SOU 2022:10

Sverige under pandemin

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen beslutade, efter överläggningar med riksdagens partier, den 30 juni 2020 att tillsätta en kommission med uppdrag att utvärdera regeringens, förvaltningsmyndigheternas, regionernas och kommunernas åtgärder för att begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och spridningens effekter.

Samma dag förordnades det tidigare justitierådet och ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen Mats Melin som ordförande i kommissionen. Som övriga ledamöter förordnades professorn i statsvetenskap vid Uppsala universitet Shirin Ahlbäck Öberg, professor emeritus i ledarskap vid Försvarshögskolan Ann Enander, kommundirektören och tidigare vd:n för Sveriges Kommuner och Regioner Vesna Jovic, prästen och kyrkoherden i Katarina församling i Stockholm Camilla Lif, professorn i nationalekonomi vid Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet, Torsten Persson, infektionsläkaren och docenten Göran Stiernstedt samt professor emeritus i socialgerontologi vid Karolinska Institutet Mats Thorslund.

Den 1 augusti 2020 förordnades filosofie doktorn Joakim Sonnegård som kommissionens huvudsekreterare. Som sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. den 31 augusti hovrättsassessorn Helen Ziobro, från den 1 september kanslirådet Micaela Bodelius, från den 14 september kammarrättsrådet Petra Jansson och filosofie doktorn Evelina Björkegren, från den 1 november filosofie doktorn Olof Östergren, från den 1 december filosofie doktorn Anneli Eriksson och nationalekonomen Carl Lundgren, och, slutligen, från den 1 juli 2021 filosofie doktorn Adam Altmejd. Som assistent förordnades från den 21 september 2020 Maria Neijnes.

Kommissionen, som antagit namnet Coronakommissionen, överlämnade den 15 december 2020 ett första delbetänkande Äldreomsorgen under pandemin (SOU 2020:80). Den 29 oktober 2021 överlämnades det andra delbetänkandet Sverige under pandemin (SOU 2021:89). Kommissionen överlämnar härmed sitt tredje och sista betänkande, även det med namnet Sverige under pandemin (SOU 2022:10).

Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm den 17 februari 2022

Mats Melin Shirin Ahlbäck Öberg Ann Enander Vesna Jovic Camilla Lif Torsten Persson Göran Stiernstedt Mats Thorslund

/Joakim Sonnegård Adam Altmejd Evelina Björkegren Micaela Bodelius Anneli Eriksson Petra Jansson Carl Lundgren Maria Neijnes Helen Ziobro Olof Östergren

Förkortningar

BNP Bruttonationalprodukt COBR Cabinet Office Briefing Rooms, i Storbritannien ECDC EU:s smittskyddsenhet (European Centre for Disease Prevention and Control) EKMR Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen eller EKMR) EMA European Medicines Agency EU/EEA Europeiska miljöbyrån inom EU EU/EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EU- och EFTA-länderna EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna EWRS EU:s system för tidig varning och reaktion FMV Försvarets Materielverk FOI Totalförsvarets Forskningsinstitut GSS Gruppen för strategisk samordning HSC Hälsosäkerhetskommittén HSL Hälso- och sjukvårdslagen HSLF-FS Gemensamma författningssamlingen avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst, läkemedel, folkhälsa m.m. IHR internationella hälsoreglementet

IPCR EU-arrangemangen för integrerad politisk krishantering IVA Intensivvårdsavdelning

IVO Inspektionen för vård och omsorg JPA EU:s Joint Procurement Agreement KI Karolinska Institutet KmiB Klinisk mikrobiolog i beredskap KKC Kriskoordineringscentralen KU Konstitutionsutskottet KVA Kungliga Vetenskapsakademien LEH Lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap L-ISF Lokal inriktnings- och samordningsfunktion LSSL Lokal särskild sjukvårdsledning MAR Medicinskt ansvarig för rehabilitering i

kommunen

MAS Medicinska ansvarig sjuksköterska i kommunen MENA Mellanöstern eller Nordafrika MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap NKS Nya Karolinska sjukhuset NOD Nationellt organ för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhället NRFB Nationell risk- och förmågebedömning NOST Nationell Operativ Stab, i Danmark OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling PiB Presstjänst i beredskap PCR Polymerase Chain Reaction, en metod för att upptäcka arvsmassa (RNA) från viruset SARS-CoV-2 PCR-prov Polymerase Chain Reaction (molekylärbiologisk metod för att spåra ett smittämnes arvsmassa) RF regeringsformen RK Regeringskansliet

RK KH Regeringskansliet, Kansliet för krishantering RSA Risk- och sårbarhetsanalys RSSL Regional särskild sjukvårdsledning SCB Statistiska Centralbyrån sGSS Gruppen för strategisk samordning där endast de mest berörda statssekreterarna deltar SIR svenska intensivvårdsregistret SKR Sveriges Kommuner och Regioner SMI Smittskyddsinstitutet SmiNet En elektronisk plattform för anmälan av smittsamma sjukdomar SSK Regeringskansliets enhet för samordning av samhällets krisberedskap SSL Särskild sjukvårdsledning SO Samverkansområden TiB Tjänsteman i Beredskap UD Utrikesdepartementet Vård- och omsorgsanalys

Myndigheten för vård- och omsorgsanalys

WHO Världshälsoorganisationen

Sammanfattning

Sverige har vid en europeisk jämförelse hittills kommit relativt väl ut ur pandemin och tillhör de länder som haft lägst överdödlighet sett till perioden 2020–2021. Det är förstås bra, men för att dra lärdomar får vi inte glömma hur situationen såg ut våren 2020. Sverige hade då tidvis bland de högsta dödstalen i Europa. Smittan tog sig in på många särskilda boenden för äldre, vissa äldre fick inte sina vårdbehov bedömda av läkare, utfärdade riktlinjer gjorde att äldre ibland inte fick den sjukhusvård som kunde hjälpt dem och många människor fick dö utan någon anhörig eller någon annan människa vid sin sida.

Händelserna under denna period är en av anledningarna till att kommissionen har visst fokus på hanteringen av pandemin inför och under den första vågen våren 2020. De brister som då uppenbarade sig blottlade både bristande materiell beredskap och bristande mental beredskap hos beslutsfattare. En annan orsak är att tidiga åtgärder i ett pandemiskt utbrott av en samhällsfarlig sjukdom är av stor, eller avgörande, betydelse för krisens vidare utveckling.

Fler än 15 000 människor har dött i covid-191 – ett tal som döljer tusentals personliga tragedier som många i Sverige direkt kan relatera till. Det nya viruset och åtgärderna för att bekämpa det har också gripit in i många andra aspekter av människors liv – de har drabbat inte bara hälsa och försörjning, utan också umgänget med anhöriga och vänner. På så sätt har pandemin angripit vårt sätt att leva. Smittspridningen och dess indirekta effekter har också slagit högst ojämlikt mellan olika grupper. Till stor del är det redan utsatta grupper som har blivit hårdast drabbade av covid-19 vad gäller allvarlig sjuk-

1 Kommissionen refererar till Socialstyrelsens statistik över avlidna i covid-19. I den ingår endast individer där en läkare fastslagit covid-19 som underliggande dödsorsak. Folkhälsomyndigheten, som fram t.o.m. den 7 februari hade rapporterat 16 441 avlidna, använder ett annat förfarande som ger snabbare uppdateringar men riskerar att inkludera covid-smittade som avlidit av andra orsaker.

dom och dödsfall. Det faktum att olika grupper har haft olika möjligheter att skydda sig själva och sina anhöriga kan ha bidragit till den större sjukdomsbördan i redan utsatta grupper. Pandemin har även slagit hårdare mot samhällets utsatta grupper på flera andra sätt, t.ex. i fråga om inställd och uppskjuten vård, inkomstförluster och arbetslöshet. Det är myndigheternas ansvar att utforma åtgärder för hela befolkningen. Råd att arbeta hemifrån är lättare att följa för den som inte bor alltför trångt och har ett yrke som går att utföra med hjälp av en dator. Personer inom en lång rad yrken – t.ex. inom vård, omsorg, service och skola – kan inte sköta sina uppgifter från hemmet. Den som inte har råd med egen bil får resa kollektivt. Den som har ett generationsboende träffar dagligen sina föräldrar när hen kommer hem från jobbet. De vidtagna åtgärderna har således många gånger passat bättre för en välutbildad medelklass med goda möjligheter att skydda sig mot smitta, navigera i vårdsystemet och arbeta hemma. Andra åtgärder kan behövas för att säkra liv och försörjning bland grupper med mer begränsat handlingsutrymme.

En kris som den vi gått igenom hotar inte bara grundläggande värden, som liv, hälsa, och social och ekonomisk trygghet, utan också mer existentiella värden, som förtroende för våra bärande institutioner, tillit till andra människor och tro på framtiden. Den granskning som kommissionen fått i uppdrag att göra handlar således inte enbart om direktivens specifika sakfrågor kring hälsa, sjukvård och ekonomi m.m., utan en del av kommissionens slutsatser har även bäring på mer grundläggande och existentiella värden.

Pandemin är ännu inte över. När den så småningom ebbat ut kommer det att behövas ytterligare forskning och ett visst tidsavstånd för att kunna dra några mer bestämda slutsatser. Detta slutbetänkande innehåller slutomdömen utifrån det kommissionen funnit i sin granskning. En förhoppning är att dessa omdömen kan bilda ett avstamp för vidare och senare utvärderingar.

Kommissionen återkommer flera gånger till resonemang om den s.k. försiktighetsprincipen. Den kan ses som ett grundläggande förhållningssätt för att möta en hotande situation när den tillgängliga informationen är högst osäker och ofullständig. Principen innebär att beslutsfattare i sådana situationer inte bör passivt vänta på bättre kunskap, utan aktivt vidta åtgärder för att motverka hotet. Den innebär alltså att det är bättre att handla än att vänta på bättre beslutsunderlag. Därefter kan man modifiera sitt handlande när ny kunskap

blir tillgänglig. Katastrofkommissionen beskrev på ett träffande sätt hur principen på ett vardagligt plan styr räddnings- och brandförsvarsinsatser. Grundregeln där är att rycka ut med tillräckliga resurser för en relativt stor olycka och sedan återkalla en del av styrkan om den visar sig inte behövas, snarare än att skicka ett fordon och först därefter rekvirera fler om situationen kräver det.

Kommissionens övergripande bedömningar utifrån den granskning som genomförts och redovisas i detta och tidigare betänkanden är följande:

  • Det tidiga vägvalet i den ekonomiska krishanteringen, med snabba och kraftfulla satsningar inom penningpolitiken och finanspolitiken – där snabbhet fick företräde framför träffsäkerhet – var en riktig strategi.
  • Vägvalet i smittskyddet med inriktningen på råd och rekommendationer som människor förväntades att frivilligt följa var i grunden riktigt. Den innebar att medborgarna behöll mer av sin personliga frihet än i många andra länder.
  • Det vidtogs för få och sena åtgärder. Sverige borde i februari/mars 2020 ha valt mer kraftfulla och ingripande smittskyddsåtgärder. När en plan saknades för att skydda de äldre och andra riskgrupper borde tidigare och fler insatser har gjorts för att försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Sådana inledande åtgärder hade också skapat mer tid för överblick och analys.
  • Regeringen borde omgående ha tagit ledningen i alla delar av krishanteringen. Regeringen borde ha kunnat bemästra de hinder som finns för ett tydligt nationellt ledarskap: i viss mån självständiga myndigheter, regioner och kommuner med självstyrelse och Regeringskansliets normala beredningsrutiner. Regeringen borde även ha tagit på sig ett tydligare ledarskap när det gäller den samlade kommunikationen till allmänheten.
  • Regeringen var alltför ensidigt beroende av Folkhälsomyndighetens bedömningar. Ansvaret för myndighetens bedömningar vilar ytterst på en enda person, myndighetens chef. Det är inte en tillräckligt bra ordning för beslut under en allvarlig samhällskris.
  • Folkhälsomyndigheten borde ha kommunicerat sina råd och rekommendationer som tydliga förhållningsregler.

Sveriges hantering av pandemin

Pandemin har inneburit en allvarlig kris som har drabbat hela samhället. Regeringen och myndigheterna har vidtagit en rad åtgärder på olika områden för att begränsa pandemins konsekvenser. När det gäller åtgärder för att mildra de ekonomiska konsekvenserna var dessa snabba och har väsentligen uppfyllt sina huvudsakliga syften – att begränsa den hotande recessionens genomslag på den samlade samhällsekonomin och på enskilda företag och hushåll, samt förbereda för en snabb ekonomisk återhämtning. Det tidiga och kraftfulla handlande som präglade den ekonomiska krishanteringen betonade snabba åtgärder framför träffsäkra. Ett annat förhållningssätt präglade emellertid åtgärderna på smittskyddsområdet. I stället för att handla snabbt enligt en försiktighetsprincip stod här träffsäkerheten i centrum med hänvisning till kravet på kunskap och beprövad erfarenhet.

Ekonomiska åtgärder

Den 11 mars 2020 – dagen efter det att Folkhälsomyndigheten uppgraderat sin bedömning av risken för samhällsspridning från måttlig till mycket hög – annonserade regeringen och dess samarbetspartier att de var överens om en extra ändringsbudget. Den gav staten möjligheten att i efterhand kompensera kommuner och regioner för extraordinära åtgärder och merkostnader kopplade till coronaviruset. Den första ändringsbudgeten följdes snabbt av flera andra, med kraftfulla åtgärder för att stödja svenska företag liksom enskilda individer och hushåll. Förslagen handlade om stöd till korttidsarbete, anstånd med skatter, sänkta arbetsgivaravgifter och hyresstöd, liksom utökade förmåner i arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring. Även Riksbanken var mycket aktiv. Den inrättade ett antal lånefaciliteter, köpte stora mängder obligationer för att öka likviditeten på marknaderna, samt intervenerade på marknaderna för företagsupplåning för att hålla nere räntor och riskpremier.

Historiskt har Sverige avstått från att ge stöd direkt till enskilda företag, eftersom de förhindrar den pågående strukturomvandling som sker i en hälsosam ekonomi när ineffektiva företag måste lägga ner sin verksamhet. Företagsstöd riskerar att begränsa denna process och därmed sakta ner den gradvisa förbättringen av vår levnads-

standard. Men pandemin orsakade en ny sorts ekonomisk kris, som inte avspeglar underliggande strukturproblem. Företagsstöden var därför motiverade som tillfälliga undantagsåtgärder.

Arbetsinkomsterna i hela befolkningen mellan 20 och 64 år minskade snabbt under våren 2020 för att sedan återhämta sig under den senare delen av året. Under pandemimånaderna mars–december 2020 föll arbetsinkomsterna per person och månad med nästan 3 procent i genomsnitt jämfört med tidigare år. Totalt sett minskade dock inkomsterna med endast drygt hälften, mycket tack vare befintliga och reformerade välfärdssystem. Skyddsgraden – välfärdssystemens kompensation för fallet i arbetsinkomster – var högre än 40 procent. Drygt hälften av skyddet kom från befintliga stöd och knappt hälften från särskilda pandemiåtgärder. De två viktigaste pandemiåtgärderna i välfärden för att skydda arbetsinkomsterna var det höjda taket för ersättningen från a-kassan samt den nya ersättningen för karensavdrag i sjukförsäkringen.

Pandemins första veckor och månad sjöd av aktivitet inom såväl penningpolitiken som finanspolitiken. Sverige har aldrig tidigare i modern tid sett så många resurskrävande ekonomisk-politiska beslut under så kort tid. Aktiviteten fortsatte under hela det första pandemiåret 2020, om än i långsammare takt. Ett tecken på hur kraftfulla insatserna var är att endast hälften av de drygt 300 miljarder kronor som under 2020 blev avsatta för särskilda pandemiåtgärder i statsbudgeten i slutändan blev förbrukade.

Även om det finns vissa skillnader i detaljer liknar Sveriges åtgärder på det ekonomiska området i stort dem i andra länder. Många länder har stöttat enskilda företag och alla länder har gjort historiskt stora ingripanden. De nordiska länderna kom alla i gång tidigt med sina åtgärder och de har, jämfört med flertalet andra länder, inneburit en liten belastning på ländernas offentliga finanser.

Kommissionen anser att de tidiga vägvalen i den ekonomiska krishanteringen med snabba och kraftfulla satsningar var en riktig strategi. Åtgärderna under 2020 bidrog till att dämpa fallet i ekonomin och att skynda på återhämtningen under 2021. Det var ett rimligt vägval att regeringen valde att satsa på en blandning av traditionella åtgärder inom det existerande välfärdssystemet och nya typer av direkta stöd till företag.

Politiken har dock haft vissa brister när det gällt att se till att stöd till såväl företag som enskilda kommit de behövande till del eller nått

fram till rätt mottagare. Delvis beror detta på att de handläggande instanserna saknat förmåga att hantera stora mängder ansökningar tillräckligt snabbt och att det ibland varit fråga om onödigt krångliga processer, särskilt i fråga om nya former av stöd. Ett problem var reglerna avseende utbetalning av ersättning för karensavdrag där den enskilde själv behövde ansöka om ersättning för ett avdrag som redan gjorts. Det hade antagligen varit bättre om avdraget tillfälligt tagits bort och ersättningen hade gått till arbetsgivaren. Kommissionens slutomdöme är likväl att denna sida av krishanteringen överlag varit lyckad och i stort gett goda resultat.

Smittskyddsåtgärder

Kommissionen konstaterade i det andra delbetänkandet att Sverige våren 2020 valde en annan väg i smittskyddsarbetet än många andra länder. Enligt kommissionens mening skiljer det svenska vägvalet ut sig mindre i beskrivningen av det övergripande målet än i de åtgärder som använts för att nå målet. I den mån man kan tala om ett slags ”ideologisk” skillnad mellan de nordiska ländernas val av åtgärder ligger det snarare i hur man förhållit sig till försiktighetsprincipens krav på handlande trots bristande kunskap.

Inriktningen byggde på frivillighet och personligt ansvarstagande snarare än mer ingripande åtgärder. Kommissionen framhöll också att smittskyddshanteringen präglats av senfärdighet. Våra nordiska grannländer och många andra länder beslutade tämligen omgående om kraftfulla åtgärder, som t.ex. olika nedstängningar och inreseförbud.

De svenska smittskyddsåtgärderna har till stor del byggt på frivillighet och det ansvar som var och en har. Vägledande har också varit smittskyddslagens krav att smittskyddsåtgärder ska vara proportionerliga och bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Såväl regeringen som Folkhälsomyndigheten har lyft fram att de åtgärder de beslutat om ska vara långsiktigt hållbara och accepterade av befolkningen.

Kommissionen anser att inriktningen mot rekommendationer som människor frivilligt förväntades följa i grunden har varit riktig. Det har varit en betydande vinst med det svenska vägvalet att människor inte i samma utsträckning som i många andra länder tvingats

följa föreskrifter som begränsar den personliga friheten. Människor har i huvudsak kunnat röra sig fritt i samhället, även om det varit smärtsamt att tidvis inte kunna få besök eller besöka anhöriga på äldreboenden eller inte kunna samlas till större politiska, religiösa och kulturella möten eller evenemang. Den svenska sjukvården lyckades snabbt ställa om och kunde i huvudsak bereda vård till sjuka i covid-19, om än med betydande uppoffringar av vårdens anställda och till priset av inställda eller uppskjutna operationer och annan vård. Förskolor och grundskolor har kunnat vara öppna och barn i de åldrarna har fått den undervisning som ska göra dem beredda att möta framtiden.

Kommissionen anser dock att inriktningen mot rekommendationer och frivillighet inte borde ha hindrat Sverige från att i februari/mars 2020 ha valt mer kraftfulla och ingripande åtgärder för att bromsa den allmänna smittspridningen. Den valda inriktningen byggde på att skydda äldre och andra riskgrupper mot smitta, en inriktning som tämligen snart framstod mer som en förhoppning än en åtgärdsplan som faktiskt kunde sättas i verket. När en sådan plan saknades borde tidigare och fler insatser ha gjorts för att så långt möjligt försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Med sådana åtgärder hade regering och myndigheter även sannolikt kunnat få en bättre överblick över situationen och rådrum för att avgöra hur den borde hanteras. I enlighet med försiktighetsprincipen borde insatserna också ha tagit höjd för att ambitionen att skydda riskgrupperna kunde misslyckas.

I månadsskiftet februari/mars 2020 var det känt att smittan fått fäste i Europa och att särskilt norra Italien var hårt drabbat. Många svenskar firade sportlov i norra Italien och risken för importfall bedömdes som mycket hög. Inte bara Sverige utan även flera andra europeiska länder hade vinterlov denna period och många personer reste. Det var vidare känt att äldre löpte särskilt stor risk att drabbas av sjukdom och död i covid-19. Mot denna bakgrund borde hemvändande sportlovsresenärer efter vecka 9 ha fått ett mer direkt mottagande och tydligare information och anvisning om hemkarantän i minst sju dagar. De personer som vid hemkomst eller under kommande sju dagar utvecklade symtom borde ha fått en tydlig uppmaning att provta sig, med konkret vägledning om var och hur. För att hemkarantän inte skulle orsaka större personalbortfall i vården och omsorgen än nödvändigt, kunde vård- och omsorgspersonal

oavsett symtom ha fått uppmaning att provta sig omgående och därefter på nytt efter fem dagar för att om möjligt kunna återgå till arbete något tidigare. Vidare borde ett tillfälligt inreseförbud ha införts senast i mitten av mars 2020. Det fanns då goda skäl att anta att ett sådant förbud kunde förhindra viss virusimport från andra EU/EES-länder och det hade även medfört ett gemensamt nordiskt förhållningssätt.

Många andra länder har, till skillnad från Sverige, infört olika typer av lockdowns, dvs. stängningar av samhället. Kommissionen anser att det var riktiga avvägningar att hålla förskolor och grundskolor öppna och att övergå till distansundervisning på gymnasier och universitet. Kommissionen anser dock att det i mitten av mars 2020 borde ha skett en tillfällig stängning av ett antal inomhusverksamheter där människor samlas eller har nära kontakter, t.ex. köpcentra, restauranger, kultur- och idrottsevenemang, frisörsalonger, simhallar och liknande. Lagstöd för att genomföra sådana stängningar borde då ha funnits på plats.

Kommissionen anser vidare att det är anmärkningsvärt att det dröjde till den 29 mars 2020 innan gränsen för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar sänktes till 50 personer.

Inledande kraftfulla åtgärder när en pandemi nästa gång tornar upp sig stärker möjligheterna att analysera hotets allvar, sätta en beredskapsorganisation på fötter, göra beredskapslager tillgängliga, förstärka skyddet för särskilt sårbara samt vidta andra smittskyddsåtgärder som t.ex. storskalig provtagning samt förbereda smittspårning och lokaler för karantän och isolering.

Kommissionen är däremot i nuvarande kunskapsläge inte övertygad om att längre eller återkommande tvingande nedstängningar som förekommit i andra länder är nödvändiga inslag vid ett nytt allvarligt epidemiskt utbrott. För det första har utfallet i många länder som följt en sådan linje kommit att bli betydligt sämre än i vårt land, vilket åtminstone nu ger vid handen att det är högst osäkert vilken effekt nedstängningarna faktiskt haft. För det andra, begränsar – för att inte säga praktiskt taget berövar – långvariga och återkommande nedstängningar människor deras frihet på ett sätt som knappast låter sig försvaras annat än inför helt extrema hot. För det tredje, har argumentet om långsiktigt hållbara åtgärder som människor kan förväntas acceptera här en betydande bärkraft. Vi har på åtskilliga håll,

även i närliggande länder, sett även våldsamma protester när nya nedstängningar beslutats för att möta en tilltagande smittspridning.

Under den tidiga hösten 2020 tilltog smittspridningen i flera europeiska länder, men dröjde i Sverige. Det fanns dock goda skäl att befara en mer allvarlig utveckling även här. Vid allmän beredning den 8 oktober fick regeringen uppgifter som tydde på en värre situation än Folkhälsomyndighetens ”värsta scenario”. I början av november 2020 var samhällsspridningen åter omfattande och den övergick efter en viss nedgång i en tredje våg under vintern 2020/21.

En beslutsfattare behöver ett bra beslutsunderlag, både om vad som mest sannolikt kommer att inträffa och om hur den närmaste framtiden i värsta fall kan te sig. Även den breda allmänheten behöver kunskap om och förståelse för den kommande utvecklingen. Det är därför märkligt att regeringen i juli 2020 nöjde sig med att låta Folkhälsomyndigheten utarbeta tre möjliga scenarier för ett helt år framåt och först mot slutet av november begära återkommande analyser. Regeringen har förstås haft annat underlag, men kommissionen har likväl svårt att begripa att regeringen inte fordrade mer av sin expertmyndighet.

Efter erfarenheterna våren 2020 borde förberedelserna inför vad som kunde komma att ske under hösten ha varit bättre. Kommissionen har redan konstaterat att regeringen, när den ansåg att bemyndigandelagen från våren 2020 blev svår att använda, omgående borde ha initierat annan lagstiftning som gav tillgång till mer omfattande och tvingande smittskyddsåtgärder. Men arbetet med den tillfälliga pandemilagen dröjde ända till augusti 2020 och det var först en kraftsamling i slutet av december 2020 som gjorde att lagen kunde träda i kraft i januari 2021. Kommissionen anser att det redan i början av oktober 2020 fanns goda smittskyddsskäl för regeringen att påskynda arbetet med den tillfälliga pandemilagen.

Regeringen borde vidare den 8 oktober 2020 – när den fick kännedom om att ett värre smittläge kunde vara att vänta – omgående ha vidtagit och förberett fler åtgärder än Folkhälsomyndighetens rekommendation om familjekarantän.

Folkhälsomyndigheten borde inte ha avfärdat munskydd som en smittskyddsåtgärd i inomhusmiljöer och kollektivtrafik, utan så snart bristen åtgärdats ha rekommenderat munskydd i inomhusmiljöer och i kollektivtrafik.

Kommunikation på smittskyddsområdet

Flera av de allmänna råd som Folkhälsomyndigheten utfärdade var otydliga. Det gäller i synnerhet hur de kommunicerades. Det gavs råd om att var och en bör ”hålla avstånd till varandra”, att personal på arbetsplatser skulle hålla ”lämpligt avstånd” och att besökare på restaurang skulle hålla ”vettigt avstånd” till sina medgäster. Inför påskhelgen 2020 kommunicerades ett råd om att avstå från onödiga resor som ”fundera på om din resa är nödvändig” och ”fundera på om ni kan spara en resa till nästa påsk”. Det lämnades även råd om att ”avstå från att delta i större sociala sammanhang som fester, begravningar, dop, kalas och bröllop”.

Diskussioner uppstod om vad som avsågs och kommissionen anser att utrymmet för egna tolkningar ofta blev betydande under våren 2020. Det hade varit mycket bättre att ge tydligare förhållningsregler som att omgående rekommendera två meters avstånd och uppmana medborgarna att ”stanna hemma i påsk”. Rådet att undvika större sammankomster borde ha ersatts med ”umgås bara med personer i ditt eget hushåll”.

Råd och rekommendationer av detta slag ställer också än högre krav på kommunikationen till människor som inte har svenska som modersmål eller av andra skäl har svårt att tillgodogöra sig budskapet. Det fordrar inte bara att man ger informationen på bl.a. en lång rad främmande språk utan också utformar den på ett sätt som blir tydligt för alla grupper den riktar sig till.

Nationellt ledarskap i kris

En samhällskris fordrar ett tydligt nationellt ledarskap, särskilt när krisen omfattar flera samhällssektorer, flera aktörer och olika nivåer. Sverige har en långtgående decentralisering och en stor del av välfärdens förverkligande sker rent operativt på lokal och regional nivå. Kommissionen har i tidigare delbetänkanden pekat på en fragmenterad och decentraliserad organisation såväl för vård och omsorg om äldre som för smittskyddet. Kommissionen har också konstaterat att en sådan decentraliserad och splittrad organisation leder till ett otydligt ansvar och är ett svårstyrt system. I en kris är det inte tillräckligt att förlita sig på regler om och organisatoriska arrangemang för samverkan. Det är regeringen som styr riket och dess nationella led-

ningsansvar blir än mer viktigt under en kris. I en demokrati kan medborgarna utkräva ansvar av sin regering, men inte av en myndighet.

Krishanteringen på det ekonomiska området

I början av våren 2020 stod det tidigt klart att vad som kunde vara att vänta utan tvivel var en allvarlig samhällskris. I den ekonomiska delen av krishanteringen tog regeringen tidigt ledningen. Från slutet av februari 2020 sågs en dramatisk utveckling på finansmarknaderna, med snabbt fallande börskurser och ökande riskpremier. I början av pandemin saknades tillräckliga data för att förstå och förutsäga den kommande utvecklingen. Det fanns en stor oro som ytterligare späddes på av insikten att detta var fråga om en ny typ av ekonomisk kris, som inte var driven av traditionella ekonomiska störningar utan av en hotande smittspridning. De sedvanliga ekonomisk-politiska verktygen som syftar till att stimulera efterfrågan framstod som antingen ineffektiva eller olämpliga. Farhågorna speglade även erfarenheterna från den djupa finanskris som många länder genomgått bara ett tiotal år tidigare. Den krisen kunde man komma ur genom ett resolut agerande från olika centralbanker och en deklarerad beredskap att agera.

Redan under mars 2020 tog regeringen initiativ till en historiskt kraftfull satsning på olika åtgärder för att skydda företag och enskilda mot krisens verkningar. Utformningen av åtgärderna på detta område betonade snabbhet snarare än träffsäkerhet. Kommissionen anser att inte endast finanspolitiken utan även penningpolitiken gav uttryck för att de ansvariga tillämpade en försiktighetsprincip. De handlade snabbt och resolut i en period av stor oro och osäkerhet och man försökte minimera riskerna för en finansiell och realekonomisk härdsmälta.

Krishanteringen på smittskyddsområdet

Regeringens ledarskap vid hanteringen av pandemin på smittskyddsområdet var däremot otydligt. I vart fall fram till början av den andra vågen under november 2020 var Folkhälsomyndigheten den väsentligen drivande och ledande kraften i hanteringen av virusutbrottet.

Det var tydligt att myndigheten höll i taktpinnen och att regeringen inte hade något emot det.

Ett tecken på ett otydligt ledarskap från regeringens sida är den ”strategi” som publicerades på regeringens webbplats den 7 april 2020, när vi redan kommit ett gott stycke in i den första vågen. Strategin innehöll inte regeringens syn på vad som borde prägla en sammanhållen nationell krishantering. Det materiella innehållet var också tämligen allmänt hållet: minska takten på smittspridningen, balansera smittbekämpningen mot effekter för samhälle och folkhälsa, dämpa oro och ”vidta rätt åtgärd vid rätt tillfälle”. Eftersom strategin inte var beslutad av regeringen kunde den inte heller formellt fungera som ett nationellt inriktningsdokument.

Kommissionen påstår inte att regeringen frånhänt sig sitt ansvar för smittskyddet under pandemin. Den har blivit löpande informerad om läget av sina expertmyndigheter, gett en rad direktiv till flera myndigheter, understött Folkhälsomyndighetens råd och rekommendationer, väsentligen utan dröjsmål utfärdat de föreskrifter som myndigheten begärt och fattat ett mycket stort antal pandemirelaterade beslut. Krisens olika aspekter har också varit föremål för löpande diskussioner i Regeringskansliet – vid så gott som dagliga lunchmöten mellan ansvarig statssekreterare i Socialdepartementet och generaldirektörerna i Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen; i Regeringskansliets krishanteringskansli under ledning av där ansvarig statssekreterare; vid återkommande möten mellan expeditionscheferna i olika departement; samt vid tidvis dagliga möten i statssekreterarkretsen (GSS). Resonemang om smittläge och möjliga åtgärder har också förekommit statsråden emellan vid ett stort antal allmänna beredningar.

Regeringens ledarskap inom smittskyddet blev tydligare under den andra och tredje vågen. Vissa åtgärder under senhösten 2020 kom på plats utan föregående framställan från Folkhälsomyndigheten (t.ex. förbudet mot alkoholförsäljning på restaurang och begränsningen till åtta deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar). Men Folkhälsomyndigheten var otvetydigt den aktör som höll i taktpinnen långt fram i krishanteringen av smittskyddet. Det var såväl myndighetens övergripande förhållningssätt som dess insatser och förslag på åtgärder som fick styra.

Hinder för ett tydligt ledarskap kan övervinnas

Den svenska förvaltningsmodellen har ofta framhållits som ett hinder för ett tydligt ledarskap från regeringens sida. Flera ministrar har även hänvisat till detta begrepp när de kommenterat relationen mellan regeringen och Folkhälsomyndigheten. Den svenska förvaltningsmodellen kan, åtminstone på vissa sakområden och i vissa avseenden, göra det svårare för regeringen att utöva sitt ledarskap. Men kommissionen anser att det hade gått att bemästra dessa hinder. Regeringen kan styra förvaltningsmyndigheterna på ett ganska långtgående sätt. Inte heller den kommunala självstyrelsen är något oöverstigligt problem, även om en tydligare styrning fordrar lagstiftning.

Ett annat hinder för ett tydligt ledarskap från regeringen är Regeringskansliets inre organisation. Även där tillämpas ansvarsprincipen, vilket innebär att det departement inom vars ansvarsområde effekterna av en kris inträffar bär ansvaret för åtgärder mot dessa effekter även under krisen. Det innebär i sin tur att endast det ansvariga departementet förväntas ha kontakt med sina myndigheter och att inget departement accepterar något annat departements auktoritet i frågor som hör till det egna ansvarsområdet. Däremot accepteras att Statsrådsberedningen med statsministern som chef har en överordnad position och ”dömer av” frågor när meningsskiljaktigheter uppstår. Att ta tag i frågor om samordning är en särskilt viktig uppgift i en bred samhällskris, likt pandemin, vars effekter spänner över flera områden.

Ansvarsprincipens tillämpning inom Regeringskansliet har under pandemin inneburit att information från Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen lämnats till Socialdepartementet. Informationen har sedan sammanställts och vidarebefordrats till den särskilda statssekreterargruppen, GSS, och till kansliet för krishantering (RK/KH). GSS har därefter diskuterat saken men gruppen är – som också nogsamt poängterats för kommissionen – inget besluts- eller ens beredningsorgan. Myndigheternas rapporter har alltså fått hanteras vidare i främst Socialdepartementet. Kansliet för krishantering, som sorterade under Justitiedepartementet, har således inte kunnat inhämta information direkt från Socialdepartementets myndigheter.

Kommissionen anser redan mot denna bakgrund att beslutet att flytta kansliet för krishantering från Statsrådsberedningen till Justi-

tiedepartementet försvagade regeringens möjligheter att utöva en aktiv ledning i en sammansatt kris. Det är givet att kansliet måste kunna inhämta information direkt från ansvariga myndigheter oberoende av under vilket departement dessa myndigheter råkar sortera. Regeringskansliet är med sin ansvarsprincip och krav på gemensam beredning mera utformad för god och omsorgsfull beredning av ärenden under normala förhållanden än för snabba beslut om sammansatta ärenden i en kris.

För att en regering ska ha förmåga att leda krävs bl.a. att den har så bra beslutsunderlag som möjligt. Kommissionen har – förutom kansliet för krishanterings ställning – identifierat två problem i den delen.

Det ena består i att Folkhälsomyndigheten betonat att myndighetens riskbedömningar, särskilt under pandemins inledande skede, var att betrakta närmast som ögonblicksbilder snarare än prognoser för vad som kunde komma att inträffa. Detta tycks åtminstone inledningsvis inte ha stått klart för alla, t.ex. för Socialstyrelsen och MSB.

Det andra problemet gäller att regeringen i allt väsentligt förlitat sig på information och bedömningar från sina expertmyndigheter. Kommissionen inser att regeringen inte kan sätta sig till doms i vetenskapliga tvistefrågor. Men i ett läge när kunskapsläget är erkänt osäkert och ofullständigt måste olika uppfattningar inom vetenskapssamhället tas till vara. Det har skett i endast begränsad utsträckning. Att ta del av andras expertis är om inte annat viktigt för att förstå graden av osäkerhet och pröva om försiktighetsprincipen kan kräva andra insatser än dem som expertmyndigheterna just då förordar.

Folkhälsomyndighetens ställföreträdande ledarskap

Folkhälsomyndigheten har ett vidsträckt mandat som omfattar folkhälsoaspekter i begreppets vidaste mening. Det breda uppdraget avspeglar delvis en strävan att renodla myndigheters uppdrag och en tidigare sammanslagning av de uppgifter som då låg på Smittskyddsinstitutet och Folkhälsoinstitutet. Med detta breda mandat åligger det Folkhälsomyndigheten att i smittskyddsarbetet väga möjliga åtgärder mot deras effekter på folkhälsan i andra avseenden. Detta har

inneburit att framställningar och information till regeringen har lämnats efter avvägningar mellan olika samhällsintressen som gjorts inom myndigheten, efter dialog med landets smittskyddsläkare, och ytterst efter beslut och ställningstaganden av dess generaldirektör.

Det är således ett stort ansvar som har vilat – och vilar – på Folkhälsomyndigheten och ytterst på en person, dess chef. Enligt kommissionens uppfattning är denna koncentration av ansvar olämplig, givet att det gäller svåra och samhällsomspännande avvägningar.

Myndighetens samlade erfarenhet och kompetens ställdes på hårda prov under pandemiutbrottet i en situation av stor osäkerhet. Det hade då varit rimligt att i högre grad försöka knyta till sig annan expertis och ta del av kunskaper och bedömningar från vetenskapssamhället utanför myndigheten. Folkhälsomyndigheten beslutade visserligen den 17 april 2020 att utse en rådgivande referensgrupp. Men då hade myndighetens huvudsakliga förhållningssätt redan lagts fast. Dessutom tyder sammanträdesfrekvensen knappast på att gruppens samlade kompetens togs fullt ut i bruk. Kommissionen anser att myndigheten borde ha knutit till sig ännu fler röster, även kritiska sådana.

Regeringen har väsentligen varit beroende av Folkhälsomyndighetens bedömningar som grund för sina ställningstaganden inom smittskyddet. Denna ordning har inte varit en tillräckligt bra grund för beslut och ställningstaganden under en allvarlig samhällskris präglad av stor osäkerhet.

Om ansvar

Varje bedömning av om en beslutsfattare eller myndighet bort handla annorlunda, måste utgå från vad som var – eller borde ha varit – känt när den ansvarige vidtog, eller underlät att vidta, åtgärden i fråga. Diskussionen om ansvar måste också innefatta en värdering av om beslutsfattare och myndigheter gjort vad som rimligen kunnat krävas av dem i de situationer som de haft att hantera. Kommissionen prövar inte frågor om rättsligt ansvar eller om att utkräva ansvar, utan uttalar sig helt enkelt om vad som enligt kommissionens bästa bedömning har skett, vilka brister som förekommit och om någon kan anses ansvarig för bristerna.

Regering, myndigheter, regioner och kommuner ansvarar förstås för sina beslut, direktiv, riktlinjer och åtgärder. Det finns i kommissionens tre betänkanden kritik som på olika punkter riktats mot beslut m.m. på samtliga dessa nivåer. Kommissionen har nu främst riktat in sig på de instanser som burit det övergripande ansvaret för smittskyddsarbetet i vårt land, dvs. regeringen, Folkhälsomyndigheten och regionerna.

Smittskyddsåtgärder

Kommissionen konstaterade i det andra delbetänkandet att uppbyggnaden av provtagningen gick alldeles för långsamt. Kritiken gällde framför allt att en diskussion om ansvar och pengar bidrog till att en storskalig provtagning inte kom till stånd förrän den första vågen var över. Kommissionen kallade denna diskussion ett haveri. Vissa regioner, men särskilt deras företrädare SKR, bär en betydande del av ansvaret för att en mera omfattande provtagning och smittspårning inte kom på plats förrän den första vågen var över, trots regionernas tydliga ansvar för smittskydd och trots att ersättning utlovats. De krävde svart på vitt och en generös ersättning för att sätta igång.

Att väsentligen begränsa åtgärder till rekommendationer som befolkningen förväntades frivilligt följa är i grunden ett riktigt förhållningssätt, men det får inte hindra mera kraftfulla insatser som kan behövas i särskilt kritiska skeden. Kommissionen anser att ett sådant kritiskt skede inträffade när smittan gjorde sitt intåg i landet, då mera ingripande åtgärder hade behövts för att vinna tid och överväga andra åtgärder.

Folkhälsomyndigheten intog, särskilt i början, en hållning präglad av krav på evidens – inte försiktighet – och hade en defensiv syn på möjligheterna att bromsa smittspridningen. Det gjorde att myndigheten vidtog och förordade få, sena och föga kraftfulla åtgärder som inte lyckades kraftigt begränsa smittspridningen. Ansvaret för detta bär dess dåvarande generaldirektör.

Insikter om den osäkra kunskapen och om avsaknaden av beprövad erfarenhet måste ha funnits även i regeringen. Att regeringen, till skillnad mot sina nordiska kollegor, inte på eget initiativ beslutade om smittskyddsföreskrifter våren 2020 får antas bero på att

regeringen ansåg att de åtgärder som Folkhälsomyndigheten vidtog och föreslog var de bästa för landet. Kommissionen anser likväl att 2020 års regering och dess chef bär ett ansvar för att ända fram till senhösten – såvitt kommissionen kunnat utröna – ända fram till senhösten 2020 i huvudsak okritiskt ha godtagit sin expertmyndighets bedömningar och i samband med pandemins utbrott ha underlåtit att ge direktiv till myndigheten om att korrigera sin kurs. Regeringen kan därför inte undgå det yttersta ansvaret för de inledningsvis få och sena åtgärderna och de följder detta kan ha fått för den allmänna smittspridningen.

Regeringen tog aktiv del i beslutet att inte stänga förskolor och grundskolor under den första vågen. Men i övrigt är det minst sagt oklart om det var regeringen som vid denna tid gjorde de slutliga avvägningarna mellan olika samhällsintressen. Det är också oklart om regeringen aktivt värderade de svenska åtgärderna inom smittskyddet i förhållande till de beslut som andra regeringar fattade. I en kris får det inte råda oklarhet om vem som leder. Regeringen bär ansvaret även för dessa oklarheter.

Systematiska brister

Kommissionen har i de tidigare delbetänkandena funnit att denna och tidigare regeringar bär ansvaret för att tidigare identifierade brister inte åtgärdats, som kända strukturella brister inom äldreomsorgen och de efter svininfluensan 2010 påtalade bristerna i pandemiberedskapen. Enskilda regioner och kommuner bär ansvaret för de egna pandemiplaner som ibland saknats och ofta inte uppdaterats eller övats. Regionerna bär ansvaret för att den lagerhållning som deras ansvar för katastrofmedicinsk beredskap kräver inte funnits på plats. Folkhälsomyndigheten bär ansvaret för att den nationella pandemiplaneringen utgick från att det var en influensapandemi som väntade. Tidigare regeringar bär ett ansvar för att det inte snarast tillsattes en utredning om konstitutionell beredskap när det förslag som Grundlagsutredningen lämnade ansågs behöva övervägas ytterligare. Om ett sådant arbete hade varit slutfört innan pandemin slog till hade det sannolikt funnits bättre rättsliga förutsättningar att hantera virusutbrottet.

Lärdomar och förslag

Det ojämförligt viktigaste med kommissionens arbete är att försöka bidra till en bättre hantering av nästa hälso- och samhällskris. Kommissionen anser också att lärdomar inte endast bör syfta till att vi ska vara bättre förberedda nästa gång. De måste även ta höjd för att det då kan röra sig om en ännu mer smittsam och dödlig sjukdom.

Kommissionens viktigaste övergripande iakttagelser och lärdomar inför framtiden är:

  • Beredskapen måste stärkas väsentligt inför nästa kris. Det gäller såväl den materiella, organisatoriska och mentala som den rättsliga beredskapen.
  • En kris som pandemin kräver en tydlig, uppriktig och samstämmig kommunikation som riktar sig till alla i befolkningen.
  • Principerna för krishantering – ansvar, likhet och närhet – räcker inte. De bör åtminstone kompletteras med en försiktighets- eller handlingsprincip.
  • Frågan om en omfattande förvaltningsreform, som tidigare utredningar förordat, måste snarast bli föremål för nya förutsättningslösa överväganden.
  • En instans för en tydlig nationell krisledning bör inrättas direkt under regeringen.
  • En parlamentarisk utredning bör överväga förändringar i såväl principerna för som organisationen av krishantering. Dess utgångspunkt bör vara att göra regeringens ansvar tydligt.
  • Regeringen måste ha ett så fullgott underlag som möjligt för de avvägningar och ställningstaganden som måste göras under en pandemi. Folkhälsomyndigheten kan därför inte vara ensamt ansvarig för att förse regeringen med beslutsunderlag i frågor som rör pandemibekämpning.
  • Regeringskansliets dokumentation av sin krishantering måste bli väsentligt bättre.
  • Det internationella samarbetet kring smittskyddet måste bli starkare.
  • Lättillgängliga, detaljerade data är oundgängliga för att myndigheterna ska kunna övervaka en pågående kris i realtid och utforma träffsäkra åtgärder. I dagsläget saknas delvis viktiga uppgifter kring t.ex. primärvård, särskilda boenden för äldre, kommunal hälso- och sjukvård samt kortare sjukskrivningar. Vidare saknas en sammanhållen journalföring. Dessa problem bör utredas vidare och åtgärdas innan nästa kris slår till.
  • Det behövs mer gränsöverskridande forskning om pandemins effekter på medicinska, ekonomiska och sociala utfall inom olika grupper i samhället och, så småningom, om dess långsiktiga effekter.

Stärk beredskapen

Kommissionen bedömde i det andra delbetänkandet att Sveriges pandemiberedskap var undermålig och pekade på en rad brister. Kommissionen konstaterade att den nationella beredskapen att hålla lager och köpa in nödvändiga produkter måste bli mycket bättre. I det första delbetänkandet menade kommissionen att äldreomsorgen stod oförberedd när pandemin slog till och att det bottnade i strukturella brister av olika slag.

Nationella beredskapslager behövs som komplement till dem som finns inom EU. Det bör också finnas ett lagstadgat krav på regionerna att ha lager av viss omfattning, inte bara allmänna stadganden om deras ansvar för katastrofmedicinsk beredskap. Vidare måste det finnas pandemiplaner med nya förutsättningar. Dessa planer bör ta sikte på långvariga kriser som omfattar stora delar av samhället och har minst samma omfattning som pandemin. Det innebär att olika myndigheter måste förbereda sitt samarbete, t.ex. genom att dela viktiga data med varandra. För att fungera måste ett sådant samarbete börja under normala tider genom gemensam analys och utbyte av information. Det måste även till utbildning och övning för att skapa en mental beredskap att våga agera i tid och fatta kraftfulla – och förmodligen kostsamma – beslut på ett osäkert underlag. En sådan planering måste involvera och engagera civilsamhällets organisationer.

En fungerande pandemiberedskap kräver också en vilande provtagnings- och smittspårningsorganisation som det snabbt går att sjösätta.

Inte heller den rättsliga beredskapen har varit tillräcklig. Den övergripande lärdomen är att det behövs någon form av konstitutionell beredskap som ger regeringen tillräckligt handlingsutrymme under en allvarlig fredstida kris.

Kommissionen ansåg i det andra delbetänkandet att smittskyddslagen är otillräcklig för att hantera ett virusutbrott som riskerar att drabba stora delar av befolkningen. Kommissionen kan nu också konstatera att smittskyddslagens krav på att smittskyddsåtgärder ska grunda sig på vetenskap och beprövad erfarenhet knappast går att tillämpa när ett okänt virus sprider en samhällsfarlig sjukdom.

Kommunicera tydligt och uppriktigt

En samordnad nationell strategi för kommunikation kom på plats mycket sent, och råd och rekommendationer blev ofta kommunicerade på ett otydligt sätt. Bl.a. dröjde översättningar till andra språk än svenska.

Kommunikationen till allmänheten är av grundläggande betydelse för all krishantering och måste bli bättre till nästa gång. Kommunikation är viktig för att upprätthålla förtroende och tillit och därmed för motståndskraft och uthållighet. För att fungera på det sättet måste kommunikationen vara uppriktig, sakligt korrekt, så fullständig som möjligt och samtidigt lätt att förstå.

Nästa gång kan inte det övergripande målet vara att ”dämpa oro”. Även om det inte varit avsikten kan ett mål uttryckt på det sättet missförstås som att myndigheterna inte är främmande för att undanhålla information som kan väcka oro. En sådan hållning är närmast motsatsen till den öppenhet och uppriktighet som bör prägla kommunikationen. Regering och myndigheter måste vara öppna med vad man vet och vad man inte vet. Ett sådant förhållningssätt visar också på en beredskap att ompröva ställningstaganden och kan på så sätt förbereda människor för att ändrade anvisningar kan komma.

