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.

Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar1). Den civila verksamheten i totalförsvaret är inte en enskild organisation utan verksamheten bedrivs bl.a. av statliga myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv, frivilligorganisationer, arbetsmarknadsorganisationer och trossamfund. Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap är alla statliga myndigheter skyldiga att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet och ska planera för att kunna fortsätta verksamheten så långt som möjligt även under höjd beredskap.

I fred omfattar den civila verksamheten (civilt försvar) endast planering och förberedelser, dvs. civilt försvar är den verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då beredskapen höjs. Under höjd beredskap ska verksamheten omfatta skydd av befolkningen, säkerställa samhällsviktiga funktioner och stödja Försvarsmakten.

Efter det kalla krigets slut upphörde stora delar av den svenska totalförsvarsplaneringen för höjd beredskap och då ytterst krig. Någon systematisk planering eller andra aktiva förberedelser inför höjd beredskap bedrevs därmed inte under en lång tid. I det här kapitlet beskrivs övergripande det civila försvarets utveckling och det

1 Civilt försvar är en verksamhet och inte en organisation. Begreppet civilförsvar användes fram till slutet av 1980-talet för att beskriva en organisation som bara var en del av den civila verksamheten inom civilt försvar. Begreppet civilförsvar ersattes formellt 1995 av begreppet Befolkningsskydd och räddningstjänst. Begreppet civilförsvar används i dag endast kopplat till krigets lagar och folkrättsliga regleringar.

återupptagna arbetet med planeringen av det civila försvaret som sedan 2015 genomförs samt det försvarspolitiska inriktningsbeslutet för åren 2021–2025.

3.1. Det civila försvarets utveckling under hundra år

Begreppet civilt försvar började användas i mitten av 1990-talet. Innan civilt försvar blev det samlande begreppet för civil verksamhet inom totalförsvaret benämndes verksamheten fram till början av 1980-talet totalförsvarsgrenar och under 1980-talet och fram till mitten av 1990-talet totalförsvarets civila del.

Civil beredskapsverksamhet kan spåras tillbaka till tiden efter första världskriget. Arbetet bedrevs kontinuerligt fram till kalla krigets slut i slutet av 1980-talet då det började avvecklas. Avveckling av verksamheten fortsatte efter millennieskiftet. Mellan åren 2005 och 2015 genomfördes mycket lite faktisk verksamhet inom civilt försvar även om regelverket bevarades. Fokus för civila aktörer var under slutet av 1990-talet och 2000-talets första decennium i stället den fredstida krisberedskapen. Enligt Försvarsberedningen bidrog visserligen arbetet med den fredstida krisberedskapen till en grundläggande förmåga för det civila försvaret men gemensam planering saknades till stor del.2

3.1.1. Det civila försvarets framväxt och utveckling 3

Utvecklingen från 1920-talet till och med andra världskriget

Under mellankrigstiden inrättades Rikskommissionen för ekonomisk försvarsberedskap (1928) samt Statens reservförrådsnämnd (1937) i syfte att bygga upp Sveriges ekonomiska försvar. Riksdagen antog 1937 en luftskyddslag som bl.a. syftade till att genom icke-militära åtgärder begränsa verkningarna av anfall från luften. Det var bl.a. denna verksamhet som längre fram skulle kallas civilförsvar.

2 Se bl.a. Ds 2017:66. 3 Beskrivningen i det här avsnittet bygger bland annat på FOI, Spindeln i nätet – länsstyrelsernas

arbete med civilt försvar och krisberedskap (FOI R 4414 SE); föredrag för den Svenska Militär-

historiska kommissionen 1993-10-12 av Peter Lagerblad; Vilhelm Sjölin m.fl., I skuggan av kriget:

svenskt civilförsvar 1937–1996 (2014) samt Eino Tubin, Förfäras ej – 50 år med psykologiska försvaret – en biografi om en svensk myndighet (2003). Om hur besluten om nedmontering av

totalförsvaret skedde över tid finns beskrivet i boken Fredens illusioner: det svenska nationella

försvarets nedgång och fall 1988–2009 av Wilhelm Agrell (2011).

Under andra världskriget infördes ett antal kommissioner, t.ex. industri-, bränsle-, trafik- och livsmedelskommissionen, för att hantera de icke militära utmaningarna i landet under neutraliteten. Liknande kommissioner hade också funnits under första världskriget men hade avvecklats under mellankrigstiden. År 1940 tillkom den första skyddsrumslagen och samma år inrättades Statens Informationsstyrelse (SIS)4 med uppgiften att granska den svenska opinionsbildningen.

Civilförsvaret som verksamhet inrättades 1944 efter en sammanslagning av Statens utrymningskommission och Luftsskyddsinspektionen. Ansvarig myndighet på central nivå blev Civilförsvarsstyrelsen. Verksamheten inom civilförsvaret hade fokus på att kunna varna och skydda befolkningen i händelse av fientliga bombningar, något som under andra världskriget drabbat stora delar av civilbefolkningen i andra länder. I verksamheten ingick också förmågan att undsätta människor efter genomförda bombningar.

Utvecklingen efter andra världskriget till kalla krigets slut

Med början under 1950-talet och fram till 1970-talet påverkade kärnvapenhotet utvecklingen av civilförsvaret på ett påtagligt sätt. Bland annat planerade ansvariga myndigheter för storskalig utrymning av de största städerna.

Så kallade civilområden och en funktion som Civilbefälhavare infördes 1951 för att samordna den civila delen av totalförsvaret med motsvarande militära delar på högre regional nivå. Fokus på verksamheten låg i förmågan att kunna verka under höjd beredskap. Den fredstida verksamheten bestod i planering, förberedelser och övningar inför höjd beredskap. (Se vidare kapitel 9).

När det gällde försörjningsfrågorna ombildades 1962 Rikskommissionen för ekonomisk försvarsberedskap till Överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap (ÖEF). ÖEF hade som huvuduppgift att samordna det ekonomiska försvaret. Myndigheten hade det direkta ansvaret för vissa områden (sektorer)som bränsle- och drivmedelsförsörjning, huvuddelen av industriproduktionen samt beredskapslagring av flertaltalet förnödenheter.

4 SIS lades ned efter andra världskriget.

År 1954 inrättades Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (BN). Nämndens uppgift var att förbereda det psykologiska försvarets krigsorganisation som gick under benämningen Statens upplysningscentral. Beredskapsnämnden skulle också följa den svenska opinionen och utvecklingen på psykförsvarets område.5

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar ersattes 1985 av Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF). Styrelsen hade fler uppgifter i fred än sin föregångare bl.a. att sprida kunskap i samhället om säkerhetspolitiken och totalförsvaret. SPF avvecklades 2002 då verksamheten till stora delar fördes över till Krisberedskapsmyndigheten (KBM).

Under 1980-talet genomfördes flera större reformer av det civila försvaret. Kommunerna fick ansvaret att leda civilförsvarsverksamheten på lokal nivå i krig samt planläggningsansvaret i fred, något som tidigare varit en statlig angelägenhet. En hemskyddsorganisation började också byggas upp. Behovet av att ta beredskapshänsyn i samhällsplaneringen för att göra samhället mindre sårbart uppmärksammades samtidigt av riksdagen och arbetet utvecklades under främst 1990-talet.

Genom 1982 års försvarsbeslut tydliggjorde riksdagen att totalförsvar inte var en organisation utan en verksamhet som omfattade många aktörer. De fyra civila delarna av totalförsvaret utgjordes fram till mitten av 1980-talet av civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret samt av övrigt totalförsvar. Denna ordning ersattes 1986 med ett system med 23 viktiga samhällsfunktioner med en funktionsansvarig myndighet för varje funktion som samordnande verksamheten i funktionen.

Statens Räddningsverk (SRV) inrättades 1986 genom en omdaning av bl.a. Civilförsvarsstyrelsen. Samma år bildas Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) samtidigt som bl.a. Överstyrelsen för ekonomiskt försvar lades ned.

ÖCB var en central förvaltningsmyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret och skulle även samordna den frivilliga försvarsverksamheten. Myndigheten skulle i fred leda och samordna beredskapsförberedelser vid övriga funktionsansvariga myndigheter samt verka för ett enhetligt uppträdande bland myndigheterna i frågor som var gemensamma för det

5 Eino Tubin, Förfäras ej – 50 år med psykologiska försvaret – en biografi om en svensk myndighet, Styrelsen för psykologiskt försvar (2003).

civila försvaret. ÖCB var dessutom funktionsansvarig myndighet för funktionerna Civil ledning, Försörjning med industrivaror samt Transporter.6

Utvecklingen av strukturer för planering efter kalla krigets slut fram till 2010-talet

1990-talet präglades av det kalla krigets slut. Frånvaron av direkta militära angreppshot gjorde att fokus flyttades till andra hot och risker. Helhetssyn blev ett centralt begrepp när totalförsvarsresurser nu i stället för att användas för det nationella försvaret kunde användas för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Lagen (1994:1720) om civilt försvar som reglerade kommunernas och landstingens (numera regioner) uppgifter inom det civila försvaret trädde i kraft i mitten av decenniet. En överenskommelse träffades också mellan staten och dåvarande Svenska kommunförbundet om ersättningen till kommunerna för de uppgifter som staten ålade kommunerna enligt lagen om civilt försvar. Nedmonteringen av beredskap och förmåga inom civilt försvar följde motsvarande processer inom det militära försvaret från början av 1990-talet och fram till mitten 00-talet.7

Myndigheten Civilbefälhavaren som lett arbetet med det civila försvaret på regional nivå sedan början av 1950-talet avvecklades 2000. ÖCB lades ned 2002 och samma år avvecklades systemet med funktioner som hade införts 1986. Fokus kom nu i stället att läggas på fredstida krishantering. Som en konsekvens av detta inrättades 2002 Krisberedskapsmyndigheten (KBM).8 Samma år upphörde också byggandet av skyddsrum i Sverige.

Den så kallade anpassningsdoktrinen växte fram och omfattade såväl det militära som det civila försvaret. Doktrinen innebar att analyser i stället för konkreta beredskapsåtgärder skulle genomföras för hur det civila försvaret skulle kunna återfå sin förmåga på 10 år

6SOU 2001:41. 7 Hur avvecklingen av i första hand det militära försvaret gick till går att läsa i boken Fredens

illusioner – Det svenska nationella förvarets nedgång och fall 1988–2009 av Wilhelm Agrell.

8 Enligt reformförslaget skulle myndigheten ha hetat Planeringsmyndigheten. SOU 2001:41.

om regeringen beslutade om det.9 Statliga myndigheter med särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap (bevakningsansvariga myndigheter) skulle bland annat planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation och genomföra omvärldsbevakning.10

Under perioden 2002–2015 inriktades beredskapsarbetet mot att förebygga och hantera fredstida kriser. Utvecklingen styrdes bl.a. av inträffades händelser i Sverige och utomlands.11

Lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting trädde i kraft den 1 januari 2003. Syftet med lagen var att möjliggöra särskilda befogenheter till kommuner och landsting (regioner) under extraordinära händelser och att göra det möjligt att inrätta en organisation där snabba och effektiva beslutsvägar kunde skapas. Genom lagen fick kommuner och landsting (regioner) en uttrycklig skyldighet att planera för hur de skulle kunna hantera extraordinära händelser i fred. Lagen ersattes 2006 av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Fokus för verksamheten ska enligt lagen, som alltjämt är i kraft, vara den fredstida krisberedskapen som också ska leda till en grundläggande förmåga till civilt försvar.

År 2002 ersattes funktionsindelningen för statliga myndigheter med beredskapsansvar av en struktur med sex samverkansområden, en struktur som med vissa justeringar finns kvar i dag. Länsstyrelserna ingår i ett av områdena som behandlar det geografiska områdesansvaret. Bestämmelserna om totalförsvar i instruktionen för länsstyrelserna kompletteras med uppgifter som rör krisberedskap. Exempelvis ska länsstyrelsen avseende krisberedskap vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.12

9 Totalförsvarets forskningsinstitut, Civilt försvar och höjd beredskap. Utgångspunkter för fort-

satt utveckling (FOI R-3252-SE) och Civil ledning ur ett historiskt perspektiv – principer för organisering (FOI- F- 0175-SE). För en fördjupad beskrivning av anpassningsdoktrinen, se När totalförsvaret föll samman av Katarina Engberg.

10 Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 11 Exempel på händelser är Flodvågskatastrofen i Asien 2004, Stormen Gudrun 2005, Orkanen Katrina i New Orleans 2005. 12 Förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion.

På central myndighetsnivå avvecklas ÖCB 2002 och Krisberedskapsmyndigheten (KBM) bildas. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bildades 2009 genom en sammanslagning av myndigheterna Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten samt Styrelsen för psykologiskt försvar.13

Utvecklingen av strukturer för samordning under 2000-talet

Krisberedskapssystemet prövades under några veckor i samband med Tsunamikatastrofen december 2004 och stormen Gudrun januari 2005. Systemet bedömdes ha stora brister och landets krishanteringsförmåga kom att stå i fokus för utveckling under ett antal år framöver. Enligt regeringens katastrofkommission var den grundläggande bristen i statsförvaltningens organisation avsaknaden av en fungerande organisation för krishantering i Regeringskansliet. Andra svagheter var en illa fungerande delgivning av information, en för långt för driven sektorsindelning och ett oklart gränssnitt mellan Regeringskansliet och myndigheterna.14

I en proposition våren 2006 angav regeringen att förmågan till tvärsektoriell ledning vid sällan förekommande och svåra kriser behövde utvecklas. I enlighet med ett förslag som tidigare lämnats av Försvarsberedningen, skulle regeringen vid dessa krissituationer kunna fatta beslut om att den operativa verksamheten på central myndighetsnivå skulle ledas av en krisledande myndighet (en utredning tillsattes men lades ned efter valet 2006, se vidare kapitel 11).15

Regeringen beskrev i proposition 2007/08:92 hur man avsåg att lösa behovet av stärkt samordning på central myndighetsnivå vid kriser. Det tydliggjordes att ett ansvar för att initiera och bedriva sektorsövergripande samverkan ingick i ansvarsprincipen och de statliga förvaltningsmyndigheternas samverkansförmåga skulle i stället stärkas. Alla myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen skulle enligt regeringen ha en grundläggande beredskap och förmåga att snabbt och effektivt agera och samverka i en krissituation.

13Prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:föU10, rskr. 2001/02:261; prop. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193. 14SOU 2005:104, s. 282285. 15Prop. 2005/06:133.

Regeringen beslutade 2007 om att samtliga länsstyrelser samt ett antal andra statliga myndigheter skulle ha en tjänsteman i beredskap och förmåga att vid en kris omgående kunna upprätta en ledningsfunktion. Vidare skulle samordningen på central myndighetsnivå vid kriser stärkas genom att den då (2009) nya myndigheten MSB skulle ha till uppgift att stödja samordningen vid kriser, se vidare kapitel 11.

Samhällets förmåga vad gäller operativ hantering av kriser har prövats och utvärderats vid flera kriser under senare år, såsom influensapandemin 2009, skogsbranden i Västmanland 2014, flyktingsituationen 2015, terrorattentatet i Stockholm 2017, skogsbränderna 2018 och för närvarande under den pågående coronapandemin. Erfarenheterna vid dessa händelser och vid olika övningar har bidragit till att utveckla såväl enskilda aktörers förmåga som förmågan till aktörsgemensamt arbete på nationell nivå.

3.2. Planeringen av civilt försvar återupptas 2015

Den försvarspolitiska inriktningspropositionen (2014/15:109) Sveriges försvar 2016–2020 beslutades av riksdagen i juni 2015.16 Som ett resultat av beslutet har planeringen av det civila försvaret återupptagits.

3.2.1. Underlag för en ny inriktning för totalförsvaret tas fram

Försvarsberedningens säkerhets- och försvarspolitiska rapporter

Vägval i en globaliserad värld17 från maj 2013 och Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid18 från maj 2014 utgjorde underlag

för den försvarspolitiska inriktningspropositionen som regeringen beslutade om den 23 april 2015. Försvarsberedningens bedömningar i rapporten från 2014 gjordes mot bakgrund av den ryska aggressionen mot Ukraina och den illegala annekteringen av Krim tidigare samma vår. Dessa händelser var enligt beredningen den största utmaningen för den europeiska säkerhetsordningen sedan den etablerades för ett kvarts sekel sedan.

16Prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. 17Ds 2013:33. 18Ds 2014:20.

Försvarsberedningen menade vidare att den enskilt viktigaste delen i den kommande försvarsinriktningsperioden efter 2015 var att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. Försvarsberedningen ansåg också att planeringen för det civila försvaret skulle återupptas och att det var av särskild betydelse att det civila försvaret bidrog till Försvarsmaktens operativa förmåga vid höjd beredskap och krig.

3.2.2. Den försvarspolitiska propositionen 2015

I propositionen som låg till grund för riksdagens försvarspolitiska inriktningsbeslut 2015 bedömde regeringen att totalförsvarets förmåga inför och vid ett angrepp mot Sverige behövde stärkas och att planeringen för totalförsvaret behövde återupptas. Det enskilt viktigaste under försvarsinriktningsperioden 2016–2020 var enligt regeringen att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret.19

Regeringen betonade att ansvarsprincipen skulle gälla vilket innebar att den myndighet eller utförare som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden även har ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas i en krissituation och vid höjd beredskap. Samtidigt konstaterade regeringen att det kan uppstå situationer där det utifrån ett helhetsperspektiv finns behov av att fördela befintliga samhällsresurser och prioritera försvarsansträngningarna till områden där de gör mest nytta.

I propositionen uppgav regeringen vidare att Försvarsmaktens försvarsplanering var en utgångspunkt för planeringen av det civila försvaret. Planeringsarbetet för de civila aktörerna skulle också utgå från att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid skulle ge en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Strukturer och processer som används inom krisberedskapen borde så långt möjligt även användas i planeringen av det civila försvaret, menade regeringen.

När det gäller planeringen för det civila försvarets stöd till Försvarsmakten vid höjd beredskap bedömde regeringen att detta skulle ta sin utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Exempelvis utgjorde transport och logistik, försörjning av livsmedel, drivmedel, elektri-

19Prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251.

citet och telekommunikation samt tillgången till sjukvårdsresurser särskilda behov för det militära försvaret.

3.2.3. Regeringsuppdrag som syftar till att återuppbygga det civila försvaret

Med utgångpunkt i riksdagens försvarspolitiska inriktningsbeslut 2015 beslutade regeringen om ett antal uppdrag till statliga myndigheter som syftar till att återuppta arbetet med att återuppbygga beredskapen och det civila försvaret.

Planeringsanvisningar och gemensam grundsyn

I december 2015 beslutade regeringen om två centrala uppdrag till statliga myndigheter. Det första beslutet innebar att regeringen gav planeringsanvisningar till de myndigheter som har ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Enligt planeringsanvisningarna skulle de aktuella myndigheterna återuppta planeringen för sin beredskap inom ramen för det civila försvaret. I uppdraget ingick även att myndigheterna regelbundet skulle rapportera till regeringen om hur planeringsarbetet inom det egna ansvarsområdet fortskred och vilka resultat som uppnåtts. Av regeringsuppdraget framgick också att Försvarsmakten skulle delge myndigheterna uppgifter om relevanta delar av Försvarsmaktens planering för väpnat angrepp.20

Det andra regeringsuppdraget riktade sig till Försvarsmakten och MSB och innebar att dessa myndigheter skulle lämna förslag till gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret.21 Försvarsmakten och MSB redovisade uppdraget i juni 2016 i rapporten Sverige kommer att möta utmaningarna –

Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret.22 Grundsynen som redovisades omfattade en beskriv-

ning av gällande förutsättningar bl.a. med avseende på den fastställda politiska inriktningen och identifierade behov. En handlingsplan för

20 Regeringsbeslut II:16 (Ju2015/09669/SSK). 21 Regeringsbeslut 5 (Fö 2015/0916/MFI). 22 FM2016-13584:3, MSB 2016-25. Av missivet framgår att rapporten, förutom att redovisas till regeringen, också gjordes tillgänglig för berörda myndigheter som ett underlag för deras fortsatta planeringsarbete för totalförsvaret. MSB och Försvarsmakten.

arbetet samt en gemensam syn på hotbilden som utgångspunkt för planeringen presenterades också. En punkt i Försvarsmaktens och MSB:s gemensamma handlingsplan var att länsstyrelserna och militärregionstaberna tillsammans skulle ta fram regionala grundsyner.

I regeringsuppdraget till Försvarsmakten och MSB ingick även att senast i juni 2017 redovisa en samlad bedömning av Försvarsmaktens behov av stöd från bevakningsansvariga myndigheter samt dessa myndigheters möjligheter att tillhandahålla sådant stöd inom ramen för det civila försvaret. Försvarsmakten och MSB redovisade resultatet av arbetet med uppdraget i juni 2017.

Uppdrag för att kunna återuppta planering för civilt försvar inom kommuner och regioner

Vid sidan av statliga myndigheter är kommuner och regioner viktiga aktörer i arbetet med civilt försvar. Kommuner och regioner ska enligt lag planera för civilt försvar.23 Regeringen uppdrog i april 2017 till MSB att föreslå hur arbetet med krisberedskap och den återupptagna planeringen för det civila försvaret borde utvecklas inom kommuner och regioner mot bakgrund av bestämmelserna i lagen (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap (LEH). Regeringsuppdraget resulterade i två överenskommelser mellan staten och Sveriges kommuner och landsting för kommunerna24 respektive regionerna25. Överenskommelserna reglerar den statliga ersättningen och de uppgifter som kommuner och regioner ska utföra inom ramen för arbete med civilt försvar under perioden 2018–2020. Den politiska överenskommelsen i augusti 2017 mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna och Centerpartiet om ytterligare åtgärder för att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret fastlade de ekonomiska förutsättningarna för statens ersättning till kommuner och regioner. Överenskommelsen innebar ett tillskott på 1,3 miljarder kronor för

23 Lagen (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och vid höjd beredskap innehåller de grundläggande bestämmelserna. Uppgifter som rör civilt försvar framgår också av andra lagar. 24 Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar (MSB 2018-05681). 25 Överenskommelse om landstingens arbete med krisberedskap och civilt försvar (MSB 2018-0568).

åtgärder inom det civila försvaret för perioden 2018–2020 varav en del omfattar kommuner och regioner.26

Regeringsuppdrag för att höja allmänhetens beredskap

I februari 2017 fick MSB i uppdrag att öka allmänhetens kunskap om förberedelser inför kriser och höjd beredskap.27 Ett resultat av uppdraget blev det landsomfattande utskicket till samtliga hushåll av broschyren Om krisen eller kriget kommer. Broschyren skickades ut till 4,8 miljoner hushåll i Sverige i samband med kampanjen Krisberedskapsveckan, den 28 maj–3 juni 2018. Syftet med informationen var att landets befolkning ska bli bättre förberett på att förstå och hantera följderna av allvarliga olyckor, extremt väder, it-attacker eller militära konflikter.

En sammanhängande planering av totalförsvaret utvecklas

I maj 2017 fick Försvarsmakten och MSB i uppdrag att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret.28 I februari 2019 redovisade MSB och Försvarsmakten resultatet av sitt arbete.29Bland annat föreslår myndigheterna en struktur för en sammanhängande planering som utgår från femåriga cykler, baserade på försvarspolitiska inriktningsperioder.

Uppdraget till Försvarsmakten och MSB kompletterades också av uppdrag i regleringsbreven för 2018 för samtliga bevakningsansvariga myndigheter. En del av regeringsuppdragen handlade om krigsplacering av personalen.

Den sammanhängande planeringen handlade om att ta fram en inriktning för den planering som de civila myndigheterna skulle genomföra. I MSB:s regleringsbrev för 2018 uppdrog regeringen åt myndigheten att tillsammans med Försvarsmakten30 precisera dimensionerande utgångspunkter för de bevakningsansvariga myndigheter-

26 Överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna och Centerpartiet om ytterligare åtgärder för att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret (2017-08-16). Prop. 2017/18:1 UO 6. 27 Ju2017/01534/SSK. 28 Regeringsbeslut 2 (Fö2017/00688/MFI). 29 Öppen sammanfattning av Försvarsmaktens och MSB:s redovisning av regeringsbeslut 11 maj 2017 (FM2019-4316:4, MSB2017-03498-4). 30 Ett motsvarande uppdrag fanns för Försvarsmakten att bidra i arbetet.

nas planering av det civila försvaret. Syftet med uppdraget var att stödja de bevakningsansvariga myndigheterna i deras arbete. Uppdraget resulterade i en planeringsinriktning för en sammanhängande planering av totalförsvaret och är ett mer detaljerat planeringsunderlag som bland annat innehåller principer för samordning och prioriteringar, typfall och dimensionerande utgångspunkter.31 Uppdraget redovisades i januari 2019.32

Totalförsvaret på Gotland stärks

Försvarsmakten och Länsstyrelsen i Gotlands län fick i slutet av 2017 i uppdrag att genomföra ett projekt om samverkan och organisation inom totalförsvaret i Gotlands län under tidsperioden 2018– 2020.33 Uppdraget har förlängts fram t.o.m. den 31 december 2021 p.g.a. att verksamhet inte har kunnat genomföras med anledning av den pågående pandemin covid-19. Projektet ska genomföras i samverkan med andra berörda aktörer inom totalförsvaret och syftar till att stärka totalförsvarets förmåga i Gotlands län.

Raminstruktion för det svenska samarbetet med Nato/PFF

Sommaren 2017 beslutade regeringen om en Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Natos partnerskap för fred (PFF). Raminstruktionen innehåller bland annat en tydligare inriktning för svenskt deltagandet i Natos civila beredskapsarbete med koppling till det nationella arbetet med civilt försvar. Ett flertal centrala myndigheter deltar i samarbetet och MSB har i uppdrag att samordna arbetet.34

31 Öppen sammanfattning av Försvarsmaktens och MSB:s redovisning av regeringsbeslut 11 maj 2017 (FM2019-4316:4, MSB2017-03498-4) samt msb.se, Inriktning och ramverk, 2020. 32 Regleringsbrev 2018 för MSB (uppdrag 6) och Försvarsmakten (uppdrag 27). 33 Regeringsbeslut 9 (2017/01726/MFI). 34 Ju2017/05646/SSK.

3.2.4. Totalförsvarsövning 2020

Från november 2019 och under första delen av 2020 övade Sverige sitt totalförsvar. Övningen skulle ha pågått under hela 2020, men som en konsekvens av coronapandemin har delar av totalförsvarsövningen inte kunnat genomföras som planerat utan skjutits upp. Målet med övningen är att skapa förutsättning för det civila och militära försvaret att tillsammans och under höjd beredskap skydda samhällsviktiga funktioner, värna civilbefolkningen och försvara landet mot väpnat angrepp. Övningen leds och samordnas gemensamt av Försvarsmakten och MSB. Drygt 400 organisationer deltar.

3.3. Det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2020

Riksdagen beslutade i december 2020 om inriktningen för totalförsvaret åren 2021–2025.35 Riksdagens beslut innebär införande av ett övergripande mål för totalförsvaret, nya mål för det militära respektive civila försvaret, en ny inriktning för Försvarsmaktens krigsorganisation, förändringar i Försvarsmaktens grundorganisation samt lagändringar med anledning av namnbyte på Totalförsvarets rekryteringsmyndighet.

I propositionen som ligger till grund för riksdagens beslut ger regeringen sin bedömning avseende dels den säkerhetspolitiska utvecklingen, dels den långsiktiga inriktningen av försvars- och säkerhetspolitiken, inklusive de internationella försvarssamarbetena.

I propositionen bedömer regeringen att det säkerhetspolitiska läget har försämrats över tid i Sveriges närområde och i Europa. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Sverige blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i Sveriges närområde. Förmågan i totalförsvaret bör därför stärkas.

I propositionen redogör regeringen för utgångspunkter för totalförsvaret. Regeringen bedömer att totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. Regeringen bedömer vidare att totalförsvaret är krigsavhållande genom att ha en

35Prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:135–136.

sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet att det avhåller från försök att anfalla, kontrollera eller på annat sätt utnyttja svenskt territorium.

Utgångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av denna tid.

Regeringen konstaterar i propositionen att totalförsvarets förmåga behöver fortsätta att stärkas. Den påbörjade omställningen behöver fortsätta och totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp stärkas. Ett starkt totalförsvar ökar enligt regeringen även samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred.

Försvarsbeslutet 2020 innebär ett införande av ett övergripande mål för totalförsvaret. Det övergripande målet för totalförsvaret ska vara att ha förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet.

Ett nytt mål för det civila försvaret införs vidare. Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att: – värna civilbefolkningen, – säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, – upprätthålla en nödvändig försörjning, – bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller

krig i vår omvärld, – upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar

och bidra till att stärka försvarsviljan, – bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera

svåra påfrestningar på samhället i fred, och – med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internatio-

nella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Regeringen konstaterar att det civila och militära försvaret är ömsesidigt förstärkande. För att värna balansen i totalförsvaret är det enligt regeringen viktigt att också det civila försvaret prioriteras och fortsätter att utvecklas. Sveriges förmåga att hantera höjd beredskap

och ytterst krig behöver stärkas på bred front. En viktig del i det arbetet är att stärka det civila försvaret. Enligt regeringen är det särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna inkluderar att upprätthålla en nödvändig försörjning. Det innebär som regel en lägre ambitionsnivå än i ett fredstida normalläge. Arbetet har påbörjats men behöver nu intensifieras ytterligare. Arbetet med att öka motståndskraften inom särskilt områdena ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkning, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post behöver enligt regeringen vidareutvecklas och stärkas.

Utvecklingen av det civila försvaret kommer enligt regeringen att förutsätta åtgärder från en lång rad aktörer, bl.a. statliga myndigheter, kommuner och regioner, enskilda individer, näringsliv och frivilligorganisationer. Genomförandet av den försvarspolitiska inriktningen är ett ansvar för hela samhället, och en fråga som berör samtliga politikområden. Vidare förutsätter den föreslagna utvecklingen mot en ökad militär förmåga att det civila försvaret har förmåga att ge stöd till Försvarsmakten i händelse av höjd beredskap.

De föreslagna förstärkningarna av totalförsvarsförmågan kommer enligt regeringen att medföra behov av ökad verksamhet och omfattande investeringar i bland annat materiel och infrastruktur. Regeringen uppger att den säkerhetspolitiska utvecklingen och den försvarspolitiska inriktningen om ökad förmåga inom totalförsvaret understryker behovet av en skyndsam och effektiv handläggning i fråga om de beslut som kommer att behöva fattas på olika nivåer för att genomföra inriktningen.

Propositionen omfattar huvudsakligen inriktningen för åren 2021– 2025, men innehåller även en övergripande inriktning för perioden 2026–2030. Detta ska bidra till att stärka förutsebarheten och långsiktigheten avseende bl.a. de ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas planering. Utvecklingen som föreslås innebär enligt regeringen en avsevärd förmågeökning inom såväl det militära som det civila försvaret inom de närmaste fem respektive tio åren.

3.3.1. Inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret

Regeringen fattade den 17 december 2020 beslut om inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret (Fö nr 29). Enligt beslutet ska Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), i samverkan med bevakningsansvariga myndigheter, främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret för 2021–2025. Med utgångspunkt i vad som anges i regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) ska Försvarsmakten och MSB särskilt utgå från ett antal planeringsförutsättningar för genomförandet av uppdraget. Exempel på dessa planeringsförutsättningar är att ett väpnat angrepp mot Sverige inte kan uteslutas; att totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium; att i händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträngningar inledningsvis kraftsamlas till det militära försvaret, samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas; samt att berörda aktörer inom det civila försvaret ska planera för att under höjd beredskap och ytterst krig kunna stödja Försvarsmakten. Planeringen för det civila försvarets stöd till Försvarsmakten ska ta sin utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Myndigheterna ska 1 september 2021 redovisa hur de avser främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret under försvarsbeslutsperioden och 1 maj 2023 samt 1 maj 2024 redovisa en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret.

3.3.2. Anvisningar för det civila försvaret samt samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret

Regeringen beslutade den 17 december om Anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden 2021–2025. Mottagare av beslutet är samtliga bevakningsansvariga myndigheter. I beslutet anges att bevakningsansvariga myndigheters arbete med civilt försvar ska stärkas och förmågehöjande åtgärder ska vidtas. Det är särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Myndigheterna ska under åren 2021–2025 årligen redovisa arbetet till respektive ansvarigt

departement, och till MSB. Från och med 2022 ska myndigheterna årligen även redovisa hur de medel som har tillförts myndigheterna för att förstärka arbetet med civilt försvar har använts. Regeringen beslutade samma dag uppdrag till MSB att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret.

4. Utgångspunkter

4.1. Försvarsberedningen

Av direktiven framgår att utredningen ska utgå ifrån Försvarsberedningens rapport Motståndskraft – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I rapporten lyfter Försvarsberedningen fram vikten av att skapa ändamålsenliga och tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att skapa samordning såväl inom det civila försvaret med alla dess aktörer som mellan det civila och det militära försvaret. Skulle Sverige angripas måste totalförsvaret fungera i krig och en grundläggande förmåga som då krävs är att samhällets samlade resurser kan ledas och samordnas på ett effektivt sätt. Försvarsberedningens resonemang om hur en sådan struktur för ansvar, ledning och samordning skulle kunna se ut speglas i de förslag som utredningen lägger i de kommande kapitlen.

Försvarsberedningen ger också en bild av den samhällssituation och det säkerhetspolitiska läge som framtidens civila försvar ska verka inom. Hoten mot Sverige har blivit alltmer komplexa. Globalisering och den tekniska utvecklingen har haft många positiva effekter men samtidigt gjort samhället mer sårbart både för kriser som orsakas av t.ex. pandemier, extremväder och klimatförändringar men också för antagonistiska hot.

Samhället har genomgått stora förändringar de senaste decennierna då Sverige senast bedrev en planering för totalförsvaret. Samhällsviktig verksamhet har privatiserats och har i vissa fall utländska ägare. Samtidigt är de flesta samhällssektorer beroende av tillgång till vatten, el, it och elektroniska kommunikationer, finansiella tjänster, transportinfrastruktur, drivmedel och förnödenheter av olika slag. Om det uppstår störningar inom en sektor påverkar det andra sektorer. Flertalet av dessa områden har enligt Försvarsberedningens

bedömning inte någon omfattande redundans utan förutsätter ostörda flöden för att verksamheten ska fungera. Ett sådant flöde av varor och tjänster såväl inom landet som från andra länder kommer dock sannolikt inte att kunna upprätthållas under krig och krigsfara. En störning eller ett avbrott i försörjningsflöden kan således komma att påverka stora delar av samhället.

Säkerhet, robusthet och motståndskraft i samhället behöver därför prioriteras på ett tydligare sätt i den statliga styrningen som också behöver präglas av långsiktighet. Försvarsberedningen konstaterar att samhällets grundläggande robusthet och motståndskraft utgör en grund för samhällets säkerhet och därmed också för det civila försvaret. För att kunna säkerställa att den samhällsviktiga verksamheten är tillräckligt robust behövs tillräcklig kapacitet och flera alternativa lösningar som kan ersätta verksamhet som inte längre fungerar vid störda förhållanden. Det krävs även att tillräckliga skyddsåtgärder vidtas, liksom en fungerande kontinuitetsplanering, dvs. en planering för alternativ om en normal drift inte kan upprätthållas.

4.2. Den breddade hotbilden

Enligt regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 (2020/21:30) ska totalförsvaret utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp, inklusive krigshandlingar på svenskt territorium. Enligt utredningens mening behövs därutöver en ökad förmåga och planering för att kunna hantera den breddade hotbild från främmande makt som är aktuell i alla konfliktnivåer. Säkerhetspolisen har konstaterat att hoten mot Sverige är mer omfattande än på flera år. Andra stater agerar i en gråzon mellan fred och väpnad konflikt och säkerhetshotande verksamhet från andra länder i vårt närområde riktas mot Sverige.

I sin årsrapport för 2019 konstaterar Säkerhetspolisen att hotet mot Sverige är bredare och djupare än tidigare och kommer i många skepnader. Oftast är terrorism och attentatshot i fokus. Men hoten kan också bestå i underrättelse- och påverkansoperationer. Otillbörliga aktiviteter och angrepp pågår hela tiden och ser olika ut. Metoderna växlar och teknikutvecklingen innebär att främmande makt har helt andra möjligheter att både lagligt och olagligt komma över uppgifter, fakta och annan information, eller sprida desinformation,

falska nyheter och försöka påverka beslutsfattare. De ständigt pågående aktiviteterna och angreppen från främmande makt kan sakta, men säkert, begränsa Sveriges handlingsfrihet. En förutsättning för uppbyggnaden av totalförsvaret är att Sverige kan hantera de aktiviteter och angrepp som pågår i dag och som sannolikt kommer att fortsätta framöver.

Försvarsberedningen understryker också vikten av att hantera den så kallade gråzonsproblematiken. En angripare kan medvetet skapa en gråzonsproblematik genom att agera så nära gränsen för upptäckt som möjligt för att därmed överraska och vilseleda försvararen och undvika en höjning av beredskapen. Angriparen kan i vissa fall använda sig av olagliga medel, vilket t.ex. kan handla om att utnyttja kriminell verksamhet, sabotage, skadegörelse eller medveten påverkan i syfte att uppnå politiska och militära mål. Hoten kan involvera både icke-statliga och statliga aktörer, men emanerar ytterst från främmande stater.

Enligt utredningen behöver därför en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar även beakta de krav som kan föranledas av en breddad hotbild.

4.3. Säkerhetsskydd – en grundbult i det civila försvaret

Med säkerhetsskydd avses åtgärder för att skydda säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage och terrorbrott. Hotet kommer bland annat från främmande makt och intresset riktas främst mot de myndigheter och verksamhetsutövare som är av betydelse för Sveriges militära och civila försvar eller mot verksamheter som på andra sätt har betydelse för Sveriges säkerhet. Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet har en skyldighet att utreda behovet av säkerhetsskydd, att planera för och vidta säkerhetsskyddsåtgärder samt kontrollera det egna säkerhetsskyddet.

Med en helhetssyn på de hot som riktas mot Sverige följer att arbetet med säkerhetsskydd är grundläggande för vår förmåga att hantera antagonistiska hot och för att minska sårbarheten på alla nivåer i samhället. Enligt Säkerhetspolisen bör ett väl fungerande säkerhetsskydd vara grunden i uppbyggnaden av totalförsvaret. Utredningen

delar Säkerhetspolisens bedömning som utgör en utgångspunkt i utredningens övervägande och förslag.

4.4. Krisberedskap och civilt försvar – ömsesidigt förstärkande

Ytterligare en utgångspunkt i utredningsarbetet har varit att det civila försvaret så långt som möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisberedskapen. Förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid ger en grundläggande förmåga att hantera situationer under höjd beredskap och då ytterst krig. Av utredningens direktiv framgår att de förslag om en förändrad struktur av det civila försvaret som utredningen ska ta fram i syfte att Sverige ska få en bättre förmåga att hantera situationer under höjd beredskap, även ska stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. Försvarsberedningen har också uttalat att ett trovärdigt totalförsvar som är integrerat med den fredstida krisberedskapen utgör en kvalitativ egenskap, dvs. en viktig faktor som verkar både förebyggande och avhållande på en angripare.

Den fredstida krisberedskapen kan beskrivas som förmågan att förebygga, motstå och hantera krissituationer. Krisberedskap handlar således både om att stärka samhällets robusthet och om att det ska finnas en förmåga att agera vid krissituationer. Beredskapen att hantera fredstida krissituationer bygger på att det finns en ständig beredskap att agera hos myndigheter, kommuner och regioner. Krisberedskapen omfattar därmed operativ verksamhet i fred.

Totalförsvaret omfattar det militära och det civila försvaret. Det civila försvaret utgörs inte av en samlad organisation, utan är den verksamhet som civila ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer under höjd beredskap och ytterst i krig. Arbetet med civilt försvar bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, regioner, privata företag och frivilligorganisationer. I fredstid omfattar arbetet med civilt försvar planering för höjd beredskap och förmågehöjande åtgärder. Så länge regeringen inte har beslutat om höjd beredskap omfattar det civila försvaret således endast planering och förberedelser.

Att ha som utgångspunkt att se krisberedskapen och det civila försvaret som kommunicerande kärl och ömsesidigt förstärkande är särskilt viktigt mot bakgrund av den breddade hotbilden. Det kan, som nämnts, handla om allt ifrån påverkansoperationer till sabotage och skadegörelse och det kan vara oklart vem som är den egentliga angriparen. Det innebär att denna gråzonsproblematik måste hanteras av samhällets fredstida strukturer. Likaså måste störningar i samhällsviktig verksamhet som inträffar som en konsekvens av antagonistiska angrepp hanteras inom ramen för krisberedskapen.

4.5. Den svenska förvaltningsmodellen

I utredningens direktiv betonas att utredningen inte får lämna förslag som innebär ändring av grundlagen. Utredningens utgångspunkt har således varit den svenska förvaltningsmodellen, med kommunalt självstyre och fristående myndigheter – en modell som skiljer sig från den modell som gäller i många andra länder.

De statliga förvaltningsmyndigheterna står i ett lydnadsförhållande till regeringen och myndigheterna är skyldiga att följa de föreskrifter eller direktiv som regeringen meddelar. Regeringens mandat att meddela direktiv är dock begränsat, så i vissa avseenden är förvaltningsmyndigheterna helt självständiga. Av 12 kap. 2 § i Regeringsformen framgår att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en

kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag.

Regeringen kan således inte ge direktiv till en förvaltningsmyndighet om hur den i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör lagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun. Däremot när det gäller myndigheternas övriga verksamhet kan regeringen utfärda föreskrifter. Det kan handla om prioritering och omfördelning av resurser.

Ända sedan 1809 års regeringsform har de statliga myndigheterna varit fristående i förhållande till regeringen och Regeringskansliet. Myndigheterna är inte, som deras motsvarigheter i många länder, inbyggda i ministerierna, och kan därmed inte styras av ett enskilt statsråd. En departementschef kan, formellt sett, endast påverka en myndighets verksamhet via sin ställning som ledamot i regeringen,

det vill säga det måste vara regeringen som helhet som fattar styrande beslut gentemot myndigheterna.

Vid en nationell kris eller under höjd beredskap har samtliga statliga myndigheter uppgifter, liksom regioner och kommuner. Dessa ska samverka och samordna sin verksamhet för att hantera den krissituation som uppstått eller den påfrestning på samhället som höjd beredskap skulle innebära. I utredningens direktiv konstaterar regeringen att Sverige behöver en förbättrad förmåga att hantera situationer med höjd beredskap och då ytterst krig, och att det finns behov av tydligare ansvars- och ledningsförhållanden samt en stärkt samordning inom civilt försvar inom ramen för totalförsvaret.

För att åstadkomma detta har utredningen undersökt vilket lagligt utrymme som finns för regeringen att låta en myndighet ta över beslutskompetens från en annan statlig myndighet. Detta har utmynnat i att utredningen har utgått ifrån att en statlig myndighets mandat att efter delegation från regeringen ta över beslutskompetens från en annan statlig myndighet kan sträcka sig lika långt och med samma begränsningar som det mandat som regeringen har, ytterst enligt regeringsformen, att ta över beslutskompetens från statliga myndigheter.

Utredningens rättsutredning kan läsas i sin helhet i kapitel 5.

4.6. Ansvarsprincipen

Ytterligare en utgångspunkt i utredningsarbetet har varit ansvarsprincipen. Regeringen skriver i utredningsdirektiven att det är viktigt att den så kallade ansvarsprincipen fortsatt upprätthålls även inom civilt försvar.

Strukturer och ansvarsförhållanden som gäller i fred ska enligt ansvarsprincipen så långt som möjligt upprätthållas vid kris och höjd beredskap. Det som är väl inarbetat i vardagen har också förutsättningar att kunna fungera under ansträngda förhållanden. I den svåra situation som uppstår när samhället ska hantera en allvarlig kris eller ytterst försvara sig mot ett väpnat angrepp behöver samhället därför så långt som möjligt undvika att ändra ledningsförhållanden, organisation och arbetssätt.

Ansvarsprincipen har funnits som en vägledande princip inom det svenska totalförsvaret sedan åtminstone början av 1980-talet. Nästa steg i utvecklingen av principer kom 2001. Ansvarsprincipen hade dittills varit styrande för planeringen inom det civila försvaret och relaterade till kriget som hotbild. Genom riksdagens beslut om regeringens proposition Fortsatt förnyelse av totalförsvaret 2001 breddades innebörden av ansvarsprincipen så att den omfattade hela hotskalan från svåra påfrestningar i fred till höjd beredskap. Samtidigt kompletterades ansvarsprincipen med ytterligare två principer, nämligen likhetsprincipen och närhetsprincipen.

Likhetsprincipen är en tillämpning av ansvarsprincipen som innebär att en verksamhets organisering och lokalisering så långt som möjligt ska överensstämma i fred, kris och krig. Vissa avvikelser kan dock vara nödvändiga. Närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Med detta avsågs att den ledningsnivå som närmast berörs av ett akut krisförlopp normalt ska svara för ledningen av de åtgärder som erfordras för att man ska kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Hanteringen av kriser kan dock lyftas till högre nivåer om det krävs för en nationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatserna av andra skäl blir lidande av att krisen hanteras på den närmast berörda nivån.

År 2008 redogjorde regeringen åter för sin syn på ansvarsprincipen i propositionen 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull. Regeringen ansåg att principen skulle omfatta ett ansvar att samverka över sektorsgränserna. Att tillämpa ansvarsprincipen vid en kris innebär därmed, som utredningen ser det, ett stort ansvar att bidra till en samlad och effektiv hantering.

I såväl Försvarsberedningens senaste rapporter som i de senaste försvarspolitiska inriktningsbesluten betonas vikten av ansvarsprincipen. Sammanfattningsvis ska ansvarsprincipen gälla fortsatt.

4.7. Ledning och samordning inom civilt försvar

Utredningens uppdrag är att föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar och den strukturen ska också stärka samhällets krisberedskap. Vad gäller ansvar framgår i direktiven, som nämnts, att ansvarsprincipen ska gälla. Däremot görs ingen definition av vad begreppen ledning och samordning innefattar.

Utredningen anser att det är lämpligt att tala om ledningsstrukturer inom civilt försvar, även om mandaten ser annorlunda ut än inom det militära försvaret. Ledning inom civilt försvar ska enligt utredningen ses i ett systemperspektiv; ledning innebär att ha mandat att besluta om inriktning, prioritering och samordning av tillgängliga resurser. Den ledningsstruktur inom civilt försvar som utredningen föreslår består av geografiskt områdesansvariga organ: regeringen, en högre regional ledning (civilområdeschefer), länsstyrelserna och kommunerna. Även sektorsansvariga myndigheter, som utredningen föreslår i kapitel 7, ingår i ledningsstrukturen för det civila försvaret. Verksamheten är då avgränsad till den berörda sektorn, till skillnad från det geografiska områdesansvaret som innebär ett bredare perspektiv och ansvar. Även MSB, som inom flera områden har föreskriftsrätt i förhållande till andra myndigheter, ingår i ledningsstrukturen för det civila försvaret.

När det gäller begreppet samordning använder utredningen betydelsen från MSB:s rapport Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar där samordning innebär en anpassning av aktiviteter och delmål så att tillgängliga resurser kommer till största möjliga nytta. Det handlar om samordning både inom det civila försvaret, som omfattar en mängd myndigheter, men också om samordning mellan det civila och det militära försvaret. Samordning kan uppnås dels genom ledning, dels genom samverkan.

Sammanfattningsvis är det viktigt att aktörer inte uppfattar att inriktning och samordning är målet med verksamheten. Det viktiga är den effekt och de resultat som ska åstadkommas. Under höjd beredskap och då ytterst krig handlar det om landets suveränitet och största möjliga försvarseffekt.

4.8. Säkerställande av statsledningens funktionalitet

Riksdagens, statschefens och regeringens uppgifter och befogenheter såväl i fredstid som vid krig och krigsfara redogörs för i kapitel 5 i detta betänkande. Att statsledningen kan fullgöra dessa uppgifter och i övrigt fungera vid krigsfara eller krig är centralt för hela rikets funktionalitet.1 Regeringens styrning av riket innefattar styrning av

1Ds 2017:66, s. 89 ff.

totalförsvaret. Alla delar av totalförsvaret är därmed beroende av att regeringen kan fullgöra sina uppgifter.

Regeringen måste vid varje givet tillfälle ha tillräckligt beslutsunderlag för att kunna fatta väl avvägda beslut. För att säkerställa detta krävs att det finns ändamålsenliga bestämmelser, övad personal, tillgång till experter och information för att regeringen ska kunna agera. Regeringskansliet ska med stöd av berörda myndigheter kunna bereda regeringens beslut inom ramen för de tidskrav och utifrån de behov i övrigt som läget kräver. Regeringens styrning av riket under höjd beredskap och då ytterst krig förbereds av Regeringskansliet. Regeringen har möjlighet att organisera regeringsarbetet och departementsorganisationen inom Regeringskansliet på det sätt som situationen kräver.2

Utredningen om säkerhetsskyddslagen från 2015 pekade ut den centrala statsledningen som ett exempel på ett samhällsområde där de mest skyddsvärda funktionerna återfinns. Säkerställandet av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner (internationellt benämnt Continuity of government) har också identifierats som en av Natos sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient.

I Regeringskansliet finns ansvaret för de förberedelser som behövs i Regeringskansliet för att riksdagen, statschefen och regeringen ska kunna fullgöra sina uppgifter när de yttre omständigheterna gör det omöjligt eller olämpligt att använda ordinarie verksamhetsformer. Regeringskansliet ska i denna fråga samverka med Riksdagsförvaltningen och Kungl. Hovstaterna. I ansvaret för dessa beredskapsförberedelser ingår förberedelser för krig och krigsfara.3

Utöver de beredskapsförberedelser som alltså bedrivs av riksdagen, statschefen och regeringen med stöd av Riksdagsförvaltningen, Kungl. Hovstaterna respektive Regeringskansliet i syfte att säkerställa statsledningens funktionalitet finns flera myndigheter under regeringen som bidrar till säkerställandet. Försvarsmakten, MSB och Säkerhetspolisen är några av de myndigheter som har särskild betydelse för den informationsförsörjning, de rekommendationer avseende bl. a. beredskapshöjande åtgärder samt de skyddsåtgärder som är nödvändiga för att centrala statsledningen ska kunna fullgöra sina uppgifter vid krig och krigsfara.

2 Se prop. 2014/15:109. 3 Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

Försvarsmakten ska bland annat bedriva omvärldsbevakning och upptäcka och identifiera yttre hot mot Sverige och svenska intressen samt ta fram underlag för beslut om höjd beredskap.4 Vidare är fullgörandet av Försvarsmaktens huvuduppgift, att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp, avgörande för skyddet av statsledningen.