Komplettera principerna för krishantering

Den svenska krishanteringen ska bygga på principerna om ansvar, likhet och närhet. Dessa principer kan förefalla rimliga under normala tider. En omfattande samhällskris är dock nästan definitionsmässigt en situation som berör mångas ansvar och därför kräver samordning. Kommissionen har tidigare konstaterat att ansvar för smittskydd och pandemihantering är utspritt på många händer och att ett sådant system både blir svårstyrt och bidrar till att enskilda aktörer bortser från de nationella konsekvenserna av sina egna åtgärder. Det finns också en risk för att den som bär ansvaret för en verksamhet i kris, men inte fullt ut förmår axla det ansvaret, kan få svårt att ge uttryck för sina svårigheter.

Under pandemin har 290 kommuner burit ansvar för skydd mot virusutbrottet i sin äldreomsorg, 21 regioner för läkarinsatser i äldreomsorgen, infektionssjukvård och intensivvård samt smittskydd, en central förvaltningsmyndighet för samordning av smittskyddsarbetet, en annan för stöd till sjukvård och äldreomsorg och ytterligare en annan för bl.a. pandemins konsekvenser för annan samhällsviktig verksamhet. En rad andra förvaltningsmyndigheter har också haft betydelsefulla ansvarsområden, som Arbetsmiljöverket och IVO. Länsstyrelserna har haft ett samordnande ansvar. Och, i realiteten, för att samordna och stödja många av dessa var för sig ansvariga har medlems- och arbetsgivarorganisationen SKR fått lov att ta ansvar. Därtill finns en rad privata utförare av kommunal och regional verksamhet.

Den nu tecknade bilden visar att utmaningarna att samordna detta utspridda ansvar till en samlad nationell krishantering har varit minst sagt betydande. Till det kommer att ansvarsprincipen också på nationell ledningsnivå tycks ha upprätthållits tämligen rigoröst mellan olika departement inom Regeringskansliet.

Beredskapssystemet bygger på ett geografiskt områdesansvar. Men det kan bli otydligt i en kris med centrum i sjukvård och smittskydd. Områdesansvaret vilar regionalt på länsstyrelserna medan hälso- och sjukvård och smittskydd hanteras av regionerna inom samma geografiska område. Det är långt ifrån givet hur man bör minska denna otydlighet.

Erfarenheterna under pandemin har enligt kommissionens mening visat på vikten av de förslag om en förvaltningsreform på

regional nivå och en tydligare statlig styrning som tidigare utredningar återkommande presenterat. Kommissionen anser att frågan om en omfattande förvaltningsreform, som tidigare utredningar förordat, snarast på allvar måste bli föremål för nya förutsättningslösa överväganden.

Mot bakgrund av de nämnda problemen anser kommissionen att principerna om ansvar, likhet och närhet inte räcker i en kris. Dessa principer bör åtminstone kompletteras med en försiktighets- eller handlingsprincip.

En sådan försiktighetsprincip borde ha tillämpats inom samtliga delar av krishanteringen och inte bara i hanteringen av den ekonomiska krisen och i omställningen av sjukvården. Smittskyddslagens allmänt hållna regel om att åtgärder ska grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet är självklart viktig som grundval när det gäller att hantera kända smittsamma sjukdomar. Men när vetenskapen är begränsad, beprövad erfarenhet saknas och smittskyddsåtgärder ändå måste vidtas får de ansvariga inte låta en sådan regel stoppa åtgärder som kan antas begränsa smittan. Försiktighetsprincipen bör vara i det närmaste en självklar princip för att möta ett förestående hot. Den som ansvarar för en verksamhet har alltså inte bara fog för – utan bör också ha skyldighet – att tillämpa den principen inför ett omfattande samhällshot. För att undvika missförstånd kring vad principen innebär och hur den ska tillämpas kan man hellre tala om en handlingsprincip. Man bör alltså vidta de åtgärder som enligt tillgänglig kunskap kan förmodas begränsa smittspridningen. I den mån sådana åtgärder också kan ha negativa verkningar på andra viktiga samhällsintressen är det den politiska ledningens uppgift att avgöra om något annat intresse bör sättas före skyddet av liv och hälsa.

Kommissionen anser att det nu, 15 år efter Katastrofkommissionens förslag, är dags att lägga fast principen att försiktighet, förstådd som en skyldighet att handla i ett tidigt skede med stor osäkerhet, bör vara en ledstjärna för all krishantering.

Tydliggör den nationella krisledningen

Det måste under en kris vara tydligt för alla aktörer vem som ytterst leder arbetet och hur de vertikala ansvarsförhållandena ser ut. Det

handlar alltså om en organisation för krishantering med ett tydligt centrum med ansvar för analys, beslutsfattande och direktiv, dvs. vad Katastrofkommissionen valde att beteckna som en enkelhetsprincip. Även tidigare utredningar har betonat att det i en samhällskris behövs en tydlig central ledning.

Kommissionens intryck är att Regeringskansliets ordinarie arbetsformer med en strikt tillämpning av ansvarsprincipen inte tillräckligt väl gör en sådan ledning möjlig.

Kommissionen anser att det bör övervägas att inrätta en ny centralt placerad instans direkt under regeringen med stora befogenheter. Denna instans skulle under en allvarlig samhällskris i fredstid kunna inhämta information från alla relevanta aktörer, ge tydliga riktlinjer för aktörernas arbete och vid behov – när det inte går att avvakta regeringens beslut – ge bindande direktiv till myndigheter att vidta en åtgärd som bedöms nödvändig.

Kommissionen anser att både principerna och organisationen liksom dess rättsliga förutsättningar måste övervägas mer grundligt än som kunnat ske inom ramen för kommissionens uppdrag. De kan då också prövas i ljuset av samlade erfarenheter sedan pandemin klingat av. En parlamentarisk utredning bör därför tillsättas för att överväga förändrade principer för krishantering, liksom dess organisation. Utgångspunkten för denna utredning bör vara att göra regeringens ansvar tydligt.

Pandemin har visat hur omfattande, komplext och viktigt smittskyddsområdet är. Det fordrar kompetens, erfarenhet, engagemang och möjlighet att löpande följa och värdera ett snabbt föränderligt forskningsläge. Samtidigt står det klart att smittskyddsåtgärder kan påverka andra viktiga folkhälsoaspekter och andra samhällsintressen. Avvägningen mellan sådana motstående intressen är en politisk fråga. Det är angeläget att framtidens smittskydd i vid mening organiseras så att regeringen får fullgott underlag för avvägningar som rör pandemibekämpning från mer än en myndighet. Folkhälsomyndigheten kan därför inte vara ensamt ansvarig för att förse regeringen med beslutsunderlag i frågor som rör pandemibekämpning. Hur en sådan ordning kan åstadkommas bör övervägas ytterligare.

Stärk Regeringskansliets dokumentation

En kris kräver löpande dokumentation i ordnade former. Det kan ske genom loggböcker, minnesanteckningar och protokoll samt genom att hålla ordning på, skriva ut och arkivera t.ex. viktig kommunikation per e-post. För att detta ska vara möjligt under intensiva skeden i en kris när olika möten avlöser varandra behövs det en på förhand bestämd ordning och arbetsfördelning. Om det inte går att upprätta formliga protokoll bör åtminstone någon betrodd person avdelas att ta minnesanteckningar från viktiga möten som diskuterar möjliga ställningstaganden. Att enbart förlita sig på att deltagarna i sådana möten antecknar sina intryck eller hågkomster i egna anteckningsböcker är otillräckligt.

Kommissionen har haft svårt att få del av den dokumentation den ansett sig behöva för att utvärdera regeringens åtgärder och krishantering inom Regeringskansliet. Regeringskansliets inledande ovilja att bistå kommissionen har gjort att kommissionen haft svårt att förstå vilken dokumentation som, å ena sidan, finns men kansliet inte velat låta kommissionen ta del av och, å andra sidan, vilken dokumentation som helt saknas.

I all krishantering är dokumentation av central betydelse, såväl för att säkerställa ett slags institutionellt minne under själva krisen som för granskning och lärande i efterhand. Kommissionen anser därför att Regeringskansliets dokumentation av sin egen krishantering måste bli väsentligt bättre.

Stärk internationella samarbeten

Beredskap måste byggas i Sverige men också i samarbete med andra länder – globalt, inom EU och i Norden.

Inom EU är hälsoskydd medlemsstaternas ansvar. Efter en något skakig inledning har samordning inom EU dock kommit att spela en viktig roll, inte minst för att samordna arbetet med att ta fram, upphandla och fördela vaccin. EU-kommissionen har också inrättat en ny EU-myndighet för beredskap och insatser vid hälsokriser (Hera) och initierat ett starkare mandat för ECDC. Av särskild betydelse för framtiden är uppbyggnaden inom RescEU av gemensamma beredskapslager, varav ett har placerats i Kristinehamn.

Internationellt samarbete, globalt och inom EU, krävs också för att så långt möjligt säkerställa att gränsöverskridande leverantörskedjor kan upprätthållas i en kris.

Det finns ingen struktur för civil krisberedskap på nordisk nivå. Bristen på samordning på politisk nivå mellan länderna var uppenbar under pandemin. Det finns skäl att initiera ett tätare samarbete i civila kriser mellan länderna. Ett samarbete kring beredskapslager skulle också kunna övervägas.

Förbättra dataunderlaget för krishanteringen

Kommissionen har både i detta och tidigare betänkanden pekat på nödvändigheten av goda data. Kommissionen har bl.a. pekat på att regioner och kommuner måste vidta åtgärder för att förverkliga en sammanhållen journalföring. Vidare uppmärksammade kommissionen den avgörande betydelse som IT-system har för att få effektiva flöden för provtagning och analys samt att avsaknaden av digitala system utgör ett reellt hinder för att effektivt kunna följa upp statistik kring smittspårning.

Detaljerade uppgifter med kort eftersläpning, t.ex. om hälsoläget eller det ekonomiska läget i olika delar av samhället är också en nödvändig förutsättning för att kunna övervaka en kris medan den pågår och snabbt besluta om ändamålsenliga åtgärder i krishanteringen. Ett uppenbart exempel är den otydliga bilden av smittspridningen under de första veckorna i pandemin som kommissionen diskuterat i det andra delbetänkandet.

Utan snabba detaljerade data riskerar åtgärderna också att bli mindre träffsäkra. Ett uppenbart exempel är den detaljerade information om vilka sektorer som drabbades hårdast av smittspridningen som skulle behövts för en mer träffsäker utformning av företagsstöden. I vissa fall har insamling av uppgifter inte tydligt hamnat inom någon myndighets ansvarsområde, vilket ibland har orsakat problem.

I dagsläget saknas delvis viktiga uppgifter kring t.ex. primärvård, särskilda boenden för äldre, kommunal hälso- och sjukvård samt kortare sjukskrivningar. Sådana data bör finnas tillgängliga vid nästa kris.

Åtgärderna riskerar att bli mindre träffsäkra och erbjuda större möjligheter till fusk, om myndigheterna inte kan dela vissa uppgifter eller saknar lagstöd för att samla in dem.

Dessa problem bör utredas vidare och åtgärdas innan nästa kris slår till.

Stimulera ny och bred forskning om pandemin

Kommissionen har tidigare pekat på behovet av ytterligare uppföljning och forskning kring olika mera specifika frågor som indirekta konsekvenser av pandemin för olika utsatta gruppers välbefinnande, effekter av uppskjuten och inställd vård, postcovid och effekter av distansundervisning för elevers och studenters kunskaper och framtidsutsikter. Flera av dessa är viktiga för att förstå pandemins långsiktiga effekter.

Forskning kan också spela en viktig roll för att förstå krisen från olika perspektiv. Framtida forskning om pandemin bör gärna ta ett brett grepp, med en genuint tvärvetenskaplig ansats, för att förstå pandemin och dess effekter från ett medicinskt, socialt och ekonomiskt perspektiv.

Några avslutande ord om slutbetänkandet

En svårighet som präglat kommissionens arbete är att den behövt göra sin utvärdering under en ständigt pågående händelseutveckling där nya vågor, varianter och frågor har uppkommit allteftersom arbetet pågått. Kommissionen har inte haft möjlighet att göra någon utvärdering kring den nu senaste fjärde vågen som orsakat en betydligt större smittspridning än tidigare vågor med den mildare omikron-varianten av viruset.

Enligt kommissionens direktiv är en central uppgift att utvärdera ”regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, regionernas och kommunernas åtgärder för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter” samt hur ”krisorganisationen inom Regeringskansliet, berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har fungerat under pandemin”. Kommissionen har dock inte haft möjlighet att utvärdera vare sig hantering eller krisorganisation i varje enskild

region, kommun och länsstyrelse. I det avseendet har kommissionen fått begränsa sig till mera övergripande bedömningar.

En annan aspekt av pandemihanteringen som inte behandlas är olika frågor kring vaccinationer. Dessa frågor finns inte angivna i direktiven, men de har fått allt större betydelse ju längre pandemin pågått.

Med detta slutbetänkande avslutar kommissionen sitt uppdrag. Att pandemin inte är över innebär att detta arbete måste ses som ett deltidsbokslut. Kommissionens analyser och slutsatser bygger på ett omfattande material och den har tagit fram ny kunskap om pandemin och dess effekter på flera olika områden. Men det är fortfarande mycket vi inte vet och det är i många avseenden svårt att dra säkra slutsatser. Diskussionen kommer att fortsätta om vad vi kan lära oss från pandemin och hur vi på bästa sätt kan rusta Sverige för framtida pandemier och kriser.

1. Inledning

Vi tvingas att ännu en gång konstatera att den krishantering vi förväntas utvärdera fortfarande pågår. En fjärde våg nådde också vårt land före jul- och nyårshelgerna. Fram till och med den 7 februari 2022 hade 15 352 personer avlidit i covid-19 i Sverige.2 Varje dödsfall är en tragedi för den drabbade och dennes anhöriga. Många lever dessutom med långvariga komplikationer efter sjukdomen, andra väntar på vård som skjutits upp.

Den fjärde vågens förutsättningar skiljer sig från de föregående genom att de flesta vaccinerats med minst två doser och genom att den nya virusvarianten är mera smittsam än de föregående men samtidigt ger mindre allvarlig sjukdom. Vi har inte haft möjlighet att nu mot uppdragets slut värdera hur denna fjärde våg har hanterats. Det förtjänar också att upprepas att vårt uppdrag inte omfattar att utvärdera hur vaccination mot covid-19 har hanterats.

Även när vi nu blickar tillbaka på den tidigare krishanteringen är det angeläget att framhålla att kommissionen knappast, annat än helt undantagsvis, med någon grad av säkerhet kan bedöma vad som hade varit det bästa sättet att hantera pandemin. För det torde krävas mera forskning, en längre tidshorisont och att pandemin åtminstone börjat ebba ut. Där vi befinner oss nu är det svårt att kunna ha en välgrundad uppfattning om vilka slag av interventioner som visat sig verkningsfulla. Det är också svårt att avgöra om de avvägningar som gjorts mellan smittskydd och andra värden varit rimliga. När det övergripande målet är att skydda människors liv och hälsa måste de ansvariga ta hänsyn till både det hot som viruset står för och den påverkan som motåtgärder kan ha genom t.ex. social isolering och

2 Vi kommer genomgående att referera till Socialstyrelsens statistik över avlidna i covid-19. Den inkluderar endast individer där en läkare fastslagit covid-19 som underliggande dödsorsak. Folkhälsomyndigheten, som fram till och med den 7 februari hade rapporterat 16 441 avlidna, använder ett annat förfarande som ger snabbare uppdateringar men riskerar att inkludera covid-smittade som avlidit av andra orsaker.

arbetslöshet. De fulla effekterna av sådana inte minst etiska avgöranden står knappast klara än. Med det sagt, anser sig kommissionen likväl i sin utvärdering åtminstone kunna diskutera och i vissa fall värdera alternativa handlingssätt.

Vi kommer att behandla frågor om ansvar för de brister vi funnit. Det gäller då att ta hänsyn till vad som var eller borde ha varit känt när en åtgärd vidtogs eller underläts. Men det ojämförligt viktigaste med vårt arbete är att försöka bidra till att nästa hälso- och samhällskris kan hanteras bättre. Då måste efterklokhetens visdom utnyttjas. Kommissionen anser dessutom att lärdomar inte endast bör syfta till att vi ska vara bättre förberedda nästa gång ett liknande hälsohot uppstår. De måste även ta höjd för att det nästa gång kan röra sig om en ännu mer smittsam och dödlig sjukdom. ”Dagens kamp mot viruset är en generalrepetition inför nästa pandemi, som kan bli mycket värre” enligt Bruce Aylward, WHO.3 .

Slutligen, en kritisk läsare kan tycka att vi uppehåller oss väl mycket vid hanteringen av pandemin inför och under den första vågen våren 2020. Ett skäl till att vi fäster särskilt fokus på hur det hela började är att de brister som då uppenbarade sig blottlade bristande både materiell och vad man kan kalla mental beredskap hos beslutsfattare. Detta måste bli bättre till nästa kris.

Som vi kommer att visa har Sverige vid en europeisk jämförelse hittills kommit relativt väl ut ur pandemin sett både till antal avlidna och påfrestningarna på ekonomin. Det är förstås bra, men inte minst för att dra lärdomar får vi inte glömma hur situationen såg ut våren 2020. Sverige hade under perioder bland de högsta dödstalen i Europa. Vi har i vårt första delbetänkande beskrivit att smittan tog sig in på många särskilda boenden för äldre, att en del äldre inte fick sinavårdbehov bedöma av läkare, att utfärdade riktlinjer gjorde att äldre inte fick en sjukhusvård som kunde hjälpt dem och att många äldre dog utan någon anhörig vid sin sida.

Alldeles oavsett om Sveriges utfall står sig relativt väl i förhållande till andra länder är det kommissionens uppdrag att undersöka om det hade kunnat gå ännu bättre.

Det är dessutom vår uppfattning att särskilt när krisen handlar om spridning av en samhällsfarlig smittsam sjukdom är de tidigaste åtgärderna av stor, för att inte säga avgörande, betydelse för krisens vidare utveckling. Det gäller inte minst i ljuset av den erfarenhet vi

3 I en intervju i SvD den 22 december 2021.

nu har om vad en stor vetenskaplig, industriell och finansiell satsning kan åstadkomma när det gäller att få fram ett verksamt vaccin. Ju mer smittspridningen kan begränsas till dess vaccin finns på plats, desto fler liv kan räddas.

Kommissionens arbete

Kommissionen har sedan vi avlämnade vårt andra delbetänkande haft nio sammanträden. I samband med tre av dessa har vi frågat ut tidigare statsministern Stefan Löfven, nuvarande statsministern Magdalena Andersson, främst i hennes egenskap av tidigare finansminister, statsrådet Lena Hallengren samt statsrådet Mikael Damberg, i hans egenskap av tidigare inrikesminister.

Vi och kommissionens sekretariat har även inför detta slutbetänkande samtalat med ett stort antal personer som i olika egenskaper haft roller att spela i hanteringen av krisen. Detaljerade förteckningar över de personer som vi träffat eller frågat ut finns i slutet av betänkandet. Vi har också fortsatt samarbetet med de tre expertgrupper som bistått oss under större delen av vårt arbete. Expertgrupperna har haft samma sammansättning som tidigare (se redovisning i slutet av betänkandet).

Kommissionen har också fortsatt samarbetet med forskare vid Stockholms universitet inom ramen för Ett forskningsprogram om

covid-19 i Sverige: Smittspridning, bekämpning och effekter på individer och samhälle. Vi har även denna gång gett framstående forskare i

uppdrag att förse oss med underlagsrapporter. Eftersom vi först nu – i enlighet med våra direktiv – behandlar frågor om pandemins effekter på samhällets, företagens och enskildas ekonomi har underlagsrapporterna denna gång behandlat ämnen av det slaget. Vi har också sedan tidigare haft tillgång till två rapporter som behandlar frågor om kommunikation. En förteckning över underlagsrapporterna finns i slutet av betänkandet. De publiceras också på kommissionens webbplats. Professor Iain Cameron vid Uppsala universitet har generöst bidragit med en promemoria om covid-19 och domstolskontroll i vissa andra europeiska länder.

Särskilda svårigheter i granskningsarbetet

En svårighet som präglat hela vårt arbete är, som vi redan framhållit, att vi förväntats utvärdera ett skeende och ett arbete som fortfarande pågår. En utvärdering hade givetvis kunnat stå på en mer solid grund om den kunnat blicka tillbaka och studera en åtminstone i huvudsak avslutad epok. Vi får nu vara ödmjuka inför det faktum att det i många avseenden är svårt att dra några helt säkra slutsatser.

Att pandemin pågått under tiden som vi arbetat har också inneburit att de vilkas hantering vi ska granska varit fortsatt upptagna med att bekämpa pandemin och dess konsekvenser. Det arbetet har givetvis varit viktigare än vår granskning. Vi har försökt att så långt möjligt ta hänsyn till det när vi begärt svar på frågor och annat underlag från olika aktörer.

Att smittspridningen pågått i olika vågor har också medfört att vi under flera skeden fått bedriva vårt arbete på distans, med digitala möten med uppgiftslämnare och expertgrupper samt digitala överläggningar inom sekretariatet och i kommissionen. Det har inte underlättat ett sådant ständigt pågående samtal med utbyte av uppslag och idéer som behövts för ett granskningsarbete av det särpräglade och omfattande slag som vi haft att utföra.

En central uppgift för oss, enligt våra direktiv, har varit att utvärdera ”regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, regionernas och kommunernas åtgärder för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter” samt hur ”krisorganisationen inom Regeringskansliet, berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har fungerat under pandemin”.

Vi har inte haft resurser att utvärdera vare sig hantering eller krisorganisation i var och en av de 21 regionerna, 290 kommunerna eller 21 länsstyrelserna. I det avseendet har vi fått begränsa oss till mera övergripande bedömningar.

För att säkerställa ett så bra underlag som möjligt för vår granskning begärde vi under senvåren 2021 att regeringen skulle utfärda en s.k. sekretessbrytande regel som innebär en skyldighet för myndigheter under regeringen att låta oss ta del av uppgifter som behövs för vår granskning. Så skedde också. En förordning med den innebörden trädde i kraft den 1 juli 2021.

Vi har inte heller mött några svårigheter med att få del av dokument i form av loggböcker, protokoll, minnesanteckningar, epost-

kommunikation eller liknande från centrala förvaltningsmyndigheter. Det kan ibland ha skett med viss fördröjning, men då med hänvisning till det samtidigt pågående smittskyddsarbetet.

Från Regeringskansliets sida har vi emellertid mötts av invändningar som på intet sätt haft med den pågående pandemihanteringen att göra. Det har i stället sagts att efterfrågade handlingar inte finns, att kansliet inte förfogar över dem eller att, såvitt gällde viss epostkommunikation, de ”inte kan anses ge en fullständig eller rättvisande bild”. Det bör länge, åtminstone sedan början av hösten 2021, ha stått klart för Regeringskansliet vilka slags handlingar vi önskade ta del av. Det gällde sådana som kunde ge oss insikter om hur möjliga beslut och åtgärder under pandemin diskuterats i kansliet och i regeringskretsen liksom om vilka avvägningar som gjorts mellan smittskydd och andra samhällsintressen.

Något bistånd från Regeringskansliets sida med att identifiera vilka handlingar i dess förvar som kunde vara av intresse för oss fick vi emellertid först sedan våra mellanhavanden med kansliet kommit till allmän kännedom. Det skedde sedan tidningen Dagens Medicin begärt att få ta del av epostkommunikation mellan kommissionen och Regeringskansliet. Ett slag av handlingar av intresse kunde också identifieras sedan uppgiftslämnare vänt sig till Svenska Dagbladet. I tiden därefter har Regeringskansliet aktivt medverkat till att ta fram underlag för våra bedömningar. Det ska i rättvisans namn tilläggas att Regeringskansliet redan dessförinnan ändrat sig i fråga om epostkommunikationen.

Vi hade räknat med att få ta del av ett fullständigt underlag senast i december 2021, i god tid före jul- och nyårshelgerna. Nu har vi i stället successivt fått ta del av dokumentation under andra halvan av januari 2022. Den inledande oviljan att bistå kommissionen och den sena omvändelsen har påverkat arbetet med detta slutbetänkande på främst två sätt.

För det första har det försenat och försvårat bedömningen av det material vi fått del av. Det har i sin tur inneburit att bedömningen av regeringens och Regeringskansliets hantering som vi haft i uppdrag att göra fått ske under en betydande tidspress. Vi tror oss likväl till slut ha kunnat skapa oss en bild av materialet. För det andra har det inneburit att orimligt mycket tid och uppmärksamhet gått åt till denna sak i ett skede av vårt arbete då främst sekretariatets ansträng-

ningar helt borde ha varit inriktade på att färdigställa slutbetänkandet i dess helhet.

En hel del av det material som vi efterfrågat finns nog helt enkelt inte. Vi återkommer till frågor om Regeringskansliets dokumentation av krishanteringen under lärdomar i avsnitt 16.3.

Betänkandets uppläggning

Vi har valt att redovisa vårt arbete i två volymer. I den första volymen behandlar vi pandemins påverkan på samhällets, företagens och enskildas ekonomi samt de åtgärder som myndigheterna vidtagit för att lindra pandemins effekter i dessa avseenden. I den andra volymen koncentrerar vi oss på smittskyddsarbetet, men gör också i de avslutande kapitlen jämförelser mellan hanteringen av ekonomi och smittskydd.

Efter en inledande sammanfattning av innehållet i betänkandets båda volymer inleds volym 1 med en skildring av recessionens intåg och spridning (kapitel 2) av den ekonomiska politiken i stort (kapitel 3) och av hur den ekonomiska nedgången påverkade Sverige (kapitel 4). Därefter behandlar vi särskilt stöden till företagen (kapitel 5) och till hushållen (kapitel 6).

Volym 2 inleds med vad vi kallar ett deltidsbokslut om hur smittan drabbat Sverige och en diskussion om svårigheter när det gäller jämförelser mellan länder (kapitel 7). På samma sätt skildrar vi sedan pandemins ojämlika konsekvenser (kapitel 8). Vi går därefter igenom två slag av förutsättningar för krisens hantering, nämligen grundläggande rättsliga förutsättningar och principer (kapitel 9) och samhällets krisberedskap (kapitel 10). Vi beskriver sedan hur smittskyddsarbetet har hanterats under krisen (kapitel 11) och behandlar därefter särskilt några förutsättningar och val som gjorts i den hanteringen (kapitel 12). I de följande två kapitlen behandlar vi kommunikationen till allmänheten (kapitel 13) och frågor om dataförsörjning vid krishantering (kapitel 14).

Slutligen redovisar vi i kapitel 15 kommissionens sammanfattande bedömningar av hanteringen av såväl ekonomin som smittskyddet och gör mot slutet vissa jämförelser dem emellan. I det avslutande kapitel 16 avger vi några mera övergripande slutomdömen, diskuterar frågor om ansvar för de brister vi har uppmärksammat

och redovisar de huvudsakliga lärdomar som vi tycker att vi kan dra inför liknande framtida kriser.

2. Recessionens intåg och spridning

Den 11 mars 2020 förklarade WHO att den pågående spridningen av covid-19 var en pandemi. Det var emellertid ingen nyhet för världens finansmarknader. Värdet på världens börser hade börjat sjunka mycket snabbt redan tre veckor tidigare. Stockholmsbörsen nådde sin absoluta botten den 23 mars, bara 12 dagar efter WHO:s pandemiproklamation. Men hela nedgången på Stockholmsbörsen var återställd redan i oktober samma år.

Svensk BNP – dvs. realvärdet av den samlade varu- och tjänsteproduktionen – visade ett likartat förlopp. Den föll med 7,9 procent under andra kvartalet 2020, den största nedgången som finns registrerad sedan kvartalsstatistiken började föras för 40 år sedan. Men ekonomin återhämtade sig redan under det tredje kvartalet 2020 då BNP steg med 6,9 procent och därmed återtog mer än 4/5 av den initiala nedgången.

Denna första volym av delbetänkandet handlar om samhällsekonomin under pandemin, hur recessionen slog mot ekonomin, vilka åtgärder myndigheterna vidtog, och till vilken grad dessa begränsade de ekonomiska skadorna av pandemin. I detta kapitel tecknar vi en väldigt bred bild över pandemin och den globala ekonomin i allmänhet (avsnitt 2.1) och den svenska ekonomin i synnerhet (avsnitt 2.2). Fokus ligger på pandemins första år 2020, särskilt på det första halvåret. Syftet är trefaldigt. Vi vill, med den information som finns tillgänglig i dag, återge de ekonomiska förloppen. Men vi vill också ge en känsla av hur olika observatörer förstod utvecklingen i realtid. Slutligen vill vi ge en första överblick av den ekonomiska politik med vilken många länder i västvärlden mötte pandemins förmodade effekter.

2.1. Den ekonomiska krisens natur

Runt den 21 februari 2020 satte italienska myndigheter in de första nedstängningsåtgärderna i den norra delen av landet. I samband med detta förstod marknadsaktörerna att spridningen av SARS-Cov-2viruset sannolikt skulle leda till en global kris och medföra omfattande ekonomisk skada. Världens olika börser började rasa. Under den kommande månaden tappade, som vi ser i figur 2.1, ett världsmarknadsindex för aktier mer än en tredjedel av sitt värde (34 procent). För att sätta detta i perspektiv kan man jämföra med den globala finanskrisen under hösten 2008, då samma index föll med ungefär 45 procent men över en betydligt längre period. Figuren visar också att Stockholmsbörsen (OMX-index) föll lika mycket. Eftersom börsvärden speglar investerarnas förväntningar på ekonomins utveckling gav de dramatiska börsfallen i månadsskiftet februari/mars 2020 en mycket oroande signal om de ekonomiska skador som kunde följa i pandemins spår.

Figur 2.1 Utvecklingen i två aktieindex: Stockholmsbörsens 30 största företag (OMX30) och ett världsmarknadsindex (MSCI)

Figurens y-axel visar index-värdena i förhållande till den 1 januari 2019 och dess x-axel visar tiden fram till den 31 december 2021

Källor: MSCI och Nasdaq.

När pandemin drabbade Europa och USA i stor skala under mars 2020 tog det inte lång tid innan den ekonomiska krisen också syntes i drastiska försämringar av enskilda människors ekonomiska förhållanden. De första alarmerande siffrorna kom från USA. Då amerikanska arbetstagare har tämligen svagt anställningsskydd kunde företagen snabbt minska sina arbetsstyrkor. Kalifornien blev den 19 mars USA:s första delstat att bestämma att befolkningen skulle hålla sig hemma, när de införde en s.k. stay-at-home order.4 Samma vecka kom ny statistik som rapporterade en massiv ökning av antalet nya ansökningar om arbetslöshetsersättning. Uppsägningarna nådde på kort tid nivåer som den amerikanska ekonomin aldrig tidigare hade skådat.

Ungefär samtidigt började även anställda i Sverige och Europa att se konsekvenserna av pandemin. I Sverige blev drygt 42 400 personer varslade om uppsägning under mars 2020, jämfört med knappt 3 300 i mars året innan. Arbetsförmedlingen rapporterade att man aldrig registrerat högre varseltal och att en kris stod om hörnet som riskerade att försätta upp till 70 000 personer i långtidsarbetslöshet.5I april rapporterade Konjunkturinstitutet det största fallet någonsin för sin barometerindikator. Fallet var långt större än under finanskrisen 2008 och syntes mest i tillverkningsindustrin, detaljhandeln, tjänstesektorn och bland hushållen.6

4 Information från Californiens delstatsregerings webbplats (besökt den 17 februari 2022). 5 SVT Nyheter, 36 800 personer varslade i mars – ”Högsta siffran någonsin”, den 31 mars 2020 och Sveriges Radio Sverige kan få 200 000 långtidsarbetslösa, den 27 april 2020. 6 Konjunkturinstitutet (2020), Konjunkturbarometern april 2020.

Figur 2.2 Varsel (Sverige) och nyinskrivna arbetssökande i Sverige och USA

Y-axeln anger genomsnittliga dagliga varsel och inskrivningar per 1 000 invånare vid olika tidpunkter under pandemin (på x-axeln)

Källor: Arbetsförmedlingen och St. Louis Fed.

Figur 2.2 illustrerar varsel och nyinskrivna på arbetsförmedlingen i Sverige och nyinskrivna i arbetslöshetsersättning i USA per 1 000 invånare. Den dramatiska utvecklingen i USA spelade en stor roll i nyhetsförmedlingen, särskilt under mars månad. Som framgår av diagrammet var den svenska utvecklingen vid denna tid inte fullt lika dramatisk och synkroniserad. Men den var oroande nog. Många finansiella aktörer talade då om en recession i paritet med finanskrisen 2008, och ökningen av antalet arbetslösa var i samma storleksordning som under den stora depressionen på 30-talet.7

Men återhämtningen skulle visa sig gå nästan lika fort. Det tog fyra år för världens börser att återhämta sig från fallet under finanskrisen. Den här gången gick det på fem månader. Den snabba återhämtningen speglar bl.a. att centralbanker och regeringar agerade mycket snabbt, vilket bidrog till att man denna gång kunde undvika

7 BBC News, UN: Covid jobs crisis 'most severe' since the 1930s, den 25 januari 2021.

en finanskris. Företag och enskilda skyddades av omfattande stödåtgärder. I kapitlen 3 till 6 i denna volym kommer vi att närmare granska den ekonomiska nedgången och de olika ekonomisk-politiska stödåtgärder som regeringar och myndigheter vidtog – framför allt i Sverige.

De flesta utvecklade ekonomier genomgick en likartad ekonomisk utveckling, med en mycket omfattande nedgång under första halvåret 2020 följt av en väldigt snabb återhämtning . Figur 2.3 illustrerar detta och visar att Sverige klarat sig relativt väl i en internationell jämförelse. Figuren visar att Sverige, under pandemins första 21 månader, haft en utveckling över genomsnittet i OECD.

Figur 2.3 BNP-utveckling i OECD-länder

I orange illustreras tillväxten i procent under pandemins första halvår, och i blått de efterföljande 15 månaderna. De svarta punkterna visar tillväxten över hela perioden

Källa: OECD.

För att bättre förstå varför de två ekonomiska kriserna kom att få så olika förlopp argumenterar vi i detta avsnitt för två kompletterande förklaringsmodeller: (1) pandemikrisen blev främst en realekonomisk efterfrågekris, och i viss mån också en utbudskris, snarare än en finanskris, och (2) de ekonomisk-politiska åtgärderna i pandemin var mycket mer omfattande och kom betydligt snabbare på plats än under finanskrisen.

Hur smittspridningen driver nedgången

När individer ställs inför ett okänt och farligt virus som smittar från människa till människa är det många som finner det naturligt att vidta olika försiktighetsåtgärder. Även helt utan politiskt genomdrivna rekommendationer eller nedstängningar kommer många att välja att inte träffa nära och kära, att jobba hemifrån, och att avstå inomhusaktiviteter i grupp, både för att de själva vill undvika att bli smittade och för att de inte vill smitta andra. Vi beskrev i vårt andra delbetänkande (i kapitel 3) hur svenskar drastiskt minskade sin rörlighet redan innan några skarpa officiella rekommendationer hade kommit på plats.

Många moderna tjänster kretsar kring ekonomiska transaktioner som sker på just de platser där människor möter varandra. Vissa individer undviker sådana miljöer av försiktighetsskäl, för att inte bli smittade eller undvika att smitta andra och drar därför generellt ner på sin konsumtion. Forskning visar att just så skedde i USA.8 Kommissionen har beställt en underlagsrapport av Karolina Ekholm m.fl. för att bättre förstå denna typ av anpassningar och effekter på ekonomin i Sverige.9 Vi redogör för deras resultat i kapitel 4 i detta delbetänkande. Bland annat visar vi där hur både den lokala konsumtionen och rörligheten i samhället var systematiskt negativt relaterade till den lokala smittspridningen och att detta samband tycks vara starkare för specifika grupper i samhället. Nedgången i konsumtion slog särskilt hårt mot de branscher i ekonomin där företagen är beroende av nära fysisk interaktion mellan anställda och kunder.

8 Chetty m.fl. (2020), The Economic Impacts of COVID-19: Evidence from a New Public Data-

base Built Using Private Sector Data, opublicerat manuscript.

9 Karolina Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under

2020.

Dessutom finns – oss veterligen – inga verktyg för att minska spridningen av ett virus som inte samtidigt minskar möjligheten till ekonomisk aktivitet. Introduktionen av ett nytt och farligt virus leder således till att ekonomin stannar upp, dels via människors spontana anpassningar, dels via olika smittskyddsåtgärder. Den chock som ekonomin då drabbas av har således sina rötter i en plötslig brist på efterfrågan. Om och när många anställda så småningom insjuknar och inte kan arbeta – vare sig på jobbet eller hemifrån – kan pandemin också orsaka en chock på ekonomins utbudssida.

Sammantaget ger detta en kris med en dynamik som är mycket olik den finanskris vi diskuterat ovan och de mer renodlade utbudskriser – t.ex. oljekriserna i början och slutet av 1970-talet – som drabbat världen under efterkrigstiden.

Smittspridningen leder till en sekvens av sådana chocker i många länder, allteftersom viruset sprider sig globalt. Men särskilt små utrikeshandelsberoende länder som Sverige kommer samtidigt att känna av chockerna såväl på hemmaplan som utomlands. Smittspridningen utomlands kan ge lägre utländsk efterfrågan på svenska varor, vilket visar sig i lägre export. Men den kan också ge ett lägre utbud av utländska varor, vilket visar sig i lägre import. Om detta slår mot importerade insatsvaror i produktionen hämmar detta den inhemska produktionen. Parallellt kommer den inhemska smittspridningen att sänka efterfrågan och, så småningom, utbudet på inhemskt producerade varor och tjänster.10

Figur 2.4 visar relationen mellan smittspridningen och det ekonomiska utfallet under pandemins första 21 månader i ett antal länder (diagrammet till vänster). Den visar också relationen mellan samma ekonomiska utfall och ett mått på hur ingripande restriktioner landet satte in under samma period av pandemin (diagrammet till höger). Sambanden är svaga i båda figurerna. I genomsnitt har dock länder som drabbats hårdare av pandemin också haft en något svagare ekonomisk utveckling, medan länder med hårda och långvariga restriktioner har klarat sig något bättre ekonomiskt.

10 Under pandemins första veckor förstärktes dessa förlopp av en delvis politiskt orsakad utbudskris. Pandemin började i Kina, ett land som står för en stor del av världens tillverkningsindustri. Samtidigt hade en lång period av hög och stabil ekonomisk aktivitet gjort att företag världen över hållit allt mindre lager. När så nästan hälften av Kinas befolkning snabbt sattes i karantän i februari 2020 stannade världshandeln. Oron och svårigheten att få tag i varor fick många länder att ta till protektionistiska åtgärder vilket ytterligare försämrade varuflödet och förstärkte krisen. Handelsberoende länder som Sverige drabbades extra hårt, men som tur är kunde världshandeln återstarta relativt snabbt, även om vissa efterdyningar återstår än i dag.

Figuren illustrerar att även om hårdare restriktioner kan trycka ner den ekonomiska aktiviteten på kort sikt behöver inte detta leda till ekonomisk skada på längre sikt. Om det primärt är smittspridningen och de försiktighetsåtgärder människor vidtar som får ekonomin att stanna upp kan icke-medicinska åtgärder som ger en snabbare avtagande smittspridning så småningom stimulera ekonomisk aktivitet.

Figur 2.4 BNP tredje kvartalet 2021 jämfört med sista kvartalet 2019 i OECD:s medlemsländer

Y-axeln i bägge figurerna visar BNP tredje kvartalet 2021 jämfört med sista kvartalet 2019 i OECD:s medlemsländer. X-axeln visar överdödlighet som mått på smittspridning (vänster figur) och restriktionernas maximala stringens (höger figur) under samma tid

Källor: OECD, World Mortality Dataset och Oxford University Covid-19 Government Response Tracker.

Stora ekonomisk-politiska ingrepp

Den ekonomiska kris som pandemin orsakade berodde inte på några systemfel – den var inte förenad med någon felprissättning av tillgångar eller förvärrande av finansiella obalanser. Om det inte hade varit för viruset hade ekonomin troligen rullat på precis som vanligt. Men när efterfrågechocken satte ekonomin på paus och företagens försäljning dök kunde de inte utan vidare sluta betala sina kontrakterade löner, hyror och räntor. Om företagen måste dra ner på de ersättningar de är skyldiga sina anställda, långivare eller hyresvärdar kan dessa i sin tur komma i ekonomiskt trångmål, vilket spär på recessionsimpulsen. För att motverka en sådan negativ spiral genom-

förde världens centralbanker åtgärder för att förhindra panik på finansmarknaderna och regeringar världen över satte in stora finanspolitiska stödåtgärder för att hjälpa enskilda och företag.

Kapitel 3 innehåller en mer utförlig genomgång av de svenska ekonomisk-politiska åtgärder som kom på plats under pandemin. Det innehåller också en kort jämförelse mellan vad Sverige och våra nordiska grannländer gjorde, som i hög grad bygger på en annan underlagsrapport som kommissionen beställt av Torben Andersen m.fl.11

De nordiska länderna är långt ifrån unika i sina åtgärder för att begränsa pandemins ekonomiska verkningar . Figur 2.5 v isar omfattningen av de finanspolitiska stimulanser ett antal länder har genomfört under pandemin. Som figuren visar sträcker sig de finanspolitiska åtgärderna under denna period från ungefär 2 procent av BNP till nästan 50 procent. Vi ser att Sverige, med åtgärder strax under 10 procent, har haft relativt små stödåtgärder, särskilt i jämförelse med andra europeiska länder. Åtgärderna är indelade i direkta stöd, som har en lika stor effekt på statsbudgeten, och utlovade garantier. Siffrorna ska dock tolkas med stor försiktighet. Garantier används bara i den grad företag efterfrågar stöd, men även direkta stöd som budgeteras behöver i slutändan inte användas. Vi visar i kapitel 3 att i Sverige har endast ungefär hälften av de budgeterade direkta stöden faktiskt betalats ut. Stödens form varierar dessutom mycket, och existerande socialförsäkringar bidrar med olika grad av skydd i olika länder. För att säkerställa att utvärderingen av stöden görs på ett korrekt vis fokuserar volymens resterande kapitel på Sverige och analyserar den ekonomiska politiken genom jämförelser mellan branscher och grupper av enskilda, snarare än genom jämförelser av olika länder.

11 Torben Andersen m.fl., underlagsrapport (2022), Economic consequences of the pandemic –

The Nordic countries.

Figur 2.5 Finanspolitiska ingrepp fram till oktober 2021 i ett urval av världens länder

Utgifter i procent av BNP

Källa: IMF.

De svenska stöden till företag och individer

Svensk ekonomisk politik var under en stor del av efterkrigstiden präglad av den s.k. Rehn-Meidner-modellen.12 Den byggde bl.a. på att löneutvecklingen via centraliserade förhandlingar skulle bli likartad för företag i samma bransch. Genom en återhållsam finanspolitik skulle de mest lågproduktiva företagen gå under och de mest högproduktiva företagen expandera. Detta skulle bidra till en snabbare strukturomvandling, där friställda anställda skulle få stöd via ett

12 Se t.ex. Erixon (red., 2003), Den svenska modellens ekonomiska politik: Rehn-Meidnermodel-

lens bakgrund tillämpning och relevans i det 21:a århundradet.

skyddsnät av socialförsäkringar och hjälp att hitta nya jobb via en aktiv arbetsmarknadspolitik. Denna syn, att man i första hand ska skydda medborgarna och inte företagen, har genomsyrat svensk kontracyklisk finanspolitik.

Till en del skulle enskilda som råkade illa ut i pandemin få stöd av existerande socialförsäkringssystem. Som vi ska se i kapitel 3 genomförde regering och riksdag också ett antal förstärkningar av socialförsäkringen under pandemin.

Men en mycket stor del av stöden gick till företagen. Korttidsarbete, hyresstöd, omsättnings- och omställningsstöd, nedsättningar av arbetsgivaravgifter, och många andra åtgärder skulle se till att företagen klarade sig igenom krisen. De ansvariga motiverade denna inriktning av stöden med hänvisning till krisens natur. Då pandemin ströp efterfrågan skulle många produktiva företag gå i konkurs utan stöd. Att låta detta ske riskerade att förstöra såväl fysiskt kapital som de relationer som byggts upp mellan företag och dess anställda. Att återskapa dessa relationer är kostsamt och tar tid. Genom att i stället ge företagen stöd för att överleva pandemin skulle återhämtningen gå fortare. Med hänvisning till idéerna bakom Rehn-Meidner-modellen riskerar dock stöd att gå till företag som hade gått i konkurs också i vanliga tider. Det skulle kunna skada den långsiktiga produktivitetsutvecklingen då ineffektiva företag inte slås ut.

Kapitel 5 analyserar inriktningen, effekten och träffsäkerheten av olika företagsstöd och diskuterar bl.a. avvägningen mellan snabbhet och träffsäkerhet. Detta kapitel bygger i hög grad på en andra underlagsrapport som kommissionen bett Karolina Ekholm m.fl. att skriva.13

Kapitel 6 beskriver därefter hur det existerande socialförsäkringssystemet och de regeländringar myndigheterna vidtog bidrog till att hålla uppe inkomsterna för individer i olika grupper. Det kapitlet bygger, i sin tur, mycket på ytterligare en underlagsrapport till kommissionen som vi beställt från Lisa Laun m.fl..14

13 Karolina Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Företagsstöden under pandemin. 14 Lisa Laun m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärds-

systemets skyddsgrad.

Den avvärjda finanskrisen

Eftersom finansmarknader är framåtblickande började den ekonomiska krisen kring pandemin i det finansiella systemet, som sattes under mycket stor press. Men till skillnad från 2008 orsakade inte denna press någon systemkris. Det hade dock kunnat sluta mycket värre om inte centralbankerna agerat snabbt och handlingskraftigt.

När krisen slog till i februari/mars 2020 uppstod en mycket stor efterfrågan på likvida medel – låt oss kalla dem kontanter. Företag behövde kontanter för att kunna betala exempelvis räntor och löner. Men också olika finansiella aktörer – som under en lång period med låga räntor hållit allt mindre kontanter – ville snabbt balansera om sina portföljer. För att frigöra kontanter sålde finansiella aktörer statsobligationer så snabbt att priserna på dessa sjönk.

Vanligen brukar kriser ha den motsatta effekten när investerare tar sin tillflykt från aktier till säkrare tillgångar. Men under pandemins start började investerare alltså sälja av sina mest likvida tillgångar, t.ex. penningmarknadsfonder. Dessa fonder behövde i sin tur sälja sina innehav av kortsiktiga företagsobligationer, vilket gjorde det nästan omöjligt för företag att låna just när de behövde det.15 Marknaden för företagsobligationer har nästan fördubblats de senaste fem åren, som vi ser till vänster i figur 2.6. När det i mars 2020 inte fanns några pengar blev det väldigt snabbt mycket dyrare för företag att låna, vilket illustreras av den högra grafen i figur 2.6. Eftersom dessa finansiella problem i hög utsträckning drabbade s.k. icke-banker i det finansiella systemet, t.ex. penningmarknadsfonder, var centralbankernas vanliga verktygslåda otillräcklig.16

15 Tal av Isabel Schnabel, COVID-19 and the liquidity crisis of non-banks: lessons for the future, den 19 november 2020. 16 New York Times, The Financial Crisis the World Forgot, den 16 mars 2021.

Figur 2.6 Finansiell risk

Figuren till vänster visar emitterade företagsobligationer från svenska icke-finansiella företag. Den till höger visar den s.k. riskpremien på företagsobligationer (skillnaden i ränta mellan stats- och företagsobligationer) för företag med kreditbetyg BBB

Källor: SCB och Finansinspektionen (2021), Stabilitet i det finansiella systemet.

Efter krisen 2008 – och inte minst den efterföljande eurokrisen – har dock penningpolitiska aktörer lärt sig läxan att agera snabbt och resolut. Den tidens ECB-chef (Italiens nuvarande statsminister) Mario Draghi myntade då det beryktade uttrycket ”whatever it takes”17 om den politik banken var beredd att föra. I linje med denna devis valde centralbankerna i pandemin att använda flera oprövade verktyg för att ge aktörerna tillgång till den likviditet de efterfrågade. Likt ECB och amerikanska Federal Reserve, införde den svenska Riksbanken omfattande utlåningsprogram direkt till företag och icke-banker.18 Utan dessa åtgärder är det mycket möjligt att oroligheterna hade orsakat en systemkris med betydande realekonomiska konsekvenser.

Det är viktigt att tillvarata lärdomar också från avstyrda kriser. Världens centralbanker verkar framgångsrikt ha avvärjt en omfattande finanskris, men till vilken kostnad? Utlåningen till företag fortsätter att ligga på en nivå långt över vad som observerades innan pandemin, vilket syns i den vänstra panelen i Figur 2.6. Samtidigt visar figur 2.6 hur riskpremien på företagsobligationer fallit till en

17 KFW Research, Five years of ‘whatever it takes’: three words that saved the euro, den 26 juli 2017. 18 Information från Riksbankens webbplats (besökt den 31 januari 2022).

nivå som är lägre än innan krisen. Det tyder på att marknaden uppfattar riskerna med företagsutlåning som lägre, kanske för att centralbankerna visat att man också kommer att skydda dessa marknader i kris. En sådan förväntan om framtida räddningspaket kan leda till ökat risktagande och därför en större sannolikhet för framtida kriser . Figur 2.7 visar att huspriserna också ökat snabbt under pandemin, särskilt priserna på fristående villor. Även detta skulle kunna vara ett tecken på att krispolitiken varit något för generös.