MSB ska företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan författning. MSB ska också ha förmåga att bistå Regeringskansliet med underlag och information under höjd beredskap.5

Säkerhetspolisen ansvarar för personskyddet för den centrala statsledningen. Säkerhetspolisen ansvarar också för att underrättelser som kan ha betydelse för Sveriges säkerhet eller som av någon annan anledning bör komma till regeringens kännedom utan dröjsmål rapporteras till Regeringskansliet.6

Försvarsmakten, MSB och Säkerhetspolisen är alltså avgörande för att regeringen ska ha tillgång till information och bedömningar avseende yttre och inre hot, civilt och militärt försvar samt nödvändigt skydd.

4 Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 5 Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 6 Förordning (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen.

5. Gällande rätt

Regeringsformen lägger grunden både för det militära och det civila försvaret av Sverige (totalförsvaret). Detta avsnitt, som innehåller en kort genomgång av de centrala bestämmelserna som gäller för den civila delen av totalförsvaret under höjd beredskap och då ytterst i krig, tar därför avstamp i regeringsformen och riksdagsordningen. Därefter följer en kort redogörelse för några centrala lagar och förordningar som reglerar totalförsvaret. Bestämmelser om beredskapsuppgifter finns också i vissa myndigheters instruktioner. Ytterligare bestämmelser om beredskapsansvar finns i författningar som reglerar vissa marknader m.m., t.ex. elberedskapslagen (1997:288). Utredningen återkommer till några av dessa i senare kapitel. Kapitlet innehåller också en rättsutredning, som tagits fram i samverkan med f.d. hovrättspresidenteten Johan Hirschfeldt, och som gäller frågan om möjligheten för regeringen att till en statlig förvaltningsmyndighet delegera befogenhet att bestämma över en annan myndighets faktiska handlande.

Utgångspunkten för regelverket om höjd beredskap är att Sverige ska utgöra en rättsstat även under höjd beredskap och då ytterst i krig. Sverige tillämpar inte undantagstillstånd. I Sverige har man sedan lång tid ansett att man inte bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten, dvs. grundsatsen att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Den svenska lagstiftaren har ansett att undantagstillstånd är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider. I stället har strävan varit att utforma en rättslig reglering för kris- och krigssituationer i syfte att uppnå en så god författningsberedskap som möjligt. Med författningsberedskap menas att författningen innehåller de bestämmelser som är nödvändiga för att totalförsvaret

ska kunna lösa sina uppgifter och för att det svenska samhället ska fungera i laga former även under kriser och i krig.1

Samlingsbegreppet för lagar och föreskrifter som förbereder och anpassar samhället till höjd beredskap är administrativ beredskap. Administrativ beredskap består av två delar: dels författningsbered-

skap som nämnts ovan, dels organisationsberedskap som innebär att

författningarna innehåller bestämmelser om myndigheternas uppgifter och organisation i krig eller vid krigsfara samt vid planeringen i fredstid.

Regelverket som ska tillämpas om regeringen fattat beslut om höjd beredskap ger rättsliga förutsättningar för samhället att verka enligt förenklade konstitutionella och förvaltningsrättsliga principer för att bl.a. underlätta beslutsfattande. Det ger också förutsättningar för staten att kunna ingripa i enskilda individers fri- och rättigheter samt förfoga över resurser som finns i näringslivet och som kan gynna de samlade försvarsansträngningarna. Sammantaget syftar regelverket till att ge legala möjligheter till en betydande nationell kraftsamling för att försvara landet samt för att få samhället att fungera i laga former även under krigsförhållanden.

5.1. Grundlag och riksdagsordningen

Bestämmelser som är av betydelse för samhället vid höjd beredskap och i krig finns i grundlagarna. Bestämmelserna finns främst i regeringsformen (RF) och i riksdagsordningen (RO). Regeringsformen innehåller bestämmelser om hur landet ska styras, vilka demokratiska rättigheter medborgarna har och hur den offentliga makten ska fördelas. Riksdagsordningen innehåller regler om riksdagens arbetsformer. Fram till 1974 var riksdagsordningen en grundlag. Nu har den en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag. För att ändra en grundlag krävs att riksdagen fattar två likadana beslut och att det hålls ett riksdagsval mellan de två besluten. Riksdagsordningens huvudbestämmelser kan emellertid ändras antingen genom två likadana riksdagsbeslut med val emellan eller genom att ett beslut fattas i riksdagen med kvalificerad majoritet.

1Ds 2017:66, s. 3439.

Bestämmelserna i riksdagsordningen och regeringsformen är så utformade att det ska vara möjligt för statsmakterna att snabbt och i stor omfattning vidta åtgärder och fatta de beslut som är nödvändig i krislägen2.

Det finns alltid en riksdag, eftersom val till riksdagen gäller till dess att den närmast därefter valda riksdagen samlas (3 kap. 10 § RF). Riksdagen kan sammanträda med kort varsel. Kammaren sammanträder vanligen efter kallelse från talmannen. En kallelse ska anslås senast kl. 18.00 dagen före sammanträdet och minst 14 timmar i förväg. Om det finns synnerliga skäl, får kallelsen anslås senare. I så fall får sammanträdet hållas endast om mer än hälften av riksdagens ledamöter medger det (6 kap. 9 § RO). Talmannen får också besluta att kalla riksdagen till ett extrasammanträde under en period då arbetet i kammaren inte pågår. Ett sådant beslut ska fattas om regeringen eller minst 115 av ledamöterna begär det (6 kap. 12 § RO). Riksdagen kan sammanträda på annan ort än Stockholm om hänsynen till riksdagens säkerhet eller frihet motiverar det (4 kap. 1 § RF).

Om regeringen väckt ett ärende, t.ex. lämnat en proposition med lagförslag till riksdagen, som behöver utredas skyndsamt kan riksdagen förkorta motionstiden (9 kap. 13 § RO). Utskotten kan också inom sitt område väcka förslag genom att använda sin initiativrätt (9 kap. 16 § RO).

5.1.1. Skillnaden mellan normbeslut och rättskipnings- och förvaltningsavgöranden

Även bestämmelserna 8 kap. regeringsformen om lagar och andra föreskrifter är av betydelse. I kapitlet regleras normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta föreskrifter, vilket är regeringsformens benämning på rättsregler. Rättsregler kännetecknas i princip av att de är bindande för enskilda och för myndigheter och av att de inte enbart avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet (prop. 1973:90 s. 203, prop. 1975/76:112 s. 66). Med föreskrift menas normbeslut. Regeringsformen gör skillnad mellan normbeslut å ena sidan och rättskipnings- eller förvaltningsavgöranden (förvaltningsbeslut) å andra sidan. Regeringsformen drar också gränsen för riksdagens befattning med enskilda ärenden inom rättskipning och förvaltning (11 kap. 4 §

2 Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 621.

och 12 kap. 3 §) och slår vakt om domstolars och andra myndigheters oberoende gentemot riksdagen och andra överordnade organ vid avgörande av särskilda mål och ärenden (11 kap. 3 § och 12 kap. 2 §). Riksdagen hänvisas härigenom i det väsentliga till att agera genom normbeslut och andra i regeringsformen reglerade typer av beslut.3

5.1.2. Bestämmelser vid krig- och krigsfara – totalförsvaret

De ovan redovisade reglerna kan bli otillräckliga under krig och krigsfara. Formerna för beslutsfattande kan t.ex. behöva förändras och förenklas för att möjliggöra skyndsamma åtgärder. Krigshändelser kan göra att det inte blir möjligt för riksdag eller regering att sammanträda. Regeringsformen innehåller därför ett kapitel med bestämmelser om krig och krigsfara, kap. 15.

Innebörden av begreppet krig behandlades av Grundlagsberedningen på 1970-talet.4 Beredningen anförde att det inte var möjligt att vare sig i lag- eller motivtext närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd råder. Beredningen förutsatte emellertid att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat. Det är således i första hand regeringens sak att avgöra om krigstillstånd råder. Även i 2010 års grundlagsproposition5 ansåg man att regeringen under konstitutionellt ansvar6 har att tolka innebörden av krig och krigsfara.

Inkallande av riksdagen och krigsdelegationen

Om Sverige kommer i krig eller krigsfara ska regeringen eller talmannen kalla riksdagen till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att riksdagen ska sammanträda någon annanstans än i Stockholm (15 kap. 1 § RF).

3 Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 347 f. 4SOU 1972:15, s. 216 f. 5Prop. 2009/10:80, s. 204. 6 Konstitutionellt ansvar syftar till de kontrollfunktioner som finns kopplade till regeringsformen. Regeringen är ansvarig inför riksdagen och kontrollmakten utövas av riksdagen. Regeringen kan ställas till ansvar genom konstitutionsutskottets granskning, misstroendeförklaring.

För det fall att riket är i krig eller krigsfara ska en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, får Utrikesnämnden7 besluta om att krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe. Innan ett sådant beslut meddelas ska samråd ske med statsministern, om det är möjlig. Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållandena att sammanträda meddelas beslutet av regeringen. Om riket är i krigsfara, meddelas beslutet av Utrikesnämndens ledamöter i förening med statsministern (15 kap. 2 § RF). Bestämmelser om krigsdelegationens sammansättning finns i riksdagsordningen (bl.a. 13 kap. RO).

Regeringsbildning, regeringens arbetsformer och befogenheter

Om det under krig inte är möjligt eller förenat med allvarliga olägenheter att tillämpa föreskrifterna i 6 och 7 kap. regeringsformen om regeringsbildningen och regeringsarbetet, kan riksdagen bestämma om enklare former i det ena eller andra hänseendet (15 kap. 4 § RF); Krigshändelser kan få till följd att regeringen helt upphör att fungera. Den självklara åtgärden i ett sådant läge måste vara att ersätta den ej fungerande regeringen med en ny. Situationen kan emellertid vara sådan att det är omöjligt eller förenat med allvarliga olägenheter att använda det förfarande för regeringsbildning som föreskrivs i regeringsformen. En annan tänkbar följd av en krigssituation är att regeringen inte kan arbeta i de former som föreskrivs i regeringsformen, t.ex. som följd av att departementsorganisationen inte fungerar. Även i ett sådant läge bör riksdagen (krigsdelegationen) kunna besluta om avvikelser från RF:s ordinarie regelsystem.8

Kan under krig varken riksdagen eller krigsdelegationen sammanträda kan regeringen fullgöra riksdagens uppgifter i den utsträckning som det behövs för att skydda riket och slutföra kriget. Det gäller dock med den begränsningen att regeringen inte får stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordning eller lag om val till riksdagen (15 kap. 5 § RF).

7 Utrikesnämnden består av talmannen samt 18 ledamöter varav nio är ordinarie och nio är suppleanter. Ledamöterna väljs av riksdagen för varje mandatperiod. Kungen är ordförande i nämnden. Om han har förhinder är statsministern ordförande. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt. 8Prop. 1973:90, s. 452.

Om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. Om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen även i annat fall med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att en i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande ska börja eller upphöra att tillämpas (15 kap. 6 § RF). Bestämmelse ger stöd åt de s.k. fullmaktslagarna, i den mån dessa lagar inte kan stödjas på de allmänna bestämmelserna om delegering i 8 kap. regeringsformen. Fullmaktslagarna, som ska tillämpas om Sverige är i krig eller efter beslut av regeringen under höjd beredskap (under vissa förutsättningar), kan innehålla bestämmelser genom vilka riksdagen bemyndigat regeringen att besluta om åtgärder där beslutet annars skulle tillkomma riksdagen i dess egenskap av lagstiftande församling. Som exempel på fullmaktslagar kan följande lagar nämnas: förfogandelagen (1978:268), ransoneringslagen (1978:268) och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Syftet med bestämmelsen i 15 kap. 6 § regeringsformen är emellertid också att göra det möjligt för riksdagen (eller krigsdelegationen) att till regeringen överlåta lagstiftning i visst ämne som annars hör till det s.k. obligatoriska området (t.ex. civillag och rättighetsbärande lag). Bestämmelsen kan, till skillnad från övriga bestämmelser som bara gäller vid krig eller krigsfara, även tillämpas när det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig (inte nödvändigtvis krig som Sverige är inblandat i) eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Någon närmare definition av vad som menas med extraordinära förhållanden finns inte i förarbetena.9

Befogenheter för andra myndigheter än regeringen

Är Sverige i krig eller omedelbar krigsfara kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift som enligt grundlag ska fullgöras av regeringen i stället ska fullgöras av en annan myndighet (15 kap. 8 §). Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt

9 Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 628.

att under krig eller omedelbar krigsfara föra över sådana uppgifter som enligt grundlag ligger på regeringen till andra myndigheter. Ett sådant bemyndigande finns i 12 § lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig och krigsfara m.m.

Förhållanden under ockupation

För det fall att Sverige skulle bli ockuperat helt eller delvis finns bestämmelser som begränsar möjligheterna för svenska lagstiftande organ att fatta beslut på ockuperat område. Avsikten är att förhindra att en fiende skapar ett lagstiftande organ som kan gå hans ärenden och som samtidigt ger sken av laglighet. Vidare vill lagstiftaren förhindra att ockupationsmakten utsätter ett bestående svenskt lagstiftande organ för obehörig påtryckning (15 kap. 9 § RF). Om Sverige skulle bli ockuperat gäller att riksdagen eller regeringen inte får fatta beslut på område som är ockuperat. Varje offentligt organ ska på ockuperat område handla på det sätt som är bäst för försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen. Inte i något fall får ett offentligt organ meddela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. Val till riksdag eller beslutande kommunala församlingar får inte hållas på ockuperat område.

Av förarbetena till ovan nämnda bestämmelse framgår att såväl krigsdelegationen som regeringen kan arbeta i exil.10

Statschefen

Om Sverige är i krig bör statschefen följa regeringen. Om statschefen befinner sig på ockuperat område eller på annan ort än regeringen, ska han eller hon anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef (15 kap. 10 § RF). Syftet med föreskriften är att minska möjligheten för en fiende, som har bemäktigat sig statschefens person att utnyttja honom eller henne för sina egna syften.

10Prop. 1987/88:6, s. 19.

Beslutanderätt i kommunerna

I 15 kap. 12 § regeringsformen finns en bestämmelse som gör det möjligt för kommunerna att fatta beslut i annan ordning än genom valda församlingar om det råder krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i. I lagen (1988:97) om förfarandet hos kommuner, förvaltningsmyndigheter och domstolar under krig eller krigsfara m.m. anges att styrelsen i ett ärende som inte kan anstå får besluta i stället för fullmäktige (7 § första stycket). Bestämmelsen ska tillämpas om Sverige är i krig eller om regeringen bestämt att den ska tillämpas vid krigsfara eller när det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som Sverige befunnit sig i.

Rikets försvar

Regeringen får enligt 15 kap. 13 § RF sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Regeringen får uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Som nämnts ovan är det regeringens sak att under konstitutionellt ansvar ta ställning till angreppets karaktär och bestämma försvarsinsatsernas omfattning därefter. Det är också regeringens sak att bedöma när den fientliga aktiviteten har nått en sådan intensitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp är för handen. Den s.k. 11-septemberutredningen (SOU 2003:32) har pekat på den nytolkning av artikel 51 i FN-stadgan som skett och anfört att denna nytolkning innebär att regeringen enligt 15 kap. 13 § första stycket RF numera får insätta rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp även när angreppet inte härrör från en främmande stat, om det är fråga om ett så omfattande angrepp att det kan sägas rikta sig mot riket.

Krigsförklaring och vapenstillestånd

En förklaring att riket är i krig får, utom vid ett väpnat angrepp mot riket, inte ges av regeringen utan riksdagens medgivande (15 kap. 14 § RF). Regeringen får emellertid ingå överenskommelse om vapenstillestånd utan att inhämta riksdagens godkännande och utan att rådgöra med utrikesnämnden, om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket (15 kap. 15 §).

5.2. Centrala lagar och förordningar för utredningens analys och förslag

Nedan redogörs för några centrala lagar och förordningar av betydelse för totalförsvaret, med särskilt fokus på det civila försvaret. Den beskrivning som lämnas nedan kommer att utgå från de regelverk som är av betydelse för utredningens analys och förslag och som rör totalförsvaret.

Författningar av betydelse för det civila försvaret

I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap (nedan kallad LTH) finns bestämmelser om totalförsvaret och beslut om beredskapshöjningar. Till nämnda lag finns förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap (nedan kallad FTH).

Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt innehåller bl.a. bestämmelser om totalförsvarsplikt. Totalförsvarsplikt fullgörs genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Till nämnda lag finns också förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt.

Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i planeringen av totalförsvaret och förordning (1982:1005) med samma namn innehåller, som framgår av namnet, bestämmelser som bl.a. gäller för det privata näringslivet.

Lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara innehåller särskilda bestämmelser som ska tillämpas om Sverige är i krig. Till nämnda lag finns förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (nedan kallad LEH) innehåller bestämmelser som syftar till att minska sårbarheten i kommuners och regionens verksamheter samt till att ge dessa en god förmåga att hantera krissituationer. Därmed ska kommunerna och regionen också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. I förordning (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (nedan kallad FEH) finns bestämmelser som ansluter till lagen.

Bestämmelser av betydelse för länsstyrelserna finns i förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion och i förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.

Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) innehåller föreskrifter till ledning för tolkningen och tillämpningen för svensk del av den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter enligt Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 angående skydd för krigets offer samt enligt 1977 års tilläggsprotokoll I och II till Genèvekonventionerna.

I förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten finns bestämmelser om myndighetens roll inför och vid höjd beredskap. Enligt instruktionen är Försvarsmaktens huvuduppgift att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp. Försvarsmakten ska främja Sveriges säkerhet och hävda Sveriges territoriella integritet. Myndigheten ska ha förmåga att värna Sveriges suveräna rättigheter och svenska intressen samt att förebygga och hantera konflikter och krig såväl nationellt som internationellt.

I förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) finns bestämmelser om myndighetens roll inför och vid höjd beredskap.

Av central betydelse är också förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (nedan kallad krisberedskapsförordningen). Förordningen syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap (1 §).

Av 8 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) följer att huvudansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård i Sverige vilar på regionerna. Regionerna ska också planera sin hälso- och sjukvård så att katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Hälso- och sjukvårdslagen innehåller inte några närmare bestämmelser som närmare anger vilket ansvar huvudmännen har för förberedelser inför och verksamhet under höjd beredskap. Regeringen får emellertid meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara (6 kap. 1 § 2). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser (6 kap. 2 § 3 hälso- och sjukvårdslagen).

Säkerhetsskyddslagen – av betydelse för det civila försvaret

Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet) (1 kap. 1 §). Om en myndighet, kommun, region eller privat aktör som bedriver sådan verksamhet i Sverige utsätts för ett angrepp, kan det orsaka allvarliga konsekvenser för landets säkerhet. Det kan till exempel handla om verksamheter inom totalförsvaret, rättsväsendet, energi- eller vattenförsörjningen, elektroniska kommunikationer eller transportsektorn. De här verksamheterna behöver ett särskilt skydd, säkerhetsskydd.

Säkerhetsskydd handlar om att genom förebyggande arbete skydda säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten.

I säkerhetsskydd ingår också att skydda uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen, eller som skulle ha omfattats av den lagen om den varit tillämplig (säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter).

Arbetet med säkerhetsskydd utgår från en säkerhetsskyddsanalys. I den utreder verksamheten vad som ska skyddas, mot vilka hot och på vilket sätt. Utifrån säkerhetsskyddsanalysen ska verksamhetsutöv-

aren planer och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs. Åtgärderna delas in i informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet.

Med informationssäkerhet avses åtgärder som ska förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs, och att förebygga skadlig inverkan i övrigt på uppgifter on informationssystem som gäller säkerhetskänslig verksamhet.

Fysisk säkerhet ska bland annat förebygga att obehöriga för tillträde till områden och byggnader där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs, och att förebygga skadlig inverkan på sådana områden och byggnader.

Personalsäkerhet ska förebygga att personer som inte är pålitliga utifrån säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i en verksamhet som av någon annan anledning är säkerhetskänslig. Personalsäkerhet ska även säkerställa att de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet har tillräcklig kunskap om säkerhetsskydd.

5.3. De rättsliga förutsättningarna för totalförsvaret – efter beslut om höjd beredskap

De rättsliga förutsättningarna för totalförsvaret bygger på andra principer än krisberedskapslagstiftningen. Totalförsvaret utgår från de särskilda regleringar, framför allt tillämpliga i krig och krigsfara, som återfinns på olika lagstiftningsnivåer från regeringsformen (som redovisats ovan) och ner till myndighetsföreskrifter.

Höjd beredskap – skärpt beredskap eller högsta beredskap

Lagen om totalförsvar och höjd beredskap innehåller bestämmelser om totalförsvaret. Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvaret består dels av militär verksamhet (militärt försvar), dels av civil verksamhet (civilt försvar) (1 § LTH).

För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas (1 § LTH). Är Sverige i krig råder högsta beredskap. Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om höjd beredskap (3 § LTH). En beredskapshöjning är alltså ett sätt att snabbt ställa om det fredstida samhällets administration och organisation till en form som är anpassad för och fungerande i krig och krigsfara. Beslut om höjd beredskap kan gälla endast en del av landet eller en viss verksamhet (4 § LTH).

Vid höjd beredskap ska kommuner och regioner vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.

Vid höjd beredskap ska de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter.

Om regeringen fattar beslut om höjd beredskap ska detta tillkännages på samma sätt som all ordinarie lagstiftning men också via radio och TV, i enlighet med 9 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Höjd beredskap innebär också att vissa av fullmaktslagarna helt eller delvis kan implementeras genom regeringsbeslut.

Beredskapslarm

Om regeringen fattat beslut om högsta beredskap i hela landet kan regeringen besluta om att tillkännage detta även genom beredskapslarm (9 § FTH). Beredskapslarm är således ett sätt att tillkännage beslutet om högsta beredskap och inte en egen beredskapsnivå. Meddelande om att regeringen fattat beslut om beredskapslarm ges i systemet för Viktiga Meddelanden till Allmänheten (VMA). Signa-

len ska vara trettio sekunder lång med femton sekunders uppehåll mellan signalerna och ska pågå under sammanlagt fem minuter (10 § FTH).

Om regeringen fattat beslut om att tillkännage ett beslut om högsta beredskap genom beredskapslarm kommer ett antal lagar och förordningar att träda i kraft i sin helhet omedelbart, de s.k. fullmaktslagarna (13 § FTH). Det gäller exempelvis krigshandelslagen (1964:19), förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268).

5.4. Samverkan mellan myndigheter och förvaltningsmyndigheternas mandat i förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter

En krissituation eller höjd beredskap förutsätter att myndigheterna samverkar sinsemellan. Samverkan mellan myndigheter regleras i ett antal författningar. För att nämna några:

Enligt 8 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. I 6 § myndighetsförordningen (2007:515) anges att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheternas skyldighet att samverka sinsemellan regleras även i krisberedskapsförordningen där det i 5 § anges att varje myndighet vars ansvarsområde berörs av en krissituation ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska enligt bestämmelsen också samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. Av krisberedskapsförordningen framgår också att länsstyrelserna inom sitt geografiska område vid kriser ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, regioner och näringsliv samt den nationella nivån. Länsstyrelserna ska också prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande och under en kris samordna verksamheten mellan kommuner, regioner och myndigheter (6 § krisberedskapsförordningen).

Under höjd beredskap kan det uppstå behov av snabba och mellan myndigheterna samordnade åtgärder. Frågan är om en myndighet, efter delegation från regeringen, kan överta beslutskompetens från en annan myndighet och hur långt en sådan kompetens då kan sträcka sig.

5.5. Analys av regeringens myndighetsstyrning och statliga förvaltningsmyndigheters mandat i förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter

Detta avsnitt innehåller en rättsutredning, som – vilket också framhållits inledningsvis – tagits fram i samverkan med f.d. hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt. Rättsutredningen avser de statliga förvaltningsmyndigheternas mandat i förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter, och innehåller en analys av förutsättningarna för regeringens myndighetsstyrning och statliga myndigheters förhållande till andra statliga förvaltningsmyndigheter. Denna fråga är relevant för utredningen. I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag på en sektorsindelning av de statliga förvaltningsmyndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för krisberedskapen och för civilt försvar. Utredningen ska också föreslå vilka myndigheter som ska ges ett författningsreglerat ansvar att samordna planering och utveckling inom respektive sektor (sektorsansvariga myndigheter) samt vilka uppgifter som ska följa med detta ansvar. Syftet med denna rättsutredning är därför att analysera om och i sådana fall i vilken utsträckning som en statlig förvaltningsmyndighet, efter delegation från regeringen, kan ta över beslutskompetens från en annan statlig förvaltningsmyndighet.

Relationen mellan å ena sidan regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen och å andra sidan riksdagens myndigheter, kommunala myndigheter och privata organ, som har fått delegerade förvaltningsuppgifter (12 kap. 4 § RF), kommer inte att beröras i denna analys.

5.5.1. Regeringens myndighetsstyrning enligt regeringsformen

Allmänt

Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen enligt 12 kap. 1 § RF. Förvaltningsmyndigheterna är emellertid enligt 12 kap. 2 § RF, självständiga i förhållande till regeringen i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner, eller när det gäller tillämpning av lag.

Förvaltningsmyndigheterna har att förverkliga regeringens politik. De har en lydnadsrelation till regeringen men inte till riksdagen eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som genom föreskrifter, regleringsbrev och andra direktiv lämnar uppdragen till förvaltningen. Regeringen kan sägas ha delegerat en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det betyder också att regeringen inför riksdagen är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, förutom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller (12 kap. 2 § RF). Detta undantag innebär att överlåtelsen av makt till myndigheterna skett genom grundlagen och inte genom regeringens beslut.11

Av 7 kap. 3–4 §§ RF följer att regeringsärenden avgörs av regeringen vid ett regeringssammanträde där minst fem statsråd deltar, s.k. kollektivt beslutsfattande. Beredningsformerna i Regeringskansliet är anpassade till det kollektiva beslutsfattandet för att ge regeringsmedlemmarna möjlighet att ge synpunkter och delta i handläggningen av ärenden på ett sätt som gör det möjligt för dem att ta ett gemensamt ansvar för de beslut som regeringen fattar.

Under en kris

Regeringsformen innehåller inte några särskilda regler om civila nödsituationer av det slag som finns i 15 kap. RF när det gäller krig och krigsfara. Sådana nödsituationer får hanteras inom ramen för de allmänna reglerna i regeringsformen.

För att kunna utöva det kollektiva beslutsfattandet även i en kris finns i dag rutiner för att säkerställa att fem statsråd med kort inställelsetid är beslutsmässiga om behov uppstår.

Grundlagsutredningen, som tillsattes 2004, gav ett särskilt uppdrag till en expertgrupp att överväga de konstitutionella aspekterna på civil krishantering. Expertgruppen lämnade rapporten Krisberedskapen i grundlagen (SOU 2008:61). I rapporten övervägdes om kravet på närvaro av minst fem statsråd för regeringsbeslut skulle kunna frångås i extrema situationer. Expertgruppen föreslog att regeringen skulle ges en utökad normgivningskompetens i nödsituationer.

11SOU 2007:75, s. 40 f.

Grundlagsutredningen, i sin tur, instämde i expertgruppens bedömning att det fanns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i nödsituationer och föreslog att det i regeringsformen skulle införas en särskild reglering som innebar att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar fick meddela föreskrifter som enligt grundlag skulle meddelas av riksdagen.12 I den efterföljande propositionen konstaterades att nämnda förslag kritiserats av några remissinstanser. Regeringen avstod därför från att lägga fram ändringsförslag och ansåg att frågan behövde utredas ytterligare.13

När det gällde frågan huruvida kravet på minst fem statsråds närvaro skulle frångås var expertgruppens slutsats att övervägande skäl talade för att sådana regler inte borde införas. Om en situation uppkom där man inte kunde upprätthålla kravet på fem statsråd för regeringsbeslut fick man i stället förlita sig på att nödvändigheten erkändes i den efterföljande granskningen av regeringens agerande.14

Utredningar och betänkanden rörande specifika händelser visar på hur åtgärder vidtagits kontinuerligt från 1970-talet och framåt för att förbättra regeringens agerande vid kriser. Dessa åtgärder har vidtagits i form av mer praktiska hanteringsåtgärder, inkallnings- och larmningsrutiner för statsråd, inrättande av särskilda enheter som stöd i händelse av en kris, utveckling av säkra kommunikationer och dokumentationsrutiner för regeringsarbete i händelse av kris.15

Föreskrifter som meddelas av regeringen

Av 8 kap. RF följer att vissa föreskrifter ska beslutas av riksdagen och meddelas genom lag medan andra föreskrifter meddelas av regeringen genom förordningar.

Föreskrifter ska enligt 8 kap. 2 § RF meddelas genom lag om de t.ex. avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden, förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller eko-

12SOU 2018:125. Se även Svensk krishantering i fredstid – de konstitutionella aspekterna och en framåtblick, SvJT 2020, s. 1148. 13Prop. 2009/10:80, s. 207. 14SOU 2008:61, s. 109. 15 Försvarshögskolan, Krisberedskaps- och totalförsvarslagstiftning – En bilaga till Förutsättningar

för krisberedskap och totalförsvar i Sverige, s. 15.

nomiska förhållanden (det primära lagområdet).16 Av 8 kap. 3 § RF följer att riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela vissa föreskrifter enligt 2 § (det delegeringsbara offentligrättsliga området).

Regeringen har ett eget normgivningsområde som följer av 8 kap. 7 § RF. Enligt bestämmelsen får regeringen meddela föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen, den s.k. restkompetensen. De föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bestämmelsen får emellertid inte avse riksdagen eller dess myndigheter. Föreskrifterna får inte heller avse den kommunala beskattningen.

Delegation till myndigheter under regeringen

Av 8 kap. 10 § RF följer att regeringen, om riksdagen genom lag har bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter som enligt regeringsformen primärt hör till lagområdet, kan överlåta den delegerade kompetensen vidare till en förvaltningsmyndighet eller till en kommun. Det krävs dock ett uttryckligt medgivande från riksdagen. Den nämnda bestämmelsen gör det möjligt för riksdagen att ge regeringen möjlighet att vidaredelegera normgivningskompetens (subdelegation) inom det delegeringsbara lagområdet till den förvaltningsmyndighet som regeringen bestämmer. Som exempel kan bemyndigandet i 2 kap. 7 § säkerhetsskyddslagen (2018:585) nämnas. Enligt stadgandet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om bl.a. säkerhetsskyddsanalys.

Genom 8 kap. 11 § RF ges regeringen en motsvarande behörighet att överlåta den normgivningskompetens som regeringen har med stöd av 8 kap. 7 § RF, dvs. dels kompetensen att besluta föreskrifter om verkställighet av lag, dels restkompetensen. Denna kompetens kan dock överlåtas endast till myndigheter under regeringen, inte till kommunerna. Kompetensen kan också överlåtas från regeringen till myndigheterna under riksdagen.

16 Av intresse för andra delar av utredningens arbete kan det här vara av betydelse att peka på att det av 8 kap. 2 § RF också följer att föreskrifter ska meddelas genom lag om de gäller grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden.

5.5.2. Förvaltningsmyndigheternas självständighet

Allmänt

Ända sedan 1809 års regeringsform har de statliga myndigheterna, både centrala och övriga, varit fristående i förhållande till regeringen och regeringens kansli. De statliga myndigheterna har inte, såsom deras motsvarigheter i de flesta andra länder, varit inbyggda i ministerierna (ministerstyre över förvaltningen). Myndigheterna har fattat sina beslut på eget ansvar, och regeringens ledamöter har inte haft något politiskt ansvar inför riksdagen för besluten. En departementschef har, formellt sett, kunnat påverka en underordnad myndighets beslut bara via sin ställning som ledamot av regeringen. Han eller hon har i regeringen kunnat ta upp frågor om ändringar av författningar. Departementschefen har vidare, inom ramen för regeringens kompetens, kunnat försöka få till stånd ett regeringsdirektiv till myndigheten.17

De statliga förvaltningsmyndigheterna står, som framgår ovan, i ett lydnadsförhållande till regeringen och myndigheterna är i princip skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv i särskilda fall som regeringen meddelar.18 Regeringens mandat att meddela direktiv för särskilda fall är emellertid, som också framgår inledningsvis, inte obegränsad då förvaltningsmyndigheterna är självständiga i vissa avseenden.

Av 12 kap. 2 § RF framgår som nämnts att ingen myndighet, inte

heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Motsvarande bestämmelse fanns i den äldre

lydelsen av regeringsformen i 11 kap. 7 §. Regeringen är en myndighet och förbudet riktas alltså även mot den.

Förbudet mot direktiv till förvaltningsmyndighet i särskilda fall innebär att förbudet är begränsat till myndigheternas handläggning av ärenden medan faktiskt handlande lämnas utanför.19

17 Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., s. 558. 18Prop. 1973:90, s. 397. 19Prop. 1973:90, s. 398.

Regeringen kan alltid inom sin normgivningskompetens utfärda nya bestämmelser som tar sikte på en aktuell situation.20 En aktuell situation får emellertid inte tolkas för fokuserat på ett enskilt fall. Sådana bestämmelserna skulle då riskera att komma i konflikt med generalitetsprincipen. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § syftar således inte till att begränsa regeringens rätt att utfärda generella föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen utan ska garantera förvaltningsmyndighetens oberoende vid beslut i vissa enskilda ärenden.

Hur 12 kap. 2 § RF ska förstås har varit föremål för mycket diskussion och skilda uppfattningar i statsrättslig och statsvetenskaplig doktrin. Ur det statsrättsliga perspektivet har lydnadsplikten enligt 12 kap. 1 § setts som negativt definierad som det som självständighetsregeln i 12 kap. 2 § inte omfattar. Ur det statsvetenskapliga perspektivet betonas i stället regeringens styrningsfunktion enligt 12 kap. 1 § RF. När tolkningen av de båda paragraferna och begreppen lydnadsplikt och självständighet ska göras måste också andra bestämmelser i regeringsformen tas med. Det gäller legalitetsprincipen i 1 kap. 1 §, att regeringen styr riket enligt 1 kap. 6 § och kommunernas självstyrelse enligt 14 kap. 2 §.

Var går skiljelinjen mellan å ena sidan myndighetsutövning och tillämpning av lag och å andra sidan faktiskt handlande?

Handläggning av ärende

I förarbetena till den nya förvaltningslagen (2017:900) konstaterar regeringen att gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, i många fall är förhållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna form av förvaltningsverksamhet, medan debitering av avfallsavgifter och betygssättning är exempel på verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende. I vissa fall kan det vara något svårare att avgöra om en åtgärd innefattar ärendehand-

20Prop. 1973:90, s. 397.

läggning eller enbart ett faktiskt handlande. I gränszonen märks t.ex. åtgärder som kännetecknas av att de innebär ett ingripande som till synes inte föregåtts av någon handläggning och där det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighetsföreträdarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. Ett exempel som illustrerar en sådan situation är polismannens ingripande med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd får vidtas bara om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda och det krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myndighetsperson som handlar innan åtgärden vidtas.21

Det nu nämnda gränsdragningsproblemet har kommenterats i Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige:22

Denna svenska ordning är säregen och kan skapa särskilda problem i nödlägen. När fråga är om situationer som ligger utanför 12 kap. 2 § RF, såsom när det gäller området för myndigheters s.k. faktiskt handlande gäller (dock) att regeringen har rätt att styra myndigheterna med sin direktivrätt. Det har ansetts att detta betyder att regeringen i ett extraordinärt läge skulle kunna ge polisen order om att t.ex. storma en byggnad, men att regeringen då inte kan beordra polisen att gripa eller anhålla en viss person. Frågan är dock om gränsen kan dras så, eftersom en stormning av en byggnad som regel får förväntas innehålla element också av sådant rättsligt beslutsfattande som faller under bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF. Snarare torde det i en sådan situation handla om att regeringen då tillämpar konstitutionell nödrätt och att polisen anser att därmed följer lydnadsplikt i förhållande till regeringen. I ett allvarligt krisläge måste det i allt fall finnas utrymme för att lösa arbetsuppgifterna genom informella kontakter mellan regeringen och polisen.

Myndighetsutövning

I en äldre förvaltningslag (1971:290) anges att med myndighetsutövning avses utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande (3 §). I förarbetena till den nämnda lagen anges att gemensamt för all myndighetsutövning är att med myndighetsutövning avses beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.23

21Prop. 2016/17:180, s. 24. 22 Johan Hirschfeldt, Mänskliga rättigheter och andra konstitutionella kärnvärden när krisen slår till, i Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige (Anna-Sara Lind & Elena Namli [red.]), 2017, s. 198 f. 23Prop. 1971:30 del 2, s. 331.

Denna definition ligger till grund för hur begreppet myndighetsutövning avgränsas i regeringsformen. Uttrycket myndighetsutövning används också i ett stort antal andra författningar, bl.a. brottsbalken, skadeståndslagen (1972:207) och kommunallagen (2017:725).

I förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen anges följande:24

Beskrivningen av de olika fall som innefattar myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller riksdagen eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att besluta i saken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 331, prop. 1972:5 s. 498499, prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 11).

1986 års förvaltningslag25 innehöll inte någon definition av begreppet myndighetsutövning. Av förarbetena framgår dock att lagstiftaren ansåg att begreppet myndighetsutövning skulle ges den innebörd som det fått i praxis.26 Någon ändring av tillämpningsområdet för de bestämmelser där begreppet förekom var inte avsedd. Inte heller den nu gällande förvaltningslagen (2017:900) innehåller någon definition av myndighetsutövning.

Myndighetsutövning innebär således att en myndighet ensidigt bestämmer en enskilds rättigheter och skyldigheter inom de ramar som dras upp av lagar och andra författningar. Det handlar alltså om situationer då myndigheten ensidigt fattar beslut som ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som får bestämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda.

Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF gäller också myndighetsutövning gentemot kommun.

24Prop. 2016/17:180, s. 47 f. 25 Förvaltningslag (1986:223). 26SOU 1983:73, s. 50.

Tillämpning av lag

Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF gäller även i fråga om ”tillämpning av lag” i ett särskilt fall. I förarbetena till regeringsformen anges om detta uttryck att övervägande skäl synes tala för att förbudet bör omfatta alla ärenden som rör tillämpning av lag. Uttrycket anses innefatta inte bara tillämpningen av lagbestämmelser utan även av verkställighetsföreskrifter till en lag som regeringen kan ha utfärdat.27

I doktrinen har här pekats på ett inneboende problem beroende på hur man ser på bestämmelsens tillämpningsområde i fråga om ”tillämpning av lag”. Det har anförts att mycket av myndigheternas faktiska handlande i sin tur i realiteten är baserat på bestämmelser i lag, något som t.ex. gäller paradexemplet på faktiskt handlande: undervisning, jfr skollagen. Thomas Bull skrev 1999 om detta: ”I en uttunnad mening kan t.o.m. undervisning ses som tillämpning av lag.” Detsamma gäller enligt honom vård enligt hälso- och sjukvårdslagen.28

Sedan dess har juridifieringen, eller m.a.o. förrättsligandet eller lagregleringen, ökat, bl.a. som en effekt av EU-medlemskapet.

Ju extensivare syn man har på ärendebegreppet och/eller på vad begreppet lagtillämpning omfattar desto större blir inskränkningarna av regeringens möjlighet att styra sina förvaltningsmyndigheter. Med en mer restriktiv syn här kan bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF ges en mera väl avvägd och mindre långtgående innebörd. Ett skäl som talar för det senare synsättet är ett uttalande i de ursprungliga förarbetena till regeringsformen som inleder behandlingen av avgränsningsfrågan. Där står: ”Regeringen och riksdagen samt andra överordnade organ bör inte få ge direktiv om hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ett individuellt ärende som innefattar egentlig rättstillämpning (kursiveringarna gjorda här).”29

27Prop. 1973:90 s. 398. 28 Thomas Bull, Självständighet och pluralism – om vertikal maktdelning i Sverige, i Festskrift

till Fredrik Sterzel, 1999, s. 120.

29Prop. 1973:90, s. 397.

Sammanfattning av innebörden i 12 kap. 2 § RF

Förvaltningsmyndigheterna kan sägas vara självständiga i fråga om sin myndighetsutövning och lagtillämpning i enskilda fall medan de i fråga om det faktiska handlandet är fristående men samtidigt skyldiga att lyda regeringens styrande åtgärder.

Hittills har det varit förhållandet mellan regeringen och de underställda förvaltningsmyndigheterna som stått i centrum eller med andra ord frågan om utrymmet respektive begränsningarna för vertikal styrning. Nu går framställningen över till att gälla vad man kan kalla villkoren för den horisontella relationen mellan statliga förvaltningsmyndigheter.

5.5.3. En förvaltningsmyndighets möjlighet att få ta över annan myndighets beslutskompetens

Utgångspunkter

Man får börja med att i enlighet med bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF konstatera att ett överordnat beslutsfattande utfört av en myndighet i fråga om myndighetsutövning och tillämpning av lag i ett enskilt ärende som ankommer på en annan myndighet är konstitutionellt otillåtet.30 Inte heller utanför området för 12 kap. 2 § finns det något oreglerat, eller självständigt verkande utrymme för den ena myndigheten att styra den andra. Något sådant går inte att läsa in i bestämmelsen om myndigheternas lydnadsplikt enligt 12 kap. 1 §.

Lösningen måste i stället vara att ett överordnat normgivande organ, riksdagen eller regeringen, vid ett behov av en annan ordning än den här beskrivna måste omfördela uppgifts-, kompetens- och ansvarsfördelningen så att den kommer till entydigt uttryck i en eller flera författningar som riktar sig till båda myndigheterna.

Utredningen vill alltså framhålla att på samma sätt och i samma utsträckning som en myndighet kan styras med regler i lag eller förordning, så kan en statlig förvaltningsmyndighet av riksdag eller regeringen ges motsvarande befogenhet att styra över en annan statlig förvaltningsmyndighet. Förutsättningen är dock förstås att regleringen är tydligt och konsekvent genomförd så att även den andra myndigheten binds av motsvarande begränsning av hur dess verksam-

30 Se referensen hos Holmberg m.fl., Grundlagarna. 3 uppl., s. 562.

het är reglerad. I praktiken får detta ses som en omfördelning av vissa myndighetsuppgifter.

Nästa fråga gäller vilken grad av precisering en sådan omfördelning fordrar. Här kan hämtas viss ledning från vad som gäller om hur allmänt hållna bemyndigandena får vara, se följande i förarbetena till 1974 års regeringsform:31

En fråga som har uppmärksammats under remissbehandlingen gäller hur riksdagen skall utforma sina bemyndiganden till regeringen. Farhågor har uttryckts för att bemyndigandena skulle bli så allmänt hållna att de inte mycket skulle skilja sig från grundlagstextens beskrivningar av de ämnen i fråga om vilka delegation är möjlig. Enligt min mening skulle så allmänt hållna bemyndiganden stå i uppenbar strid med de intentioner som ligger bakom grundlagens regler. Hur detaljerade bemyndigandena skall vara bör emellertid få avgöras av riksdagen från fall till fall. Är det fråga om från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden. När det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens område, där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen, bör riksdagen däremot mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen skall få röra sig.

I den juridiska litteraturen framhålls också att avsikten knappast kan vara att ett bemyndigande helt enkelt ska upprepa regeringsformens beskrivning av ett delegeringsbart ämne.32 Samtidigt får konstateras att kravet på precisering inte sträcker sig lika långt i fråga om bemyndiganden som rör myndigheternas förhållanden inbördes som i frågor som rör medborgarna.

Ett exempel på den behövliga graden av precisering av en föreskriftsrätt är 7 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Enligt detta stadgande får en länsstyrelse meddela föreskrifter om verksamheten hos andra regionala eller lokala civila myndigheter med statliga förvaltningsuppgifter inom länet om den bedömer det nödvändigt för samordningen av försvarsansträngningarna. Det bör dock observeras att bestämmelsen enligt 5 § är tillämplig endast när det är krig och eller om regeringen särskilt beslutar om det. Så under en fredstida kris har länsstyrelsen inte självständigt befogenhet att meddela sådana före-

31Prop. 1973:90, s. 209. 32 Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl., s. 119 f.

skrifter utan det behövs ett beslut av regeringen, ett förordnande som lämpligen bör utformas i föreskriftsform.33

Särskilt om myndighetsgemensam samverkan och myndigheternas samarbete

Här ska till ytterligare belysning av utgångspunkterna för den bedömning av ”mandatfrågan” som ska göras tilläggas något om två andra myndighetsrelationer, s.k. myndighetsgemensam samverkan och myndigheternas samarbete.

Myndighetsgemensam samverkan kan ses som ett uttryck för en aktiv tillämpning av bestämmelsen om skyldigheten för en myndighet att inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter, se 8 § förvaltningslagen (2017:900). I förarbetena till denna bestämmelse anför regeringen bl.a. följande:34

För det första bör det av bestämmelsen tydligt framgå att det är fråga om en mera generell skyldighet för myndigheter att samverka med varandra. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvuduppgifter avgör den emellertid själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. Utredningen föreslår också att bestämmelsen – i likhet med nuvarande reglering – inte ska ge stöd för några samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. E-delegationen invänder mot detta och anför att en sådan begränsning inte tar tillräcklig hänsyn till e-förvaltningens behov av samverkan mellan myndigheter. Myndigheternas verksamhet styrs emellertid enligt legalitetsprincipen av de föreskrifter om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller någon annan normgivare har meddelat. Det innebär bl.a. att det inte får förekomma några nyskapelser i form av särskilda samarbetsorgan, som oberoende av tillämpliga föreskrifter fattar beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndigheterna (jfr JO 1993/94 s. 458). Regeringen anser därför att begränsningen till verksamhetsområdet är både lämplig och väl avvägd, bl.a. eftersom en sådan huvudregel minskar risken för onödiga oklarheter och felgrepp i fråga om myndigheternas kompetens och befogenhet. Detta utesluter samtidigt inte att man i specialförfattningar eller i förordningarna med myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från förvaltningslagen. Det skulle t.ex. kunna gälla föreskrifter om undantag från begränsningen till myndighetens verksam-

33 Ett annat exempel gäller Socialstyrelsen som enligt lag har getts ett mandat att meddela föreskrifter om hälso- och sjukvården i fredstid om det ur ett nationellt perspektiv finns behov av katastrofmedicinska insatser (6 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30] och 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen [2017:80]). 34Prop. 2016/17:180, s. 71 ff.

hetsområde eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter.

– – –

Pensionsmyndigheten anför att det är oklart i vilken utsträckning som bestämmelsen om samverkan är tillämplig i fråga om sådant samarbete mellan myndigheter som gäller frågor om t.ex. inköp av it-tjänster och verksamhetsutveckling. Vidare anser E-delegationen att ett krav på samverkan med andra än myndigheter i syfte att ta till vara bl.a. företagens förutsättningar bör ingå i en ny förvaltningslag. Skyldigheten att samverka handlar i grunden om att myndigheterna till nytta för samhällsmedborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra genom att bistå med den särskilda sakkunskap och kompetens som de var och en i egenskap av expertmyndighet har inom ett visst verksamhetsområde. Om en myndighet i sitt arbete med att utveckla den egna verksamheten ber en annan myndighet att bistå med kunskap och erfarenheter från en motsvarande process, bör den andra myndigheten alltså vara skyldig att ställa upp och samverka givet att den kan avsätta resurser för ändamålet. Sådant samarbete som Pensionsmyndigheten och Edelegationen lyfter fram är av delvis annan karaktär och faller i stället inom tillämpningsområdet för 6 § andra stycket myndighetsförordningen. Enligt den bestämmelsen ska en förvaltningsmyndighet under regeringen verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. De allmänna bestämmelserna om samverkan i den nya förvaltningslagen är inte avsedda att påverka tillämpningsområdet för bestämmelserna om samarbete i myndighetsförordningen.

Om samarbete myndigheterna emellan och deras skyldighet i det avseendet stadgas i 6 § andra stycket myndighetsförordningen (2007:515) följande: ”Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.”

Även i en annan myndighetsgemensam förordning regleras skyldigheten för myndigheterna att samverka och samordna. Det är förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Där stadgas:

Samverkan och samordning

5 § Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation.

6 § Varje länsstyrelse ska inom sitt geografiska område i fråga om sådana situationer som avses i 8 § andra stycket vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, regioner och näringsliv, och den nationella nivån. Länsstyrelserna ska efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Länsstyrelserna ska vidare verka för att – regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs, – nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt, – under en kris samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter, och – informationen till allmänheten och företrädare för massmedia under sådana förhållanden samordnas.

I 7 § och bilagan till denna förordning finns också bestämmelser om indelningen av beredskapsansvariga myndigheter i olika samverkansområden.

En annan metod för att bestämma att myndigheter ska samverka är att genomföra regleringen i de förordningarna med instruktion som gäller för respektive myndigheter. Ett exempel på en sådan ordning är det myndighetsgemensamma arbetet mot grov och organiserad brottslighet. De tolv myndigheter som deltar i detta arbete har under år 2020 fått denna uppgift inskriven i sina respektive instruktioner. Se t.ex. förordningen (2020:91) med instruktion för Åklagarmyndigheten.

Det finns slutligen också en ordning med myndighetsgemensamma arbetsgrupper som inte är särskilt författningsreglerade. Ett exempel på detta är Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) som är en myndighetsgemensam arbetsgrupp med personal från Säkerhetspolisen, Försvarets radioanstalt (FRA) och Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten vid Försvarsmakten (Must). NCT bildades 2005 och är sedan 2009 en permanent arbetsgrupp som regleras i en skriftlig överenskommelse mellan myndigheterna.35

Vissa uppdrag till förvaltningsmyndigheter kan ge specifika myndigheter en mer samordnande och ibland styrande roll. I Statskontorets rapport Förvaltningsmodellen under coronapandemin konstateras att regeringen har gett myndigheter i uppdrag att samordna andra myndigheter, men även regioner och kommuner, i arbetet med att hantera coronapandemin. Myndigheter med instruktionsenliga uppgifter i en viss sektor, har i och med dessa uppdrag också fått en

35 Se prop. 2017/18:36, s. 12.

styrande roll gentemot myndigheter som huvudsakligen är verksamma inom andra sektorer. Formellt sett är myndigheterna horisontellt organiserade i förhållande till varandra. Det innebär att det är regeringen som har ansvar för att styra och koordinera myndigheternas verksamheter samt att vid behov lösa eventuella målkonflikter. Statskontorets kartläggning visar att regeringen inom ramen för hanteringen av pandemin har gett vissa myndigheter omfattande uppdrag att driva processer som involverar och påverkar andra myndigheter. Statskontorets bedömning är att det i praktiken kan innebära att dessa myndigheter fått en styrande och koordinerande roll. De samordnande uppdragen till vissa myndigheter har enligt Statskontorets rapport varit ett av flera sätt för regeringen att överbrygga och hantera utmaningarna i förvaltningens sektorisering. För de inblandade aktörerna, inte minst för de samordnande myndigheterna, innebär uppdragen att de behöver klara ut ansvarsfördelningen i genomförandet.36

Utredningens bedömning

Utredningens uppfattning är mot angivna bakgrund följande. Mandatet för en statlig förvaltningsmyndighet att i en viss situation ta över beslutskompetens från en annan statlig förvaltningsmyndighet förutsätter en grundlagsenlig reglering i lag eller förordning. I praktiken handlar det på det här aktuella förvaltningsområdet vanligen om att det behövs en eller flera förordningsbestämmelser meddelade av regeringen. En sådan ordning innebär en förändring av den annars gällande fördelningen av uppgifter och ansvar mellan två eller flera myndigheter.