Figur 2.7 Huspriser i förhållande till disponibel inkomst

Figuren visar hur priser på villor och småhus i relation till disponibel inkomst förändrats över tid. Prisnivån 2005 är indexerad till 100

Källa: Finansinspektionen (2021) Stabilitet i det finansiella systemet.

Vi kommer i detta betänkande att fokusera på finanspolitiken (i vid mening). Däremot kommer vi inte i någon detalj att utvärdera den – vad det verkar – framgångsrika penningpolitiken, förutom det kalendarium av åtgärder vi redovisar i kapitel 3. Vi hänvisar till Riksbanken för en djupare analys av hur penningpolitiken återställde stabiliteten i det finansiella systemet. 19 Det innebär att vi inte heller

19 Riksbanken (2020), Fördjupning – Så har Riksbankens åtgärder fungerat under coronakrisen.

kommer att analysera fördelningseffekterna av den stora förmögenhetstillväxt och omfattande kapitalvinster som skett i pandemins spår. Att förmögenhetsojämlikheten ökat avsevärt är tydligt och bör studeras vidare. Vi återkommer till frågan om hur olika grupper drabbats i kapitel 8, men har, eftersom Sverige saknar förmögenhetsregister, ingen möjlighet att studera förmögenhetsutveckling.

Låt oss ändå avslutningsvis konstatera att penningpolitiken, liksom finanspolitiken, under pandemin har kännetecknats av både snabbhet och handlingskraft.

2.2. Kort om den ekonomiska krisen i Sverige

Sverige blev under pandemin utsatt för två uppsättningar ekonomiska chocker. Som redan nämnts fick landet, i likhet med andra handelsberoende ekonomier, känna av den omedelbara inbromsningen i den globala efterfrågan och delar av det globala utbudet till följd av den första vågen av smittspridning utomlands. Detta gav mer eller mindre stora problem för svenska företag med olika grad av export och import. Samtidigt ledde den inhemska smittspridningen till en efterfrågekris i kontaktnära sektorer när den egna befolkningen slutade konsumera. När anställda började bli sjuka i större utsträckning blev företagen också drabbade från utbudssidan.

Verksamheter beroende av internationell handel återhämtade sig relativt snabbt, till en mindre del genom omställning men mest genom att läget på världsmarknaden snabbt blev bättre. Än i dag syns dock spår av den inledande chocken mot de globala försörjningskedjorna, som mycket tydligt uppdagade systemets sårbarhet. Den efterfrågedrivna inhemska krisen är däremot tätt sammankopplad med den inhemska smittspridningen – och olika åtgärder för att hålla nere den – och har därför fortsatt att försvåra för restauranger, hotell, kulturutövare och andra distributörer för kontaktnära tjänster genom pandemins alla vågor.

Kapitel 4 beskriver krisens dynamik under 2020 i termer av de chocker som härrör från den utländska och inhemska smittspridningen. Det förklarar – utifrån vad vi vet i dag – hur olika företag och olika branscher kunde drabbas i så pass varierande utsträckning. När pandemin drabbade Sverige var dock inte dessa samband lika

tydliga. Vi beskriver därför härnäst hur myndigheterna och andra uppfattade krisen i realtid.

Synen på ekonomin under våren 2020

Vi har redan diskuterat det allvar med vilka finansmarknaderna uppfattade krisen när den först slog till samt hur svenska varselsiffror i mars skapade mycket oro. Det var en tid då många observatörer trodde att Sverige på grund av pandemin och åtgärder mot den var på väg ned i avgrunden. Ett av många exempel är när vd:n för Tredje AP-fonden (och förre vice riksbankschefen) Kerstin Hessius, i en mycket uppmärksammad intervju i SVT Aktuellt den 20 mars 2020 menade att

(Sverige) är på väg in i en ekonomisk katastrof som är ännu värre än den Corona-katastrof vi nu befinner oss i.

Figur 2.8 illustrerar Finansdepartementets publicerade prognoser över Sveriges BNP-utveckling 2020 och 2021. Den första prognosen härrör från perioden innan pandemin, den 16 januari 2020. Här spår departementet att Sveriges BNP-tillväxt kommer att ligga på 0,8 respektive 1,4 procent för dessa två år. Nästa prognos har publiceringsdatum den 31 mars, alltså när börsen redan bottnat och Sverige observerat det största antalet varsel under en enskild månad någonsin. Prognosen för årets tillväxt var då nedreviderad till -4,2 procent, men den för 2021 var uppreviderad till 3,3 procent. Finansdepartementets bild var att detta skulle bli en kortvarig kris, att svensk ekonomi främst skulle påverkas av tappet i internationell efterfrågan och att återhämtningen skulle bli snabb.

Nästa prognos, från den 18 juni, sänkte tillväxten ytterligare: BNP-siffrorna var då -6,3 procent för 2020 och 2,9 procent för 2021. Mellan sista mars och mitten av juni reviderade alltså regeringen ned sin prognos av svensk ekonomis utveckling och kom att tro att krisens verkningar skulle bli mer långvariga. Den faktiska tillbakagången i BNP för 2020 blev inte mer än -2,8 procent.

Tillsammans med informationen om börsernas utveckling och situationen på arbetsmarknaden, tecknar Finansdepartementets tillväxtprognos en bild av beslutsfattarnas bästa gissning om hur hårt svensk ekonomi skulle drabbas av pandemin under våren 2020 – vil-

ket också är den tid då man valde att sjösätta många av de ekonomiska stödåtgärderna.

Frågan är emellertid om dessa åtgärder utgick från den bästa prognosen eller om politiken också tog höjd för en möjlig, ännu mer negativ, utveckling enligt den ovannämnda devisen ”what ever it takes”. Vi kommer att återkomma till denna möjlighet – alltså att finanspolitiken, i likhet med penningpolitiken, i realiteten följde en försiktighetsprincip – genom hela detta delbetänkande.

Figur 2.8 Finansdepartementets prognoser för BNP-tillväxt åren 2020 och 2021

Åren 2020 och 2021 (på y-axeln) vid olika tidpunkter (på x-axeln)

Anm.: Enligt Konjunkturinstitutets prognos från december 2021 förväntas BNP på årsbasis växa med 4,8 procent för helåret 2021. Källor: Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet.

Krisen i perspektiv

Låt oss avslutningsvis i detta kapitel ännu en gång helt kort försöka sätta den ekonomiska krisen i perspektiv. Snabbheten med vilken pandemikrisen drabbade världsekonomin under mars 2020 är helt unik. Men det gäller även återhämtningen, åtminstone i den rika delen av världen. Som vi redan skrivit var både fallet och återhämt-

ningen av BNP under pandemin långt mycket snabbare än under finanskrisen 2008. För Sveriges del är det också relevant att jämföra med den mycket svåra 90-talskrisen.

Figur 2.9 v isar sålunda arbetslöshet och sysselsättning under pandemikrisen, finanskrisen och 90-talskrisen. Bland dessa tre kriser har arbetsmarknaden, precis som BNP och finansmarknaden, klarat sig avsevärt mycket bättre. Sysselsättningen rubbades mycket lite av pandemin, och den snabba ökningen av arbetslösheten blev inte långvarig.

Figur 2.9 Arbetslöshet och sysselsättning i Sverige under tre djupa kriser

Anm.: En ny ramlag i EU har lett till ett tidsseriebrott i AKU mellan 2020 och 2021 varför vi endast redovisar siffror för 2020. Källor: Arbetskraftsundersökningen (AKU), SCB.

2.3. Summering

Vi har i detta inledande kapitel visat att pandemin förde med sig en mycket allvarlig ekonomisk kris. De första indikationerna på finansmarknaderna och i den reala ekonomin tydde på en ekonomisk nedgång av en magnitud som inte skådats sedan 30-talsdepressionen. Men börsen skulle nå sin botten redan i mitten av mars 2020 och

antalet varsel och nyinskrivningar på Arbetsförmedlingen snabbt falla tillbaka till normala nivåer. Återhämtningen blev snabb, så snabb att BNP på årsbasis för 2020 bara sjönk med 2,8 procent och arbetslöshet och sysselsättningsgrad har redan i slutet av året återgått till nivåer från innan pandemin. I en internationell jämförelse står sig den svenska utvecklingen relativt väl. Från början av 2020 till slutet av tredje kvartalet 2021 har Sverige haft en BNPutveckling över genomsnittet i OECD.

I kapitlet har vi gett en introduktion till varför det blev så här. Vi började med att förklara att pandemin är en unik typ av kris, som inte har någon direkt koppling till existerande obalanser eller strukturella problem. Samtidigt har pandemin en negativ effekt på konsumtionen i ekonomin. När människor ställs inför ett farligt virus som smittar genom sociala kontakter är det naturligt att vidta försiktighetsåtgärder. Men om individer avstår från människonära tjänster blir resultatet minskad konsumtion. Som en liten handelsberoende ekonomi erfor Sverige samtidigt en inhemsk konsumtionsdriven kris, som förstärktes av restriktionerna, och en separat ekonomisk nedgång orsakad av andra länders bekymmer och åtgärder. Kapitel 4 fördjupar denna diskussion med ny kunskap om sambanden mellan smittspridning och ekonomiska nedgångar.

Att det blev en kris förklaras alltså både av en inhemsk minskning i efterfrågan och en begränsning av internationell handel. Å andra sidan bidrog de snabbt införda och långtgående ekonomiska stödåtgärderna till den snabba återhämtningen. Vi visade redan i detta kapitel att världen kan ha stått mycket nära en global finanskris som avvärjdes av omfattande penningpolitiska lättnader. Vi kommer att fortsätta denna volym, i kapitel 5 och 6, med att bidra med ny kunskap om effekterna av de finanspolitiska åtgärderna.

Den ekonomiska politiken följde en försiktighetsprincip, och man valde att hellre göra för mycket än för lite. Redan i detta kapitel konstaterar vi att även om åtgärderna verkar ha uppfyllt sina huvudsakliga syften, och lett till en snabb återhämtning, finns tecken på att de på vissa områden har varit för generösa, vilket kan bli skadligt för svenskt välstånd på lång sikt. Denna introduktion ger en överblick av de frågor vi kommer att diskutera i slutbetänkandets första volym. Vi fortsätter i kapitel 3 med en någorlunda uttömmande genomgång av ekonomiska stödåtgärder, och visar att åtgärderna i de flesta hänseenden liknade vad som

infördes i våra grannländer. Kapitel 4 fortsätter sedan med att på djupet redogöra för krisens natur, genom ny kunskap om hur och i vilka delar den svenska ekonomin drabbades av smittspridningen. Även kapitel 5 och 6 tillför viktig ny kunskap, och sammanfattar underlagsrapporter dels om företagsstödens och deras träffsäkerhet i kapitel 5, dels, i kapitel 6, om hur välfärdssystemet och reformer i detta skyddat enskilda från fallande arbetsinkomster.

3. Den ekonomiska politiken i stort

Coronavirusets spridning till Europa och Nordamerika under första kvartalet 2020 var inte bara inledningen på en historiskt stor samhällskris. Den förde också med sig ett kraftigt fall i den ekonomiska aktiviteten. Smittspridning och icke-medicinska åtgärder för att hejda den påverkade ekonomin på flera sätt. Konsumtionen föll drastiskt och produktionen av varor och – framför allt – av tjänster avstannade.

Som vi redan beskrivit i kapitel 2, spred sig också snabbt en oro bland aktörer på finansiella marknader och bland beslutsfattare i den ekonomiska politiken. Rädslan gällde en möjlig kollaps på finansiella marknader och en djupdykning av realekonomin, där en utdragen kris skulle få annars produktiva företag att gå i konkurs och ger varaktigt lägre sysselsättning när människor förlorar fotfästet på arbetsmarknaden.

Utöver fallande ekonomisk aktivitet framkallade pandemin en betydande osäkerhet om ekonomiska och politiska utsikter. Världsekonomin var redan före pandemin tyngd av en rad problem, inklusive en hög offentlig skuldsättning och spirande konflikter om världshandeln. Våren 2020 såg det ut som om dessa problem skulle kunna bli mycket värre genom de kraftigt expanderande offentliga åtaganden och protektionistiska åtgärder många regeringar satte in för att parera pandemins ekonomiska konsekvenser och mota smittspridningen.

Under pandemin har smittspridningen återkommit i flera vågor, vilka gett upphov till ett stort antal beslut om ekonomisk-politiska stimulanser. I skrivande stund är Sverige mitt inne i en fjärde våg.20

20 Den 17 december 2021 meddelade finansminister Mikael Damberg att regeringen, efter en överenskommelse med Moderaterna, planerade att återinföra omställningsstödet, omsättningsstödet till enskilda näringsidkare samt handelsbolag med minst en fysisk person som delägare, samt en utökning av möjligheterna till tillfälliga skatteanstånd. En extra ändringsbudget lades fram i januari 2022.

Då pandemin inte är över är det omöjligt för kommissionen att slutgiltigt utvärdera den ekonomiska politik som försökt hantera dess konsekvenser. Vår analys och värdering i denna volym begränsar sig därför till den ekonomiska politiken under perioden 2020–2021, med klar betoning på det första pandemiåret.

I detta kapitel presenterar vi en första översiktlig, men tämligen uttömmande, sammanfattning av svensk ekonomisk politik under pandemin. Syftet med kapitlet är att ge läsaren en överblick över alla de åtgärder svenska myndigheter vidtagit för att skydda ekonomin. Denna överblick ger oss en naturlig utgångspunkt för de tre kommande kapitlen. Kapitel 4 tecknar en detaljerad bild av hur smittspridningen utomlands och på hemmaplan slog mot svenska företag och därmed olika grupper av anställda. Kapitel 5 granskar sedan de olika stödåtgärder som riktade sig mot svenska företag. Kapitel 6 tar sig i stället an de stödåtgärder som riktade sig mot enskilda individer och hushåll.

Vi börjar med en bred översikt av samtliga ekonomisk-politiska åtgärder under åren 2020 och 2021. Vi redovisar också dessa i kronologisk ordning, både inom finanspolitiken och penningpolitiken. Som vi ska se vidtog både Riksbanken och regeringen en mängd åtgärder redan under våren 2020. Speciellt under pandemins första veckor i mars 2020 kom ett antal åtgärder snabbt på plats, som var både kraftfulla och omfattande. Dessa aktiva interventioner förstås bäst som ett försök att ta höjd för en riktigt otäck ekonomisk utveckling under den rådande oron (avsnitt 3.1)

Vi försöker sedan sätta de svenska åtgärderna i perspektiv, genom att jämföra dem med motsvarande åtgärder i övriga nordiska länder. Jämförelsen bygger underlagsrapporten Economic consequences of

the pandemic – The Nordic countries som kommissionen beställt av

Torben Andersen, Steinar Holden och Seppo Honkapohja. Som vi ska se liknar de nordiska ländernas ekonomiska krishantering varandra i stort, även om detaljerna i de specifika åtgärderna förstås skiljer sig åt (avsnitt 3.2). Syftet med avsnittet är att ge läsaren en inblick i vilka åtgärder som fanns i verktygslådan i våra grannländer och att visa att, till skillnad från smittskyddspolitiken, valde Sverige inte en annan väg på det ekonomisk-politiska området. Men även mellan de nordiska länderna finns viktiga skillnader i förutsättningar att bedriva ekonomisk politik. Vi menar att en utvärdering av svenska åtgärder bäst görs genom jämförelser inom landets gränser,

och kommer därför i volymens resterande kapitel jämföra branscher (kapitel 4 och 5) och grupper av enskilda (kapitel 6) snarare. Vi avslutar kapitlet med en kort summering (avsnitt 3.3).

3.1. Finans- och penningpolitiken – en kronologi

Den svenska regeringen och Riksbanken stod i början av mars 2020 inför en komplicerad stabiliseringspolitisk uppgift. Pandemin orsakade – som vi förklarat i kapitel 2 – primärt en sekvens av efterfrågechocker. Efterfrågan i ekonomin föll kraftigt när smittspridningen på hemmaplan kraftigt drev ner antalet resor samt hotell- och restaurangbesök. I takt med att smittan spreds över europeiska länder och andra svenska handelspartners minskade världshandeln, vilket drev ner både export och import, särskilt i små öppna ekonomier som den svenska.

Negativa effekter uppstod också genom brist på insatsvaror i produktionen och en omfattande sjukfrånvaro bland arbetskraften. Många arrangemang ställdes in. Det berodde bl.a. på myndigheternas råd och rekommendationer, men även på att människor frivilligt anpassade sitt beteende och avstod från en rad sociala aktiviteter.

En mängd företag blev hårt drabbade, i synnerhet de med nära kopplingar till besöksnäringen. Särskilt utsatta var små och medelstora företag, som hade sämre möjligheter att hantera det omfattande fallet i efterfrågan. På mycket kort tid försvann en stor del av företagens intäkter samtidigt som de fortsatt behövde täcka sina fasta kostnader. För de företag som inte hade möjlighet att täcka kostnaderna med egna medel, nya banklån eller utökad marknadsfinansiering blev situationen snabbt kritisk.

Sammanfattning av åtgärder under 2020 och 2021

Det stod tidigt klart för regeringen och Riksbanken att företagen drabbades särskilt hårt och i många fall behövde ta större lån för att klara krisen. Den stora osäkerheten på de finansiella marknaderna – som till en del speglade risken för en omfattande kris liknande finanskrisen ett dussin år tidigare – skapade både problem för banker och icke-finansiella (vanliga) företag. I mitten av mars 2020 såg marknaderna för företagskrediter ut att krympa kraftigt, något som

skulle ha kunnat resultera i mycket negativa effekter på den ekonomiska aktiviteten. För att minska den risken vidtog Riksbanken med början i mars 2020 omfattande åtgärder för att främja kreditförsörjningen, behålla det låga ränteläget för både banklån och värdepappersupplåning och minska de uppkomna riskpremierna på dessa marknader. Reporäntan behölls oförändrad på noll procent under hela pandemin.

Även regeringen och riksdagen reagerade snabbt. Med början i mars fattades en rad beslut om temporära åtgärder i syfte att skydda företag och arbetstagare mot pandemins ekonomiska konsekvenser. Fram till början av april – inte mer än tre veckor efter det att viruset börjat sprida sig i det svenska samhället – vidtog de en ansenlig arsenal av åtgärder. Under loppet av 2020 skulle regeringen lägga fram 12 extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget med anledning av covid-19.21 Utöver detta ställde sig riksdagen den 26 mars bakom finansutskottets initiativ till en tidsbegränsad möjlighet till anstånd med betalning av vissa skatter och avgifter för att snabbt dämpa tillfälliga likviditetsproblem som kunde uppstå för företag.

Under 2021 har regeringen lagt fram 8 extra propositioner med förslag till ändringar i statens budget med anledning av covid-19 och finansutskottet tog dessutom den 7 april initiativ till att ge ökat stöd till äldreomsorgen.22

Bilaga 6 innehåller sammanfattande tabeller över regeringens ekonomiska propositioner med anledning av coronaviruset, liksom Riksbankens åtgärder, under de två åren 2020 och 2021.

Offentliga finanser

Den offentliga sektorn redovisade för år 2020 ett finansiellt sparande som uppgick till -152 miljarder kronor eller -3,1 procent av BNP. I förhållande till 2019 minskade det finansiella sparandet med ca 3,7 procent av BNP. Dessa siffror framgår av tabell 3.1. Så go tt som hela försvagningen av de offentliga finanserna beror på den djupa recessionen i pandemins spår och den aktiva finanspolitiken för att bemöta recessionens effekter.

21 En fullständig förteckning över samtliga ändringsbudgetar per anslag under år 2020 finns i

Årsredovisning för staten 2020.

22 Information från Riksdagens webbplats (besökt den 18 januari 2022).

Det finansiella sparandet blev ca 169 miljarder kronor lägre än beräknat. Försämringen av de offentliga finanserna i förhållande till beräkningarna hösten 2019 rör uteslutande staten. Kommunsektorns finanser visade sig vara kraftigt underskattade i budgetpropositionen för 2020.

Tabell 3.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2020

Miljarder kronor

BP 20

1

Utfall 2020 Utfall 2020 –

BP 20

Utfall 2019

Inkomster

2 510 2 414

-96

2 453

Utgifter

2 493 2 566

73

2 423

Finansiellt sparande

17

-152

-169

30

Staten

53

-156

-210

69

Ålderspensionssystemet

5

-10

-16

6

Kommunsektorn

-42

14

57

-46

1 Med BP 20 menas budgetpropositionen som regeringen presenterade i september 2019 och riksdagen beslutade om i december samma år. Källa: Regeringen (2021), Årsredovisning för staten 2020.

Tabell 3.2 anger samma siffror, men för 2021 års offentliga finansiella sparande.

Tabell 3.2 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2021

Miljarder kronor

BP 21

1

Utfall 2021

2

Utfall 2021 –

BP 21

Utfall 2020

Inkomster

2 473 2 609

136

2 414

Utgifter

2 650 2 657

7

2 566

Finansiellt sparande

-177

-47

130

-152

Staten

-137

-83

54

-156

Ålderspensionssystemet

-5

9

14

-10

Kommunsektorn

-36

26

62

14

1 Med BP 21 menas budgetpropositionen som regeringen presenterade i september 2020 och riksdagen beslutade om i december samma år. 2 Prognos av ESV, november 2021. Källor: Regeringen (2021), Årsredovisning för staten 2020, BP21 och ESV:s Prognos Statens budget och de offentliga finanserna, november 2021.

Statens utgifter och budget 2020

Utgifterna i statens budget år 2020 uppgick till 1 219 miljarder kronor. Det är knappt 150 miljarder kronor högre än vad som anvisades i den ursprungliga budgeten, men 155 miljarder kronor lägre än totalt anvisat.

Tabell 3.3 bryter ner dessa siffror på olika utgiftsområden och noterar särskilt hur stora utgifter som varit resultatet av en ändringsbudget. För nio av de 27 utgiftsområdena blev utgifterna mer än 1 miljard kronor högre än vad som anvisats av riksdagen. För sex av utgiftsområdena blev utfallet mer än 1 miljard kronor lägre än vad som anvisades i den ursprungliga budgeten.

Statens budget för 2020 innehåller totalt 492 anslag. Under 2020 var 145 anslag berörda av någon ändringsbudget. Sammantaget har dessa anslag anvisats ytterligare 304 miljarder kronor. Samma anslag har tillsammans med den ursprungliga budgeten anvisats totalt 771 miljarder kronor. Utfallet för dessa anslag blev 619 miljarder kronor, vilket är 153 miljarder kronor högre än vad som anvisades i den ursprungliga budgeten, men 152 miljarder kronor lägre än vad som totalt har anvisats.

Det senare innebär att ungefär hälften av de extra anvisade medlen har förbrukats. Det är en klar indikation på att regeringens förslag till åtgärder tog höjd för en mycket värre ekonomisk utveckling än den som kom att realiseras. Jämfört med 2019 blev utfallet för 2020 för de anslag som under 2020 berördes av en ändringsbudget 171 miljarder kronor högre, vilket till allra största delen beror på åtgärderna med anledning av spridningen av covid-19.23

23 Regeringen, Årsredovisning för staten 2020.

Tabell 3.3 Utgiftsområden som skiljer sig med mer än en miljard kronor mot budgetpropositionen för 2020

Miljoner kronor

Utgiftsområde

BP 20

1

Ändringsbudget Utfall Utfall – BP 20

4 Rättsväsendet

51 731

1 524 53 027

1 296

6 Försvar och samhällets krisberedskap

64 800

130 63 092 -1 707

8 Migration

11 446

180 9 579 -1 867

9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 84 167

32 653 101 774 17 607

10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning 95 706

32 966 117 899 22 193

12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 101 430

2 831 99 939 -1 491

13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering

10 066

55 8 516 -1 550

14 Arbetsmarknad och arbetsliv

77 164

21 601 87 154

9 990

17 Kultur, medier, trossamfund och fritid

16 061

4 464 20 417

4 355

20 Allmän miljö- och naturvård

12 571

419 10 950 -1 621

22 Kommunikationer

61 296

7 054 65 167

3 871

24 Näringsliv

7 264 161 592 60 407 53 143

25 Allmänna bidrag till kommuner

128 418

29 548 157 964 29 547

26 Statsskuldsräntor m.m. 29 655

- 19 592 -10 064

27 Avgiften till Europeiska unionen 41 990

2 684 47 193

5 203

Riksgäldskontorets nettoutlåning

13 798

- 21 283

7 485

Kassamässig korrigering

278

- 6 773

6 495

Övriga utgifter

261 354

6 737 268 389

7 035

Summa utgifter m.m. i statens budget 1 069 195 304 437 1 219 115 149 921

1 Med BP 20 menas budgetpropositionen som regeringen presenterade i september 2019 och riksdagen beslutade om i december samma år. Källa: Regeringen (2021), Årsredovisning för staten 2020.

Sammanfattning av alla krisåtgärder

Tabell 3.4 sammanfattar samtliga de åtgärder som, enligt Finansdepartementets egen bedömning, ingår i krishanteringen.24 Sammanlagt omfattar de åtgärder som vidtagits under 2020 och 2021 med anledning av pandemin och det regeringen benämner ”den gröna återstarten” ca 386 miljarder kronor i ökade utgifter eller minskade inkomster. Till det har ca 1 000 miljarder kronor ställts till förfogande i olika former av lån och garantier.25

24 Information från Finansdepartementets webbplats (besökt den 19 januari 2022). 25Prop. 2021/22:1 s. 31.

Tabell 3.4 Krisåtgärder med anledning av pandemin

Miljarder kronor

2020

Nuvarande bedömning

2021

Totalt 2020

och 2021

varav BP 2021

varav EÄB +

VÄB + HÄB

Generella statsbidrag till kommuner och regioner 21,0 10,0 12,5 43,5 Kompensation för merkostnader inom vård och omsorg 10,0 11,3 21,3 Uppskjuten vård och covid-vård 4,0 2,0 6,0 Testning och smittspårning m.m. 8,3 2,0 17,6 27,9 Snabb och säker vaccinering 10,7 10,7 Tryggare äldreomsorg 4,0 4,0 Karensavdrag, sjukintyg, riskgrupper och smittbärarpenning m.m. 6,7 0,8 3,6 11,1 Övriga tillskott till vård, skola och omsorg m.m.. 0,5 4,5 1,5 6,4 Korttidspermittering 35,1 10,2 45,3 Sänkta arbetsgivar- och egenavgifter, brutto 33,0 33,0 Omställningsstöd, omsättningsstöd m.m. 6,0 3,5 11,3 20,8 Sjuklöneansvar, hyresstöd m.m. 16,1 3,8 13,0 32,9 Idrott, kultur, mediestöd 4,7 1,9 7,8 14,4 Förstärkt a-kassa 5,3 5,7 1,1 12,2 Aktiv arbetsmarknadspolitik och fler utbildningsplatser 6,6 8,3 6,2 21,1 Övrigt 0,6 0,1 1,0 1,7 Kraftfull grön ekonomisk återstart 3,0 8,9 1,8 13,7 Fler ska komma i arbete 23,6 2,9 26,5 Hela landet ska växa 5,2 0,4 5,7 Sverige ska vara ett tryggt land för alla 3,3 0,4 3,8 Förstärkning av hushållens ekonomi 11,4 11,4 Övriga åtgärder 4,2 4,5 4,6 13,3

Totalt

161,0 105,4 120.0 386,4

Källa: Information från Finansdepartementets webbplats (besökt den 19 januari 2022).

Regeringen har under senare år i allt större utsträckning använt överenskommelser med SKR i sin styrning av regioner och kommuner, vilket vi även har berört i det andra delbetänkandet. Genom överenskommelser kan staten ställa upp detaljerade krav kopplade till ekonomisk ersättning. De flesta överenskommelserna är tidsbegränsade

och förhandlas i regel om varje år, medan andra löper över flera år. En rapport från Statskontoret visar att det under 2020 fanns 26 pågående överenskommelser, och flest fanns inom Socialdepartementets område. Vissa överenskommelser avsåg både regioner och kommuner, exempelvis överenskommelsen om God och nära vård.26

Under pandemin har revideringar av tidigare överenskommelser genomförts, även om de flesta har lämnats oförändrade. Ett exempel på en revidering är överenskommelsen om Ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården där regionerna har fått ökat ekonomiskt stöd i deras arbete att minska väntetider som har uppstått på grund av omställningen inom vården.27

Under 2020 och 2021 har dessutom överenskommelser om testning och vaccination tillkommit, se även det andra delbetänkandet, kapitel 7. Ersättningen inom ramen för dessa överenskommelser har framför allt varit rörlig och baserats på antal utförda tester och vaccinationer. För vaccinationer uppgick ersättningen under 2021 till 275 kronor för varje utförd vaccination. För 2022 var ersättningen 275 kronor för dos 3 och 325 kronor för dos 1 och 2. Dessutom tillkom en premie till regioner som genomförde vaccinationerna skyndsamt samt ersättning för regionernas kommunikation och SKR:s koordinering.28

För PCR-tester var den rörliga ersättningen 1 400 kronor under 2020 och 2021. Den sänktes sedan till 1 100 kronor under 2022. Utöver det tillkom ersättning till regionerna för utveckling av gemensamma IT-stöd samt ersättning till SKR för koordinering.29

Som framgår av tabell 3.4 o van har staten tillfört betydande medel till regioner och kommuner med anledning av pandemin, både genom generella statsbidrag och riktade statsbidrag i överenskommelser. För testning och smittspårning tillfördes under 2020 och 2021 totalt 27,9 miljarder kronor och för vaccinationer totalt 10,7 miljarder kronor. I tabell 3.5 r edovisar vi en sammanställning av den rörliga ersättningen till regionerna för tester och vaccinationer.

26 Statskontoret (2020), Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2020. 27 Information från SKR:s webbplats (besökt den 15 februari 2022). 28 Information från SKR:s webbplats (besökt den 15 februari 2022). 29 Information från SKR:s webbplats (besökt den 15 februari 2022).

Tabell 3.5 Rörlig ersättning för testning och vaccinationer

Kronor

2020 2021 2022 Kommentar

Testning

PCR-test 1 400 1 400 1 100 Serologitest 750 550 Antigentest 300 300 Tillfrisknandeintyg

375 375

Övrig ersättning Dessutom tillkommer ersättning för region-

ernas gemensamma utveckling av IT-stöd samt ersättning till SKR för koordinering under 2021. Regionerna erhöll också andra statsbidrag för testning vid sidan av överenskommelserna.

Vaccinationer

Per dos

275

Dos 3

275

Dos 1 och 2

325

Ersättning vaccinationsbevis personer utan personnummer

375

Övrig ersättning Särskild ersättning till regioner för kommu-

nikation samt ersättning till SKR för koordinering. Regionerna erhöll också andra statsbidrag för vaccination vid sidan av överenskommelsen.

Källa: E-post till Coronakommissionen från SKR, den 15 februari 2022.

En kronologi över finans- och penningpolitiska åtgärder

I det följande skissar vi en kronologi över samtliga vidtagna finans- och penningpolitiska åtgärder. Eftersom alla de finanspolitiska åtgärderna ingått i någon ändringsbudget redogör vi helt kort för de regler som gäller för extra ändringsbudget.

Om extra ändringsbudget

Riksdagen kan besluta om ändringar i statens budget under löpande budgetår.30 En ändringsbudget ska komplettera den beslutade budgeten med anledning av förändringar som inte var möjliga att förutse vid beslutet om statens budget.

Sedan rambeslutsprocessen infördes budgetåret 1997 har regeringen normalt presenterat två ändringsbudgetar per år; i samband med den ekonomiska vårpropositionen och med budgetpropositionen. Det har dock förekommit fler ändringsbudgetar vissa år.31

Sedan 2014 regleras praxisen med normalt två ändringsbudgetar i riksdagsordningen.32 Enligt riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret.33 En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1). Förslag till ändringar i budgeten får dock lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl.34 Det finns dock ingen skyldighet för regeringen att lägga fram ändringsbudgetar. Regeringen kan även föreslå ändringar i budgeten vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen, dvs. lägga fram en extra ändringsbudget, om man anser att det finns särskilda skäl.35 Denna möjlighet utnyttjade regeringen hösten 2015 med anledning av flyktingsituationen.36

Mars 2020

Vid en presskonferens den 11 mars förklarade regeringen och samarbetspartierna att de var överens om en extra ändringsbudget som gjorde det möjligt för staten att i efterhand kompensera kommuner

309 kap. 4 § RF. En redogörelse för reglerna kring extra ändringsbudgetar samt för de särskilda beslut riksdagen fattade kring hanteringen av dessa under 2020 återfinns i Hegeland, Hans,

Finansmakten och riksdagen under coronapandemin 2020, Dnr. FIU-1.8.6-402-2021/22.

31 I samband med den ekonomiska krisen 2008/09 lade regeringen i januari 2009 fram proposition 2008/09:97 Åtgärder för jobb och omställning med ändringar av statens budget, som behandlades i finansutskottets betänkande 2008/09:FiU18. 329 kap. 6 § RO. 33 9 kap. 6 § första stycket. 34 9 kap. 6 § andra stycket. 35Prop. 2013/14:173 En utvecklad budgetprocess, bet. 2013/14:KU46. 36 Prop. 015/16:47, bet. 2015/16:FiU18.

och regioner för extraordinära åtgärder och merkostnader inom hälso- och sjukvården kopplade till coronaviruset.

Riksbanken beslutade den 12 mars att låna ut upp till 500 miljarder svenska kronor mot säkerhet för att stödja de penningpolitiska motparternas vidareutlåning till icke-finansiella företag. Lånens löptid uppgick till två år och gavs till en rörlig ränta motsvarande reporäntan. Utlåningsprogrammet kan ses som ett sätt att säkra en fungerande kreditförsörjning. Genom programmet kunde Riksbanken stötta bankernas utlåning men också hålla nere bankernas finansieringskostnader och medverka till lägre slutliga räntor till företag. Programmet inleddes den 20 mars. Den 13 mars meddelade Finansinspektionen att det kontracykliska kapitalbuffertkravet för banker skulle sänkas per den 16 mars från 2,5 procent till 0 procent. Sänkningen motsvarade omkring 45 miljarder kronor och gjordes i förebyggande syfte för att värna kreditförsörjning och underlätta för företag och hushåll att upprätthålla produktion, konsumtion och investeringar.37

Den 16 mars beslutade Riksbanken att sänka räntan på sin utlåningsfacilitet från 0,75 till 0,20 procentenheter över reporäntan och att erbjuda penningpolitiska motparter veckovisa extraordinära marknadsoperationer med full tilldelning och en löptid på tre månader. Riksbanken inledde samtidigt omfattande köp av finansiella tillgångar upp till 300 miljarder kronor under 2020. Köpen kom så småningom att inkludera statsobligationer, kommunobligationer, säkerställda obligationer, företagscertifikat och företagsobligationer.38 Syftet med åtgärderna var att främja likviditets- och kreditförsörjningen samt behålla ett lågt ränteläge.39

Den 17 mars överlämnades den första extra ändringsbudgeten till riksdagen.40 Propositionen innehöll ett förslag om statliga kreditgarantier om högst 5 miljarder kronor under 2020 för lån till flygföretag, varav en garanti till SAS som fick uppgå till högst 1,5 miljarder kronor. Programmet avslutades den 31 december 2020. Riksda-

37 Information från Finansinspektionens webbsida (besökt den 10 februari 2022). 38 Den 19 mars 2020 meddelade Riksbanken att säkerhetskraven för att erhålla krediter i Riksbanken lättades som en ytterligare åtgärd. För detaljer, se Gustafsson och von Brömsen, Coro-

napandemin: Riksbankens åtgärder och den finansiella utvecklingen under våren och sommaren 2020, Penning- och valutapolitik 2021:1, samt Redogörelse för penningpolitiken 2020.

39 För detaljer, se Gustafsson och von Brömsen, Coronapandemin: Riksbankens åtgärder och

den finansiella utvecklingen under våren och sommaren 2020, Penning – och valutapolitik 2021:1,

samt Redogörelse för penningpolitiken 2020. 40Prop. 2019/20:136.

gen fattade beslut41 i enlighet med regeringens förslag två dagar senare.42

Den 19 mars presenterade regeringen en proposition43 – en andra extra ändringsbudget – med förslag om anstånd med inbetalning av dels avdragen preliminär skatt och arbetsgivaravgifter, dels mervärdesskatt, avseende högst tre månader vardera för redovisningsperioderna januari–september 2020. Ändringarna föreslogs träda i kraft den 7 april 2020. Förslag lämnades även om ett nytt system för stöd vid korttidsarbete. Systemet innebar att enskilda arbetsgivare som drabbats av tillfälliga och allvarliga ekonomiska svårigheter som inte rimligen hade kunnat förutses eller undvikas genom andra tillgängliga åtgärder skulle kunna få stöd under begränsade perioder. Under 2020 höjdes statens andel av kostnaderna för stöd vid korttidsarbete, s.k. korttidspermittering, från en tredjedel till tre fjärdedelar. Förslaget föreslogs träda i kraft den 7 april 2020 och tillämpades för tid fr.o.m. den 16 mars 2020. Vidare föreslogs att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, vid extraordinära händelser i fredstid ska kunna meddela särskilda föreskrifter om undantag från bestämmelserna i socialförsäkringsbalken om sjukpenning och karens, smittbärarpenning och tillfällig föräldrapenning samt handläggning av ärenden. Dessutom föreslogs att regeringen skulle bemyndigas att meddela föreskrifter som avviker från bestämmelserna om arbetsgivarens rätt till ersättning för höga sjuklönekostnader. Därtill lämnades förslag som innebar att arbetstagaren inte längre behövde styrka nedsättningen av arbetsförmågan genom intyg av läkare eller tandläkare. Lagändringarna föreslogs träda i kraft den 7 april 2020. Bestämmelserna om att något läkarintyg inte skulle behöva lämnas enligt lagen (1991:1047) om sjuklön skulle tillämpas för tid fr.o.m. den 13 mars 2020. I propositionen lämnades även förslag om att det skulle införas upplysningsbestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer vid extraordinära händelser i fredstid skulle kunna meddela föreskrifter om studerandes rätt till studiestöd i form av studiehjälp, studiemedel och studiestartsstöd vid ledighet. Lagändringarna föreslogs träda i

41 Bet. 2019/20:FiU52. 42 På förslag av regeringen beslutade riksdagen att förkorta motionstiden för de extra ändringsbudgetarna – med undantag för den ordinarie ändringsbudgeten som lämnas i samband med den ekonomisk vårpropositionen – till mellan en och åtta dagar; för detaljer kring detta beslut se Hegeland, Hans, Finansmakten och riksdagen under coronapandemin 2020, Dnr. FIU-1.8.6-402-2021/22. 43Prop. 2019/20:132.

kraft den 7 april 2020. Slutligen innehöll propositionen förslag till ändringar som avsåg statens inkomster och utgifter för budgetåret 2020. Bland annat föreslogs att medel skulle tillföras olika verksamheter för att omhänderta effekterna av coronaviruset i samhället.

De svenska storbankerna är beroende av de internationella kreditmarknaderna, bl.a. eftersom deras kortfristiga finansiering till stor del sker i amerikanska dollar. Under krisens akuta skede ökade den globala efterfrågan på dollar mycket snabbt, vilket vi beskrivit i kapitel 2. Det gjorde det svårare för såväl svenska som utländska banker att finansiera sig. Riksbanken meddelade den 19 mars att ett avtal ingåtts med USA:s centralbank, Federal Reserve, om att inrätta tillfälliga, ömsesidig valutaarrangemang (s.k. swapfaciliteter) för att hantera den ansträngda situationen på marknaderna för kortfristig upplåning i dollar. Avtalet innebar i korthet att Riksbanken och Federal Reserve kunde byta sina respektive valutor med varandra under en period för att sedan byta tillbaka mot en viss räntekostnad för Riksbanken. Riksbanken fick genom detta arrangemang större möjligheter att vid behov förse de svenska bankerna med stora volymer dollar. Arrangemanget gjorde det möjligt för bankerna att fortsätta tillgodose svenska aktörers efterfrågan på dollar och säkerställde en god tillgång på dollar i det fall situationen skulle förvärras. Samtidigt dämpade Federal Reserves kraftfulla och mer övergripande åtgärder oron på de globala dollarmarknaderna.44

För att stabilisera det ekonomiska läget vidtog Finansinspektionen flera åtgärder under mars 2020. Den 20 mars uppmanade inspektionen försäkrings- och tjänstepensionsföretag att använda sina buffertar och den 24 mars kommunicerade Finansinspektionen att bankerna och kreditmarknadsbolagen förväntades tillfälligt stoppa aktieutdelningar för att värna motståndskraften och utlåningskapaciteten.45

Den 26 mars överlämnade regeringen den tredje extra ändringsbudgeten46 för 2020, i vilken man föreslog att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att under 2020 ställa ut kreditgarantier om sammanlagt högst 100 miljarder kronor till kreditinstitut som bedrev verksamhet i Sverige för lån till i första hand små och medelstora

44 För detaljer se Gustafsson och von Brömsen, Coronapandemin: Riksbankens åtgärder och

den finansiella utvecklingen under våren och sommaren 2020, Penning – och valutapolitik 2021:1,

samt Redogörelse för penningpolitiken 2020. 45 Finansinspektionen (2021), Stabiliteten i det finansiella systemet. 46Prop. 2019/20:142.

företag, som på grund av det nya coronaviruset fått ekonomiska svårigheter, men i övrigt bedömdes vara livskraftiga. Företagen skulle ha sin huvudsakliga verksamhet eller sitt säte i Sverige.

Den 26 mars tog finansutskottet ett initiativ som resulterade i att det infördes en tidsbegränsad möjlighet till anstånd med betalning av vissa skatter och avgifter för att snabbt dämpa tillfälliga likviditetsproblem som kunde uppstå för företag.47 Möjligheten till anstånd beräknades minska statens inkomster med 27 miljarder kronor 2020. För 2021 beräknades i stället inkomsterna öka med motsvarande belopp. Bestämmelserna trädde i kraft den 30 mars 2020.

Den 30 mars överlämnade även regeringen en fjärde extra ändringsbudget till riksdagen med förslag om ytterligare åtgärder på skatteområdet med anledning av coronaviruset. I propositionen föreslogs en tillfällig nedsättning av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften. För enskilda näringsidkare och fysiska personer som var delägare i handelsbolag föreslogs en tidsbegränsad nedsättning av egenavgifterna och den allmänna löneavgiften i syfte att ge dessa företagare en motsvarande ekonomisk lättnad. Det föreslogs vidare att enskilda näringsidkare och fysiska personer som var delägare i svenska handelsbolag skulle kunna öka avsättningen till periodiseringsfond avseende beskattningsår 2019. Till den del den ökade avsättningen 2019 innebar att en för hög preliminärskatt hade betalats skulle skatten betalas tillbaka, antingen i form av skatteåterbäring eller efter att en ändrad preliminärskattedeklaration lämnats in. Dessutom föreslogs att det skulle införas en möjlighet för den som redovisar mervärdesskatt helårsvis att få anstånd med inbetalning av mervärdesskatt som skulle deklareras under perioden 27 december 2019 – 17 januari 2021. Anståndsmöjligheten skulle gälla för ett beskattningsår. Anstånden kunde beviljas i upp till ett år. Samtliga ändringar föreslogs träda i kraft den 6 april 2020.48

Under mars 2020 agerade regeringen, riksdagen, Riksbanken och Finansinspektionen mycket snabbt på den uppkomna ekonomiska krisen. Aldrig någonsin i modern tid har så många resurskrävande ekonomisk-politiska beslut fattas under så kort tid. Regeringens och samarbetspartiernas utgångspunkt i krishanteringen var att det var viktigare att åtgärder sattes in snabbt än att de var optimalt utfor-

47 Bet. 2019/20:FiU53, Prop. 2019/20:132, prop. 2029/20:142 och prop. 2019/20:151 lämnades till riksdagen i mars. Den sistnämnda propositionen nämns i sista stycket nedan i detta avsnitt. 48Prop. 2019/20:151.

made.49 Det innebar bl.a. att man var beredd på att korrigera åtgärder som senare skulle visa sig vara mindre väl utformade.

April 2020

Den 1 april bemyndigade riksdagen50 regeringen att ställa ut kreditgarantier om sammanlagt högst 100 miljarder kronor till kreditinstitut som bedriver verksamhet i Sverige för lån till i första hand små och medelstora företag.

Den 1 april överlämnade även regeringen en femte extra ändringsbudget till riksdagen.51 Efter en snabb riksdagsbehandling anvisade riksdagen den 8 april52 ytterligare 5,2 miljarder kronor för att finansiera lättnader i arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom uppfördes det nya anslaget 1:23 Tillfälligt stöd för hyreskostnader för vissa

företag inom utgiftsområde 24 Näringsliv i statens budget och

anvisades 5 miljarder kronor. Inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjuk-

vård och social omsorg anvisades ytterligare 1 miljard kronor framför

allt för att skyndsamt kunna utöka antalet tester för covid-19. Inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid anvisades ytterligare 1 miljard kronor för att mildra de ekonomiska konsekvenserna för kultur och idrott. Riksdagen bemyndigade också regeringen att öka Socialstyrelsens låneram för beredskapsinvesteringar med 4,7 miljarder kronor till högst 5 miljarder kronor.

Den 2 april anvisade riksdagen53 ytterligare 8,8 miljarder kronor för bl.a. ersättning till arbetsgivares rätt till ersättning för höga sjuklönekostnader, sjukpenning samt ersättning för karensavdrag. Ytterligare 2,4 miljarder kronor för finansiering av det nya systemet för stöd vid korttidsarbete. Inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård

och social omsorg anvisades ytterligare 1,5 miljarder kronor för att

täcka utgifter för extraordinära smittskyddsåtgärder, bl.a. för att ersätta kommuner för merkostnader inom omsorgen. Riksdagen bemyndigade även regeringen att utöka Socialstyrelsens låneram i Riksgäldskontoret med 200 miljoner kronor till 300 miljoner kronor för beredskapsinvesteringar. Genom en ändring i socialförsäkrings-

49 Intervju med Emma Lennartsson och Max Elger den 29 september 2021, samt utfrågning av Magdalena Andersson den 7 december 2021. 50 Bet. 2019/20:FiU54. 51Prop. 2019/20:146. 52 Bet. 2019/20:FiU56. 53 Bet. 2019/20:FiU51.

balken fick regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, vid extraordinära händelser i fredstid rätt att kunna meddela särskilda föreskrifter om undantag från bestämmelserna i socialförsäkringsbalken om sjukpenning och karens, smittbärarpenning och tillfällig föräldrapenning samt handläggning av ärenden. Vidare bemyndigades regeringen att meddela föreskrifter som avviker från bestämmelserna om arbetsgivarens rätt till ersättning för höga sjuklönekostnader. I lag infördes även upplysningsbestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer vid extraordinära händelser i fredstid kan meddela föreskrifter om studerandes rätt till studiestöd i form av studiehjälp, studiemedel och studiestartsstöd vid ledighet.

Den 3 april fattade riksdagen beslut om flera åtgärder på skatteområdet för att lindra de ekonomiska följderna för företag med anledning av coronaviruset:54 arbetsavgifterna och den allmänna löneavgiften minskades tillfälligt; egenavgifterna och den allmänna löneavgiften minskades tillfälligt för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag; enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag fick möjlighet att öka avsättningen till periodiseringsfonder som gäller beskattningsåret 2019. Det infördes även en möjlighet för den som redovisade moms helårsvis att få anstånd med inbetalning av moms som skulle deklareras under perioden 27 december 2019–17 januari 2021. Riksdagen godkände också en ändrad inkomstberäkning för år 2020. Som en följd av regeringens förslag på skatteområdet beräknades statens lånebehov öka med 35 miljarder kronor och effekten på den offentliga sektorns sparande bedömdes till ca -24 miljarder kronor.

Den 3 april inrättade regeringen en företagsakut. Genom företagsakuten tog staten huvuddelen av risken vid utlåning till företag som drabbats ekonomiskt av coronaviruset men som för övrigt var livskraftiga.55

Den 6 april fattade Riksbanken beslut om att utvidga stödprogrammet för de penningpolitiska motparternas vidareutlåning till icke-finansiella företag genom att även erbjuda utlåning till enskilda firmor. Syftet med att inkludera enskilda firmor var att underlätta för de penningpolitiska motparterna att finansiera sin utlåning till

54 Bet. 2019/20:FiU55. 55 Information från Riksgäldens webbplats (besökt den 19 januari 2022).

flera olika former av icke-finansiella företag med lån hos Riksbanken.