Till förutsättningarna hör här att delegationen är utformad så att den inte kommer i konflikt med 12 kap. 2 § RF och inte får vara så allmänt hållen att den inte skiljer sig nämnvärt från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena.

Beredskapsmyndigheter ska vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Utifrån denna utgångspunkt är utredningens avsikt att sektorsansvariga myndigheter under höjd beredskap ska ha förmåga till ledning

36 Se vidare Statskontoret (2020), Om offentlig sektor 2020, Förvaltningsmodellen under corona-

pandemin, s. 36 f.

(se kapitel 4 om användningen av begreppet ledning) av viss verksamhet medan den ordinarie myndigheten fortfarande bedriver den direkta verksamheten med utnyttjandet av den kompetens som finns hos myndigheten. Det inrättas alltså ett sektoriellt eller övergripande ledningsansvar som läggs på en viss myndighet, medan verksamhetsansvaret ska ligga kvar hos den ansvariga beredskapsmyndigheten.

I relation till ansvarsprincipen kan detta alltså beskrivas som att den sektorsansvariga myndigheten under höjd beredskap ansvarar för den övergripande ledningen inom beredskapssektorn medan berörda beredskapssektorsmyndigheter svarar för den direkta ledningen – det faktiska bedrivandet av verksamheten.

Kort om utredningens förslag

Utredningens förslag innebär i korthet att den nu gällande förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ersätts av en ny förordning, beredskapsförordningen. De nuvarande samverkansområdena kommer därmed att utgå och ersättas med de beredskapssektorer som utredningen föreslår. Utredningens förslag till indelning av statliga förvaltningsmyndigheter i beredskapssektorer utgår från de samhällsviktiga verksamheter och funktioner som bedöms vara mest centrala att upprätthålla under fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst under krig. För varje beredskapssektor ska det finnas en sektorsansvarig myndighet.

De sektorsansvariga myndigheterna ska ha till uppgift att samordna planeringen av uppgifterna inom beredskapssektorn samt att precisera ansvaret för beredskapsförberedelser i fred inom sektorn. Under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap ska de sektorsansvariga myndigheterna samordna verksamheten inom beredskapssektorn.

Utredningens förslag innebär vidare att de sektorsansvariga myndigheterna under höjd beredskap enligt regeringens delegation i beredskapsförordningen får meddela de närmare föreskrifter som behövs för verksamheten hos andra statliga förvaltningsmyndigheter inom beredskapssektorn. Det förutsätts därvid att det också i de berörda förordningarna med myndighetsinstruktioner med dess reglering av respektive myndighets verksamhetsuppgifter och ansvar görs en följdenlig koppling till beredskapsförordningens reglering.

6. Statliga myndigheters ansvar för krisberedskap och civilt försvar

För att säkerställa en mer ändamålsenlig struktur för planering och samordning inför och under fredstida kriser och höjd beredskap ska utredningen i enlighet med sina direktiv se över de befintliga samverkansområdena. Utredningen ska vidare lämna förslag på en sektorsindelning för statliga myndigheter samt föreslå vilka myndigheter som ska ges ett författningsreglerat ansvar att samordna planering och utveckling av verksamheten inom respektive sektor.

I det här kapitlet redovisar utredningen utvecklingen av statens organisering av beredskapen samt det nu pågående arbetet med att samordna frågor om krisberedskap och civilt försvar mellan statliga myndigheter.

6.1. Utvecklingen av det civila beredskapssystemet fram till 2002

De civila delarna av totalförsvaret, och senare den fredstida krisberedskapen, har historiskt delats in i olika områden, sektorer och samhällsfunktioner.

6.1.1. Totalförsvaret före 1986

Liksom i dag delades totalförsvaret fram till mitten av 1980-talet upp i en militär och en civil del. Den civila delen delades fram till 1980talets mitt i sin tur även in i fyra delar; civilförsvaret, ekonomiskt försvar, psykologiskt försvar samt övrigt totalförsvar. Civilförsvaret (som i dag benämns Befolkningsskydd och räddningstjänst) skulle skydda befolkningen och egendom mot skador samt rädda överlev-

ande. Det ekonomiska försvaret skulle trygga nödvändig försörjning under krigsförhållanden och i situationer då krig eller konflikter utanför landets gränser hotade Sveriges oberoende och försörjning. Det psykologiska försvaret skulle vid krigsfara och i krig bygga upp och vidmakthålla medborgarnas försvarsvilja och motståndskraft mot främmande propaganda. I det övriga totalförsvaret ingick bl.a. hälso- och sjukvård, telekommunikationer samt polisväsendet. I krig skulle det övriga totalförsvaret bidra till att nödvändiga samhällsfunktioner skulle kunna upprätthållas samt understödja övriga försvarsgrenar.1

Planeringen var inriktad på förberedelser inför krig men också kriser utan att landet var i krig. De krisscenarier som var aktuella utgick ifrån säkerhetspolitiska kriser i närområdet eller kriser som hotade landets försörjning.

Ansvarsprincipen tillämpades och innebar att den myndighet som hade ansvaret för en verksamhet i fredstid även skulle ha ansvaret för verksamheten i kriser och i krig, i den mån verksamheten då skulle upprätthållas. Syftet med denna ordning var att ändringar i ledningsförhållanden när samhället ställde om från freds- till kris- eller krigsförhållanden skulle undvikas. I myndigheternas ansvar ingick också att inom sitt ansvarsområde vidta relevanta beredskapsåtgärder i fredstid.2

Då liksom nu omfattade verksamheten inom den civila delen av totalförsvaret många statliga myndigheter. Därmed var också flera departement involverade i arbetet med totalförsvaret. För att samordna arbetet i Regeringskansliet hade Försvarsdepartementet sedan början av 1960-talet en samordnande roll när det gällde totalförsvarsuppgifterna. De statliga myndigheternas beredskap reglerades i förordningen (1977:55) om vissa statliga myndigheters beredskap m.m.

Olika bestämmelser gällde för myndigheter vars verksamhet skulle upprätthållas under krig och krigsfara och för myndigheter vars verksamhet inte skulle upprätthållas under sådana förhållanden. Exempelvis skulle en myndighet vars verksamhet skulle upprätthållas under krig och krigsfara planera för hur myndigheten skulle inta sin krigsorganisation samt kunna flytta till särskild krigsuppehållsplats. Myndigheter vars verksamhet inte skulle upprätthållas under krig och krigsfara skulle planera för att avveckla verksamheten.

1Prop. 1981/82:102. 2 Se prop. 1981/82:102 och prop. 1984/85:160.

6.1.2. Statens indelning i funktioner 1986–2002

Redan 1978 års försvarskommitté identifierade ett antal brister inom de civila delarna av totalförsvaret. Bland annat konstaterade kommittén att samordningen mellan berörda myndigheter när det gällde planeringen och beredskapsåtgärder hade brister.3 Det saknades vidare en central statlig myndighet som kunde omsätta regeringens styrning. I stället fanns flera olika instanser som hade samordnande uppgifter, t.ex. Totalförsvarets chefsnämnd, Överstyrelsen för ekonomiskt försvar samt Riksnämnden för kommunal beredskap.4

År 1986 beslutade riksdagen att totalförsvaret skulle delas in i så kallade samhällsfunktioner. Syftet med funktionsindelningen var att fördela ansvaret för beredskapsförberedelserna i fred och för verksamheten under kriser och krig på nivån under regeringen.5 Inledningsvis uppgick antalet samhällsfunktioner till 23. För varje samhällsfunktion utsågs en ansvarig myndighet, en så kallad funktionsansvarig myndighet (FAM) som hade i uppgift att under kriser och krig samordna verksamheten inom funktionen. Det fanns även myndigheter med beredskapsuppgifter6 men som inte ingick inte i någon av samhällsfunktionerna.7

Grundläggande krav på en funktion var att den skulle innefatta för totalförsvaret viktig verksamhet som krävde någon form av central statlig ledning. Varje funktion skulle även innefatta en enhetlig verksamhet och dess uppgifter, mål och resurser skulle kunna anges på ett entydigt sätt. För varje funktion fanns en funktionsansvarig myndighet. Den funktionsansvariga myndigheter hade i fred det övergripande ansvaret under regeringen för att krigsorganisationen, krigsplanläggningen och övriga beredskapsförberedelser var samordnade inom funktionen. Även under höjd beredskap skulle den funktionsansvariga myndigheten ha ansvar för verksamheten inom funktionen.8

3 Försvarets rationaliseringsinstituts rapport (nr 3.84) Ledningen av det civila försvaret. 4 Se prop. 1984/85:160. 5 Se SOU 2001:86. 6 Den övergripande regleringen av de statliga myndigheternas beredskapsuppgifter reglerades i förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del. 7 Se prop. 1984/85:160. 8 Ibid.

6.1.3. Samhällets beredskap omorienteras och funktionerna avvecklas

Genom riksdagens beslut 19959 och 199610 om säkerhets- och försvarspolitiken omorienterade statsmakterna arbetet med den civila beredskapen. Som ett resultat av kalla krigets slut hade omvärldsläget under 1990-talets första hälft utvecklats så att de säkerhetspolitiska hoten mot Sverige och dess närområde bedömdes ha minskat på ett betydande sätt. Omorienteringen innebar bl.a. att stora delar av de resurser som tidigare avdelats för att möta säkerhetspolitiska hot i stället skulle användas för att stärka den fredstida krisberedskapen.

I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret 2001 bedömde regeringen att principerna för samhällets krishantering skulle ta sin utgångspunkt i samhällets fredstida verksamhet. Den fredstida verksamheten skulle även utgöra en grund för ledningen och hanteringen av händelser som inträffade under höjd beredskap. Mot bakgrund av de förändrade kraven på det civila försvaret föreslog regeringen att funktionsindelningen skulle upphöra. Den statliga myndigheten Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) skulle också läggas ned.11Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition.12

6.1.4. Samverkansområden ersätter funktionerna 2002

I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap 2002 föreslog regeringen att en struktur med samverkansområden skulle inrättas och ersätta funktionsindelningen som riksdagen året innan beslutat skulle upphöra. Samverkansområdena skulle utgöras av ett antal statliga myndigheter som gavs ett särskilt ansvar för att planera och vidta de förberedande åtgärder som krävdes för att minska risken för att svåra påfrestningar på samhället skulle uppkomma samt för att hantera sådana situationer om de ändå skulle inträffa. Regeringens för-

9Prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:UFöU1 och bet. 1995/96:FöU1, rskr. 1995/96:44 och rskr. 1995/96:45–46. 10Prop. 1996/97:4, bet. 1996/97:FöU1 och bet. 1996/97:UFöU1, rskr. 1996/97:109–112 och rskr. 1996/97:36. 11 Delar av verksamheten inom ÖCB fördes över till den nya myndigheten Krisberedskapsmyndigheten (KBM). KBM slogs senare samman med Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar och blev MSB, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 12Prop. 2001/02:10, bet. 2001/02:FöU1 och bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:104 och rskr. 2001/02:91.

slag innebar även att myndigheterna skulle genomföra de förberedelse- och anpassningsåtgärder som krävdes för att verksamheten helt eller delvis skulle kunna upprätthållas vid höjd beredskap. Samverkansområdena skulle inte ha någon operativ roll vid en fredstida kris, svår påfrestning eller under höjd beredskap.13

Indelningen av myndigheterna i samverkansområden skulle enligt regeringen göras med utgångspunkt i en bedömning av det inbördes sambandet mellan myndigheternas verksamheter. Indelningen i samverkansområden skulle också vara flexibel. Nya samverkansområden skulle vid behov kunna tillkomma medan andra som inte längre bedömdes behövas skulle kunna utgå.

Regeringens förslag innebar att alla myndigheter som ingick i ett enskilt samverkansområde skulle ha gemensamt ansvar för att säkerställa planeringen inom samverkansområdet. Till skillnad från det tidigare funktionssystemet fick därmed ingen enskild myndighet något särskilt ansvar för att arbetet i samverkansområdet fortskred på ett målinriktat sätt då detta ansvar skulle ankomma på alla myndigheter som ingick i samverkansområdet.

Vilka samverkansområden som skulle finnas, vilka myndigheter som ingick i respektive samverkansområde samt myndigheternas uppgifter reglerades i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Enligt förordningen skulle alla statliga myndigheter, med några få undantag, i syfte att stärka sin krishanteringsförmåga årligen analysera om det fanns sådana sårbarheter och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kunde försämra förmågan till verksamhet inom området. I förordningen fanns också bestämmelser om myndigheternas beredskapsplanering som avsåg alla statliga myndigheter.

Av förordningen framgick vidare att vissa myndigheter hade ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen. Dessa myndigheter skulle bl.a. planera och vidta förberedande åtgärder för att förebygga, motverka och begränsa identifierade sårbarheter och risker inom de samverkansområden som angavs i en bilaga till förordningen. Samma myndigheter hade också ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap.14 I förordningen reglerades även hur höjd beredskap skulle tillkännages samt de åtgärder som samhället skulle vidta vid höjd beredskap.

13Prop. 2001/02:158. 14 Av bilagan till förordningen framgick vilka myndigheter som hade ett särskilt ansvar.

Förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap ersattes i september 2006 av förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (härefter benämnd krisberedskapsförordningen). I den nya förordningen infördes bl.a. en särskild bestämmelse om syftet med samverkansområdena.15 Av bestämmelsen framgick att samverkansområdena skulle främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap och att planeringen för de myndigheter som angavs i bilagan till förordningen skulle bedrivas inom samverkansområden.16 Av förordningen framgick även att MSB vid behov fick besluta att även andra myndigheter skulle ingå i eller stödja arbetet i samverkansområdena.

6.2. Den nu gällande indelningen av statliga myndigheter i samverkansområden

6.2.1. Strukturen för samverkansområdena för statliga myndigheter 2020

Av 7 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen) framgår att för att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap ska planeringen för de myndigheter som anges i bilagan till förordningen bedrivas i samverkansområden. Av samma bestämmelse framgår vidare att MSB i samverkan med de myndigheter som ingår i samverkansområdena, ska utveckla formerna för arbetet i områdena.

Riksdagens försvarspolitiska beslut 2015 och regeringens påföljande beslut i december 2015 om planeringsanvisningar till myndigheterna innebar att planeringen för höjd beredskap har återupptagits. Enligt MSB har fokus för arbetet i samverkansområdena de senaste åren dock legat på informationsdelning mellan myndighet-

15 I regleringsbrevet för 2004 som avsåg dåvarande Krisberedskapsmyndigheten fick myndigheten i uppdrag att analysera behovet av förändringar i förordning (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap. Uppdraget återrapporterade i en rapport (dnr 0409/2004) som finns i den samlade skriften Så vill vi utveckla krisberedskapen (dnr 0418/2005). 168 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. MSB skulle enligt förordningen även, i samverkan med de myndigheter som ingick i samverkansområdena, utveckla formerna för arbetet i områdena. MSB skulle vidare årligen lämna en redogörelse för och en bedömning av arbetet som bedrivits inom områdena till Regeringskansliet.

erna snarare än på planering av konkreta åtgärder inför höjd beredskap. Denna planering har i stället bedrivits i andra konstellationer.17

Även om nya författningar har ersatt gamla regleringar har inte några mer omfattande strukturella förändringar genomförts när det gäller samverkansområdena sedan de bildades 2002. Utpekade myndigheter har ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen enligt 10 § krisberedskapsförordningen. Samma myndigheter har också ett ansvar enligt 15 § att vidta de ytterligare förberedelser (16 §) som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap, ett så kallat

bevakningsansvar.18 I utredningens bilaga 3 återfinns en förteckning

över samverkansområden och myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen (10 §) respektive åtgärder inför och vid höjd beredskap (16 §).

Samtliga myndigheter som pekas ut i krisberedskapsförordningen har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och även för att vidta de ytterligare förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap. Nio av de myndigheter som enligt krisberedskapsförordningen har ett särskilt ansvar för krisberedskapen samt också är bevakningsansvariga myndigheter ingår i mer än ett samverkansområde.19 MSB ingår i alla områden. Sedan 2017 har MSB efter samråd med berörda myndigheter tagit på sig rollen att vara ordförande i samtliga ansvarsområden. År 2019 övertog dock Trafikverket ordförandeskapet i samverkansområdet Transporter (SOTP).

MSB har i enlighet med 7 § krisberedskapsförordningen beslutat att ytterligare myndigheter ska ingå i arbetet med samverkansområdena utan att de formellt omfattas av 10 § eller 15 § krisberedskapsförordningen.20

Vidare ingår, efter beslut av respektive samverkansområde, adjungerande aktörer i vissa samverkansområden. Exempel på adjungerande aktörer är Försvarsmakten, Riksbanken, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Frivilliga försvarsorganisationer (FFO) samt enskilda kommuner och regioner.

17 MSB, Redogörelse för och bedömning av arbetet i samverkansområdena 2018 (Dnr 2018–13913). 18 Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Modellen med en uppdelning av ansvaret för krisberedskapen respektive för åtgärder vid höjd beredskap föreslogs ursprungligen i betänkandet Förordning om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap (SOU 2001:86). Det ursprungliga förslaget var två olika bilagor men resultatet blev en bilaga med två kolumner. 19 Förutom MSB är det Livsmedelsverket, Energimyndigheten, Kustbevakningen, Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Socialstyrelsen, Transportstyrelsen och Tullverket. 20 Myndigheter beslutade av MSB: Arbetsförmedlingen, Statens servicecenter, Lantmäteriet, SMHI, Fortifikationsverket och Försvarets radioanstalt (FRA).

6.2.2. Delat ansvar för samverkan

Med undantag för samverkansområdet Transporter är MSB, som framgår ovan, ordförande i samtliga samverkansområden. Ordförandeskapet är dock i huvudsak en administrativ funktion. Till skillnad från vad som gällde inom det system med funktioner som beskrivs ovan och som avvecklades 2002, där det fanns funktionsansvariga myndigheter (FAM), har ingen enskild myndighet pekats ut av regeringen som särskilt ansvarig för att se till att arbetet i samverkansområdet fortskrider på ett målinriktat sätt. Detta ansvar delas i stället av alla myndigheter som ingår i samverkansområdet. Trafikverket har dock, som nämnts, sedan augusti 2017 en samordnande roll i samverkansområdet Transporter. Genom en ändring i myndighetens instruktion ska Trafikverket med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv samverka med andra aktörer och därvid vidta åtgärder i syfte att utveckla och samordna krisberedskap och planering för höjd beredskap inom transportområdet. I detta ingår att bedriva omvärldsbevakning och analys samt att stödja andra myndigheter med expertkompetens inom området.21

6.2.3. Iakttagelser från arbetet samverkansområdena 22

MSB ska till Regeringskansliet varje år lämna en redogörelse för och en bedömning av arbetet som har bedrivits inom samverkansområdena. I MSB:s uppgift ingår också att, i samverkan med de myndigheter som ingår i samverkansområden, utveckla formerna för arbetet i områdena.23

Till en början roterade ordförandeskapet i samverkansområdena årligen mellan myndigheterna som ingick i respektive område. Krisberedskapsmyndigheten och senare MSB lämnade stöd till arbetet i samverkansområdena. Bland annat ställde man en samordnare till förfogande som stöd till i första hand ordförande och den praktiska möteshanteringen.

I varierande omfattning har det funnits undergrupper eller arbetsgrupper inom samverkansområdena.

213 a § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket. 22 Detta avsnitt bygger på underlag i form av de årliga redogörelser för och bedömningar av arbetet som bedrivits inom samverkansområdena. 23 7 § krisberedskapsförordningen, tidigare 8 § förordningen [2006:942] om krisberedskap och höjd beredskap.

Inledningsvis var det främst frågor som avsåg hur anslag 7:5 Krisberedskap (numera anslag 2:4 Krisberedskap) skulle fördelas som behandlades av samverkansområdena. Därefter bedrevs utvecklingsarbetet i två spår. Det ena spåret avsåg främst arbetsformer och struktur för samverkansområdena och det andra vilka sakfrågor som skulle behandlas. Exempel på sakfrågor som behandlades var t.ex. den framtida inriktningen av krisberedskapen, privatoffentlig samverkan, den internationella dimensionen av arbetet samt forskning och utveckling.

Från 2009 utökade MSB stödet till samverkansområdena. En verksamhetsanalys genomfördes och 2011 publicerades en vägledning för samverkansområdenas arbete.24 I vägledningen förtydligades att arbetet i samverkansområdena skulle utgå från tre perspektiv, nämligen strategiskt arbete, initierande av projekt och informationsutbyte. Implementeringen av vägledningen bidrog enligt MSB till att samverkansområdena fick tydligare uppgifter och en mer enhetlig arbetsgång. Det strategiska arbetet var emellertid svårare att utveckla jämfört med de två övriga uppgifterna.

I budgetpropositionen för 2013 betonade regeringen att samverkansområdena hade en viktig roll att fylla när det gäller att uppnå målen för samhällets krisberedskap, samt att arbetet inom samverkansområdena borde förtydligas och förstärkas.25 Samma år inledde MSB en treårig satsning för att förstärka samverkansområdenas förmåga att möta de ökade förväntningarna och stärka deras strategiska funktion.

I 2016 års uppföljning konstaterade MSB att myndigheternas arbete i samverkansområdena hade bidragit till kunskapshöjning och värdefull samverkan men att arbetet behövde utvecklas för att ytterligare stärka ansvariga aktörers förmåga att förebygga och hantera olyckor, kriser och krig.

Under 2015–2016 genomförde MSB en särskild satsning för att utveckla formerna för arbetet i samverkansområdena. Målet med arbetet var att skapa mer effektiva och ändamålsenliga strukturer och processer för samverkan och planering mellan aktörer i samverkans-

24 MSB (2011), Vägledning för arbetet i samverkansområdena, Att arbete i samverkansområden

enligt förordning (2006:942). En uppdaterad version av vägledningen publicerades 2015: Vägledning för arbetet i samverkansområden.

25Prop. 2012/13:1, utg.omr. 6, s. 102.

områdena.26 Det nya arbetssättet implementerades under 2017 och vidareutvecklades under 2018. Av MSB:s egen uppföljning för år 2017 framgår att myndigheten bedömde att arbetet i samverkansområdena hade tagit ett steg mot att skapa bättre förutsättningar för myndigheterna att genomföra en sammanhängande planering i samverkansområdena.27 Utredningen erfar emellertid att flera av de myndigheter som ingår i samverkansområdena alltjämt uppfattar att strukturen för det arbete som ska genomföras är otydlig. Myndigheterna efterlyser även tydligare mandat för det arbete som ska genomföras tillsammans med andra myndigheter för att frågorna ska kunna drivas framåt och resultera i konkreta resultat.

Synpunkter på arbetet i samverkansområdena

Krisberedskapsmyndigheten och senare MSB har i årliga uppföljningar av samverkansområdenas verksamhet återkommande pekat på att strukturen för samverkansområdena behövde göras mer flexibel och att områdena behövde utvecklas, liksom samverkan mellan olika samverkansområden. Genomgående har vikten av att ledningarna för berörda myndigheter engageras och hålls informerade om arbetet i samverkansområdena lyfts fram liksom betydelsen av att resultatet av arbetet sprids och förankras hos myndigheterna.

Av uppföljningarna framgår vidare att ambitionen i de olika myndigheterna har skiljt sig åt vad gäller engagemanget i samverkansområdena. MSB bedömer att flera myndigheter inte har avsatt tillräckligt med tid och resurser för det arbetet.

Uppföljningarna visar också att myndigheternas representanter ibland inte haft tillräckliga mandat för att driva arbetet i samverkansområdet framåt. Denna bild bekräftas i de kontakter som utredningen haft med statliga myndigheter som ingår i samverkansområdena. Utredningen erfar att representanter för dessa myndigheter bedömer att ett målinriktat och effektivt arbete i samverkansområdena försvåras av att ingen av myndigheterna har en uttalad uppgift att driva arbetet framåt på ett systematiskt sätt.

26 En sammanställning av de förändringar som skulle genomföras presenterades av MSB i rapporten Utveckling av arbetet i samverkansområdena – för helhetssyn och samordnad planering

Slutrapport (Dnr 2016–2258).

27 MSB, Årlig redogörelse och bedömning av samverkansområdenas arbete 2017 (Dnr 2017-00257).

MSB bedömde 2018 att det utvecklingsarbete i samverkansområdena som beskrivs ovan behövde fortsätta för att planeringen för krisberedskap och civilt försvar skulle kunna samordnas på ett effektivt sätt. Arbetet i samverkansområdena tillgodosåg visserligen myndigheternas behov av att stämma av frågor sinsemellan, men enligt MSB behövde myndigheterna i allt större utsträckning även förhålla sig till de processer om civilt försvar som utgår från regeringsuppdrag till berörda myndigheter. Samverkan mellan myndigheterna om planering av konkreta åtgärder och genomförande av dessa genomfördes mot denna bakgrund i stället inom ramen för andra samarbetsformer som ansågs mer ändamålsenliga än samverkansområdena.28

6.3. Andra indelningar av samhället som är relevanta för arbetet med civilt försvar utöver samverkansområdena

Parallellt med strukturen för indelningen av myndigheter i samverkansområden finns andra indelningar för arbetet med samhällets säkerhet, beredskap och civilt försvar. Nedan följer en övergripande redogörelse för de indelningar som bl.a. regeringen, Försvarsberedningen, MSB, Försvarsmakten och olika utredningar har identifierat.

6.3.1. Områden identifierade i regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025

I den försvarspolitiska inriktningspropositionen som riksdagen antog i december 2020 beskriver regeringen samhällsviktig verksamhet som verksamhet som behövs för att en allvarlig kris inte ska inträffa i samhället eller är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris inte ska förvärras. I en krigssituation kan det t.ex. handla om verksamheter och funktioner som är nödvändiga för det militära försvaret eller verksamheter och funktioner som krävs för att skydda civilbefolkningen. Att säkerställa en nödvändig försörjning av bl.a. livsmedel, dricksvatten, energi och läkemedel samt tillgång till vissa strategiska insatsvaror för inhemsk industriell produk-

28 MSB, Redogörelse för och bedömning av arbetet i samverkansområdena 2018 (Dnr 2018–13913).

tion samt tillhörande transporter är avgörande för att upprätthålla förmågan inom totalförsvaret.

Regeringen bedömer i propositionen att det under perioden 2021– 2025 är särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna inkluderar att upprätthålla en nödvändig försörjning. Det innebär som regel en lägre ambitionsnivå än i ett fredstida normalläge. Regeringen uppger att arbete har påbörjats men att det nu behöver intensifieras ytterligare. Inom särskilt följande områden anser regeringen att arbetet med att öka motståndskraften behöver vidareutvecklas och stärkas: ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post.

Av propositionen framgår att regeringens inriktning är att finansiella förstärkningar ska fördelas till ovan nämnda områden.

En annan del i arbetet med att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna är enligt regeringen att stärka informations- och cybersäkerheten och minska sårbarheterna, vari inrättandet av ett cybersäkerhetscenter är en viktig komponent. Många av de system som är kritiska för att upprätthålla samhällets funktionalitet är redan i fredstid sårbara för störningar. Regeringen bedömer att verksamheter av betydelse för Sveriges säkerhet behöver stärka sitt säkerhetsskydd.

6.3.2. Nödvändiga områden som identifierats av Försvarsberedningen

Försvarsberedningen lyfter i rapporten Motståndskraft 2017 fram en rad områden som behöver fungera även under höjd beredskap och som är väsentliga för att kunna motstå ett angrepp. De områden som behandlas är: att värna civilbefolkningen (bl.a. genom befolkningsskydd), säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna (besluts- och ledningsförmåga, ordning och säkerhet, transporter, det finansiella systemet, sjukvård, informationsteknologi, elektroniska kommunikationer), säkerställa nödvändig försörjning (läkemedel, dricksvatten, livsmedel, energiförsörjning), psykologiskt försvar samt personalförsörjning inom civilt försvar.29

29Ds 2017:66.

6.3.3. MSB:s indelning i elva samhällssektorer

MSB gjorde 2013 en indelning av samhället i elva sektorer inom vilka merparten av viktiga samhällsfunktioner och samhällsviktiga verksamheter bedöms finnas.30

De samhällssektorer som MSB har identifierat är Energiförsörjning, Finansiella tjänster, Handel och industri, Hälso- och sjukvård samt omsorg, Information och kommunikation, Kommunalteknisk försörjning, Livsmedel, Offentlig förvaltning, Skydd och säkerhet, Socialförsäkringar och Transporter.31

Med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset och Covid-19 stiftades i mars 2020 en ny lag om tillfällig stängning av skolverksamheter vid extraordinära händelser i fredstid. I den tillhörande förordningen (2020:115) om utbildning på skolområdet och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta, infördes en bestämmelse om villkor för samhällsviktig verksamhet samt 12 samhällssektorer. Bestämmelsen i förordningen bygger på MSB:s indelning i samhällssektorer inom vilken merparten av viktiga samhällsfunktioner finns. MSB har också beslutat om föreskrifter med tillhörande allmänna råd för att exemplifiera vad som kan var samhällsviktig verksamhet kopplat till tillfälliga stängningar av skolor vid extraordinära händelser i fredstid.

6.3.4. MSB:s och Försvarsmaktens sju prioriterade områden

För att nå en sammanhängande planering konstaterade Försvarsmakten och MSB i Grundsynen32 som de två myndigheterna gemensamt har tagit fram på uppdrag av regeringen att en sammanhängande planering minst bör bestå av en gemensam målbild, gemensam syn på effekter som ska uppnås, övergripande tidsplan för viktiga gemensamma aktiviteter samt en gemensam syn på hotet och den hotbild planeringen ska ske utifrån.33

30 MSB fick år 2010 ett regeringsuppdrag att ta fram en nationell strategi för skydd av samhällsviktig verksamhet. 2013 fick MSB i uppdrag att, med utgångspunkt i strategin, ta fram en handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet. 31 MSB (2013), Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet, MSB597. 32 Sverige kommer att möta utmaningarna – Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret, FM2016-13584:3, MSB2016-25, 2016-06-10; Uppdrag till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap avseende totalförsvarsplanering, Fö 2015/0916/MFI, 2015-12-10. 33 MSB, Planering och förberedelser pågår, Redovisning hur planeringsarbetet fortskrider och vilka

resultat som har uppnåtts 2018 vad avser civilt försvar (2019-00901).

För att snabbare få en beredskapshöjande effekt behöver aktörerna enligt MSB och Försvarsmakten fokusera sitt förmågehöjande arbete till följande sju prioriterade områden: energiförsörjning, livsmedel, transporter, hälso- och sjukvård samt omsorg, finansiella tjänster, information och kommunikation samt skydd och säkerhet.34

6.3.5. Utredningen om säkerhetsskyddslagen 2015

I sitt betänkande från 2015 ger Utredningen om säkerhetsskyddslagen exempel på inom vilka samhällsområden som de mest skyddsvärda tillgångarna och funktionerna finns. Gemensamt för flera av dessa områden är att de är beroende av skyddsvärda it-system för bl.a. ledning, styrning, reglering och övervakning av samhällsviktiga funktioner.35 Vidare är flera av sektorerna ömsesidigt beroende av varandra. Utredningen ger följande exempel på samhällsområden där de mest skyddsvärda funktionerna återfinns: Centrala statsledningen, totalförsvaret, internationella relationer, rättsväsendet, skydd mot olyckor, hälso- och sjukvård, energiförsörjning, vattenförsörjning och avloppshantering, annan livsmedelsförsörjning, elektronisk kommunikation, finansiella tjänster, industri, forskning och utveckling, transporter och kommunikation samt folkbokföring och socialförsäkring.36

6.3.6. Regeringens uppdrag till bevakningsansvariga myndigheter sommaren 2019

Regeringen beslutade i juli 2019 att ge 20 bevakningsansvariga myndigheter i uppdrag att till den 2 mars 2020 inkomma med underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret. I uppdraget grupperas myndigheterna enligt följande indelning som därmed utgör utgångspunkten för analysen för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret: Transporter, energiförsörjning, livsmedelsförsörjning

34 De prioriterade områdena har identifierats av MSB i Nationell risk- och förmågebedömning 2017, sedan har MSB och Försvarsmakten gemensamt bedömt att områdena är relevanta. 35 Utredningen om säkerhetsskyddslagen har i sin värdering bland annat utgått från MSB:s indelning i elva samhällssektorer inom vilka merparten av den samhällsviktiga verksamheten kan identifieras. 36SOU 2015:25, s. 295.

(inklusive dricksvattenförsörjning), ordning och säkerhet, finansiell beredskap samt elektroniska kommunikationer och post.37

6.3.7. EU:s NIS-direktiv: Informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster

Syftet med EU:s s.k. NIS-direktiv om nätverks- och informationssystem är att förbättra funktionen av unionens inre marknad genom att bl.a. vidta åtgärder för att uppnå en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverk och informationssystem inom unionen.38 Flera av åtgärderna syftar till att säkerställa kontinuiteten i de samhällsviktiga och digitala tjänster som omfattas av direktivet.

NIS-direktivet, som införlivades i svensk rätt genom lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster delar upp leverantörer av samhällsviktiga tjänster i sju sektorer.39 Dessa sektorer är följande (tillsynsmyndigheter för kontrollen av direktivets efterlevnad redovisas inom parantes): Energi (Energimyndigheten), transport (Transportstyrelsen), bankverksamhet, (Finansinspektionen), finansmarknadsinfrastruktur (Finansinspektionen), hälso- och sjukvård (Inspektionen för vård och omsorg), leverans och distribution av dricksvatten (Livsmedelsverket), digital infrastruktur (Post- och telestyrelsen) samt digitala tjänster (Post- och telestyrelsen).

6.3.8. Natos sju civila förmågor

Nato har definierat sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient, dvs. motståndskraftigt. Enligt Nato är länder som är mer civilt resilienta mindre sårbara för andras utnyttjande av de svagheter

37 Ju2019/02477/SSK. För området hälso- och sjukvård lämnades ett underlag (SOU 2020:23) från Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09). 38 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1148 av den 6 juli 2016 om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen. 39 För att en leverantör ska anses vara en sådan leverantör av samhällsviktiga tjänster som ska omfattas av direktivet krävs att leverantören bedriver verksamhet inom någon av de enheter som särskilt pekas ut i direktivet. Enheterna utgör olika slags leverantörer inom de sju olika sektorerna. Dessutom krävs det att den tjänst som tillhandahålls är samhällsviktig, att tillhandahållandet av tjänsten är beroende av nätverk och informationssystem och att en incident skulle medföra en betydande störning vid tillhandahållandet av tjänsten. Medlemsstaterna är skyldiga att dels upprätta en förteckning över de tjänster som är samhällsviktiga, dels identifiera de leverantörer på deras territorium som tillhandahåller sådana tjänster.

som finns i ett samhälle. Sådana samhällen har också en bättre förmåga att återhämta sig efter det att en allvarlig händelse har inträffat. De sju förmågorna som Nato har identifierat är säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, resilient energiförsörjning, effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser, resilienta system för livsmedels- och dricksvattenförsörjning, hantering av stora masskadeutfall, resilienta civila kommunikationssystem samt resilienta transportsystem.40

6.4. Regleringen av det statliga ansvaret för det civila försvaret och den fredstida krisberedskapen

Det finns såväl generella bestämmelser som omfattar flera aktörer, som specifika författningar som anger enskilda myndigheters beredskapsansvar.

Historiskt var regelverket för de myndigheter som tidigare kallades beredskapsmyndigheter (jfr de myndigheter som i dag har ett bevakningsansvar) både omfattande och detaljrikt. Kritik riktades mot detaljrikedomen och över tid har bestämmelserna blivit färre och mer övergripande. Bakgrunden till att bestämmelserna gjordes mer övergripande var den då långa anpassningsperioden om det säkerhetspolitiska läget skulle försämras. Anpassningsperioden bedömdes till minst tio år. Förberedelser för att kunna möta ett mer omfattande väpnat angrepp kunde därmed skjutas upp tills ett sådant behov uppstod. Huvuddelen av den mer detaljerade planering som tidigare skulle genomföras kunde därmed skjutas på framtiden eller utgå helt.41Med förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap omarbetades också en stor del av bestämmelserna om myndigheternas planering inför höjd beredskap och vissa bestämmelser utgick helt.

40 Raminstruktion för det svenska civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF (Ju2017/05646/SSK). 41SOU 2001:86.

6.4.1. Generell och specifik reglering

Det nu gällande ansvaret för den fredstida krisberedskapen och för det civila försvaret regleras i flera olika författningar. Ansvaret i förordningarna delas upp i sådana bestämmelser som i huvudsak gäller alla statliga myndigheter och i bestämmelser som gäller enbart för de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap. Myndigheter med ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap benämns bevakningsansvariga myndigheter.42

I förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (i den fortsatta beskrivningen benämnd krisberedskapsförordningen) och förordning (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap, finns de övergripande bestämmelserna för de statliga myndigheternas beredskapsansvar.43 I bilagan till krisberedskapsförordningen finns en förteckning över de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskap och civilt försvar, dvs. de bevakningsansvariga myndigheterna.

Det specifika ansvar som vissa myndigheter har för beredskapsuppgifter regleras också i viss utsträckning i myndigheternas instruktioner. I några fall, t.ex. för Socialstyrelsen och Post- och telestyrelsen, är ansvaret direkt kopplat till den enskilda myndighetens grunduppdrag. I PTS fall innebär detta att myndigheten bl.a. ska verka för robusta elektroniska kommunikationer och minska risken för störningar.44 Vad gäller Socialstyrelsen omfattar detta ansvar bl.a. uppgifter som rör katastrofmedicin.45

I andra fall är de beredskapsuppgifter som regleras i myndighetsinstruktionerna mer generella.46 Ett exempel på en mer generell reglering i en myndighetsinstruktion är förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket. Av instruktionen (6 §) framgår att för

42 Någon motsvarande benämning för myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen finns inte. 43 Förordningarna föregicks av förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap som ersattes av förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 44 Förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen. 45 Förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen. 46 I samband med införandet av förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap anförde regeringen behov av att göra följdändringar i myndigheternas instruktioner. Även en översyn av instruktionerna för att förtydliga myndigheternas ansvar vid normal fredstida verksamhet, vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt vid höjd beredskap aviserades. Det är oklart om det gjorts någon uppföljning av denna avisering. Prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:föU10, rskr. 2001/02:261.

att säkerställa att totalförsvarets krav beaktas i den fredstida verksamheten ska Sjöfartsverket samråda med Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och övriga berörda totalförsvarsmyndigheter.

Utöver de statliga myndigheterna har även kommuner och regioner ansvar för det allmännas beredskap. De åtgärder som kommuner och regioner ska vidta regleras främst genom lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap med tillhörande förordning.

6.4.2. Risk- och sårbarhetsanalyser ger underlag för beredskapsplaneringen

Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser syftar till att öka medvetenheten och kunskapen hos beslutsfattare och verksamhetsansvariga om hot, risker och sårbarheter inom den egna verksamheten samt att skapa underlag för planering av verksamheten. Underlaget utgör också en viktig källa till information för medborgare och anställda och bidrar till att ge en bild av de risker och sårbarheter som finns i samhället i stort (även om stora delar av själva analysen omfattas av sekretess).47

En myndighets risk- och sårbarhetsanalys (RSA) är ett underlag för myndighetens egen beredskapsplanering, medan redovisningen av RSA:n riktar sig till Regeringskansliet och MSB. Regeringskansliet och MSB behöver myndigheternas RSA-redovisningar som underlag för att kunna utveckla det samlade nationella beredskapsarbetet. I sin RSA-redovisning kan en myndighet också lyfta fram sårbarheter som man bedömer att myndigheten inte kan lösa själv utan som t.ex. kräver stora investeringar eller författningsändringar.48

En central del i analysen avser myndighetens ansvarsområde som kan sägas vara det område myndigheten verkar inom.49 Det ansvarsområde som RSA:n avser går därmed utanför den enskilda myndighetens verksamhet. Flera myndigheter har vidare ett särskilt utpekat ansvar under fredstida kriser eller höjd beredskap. Myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser ska därför beakta både den egna verk-

47 MSB (2011), Vägledning för Risk- och sårbarhetsanalyser. 48 MSB, Vägledning till statliga myndigheters RSA-redovisning 2020. 49 Exempel på ansvarsområden är tillsynsansvar eller samordningsansvar för aktörer som verkar inom ett visst område (till exempel elproducenter, telekomoperatörer eller livsmedelsproducenter) eller att tillhandahålla expertkunskap för ett visst område.

samheten men också myndighetens ansvarsområde.50 Krav på att göra risk- och sårbarhetsanalyser finns förutom för statliga myndigheter även för kommuner och regioner.

Beredskapsplaneringen påverkas också av säkerhetsskyddsanalysen

Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska vidare enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) utreda behovet av säkerhetsskydd, vilket genomförs i form av en säkerhetsskyddsanalys.51 Säkerhetsskyddsanalysen är grunden för säkerhetsskyddsarbetet och är central för att utforma och över tid upprätthålla säkerhetsskyddsåtgärder. Säkerhetsskyddsanalysen kan övergripande sammanfattas i tre frågor:

  • Vad ska skyddas?
  • Mot vad ska det skyddas?
  • Hur ska det skyddas?

Säkerhetskänslig verksamhet ska skyddas mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten. För säkerhetsklassificerade uppgifter tillkommer att dessa utöver att skyddas mot antagonistiska handlingar även ska skyddas i andra fall. Det behov av säkerhetsskydd som utretts i en säkerhetsskyddsanalys byggs upp av de tre säkerhetsskyddsåtgärderna informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet. Säkerhetsskyddsåtgärderna implementeras genom en mer detaljerad och tidsatt säkerhetsskyddsplan som tydliggör vilka åtgärder som behöver vidtas utifrån skyddsvärde i relation till säkerhetshot och sårbarheter.

50 MSB, Vägledning till statliga myndigheters RSA-redovisning 2020. Av vägledningen framgår ytterligare detaljer som rör tolkningen av ansvarsområde. 51 Säkerhetspolisen (2019), Vägledning introduktion till säkerhetsskydd samt Vägledning Säkerhets-

skyddsanalys.

Olika syften med risk- och sårbarhetsanalysen och säkerhetsskyddsanalysen

Risk- och sårbarhetsanalysen och säkerhetsskyddsanalysen utgår båda från ett systematiskt arbetssätt men har delvis olika syften.52 På tre områden finns viktiga skillnader. För det första ska säkerhetsskyddsanalysen leda till skydd av säkerhetskänslig verksamhet och därmed förenade säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Risk- och sårbarhetsanalysen inkluderar skyddsvärden i vidare bemärkelse, dvs. som inte endast leder till konsekvenser på nationell nivå ifall de kommer till skada. För det andra fokuserar säkerhetsskyddsanalysen på antagonistiska hot medan risk- och sårbarhetsanalysen har ett bredare perspektiv och inkluderar naturliga händelser som pandemier och naturkatastrofer. För det tredje är utgångspunkten för säkerhetsskyddsanalysen de konsekvenser som kan blir resultatet av en händelse. Sannolikhetsbedömningen är här underordnad. För risk- och sårbarhetsanalyser utgår riskperspektivet normalt från en sammanvägd kombination av sannolikhet och konsekvens.

6.4.3. Internationellt samarbete

Arbetet med fredstida krisberedskap har en internationell dimension genom Sveriges samarbete med andra länder och deltagande i internationella organisationer. Exempel på sådant samarbete är Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, det nordiska så kallade Hagasamarbetet, internationell standardisering samt bilaterala samarbeten med t.ex. USA och Canada.

Av krisberedskapsförordningen framgår att myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ska beakta det samarbete som genomförs inom Europeiska unionen och internationella fora (10 §). Någon motsvarande reglering av det internationella samarbetet avseende civilt försvar finns dock inte vare sig i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap eller krisberedskapsförordningen. Emellertid förekommer visst samarbete avseende civilt försvar mellan myndigheter och organ inom Norden och mellan Sverige och Nato/PFF.

52 Se vidare 2 kap. Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2019:2).

7. Överväganden och förslag: En ny struktur för de statliga myndigheternas arbete med beredskap

I det här kapitlet presenterar utredningen en ny struktur med beredskapssektorer för arbetet med beredskapsfrågor. Indelningen utgår från verksamheter och funktioner som måste upprätthållas under fredstida kriser, höjd beredskap och då ytterst krig. Vidare presenterar utredningen förslag på vilka statliga myndigheter som ska ingå i respektive beredskapssektor samt vilka myndigheter som ska vara sektorsansvariga och ha ett samordningsansvar för respektive sektor.

Stora delar av den samhällsviktiga verksamhet som bär upp de viktiga samhällsfunktionerna bedrivs av andra aktörer än staten. Kommuner, regioner, näringsliv och frivilligorganisationer har avgörande betydelse för att krisberedskapen och det civila försvaret ska fungera och ha förmåga att motstå och hantera de påfrestningar på samhället som kan uppstå vid kriser, höjd beredskap och då ytterst krig. Även statliga bolag bedriver samhällsviktig verksamhet.

7.1. Samverkansområdena avvecklas

Förslag: Samverkansområdena avvecklas.

Arbetet som sedan 2015 pågår med att bygga upp det civila försvaret på nationell nivå genomförs inom ramen för den befintliga strukturen för ansvar och samordning som under lång tid framför allt har fokuserat på fredstida krisberedskap. Samverkansområdena utgör i dag en plattform för samverkan mellan statliga myndigheter med särskilt

ansvar för krisberedskapen och ett så kallat bevakningsansvar samt med andra aktörer med uppgifter inom området.

Samverkansområdena har använts för planering för fredstida krisberedskap snarare än för civilt försvar. De har ingen funktion under höjd beredskap och saknar beslutsbefogenheter. Vidare omfattar samverkansområdena ofta diversifierade verksamheter.

Myndigheterna som ingår i samverkansområdena är sidoordnade varandra vilket innebär att de har ett gemensamt ansvar för arbetet som ska genomföras. Inledningsvis roterade även ordförandeskapet mellan myndigheterna i respektive samverkansområde för att markera att alla myndigheter hade ett gemensamt ansvar för arbetet. Som framgått av kapitel 6 är Myndighetens för samhällsskydd och beredskap (MSB) sedan 2017 ordförande i samtliga samverkansområden, med undantag för samverkansområdet Transporter där Trafikverket sedan 2019 är ordförande.

Utredningen erfar att flera av myndigheterna med särskilt ansvar för krisberedskapen och bevakningsansvar bedömer att arbetet i samverkansområdena har brister. Bland annat uppges att myndigheterna saknar mandat att driva viktiga gemensamma frågor framåt. Vissa samverkansområden uppges även vara allt för diversifierade, vilket innebär att det är svårt att identifiera frågor som uppfattas som angelägna för alla myndigheter som ingår i samverkansområdet att samarbeta om.

MSB och Försvarsmakten har sedan 2017 i uppdrag av regeringen att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret. Inom ramen för detta uppdrag, och för att få till stånd ett mer systematiskt arbete med att utveckla totalförsvarets förmåga, har MSB och Försvarsmakten utformat en planeringscykel med olika moment som genomförs inom ramen för sju prioriterade områden som MSB och Försvarsmakten gemensamt har identifierat som relevanta för de statliga myndigheternas gemensamma arbete. De sju prioriterade områdena har därmed använts på försök för att en mer systematisk beredskapsplanering ska kunna genomföras. Utredningen kan konstatera att samverkansområdena därmed inte har ansetts som en ändamålsenlig struktur för detta arbete.

Utredningens bedömning är sammantaget att samverkansområdena inte utgör en ändamålsenlig struktur för de statliga myndigheternas arbete med det civila försvaret och inte heller den fredstida kris-

beredskapen. Mot den bakgrunden föreslås därför att samverkansområdena avvecklas.

7.2. Begreppet beredskapssektor införs

Förslag: Begreppet beredskapssektor införs.

Utredningen ska enligt sina direktiv lämna förslag på en indelning av statliga myndigheter i sektorer. Frågan om sektorer har även behandlats av Försvarsberedningen.

Utredningen bedömer att begreppet sektor, som betyder ”del av”, är diffust om man inte närmare preciserar vad den aktuella sektorn är en del av, eftersom samhället är indelat i många olika sektorer. Att enbart använda begreppet sektor är därför inte lämpligt för att beskriva en struktur som syftar till att åstadkomma en sammanhållen planering och ett samordnat agerande inför och under fredstida kriser, höjd beredskap och då ytterst krig. Utredningen bedömer i stället att beredskapssektor är det begrepp som bäst beskriver den organisering av statliga myndigheter som efterfrågas i utredningens direktiv och av Försvarsberedningen.

7.3. Bevakningsansvar ersätts av beredskapsansvar

Förslag: Begreppen bevakningsansvariga myndigheter respektive

myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ersätts med begreppet beredskapsmyndigheter.

I bilagan till krisberedskapsförordningen pekas de statliga myndigheter ut som har ett särskilt ansvar för att vidta de förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde inför och vid höjd beredskap. Dessa myndigheter benämns i dag bevakningsansvariga myndigheter. I samma bilaga pekas även myndigheter ut som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. Utredningens genomgång visar att de myndigheter som är bevakningsansvariga är samma myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen.

Försvarsberedningen föreslår att begreppet bevakningsansvariga myndigheter ändras till beredskapsmyndigheter, vilket var det begrepp som användes under 1990-talet för sådana myndigheter vars verksamhet hade stor betydelse för totalförsvaret. Enligt Försvarsberedningen är beredskapsmyndighet en lämpligare benämning som tydliggör den roll som de aktuella myndigheterna har i både krisberedskapen och vid höjd beredskap.1

Utredningen instämmer i Försvarsberedningens bedömning. Planeringen av det civila försvaret har återupptagits och det ansvar som de bevakningsansvariga myndigheterna har handlar inte längre enbart om att planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation eller att genomföra omvärldsbevakning. I dag består ansvaret i stället i att utifrån en faktisk förändrad säkerhetspolitisk situation direkt kunna vidta konkreta åtgärder för att nå en ökad totalförsvarsförmåga.

Utredningen bedömer därför att beteckningen bevakningsansvariga myndigheter ska ersättas med beredskapsmyndigheter eftersom denna beteckning bättre beskriver den aktiva roll i det civila försvaret som de aktuella myndigheterna behöver ha i dag. I kapitel 8 lämnar utredningen förslag på de uppgifter som bl.a. beredskapsmyndigheterna ska ha. Ansvaret omfattar hela hotskalan, dvs. från fredstida kriser till höjd beredskap och då ytterst krig. Därför föreslår utredningen att också beteckningen myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ersätts med beredskapsmyndigheter.

7.4. En ny struktur med beredskapssektorer införs

Förslag: En struktur med statliga myndigheter indelade i bered-

skapssektorer införs. Beredskapssektorerna ska organiseras med utgångspunkt i samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla i fredstida krissituationer, höjd beredskap och då ytterst krig.