Drygt en vecka senare överlämnade regeringen propositionen

Vårändringsbudget för 2020.56 Efter sedvanlig behandling fattade

riksdagen beslut om propositionen den 16 juni.57 Beslutet innebar att ytterligare 60,3 miljarder kronor tillfördes statens budget för 2020. De största utgiftsökningarna gällde stöd till kommuner och regioner (20 miljarder kronor), stöd vid korttidsarbete (17,1 miljarder), arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd (7,5 miljarder) samt tillskott till statliga bolag (3,3 miljarder kronor). Eftersom behovet av garantier för exporterande företag väntades öka höjdes Exportkreditnämndens garantiram med 50 miljarder kronor till totalt 500 miljarder kronor. Dessutom höjdes AB Svensk Exportkredits låneram med 75 miljarder kronor till totalt 200 miljarder kronor. AB Svensk Exportkredits låneram breddades också för att den skulle kunna användas för att återfinansiera bolagets kommersiella utlåning till följd av kreditmarknadens försämrade möjligheter till långfristig finansiering. Försvarets materielverks kredit i Riksgäldskontoret höjdes med 20 miljarder kronor till högst 46,5 miljarder kronor.58Riksdagen beslutade även om att höja utgiftstaket för 2020 med 350 miljarder kronor till 1 742 miljarder kronor. Sammantaget innebar riksdagsbeslutet att statens budgetsaldo försämrades med 59,2 miljarder kronor och den offentliga sektorns finansiella sparande minskade med 55,3 miljarder kronor.

Vid det ordinarie penningpolitiska mötet den 27 april beslutade Riksbanken att lämna reporäntan oförändrad på noll procent. Reporäntan hade legat på denna nivå sedan december 2019. För att upprätthålla penningpolitikens expansivitet, ge stöd åt ekonomin och stödja kreditförsörjningen brett i svensk ekonomi beslöts även om fortsatta obligationsköp under våren och sommaren inom ramen för tillgångsköp om 300 miljarder kronor.

Den 14 april beslutade Finansinspektionen att ett amorteringsundantag skulle börja gälla. Det innebar att banker gavs möjlighet att ge både nya och befintliga bolånetagare undantag från kravet på amortering.59

56Prop. 2019/20:99. 57 Bet. 2019/20:FiU21. 58 Bet. 2019/20:FiU20. 59 Information från Finansinspektionens webbplats (besökt den 18 januari 2022).

Den 30 mars slopades fribeloppet som reglerar hur mycket en studerande får tjäna utan att studiemedlen minskas. Syftet var att studerande som ville gå in och arbeta i vården, eller andra samhällsviktiga funktioner, inte skulle behöva oroa sig för negativa effekter för rätten till studiemedel t.ex. när studierna återupptas.60

Maj 2020

Den 14 maj överlämnade regeringen en sjätte extra ändringsbudget till riksdagen.61 Riksdagen fattade beslut den 27 maj62 och anvisade ytterligare 7 miljarder kronor till stöd vid korttidsarbete. En tillfällig skattefrihet för förmån av fri parkering i anslutning till arbetsplatsen infördes liksom en tillfällig skattefrihet för gåvor upp till ett värde på 1 000 kronor per anställd som en arbetsgivare kan ge till sina anställda. Beställningsbemyndigandet för anslaget 2:2 Insatser för vac-

cinberedskap inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg ökades med 45 miljoner kronor till 450 miljoner kronor och

förlängdes med ett år. Riksdagen gjorde även ett tillkännagivande om att regeringen snarast möjligt borde återkomma till riksdagen med förslag om ändringar i lagstiftningen för att säkerställa att förmåner som lämnas efter den 31 mars och t.o.m. den 31 december 2020 i form av transport till och från arbetet och fria måltider i anslutning till arbetet för personal i vård- och omsorgsverksamhet undantas från beskattning. Beslutet innebar en ökning av utgifterna i statens budget med totalt 76 miljarder kronor och en minskning av intäkterna med 0,4 miljarder kronor.

Den 20 maj överlämnades den sjunde extra ändringsbudgeten till riksdagen.63 I propositionen föreslogs att det fr.o.m. den 1 juli fram t.o.m. den 31 december 2020 infördes ett tidsbegränsat tilläggsbidrag inom bostadsbidraget till barnfamiljer med låga inkomster. Regeringen lämnade även förslag om att det skulle införas en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kunde meddela föreskrifter om att den studerandes inkomst vid extraordinära händelser i fredstid ska beaktas i annan utsträckning än vad som normalt gäller vid beslut om studie-

60 Information från Regeringens webbplats (besökt den 19 januari 2022). 61Prop. 2019/20:166. 62 Bet. 2019/20:FiU59. 63Prop. 2019/20:167.

startsstöd. I propositionen föreslogs även ökade medel för att finansiera bl.a. kommunernas och regionernas merkostnader för hanteringen av virusutbrottet, en höjning av taket i arbetslöshetsförsäkringen även efter de första 100 dagarna, flera olika utbildningsinsatser, stöd till civilsamhällesorganisationer, ett utvidgat mediestöd, införande av ett nytt bidrag för upprätthållande av kollektivtrafik och tidigareläggning av järnvägs- och vägunderhåll samt en förlängning av vissa redan vidtagna åtgärder på sjukförsäkringsområdet. Riksdagen fattade beslut om propositionen den 3 juni64 och anvisade ytterligare 23,7 miljarder kronor för totalt 23 olika anslag. Beslutet innebar att de anvisade medlen i statens budget för år 2020 ökade med 23,7 miljarder kronor, vilket motsvarade 0,5 procent av bruttonationalprodukten, BNP. Statens behov av att låna ökade med motsvarande belopp.

Sommaren 2020

Den 10 juni överlämnade regeringen 2020 års åttonde extra ändringsbudget och den 17 juni anvisade riksdagen ytterligare totalt 51 miljarder kronor till statsbudgeten.65 Utgifterna i budgeten för 2020 ökade därmed med 51,2 miljarder kronor. Ökningen bestod i huvudsak av finansieringen av omställningsstödet (39 miljarder kronor), ökad testning och smittspårning (5,9 miljarder kronor) och ökade generella statsbidrag till kommuner och regioner (6 miljarder kronor). Riksdagen bemyndigade dessutom regeringen att under 2020 ställa ut två statliga garantier: en garanti till Europeiska unionen (EU), för det europeiska instrumentet för tillfälligt stöd för att minska arbetslöshetsrisker i en nödsituation (SURE), som uppgick till högst 849 miljoner euro; en annan garanti till Europeiska investeringsbankens garantifond för stöd till i första hand företag i ekonomiska svårigheter orsakade av utbrottet av covid-19 som uppgick till högst 863 miljoner euro. Riksdagen gjorde även ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt och fortlöpande bör granska stödåtgärdernas sammanlagda påverkan på företagen och återkomma till riksdagen med förslag på åtgärder som särskilt stärker de enskilda

64 Bet. 2019/20:FiU60. 65Prop. 2019/20:181 resp. bet. 2019/20:FiU61.

näringsidkarnas möjligheter att överbrygga konsekvenserna av covid-19.

Den 15 juni lades den nionde extra ändringsbudgeten på riksdagens bord.66 Regeringen lämnade förslag som bl.a. skulle möjliggöra ersättningar till riskgrupper för covid-19. Propositionen innehöll också förslag till kapitalinsatser i vissa statligt ägda företag, bidrag till regional kulturverksamhet och infrastrukturinsatser med koppling till det pågående utbrottet av covid-19. Riksdagen fattade beslut i frågan den 23 juni.67 De åtgärder regeringen föreslagit innebar att statens utgifter ökade med 16,3 miljarder kronor. Utöver den summan beslutade riksdagen att öka anslaget för bl.a. sjukpenning med 200 miljoner kronor, vilket resulterade i en total utgiftsökning år 2020 om 16,5 miljarder kronor.

Riksbanken beslutade vid det ordinarie penningpolitiska mötet den 30 juni att utöka ramen för tillgångsköpen till 500 miljarder kronor och att förlänga programmet till den 30 juni 2021. Samtidigt sänktes räntan i den stående utlåningsfaciliteten till 0,10 procentenheter över reporäntan samt räntorna i flertalet av de olika likviditetsstödjande åtgärder som introducerats tidigare i syfte att hålla nere marknadsräntor.

Hösten 2020

I början av hösten 2020 var smittspridningen låg och många hade en förhoppning om att det inte skulle bli fråga om någon andra våg. Vid denna tid lättade regeringen och myndigheterna på vissa tidigare åtgärder.

Den 10 september överlämnade regeringen den tionde extra ändringsbudgeten till riksdagen.68 Regeringen föreslog här en utökning av omställningsstödet till företag på så sätt att även maj, juni och juli 2020 blev stödberättigade månader. Propositionen innehöll även ett nytt förslag om anslag med anledning av ett nytt ekonomiskt stöd till enskilda näringsidkare vars nettoomsättning minskat i större omfattning till följd av spridningen av covid-19. Syftet med stödet var att stärka enskilda näringsidkares möjligheter att överbrygga konsekvenserna av spridningen av covid-19.

66Prop. 2019/20:187. 67 Bet. 2019/20:FiU62. 68Prop. 2020/21:4.

Den 21 september lades propositionen Höständringsbudget för

202069 fram på riksdagens bord, och några veckor senare (den 3 no-

vember) ytterligare en extra ändringsbudget för 2020 – den elfte i ordningen – med medel till kommuner och regioner för ökad testning och andra merkostnader med anledning av coronaviruset samt ändrade regler för kostförmån i särskilda fall.70

Den 23 september beslutade riksdagen i enlighet med vad regeringen föreslagit i den tionde extra ändringsbudgeten.71 Totalt innebar beslutet att statens utgifter ökade med 17,2 miljarder kronor år 2020.

Den 3 november överlämnade regeringen en tolfte extra ändringsbudget för 2020.72 Regeringen föreslog i propositionen att antalet ersättningsberättigade dagar skulle öka från 90 till högst 184 inom de tillfälliga förmånerna viss sjukpenning i förebyggande syfte, viss smittbärarpenning och viss tillfällig föräldrapenning. Riksdagen fattade beslut den 11 november73 och anvisade ytterligare 160 miljoner kronor till utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid

sjukdom och funktionsnedsättning.

Den 25 november biföll riksdagen regeringens förslag i höständringsbudget för 2020 samt den elfte extra ändringsbudgeten för 2020.74 Beslutet innebar att statens utgifter ökade med 31 miljarder kronor år 2020. Medlen gick bl.a. till kommuner och regioner för att kompensera för deras merkostnader inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten till följd av covid-19-pandemin och till storskalig testning under hela år 2020 för att kontrollera symtom på covid-19. Medlen gick även till en höjning av Sveriges EU-avgift, som främst berodde på att den pågående krisen medfört betydande konsekvenser för EU:s budget, och till EU:s förköpsavtal med olika vaccinproducenter för att säkra medlemsstaternas tillgång till vaccin mot covid-19. Riksdagen sa också ja till att anställda inom t.ex. vården slapp skatta för gratis mat som de fick från restauranger och allmänheten som stöd och uppmuntran när de jobbar. Denna lagändring trädde i kraft den 1 januari 2021 men gällde även retroaktivt från den 1 mars 2020. Riksdagen bemyndigade även regeringen att under

69Prop. 2020/21:2. Utgiftstaken höjdes i BP21 för 2021 och 2022. 70Prop. 2020/21:45. 71 Bet. 2020/21:FiU32. 72Prop. 2020/21:46. 73 Bet. 2020/21:FiU36. 74 Bet. 2020/21:FiU11.

2020 ingå avtal med leverantörer som utför testning av covid-19 som medför behov av framtida anslag på högst 1,9 miljarder kronor under 2021. Beställningsbemyndigandet gällde för anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård

och social omsorg. Även beställningsbemyndigandet för anslaget 1:3

Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv ökades med 4,8 miljarder kronor. Vidare höjdes Folkhälsomyndighetens låneram för beredskapsinvesteringar med 2,5 miljarder kronor till 4,5 miljarder kronor. Låneramen för studielån höjdes med 2,3 miljarder kronor.

Riksbanken beslutade vid det ordinarie penningpolitiska mötet den 25 november att förlänga programmet för tillgångsköpen till den 31 december 2021 och utökade samtidigt ramen med 200 miljarder kronor till sammanlagt 700 miljarder kronor.

Vintern och våren 2021

Den 12 januari överlämnade regeringen två extra ändringsbudgetar för 2021 till riksdagen – den trettonde respektive fjortonde sedan WHO förklarat covid-19 som en pandemi.75 Propositionerna innehöll bl.a. förslag kopplade till vaccineringen mot covid-19, ytterligare tillskott till testning och smittspårning samt förlängd ersättning till riskgrupper. I en separat extra ändringsbudget lämnades ett förslag om ökade medel för sjukpenning, för att tillfälligt kunna upphöra med att pröva den försäkrades arbetsförmåga mot ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete efter dag 180 i rehabiliteringskedjan, och att öka anslag till vissa myndigheter för hantering av stöd.

En vecka senare, den 19 januari, överlämnade regeringen sin femtonde extra ändringsbudget till riksdagen.76 I propositionen föreslog regeringen en fortsatt möjlighet till stöd vid korttidsarbete under perioden 1 december 2020–30 juni 2021. Stödet skulle under denna period förstärkas genom att staten tog en större andel av kostnaderna och att en ny nivå för arbetstidsminskning på 80 procent infördes under perioden 1 januari – 31 mars 2021. Regeringen föreslog vidare en tillfällig nedsättning av de samlade arbetsgivaravgifterna

75Prop. 2020/21:77 och prop. 2020/21:78. 76Prop. 2020/21:83.

och allmän löneavgift till personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 23 år. Propositionen innehöll även ett förslag om medel för att både utöka och förstärka omställningsstödet för perioden januari– februari 2021.

Riksdagen biföll regeringens trettonde respektive femtonde extra ändringsbudgetar den 3 februari vilket innebar att 10 miljarder kronor avsattes till vaccinering, testning och smittspårning.77 Vidare fattade riksdagen beslut om att omställningsstödet även skulle omfatta perioden augusti 2020 – februari 2021 och att omsättningsstödet till enskilda näringsidkare även skulle omfatta perioden augusti–december 2020. Företag som ansökt om anstånd med att betala in skatt fick möjlighet att förlänga anståndstiden med upp till ett år. Undantaget från den s.k. femårsregeln förlängdes vilket innebar att ett företag kunde läggas vilande vid flera tillfällen så att det skulle bli lättare för företagare att söka a-kassa. Riksdagen fattade även beslut om att göra det möjligt för handelsbolag inklusive kommanditbolag, med minst en fysisk deltagare, att få ekonomiskt stöd. Stödet vid korttidsarbete ökade med 8,7 miljarder kronor och förstärktes under januari, februari och mars genom att staten tog 75 procent av kostnaderna för arbetstidsminskningen och att företag kunde minska arbetstiden med upp till 80 procent för sina anställda. Fem miljarder kronor gick till ett utökat omställningsstöd till företag för perioden januari–februari 2021 och 4,2 miljarder kronor till ett nytt nedstängningsstöd för företag som måste stänga sin verksamhet om regeringen beslutade om stängning av vissa verksamheter med utgångspunkt i den tillfälliga pandemilagen. Arbetsgivaravgiften för personer mellan 19 och 23 år sänktes under perioden januari 2021 – mars 2023. Åtgärderna innebar att statens utgifter för 2021 beräknades öka med ca 49 miljarder kronor och statens inkomster minska med ca 17 miljarder kronor.

Den 26 januari överlämnades den sextonde extra ändringsbudgeten till riksdagen.78 I propositionen föreslog regeringen ytterligare ändringar i statens budget för 2021 med anledning av covid-19. Propositionen innehöll även ett förslag om att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att för 2021 besluta att Socialstyrelsen till ett värde om högst 40 miljoner kronor fick sälja eller skänka överskott av skyddsutrustning, medicinteknisk utrustning eller annan materiel

77 Bet. 2020/21:FiU40 och bet. 2020/21:FiU42. 78Prop. 2020/21:84.

till andra stater inom EU och EES samt till Schweiz och Storbritannien, efter att det nationella behovet säkerställts.

Riksdagen biföll regeringens sextonde extra ändringsbudget den 25 februari.79 Statens utgifter för 2021 beräknades i och med det att öka med 12,4 miljarder kronor. Beslutet innebar bl.a. att 3 miljarder kronor avsattes till ett nytt tillfälligt stöd för hyreskostnader till företag i framför allt detaljhandeln och hotell- och restaurangbranschen. Stödet utformades, likt stödet under 2020, som en tillfällig kompensation till hyresvärdar som kommer överens med hyresgäster om en rabatt på den fasta delen av hyran. Vidare förlängdes statens ersättning för arbetsgivares sjuklönekostnader över den normala nivån t.o.m. den 30 april 2021. Möjligheten för egenföretagare att få ersättning från staten för karensavdrag och karensdagar förlängdes t.o.m. den 30 april 2021. Omsättningsstödet till enskilda näringsidkare, som fått minskad omsättning på grund av pandemin, förlängdes till att omfatta perioden januari-februari 2021. Det ekonomiska stödet till handelsbolag, inklusive kommanditbolag, förlängdes med perioden januari–februari 2021. Riksdagen anvisade 1,4 miljarder kronor i statens budget till att medfinansiera regionernas användning av antigentester för att påvisa pågående covid-19-infektion. Medel avsattes även för olika stöd till kultur och idrott, samt medel för olika myndigheters tillsyn enligt den tillfälliga pandemilagen. Riksdagen beslutade även om förlängd slopad inkomstprövning för att få studiemedel.

Den 3 mars biföll riksdagen regeringens fjortonde ändringsbudget med förslaget om utvidgad möjlighet att inom sjukförsäkringen skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180.80 Förslagen i propositionen innebar att anvisade medel på statens budget ökade med 0,3 miljarder kronor 2021 och att statens utgifter beräknades öka med 0,3 miljarder kronor fr.o.m. 2022. Utgiftsökningen bedömdes öka statens lånebehov och försämra statens finansiella sparande med motsvarande belopp.

Den 10 mars överlämnade regeringen en extra ändringsbudget med förslag om att förlänga det förstärkta stödet vid korttidsarbete och omställningsstöd för företag med anledning av coronaviruset.81Den 24 mars sade riksdagen delvis ja till regeringens förslag.82 Det

79 Bet. 2020/21:FiU43. 80 Bet. 2020/21:FiU41. 81Prop. 2020/21:121. 82 Bet. 2020/21:FiU44.

förstärkta stödet vid korttidsarbete som gällde under perioden januari–mars 2021 förlängdes. Regeringen hade föreslagit en förlängning t.o.m. april, men riksdagen beslutade att stödet skulle bibehållas fram t.o.m. juni. Under den perioden fortsatte staten att ta 75 procent av kostnaden och arbetstidsminskningen kunde fortsatt uppgå till 80 procent. Anslaget till stöd vid korttidsarbete ökade med sammantaget 3,5 miljarder kronor 2021. Anslaget till omställningsstödet ökade med 11,7 miljarder kronor 2021, dels för att förlänga stödet till att även omfatta mars och april 2021, dels för att inkludera lönekostnader i det förstärkta omställningsstödet vid beslut om nedstängning av verksamhet. Skatteverket och Tillväxtverket fick ökade medel för att hantera stöden. Folkhälsomyndighetens låneram utökades till sammanlagt 11 miljarder kronor för att myndigheten skulle kunna teckna avtal med nya vaccintillverkare. Sammantaget innebar åtgärderna att statens utgifter ökade med knappt 16 miljarder kronor år 2021.

Den 6 april lades den artonde extra ändringsbudgeten på riksdagens bord.83 Regeringen föreslog förlängda ersättningar på sjukförsäkringsområdet, stöd till företag, kultur och idrott samt andra åtgärder med anledning av coronaviruset. Riksdagen biföll regeringens förslag den 21 april.84 Beslutet omfattade bl.a. en förlängning av omställningsstödet till företag, omsättningsstödet till enskilda näringsidkare och stödet till handelsbolag; drygt 11 miljarder kronor avsattes till detta. Cirka 6 miljarder kronor avsattes för ersättningar i sjukförsäkringen till vissa riskgrupper, ersättningen för karensavdrag och karensdagar till enskilda näringsidkare. Undantaget från kravet på läkarintyg och statens ersättning för arbetsgivares sjuklönekostnader över den normala nivån förlängdes t.o.m. juni 2021. Vidare avsattes 3 miljarder kronor till ett nytt evenemangsstöd till arrangörer; stödet innebar att staten stod för delar av den ekonomiska risken om ett evenemang inte kunde genomföras eller måste begränsas i stor utsträckning till följd av covid-19. Anslagen för kultur- och idrottsverksamhet i hela landet samt till lovaktiviteter för barn och unga ökade med 2,4 miljarder kronor under 2021. Ändringen infördes den 21 april 2021 och gällde året ut. Den tillfälliga skatte- och avgiftsfriheten för förmån av fri parkering i anslutning till arbetsplatsen och för gåvor till anställda som gällde under en del

83Prop. 2020/21:166. 84 Bet. 2020/21:FiU49.

av 2020 förlängdes till att även gälla under 2021. Riksdagen gav även regeringen befogenhet att utöka Folkhälsomyndighetens låneram med 10 miljarder kronor, till totalt 21 miljarder kronor, för att myndigheten skulle kunna teckna ytterligare avtal om vaccin mot covid-19. Beslutet om utökad låneram hade sin grund i ett utskottsinitiativ från finansutskottet, vilket betyder att förslaget väckts i utskottet och inte baserades på en proposition från regeringen eller en motion från riksdagsledamöter. Regeringens förslag till extra ändringsbudget innebar att statens utgifter ökade med totalt 23,3 miljarder kronor 2021. Statens inkomster beräknades minska med 3,2 miljarder kronor 2021 till följd av den fortsatta skattefriheten för förmånerna fri parkering och gåvor och av den ytterligare utökningen av möjligheterna till tillfälliga anstånd med inbetalning av skatt.

Den 7 april fattade riksdagen – efter ett utskottsinitiativ från finansutskottet – beslut om ändringar i statens budget för 2021 för att ge ökat stöd till äldreomsorgen.85 Två miljarder kronor avsattes till att minska antalet timanställningar och öka personalkontinuiteten inom äldreomsorgen. Vidare avsattes 300 miljoner kronor för att öka läkarkompetensen och 1 miljard kronor för att utöka sjuksköterskebemanningen inom äldreomsorgen samt 33 miljoner kronor för att göra det möjligt för fler undersköterskor att utbilda sig till specialistundersköterskor. Slutligen avsattes 1 miljard kronor år 2021 till investeringsstöd för att stimulera om- och nybyggnation av särskilt boende samt bostäder på den vanliga bostadsmarknaden som riktar sig till gruppen 65 år och äldre. Sammantaget innebar dessa beslut att utgifterna i statens budget beräknades öka med ca 4,3 miljarder kronor år 2021.

Den 15 april lade regeringen propositionen Vårändringsbudget för

2021 på riksdagens bord.86 Regeringen föreslog i den ytterligare åt-

gärder för att minska coronapandemins effekter på den svenska ekonomin, vilket innebar ändringar i 21 av de 27 utgiftsområdena i statens budget för år 2021. Riksdagen fattade beslut i enlighet med regeringens förslag den 16 juni.87 De största utgiftsökningarna till följd av beslutet var 3,2 miljarder kronor till stöd vid korttidsarbete, 3 miljarder kronor till tillfälligt stöd för hyreskostnader, 2 miljarder kronor till merkostnader för covid-19-vård och uppskjuten vård,

85 Bet. 2020/21:FiU46. 86Prop. 2020/21:99. 87 Bet. 2020/21:FiU21.

knappt 2 miljarder kronor till förstärkta resurser till testning och smittspårning, 1 miljard kronor i bidrag för att upprätthålla kollektivtrafik och 1 miljard kronor till förstärkta resurser för inköp av vaccin. Beslutet innefattade även en lagändring som innebar att ett tillfälligt bidrag till barnfamiljer inom bostadsbidraget med anledning av coronapandemin infördes. Reglerna om tilläggsbidraget började gälla den 1 juli 2021 och upphörde att gälla den 31 december 2021.

Riksdagens beslut med anledning av Vårändringsbudgeten för 2021 innebar att statens budgetsaldo och den offentliga sektorns finansiella sparande försämrades med 20 miljarder kronor. Ungefär 16 miljarder av dessa medel berodde på åtgärder med anledning av coronapandemin.

Den 27 maj uttalade regeringen att smittspridningen och antalet sjukhusvårdade covidpatienter minskade kraftigt i takt med att andelen vaccinerade i befolkningen ökade. Regeringen presenterade därför en plan i fem steg för anpassning och avveckling av restriktionerna. Det första steget togs den 1 juni och innebar ett antal lättnader. Det sista steget innebar att restriktioner och rekommendationer som införts med anledning av covid-19 i princip upphörde helt.88 Den 1 juni lättades de coronarelaterade restriktionerna gradvis. Vuxna och barn fick delta i mindre läger, cuper, matcher och motionslopp med max 150 deltagare; fler fick delta i religiösa sammanhang, gå på teater och idrott. Inomhus tilläts 50 personer med anvisad sittplats; utomhus tilläts 100 personer utan anvisad sittplats och 500 personer med anvisad sittplats. Restauranger fick hålla öppet till klockan 22.30, men privata fester och middagar avrådde Folkhälsomyndigheten fortsatt från.

Den 10 juni lämnade regeringen den tjugonde extra ändringsbudgeten sedan pandemiutbrottet.89 Propositionen innehöll förslag till lagstiftning som innebar att det förstärkta stödet vid korttidsarbete som gällde under perioden december 2020 – juni 2021 förlängdes med ytterligare tre månader t.o.m. september 2021. Propositionen innehöll även förslag till ändringar i statens budget för 2021. Medel föreslogs för att förlänga ersättningar inom sjukförsäkringen och för sjuklönekostnader. Det föreslogs även att medel skulle tillföras för att utöka omställningsstödet, omsättningsstödet till enskilda nä-

88 Se SOU 2021:89, kapitel 6. 89Prop. 2020/21:208.

ringsidkare och stödet till handelsbolag. Vidare föreslogs att medel skulle tillföras för ytterligare stöd till kultur, idrott och civilsamhälle. Dessutom föreslogs medel för fortsatta insatser som rör vaccinering mot covid-19 och åtgärder för att motverka ytterligare smittspridning. Slutligen lämnades förslag om kreditgarantier eller en låneram till SAS-koncernen. Den 23 juni biföll riksdagen regeringens förslag. Beslutet innebar att anvisade medel ökade med 15,2 miljarder kronor 2021. Ökningen bestod i huvudsak av ersättning för höga sjuklönekostnader, tillfälligt stöd för hyreskostnader och ytterligare medel för testning. Riksdagen riktade samtidigt tre tillkännagivanden till regeringen om att åtgärda brister i de befintliga krisstöden till företag.90

I samband med det ordinarie penningpolitiska mötet den 30 juni fattade Riksbanken beslut om tillgångsköp under fjärde kvartalet som innebar att hela ramen om 700 miljarder kronor skulle komma att utnyttjas. Direktionen meddelade samtidigt att under 2022 väntas tillgångsköp ske i sådan takt att innehavet hålls ungefär oförändrat på den nivå som nås i december 2021.

Hösten 2021

Den 20 september presenterade regeringen sin Höständringsbudget; riksdagen biföll regeringens förslag den 24 november.91 Beslutet innebar en ökning av anvisade medel med 22,5 miljarder kronor år 2021. Totalt ökades 36 anslag med 23,2 miljarder kronor och två anslag minskades med totalt 0,7 miljarder kronor. De ökade anslagen avsåg bl.a. Sveriges EU-avgift, testning och smittspårning av covid-19 samt utbetalningar av bidrag till dem som förvärvat en klimatbonusbil.

Riksbanken beslutade den 21 september att avsluta de lånefaciliteter som lanserades under pandemin och att vid årsskiftet återställa de krav på säkerheter som bankerna måste lämna vid lån från Riksbanken. Banken motiverade detta med att efterfrågan på programmen under en tid varit låg.

Den 29 september hävdes alla coronarelaterade restriktioner i det svenska samhället, men inom vården och omsorgen bestod vissa

90 Bet. 2020/21:FiU52. 91Prop. 2021/22:2, bet. 2021/22:FiU11.

smittskyddsåtgärder. Folkhälsomyndigheten uppmanade medborgarna att vaccinera sig och att stanna hemma och testa sig vid symtom på covid-19.

Den 24 november beslutade Riksbanken att köpa obligationer under första kvartalet för att kompensera för kommande förfall. Värdepappersportföljen bedömdes vara ungefär oförändrad under 2022, vartefter den gradvis bedömdes komma att minska och att reporäntan skulle komma att höjas under senare delen av 2024.

3.2. Den ekonomiska politiken i de nordiska länderna

Coronakommissionen har låtit Torben M. Andersen, Steinar Holden och Seppo Honkapohja skriva en underlagsrapport om hur pandemin påverkat ekonomin i de nordiska länderna.92 Vi sammanfattar här rapportens jämförelser av hur länderna utformat ekonomiska stödåtgärder till enskilda och företag.

I skrivande stund ser pandemin ut att ha orsakat avsevärt större skada på svenskars liv och hälsa i jämförelse med grannländernas invånare. När det kommer till de ekonomiska effekterna är skillnaderna mindre, och åtgärderna betydligt mer likartade.93

Som syns i figur 3.1 klarade sig alla nordiska länder mycket bättre i termer av ekonomisk aktivitet än det europeiska genomsnittet. Samma gäller för investeringar, export och import. Samtidigt satsade länderna strax under genomsnittet på stödåtgärder (se figur 2.4). Som syns i figur 3.3 verkar dock storleken på dessa stöd ha varit tillräckliga för att säkerställa att enskildas förhållanden på arbetsmarknaden inte försämrades mer än i övriga EU.

Det är värt att notera att trots att Danmark, Finland och Norge införde hårdare smittskyddsåtgärder under pandemins första våg drabbades inte deras ekonomier hårdare än den svenska. I diskussionen om krisens natur i kapitel 2 förklarar vi hur smittspridningen, och människors egna försiktighetsåtgärder, kan vara orsaken.

92 Torben Andersen m.fl., underlagsrapport (2022), Economic consequences of the pandemic –

The Nordic countries.

93 Det gäller inte bara Norden. Som vi skrev i kapitel 2 agerade centralbanker runt om i världens avancerade ekonomier på ungefär samma sätt som Riksbanken. Dessutom begränsas alla EU-länders verktygslådor av gemensam reglering.

Danmark Finland

Norge

Sverige

EU27

Figur 3.1 Nationalräkenskaper per kvartal i Norden och EU

Nivåerna är indexerade så att alla länders respektive värden är satta till 100 för sista kvartalet 2019

Källa: Torben Andersen m.fl., underlagsrapport (2022), Economic consequences of the pandemic – The Nordic countries.

Tabell 3.6 visar hur stor del av BNP de nordiska länderna satsat på olika typer av stödåtgärder och är en fördjupning av informationen som redovisades i figur 2.4. Redovisade nivåer är inte nödvändigtvis realiserade, utan mycket av stöden är löften och garantier som inte

85 90 95 100 105

BNP

85 90 95 100 105

Konsumtion

75 95 115 135

Investeringar

90 95 100 105

Offentlig konsumtion

75 85 95 105

Export

75 85 95 105

Import

alltid betalats ut. Exempelvis har danska företag endast utnyttjat möjligheten att skjuta upp skatt till en kostnad av 8,9 procent av BNP och tagit stödlån på 0,74 procent av BNP. I Sverige har uppskjuten skatt uppgått till 0,94 procent. I den jämförelse med andra utvecklade länder som görs i figur 2.4 ser vi att alla fyra nordiska länder har relativt små åtgärdspaket. Danmark, som har överlägset mest utgifter på grund av utbetalningen av de frysta semesterpengarna (se nedan), hamnar ändå på en genomsnittsnivå. I kapitel 6 i denna volym diskuterar vi hur de sociala skyddsnät som redan fanns på plats erbjudit ett omfattande skydd. Att alla nordiska länder har starka socialförsäkringar har förmodligen bidragit till att man kunnat ha relativt låga kostnader för pandemi-specifika satsningar men förhållandevis goda ekonomiska utfall.

Tabell 3.6 Finanspolitiska stödåtgärder 2020 och 2021

Procent av BNP

Danmark Finland Norge Sverige

Diskretionära utgifter och uteblivna intäkter

3,4 4,8 7,4 4,2

Accelererade utgifter, uppskjutna intäkter

13,7 0,2

6,7

Kapital, lån, tillgångsköp

12,1 0,5 2,0 0,2

Garantier

3,5 5,2 2,6 5,0

Kvasi-fiskala operationer

1,7

Summa

32,7 12,4 12,0 16,1

Anm.: Diskretionära utgifter är sådana som inte ngår i den vanliga budgeten utan beslutats om separat. Källa: Torben Andersen m.fl., underlagsrapport (2022), Economic consequences of the pandemic – The Nordic countries.

Stöd till företagen

Andersen m.fl. illustrerar hur de nordiska länderna, likt de flesta utvecklade ekonomier, har infört olika former av ekonomiska stöd för att rädda företag som annars hade riskerat att gå i konkurs på grund av de oförutsedda inkomstförluster som pandemin inneburit. Kapitel 4 beskriver i detalj hur svenska företag drabbades, och kapitel 5 stödåtgärderna till företagen och hur träffsäkra de varit. I detta avsnitt beskriver vi likheter och skillnader mellan företagsstöd i de nordiska länderna.

En viktig anledning till att de ekonomiska stödåtgärderna varit så likartade i hela Europa är att det redan före pandemin fanns ett om-

fattande regelverk inom EU som bestämmer hur och när stater får ge stöd till företag och branscher. Vanligtvis får endast generella företagsstöd ges, vilket förklarar varför exempelvis Sverige tidigt införde en sänkning av arbetsgivaravgifterna. Riktade företagsstöd som omställningsstödet behöver godkännas av EU-kommissionen, och ska följa särskilda riktlinjer.94

Utöver korttidsarbete, som beskrivs i nästa avsnitt, har stöd främst betalats ut genom stöd för fasta kostnader, omsättningsstöd och lånebaserade likviditetsstöd. Alla nordiska länder erbjuder ersättning för fasta kostnader till företag vars omsättning minskat på grund av pandemin. I Sverige kallas stödet för omställningsstöd. Stöden varierar något i generositet och har förändrats under pandemins gån g. Figur 3.2 visar hur stöden fungerade när de introducerades i första vågen. Sverige och Norge hade något mer generösa stöd, särskilt för små till medelstora omsättningstapp. Sedan december 2020 kan finska företag som verkar i branscher med ett genomsnittligt omsättningstapp på minst 10 procent få stöd även om deras egen omsättning inte minskat.95 I Norge och Danmark erbjöds ett mer omfattande stöd under perioder med nedstängning. Också Sverige har infört ett särskilt nedstängningsstöd som ersätter alla fasta kostnader om ett företag helt tvingas stänga ned som följd av pandemilagen. För enskilda näringsidkare infördes i stället omsättningsstöd i Sverige, Norge och Danmark. För att kvalificera sig för det krävdes, precis som för omställningsstöden, en viss minskning i omsättning, men ersättning betalades ut i proportion till förlorade intäkter snarare än bara för fasta kostnader. I Sverige uppgår stödet till maximalt 75 procent av omsättningstappet, i Danmark 90 procent och Norge 80 procent. I Danmark inkluderades även småföretag.96

För att ytterligare stärka företagens likviditet i den akuta krisen erbjöds en form av lån från respektive lands skattemyndighet, genom att företagen i alla länder kunde skjuta upp skatt- och momsinbetalningar.97

94 Finanspolitiska rådet (2021), Svensk finanspolitik. 95 Information från den finska regeringens webbplats (besökt den 19 januari 2022). 96 Småföretagarna (2021), Stöd till företag under coronakrisen, en nordisk jämförelse. 97Torben Andersen m.fl., underlagsrapport (2022), Economic consequences of the pandemic – The Nordic countries.

Figur 3.2 Omställningsstöd för fasta kostnader

Källa: Andersen m.fl., underlagsrapport (2022), Economic consequences of the pandemic – The Nordic countries.

I Sverige, Finland och Norge har nedsättningar av arbetsgivaravgiften gjorts under pandemin. I Sverige sänktes arbetsgivaravgifterna temporärt och nedsättningen gällde mellan den 1 mars och den 30 juni 2020 för upp till 30 anställda och med maximalt 5 300 kronor per anställd och månad. För enskilda näringsidkare gjordes en motsvarande sänkning av egenavgifter. Dessutom införde Sverige, i januari 2021, en sänkning av sociala avgifter med lite mer än 10 procentenheter för 19–23-åringar. I Norge varierar arbetsgivaravgiften och egenavgiften regionalt, och styrs av var i landet som arbetet utförs. Avgifterna är högre i tätbefolkade områden (som högst 14 procent) och lägre i glesbefolkade områden (som lägst 0 procent). Under maj och juni 2020 sänktes arbetsgivaravgiften för anställda, men inte för enskilda näringsidkare, med 4 procentenheter till följd av coronapandemin. I de glesbebodda regioner där nivån på arbetsgivaravgiften var 0 procent infördes i stället en subvention. I Finland varierar nivån på arbetsgivaravgifter mellan 24,1 procent och 25,3 procent för företagare. Under perioden maj till december 2020 sänktes arbetsgivaravgifterna med 2,6 procentenheter. I Danmark

0 20 40 60 80 100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Kompen sat ion (% )

Omsättningstapp (%)

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Danmark (lockdown) Norge (lockdown)

har inte arbetsgivaravgifterna sänkts i samband med pandemin, men de är relativt sett låga.98

I flera av de nordiska länderna infördes dessutom sektorspecifika stöd likt det svenska hyresstödet som gick till företag i detaljhandeln och hotell och restauranger. Ett exempel från Danmark är ett stimulanspaket sommaren 2021 på 1,65 miljarder DKK för att stödja den inhemska turismen, bl.a. genom subventionerade inrikestransporter.99 I Norge har bidrag betalats ut för stötta nystartade företag och subventioner har införts för inrikesflyg.100 Dessutom understöddes kultursektorn genom att momsen på vissa varor sänktes från 12 till 6 procent.101 I Finland betalade företag lägre pensionsavgifter under 2020.102

Stöd till enskilda

Den ekonomiska krisen drabbade i synnerhet handelsberoende företag samt de sektorer där människonära tjänster erbjuds – detta både genom den direkta efterfrågechocken och genom att restriktioner tvingade aktörer att hålla stängt eller begränsa sin verksamhet. Vi beskriver i detalj hur krisen påverkade dessa delar av ekonomin i kapitel 4.

Antalet arbetade timmar sjönk med 15 procent mellan andra kvartalet 2019 och 2020 i OECD.103 Som vi visade i kapitel 2 skedde detta i USA genom att folk faktiskt förlorade sina jobb, medan de flesta europeiska medborgare snarare blev temporärt permitterade. Villkoren på den nordiska arbetsmarknaden försämrades något, vilket illustreras i figur 3.3. Vi ser att arbetslösheten i Sverige mot slutet av 2021 är kvar på en något högre nivå än innan pandemin, medan de andra länderna är tillbaka på pre-pandemisk nivå. Vi studerar mer i detalj vilka svenska arbetstagare som drabbats i kapitlen 4 och 6. Att

98 Småföretagarna (2021), Stöd till företag under coronakrisen, en nordisk jämförelse,, information från regeringens webbplats (besökt den 19 januari 2022), Det Konglige Finansdepartement (2021), Revidert nasjonalbudsjett 2021, samt information från KPMG Finlands webbplats (besökt den 19 januari 2022). 99 Information från den danska regeringens webbplats (besökt den 19 januari 2022). 100 Information från IMF:s webbplats (besökt den 19 januari 2022). 101 Information från den norska regeringens webbplats (besökt den 19 januari 2022) 102 Information från IMF:s webbplats (besökt den 19 januari 2022). 103 Andersen m.fl., underlagsrapport (2022), Economic consequences of the pandemic – The

Nordic countries.

europeiska arbetstagare inte drabbats i större utsträckning är huvudsakligen på grund av de omfattande stödpaket som införts.

Figur 3.3 Arbetsmarknaden

Anm.: Notera att en förändring av hur man räknar arbetslöshet genomfördes i den europeiska labour force survey i början av 2021 vilket delvis förklarar den ökningen mellan 2020.4 och 2021.1 i exempelvis Sverige. Källa: Andersen m.fl., underlagsrapport (2022), Economic consequences of the pandemic – The Nordic countries, och Eurostat.

Stöd till företagen har säkerställt att de intäktsbortfall som pandemin orsakat inte lett till konkurser och uppsägningar. För att skydda enskilda har de nordiska ekonomierna omfattande sociala skyddsnät.

50 55 60 65 70 75

2019.4 2020.1 2020.2 2020.3 2020.4 2021.1 2021.2 2021.3

%

Sysselsättningsgrad

0 2 4 6 8 10

2019.4 2020.1 2020.2 2020.3 2020.4 2021.1 2021.2 2021.3

%

Arbetslöshet

Danmark Finland

Norge

Sverige

EU27

I flera av länderna förstärktes dessa system. I Sverige sänktes kraven för kvalificering till a-kassa, både taket och grundbeloppet höjdes, och företagare fick lättare att ta ut ersättning. Också i Finland infördes sänkta kvalificeringskrav och höjda ersättningsnivåer samt en rad andra regeländringar för att ge ytterligare stöd åt drabbade. Dessa förändringar avsåg bl.a. utökad föräldrapenning, socialbidrag och arbetslöshetsförsäkring.104 I Norge utökades också sjukersättningen och föräldrapenningen, och i Danmark förlängdes perioden man kunde få arbetslöshetsersättning eller sjuklön.105 106

Det viktigaste mest omfattande stödet var den statliga ersättningen för permittering, eller korttidsarbete. Finland, Norge och Danmark hade redan innan pandemin olika former av permitteringsstöd. I Sverige fanns förvisso en lag om stöd vid korttidsarbete, men den hade aldrig använts.107 Som vi beskrivit ovan, infördes ett nytt stöd för korttidsarbete i samband med starten av pandemin och staten kom att ta tre fjärdedelar av lönekostnaden för anställda som gått ner i arbetstid, upp till en månadslön på 44 000 kronor. Till skillnad från övriga nordiska länder har svenska företag inte kunnat temporärt säga upp sina anställda, utan maximalt sänka deras arbetstid med 80 procent.

I Danmark infördes ett nytt program för permittering (”lønkompensationsordningen”). Företag som skulle ha sagt upp mer än 30 procent eller 50 personer kunde få statligt stöd för att i stället permittera sina anställda. Permitterade anställda får behålla hela lönen men inte arbeta. Staten täcker 75 procent av tjänstemäns och 90 procent av arbetares löner, upp till 30 000 DKK. Resten betalas av företagen. Dessutom utökades möjligheterna till tillfällig arbetsdelning, där anställda går ner i arbetstid och får arbetslöshetsersättning i stället, till hela arbetsmarknaden.108

Både i Norge och Finland fanns redan innan pandemin system för permittering. Dessa utökades och gjordes mer generösa under pandemin. Enligt de norska reglerna får anställda som blir permitterade på minst 40 procent arbetslöshetsersättning för den tid de inte arbetar. Vanligtvis måste arbetsgivaren betala lönen för de första

104 Information från IMF:s webbplats (besökt den 19 januari 2022). 105 Information från norska regeringens webbplats (besökt den 10 februari 2022). 106 Danish Government (2020), Denmark’s Convergence Program 2020. 107 Lag (2013:948) om stöd vid korttidsarbete. 108 Information webbplatsen för Styrelsen för Arbejdsmarked og Rektuttering i Danmark (besökt den 10 februari 2022).

15 dagarna, men detta reducerades till 2 dagar från mars till september 2020 och därefter till 10 dagar. Efter denna period står staten för hela lönen (upp till 50 000 NOK) för de kommande 20 dagarna. Därefter får den permitterade arbetslöshetsersättning som under pandemin utökades till 80 procent av lönen upp till 25 000 NOK och 62,4 procent av lönen mellan 25 000 NOK och 50 000 NOK.

Även det finska systemet gjordes mer generöst och tillgängligt under pandemin. Permitterade anställda får arbetslöshetsersättning – anställda som tjänar EUR 3 000 får ungefär 56 procent i ersättning, och de med EUR 4 000 får strax under 50 procent. Ersättningen till permitterade i Finland är alltså avsevärt lägre än i övriga nordiska länder.

Både de danska och svenska systemen innebär att företagen står för en del av lönekostnaden själva, i Sverige betalar arbetsgivaren 8 procent av lönen för de som har allra störst arbetstidsnedsättning, och i Danmark står företagen för 10 procent. I Norge och Finland fanns permitteringssystem i bruk redan innan pandemin, och en större del av kostnaderna har kunnat tas från existerande arbetslöshetsförsäkringar. Men norska företag har fortfarande behövt betala för de första dagarna av permitteringen.

Från arbetstagarens perspektiv är det danska systemet mest gynnsamt, där hela lönen behålls trots inget arbete. Både i Sverige och Norge får den anställde något lägre lön, medan permitterade i Finland får samma ersättning som personer med a-kassa.

Figur 3.4 illustrerar antalet personer med olika former av permittering eller korttidsarbete i de nordiska länderna. Vi ser hur avsevärt fler företag drog nytta av dessa stöd i pandemins första våg. Under andra kvartalet 2020 var över 10 procent av de privatanställda i Sverige, Norge och Danmark i någon form av permittering eller korttidsarbete, medan Finland (som hade mindre generösa regler) som mest hade strax över 8 procent av arbetskraften permitterad. Även om nivån legat betydligt lägre under resterande del av pandemin har flera procentenheter av arbetskraften även fortsättningsvis haft sitt arbete begränsat.

Figur 3.4 Antal personer i permittering eller korttidsarbete

Källa: Andersen m.fl., underlagsrapport (2022), Economic consequences of the pandemic – The Nordic countries och Eurostat.

I Danmark fick anställda möjligheten att ta ut ”fryst” semester i förtid. Pengarna, som från början var tänkta att bli en del av framtida pensioner, hade avsatts som ett resultat av införandet av en ny semesterlag kort innan pandemin. Totalt betalades 108 miljarder DKK ut, och genomsnittsmottagaren fick 13 451 DKK.109

Penningpolitik och makrotillsyn

Vi beskrev i kapitel 2 hur Riksbanken och andra länders centralbanker under mars och april 2020 agerade snabbt och med helt nya verktyg för att avvärja en finanskris. Nedan sammanfattar vi Andersen m.fl.:s text om penningpolitiken i de nordiska länderna, om ingen annan referens anges.

I Norden har endast Sverige och Norge helt fristående centralbanker. Finland är med i EMU och den danska kronan är knuten till euron vilket medför att danska Nationalbanken sätter räntan för att bibehålla en stabil växelkurs. I början av pandemin var styrräntorna i alla länder på noll, förutom i Norge där den gradvis sänktes från 1,5 till noll procent. Oroligheterna på finansmarknaderna ledde till

109 Information från danska Finansministeriets webbplats (besök den 10 februari 2022).

0 2 4 6 8 10 12 14

2019.4 2020.1 2020.2 2020.3 2020.4 2021.3 2021.2 2021.3

% o f p riv at e em p loy m en t

Danmark

Finland

Norge

Sverige

finansieringsproblem för företag runt om i Norden, och centralbankerna införde likartade åtgärder för att tillföra likviditet.

Både Riksbanken och ECB (som styr Finlands penningpolitik) utökade sina program för köp av värdepapper väsentligt. Stödköp av värdepapper har använts sedan finanskrisen för att sänka priset på krediter ytterligare när styrräntorna är noll eller lägre. Riksbankens nya program omfattade stödköp på upp till 700 miljarder kronor, och ECB:s ”Pandemic emergency purchase program” (PEPP) hade en budget på 1 850 miljarder euro. Till skillnad mot tidigare program för köp av värdepapper inkluderade Riksbanken nu också köp av företags- och bostadsobligationer.

Vidare underlättade alla länder möjligheterna för banker att få tillgång till likviditet, i lokal valuta, euro, och amerikanska dollar. Likviditet i lokal valuta tillgängliggjordes genom ökad utlåning via sänkta kapitalkrav och/eller lägre krav på säkerhet. Exempelvis tilläts svenska banker att låna hos Riksbanken med bostadsobligationer som säkerhet och i Norge sänktes kapitalkraven från 2,5 till 1 procent. Ökad tillgång på utländsk valuta möjliggjordes genom s.k. swap-avtal, där centralbankerna växlade en summa som sedan växlades tillbaka efter en viss period.

Efter finanskrisen 2008 utvecklades en rad nya verktyg för makrotillsyn, s.k. ”macroprudential policy”. Andersen m.fl. beskriver hur den ekonomiska instabilitet som coronakrisen orsakade ledde till att ramverkens funktion för första gången sattes på prov. De fyra nordiska länderna är alla medlemmar i European System of Financial Supervision (ESFS) som ger rekommendationer om makrotillsynsåtgärder till medlemsländerna. Exempelvis rekommenderades sänkta kapitalkrav för att möjliggöra utökad utlåning. Eftersom pandemin orsakade likviditetsbrist hos många företag när deras intäkter snabbt minskade fanns en oro att kreditrisken för banker skulle öka när företag inte kunde betala sina lån. Andersen m.fl. visar att andelen dåliga lån ökade något i början av pandemin i alla nordiska länder förutom i Sverige, samtidigt som hushållens skuldsättning ökade något i alla länder utom Danmark där den faktiskt minskade. Utöver sänkta kapitalkrav och krav på säkerhet som vi beskrev ovan rekommenderades finansiella aktörer att vänta med utdelningar och aktieåterköp i Sverige och Norge. Bolånetagare fick sänkta amorteringskrav i Sverige och i Finland höjdes bolånetaket från 85 till 90 procent. Dessutom tilläts finansiella företag i flera av länderna förlängda

deadlines för ekonomisk rapportering. Det övergripande syftet med dessa makrotillsynsåtgärder var att ge finansiella aktörer mer flexibilitet och likviditet, och på så vis minska belastningen på systemet i kris. Mot slutet av 2021 hade de flesta av åtgärderna avslutats.