Bedömning: En stor del av den verksamhet som upprätthåller de

viktiga samhällsfunktionerna bedrivs av kommuner, regioner, näringsliv, statliga bolag och frivilligorganisationer. En förutsättning för att samhället ska ha förmåga att hantera de påfrestningar som

1Ds 2017:66, s. 97.

kan uppstå vid en fredstida krissituation, höjd beredskap och då ytterst krig, är därmed att myndigheterna i beredskapssektorerna samverkar med relevanta aktörer som genom sin verksamhet upprätthåller de samhällsfunktioner som beredskapssektorerna syftar till att säkerställa.

Även andra myndigheter och organisationer utöver de som formellt ingår i en beredskapssektor kan behöva adjungeras till beredskapssektorerna.

Utredningen har övervägt olika alternativ för hur en ny struktur för myndigheternas arbete med planeringen inför och samordning under fredstida kriser och höjd beredskap bör utformas. Utredningens analys visar att flera av de befintliga indelningar som finns, t.ex. MSB:s och Försvarsmaktens sju prioriterade områden, MSB:s elva samhällssektorer med viktiga samhällsfunktioner samt Nato:s sju civila förmågor, utgår från analyser av samhällsviktiga verksamheter och funktioner som bedöms behöva fungera även om samhället drabbas av stora påfrestningar. En översiktlig internationell jämförelse ger även vid handen att detta är en vanlig grund för organiseringen av arbetet med civilt försvar och krisberedskap i andra länder. Historiskt har även organiseringen av det civila försvaret i Sverige utgått ifrån de samhällsviktiga verksamheter och funktioner som vid olika tidpunkter bedömts som mest angelägna att under alla omständigheter förmå upprätthålla.

Utredningen kan även konstatera att det nya målet för det civila försvaret som riksdagen nyligen har beslutat om förutsätter att det ska finnas en förmåga att upprätthålla samhällsviktiga verksamheter och funktioner.2 Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att: – värna civilbefolkningen – säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna – upprätthålla en nödvändig försörjning – bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller

krig i vår omvärld – upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar

och bidra till att stärka försvarsviljan

2Prop. 2020/21:30, s. 89.

– bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera

svåra påfrestningar på samhället i fred – med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internatio-

nella fredsfrämjande och humanitära insatser.3

Mot denna bakgrund bedömer utredningen, i likhet med Försvarsberedningen, att en struktur med beredskapssektorer som tar sin utgångspunkt i samhällsviktiga verksamheter och funktioner är det mest ändamålsenliga sättet att organisera de statliga myndigheternas arbete med att utveckla och upprätthålla ett starkt civilt försvar och en effektiv fredstida krisberedskap.

Utredningen konstaterar samtidigt att stora delar av den samhällsviktiga verksamhet som bär upp de viktiga samhällsfunktionerna bedrivs av andra aktörer än staten. Kommuner, regioner, näringsliv och frivilligorganisationer har avgörande betydelse för att det civila försvaret och den fredstida krisberedskapen ska fungera. Kommunernas och regionernas medverkan i beredskapsarbetet är t.ex. helt avgörande för att samhällsviktig verksamhet och funktioner inom hälsa, vård och omsorg, dricksvattenförsörjning och avlopp ska fungera. På motsvarande sätt är privata aktörer, inte minst inom näringslivet, och statliga bolag som t.ex. SOS Alarm, Teracom, Postnord och Swedavia av avgörande betydelse. För att säkerställa att samhället har förmåga att hantera de påfrestningar som kan uppstå vid kris och höjd beredskap och då ytterst krig, ska beredskapssektorerna därför ha ett nära samarbete med relevanta aktörer i respektive beredskapssektor. Utredningen bedömer att strukturen med beredskapssektorer kommer att möjliggöra för dessa aktörer att tillsammans med de statliga myndigheterna utveckla och upprätthålla landets samlade beredskap.

Utredningen bedömer vidare att andra myndigheter och organisationer utöver de som formellt föreslås ingå i en beredskapssektor kan behöva adjungeras för att beredskapen i viktiga samhällsfunktioner ska kunna byggas upp och fungera i kris, höjd beredskap och då ytterst i krig. När det gäller statliga bolag vill utredningen förtydliga att dessa formellt inte kan ingå i en beredskapssektor på grund av

3 De olika delarna av målet för civilt försvar är ömsesidigt förstärkande. Att viktiga samhällsfunktioner som t.ex. primärproduktion och distribution av livsmedel, akutsjukvård samt produktion och distribution av el fungerar också under höjd beredskap är därmed en förutsättning för att civilbefolkningen ska kunna värnas och att det civila försvaret ska kunna bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld.

olika former av styrning. Utredningens förslag innebär att arbetet i beredskapssektorerna kommer att styras av förordningar. De statliga bolagen styrs genom ägardirektiv och omfattas av reglerna i aktiebolagslagen. Detta, menar utredningen, ska dock inte hindra samverkan mellan myndigheter och statliga bolag, och inte heller mellan myndigheterna och det privata näringslivet. Formerna för samverkan behöver i stället anpassas till de författningsmässiga förutsättningar som finns (se även kapitel 8).

Utredningen vill vidare understryka vikten av att varje berörd aktör utifrån sitt ansvar och uppgifter aktivt bidrar till det civila försvaret och krisberedskapen. Staten har genom beredskapssektorerna huvudansvaret för att driva på och samordna arbetet så att det bedrivs systematiskt och med en gemensam inriktning, så att samhällets samlade förmåga att motstå och hantera kriser och situationer som kan uppstå vid höjd beredskap och då ytterst krig stärks och upprätthålls.

Utredningen vill även betona att beredskapssektorerna kommer att vara beroende av varandra. Samverkan och samarbete över sektorsgränserna, för att skapa en samordnad planering, kommer att vara viktigt. Beredskapssektorerna ska således inte betraktas som isolerade enheter, utan som delar av ett samlat system där beredskapssektorerna behöver samverka med varandra för att kunna lösa sina uppgifter och bidra till den samlade beredskapsförmågan. Inrättandet av beredskapssektorer skapar struktur och systematik i det samlade beredskapssystemet, men ska inte vara ett hinder för samarbeten utanför den egna beredskapssektorn.

Utredningen bedömer att det finns behov av en aktör som utifrån ett totalförsvarsperspektiv har en helhetssyn och kan ge stöd till beredskapssektorerna i deras arbete. Vidare behövs en aktör som bevakar att nya frågor som ingen beredskapssektor har ansvar för tas om hand, vilket t.ex. kan innebära att nya beredskapssektorer behöver inrättas. Utredningen föreslår i kapitel 12 att MSB ska ha sådana uppgifter.

7.4.1. Utredningens analys av de mest centrala samhällsviktiga verksamheterna och funktionerna

Bedömning: Utredningen har identifierat de samhällsviktiga verk-

samheter och funktioner som bedöms som mest centrala att upprätthålla i händelse av en fredstida kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Dessa samhällsviktiga verksamheter och funktioner utgör grunden för utredningens förslag om indelningen i beredskapssektorer.

I beredskapssektorerna ska statliga myndigheter ingå som har ansvar för verksamhet som är central för att upprätthålla de samhällsviktiga verksamheter och funktioner som utredningen har identifierat.

Utredningen bedömer att de beredskapssektorer som föreslås är avgränsade, specifika och omfattar viktiga samhällsfunktioner med starka beroendeförhållanden. Utredningen anser att verksamheten som bedrivs inom de aktuella samhällsfunktionerna är viktig för totalförsvaret och för den fredstida krisberedskapen. Det finns också ett starkt behov av samordning mellan myndigheterna som föreslås ingå i beredskapssektorerna när det gäller planering för och genomförande av beredskapsåtgärder.

Strukturen med beredskapssektorer ska organiseras med utgångspunkt i samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla i kris, höjd beredskap och då ytterst krig.

MSB har sökt åskådliggöra sambandet mellan begreppen samhällssektor, viktiga samhällsfunktioner och samhällsviktig verksamhet.4I samhällssektorer som t.ex. hälso- och sjukvård samt omsorg, energiförsörjning eller livsmedelsförsörjning ingår viktiga samhällsfunktioner som behöver upprätthållas för att samhället ska fungera. Exempel på viktiga samhällsfunktioner som ingår i samhällssektorn hälso- och sjukvård samt omsorg är bl.a. akutsjukvård, läkemedels- och materielförsörjning samt omsorgen om äldre personer och personer med funktionsnedsättning.

4 MSB (2020), Introduktion till samhällsviktig verksamhet (MSB-1515).

För att de viktiga samhällsfunktionerna ska kunna upprätthållas behöver i sin tur de samhällsviktiga verksamheter som bär upp funktionen fungera. Med samhällsviktig verksamhet avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. När det gäller den viktiga samhällsfunktionen akutsjukvård behöver t.ex. de samhällsviktiga verksamheterna ambulansverksamhet samt verksamheten vid akutmottagningar och intensivvårdsavdelningar fungera.

Som en del av sin analys har utredningen vidare gått igenom befintliga indelningar som bl.a. Försvarsberedningen, regeringen, Försvarsmakten, MSB, EU (NIS-direktivet) och Nato har gjort av viktiga samhällssektorer och viktiga funktioner som behöver fungera även om samhället drabbas av stora påfrestningar. Utredningen konstaterar att utgångspunkterna för och syftet med dessa indelningar varierar. Som ett resultat av detta varierar delvis även bedömningen av vilka samhällssektorer och samhällsfunktioner som uppfattas som viktiga. Det finns i dag ingen vedertagen samlad analys av vilka samhällsfunktioner som alltid behöver upprätthållas. Emellertid är det vissa samhällsfunktioner som i de flesta indelningar som utredningen gått igenom bedömts som viktiga. Exempel på detta är funktioner inom samhällssektorerna livsmedelsförsörjning och dricksvatten, energiförsörjning, elektroniska kommunikationer, skydd och säkerhet, befolkningsskydd, finansiella tjänster, transporter samt hälso- och sjukvård.

Utredningen har med stöd av genomgången av ovanstående befintliga indelningar och en analys av för totalförsvaret och krisberedskapen viktiga samhällsfunktioner identifierat de samhällsviktiga verksamheter och funktioner som bedöms vara mest centrala att upprätthållas vid fredstida kriser, under höjd beredskap och då ytterst krig. Dessa ligger till grund för utredningens överväganden och förslag om indelningen i beredskapssektorer.

För att åtgärda de brister som finns i dagens struktur för de statliga myndigheternas arbete med det civila försvaret och den fredstida krisberedskapen bedömer utredningen vidare att en beredskapssektor ska uppfylla följande kriterier:

  • En beredskapssektor ska vara avgränsad, specifik och omfatta viktiga samhällsfunktioner med starka beroendeförhållanden sinsemellan.
  • En beredskapssektor ska vara viktig för totalförsvaret och för den fredstida krisberedskapen.
  • En beredskapssektor ska omfatta samhällsviktig verksamhet där det finns ett starkt behov av samordning i planering och för beredskapsåtgärder.

7.4.2. Beredskapssektorer inrättas

Förslag: Utredningen föreslår att tio beredskapssektorer inrättas

med varsin sektorsansvarig myndighet:

  • Ekonomisk säkerhet med Försäkringskassan som sektorsansvarig myndighet.
  • Elektroniska kommunikationer och post med Post- och telestyrelsen som sektorsansvarig myndighet.
  • Energiförsörjning med Energimyndigheten som sektorsansvarig myndighet.
  • Finansiella tjänster med Finansinspektionen som sektorsansvarig myndighet.
  • Försörjning av grunddata med Skatteverket som sektorsansvarig myndighet.
  • Hälsa, vård och omsorg med Socialstyrelsen som sektorsansvarig myndighet.
  • Livsmedelsförsörjning och dricksvatten med Livsmedelsverket som sektorsansvarig myndighet.
  • Ordning och säkerhet med Polismyndigheten som sektorsansvarig myndighet.
  • Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen med MSB som sektorsansvarig myndighet.
  • Transporter med Trafikverket som sektorsansvarig myndighet.

Uppgiften som sektorsansvarig myndighet ska regleras i respektive myndighets instruktion. Bestämmelsen ska ha följande lydelse: Myndigheten ska vara beredskapsmyndighet och sektorsansvarig för beredskapssektor NN enligt beredskapsförordningen (0000:000).

De beredskapssektorer som föreslås speglar till stor del de sju prioriterade områden5 som MSB och Försvarsmakten pekat ut som särskilt viktiga inom det civila försvaret och inom vilka planeringen för civilt försvar genomförs. Utredningen har dock valt att dela in det prioriterade området Skydd och säkerhet i två beredskapssektorer som utredningen föreslår ska benämnas Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen respektive Ordning och säkerhet. Orsaken till uppdelningen är att uppgifterna för de myndigheter som ingår i det prioriterade området Skydd och säkerhet bedöms vara alltför omfattande och disparata sinsemellan för att hanteras i en och samma beredskapssektor. Mot bakgrund av erfarenheterna från verksamheten i flera av de nuvarande samverkansområdena bedömer utredningen att myndigheter med alltför disparata ansvarsområden inte ska ingå i samma beredskapssektor. Detta eftersom alltför disparata ansvarsområden mellan myndigheterna riskerar att leda till att arbetet i beredskapssektorn inte kommer att resultera i tillräckligt konkreta och ändamålsenliga gemensamma beredskapsåtgärder.

Av samma skäl har utredningen valt att dela upp det prioriterade området Information och kommunikation i beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post respektive det särskilda beredskapsområdet Psykologiskt försvar. Utredningen har också valt att dela upp det prioriterade området finansiella tjänster så att de delar som handlar om ekonomisk säkerhet för medborgarna ska utgöra en egen beredskapssektor, av utredningen benämnd Ekonomisk säkerhet, och de delar som handlar om att förmedla betalningar, omvandla sparande till finansiering samt riskhantering ska utgöra en separat beredskapssektor, av utredningen benämnd Finansiella tjänster.

En avgörande förändring mellan den totalförsvarsplanering som genomfördes under det kalla kriget och den nu återupptagna planeringen för totalförsvaret gäller beroendet av digital information.

5 För att snabbare få en beredskapshöjande effekt behöver aktörerna enligt MSB och Försvarsmakten fokusera sitt förmågehöjande arbete till sju prioriterade områden: energiförsörjning, livsmedel, transporter, hälso- och sjukvård samt omsorg, finansiella tjänster, information och kommunikation, skydd och säkerhet.

Utredningen har i arbetet med att identifiera viktiga samhällsfunktioner kunnat konstatera att det finns en risk för att funktionaliteten för grunddata om personer, företag, och fastigheter samt geografisk information inte kan upprätthållas vid stora påfrestningar som kan inträffa i fred eller vid höjd beredskap och då ytterst krig. Verksamhet som ansvarar för grunddata bedrivs av flera myndigheter och bör därför hanteras inom ramen för en beredskapssektor.

Utredningen bedömer vidare att en beredskapssektor ska hållas samman och inte delas upp i undersektorer. Så långt möjligt bör beredskapsmyndigheter inte heller ingå i flera olika beredskapssektorer. Det finns dock vissa myndigheter som behöver ingå i flera beredskapssektorer eftersom de har ansvar för verksamheter som ingår i olika viktiga samhällsfunktioner, t.ex. Trafikverket som ansvarar för funktioner inom trafikområdet och elektroniska kommunikationer samt Försäkringskassan som ansvarar för viktig grunddata och även för socialförsäkringar som är viktiga för enskildas ekonomiska trygghet.

De myndigheter som föreslås få rollen som sektorsansvariga myndigheter har identifierats genom en process där utredningen i dialog med myndigheter och andra relevanta organisationer med utgångspunkt i de olika myndigheternas nuvarande uppgifter har analyserat vilka myndigheter som skulle vara bäst lämpade att ansvara för de uppgifter som rollen som sektorsansvarig myndighet innebär.

Utredningen föreslår att rollen som sektorsansvarig myndighet ska regleras i myndighetens instruktion med följande lydelse: Myndigheten ska vara beredskapsmyndighet och sektorsansvarig för beredskapssektorn NN enligt beredskapsförordningen (0000:0000).

Sammantaget föreslår utredningen att tio beredskapssektorer inrättas med varsin sektorsansvarig myndighet.

Tabell 7.1 Beredskapssektorer och sektorsansvariga myndigheter

Beredskapssektor Sektorsansvariga myndigheter (fetstil) samt statliga myndigheter som ingår i beredskapssektorn

Ekonomisk säkerhet

Försäkringskassan

Pensionsmyndigheten Skatteverket Statens servicecenter Arbetsförmedlingen

Elektroniska kommunikationer och post

Post- och telestyrelsen

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Trafikverket Svenska kraftnät

Energiförsörjning

Statens energimyndighet

Svenska kraftnät Energimarknadsinspektionen

Finansiella tjänster

Finansinspektionen

Riksgäldskontoret (Riksbanken)*

Försörjning av grunddata

Skatteverket

Lantmäteriet Myndigheten för digital förvaltning Bolagsverket Försäkringskassan

Hälsa, vård och omsorg

Socialstyrelsen

Folkhälsomyndigheten E-hälsomyndigheten Läkemedelsverket

Livsmedelsförsörjning och dricksvatten

Livsmedelsverket

Statens jordbruksverk Statens veterinärmedicinska anstalt Länsstyrelserna Naturvårdsverket

Ordning och säkerhet

Polismyndigheten

Säkerhetspolisen Åklagarmyndigheten Tullverket Kustbevakningen Kriminalvården

Beredskapssektor Sektorsansvariga myndigheter (fetstil) samt statliga myndigheter som ingår i beredskapssektorn

Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Polismyndigheten Kustbevakningen Sjöfartsverket Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Strålsäkerhetsmyndigheten Länsstyrelsen

Transporter

Trafikverket

Sjöfartsverket Transportstyrelsen Luftfartsverket

* Riksbanken är en myndighet under Riksdagen och ingår formellt inte i beredskapssektorn men har en mycket nära relation med övriga myndigheter i beredskapssektorn. Källa: Utredningen.

7.5. Beredskapssektorernas utformning

Syftet med en indelning av statliga myndigheter i sektorer är att skapa en organisatorisk plattform för att möjliggöra en effektiv beredskapsplanering och hantering vid kris och höjd beredskap och då ytterst i krig. Utredningens bedömning är att beredskapssektorerna skapar förutsättningar för att under fredstida kriser, höjd beredskap och då ytterst krig kunna upprätthålla de viktiga samhällsfunktioner som berörda myndigheter genom sin verksamhet direkt eller indirekt ansvarar för genom beslut om föreskrifter, tillståndsprövning eller tillsyn. Arbetet i respektive beredskapssektor ska bidra till att stärka samhällets säkerhet, totalförsvaret och krisberedskapen. Förutsättningarna för respektive beredskapssektor ser olika ut beroende på vilken verksamhet som ingår. Resultaten av det gemensamma arbetet i beredskapssektorerna ska bidra till ökad försvarseffekt i händelse av ett väpnat angrepp och en god förmåga att hantera kriser i fred.

7.5.1. Ekonomisk säkerhet

Beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet omfattar de viktiga samhällsfunktionerna ekonomisk trygghet för familjer och barn, ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning (socialförsäkringarna) samt ekonomisk trygghet vid arbetslöshet (arbetslöshetsförsäkringen) och ålderdom (pensioner). Beredskapssektorn omfattar även verksamheten inom Statens servicecenter.

Verksamheten

Den svenska socialförsäkringen syftar till att ge ekonomisk trygghet under livets olika skeden och omfattar i stort sett alla som bor eller arbetar i Sverige. Försäkringen är en viktig del av de offentliga trygghetssystemen och har stor betydelse inte bara för enskilda, hushåll och företag, utan för hela samhällsekonomin.

Verksamheten inom beredskapssektorn bedrivs i huvudsak av det offentliga med undantag för arbetslöshetskassorna som är ekonomiska föreningar. Försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen ansvarar kommunerna för.

Centrala statliga myndigheter med ansvar inom den viktiga samhällsfunktionen Ekonomisk säkerhet är Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Arbetsförmedlingen. Vidare ansvarar Skatteverket för beräkningen av pensionsgrundande inkomst. Statens Servicecenter tillhandahåller administrativa tjänster som t.ex. faktura- och löneservice för statliga myndigheter. Myndighetens andra stora verksamhet är medborgarservice som i dag finns på 113 orter runt om i Sverige och tillhandahåller statlig service till medborgare.6 Under 2019 betalade Försäkringskassan ut 229 miljarder kronor från socialförsäkringen. Pensionsmyndighetens uppgift är att administrera och betala ut den allmänna pensionen. Utbetalningarna av pensioner och pensionsrelaterade förmåner uppgick 2019 till 361 miljarder kronor. Arbetsförmedlingen hanterade 2019 transfereringar om knappt 59 miljarder kronor varav 14 miljarder avsåg arbetslöshetsersättning.

6 Till de statliga servicekontoren kan privatpersoner och företagare vända sig för att få information och service kring tjänster från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten eller Skatteverket.

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket ingår i dag i samverkansområdet Ekonomisk säkerhet tillsammans med Finansinspektionen, Riksgälden samt MSB. MSB har beslutat att även Arbetsförmedlingen samt Statens servicecenter ska ingå i arbetet. Ekonomisk säkerhet är inte direkt utpekat av Försvarsberedningen, men i delrapporten Motståndskraft från 2017 framgår i avsnittet om Finansiell beredskap att andra7 viktiga myndigheter i det finansiella systemet är Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Skatteverket och Pensionsmyndigheten vars verksamhet och transfereringar enligt beredningen måste fungera så långt möjligt även under höjd beredskap och då ytterst krig. Verksamheten Socialförsäkringar är identifierad som viktig verksamhet av MSB i uppräkningen av elva viktiga samhällssektorer samt av Utredningen om säkerhetsskyddslagen8.

Verksamheten som syftar till ekonomisk säkerhet är i hög grad beroende av fungerande elförsörjning, elektroniska kommunikationer och av att de centrala finansiella tjänsterna fungerar.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet inrättas. Mot bakgrund av beskrivningen ovan av den verksamhet som bedrivs i syfte att stärka medborgarnas ekonomiska trygghet också då samhället utsätts för påfrestningar, föreslår utredningen att myndigheterna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Arbetsförmedlingen, Skatteverket och Statens servicecenter ska ingå i beredskapssektorn.

Utredningen har övervägt om CSN ska ingå i beredskapssektorn. CSN hanterar det svenska studiestödet samt hemutrustningslån och körkortslån och är statistikansvarig myndighet för studiestödet.9CSN:s verksamhet har stor betydelse för den ekonomiska tryggheten, inte minst för studerande. Det är därför viktigt att myndigheten arbetar aktivt med beredskaps- och säkerhetsfrågor. Utredningen bedömer emellertid inte att det föreligger ett starkt behov av

7 Utöver Riksbanken, Riksgälden och Finansinspektionen. 8SOU 2015:25. 9 Förordning (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden.

samordning i planering och för beredskapsåtgärder mellan CSN och de myndigheter som föreslås ingå i beredskapssektorn. Utredningen bedömer därför att CSN inte ska ingå i beredskapssektorn.

Utredningen har också övervägt om Riksgälden ska ingå i beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Myndigheten är statens internbank och är avgörande för att statliga myndigheter ska ha likviditet och kunna göra betalningar, exempelvis utbetalningar av ersättningar från socialförsäkringssystemet. Utredningen bedömer att Riksgälden är en viktig aktör för beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Utredningen bedömer dock att behovet av samverkan med Riksgälden endast gäller i vissa delar av arbetet inom beredskapssektorn. I stället föreslår utredningen att Riksgälden bör ingå i sektorn Finansiella tjänster då myndigheten bedöms ha en ännu viktigare och naturligare roll i det sammanhanget. Utredningen föreslår alltså att Riksgälden inte ska ingå i beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Utredningen konstaterar samtidigt att det inte finns något hinder för en beredskapssektor att samarbeta och ha direkt kontakt med myndigheter eller andra aktörer i en annan beredskapssektor. Finns det behov av att adjungera Riksgälden till sektorn Ekonomisk säkerhet är också det möjligt.

Utredningen har noterat förslaget i betänkandet Kontroll för ökad tilltro (SOU 2020:35) om en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet. I betänkandet bedöms den föreslagna myndigheten bedriva samhällsviktig verksamhet och hantera känslig information. Myndigheten föreslås ingå i nuvarande samverkansområde Ekonomisk säkerhet. Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom Regeringskansliet. Utredningen bedömer att om en ny myndighet införs med de uppgifter som föreslås i betänkandet (SOU 2020:35) så är det troligt att denna också bör ingå i beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet.

Att socialförsäkringssystemet är robust och människor kan få sina utbetalningar även under ansträngda förhållanden är centralt för den föreslagna beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Försäkringskassan ansvarar bl.a. för bidrag och ersättningar till barnfamiljer, sjuka och personer med funktionsnedsättning. Myndigheten ansvarar även för dagersättning till den som tjänstgör som totalförsvarspliktig eller hemvärnssoldat samt de s.k. familjebidragen till personer som genomgår militär grundutbildning eller officersutbildning.

Utredningen bedömer att arbetslöshetskassorna är viktiga aktörer som bör delta i arbetet inom beredskapssektorn. Arbetslöshetskassorna är emellertid inte statliga myndigheter och kan därför formellt inte utses att ingå i en beredskapssektor. Utredningen konstaterar att beredskapssektorn behöver hitta former för att involvera och samarbeta med arbetslöshetskassorna.

Som nämnts föreslår utredningen i avsnitt 7.5.4 en beredskapssektor för Finansiella tjänster. Utredningen bedömer att det finns starka kopplingar och beroendeförhållanden mellan de två beredskapssektorerna som kommer att kräva ett nära samarbete dem emellan.

Mot bakgrund av Försäkringskassans befintliga ansvar för centrala delar av hanteringen av bidrag och ersättningar bedömer utredningen att Försäkringskassan bör utses till sektorsansvarig myndighet.

7.5.2. Elektroniska kommunikationer och post

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post ska omfatta de viktiga samhällsfunktionerna bärartjänster10, grundläggande system för kommunikation i näten, bärande infrastruktur för elektronisk kommunikation, tillhörande fysisk infrastruktur, spårbar tid och frekvens samt förmedling av brev och paket.

Verksamheten

I huvudsak bedrivs verksamheten inom området elektroniska kommunikationer av privata operatörer, men även det statliga bolaget Teracom Group AB (Teracom) har en viktig roll. En stor del av bredbandsinfrastrukturen i landet ägs av kommunalt ägda bolag. Förmedling av post och paket utförs både av privata aktörer och av Postnord AB som samägs av den svenska och den danska staten.

Post- och telestyrelsen (PTS) är förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kom-

10 Bärartjänster omfattar fasta uppkopplingstjänster, mobiltelefoni samt Rakel, grundläggande system för kommunikation i näten (DNS, signalering etc.), bärande infrastruktur för elektronisk kommunikation (omfattar stomnät och accessnät – mobila och fasta) och tillhörande fysisk infrastruktur (omfattar grundläggande infrastruktur, t.ex. fiber, kanalisation, master, utrustningsnoder, datahallar, bergrum) samt aktiv utrustning (utplacerad i den grundläggande infrastrukturen, exempelvis routrar och servrar).

munikation.11 Detta innebär bland annat att PTS har till uppgift att främja tillgången till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer, inbegripet att se till att samhällsomfattande tjänster finns tillgängliga, och att främja tillgången till ett brett urval av elektroniska kommunikationstjänster. Det innebär även att PTS ska främja att en väl fungerande och samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare enligt de mål som anges i postlagen. PTS ansvarar även för andra områden, exempelvis tillsyn som rör lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster (NIS-direktivet). Sedan 2015 upprätthåller PTS ett nationellt system för produktion och distribution av spårbar tid och frekvens för sektorn elektronisk kommunikation.

Andra statliga myndigheter med uppgifter inom området är Svenska kraftnät och Trafikverket vilka äger omfattande fibernät samt MSB som ansvarar för drift, förvaltning och utveckling av radiokommunikationssystemet Rakel.

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

PTS ingår i dag i samverkansområdet Teknisk infrastruktur. Elektroniska kommunikationer är identifierad som viktig verksamhet av Försvarsberedningen, av MSB och Försvarsmakten samt i olika utredningar om säkerhetsskyddslagen.12

Inom Nato är resilienta civila kommunikationssystem en av sju civila förmågor som bedöms göra ett land mer civilt resilient (motståndskraftigt).

Den Nationella telesamverkansgruppen (NTSG) bildades år 2005 och är ett frivilligt samarbetsforum med syfte att stödja återställandet av den nationella infrastrukturen för elektroniska kommunikationer vid allvarlig störning i samhället. PTS samordnar arbetet i NTSG. Medlemmar är operatörer/organisationer som har egen teknisk utrustning, kunskaper eller resurser som påverkar Sveriges kritiska infrastruktur för elektronisk kommunikation. NTSG har genom sin roll möjlighet till stor påverkan på den kritiska nationella infrastrukturen för elektronisk kommunikation. I NTSG ingår för-

11 En närmare beskrivning av samverkansområden och andra indelningar av samhället med relevans för arbetet med civilt försvar finns i kapitel 6. 12SOU 2015:25 och SOU 2018:82.

utom privata operatörer även Svenska kraftnät, Trafikverket, MSB, Försvarsmakten samt Teracom.

På postområdet (brev och paket) har PTS framfört ett behov av att utöka samverkan med aktörer inom totalförsvaret. Regeringen har också bedömt att det finns ett behov av en fungerande posthantering av fysiska försändelser både i fredstid och under höjd beredskap trots en ökad digitalisering av verksamheterna, och att arbetet inom detta område därför behöver fortsätta.13

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post inrättas. PTS, Trafikverket, Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) och MSB ansvarar för att ge förutsättningar och i vissa fall operativt bidra till att upprätthålla samhällets elektroniska kommunikationer och post. Utredningen föreslår därför att dessa myndigheter ska ingå i beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post.

Teracom är ett statligt bolag med uppgifter inom området säker och robust kommunikation.14 Många myndigheter använder i dag Teracoms infrastruktur och tjänster för att få en säker och robust kommunikation för sin samhällsviktiga verksamhet där statlig rådighet är viktig. Teracoms verksamhet bedöms av utredningen som viktig för beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post, men också för många andra som utnyttjar dess infrastruktur och tjänster. Utredningen bedömer att bolaget behöver ha en nära samverkan med myndigheterna i beredskapssektorn. Eftersom Teracom är ett statligt bolag kan det dock formellt inte ingå i beredskapssektorn då det i beredskapssektorerna enligt utredningens direktiv endast ska ingå statliga myndigheter. Utredningen bedömer dock att beredskapssektorns myndigheter och Teracom, tillsammans med andra relevanta aktörer, kan finna lämpliga former för samarbete.

13Prop. 2020/21:30, s. 151. 14 Teracom ansvarar bl.a. för utsändningen av markbunden radio och tv, driften av RAKELsystemet och tillhandahåller andra rikstäckande säkra och robusta fasta och mobila nät.

Inom beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post finns många privata aktörer, men även exempelvis kommuner, som bedriver verksamhet och ansvarar för funktioner som är samhällsviktiga. Det kommer att vara en viktig uppgift för myndigheterna inom beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post att identifiera verksamheter och aktörer som man behöver involvera och samarbeta med i arbetet inom sektorn. Utredningen utesluter inte heller att beredskapssektorn i framtiden kan komma att utvidgas till att omfatta ytterligare funktioner.

Utredningen bedömer att det finns behov av en strukturerad samverkan med privata operatörer på det sätt som den i dag bedrivs inom den Nationella telesamverkansgruppen (NTSG). Utredningen noterar att PTS har lämnat in en hemställan till regeringen om att formalisera NTSG i lag.15

Utredningen noterar att PTS inte har tillsyn över alla former av förmedling av brev och paket och att mandatet utifrån beredskapshänseende är begränsat. Vidare finns det tydliga beroendeförhållanden till bl.a. sektorn Transporter (se avsnitt 7.5.10). Utredningen bedömer att beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post kommer att behöva samarbeta med många olika aktörer utanför den egna beredskapssektorn.

Utredningen bedömer att rollen som sektorsansvarig myndighet ligger väl i linje med PTS befintliga uppdrag då myndigheten har ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. PTS har beslutat om föreskrifter om fredstida planering för totalförsvarets behov av telekommunikation m.m. I november 2019 beslutade myndigheten vidare om inriktning i totalförsvarsarbetet för sektorn elektronisk kommunikation 2020–2025. Generaldirektören för Post- och telestyrelsen ingår även i regeringens krishanteringsråd. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att Post- och telestyrelsen (PTS) ska utses som sektorsansvarig myndighet i beredskapssektorn Elektroniska kommunikationer och post.16

15 PTS, dnr 18-13218. 16 Av 1 kap. 8 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation följer att om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela de föreskrifter om elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt. I nuläget finns inga föreskrifter för sådana situationer. Utredningen om radiospektrumanvändning har i sitt betänkande (SOU 2018:92) före-

7.5.3. Energiförsörjning

Beredskapssektorn Energiförsörjning omfattar de viktiga samhällsfunktionerna produktion och överföring av el, elhandel, produktion och distribution av fjärrvärme och fjärrkyla, produktion (förädling), lagring och distribution samt försäljning av bränsle och drivmedel, produktion och distribution av gas, produktion och distribution av fasta bränslen samt reservkraft till samhällsviktig verksamhet.

Verksamheten

Energimarknaderna är avreglerade och flödena av energi är globala (olja), regionala inom EU (el, gas) samt lokala (fjärrvärme och fjärrkyla). Verksamheterna inom den viktiga samhällsfunktionen energiförsörjning bedrivs i dag till stor del av privata företag på olika marknader.

Myndigheter som är verksamma inom den föreslagna beredskapssektorn Energiförsörjning är Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Statens energimyndighet (Energimyndigheten) och Energimarknadsinspektionen.

Myndigheterna har i vissa fall operativa uppgifter. Svenska kraftnät har ett systemansvar och är också ansvarig för stamnätet, dvs. transmissionsnätet, för el.17 Myndigheten är även ansvarig för elberedskapen i Sverige och ansvarig för beredskapsplaneringen inom sitt verksamhetsområde under kris- eller krigsförhållanden.18

Energimyndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om tillförsel och användning av energi i samhället. En del av uppdraget handlar om att upprätthålla en trygg energiförsörjning.19 Energimyndigheten är ansvarig för Sveriges olje- och drivmedelsberedskap samt behörig myndighet för trygg naturgasförsörjning. Energimyndigheten bedriver också samverkan med olika branschaktörer inom energisektorn. Energimyndigheten är också tillsynsmyndighet för

slagit att föreskrifter bör tas fram i fredstid eftersom det ger möjlighet att öva tillämpningen av förordningen som annars inte är möjligt om den tas fram först i händelse av att Sverige hamnar i skarpt läge genom krig eller krigsfara med mera. Regeringen bör därför meddela sådana föreskrifter. Utredningen bedömer att ett eventuellt utfärdande av föreskrifter av den sektorsansvariga myndigheten (PTS) behöver utgå från regeringens föreskrifter på området. 17 2–3 § förordning (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät. 18 3 § 5 förordning (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät. 19 Se förordning (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet.

informationssäkerhet i energitjänster i enlighet med det så kallade NIS-direktivet.20

Energimarknadsinspektionens uppdrag är att arbeta för väl fungerande energimarknader. Inspektionen har tillsyn över och utvecklar spelreglerna på el-, fjärrvärme- och naturgasmarknaderna.21

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

Svenska kraftnät och Energimyndigheten ingår i dag i samverkansområdet Teknisk infrastruktur. Energiförsörjning är identifierad som viktig verksamhet av Försvarsberedningen, av MSB och Försvarsmakten och av Utredningen om säkerhetsskyddslagen22. Inom Nato är resilient energiförsörjning en av sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient (motståndskraftigt).

För samverkan inom näringslivet har Energiföretagen Sverige tillsammans med Svenska kraftnät utvecklat en beredskap benämnd Elsamverkan för att kunna hantera lokala och regionala störningar. Elsamverkan är uppdelad i sju samverkansområden utifrån geografiska och meteorologiska förutsättningar. Ledningen för dessa samverkansområden (elsamverkansledning) består av en ordförande och 7–13 ledamöter från branschföretagen i området, representanter från Energiföretagen Sverige och Svenska kraftnät.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Energiförsörjning inrättas. Svenska kraftnät, Energimyndigheten och Energimarknadsinspektionen har, som beskrivs ovan, centrala uppgifter i arbetet med att upprätthålla och säkerställa landets energiförsörjning. Utredningen föreslår därför att dessa myndigheter ska ingå i beredskapssektorn.

Utredningen bedömer också att det finns behov av en strukturerad samverkan mellan beredskapssektorn och privata marknadsaktörer inom främst områdena elförsörjning och försörjning av bränsle och drivmedel.

20 En närmare beskrivning av samverkansområden och andra indelningar av samhället med relevans för arbetet med civilt försvar finns i kapitel 6. 21 Se förordning (2016:742) med instruktion för Energimarknadsinspektionen. 22SOU 2015:25.

Utredningen har övervägt om ytterligare myndigheter ska ingå i beredskapssektorn. Elsäkerhetsverket ingick tidigare i samverkansområdet Teknisk infrastruktur. Sedan den 1 mars 2020 ingår Elsäkerhetsverket inte längre i samverkansområdet och finns inte med i bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.23 Utredningen bedömer därför att myndigheten inte heller bör ingå i den nya beredskapssektorn.

I egenskap av tillsynsmyndighet med kunskap om elmarknaden och de områden som kan behöva utvecklas för att beredskapen ska kunna utvecklas bedömer utredningen däremot att Energimarknadsinspektionen bör ingå i beredskapssektorn.

Även Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) har av andra myndigheter föreslagits ingå i sektorn med hänvisning till att myndigheten har en viktig roll för att säkra elförsörjningen. Utredningen bedömer emellertid att SSM fyller en viktigare roll i beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen och bör därför inte ingå i beredskapssektorn Energiförsörjning. Utredningen bedömer samtidigt att beredskapssektorn Energiförsörjning kommer att behöva ha ett nära samarbete med SSM liksom med andra aktörer som inte formellt ingår i beredskapssektorn. Om beredskapssektorn Energiförsörjning anser att det finns behov av att adjungera SSM är detta möjligt.

När det gäller vilken myndighet som ska vara sektorsansvarig myndighet inom sektorn Energiförsörjning har utredningen övervägt mellan Svenska kraftnät och Energimyndigheten.

Svenska kraftnät är i dag elberedskapsmyndighet och har lång erfarenhet av elberedskap. Svenska kraftnät har därigenom god förståelse för beredskapsarbete inom energisektorn. Elförsörjningen är också en central del av energiförsörjningen eftersom alla verksamheter är beroende av el. Elförsörjningen är däri momentan, dvs. fel och störningar får direkt effekt på samhället.

Energimyndigheten har redan i dag ett visst samordnade uppdrag i sin instruktion och var fram till 2002 funktionsansvarig myndighet för energiförsörjning. I dag har Energimyndigheten flera energislags-

23 Elsäkerhetsverket är ansvarig myndighet för tekniska frågor inom områdena elsäkerhet och elektromagnetisk kompabilitet. Elsäkerhetsverket har mycket begränsade uppgifter kopplat till krisberedskap och höjd beredskap. Elsäkerhet vid en kris är primärt ett ansvar för nätbolagen. Elsäkerhetsverket har möjlighet att bevilja dispenser vid behov. (Remissvar 2019-08-21, dnr 19EV2769).

överskridande uppgifter. Myndigheten har i uppgift att utveckla och samordna samhällets krisberedskap och åtgärder för höjd beredskap inom energiberedskapsområdet, bedriva omvärldsbevakning och analys samt stödja andra myndigheter med expertkompetens inom området. Energimyndigheten ska vidare planera och samordna ransoneringar och andra regleringar som gäller användning av energi. Myndigheten ska även, i den utsträckning som regeringen föreskriver, genomföra dessa ransoneringar och regleringar. Energimyndigheten har också ansvar för att fullgöra ett antal uppgifter som följer av EUlagstiftning, bl.a. när det gäller att trygga försörjningen av gas, råolja och petroleumprodukter. Sedan den 5 januari 2020 är myndigheten även nationell behörig myndighet enligt EU:s förordning 2019/941 om riskberedskap inom elsektorn, vilket har gett myndigheten ett nytt större ansvar inför och vid elkriser. Som nämnts är Energimyndigheten tillsynsmyndighet för informationssäkerhet i energitjänster i enlighet med det så kallade NIS-direktivet.

I förhållande till Svenska kraftnät har Energimyndigheten begränsade uppgifter och kompetenser kring elförsörjning och elberedskap. Energimyndigheten har inte den operativa roll som Svenska kraftnät har när det gäller att hantera snabba elkriser och därtill hörande rapportering och lägesbilder till andra aktörer. Svenska kraftnät å sin sida saknar eller har ytterst begränsade uppgifter och kompetenser när det gäller övriga delar av energiförsörjningen såsom fjärrvärme och fjärrkyla, bränsle och drivmedel och energigas.

Utredningen anser att det är viktigt att den myndighet som får sektorsansvar för beredskapssektorn Energiförsörjning har god kunskap om och överblick över hela området, inklusive dess aktörer och den långsiktiga utvecklingen inom hela energiområdet. Energimyndigheten har redan i dag i uppgift att upprätthålla en trygg energiförsörjning, vilket ligger väl i linje med uppgiften som sektorsansvarig myndighet.24 Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen därför att Energimyndigheten ska vara sektorsansvarig myndighet inom beredskapssektorn Energiförsörjning.

24 Se förordning (2014:520) med instruktion för Statens energimyndighet.

7.5.4. Finansiella tjänster

Beredskapssektorn finansiella tjänster omfattar de viktiga samhällsfunktionerna att förmedla betalningar, omvandla sparande till finansiering samt riskhantering avseende finansiella tjänster.

Verksamheten

I huvudsak bedrivs verksamheten i den viktiga samhällsfunktionen finansiella tjänster av privata företag. Det finns också statliga myndigheter med viktiga och centrala uppgifter för funktionaliteten inom finansiella tjänster (Se vidare nedan).

Statliga myndigheter med ansvar inom den viktiga samhällsfunktionen finansiella tjänster är främst Riksbanken, Riksgälden och Finansinspektionen. Post- och telestyrelsen (PTS) har ett regeringsuppdrag att främja länsstyrelserna i arbetet med att utforma och genomföra regionala stöd- och utvecklingsinsatser för att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster på de orter och den landsbygd där behovet inte tillgodoses av marknaden.

Riksgälden är statens internbank och ansvarar för den statliga betalningsmodellen.

Finansinspektionen ansvarar för att övervaka finansmarknadens aktörer och verkar genom sin tillsyn för ett stabilt finansiellt system. Finansinspektionen är vidare tillsynsmyndighet för bankverksamhet samt finansmarknadsinfrastruktur.

Riksbanken är Sveriges centralbank. Riksbanken har bl.a. i uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, vilket bl.a. innebär att verka för stabilitet i det finansiella systemet som helhet. Riksbanken ansvarar för att ge ut sedlar och mynt och tillhandahåller det centrala betalningssystemet RIX som hanterar stora betalningar mellan banker och andra aktörer. Riksbankens uppgift innefattar vidare att vid behov tillföra likviditet till banksystemet och kunna ge nödkrediter till enskilda aktörer. Den statliga utredningen Riksbankskommittén föreslog 2019 att Riksbankens ansvar för krisberedskap och vid höjd beredskap ska förtydligas och utökas.25 Riksbanken föreslås bl.a. få ett planerings- och kontrollansvar, inkl. föreskriftsrätt för dels juridiska personer som är av särskild betydelse för

25SOU 2019:46.

genomförandet av elektroniska betalningar, dels näringsidkare inom kontanthanteringen.

I december 2020 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över statens roll på betalningsmarknaden (dir. 2020:133). I uppdraget ingår bland annat att analysera och bedöma betalningsmarknadens förmåga att upprätthålla samhällsviktig verksamhet under fredstida kriser och vid höjd beredskap och då ytterst krig. Utredaren ska ta ställning till hur staten, inbegripet Riksbanken, kan säkerställa en effektiv och säker betalningsmarknad såväl i normala situationer som under fredstida kriser samt under höjd beredskap och då ytterst krig. I uppdraget ingår också att analysera för- och nackdelar med digitala centralbankspengar avseende bl.a. effekterna för samhällets beredskap vid kriser och krig. Uppdraget, som har sin grund i ett tillkännagivande från riksdagen26, ska redovisas senast den 30 november 2022.

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

Finansinspektion, Riksgälden och Riksbanken ingår i det finansiella stabilitetsrådet. I rådet möts företrädare för regeringen och de tre myndigheterna regelbundet för att diskutera frågor som rör den finansiella stabiliteten.

Riksgälden och Finansinspektionen ingår i dag i samverkansområdet Ekonomisk säkerhet tillsammans med Arbetsförmedlingen27, Försäkringskassan, MSB, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Statens servicecenter28. I arbetet deltar även Riksbanken och Försvarsmakten som adjungerade deltagare.

Finansiella tjänster är identifierad som en viktig verksamhet av Försvarsberedningen, Försvarsmakten, MSB samt av Utredningen om säkerhetsskyddslagen29.

Ett exempel på organ för samverkan mellan privata aktörer och statliga myndigheter på området finansiella tjänster är den Finansiella sektorns privat-offentliga samverkansgrupp (FSPOS). FSPOS är ett frivilligt samverkansforum med deltagare från det privata näringslivet och offentliga institutioner i finanssektorn. FSPOS vision är att

26 Bet. 2018/19:FiU44, rskr. 2018/19:293. 27 Myndigheten är utpekad av MSB men inte av regeringen att ingå i arbetet. 28 Myndigheten är utpekad av MSB men inte av regeringen att ingå i arbetet. 29SOU 2015:25.

samhällsviktiga finansiella tjänster alltid fungerar. Genom analys, kunskapsspridning och övning arbetar FSPOS för att stärka den finansiella sektorns förmåga att möta hot och hantera kriser, och därigenom värna samhället. I FSPOS ingår banker, försäkringsbolag, fondkommissionärer, finansiella infrastrukturbolag, Riksgälden, Försäkringskassan, Riksbanken och Finansinspektionen.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Finansiella tjänster inrättas. Riksbanken, Finansinspektionen och Riksgälden har alla centrala uppgifter som syftar till att ge förutsättningar och tillse att samhällsfunktionerna att förmedla betalningar, omvandla sparande till finansiering samt riskhantering fungerar. Utredningen föreslår att myndigheterna Finansinspektionen och Riksgälden ska ingå i beredskapssektorn. Även andra myndigheter kan vid behov adjungeras i arbetet. När det gäller Riksbanken bedömer dock utredningen att myndigheten inte formellt kan ingå i beredskapssektorn. Riksbanken är en myndighet under riksdagen och till skillnad från förvaltningsmyndigheterna Finansinspektionen och Riksgälden lyder Riksbanken därför inte under regeringen. Eftersom utredningens förslag innebär att beredskapssektorernas arbete i huvudsak kommer att regleras genom av regeringen beslutade förordningar bedömer utredningen att det skulle innebära stora juridiska och principiella svårigheter om Riksbanken formellt skulle ingå i en beredskapssektor som lyder under regeringen. Samtidigt är Riksbankens medverkan i sektorn nödvändig och utredningen erfar att Riksbanken kommer att delta i arbetet så långt möjligt med hänsyn taget till Riksbankens ställning i förhållande till regeringen.

Utredningen konstaterar vidare att om Riksbanken får utökade uppgifter i enlighet med Riksbankskommitténs förslag30, behöver myndigheter inom sektorn tillsammans med Riksbanken tydliggöra relationen mellan Riksbanken och den sektorsansvariga myndigheten.

Utredningen bedömer att beredskapssektorn Finansiella tjänster är avgränsad, specifik och omfattar viktiga samhällsfunktioner med starka beroendeförhållanden. Utredningen anser att verksamheten är viktig för totalförsvaret och för den fredstida krisberedskapen.

30SOU 2019:44.

Det finns också ett starkt behov av samordning mellan Finansinspektionen och Riksgälden som föreslås ingå i beredskapssektorn när det gäller planering för och genomförande av beredskapsåtgärder. Som anförs ovan behöver beredskapssektorn också ett nära samarbete med Riksbanken.

En stor del av verksamheten inom beredskapssektorn Finansiella tjänster bedrivs av privata aktörer. Utredningen bedömer att myndigheterna inom beredskapssektorn kommer att behöva identifiera viktiga verksamheter och aktörer som sektorn behöver involvera och samarbeta med.

Utredningen bedömer även att det finns behov av en strukturerad och fungerande samverkan med privata aktörer avseende beredskapen i finansiella tjänster. Formerna för denna samverkan kan med fördel inspireras av befintlig samverkan inom finansiell sektor, t.ex. Finansiella sektorns privat-offentliga samverkansgrupp (FSPOS).

Utredningen har övervägt om ytterligare myndigheter borde ingå i beredskapssektorn. Bland annat har MSB uppgifter som rör beredskapsersättning och beredskapslån31 och Krigsförsäkringsnämnden ansvarar för frågor om försäkringar mot krigsrisker m.m. Dessa frågor bör också hanteras i nära samverkan med beredskapssektorn Finansiella tjänster, men utan att MSB och Krigsförsäkringsnämnden ingår som ordinarie myndigheter i beredskapssektorn.

Vidare bedömer utredningen att beredskapssektorn Finansiella tjänster kommer att behöva ha ett nära samarbete med beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet.

Finansinspektionen har i uppdrag att övervaka finansmarknaden för att säkerställa ett stabilt finansiellt system och ett gott konsumentskydd som har förmåga att tillhandahålla de finansiella tjänster som hushåll, företag och det allmänna efterfrågar och förebygga finansiell instabilitet och finansiella kriser som kan skada samhällsekonomin. Finansinspektionen arbetar även med frågor om säkerhet i nätverk och informationssystem med anledning av NIS-direktivet, och kommer att ansvara för tillsynen enligt kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen. Utredningen bedömer att Finansinspektionens nuvarande uppdrag ligger väl i linje med uppgiften som sektorsansvarig myndighet. Utredningen föreslår därför att Finansinspektionen ska utses till sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn Finansiella tjänster.

31 Förordning (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti.

7.5.5. Försörjning av grunddata

Utredningen föreslår att Beredskapssektorn försörjning av grunddata ska omfatta de viktiga samhällsfunktionerna grunddata person, företag, fastighetsinformation, geografisk information och positionering.

Med försörjning av grunddata avser utredningen att uppgifter inom den offentliga förvaltningen som flera aktörer har behov av och som är viktiga i samhället är tillgängliga även under höjd beredskap och vid fredstida kriser. Det handlar också om att informationen ska finnas kvar över tid utan att förstöras eller förvanskas samt att informationen ska skyddas mot obehörig insyn.

Verksamheten

En avgörande skillnad mellan den återupptagna planeringen för totalförsvaret i förhållande till planering och förberedelser under det kalla kriget är beroendet av digital information och det digitaliserade samhället. Utredningen bedömer att grundläggande information (grunddata) om personer, företag, fastigheter och geografi behöver kunna göras tillgänglig för olika aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet i händelse av fredstida kriser eller vid krigsfara och ytterst krig. Det finns också en risk att viktig information för nationens suveränitet helt eller delvis går förlorad vid en väpnad konflikt om inte särskilda åtgärder vidtas i förväg. Att kunna återuppbygga ett samhälle efter en väpnad konflikt kräver att grundläggande information om vem som är vem, vem som äger vad samt vilka gränser som finns tex. kring fastigheter finns bevarad. Detta var tidigare uppgifter som fanns dokumenterade på papper och som fanns i olika arkiv, men som i dag i princip skulle kunna finnas samlat i en enda serverhall i ett annat land än Sverige utan särskilda skydd.

I betänkandet digitalforvaltning.nu (SOU 2017:23) redovisas bland annat en genomgång av digitaliseringsarbetet i de nordiska och några ytterligare länder. Majoriteten av de studerade länderna har pekat ut grunddata som en viktig komponent i infrastrukturen och har tagit ett helhetsgrepp över hantering och utlämning av grunddata som säkerställer stabilitet, kvalitet och tillgänglighet för hela den offentliga förvaltningen.

Det finns även en utveckling inom bl.a. EU kring behovet av att säkerställa den digitala suveräniteten.32

Bolagsverket förser i dag ett antal aktörer med grunddata om företag. Myndigheten samverkar också med Skatteverket och Statistiska centralbyrån för att försörja myndigheter och kommuner med grundläggande information om företag. Bolagsverket tillhandahåller den sammansatta bastjänsten för grundläggande uppgifter om företag som försörjer konsumenter med grunddata från dataproducenterna Bolagsverket, Skatteverket och Statistiska centralbyrån.33

Lantmäteriet har i dag ett nationellt samordningsansvar för produktion, samverkan, tillhandahållande och utveckling inom området för geografisk information och fastighetsinformation (geodataområdet). Myndigheten ska bl.a. verka för en nationell enhetlig geodetisk infrastruktur och ansvara för de nationella geodetiska referensnäten. För att säkerställa totalförsvarets krav ska Lantmäteriet samråda med Försvarsmakten, MSB och andra berörda totalförsvarsmyndigheter.34Lantmäteriet tillhandhåller också ett stödsystem för satellitpositionering i Sverige, Swepos.35

Skatteverket ansvarar för frågor om folkbokföring och personnamn. Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.36

Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) ska samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. Myndigheten ska ansvara för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen.37

Bolagsverket, Lantmäteriet, DIGG, MSB samt Skatteverket fick i december 2019 ett regeringsuppdrag att tillsammans etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen.

32 Försäkringskassan (2019), Vitbok Molntjänster i samhällsbärande verksamhet – risker, lämp-

lighet och vägen framåt.

33 DIGG m.fl. (2019), Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata Slutrapport för regerings-

uppdragen (Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och I2019/01060/DF).

34 Förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. 35 Många viktiga samhällsfunktioner är beroende av positioneringstjänster. Sveriges geodetiska infrastruktur består bl.a. av referensnät som på olika sätt ger användarna tillgång till de nationella referenssystemen. Swepos är Lantmäteriets stödsystem för satellitpositionering i Sverige. Nätverket av fasta referensstationer ger användarna möjlighet till navigeringsstöd och noggrann positionsbestämning. 36 Förordning (2017:154) med instruktion för Skatteverket. 37 Förordning (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.

DIGG ska leda arbetet. Myndigheten leder även arbetet med att tillsammans med Bolagsverket, Domstolsverket, E-hälsomyndigheten, Försäkringskassan, Lantmäteriet, MSB, Riksarkivet samt Skatteverket etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte.

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

I dag ingår Försäkringskassan och Skatteverket i samverkansområdet Ekonomisk säkerhet. Lantmäteriet är utpekat av MSB att ingå i arbetet med samverkansområdena. Myndigheten för digital förvaltning och Bolagsverket ingår inte i något samverkansområde. Grunddata är inte identifierat av MSB eller Försvarsmakten som någon viktig samhällsfunktion. Däremot framgår det betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) att centrala system kopplade till myndighetsutövning liksom stora system med uppgifter som andra system är beroende av kan ha särskilt skyddsvärt innehåll. Begränsningar i att få korrekta basuppgifter från systemen eller en längre tid med icke fungerande informationssystem kan allvarligt skada olika funktioner, t.ex. folkbokföring och olika socialförsäkringar.

E-samverkansprogrammet (eSam) är ett samarbete mellan 27 myndigheter och Sveriges kommuner och regioner (SKR). Medlemmarna i eSam samverkar om digitala lösningar med fokus på privatpersoners och företags behov. Samverkan handlar också om digitala lösningar som bidrar till medlemmarnas digitala transformation och effektivisering.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Försörjning av grunddata inrättas. Utredningen föreslår att DIGG, Lantmäteriet, Skatteverket, Bolagsverket och Försäkringskassan ska ingå i beredskapssektorn.

Många tjänster med grunddata som samhället är beroende av tillhandahålls genom privata aktörer. Även kommuner och andra myndigheter än de ovan nämnda har verksamhet med grunddata som kan behöva hanteras inom beredskapssektorn. Utredningen bedömer att myndigheterna inom beredskapssektorn Försörjning av grunddata kommer att behöva analysera och identifiera verksamheter och aktö-

rer som man bör involvera och samarbeta med i arbetet inom beredskapssektorn. Utredningen ser vidare att det finns tydliga beroendeförhållanden gentemot flera andra beredskapssektorer, varför samarbete med dessa kommer att vara en viktig del i arbetet inom beredskapssektorn.

Utredningen föreslår att Skatteverket ska utses till sektorsansvarig myndighet. Skatteverket är sedan tidigare bevakningsansvarig myndighet och ansvarar för centrala och kritiska grunddata såsom folkbokföringen m.m. Utredningen noterar även att Skatteverket är värdmyndighet för Valmyndigheten som bl.a. ansvarar för it-stödet för allmänna val och folkomröstningar.

7.5.6. Hälsa, vård och omsorg

Beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg ska omfatta de viktiga samhällsfunktionerna hälso- och sjukvård, tandvård, smittskydd, läkemedelsförsörjning samt socialtjänst.

Verksamheten

Huvudansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård i Sverige vilar på regionerna.38 Kommunerna ansvarar för hälso- och sjukvård bl.a. när det gäller personer som befinner sig på särskilda boenden eller som vårdas i hemmet. Vårdgivare kan vara offentliga eller privata.

Varje region ansvarar som huvudregel för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom regionens område.39 Folkhälsomyndigheten ansvarar för samordningen av smittskyddet på nationell nivå. Folkhälsomyndigheten ska därmed ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd.40

Varje kommun ansvarar för socialtjänsten inom sitt område. Kommunerna har också det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.41

Socialstyrelsen är enligt förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård,

388 kap. HSL. 391 kap. 8 § smittskyddslagen (2004:168). 401 kap. 7 § smittskyddslagen. 412 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Myndigheten har ett samlat ansvar för att expertis utvecklas och upprätthålls samt att kunskap sprids om katastrofmedicin och krisberedskap inom myndighetens verksamhetsområde. Vidare ska myndigheten samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap samt samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap i syfte att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap.42

Folkhälsomyndigheten ansvarar, som nämnts, för samordning av smittskyddet på nationell nivå. Folkhälsomyndigheten ska följa och vidareutveckla smittskyddet samt följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt. Enligt förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten ska myndigheten övervaka planläggningen av smittskyddets beredskap och inom sitt ansvarsområde ta initiativ till åtgärder som skyddar befolkningen mot smittsamma sjukdomar och andra allvarliga hälsohot i kris och under höjd beredskap. Vidare ska myndigheten samordna beredskapen mot allvarliga hälsohot enligt lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa. Enligt instruktionen ska myndigheten också på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel inför allvarliga utbrott av smittsamma sjukdomar.43

Läkemedelsverket ansvarar bland annat för kontroll och tillsyn av läkemedel.44

Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) har bl.a. i uppgift att pröva vilka läkemedel som ska vara subventionerade och omfattas av högkostnadsskyddet och att fastställa försäljningspriser.

E-hälsomyndigheten ansvarar för register och it-funktioner som öppenvårdsapotek och vårdgivare behöver ha tillgång till för en patientsäker och kostnadseffektiv läkemedelshantering.45

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ansvarar för tillsyn inom hälso- och sjukvård och därmed jämförlig verksamhet, socialtjänst samt verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i enlighet med bl.a. hälso- och sjukvårdslagen,

42 Se förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen. 43 Se förordning (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. 44 Se förordning (2007:1205) med instruktion för Läkemedelsverket. 45 Se förordning (2013:1031) med instruktion för E-hälsomyndigheten.

patientsäkerhetslagen, smittskyddslagen och socialtjänstlagen.46 IVO är vidare tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård i enlighet med det så kallade NIS-direktivet.47

Apoteket AB är ett statligt bolag som bedriver verksamhet på öppen-, sluten- och dosmarknaderna enligt samma villkor som övriga apoteksaktörer. Apotek Produktion och Laboratorier AB (APL) ägs av staten och har ett särskilt samhällsuppdrag att tillhandahålla extempore läkemedel (individanpassade läkemedel) och lagerberedningar till öppenvårdsapotek och hälso- och sjukvård.

SOS Alarm Sverige AB ägs till hälften av staten och till hälften av Sveriges kommuner och regioner (SKR). Bolagets huvudsakliga uppgift är att ansvara för upprätthållandet av nödnumret 112.

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

Samverkan mellan aktörer – främst regionerna som huvudmän och berörda statliga myndigheter – sker inom flera forum. SKR har ett nätverk för regionernas beredskapschefer. Vidare har Socialstyrelsen ett nätverk för läkemedelsfrågor (SNÄL).

I dag ingår Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, E-hälsomyndigheten i samverkansområdet Skydd, undsättning och vård. Folkhälsomyndigheten ingår i samverkansområdet Farliga ämnen. Inom smittskyddsområdet finns även den nationella pandemigruppen och zoonossamverkansgruppen för sjukdomar eller smittämnen som kan spridas mellan djur och människor.

Hälso- och sjukvård är identifierad som viktig verksamhet av Försvarsberedningen, av MSB och Försvarsmakten och av Utredningen om säkerhetsskyddslagen.48

Inom Nato är hantering av stora masskadeutfall en av sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient (motståndskraftigt).49

46 Se förordning (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. 47 En närmare beskrivning av samverkansområden och andra indelningar av samhället med relevans för arbetet med civilt försvar finns i kapitel 6. 48 Utredningen om säkerhetsskyddslagen: En ny säkerhetsskyddslag. SOU 2015:25. 49 Hälso- och sjukvård kan även påverkas av andra civila förmågor som exempelvis okontrollerade stora befolkningsrörelser.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg inrättas. Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Läkemedelsverket samt E-hälsomyndigheten har alla viktiga uppgifter för att säkerställa att hälso- och sjukvården samt olika omsorgsverksamheter fungerar och kan upprätthållas också under kris och höjd beredskap. Utredningen föreslår därför att dessa myndigheter ska ingå i beredskapssektorn.

Utredningen har övervägt om även IVO och TLV ska ingå i beredskapssektorn. Utredningen bedömer att det finns behov av ett nära samarbete med övriga aktörer inom beredskapssektorn men att IVO och TLV inte har sådana uppgifter att myndigheterna behöver ingå i den. Utredningen bedömer att det är tillräckligt att kunna adjungera IVO och TLV till beredskapssektorn i den mån det behövs.

Utredningen har övervägt om smittskydd kopplat till djurhälsovård ska ingå i beredskapssektorn då det finns beroenden och samverkan mellan smittskyddet för människor och smittskyddet för djur. Resurser i form av laboratorier kan användas för smitta som drabbar både människor och djur och behovet av beredskap för zoonoser behöver ständigt upprätthållas. De myndigheter som utredningen föreslår ska ingå i beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg har emellertid en gemensam utgångspunkt för samarbete i det att de ansvarar för verksamhet som ska bedrivas inom ramen för hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), smittskyddslagen (2004:168), socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Smittskyddet som reglerar djurhälsovård finns i annan lagstiftning. För att arbetet i beredskapssektorn ska kunna avgränsas och fokuseras till tillräckligt specifika frågor föreslår utredningen därför att de myndigheter som ansvarar för djurhälsovården i olika avseenden (Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, länsstyrelserna m.fl.) inte ska ingå i beredskapssektorn för Hälsa, vård och omsorg. Samtidigt bedömer utredningen att det finns en god samverkan mellan myndigheter med ansvar för smittskydd för människor respektive djur och att denna samverkan behöver upprätthållas för att myndigheterna ska kunna stödja varandra vid allvarliga utbrott av smitta.

Utredningen har också identifierat att Statens institutionsstyrelse och Myndigheten för delaktighet har uppgifter inom beredskaps-

sektorns verksamhetsområde. Utredningen har inte närmare analyserat behovet av att dessa myndigheter formellt borde ingå i beredskapssektorn. Utredningen föreslår att de föreslagna myndigheterna i beredskapssektorn överväger att adjungera in Statens institutionsstyrelse och Myndigheten för delaktighet i arbetet och vid behov lämnar förslag till regeringen om att dessa myndigheter också formellt ska ingå i beredskapssektorn.

Utredningen konstaterar att hälso- och sjukvårdens funktion är beroende av att det finns en förmåga att ta hand om många avlidna även under mycket ansträngda förhållanden, vilket kräver gemensam planering. Hanteringen av döda och begravningsverksamheten är något som behöver fungera såväl under fredstida kriser som under höjd beredskap och då ytterst krig. Utredningen bedömer att ansvaret är väl reglerat i lag och rör församlingar och pastorat inom Svenska kyrkan samt Stockholms och Tranås kommuner med länsstyrelsen som tillsynsmyndighet. Vid händelser med ett stort antal avlidna, exempelvis en pandemi, kan ytterligare åtgärder behövas. Utredningen bedömer att beredskapssektorn Hälsa, vård och omsorg behöver samarbeta med framförallt Svenska kyrkan, men också med begravningsbranschen kring dessa frågor och med fokus på en ökad beredskap för omhändertagande av döda när de normala rutinerna inte räcker till.

Utredningen föreslår att beredskapssektorn ska benämnas Hälsa, vård och omsorg. Med hälsa avses här det breda arbetet som också inkluderar folkhälsa och därmed också smittskydd. Med vård avses ett perspektiv som kan inkludera vård i enlighet med principer för vård under krig. Vidare omfattas tandvård. Med omsorg avses här omsorg om barn, unga, äldre och personer med funktionsnedsättning enligt socialtjänstlagen och LSS.

Socialstyrelsens nuvarande uppdrag omfattar bl.a. att samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap. Vidare ska Socialstyrelsen inom sitt verksamhetsområde fullgöra uppgifter50 om allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa. Myndigheten ska samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap och för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap, och vara sammanhållande myndighet i fråga om 2002 års

50 Uppgifterna följer av Europaparlamentets och rådets beslut nr 1082/2013/EU.

nordiska hälsoberedskapsavtal. Generaldirektören för Socialstyrelsen ingår i regeringens Krishanteringsråd.

Mot bakgrund av Socialstyrelsens nuvarande övergripande uppgifter att nationellt samordna och hålla samman arbetet med frågor som rör hälsa, vård och omsorg föreslår utredningen att myndigheten ska utses till sektorsansvarig myndighet.

7.5.7. Livsmedelsförsörjning och dricksvatten

Beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten ska omfatta de viktiga samhällsfunktionerna primärproduktion av livsmedel och djurfoder, tillverkning, distribution och försäljning av livsmedel, tillagning i storkök av livsmedel, säkra livsmedel inklusive dricksvatten, smittskydd och säker destruktion, djurens hälso- och sjukvård, dricksvattenförsörjning, avlopp samt avfallshantering (i första hand kommunalt avfall).

Verksamheten

Av de viktiga samhällsfunktionerna inom beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten bedrivs verksamheten i dag till stor del av privata företag på olika marknader men också av kommuner som ansvarar för storkök i kommunal regi, kommunalteknisk försörjning såsom dricksvatten, avlopp och avfall.

Myndigheterna som är verksamma inom området har operativa uppgifter som bl.a. rör smittskydd och säkra livsmedel (Statens veterinärmedicinska anstalt, Livsmedelsverket och Jordbruksverket), djurhälsovård (Jordbruksverket och Länsstyrelsen) samt dricksvatten (Livsmedelsverket). Vid Livsmedelsverket och SVA finns även laboratoriefunktioner.

Ansvaret för livsmedelskontrollen är delat mellan kommuner, länsstyrelser och Livsmedelsverket.

Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) är Sveriges förvaltningsmyndighet inom jordbruk, fiske och landsbygd. Myndigheten arbetar bl.a. med att skapa förutsättningar för en konkurrenskraftig och hållbar livsmedelsproduktion samt att skydda djur och växter.

Livsmedelsverket är Sveriges expert- och förvaltningsmyndighet på livsmedelsområdet med uppgift att verka för säkra livsmedel och

säkert dricksvatten, redlighet i livsmedelshanteringen och för bra matvanor. I Livsmedelsverkets uppgifter ingår också att samordna nationell kris- och beredskapsplanering av dricksvatten- och livsmedelsförsörjning i leden efter primärproduktion. Livsmedelsverket är vidare tillsynsmyndighet för leverans och distribution av dricksvatten i enlighet med det så kallade NIS-direktivet.

Länsstyrelserna arbetar med frågor inom områdena foder- och livsmedelskontroll, djurskydd, allmänna veterinära frågor och ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar samt med frågor om lantbruk. Länsstyrelserna utövar enligt lagen om allmänna vattentjänster (2006:412) tillsynen över att kommunen fullgör sina skyldigheter att tillgodose behovet av vattentjänster (vattenförsörjning och avlopp). Länsstyrelsen har befogenhet att förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten och ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om bl.a. kretslopp och avfall. Naturvårdsverket tar bl.a. fram föreskrifter, allmänna råd och annan vägledning inom avfallsområdet. Naturvårdsverket ger vidare vägledning om reningsverk.

Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten vägleder om enskilda avlopp och ansvarar för att peka ut områden och anläggningar som är av riksintresse för vattenförsörjningen.

Sveriges geologiska undersökning (SGU) tillhandahåller uppgifter om grundvatten.

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

Livsmedelsverket, Jordbruksverket samt Statens veterinärmedicinska anstalt ingår i dag i samverkansområdet Farliga ämnen med fokus på smittskyddsfrågor. Livsmedelsverket ingår även i samverkansområdet Teknisk infrastruktur utifrån ett livsmedels- och dricksvattenperspektiv.

Livsmedels- och dricksvattenförsörjning har identifierats som viktig verksamhet av Försvarsberedningen, Försvarsmakten, MSB och Utredningen om säkerhetsskyddslagen.51 Inom Nato är resilienta

51SOU 2015:25.

system för livsmedels- och dricksvattenförsörjningen en av sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient (motståndskraftigt).

Livsmedels- och dricksvattenförsörjning omfattar komplexa flöden och ansvarskedjor med många aktörer, både offentliga och privata.

För att samverka med aktörer inom sektorn (inklusive näringslivet) finns flera olika forum, exempelvis Strategiska gruppen för livsmedelskedjan (livsmedelskontroll), Samrådsgrupp för krisberedskapsplanering av livsmedelsförsörjningen (SKAL) samt Nationellt nätverk för mikrobiologisk laboratorieverksamhet. För sjukdomar eller smittämnen som kan spridas mellan djur och människor finns zoonossamverkansgruppen.

För den allmänna dricksvattenförsörjningen ansvarar kommuner och i förekommande fall kommunala bolag (lagen om allmänna vattentjänster). Ett antal statliga myndigheter har uppgifter med olika utgångspunkter som har betydelse för hanteringen av vatten som resurs. Statliga myndigheter har i huvudsak en regelgivande, vägledande och kontrollerande funktion när det gäller dricksvattenförsörjning.

Livsmedelsverket har sedan 2020 i uppdrag att ansvara för nationell samordning av dricksvattenfrågor.52 Den nya samordningsgruppen ersätter det Nationella nätverket för dricksvatten som fanns under perioden 2010–2020. Inom samordningsgruppen hanteras bl.a. frågor som rör krisberedskap och civilt försvar. HaV och SGU ingår i samordningsgruppen liksom representanter från andra statliga myndigheter, länsstyrelserna, SKR, MSB, branschorganisationen Svenskt vatten, vattenmyndigheterna53 och kommunerna.

Naturvårdsverket är som nämnts central miljömyndighet med ansvar för avfallsfrågor. Naturvårdsverket har ett nationellt avfallsråd som ska fungera som stöd för myndigheten. I Avfallsrådet ingår representanter från bl.a. bransch- och intresseorganisationer, myndigheter, länsstyrelser och kommuner.

52 En del av samordningen omfattar gruppen för civilt försvar och krisberedskap. Denna grupp ska verka för att det finns relevant kompetens, expertstöd, kunskapsunderlag och stödmaterial för att bygga en god krisberedskap hos dricksvattenproducenterna och för att vidta förberedelser och åtgärder som gagnar arbetet med civilt försvar. 53 Sverige är uppdelat i fem vattendistrikt. En länsstyrelse i varje vattendistrikt är utsedd att vara vattenmyndighet. Vattenmyndigheternas uppdrag är att genomföra EU:s vattendirektiv.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten inrättas. Livsmedelsverket, Jordbruksverket, Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) och länsstyrelserna54 har, som beskrivs ovan, centrala uppgifter för arbetet med att säkerställa att det finns goda förutsättningar för landets försörjning av livsmedel och dricksvatten. Utredningen föreslår därför att dessa myndigheter ska ingå i beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten.

Utredningen konstaterar vidare att en fungerande avloppshantering är av kritisk betydelse för livsmedels- och dricksvattenförsörjningen, inte minst ur smittskyddssynpunkt. Det är viktigt att det finns en samlad beredskap för att säkra tillgången till rent och säkert vatten vid händelse av kris eller höjd beredskap. Utredningen konstaterar även att dricksvatten och avlopp till stor del omfattar samma verksamhetsaktörer och att man till viss del är beroende av samma insatsvaror för att rena dricksvatten respektive avloppsvatten. I många fall utnyttjas också samma vattentäkt för både dricksvatten och avlopp.55 Avlopp bör därför ingå i beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten.

Livsmedelsverket har i dag inget ansvar avseende frågor som rör avlopp. I stället ansvarar Naturvårdsverket för att ge vägledning om reningsverk medan Havs- och vattenmyndigheten vägleder om enskilda avlopp. Sveriges geologiska undersökning (SGU) har uppgifter som rör grundvatten. Utifrån ett beredskapsperspektiv är det främst reningsverk som är relevant då de på grund av sin storskalighet kan drabba väldigt många människor om de brister i funktionalitet och robusthet. Utredningen föreslår därför att även Naturvårdsverket ska ingå i beredskapssektorn.

Även avfallshantering är verksamhet av betydelse för livsmedels- och dricksvattenförsörjningen i både fred och krig. Om avfallshanteringen inte fungerar kan det t.ex. innebära stora allmänna hälsofaror och påverka en säker livsmedelshantering, t.ex. orsaka smitta och göra dricksvatten otjänligt. Som nämnts ovan är Naturvårdsverket en central miljömyndighet med ansvar för avfallsfrågor och har ett nationellt avfallsråd som ska fungera som stöd för myndigheten. I Avfallrådet ingår också representanter från länsstyrelserna.

54 Förslagsvis företräds länsstyrelsen av en länsstyrelse i arbetet. 55 Detta gäller exempelvis Mälaren och Göta älv.

Utredningen föreslår därför att avfall (i första hand kommunalt avfall) ska ingå i beredskapssektorn.

Utredningen bedömer att beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten är avgränsad, specifik och omfattar viktiga samhällsfunktioner med starka beroendeförhållanden. Utredningen anser att verksamheten är viktig för totalförsvaret och för den fredstida krisberedskapen. Det finns också ett starkt behov av samordning mellan de myndigheter som utredningen föreslår ska ingå i beredskapssektorn när det gäller planering för och genomförande av beredskapsåtgärder. Utredningen vill också framhålla betydelsen av en strukturerad och aktiv samverkan med andra aktörer, bl.a. privata företag och livsmedelsproducenter.

Till utredningen har synpunkten att Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) bör ingå i beredskapssektorn framförts. Skälet som anförts är att SLU i dag har särskilda beredskapsuppgifter inom området. Enligt förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet ska SLU identifiera och analysera risker för att nya vetenskapliga rön och tekniker används i antagonistiskt syfte mot jordbruks- och livsmedelsproduktionen. Uppgiften ska utföras efter samråd med berörda myndigheter. Utredningen bedömer att SLU visserligen har viktiga uppgifter som bidrar till samhällets beredskapsförmåga, men att det inte finns tillräckliga skäl för att universitetet skulle ingå i beredskapssektorn. Som tidigare nämnts finns dock alltid möjligheten till adjungering.

Utredningen har övervägt om Jordbruksverket eller Livsmedelsverket ska föreslås som sektorsansvarig myndighet. Jordbruksverket ansvarar i dag för att förebygga, hantera och ge råd vid vissa samhällsstörningar inom lantbruk, djur och foder. En del i detta handlar om att hantera utbrott av allvarliga smittsamma djursjukdomar. Det kan både vara sjukdomar som sprids bland djur (epizootier) och från djur till människa (zoonoser). Jordbruksverket leder och samordnar de förebyggande åtgärderna och bekämpningen enligt epizootilagen (1999:657).

Livsmedelsverket samordnar nationell kris- och beredskapsplanering av livsmedels- och dricksvattenförsörjningen i leden efter primärproduktion.

Jordbruksverkets ansvar ligger främst inom primärproduktionen, dvs. det första ledet i produktionen av livsmedel. Primärproduktionen omfattar bl.a. odling och skörd av vegetabilier och animalieproduk-

tion. Primärproduktionen följer odlingssäsongerna och djurens produktionscykler. Primärproduktionen har därför långa ledtider, vilket innebär att det tar tid att ställa om och återställa produktionen om den skulle gå ner. I den meningen har Jordbruksverket utifrån beredskapssynpunkt en begränsad operativ roll i att, utöver djursmitta, hantera akuta kriser som rör livsmedelsförsörjningen. Visserligen går det att hävda att även Livsmedelsverket har en begränsad operativ roll, men samtidigt har myndigheten ansvar för livsmedelsförsörjning i leden efter primärproduktion. I Livsmedelsverkets uppdrag ingår ett flertal uppgifter som har betydelse för att utveckla en försörjning av säkra livsmedel vid kris, höjd beredskap och krig. Livsmedelsverket samverkar med livsmedelsindustrin, parti- och detaljhandel, bedriver operativ kontroll på mejerier, slakterier och gränskontroll, leder och stödjer den offentliga kontrollen som kommuner och länsstyrelser bedriver på dricksvatten- och livsmedelsområdet och ger ett riktat stöd till arbetet med offentliga måltider, dvs. måltider i vård, skola och omsorg. Livsmedelsverket har en specifik kompetens när det gäller riskvärdering på livsmedelsområdet och kunskap att ange behov och prioritering av livsmedel. Livsmedelsverket har sedan lång tid tillbaka drivit ett omfattande arbete med krisberedskap och försörjningsförmåga för samhällets behov på dricksvattenområdet. Det innefattar också ett förbyggande arbete för att minska effekterna på dricksvattenförsörjningen till följd av den pågående klimatförändringen. Livsmedelsverket leder och driver den s.k. VAKA-gruppen (den nationella vattenkatastrofgruppen) till stöd för vattenproducenter, kommuner och länsstyrelser i krissituationer. Medlemmarna i gruppen ger ett kollegialt stöd och är rekryterade från målgrupperna och centrala myndigheter.

Utredningen anser att det är viktigt att den myndighet som får sektorsansvar för beredskapssektorn Livsmedelsförsörjning och dricksvatten har god kunskap om och överblick över hela sektorn. Utredningen föreslår att Livsmedelsverket ska utses till sektorsansvarig myndighet, men konstaterar samtidigt att det kommer att kräva ett nära samarbete med framförallt Jordbruksverket. Utredningen vill i sammanhanget även framhålla betydelsen av att beredskapssektorn upprättar en strukturerad och aktiv samverkan med andra aktörer, bl.a. kommuner och regioner, privata företag och livsmedelsproducenter.

7.5.8. Ordning och säkerhet

Utredningen föreslår att beredskapssektorn för Ordning och säkerhet ska omfatta de viktiga samhällsfunktionerna polisväsendet, gränsskydd och gränsövervakning, åklagarverksamhet, kriminalvård samt bevaknings- och säkerhetsverksamhet.

Verksamheten

Verksamheten bedrivs i huvudsak av offentliga aktörer med undantag för säkerhets- och bevakningsbranschen där privata företag är utförare.

Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kustbevakningen samt Tullverket har operativa uppgifter i arbetet med brottsbekämpning. Kriminalvården stödjer dessa myndigheter i detta arbete.

Polismyndigheten ska upprätthålla allmän ordning och säkerhet och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Polismyndigheten har vidare det övergripande ansvaret för gränskontrollen i Sverige vid såväl inre som yttre gräns. Syftet är bl.a. att motverka illegal invandring, hot mot den inre säkerheten och brottslighet.

Säkerhetspolisen ska förebygga och avslöja brott mot Sveriges säkerhet, bekämpa terrorism och skydda den centrala statsledningen. Åklagarmyndigheten ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndigheten ska bedriva. Kustbevakningen har huvudansvaret för kontrollen av landets yttre gräns till sjöss och ansvarar för kontrollen av sjötrafik. Tullverket och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa Polismyndigheten i arbetet med gränskontroll.

Under höjd beredskap ska Polismyndigheten tillsammans med Försvarsmakten och Tullverket arbeta med en samordnad gränsövervakning. Länsstyrelsen ansvarar för och leder gränsövervakningen inom sitt län. I krig, eller efter särskilt beslut vid höjd beredskap, ska Kustbevakningens personal och materiel enligt förordningen om utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten (1982:314) användas inom Försvarsmakten för bl.a. övervakning och transporter. Kriminalvården ansvarar för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet samt utföra personutredningar i brottmål.56 I uppdraget ingår också att transportera klienter mellan dom-

56 Förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården.

stol, häkte och anstalt, men även transporter för Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och Migrationsverkets räkning.

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

Samverkan vad gäller ordning och säkerhet genomförs bl.a. inom ramen för samverkansrådet mot terrorism, sjöövervakningsrådet samt tullsamverkan.

Polismyndigheten, Kustbevakningen samt Tullverket ingår i samverkansområdet Skydd, undsättning och vård. Säkerhetspolisen ingår i samverkansrådet Farliga ämnen kopplat till icke-spridningsfrågor. I samverkansrådet Farliga ämnen ingår också Polismyndigheten, Kustbevakningen samt Tullverket.

Kriminalvården har tillstyrkt MSB:s förslag till regeringen att Kriminalvården ska tilldelas ett särskilt ansvar för krisberedskap och höjd beredskap och därmed ingå i bilagan till förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Kriminalvården bedriver en samhällsviktig och omfattande verksamhet som flera andra myndigheter är beroende av.57

Ordning och säkerhet har av Försvarsberedningen, Försvarsmakten, MSB och Utredningen om säkerhetsskyddslagen58 identifierats som viktig verksamhet.

Inom Nato är ordning och säkerhet inte en av de sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient (motståndskraftigt). Däremot finns direkta kopplingar till tre av de förmågor som Nato har identifierat.59

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Ordning och säkerhet inrättas. Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Kustbevakningen, Tullverket och Kriminalvården har ansvar för att upprätthålla de viktiga samhällsfunktioner som beredskapssektorn Ordning och säkerhet ska omfatta och det finns ett starkt behov av samordning mellan de föreslagna myndigheterna när det gäller pla-

57 Kriminalvården, dnr 2919-9472. 58SOU 2015:25. 59 Säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser samt hantering av stora masskadeutfall.

nering för och genomförande av beredskapsåtgärder. Utredningen föreslår därför att dessa myndigheter ska ingå i beredskapssektorn.

Utredningen har övervägt om Domstolsverket borde ingå i beredskapssektorn Ordning och säkerhet. Domstolarna är en central del i rättskedjan och åtnjuter självständighet i dömandet och i tillämpningen av rättsregler. Domstolsverket har en stödjande roll gentemot domstolarna. Som en konsekvens av domstolarnas självständiga ställning bedömer utredningen att det här inte finns motsvarande behov eller möjlighet till samordning och planering för beredskapsåtgärder som hos förvaltningsmyndigheterna.

Polisens arbete syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Rikspolischefen (och även säkerhetspolischefen) ingår i regeringens Krishanteringsråd. Polismyndigheten har i förhållande till Säkerhetspolisen ett bredare och mer direkt ansvar inom området allmän ordning och säkerhet. Med utgångspunkt i Polismyndighetens centrala roll för arbetet med att upprätthålla allmän ordning och säkerhet föreslår utredningen att Polismyndigheten ska utses som sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn Ordning och säkerhet.

7.5.9. Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen

Beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen föreslås omfatta de viktiga samhällsfunktionerna räddningstjänst (statlig samt kommunal), alarmeringstjänst, befolkningsskydd, information om väder, vatten och klimat. Beredskapssektorn ska även omfatta strålskyddsberedskap (för att hantera nukleära eller radiologiska händelser) på central myndighetsnivå.

Verksamheten

Verksamheten som omfattar den föreslagna beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen bedrivs i huvudsak av kommuner och statliga myndigheter. Alarmeringstjänstens verksamhet bedrivs av det statliga bolaget SOS Alarm. SOS Alarm Sverige AB är ett statligt bolag som ägs tillsammans med Sveriges kommuner och regioner.

Räddningstjänst definieras som de räddningsinsatser som staten eller kommunerna har ansvar för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö.60 Kommunerna har ansvar för räddningstjänst inom kommunen förutom där staten har ett särskilt utpekat ansvar:61

  • Polismyndigheten ansvarar för fjällräddningstjänst och efterforskning av försvunna personer i fall som avses i 4 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO).
  • Sjöfartsverket ansvarar för statlig sjö- och flygräddningstjänst.
  • Kustbevakningen bedriver räddningstjänst till sjöss och har huvudansvar för miljöräddningstjänst till sjöss.
  • Länsstyrelserna ansvarar för räddningstjänst i samband med utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar.

MSB har i uppdrag att samordna och utveckla verksamheten inom räddningstjänsten och olycks- och skadeförebyggande åtgärder.62MSB ska genom rådgivning och information stödja kommunerna och har även tillsyn över kommunerna avseende lagen om skydd mot olyckor. Räddningstjänst under höjd beredskap utgör en egen del av den samlade förmågan i befolkningsskyddet. De kommunala räddningstjänstorganisationerna utgör grunden för uppgifterna som regleras i lagen om skydd mot olyckor.63

Länsstyrelsen har flera uppgifter enligt lagen om skydd mot olyckor. Länsstyrelsen kan överta ansvaret för räddningstjänsten vid omfattande räddningsinsatser samt får under höjd beredskap bl.a. besluta om användningen av personal inom en kommuns organisation för uppgifter som inte berör den aktuella kommunen.

601 kap. 2 § LSO. 61 Se 3–4 kap. LSO och 4 kap. förordning (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO). 62 Se förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 638 kap. LSO.

Alarmeringsverksamheten64 regleras i allt väsentligt genom avtal mellan staten och bolaget SOS Alarm, som svarar för 112-tjänsten. Grundläggande för systemet är att det finns ett nödnummer för att larma polis, statlig och kommunal räddningstjänst samt ambulans. SOS Alarm har utöver detta också uppgifter som rör samhällets krisberedskap, funktionen Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) samt informationsnumret 113 13.

Begreppet befolkningsskydd har sitt ursprung i Genèvekonventionernas begrepp civilförsvar vilket innefattar att fullgöra alla eller några av de humanitära uppgifter som syftar till att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientliga angrepp eller katastrofer. Sverige har valt att dela upp begreppet ”civilförsvar” i befolk-

ningsskydd och räddningstjänst under höjd beredskap. Det saknas

emellertid i dag en författningsreglerad definition av begreppet befolkningsskydd.65 Av MSB:s instruktion framgår dock att myndigheten ska tillse att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet.66MSB har också ansvar för att bygga och kontrollera skyddsrum.

Om ett nytt befolkningsskydd i framtiden även kommer att innefatta en hemskyddsorganisation så som Försvarsberedningen föreslår i sin rapport Motståndskraft (2017), bör det enligt utredningen övervägas om uppgiften för kommunerna om s.k. lokal kristidsverk-

samhet ska ingå i beredskapssektorn som en del i befolkningsskyddet.67

Enligt förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) ska SMHI ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god samhällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås. Vidare ska SMHI förvalta och utveckla den svenska meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska infrastrukturen och därigenom inhämta och förmedla kunskaper om landets meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanografiska förhållanden. Enligt instruktionen ska SMHI särskilt svara för varningstjänster och aktivt samverka med berörda myndigheter, producera och förmedla mete-

64 Utöver SOS Alarm finns larmcentraler på statlig nivå hos Polismyndigheten, Kustbevakningen och Sjöfartsverket. Hos kommuner och regioner finns larmcentraler för bl.a. kommunal räddningstjänst och prehospital vård. 65 Med befolkningsskydd menas bland annat: skyddsrum, varningssystem, utrymning och inkvartering. Det finns inte längre någon författningsreglerad definition av befolkningsskydd. 66 Se förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 67 Lokal kristidsverksamhet framgår av 3 kap. 3 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Verksamheten omfattar bland annat att vidta åtgärder för försörjningen med nödvändiga varor.

orologiskt, klimatologiskt, hydrologiskt och oceanografiskt beslutsunderlag samt ha beredskap och biträda berörda myndigheter vid allvarliga störningar i samhället.

Strålsäkerhetsmyndigheten ska inom den nationella strålskyddsberedskapen samordna de beredskapsåtgärder som krävs för att förebygga, identifiera och detektera nukleära eller radiologiska händelser som kan leda till skador på människors hälsa eller miljön. Myndigheten ska i detta sammanhang bl.a. ge råd om strålskydd och sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen, om en nukleär eller radiologisk nödsituation inträffar inom eller utom landet, svara för expertkompetens samt kunskaps- och beslutsunderlag inom strålskyddsområdet inklusive spridningsprognoser och strålskyddsbedömningar samt upprätthålla förmåga att genomföra mätning, provtagning och analys i fält inom strålskyddsområdet.68

Verksamheten inom de viktiga samhällsfunktionerna räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen bedrivs i huvudsak av kommunerna i enlighet med gällande lagstiftning som rör skydd mot olyckor, utrymning och inkvartering men också extraordinära händelser i fredstid och under höjd beredskap.

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

I dag ingår MSB, Kustbevakningen, Sjöfartsverket och Polismyndigheten i samverkansområdet Skydd, undsättning och vård tillsammans med bl.a. Socialstyrelsen. MSB, Strålsäkerhetsmyndigheten, Polismyndigheten och Kustbevakningen ingår i samverkansområdet Farliga ämnen. Länsstyrelsen ingår tillsammans med MSB i samverkansområdet Geografiskt områdesansvar.69

En del av målet för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen.70 Försvarsberedningen har i sammanhanget konstaterat att förmågan att skydda civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp är viktigt för totalförsvarets trovärdighet. Befolkningsskydd inklusive räddningstjänst är därmed en viktig verksamhet inom det civila försvaret.

68 Förordning (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten. 69 Det geografiska områdesansvaret innebär att länsstyrelsen inom sitt geografiska område ska se till att samverkan mellan myndigheter, kommuner och andra aktörer fungerar före, under och efter en kris. Samverkan under en kris kan exempelvis ske genom att länsstyrelserna regelbundet sammankallar särskilda samverkansgrupper bestående av berörda myndigheter och andra aktörer. Länsstyrelsen ska även kunna ge en samlad regional lägesbild av samhällsskyddet och beredskapen. Prop. 2013/14:144. 70Prop. 2020/21:30, s. 89.

MSB har identifierat räddningstjänst och alarmeringstjänst som viktiga samhällsfunktioner inom samhällssektorn skydd och säkerhet. Skydd och säkerhet är också ett av de prioriterade områdena som MSB och Försvarsmakten har identifierat. Skydd mot olyckor har identifierats som ett viktigt område också av Utredningen om säkerhetsskyddslagen.71

Det finns i dag flera olika samverkansorgan som rör främst arbetet med skydd mot olyckor, exempelvis MSB:s räddningstjänstråd, Centralt räddningstjänstforum (CRF), Centrala Samrådsgruppen för Sjö- och Flygräddning (CSSF) samt 112-rådet.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen inrättas. Som beskrivs ovan ansvarar Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Kustbevakningen, länsstyrelserna samt MSB för centrala uppgifter inom räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen. MSB:s uppgift att samordna och utveckla verksamheten inom räddningstjänsten och olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt uppgiften att tillse att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet, är betydelsefulla för att säkerställa en fungerande räddningstjänst och ett gott befolkningsskydd. SMHI ansvarar för funktioner och tjänster som många myndigheter och organisationer är beroende av för att kunna fungera, särskilt under kriser och höjd beredskap. Strålsäkerhetsmyndighetens uppgifter avseende den nationella strålskyddsberedskapen är viktig både under höjd beredskap och vid fredstida kriser.

Utredningen bedömer mot denna bakgrund att Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Kustbevakningen, länsstyrelserna, MSB, SMHI och Strålsäkerhetsmyndighetens ska ingå i beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen.

Utredningen har övervägt om Socialstyrelsen borde ingå i beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen. Det finns behov av en nära samverkan mellan hälso- och sjukvården och den aktuella beredskapssektorn, inte minst när det gäller prehospital vård (främst ambulansverksamhet). För att beredskapssektorn inte

71 En närmare beskrivning av samverkansområden och andra indelningar av samhället med relevans för arbetet med civilt försvar finns i kapitel 6.

ska bli alltför stor och omfatta alltför många och disparata frågor bedömer dock utredningen att de ytterligare behov av samverkan som finns med myndigheter som inte föreslås ingå i beredskapssektorn ska hanteras bl.a. genom att adjungera aktörer till sektorn för specifika frågor, snarare än att lägga ytterligare myndigheter till beredskapssektorn.

Vid skydd av civilbefolkningen är en viktig del att uppmärksamma delaktighet för personer med funktionsnedsättning. De flesta personer med funktionsnedsättning i Sverige lever självständigt och i egna bostäder. För att kunna garantera deras trygghet och säkerhet vid en kris måste den generella krisberedskapen säkerställa att deras särskilda förutsättningar utgör en grund i arbetet med skydd av civilbefolkningen.72 Detta behov bör kunna tillgodoses genom att vid behov adjungerar aktörer från t.ex. Myndigheten för delaktighet när dessa frågor uppkommer.

Vidare konstaterar utredningen att SOS Alarm har myndighetsliknande uppgifter och upprätthåller en viktig samhällsfunktion. Enligt utredningens direktiv ska de sektorer som utredningen föreslår omfatta statliga myndigheter, varför SOS Alarm inte formellt kan ingå i beredskapssektorn eftersom verksamheten bedrivs i bolagsform. Deltagandet i sektorn får regleras på annat sätt än genom förordning (se vidare kapitel 8). Utredningen vill dock understryka betydelsen av SOS Alarms verksamhet som är avgörande för att stora delar av beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen ska fungera. SOS Alarm bör därför delta i beredskapssektorns arbete även om bolaget formellt inte kan ingå i den. SOS Alarm behöver också samarbeta nära andra beredskapssektorer, inte minst beredskapssektorerna Hälsa, vård och omsorg och Ordning och säkerhet.

Utredningen bedömer också att det finns behov av en strukturerad samverkan med andra organisationer inom det som populärt betecknas som blåljusverksamhet. Strukturen med beredskapssektorer ska åstadkomma en sammanhållen planering och ett samordnat agerande inför och under höjd beredskap och fredstida kriser. Samverkan kring blåljusverksamhet bör därför ta sin utgångspunkt i en större händelse och förslagsvis utifrån det som benämns som särskild händelse inom polisen och sjukvården. Det kan handla om terrorattentat eller stora olyckor eller andra omfattande och komplexa händelser.

72 Se Myndigheten för delaktighet (2020), Uppföljning av funktionshinderspolitiken 2019.

MSB har ett ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Myndigheten ska även se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet. Generaldirektören för MSB ingår i regeringens Krishanteringsråd. Utredningen bedömer att MSB:s befintliga uppgifter ligger väl i linje med rollen som sektorsansvarig myndighet och föreslår därför att MSB ska utses till sektorsansvarig myndighet.

7.5.10. Transporter

Beredskapssektorn för transporter föreslås omfatta de viktiga samhällsfunktionerna lufttransporter (flygtrafiktjänst, flygplatser, operatörer), sjötransporter (sjötrafikinformation, hamnar, säkra sjövägar, operatörer), vägtransporter (vägtrafikledning, vägar, operatörer), järnvägstransporter (tågtrafikledning, järnvägar, resecentra, operatörer), kollektivtrafik (operatörer) samt terminaler (omlastning).

Verksamheten

I dag bedrivs verksamheten på trafikområdet till stor del av privata företag på olika marknader. Viss verksamhet bedrivs också av statliga myndigheter, exempelvis Trafikverkets färjetrafik.

Kollektivtrafiken i Sverige utförs på uppdrag av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. I kollektrafiken ingår bussar och spårbunden trafik men även kommunala färjor och Gotlandsfärjan.

Statliga myndigheter på trafikområdet har i vissa fall operativa uppgifter, exempelvis trafikledning. En stor del av myndighetsuppgifterna handlar dock om att upphandla drift och underhåll, ta fram föreskrifter, tillstånd samt göra tillsyn. En annan omfattande uppgift är den långsiktiga infrastrukturutvecklingen i landet och hur olika beredskapsaspekter i detta sammanhang ska värderas i förhållande till andra uppställda mål.

Samverkan om för beredskapen viktig verksamhet

I dag ingår Trafikverket, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket, Luftfartsverket och Energimyndigheten i samverkansområdet Transporter. Transporter är identifierad som viktig verksamhet av Försvarsberedningen, av MSB och Försvarsmakten och av Utredningen om säkerhetsskyddslagen73. Inom Nato är resilienta transportsystem en av sju civila förmågor som gör ett land mer civilt resilient (motståndskraftigt). Transportsstyrelsen är vidare tillsynsmyndighet för transport i enlighet med det så kallade NIS-direktivet.

För samverkan mellan statliga myndigheter och näringslivet finns Transportsektorns samverkan inför samhällsstörningar (TP SAMS) som är ett trafikslagsövergripande forum för privat-offentlig samverkan. TP SAMS medlemskrets utgörs av branschorganisationer, företag och myndigheter i transportsektorn. Huvudsyftet med forumet är att stärka transportsektorns samlade förmåga att hantera samhällsstörningar genom utökad samverkan om frågor med bäring på krisberedskap och åtgärder inför och vid höjd beredskap.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att beredskapssektorn Transporter inrättas. Trafikverket, Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Luftfartsverket ansvarar för frågor och verksamhet som är centrala för ett fungerande transportsystem. Utredningen föreslår därför att dessa myndigheter ska ingå i beredskapssektorn. Om beredskapssektorn anser att det finns behov av att adjungera Energimyndigheten är detta möjligt.

Swedavia är ett statligt bolag som äger, driver och utvecklar statliga flygplatser. Swedavia är en central aktör inom lufttransporter och behöver ha en nära samverkan med beredskapssektorn. Eftersom Swedavias verksamhet bedrivs i bolagsform kan dock Swedavia formellt inte ingå i beredskapssektorn. Andra exempel på statliga bolag som sektorn kommer att behöva samarbeta med är Infranord och Svevia.

Utredningen bedömer också att det även fortsättningsvis finns behov av en strukturerad samverkan med privata operatörer liknande TP SAMS.

73SOU 2015:25.

Trafikverket har sedan juni 2017 ett övergripande samordningsansvar för att utveckla och samordna krisberedskap och det civila försvaret inför och vid höjd beredskap inom transportområdet (ansvaret omfattar dock inte den offentliga kollektivtrafiken). Denna uppgift ligger väl i linje med rollen som sektorsansvarig myndighet. Utredningen föreslår därför att Trafikverket ska utses till sektorsansvarig myndighet.

7.6. De tio beredskapssektorerna kompletteras med fyra särskilda beredskapsområden

Bedömning: Utöver tio beredskapssektorer har utredningen identi-

fierat fyra särskilda beredskapsområden som omfattar samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla i kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Utredningens bedömning är att dessa områden bör vara en del av beredskapssystemet.

Förslag: Fyra särskilda beredskapsområden bildas:

  • Cybersäkerhet
  • Psykologiskt försvar
  • Skola och förskola
  • Migration.

Civila myndigheter som ingår i de särskilda beredskapsområdena ska vara beredskapsmyndigheter.

Utredningen har i avsnitt 7.4 föreslagit en ny struktur med beredskapssektorer utifrån ett antal uppställda kriterier. Kopplat till detta har utredningen identifierat ytterligare samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla i kris, höjd beredskap och då ytterst krig.

Verksamheterna är av sådan karaktär att de inte kan utgöra beredskapssektorer med en sektorsansvarig myndighet. Några av dessa områden omfattar bara en myndighet och i några av verksamheterna

ingår myndigheter utanför det civila försvaret, såsom Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt (FRA).

Samtidigt fyller dessa verksamheter en viktig funktion i beredskapssystemet som helhet. Utredningen har övervägt att i stället införa så kallade fristående beredskapsmyndigheter, vilket fanns i det tidigare systemet med funktioner som upphörde 2002. Enligt utredningen finns det emellertid en risk för att sådana myndigheter får en undanskymd roll i förhållande till beredskapssektorerna.

Med utgångspunkt i ovanstående resonemang föreslås att fyra särskilda beredskapsområden bildas:

  • Cybersäkerhet (samarbete mellan MSB, Säkerhetspolisen, FRA och

Försvarsmakten)

  • Psykologiskt försvar (ny myndighet för psykologiskt försvar planeras)
  • Skola och förskola (Skolverket)
  • Migration (Migrationsverket).

De fyra särskilda beredskapsområdena har olika förutsättningar för att bedriva och utveckla beredskapen. Utgångspunkten är uppdrag i instruktioner, beslut av regeringen eller annan reglering. Utredningen föreslår att civila myndigheter som ingår i de särskilda beredskapsområdena ska vara beredskapsmyndigheter, vilket beskrivs närmare i kapitel 8.

Utredningen anser att det är viktigt att de särskilda beredskapsområdena ingår i det gemensamma arbetet med en sammanhängande planering som MSB och Försvarsmakten håller samman. Vidare är det viktigt att de civila myndigheterna som ingår inkluderas i det arbete som beskrivs i kapitel 12.

7.6.1. Cybersäkerhet

En förutsättning för ett starkt cyberförsvar är, i enlighet med vad regeringen framhåller i budgetpropositionen för 2021, att samtliga aktörer inom totalförsvaret har en god informations- och cybersäkerhet.74

74Prop. 2020/21:30.

För att stärka Sveriges samlade förmåga att förebygga, upptäcka och hantera cyberhot beslutade regeringen i december 2020 att ge Försvarets radioanstalt (FRA), Försvarsmakten, MSB och Säkerhetspolisen i uppdrag att inrätta ett nationellt cybersäkerhetscenter. Arbetet kommer att ske i nära samverkan med Post- och telestyrelsen, Polismyndigheten samt Försvarets materielverk. Det nationella cybersäkerhetscentret ska stödja både offentliga och privata aktörer. Detta ska bidra till att stärka säkerheten i samhället som helhet. Inom ramen för cybersäkerhetscentret ska myndigheterna:

  • Koordinera arbetet för att förebygga, upptäcka och hantera cyberangrepp och andra it-incidenter.
  • Förmedla råd och stöd avseende hot, sårbarheter och risker.
  • Utgöra en nationell plattform för samverkan och informationsutbyte med privata och offentliga aktörer inom cybersäkerhetsområdet.