3.3. Summering

Precis i början av pandemin, vid en presskonferens den 11 mars – dvs. samma dag som Folkhälsomyndigheten uppgraderade sin bedömning av risken för samhällsspridning av covid-19 till mycket hög – annonserade regeringen och dess samarbetspartier att de var överens om en extra ändringsbudget. Denna gjorde det möjligt för staten att i efterhand kompensera kommuner och regioner för extraordinära åtgärder och merkostnader inom hälso- och sjukvården kopplade till coronaviruset.

Syftet med presskonferensen var att påverka förväntningarna och agerandet hos beslutsfattare i statliga myndigheter, regioner och kommuner. Budskapet var att staten gick i god för att knappa ekonomiska resurser inte skulle hämma pandemibekämpningen. Tanken var uppenbar: om en decentraliserad krishantering bl.a. inom smittskyddet ska fungera, kan beslutsfattare på olika nivåer inte avstå från beslut med hänvisning till bristande medel.

Det skulle inte bli den enda presskonferensen. Under den närmaste månaden skulle Riksbanken och regeringen visa en närmast febril aktivitet. Som vi har sett i avsnitt 3.1 följdes den första ändringsbudgeten snabbt av flera andra. De innehöll kraftfulla åtgärder för att stödja svenska företag samt enskilda individer och hushåll, bl.a. genom förslag om stöd till korttidsarbete, anstånd med skatter, sänkta arbetsgivaravgifter och hyresstöd, liksom utökningar av förmåner i arbetslöshetsförsäkring och sjukförsäkring. Även Riksbanken var aktiv. Den inrättade ett antal lånefaciliteter, bl.a. till bankerna, köpte stora mängder obligationer för att öka likviditeten på marknaderna, samt intervenerade på marknaderna för företagsupplåning för att hålla nere räntor och riskpremier.

Det är svårt att förstå den aktiva politiken på ett annat sätt än att myndigheterna, i ett stämningsläge med stark oro, tog höjd för ett hot om en djup kris i ekonomin.

En ytterligare indikation på detta är att endast hälften av de nya anslagen i regeringens extra ändringsbudgetar faktiskt kom att förbrukas. Statens budget för 2020 innehöll 492 anslag, varav 145 berördes av någon ändringsbudget. De ökade anslagen summerade till 304 miljarder kronor. Men förbrukningen av dessa ökade anslag stannade vid 153 miljarder kronor, dvs. 152 miljarder kronor lägre än de anvisade medlen. Många av lånefaciliteterna har också kommit att vara underutnyttjade.

Under åren före pandemin hade den offentliga sektorn visat överskott. Den djupa lågkonjunkturen i samband med coronavirusets spridning och de expansiva åtgärderna vände detta överskott till ett underskott på närmare 3 procent av BNP år 2020. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld ökade kraftigt 2020 och dess andel av BNP ökade ännu snabbare till följd av recessionen. Vid slutet av året uppgick denna till knappt 40 procent av BNP.

Statens budget för 2021 har fortsatt visat underskott, men dessa har varit mindre än 2020. Trots detta minskade bruttoskulden. Det beror på att Riksbanken amorterat av en del av valutalånen. Då ekonomin återhämtade sig snabbt och tillväxten var klart positiv under 2021 föll bruttoskulden ganska snabbt som andel av BNP.

Kommunsektorns ekonomiska resultat och finansiella sparande väntas även fortsatt vara starka 2021 till följd av starka skatteinkomster i kombination med stora tillskott av statsbidrag.

Företag och enskilda i våra nordiska grannländer har drabbats av snarlika ekonomiska problem som de som uppkommit i Sverige. Som vi har sett i avsnitt 3.2, har beslutsfattarna också vidtagit likartade åtgärder. De danska och norska stödåtgärderna har visserligen varit något mer generösa, särskilt mot företag, men jämfört med resten av Europa är storleken på åtgärderna fortfarande mindre än genomsnittet. En förklaring till att ekonomin i samtliga nordiska länder ändå klarat sig förhållandevis bra kan vara de omfattande skyddsnät som redan fanns på plats före pandemin. Alla nordiska länder har agerat snabbt och följt en försiktighetsprincip när man tagit höjd för en mycket djup kris. Detta bör kontrasteras mot det svenska smittskyddsarbetet under första vågen som kommissionen i det andra delbetänkandet beskrev som senfärdigt. Vi återkommer till en övergripande jämförelse av dessa två områden i slutbetänkandets avslutande kapitel 16.

Vi fortsätter nu denna volym med en djupdykning i den ekonomiska politiken i Sverige. Kapitel 5 utvärderar de svenska stöden till företagen medan kapitel 6 belyser hur välfärdssystemet och ändringarna i detta bidragit till att skydda enskilda individer och hushåll i Sverige. Innan dess presenterar vi i nästa kapitel ny kunskap om de olika mekanismer varigenom pandemin slog mot svensk ekonomi, i syfte att förklara varför den ekonomiska krisen kom att utvecklas som den gjorde.

4. Pandemin och recessionen i Sverige

I kapitel 2 diskuterade vi helt kort hur den ekonomiska nedgång som pandemin orsakade slog emot Sverige. Där presenterade vi också några makroekonomiska nyckeltal. Vi konstaterade även att Riksbank och regering under våren 2020, med – som det då verkade – en dramatisk utveckling runt hörnet, snabbt satte in ett antal kraftfulla ekonomisk-politiska åtgärder i syfte att undvika en finansiell härdsmälta och att lindra pandemins realekonomiska konsekvenser för företag och hushåll. Kapitel 3 innehöll en katalog och en kronologi över dessa åtgärder – som faller både under penningpolitiken och finanspolitiken – och visade att de i stora drag liknar de åtgärder våra grannländer vidtog.

Det här och kommande kapitel beskriver mer ingående hur pandemin drabbade Sveriges ekonomi, främst under det första pandemiåret 2020. Det bygger i hög grad på underlagsrapporten Pandemins

effekter på svensk ekonomi under 2020 som kommissionen har be-

ställt från Karolina Ekholm, Oskar Nordström Skans, Torsten Persson och Anders Åkerman.110 Med hjälp av ett datamaterial som tagits fram inom Stockholms universitets covid-19-program kartlägger rapportförfattarna pandemins ekonomiska konsekvenser för olika grupper av svenska företag och individer, samt mekanismerna bakom dessa konsekvenser. Bilden av pandemins ekonomiska verkningar bildar en fond till återstoden av denna volym, där kapitel 5 granskar de omfattande ekonomiska stöden till enskilda företag, medan kapitel 6 analyserar de olika stöd som riktat sig till enskilda individer och hushåll.

Kapitlet påminner först om det synsätt som vi introducerade redan i kapitel 2, nämligen att det är fruktbart att förstå pandemins

110 Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

ekonomiska effekter som styrda av smittspridningen, inte bara i Sverige utan också i de länder som svenska företag handlar med. Det första avsnittet diskuterar också i korthet de data som rapportförfattarna använder (avsnitt 4.1).

Vi återger sedan underlagsrapportens bild av hur recessionen slog mot olika sektorer av ekonomin, under pandemins första och andra våg. Trots att vi fortfarande håller oss på en ganska aggregerad nivå är skillnaderna mellan ekonomins sektorer stora (avsnitt 4.2).

Därefter tar vi upp rapportens resultat om hur den utländska smittspridningen påverkade omsättning, löneinkomster och sysselsättning hos de svenska företag som exporterar och importerar varor och tjänster. De företag som, redan innan pandemin, handlade med länder som kom att få en särskilt stor smittspridning hamnade i betydligt större svårigheter än de företag vars handelspartners låg i länder med relativt liten smittspridning (avsnitt 4.3).

Därnäst redogör vi för rapportens iakttagelser om hur den inhemska smittspridningen drog ner konsumtion och rörlighet i samhället. Dessa samband syns såväl när vi jämför hela Sverige under olika perioder av 2020, som när vi jämför kommuner med olika hög lokal smittspridning under samma period. Den lokala nedgången i efterfrågan drabbar, i sin tur, i olika grad de företag vars verksamheter bygger olika mycket på fysiska kontakter. Särskilt hårt drabbade är tjänsteföretag med många anställda i kontaktyrken, även om effekternas storlek varierar mellan företagen i sådana branscher, t.ex. har restauranger med olika inriktning på sin verksamhet drabbats olika hårt (avsnitt 4.4.).

Till sist återger vi rapportförfattarnas analys av hur smittspridningen utomlands och på hemmaplan slog mot de företag som har anställda med olika socioekonomisk bakgrund. Här pekar vi på att flera utsatta grupper i samhället, som dessutom varit hårt drabbade av sjukdom och död i covid-19, också blivit hårt ekonomiskt pressade under pandemin av fallande löneutbetalningar och minskad sysselsättning (avsnitt 4.5).

Vi avslutar kapitlet med en summering av de viktigaste resultaten (avsnitt 4.6).

4.1. Bakgrund

Detta avsnitt ger en kort bakgrund till de teoretiska utgångspunkter på vilka rapportförfattarna bygger sin analys. Avsnittet redogör även översiktligt för de data på vilka de empiriska slutsatserna bygger. En mer detaljerad beskrivning återfinns i underlagsrapporten.

Tidigare forskning

En stor och snabbt växande forskningslitteratur har analyserat pandemins ekonomiska effekter i olika länder. Ekholm m.fl. innehåller en litteraturöversikt över både internationella och svenska studier. Ett viktigt exempel är en studie av Chetty m.fl. som analyserar effekterna av pandemin på den amerikanska ekonomin med hjälp av detaljerade mikrodata från både privata och offentliga källor.111 Studien visar att när pandemin kom till USA i mars 2020 började framförallt allt hushåll med höga inkomster minska sin konsumtion, särskilt sin konsumtion av kontaktnära tjänster. Studien visar hur anställda med låga inkomster som arbetade i servicesektorn drabbades när höginkomsttagare slutade att konsumera. I Sverige har, precis som Ekholm m.fl., Angelov och Waldenström skrivit två artiklar med hjälp av månadsdata över företagens moms- och arbetsgivardeklarationer.112 Studierna mäter effekten av pandemin genom att jämföra med konsumtionsnivåer från tidigare år och finner liknande resultat som Ekholm m.fl., nämligen att företagens inkomstbortfall är relaterade till graden av lokal smittspridning.

Utgångspunkter

Kapitlet redovisar resultat från statistiska analyser som baseras på detaljerad information om hushåll och företag, vilka använts för att studera de mekanismer genom vilka covid-19-pandemin drabbade den svenska ekonomin under 2020. I stort följer underlagsrapporten som kapitlet baseras på samma analysschema som det vi använt i

111 Chetty m.fl. (2020), The Economic Impacts of COVID-19: Evidence from a New Public

Database Built Using Private Sector Data, NBER Working Paper No. 27431.

112 Angelov och Waldenström (2021), Hur har Covid-19-pandemin påverkat skatteintäkter och

arbetsinkomster?, rapport till Skatteverket, och Angelov och Waldenström (2021), The Impact of COVID-19 on Economic Activity: Evidence from Administrative Tax Registers, IFN Work-

ing Paper nr 1397.

kapitel 2, vilket ser pandemins ekonomiska effekter som resultatet av två olika typer av smittspridningschocker.

Den ena typen av chocker bestämmer hur effekterna av pandemin (och medföljande restriktioner) i utlandet spillde över till den svenska ekonomin. Utländsk smittspridning drabbar svenska företag som handlar med andra länder via ett fall i utländsk efterfrågan på grund av spridningen av covid-19, vilket gör det svårare att exportera svenska produkter. Men chocken kan också verka genom störningar i utländskt utbud. Svensk ekonomi skadas när utländska leverantörer stänger ner eller minskar sin verksamhet till följd av sjuk personal eller offentliga restriktioner och det blir svårare för svenska företag att importera t.ex. de insatsvaror som behövs i produktionen.

Den andra typen av chocker rör pandemins effekter inom Sverige. Dessa kan, på samma sätt som den utländska smittspridningen, uppkomma både på efterfråge- och utbudssidan. De inhemska störningarna uppstår när svenska konsumenter slutar köpa vissa varor och tjänster för att undvika att bli smittade och/eller smitta andra. Dessutom kan den inhemska produktionen minska när anställda inte kan komma till jobbet på grund av sjukdom eller nedstängningar som drabbar dem själva eller deras familj.

Dataunderlag

Underlagsrapportens empiriska undersökning av hur den ekonomiska medgången drabbade svenska företag och anställda använder uppgifter om en rad ekonomiska och medicinska data från ett antal olika källor. Kapitlets olika avsnitt beskriver de specifika datakällorna men ett par övergripande kommentarer är ändå värda att göra. För det första vilar rapporten på uppgifter med hög tidsupplösning, per månad eller vecka. Skälet är att det annars inte går att förstå det kortsiktiga samspelet mellan ekonomisk aktivitet och smittspridning över tid. För det andra använder rapporten genomgående s.k. mikrodata, uppgifter om enskilda individer och företag (i ett par fall är dessa data aggregerade till åldersgrupper per postnummer eller till kommuner). Skälet är att mikrodata är nödvändiga för en detaljerad förståelse av hur pandemin drabbar specifika grupper av företag och individer.

Observerade utfall inkluderar effekterna av stöden

För att rätt tolka kapitlet är det viktigt att beakta att resultaten beskriver både de samlade effekterna av pandemin i sig och de ekonomisk-politiska åtgärder som regering och riksdag beslutade för att mildra dess ekonomiska konsekvenser. De avsevärda nedgångar vi kan observera i t.ex. försäljning, sysselsättning och inkomster för olika typer av företag och individer skulle med all sannolikhet ha blivit ännu större utan de historiskt stora stödåtgärder som myndigheterna infört, framför allt de olika formerna av företagsstöd.

4.2. Pandemins effekter på ekonomin som helhet

Detta avsnitt skildrar utvecklingen av svensk ekonomi som helhet under 2020. Framställningen bygger på uppgifter från företagens momsdeklarationer och visar hur pandemin påverkade svenska företags försäljning månad för månad. Under en typisk månad under 2020 finns sådana uppgifter för omkring 600 000 företag.

Försäljningen i hela ekonomin och i breda sektorer

Givet ansatsen att se pandemins effekter som resultatet av smittspridningen både utomlands och på hemmaplan är en första fråga hur nedgången i ekonomin visar sig i företagens utländska respektive inhemska försäljning. Ekholm m.fl. svarar på denna fråga genom att jämföra försäljningen (omsättningen) i samtliga svenska företag under varje månad 2020 jämfört med samma månad 2019. Vidare delar de in försäljningen i den del som riktar sig till utlandet och den del som riktar sig till hemmamarknaden (se figur 1 i underlagsrapporten).

Försäljningen går ned som mest under pandemins första våg, med början i april. Under det första pandemiåret är maj den värsta månaden då den totala försäljningen tappar knappt 15 procent i förhållande till samma månad 2019. För omsättningen i utlandet handlar det dock om ett tapp på mer än 20 procent. Även i juli faller försäljningen i utlandet stort, knappt 20 procent i förhållande till 2019. Mot slutet av 2020 sker en återhämtning, särskilt av utländsk försäljning, medan inledningen av den andra vågen i oktober sammanfaller

med en lägre inhemsk försäljning. Under december är dock omsättningen både i utlandet och på hemmaplan åter något högre än motsvarande månad 2019.

En något annorlunda fråga är hur utvecklingen i hela ekonomin ser ut jämfört med den i ett par viktiga breda sektorer, nämligen tillverkningsindustrin och tjänstesektorn.

Figur 4.1 visar på y-axeln omsättningens utveckling under varje månad för pandemiåret 2020 (röd kurva) jämfört med vart och ett av åren 2017–2019 (gröna kurvor). Var och en av kurvorna visar månadens procentuella avvikelse från januari samma år enligt ett index (som får referensvärdet 0 i januari).

De tre delarna av figuren avslöjar ett tydligt säsongsmönster där försäljningen under normala förhållanden är tämligen konstant under våren för att sedan gå ner under sommaren, särskilt i juli månad. Då detta mönster är stabilt över de tre föregående åren är det välgrundat att tolka 2020 års avvikelser som effekter av pandemin. Vi ser hur omsättningen under pandemiåret faller under april och maj. Därefter följer den ett likartat mönster som tidigare år, dock på en lägre nivå jämfört med början av året. I tjänstesektorn ligger den lägre nivån kvar under återstoden av 2020, medan tillverkningsindustrin får en tydligare återhämtning i slutet av året.

Sammantaget visar dessa siffror att covid-19-pandemin har sin största inverkan på svensk ekonomi under april och maj 2020. Även efter detta är omsättningen svagare än tidigare år jämfört med årets början. I industrin sker dock en återhämtning så att försäljningen vid slutet av 2020 är ungefär lika stor som man skulle förvänta sig utifrån tidigare säsongsmönster.

Figur 4.1 Omsättning i hela ekonomin samt tillverknings- och tjänstesektorn

Anm.: Denna figur använder månadsvis data från momsregistret för samtliga svenska företag 2020. För varje år och månad (på x-axeln) anger figuren (på y-axeln) den totala omsättningen i Sverige, uttryckt som en procentuell avvikelse från januari samma år. Det övre diagrammet visar dessa siffror för hela ekonomin, medan det mellersta och undre diagrammet visar dem för tillverkningssektorn (tvåsiffriga SNI-koder 10–13), respektive tjänstesektorn (SNI-koder 45–63, 68–83, och 85–96). Källa: Figur 2 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

En mer finfördelad bild

Genom att jämföra utvecklingen under 2020 med den under 2019 kan vi tydligare exponera hur covid-19-pandemin slog mot olika sektorer. Den övre grafen i figur 4.2 visar omsättningen jämfört med 2019 för hela ekonomin och dess fyra huvudsektorer: jordbruk, tillverkningsindustri, byggindustri och tjänster. Den nedre panelen visar i stället omsättningen i tjänstesektorn när vi delar upp denna i åtta delsektorer.

Figur 4.2 Omsättning under pandemin i olika delsektorer

Anm.: Denna figur använder månadsvisa data från momsregistret för samtliga svenska företag under 2019 och 2020. För månad under 2020 (på x-axeln) anger figuren (på y-axeln) omsättningen i Sverige, uttryckt som en procentuell avvikelse från samma månad under 2019. Den övre panelen visar dessa utfall för hela ekonomin, jordbruk (SNI 1–3), tillverkning (SNI 10–33), byggverksamhet (SNI 41–43), och tjänstesektorn (SNI 45–63, 68–83, och 85–96). Den undre panelen delar upp tjänstesektorn i handel (SNI 45–47), hotell (SNI 55), kommunikation (SNI 58–63), restaurang (SNI 56), konsulttjänster (SNI 69–75), kultur (SNI 90), fritid och nöje (SNI 91–93), vård och omsorg (SNI 86–88), och transport (SNI 49–53). Källa: Figur 3 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

Figurens övre panel visar att det procentuella omsättningsfallet under pandemins första våg i april och maj 2020 är större i tillverkningsindustrin än i tjänstesektorn. Dock är det viktigt att komma ihåg att tjänstesektorn är en större del av hela ekonomin än industrin.

På samma sätt som i figur 4.1 ser vi en starkare återhämtning under hösten inom tillverkningsindustrin. Samtidigt är omsättningen i bygg- och jordbrukssektorn tämligen oförändrad. Den nedre panelen i figur 4.2 visar på mycket stora skillnader mellan olika delar av tjänstesektorn. Allra mest sjunker omsättningen i hotellbranschen: ett omsättningstapp på ca 70 procent (jämfört med 2019) under april och maj 2020. Även kultur- samt restaurangbranschen ser stora omsättningsfall: mer än 30 procent under april och maj 2020. Transportsektorn ser ett mindre fall (omkring 20 procent), medan i stort ingen förändring syns inom kommunikation samt vård och omsorg. Figuren illustrerar en avsevärd återhämtning i hårt drabbade tjänstesektorer mellan pandemins första och andra våg. Mellan juli och oktober är tappet i hotellbranschen mellan 30 och 40 procent (jämfört med 2019). Under november och december blir tappet större igen, motsvarande ca 60 procent. Inom kulturbranschen sker dock ingen återhämtning och den förblir på låga nivåer under hela året.

Sammanfattningsvis drabbade pandemins första våg svensk ekonomi hårt i april och maj 2020. Under dessa månader slog den hårt mot försäljningen både i tillverkningsindustrin och tjänstesektorn, med försäljningstapp på uppemot 15 procent. Industrin återhämtade sig mot slutet av året. Inom tjänstesektorn finns det stora skillnader under det första pandemiåret. Delar av den, särskilt restauranger, kultur och hotell, var värst utsatta i pandemins första våg. En delvis återhämtning ägde rum under perioden juli till oktober inom hotell och restaurang, men de drabbades av ett nytt stort tapp under pandemins andra våg i november–december.

Det är värt att understryka att den stora bilden döljer viktiga skillnader mellan olika branscher och mellan olika företag i dessa branscher. I de två kommande avsnitten försöker vi förstå dessa skillnader – och mekanismerna bakom den observerade nedgången – först för effekterna av den utländska smittspridningen sedan för effekterna av den inhemska smittspridningen.

4.3. Effekterna av smittspridning i utlandet

Svensk ekonomi är sedan länge starkt beroende av handel med omvärlden. Det är därför nästan en självklarhet att smittspridningen utomlands påverkat svenska företags omsättning, produktion och sysselsättning. Vi har nämnt att nedgången i utländsk försäljning under pandemins första våg t.o.m. var större än den i inhemsk försäljnin g. Figur 4.1 och figur 4.2 visade hur industrins omsättning föll drastiskt, framför allt under första vågen. Detta indikerar starkt att smittspridningen utomlands spelat stor roll, då industrins företag totalt dominerar svensk utrikeshandel.

Utgångspunkter

Vi har redan påpekat att effekterna på svensk ekonomi av smittspridningen i andra länder kan spegla anpassningar av efterfrågan såväl som utbudet i andra länder. Efterfrågan på svenska varor – och svensk export – kan falla tillbaka när den lokala konsumtionen minskar i områden med hög smittspridning, eller när utländska företag investerar och producerar mindre och därmed efterfrågar mindre insatsvaror från Sverige. Utbudet av utländska varor, och därmed svensk import, kan falla om smittspridningen hindrar leverantörer av insatsvaror till svenska företag från att producera i normal omfattning. Här begränsar alltså störda internationella leverantörskedjor svenska företags möjligheter att hålla uppe sin egen produktion. I bägge fallen är det rimligt att de svenska företag som under normala förhållanden handlar med länder vars smittspridning i pandemin var större också blev hårdare drabbade än andra företag.

För att undersöka om och i så fall hur smittspridningen utomlands påverkat försäljning, produktion och sysselsättning i Sverige kopplar Ekholm m.fl. ihop uppgifter om enskilda svenska företags export till och import från olika länder med uppgifter om smittspridningen i dessa länder. De mäter exponeringen mot utländsk smittspridning som ett vägt genomsnitt. Vikterna speglar företagets import och export till olika länder under 2019. Smittspridningen i varje land är grovt fångad med antalet dödsfall i covid-19 per miljon invånare varje månad under 2020.

Det är viktigt att påminna att de effekter vi redovisar i detta avsnitt utgör ett slags netto som innefattar både (de negativa) effek-

terna på företagen av den utländska smittspridningen och (de positiva) effekterna på dem av statliga stöd i olika former. Som vi skriver i kapitel 5 fick företag från i stort sett samtliga sektorer – inklusive de industriföretag som dominerar svensk export och import – del av dessa stöd. Detta gäller framför allt stödet för korttidsarbete.

En illustration

Ett enkelt sätt att illustrera mönstren i data är att dela upp samtliga exportföretag i två grupper. Den ena gruppen består av de företag som innan pandemin (en viss månad 2019) huvudsakligen exporterade till länder som fick se en tämligen lindrig smittspridning under pandemin (samma månad 2020). Den andra gruppen innefattar de företag som exporterade till länder med relativt hög smittspridning.

Under ganska svaga antaganden kan vi här betrakta pandemin som ett ”naturligt experiment”. Om de enskilda företagens val av handelspartners under 2019 inte var systematiskt relaterade till omfattningen av den kommande covid-19-pandemin under 2020 får vi ett rättvisande mått på den utländska smittspridningens kausala effekter på omsättning och export genom att jämföra utvecklingen i den högexponerade gruppen med den lågexponerade gruppen.

Figur 4.3 visar resultatet av en sådan (s.k. difference-in-difference) skattning. Den visar (på y-axeln) skillnaden i omsättning, respektive export, mellan företag som var högt jämfört med lågt exponerade för covid-19 utomlands för var och en av 2020 års månader (på x-axeln). Som tidigare uttrycker vi dessa skillnader som procentuella förändringar gentemot samma månad under 2019.

Det framgår tydligt att både omsättning och export var betydligt lägre för de företag som var högt jämfört med lågt exponerade för smittspridning utomlands. Det gäller i synnerhet perioden mars–maj 2020, då de procentuella förändringarna (gentemot 2019) är uppåt 15 procentenheter större för högexponerade företag. Från sommaren och framåt är skillnaden betydligt mindre. Figuren stöder idén att smittspridningen i svenska företags exportländer betydde en hel del för företagens omsättningstapp och export under pandemins första våg våren 2020.

Figur 4.3 Export och omsättning för företag med låg jämfört med hög exponering för dödsfall i covid-19 utomlands

Figuren visar skillnaden i förändring i omsättning mellan företag som exporterar till länder där många dör i covid-19 och företag som inte gör det. Vi ser att under mars-maj 2020 föll omsättning och export mellan 13 och 18 procent mer i de företag som exporterar till länder med högre smittspridning

Anm.: Baserat på handelsdata från Tullverket, momsdata från Skatteverket och information om dödsfall i covid-19 per land från Johns Hopkins University. För varje månad beräknas för varje företag ett vägt genomsnitt av antalet dödsfall i covid-19 (per miljon invånare) i de länder företaget exporterade till i motsvarande månad år 2019, där vikterna ges av andelarna i företagets totala export i denna månad 2019. Medelvärdet för detta exponeringsindex beräknas över alla månader 2020. Om detta medelvärde ligger över medianvärdet för ett företag, tillhör företaget den högt exponerade gruppen, och vice versa. Figuren visar de månatliga procentuella skillnaderna mellan de hög- och lågexponerade grupperna för den totala omsättningen och exporten mellan 2020 och 2019. Källa: Figur 4 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

Statistiska skattningar

För att mer systematiskt studera effekterna av utländsk smittspridning på svensk ekonomisk aktivitet skattar Ekholm m.fl. också statistiska samband på företagsnivå mellan ekonomisk aktivitet och den månadsvisa exponeringen för covid-19 utomlands. Skillnaden mot ovan är att de då mäter företagets exponering mot utländsk smitta som en kontinuerlig variabel (men fortfarande som ett vägt genomsnitt av avlidna i covid-19 per miljon invånare). De studerar följande mått på företagets ekonomiska aktivitet: export, import, omsättning, lönesumma och antal sysselsatta.

Skattningarna bygger på en regressionsanalys som kontrollerar för genomsnittliga skillnader mellan olika företag (som är konstanta över tiden), samt genomsnittliga skillnader mellan olika månader (som påverkar alla företag på samma sätt).

Rapportens resultat (se tabell A1 i Ekholm m.fl.) stödjer iakttagelserna i figur 4.3. Högre exponering i företagen för utländsk smittspridning via handel (export eller import) är systematiskt relaterat till lägre omsättning, lönesumma samt sysselsättning. Dessa negativa samband är precist statistiskt skattade. Liknande samband kan observeras mellan utländsk smittspridning och handelsströmmar men de är inte lika precist skattade.

De skattade effekterna är också ekonomiskt betydelsefulla. Ett konkret exempel illustrerar bäst resultatens innebörd. I mars 2020 var antalet nya dödsfall med covid-19 i Italien 205 per miljon invånare, medan det bara var 9 i Tyskland. Vid en jämförelse mellan två typer av företag, varav den ena importerar insatsvaror endast från Italien och den andra importerar dem endast från Tyskland blir skattningarna följande: Italien-importörerna – allt annat lika – har i mars 2020 i genomsnitt 32 procent lägre försäljning, 13 procent lägre lönesumma och 7 procent färre anställda än Tysklandsimportörerna. Resultaten för exporterande företag visar effekter av utländsk smittspridning i samma storleksordning.

Ekholm m.fl. finner också att företagens försäljning och handel är systematiskt negativt relaterade till mått på ländernas restriktioner för att hämma smittspridningen (se tabell A2–A4 i Ekholm m.fl. och förklaringen dessförinnan).

Sammantaget ger resultaten starkt stöd för hypotesen att spridningen av covid-19 i omvärlden, och anpassningarna som spridningen gett upphov till, varit en betydelsefull kanal varigenom pandemin drabbat svensk ekonomi. Hur påverkat olika företag blivit skiljer sig åt och beror på deras existerande export- och importrelationer.

4.4. Effekterna av inhemsk smittspridning

I detta avsnitt går vi över till att diskutera effekterna av den inhemska smittspridningen. Först redovisar vi hur människors konsumtion och rörlighet i samhället hänger ihop med den nationella respektive

lokala smittspridningen. Sambanden visar att högre smittspridning är förenad med såväl lägre konsumtion som lägre rörlighet. Sedan redovisar vi vilka typer av företag som varit mest utsatta för de negativa konsekvenserna av den inhemska smittspridningen.

Utgångspunkter

Två ytterligare studier finner att nedgången i svenska företags omsättning under pandemin varit kopplad till den lokala smittspridningen.113 Men som vi har sett kan smittspridning påverka näringslivet via en efterfrågekanal såväl som en utbudskanal. Efterfrågan faller om folk håller sig hemma och inte konsumerar varor och tjänster i samma utsträckning som vanligt. Produktionen faller också om de anställda blir sjuka eller om de måste vara hemma för att ta hand om barn. I bägge fallen sjunker företagens omsättning.

Ekholm m.fl. undersöker i sin underlagsrapport sambanden mellan mått på den inhemska smittspridningen och två mått på ekonomisk aktivitet, nämligen konsumtion och rörlighet. Det är naturligt att hänföra konsumtionsförändringar till efterfrågekanalen. I princip kan rörligheten också fånga anpassningar via utbudskanalen, men de samband som avsnittet beskriver pekar på att rörlighetsförändringarna i data till stor del är relaterade till beteendeanpassningar av efterfrågan.

Konsumtion och rörlighet över tid 2020

Ekholm m.fl. använder ett ungefärligt mått på hushållens konsumtion, som är tillgängligt för varje vecka 2020 och den första veckan av varje månad 2019. Det är summan av alla transaktioner (delat med antalet kreditkort), inom vart och ett av ca 10 000 postnummer, för alla ägare till kreditkort utfärdade av Swedbank som bor inom postnumret. Dessutom är kortägarna uppdelade i tre åldersgrupper: upp till 35 år, mellan 35 och 70 år samt äldre än 70 år.

De använder också ett mått på rörlighet – baserat på förflyttningar mellan mobilmaster av samtliga telefoner med abonnemang

113 Angelov och Waldenström (2021), Hur har Covid-19-pandemin påverkat skatteintäkter och

arbetsinkomster?, rapport till Skatteverket, och Angelov och Waldenström (2021), The impact of Covid-19 on Economic Activity: Evidence from Tax Registers, opublicerad uppsats.

hos Telia – inom och mellan alla Sveriges kommuner för varje vecka under 2019 och 2020 (se kapitel 3 i vårt andra delbetänkande för en diskussion av detta mått).

Innan vi redovisar lokala konsumtionsutgifter och rörlighet i samhället, samt deras samband med den lokala smittspridningen, tittar vi på nationell konsumtion och rörlighet under 2020.

Figur 4.4 visar (på y-axeln) nationell konsumtion och rörlighet i den första veckan av varje månad under 2020, jämfört med samma vecka 2019 (på x-axeln). Det sker en snabb tydlig nedgång i konsumtionen under våren. Måttet på nationell konsumtion (den röda kurvan) faller kraftigt mellan den första veckan i mars och den första veckan i april, dvs. i början av pandemins första våg. Under mars månad faller konsumtionen med omkring 10 procent, jämfört med 2019. Det maximala konsumtionsfallet sammanfaller med det maximala fallet i rörlighet (den blåa kurvan) under året. Under mars faller rörligheten med ungefär 25 procent jämfört med året innan.114

Figuren visar också hur konsumtionen återhämtar sig under senvåren och sommaren. Den faller återigen under hösten 2020, med det största konsumtionsfallet om nära 10 procent från början av september till början av oktober, när pandemins andra våg börjar. Under slutet av året ligger konsumtionen kvar på en nästan 10 procent lägre nivå än under 2019.

Ett liknade mönster syns för rörligheten. Den likartade utvecklingen av konsumtion och rörlighet över tid är ett första tecken på att den ändrade rörligheten, åtminstone till en del, speglar anpassningar av människors beteende på efterfrågesidan, liknande de som syns i konsumtionen.

114 Samma maximala minskning av rörligheten syns också tydligt om man i stället analyserar den under varje vecka av år 2020 i förhållande till varje vecka av 2019. Detta finns belagt i vårt andra delbetänkande, se särskilt figur 3.8.

Figur 4.4 Konsumtion och rörlighet i hela Sverige under första veckan i varje månad 2020 jämfört med motsvarande vecka 2019

Anm.: Konsumtionsdata avser totala kortköp av samtliga kunder hos Swedbank. Rörlighetsdata avser antal förflyttningar mellan mobilmaster bland samtliga kunder hos Telia. Figuren visar hur summan för den nationella konsumtionen och rörligheten ändrats från 2019 till 2020 under den första veckan i varje månad. Källa: Figur 5 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

Finns det skillnader i hur unga, medelålders och äldre människor förändrar sin konsumtion under pandemin ? Figur 4.5 visar samma data som i figur 4.4, men delar upp transaktionerna för var och en av dessa tre åldersgrupper. Figuren visar att den nationella utvecklingen speglar en nedgång i konsumtion i alla åldersgrupper, men den drivs främst av de äldsta. Det totala konsumtionsfallet under april (jämfört med 2019) är cirka 10 procent. Det är ungefär 18 procent för gruppen över 70 (den gråa kurvan), men bara omkring 8 procent de som är 35 år och yngre (den röda kurvan). Konsumtionen bland de yngre sticker även ut under den andra vågen i slutet av året, då de konsumerar mer samtidigt som övriga grupper konsumerar mindre.

Mönstren i figuren stämmer väl överens med uppfattningen att äldre, särskilt gruppen över 70 år, förändrat sitt beteende mer under pandemin än yngre, delvis på direkta råd från Folkhälsomyndigheten. Det är intuitivt att en grupp som till stor del isolerar sig från kontakt med andra människor sänker sin konsumtion extra mycket under perioder med höga smittotal.

Figur 4.5 Konsumtion per åldersgrupp under 2020 jämfört med 2019

Anm.: Konsumtionsdata avser kortköp av kunder i Swedbank. Figuren visar hur nationell konsumtion som helhet och för varje åldersgrupp förändrats från 2019 till 2020 under den första veckan i varje månad. Källa: Figur 6 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

Konsumtion och rörlighet i olika delar av landet

Den mest dramatiska nedgången i konsumtion och rörlighet under 2020 skedde under inledningen av pandemins första våg. Men samtidigt vet vi att pandemin slog långt ifrån jämnt över landet under denna första tid. Vi redovisar nu statistik från rapporten för nedgången av konsumtionen och rörligheten i relation till den lokala smittspridningen i olika delar av landet.

För att avgöra om lokal smittspridning är systematiskt relaterad till förändringar i rörlighet och konsumtion mäter Ekholm m.fl. förändringen av antalet covid-19-smittade från första veckan av februari (då det inte fanns någon bekräftad smitta) till första veckan av april i Sveriges samtliga 290 kommuner. De mäter smittspridningen med antalet sjukskrivna i kommunen med konstaterad eller misstänkt covid-19 (se nedan) per 100 000 invånare. De relaterar detta mått till förändringen av konsumtionen (värdet av alla korttransaktioner) i kommunen mellan samma veckor. Slutligen upprepar de samma analys, men ersätter kommunala förändringar i konsumtion

med kommunala förändringar i rörlighet (antalet förflyttningar av mobiltelefoner inom kommunen).

Figur 4.6 illustrerar dessa samband. På y-axeln visar det övre diagrammet kommunens förändring i konsumtion och det undre dess förändring i rörlighet, uttryckt i procent. På x-axeln visar diagrammen förändringen i smittspridningen (i realiteten smittspridningen i början av april). Det är rimligt att anta att människors reaktion på smittspridningen skiljer sig åt beroende på befolkningstätheten och därför hur stor tätort de bor i. Figuren skiljer därför på kommuner vars befolkningar är små (grå cirklar), mellanstora (blå cirklar) och stora (röda cirklar). Varje kommun motsvarar alltså en cirkel med storlek i proportion till dess relativa befolkning inom sin storleksklass. Linjerna i olika färger visar regressionslinjer för de olika storlekarna på kommuner.

Den övre figuren visar ett negativt samband som innebär att större smittspridning är förenad med större minskningar av konsumtionen. Det negativa sambandet är starkast för de röda cirklarna – dvs. för större städer (eller delar av dessa). Lutningen på den röda regressionslinjen visar att i denna grupp av kommuner innebär en ökad smitta med 100 invånare per 100 000 – dvs. 1 promille av befolkningen – att den genomsnittliga konsumtionen faller med så mycket som 10 procent.

Det undre diagrammet visar likartade samband mellan förändringarna av smitta och rörlighet. Också detta samband är negativt och som mest uttalat för befolkningsrika kommuner. Även om vissa små kommuner ser en ökad rörlighet (positiva värden på y-axeln) är placeringarna av de grå, blå och röda markeringarna snarlika dem i den övre delen av figuren.

Figur 4.6 Förändringar i smittspridning, konsumtion och rörlighet i svenska kommuner av olika storlek mellan vecka 4 och vecka 12, 2020

Anm.: Konsumtionsdata avser samtliga Swedbanks kunders kortköp i kommunen. Rörlighetsdata avser antal förflyttningar mellan mobilmaster inom kommunen bland kunder hos Telia. Smittspridningsmåttet är baserat på data från Försäkringskassan, Socialstyrelsen, och SCB som bearbetats inom Stockholms universitets covid-19-program. I den övre figuren visar vi förändringen i konsumtion (y-axeln) och smitta (x-axeln) i svenska kommuner mellan vecka 4 och vecka 12. I den nedre visar vi i stället förändringen i rörlighet och smitta under samma period. Kommunerna är indelade i tre storleksklasser, baserat på om deras befolkning tillhör den nedersta, mellersta eller översta tredjedelen i den kommunala fördelningen. Cirklarnas storlek är baserade på varje kommuns antal invånare under 2019 inom sin storleksklass. Källa: Figur 7 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

Likheten gäller även en hel del enskilda observationer – för samma smittökning föll alltså konsumtion och rörlighet ungefär lika

mycket. Ta t.ex. de tre största röda cirklarna: Malmö, Göteborg och Stockholm. I Malmö var smittökningen 72 (personer per 100 000) medan konsumtionen och rörligheten gick ner med 23 respektive 29 procent; Göteborgs smittökning var 93 medan konsumtion och rörlighet bägge föll med 31 procent; Stockholm noterade en smittökning om 147 och fall i konsumtion och rörlighet om 36 respektive 39 procent. I genomsnitt är också sambandet mellan förändringarna i smitta och rörlighet i gruppen stora kommuner lika starkt som sambandet mellan förändringarna i smitta och konsumtion: en ökning av 100 smittade invånare per 100 000 (en promille av befolkningen) motsvarar ett fall i rörligheten med ca 10 procent.

De liknande mönstren i de två delarna av figur 4.6 är anmärkningsvärda, särskilt som de bygger på tre helt olika datakällor. Andelen covid-19-smittade mäts med uppgifter om andelen sjukskrivna i kommunen med vissa diagnoser i sina läkarintyg till Försäkringskassan; konsumtionen mäts med värdet av transaktioner bland samtliga kommuninnevånare med ett kort utfärdat av Swedbank; rörligheten mäts med uppkopplingar av telefoner med Telia abonnemang mot olika mobilmaster. Det faktum att dessa disparata data verkar vilja tala samma språk är en stark indikation på att den uppmätta responsen av konsumtionen och rörligheten speglar liknade beteendeförändringar i befolkningen. Det visar också på värdet av att använda flera olika källor för mikrodata i syfte att bättre förstå mekanismerna bakom spridningen av en pandemi på det ekonomiska området, en punkt vi återkommer till i kapitel 14.

Lokal smittspridning och lokal konsumtion över tid

Hittills har detta avsnitt visat att den nationella konsumtionen är systematiskt relaterad till den nationella smittspridningen under olika tidsperioder under 2020 och att den kommunala konsumtionen är relaterad till den kommunala smittspridningen under den allra första vågen av pandemin. Men pandemin har inneburit att smittspridningens fördelning har skiftat både över tid och över olika delar av Sverige. Den generella frågan är därför hur smittspridningen och konsumtionen samvarierar över tid och mellan olika geografiska enheter.

Ekholm m.fl. undersöker detta samband genom att skatta statistiska regressionsmodeller där lokala konsumtionsutgifter (via kortköp) förklaras av lokal smittspridning. De definierar ”lokal” på tre olika sätt, med (i) postnummerområden, (ii) kommuner och (iii) regioner och ”smittspridningen” på fyra olika sätt, med andelen invånare som (i) blivit inlagda på intensivvårdsavdelning, (ii) blivit inlagda på sjukhus, (iii) fått ett nytt positivt PCR-test för covid-19 anmält till Folkhälsomyndigheten, samt (iv) blivit sjukskrivna med faktisk eller förmodad covid-19.115

De redovisar ett antal alternativa estimeringar i rapportens bilaga (se tabellerna A5-A8). Då de kvalitativa resultaten är stabila fokuserar vi här på hur den veckovisa smittspridningen påverkar konsumtionen på kommunal nivå.

Vi visar först rapportens resultat för de fyra alternativa måtten för smittspridning. Den underliggande skattningen håller konstant skillnader i smittspridning mellan olika kommuner (som är konstanta över tid) och skillnader i smittspridning över tid (som är konstanta över alla kommuner i samma vecka). Skattningarna visar därför hur mycket en större smittspridning, inom en viss kommun i en viss vecka, ökar konsumtionen för en viss grupp i just den kommunen och veckan.

Figur 4.7 visar alltså skattningar av hur den lokala smittspridningen påverkar den lokala konsumtionen – dels i genomsnitt, dels i våra tre olika åldersgrupper – när vi mäter smittspridningen på olika sätt. Alla de skattade effekterna som redovisas i figuren som punkter är negativa och (i stort sett alla) statistiskt signifikanta. De visar därmed ett negativt samband mellan den lokala konsumtionen och det lokala smittläget, oberoende av hur det senare mäts. Vidare är sambanden negativa inte bara i genomsnitt utan för varje åldersgrupp var för sig. Figuren visar också att sambanden är som starkast för den äldre gruppen, över 70 år, och som svagast för den yngre gruppen, 35 år och yngre. Detta mönster är i linje med de övergripande resultat vi såg i figur 4.5 för hela landet, dvs. äldre har i genomsnitt dragit ned sin konsumtion mer än yngre när smittspridningen tagit fart.

115 En diskussion och precisa definitioner av dessa alternativa mått finns i vårt andra delbetänkande, se särskilt kapitel 2, avsnitt 2.3.

Figur 4.7 Effekten av lokal smitta på lokal konsumtion, totalt och åldersuppdelat

Varje rad anger ett alternativt sätt att mäta variation i lokal smittspridning. T.ex. på den sista raden mäts smittspridningen i en kommun av antalet personer som vårdas på sjukhus. Den ljusblå punkten visar att när antalet slutenvårdade ökar med en standardavvikelse minskar logaritmen av konsumtionen bland personer som är 35 år eller yngre med 0,002

Anm.: Konsumtionsdata avser kortköp av kunder i Swedbank. Smittspridningsdata kommer från Socialstyrelsens uppgifter om avlidna (från Dödsorsaksregistret), intensivvårdade (från Svenska Intensiv vårdsregistret, SIR) och sjukhusinlagda (från Patientregistret, PAR). Måttet baserat på sjukpenning bygger på data från Försäkringskassan, Socialstyrelsen och SCB som bearbetats inom SU:s covid-19program. Varje punkt indikerar koefficienten på smitta i en regression på kommunnivå av (logaritmen av) konsumtionen på smitta med konstanta effekter för kommun och vecka. Smittspridningsmåtten är normaliserade så att deras medelvärde är noll och standardavvikelse ett. Källa: Figur 8 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

Det är långt ifrån självklart att finna några tydliga samband i dessa skattningar, eller i skattningarna som redovisas i figur 4.6. Anta t.ex. att boende i olika kommuner bedömer risken med att röra sig bland folk utifrån information om den nationella smittspridningen, och/eller anpassar sitt beteende endast efter Folkhälsomyndighetens eller regeringens nationella rekommendationer. Då är det inte troligt att vi skulle observera samband mellan smittspridning och konsumtion på lokal nivå. Resultaten i figur 4.7 tyder därför på att människor anpassar sina konsumtionsbeslut efter lokala förhållanden. De tyder också på att människor fattar egna beslut om sitt beteende i en pandemi, och att deras anpassning med anledning av smitt-

spridningen på ett direkt sätt påverkas av situationen i närområdet och inte helt styrs av nationella råd och rekommendationer.

För att förstå storleksordningarna av resultaten i figur 4.7 kan vi jämföra Stockholm med Malmö i vecka 12, 2020. Resultaten indikerar att den totala konsumtionen i Stockholm på grund av den högre smittspridningen – mätt med antalet sjukskrivningar – var två procent lägre än i Malmö. Om vi jämför kommuner som Båstad med Järfälla så var skillnaden tre procent, och bland äldre hela fem procent.

Egenskaper i kommunerna

En uppmärksammad amerikansk studie försöker förklara hur nedgången i ekonomin spreds över landet.116 Forskarna gör detta genom att kombinera information om lokal smittspridning med information om sammansättningen av de boende i centrala socioekonomiska dimensioner. En viktig ingrediens i deras analys är att undersöka i vilka lokalsamhällen som konsumtionen – som de också mäter med kreditkortstransaktioner – föll särskilt mycket.

Ekholm m.fl. företar en liknande analys av Sveriges kommuner. Frågan är alltså hur sammansättningen av de boende i kommunen avgör hur den lokala smittspridningen påverkar konsumtionen i kommunen. De mäter befolkningens andelar som kommer från olika socioekonomiska grupper, vad gäller utbildning, inkomst och möjlighet till hemarbete, vilka de hämtar från individuppgifter ur SCB:s olika register för perioden innan pandemin. Som i tidigare regressionsanalyser i detta avsnitt kontrollerar de dessutom för konstanta skillnader mellan olika kommuner och konstanta skillnader mellan olika veckor. Det betyder att resultaten inte beror på generella tidstrender eller andra strukturella skillnader mellan kommuner som består över tid.

Resultat för olika mått på kommunens sammansättning återfinns i figur 4.8. Den övre panelen visar att konsumtionen faller extra mycket om smittspridningen ökar i en kommun med många högutbildade. Den nedre panelen visar att detsamma gäller för de kommuner där en stor del av befolkningen är anställda i yrken som gör

116 Chetty m.fl. (2020), The Economic Impacts of COVID-19: Evidence from a New Public

Database Built Using Private Sector Data, NBER Working Paper No. 27431.

det möjligt att jobba hemifrån, liksom i kommuner med många höginkomsttagare (personer i den översta inkomstkvartilen). Det senare resultatet är i linje med resultaten för USA, där forskarna visar att neddragningen i konsumtion till följd av spridningen av covid-19 var särskilt stark i lokalsamhällen där hushållen har relativt höga inkomster.117

Figur 4.8 Effekter av lokal smitta på lokal konsumtion beroende på kommuninvånarnas utbildning, hemarbete och inkomst

Graferna anger relationen mellan smitta och konsumtion beroende på kommuninvånarnas egenskaper. Exempelvis kan resultatet för

Hemarbete Hög tolkas som att effekten av smittspridning på

konsumtion är mer negativ ju större del av en kommuns invånare som kan arbeta hemma

Anm.: Konsumtionsdata avser Swedbanks kunders kortköp. Smittspridningsmåttet är baserat på data från Försäkringskassan, Socialstyrelsen och SCB som bearbetats inom SU:s covid-19-program. Information om individers utbildning, inkomstkvartil och grad av hemarbete (baserat på individens yrke) kommer från SCB. Varje punkt indikerar koefficienten på smitta i en regression på kommunnivå av (logaritmen av) konsumtion på smitta med konstanta effekter för kommun och vecka, där smittspridningen interageras med andelen av kommunens invånare som befinner sig i de olika grupper som förekommer i figuren. Smittspridningsmåttet är normaliserat så dess medelvärde är noll och standardavvikelse ett. Källa: Figur 9 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

117 Chetty m.fl. (2020), The Economic Impacts of COVID-19: Evidence from a New Public

Database Built Using Private Sector Data, NBER Working Paper No. 278431.