Myndigheternas samarbete inom ramen för cybersäkerhetscentret ska utvecklas stegvis 2021–2023 inom flera områden. Regeringen avser att under 2023 ta ställning till hur cybersäkerhetscentrets verksamhet fortsatt bör inriktas och bedrivas efter 2023.

En särskild utredare har vidare i uppdrag att kartlägga och analysera statliga myndigheters behov av säker och kostnadseffektiv itdrift samt hur dessa behov tillgodoses. I sitt arbete ska utredningen bl.a. beakta de krav som ställs mot bakgrund av att planeringen för totalförsvaret har återupptagits. Ett delbetänkande presenterades i januari 2021 (SOU 2021:1). Slutbetänkandet ska presenteras senast den 15 oktober 2021.75

Utredningens förslag

Utredningen delar Försvarsberedningens bedömning att ett systematiskt arbete med informations- och cybersäkerhet spelar en avgörande roll för att en trovärdig totalförsvarsförmåga ska kunna uppnås. Detta gäller såväl hos staten, kommuner, regioner och näringsliv. Det behöver finnas en nationell funktion med uppgift att stödja myndigheter och samhället i övrigt i arbetet med att förebygga och

75 Dir. 2019:64 och dir. 2020:73.

hantera angrepp inom informations- och kommunikationsområdet samt upprätthålla en aktuell lägesbild över samhällets digitala miljö. Verksamheten är viktig för det civila försvaret.

Utredningen föreslår att cybersäkerhet ska vara ett särskilt beredskapsområde. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att föreslå verksamheten som en beredskapssektor eftersom både Försvarsmakten och FRA ingår i arbetet med cybersäkerhetscentret samt att regeringen hittills inte har pekat ut någon samordnande myndighet för cybersäkerhetsområdet.

Det finns i dag ett etablerat samarbete och samverkan mellan myndigheterna inom cybersäkerhetsområdet genom bland annat Samverkansgruppen för informationssäkerhet (SAMFI). Formerna för samverkan med de föreslagna beredskapssektorerna kommer att behöva byggas upp när dessa etablerats. Det behöver även etableras samverkansformer med de övriga tre särskilda beredskapsområdena.

7.6.2. Psykologiskt försvar

Regeringen konstaterar i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) att det försämrade säkerhetsläget ger ett behov av ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens samhällsförhållanden och som bidrar till att bevara det öppna samhällets fria kunskaps- och informationsutbyte. Regeringen konstaterar vidare att det inom ramen för det civila försvaret finns ett behov av att Sverige utvecklar strategiska och moderna psykologiska försvarsförmågor.

Sverige utsätts för olika former av angrepp, t.ex. cyberangrepp och försök till otillbörlig informationspåverkan, som riktas mot svenska myndigheter, förtroendevalda, organisationer, företag, redaktioner, journalister, forskare, tjänstemän och debattörer. För att motverka detta ska det psykologiska försvaret identifiera, analysera, möta och förebygga sådan otillbörlig informationspåverkan och annan vilseledande information som syftar till att försvaga Sveriges motståndskraft och befolkningens försvarsvilja eller att otillbörligt påverka olika målgruppers uppfattningar, beteenden och beslutsfattande. Psykförsvarsutredningen bedömning är att ändamålet med det psykologiska försvaret ska vara att värna det öppna och demokra-

tiska samhället, den fria åsiktsbildningen samt Sveriges frihet och oberoende.76

Försvarsberedningen har identifierat det psykologiska försvaret bland de förmågor som man bedömer att ett samhälle måste ha och som ska fungera även under höjd beredskap. Det psykologiska försvaret har även pekats ut som ett exempel på en viktig samhällsfunktion av MSB. Inom Nato är psykologiskt försvar inte utpekat bland de sju civila förmågor som bedöms göra ett land mer resilient (motståndskraftigt). Det finns dock direkta kopplingar till tre av de förmågor som Nato har identifierat.77

I dag ansvarar MSB för flera uppgifter kopplade till det psykologiska försvaret. Även Försvarets radioanstalt (FRA), Försvarsmakten, Myndigheten för press, radio och tv (MPRT), Myndigheten för ungdoms och civilsamhällesfrågor (MUCF), Statens medieråd, Svenska institutet, Säkerhetspolisen och Regeringskansliet har uppgifter kopplade till psykologiskt försvar.78

Psykförsvarsutredningen, som lämnade sitt betänkande i maj 2020, gjorde bedömningen att det är ovisst om de myndigheter som i dag har uppgifter som berör det psykologiska försvaret har tillräcklig kännedom om varandras arbete. Psykförsvarsutredningen föreslog därför att en ny myndighet inrättas med mandat att leda samordningen av arbetet med att identifiera, analysera och möta otillbörlig informationspåverkan riktad mot Sverige eller svenska intressen som i dag bedrivs av många olika myndigheter och organisationer. I början av 2021 planerar regeringen att besluta om direktiv till en organisationskommitté som ska förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet för psykologiskt försvar.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att psykologiskt försvar ska vara ett särskilt beredskapsområde. Samhällets förmåga att kommunicera offentlig information även under störda förhållanden, att möta informationspåverkan och säkerställa att fria och oberoende medier kan fortsätta sin rapportering bidrar till befolkningens beredskap och försvars-

76SOU 2020:29. 77 Säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser samt hantering av stora masskadeutfall. 78SOU 2020:29, kap. 6.

vilja. Hur myndigheter, allmänhet och medier kommunicerar kan vara avgörande för hur en händelse, en kris eller ytterst krig utvecklas. Det psykologiska försvaret är centralt för samhällets förmåga att möta såväl kriser, den breddade hotbilden som bl.a. kan innebära antagonistiska angrepp i fredstid, höjd beredskap och då ytterst krig. Utredningens uppfattning är att det psykologiska försvaret är grundläggande för befolkningens och landets försvarsvilja som utgör en avgörande del av samhällets samlade motståndskraft.

7.6.3. Skola och förskola

Skola och förskola främjar barns och ungdomars utveckling och lärande. Förskola och skola har dessutom stor betydelse för andra samhällsviktiga funktioners möjlighet att fungera under en kris eller under höjd beredskap genom att säkerställa att barn till vårdnadshavare som arbetar i samhällsviktig verksamhet erbjuds barnomsorg så att vårdnadshavaren kan arbeta.

Förordningen (1991:1995) om skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m. innehåller föreskrifter om verksamheten under krig och vid krigsfara inom den del av skolväsendet som en kommun eller en region är huvudman för.

Statens skolverk (Skolverket) är förvaltningsmyndighet för skolväsendet och för vissa särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet, i den utsträckning något annat inte är föreskrivet. Skolverket ska verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö. Skolverket är en sektorsmyndighet, vilket innebär att myndigheten av regeringen har tilldelats ett särskilt ansvar inom sitt område. Myndigheten får besluta om bindande bestämmelser i form av föreskrifter som publiceras i Skolverkets författningssamling, SKOLFS. Av Skolverkets instruktion79 framgår att myndigheten inom ramen för sitt verksamhetsområde ska stödja kommuner och andra huvudmän i arbetet med säkerhet och krisberedskap.

79 Förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.

Utredningens förslag

Sveriges kommuner och regioner (SKR), har i en skrivelse till regeringen påtalat att det finns en rad situationer i fred80 som kan få svåra konsekvenser för skolans elever eller skolans verksamhet. SKR menar att det i dag finns stora brister i de centrala myndigheternas stöd till kommuner och regioner inom bl.a. skolväsendet och mot denna bakgrund anser SKR att Skolverket ska ingå i krisberedskapsförordningen med särskilt ansvar för krisberedskap och civilt försvar.81

Utredningen delar SKR:s uppfattning. En fungerande förskola och skola är av avgörande betydelse för barns och ungdomars utveckling. Därtill säkerställs att barn till vårdnadshavare som arbetar i samhällsviktig verksamhet erbjuds barnomsorg så att vårdnadshavaren kan arbeta. Förskola och skola är därmed viktig för såväl samhällets krisberedskap som för totalförsvaret. Det är viktigt att det finns en god beredskap både för olika typer av krissituationer och inför höjd beredskap i skolan, och att ansvaret för detta ligger på skolans huvudmän som enligt utredningen bör få ett strukturerat stöd i arbetet från statliga myndigheter. Förskola och skola bör därmed ingå i strukturen för civilt försvar som ett särskilt beredskapsområde.

Med beaktande av att verksamheten till stor del bedrivs av kommunala och enskilda (privata) huvudmän bedömer utredningen att det kommer att vara en viktig uppgift för Skolverket att finna lämpliga former för att utveckla beredskapen i samarbete med företrädare för huvudmännen. Skolverket bör vara beredskapsmyndighet och ingå i arbetet med att utveckla krisberedskapen och i arbetet inför höjd beredskap med en sammanhängande planering som MSB håller samman.

7.6.4. Migration

Försvarsberedningen beskriver i sin rapport Motståndskraft att flyktingar från grannländer kommer att söka sig till Sverige vid en väpnad konflikt i närområdet. En av Natos sju s.k. civila förmågor för att göra ett land mer resilient (motståndskraftigt) är förmågan till

80 Skolbränder, väpnat våld, smittspridning, olyckor med elever på skolresa, social oro. 81 SKR, Underlag om säkerhet och krisberedskap i förskola och skola (2016-09-26).

hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser såväl inom ett land som mellan länder.82

Inom det civila försvaret var flyktingverksamhet en av de 18 utpekade funktionerna med en funktionsansvarig myndighet fram till dess att systemet avvecklades. Mellan 2005 och 2016 omfattades inte Migrationsverket av det särskilda ansvaret för krisberedskapen och ansvaret vid höjd beredskap, dvs. Migrationsverket var inte en av de bevakningsansvariga myndigheterna. När antalet asylsökande ökade dramatiskt under 2015 och 2016 kom åter hantering av stora befolkningsrörelser och asylhantering att ses som en viktig samhällsfunktion under kris och höjd beredskap, och Migrationsverket återfick ansvaret som bevakningsansvarig myndighet.

Under 2015 och 2016 när ett stort antal människor kom till Sverige var det uppenbart att samhället som helhet måste aktiveras vid stora befolkningsrörelser. Flertalet myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och frivilliga var engagerade.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att migration ska vara ett särskilt beredskapsområde. Det behöver finnas en god beredskap att hantera stora flyktingströmmar till Sverige i fred men också under höjd beredskap. Migrationsverket har ett stort ansvar men många andra myndigheter, inte minst kommunerna, har viktiga roller och ansvar för olika delar i en asylhantering. Migrationsverket behöver hålla samman arbetet med beredskap inom det särskilda beredskapsområdet Migration.

7.7. Farliga ämnen (CBRNE)

Bedömning: MSB ska ha fortsatt ansvar för att stödja och främja

arbetet inom området farliga ämnen.

82Ds 2017:66 samt Ju2017/05646/SSK.

Beredskapen avseende farliga ämnen (CBRNE)83 omfattar ett flertal myndigheter liksom kommuner och regioner. Dessa måste ha ett nära samarbete för att uppgiften ska kunna lösas. Det är funktioner där samverkan över sektorsgränser är nödvändig, liksom samverkan mellan staten och kommuner samt regioner.

Samverkan inom CBRNE-området sker i dag mellan ett flertal myndigheter, kommuner och regioner inom samverkansområdet Farliga ämnen (SOFÄ). Samverkansområdet samordnas av MSB.

Hanteringen av en händelse med CBRNE-ämnen ställer krav på operativ samverkan då en enskild myndighet sällan kan klara hanteringen på egen hand. Detta ställer i sin tur krav på det förebyggande och det förberedande arbetet innan en händelse inträffar. Till detta ska läggas behovet av ett långsiktigt gemensamt strategiskt planerings- och analysarbete inom CBRNE-området.

Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska MSB bland annat utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder (1 § 2), utveckla och stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera oönskade händelser där farliga ämnen ingår (4 § första meningen) samt ha förmågan att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap (7 § första stycket).

Utredningen bedömer att området Farliga ämnen inte lämpar sig att ingå i en beredskapssektor och bör därför hanteras i särskild ordning. Den samverkan som har etablerats i samverkansområdet Farliga ämnen har, vad utredningen erfar, fungerat relativt väl. Bedömningen är att MSB fortsatt ska ha i uppgift att stödja och främja arbetet med Farliga ämnen (CBRNE).

83 CBRNE är den internationella förkortningen för Chemical, Biological, Radiological, Nuclear and Explosive, dvs. kemikalier, smittämnen, radioaktiva, nukleära och explosiva ämnen. Gemensamt för dessa ämnen är att de kan orsaka skador på människor, djur, växter, egendom och miljö. Behovet av samordning av frågor som rör skydd mot CBRNE fanns redan under det kalla krigets totalförsvarsplanering. Då var fokus på militär användning och skydd för befolkningen mot kärnvapen samt kemiska och bakteriella vapen. Efter det kalla krigets slut ändrades fokus mot icke antagonistiska hot som smitta, transporter av farligt gods och kärnenergiberedskap. Under de senaste decennierna har hotet från antagonistisk användning av CBRNE successivt ökat.

7.8. Personalförsörjning och försörjningsberedskap

Bedömning: En fungerande personalförsörjning (arbetskraft) och

försörjningsberedskap kommer att vara helt centralt för att det civila försvaret och krisberedskapen ska kunna fungera. Utredningen noterar att regeringen har aviserat att personalförsörjning och försörjningsberedskapen ska ses över. För att inte föregripa kommande utredningar kommenterar utredningen därför endast dessa frågor översiktligt.

Försörjningsberedskapen är komplex och förutsättningarna skiljer sig mellan olika sektorer. Utredningen menar därför att beredskapssektorerna bör ha en central roll i uppbyggnaden av den nationella försörjningsberedskapen. Utredningen utesluter inte heller möjligheten, beroende på vad den aviserade utredningen om försörjningsberedskap föreslår, att det i framtiden inrättas en beredskapssektor för vissa försörjningsfrågor som i dag inte täcks av utredningens förslag.

Mot bakgrund av att regeringen har aviserat att såväl personalförsörjningen som försörjningsberedskapen ska bli föremål för översyner väljer utredningen att endast kort kommentera dessa två områden för att inte föregå kommande utredningar.84

I det tidigare funktionssystemet som gällde mellan 1986 och 2002 var Arbetskraft en funktion med Arbetsmarknadsstyrelsen som funktionsansvarig myndighet och Länsarbetsnämnderna som regionala myndigheter med uppgifter som rörde personalförsörjningen inom totalförsvaret. Inom ramen för den fredstida krisberedskapen har det däremot nedprioriterats, med undantag för de frivilliga försvarsorganisationernas roll. Den återupptagna totalförsvarsplaneringen och återaktiverade värnplikten har dock aktualiserat behovet av ett strukturerat arbete med beredskapsfrågor kopplat till personalförsörjning och arbetskraft. Likaså har behovet av att förstärka olika organisationer med frivilliga aktualiserats vid allvarliga händelser som de stora skogsbränderna 2014 och 2018, liksom under coronapandemin med början 2020. Förutom att Arbetsförmedlingen har ett stort ansvar inom det civila försvarets personalförsörjning har MSB ansvar

84 Utredningen har också noterat att riksdagen i december 2020 gjorde ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning som får i uppgift att lämna förslag om hur en modern civilplikt ska se ut (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:135–136.

som rör de frivilliga försvarsorganisationerna. Totalförsvarets plikt- och prövningsverk är en central aktör för personalförsörjningen av totalförsvaret med flera i sammanhanget viktiga uppgifter.

Regeringen har i totalförsvarspropositionen för 2021–2025 bedömt att det är angeläget att göra en översyn av personalförsörjningen inom det civila försvaret som helhet.

Försörjningsberedskap innebär planering av tillgång till, distribution och fördelning av nödvändiga varor och tjänster vid bristsituationer under såväl en kris som under höjd beredskap.85 Coronapandemin har tydligt visat behovet av att se över ansvar och metoder för att klara befolkningens överlevnad och samhällets grundläggande behov. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har på regeringens uppdrag analyserat frågor om en nationell försörjningsberedskap. Analysen ska utgöra underlag till den utredning om en nationellt samordnad försörjningsberedskap som regeringen har aviserat. FOI:s rapport86 visar bl.a. att frågan om försörjningsberedskap är komplex och att förutsättningarna skiljer sig mellan olika sektorer, vilket gör det omöjligt att skapa en strategi eller en modell för all försörjningsberedskap. Utredningen delar FOI:s analys och anser att beredskapssektorerna bör ha en central roll i uppbyggnaden av den nationella försörjningsberedskapen.

7.9. Kompetensen behöver stärkas vid upphandlingar

Utredningen konstaterar att flertalet myndigheter och organisationer har behov av såväl stöd som kunskapsutveckling när det gäller frågor om upphandling. De offentliga upphandlingarna i Sverige omfattar mer än 600 miljarder kronor varje år. Upphandlingsmyndigheten har det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av bl.a. myndigheter.87 Upphandlingsmyndigheten ska vidare verka för en rättssäker, effektiv samt socialt och

85 FOI har definierat försörjningsberedskap som förmågan att i kris- och krigssituationer 1) förse befolkningen med de varor och tjänster som behövs för dess fortlevnad och 2) förse samhällsviktiga verksamheter med de varor och tjänster som behövs för deras funktionalitet. Till detta kan även läggas det arbete som bedrivs för att främja förmågan att förse befolkningen och de samhällsviktiga verksamheterna med nödvändiga varor och tjänster. Källa: FOI, Svar

på uppdrag till Totalförsvarets forskningsinstitut att analysera frågor avseende nationell försörjningsberedskap (FOI-2020-1155), s. 18.

86 FOI, Svar på uppdrag till Totalförsvarets forskningsinstitut att analysera frågor avseende natio-

nell försörjningsberedskap (FOI-2020-1155).

87 Förordning (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten.

miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgare och näringsliv.

Regeringen gav i november 2019 Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att ge förstärkt stöd vid upphandlingar av samhällsviktig verksamhet samt varor och tjänster till sådan verksamhet. I uppdraget ingår också att informera om och ge vägledning om de regler som kan aktualiseras vid sådana upphandlingar så att leveranssäkerhet och krisberedskap säkerställs på ett systematiskt och strategiskt sätt. Bakgrunden var den situation som uppstått tidigare under 2019 med uteblivna leveranser av sjukvårdsmateriel till flera regioner. Regeringen bedömde att det var nödvändigt att vidta åtgärder för att förhindra störningar i samhällsviktig verksamhet på grund av brister i inköpsarbetet. Coronapandemin har ytterligare accentuerat behovet av stöd vid upphandlingar, framför allt storskaliga upphandlingar av bl.a. skyddsmateriel.

Utredningens bedömning är att upphandling är en viktig samhällsfunktion och föreslår därför i kapitel 8 att stödet från Upphandlingsmyndigheten till bland annat andra myndigheter bör tydliggöras och utvecklas i frågor som rör krisberedskap och totalförsvar.

7.10. Frivilliga försvarsorganisationer

Bedömning: De frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet

är värdefull för totalförsvaret och stärker krisberedskapen.

Frivilliga försvarsorganisationer utgör en viktig del i det civila försvaret och den fredstida krisberedskapen. De organiserade frivilliga utgörs av ideella organisationer som har en lång tradition i Sverige. Organisationernas verksamhet regleras i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet.88 89

88 De frivilliga försvarsorganisationer som omfattas av förordningen är följande: Svenska försvarsutbildningsförbundet, Insatsingenjörernas riksförbund, Flygvapenfrivilligas riksförbund, Frivilliga automobilkårernas riksförbund, Frivilliga flygkåren, Frivilliga motorcykelkårernas riksförbund, Frivilliga radioorganisationen, Försvarets personaltjänstförbund, Svenska blå stjärnan, Föreningen svenska röda korset i fråga om medverkan i totalförsvarets sjukvård och i verksamheten för civilbefolkningens skydd i krig, Riksförbundet Sveriges lottakårer, Sjövärnskårernas riksförbund, Svenska brukshundklubben, Svenska fallskärmsförbundet, Svenska pistolskytteförbundet, Svenska skyttesportförbundet, Sveriges civilförsvarsförbund och Sveriges bilkårers riksförbund. 89 Även tillfälligt organiserade grupperingar kan uppstå genom t.ex. sociala medier, men de är inte författningsreglerade och är heller inte alltid formellt organiserade.

De frivilliga försvarsorganisationerna har i dag viktiga uppgifter gentemot den militära verksamheten i totalförsvaret, där man t.ex. utbildar och ansvarar för rekrytering till cirka 6 000 specialistbefattningar i Hemvärnet. Organisationerna har även en viktig roll i den civila verksamheten i totalförsvaret och krisberedskapen.

Såväl Försvarsberedningen som regeringen har betonat att de frivilliga försvarsorganisationerna har en viktig roll i totalförsvaret. En välutvecklad frivilligverksamhet bidrar till att stärka förtroendet för förmågan att försvara landet och är ett konkret uttryck för befolkningens försvarsvilja. Försvarsberedningen bedömer att de frivilliga försvarsorganisationerna utgör en rekryteringsbas för totalförsvaret och har en viktig roll att spela i dess framtida personalförsörjningen.90

Röda korsets särskilda ställning

I enlighet med Genèvekonventionerna och deras tilläggsprotokoll har delar av rödakors- och rödahalvmånerörelsen uppgifter som de ska utföra under väpnade konflikter. Internationella rödakorskommittén (ICRC) har bl.a. rätt att besöka krigsfångar och de nationella rödakors- och rödahalvmåneföreningarna måste tillåtas utföra humanitära aktiviteter.91 Nationella rödakors- och rödahalvmåneföreningar har även en stödjande roll inom det humanitära området i sina respektive länder. Detta innebär ett särskilt partnerskap mellan föreningarna och myndigheter och innebär bl.a. att en nationell förening efter överenskommelse kan utföra humanitär verksamhet som staten har det yttersta ansvaret för. På statens uppdrag ansvarar exempelvis Svenska röda korset för att bemanna och upprätta den s.k. nationella upplysningsbyrån som i väpnade konflikter som Sverige deltar i ska registrera och rapportera de krigsfångar och civila frihetsberövade som finns i Sveriges våld.92

Svenska Röda Korset är en frivillig försvarsorganisation enligt förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, med uppgifter inom totalförsvarets sjukvård och i verksamhet för civilbefolkningens skydd i krig.

90Ds 2017:66. 91Information om den humanitära rätten, En skrift i Totalförsvarets folkrättsråds skriftserie, publicerad 28 juni 2017. 92 Förordning (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. rörande krigsfångar och andra skyddade personer.

Den stödjande rollen och organisationens särskilda ställning i internationell och nationell rätt skiljer Röda Korset från andra humanitära organisationer.93

Utredningens bedömning

De frivilliga försvarsorganisationernas arbete med att förmedla kunskap och kompetens, stärka engagemanget för totalförsvaret och utveckla samhällets funktionalitet under höjd beredskap och då ytterst krig ger viktiga bidrag till landets militära och civila försvar och stärker också krisberedskapen. I den försvarspolitiska propositionen hösten 2020 delar regeringen Försvarsberedningens syn att de frivilliga försvarsorganisationerna behöver ges goda förutsättningar att bidra till totalförsvaret och samhällets krisberedskap.94 Regeringen anför att den under den senaste försvarsbeslutsperioden successivt har ökat det bidrag som Försvarsmakten respektive MSB får nyttja för uppdragsersättning till de frivilliga försvarsorganisationerna, vilket har möjliggjort mer utbildning och utveckling för organisationerna. Med en utökad roll för de frivilliga försvarsorganisationerna i totalförsvaret anser regeringen att detta bidrag kommer behöva öka ytterligare, inte minst för att säkerställa en långsiktigt hållbar organisatorisk struktur för de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet. Utredningen delar bedömningen att det är angeläget att staten stödjer de frivilliga försvarsorganisationerna genom att tillskjuta medel till verksamheten.

93 Se exempelvis artikel 26 GK I, Artikel 25 och 63 GK IV, Artikel 6 och 81 TP I. Staterna som är part till Genèvekonventionerna och tilläggsprotokollen förbinder sig att stödja och möjliggöra de nationella föreningarnas arbete i enlighet med konventionerna (artikel 81 (2) och (3) TP I till GK. Svenska Röda Korsets stödjande roll inom dessa områden har bekräftats av regeringen i ett beslut 29 maj 2008. Utöver detta beslut ger svensk författning särskilda uppgifter till Svenska Röda Korset: Svenska Röda Korset ska driva nationella upplysningsbyrån (förordningen [1996:1475]) om skyldighet att lämna upplysningar rörande krigsfångar och andra skyddade personer); har ett specifikt ansvar/uppdrag i förhållande till identifiering av barn som evakuerats från eller tas emot i Sverige (Totalförsvarets folkrättsförordning [1990:12]), skydda rödakorsmärket och benämningen ”röda korset” (lagen [2014:812] om skydd för kännetecken i den internationella humanitära rätten) samt utpekas som en frivillig försvarsorganisation (förordning [1994:524] om frivillig försvarsverksamhet) med ansvar för sjukvård och civilbefolkningens skydd. 94Prop. 2020/21:30, s. 156.

7.11. Beredskapssektorerna ska samverka med varandra

Bedömning: Beredskapssektorerna ska samarbeta och samverka

över sektorsgränserna. Samverkan ska dock inte vara författningsreglerad. Frågorna och behoven ska vara styrande för hur samverkan och samarbete ska utformas. MSB ska i egenskap av förvaltare av beredskapssystemet vid behov tillhandahålla stöd till sektorsövergripande samverkan.

Myndigheterna i de beredskapssektorer som utredningen föreslår har ansvar för att åtgärder, liksom planering och förberedelser, för civilt försvar och fredstida krisberedskap inom beredskapssektorn samordnas. I kapitel 8 redovisar utredningen förslag om myndigheternas uppgifter.

Det finns tydliga beroenden mellan olika viktiga samhällsfunktioner och mellan de föreslagna beredskapssektorerna. Några exempel: I princip samtliga viktiga samhällsfunktioner är direkt beroende av el, vatten, livsmedel och elektroniska kommunikationer för att kunna fungera. På samma sätt är de flesta viktiga samhällsfunktioner, exempelvis livsmedelsförsörjningen, helt beroende av transporter och fungerande betalningssystem. För att människor ska kunna gå till sina samhällsviktiga jobb behöver skolor och förskolor vara öppna så långt som möjligt. Hälso- och sjukvården och ordning och säkerhet är ytterligare exempel på områden med avgörande betydelse för att andra viktiga samhällsfunktioner ska kunna fungera. I dagens digitaliserade värld är också cybersäkerhet kritiskt för de flesta verksamheter. Det finns därför ett stort behov av samarbete och samverkan mellan vissa beredskapssektorer (och särskilda beredskapsområden) som innebär att de kan behöva gå samman i mindre eller större kluster. Exempel på sådana klusterbildningar kan gälla i frågor som rör samhällets försörjning och grundfunktionalitet, befolkningens trygghet och säkerhet samt förvaltningens suveränitet och styrförmåga.95

Utredningen vill understryka vikten av att gränserna mellan de föreslagna beredskapssektorerna inte blir för skarpa. Olika kluster-

95 Exemplen på kluster har likheter med hur man i Norge har kategoriserat samhällsfunktioner utifrån på vilket sätt de bidrar till att tillvarata befolkningens säkerhet och trygghet.

konstellationer kan behövas och behovet av samarbete över beredskapssektorernas gränser kan likaså förändras över tid. På samma sätt kan behoven och formerna för samverkan och samarbete se olika ut beroende på vilka frågor det handlar om. Av det skälet anser utredningen att samarbete och samverkan mellan beredskapssektorerna inte bör regleras i författning, utan bör i stället utgå ifrån de behov som en specifik situation aktualiserar.

Utredningen föreslår också att fyra s.k. särskilda beredskapsområden inrättas. Även samverkan mellan dessa och med beredskapssektorerna är avgörande för att planering och förberedelser blir samordnad och effektiv men också agerandet vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig.

Som tidigare nämnts föreslår utredningen i kapitel 12 att MSB ska förvalta det nationella beredskapssystemet. I detta ska bl.a. ingå att tillhandahålla stöd till sektorsövergripande samverkan. Hur stödet ska utformas bör MSB, beredskapssektorerna och de särskilda beredskapsområdena gemensamt komma överens om.

Myndigheterna i beredskapssektorerna och de särskilda beredskapsområdena behöver i många fall ha en direkt samverkan med Försvarsmakten. Det är naturligt att den sektorsansvariga myndigheten företräder beredskapssektorn i övergripande frågor för sektorn gentemot Försvarsmakten. Under höjd beredskap föreslår utredningen att de sektorsansvariga myndigheterna formellt ska ansvara för att beredskapssektorns verksamhet samordnas med bland annat Försvarsmakten för att uppnå största möjliga försvarseffekt (se vidare kapitel 8).

Av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten framgår bland annat att Försvarsmakten fortlöpande ska lämna upplysningar till berörda myndigheter om förhållanden i den operativa planeringen som har betydelse för deras verksamhet (3 §). Vidare framgår att Försvarsmakten ska samordna beredskapsplanläggningen och den operativa planläggningen inom myndigheten med motsvarande planläggning inom övriga delar av totalförsvaret (7 §). Försvarsmakten kommer därför att behöva ha en nära samverkan med flera av beredskapsmyndigheterna även om vissa frågor kan hanteras av de sektorsansvariga myndigheterna.

8. Överväganden och förslag: Statliga myndigheters ansvar och uppgifter inför och under höjd beredskap samt för fredstida krisberedskap

I det föregående kapitlet föreslogs en struktur med beredskapsmyndigheter och i detta kapitel föreslås en ny beredskapsförordning som ska ersätta den nuvarande förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). Den föreslagna förordningen ska, liksom den tidigare, reglera statliga myndigheters uppgifter för fredstida krisberedskap och inför höjd beredskap. De statliga myndigheternas olika ansvar som utredningen föreslår i detta kapitel kan beskrivas i form av en trappa:

På det första trappsteget finns samtliga statliga myndigheters grundläggande ansvar för krisberedskap och totalförsvar.1

På det andra trappsteget i utredningens förslag finns myndigheter med ansvar för samhällsviktig verksamhet som måste upprätthållas under kris, höjd beredskap och då ytterst krig. Dessa myndigheter benämns beredskapsmyndigheter.

På det tredje och översta trappsteget i utredningens förslag finns några beredskapsmyndigheter som också ska ha ansvar för att planera och inrikta arbetet i en specifik beredskapssektor. Dessa myndigheter benämns sektorsansvariga myndigheter.

1 Några myndigheter är undantagna. Det gäller Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten.

8.1. En beredskapsförordning ersätter krisberedskapsförordningen

Förslag: En ny förordning, beredskapsförordningen, ersätter för-

ordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Den nya förordningen ska innehålla bestämmelser om ansvar för krisberedskap och civilt försvar när det gäller statliga myndigheter under regeringen.

Utredningen bedömer att det finns behov av ett stort antal kompletteringar, förtydliganden och justeringar av bestämmelserna i den nuvarande krisberedskapsförordningen. Mot bakgrund av det stora antalet ändringar som utredningens förslag innebär, föreslår utredningen att en ny förordning, beredskapsförordningen, ska ersätta den nuvarande förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen).

I dag finns bestämmelser om de statliga myndigheternas beredskap inför kris och höjd beredskap främst i krisberedskapsförordningen, förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap samt i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Utredningen anser att den nuvarande ordningen med tre förordningar som innehåller referenser sinsemellan gör det svårt för statliga myndigheter att tolka och förstå vilket ansvar och vilka uppgifter som de berörda myndigheterna har.

Avsikten med utredningens förslag är att de övergripande bestämmelserna som gäller för de statliga myndigheternas beredskapsplanering ska finnas samlade i beredskapsförordningen med komplettering i förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap när det gäller länsstyrelserna uppgifter. Förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap renodlas och ska enligt utredningens förslag innehålla enbart bestämmelser om hur höjd beredskap tillkännages och åtgärder under höjd beredskap samt bestämmelser om säkra kryptografiska funktioner. Ytterligare bestämmelser om vissa myndigheters beredskap finns i vissa speciallagstiftningar, som t.ex. elberedskapslagen (1997:298).

Utredningens förslag innebär således att beredskapsförordningen kommer att innehålla vissa bestämmelser som i dag finns i förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Utredningen föreslår också att den regleringen av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar, som i dag finns i krisberedskapsförordningen, ska flyttas till förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap.

Beredskapsförordningen ska på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen gälla för samtliga statliga myndigheter under regeringen med undantag för Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten om inte annat anges särskilt i förordningen. Den föreslagna förordningen ska också på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen tillämpas bara om något annat inte följer av lag eller annan förordning. Förordningen kommer vidare att innehålla specifika bestämmelser för de myndigheter som utses till beredskapsmyndigheter samt för de sektorsansvariga myndigheterna.

Beredskapsförordningen utgår, på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen, från en helhetssyn som sträcker sig från förberedelser för och agerande vid fredstida krissituationer till planering inför och åtgärder vid höjd beredskap. Där det bedöms möjligt ska perspektivet krisberedskap och höjd beredskap hanteras samlat i förordningen. I vissa fall finns det emellertid behov av en tydlig uppdelning mellan krisberedskap och civilt försvar som då ska framgå av förordningen. Utredningen använder begreppet bered-

skapsplanering när syftet är att beskriva den samlade planeringen in-

för fredstida krissituationer och inför höjd beredskap.

8.2. Beredskapsmyndigheter

8.2.1. Till utredningen överlämnade ärenden

Regeringen beslutade vid ett regeringssammanträde den 6 februari 2020 att till utredningen överlämna ett antal ärenden som rör olika myndigheters ansvar enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Anledningen till överlämnandet var att ärendena berör frågeställningar som utredningen enligt sina direktiv ska arbeta med. Bakgrunden till överlämnandet var följande:

Statens lantbruksuniversitet (SLU) inkom i mars 2014 till Regeringskansliet med en begäran om att myndigheten ska upptas i förteckningen över samverkansområden och myndigheter som har ett särskilt ansvar inom området farliga ämnen. Begäran avsåg den då gällande förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Vid beredningen av ärendet avstyrkte Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) förslaget med motiveringen att SLU inte har ett operativt ansvar vid kris eller höjd beredskap som motsvarar det ansvar som övriga myndigheter som är utpekade i bilagan till krisberedskapsförordningen har.

MSB fick i regleringsbrevet för 2018 i uppdrag att analysera och bedöma om det i bilagan till krisberedskapsförordningen skulle tillföras eller tas bort myndigheter från förteckningen över samverkansområden och myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen (10 §) eller med ett ansvar att vidta de ytterligare förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap, dvs. bevakningsansvariga myndigheter (16 §).

MSB redovisade uppdraget den 29 maj 2018. Myndigheten föreslog att följande myndigheter skulle tillföras bilagan på så vis att de skulle ingå i samverkansområden (7 §) och ha ett särskilt ansvar för krisberedskap samt vara bevakningsansvarig myndighet:

Arbetsförmedlingen föreslogs ingå i samverkansområdet ekonomisk säkerhet, Lantmäteriet i samverkansområdet geografiskt områdesansvar, SMHI i samverkansområdet skydd, undsättning och vård, Statens servicecenter (SSC), i samverkansområdet ekonomisk säkerhet, Boverket i samverkansområdet geografiskt områdesansvar, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) i samverkansområdet teknisk infrastruktur och Kriminalvården i samverkansområdet skydd, undsättning och vård.

MSB föreslog också att Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och Fortifikationsverket skulle läggas till i bilagan och ingå i samverkansområdena farliga ämnen respektive teknisk infrastruktur.

Vidare föreslog MSB att Elsäkerhetsverket skulle tas bort från bilagan.

Den 9 november 2018 kompletterade MSB sin ovan nämnda redovisning genom att föreslå att Läkemedelsverket och E-hälsomyndigheten skulle läggas till i bilagan och ingå i samverkansområdet skydd, undsättning och vård samt vara bevakningsansvariga myndigheter.

Justitiedepartementet har berett MSB:s förslag med de aktuella myndigheterna, som därigenom getts tillfälle att yttra sig.

Regeringen beslutade den 30 januari 2020 om ändringar i bilagan till krisberedskapsförordningen. Ändringarna innebar att Läkemedelsverket och E-hälsomyndigheten lades till i bilagan som myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen och bevakningsansvariga myndigheter. Ändringarna innebar också att Elsäkerhetsverket helt togs bort från bilagan till krisberedskapsförordningen.

Utredningen behandlar de överlämnade ärendena i detta kapitel.

8.2.2. Kriterier för beredskapsmyndigheter

Förslag: Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera vik-

tiga samhällsfunktioner och vars verksamhet har särskild betydelse för krisberedskapen och totalförsvaret ska vara beredskapsmyndigheter.

För att ta ställning till vilka myndigheter som ska vara beredskapsmyndigheter har utredningen sökt efter tidigare fastställda kriterier att utgå ifrån. Utredningen kan dock konstatera att den utredning som föregick beslutet om att utse bevakningsansvariga myndigheter, Sårbarhets- och säkerhetsutredningen, inte fastställde några tydliga kriterier för detta. I den nämnda utredningens betänkande Säkerhet i ny tid (SOU 2001:41) föreslogs att myndigheter inom det civila försvaret med tillsyns-, planerings- eller produktionsansvar skulle tilldelas ett särskilt ansvar som bevakningsansvariga myndigheter. I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) redogjorde regeringen för vilka myndigheter som man ansåg skulle ha ett särskilt ansvar för att vidta de förberedelser som behövdes för att möta svåra påfrestningar på samhället i fred och inför höjd beredskap. I den nämnda propositionen finns inte heller några tydliga kriterier för vilka myndigheter som skulle tilldelas ett särskilt ansvar för krisberedskapen.

I de ärenden som överlämnats till utredningen har MSB angett kriterier när det gäller vilka myndigheter som MSB anser ska ingå i de nuvarande samverkansområdena. Enligt MSB:s kriterier ska myndigheter med ansvar för samhällsviktig verksamhet, myndigheter som bidrar med viktiga förutsättningar för att samhällsviktig verk-

samhet ska fungera (t.ex. infrastruktur) och myndigheter som spelar en viktig roll i arbetet med att utveckla totalförsvarsplaneringen delta i det planeringsarbete som krisberedskapsförordningen avser.

Med dessa utgångspunkter har utredningen fastställt följande kriterier för att en myndighet inom det civila försvaret ska tilldelas ett särskilt ansvar i beredskapsarbetet, dvs. vara beredskapsansvarig myndighet:

  • Myndigheten har ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunktioner.
  • Myndighetens verksamhet har särskild betydelse för krisberedskapen, vilket innebär att myndigheten särskilt behöver planera för och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker.
  • Myndighetens verksamhet har särskild betydelse för totalförsvaret vilket innebär att myndigheten behöver vidta de ytterligare förberedelser som krävs och som är nödvändiga för att verksamheten fortsatt ska kunna bedrivas under höjd beredskap.

Huruvida en beredskapsmyndighet även ska ha en tjänsteman i beredskap respektive en ledningsfunktion behöver, på samma sätt som i dag, analyseras i särskild ordning av MSB (se 11 § krisberedskapsförordningen). Utredningens förslag i denna del innebär inte någon ändring jämfört med vad som gäller i dag.

8.2.3. Förslag – beredskapsmyndigheter

Förslag: Samtliga statliga myndigheter som i dag har ett särskilt

ansvar för krisberedskapen enligt 10 § krisberedskapsförordningen och som är bevakningsansvariga myndigheter enligt 15–16 §§ krisberedskapsförordningen ska vara beredskapsmyndigheter. Därutöver föreslår utredningen att följande statliga myndigheter också ska vara beredskapsmyndigheter: Energimarknadsinspektionen, Statens servicecenter, Arbetsförmedlingen, Åklagarmyndigheten, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG), Bolagsverket, Lantmäteriet, Naturvårdsverket, SMHI och Kriminalvården.

Även de civila myndigheter som ingår i de särskilda beredskapsområdena ska vara beredskapsmyndigheter. Detta innebär att Skolverket ska vara beredskapsmyndighet.

De myndigheter som ingår i den föreslagna strukturen med sektorer och särskilda beredskapsområden är således myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunktioner som har särskild betydelse för krisberedskapen och totalförsvaret. Utredningen gör bedömningen att samtliga myndigheter som ingår i den föreslagna strukturen uppfyller de kriterier för beredskapsmyndigheter som utredningen har fastställt.

Eftersom alla myndigheter som i dag har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och är bevakningsansvariga myndigheter ingår i den föreslagna beredskapsstrukturen, innebär utredningens förslag att dessa myndigheter i fortsättningen ska vara beredskapsmyndigheter. Bland dessa myndigheter ingår länsstyrelserna.

Den beredskapsstruktur som utredningen föreslår inbegriper emellertid också myndigheter som i dag inte har ett särskilt ansvar för krisberedskapen eller är bevakningsansvariga myndigheter. De aktuella myndigheterna bedöms uppfylla de av utredningen uppställda kriterierna för att vara beredskapsmyndigheter. De tillkommande myndigheterna är:

  • Energimarknadsinspektionen föreslås ingå i beredskapssektorn

Energiförsörjning. Myndigheten utövar tillsyn över och utvecklar reglerna på el, fjärrvärme- och naturgasmarknaderna. Myndigheten beviljar även tillstånd (koncessioner).

  • Statens servicecenter föreslås ingå i beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Myndigheten har, som framgår ovan, av MSB föreslagits att bli bevakningsansvarig myndighet. Vid beredningen av MSB:s förslag ställde sig Statens Servicecenter positiv till detta.
  • Arbetsförmedlingen föreslås ingå i beredskapssektorn Ekonomisk säkerhet. Myndigheten är, som framgår ovan, föreslagen av MSB att bli bevakningsansvarig myndighet. Vid beredningen av MSB:s förslag ställde sig Arbetsförmedlingen positiv till detta med reservation för osäkerheterna kring den omdaning av myndigheten som pågår.
  • Åklagarmyndigheten föreslås ingå i beredskapssektorn Ordning och säkerhet. Tillsammans med Polismyndigheten utreder åklagaren brott och har en viktig roll i rättskedjan.
  • Myndigheten för digitalförvaltning (DIGG) föreslås ingå i beredskapssektorn Försörjning av grunddata. Som framgår ovan har MSB föreslagit att DIGG ska bli bevakningsansvarig myndighet. Vid beredningen av MSB:s förslag ställde sig DIGG positiv till detta.
  • Bolagsverket föreslås ingå i beredskapssektorn Försörjning av grunddata. Myndigheten har bl.a. till uppgift att förse ett antal aktörer med grunddata om företag.
  • Lantmäteriet föreslås ingå i beredskapssektorn Försörjning av grunddata. Lantmäteriet ansvarar för uppgifter som rör geodetisk infrastruktur. Myndigheten har tillika en roll som militärt kartverk. Som framgår ovan har MSB föreslagit att Lantmäteriet ska bli bevakningsansvarig myndighet. Vid beredningen av MSB:s förslag ställde sig Lantmäteriet positiv till detta.
  • Naturvårdsverket föreslås ingå i beredskapssektorn Livsmedel och dricksvattenförsörjning. Naturvårdsverket har uppgifter som bland annat rör avlopp och avfall. Myndigheten hanterar frågor som rör stora reningsverk och ansvarar bl.a. för att ge vägledning om reningsverk. Vatten och avlopp har ett starkt beroendeförhållande. Naturvårdsverket har uppgifter inom avfallsområdet som omfattar att se till att avfallshanteringen är miljömässigt godtagbar samt effektiv för samhället och enkel för konsumenterna.
  • SMHI föreslås ingå i beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen. Som framgår ovan har MSB föreslagit att myndigheten ska bli bevakningsansvarig myndighet. SMHI har vid beredningen av MSB:s förslag ställt sig positiv till förslaget.
  • Kriminalvården föreslås ingå i beredskapssektorn Ordning och säkerhet. Som framgår ovan har MSB föreslagit att Kriminalvården ska utses till bevakningsansvarig myndighet. Kriminalvården har vid beredningen av MSB:s förslag ställt sig positiv till detta.
  • Skolverket föreslås som beredskapsmyndighet ansvara för beredskapsarbetet inom det särskilda beredskapsområdet Skola och förskola. Som framgår i kapitel 7 har Sveriges kommuner och

regioner (SKR) i en skrivelse till regeringen förordat att Skolverket ska ingå i bilagan till krisberedskapsförordningen och bli bevakningsansvarig myndighet samt få ett särskilt ansvar för krisberedskapen.

Ytterligare en myndighet som bör utses till beredskapsmyndighet är den föreslagna Myndigheten för psykologiskt försvar som bör bli ansvarig för det särskilda beredskapsområdet Psykologiskt försvar. Enligt det uppdrag som föreslagits för myndigheten kommer den att ha ansvar inom en viktig samhällsfunktion och bedriva verksamhet som har särskild betydelse för krisberedskapen och för totalförsvaret. Myndigheten kommer således att ansvara för sådan verksamhet som är nödvändig att fortsatt bedrivas för att dels samhällets funktionalitet ska upprätthållas, dels säkerställa största möjliga effekt av de samlade försvarsansträngningarna. Det är ännu oklart när myndigheten kommer att etableras och börja verka.

Andra myndigheter som utredningen har övervägt som beredskapsmyndigheter

Bedömning: Utredningen anser inte att Upphandlingsmyndig-

heten, Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV), Boverket och Statens lantbruksuniversitet ska bli beredskapsmyndigheter.

Utredningen anser att regeringen bör överväga ändringar när det gäller instruktionerna för Upphandlingsmyndigheten och för Boverket när det gäller att beakta krisberedskaps- och totalförsvarsaspekter i myndigheternas verksamhet.

En stor del av den samhällsviktiga verksamheten utförs i dag av aktörer inom det privata näringslivet. Myndigheternas upphandling utgör ett viktigt verktyg inte minst i ett förebyggande perspektiv, dvs. hur krav på krisberedskaps- och totalförsvarsaspekter så som kontinuitet, funktionalitet och leveransförmåga ska formuleras vid en offentlig upphandling. Även under en allvarlig kris kan upphandling vara ett viktigt verktyg för att möjliggöra hanteringen av krisen. Ansvaret för upphandling ligger på respektive myndighet. Inför och vid kriser kan den myndighet som ska genomföra en offentlig upp-

handling behöva stöd bl.a. när det gäller att utforma upphandlingsdokumenten. Enligt förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten ska myndigheten ha det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter (1 § första meningen). Därtill har Upphandlingsmyndigheten ett tillfälligt uppdrag att ge förstärkt stöd vid upphandling av samhällsviktig verksamhet till och med 2020 (Fi2019/03819/OU). Uppdraget ska slutredovisas i Upphandlingsmyndighetens årsredovisning för 2021.

Utredningen har övervägt om Upphandlingsmyndigheten ska föreslås bli beredskapsmyndighet. Utredningen bedömer emellertid att myndigheten inte uppfyller de kriterier som utredningen ställt upp eftersom Upphandlingsmyndighetens verksamhet främst handlar om att ge stöd till upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. Däremot bedömer utredningen att stödet från Upphandlingsmyndigheten bör tydliggöras och utvecklas i frågor som rör krisberedskap och totalförsvar. Det bör därför övervägas om uppgiften att ge stöd även i detta avseende bör föras in i myndighetens instruktion. Den exakta formuleringen av uppgiften att stödja andra verksamheter när det gäller beredskapsfrågor bör utformas efter det att Upphandlingsmyndigheten har redovisat sitt ovan nämnda uppdrag att ge förstärkt stöd vid upphandling av samhällsviktig verksamhet till och med 2020.

I dag finns bland de bevakningsansvariga myndigheterna myndigheter som i olika omfattning har ett tillsynsansvar, t.ex. Finansinspektionen, Livsmedelsverket och Transportstyrelsen. Utredningen föreslår även att Energimarknadsinspektionen ska vara beredskapsmyndighet. Dessa myndigheter har ett bredare ansvar än endast tillsyn. Det kan handla om regelutveckling, tillståndsgivning, normering och främjandeuppgifter.

Utredningen har övervägt om även mer renodlade tillsynsmyndigheter som Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och även Skolinspektionen ska vara beredskapsmyndigheter. Informationen från uppföljning och tillsyn är viktig för utvecklingen av beredskapen och inte minst för att bedöma vilken förmåga som finns inom olika verksamheter.

Utredningen bedömer att mer renodlade tillsynsmyndigheter behöver delta i arbetet inom berörda beredskapssektorer. Att över tiden kunna ha kunskap om vilken beredskapsförmåga som finns inom en verksamhet är viktig. Vid händelser kan det också behövas särskild uppföljning för att snabbt få aktuell information om läget. Verksamheten bedöms dock inte uppfylla kriterierna för beredskapsmyndigheter så som utredningen föreslagit. Det är emellertid viktigt att myndigheterna adjungeras in i beredskapssektorerna vid behov. Finns det behov av att få tillgång till särskild information om beredskapsläget för andra beredskapsmyndigheter utöver dagens situation bör detta i så fall regleras på annat sätt i gällande lagstiftning eller andra föreskrifter.

Utredningen bedömer att Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) inte bedriver sådan verksamhet som uppfyller kriterierna för att pekas ut som beredskapsmyndighet.

När det gäller Boverket och Statens lantbruksuniversitet gör utredningen följande bedömning. Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö, hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelse, boende och bostadsfinansiering. I plan- och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338), som till stora delar styr Boverkets verksamhet, finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Boverket har en viktig uppgift när det gäller samhällsplaneringen i stort och ansvarar för viss regelgivning och vägledning inom sitt ansvarsområde. Myndighetens ansvarsområde har betydelse för att förebygga sårbarheter i den fysiska planeringen i ett krisberedskaps- och totalförsvarsperspektiv.

Boverket ansvarar emellertid inte, enligt utredningens bedömning, för sådan verksamhet som är nödvändig att fortsätta att bedriva för att säkerställa de samlade försvarsansträngningarna eller för upprätthållandet av samhällets funktionalitet. Boverket bör därför inte vara beredskapsmyndighet. Däremot anser utredningen att regeringen bör överväga att införa en bestämmelse i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket med innebörden att myndigheten särskilt ska stödja kommuner, regioner och statliga myndigheter med kunskap och råd för hur beredskapshänsyn ska kunna beaktas i samhällsplaneringen. Myndigheten bör framöver också inkluderas i processer som rör beredskapsutvecklingen där MSB har ett särskilt ansvar.

När det gäller Statens lantbruksuniversitet bedömer utredningen att myndigheten har viktiga uppgifter när det gäller att stödja andra myndigheters planering. Emellertid anser utredningen inte att myndigheten bedriver sådan verksamhet att den bör vara beredskapsmyndighet.

8.2.4. Försvarsmaktens stödmyndigheter och deras relation till beredskapsmyndigheterna

Bedömning: Försvarets materielverk (FMV), Totalförsvarets forsk-

ningsinstitut (FOI), Fortifikationsverket (FortV), Totalförsvarets plikt- och prövningsverk samt Försvarets radioanstalt (FRA) ska inte vara beredskapsmyndigheter.

Myndigheterna Försvarets materielverk (FMV), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Fortifikationsverket (FortV), Totalförsvarets plikt- och prövningsverk samt Försvarets radioanstalt (FRA) har uppgifter inom den militära delen av totalförsvaret och är stödmyndigheter till Försvarsmakten. Myndigheterna lämnar också stöd till civila myndigheter inom den fredstida krisberedskapen och/eller inom ramen för totalförsvarsplaneringen.

Med tanke på de nu aktuella myndigheternas roll som stödmyndigheter till Försvarsmakten, en roll som enligt utredningen är primär, bedömer utredningen att det inte är lämpligt att dessa myndigheter också ska vara beredskapsmyndigheter i den civila delen av totalförsvaret. Samtidigt besitter stödmyndigheterna kunskaper och resurser som är viktiga för flera civila statliga myndigheter i deras roll som beredskapsmyndighet. Utredningen anser att det är viktigt att stödmyndigheternas kunskap och resurser kommer beredskapsmyndigheterna till godo men att detta bör ske i den ordinarie samverkan mellan myndigheter och som adjungerade i vissa beredskapssektorer.

8.2.5. Uppgiften att vara beredskapsmyndighet ska framgå av myndighetens instruktion

Bedömning: Uppdraget som beredskapsmyndighet ska regleras

i respektive myndighets instruktion. Bestämmelsen ska ha följande lydelse: Myndigheten ska vara beredskapsmyndighet enligt beredskapsförordningen (0000:0000). Av beredskapsmyndigheternas instruktioner ska också framgå att myndigheterna blir bundna av de sektorsansvariga myndigheternas föreskrifter under höjd beredskap. Utredningen lämnar inte några konkreta författningsförslag när det gäller ändring av de olika myndighetsinstruktionerna.

Förslag: En samlad förteckning över beredskapsmyndigheter och

beredskapssektorer ska finnas i en bilaga till beredskapsförordningen.

Utredningen gör bedömningen att uppdraget att vara beredskapsmyndighet ska regleras i respektive myndighets instruktion. Av instruktionen bör också framgå att myndigheten blir bunden av den sektorsansvariga myndighetens föreskrifter under höjd beredskap. En samlad förteckning över beredskapsmyndigheter och beredskapssektorer ska finnas i en bilaga till beredskapsförordningen.

Med utredningens förslag om att uppgiften ska regleras i myndighetens instruktion blir det tydligare att beredskapsuppgifterna ingår i myndigheternas kärnverksamhet och också ska omfattas av den interna styrning och kontroll som följer av myndighetsförordningen (2007:515).

Utredningens förslag innebär att rollen som beredskapsmyndighet kommer att dubbelregleras. Utredningen anser emellertid att detta motiveras av behovet av tydlighet.

Utredningen lämnar inte förslag när det gäller ändringar i de aktuella myndigheternas instruktioner. Sådana ändringsförslag arbetas bäst fram inom respektive departement i samarbete med den aktuella myndigheten.

8.3. Samhällsviktig verksamhet definieras

Förslag: En definition av begreppet samhällsviktig verksamhet

införs i beredskapsförordningen. Enligt definitionen avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet.

Definitionen av begreppet samhällsviktig verksamhet syftar till att skapa en ökad tydlighet och samsyn mellan aktörer i samhället kring vad samhällsviktig verksamhet är. En övergripande definition av samhällsviktig verksamhet som kan användas av aktörer inom alla samhällssektorer på nationell, regional och lokal nivå är en förutsättning för att utveckla ett mer systematiskt och samordnat arbete med den aktuella verksamheten. Samhällsviktig verksamhet är också en viktig utgångspunkt i arbetet med skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

Definitionen av samhällsviktig verksamhet utgår från ett beslut från den 27 oktober 2020 av MSB om att uppdatera den tidigare definitionen av begreppet.2

I bilaga 4 finns en utvecklad motivtext från MSB:s beslut om på vilket sätt definitionen uppdaterats samt innebörden av de olika ord och begrepp som används.

Under våren 2020 kom begreppet samhällsviktig verksamhet att definieras i 17 § förordningen (2020:115) om utbildning på skolområdet och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta. Förordningens definition motsvarar MSB:s tidigare definition av samhällsviktig verksamhet.3

Krisberedskapsarbetet och den återupptagna planeringen inför höjd beredskap har i allt högre grad utgått från begreppet samhällsviktig verksamhet som kopplas till bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser, kontinuitetshantering, planering inför höjd beredskap och den operativa hanteringen av fredstida kriser. Begreppet samhällsviktig verk-

2 MSB, Uppdaterad definition samhällsviktig verksamhet (2020-10-27, dnr 2020-11275). I arbetet har deltagit: Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten, Sveriges kommuner och regioner, Arvika, Eda, Säffle och Årjängs kommuner, Region Östergötland, Livsmedelsverket, Energimyndigheten, Svenska kraftnät, Riksbanken, Post- och telestyrelsen, Länsstyrelserna, Trafikverket och Socialstyrelsen. Den tidigare definitionen var framtagen av Krisberedskapsmyndigheten 2006 och justerad i MSB:s Handlingsplan för skydd av samhällsviktig verksamhet 2013. 3 MSBFS 2015:4, MSBFS 2015:5 och MSBFS 2016:7.

samhet används på lokal, regional och nationell nivå. Mot denna bakgrund anser utredningen att en definition av ett sådant centralt begrepp bör införas på förordningsnivå. Den närmare praktiska innebörden av begreppet och hur olika verksamheter ska identifieras bör hanteras av MSB tillsammans med beredskapsmyndigheter, kommuner och regioner och andra berörda organisationer. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en definition av samhällsviktig verksamhet införs i beredskapsförordningen med innebörden att samhällsviktig verksamhet är verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet.

8.4. Beredskapsuppgifter för samtliga statliga myndigheter

Förslag: Av beredskapsförordningen ska framgå att samtliga stat-

liga myndigheter under regeringen även i fortsättningen ska ha ett grundläggande ansvar för uppgifter inom krisberedskapen och totalförsvaret.

Beredskapsförordningen ska enligt utredningens förslag, på samma sätt som den nu gällande krisberedskapsförordningen4, innehålla bestämmelser om ett grundläggande ansvar och uppgifter som avser i stort samtliga statliga myndigheter. Uppgifterna samlas i ett eget avsnitt i beredskapsförordningen för ökad tydlighet.

Sammanfattningsvis handlar ansvar och uppgifter om kontinuitet i samhällsviktig verksamhet och risk- och sårbarhetsanalyser, planering och förberedelser inför och åtgärder vid fredstida krissituationer. Vidare planering och förberedelser inför höjd beredskap samt informationssäkerhet. Förändringar i förhållande till nuvarande krisberedskapsförordning framgår av avsnitt 8.4.1–8.4.4.

4 Vissa uppgifter föreslås också flyttas från förordningen 2015:1053 om totalförsvar och höjd beredskap till den nya beredskapsförordningen.

8.4.1. Identifiera samhällsviktig verksamhet och upprätthålla kontinuitet i denna

Förslag: En ny bestämmelse införs med innebörden att varje myn-

dighet ska identifiera samhällsviktig verksamhet i den egna verksamheten. Myndigheten ska också bedriva ett systematiskt arbete för att upprätthålla den egna samhällsviktiga verksamheten (kontinuitet) i fredstida krissituationer och under höjd beredskap.

Varje myndighet ska vidare verka för att samhällsviktig verksamhet inom ansvarsområdet identifieras och verka för att densamma upprätthålls i fredstida krissituationer och under höjd beredskap.

En av de viktigaste uppgifterna inom samhällets beredskap är att skydda och upprätthålla samhällets funktionalitet. En förutsättning för att kunna göra detta är att det finns kunskap om vilken verksamhet som alltid måste fungera, alltså vilken verksamhet som är samhällsviktig. Att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna är också en central del i målet för civilt försvar enligt försvarsbeslutet 2020.

Samhällsviktig verksamhet är, som framgår ovan, verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet.5

Arbetet med att identifiera samhällsviktig verksamhet genomförs delvis redan i dag men utredningen bedömer att uppgiften behöver tydliggöras genom en egen bestämmelse i beredskapsförordningen. Innebörden av bestämmelsen ska vara att varje myndighet ska identifiera samhällsviktig verksamhet i den egna verksamheten samt verka för att samhällsviktig verksamhet inom ansvarsområdet identifieras.

Med begreppet verka för avses i detta fall att stödja andra genom råd, utbildning, kompetens, metodstöd, goda exempel och vägledningar. MSB har här en roll att ge ett övergripande stöd som sedan kan brytas ned och omsättas sektorsvis eller för det ansvarsområde som är aktuellt.

Med den egna verksamheten avses här myndighetens verksamhet som kan bestå i att förvalta eller förfoga över en samhällsviktig verksamhet, resurs eller funktion, exempelvis drift och förvaltning av

5 MSB, Uppdaterad definition samhällsviktig verksamhet (MSB 2020-11275).

infrastruktur eller anläggningar, samt lagring och distribution av materiel.6

Med myndighetens ansvarsområde avses det område myndigheten verkar inom och har något slags ansvar för. För länsstyrelsernas arbete är det viktigt att de får relevanta underlag från de sektorsansvariga myndigheterna. Ansvarsområdet går därmed utanför den egna myndighetens verksamhet. Innebörden och omfattningen av olika slags ansvarsområden är avhängigt myndighetens instruktion och varierar därför mellan myndigheterna. Exempel på ansvarsområden är tillsynsansvar eller samordningsansvar för aktörer som verkar inom ett visst område (t.ex. elproducenter, operatörer/aktörer inom området elektronisk kommunikation eller livsmedelsproducenter) eller att tillhandahålla expertkunskap för ett visst område.7En närmare beskrivning av vad som avses med en myndighets verksamhetsområde finns i kapitel 6.

Sammanställningar av identifierad samhällsviktig verksamhet kan utgöra ett viktigt underlag för flera processer inom myndigheternas arbete med beredskap. Sådana sammanställningar är också skyddsvärd information som kan behöva skyddas i enlighet med gällande säkerhetsskyddsbestämmelser.

Myndigheterna ska bedriva ett systematiskt arbete för att upprätthålla samhällsviktig verksamhet

Utredningen konstaterar att uppgiften att upprätthålla och säkerställa samhällets funktionalitet är en grund för både den fredstida krisberedskapen och för det civila försvaret. Det har under de senaste åren blivit allt tydligare att kontinuitetshantering är en viktig verksamhet för beredskapen i stort.8 Utredningen anser att det därför ska förtydligas i beredskapsförordningen att statliga myndigheter ska bedriva ett systematiskt arbete för att upprätthålla den egna samhällsviktiga verksamheten (kontinuiteten) och verka för att samhällsviktig verksamhet inom ansvarsområdet upprätthålls såväl vid fredstida kriser som under höjd beredskap.

6 MSB (2011), Vägledning för Risk- och sårbarhetsanalyser, s. 23. 7 MSB, Vägledning till statliga myndigheters RSA-redovisning 2020, s. 8. 8 FOI (2020), Kunskap för beredskap Vad har risk- och sårbarhetsanalys gett för effekt hittills och

hur kan nyttan öka? (FOI-R--4804--SE).

8.4.2. Risk- och sårbarhetsanalyser – ökat fokus på åtgärder

Förslag: Varje myndighet ska kontinuerligt analysera om det finns

sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under krig allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till verksamhet inom området eller inom samhället i stort.

Myndigheten ska minst vartannat år utifrån analysen värdera och sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys som också ska innefatta vilka åtgärder som krävs för att minska sårbarheten mot sådana hot och risker som identifierats.

Vid analysen ska myndigheten särskilt beakta händelser som kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

MSB ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalyser.

Utredningens bedömning är att nuvarande bestämmelser som rör risk- och sårbarhetsanalyser behöver utvecklas. Bestämmelserna behöver dels förtydliga att analyserna ska omfatta både fredstida krissituationer och höjd beredskap och då ytterst krig, dels ge ett ökat fokus på att myndigheterna ska vidta åtgärder i förhållande till själva analysen. Vidare behöver ramen för risk- och sårbarhetsanalysen vidgas.

Enligt nu gällande bestämmelse om risk- och sårbarhetsanalyser ska varje myndighet i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen all-

varligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området.

Med ordet synnerligen allvarligt bedöms verksamheten knappt kunna fungera eller upprätthållas. Utredningen menar att det är en för omfattande begränsning i analysarbetet. Den av utredningen föreslagna lydelsen är i stället att varje myndighet kontinuerligt ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under höjd

beredskap allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till verksamhet inom området eller inom samhället i stort.

Av krisberedskapsförordningen framgår att myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ska samverka med länsstyrelserna i deras roll som områdesansvarig myndighet (10 § 1). Motsvarande bestämmelse finns i förslaget till ny beredskapsförordning som anger att beredskapsmyndigheterna ska samarbeta med länsstyrelserna och civilområdescheferna i deras roll som geografiskt områdesansvariga myndigheter (20 § 2–3). I det praktiska analysarbetet ska länsstyrelserna göra en risk- och sårbarhetsanalys för sin egen verksamhet men även för länet som helhet inom ramen för länsstyrelsens geografiska områdesansvar. Det är emellertid ofta svårt för länsstyrelserna att själva inhämta underlag och uppgifter från exempelvis företag inom en viss specifik bransch utan en nära dialog med myndigheter på central nivå som har ansvar inom olika samhällssektorer. En viss anläggning, t.ex. ett lager, kan geografiskt finnas i ett län men ha nationell betydelse. Bedömningen av anläggningens vikt och roll i beredskapen regionalt blir helt olika om kunskapen om dess nationella betydelse inte är känd.

Utredningen menar att det är viktigt att myndigheterna på central nivå stödjer länsstyrelserna med relevanta underlag och uppgifter om regionala förhållanden. Förhållanden som avser planering inför höjd beredskap bör förmedlas via den högre regionala ledning som utredningen föreslår i kapitel 10.

Risk- och sårbarhetsanalyser ska omfatta både fredstida kriser och höjd beredskap

Enligt den nu gällande bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalyser i 8 § krisberedskapsförordningen ska myndigheterna i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet på området. Bestämmelsen i förordningen nämner således inte höjd beredskap. Krav på risk- och sårbarhetsanalyser i relation till höjd beredskap finns i dag i 16 § 2 krisberedskapsförordningen. Bestämmelsen avser i dag endast de bevakningsansvariga myndigheter. I de verkställighetsföreskrifter som MSB upprättat anges emellertid att myndigheterna i sina risk- och sårbarhetsanalyser ska

beakta både krissituationer i fredstid och situationer under höjd beredskap.9 Utredningen anser att det av den nya beredskapsförordningen ska framgå att risk- och sårbarhetsanalysen ska omfatta inte enbart fredstida händelser utan också höjd beredskap. Utredningens förslag innebär att varje myndighet kontinuerligt (dvs. årligen men därutöver vid behov som kan beror på inträffade händelser) ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som i fredstid eller under höjd beredskap allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till verksamhet inom området eller inom samhället i stort. Myndigheternas arbete med risk- och sårbarhetsanalysen bör samordnas med annat analysarbete som genomförs inom ramen för t.ex. arbetet med säkerhetsskydd och annan riskhantering enligt andra föreskrifter.

Risk- och sårbarhetsanalyserna ska, på samma sätt som enligt nu gällande bestämmelse, innefatta hybridhot och s.k. gråzonsproblematik, dvs. händelser med en antagonistisk avsikt som inträffar utan att det råder höjd beredskap och som inte heller utgör en terrorhandling. Sådana händelser kan uppfattas som olyckor eller normala tekniska störningar men har orsakats av antagonistiska aktiviteter.

Den nu gällande bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalyser i krisberedskapsförordningen (8 §) anger i andra stycket ett antal olika situationer och omständigheter som myndigheterna särskilt ska beakta i analysarbetet.10 Utredningen har under arbetets gång erfarit att flera myndigheter anser att bestämmelsen i denna del är svårtolkad och därmed också svår att tillämpa.

Utredningen föreslår att de statliga myndigheterna i sin analys i stället ska utgå ifrån vad som kännetecknar fredstida krissituationer.11

Enligt utredningens direktiv kännetecknas fredstida krissituationer av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av samhället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, inte kan hanteras

9 3 § MSBFS 2016:7. 10 8 § Krisberedskapsförordningen: ”(…) Vid denna analys ska myndigheterna särskilt beakta (1) situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå, (2) situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer, (3) att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet, och (4) förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde.” 11 En närmare analys av olika krisbegrepp finns i kapitel 13.

enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

Sammanställning av risk- och sårbarhetsanalyser

Myndigheterna ska utifrån sina analyser värdera och sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Genom förslaget tydliggörs också att sammanställningen inte behöver genomföras årligen utan minst vartannat år.

Utredningens förslag innebär att samtliga myndigheter i risk- och sårbarhetsanalysen också ska ange vilka åtgärder som krävs för att minska sårbarheten för sådana hot och risker som identifierats. Ett sådant krav finns i dag bara för de myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen och som ska lämna en sammanfattande redovisning till Regeringskansliet och MSB (8 § tredje stycket krisberedskapsförordningen). Utredningens förslag ligger i linje med FOI:s12slutsatser om vikten av att mer fokus bör läggas på arbetet med åtgärder i förhållande till analysen.

MSB bör, på samma sätt som i dag, få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelsen om risk- och sårbarhetsanalyser. Det är viktigt att både metodiken för analyser och sammanställningarna av dessa blir mer enhetliga. En högre grad av enhetlighet förbättrar förutsättningarna för såväl sammanfattande analyser på aggregerad nivå, som för möjligheten att dra slutsatser om den samlade nationella beredskapen.

Statliga myndigheters möjlighet att få del av uppgifter och information

Möjligheten för statliga myndigheter att få del av uppgifter och information från exempelvis privata aktörer som är av betydelse för risk- och sårbarhetsanalyserna skiljer sig åt mellan myndigheter. Detta beror på variationer i det författningsstöd som olika myndigheter har för uppgiften. Utredningen vill här framhålla att det är en uppgift för de berörda myndigheterna att till regeringen påtala eventuella behov av förändringar i författningsstödet för att myndigheterna ska få tillgång till nödvändiga underlag. Redan i dag finns,

12 FOI (2020), Kunskap för beredskap Vad har risk- och sårbarhetsanalys gett för effekt hittills och

hur kan nyttan öka? (FOI-R--4804--SE).

som framgår av lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. vissa skyldigheter för näringsidkare att delta i totalförsvarsplaneringen, bl.a. när det gäller att lämna de upplysningar om personal och lokaler som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planeringsarbete (2 §). Vilka myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter framgår av förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen (1 §).

8.4.3. Information för lägesbilder vid fredstida krissituationer

Förslag: Varje myndighet ska lämna den information som behövs

för samlade lägesbilder efter förfrågan från Regeringskansliet, eller MSB. Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten är undantagna från bestämmelsen om att lämna information till regeringen. Regeringskansliet, kommittéväsendet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Försvarets radioanstalt ska vara undantagna från bestämmelsen när det gäller att lämna information till MSB.

Enligt krisberedskapsförordningen ska varje myndighet efter förfrågan från Regeringskansliet eller MSB lämna den information som behövs för samlade lägesbilder (14 §). Försvarsmakten, i vilken också den militära underrättelsetjänsten (MUST) ingår, omfattas inte av kravet på att efter förfrågan lämna ut uppgifter till MSB eller Regeringskansliet (3 § krisberedskapsförordningen).

Utredningen har övervägt att införa en bestämmelse med motsvarande innebörd i beredskapsförordningen. Säkerhetspolisen har emellertid till utredningen framfört att den information som myndigheten hanterar i sitt underrättelse- och säkerhetsarbete och som behövs för samlade lägesbilder är av sådan karaktär att den endast bör lämnas till Regeringskansliet. I utredningens arbete har det även framkommit att samma förhållande bör gälla för Försvarets radioanstalt (FRA).

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det införs en bestämmelse i den nya beredskapsförordningen om att varje myndighet ska lämna den information som behövs för samlade lägesbilder efter förfrågan från Regeringskansliet, eller MSB med det nya undan-

taget att FRA och Säkerhetspolisen undantas från kravet att efter förfrågan från MSB lämna den information som behövs för samlade lägesbilder.13

8.4.4. Planering inför och vid höjd beredskap

Förslag: Bestämmelserna i förordning (2015:1053) om totalför-

svar och höjd beredskap om myndigheternas beredskapsplanering flyttas från nämnda förordning till beredskapsförordningen. Av beredskapsförordningen ska framgå att personalen ska få den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter under höjd beredskap.

I förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns bl.a. bestämmelser om myndigheternas beredskapsplanering. Enligt 4 § i nämnda förordning ska varje myndighet i sin planering beakta totalförsvarets krav. I myndighetens planering för totalförsvaret ska det ingå att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Av bestämmelsen framgår också att myndigheternas planering för totalförsvaret ska ske i samverkan med de statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda.

I 6 § samma förordning framgår att personal som är anställd hos en myndighet och som inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt, med stöd av anställningsavtalet får krigsplaceras vid myndigheten. I andra stycket anges att personal som är krigsplacerad vid myndigheten med stöd av anställningsavtalet och personal som kan komma att beordras att tjänstgöra hos någon annan myndighet än den där personen är anställd, genom myndighetens försorg ska ges skriftligt besked om sin krigsplacering eller avsedda tjänstgöring. Beskedet ska innehålla uppgift om inställelseplats.

Utredningens förslag innebär att de ovan nämnda bestämmelserna flyttas från förordningen om totalförsvar och höjd beredskap till beredskapsförordningen. Syftet är att beredskapsförordningen ska

13 Att Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten är undantagna från bestämmelsen om att bland annat lämna information till regeringen ändras inte utan överförs från Krisberedskapsförordningen (3 §) till Beredskapsförordningen.

innehålla de generella bestämmelser som gäller för myndigheternas beredskap.

Utredningen föreslår att det även ska framgå av bestämmelsen att personalen ska få den utbildning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter när det gäller verksamhetens uppgifter under höjd beredskap.

8.5. Beredskapsmyndigheternas uppgifter

Den föreslagna beredskapsförordningen ska, utöver att reglera de statliga myndigheternas grundläggande ansvar för beredskapen, även reglera ansvar och uppgifter för beredskapsmyndigheterna. Beredskapsmyndigheternas ansvar och uppgifter kan jämföras med de uppgifter och det ansvar som i dag tillkommer myndigheter med ett särskilt ansvar för krisberedskapen och bevakningsansvariga myndigheter enligt krisberedskapsförordningen (10 och 15 §§).

8.5.1. Rapportering av risk- och sårbarhetsbedömningar

Förslag: Beredskapsmyndigheter, och de myndigheter som Myn-

digheten för samhällsskydd och beredskap beslutar i enskilda fall, ska lämna en sammanfattande redovisning (risk- och sårbarhets-

bedömning) baserad på sammanställningen (risk- och sårbarhetsanalysen) till Regeringskansliet och Myndigheten för samhälls-

skydd och beredskap. Beredskapsmyndigheter som ingår i en beredskapssektor ska även lämna en sammanfattande redovisning till den sektorsansvariga myndigheten.

Risk- och sårbarhetsbedömningen ska innehålla dels uppgifter om de åtgärder som genomförts och planeras för att minska sårbarheten för sådana hot och risker som identifierats i risk- och sårbarhetsanalysen, dels en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder utöver de som myndigheten själv kan åtgärda samt hur dessa ska prioriteras.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om när den sammanfattande redovisningen enligt första stycket ska lämnas.

Enligt den nu gällande bestämmelsen i krisberedskapsförordningen ska samtliga myndigheter som omfattas av krisberedskapsförordningen göra en risk- och sårbarhetsanalys. De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt 10 § krisberedskapsförordningen, och de myndigheter som MSB beslutat i enskilda fall, ska därtill lämna en sammanfattande redovisning baserad på risk- och sårbarhetsanalysen till Regeringskansliet och MSB. Utredningens förslag innebär inte någon ändring i detta avseende förutom att myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ersätts av beredskapsmyndigheter samt att innehållet i den sammanfattande redovisningen som beredskapsmyndigheterna ska lämna utökas. Utredningens förslag innebär här att den sammanfattande redovisningen av RSA-analysen ska innehålla dels uppgifter om de åtgärder som genomförts och planeras för att minska sårbarheten för sådana hot och risker som identifierats i risk- och sårbarhetsanalysen, dels en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder utöver de som myndigheten själv kan åtgärda samt hur dessa ska prioriteras.

Avsikten med utredningens förslag i denna del är att Regeringskansliet och MSB ska få tillgång till uppgifter som bl.a. är viktiga för bedömningen av den nationella säkerheten. Underlaget ska passa in i befintliga styrprocesser, som t.ex. den statliga budgetprocessen.

Utredningen erfar att det i dag finns en otydlighet i innebörden av begreppet risk- och sårbarhetsanalys i förhållande till vad som ska redovisas till Regeringskansliet och MSB. Kan och ska hela analysen redovisas eller bara en sammanfattning? Vad ska dokumentet som redovisas benämnas? Är det en risk- och sårbarhetsanalys eller en sammanfattning eller en bedömning?

Utredningen föreslår därför att den sammanfattande redovisningen som beredskapsmyndigheterna ska lämna ska benämnas risk- och

sårbarhetsbedömning för att inte blandas ihop med själva risk- och sår-

barhetsanalysen som bedömningen ska utgå ifrån. Risk- och sårbarhetsanalysen i sin helhet har ett värde för den egna verksamheten men för bedömning och aggregering på högre nivå bör i stället en risk- och sårbarhetsbedömning lämnas. Själva analysen innehåller ofta också detaljer och information av känslig karaktär som inte bör spridas utanför den egna organisationen. Utredningen föreslår att en sådan risk- och sårbarhetsbedömning ska lämnas till MSB samt att myndigheter som ingår i en beredskapssektor också ska lämna en sådan risk- och sårbarhetsbedömning till den sektorsansvariga myndigheten.

När ska risk- och sårbarhetsbedömningen lämnas?

Enligt den nu gällande bestämmelsen i tredje stycket 8 § krisberedskapsförordningen ska berörda myndigheter senast vid utgången av oktober månad varje jämnt årtal lämna en sammanfattande redovisning baserad på risk- och sårbarhetsanalysen till Regeringskansliet och MSB.

Utredningen anser att det finns skäl för att tidpunkten för när beredskapsmyndigheterna ska lämna sina risk- och sårbarhetsbedömningar ska kunna samordnas med annat arbete inom Regeringskansliet, t.ex. med en sammanhängande planering av totalförsvaret, EU:s processer inom området och andra övergripande processer. Denna typ av processer kan förändras relativt snabbt. Utredningen anser därför att MSB ska ges behörighet att meddela föreskrifter om när beredskapsmyndigheterna ska lämna sina risk- och sårbarhetsbedömningar.

8.5.2. Planering och åtgärder ska hållas samman från fredstida krissituationer till höjd beredskap

Bedömning: Beredskapsmyndigheters uppgifter att planera inför

och vidta åtgärder vid fredstida krissituationer och höjd beredskap och då ytterst krig ska så långt det är möjligt hållas samman.

Förslag: Beredskapsmyndigheterna ska verka för att minska sår-

barheten i samhället och bidra till att övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda har en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap.

Bestämmelsen i krisberedskapsförordningen om uppgifter för myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen ska, med några ändringar, finnas med i beredskapsförordningen och då omfatta beredskapsmyndigheternas uppgifter att planera och vidta åtgärder både för fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Av paragrafen ska också framgå att beredskapsmyndigheterna ska bidra till arbetet inom beredskapssektorn.

10 § krisberedskapsförordningen beskriver det särskilda ansvar för

krisberedskapen som vissa myndigheter har. Vilka dessa myndigheter

är framgår av den bilaga till förordningen som bestämmelsen hänvisar till. I bestämmelsen anges att myndigheterna har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarhet och motstå hot och risker. Vidare anges ett antal uppgifter som myndigheterna särskilt ska utföra. Myndigheterna ska t.ex. samverka med länsstyrelserna i deras roll som geografiskt områdesansvarig myndighet, samverka med övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, ideella organisationer och näringsidkare som är berörda samt beakta det samarbete som sker inom Europeiska unionen och internationella forum i frågor som rör samhällets krisberedskap.14

I 15 § krisberedskapsförordningen anges att det av bilagan till förordningen framgår vilka myndigheter som har ett ansvar att vidta de ytterligare förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap. Dessa myndigheter ska t.ex. planera för att kunna anpassa verksamheten inför en förändrad säkerhetspolitisk situation, genomföra omvärldsbevakning och de risk- och sårbarhetsanalyser samt de utvecklingsinsatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter vid höjd beredskap.

Utredningen noterar, som också anförts ovan, att det i dag är samma myndigheter som har ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen och som också är bevakningsansvariga myndigheter och i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav.

Av bestämmelsen ska framgå att beredskapsmyndigheterna ska bidra till att minska sårbarheten i samhället och bidra till att övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda har en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap.

14 Övriga uppgifter handlar om att beakta behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser och annan kunskapsinhämtning såsom erfarenhetsåterföring av inträffade händelser, beakta behovet av säkerhet och kompatibilitet i de tekniska system som är nödvändiga för att myndigheterna ska kunna utföra sitt arbete, beakta behovet av deltagande i det samhällsgemensamma radiokommunikationssystemet för skydd och säkerhet (Rakel) som förvaltas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och informera Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap planerar. Myndigheterna ska vidare delta i den övningsverksamhet som berör deras ansvarsområde.

För att skapa en helhetssyn på de uppgifter som beredskapsmyndigheterna ska ha föreslår utredningen att uppgifterna i nuvarande 10 § i krisberedskapsförordningen i den nya beredskapsförordningen också ska omfatta att planera och vidta åtgärder både för fredstida krissituationer och höjd beredskap. Några mindre ändringar föreslås nedan.

Av paragrafen ska också framgå att beredskapsmyndigheterna ska bidra till arbetet inom beredskapssektorn.

8.5.3. Uppgifter om krigsförberedelser m.m.

Förslag: Beredskapsmyndigheterna ska genomföra de utvecklings-

insatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap.

Beredskapsmyndigheterna ska planera, öva och utbilda personal för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation och därutöver ha de planer som behövs för att kunna bedriva sin verksamhet under höjd beredskap.

Beredskapsmyndigheternas ansvar ska även omfatta att ta fram en plan för att, efter beslut av regeringen, kunna påskynda planeringen och nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap.

MSB ska får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten utom i fråga om Kustbevakningen.

Beredskapsmyndigheterna ska informera MSB om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som MSB eller Försvarsmakten planerar. Myndigheterna ska vidare delta i den övningsverksamhet som berör deras ansvarsområde.

I dag saknas en tydlig uppgift för statliga myndigheter som har ett bevakningsansvar att planera för att kunna övergå till en krigsorganisation.

Liknande uppgifter har funnits i exempelvis den tidigare gällande beredskapsförordningen (1993:242) och finns i dag för kommuner och regioner i den nu gällande förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Behovet av att kunna påskynda planering och nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap har lyfts fram av Försvarsmakten och MSB. Även regeringen har i den försvarspolitiska inriktningspropositionen för 2016–2020 understrukit vikten av att de finns en beredskap för att vid behov påskynda planeringsarbetet.15

Utredningen föreslår därför att det av beredskapsförordningen ska framgå att beredskapsmyndigheterna ska genomföra de utveck-

lingsinsatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. En bestämmelse med delvis samma

innehåll finns i dagens krisberedskapsförordning (16 § 2).

Den föreslagna bestämmelsen innebär att beredskapsmyndigheterna utifrån en analys av vilka uppgifter myndigheten har enligt gällande författningar inför och under höjd beredskap, ska vidta de åtgärder som behövs för att myndigheten ska klara dessa uppgifter. Åtgärderna kan exempelvis handla om att ta fram föreskrifter eller underlag som snabbt ska kunna ändra föreskrifter under höjd beredskap. Det kan vidare handla om att anskaffa eller underhålla ledningsplatser, träffa avtal med privata företag eller att ta fram vägledningar och stöd för andra aktörer inom verksamhetsområdet. Det kan också handla om myndigheternas förberedelser för att kunna öka handlingsberedskapen och vidta vissa beredskapsåtgärder utan att regeringen fattat beslut om höjd beredskap. Syftet med utredningens förslag är att begränsa en angripares möjlighet att skapa det som Försvarsberedningen beskriver som gråzonsproblematik. Om en sådan situation ändå uppkommer, se till att situationen hanteras på ett effektivt sätt och att inte beslut om motåtgärder försenas eller uteblir på grund av att lägesbilden är ofullständig.

Med beredskapsåtgärder avses här åtgärder för att stärka beredskapen inom både krisberedskapen och inför höjd beredskap. Genom god planering och praktiska åtgärder kan en eventuell övergång från krisledning till krigsorganisation bli mer sömlös. Vilka beredskapsåtgärder som kan behöva vidtas kommer att skilja sig åt mellan myndigheter och är också beroende av situationen. Det kan t.ex. handla om att myndigheten vidtar ökade säkerhetsskyddsåtgärder och signalskyddsåtgärder, ser över planer för krigsorganisationen och genomför kompletterande utbildningar. Det kan också handla om att myndigheter inom befintliga ekonomiska ramar anskaffar de förnödenheter och den utrustning som myndigheten behöver för att klara sina

15Prop. 2014/15:109, Försvarsmakten 2016-13 584:3 och MSB2016-25 (Grundsyn).

uppgifter om regeringen beslutar om höjd beredskap. Vidare kan det handla om att myndigheterna förbereder för att arbeta i stab, dvs. en krets av medhjälpare/personal runt en chef som biträder denne att leda verksamheten, eller särskild organisation. Det kan också innebära att man upprättar lägesbilder samt utökar samverkan med andra statliga myndigheter och organisationer. Beroende på hur författningsstödet ser ut för olika samhällssektorer kan även åtgärder hos andra aktörer blir aktuella. Åtgärder som påverkar privata företag behöver t.ex. stöd i lag. Genom befintliga samverkansstrukturer kan dock information spridas till företag som själva kan vidta nödvändiga åtgärder.

Försvarsmakten har i dag möjlighet att genomföra selektiva beredskapshöjningar utan att regeringen beslutat om höjd beredskap.16Utredningen konstaterar att statliga myndigheter redan i dag har möjlighet att vidta planeringsåtgärder i beredskapssyfte. Det finns med andra ord inget som formellt hindrar en myndighet att vidta åtgärder även om det inte finns några krav på att myndigheten ska förbereda sådana åtgärder.

Som Försvarsberedningen framhåller är det vid all krishantering bättre att myndigheter agerar tidigt och kraftfullt, om än med ett ofullständigt beslutsunderlag, även om situationen senare visar sig vara mindre allvarlig än vad man initialt bedömde. Det finns även krav på att krisberedskapen och den ordinarie verksamheten ska kunna möta antagonistiska hot i fredstid innan beslut om beredskapshöjande åtgärder fattats. Tydlighet17 i hur Sverige kommer att se på och agera mot en angripares aktiviteter samt omvärldens kännedom om detta begränsar i sig möjligheterna för en angripare att utnyttja gråzonsproblematiken för att nå sina syften.18

En annan form av utvecklingsinsatser är att se till att det finns förmåga att bedriva samverkan och ledning under störda förhållanden.19

16 Exempelvis ÖB aktivering (öka Försvarsmaktens handlingsfrihet att genomföra operationer och genomföra forcerad förmågehöjning) eller Givakt (beordras vid ett snabbt försämrat säkerhetsläge och då ett väpnat angrepp inte kan uteslutas). För civila myndigheter fanns i den tidigare beredskapsförordningen (1993:242) också en motsvarande bestämmelse som den som utredningen föreslår. 17 Tydlighet kan handla om att det finns fungerande regelverk, rutiner för agerande i en viss situation, rätt utbildad och övad personal samt en välplanerad strategisk kommunikation. 18Ds 2017:66. 19 Detta kan avse t.ex. situationer där systemen för elförsörjning och elektroniska kommunikationer är starkt negativt påverkade av en motståndares störningsverksamheter. Se vidare

Även Försvarsberedningen konstaterar att en god ledningsförmåga ställer krav på att ledningen kan behöva kunna verka från andra ledningsplatser än de ordinarie och att metoder och infrastruktur för säkra samband (säker kommunikation) behöver fungera även under störda förhållanden och med beaktande av krav på sekretess.20

Beredskapsmyndigheterna behöver ha förmåga att samverka och rapportera med stöd av gemensamma system. Systemen kan vara tekniska. Systemen kan också vara manuella, med en låg grad av komplexitet. Systemen ska dock vara robusta. Det viktiga är att förbereda den egna myndigheten för att kunna fungera så bra som möjligt tillsammans med andra organisationer under störda förhållanden.

Planera för att kunna övergå till krigsorganisation

Utredningen föreslår att det av beredskapsförordningen ska framgå att beredskapsmyndigheterna ska ansvara för att planera, öva och utbilda personal för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation och därutöver ha de planer som behövs för att kunna bedriva sin verksamhet under höjd beredskap. En liknande bestämmelse finns i dagens krisberedskapsförordning (16 § 3).

Ökad beredskap att snabba upp förberedelserna

Vid ett försämrat säkerhetspolitiskt omvärldsläge kan det krävas att åtgärder behöver vidtas och att investeringar behöver göras snabbare än normalt. Myndigheterna behöver därför ha en förberedande planering för det fall regeringen skulle fatta beslut om att takten i myndigheternas arbete med beredskapen kraftigt behöver öka. Utredningen föreslår därför att det i beredskapsmyndigheternas ansvar ska ingå att ta fram en plan för att, efter beslut av regeringen, kunna påskynda planeringen och nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap. En liknande bestämmelse finns i dagens krisberedskapsförordning (16 § 4). Skillnaden jämfört med den nu gällande bestämmelsen är att utredningens förslag utgår från en bedömning och beslut av reger-

Sverige kommer att möta utmaningarna Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret (Försvarsmakten 2016—13 584:3, MSB2016-25).

I Försvarsmaktens doktrin Gemensamma operationer (DGO) 2020 används liknande resonemang som störda grundfunktioner i samhället och störda ledningsförhållanden. 20Ds 2017:66.

ingen samt att planeringen inte enbart ska omfatta den egna verksamheten utan hur myndigheten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap.

Verkställighetsföreskrifter

Enligt Krisberedskapsförordningen får MSB meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 16 § utom i fråga om Kustbevakningen. Utredningen föreslår att MSB fortsatt ska kunna meddela sådana föreskrifter även om bestämmelserna fått en ändrad lydelse i beredskapsförordningen.

De delar som föreslås omfattas är att beredskapsmyndigheterna ska genomföra de utvecklingsinsatser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. Vidare att beredskapsmyndigheterna ska planera, öva och utbilda personal för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation och därutöver ha de planer som behövs för att kunna bedriva sin verksamhet under höjd beredskap. Slutligen även att beredskapsmyndigheterna ska ta fram en plan för att, efter beslut av regeringen, kunna påskynda planeringen och nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap.

Samordning mellan civila myndigheter och med Försvarsmakten

När det gäller myndigheternas övningsverksamhet bedömer utredningen att det finns ett behov av en bättre samordning mellan civila myndigheter och med Försvarsmakten. Behovet omfattar således inte enbart den övningsverksamhet som MSB planerar och som riktar sig till de civila myndigheterna, utan också den övningsverksamhet som Försvarsmakten planerar. Behovet av att de civila myndigheterna i ökad grad samordnar sin övningsverksamhet även med Försvarsmakten är en följd av den återupptagna planeringen inom totalförsvaret. Utredningen föreslår således att beredskapsmyndigheterna ska informera MSB om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som MSB eller Försvarsmakten planerar. Även Försvarsmakten bör i sin interna planering beakta planerad övningsverksamhet vid de civila myndigheterna.

8.5.4. Beredskapsmyndigheternas samverkan med civilområdeschefen och länsstyrelsen som geografiskt områdesansvariga aktörer

Förslag: Beredskapsmyndigheter ska på central nivå bidra med de

uppgifter om förhållanden i civilområdet respektive länet som behövs för att civilområdeschefen respektive länsstyrelsen ska kunna genomföra de uppgifter som åligger dessa i enlighet med det geografiska områdesansvaret.

Utredningen föreslår att uppgiften att samverka med länsstyrelserna i deras roll som områdesansvariga (10 § 1 krisberedskapsförordningen) i den nya beredskapsförordningen ska kompletteras med att myndigheterna också ska bistå länsstyrelserna med information om sin verksamhet. Skälet för detta tillägg är att länsstyrelserna ska ges tillgång till den information som de behöver i sitt arbete med att bl.a. upprätta risk- och sårbarhetsanalyser för verksamheten inom ansvarsområdet och i övrig ha information för att utföra sina ålagda uppgifter.

På samma sätt ska beredskapsmyndigheter på central nivå bidra med de uppgifter om förhållanden i civilområdet som behövs för att civilområdeschefen ska kunna genomföra de uppgifter som åligger civilområdeschefen i enlighet med det geografiska områdesansvaret.

Vilka uppgifter som ska förmedlas beror på innebörden av det geografiska områdesansvaret. I kapitel 10 föreslår utredningen att civilområdeschefens geografiska områdesansvar endast omfattar civilt försvar, till skillnad från länsstyrelsen vars ansvar även omfattar krisberedskapen. En närmare beskrivning av den olika innebörden av det geografiska områdesansvaret finns i kapitel 10.

8.5.5. Förutsättningarna för att ge och ta emot internationellt stöd

Förslag: Beredskapsmyndigheterna ska beakta det samarbete som

sker inom Norden, Europeiska unionen, internationella forum och organisationer i frågor som rör samhällets krisberedskap eller totalförsvar.

Enligt nu gällande bestämmelser ska myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen beakta det samarbete som sker inom Europeiska unionen och internationella forum i frågor som rör samhällets krisberedskap (10 § 3 p krisberedskapsförordningen).

Utredningen anser att det av beredskapsförordningen ska framgå att bestämmelsen om beredskapsmyndigheternas skyldighet att beakta internationellt samarbete ska omfatta både arbetet med fredstida krisberedskap och civilt försvar. Beredskapsmyndigheterna ska därmed beakta det samarbete som sker internationellt både vad gäller frågor som rör samhällets krisberedskap och totalförsvar.

Vidare ska det framgå av förordningen att internationella forum även omfattar organisationer, som t.ex. FN, Nato och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Utredningen föreslår även att det nordiska samarbetet om krisberedskap och totalförsvar ska tydliggöras. Sådana förändringar speglar det samarbete som redan i dag förekommer inom Norden21, men också inom ramen för Nato/Partnerskap för fred (PFF). Utredningen bedömer att en förändring i enlighet med förslaget också kommer att bidra till att utveckla förutsättningarna för beredskapsmyndigheterna att kunna ge och ta emot stöd från andra länder (inklusive värdlandsstöd) och från organisationer.

8.5.6. Rapporteringen vid händelser ska omfatta fredstida krissituationer och höjd beredskap

Förslag: Beredskapsmyndigheter ska under höjd beredskap eller

när en situation som avses i 7 § andra stycket beredskapsförordningen uppstår, hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder.

Under höjd beredskap ska länsstyrelserna rapportera till civilområdeschefen som därefter ska rapportera till regeringen.

21 Exempelvis har regeringen i februari 2020 beslutat att ge Trafikverket rätt att skriva under ett samförståndsavtal med finska Transport- och kommunikationsverket, för att öka Finlands och Sveriges samarbete inom transportområdet. Syftet är att förebygga, begränsa och hantera de konsekvenser som kan bli följden av större olyckor, naturkatastrofer och andra samhällskriser. Arbetet ska också fördjupa och bredda det befintliga samarbetet till att innefatta mer operativ planering och förberedelser för förhållanden bortom fred.

När beredskapen höjts ska beredskapsmyndigheterna även lämna underlag till Försvarsmakten enligt 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

MSB ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av rapporteringen till regeringen utom i fråga om Kustbevakningen.

Enligt 13 § krisberedskapsförordningen ska myndigheter med ett särskilt ansvar för krisberedskapen, när en situation som avses i 8 § andra stycket uppstår (t.ex. en situation som uppstår hastigt eller oväntat och utan förvarning), hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder.

Vid höjd beredskap ska de bevakningsansvariga myndigheterna enligt 18 § krisberedskapsförordningen hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna åtgärder. Enligt samma bestämmelse andra stycket ska de bevakningsansvariga myndigheterna när beredskapen höjts även lämna underlag till Försvarsmakten enligt 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.

För att minska risken för missförstånd och tidspillan bör förändrade rapporteringsvägar så långt möjligt undvikas vid en övergång från fred till höjd beredskap. Det kan dock finnas skäl för undantag och ett sådant rör den reglerade skyldigheten för bevakningsansvariga myndigheter att under höjd beredskap börja lämna underlag till Försvarsmakten för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen.

Utredningen föreslår att bestämmelserna om beredskapsmyndigheternas rapporteringsskyldighet samlas i en paragraf i beredskapsförordningen, som omfattar både fredstida krissituationer och höjd beredskap. Detta ligger i linje med utredningens utgångspunkt att i huvudsak hålla samman uppgifterna för beredskapsmyndigheter för fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Av bestämmelsen ska också framgå att länsstyrelserna under höjd beredskap ska rapportera till civilområdeschefen som därefter ska rapportera till regeringen. Att rapporteringen sker via civilområdes-

chefen är en naturlig följd av de uppgifter som föreslås i kapitel 10 för civilområdeschefen.

Utredningen föreslår vidare att MSB ska få meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av rapporteringen till regeringen utom i fråga om Kustbevakningen. I dag finns ett bemyndigande rörande höjd beredskap i krisberedskapsförordningen, men systemet bör hänga ihop från fredstida kriser till höjd beredskap och ytterst krig. Genom föreskrifterna ökar möjligheten till förutsägbarhet i rapporteringen kring vad som ska rapporteras, till vem och när. Rapporteringssystemet behöver också samordnas med bestämmelsen om att lämna den information som behövs för samlade lägesbilder.

Det kan alltid uppstå nya informationsbehov som är svåra att förutse. Genom ett förutsägbart grundsystem kan nya behov lättare omhändertas än om nya modeller och frågeställningar tas fram för varje kris som inträffar. Se vidare kapitel 15 om strukturen som helhet för rapportering.

MSB bör ta fram verkställighetsföreskrifter tillsammans med beredskapsmyndigheterna och Försvarsmakten samt i dialog med Regeringskansliet och Sveriges kommuner och landsting (SKR). Erfarenheter från inträffade kriser (inklusive hanteringen av coronapandemin) och från övningar som rör totalförsvaret ska beaktas när föreskrifterna tas fram.

8.6. Beredskapssektorer och särskilda beredskapsområden

Förslag: För att samordna planering, åtgärder och tydliggöra an-

svar för beredskapsförberedelserna i fred samt för att samordna verksamheten under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap ska beredskapsmyndigheternas arbete ske i beredskapssektorer eller i särskilda beredskapsområden.

Indelningen i beredskapssektorerna ska framgå av bilagan till beredskapsförordningen.

De särskilda beredskapsområdena framgår av kap. 7 och är en viktig del av beredskapssystemet. Beredskapsförordningens bestämmelser om ansvar och uppgifter för beredskapsmyndigheter gäller för de civila myndigheter som ingår i de särskilda beredskapsområdena, bl.a. Migrationsverket och Skolverket.

Avsikten med en indelning av statliga myndigheter i sektorer är att myndigheter som har ansvar inom samma samhällssektor ska samordna såväl planering som hantering vid krissituationer och höjd beredskap. Indelningen av beredskapsmyndigheterna i sektorer framgår av bilagan till den föreslagna beredskapsförordningen.

Särskilda beredskapsområden

Av kapitel 7 framgår även indelningen i särskilda beredskapsområden. Dessa är, Psykologiskt försvar, Skola och förskolan, Migration och Cybersäkerhet. De särskilda beredskapsområdena är en viktig del av beredskapssystemet. Skälet till att utredningen valt att inte föreslå att beredskapsförordningen även ska ange de särskilda beredskapsområdena är att de delvis består av andra aktörer än civila myndigheter.

I tre av de fyra särskilda beredskapsområdena kommer det att finnas en statlig myndighet som kan hålla samman arbetet inom området och fungera som en naturlig kontaktpunkt i samverkan med andra beredskapsmyndigheter och organisationer inom totalförsvaret. För det fjärde området, Cybersäkerhet, föreslås just nu ingen samordnande myndighet (se vidare avsnitt 7.6.1).

De fyra särskilda beredskapsområdena har olika förutsättningar för att bedriva och utveckla beredskapen. Utgångspunkten är uppdrag i instruktioner, beslut av regeringen eller annan reglering. Utredningen föreslår att civila myndigheter som ingår i de särskilda beredskapsområdena ska vara beredskapsmyndigheter. Detta gäller i dag för Migrationsverket medan Skolverket tillkommer enligt utredningens förslag.

Utredningen anser att det är viktigt att de särskilda beredskapsområdena ingår i det gemensamma arbetet med en sammanhängande planering som MSB och Försvarsmakten håller samman.

8.7. De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter

Förslag: Sektorsansvariga myndigheter ska ha uppgifter i följande

situationer:

  • i planering och förberedelser inom civilt försvar samt för fredstida krisberedskap
  • under höjd beredskap
  • vid fredstida krissituationer.

De sektorsansvariga myndigheterna ska samverka med MSB i frågor som gäller sammanhängande planering, rapportering och åtgärder som övning och utbildning. De ska också utveckla ett strukturerat samarbete med civilområdeschefen.

Under höjd beredskap får den sektorsansvariga myndigheten meddela de föreskrifter som behövs om verksamheten hos andra statliga myndigheter inom beredskapssektorn vad gäller prioritering och fördelning av resurser.

De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter regleras i beredskapsförordningen.

Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.22 De krav som ställs på ledningen av landets försvarsansträngningar i krig skiljer sig från de krav som ställs på ledningen av samhället i fred. Under säkerhetspolitiska kriser och krig är det också andra typer av beslut som måste fattas. Besluten måste dessutom ofta fattas under stark tidspress, ibland med ofullständigt beslutsunderlag, och verkställas snabbt.23

Inför och under höjd beredskap och då ytterst krig behöver regeringen i första hand prioritera övergripande, strategiska och principiellt samhällsviktiga frågor. Ledningsstrukturerna på central, regional och lokal nivå bör utformas för att så långt det är möjligt understödja detta.24

För att få mesta möjliga försvarseffekt av de resurser som satsas i fred och som disponeras i krig behöver myndigheterna samordna planeringen och de förberedelser som ska göras i fred. Olika sats-

22 Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. 23 Försvarets rationaliseringsinstitut, Ledningen av det civila försvaret, rapport nr 3.84. 24Ds 2017:66, s.89–90. Se även prop. 1983/84:166, s. 45.

ningar behöver vägas av mot varandra och samordnas tidsmässigt inom totalförsvaret för att minska risken för dubbelarbete samt felaktiga prioriteringar och onödig resursanvändning. Sådana avvägningar behöver göras inom en beredskapssektor och mellan olika beredskapssektorer.