För att sammanfatta visar resultaten i figur 4.7 och figur 4.8 att den lokala konsumtionen går ned när den lokala spridningen av covid-19 ökar. Denna nedgång tycks ha varit starkare för äldre, högutbildade, de med höga inkomster och anställda med möjligheter till hemarbete.

Effekter på olika företag och branscher

Den inhemska smittspridningen ser ut att ha lett till minskad konsumtion och minskad rörlighet, och dessa samband gäller inte bara nationellt utan också lokalt. Det vittnar om att människor så gott de kunnat dragit ner på aktiviteter där de själva riskerar att bli smittade, eller riskerar att smitta andra. Rimligen drabbar en sådan nedgång hårdare företag med verksamheter som kräver mycket fysisk interaktion mellan anställda och kunder (eller patienter, brukare eller andra anställda).

För att undersöka detta analyserar Ekholm m.fl. relationen mellan ekonomiska utfall för enskilda företag och den lokala smittspridningen tillsammans (multiplicerat) med företagets andel anställda i kontaktyrken. Kontaktyrken är de som kräver nära fysisk interaktion enligt ett mått som är konstruerat från data för enskilda individer och företag.118 De mäter den lokala smittspridningen i en viss månad med andelen invånare i företagets kommun som under månaden blivit sjukskrivna med läkarintyg till Försäkringskassan med diagnos för konstaterad eller misstänkt covid-19. Som tidigare kontrollerar de för konstanta skillnader mellan olika kommuner och konstanta skillnader mellan månader i hela landet.

Figur 4.9 visar skattade samband för företagets omsättning, lönesumma och antal anställda. Resultaten säger att om den lokala smittspridningen inom en kommun stiger med en standardavvikelse så blir försäljningen i ett företag där många anställda arbetar inom kontaktyrken 17 procentenheter lägre än i ett företag där få gör det. För

118 Data om kontaktyrken är hämtade från Alderling m.fl. (2021), A Participatory Intervention

to Improve Psychosocial Work Environment and Mental Health in Human Service Organisations: A Mixed Methods Evaluation Study, International Journal of Environmental Research

and Public Health 18(7) 1–19, som bygger på data från USA och information om arbetsförhållanden i olika yrken som samlats in av Occupational Information Network (O*NET). Klassificeringen bygger på en fråga som rör hur fysiskt nära man är andra människor när man utför sitt arbete. Yrkeskoderna är sedan översatta från den amerikanska yrkeskodklassificeringen till det svenska SSYK12 (på fyrsiffrig nivå).

företagens lönesumma och sysselsättning är motsvarande skillnader 4 respektive 2,5 procentenheter.

Exempel på branscher med höga andelar i kontaktyrken är hotell, restauranger, vård och lufttransport, medan exempel på branscher med låga andelar är (många) tillverkningssektorer och finansiella tjänster. Exempel på en ökning i smitta motsvarande ungefär en standardavvikelse är Stenungsund och Sjöbo, mellan februari och april 2020; ökningen i Stockholm mellan samma månader uppgick till nästan två standardavvikelser och i Södertälje hela tre standardavvikelser.

De här resultaten, liksom resultaten i förra avsnittet, avser genomsnittliga nettoeffekter inklusive de dämpande effekterna av olika företagsstöd.

Figur 4.9 Lokal smittspridning och försäljning, lönesumma och sysselsättning i företag i branscher med olika andelar av kontaktyrken

Figuren visar hur företag i branscher med olika grad av kontaktyrken påverkas när smittspridningen i kommunen är högre. Den röda punkten längst ned till vänster anger att omsättningen sjunker avsevärt mycket mer i branscher med hög grad av kontakt när den lokala smittspridningen ökar

Anm.: Smittspridningsmåttet är baserat på data från Försäkringskassan, Socialstyrelsen och SCB som bearbetats inom SU:s covid-19-program. Omsättning kommer från momsregistret och lönesummor samt antal anställda från SCB:s AGI-register. Information om kontaktyrke är baserat på data från O*NET om fysisk närhet på arbetsplatsen. Koefficienterna i figuren kommer från en regression av utfallsvariab lerna på lokal smitta i kommunen interagerat med andelen anställda i företagets bransch (tvåsiffrig SNI-klassificering) med låg, mellan eller hög grad av fysisk kontakt med andra i sitt arbete. Källa: Figur 10 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

Skillnader inom restaurangbranschen

Företag i branscher där många anställda har yrken som kräver mycket nära kontakt blev alltså betydligt hårdare drabbade än andra företag under de månader av pandemin när den lokala smittspridningen ökade som snabbast. Som vi redan vet är restauranger en sådan bransch. Men det finns förstås skillnader även mellan enskilda restauranger.

Just för restauranger går det att mäta betydelsen av fysisk interaktion mer precist än för ekonomin i stort. Restaurangernas momssatser på alkohol och mat skiljer sig nämligen åt: 25 procent respektive 12 procent. Dessutom får inte gäster, till skillnad från vad som gäller i fråga om hämtmat, bära med sig alkohol ur lokalen. Restauranger med hög alkoholförsäljning hade troligtvis svårare att ställa om till hämtmat och hemleveranser under pandemin då deras normala verksamhet var mer beroende av att de anställda interagerar fysiskt med kunderna än de med låg alkoholförsäljning.

Ekholm m.fl. utnyttjar dessa skillnader för att studera hur olika typer av restauranger blev drabbade av pandemin . Figur 4.10 visar lönesummor (övre del av figuren) och sysselsättning (nedre del av figuren) under 2020 för alla registrerade restauranger i Sverige. Men den skiljer på restauranger med hög andel (blå kurva) och låg andel (röd kurva) alkoholförsäljning (med 25 procents moms) under 2019. För varje månad visar figurerna utfallet 2020 som en andel av motsvarande månad 2019.

Figur 4.10 Lönesummor och antal anställda i olika delar av restaurangbranschen

Anm.: Information om lönesummor och antal anställda kommer från AGI, och information om relativa moms-inbetalningar kommer från momsregistret. Andelen moms med skattesatsen 25 procent är mätt under 2019. Den indikerar hur viktig alkoholförsäljning – och därigenom fysisk interaktion mellan anställda och kunder – är för restaurangen, då alkohol har skattesatsen 25 procent men restaurangmat 12 procent. Låg respektive hög andel är definierad som under respektive över mediannivån. Diagrammen rapporterar nivån 2020 relativt samma månad i 2019. Källa: Figur 11 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

Figuren visar hur både lönesummor och antalet anställda i svenska restauranger föll i samband med att pandemin nådde Sverige under våren 2020. Nedgången är dock betydligt större för restaurangerna som var mer beroende av fysisk interaktion (hög snarare än låg andel försäljning av alkohol). Under de värsta månaderna i slutet av den

första vågen maj–juli var skillnaderna i både lönesumma och sysselsättning (jämfört med 2019) ungefär 10 procentenheter. Det är också tydligt att den andra vågen slog hårt mot restauranger med hög andel alkoholförsäljning. I december 2020 var sysselsättningen mer än 30 procent lägre än i december 2019 för denna grupp, ungefär dubbelt så stor skillnad som för gruppen restauranger med låg andel alkohol.

Resultaten i figur 4.11 visar hur mycket hårdare en ökad lokal smittspridning i kommunen påverkar restauranger med hög snarare än låg andel fysisk kontakt (hög eller låg andel alkoholförsäljning) i termer av deras omsättning, lönesumma och sysselsättning.

Figur 4.11 Lokal smittspridning och försäljning, lönesumma och sysselsättning i restauranger olika beroende av fysisk interaktion

Grafen visar skillnaden i effekten av smitta mellan företag med hög och låg andel alkoholförsäljning. Exempelvis visar raden Omsättning hur omsättningen faller mycket mer när smittspridningen ökar i restauranger som säljer mycket alkohol jämfört med restauranger som säljer lite alkohol

Anm.: Information om lönesummor och antal anställda kommer från AGI, och information om relativa moms-inbetalningar kommer från momsregistret. Andelen moms med skattesatsen 25 procent är mätt under 2019. Den indikerar hur viktigt alkoholförsäljning – och därmed fysisk interaktion mellan gäster och anställda – är för restaurangen, då alkohol har skattesatsen 25 procent men restaurangmat 12 procent. Låg respektive hög andel är definierad som under respektive över mediannivån. Diagrammen rapporterar nivån 2020 relativt samma månad i 2019. Koefficienterna i figuren kommer från en regression av de tre utfallsvariablerna på lokal smitta i kommunen interagerat med en indikator för om restaurangens alkoholförsäljning är över mediannivån (och där också konstanta kommunspecifika månadseffekter ingår). Källa: Figur 12 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

Figur 4.11 v isar att en höjning av smittspridningen inom kommunen med en standardavvikelse sänker omsättningen med ytterligare 9 procent, lönesumman med ytterligare 3 procent och sysselsättningen med ytterligare 3 procent, när vi jämför restauranger med hög och låg andel alkoholförsäljning. Resultaten liknar dem för före-

tag med hög respektive låg andel anställda i kontaktyrken, särskilt när det gäller de relativa effekterna.

4.5. Effekterna på olika grupper av anställda

Kapitlets sista avsnitt ställer frågan hur pandemin påverkade olika grupper av anställda, enligt den gruppindelning som kommissionen själv använt och bett författarna till olika underlagsrapporter att följa. Genom att skilja ut anställda med olika socioekonomiska egenskaper går det även att i viss mån fånga om de företag vars försäljning påverkades negativt av smittspridningen betalade ut lägre löner eller minskade sysselsättningen i vissa grupper av anställda.

Hur slog företagens fallande försäljning mot olika grupper?

Ekholm m.fl. studerar följande socioekonomiska karaktäristika bland de sysselsatta: ålder, kön, utbildning, inkomst, födelseland, trångboddhet, möjlighet till hemarbete, yrken med fysisk interaktion med kunder och/eller kollegor, samt bosättning i utsatta områden (baserat på inkomstnivå i området). I ett första steg beräknar de skillnader mellan dessa grupper med avseende på hur hårt den första vågen av pandemin slog mot deras arbetsgivare. De detaljerade resultaten finns i rapportens bilaga (se tabell A11).

Figur 4.12 visar hur stort omsättningsfall som drabbade arbetsgivarna till olika grupper i den första vågen av smittspridning mellan februari och april 2020 (jämfört med motsvarande period 2019). Den bild som framträder i figuren är att grupperna yngre (särskilt 20– 29 år), utlandsfödda (särskilt från Asien och Afrika), personer med låga inkomster och låg utbildning arbetar i särskilt hårt drabbade företag. Detsamma gäller boende i utsatta områden, trångbodda och personer i kontaktyrken eller yrken som inte går att förena med hemarbete. Resultaten tyder alltså på att dessa grupper blev hårdare drabbade av pandemins (indirekta) ekonomiska effekter.

Vi noterar att precis samma grupper – förutom de yngre – också fick utstå större (direkta) effekter av pandemin via dödlighet och sjuklighet.119

119 Se kapitel 12 i andra delbetänkandet och Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Död-

lighet och sjuklighet i covid-19 i Sverige under mars 2020 – februari 2021.

Figur 4.12 Omsättningsfallet i pandemins första våg fördelat på olika grupper av anställda

Anm.: Information om företagens omsättning kommer från momsregistret. Information om födelseland, om individer bor i utsatt område (ett urval av alla s.k. DeSO områden), eller är trångbodda kommer från SCB. Information om kontaktyrke är baserat på data från SCB och från O*NET om fysisk närhet på arbetsplatsen. Om hemarbete är möjligt är baserat på definitionerna i Dingel och Neiman samt Hensvik m.fl.120 Inkomstkvartil är baserat på inkomst under åren 2015–2019. Diagrammens markörer anger vägda medelvärden av hur omsättningen förändras mellan februari och april 2020 (relativt 2019) i de olika branscher där individer i olika grupper arbetar. Källa: Figur 13 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi under 2020.

120 Dingel och Neiman (2020), How many Jobs can be Done at Home?, Journal of Public Economics 189, 104235, och Hensvik mfl. (2020), Which Jobs are Done from Home? Evidence

from the American Time Use Survey”, Working Paper DP14611, CEPR.

Effekter på löneutbetalningar och sysselsättning i olika grupper

Vi bör ha två saker i åtanke när vi tolkar resultaten i figur 4.12. För det första handlar de om omsättningen för de företag som personer i olika grupper var anställda i snarare än om löneutbetalningar och sysselsättning i dessa grupper. För det andra är det svårt att vara säker på att den omsättningschock vi mätt för olika arbetsgivare helt och fullt kan hänföras till pandemin.

För att mer direkt kunna svara på frågan studerar Ekholm m.fl. hur företagens bortfall av omsättning påverkade de anställdas löneinkomster och anställningar genom en fallstudie av restaurangbranschen. Där utnyttjar de, som i avsnitt 4.4, att olika restauranger är olika beroende av fysisk interaktion – mätt via andelen alkoholförsäljning under 2019.

Mer specifikt mäter rapportförfattarna relationen mellan omsättning och lönesumma, samt mellan omsättning och sannolikheten att vara anställd. Först ser de hur den enskilda restaurangens omsättningstapp i en viss månad av 2020 kan förklaras med dess månatliga andel alkoholförsäljning under 2019. Sedan använder de detta samband mellan omsättningstapp 2020 och månatlig alkoholförsäljning för att förklara lönesumman eller sysselsättningen för en viss grupp anställda.

Skattningen visar den procentuella förändringen av den anställdes lön (och sannolikhet att förlora jobbet) i förhållande till det procentuella tappet i arbetsgivarens omsättning. Den genomsnittliga relationen mellan omsättning och lönesumma för samtliga anställda är 0,16. Det betyder att om företagets omsättning faller med 10 procent faller lönesumman i genomsnitt med 1,6 procent. Detta innebär i sin tur att anställda hade en delförsäkring under pandemin, vilken finansierades till viss del av företagsstöden men också direkt av arbetsgivarna. Det genomsnittliga sambandet mellan förändringar i omsättning och sysselsättning är 0.09.

Detaljer om skattningen och resultaten för olika grupper finns i rapporten (se tabellerna A12–A14 och figur 14 i Ekholm m.fl.). För många grupper ligger det skattade sambandet mellan procentuella ändringar i omsättning och löneinkomst i intervallet 0,1 till 0,2. Det betyder att förändringar i omsättningen slagit ungefär lika hårt mot löneinkomsterna i olika grupper. Resultaten för omsättningen i figur

4.12 ger därför en ganska klar bild av hur smittspridningen slagit mot löneinkomsterna i de flesta grupper.

Ett par grupper utmärker sig dock särskilt. Sambandet mellan omsättning och löneinkomst för den yngsta gruppen anställda (20–29 år) är betydligt starkare än för äldre grupper. Det är också starkare för de med lägst inkomst (i första kvartilen), jämfört med för grupper med högre inkomster. De yngre och de med låga inkomster har alltså blivit dubbelt ekonomiskt drabbade. Dels har deras arbetsgivare känt av större omsättningsfall än andra (enligt figur 4.12). D els har arbetsgivare, för ett givet omsättningsfall, varit mer benägna att sänka löneutbetalningarna för yngre och de med låga inkomster. Det senare förklaras nog i viss mån av att företag var tvungna att säga upp visstidsanställda för att kvalificera för korttidsstöd (se kapitel 6).

De skattade relationerna mellan omsättning och sysselsättning ger i stort samma bild. En avvikelse som särskilt sticker ut är dock att anställda med möjligheter till hemarbete (för samma förändring av företagets omsättning) har betydligt lägre sannolikhet att förlora jobbet än de yrkesgrupper som inte haft sådana möjligheter.

4.6. Summering

Vi har redovisat och diskuterat resultaten i en underlagsrapport om hur smittspridningen – både i utlandet och på hemmaplan – slog mot försäljningen i olika företag och därmed ytterst mot inkomsterna för ägare och anställda i dessa företag. När man begrundar resultaten är det viktigt att komma ihåg att de avser pandemins nettoeffekter. De speglar alltså inte bara de negativa effekterna av smittspridningen utan också de positiva effekterna av olika stöd som företagen hade möjlighet att söka. Vi beskrev dessa stöd i föregående kapitel och granskar dem närmare i nästa kapitel.

Coronapandemins negativa påverkan på företagens försäljning under 2020 syns tydligt både i utländsk och inhemsk försäljning. Fram till oktober 2020 – och inledningen av pandemins andra våg – var den negativa effekten större för försäljningen till utlandet.

Pandemins första våg drabbade svensk ekonomi med full kraft i april och maj 2020 då den slog hårt mot försäljningen både i tillverkningsindustrin och tjänstesektorn, med tapp på uppemot 15 pro-

cent. Industrin återhämtade sig mot slutet av året. Tjänstesektorn visar stora skillnader. Delar av sektorn – som restauranger, kultur, och hotell – var bland de värst utsatta. Restauranger och hotell upplevde en partiell återhämtning under perioden juli–oktober och sedan ett nytt stort tapp under pandemins andra våg i november– december, medan kultur låg kvar på en lägre nivå under hela perioden.

Företag var olika exponerade för smittspridning utomlands, genom att de exporterade till eller importerade från länder som blev olika hårt drabbade av covid-19-pandemin under loppet av 2020. Högexponerade företag hade tiotals procent lägre försäljning, lönesumma och sysselsättning än lågexponerade företag, särskilt under mars till maj. Existerande export- och importrelationer verkar därför ha varit en betydelsefull kanal varigenom smittspridningens negativa effekter i andra länder spred sig till den högt utrikeshandelsberoende svenska ekonomin.

Den totala konsumtionen och den totala rörligheten i Sverige sjönk kraftigt under pandemins första våg, som mest under mars då de föll med 10 respektive 25 procent relativt 2019. Konsumtion och rörlighet återhämtade sig sedan gradvis under året för att återigen falla i samband med den andra vågen och avslutade året 10 respektive 20 procent lägre än under 2019. Förändringarna i konsumtionen drivs i högre grad av fallet i efterfrågan hos människor över 70 år och i lägre grad av förändringar i efterfrågan hos dem 35 år och yngre.

Både konsumtion och rörlighet i Sveriges kommuner är lägre under perioder med högre smittspridning. Detta systematiska samband är starkast i större kommuner. I den tredjedel av kommunerna med de högsta befolkningstalen är en ökning av andelen smittade med en promille av befolkningen fram till början av april 2020 i genomsnitt förenad med ca 10 procents större fall av såväl konsumtion som rörlighet.

Ett mycket stabilt samband visar att den lokala konsumtionen föll när den lokala smittspridningen av covid-19 ökade under loppet av 2020. Anpassningen av konsumtionen var särskilt stor bland äldre över 70 år, men svagare bland de yngre. Det negativa sambandet mellan lokal smitta och lokal konsumtion var också starkare i de områden där en relativt stor del av befolkningen hade hög utbildning, höga inkomster och goda möjligheter till hemarbete.

Företag med mycket fysisk kontakt mellan anställda och kunder blev hårdare drabbade av minskad omsättning i pandemin och drog ned löneutbetalningar och sysselsättning mer än företag med låg fysisk kontakt i sin verksamhet. Detta syns tydligt i siffrorna för hela restaurangbranschen. Dessutom drabbade lokal smittspridning lokala företag med hög andel fysisk interaktion betydligt hårdare än de med låg fysisk interaktion. En ökning av smittspridningen med en standardavvikelse i en viss kommun och månad ökade skillnaden i försäljning, lönesumma och sysselsättning mellan sådana typer av företag med 20, 4, respektive 2,5 procentenheter.

Anställda i företag i branscher som drabbades särskilt hårt av smittspridningen var i genomsnitt yngre och i högre utsträckning utlandsfödda, hade lägre utbildning och inkomster samt bodde i högre utsträckning i socialt utsatta områden än anställda i företag som drabbades mindre hårt.

Förändringar av arbetsgivares försäljning verkar slå igenom i liknande grad på löneutbetalningar och sysselsättning för deras anställda inom i stort sett alla grupper. Undantag är gruppen med möjlighet till hemarbete vars sysselsättning påverkades mindre, samt de yngsta anställda och de med lägst inkomster, som förlorade mer löneinkomster och sysselsättning än andra.

5. Stöden till företagen

När spridningen av coronaviruset blivit till en pandemi, och världsekonomin kommit i gungning, införde myndigheterna snabbt en rad ekonomiska stödåtgärder som vi redan översiktligt beskrivit i kapitel 2 och 3. Den ekonomiska krisen var oväntad och temporär, den hade ingen koppling till underliggande problem i ekonomin och risken var stor att företag som egentligen hade goda framtidsutsikter i onödan skulle gå under. Riksdagen beslöt då på förslag av regeringen och Finansdepartementet att inte bara skydda enskilda medborgare, utan också att dela ut stöd till enskilda företag. Av de 386 miljarder kronor som regeringen anvisat i ekonomisk-politiska stödåtgärder gick ungefär 132 miljarder direkt till företagen.121

Detta kapitel bygger på underlagsrapporten Företagsstöden i

pandemin, skriven av Karolina Ekholm, Oskar Nordström Skans,

Torsten Persson och Anders Åkerman. Rapporten fokuserar på fyra av de mest omfattande stöden: nedsättningen av arbetsgivaravgifter, omställningsstöd, stöd för korttidsarbete och hyresstöd. Dessa stöd är också principiellt intressanta (se nedan). Rapporten beskriver stöden i detalj och studerar hur effektivt de hjälpt företag med minst 250 000 kronor i omsättning. Analysen berör endast utvecklingen under 2020 på grund av begränsningar i data och inkluderar därmed ca 60 miljarder kronor i utbetalda stöd.

Precis i pandemins början ökade antalet konkurser något, men sedan dess har nivån varit lägre än vanliga år, trots att många branscher haft stora ekonomiska problem. Ur ett övergripande perspektiv kan man tolka detta som att stödpaketen uppfyllt sina syften och räddat företag från att i onödan gå under. Men det finns en del som tyder på att vissa åtgärder varit för generösa. Som vi diskuterade

121 Korttidspermittering 45,3 miljarder kronor, sänkta arbetsgivaravgifter 33 miljarder kronor, omställningsstöd 20,8 miljarder kronor, och sjuklöneansvar, hyresstöd m.m. 32,9 miljarder kronor. Utöver det tillkommer lån och garantier på upp mot 1 000 miljarder kronor (se tabell 3.4).

i kapitel 2 kan en generös stödpolitik leda till att företagen förväntar sig mer stöd i framtida nödsituationer och därför tar högre risker. I detta kapitel intar vi i stället ett mikroperspektiv och kartlägger huruvida de utbetalda stöden gick till rätt företag. Stöd kan vara missriktade på två sätt: de kan gå till företag som borde ha gått i konkurs eller till företag som hade klarat sig utan stöd. Den första missriktningen leder till att mindre produktiva företag överlever längre vilket ger en långsammare strukturomvandling och därmed en lägre höjning av vår långsiktiga levnadsstandard. Den andra innebär att statens resurser hade kunnat användas mer effektivt till något annat. Kapitlet tar upp bägge dessa problem. Stöd kan även hamna fel av andra skäl, exempelvis om företag fuskar eller stöden inte betalas ut korrekt eller tillräckligt snabbt av administrativa skäl. Vi avslutar kapitlet med en kort genomgång av sådana implementeringsproblem.

Vi börjar kapitlet med en bakgrund där vi sammanfattar rapportens beskrivning av varför stöden varit motiverade och hur viktigt det är att de är träffsäkra (avsnitt 5.1). Därefter summerar vi analysen av hur välriktade stöden varit (avsnitt 5.2). Ekholm m.fl. utreder detta genom att dela in alla aktiebolag med en omsättning på minst 250 000 kronor i 777 snävt definierade branscher122 och beräknar hur drabbad varje sådan bransch varit av pandemin för att sedan studera om det är de mest drabbade branscherna som fått mest stöd. Vi fortsätter sedan med frågan om stöden hade kunnat göras mer träffsäkra med hjälp av de data som i princip fanns tillgängliga i krisens inledande skede (avsnitt 5.3). Det är en svårare fråga än att i efterhand identifiera mer träffsäkra utformningar av stöden. Ett kort avsnitt kommenterar urvalet av de stöd som behandlas i detta kapitel (avsnitt 5.4) och vilka som inte behandlats. Kapitlets näst sista avsnitt diskuterar kort de problem som förekommit vid implementeringen av korttids- och hyresstöden (avsnitt 5.5). Vi avslutar med en summering (avsnitt 5.6).

5.1. Bakgrund

I en välfungerande ekonomi med konkurrens och pågående innovation, går det bättre för vissa företag än för andra – nya marknader

122 Med hjälp av en 5-siffrig SNI-kod.

uppstår och andra försvinner. Det är naturligt att vissa företag inte hänger med i utvecklingen, tappar omsättning, och kanske t.o.m. går i konkurs. Att mindre framgångsrika företag konkurreras ut av de mer innovativa är inte bara naturligt, det är en fundamental del i en fungerande marknadsekonomi. Utan strukturomvandling blir det heller ingen innovation och höjningar av vår levnadsstandard uteblir.

Samtidigt kan nedläggningar av företag orsaka stort ekonomiskt lidande för enskilda. Den svenska ekonomiska politiken sedan efterkrigstiden har ändå valt att uppmuntra strukturomvandlingen, men samtidigt skydda enskilda medborgare eller hjälpa dem att byta jobb. Som vi kort beskrev i kapitel 2, blev delar av detta program formulerat redan för 70 år sedan i den s.k. Rehn-Meidnermodellen.123Ekholm m.fl. poängterar dock att staten ändå gick in med omfattande stöd till den krisande varvs-, gruv- och stålindustrin i slutet av 70-talet. Detta skulle visa sig mycket ineffektivt. Stöden kostade mycket pengar och företagen klarade sig ändå inte i den internationella konkurrensen. Staten gick då in i efterhand för att försöka öka konkurrenskraften via upprepade devalveringar. Det blev till en devalveringscykel med hög inflation, som bäddade för den kommande 90-talskrisen.124 Dessa erfarenheter förstärkte uppfattningen att staten bör undvika att ge stöd till företag.

Som vi redan tagit upp i kapitel 2 och 4 var förutsättningarna dock tillräckligt annorlunda när pandemin slog till för att överväga ett undantag från den långsiktiga inriktningen. Det fanns inga underliggande systematiska problem i många av de företag som plötsligt blev ekonomiskt drabbade när smittspridningen bidrog till att efterfrågan på deras varor och tjänster försvann. En vanlig uppfattning var att en politik som accepterade att dessa företag fick gå under riskerade att radera ut omfattande företagsspecifika värden som det skulle ta lång tid att återställa. Denna kapitalförstöring innefattade inte bara maskiner och annan utrustning utan också de relationer och de jobbspecifika kunskaper som företagets anställda byggt upp. Ekholm m.fl. skriver:

Stöden har sammantaget syftat till att underlätta bibehållna relationer mellan arbetsgivare och arbetstagare, företag och leverantörer, hyresvärdar och hyresgäster samt låntagare och kreditgivare.

123 Se t.ex. Erixon (red., 2003), Den svenska modellens ekonomiska politik: Rehn-Meidnermo-

dellens bakgrund tillämpning och relevans i det 21:a århundradet.

124 Ekonomikommissionen (1993), Nya villkor för ekonomi och politik.

Vi vet i dag att stödpolitiken i det stora hela uppfyllt sitt syfte. Ekonomin har återhämtat sig snabbt och få företag har i onödan gått i konkurs. Men samtidigt har stöden lett till ett försvagat omvandlingstryck, dvs. att svaga företag fått stöd som gjort att de klarat sig längre än de annars skulle göra. Det är därför viktigt att fråga sig om de använts onödigt frikostigt, vilket just är ämnet för detta kapitel. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att träffsäkerhet i viss mån medvetet offrats för snabbhet. Det har varit kritiskt att stöden betalas ut tillräckligt snabbt för att företagen ska hinna skyddas.

Det finns en omfattande forskningslitteratur, kort sammanfattad i Ekholm m.fl., om effekten av krisåtgärder till företag. Studier av de korttidsstöd som användes i Europa i samband med och efter finanskrisen 2008 visar att stöden minskat arbetslösheten men också haft en negativ inverkan på ekonomisk effektivitet och potentiellt haft en skadlig effekt på sysselsättningen i en återhämtningsfas.125

Vad gäller effekterna av stödåtgärder under pandemin har man i många länder, precis som i Sverige, observerat en nedgång i antalet konkurser. Detta har lett till en oro att stöden gått till så kallade zombie-företag, dvs. företag som hade gått i konkurs på en välfungerande marknad. Studierna sammanfattade av Ekholm m.fl. ger dock ingen indikation på att så har skett under pandemin. För att ge perspektiv på de problem med träffsäkerhet som diskuteras i detta kapitel vill vi även nämna en ny studie av det amerikanska Paycheck

Protection Program på 800 miljarder dollar i stöd till amerikanska

småföretag. Forskningen visar att stödet var mycket ineffektivt och att varje arbetsår som räddades kostade mellan 170 och 257 000 dollar, eftersom endast mellan 23 och 34 procent av stödet faktiskt gick till löntagare. Resterande del gick till ägare och långivare.126

Som redan nämnts bygger kapitlet på en omfattande empirisk studie av de viktigaste stöden skriven av Ekholm m.fl. Genom Stockholms universitets forskningsprogram om covid-19 har rapportförfattarna fått tillgång till mikrodata över alla Sveriges företag, liksom uppgifter om vilka företag som ansökt om och fått stöd samt i vilken omfattnin g. Tabell 5.1 summerar uppgifter om de stöd som rapporten analyserar.

125 Se Boeri och Bruecker (2011), Short-time work benefits revisited: some lessons from the Great

Recession, Economic Policy 26(68) och Cooper m.fl. (2017), The employment and output effects of short-time work in Germany, NBER Working Paper No. 23688.

126 Autor m.fl. (2022), The $800 Billion Paycheck Protection Program: Where Did the Money

Go and Why Did it Go There?, NBER Working Paper No. 29669.

Tabell 5.1 Uppgifter om fyra typer av företagsstöd under pandemin

Period Utbetalning Omfattning av stöd och kvalificeringsgrund Stöd vid korttidsarbete

Stöd kunde sökas retroaktivt från tidigast den 1 mars 2020 och för sex månader med möjligheter till förlängning i tre månader.

Tillväxtverket betalade ersättning till arbetsgivaren och arbetstagaren fortsatte att få lön. Totalt utbetalat belopp 2020 enligt statens årsredovisning: 35,14 miljarder kronor.

Omfattade arbetsgivare som var juridiska personer eller fysiska personer som bedrev näringsverksamhet. Ersättning för anställdas nedsatta arbetstid 20, 40 eller 60 procent (80 procent möjligt under maj-juli 2020). Staten ersatte kostnaden för 75 procent av nedsättningen upp till ett lönetak på 44 000 kronor. Arbetsgivaren och arbetstagaren delade på kostnaden för resterande 25 procent.

Omställningsstöd

Stöd kunde erhållas tidigast från den 1 mars 2020 och för resten av året, men med olika villkor för olika perioder.

Hanterades av Skatteverket och utbetalades till företagets skattekonto. Totalt utbetalat belopp 2020 enligt statens årsredovisning: 5,68 miljarder kronor.

Gällde företag godkända för F-skatt samt stiftelser, föreningar och registrerade trossamfund undantagna från skattskyldighet. Företaget måste ha redovisat en nettoomsättning om minst 250 000 kronor under det räkenskapsår som avslutades närmast före den 1 januari 2020. Ersättning ges endast för fasta kostnader, men den exakta definitionen har ändrats flera gånger under pandemin. Kvalificeringsgrad och nivån på stödet har varierat under pandemin. Som minst har ett omsättningstapp jämfört med samma period 2019 på 30 procent krävts. Ersättningsnivån har oftast legat på upp till 75 procent av fasta kostnader. Företag har dock maximalt kunnat få ut 75–150 miljoner per stödperiod, förutom under juni–juli då nivån låg på endast 8 miljoner kronor per företag.

Period Utbetalning Omfattning av stöd och kvalificeringsgrund Hyresstöd

Stöd kunde erhållas för perioden april–juni 2020.

Stödet betalades till hyresvärdar som lämnat rabatt till hyresgäster inom i förväg angivna utsatta branscher. Administrerades av länsstyrelserna och utbetalades av Boverket. Totalt utbetalat belopp 2020 enligt statens årsredovisning: 1,35 miljarder kronor.

Kopplat till rabatt från hyresvärden. 50 procent av den nedsatta fasta hyran, dvs. den rabatt som hyresvärden och hyresgästen kom överens om för perioden. Max 25 procent av den ursprungliga fasta hyran. Betalades endast ut till företag i vissa branscher, definierade enligt 3- eller 5-siffriga SNI-koder

Sänkta arbetsgivaravgifter

Började tillämpas den 6 april 2020 och kunde erhållas för perioden mars–juni 2020.

Minskade inbetalningar till Skatteverket som bedömdes minska statens intäkter med drygt 30 miljarder kronor brutto (23 miljarder kronor netto).

Nedsättning av arbetsgivar- och löneavgift. Endast ålderspensionsavgift betalades för som högst 30 anställda per företag. Beräknades på den del av den avgiftspliktiga ersättningen till den anställde som uppgick till högst 25 000 kronor per månad.

Beskrivning av datamaterialet

Ekholms m.fl. analys omfattar 2,9 miljoner anställda inom 250 000 företag i 777 branscher under år 2020.127 Under det året uppgick det totala nettostödet till dessa företag till 60 miljarder kronor128, varav det mesta gick till nedsättning av arbetsgivaravgifter och stöd vid korttidsarbete.

För att förstå om rätt företag fått stöd mäter Ekholm m.fl. företagens arbetsproduktivitet definierat som omsättning delat med företagets lönekostnader – dvs. försäljning per lönekrona. För att kunna ta hänsyn till att företag i olika branscher har helt olika förutsättningar gör de denna analys på branschnivå. Inom var och en av de 777 branscherna rangordnar de företagen efter deras arbetsproduktivitet.

127 Begränsningen i tid beror huvudsakligen på datatillgången kring företagsstöden. 128 Totalt uppgick stöden till 70 miljarder kronor under 2020.

De utbetalda stöden

Figur 5.1 n edan visar hur utbetalningen av samtliga fyra stöd fördelar sig över företag mätt i kronor per anställd. Omkring 14 procent av företagen fick inget stöd alls. Det innebär att de inte begärt någon sänkt arbetsgivaravgift.129 Det typiska företaget i mitten av fördelningen (medianföretaget) fick ungefär 20 000 kronor per anställd. Att så många som 22 procent av företagen fick 20 000 kronor per anställd beror på att företag, som mest, kunde få 5 300 kronor i nedsatt arbetsgivaravgift per månad och anställd under maximalt fyra månader. En fjärdedel av de analyserade företagen mottog något av de tre övriga stöden: omställningsstöd, korttidsarbete och hyresstöd. Bland företag som fått stöd är det typiska stödet (exklusive nedsatt arbetsgivaravgift) drygt 50 000 kronor per anställd.

Figur 5.1 Företagsstöd

Anm.: Figuren visar hur stor andel av företagen som fått olika stora mängder stöd per anställd. Stapeln till vänster innefattar de företag som inte fått något stöd alls (14 procent) samt de som fått mycket små nivåer av stöd. De allra flesta företagen fått runt 20 000 kronor per anställd. Den streckade linjen som indikerar medianen ligger vid 20 744 kronor per anställd. Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor 2019 enligt momsregistret. Källa: Figur 1 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

129 Ansökan skedde genom att företaget kryssade i en ruta i sin månatliga arbetsgivardeklaration under mars–juni 2020.

Figur 5.2 grupperar i stället företag och stöd efter totalt stöd per anställd.

Figur 5.2 Stödformer, företag grupperade efter totalt stöd per anställd

Anm.: Figuren visar hur mycket företag fått från varje stöd, beroende på dess totala stöd de fått per anställd. Vi ser att företag som erhållit lite stöd per anställd framför allt tagit del av sänkningen av arbetsgivaravgifterna, medan korttidsstödet står för lejonparten av ersättningen till de företag som fått mycket stöd. Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor 2019 enligt momsregistret. Källa: Figur 3 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

Företagens försäljningsförändringar

Företagens omsättning fluktuerar också i vanliga icke-pandemitider. Figur 5.3 illustrera detta. De gröna staplarna på vänster sida om 0-linjen är högre än de linjer som representerar omsättningen under vart och ett av de tre tidigare åren. Föga förvånande hade fler företag lägre intäkter än vanligt under 2020. Totalt sett tappade 25 procent av företagen minst 30 procent av sin försäljning under 2020, medan motsvarande andel låg kring 17 procent under åren dessförinnan.

Mer förvånande är kanske figurens illustration av att så många företag även helt vanliga år redovisar omsättningstapp som är större än 30 procent. Ett företags omsättning kan alltså skifta mycket från år till år även under normala omständigheter. Det understryker svårigheten att med företagsstöden träffa rätt företag, om syftet är att stödja dem vars svårigheter beror just på pandemin snarare än på andra orsaker. Figur 5.3 visar också att nästan lika många företag

ökade sin omsättning med 30 procent eller mer under 2020 som under ett vanligt år.

Figur 5.3 Förändring i årlig försäljning 2017–2020

Anm.: Figuren jämför spridningen i årlig omsättningsförändring mellan 2020 (i grönt) och tidigare år. Vi ser att det under 2020 var många fler företag som hade en negativ försäljningsutveckling, men också att så sker för många företag under vanliga år. Vi ser också att nästan hälften av företagen hade en positiv omsättningsutveckling under 2020. Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor under föregående år. I stapeln längst till vänster ingår alla företag som lagts ned eller inte haft någon omsättning, och i stapeln längst till höger ingår alla omsättningsökningar över 90 procent. Källa: Figur 6 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

Vi visade i kapitel 4 hur företagen fallande omsättning i pandemin berodde på människors beteendeförändringar och speglade både smittskyddsåtgärder och befolkningens ökade försiktighet. Att fler företag upplevde stora omsättningstapp jämfört med vanliga år motiverar de extraordinära ekonomiska stödåtgärderna.

Underlagsrapporten visar vidare att andelen företag med negativ omsättningsutveckling var allra störst under april och maj 2020 men fortsatte att vara högre än normalt året ut (figur 7 i Ekholm m.fl.). Rapporten visar därutöver att stora omsättningstapp var vanligast bland små företag både före och under pandemin, men även bland de största företagen, med mer än 250 anställda, upplever nästan ett av tio ett omsättningstapp på mer än 30 procent under ett vanligt år (figur 8 i Ekholm m.fl.).

Det huvudsakliga syftet med stöden är att undvika den onödiga kapitalförstöring som uppstår när fullt fungerande företag går i konkurs på grund av pandemin. Under pandemins första månader gick också fler företag i konkurs än vanligt, medan situationen var omvänd under augusti–oktober (figur 9 i Ekholm m.fl.).

Figur 5.4 illustrerar den ojämna fördelningen av konkurser och att inte bara de minst produktiva företagen gått i konkurs. Produktivitet är beräknat som försäljning per anställd. I den vänstra grafen som visar andelen konkurser under våren 2020 ligger den röda linje som representerar 2020 en bra bit över de blå och gröna linjerna för 2019 och 2018. Men alla tre linjer har ungefär samma form. Det betyder att det förvisso var betydligt fler företag som gick i konkurs under pandemins tre första månader, men dessa företag var av ungefär samma typ som de företag som går under i vanliga tider. Den högra figuren visar konkurser under hösten 2020. Här ser vi ett något annorlunda mönster. Under perioden augusti–oktober är den röda linjen under normalt antal konkurser vilket betyder att färre företag än vanligt gick i konkurs. Figuren visar också att mindre produktiva företag verkar ha skyddats från konkurs i större utsträckning än mer produktiva företag under den senare delen av det första pandemiåret.

Figur 5.4 Antal konkurser per produktivitetsdecil under två perioder

Anm.: Figuren visar hur många företag som gått i konkurs per produktivitetsdecil för åren 2018, 2019 och 2020, under mars-maj (vänster) och augusti-oktober (höger). Produktivitet är försäljning per anställd under föregående år som därefter är rangordnat i tio grupper (deciler) inom varje bransch. I grupp 10 ingår alltså de 10 procent mest produktiva företagen i varje bransch. Vi ser att i början av pandemin var antalet konkurser högre än normalt i alla produktivitetsgrupper, men under augustioktober gick färre lågproduktiva företag än vanligt i konkurs. Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor under föregående år. Källa: Figur 10 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

Omsättningstapp och långsiktig lönsamhet

Eftersom många företag har omsättningstapp även under vanliga år blir det en viktig fråga om det finns någon koppling mellan långsiktig lönsamhet och större variation i försäljnin g. Figur 5.5 visar hur det går för företag som upplever stora omsättningstapp i normala tider. Rapportförfattarna gör det genom att undersöka svenska företags omsättningsförändring mellan 2017 och 2018. Den röda linjen i figuren visar på den vänstra skalan andelen av företagen som överlever, i den meningen att de rapporterar någon som helst försäljning under 2019. Bland de företag som förlorar 90 procent av sin omsättning mellan 2017 och 2018 har endast ungefär 30 procent någon omsättning alls under 2019.

Den blåa linjen i figuren visar på den högra skalan företagets produktivitet under 2019. Som vi beskrev ovan är detta en rangordning av företagets produktivitet relativt andra företag i samma bransch

(omsättning per lönekrona). Figuren visar att företag med stora omsättningstapp mellan 2017 och 2018 är mindre produktiva än andra i sin bransch under 2019. Många av de minst produktiva företagen i varje bransch tillhör just de företag som upplever stora omsättningstapp under vanliga förhållanden. Ekonomiska stöd som ges till företag med stora omsättningstapp har därför svårt att särskilja de företag som förlorat intäkter på grund av pandemin och de som hade gjort det ändå. Figuren visar alltså att ett mindre träffsäkert stöd riskerar att föra över resurser till mindre produktiva delar av ekonomin och motverka den utslagning som bidrar till långsiktig utveckling och tillväxt. Vi går nu över till en diskussion av stödens träffsäkerhet.

Figur 5.5 Förändring i omsättning och framtida företagsutfall

Anm.: Figuren visar hur förändringar i försäljning är relaterade till företags framtida utsikter. Vi ser att företag med negativ omsättningsutveckling 2017–2018 har lägre sannolikhet att överleva (blå linje) och är mindre produktiva (röd linje) 2019. Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor under föregående år. Produktivitet är försäljning per anställd under föregående år som därefter är rangordnat i tio grupper (deciler) inom varje bransch. Källa: Figur 11 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

5.2. Stödens träffsäkerhet

Vi börjar diskussionen om stödens träffsäkerhet med att studera hur stor del av stöden som gått till de företag som observerat störst omsättningstapp . Figur 5.6 illustrerar detta. Den visar nämligen de to-

tala stödsummorna per stödform som gått till företag som haft olika stora förändringar i omsättning under 2020. Vi ser att en betydligt större del av stöden gått till företag med negativ utveckling. Nedsättningen av arbetsgivaravgiften (de röda staplarna) har kunnat sökas av alla företag. Det är därför inte förvånande att nästan 10 miljarder kronor av detta stöd gått till företag med en omsättningsökning under pandemiåret. Mer förvånande är kanske att även 4.5 miljarder kronor av korttidsstödet (de blå staplarna) gått till företag som faktiskt ökat sin omsättning. Villkoren för att söka omställningsstödet (de grå staplarna) krävde åtminstone en negativ månatlig omsättningsutveckling. Väldigt få av dessa företag hade en positiv årlig utveckling, vilket förklarar varför nästan inget omställningsstöd betalats ut i de två staplarna längst till höger.

Figur 5.6 Stödens omfattning i relation till procentuell omsättningsförändring

Anm.: Figuren visar totalt utbetalt stöd i relation till företagets procentuella omsättningsförändring mellan 2019 och 2020. Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor under föregående år. Källa: Figur 12 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

Figur 5.7 mäter i stället stöd per anställd. Här har Ekholm m.fl. rangordnat företag efter deras (branschspecifika) arbetsproduktivitet 2019 och delat upp dem i fem lika stora grupper. Stöden är hyfsat jämnt utspridda över produktivitetsfördelningen. Vi ser att de nedsatta arbetsgivaravgifterna och korttidsstödet i något lägre grad gått till företag i de mest produktiva delarna av varje bransch, medan om-

ställnings- och hyresstöden i högre grad gått till de mer produktiva företagen.

Figur 5.7 Stödens omfattning i olika produktivitetsgrupper

Anm.: Figuren visar utbetalt stöd per anställd beroende på företagets produktivitet. Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor under föregående år. Produktivitet är beräknat som försäljning delat med lönekostnader bland företag med positiv omsättning och därefter rangordnat i fem lika stora grupper inom varje bransch. Källa: Figur 15 i Ekholm m.fl., Företagsstöden i pandemin.

Figur 5.6 ovan illustrerade att en majoritet av stöden 2020 gick till företag med en minskad omsättning under året. För att klargöra stödens träffsäkerhet behöver vi dock även fråga oss om stöd gått till företag som skulle fått ett omsättningstapp även om vi inte hade haft någon pandemi.

För att utreda detta använder Ekholm m.fl. följande metod. För varje bransch med minst 30 företag130 jämför de andelen företag som såg omsättningstapp på minst 30 procent mellan 2019 och 2020 med andelen som såg minst 30-procentiga tapp mellan 2017 och 2018. Tanken bakom detta är förstås att identifiera de branscher där förekomsten av stora omsättningstapp ökat under pandemin. Ju större förändringen i omsättningstapp 2020, jämfört med ett vanligt år, desto värre drabbad är branschen. Det finns t.ex. ett fåtal branscher där många företag hade stora omsättningsfall under 2020 men där

130 Begränsningen att bara titta på branscher med minst 30 företag gör att 275 av 777 branscher faller bort. Totalt innefattar det 3 000 företag med i genomsnitt 10 anställda var som tagit del av ungefär 4 miljarder kronor av de 60 miljarderna i ekonomiska stöd som Ekholm m.fl. analyserar.

andelen var ännu högre 2018. Omsättningstappet i en sådana bransch beror troligen inte på pandemin. Rapportförfattarna delar sedan in branscherna i fyra segment: (1) förbättrade förutsättningar, (2) normal förändring i förutsättningar, (3) försämrade förutsättningar och (4) kraftigt försämrade förutsättningar.

Figur 5.8 Sysselsättning och totalt stöd i olika segment

Företagen är indelade i fyra segment efter hur förutsättningarna i den bransch de verkar i påverkades av pandemin

Anm.: Figuren visar fyra segment av branscher grupperade efter hur deras förutsättningar påverkats av pandemin. De röda staplarna visar hur många som är anställda i varje segment, och de blåa hur mycket stöd som företag i segmentet fått. Data är begränsade till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor under föregående år. Endast branscher med minst 30 företag är inkluderade. De fyra segmenten mäter förändring i andelen företag med minst ett 30 procentigt omsättningstapp mellan å ena sidan 2017–2018 och å andra sidan 2019–2020. ”Förbättring” står för branscher där en lägre andel företag upplevde 30 procentigt eller värre omsättningstapp under 2019–2020 jämfört med 2017–2018. ”Normalt” innefattar de branscher där förändringen i omsättningstapp kan sägas ligga inom normal variation (se underlagsrapporten för en exakt definition). ”Försämring” innefattar branscher med något försämrade förutsättningar, och ”Kraftig försämring” är alla branscher där minskningen i omsättning är mer än 20 procentenheter större 2019–2020. Källa: Figur 17 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

Figur 5.8 v isar det totala antalet anställda (blå staplar) och den totala stödsumman (röda staplar) i vart och ett av dessa fyra segment. Vi ser att de flesta anställda arbetar i branscher där andelen företag med omsättningsfall under 2020 antingen sjunkit något eller varit ungefär detsamma, jämfört med 2018. Samtidigt har en majoritet av stöden gått till de branscher där andelen företag som drabbats av omsättningsfall 2020 har ökat i förhållande till 2018.

Figur 5.9 visar i stället de totala utbetalda stödsummorna i varje segment för olika stödformer. Resultaten liknar de tidigare, dvs. olika stödformer har varit olika träffsäkra. Nästan hälften av omställningsstödet (grå staplar) har gått till de få företag som fått kraftigt försämrade förutsättningar under pandemin. Även hyresstödet (svarta staplar) och stödet för korttidsarbete (blå staplar) har gått till företag i branscher som pandemin påverkat negativt. Men träffsäkerheten är inte lika hög. Omkring 7 miljarder kronor i korttidsstöd har betalats ut till företag i branscher med normala eller förbättrade villkor under pandemin. Nedsättningen av arbetsgivaravgifter (röda staplar) var inte särskilt riktad mot drabbade företag. Det fick inte heller en sådan inriktning, utan har också betalats ut till företag i branscher med normala eller t.o.m. förbättrade omständigheter.

Figur 5.9 Stödens omfattning i olika segment

Anm.: Figuren visar totalt utbetalt stöd per stödform i fyra branschsegment, grupperade efter hur företag i branschens förutsättningar påverkats av pandemin (se noten i figur 5.8 för en exakt definition). Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på m inst 250 000 kronor under föregående år. Endast branscher med minst 30 företag är inkluderade. Se figur 5.8 för en beskrivning av hur de fyra segmenten är definierade. Källa: Figur 18 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

Till slut presenterar vi två ytterligare figurer från Ekholm m.fl. som belyser de olika stödens relativa träffsäkerhet.

Figur 5.10 visar stöden per anställd i varje segment. Här ser vi mycket tydligare hur företag i de mest drabbade branscherna har fått

mycket stora summor per anställd – särskilt från omställningsstödet och stödet för korttidsarbete.

Figur 5.10 Stödens omfattning i olika segment

Anm.: Figuren visar totalt utbetalt stöd per anställd och stödform i fyra branschsegment. Segmenten är grupperade efter hur företag i branschens förutsättningar påverkats av pandemin (se noten i figur 5.8 för en exakt definition). Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor under föregående år. Endast branscher med minst 30 företag är inkluderade. Se figur 5.8 för en beskrivning av hur de fyra segmenten är definierade. Källa: Figur 19 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

Figur 5.11 visar slutligen relativa stödsummor per segment. Här ser vi hur omställningsstödet (grå staplar) spelat en avgörande roll för de mest drabbade, samtidigt som övriga segment fått relativt lite. Företag som haft normal eller förbättrad omsättning under 2020 har fått i stort sett allt av sina stöd från de nedsatta arbetsgivaravgifterna (röda staplar) eller korttidsstödet (blå staplar).

Figur 5.11 De olika stödens betydelse i olika segment

Anm.: Figuren visar relativt bidrag per stödform i fyra branschsegment. Segmenten är grupperade efter hur företag i branschens förutsättningar påverkats av pandemin. Data är begränsad till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor under föregående år. Endast branscher med minst 30 företag är inkluderade. S e figur 5.8 f ör en beskrivning av hur de fyra segmenten är definierade. Källa: Figur 20 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

5.3. Kunde annan utformning gett bättre träffsäkerhet?

Vi har sett att företagsstöden över lag varit tämligen träffsäkra. Likväl har stora summor pengar gått till företag som förmodligen inte behövt stöd. En fråga inför framtiden blir då om och i så fall hur man kunnat utforma stöden för större träffsäkerhet.

En särskild fråga är huruvida detta hade varit möjligt, givet den information som fanns tillgänglig under 2020. Ekholm m.fl. har gjort sina analyser med hjälp av mikrodataregister över företag och stödåtgärder, särskilt moms- och arbetsgivardeklarationerna som sedan 2019 registerförs månadsvis av Skatteverket och SCB. Vi återkommer i kapitel 14 till vikten av mikrodata för att analysera pandemin både i realtid och i efterhand. I detta kapitel summerar vi utredningen av Ekholm m.fl. av hur mycket bättre stöden kunnat vara om regeringen hade inhämtat och faktiskt använt dessa register.

I första hand behöver en sådan analys identifiera drabbade branscher med hjälp av uppdaterade data. Försäljningssiffror från momsdeklarationerna för mars och april 2020 finns i princip till-

gängliga hos SCB med fem-sex veckors eftersläpning.131 Dessa data skulle därmed kunnat vara tillgängliga för utvärdering och analys i månadsskiftet maj-juni 2020.

Figur 5.12 visar hur ofta företag som haft ett omsättningstapp på mer än 30 procent i mars–april 2020 (relativt tidigare år) också upplevde ett minst så stort tapp över helåret 2020 (på y-axeln). Företagen är indelade i 100 lika stora grupper rangordnande efter tappet i omsättning under mars–april 2020 (på x-axeln). Alla punkter ligger mycket nära den heldragna linjen vilket betyder att den tidiga indikationen mycket väl hade kunnat identifiera drabbade branscher.132Att använda denna signal för att snabbt välja ut vilka branscher som skulle få stöd hade kunnat öka träffsäkerheten i åtgärderna.

Figur 5.12 Tidig indikation på årligt omsättningstapp

Anm.: Figuren visar relationen mellan andelen företag per bransch som haft omsättningstapp på mer än 30 procent under mars-april 2020 jämfört med samma andel helåret 2020. Data är begränsade till aktiebolag med minst en anställd och en omsättning på minst 250 000 kronor under föregående år. Källa: Figur 21 i Ekholm m.fl., underlagsrapport (2020), Företagsstöden i pandemin.

Analysen visar sammanfattningsvis att Finansdepartementet i princip hade kunnat utnyttja data som skulle ha kunnat vara tillgängliga i början av juni till att revidera reglerna för stöden under sommaren

131 Uppgifter lämnade av Lars Werke, SCB, vid möte med kommissionen den 21 december 2021. 132 Det speglar också de resultat vi sett i kapitel 4, nämligen att de största omsättningstappen under 2020 i många branscher inträffade just under mars och april.

2020. Det som ligger närmast till hands vore en ändring av reglerna för korttidsarbetet där kraven för att söka villkorades på en viss branschtillhörighet. Hur väl skulle denna metod ha fungerat? Hyresstödet var det enda av de studerade stöden som riktades till särskilt utvalda branscher. Rapportförfattarna konstaterar att de flesta hårt drabbade branscher, både enligt den tidiga indikationen och enligt helåret 2020, hade rätt till stödet. Men det fanns också branscher som drabbades hårt men inte kunde få stödet, som exempelvis reklamfotografering och personalutbildning. Samtidigt finns ett antal branscher som fick hyresstöd trots att de inte drabbades av pandemin. Företag inom vissa heminredningsbranscher kunde få stödet trots att färre företag i branscherna upplevde stora omsättningstapp än vanligt. Ekholm m.fl. visar att så många som 3 000 företag fick hyresstöd trots att de verkade i branscher där förekomsten av omsättningsfall inte var högre än vanligt. Vi återkommer till hyresstödet i avsnitt 5.5 där vi diskuterar att det var svårt att utnyttja.

5.4. Övriga stöd

Detta kapitel har i linje med underlagsrapporten fokuserat på fyra olika typer av företagsstöd: nedsättningen av arbetsgivaravgifter, stödet för korttidsarbete, omställningsstödet och hyresstödet. Dessa stöd har stått för en stor majoritet av statens utgifter för företagsstöden.

Kapitel 3 redogjorde för övriga företagsstöd, inklusive anstånd med skattebetalningar, omsättningsstöd för enskilda firmor och handelsbolag, utökad avsättning till periodiseringsfond, utökat statligt ansvar för sjuklönekostnader och större möjlighet till arbetslöshetsersättning vid vilande företag. Kommissionen har inte i någon ytterligare utsträckning studerat träffsäkerheten i dessa stöd.

Vi har heller inte haft möjlighet att utreda stöden till kultursektorn och idrotten. Dessa sektorer har drabbats i stor omfattning och stöd har betalats ut på delvis oortodoxa sätt, genom exempelvis den ideella organisationen Riksidrottsförbundet. Vissa kulturutövare har kunnat få stöd genom företagsstöden beskrivna i detta kapitel, eller genom omsättningsstödet till enskilda näringsidkare.

Totalt har idrott, kultur och mediestöd kostat staten 14,4 miljarder kronor för 2020 och 2021.133 Få utvärderingar av stöden till kultur och idrottssektorerna har publicerats, men Riksrevisionen genomför en granskning som ska presenteras i april 2022.134 Myndigheten för Kulturanalys har inom ramen för ett regeringsuppdrag studerat pandemins effekter på kultursektorn och gjort en kartläggning av stödåtgärderna. De konstaterar att kultursektorn drabbats hårt, främst av restriktionen om maximalt deltagarantal som orsakat inställd verksamhet, samt av enskildas oro för smittspridning.135 Kulturanalys riktar kritik mot att åtgärderna på statlig och regional nivå särskilt inledningsvis inte i tillräcklig utsträckning utformats för kulturområdets särskilda förutsättningar samt att de främst nått det professionella och institutionsbaserade kulturlivet. Samtidigt konstaterar de att kultursektorn var den sektor som fick mest stöd från de generella stödpaketen – så mycket som 86 905 kronor per anställd.136 Statliga åtgärder särskilt riktade mot kulturområdet har tillfört ytterligare medel via Kulturrådet, Konstnärsnämnden, Författarfonden och Filminstitutet, via stimulerande krisstöd, inköp av konst, tidigarelagda utbetalningar, m.m.

5.5. Implementering av företagsstöd

Vi har hittills i detta kapitel sammanfattat den nya kunskap som Ekholm m.fl. tagit fram om företagsstödens träffsäkerhet. Underlagsrapportförfattarna valde att studera just de fyra stöden bland annat för att de implementeras på olika sätt. För det första var stöden olika krångliga att söka. De nedsatta arbetsgivaravgifterna krävde bara ett extra kryss på en blankett som företaget ändå var skyldig att fylla i. De andra stöden krävde en särskild ansökan. Hyresstödet krävde även en överenskommelse med hyresvärden vilket ytterligare komplicerade processen. För det andra krävdes olika kvalifikationer för stöden: inga alls för de nedsatta arbetsgivaruppgifterna (och i stort för korttidsarbetet), ett visst omsättningstapp för omställningsstödet och en särskild branschtillhörighet för hyresstödet.

133 Se sammanställningen i kapitel 3. 134 Uppgifter från Riksrevisionens webbplats, besökt den 8 februari 2022. 135 Myndigheten för Kulturanalys (2021), En översyn av pandemins effekter inom kulturom-

rådet, Delredovisning.

136 Denna summa ska inte jämföras med mediannivåerna rapporterade i Ekholm m.fl. då den innehåller fler olika stödformer.

Rapporten bedömer däremot inte hur väl stöden implementerats. Stödåtgärdernas effektivitet bestäms dock inte bara av dess träffsäkerhet utan också av om stöden i praktiken når mottagarna.

Tillväxtverket tog emot 90 000 ansökningar om stöd under 2020 och behövde öka sin personalstyrka med 800 personer (160 procent) på ett år för att administrera stödet.137 Drygt 80 procent av ansökningarna inkom under april–maj 2020 och myndigheten hade inledningsvis stora problem att hantera och bedöma denna ansamling av ansökningar, med mycket långa väntetider som följd. Företag som lämnade in avstämningar i juni 2020 kunde få avslag först 4–5 månader senare och i så många som fyra av tio överklagade beslut har det visat sig att Tillväxtverket fattat felaktiga beslut.138 Tillväxtverkets initiala tolkning av vilken månad som skulle användas som jämförelsemånad bedömdes vara felaktig av Högsta Förvaltningsdomstolen vilket lett till att vissa företag haft möjlighet att få sina tidigare ansökningar omvärderade.139 Även Justitieombudsmannen (JO) har riktat allvarlig kritik mot Tillväxtverket för dröjsmål med att överlämna överklaganden till förvaltningsrätten och generellt mot den långsamma hanteringen av ärenden. I vissa fall har det dröjt upp till fyra månader innan ett överklagande överlämnats något som JO kallar ”fullständigt oacceptabelt”.140 Sammantaget framträder en bild av att myndigheten var väsentligt underdimensionerad för att på ett rättssäkert och effektivt sätt klara uppdraget.

Tillväxtverket ska enligt den lag (2013:948) om stöd vid korttidsarbete som fanns på plats redan innan pandemin administrera stödet.141 När det nya korttidsstödet infördes i mars 2020 ändrades inte denna ordning. Då var prognosen att 2 miljarder kronor i stöd skulle betalas ut 2020, en summa som ställer betydligt lägre krav på organisationen än de 35 miljarder kronor som till slut betalades ut under året.142 Eftersom det var angeläget att snabbt kunna betala ut stödet

137 Tillväxtverket (2021), Korttidsstödet 2020. 138 Tidningen Näringsliv, Tillväxtverket: ”Väsentligt större uppdrag än vi trodde”, den 14 juni 2021. 139 Uppgifter hämtade från Tillväxtverkets webbplats (besökt den 2 februari 2022). 140 JO, beslut, Dnr. 9679-2020, 441-2021, 2652-2021, den 19 november 2021. 141 Tillväxtverkets roll i administrationen av stöd vid korttidsarbete tillkom efter förslag från utredningen Ett mer konkurrenskraftigt system för stöd vid korttidsarbete (SOU 2018:66) som föreslog ett nytt stödsystem där Tillväxtverket skulle hantera prövningen av om ansökande företag haft tillräckliga ekonomiska svårigheter för att kvalificera för stöd. Skatteverket skulle även fortsättningsvis sköta utbetalningen. Den nya ansvarsfördelningen motiverades med att prövningsprocessen låg utanför Skatteverkets normala verksamhet. 142 Tidningen Näringsliv, Tillväxtverket: ”Väsentligt större uppdrag än vi trodde”, den 14 juni 2021.

är det begripligt att regeringen valde att låta Tillväxtverket hantera stödet i enlighet med tidigare lagstiftning, även om det i efterhand framstår som att hela uppdraget borde ha flyttats till det betydligt resursstarkare Skatteverket.

Även hyresstödets implementering har kritiserats.143 Endast en liten del av pengarna som avsatts för stödet har blivit förbrukade, vilket förmodligen beror på komplicerade villkor. I de fall hyresvärdar och hyresgäster förhandlade fram en temporär nedsättning av hyran kunde värden få ersättning för halva hyresrabatten. Bedömningen gjordes dock i efterhand vilket medförde en ekonomisk risk för hyresvärden och troligtvis bidrog till en ovilja att erbjuda hyresrabatt. Samtidigt har vi i detta kapitel visat att stödet varit träffsäkert. Det är möjligt att de komplicerade villkoren bidragit till detta genom att endast de företag som verkligen behövt stödet tagit sig igenom den komplicerade ansökningsprocessen. Dock är det enligt kommissionen självklart att stödåtgärder bör utformas så att de är lättillgängliga för företag som kvalificerar, och komplicerade ansökningsprocesser bör inte användas i syfte att filtrera bort sökande eller för att öka träffsäkerheten.

En sista problematisk dimension är att snabbt utformade företagsstöd där många kontroller görs först i efterhand lämnar mycket utrymme för välfärdsbrottslighet. Regeringen tillsatte en utredning redan under 2020 om hur brottslighet kopplad till pandemiåtgärder kunde förebyggas.144 Utredningen rapporterade löpande brister i bl.a. korttidsstödets ansökningsförfarande till regeringen som då kunde åtgärdas. Utredningens huvudsakliga slutsats är dock att systemen måste vara mer robusta under normala tider för att kunna stå emot den här typen av påfrestningar under en kris. Utredarna konstaterar att det finns många strukturella problem som gör välfärdsbrott lukrativa och som behöver åtgärdas. Utredningen understryker vikten av samordning mellan Regeringskansliets departement för att säkerställa att stöd utformas så risker för kriminellt utnyttjande minimeras, och mellan utbetalande och brottsbekämpande myndigheter i syfte att upptäcka och lagföra fusk. Särskilt viktigt är det att myndigheter i större utsträckning än i dag tillåts samla in och dela data om företag och individer.

143 Ekonomiekot, En tiondel av statliga lokalhyresstödet utbetalat, den 9 juli 2021. 144 DS 2020:28, Uppdrag om förhindrande av brott kopplade till de stödåtgärder med statsfinan-

siella och samhällsekonomiska konsekvenser som vidtas med anledning av det nya coronaviruset.

Även Ekonomistyrningsverket har utrett stödens implementering. De konstaterar att aktörer som delat ut stöd gjort rätt i att prioritera skyndsam utdelning över att stöden ska ges till berättigade mottagare, men att denna prioritering förstås lett till en del oegentligt användande.145 Verket konstaterar vidare, att underlättande av samkörning och delning av uppgifter mellan myndigheter skulle vara av största vikt för att förbättra träffsäkerheten.

Riktade stöd skapar dessutom ekonomiska incitament för s.k. ”rent-seeking” där aktörer lägger pengar på påverkansarbete för att få tillgång till stöd. Motiven att ägna sig åt sådant blir särskilt stora om det finns godtyckliga element i hur pengar delas ut eller hur kvalificeringskriterier sätts upp. Exempelvis bör stöd som endast ges till vissa branscher följa tydliga och transparenta regler för att minska graden av godtycke. Dessutom är tillgång till data centralt för att motverka sådant beteende, både för att möjliggöra aggregerad utvärdering i efterhand, som i Ekholm m.fl., och för löpande kontroll. Vi återkommer till den roll data spelat i krisen i kapitel 14.

5.6. Summering

Detta kapitel sammanfattar en underlagsrapport till kommissionen om företagsstöden under pandemin. Rapporten studerar fyra av de mest använda stöden: nedsättningen av arbetsgivaravgifter, stöd vid korttidsarbete, omställningsstöd och hyresstöd. Den analyserar företagsstöden under det första pandemiåret 2020 bland aktiebolag som hade en omsättning på minst 250 000 kronor under 2019.

Totalt betalade staten ut 60 miljarder kronor inom ramen för de fyra stödformerna till dessa företag under 2020. Eftersom alla företag kvalificerade för nedsättningen av arbetsgivaravgifter tog 86 procent av företagen emot stöd och det typiska företaget erhöll 20 000 kronor per anställd. Ungefär en fjärdedel av företagen mottog något av de tre riktade stöden, men i denna grupp var mediansumman (exklusive nedsatt arbetsgivaravgift) 50 000 kronor per anställd.

De finanspolitiska åtgärderna har varit minst sagt extraordinära och sjösatts mycket snabbt. Historiskt har Sverige avstått från att ge

145 Ekonomistyrningsverket (2021), Myndigheternas förvaltning av stöd för att lindra effekterna

av det nya coronaviruset.

stöd direkt till företag då sådana stöd förhindrar den strukturomvandling som sker i en hälsosam ekonomi när ineffektiva företag konkurreras ut. Företagsstöd riskerar att begränsa denna process och därmed sakta ner den gradvisa förbättringen av vår levnadsstandard. Men pandemin uppfattades som en ny sorts ekonomisk kris som inte avspeglar några underliggande strukturproblem. Att låta företag gå under riskerade att förstöra värdefulla företagsspecifika resurser i form av etablerade relationer mellan arbetsgivare och anställda samt fysiskt kapital, t.ex. maskiner.

Det är tydligt att företagsstöden i stora drag fyllt sin primära funktion vilket var att hindra företag från att gå under i pandemin. Antalet konkurser ökade precis i början av pandemin men sjönk sedan hastigt när stöden lanserades och låg därefter på en mer normal nivå, under hösten 2020 t.o.m. lägre än normalt. Detta gällde särskilt bland mindre produktiva företag. Utvecklingen av konkurserna tyder på att stöden kan ha varit för frikostiga och samtidigt fördelat resurser till mindre välfungerande delar av ekonomin.

Som vi sett i kapitel 4 blev fler företag än vanligt drabbade av stora omsättningsfall, men pandemin slog ojämnt över sektorer. Träffsäkra stöd ska kompensera företag för de omsättningsförluster pandemin orsakat, men inte ge ersättning för förändringar i omsättning som hade skett under normala tider. Företagens omsättning varierar kraftigt även under normala tider . Figur 5.3 visade att 25 procent av företagen drabbades av omsättningstapp på minst 30 procent under 2020, men också att så många som 17 procent upplevde lika stora tapp under vanliga år.

För att identifiera de branscher som drabbats specifikt av pandemin jämför rapportförfattarna omsättningsförändringarna mellan 2019 och 2020, med dem mellan 2017 och 2018. De skiljer sedan ut branscher vars omsättningsutveckling under pandemin varit förbättrad, normal, försämrad eller kraftigt försämrad jämfört med vanliga perioder. För att störa ekonomin så lite som möjligt menar rapportförfattarna att välriktade stöd främst bör gå till företag med försämrade eller mycket försämrade förutsättningar. Rapporten visar att omställningsstödet och hyresstödet gjort det i stor utsträckning, och att en majoritet av korttidsstödet också gått till branscher med försämrade villkor. Samtidigt har 7 miljarder kronor i korttidsstöd betalats ut till företag med förbättrade eller normala villkor. Nedsättningen av arbetsgivaravgifter har inte alls riktats mot särskilt

drabbade företag. I valet mellan snabbhet och träffsäkerhet har alltså snabbheten prioriterats vilket kommissionen ser som en i grunden korrekt avvägning. Vi har i detta kapitel visat att nedsättningen av arbetsgivaravgifter verkligen inte var träffsäker, men samtidigt gick det mycket snabbt från beslut till att åtgärden fick effekt på företagens kassaflöden och kommissionen uppfattar åtgärden därför som motiverad i det initiala skedet av pandemin. Det samma gäller inte för nedsättningen av arbetsgivaravgifter för unga som infördes senare under pandemin, i ett läge då det redan fanns mer välriktade stöd på plats.

Rapporten visar också hur data från momsdeklarationer och arbetsgivaredeklarationer för mars och april, i princip, hade kunnat användas för en tidig indikation om vilka branscher som klarade sig sämst i pandemin. Med tillgång till dessa data hade regeringen redan i mitten av sommaren kunnat kräva specifik branschtillhörighet för kvalificering till korttidsstödet. Kommissionen menar att det vore önskvärt att införa ett sådant villkor för att öka korttidsstödets träffsäkerhet.

Till stöd för korttidsarbete avsattes initialt 2 miljarder kronor och uppdraget att administrera utbetalningar gavs till Tillväxtverket. Stödets omfattning kom att vida överstiga de tidiga prognoserna och flera utvärderingar har identifierat allvarliga problem med verkets administrering av stödet. Kommissionen menar, givet vad vi vet i dag, att det hade varit klokare att lägga all administration av korttidsstödet på Skatteverket.

6. Stöden till hushållen

I kapitel 2 beskrev vi översiktligt hur pandemin snabbt slog till mot ekonomin samt hur utsikterna både för produktion och arbetslöshet blev dramatiskt sämre under våren 2020. Utöver pandemins direkta ekonomiska konsekvenser fick även flera av smittskyddsåtgärderna ekonomiska konsekvenser för många företag och enskilda. Kapitel 4 visade hur den utländska och inhemska smittspridningen slog ganska ojämnt mot företag i olika branscher och deras anställda.

Kapitel 3 gav en slags kronologi över de omfattande ekonomiskpolitiska åtgärder som snabbt kom på plats. En hel del av dessa frångick en grundprincip i svensk ekonomisk politik vilken är att använda generellt verkande åtgärder snarare än att stödja enskilda företag. Kapitel 5 granskade fyra olika former av företagsstöd och fann i stort att deras utformning betonade just snabbhet snarare än träffsäkerhet.

En annan del av den ekonomiska politiken var mer traditionell. Åtgärderna var här inriktade på att förstärka den ekonomiska krockkudden i olika delar av välfärdssystemet för enskilda individer och hushåll. Ett av målen med krishanteringen i stort har varit att minska pandemins ekonomiska konsekvenser och därmed öka tryggheten för enskilda medborgare. Medlen för detta har varit såväl nya typer av stöd som förändrade regler och ersättningsnivåer av befintliga stöd i olika delar av socialförsäkringen. I detta kapitel granskar vi dessa åtgärder och deras effekter och fogar in dem i en sammanfattande diskussion av hushållens ekonomi under pandemin.

Kostnaderna för de extra stöden med anledning av pandemin finns beskrivna i kapitel 3 (se tabell 3.4). Exempelvis var kostnaderna för krisåtgärderna rörande karensavdrag, slopat sjukintyg, ersättning till riskgrupper och smittbärarpenning m.m. 6,7 miljarder kronor. Förstärkningarna i arbetslöshetskassan (a-kassan) kostade 5,3 miljarder kronor enbart under 2020. Jämförelsevis var stöden till

företagen under samma period betydligt högre, kostnaderna för korttidspermittering uppgick till 35,1 miljarder kronor, omställning- och omsättningsstöd 6 miljarder kronor och kostnader för sjuklöneansvar, hyresstöd m.m. 16,1 miljarder kronor.

Kapitlet bygger huvudsakligen på material i den underlagsrapport, Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets

skyddsgrad, som kommissionen beställt av Adrian Adermon, Lisa

Laun, Patrik Lind, Martin Olsson, Jan Sauermann och Anna Sjögren.146 Rapportförfattarna har studerat de ekonomiska konsekvenserna av pandemin för befolkningen i arbetsför ålder, definierat som de mellan 20 och 64 år. Forskarna undersöker förändringar i arbetsinkomster under pandemin. De undersöker också hur väl det existerande välfärdssystemet och förändrade regler och ersättningar höll uppe inkomsterna för olika grupper i samhället. Rapportförfattarna gör detta i huvudsak genom att studera utvecklingen av arbetsinkomster, arbetslöshetsförmåner, sjukförmåner, föräldraförmåner och behovsprövade bastrygghetsförmåner månad för månad under 2020, jämfört med tidigare år. Med bastrygghetsförmåner avses här ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag.

Ett kort första avsnitt i kapitlet beskriver översiktligt de data och de statistiska metoder som rapportens författare använder i sin analys (avsnitt 6.1). Därefter redogör vi för några av rapportens huvudresultat. Enskildas arbetsinkomster minskade med i genomsnitt nästan 700 kronor per person och månad, eller 2,7 procent, under pandemin. Välfärdssystemet kompenserade dock detta inkomstbortfall med i genomsnitt 43 procent, varav drygt hälften kom från det befintliga systemet och knappt hälften från särskilda åtgärder. Vi beskriver dessa särskilda åtgärder och deras betydelse (avsnitt 6.2). Därnäst redogör vi för hur pandemin har drabbat olika grupper i befolkningen. I vissa utsatta grupper föll arbetsinkomsterna med så mycket som drygt 5 procent (avsnitt 6.3). Sedan sammanfattar vi rapportens resultat kring de direkta och indirekta effekterna av pandemin (avsnitt 6.4). Därefter redogör vi för en del av de problem som uppkommit kring administrationen av stöden (avsnitt 6.5). Vi avslutar kapitlet med att summera de viktigaste resultaten (avsnitt 6.6).

146 Adrian Adermon m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och

välfärdssystemets skyddsgrad.

6.1. Kort om data och statistisk metod

I underlagsrapporten använder forskarna uppgifter ur ett antal svenska register som de fått tillgång till från Stockholms universitets covid-19-program147. I datamaterialet ingår månatliga uppgifter om individers inkomster, arbetsställen, utbetalningar från olika välfärdssystem – som sjukförsäkringen, arbetslöshetskassan och ekonomiskt bistånd – för befolkningen i åldrarna 20–64 år. På grund av begränsningar i datatillgängligheten undersöker författarna dessa inkomster under loppet av det första pandemiåret 2020.

De saknar dock information om vissa typer av inkomster, bl.a. arbetsinkomster från enskilda näringsidkare, handels- och kommanditbolag. Kapitalinkomster ingår inte heller i analysen som först och främst handlar om arbetsinkomster och utbetalningar från välfärdssystemen. Forskarna har valt att fokusera på de mer kortsiktiga stödformerna och utesluter därför sjuk- och aktivitetsersättning, pensioner och bostadstillägg knutna till dessa, liksom arbetsskadeersättning, graviditetspenning, barnbidrag och flerbarnstillägg. Resultaten speglar till en del att de saknar information om studierelaterade inkomster. Under 2020 ökade nämligen antalet vuxenstuderande på gymnasienivå med 17 procent, studerande med studiemedel på universitet och högskolor med 9 procent och studerande på yrkeshögskolan med 29 procent jämfört med året innan. Vi beskriver de olika datakällorna i mer detalj i samband med resultaten.

När rapportförfattarna studerar hur pandemin påverkat olika grupper i befolkningen utnyttjar de samma gruppindelningar som kommissionen själv använt och bett författarna till olika underlagsrapporter att följa. Den gemensamma indelningen gör det möjligt att bl.a. jämföra resultaten vad gäller arbetsinkomsterna i olika grupper med resultaten i kapitel 4 rörande lönerna för olika grupper av anställda i de företag som drabbades olika hårt av krisen. Adermon m.fl. studerar inkomsterna för grupper med olika socioekonomiska karaktäristika i följande dimensioner: ålder, kön, utbildning, inkomst, födelseland, trångboddhet, möjlighet till hemarbete, yrken med olika grad av fysisk kontakt med andra personer, bosättning i socioekonomiskt utsatta områden (baserat på inkomstnivå i området) och hälsa. De har även undersökt hur inkomsterna påverkats

147 Coronakommissionen andra delbetänkande SOU 2021:89, bilaga 6. Ett forskningsprogram

om covid-19 i Sverige: Smittspridning, bekämpning och effekter på individer och samhälle.

bland de som bor i städer och på landsbygden, och de som arbetar i branscher som varit hårt drabbade under pandemin jämfört med övriga.

För att statistiskt skatta pandemins totala effekter använder rapportförfattarna en form av s.k. difference-in-difference-modeller, som vi beskrivit i kapitel 4. I stort jämför de utvecklingen av olika inkomster för en viss grupp under hela perioden mars–december 2020 med utvecklingen i motsvarande grupp under tidigare år. För att resultaten ska fånga skillnader som enbart beror på pandemin och inte på andra trender kontrollerar författarna i sina statistiska modeller genomgående för såväl säsongseffekter som demografiska skillnader över tid.

Forskarna använder sig också av mer flexibla skattningsmetoder, som ibland kallas event-studier. Dessa har en liknande specifikation som den som beskrevs i stycket ovan, men de tillåter olika effekter under olika perioder av pandemin. Modellerna fångar utvecklingen månad för månad från mitten av 2019 till slutet av 2020. Genom att också studera månaderna innan pandemin – då pandemin inte ännu haft några effekter – kan författarna ytterligare belägga att deras resultat fångar effekterna av pandemin snarare än befintliga trender i data.

En mer detaljerad beskrivning och diskussion av de statistiska metoderna finns i underlagsrapporten (se avsnitt 3).

6.2. Pandemin och välfärdssystemet

I det här avsnittet beskriver vi de resultat Adermon m.fl. redovisar för de genomsnittliga inkomstförändringarna från olika inkomstslag under pandemin för hela den arbetsföra befolkningen (20–64 år). Vi börjar med att sammanfatta deras övergripande resultat och går sedan separat igenom resultaten för socialförsäkringens olika delar. Det faktum att vissa stödformer eller särskilda åtgärder under pandemin, kallade pandemiåtgärder eller coronaåtgärder i detta kapitel, haft liten betydelse för befolkningen som helhet betyder dock inte att de varit oviktiga för särskilda grupper i befolkningen. Nästa avsnitt i kapitlet diskuterar stödens betydelse i olika grupper.

Arbetsinkomster och välfärdssystemets skydd under pandemin

Rapporten finner att arbetsinkomsterna minskade med i genomsnitt 2,7 procent under pandemiperioden mars–december 2020, vilket motsvarar ett månatligt inkomsttapp om 683 kronor (tabell 1 i underlagsrapporten).

Välfärdssystemet kompenserade dock för stora delar av bortfallet i arbetsinkomster. Den totala inkomsten – definierad som arbetsinkomst plus olika bidrag från välfärdssystemet – gick endast ner med i genomsnitt 1,5 procent eller 404 kronor/månad. Ett sätt att beskriva detta resultat är att beräkna välfärdssystemets skyddsgrad som den procentuella dämpningen av fallet i arbetsinkomster. Enligt detta mått var skyddsgraden av välfärdssystemet närmare 43 procent.148 Till skyddet bidrog arbetslöshetsförmåner med knappt 28 procentenheter, sjukförmåner med knappt 12 procentenheter och föräldra- och bastrygghetsförmåner med knappt 2 procentenheter vardera.

Som rapportförfattarna betonar är dock detta mått på total inkomst av två skäl inte direkt jämförbart med det vanliga måttet disponibel inkomst. Ett skäl är att disponibel inkomst innefattar samtliga inkomstkällor för individen. Dessa uppgifter är dock bara tillgängliga på årsbasis. Författarnas mått på totalinkomst är däremot tillgängligt på månadsbasis och utgår från de månatliga arbetsgivardeklarationerna som företagen är skyldiga att lämna in för samtliga anställda sedan 2019 samt ersättningar från centrala välfärdssystem. I gengäld innefattar det inte vissa inkomstkällor, som vissa företagarinkomster, studierelaterade inkomster och pensioner. Ett annat skäl till varför total inkomst inte är direkt jämförbar med disponibel inkomst är beskattning. Även om de flesta komponenterna i total inkomst är beskattningsbara så är några av dem skattebefriade: etableringsersättning, ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag. En närmare diskussion om skillnaderna mellan disponibel inkomst och total inkomst finns i underlagsrapporten (avsnitt 2.6).

148 På grund av olika datatillgång för månatliga arbetsinkomster (bara från 2019) och månatliga förmåner från välfärdssystemet (även tidigare år) måste den månadsvisa skattningen av effekterna på arbetsinkomster och förmåner ske för olika perioder. Det betyder i sin tur att den genomsnittliga skillnaden mellan total inkomst och arbetsinkomst (404 kronor/månad) inte är lika med summan av olika förmåner (392 kronor/månad). Om man använder den senare siffran för att beräkna skyddsgraden får man (683-392)/683 = 0,426.

Befintliga skyddsnät eller specifika åtgärder

Regeringen införde som tidigare nämnts flera nya stöd under pandemin och ändrade dessutom regler inklusive ersättningsnivåer i existerande välfärdssyst em. Figur 6.1 presenterar rapportens översikt av hur mycket dessa specifika pandemiåtgärder (gula staplar) betytt jämfört med det befintliga välfärdssystemet (blåa staplar) för att dämpa bortfallet av arbetsinkomster för befolkningen i åldrarna 20–64 år.

De två nedersta staplarna visar att av kompensationen för inkomstbortfall (sammanlagt närmare 43 procent) svarade pandemiåtgärderna och det existerande systemet för ungefär hälften vardera (drygt 19 respektive drygt 23 procentenheter). I tur och ordning var det befintliga systemet för a-kassan, ersättningen för karensavdrag i sjukförmånerna och förändringarna av ersättningarna i a-kassan de tre viktigaste källorna bakom denna kompensation.

Figur 6.1 Skyddsgraden från pandemiåtgärder och befintliga regler i välfärdssystemet

Anm.: Figuren visar skyddsgrad i procent från pandemiåtgärder respektive det befintliga välfärdssystemet. Skyddsgraden är den genomsnittliga månatliga pandemieffekten under mars–december 2020 för respektive inkomstkälla som andel av den genomsnittliga månatliga pandemieffekten för arbetsinkomster. Källor: Figur 15 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

Efter denna översikt presenterar vi i resten av detta avsnitt de specifika pandemiåtgärder som regeringen införde under pandemin och deras betydelse för att skydda enskildas inkomster. På detta sätt behandlar vi de åtgärder som berörde arbetslöshetsförmåner, sjukförmåner, föräldraförmåner och bastrygghetsförmåner. Vi tar också upp två företagsstöd som enligt rapporten varit av särskild betydelse för de anställda, nämligen ersättning för sjuklön och korttidsstöd.

Arbetslöshetsförmåner i stort

Arbetslöshetsförmåner av olika slag har utgjort en viktig del i det ekonomiska skyddet för enskilda under pandemin. Enligt de data

som återges i figur 6.1 kompenserade de för närmare 28 procent av tappet i arbetsinkomster. Ersättningarna till arbetslösa är av två slag. Den första är ersättningar från a-kassorna till öppet arbetslösa. Rapporten använder detaljerade data från Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen (IAF) för att studera deras betydelse. Den andra typen av ersättning är aktivitetsstöd till dem som deltar i olika arbetsmarknadspolitiska program där rapportförfattarna också inkluderar utvecklingsersättning och etableringsersättning. Här använder författarna data från Försäkringskassan, som dock inte är lika detaljerade som de för a-kassan.

Rapporten visar att andelen personer med a-kassa ökade med 38 procent under pandemin, medan andelen med aktivitetsstöd endast ökade med 17 procent (figur 6 och tabell 3 i underlagsrapporten). Att a-kassan ökade mer än aktivitetsstödet kan bero på att olika arbetsmarknadspolitiska program normalt erbjuds först efter en tids arbetslöshet och att rapporten endast studerar inkomsterna under 2020. Att relativt få deltog i olika program kan också bero på att Arbetsförmedlingen troligen var hårt belastade på grund av det stora inflödet. Arbetsförmedlingen skriver i sin årsredovisning för 2020 att det har varit svårt att få till stånd arbetsplatsförlagda aktiviteter och subventionerade anställningar under pandemin. Det beror på att många arbetsgivare haft lägre behov av personal än vanligt eller att de saknat möjlighet att introducera och handleda nya personer. Dessutom har en del arbetsgivare varit oroliga för att ta in nya personer på grund av ökad risk för smittspridning.149

Beloppen i a-kassan ökade med i genomsnitt 18 procent per månad och person. Aktivitetsersättningen ökade med 6 procent. Ökningen speglar rimligen både längre perioder av arbetslöshet och de högre ersättningsnivåerna.

Specifika åtgärder inom a-kassan och aktivitetsstödet

Som vi sett i kapitel 3 genomförde regeringen – med extra medel avsatta i tilläggsbudgetar – flera ändringar som påverkade såväl a-kassan som aktivitetsstödet redan under pandemins första fem veckor.

En första ändring skedde den 30 mars 2020. Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen blev mer generöst, i det att färre arbetade

149 Arbetsförmedlingen (2020), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2020.

timmar krävdes för att få ersättning. Detta innebar bl.a. att fler deltidsarbetande kvalificerade sig. Även medlemsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen blev mer generöst, i det att en månad räknades som fyra, så att ersättning kunde utgå efter medlemskap under tre månader jämfört med tidigare 12 månader.

En andra förändring den 13 april 2020 gjorde grundförsäkringen i arbetslöshetsförsäkringen mer generös. En åtgärd höjde grundbeloppet i ersättningen från 365 kronor per dag till 510 kronor per dag. Detta påverkade de arbetssökande som uppfyllde arbetsvillkoret, men inte medlemsvillkoret, samt de arbetssökande som erhöll det lägsta beloppet i den inkomstrelaterade försäkringen. För deltidsarbetande minskar ersättningsbeloppen i proportion till arbetstiden och tidigare fanns ingen lägsta nivå. Nu sattes lägstanivån till 255 kronor per dag. Dessa förändringar av grundbeloppen ökade utbetalningarna i a-kassan med i genomsnitt 3 procent och aktivitetsstödet med 4,5 procent. Även om de hade liten betydelse jämfört med övriga ändringar, kan de ha varit betydelsefulla för vissa grupper.

En tredje ändring, också den 13 april 2020, höjde taket i den inkomstrelaterade ersättningen under de första 100 dagarna av arbetslöshet från 910 till 1 200 kronor per dag. En kompletterande åtgärd den 29 juni 2020 höjde taket efter 100 dagar från 760 till 1 000 kronor per dag. Dessa förändringar berörde många arbetstagare då taket tidigare var relativt lågt. Som vi snart ska se så var detta den enskilda åtgärd inom a-kassan som hade störst betydelse för att hålla uppe inkomsterna för de arbetslösa.

Figur 6.2 visar rapportens beräkningar av betydelsen av regeländringarna på a-kasseersättningarna. Den tunna heldragna linjen innan mars 2020 och den streckade linjen från denna månad visar (de beräknade) ersättningarna enligt de reglerna som gällde innan pandemin. De färgade områdena ovanför denna linje är författarnas beräkning av betydelsen av ändringarna i medlemsvillkoren (grön färg), de högre grundbeloppen (gul färg) och de högre taken (mörkgrå färg).

Resultaten i rapporten visar att ersättningen från a-kassan gick upp med i genomsnitt 141,2 kronor per månad och person under perioden mars–december 2020. Av denna ökning bidrog de specifika pandemiåtgärder vi just diskuterat ovan med 48 kronor, det vill säga ungefär en tredjedel. Den enskilt största effekten gäller höjningen av

taken för den dagliga ersättningen, särskilt från sommaren då den andra höjningen trätt i kraft.

Figur 6.2 Utveckling av a-kasseförmåner med tidigare regler och med pandemiåtgärder

Anm.: Figuren visar utvecklingen av a-kasseförmåner för befolkningen 20–64 år enligt tidigare regler och med pandemiåtgärder per månad under 2019–2020. Källor: Figur 7 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

Figur 6.3 – vilken är konstruerad på samma sätt so m figur 6.2 – visar de motsvarande beräkningar som rapportförfattarna gjort för utvecklingen av aktivitetsstödet under 2020. Inom denna förmån var höjningen av grundbeloppet (gul färg) den pandemiåtgärd som hade störst betydelse. Totalt ökade aktivitetsstödet med 46 kronor per person och månad i genomsnitt under det första pandemiåret. Även här bidrog pandemiåtgärderna med cirka en tredjedel av ökningen och skyddsnätet med existerande regler stod för övriga två tredjedelar.

Figur 6.3 Utveckling av aktivitetsstödet med tidigare regler och med pandemiåtgärder

Anm.: Figuren visar utvecklingen av aktivitetsstödet för befolkningen 20–64 år enligt tidigare regler och med pandemiåtgärder per månad under 2019–2020. Aktivitetsstöd avser summan av aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Källor: Figur 8 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

Sjukförmåner i stort

Rapporten fokuserar på sjukförmåner av mer kortsiktig karaktär – framför allt sjukpenning – och sådana förmåner som varit av speciell betydelse under pandemin – särskilt smittbärarpenning för sjuka och deras anhöriga, liksom ersättningar till medicinska riskgrupper och grupper som riskerar att bli allvarligt sjuka i covid-19. Uppgifterna om samtliga sjukförmåner kommer från Försäkringskassans register.

Sjukförmåner har naturligt nog också varit en viktig del i det ekonomiska skyddet för enskilda under pandemin. Enligt figur 6.1 kompenserade de för knappt 12 procent av tappet i arbetsinkomster – alltså ungefär hälften så mycket som de arbetslöshetsförmåner vi just diskuterat.

Rapporten visar att sjukförmånerna under pandemin har använts i mycket större utsträckning än normalt, andelen i befolkningen som tog del av någon sådan förmån ökade med 146 procent under 2020

och de utbetalda beloppen per person ökade med i genomsnitt 17 procent (tabell 1 i underlagsrapporten).

Specifika åtgärder i sjukförmåner

Till skillnad från åtgärderna rörande arbetslöshetsförmåner bestod pandemiåtgärderna rörande sjukförmåner huvudsakligen av nya åtgärder snarare än förändringar av regelverket inom det existerande systemet.

Regeringen beslutade redan den 11 mars 2020 – dagen efter det att Folkhälsomyndigheten höjt risknivån för samhällsspridning i Sverige till mycket hög – en ny ersättning på 700 kronor per dag för att täcka karensavdraget i sjukförsäkringen. Denna skulle senare komma att höjas i ytterligare två steg upp till 810 kronor per dag den 1 januari 2021.

Den 24 augusti 2020 infördes en tillfällig ersättning till riskgrupper på 804 kronor per dag, men den gick att söka retroaktivt redan från 1 juli 2020. Ersättningsbeloppet höjdes sedan till 810 kronor i januari 2021.

Sedan tidigare fanns en smittbärarpenning, men utnyttjandet av den före pandemin var så låg att rapportförfattarna ändå betraktar den som en coronaåtgärd. I och med att covid-19 klassificerades som en samhällsfarlig sjukdom den 1 februari 2020 kunde personer med covid-19 ansöka om smittbärarpenning. Från den 1 juli 2020 kunde även anhöriga som arbetar som personlig assistent eller vårdar en närstående i riskgrupp ansöka om smittbärarpenning och från den 1 oktober kunde andra medlemmar i ett hushåll än den smittade söka smittbärarpenning i och med att familjekarantän infördes.

Sjukpenning är den främsta befintliga delen i välfärdssystemet som ska skydda enskildas inkomster vid sjukdom. I det befintliga systemet har arbetsgivaren ansvar för att betala ut ersättning under de första 14 dagarna av ett sjukfall, men ansvaret övergår därefter till Försäkringskassan. Läkarintyg krävs fr.o.m. den 8:e sjukdagen. Vissa av reglerna kom att ändras under pandemin. Den 13 mars 2020 flyttades kravet på läkarintyg fram till dag 15. Den 26 mars 2020 skedde en ytterligare framflyttning till dag 21. Mellan den 1 november och den 15 december 2020 gällde återigen kravet på läkarintyg från dag 15.

Från den 1 april 2020 skedde en ändring av reglerna för prövningen av arbetsförmågan gentemot ett vanligt förekommande arbete inom ramen för den s.k. rehabiliteringskedjan. Denna prövning kom då att skjutas upp från dag 180 till dag 365 för de fall där återgång till arbete försvårats av att vård eller rehabilitering blivit uppskjuten på grund av pandemin. Den kom dock att få betydelse för ett relativt litet antal personer, mellan april och december 2020 fick endast 550 personer stöd för att behålla sjukpenning enligt den regeländringen. Undantaget utvidgades den 21 december 2020 till att gälla alla sjukfall under 2021 och efter det infördes fler ändringar av regelverket. Rapportförfattarna har dock inte separat kunnat kvantifiera betydelsen av dessa regeländringar.

Figur 6.4 sammanfattar rapportens resultat rörande den månadsvisa betydelsen av det existerande systemet och ovan beskrivna regeländringar för utvecklingen av olika sjukförmåner under pandemiåret 2020 (se avsnitt 5.3 i underlagsrapporten). Den är konstruerad på samma sätt so m figur 6.2 och figur 6.3. Den heldragna linjen före mars 2020 och den streckade därefter visar utvecklingen av ersättningarna varje månad under de regler som gällde sjukförmåner innan pandemin. De färgade sektorerna ovanför den streckade linjen anger rapportens beräkningar av utbetalda ersättningar av de olika pandemiåtgärder som vi just redovisat.

Andelen med smittbärarpenning ökade visserligen kraftigt i procent under pandemin, men stod för en liten del av inkomstskyddet för befolkningen som helhet (grön färg). Det gäller även den nya ersättningen till riskgrupper och deras anhöriga (gul färg), även om den var något viktigare för att skydda inkomsterna än smittbärarpenningen. Det var framför allt ersättning för karensavdrag som var av betydelse och som ensamt stod för 70 procent av utgiftsökningarna inom sjukförmånerna.

Figur 6.4 Utveckling av sjukförmåner med tidigare regler och med pandemiåtgärder

Anm.: Figuren visar utvecklingen av sjukförmåner för befolkningen 20–64 år enligt tidigare regler och med pandemiåtgärder per månad under 2019–2020. Sjukpenning avser summan av sjukpenning, rehabiliteringsersättning och förebyggande sjukpenning. Smittbärarpenning avser summan av smittbärarpenning och viss smittbärarpenning. Sjukförmåner avser summan av sjukpenning, smittbärarpenning, riskgruppsersättning och karensavdragsersättning. Källa: Figur 10 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

Föräldraförmåner

Föräldraförsäkringen innehåller två huvudsakliga ersättningar: föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Underlagsrapporten undersöker också utvecklingen av dessa delar av socialförsäkringen under pandemin då man på förhand kan tänka sig att framför allt uttag av tillfällig föräldrapenning kan vara viktigt för familjer som drabbas av covid-19. Uppgifterna om utbetalningar på individnivå kommer även i detta fall från Försäkringskassan.

När det gäller pandemiåtgärder inom denna sektor av socialförsäkringen var de begränsade till några justeringar av rätten till tillfällig föräldrapenning. Redan den 19 mars 2020 slopades kravet på läkarintyg efter dag 7 vid vård av sjukt barn. Samtidigt som besluten om distansundervisning i smittskyddssyfte fattades, ändrade regeringen den 25 april 2020 gällande regelverk. Ändringen innebar att föräldrar kunde ta ut tillfällig föräldrapenning om deras barns för-

skola eller skola var stängd på grund av covid-19. Från och med den 1 juli 2020 kunde föräldrar till barn som ansågs behöva skydd från covid-19 få ersättning för att vara hemma i förebyggande syfte. Rapportförfattarna kan inte isolera betydelsen av dessa pandemiåtgärder men bedömer deras effekter som små.

Rapporten visar att uttagen av tillfällig föräldrapenning ökade kraftigt under pandemin (se avsnitt 5.4 i underlagsrapporten). Andelen med tillfällig föräldrapenning i befolkningen ökade med 10 procent. Men eftersom andelen med föräldrapenning minskade med ungefär lika mycket blev den totala betydelsen av föräldraförmånerna blygsam. För barnfamiljer ökade utbetalningarna av tillfällig föräldrapenning med i genomsnitt 84 kronor per person och månad, vilket motsvarar en ökning med 35 procent jämfört med ett normalår. Den största ökningen av dessa uttag skedde under april 2020 och hösten 2020. Den minskade användningen av föräldrapenning var dock jämnt fördelad över årets månader.

Bastrygghetsförmåner

Till det som kan kallas bastrygghetsförmåner hör ekonomiskt bistånd samt bostadsbidrag vilket kan betraktas som det yttersta ekonomiska skyddsnätet i samhället. Rapporten fokuserar därför på dessa stödformer under pandemin. De underliggande uppgifterna kommer här från Socialstyrelsens och Försäkringskassans register.