Beredskapssektorernas relation med Försvarsmakten kommer att se olika ut eftersom sektorernas verksamheter är av olika karaktär. Det är naturligt att den sektorsansvariga myndigheten har en löpande dialog med Försvarsmakten och i vissa avseenden kan företräda sektorn på det sätt som bestäms av myndigheterna i sektorn.

De sektorsansvariga myndigheterna ska samverka med MSB i frågor som gäller sammanhängande planering, rapportering och åtgärder som övning och utbildning. De ska också utveckla ett strukturerat samarbete med civilområdeschefen.

Utredningens utgångspunkt när det gäller de sektorsansvariga myndigheterna är att dessa myndigheter, när inte annat anges i speciallagstiftning, ska ges ett mandat att samordna verksamheten inom beredskapssektorn, såväl i fred som under höjd beredskap.25

De sektorsansvariga myndigheterna ska inte ta över ansvar från andra myndigheter. De sektorsansvariga myndigheterna ska ha en pådrivande roll och ansvar för att ta de initiativ som krävs för att hålla samman planering och förberedelser i fred. Ansvaret omfattar myndigheternas beredskapsuppgifter inom den aktuella beredskapssektorns verksamhet.

Under höjd beredskap och ytterst i krig, när nationens självständighet och överlevnad kan stå på spel, får den sektorsansvariga myndigheten meddela de föreskrifter som behövs om verksamheten hos andra statliga myndigheter inom beredskapssektorn vad gäller prioritering och fördelning av resurser.

Av den nuvarande krisberedskapsförordningen, precis som av förslaget till ny beredskapsförordning, framgår att varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situationen och konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation.

En krissituation som berör en beredskapssektor innebär således ett ansvar att vidta åtgärder, men också att samverka och stödja varandra. Den sektorsansvariga myndigheten ska därför se till att det

25Ds 2017:66, s.96.

finns en kapacitet inom sektorn att operativt hantera uppkomna krissituationer.

8.7.1. De sektorsansvariga myndigheternas ansvar för planering och förberedelser

Den sektorsansvariga myndigheten har ett ansvar för planering och förberedelser för civilt försvar och fredstida krisberedskap inom beredskapssektorn. Inom sitt ansvarsområde ska den sektorsansvariga myndigheten fullgöra nedan angivna uppgifter.

De övriga myndigheter som ingår i beredskapssektorn ska bidra till arbetet med planeringen och förberedelse utifrån sin verksamhet och sitt ansvarsområde.

I de fall där det finns stöd i författning ska även företag och organisationer delta i planeringen och förberedelserna.26

De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter

Sektorsansvariga myndigheter ska för respektive beredskapssektor ansvara för samordning och inriktning av planering och förberedelser av verksamheten inom beredskapssektorn för civilt försvar och krisberedskap.

  • Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att uppgifter och

roller tydliggörs för aktörer inom beredskapssektorn på central, regional och i förekommande fall lokal nivå. Detta innebär att den

sektorsansvariga myndigheten ska ta initiativ till att tillsammans med andra aktörer reda ut och beskriva roller och ansvar (t.ex. vem som gör vad, när och hur). Vid behov, ska den sektorsansvariga myndigheten lämna förslag till regeringen på förändringar och kompletteringar av författningar och uppdrag.

  • Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att det bedrivs

ett arbete med sammanhängande planering 27 för fredstida krissituationer och höjd beredskap samt verka för att det finns förmåga att hantera uppgifterna inom beredskapssektorn såväl under fredstida krissituationer som vid höjd beredskap. Detta innebär att den sek-

26 Exempelvis ger elberedskapslagen Svenska Kraftnät, som elberedskapsmyndighet, mandat gentemot privata elföretag som till stor del liknar nedanstående uppgifter. 27 Enligt modell från MSB:s och Försvarsmaktens sammanhängande planering.

torsansvariga myndigheten ska ta de initiativ som krävs för arbetet med en sammanhängande planering för beredskapssektorn. Denna uppgift omfattar att hålla samman arbetet med områdesvisa programplaner och förmågor samt till regeringen, eller den myndighet som regeringen beslutar, lämna förslag med konsekvensanalyser på prioriteringar mellan beredskapsåtgärder inom beredskapssektorn. Den modell för sammanhängande planering som MSB och Försvarsmakten gemensamt har tagit fram kan tillsammans med den arbetsmodell som FOI tagit fram skapa förutsättningar för ett samlat, målinriktat och systematiskt arbete.28 Det kan också handla om att analysera möjliga kriser som innebär att beredskapssektorn behöver agera och vidta krishanteringsåtgärder. Ansvaret innefattar även att delta i MSB:s och Försvarsmaktens framåtblickande analysarbete där bedömningar görs av framtiden på lång sikt (bortom 10 år).

  • Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att lämna förslag

till regeringen, eller till den myndighet som regeringen bestämmer, på prioriteringar mellan beredskapsåtgärder inom beredskapssektorn.

Detta innebär att kunna hålla samman utvecklingsarbetet inom beredskapssektorn. Det är troligt att behoven som identifierats överstiger tillgängliga resurser. I kapitel 12 utvecklar utredningen förslag på hur en gemensam process för underlag för beslut om resursfördelning kan se ut. Den sektorsansvariga myndigheten har en viktig roll i denna process för att samordna underlagen från sektorn.

  • Den sektorsansvariga myndigheten ska besluta om inriktningen för

arbetet samt följa upp beredskapsförberedelser och åtgärder inom beredskapssektorn. Detta innebär att den sektorsansvariga myn-

digheten, utifrån regeringens övergripande beslut om inriktning och med kompletteringar från MSB, ska verka för att de över-

28 Enligt modell från FOI:s rapport (2019) Sektorsansvar och energiberedskap. Förslag till arbets-

modell för att utforma ett sektorsansvar med förmågor i fokus (FOI-R--4819--SE): ”En sektor

består av verksamheter med någon slags gemensam nämnare. Syftet med att utdela vissa typer av ansvarsförhållanden inom sektorn, dvs sektorsansvar, är i detta sammanhang att möjliggöra, utveckla och vidmakthålla en god beredskap. Beredskapen kräver ett antal förmågor som ofta behöver samordnas eller samspela i förmågesystem för att uppfylla beredskapens olika mål. Sektorsansvarets innehåll ska dock inte ses som synonymt med förmågorna i sig. Det handlar snarare om att skapa och vidmakthålla önskvärda förmågor oavsett vem eller vilka som uppbär förmågorna. För detta krävs adekvata verktyg, mandat och resurser vilket slutligen kräver fungerande styrningskedjor i termen av aktörer, mål, styrmedel och åtgärder som utvärdering och uppföljning.”

gripande besluten omsätts i konkreta beredskapsåtgärder inom beredskapssektorn. I arbetet ingår också att på en sektorsövergripande nivå följa upp de beredskapsförberedelser och åtgärder som genomförs inom beredskapssektorn och rapportera till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. När det gäller övningar29 omfattar uppgiften att ta fram en flerårig övningsplan samt genomföra och utvärdera övningar inom beredskapssektorn.

  • Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att det finns en

planering för verksamheten under höjd beredskap inom beredskapssektorn och att denna är samordnad med andra beredskapssektorer och med Försvarsmakten. Detta innebär att den sektorsansvariga

myndigheten ska ta de initiativ som krävs för att driva på arbetet med nödvändiga förberedelser för den praktiska verksamhet som ska bedrivas under höjd beredskap. Vidare ska den sektorsansvariga myndigheten se till att dessa planer och förberedelser är samordnade med andra beredskapssektorer och med Försvarsmakten. Utgångspunkten är de myndighetsvisa planer och förberedelser som alla beredskapsmyndigheter ska ta fram och genomföra enligt beredskapsförordningen.

  • Den sektorsansvariga myndigheten ska verka för att nödvändiga

avtal med näringsliv samt överenskommelser med andra myndigheter upprättas. Detta innebär att den sektorsansvariga myndig-

heten ska ta de initiativ som krävs för att se till att nödvändiga avtal och överenskommelser kommer till stånd. Vid behov ska den sektorsansvariga myndigheten även anhängiggöra frågor om överenskommelser och avtal som behöver avgöras av regeringen. De beredskapsmyndigheter som ingår i en beredskapssektor har ansvar för sina avtal men arbetet kan behöva hållas samman av den sektorsansvariga myndigheten för ökad effektivitet.

  • Den sektorsansvariga myndigheten ska ansvara för att utveckla och

vidmakthålla strukturer för samverkan med näringslivet om detta är relevant för beredskapssektorn. Detta innebär att den sektors-

ansvariga myndigheten, där det är relevant, ska se till att det finns en strukturerad samverkan med näringslivet genom exempelvis branschföreträdare.

29 En gemensam utgångspunkt är MSB:s övningsinriktning och nationellt övningsplan för krisberedskap och civilt försvar.

  • Den sektorsansvariga myndigheten ska planera för att kunna genom-

föra de uppgifter som myndigheten ska kunna utföra under höjd beredskap och vid fredstida krissituationer. Detta innebär att den

sektorsansvariga myndigheten ska se till att det finns praktiska förutsättningar för att den ska ha förmåga att ta det ansvar som framgår av uppgifterna.

8.7.2. De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter under höjd beredskap

De sektorsansvariga myndigheterna har ett ansvar inom beredskapssektorn även under höjd beredskap.

I de fall där det finns stöd i författning ska även andra statliga myndigheter, företag och organisationer delta i arbetet under höjd beredskap.

De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter

  • Under höjd beredskap ska den sektorsansvariga myndigheten kon-

kretisera regeringens övergripande inriktning genom att besluta om kompletterande riktlinjer för beredskapssektorn. Detta innebär att

den sektorsansvariga myndigheten ska omsätta och bryta ned regeringens inriktning så att verksamheten i beredskapssektorn samordnas och bidrar till största möjliga försvarseffekt. Behovet av kompletterande riktlinjer kan variera mellan beredskapssektorerna och beror också på händelseutvecklingen i stort.

  • Under höjd beredskap ska den sektorsansvariga myndigheten an-

svara för att beredskapssektorns verksamhet samordnas med andra aktörer, civilområdeschefen och Försvarsmakten för att uppnå största möjliga försvarseffekt. Detta innebär att den sektorsansvariga myn-

digheten genom att använda förberedda metoder, strukturer och processer ska se till att beredskapssektorn samverkar med andra för att uppnå samordning.

  • Under höjd beredskap ska den sektorsansvariga myndigheten ha för-

måga att hålla regeringen, eller den myndighet som regeringen beslutar, informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom beredskapssektorn samt om vilka åt-

gärder som vidtagits eller planeras. Detta innebär att den sektors-

ansvariga myndigheten ska kunna rapportera det samlade läget för beredskapssektorn om regeringen ger ett sådant uppdrag.

  • Under höjd beredskap får den sektorsansvariga myndigheten med-

dela de föreskrifter som behövs om verksamheten hos andra statliga myndigheter inom beredskapssektorn vad gäller prioritering och fördelning av resurser. Detta innebär att den sektorsansvariga myndig-

heten vid behov ska kunna meddela föreskrifter om verksamheten hos de andra statliga myndigheterna i beredskapssektorn. En koppling till den sektorsansvariga myndighetens föreskriftsrätt, som alltså ska regleras i beredskapsförordningen, ska också finnas i instruktionerna för de i beredskapssektorn ingående myndigheterna. Den sektorsansvariga myndigheten ska kunna meddela föreskrifter om det är nödvändigt för samordningen av försvarsansträngningarna. Föreskrifterna får inte gälla de andra myndigheternas myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller tillämpning av lag. Föreskrifterna ska gälla faktiskt handlande och kan t.ex. gälla att vissa föreskrifter i sektorsmyndigheternas instruktioner ändras eller inte ska tillämpas under en begränsad tid. Se närmare rättsutredningen i kapitel 5.

8.7.3. De sektorsansvariga myndigheternas uppgifter vid fredstida krissituationer

Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situationen och konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation.

En krissituation som berör en beredskapssektor innebär således ett ansvar att vidta åtgärder, men också att samverka och stödja varandra. Den sektorsansvariga myndigheten ska därför ha uppgifter som handlar om att se till att krishanteringen blir effektiv och samordnad inom beredskapssektorn. I kapitel 12 utvecklas resonemangen om hur ansvaret för krishanteringen under kriser kan se ut och vilket stöd som MSB kan ge i sådana situationer.

Vid fredstida krissituationer kan i stor utsträckning, till skillnad mot vid höjd beredskap, ordinarie rutiner för samordning, beslut och prioriteringar användas. Inom de verksamheter som är drabbade av

en kris kommer det dock att finnas ett större behov av tydlig samordning och i vissa fall snabbare beslutsfattande.

Vid sådana krissituationer som berör beredskapssektorn och som avses i 7 § andra stycket i den föreslagna beredskapsförordningen, ska den sektorsansvariga myndigheten:

  • Ta initiativ till de åtgärder som behövs för att sektorn ska kunna

hantera uppkomna krissituationer och dess konsekvenser. Detta inne-

bär att den sektorsansvariga myndigheten ska se till att åtgärderna inom sektorn samordnas men också bidra till att samordning uppnås med andra beredskapssektorer för att konsekvenserna i samhället ska bli så små som möjligt.

  • Företräda beredskapssektorn kring behov och omfattning av stöd

från MSB. Detta innebär att ha löpande dialog med MSB om de

behov av stöd som beredskapssektorn behöver för att hantera den uppkomna situationen.

  • Ha förmåga att vid behov hålla regeringen informerad om händelse-

utvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom beredskapssektorns sakområde samt om vidtagna och planerade åtgärder.

Detta innebär att den sektorsansvariga myndigheten ska upprätthålla en samlad bild över läget inom beredskapssektorn och efter beslut från regeringen eller överenskommelser inom sektorn rapportera samlat till regeringen. Uppgiften gäller också att vid behov ha förmåga att kunna lämna den information som behövs till MSB för samlade lägesbilder om MSB så begär eller efter överenskommelser inom sektorn.

8.8. Samverkan med näringsliv och statliga bolag för ökad samordning i planering och förberedelser

8.8.1. Samverkan med näringslivet – Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet

Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet lämnade i december 2019 betänkandet Näringslivets roll inom totalförsvaret (SOU 2019:51). I betänkandet lämnas ett antal förslag som gäller statliga myndigheters samverkan med privata företag.

Utredningen konstaterar att det numera är privata företag som bedriver en stor del av den verksamhet som krävs för att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig. Totalförsvaret är således beroende av näringslivet för att fungera. Omvänt gäller att det ligger i företagens intresse att få avsättning för sina varor och tjänster, även vid höjd beredskap. Det finns därmed ett gemensamt intresse att säkerställa att totalförsvarsviktiga företag har en godtagbar leveranssäkerhet och tillgänglighet vid höjd beredskap.

I betänkandet konstateras vidare att det i dag finns ett antal fora för samverkan och informationsutbyte mellan privata och offentliga aktörer inom i princip samtliga prioriterade områden.30 Dessa forum för samverkan är frivilliga och arbetar utifrån ett gemensamt intresse hos de deltagande aktörerna. Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet menar att denna samverkan inte är tillräcklig för att åstadkomma en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att tillgodose totalförsvarets kritiska behov. Detta beror framför allt på att samverkan utgår från krisberedskapens förutsättningar, att deltagande aktörer saknar rådighet över resurser samt att de saknar mandat att ingå överenskommelser.

Av de förslag som Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet lämnar är några relevanta för samverkan mellan beredskapsmyndigheter och privata företag. Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet föreslår att regeringen uppdrar åt de s.k. totalförsvarsmyndigheterna31 att identifiera vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Vidare föreslår utredningen att kretsen myndigheter som har rätt att begära upplysningar om totalförsvarsviktig verksamhet från näringsidkare utökas med ett antal myndigheter.32 Slutligen föreslås att Totalförsvarets näringslivsråd inrättas i Regeringskansliet och att länsstyrelsernas regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor även bör avse totalförsvar.

30 Se kapitel 6 om prioriterade områden. 31 Totalförsvarsmyndigheter framgår av förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. 32 Genom förslaget på nya myndigheter ingår alla bevakningsansvariga myndigheter i kretsen av totalförsvarsmyndigheter.

8.8.2. Statliga myndigheters samverkan med näringslivet

Förslag: Utredningen föreslår att även de sektorsansvariga myn-

digheterna Skatteverket och Polismyndigheten ska vara totalförsvarsmyndigheter och därmed anges i 1 § förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer, m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

Utredningen föreslår att regeringen ska ge de myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter i uppdrag att inleda arbetet med att identifiera de företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet.

Vidare bör den av regeringen aviserade utredningen om nationellt samordnad försörjningsberedskap ges i uppdrag att analysera om det finns behov av att utse ytterligare myndigheter till totalförsvarsmyndigheter och i så fall lämna förslag på vilka beredskapsmyndigheter som bör vara totalförsvarsmyndigheter.

Av förordning (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen framgår vilka myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter (1 §). Utredningen konstaterar att alla myndigheter som utredningen föreslagit som sektorsansvariga myndigheter är totalförsvarsmyndigheter, förutom Skatteverket och Polismyndigheten. De myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter får begära in upplysningar eller begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl.

Utredningen delar den uppfattning som Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet presenterar i betänkandet Näringslivets roll i totalförsvaret (SOU 2019:51) om att den samverkan som i dag finns mellan statliga myndigheter och näringslivet inte är tillräcklig för att åstadkomma en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att tillgodose totalförsvarets kritiska behov. I syfte att nå fram till en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer när det gäller att tillgodose totalförsvarets kritiska behov föreslår utredningen att regeringen ger de myndigheter som är totalförsvarsmyndigheter i uppdrag att inleda arbetet med att identifiera vilka näringsidkare som bedriver för totalförsvaret viktig verksamhet. Ett sådant uppdrag kan också avgränsas till att gälla bara

vissa av totalförsvarsmyndigheterna, exempelvis de sektorsansvariga myndigheterna.

När det gäller att identifiera vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet anför Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet bl.a. följande (s. 154):

Utredningen bedömer att kunskap om vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet i stor utsträckning finns inom ansvariga myndigheter på central respektive regional nivå. Det beror bl.a. på att myndigheterna har ett antal verktyg som kan användas för att identifiera företagen. Utredningen visar på tre exempel på sådana verktyg över hur identifiering av totalförsvarsviktiga verksamhet kan gå till. Dessa är inom ramen för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, genom tillsyn enligt säkerhetsskyddslagstiftningen och med anmälningsplikt i den s.k. NIS-lagen.

Bevakningsansvariga myndigheter identifierar redan samhällsviktig verksamhet inom ramen för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Där ska myndigheterna redovisa identifierad samhällsviktig verksamhet inom sitt ansvarsområde respektive geografiska område (länsstyrelser). De ska även redogöra för kritiska beroenden för dessa verksamheter. I stor utsträckning är den samhällsviktiga verksamheten densamma oavsett yttre omständigheter och störningar. Genom arbetet med identifieringen av samhällsviktig verksamhet har därmed det offentliga i viss mån redan kunskap om t.ex. privata företag som bedriver verksamhet av betydelse för totalförsvaret.

Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet bedömer att myndigheterna sammantaget har de underlag och rutiner som behövs för att kunna identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Vår utredning gör ingen annan bedömning.

Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet föreslår vidare att kretsen av myndigheter som har rätt att begära upplysningar om totalförsvarsviktig verksamhet från näringsidkare utökas. Vår utredning har analyserat förslaget och gör bedömningen att det kan finnas skäl att komplettera 1 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Utgångspunkten är att totalförsvarsplanering med företag behöver komma igång så snart som möjligt. Av de tio sektorsansvariga myndigheter som utredningen föreslår omfattas redan åtta av bestämmelsen om totalförsvarsmyndigheter. Utredningen föreslår därför att 1 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i total-

försvarsplaneringen kompletteras med Skatteverket och Polismyndigheten i egenskap av sektorsansvariga myndigheter enligt förslaget till beredskapsförordning. Genom förslaget får samtliga sektorsansvariga myndigheter rätt att begära upplysning eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

Utredningen utesluter inte att det kan finnas behov av att ytterligare beredskapsmyndigheter får rätt att begära upplysning eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Därför föreslår utredningen att den aviserade utredningen om nationellt samordnad försörjningsberedskap ska analysera om det finns behov av ytterligare totalförsvarsmyndigheter och i så fall lämna förslag på vilka beredskapsmyndigheter utöver sektorsansvariga myndigheter som bör vara sådana totalförsvarsmyndigheter. Det kan också handla om att ta bort myndigheter som i dag omfattas av bestämmelserna. En sådan analys kan också innefatta att pröva om begreppet totalförsvarsmyndigheter bör utgå eller ersättas eftersom begreppet inte används i någon annan författning och det kan uppstå missuppfattningar i förhållande till andra begrepp som beredskapsmyndigheter.

8.8.3. Statliga bolags ansvar

Bedömning: Utredningen delar den bedömning som Utredningen

om totalförsvarets försörjningstrygghet gjort när det gäller behovet av att förtydliga ägarstyrningen så att statliga bolag beaktar totalförsvarets behov. Detta gäller framför allt för de statliga bolag som verkar inom de beredskapssektorer som föreliggande utredning föreslår i kapitel 7.

Utredningen lämnar förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter. Det finns emellertid också statliga bolag som bedriver verksamhet inom viktiga samhällsfunktioner som exempelvis läkemedelsförsörjning, transporter, energiförsörjning, alarmering och säker kommunikation.

Utredningen noterar att det i betänkandet Näringslivets roll inom totalförsvaret lämnas förslag som rör behovet av att förtydliga

ägarstyrningen så att statliga bolag beaktar totalförsvarets behov. I betänkandet föreslås bl.a. att regeringen i sin ägarstyrning, ska förtydliga att bolag med statligt ägande som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet ska beakta totalförsvarets behov. Mot bakgrund av den återupptagna totalförsvarsplaneringen bör bolagen agera föredömligt även inom området totalförsvar. Ett sådant krav finns redan för statliga bolag när det gäller hållbart företagande.33

Den här utredningen delar den bedömning som Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet gjort. Totalförsvarets behov tydliggörs bland annat i det beslut som regeringen fattade den 17 december 2020 om inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret (Fö nr 29).34 Av beslutet framgår bland annat att utgångspunkten för planeringen av totalförsvaret ska vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under en del av denna tid. Under del av tiden och inom de tre månaderna ska det planeras för att Sverige är i krig och krigshandlingar pågår på svenskt territorium med perioder av högintensiva strider och perioder med lägre stridsintensitet. Under de tre månaderna förutsätts vidare att det råder höjd beredskap och att logistikflödena med omvärlden har begräsningar men inte är helt avbrutna.

Den här utredningen noterar också att regeringen i början av 2020 beslutade om en ny ägarpolicy för bolag med statligt ägande. Regeringskansliet gjorde då bedömningen att det inte förelåg något behov av att förtydliga ägarstyrningen med avseende på att bolag med statligt ägande ska beakta totalförsvarets behov. Detta mot bakgrunden av att de bolag som kan ha betydelse för totalförsvaret omfattas av säkerhetsskyddslagen och därigenom har en skyldighet att värdera sin betydelse för Sveriges yttre säkerhet.

Utredningen bedömer att statliga bolag ska kunna delta i arbetet i de beredskapssektorer som utredningen föreslår även om de formellt inte kan omfattas av bestämmelserna i beredskapsförordningen. För SOS Alarm AB finns utöver ägaranvisningar även ett särskilt alarmeringsavtal med regeringen (Justitiedepartementet). Utredningen anser att det i avtalet bör införas in krav på att SOS Alarm ska delta arbetet inom beredskapssektorerna (se förslag i kapitel 7).

33SOU 2019:51, s. 16. 34 Se även kapitel 3 om beslutet om inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret.

8.9. Följdändringar i författningar med anledning av den nya beredskapsförordningen

Förslag: De hänvisningar till krisberedskapsförordningen som

finns i ett antal författningar bör ändras till att i stället gälla beredskapsförordningen. Uppgifter som i dagens författningar ankommer på de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen eller som är bevakningsansvariga ska i stället ankomma på de av utredningen föreslagna beredskapsmyndigheterna.

Ett antal författningar innehåller i dag hänvisningar till krisberedskapsförordningen och de myndigheter som anges i bilagan till förordningen och som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen eller är bevakningsansvariga myndigheter. Utredningen föreslår att hänvisningarna ändras till att i stället avse beredskapsförordningen och de myndigheter som enligt bilagan till denna förordning är beredskapsmyndigheter.

I några fall innebär dessa ändringar att uppgifter som i dag åligger myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen eller är bevakningsansvariga myndigheter ändras till att i stället gälla de myndigheter som blir beredskapsmyndigheter enligt den nya beredskapsförordningen. Detta gäller de ändringar som utredningen föreslår i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12), förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster och förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring.

Ändringen i förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten innebär att informationen om att föreskrifter om myndighetens medverkan i totalförsvaret finns i krisberedskapsförordningen ändras till att sådana bestämmelser i stället finns i beredskapsförordningen (17 §). Liknande ändringar föreslås även i förordningen (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten (8 §) och förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen (9 §), förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap (1 § andra stycket) och förordningen (2020:57) med instruktion för Läkemedelsverket (25 §).

Några förordningar innehåller bestämmelser om att vissa stadganden i krisberedskapsförordningen inte ska tillämpas i myndighetens verksamhet. Av förordningen (2011:446) med instruktion för Finans-

politiska rådet framgår att bestämmelsen i 8 § krisberedskapsförordningen (risk- och sårbarhetsanalyser) inte ska tillämpas på myndigheten (13 §). I 10 § förordningen (2017:153) med instruktion för Bokföringsnämnden framgår att inte heller Bokföringsnämnden ska tillämpa 8 § krisberedskapsförordningen (risk- och sårbarhetsanalyser). Utredningen förslår att hänvisningarna i de nämnda förordningarna ändras så att de i stället gäller motsvarande bestämmelse i beredskapsförordningen (7 §) samt till bestämmelsen om att identifiera samhällsviktig verksamhet och att verka för att denna ska upprätthållas (6 §). I förordningen (2017:1268) med instruktion för Klimatpolitiska rådet (13 §) anges att rådet inte ska tillämpa 8 och 9 §§ krisberedskapsförordningen (risk- och sårbarhetsanalyser och utbildning och övning). Utredningens förslag innebär att hänvisningen ändras till bestämmelserna som gäller risk- och sårbarhetsanalyser, att identifiera samhällsviktig verksamhet och utbildning och övning (6–8 §§).

Förslaget till ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten innebär att Försvarsmakten ska få ta del av planeringen för höjd beredskap hos de myndigheter som är beredskapsmyndigheter enligt beredskapsförordningen (7 §). I dag har Försvarsmakten enligt samma bestämmelses nuvarande lydelse rätt att ta del av den nämnda planeringen hos de myndigheter som är bevakningsansvariga. Det ska även framgå att Försvarsmakten bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka även med de länsstyrelser som är civilområdeschefer (16 §).

Av förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framgår i dag att myndigheten årligen ska lämna en rapport till regeringen med en sammanställning av de incidenter som rapporterats in till myndigheten enligt 20 § krisberedskapsförordningen (11 a § andra stycket). Utredningens förslag innebär att hänvisningen ändras till att avse den bestämmelse i krisberedskapsförordningen som motsvarar den nuvarande 20 § i krisberedskapsförordningen (15 §). Ytterligare en följdändring föreslås när det gäller samma författning. Enligt nu gällande bestämmelse ska myndigheten ta ut avgifter för Rakel-systemet (26 §). Regeringen beslutar om avgiftens storlek när det gäller grundabonnemang för de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen eller är bevakningsansvariga myndigheter. Utredningens förslag innebär att

förordningen här i stället hänvisar till de myndigheter som är beredskapsmyndigheter.

Utredningen föreslår även två följdändringar när det gäller förordning (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen. Av förordningen framgår att myndigheten även har uppgifter enligt krisberedskapsförordningen (3 § andra stycket). Vidare framgår av förordningen att myndigheten ska samverka med Riksbanken och MSB i frågor som rör krisberedskap enligt krisberedskapsförordningen (6 §). Utredningen föreslår här att hänvisningarna ändras till att gälla beredskapsförordningen.

I förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion framgår att länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt krisberedskapsförordningen (7 §). Nämnda bestämmelser i krisberedskapsförordningen är i utredningens förslag flyttade till förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Förordningen med länsstyrelseinstruktion ändras därför till att i stället avse den sist nämnda förordningen.

Av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation följer att antalet tillstånd som beviljats inom ett visst frekvensområde under vissa omständigheter får begränsas (3 kap. 7 §). När antalet tillstånd har begränsats, ska tillståndsprövningen ske efter allmän inbjudan till ansökan, om inte särskilda skäl föranleder annat (3 kap. 8 §). Emellertid finns det vissa undantag från att tillståndsprövningen ska ske efter allmän inbjudan till ansökan. Undantagen gäller bl.a. tillstånd till sådan radioanvändning som behövs för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa (3 kap. 8 § andra stycket 3). Av 20 a § 1 förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation följer att undantaget bl.a. gäller för sådan radioanvändning som behövs för att tillgodose sådan verksamhet som avser allmän ordning, säkerhet eller hälsa som bedrivs av bevakningsansvariga myndigheter när det gäller fredstida krishantering. Utredning föreslår att den sistnämnda bestämmelsen ändras så att den i stället gäller för beredskapsmyndigheternas radioanvändning när det gäller fredstida krishantering.

Av förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet framgår att årliga avgifter ska betalas för Finansinspektionens verksamhet. Avgifterna ska finansiera den verksamhet som bedrivs av inspektionen med undantag för bl.a. sådan verksamhet som fullgörs enligt krisberedskapsförordningen

(1 § 2). Utredningens förslag innebär att hänvisningen här ändras så att undantagen ska gälla sådan verksamhet som inspektionen fullgör enligt beredskapsförordningen.

Utredningens förslag innebär också att en följdändring görs i bilagan till förordningen om offentlighet och sekretess (2009:641). I nämnda förordning anges att sekretess gäller, i den utsträckning som anges i bilagan till förordningen, i statliga myndigheters verksamhet, som består i bl.a. utredning och planering med avseende på produktion, handel transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgift om bl.a. enskildes affärs- eller driftförhållande, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs (9 §). Av bilagan framgår att sådan sekretess gäller i utredningen och planering enligt krisberedskapsförordningen (123). Utredningen föreslår att bilagan ändras så att den i stället hänvisar till utredning och planering enligt beredskapsförordningen.

9. Geografisk indelning och ansvar för civil ledning och samordning på regional nivå

I det svenska beredskapssystemet finns geografiskt områdesansvar på nationell, regional och lokal nivå. Kommunerna är geografiskt områdesansvariga på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och regeringen har det geografiska områdesansvaret på nationell nivå. Utredningen ska enligt direktiven bl.a. analysera och lämna förslag på en ändamålsenlig geografisk indelning för civil ledning och samordning på regional nivå och på hur dessa områden ska ledas.

9.1. Länsstyrelsens roll i det regionala civila försvaret och den fredstida krisberedskapen

9.1.1. Utvecklingen av länsstyrelsens uppgifter fram till 2015

Länsstyrelsen hade från andra världskriget och fram till millennieskiftet uppgifter inom det som då benämndes civilförsvaret, dvs. det som numera går under beteckningen befolkningsskydd och räddningstjänst. Från 1960-talet breddades verksamheten till att också omfatta delar av det ekonomiska försvaret.1

Mellan 1975 och 1992 reglerades länsstyrelsernas uppgifter i det civila försvaret i en särskild krigsinstruktion för länsstyrelsen.2 Av instruktionen framgick bl.a. att länsstyrelsen som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet i krig skulle verka för att största möjliga försvarseffekt skulle uppnås. I krig skulle länsstyrelsen bl.a. leda civilförsvaret, det psykologiska försvaret och vidta åtgärder för att

1 Roland Sandberg, Beredskap i Jönköpings län under kalla kriget, 2010. 2 Förordning (1975:1004) med krigsinstruktion för länsstyrelserna.

trygga betalningsväsendet och penningförsörjningen.3 Länsstyrelsen skulle även bl.a. leda polisväsendet och svara för att allmän ordning och säkerhet upprätthölls, leda hälsoskyddet och den civila veterinärverksamheten, utöva transportreglering, leda landsvägstransporter och sjötransporter samt leda vägväsendet.

Länsstyrelsernas arbete med totalförsvarsfrågor nedprioriterades successivt från 1980-talet fram till slutet av 1990-talet då mycket av totalförsvarsplaneringen upphörde. Vid denna tid hade också uppgifter inom civilförsvaret (befolkningsskydd och räddningstjänst) flyttats från länsstyrelserna till andra statliga myndigheter och till kommunerna som fick ta ett större ansvar för beredskapen än tidigare. Länsstyrelsernas försvarsenheter blev mindre och kom att fokusera på fredstida kriser och tillsyn av den kommunala räddningstjänsten. Mellan 2000 och 2015 fortsatte länsstyrelsernas arbete att inriktas mot fredstida kriser, även om uppgifter avseende civilt försvar formellt fortfarande fanns kvar i gällande författningar.

9.1.2. Länsstyrelsens uppgifter efter 2015 Länsstyrelserna är geografiskt områdesansvariga för sina län

Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig på länsnivå och har en sammanhållande och stödjande roll inom krisberedskap och civilt försvar i länet. Det nu gällande geografiska områdesansvaret på regional nivå regleras i följande förordningar:

  • Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
  • Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, även kallad krisberedskapsförordningen.
  • Förordning (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.

Länsstyrelsernas geografiska områdesansvar omfattar det förebyggande och förberedande arbete som genomförs i länet inom ramen för krisberedskapen och som berör flera aktörer samt att vid kriser och höjd beredskap hantera händelser som inträffar i länet.4

3 4 § Förordning (1975:1004) med krigsinstruktion för länsstyrelserna. 4 Länsstyrelsen Uppsala (2019), Länsstyrelsens geografiska områdesansvar – Vägledning (Dnr 7701-17).

För att tolkningen av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar ska bli mer enhetlig har regeringen gett Länsstyrelsen i Uppsala län i uppdrag5 att ta fram en vägledning för utövande av ansvaret. Enligt vägledningen innebär det geografiska områdesansvaret i praktiken att länsstyrelserna ska ha en aktiv och sammanhållande roll i länet genom att förmå alla inblandade aktörer att dra åt samma håll i frågor om krisberedskap och civilt försvar. Det geografiska områdesansvaret innebär emellertid inte att länsstyrelsen ska överta ansvar eller uppgifter från övriga berörda aktörer i och utanför länet.6

Länsstyrelsernas beredskapsuppgifter utöver det geografiska områdesansvaret

Utöver de uppgifter som följer av det geografiska områdesansvaret har länsstyrelserna även flera andra uppgifter inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Bland dessa uppgifter ingår krav på att länsstyrelsen ska ha särskilda förmågor, exempelvis att den ska ha en tjänsteman i beredskap (TiB) och omgående kunna upprätta en ledningsfunktion. Dessa förmågor är i sin tur viktiga för att kunna utöva det geografiska områdesansvaret men utan att vara en uppgift inom det geografiska områdesansvaret. Andra exempel på uppgifter som länsstyrelserna har är bl.a. ansvar för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och för sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen och övertagande av kommunal räddningstjänst. Dessa uppgifter utövas alltid samtidigt med de uppgifter som följer av det geografiska områdesansvaret.7

Samverkan mellan länsstyrelserna och Försvarsmakten

Länsstyrelserna och Försvarsmakten började 2013 att samverka inom ramen för de då nyinrättade fyra Militärregionerna. Försvarsmaktens och länsstyrelsernas samverkan avseende planeringen inför höjd beredskap återupptogs även. Från och med 2016 återupptogs planeringen av det civila försvaret formellt genom regeringens anvisningar till de bevakningsansvariga myndigheterna som beslutades i

5 Ju2017/09023/SSK. 6 Länsstyrelsen Uppsala, a.a. 7 Ibid.

december 2015. Länsstyrelsernas samverkan med Försvarsmakten, i första hand med Militärregionerna, har sedan dess fördjupats. Utifrån Försvarsmaktens och MSB:s nationella grundsyn har samtliga länsstyrelser tillsammans med militärregionerna och andra aktörer, bl.a. Polismyndigheten, tagit fram gemensamma s.k. Högre regionala grundsyner för totalförsvarsarbetet regionalt. I dessa finns bl.a. planeringsförutsättningar, målbilder och inriktningar för det gemensamma arbetet fram till och med 2020.8 De framtagna grundsynerna följs upp och revideras kontinuerligt.

9.2. Civilbefälhavarna 1951–2000

9

Efter andra världskriget och i början av kalla kriget växte ett totalförsvarskoncept fram i Sverige. Som en del av detta och som ett resultat av totalförsvarsbeslutet 1948 inrättades 1951 Civilbefälhavare (CB) som nya civilt områdesansvariga totalförsvarsmyndigheter med ansvar för civilområden (civo) på högre regional nivå, dvs. mellan den existerande regionala och centrala lednings- och samordningsnivån. Varje CB utövade därmed sitt lednings- och samordningsansvar inom ett geografiskt avgränsat civilområde, som omfattade flera län och som tillsammans i huvudsak motsvarade de militärområden (milo) som då fanns. En av landshövdingarna i respektive civilområde utsågs till civilbefälhavare.10 Bakgrunden till beslutet om att inrätta CB var att det ansågs viktigt att etablera ett civilt totalförsvarsorgan med större ytmässigt geografiskt områdesansvar än länen för att stärka samverkan och samordningen inom totalförsvaret, som bedömdes som otillräcklig. I den proposition som föregick CB klargjorde regeringen att åtskilliga planeringsproblem inom det civila försvarets område var av sådan natur att en planläggning begränsad till det enskilda länet inte var tillräckligt. Det fanns också behov av en civil-militär samordning och operativ samverkan inom större områden än vad som motsvarades av länen. Behovet var särskilt stort under ett krigstillstånd, men redan på planläggningsstadiet måste de organisatoriska förutsättningarna i sammanhanget utmejslas, menade regeringen.

8 Högre regional grundsyn för Militärregion Mitt 2018–2020, Högre regional grundsyn Totalförsvaret i Halland, Värmland, Västra Götaland, Örebro län och Västra Militärregionen (2019). 9 Avsnittet bygger i huvudsak på FOI:s rapport (2019) Civilbefälhavare – en övergripande

historisk belysning (Dnr FOI-R--4795--SE).

10 CB:s verksamhet reglerades i instruktion (1951:429) för civilbefälhavare.

Vid sidan av behovet av samverkan mellan totalförsvarets militära och civila del pekade regeringen även på behovet av samverkan också mellan civila aktörer.

9.2.1. CB – både person och myndighet

Med begreppet civilbefälhavare avsågs både en person och en totalförsvarsmyndighet på högre regional nivå. CB avsåg därmed dels den landshövding som regeringen utsett till att inneha ämbetet som civilbefälhavare11 inom ett civilområde, dels den myndighet med dess freds- och krigstida kansli som denne ledde.

9.2.2. CB:s struktur och utveckling över tid

Genom inrättandet av CB kom totalförsvarets civila och militära del från början av 1950-talet fram till år 2000 att ha ledningsnivåer med geografiskt överensstämmande områdesansvar under den högsta ledningen. De fem lednings- och samordningsnivåerna mellan det civila försvaret och det militära försvaret illustreras i tabell 9.1.

Tabell 9.1 Totalförsvarets ledning från 1950–2000-talet

Högsta ledningen Riksdagen (krigsdelegationen) och regeringen Civilt försvar Militärt försvar Central ledning

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och övriga funktionsansvariga myndigheter

Överbefälhavare (ÖB) med Högkvarteret

Högre regional ledning

Civilbefälhavare (CB) och andra civila ledningsorgan.*

Militärbefälhavare (MB)*

Lägre regional ledning

Länsstyrelser och andra civila organ

Försvarsområdesbefälhavare (Fobef)*

Lokal ledning

Kommunstyrelsen (fullt ut från 1990-talet) och andra civila ledningsorgan

Lokal militär chef

* Avvecklades med försvarsbeslutet 2000. Källa: Totalförsvarets forskningsinstitut – FOI (bearbetad).

114 § förordningen (1988:1121) med instruktion för civilbefälhavarna.

Indelningen i militär- och civilområden reglerades i förordningen (1981:978) om rikets indelning i militär- och civilområden m.m.12Indelningen i civilområden speglade i huvudsak13 Försvarsmaktens indelning av landet i militärområden (milo). Totalförsvarsbeslutet 1966 innebar att antalet milo och civo samordnades till sex områden med gemensamma gränser och namn.14

Frågan om civilområdenas storlek diskuterades inför inrättandet av dessa. Ett återkommande argument var att områdena inte skulle vara för stora och den samordning indelningen syftade till att åstadkomma inte skulle kräva avväganden som borde hanteras på nationell nivå, dvs. av regeringen. I diskussionerna angavs sex till sju civilområden vara det mest ändamålsenliga. I praktiken kom antalet civil- och militärområden att variera över tid. När CB avskaffades år 2000 fanns det tre civilområden.

9.2.3. Avvecklingen av CB

Genom riksdagens försvarsbeslut 198815 och 199216minskades antalet militärområden från först sex till fem och sedan till tre. Skälen för det minskade antalet militärområden var i första hand det militära försvarets ekonomiska underskott men även att det fanns tecken på avspänning mellan öst och väst, bl.a. Berlinmurens fall.17

Antalet civilområden, som i huvudsak följde militärområdenas indelning, utreddes i särskild ordning.18

Riksdagens totalförsvarsbeslut 2000 innebar en bekräftelse på den förändrade hotbild som presenterats i totalförsvarsbeslutet 1996 och som präglades av den säkerhetspolitiska avspänningen mellan öst och väst. 2000 års totalförsvarsbeslut innebar sammanfattningsvis att invasionsförsvaret på kort sikt inte skulle vara dimensionerande för det militära försvaret. Försvarsmakten skulle omorganiseras och en uppdelning göras mellan operativa insatsförband och nationella skydds-

12 Författningen upphörde genom införandet av förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten. För civilområdena reglerades indelningen i stället i en bilaga till Förordningen (1988:1121) med instruktion för civilbefälhavarna. 13 CB/civo respektive MB/milo var enligt FOI under den nämnda perioden dock inte alltid desamma och i den meningen därför inte fullt ut geografiskt överlappande. 14 Totalförsvarets forskningsinstitut (2019), Civilbefälhavare – en övergripande historisk belys-

ning (Dnr FOI-R--4795--SE).

15Prop. 1988/89:80, bet 1988/89:FöU14, rskr. 1988/89:294. 16Prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337–338. 17 Sten Munck af Rosenschöld, Totalförsvarets ledning under kalla kriget, 2014 (FoKK nr 39). 18SOU 1992:106, s. 32.

styrkor. Totalförsvarets resurser skulle i högre utsträckning även kunna brukas i internationella sammanhang. Som en konsekvens av den förändrade hotbilden med ett minskande säkerhetspolitiskt hot mot Sverige ansågs CB:s uppgift och roll i totalförsvaret vara överspelad och att myndigheten därför kunde avskaffas. Genom totalförsvarsbeslutet 2000 avvecklades utöver CB även samtliga civilområden, militärområden och försvarsområden.

Efter avvecklingen fördelades en del av de uppgifter som CB tidigare hade ansvarat för till andra statliga myndigheter. Till exempel ändrades instruktionen för Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) så att myndigheten under höjd beredskap skulle vara beredd att på regeringens uppdrag göra övergripande utredningar på det civila försvarets område. Efter ett särskilt beslut av regeringen skulle ÖCB också vara beredd att inrikta och samordna de funktionsansvariga myndigheternas verksamhet.19 En del av CB:s uppgifter övertogs dock inte av någon annan myndighet.

9.3. Försvarsmaktens geografiska indelning och regionala samverkan med det civila försvaret

Under en lång period efter andra världskriget fanns det inom det militära försvaret två regionala nivåer, en högre regional nivå (militärområden, milo) och en lägre regional nivå (försvarsområden, fo). Antalet militärområden varierade från sex områden i mitten av 1960talet till tre områden mellan 1993 och 2000 då militärområdena avvecklades.

Efter att de regionala ledningsnivåerna inom Försvarsmakten avvecklats 2000 flyttades den operativa ledningen till det som kallas operativa insatsledningen (Opil) på central nivå i Försvarsmaktens organisation. Den operativa insatsledningens huvuduppgifter var att genomföra insatsledning med underställda förband, upprätthålla beredskap och leda övningsverksamhet. Insatsledning kunde genomföras nationellt och internationellt.

Samtidigt som de operativa uppgifterna flyttades över till den nationella operativa insatsledningen inrättas regionalt s.k. militärdistriktsstaber och militärdistriktsgrupper som tillsammans utgjorde

19 Förordning om ändring i förordningen (1988:1122) med instruktion för Överstyrelsen för civil beredskap.

militärdistrikt. Militärdistrikten utgjorde Försvarsmaktens organisation för regional territoriell ledning i vilken bl.a. samverkan i totalförsvarsfrågor med länsstyrelser, landsting och kommuner, ledningen av nationella skyddsstyrkor samt stöd åt och utbildning av hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer ingick.20 Militärdistrikten avvecklades i slutet av 2005 och kvar fanns då regionalt enbart en utbildningsorganisation för hemvärnet.

Den 1 januari 2013, sju år efter militärdistriktens avveckling, inrättade Försvarsmakten åter regionala staber och landet delades in i fyra militärregioner som alltjämt finns i dag:21

  • Norra militärregionen (MR N) med stabsort Boden
  • Mellersta militärregionen (MR M) med stabsort Kungsängen
  • Västra militärregionen (MR V) med stabsort Skövde/Göteborg
  • Södra militärregionen (MR S) med stabsort Revingehed

Chefen för Gotlands regemente P18 har inom Gotlands län motsvarande uppgifter som chefen för en militärregion.

Sedan 2020 är militärregionerna egna förband och operativt leds verksamheten av Försvarsmaktens insatschef med stöd av Insatsstaben vid Högkvarteret.

Cheferna för de nuvarande militärregionerna samt chefen för P18 (Gotland) har markterritoriellt områdesansvar för den egna militärregionen och leder territoriella mobiliseringsförberedelser samt regional underrättelse- och säkerhetstjänst. Chefen för militärregionen leder även regional samverkan med myndigheter, regioner, kommuner, organisationer och enskilda. Vidare leder chefen pågående och planerade operationer inom den egna regionen och insatser inom ramen för insatschefens operationsorder, operationer samt stödet till civil verksamhet.22

20Prop. 2000/01:113. 21 I Norra militärregionen med norra militärregionstaben (MR N) ingår Norrbottens, Västernorrlands, Västerbottens och Jämtlands län. I Mellersta militärregionen med mellersta militärregionstaben (MR M) ingår Gävleborgs, Dalarnas, Uppsala, Västmanlands, Stockholms och Södermanlands län. I Västra militärregionen med västra militärregionstaben (MR V) ingår Värmlands, Örebro, Västra Götalands och Hallands län. I Södra militärregionen med södra militärregionstaben (MR S) ingår Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Kronobergs, Blekinge och Skåne län. 22 Försvarsmaktens interna bestämmelser med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ArbO), FIB 2020:5.

9.4. Den regionala indelningen av Sverige

9.4.1. Den nuvarande geografiska indelningen av den statliga förvaltningen

Sverige är i dag indelat i 21 län. I varje län finns en länsstyrelse. Länsstyrelserna är i dag de enda statliga myndigheter som har länet som indelningsgrund. De numera fåtalet myndigheter som har en regional organisation har mellan 4–8 regioner och i stort sett alla har olika indelningar. Försvarsmakten har, som nämnts, fyra militärregioner och Gotland där chefen för P18 har motsvarande uppgifter som en militärregionchef.

9.4.2. Indelningskommitténs förslag

Den statliga utredningen Indelningskommittén föreslog i sitt slutbetänkande våren 2018 bl.a. en myndighetsgemensam regional indelning för tio statliga myndigheter.23 Indelningen för de tio myndigheterna föreslogs regleras i en gemensam förordning.24

Kommittén föreslog att de tio statliga myndigheterna skulle få en gemensam geografisk indelning och delas in i sex geografiska områden. Detta stämde enligt kommittén väl överens med det antal områden som de flesta förvaltningsmyndigheter med regional indelning redan hade och som uppgavs vara det mest resurseffektiva. Man menade vidare att bl.a. en statlig samordning och indelning inte kunde ses isolerat från samverkan med landsting (regioner) och kommuner. Kommitténs huvudförslag var därför en myndighetsgemensam indelning som överensstämde med de sex befintliga sjukvårdsregionerna (numera samverkansregioner), men med den justeringen att Hallands län, som i dag delas mellan två sjukvårdsregioner, skulle ingå i samma område som Västra Götaland. Kommittén motiverade förslaget med att sjukvårdsregionerna sedan 1960-talet varit inarbetade samverkansplattformar för landstingen i hela landet.

23SOU 2018:10. 24 De myndigheter som bedömdes ha en sådan betydelse för regional samverkan att de skulle ha en samordnad geografisk indelning var Arbetsförmedlingen, Försvarsmakten, Kriminalvården, Migrationsverket, Polismyndigheten, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (strukturfondsprogram), Tillväxtverket (strukturfondsprogram), Trafikverket, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten.

Som ett alternativ till indelning utifrån sjukvårdsregionerna föreslog utredningen en indelning som motsvarade Polismyndighetens sju regioner.

10. Överväganden och förslag: Civilområden och en högre regional ledning

Under planering och förberedelser inför höjd beredskap och ytterst krig har militärregionerna ett stort behov av att samverka och samordna det militära försvaret med civila aktörer. Behovet av att koordinera det militära och det civila försvaret blir än större vid ett väpnat angrepp mot Sverige eller delar av Sverige. En omständighet som försvårar arbetet med att få till stånd en effektiv samordning både inom det civila försvaret och totalförsvaret på den regionala nivån är att flertalet statliga myndigheter antingen saknar en regional organisation eller, om en sådan finns, att indelningen inte följer vare sig militärregionernas eller länens indelning. Länsstyrelserna är numera de enda statliga myndigheter som har länet som indelningsgrund.

Ytterligare en försvårande omständighet är att länsstyrelserna, som i dag är högsta civila totalförsvarsmyndighet inom respektive län, är 21 till antalet medan antalet militärregioner uppgår till fyra.1Det innebär att varje militärregion behöver samverka och samordna sin verksamhet med flera länsstyrelser parallellt, vilket är ineffektivt vid planering och förberedelser och kan utgöra ett betydande hinder för koordineringen av de samlade försvarsansträngningarna vid en väpnad konflikt. Även om enbart delar av Sverige blir angripet kommer med stor sannolikhet fler än ett av de 21 länen att beröras. När det gäller försörjningsfrågor, t.ex. avseende livsmedel, transporter samt bränsle och drivmedel, erfar utredningen också att många län är för små geografiskt för att effektivt kunna planera för hur försörjningen ska upprätthållas under höjd beredskap och då ytterst krig. Flöden och noder har ofta en nationell, eller åtminstone

1 Gotland utgör i vissa avseenden en egen militärregion utöver de övriga fyra militärregionerna.