Pandemiåtgärderna inom dessa bidragssystem består främst i ett tillfälligt tilläggsbidrag med 25 procent av det ordinarie bostadsbidraget (maximalt 1 325 kronor) för barnfamiljer med bostadsbidrag. Tilläggsbidraget fanns att tillgå under perioden den 1 juli – den 31 december 2020 och under samma period under 2021.

Rapporten visar att bastrygghetsförmånerna endast bidrog med en liten del av dämpningen av fallet i arbetsinkomster under pandemin, totalt knappt 2 procent för befolkningen som helhet. Under pandemin ökade andelen som mottog ekonomiskt bistånd med knappt 5 procent. Ökningen av andelen med bostadsbidrag var något högre, motsvarande drygt 5 procent. Den största delen av ökningen i inkomsterna från dessa förmåner stod det tillfälliga tilläggsbidraget för. De som tog del av detta fick i genomsnitt 600 kronor mer per månad (avsnitt 5.5 i underlagsrapporten).

Det är en relativt liten del av befolkningen som omfattas av dessa förmåner, ca 2 procent får ekonomiskt bistånd medan drygt 3 procent får bostadsbidrag. Det innebär att dessa förmåner fortfarande kan ha haft stor betydelse för de mest utsatta grupperna i samhället under pandemin, även om genomslaget på de totala inkomsterna för befolkningen som helhet var lågt. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 6.3.

Stöd till företag – ersättning för sjuklön och korttidsarbete

Vi har i kapitel 5 diskuterat de olika företagsstöd som fanns att tillgå under pandemin baserat på en annan underlagsrapport (Företags-

stöden i pandemin av Ekholm m.fl.). Av dessa stöd har ersättningen

för sjuklön och stödet vid korttidsarbete varit bland de mest omfattande. Dessa pandemiåtgärder är också direkt relaterade till ersättningarna till de anställda. Adermon m.fl. undersöker därför även hur stor del av enskildas arbetsinkomster som utgörs av dessa företagsstöd (se avsnitt 5.1 i underlagsrapporten). De gör detta med hjälp av uppgifter bl.a. från SCB och Skatteverket.

Under perioden april–juli 2020 tog staten tillfälligt över hela sjuklöneansvaret från företagen. Från och med augusti 2020 kom i stället ett nytt system på plats där staten ger ersättning till företagen för särskilt höga sjuklönekostnader. För detaljer om ersättning för sjuklönekostnader och kortidsstöd se Adermon m.fl., bilaga 1. Detaljerna om införandet av kortidsstödet återfinns också i kapitel 3 och 5 samt i underlagsrapporten om företagsstöden av Ekholm m.fl.

Adermon m.fl. noterar att båda stöden bidrar till att enskilda får arbetsinkomster för ej utfört arbete, för att de är sjukfrånvarande eller har gått ner i arbetstid i form av korttidsarbete. Stöden kompenserar således inte för arbetsinkomstbortfallet, men utgör en del av enskildas utbetalda arbetsinkomster och kan på så sätt ha dämpat det arbetsinkomstbortfall som skulle ha uppstått utan dessa stödformer. Med samma metoder som tidigare skattar forskarna hur stor andel av de utbetalda arbetsinkomsterna som utgörs av dessa företagsstöd.

Figur 6.5 är konstruerad på samma sätt som tidigare figurer, men med skillnaden att den del av sjuklönen som arbetsgivaren betalade finns med redan innan pandemin. Om utbetalningar av sjuklön och

lön för korttidsarbete exkluderas minskar arbetsinkomsterna med ungefär dubbelt så mycket, 1 371 kronor per person och månad, jämfört med om de inkluderas. Rapportförfattarna finner att lön för korttidsarbete (mörkgrå färg) stod för den största delen av den skillnaden med i genomsnitt 470 kronor per person och månad medan ökningen av sjuklönekostnaderna (grön färg) i genomsnitt uppgick till 217 kronor. Företagen blev i sin tur kompenserade för löneutbetalningar för korttidsarbete för motsvarande 87,3 procent av kostnaderna medan ersättningen för sjuklönekostnaderna var högre än ökningarna, motsvarande 153 procent. Detta beror på att staten ersatte alla kostnader för sjuklön de första månaderna och inte enbart de som orsakats av pandemin.

Figur 6.5 Utvecklingen av olika slags arbetsinkomster under 2019 och 2020

Anm.: Figuren visar utvecklingen av olika slags arbetsinkomster för befolkningen 20–64 år enligt tidigare regler och med pandemiåtgärder per månad under 2019–2020. KTA står för korttidsarbete, korttidsstöd är den del av KTA som ersätts av staten. Sjuklön avser utbetald sjuklön från arbetsgivaren till den anställde under de första 14 sjukdagarna, den s.k. sjuklöneperioden. Ersatt sjuklön avser ersättning från staten till företagen för sjuklönekostnader under coronapandemin. Vi saknar information om ersättning för höga sjuklönekostnader före coronapandemin. Källor: Figur 5 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

Om man exkluderar sjuklön och lön för korttidsarbete i skattningarna var minskningen av arbetsinkomsterna dubbelt så stor –

5,4 procent snarare än ovan angivna 2,7 procent – jämfört med om man inkluderar dem. Det betyder inte nödvändigtvis att bortfallet i arbetsinkomster hade varit så stort om dessa stöd inte hade funnits. Anledningen till detta är att det inte är troligt att alla de som fick lön för korttidsarbete skulle förlorat sina arbetsinkomster i motsvarande utsträckning om stöden inte funnits.

Till sin storlek är dock de totala utbetalningarna för korttidsstöd för utbetalda arbetsinkomster och ersättning för sjuklönekostnader under 2020 två och en halv gånger större än utgiftsökningarna inom välfärdssystemet. Denna iakttagelse ger ytterligare stöd till vår slutsats i tidigare kapitel. Den ekonomiska krishanteringen under pandemin skilde sig från hanteringen av andra tidigare recessioner i det att en mycket viktigare del av åtgärderna var att stödja enskildas inkomster indirekt, genom att ge kompensation till enskilda företag, snarare än att ge direkta stöd till enskilda hushåll.

6.3. Stora skillnader i hur den ekonomiska nedgången drabbade olika grupper

Enligt resultaten i föregående avsnitt fick pandemin begränsade konsekvenser på inkomsterna, sett till hela befolkningen mellan 20 och 64 år. Analysen i rapporten av Adermon m.fl. visar att dämpningen av inkomsttappet kom från både det befintliga välfärdssystemet och de särskilda pandemiåtgärderna. Deras resultat visar att den genomsnittliga nedgången i totalinkomster under 2020 begränsade sig till 1,5 procent.

Vi har dock redan visat i kapitel 4 att den ekonomiska nedgången slog ojämnt mot olika branscher i ekonomin, med de största effekterna under 2020 inom industrin och framför allt inom olika tjänstebranscher som hotell och restaurang. Det kapitlet visade också att recessionen påverkade löner och sysselsättning i olika socioekonomiska grupper med olika mycket, med särskilt stora negativa effekter för de yngsta anställda (de mellan 20–29 år) och de anställda med lägst inkomster (de i den lägsta inkomstkvartilen).

De insikterna, såväl som utformningen av välfärdssystemet, ger oss goda skäl att förmoda att inkomsterna – även inklusive sociala förmåner – i olika grupper utvecklades olika under pandemin. Detta

avsnitt av kapitlet handlar just om rapportens analys av dessa gruppskillnader (se avsnitt 6 i underlagsrapporten).

Förändrade arbetsinkomster och utnyttjande av välfärdssystemet

Figur 6.6 visar rapportens skattningar av hur andelarna – uttryckt i procentenheter – som haft inkomst från arbete, respektive använt olika delar av välfärdssystemet har förändrats i olika grupper i befolkningen under 2020 jämfört med tidigare år. Figuren redovisar dessa skattningar radvis grupp för grupp. De översta raderna speglar indelningen i olika demografiska grupper, nästa avdelning indelningen i socioekonomiska grupper, osv.

För varje grupp representerar figurens lila markör den skattade förändringen i andelen med arbetsinkomster (i allmänhet en negativ procentsats). Den blå markören visar utnyttjandet av arbetslöshetsförmåner, den gula sjukförmåner, den gröna föräldraförmåner och den orangea bastrygghetsförmåner (i allmänhet positiva procentsatser). Vi börjar med att beskriva de allmänna resultaten för att sedan gå över till dem för specifika grupper.

Av figuren framgår att andelen med arbetsinkomster under 2020 sjönk i alla grupper som ingår i tabellen. Särskilt utsatta var grupper med en svagare ställning på arbetsmarknaden, så som unga och personer med lägre inkomster. Personer som hade höga inkomster före pandemin och yrken med stora möjligheter till hemarbete påverkades dock i liten utsträckning. Dessa resultat är i linje med de rön vi redan presenterat i kapitel 4 av denna volym (från underlagsrapporten av Ekholm m.fl.), som baserades på företagsdata.

Störst påverkan på arbetsinkomster fanns i gruppen som arbetar i en utsatt bransch. Detta är inte förvånande då definitionen reflekterar en indelning som försökt att fånga hur ekonomiskt utsatt branschen varit, inklusive olika smittskyddsrestriktioner, under det första året av pandemin. De branscher som är definierade som särskilt utsatta i analysen är hotell och restaurang, handel, transport och magasinering, kultur, nöje och fritid, uthyrning, fastighetsservice, resetjänster m.fl.

Vad gäller välfärdssystemen är det som sticker ut mest ökningen i andelen som använder någon form av sjukförmån. Denna andel ökade i alla grupper. Men den tydligaste ökningen i användningen av

sjukförmåner finns bland personer som har ett yrke med hög grad av fysisk kontakt med andra människor. I denna grupp ökade andelen med 10 procentenheter, att jämföra med en ökning med ca 3 procentenheter bland personer som kan jobba hemifrån och har lite direktkontakt med andra. Resultaten här är i linje med de resultat vi rapporterade i kommissionens andra delbetänkande – se kapitel 3 och 13 – om sjukligheten i covid-19 i olika grupper. Skillnaderna kan bero på skillnader i faktisk sjuklighet i covid-19, men också på skillnader i benägenhet att sjukskriva sig vid symtom. Hemarbetande som hade liten direktkontakt med andra människor hade troligtvis inte lika stort behov som andra av att sjukskriva sig vid minsta symtom, utan kunde fortsätta jobba hemifrån.

Vi noterar att användningen av sjukförmåner inte ökade mycket bland personer som inte var sysselsatta eller bland personer med låga inkomster. I det senare fallet vet vi sedan kommissionens tidigare analyser att denna grupp var mer utsatt för covid-19 än andra, vilket gör att resultatet i figuren antagligen beror på att denna grupp inte har samma tillgång till sjukförsäkringen som andra.

Ökningen i andelen som utnyttjar arbetslöshetsförmåner återspeglar i hög utsträckning minskningen i andelen som har förlorat arbetsinkomster. Ökningen är dock något mindre, vilket återigen kan bero på att alla personer inte var berättigade till arbetslöshetsförmåner. Förändringarna i andelarna som utnyttjar bastrygghetsförmåner och föräldraförmåner var relativt små i alla grupper.

Figur 6.6 Andelar som har arbetsinkomst och utnyttjar något välfärdssystem under pandemin 2020 jämfört med 2019

Anm.: Varje punkt i figuren visar den genomsnittliga månatliga pandemieffekten under mars–december 2020. Resultaten kommer från separata regressioner för respektive grupp och utfallsvariabel. Arbetsinkomst avser arbetsinkomst från anställning. Arbetslöshetsförmåner avser summan av a-kassa, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Sjukförmåner avser summan av sjukpenning, smittbärarpenning, riskgruppsersättning och karensavdragsersättning. Föräldraförmåner avser summan av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Bastrygghetsförmåner avser summan av ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag. Källor: Figur 16 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

Arbetsinkomster och totalinkomster i stort

Adermon m.fl. har också studerat hur mycket arbetsinkomsterna respektive totalinkomsterna har påverkats av pandemin. Som vi tidigare nämnt fångar begreppet totalinkomst summan av arbetsinkomsterna och de studerade utbetalningarna från välfärdssystemen. Figur 6.7 visar rapportens resultat som för varje grupp jämför inkomsterna under pandemin med den genomsnittliga inkomsten i gruppen innan pandemin. Skillnaderna utrycks i procent. I denna figur representerar de blå markörerna arbetsinkomster och de gula markörerna totalinkomster.

Samtliga grupper som ingår i analysen fick under pandemin 2020 såväl lägre arbetsinkomster som lägre totalinkomster. Totalinkomsterna minskade dock mindre än arbetsinkomsterna i alla grupper, vilket tyder på att välfärdssystemet har skyddat inkomsterna i alla grupper i någon utsträckning.

Bortfallet i arbetsinkomster skiljer sig dock mellan olika grupper. Mest drabbade var unga (21–29 år), personer med låga inkomster (i den lägsta inkomstkvartilen), personer födda i Asien eller Afrika och boende i utsatta områden. Allra störst var bortfallet bland personer som arbetade i utsatta branscher, vilket inte är så förvånande då indelningen speglar just de branscher som antagits vara mest ekonomiskt utsatta för pandemin och smittskyddsrestriktionerna.

Som vi kommenterade redan i kapitel 4 hade de flesta av dessa grupper – med undantag av de unga – också en högre sjuklighet och dödlighet i covid-19 under pandemin. Vi återkommer till denna iakttagelse om ojämlikhet i flera dimensioner i kapitel 8.

Resultaten för totalinkomsterna visar dock att välfärdssystemen dämpade fallet i totalinkomsterna och bidrog med en utjämnande effekt. Totalt sett förlorade de flesta grupper 1–2 procent av sin totalinkomst i genomsnitt. De personer som arbetade i särskilt utsatta branscher har dock förlorat nästan 3 procent av sin totala inkomst.

Figur 6.7 Pandemins effekter på arbetsinkomster och totalinkomster i olika grupper

Anm.: Varje punkt i figuren visar den genomsnittliga månatliga pandemieffekten under mars–december 2020. Resultaten kommer från separata regressioner för respektive grupp och utfallsvariabel, tillsammans med 95 procents konfidensintervall. Arbetsinkomst avser arbetsinkomst från anställning. Totalinkomst avser summan av arbetsinkomster, arbetslöshetsförmåner, sjukförmåner, föräldraförmåner och bastrygghetsförmåner. Källor: Figur 17 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

Arbetsinkomster, välfärdssystemet och pandemiåtgärderna för olika grupper

Sammantaget har välfärdssystemet bidragit till att skydda alla gruppers inkomster och haft en utjämnande effekt. Vi går nu vidare och redovisar mer detaljerade resultat från rapporten om hur utjämningen fungerat för olika grupper. Dessa resultat är sammanfattade i figur 6.8 och figur 6.9. Den förra visar, grupp för grupp, i vilken utsträckning de olika förmånerna bidragit till att skydda bortfallet i arbetsinkomster. Den senare visar, återigen för varje grupp, hur detta inkomstskydd speglar effekterna av de befintliga systemen respektive de särskilda pandemiåtgärderna.

Figur 6.8 Skyddsgrad från olika delar av välfärdssystemet för olika grupper

Anm.: Figuren visar skyddsgrad i procent. Skyddsgrad är den genomsnittliga pandemieffekten under mars–december 2020 för respektive inkomstkälla som andel av den genomsnittliga pandemieffekten för arbetsinkomster per månad. Resultaten kommer från separata regressioner för respektive grupp och utfallsvariabel. Arbetsinkomst avser arbetsinkomst från anställning. Arbetslöshetsförmåner avser summan av a-kassa, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Sjukförmåner avser summan av sjukpenning, smittbärarpenning, riskgruppsersättning och karensavdragsersättning. Föräldraförmåner avser summan av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Bastrygghetsförmåner avser summan av ekonomiskt bistånd och bostadsbidrag. Källor: Figur 18 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

Figur 6.9 Skyddsgrad från det existerande välfärdssystemet och pandemiåtgärder i olika grupper

Anm.: Figuren visar skyddsgrad i procent från pandemiåtgärder respektive det befintliga välfärdssystemet. Skyddsgrad är den genomsnittliga pandemieffekten under mars–december 2020 för befintligt välfärdssystem och pandemiåtgärder som andel av den genomsnittliga pandemieffekten för arbetsinkomster per månad. Källor: Figur 19 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

I resten av detta avsnitt diskuterar vi översiktligt resultaten i dessa två figurer för var och en av de gruppindelningar som anges i fetstil.

Demografi

Figur 6.7 visar att mäns arbetsinkomster sjönk mer än kvinnors arbetsinkomster under pandemin . Figur 6.8 visar att välfärdssystemet dessutom skyddade kvinnors inkomster i högre grad. Enligt figur 6.9 kompenserade välfärdssystemet kvinnors förlorade arbetsinkomster med 53 procent och mäns med 36 procent. Skillnaden mellan män och kvinnor återspeglar såväl det befintliga systemet som de särskilda pandemiåtgärderna. Resultaten i figur 6.8 visar att arbetslöshetsförmånerna var det viktigaste skyddet för både män och kvinnor och att de bidrog med lika stort skydd för båda grupper. Kvinnor har dock i högre utsträckning använt de övriga förmånerna.

Adermon m.fl. visar också att det framför allt var pandemiåtgärderna inom sjukförmånerna som förklarade könsskillnaderna och att kvinnorna i högre utsträckning än män använde karensavdragsersättningen och den tillfälliga föräldrapenningen. Dessa resultat kan bero på att kvinnor i högre grad än män jobbar inom vård- och omsorgsyrken. En annan orsak kan vara att kvinnor under pandemin tog större ansvar för vård av sjuka barn.

Unga vuxna är som vi såg i figur 6.7 en av de grupper vars arbetsinkomster drabbades hårdast under pandemin. Enligt figur 6.9 var också den totala skyddsgraden från välfärdssystemen lägre för yngre än för äldre. Eftersom forskarna saknar data på studiemedel kan detta resultat vara något missvisande. Dels kan studiemedel ha bidragit till att dämpa det totala inkomstbortfallet, dels kan en ökad benägenhet bland unga att studera ha bidragit till ett större bortfall av arbetsinkomster. Skillnaderna mellan betydelsen av de olika förmånerna mellan olika åldersgrupper var små, även om äldre i högre utsträckning nyttjade sjukförmåner och personer i åldern 30–54 i något högre utsträckning utnyttjade föräldraförmåner (se figur 6.8).

Den relativa betydelsen av det befintliga systemet och pandemiåtgärderna var också likartad i olika åldersgrupper. Rapporten visar att förändringarna i medlemsvillkoret och grundersättningen i akassan var av särskild vikt för unga, medan tillfällig föräldrapenning var viktig för personer i åldersgruppen 30–54 år. Relativt sett var

takhöjningen i a-kassan av större vikt för den äldsta åldersgruppen och för den gruppen bidrog också sjukpenningförsäkringen och riskgruppsersättningen i högre utsträckning än för yngre till att kompensera för de fallande arbetsinkomsterna.

Skyddsgraden från det befintliga systemet var likartade för olika hushållstyper, men de särskilda pandemiåtgärderna var särskilt betydelsefulla för ensamstående med barn (s e figur 6.9). Rapporten visar att denna grupp, till skillnad från befolkningen som helhet, drog större nytta av åtgärderna rörande bastrygghetsförmåner. Framför allt kompenserade det tillfälliga tilläggsbostadsbidraget för hela 14,4 procent av bortfallet i arbetsinkomster för ensamstående med barn. Denna grupp blev också mindre beroende av ekonomiskt bistånd än tidigare. Detta kan bero på det förstärkta bostadsbidraget och/eller på att a-kassan blev mer tillgänglig. Hushåll utan barn och ensamstående med barn tog i större utsträckning del av den befintliga a-kassan, aktivitetsstödet och sjukpenningen. Detta kan i sin tur återspegla att de arbetar i utsatta branscher och/eller har lägre inkomster. Då de dessutom är yngre än andra har de varit mindre gynnade av takhöjningen i a-kassan.

Socioekonomi och härkomst

Som vi tidigare såg var bortfallet i arbetsinkomster störst bland personer med lägre utbildning, med lägre inkomster, födda i Afrika eller Asien, samt bland dem som bor i utsatta områden och/eller är trångbodda. Välfärdssystemet skyddade dock dessa socioekonomiskt utsatta grupper i högre grad än andra. Som framgår av figur 6.9 var skyddet för fjärdedelen med lägst inkomster 78 procent, jämfört med 17 procent för fjärdedelen med högst inkomster.

Figur 6.8 visar att framför allt arbetslöshetsförsäkringen bidrog till att skydda inkomsterna för de mest utsatta grupperna men även att sjukförmånerna var något viktigare för dessa jämfört med andra. Bastrygghetsförmånerna hade också relativt sett större betydelse för samma grupper . Figur 6.8 visar att föräldraförmånerna var viktigare för personer med hög utbildning, personer med medelhöga inkomster, personer födda i Sverige, samt för de som inte bor i utsatta områden eller är trångbodd a. Figur 6.9 visar att det relativa skyddet

från det befintliga systemet och de särskilda pandemiåtgärderna inte skiljer sig nämnvärt åt mellan olika socioekonomiska grupper.

Adermon m.fl. visar också att tilläggsbostadsbidraget var viktigt för personer med låg utbildning och låga inkomster, för vilka bidraget kompenserade för 5–7 procent av de lägre arbetsinkomsterna. Samma grupper fick också ett relativt större skydd från både det befintliga systemet och pandemiåtgärderna inom arbetslöshetsförsäkringen. Mer specifikt var det aktivitetsstödet – men även det ändrade medlemsvillkoret samt den höjda grundersättningen – som bidrog till att begränsa tappet för personer med låga inkomster. Skyddsgraden var även högre från den befintliga sjukpenningen och karensavdragsersättningen för grupper med lägre inkomster.

Arbetssituation

Förändringen i såväl arbetsinkomster som totalinkomster var likartad för grupper med olika sysselsättningsstatus. Bortfallet i arbetsinkomster var även likartat om man jämför de som arbetar i yrken med olika möjligheter till hemarbete, men större för dem i yrken med större inslag av personkontakter. Skyddet från välfärdsystemet var dock högre för de som inte kunnat arbeta hemifrån och vars yrke hade hög grad av personkontakt.

Figur 6.8 visar att arbetslöshetsförmånerna skyddade inkomsterna för de som inte var sysselsatta före pandemin men också att bastrygghetsförmånerna spelade en viktig roll för denna grupp. För de som arbetade i yrken med mycket personkontakt, utan möjlighet att arbeta hemifrån och i utsatta branscher var arbetslöshetsförsäkringen också av stor betydelse. Sjukförmånerna var särskilt viktiga för de som inte kunde arbeta hemifrån och som arbetar i nära kontakt med andra. Bortfallet av arbetsinkomster bland personer i yrken med mycket personkontakter kompenserades till 34 procent av sjukförmåner och till 17 procent bland dem som inte kunde arbeta hemifrån.

Figur 6.8 visar också att pandemiåtgärderna var särskilt viktiga för de som inte var sysselsatta före pandemin. Rapporten visar att det framför allt var förstärkningarna av arbetslöshetsförmånerna och det tillfälliga bostadsbidraget som bidrog till skyddet för denna grupp.

Personer som arbetade i särskilt utsatta branscher förlorade som sagt störst del av sin arbetsinkomst och totalinkomst. Skyddsgraden för dessa var dock något större (49 procent), jämfört med personer som arbetar i branscher som inte påverkades av pandemin (40 procent). Totalt sett var det befintliga välfärdssystemet snarare än pandemiåtgärderna som kompenserade för arbetsinkomstbortfallet i utsatta branscher. Rapporten visar också att det befintliga skyddet såväl som de särskilda åtgärderna inom arbetslöshetsförsäkringen var viktigast för denna grupp.

Geografi

Figur 6.7 visar att arbetsinkomsttappet var högre bland personer som bodde i storstäder jämfört med personer boende på mindre orter. Samtidigt var skyddet från välfärdssystemet mindre för dem i stora städer. Totalinkomsterna i storstadsregionerna föll igenomsnitt med nästan 2 procent, medan de föll med drygt 1 procent i övriga områden. Pandemiåtgärderna var också mer betydelsefulla utanför storstäderna.

Hälsa

Figur 6.7 visar att det inte finns några större skillnader mellan personer i särskild riskgrupp för covid-19 och övriga vad gäller pandemins ekonomiska påverkan. Välfärdssystemet skyddade dock inkomsterna för personer i riskgrupp något mer än övriga. Pandemiåtgärderna var också något viktigare för riskgrupper än övriga och skillnaderna drivs av framför allt ersättningen för karensavdrag och ersättningen till riskgrupper.

6.4. Direkt och indirekt påverkan

De ekonomiska effekterna av pandemin kan vara direkta, i det att de uppkommer genom sjukdom. Men de kan också vara indirekta, i det att de uppkommer genom restriktioner inom smittskyddet eller genom fallande efterfrågan i samband med den typ av beteendeförändringar i befolkningen som vi ingående diskuterat i kapitel 4.

Detta avsnitt av kapitlet sammanfattar resultaten i rapporten rörande sådana direkta och indirekta effekter.

Ekonomiska effekter för smittade och icke-smittade

Underlagsrapporten redovisar en analys av ekonomiska skillnader mellan de som blev konstaterat smittade av covid-19 år 2020, jämfört med de som inte blev det. Forskarna definierar smittade med hjälp av tre källor: Folkhälsomyndighetens databas SmiNet där personer med positivt PCR-test ingår, inskrivna på sjukhus med covid-19diagnos och bekräftat smittade i Försäkringskassans register.

I den här analysen finns några begränsningar som forskarna lyfter fram som är särskilt viktiga att ta i beaktande när resultaten ska tolkas. För det första innefattar begreppet ”bekräftat smittade” här inte den del av befolkningen som haft covid-19, men inte har haft ett bekräftat positivt test. För det andra blev även de bekräftat smittade indirekt påverkade av pandemin. Dessa två mätfel kan påverka resultaten. För det tredje är varken vem som blev smittad eller tidpunkten för deras insjuknande slumpmässigt fördelade i befolkningen – t.ex. skiljer sig både testbenägenheten och risken att bli smittad mellan personer med olika yrken. Denna snedvridning påverkar också tolkningen av resultaten. Vi vill också poängtera att ytterligare en begränsning är att de effekter som analysen avser inte inkluderar någon värdering av det lidande till följd av en sämre hälsa som de covid-19-smittade råkat ut för. Denna begränsning är också viktig för tolkningen.

Med dessa kvalifikationer i minnet, låt oss sammanfatta vad Adermon m.fl finner i rapporten (avsnitt 7.1). De visar att de bekräftat smittade med covid-19 under 2020 i genomsnitt förlorade 610 kronor per månad av sin arbetsinkomst före pandemin. Detta är mindre än de som inte var bekräftat smittade, som i genomsnitt förlorade 690 kronor per månad av sin tidigare arbetsinkomst. Dessutom kompenserade välfärdssystemet de bekräftat smittade i högre grad: de förlorade totalt 207 kronor i genomsnitt per månad jämfört med 417 kronor för icke-smittade. Kanske inte så förvånande var det sjukförsäkringen som i huvudsak bidrog till att skydda inkomsterna för de bekräftat smittade av covid-19. Det tyder på att sjukförsäkringen har varit ändamålsenlig under pandemin.

Branscher mer eller mindre utsatta för smitta

Ovanstående skattningar är gjorda på individnivå. Man kan också företa en relaterad analys på branschnivå. Som kommissionen visade i sitt andra delbetänkande (kapitel 3 och 13) var smittspridningen ojämnt fördelad mellan olika yrken – t.ex. var den särskilt hög bland vårdpersonal och (vissa typer av) lärare. Det betyder förstås att smittspridningen också slog hårdare mot de sektorer där dessa yrkesgrupper företrädesvis arbetar. Under pandemin, särskilt vid dess inledning, hade vårdpersonalen också större tillgång till provtagning vilket i viss mån kan påverka resultaten (se kapitel 7 i kommissionens andra delbetänkande om provtagningsstrategin).

I enlighet med dessa resultat visar Adermon m.fl. också att andelen bekräftat smittade bland de anställda var hög inom vård och omsorg och utbildning. Det framgår av Figur 6.10 som visar andelen anställda med bekräftad covid-19 under det första pandemiåret i ett tjugotal branscher. Rubrikerna ”mest utsatta branscher” och ”mindre utsatta branscher” reflekterar en indelning som försökt att fånga hur ekonomiskt utsatt branschen varit, inklusive olika smittskyddsrestriktioner, under det första året av pandemin. Indelningen bygger på en analys av Konjunkturinstitutet.150

Figur 6.11 innehåller samma branschindelning, men visar i stället hur mycket arbetsinkomster respektive totalinkomster i genomsnitt gick ner under 2020 för de anställda i varje bransch. Som väntat har inkomstbortfallet för de anställda inom vård och omsorg, liksom inom utbildning, varit relativt litet med ett tapp i totalinkomster om mindre än 1 procent. Detta återspeglar rimligen den höga efterfrågan på arbetskraft i dessa branscher och att ersättningen för karensavdraget bidrog till att dämpa inkomstförlusten vid sjukdom. Anställda inom vård och omsorg drog också fördel av en av de allra högsta skyddsgraderna från välfärdssystemet, som täckte nästan 75 procent av deras förluster av arbetsinkomst.

De två figurerna visar också att anställda i vissa branscher där smittspridningen varit låg – som jordbruk, skogsbruk och gruvnäring – också de haft begränsade nedgångar i inkomsterna. Bland de branscher som rapporten klassificerar som ekonomiskt utsatta

150 Konjunkturinstitutet (2020), Makroekonomiska och samhällsekonomiska effekter av de vid-

tagna åtgärderna för att dämpa spridningen av covid-19 i Sverige, Specialstudie 2020:25.

finns dock en hel del variation, både vad gäller smittspridning och inkomstförluster.

En viktig iakttagelse är att anställda inom hotell- och restaurangbranschen hade en genomsnittlig andel bekräftat smittade (6 procent). Men det är samtidigt den bransch där personalen förlorade den största andelen av sina arbetsinkomster (11 procent) såväl som sina totalinkomster (6,6 procent). Den totala skyddsgraden (40 procent) i denna sektor var något lägre än för genomsnittet i befolkningen (43 procent). Det stora inkomstbortfallet kan ha flera orsaker. De anställda i denna sektor är unga och hade därmed mer osäkra anställningar än äldre arbetstagare. Vi såg i kapitel 4 (avsnitt 4.5) att just inom restauranger drabbade ett givet omsättningsfall yngre arbetstagare hårdare än äldre, både i termer av lönesummor och sysselsättning. Dessutom är många anställningar i branschen tillfälliga. En del av dessa kan ha sagts upp för att få del av kortidsstödet som inte utgick till tillfälligt anställda.

Andra ekonomiskt utsatta branscher var handel, transport och magasinering, kultur, nöje och fritid, uthyrning, fastighetsservice, resetjänster m.fl. Liksom i hotell och restaurang var de anställda i dessa branscher genomsnittligt drabbade av covid-19 under 2020. De anställda i dessa branscher förlorade i genomsnitt runt 4 procent av sin arbetsinkomst. Inom handeln återfinns lägsta skyddsgraden, endast 27 procent av tappet i arbetsinkomster skyddades av välfärdssystemet, jämfört med offentlig förvaltning och vård och omsorg där skyddsgraden var nära 75 procent. Sådana skillnader kan ha flera orsaker. En är att anställningsformerna skiljer sig mellan branscherna. En annan är att förutsättningarna att använda olika företagsstöd skiljde sig åt. Även andelen anställda som slagit i taket i olika ersättningssystem kan skilja sig åt.

Sammantaget är det svårt att se något systematiskt samband mellan andelen konstaterat smittade i en bransch och hur hårt de anställda drabbats ekonomiskt av krisen.

Figur 6.10 Andel bekräftat smittade i olika branscher

Anm.: Andelen av de anställda i olika branscher i analyskohort 2019 som bekräftats smittade med covid-19 under 2020. Källor: Figur 20 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

Figur 6.11 Effekten av pandemin på anställdas inkomster i olika branscher

Anm.: Varje punkt visar den genomsnittliga månatliga pandemieffekten under mars–december 2020 från en separat regression för den angivna branschen och utfallsvariabeln, tillsammans med 95 procents konfidensintervall. Alla regressioner inkluderar kontroller för de grupper som visas i Figur 6.6. Arbetsinkomst avser arbetsinkomst från anställning. Totalinkomst avser summan av arbetsinkomster, arbetslöshetsförmåner, sjukförmåner, föräldraförmåner och bastrygghetsförmåner. Källor: Figur 21 i Adermon m.fl., Coronapandemin, arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad.

6.5. Handläggningen av stöden

Under pandemin ökade ansökningarna om ersättning från socialförsäkringarna kraftigt vilket har påverkat handläggningstiderna hos både Försäkringskassan och a-kassorna. I det här avsnittet går vi kortfattat igenom läget vid a-kassorna och Försäkringskassan med fokus på år 2020. I ett motsvarande avsnitt (avsnitt 5.5 i kapitel 5) diskuterar vi handläggningen av företagsstöden.

Arbetslöshetskassorna

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har granskat orsakerna till långa handläggningstider hos olika a-kassor under 2020.151 Rapporten från IAF visar att fler än 340 000 personer fick ersättning från någon a-kassa under 2020, vilket är 100 000 fler än under 2019. För åtta av a-kassorna var antalet ärenden mer än dubbelt så stort. Denna ökning påverkade handläggningstiderna och i juni 2020 fick a-kassorna 100 miljoner kronor i statligt stöd för att korta dem. Även de tillfälliga ändringarna i regelverken påverkade handläggningstiderna eftersom de medförde merarbete för handläggarna som hade att tillämpa nya regler men också fler frågor från medlemmarna. Att fler sökanden korttidsarbetade bidrog också till ökade väntetider hos a-kassorna eftersom fler arbetsgivarintyg behövde kompletteras med intyg för fler månader. Det beror på att tiden med korttidsarbete/permittering som regel är överhoppningsbar.

De flesta a-kassor klarade trots den ökade belastningen handläggningen utan att väntetiderna påverkades i någon större utsträckning. Fyra a-kassor, Arbetslöshetskassan Alfa, Småföretagarnas, Hotell- och restauranganställdas och Handelsanställdas arbetslöshetskassor, hade dock långa väntetider under 2020. Detta stämmer väl med det ojämna sätt som pandemin slog mot olika sektorer som vi diskuterat i kapitel 4. IAF:s definition av lång väntetid är att medianen har väntat fem veckor eller att sökanden i tredje kvartilen väntat över åtta veckor. Något av dess kriterier ska också vara uppfyllt i minst tre månader för att det ska vara fråga om lång handläggningstid.

Arbetslöshetskassan Alfa och Småföretagarnas arbetslöshetskassa hade redan innan pandemin långa handläggningstider på grund av organisationsförändringar och för lite personal. De två andra, Hotell- och restauranganställdas och Handelsanställdas arbetslöshetskassor, hade en stor ökning av antalet nya ärenden under 2020. Särskilt stor var ökningen för Hotell- och restauranganställdas arbetslöshetskassa. Båda a-kassorna fick också många nya medlemmar och på grund av att medlemssystemet inte var fullt automatiserat påverkade även det väntetiderna. En annan viktig faktor var att de ärenden som handlades var utredningskrävande och att det ofta

151 Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen (2021), Analys och utvärdering av arbetslöshets-

kassorna handläggningstider, Rapport 2021:16.

behövdes kompletteringar. Detta berodde bl.a. på att anställda i dessa branscher ofta har fler deltidsanställningar vilket kräver flera arbetsgivarintyg.

För att åtgärda de långa handläggningstiderna fick handläggare arbeta övertid. Tillgängligheten för medlemmarna begränsades också. En del a-kassor rekryterade ny personal men det tog tid innan det gav effekt på väntetiderna. Några av de större a-kassorna har också investerat i att robotisera delar av handläggningsprocessen. Det tillfälliga statliga bidraget har finansierat en del av övertidsarbetet och nyanställningarna. Sedan september 2021 har ingen av a-kassorna långa handläggningstider enligt IAF.

IAF anser att möjligheterna att automatisera handläggningen i viss utsträckning, exempelvis genom insamlandet av arbetsgivardeklarationer som föreslås i betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslös-

hetsförsäkringen,

152

är viktigt för att underlätta vid liknande situ-

ationer i framtiden.153

Försäkringskassan

Försäkringskassan går i sin årsredovisning för 2020 igenom verksamheten under det första pandemiåret 2020.154 Enligt Försäkringskassans genomgång har pandemin påverkat verksamheten i hög utsträckning. Tillströmningen av ärenden har varit kraftig, framför allt för förmånerna smittbärarpenning, tillfällig föräldrapenning och ersättning för karensavdrag. Nya förmåner och många tillfälliga regeländringar har också påverkat arbetet. Myndigheten har dock klarat att upprätthålla handläggningstider och svarstider för telefoni men medger att påfrestningarna på de anställda varit höga. Den kraftigt ökade arbetsbelastningen har lett till färre uppföljningar av ärenden än normalt.

Försäkringskassan gjorde en del tillfälliga anpassningar av sina rutiner för att bättre hantera det stora inflödet av ärenden. Dels förenklade myndigheten utredningen av den sökandes sjukpenninggrundade inkomst, vilket bidrog till kortare handläggningstider för en rad olika förmåner. Dels sköt den fram det vanliga kravet på läkar-

152SOU 2020:37. 153 Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen (2021), Analys och utvärdering av arbetslöshets-

kassorna handläggningstider, Rapport 2021:16.

154 Försäkringskassan (2021), Försäkringskassans årsredovisning 2020.

intyg från dag åtta för tillfällig föräldrapenning och sjukpenningärenden. Till sist gick en del av de medarbetare på Försäkringskassan som arbetar med de förmåner som varit mindre påverkade av pandemin in och stöttade handläggningen av förmånerna med många fler ansökningar.155 Nedan tar vi kortfattat upp handläggningen av tre förmåner som varit centrala under pandemin.

Under våren 2020 ökade ansökningarna om smittbärarpenning markant. År 2019 kom det in endast totalt 350 ansökningar om smittbärarpenning, jämfört med närmare 30 000 år 2020 och över 100 000 år 2021. Handläggningstiderna för smittbärarpenning var under 2020 i genomsnitt 17 dagar och under 2021 i genomsnitt 28 dagar (s e tabell 6.1) . Under perioder var dock inflödet av ärenden mycket stort och många ansökningar saknade det obligatoriska läkarintyg som krävdes från första dagen. Detta gjorde att många fick vänta längre än normalt på ersättning. 156 Från och med den 6 februari 2021 krävdes inte längre läkarintyg i ansökan.157 Kravet återinfördes senare men regeringen beslutade återigen att slopa kravet på läkarintyg för misstänkta smittbärare av covid-19 under perioden den 27 december 2021 – 31 mars 2022.158

Ersättning för karensavdrag infördes den 11 mars 2020 men ansökningar gick inte att skicka in till Försäkringskassan förrän den 7 april. Det innebar att väldigt många ansökningar kom in under de första veckorna. Totalt inkom drygt 3,8 miljoner ärenden om ersättning för karensavdrag under 2020 och nästan lika många under 2021. I genomsnitt var handläggningstiderna 4 dagar under 2020 och 6 dagar under 2021 (s e tabell 6.1). Under april–december 2020 ansökte ungefär en fjärdedel av den arbetsföra delen av befolkningen någon gång ersättning för karensavdrag.159

Under våren 2020 ökade också ansökningarna om sjukpenning kraftigt. År 2019 inkom nästan 640 000 ansökningar om sjukpenning att jämföra med nästan 820 000 år 2020 och 710 000 år 2021 (se tabell 6.1). Antalet ansökningar har dock varierat kraftigt mellan olika perioder. I april 2020 inkom t.ex. dubbelt så många ansök-

155 Försäkringskassan (2021), Försäkringskassans årsredovisning 2020. 156 Försäkringskassan (2021), Utgiftsprognos för budgetåren 2021–2024. FK 2021/000300. 157 SFS (2021:60) om viss sjukpenning i förebyggande syfte och viss smittbärarpenning med anledning av sjukdomen covid-19. 158 SFS (2021:1238) om undantag från bestämmelser om ansökan om smittbärarpenning med anledning av sjukdomen covid-19. 159 Försäkringskassan (2021), Socialförsäkringen och coronapandemin, Socialförsäkringsrapport 2021:1.

ningar som en genomsnittlig aprilmånad innan pandemin. Även om antalet sjukpenningärenden tidvis har varit mycket höga under pandemin har det enligt Försäkringskassan inte inneburit längre handläggningstider eftersom det huvudsakligen rört sig om okomplicerade ärenden som inte krävt någon längre utredning.160

Reglerna för läkarintyg för sjukpenning ändrades också som vi tidigare nämnt i avsnitt 6.2. Den 27 mars 2020 beslutade Försäkringskassan om att flytta fram tidsgränsen för läkarintyg från dag åtta till dag 22 i sjukpenningperioden. Försäkringskassan fattade detta beslut efter signaler om att hälso- och sjukvården inte hade tillräckligt med resurser för att utfärda läkarintyg, samt för att underlätta för de som sökte ersättning. Några dagar senare fattade regeringen beslut om slopat läkarintyg.161 Senare ändrades gränsen till dag 15, men återgick till dag 22 när smittspridningen återigen tog fart i december 2020.162 Regeländringen har sannolikt inneburit längre sjukskrivningsperioder. Beslutet om att avvakta med att begära in läkarintyg från vården har enligt beräkningar från Försäkringskassan inneburit att kompletteringarna från vården minskat med 84 procent under april–maj 2020 jämfört med samma period 2019.163

Tabell 6.1 Antal startade ansökningsärenden och handläggningstid hos Försäkringskassan 2019–2021

Sjukpenning, smittbärarpenning och ersättning för karensavdrag

2019

2020

2021

Inflöde (startade ärenden):

Sjukpenning

638 076 815 378 712 124

Smittbärarpenning

350 29 360 106 252

Ersättning för karensavdrag

0 3 827 106 3 614 443

Handläggningstid (i dagar):

Sjukpenning

28

20

23

Smittbärarpenning

19

17

28

Ersättning för karensavdrag

0

4

6

Källa: Försäkringskassan (uppgifter från Försäkringskassans datalager och underlag till Försäkringskassans årsredovisning 2021).

160 Försäkringskassan (2021), Försäkringskassans årsredovisning 2020. 161 SFS (1995:1051). 162 Försäkringskassan, Pressmeddelande den 11 december 2020. Försäkringskassan ändrar tids-

gränser om sjukintyg.

163 Försäkringskassan (2021), Socialförsäkringen och coronapandemin, Socialförsäkringsrapport 2021:1.

6.6. Summering

Vi har i kapitlet redovisat och diskuterat en underlagsrapport till kommissionen som undersöker hur pandemin påverkat enskildas ekonomi. Arbetsinkomsterna i hela befolkningen mellan 20 och 64 år minskade snabbt under våren 2020 för att återhämta sig under den senare delen av året. I genomsnitt föll arbetsinkomsterna med nästan 700 kronor, eller 2,7 procent, per månad och person under pandemimånaderna mars–december 2020 jämfört med tidigare år.

Totalt sett minskade dock inkomsterna endast med 1,5 procent under perioden tack vare befintliga och reformerade välfärdssystem. Skyddsgraden – som uttrycker hur mycket välfärdssystemen kompenserade för fallet i arbetsinkomster – var i genomsnitt närmare 43 procent. Nästan hela denna kompensation kom från olika arbetslöshetsförmåner (knappt 28 procentenheter) och sjukförmåner (knappt 12 procentenheter). Även föräldra- och bastrygghetsförmåner (knappt 2 procentenheter vardera) bidrog till att dämpa fallet, men i mindre utsträckning.

Förändringarna av välfärdssystemen stod för en väsentlig del, nästan hälften, av inkomstskyddet. Pandemiåtgärderna kompenserade under pandemimånaderna 2020 för knappt 20 procent av fallet i arbetsinkomst medan det befintliga systemet stod för drygt 23 procent. De två viktigaste pandemiåtgärderna i välfärden för att skydda inkomsterna var det höjda taket för ersättningen i a-kassan samt den nya ersättningen för karensavdraget i sjukförsäkringen. Det faktum att nästan hälften av inkomstskyddet i genomsnitt kom från särskilda pandemiåtgärder tyder på att många av de som drabbades ekonomiskt under pandemins första nio månader hade ett svagt skydd från det befintliga välfärdssystemet.

De företagsstöd som vi redan granskat i kapitel 5 ingår inte i rapportförfattarnas huvudanalys. Men rapportförfattarnas skattningar visar att företagsstöden också haft stor betydelse för att dämpa inkomstbortfallet för enskilda, då de inte förlorat sina arbeten eller tvingats gå ner i arbetstid utan kompensation. Totalt var de nya åtgärderna som gav stöd för korttidspermittering och ersättning för sjuklönekostnader två och en halv gånger så stora i kronor som utgiftsökningarna inom själva välfärdssystemet.

De olika välfärdssystemen lyckades kompensera för drygt 40 procent av inkomstbortfallet i genomsnitt, men bidrog också till

att jämna ut de negativa ekonomiska effekterna av pandemin. Som vi redan diskuterat i kapitel 4 har smittspridningen drabbat olika grupper i samhället olika hårt ekonomiskt. Rapportförfattarna visar, i linje med dessa resultat, att arbetsinkomstbortfallet var som störst (4–5 procent) för unga vuxna, personer med låga inkomster innan pandemin, personer som bor i utsatta områden och för personer som arbetade i utsatta branscher. För anställda i den mest utsatta branschen, hotell och restaurang, föll arbetsinkomsterna med hela 11 procent.

Resultaten i rapporten tyder på att ett antal åtgärder under 2020 hade avsedd effekt. Vi har redan nämnt (i avsnitt 6.3) att det förstärkta bostadsbidraget hjälpte gruppen med allra lägst inkomst. Vidare var utbetalningar från a-kassan väsentliga för att skydda inkomsterna i grupper där många förlorade jobbet. För anställda i arbeten med mycket personkontakter var sjukförsäkringen och karensavdragsersättningen centrala. Och för föräldrar erbjöd den tillfälliga föräldrapenningen ett inkomstskydd. Vi vill påminna om att de ovan presenterade resultaten visar hur befolkningen igenomsnitt, eller vissa grupper i genomsnitt, har påverkats ekonomiskt av pandemin. Även inom de grupper som farit särskilt illa ekonomiskt finns det givetvis individer som drabbats betydligare hårdare, såväl som betydligt lindrigare.

Hur mycket inkomststöd ett socialförsäkringssystem ska erbjuda är till en del en politisk fråga. Ett traditionellt sätt att diskutera utformningen av olika ersättningar är dock att se de valda ersättningsnivåerna (och villkoren i övrigt) som en avvägning mellan att erbjuda en god försäkring och tillhandahålla incitament som inte inbjuder till överutnyttjande.

I det perspektivet menar kommissionen att det var högst rimligt att vikta upp hänsynen till försäkring under pandemin. Den specifika åtgärden att tillfälligt ersätta karensavdraget i sjukförsäkringen kan ses just på detta sätt. Detsamma gäller höjningen av taket och de ändrade medlems- och arbetsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Kommissionen menar att alla dessa åtgärder var välmotiverade.

Vi anser också att vissa andra särskilda åtgärder kan ha haft ett vällovligt syfte. Det gäller t.ex. den tillfälliga höjningen av bostadsbidraget som var potentiellt viktig för särskilt utsatta grupper. Men det är oklart hur träffsäkert det bidraget varit som ersättning för förlorad arbetsinkomst. Boverket påpekar i ett remissvar att endast

hälften av de 137 000 barnhushållen med bostadsbidrag har löneinkomst som huvudsaklig försörjning. Dessutom reduceras det ekonomiska biståndet, om sådant utgår, med hela tilläggsbidraget.164

I kapitlet har vi även redovisat hur handläggningen av stöden har fungerat under pandemin med särskilt fokus på handläggningen inom a-kassan och socialförsäkringen på Försäkringskassans område. Handläggningstiderna inom Hotell- och restauranganställdas och Handelsanställdas arbetslöshetskassor har varit särskilt långa. Detta har haft negativa effekter för de berörda och visar på sårbarheten med sektoruppdelade a-kassor när en kris slår ojämnt mot yrken och sektorer.

Försäkringskassan har under flera perioder i pandemin haft stora inflöden av ansökningar av många olika förmånsslag. Även om väntan på utbetalningar stundtals varit längre än normalt har Försäkringskassan lyckats undvika mycket långa handläggningstider. Även regeländringar, så som de slopade läkarintygen, har underlättat.

Kommissionen anser att åtgärderna att skjuta fram kravet på läkarintyg för sjukpenning och tillfällig föräldrapenning när hälso- och sjukvården var som mest belastad var väl avvägda. Vi menar dock att utformningen av karensavdragsersättningen kunde ha varit bättre. En lösning hade varit att kompensa företagen direkt. På så sätt hade enskilda sluppit ett inkomsttapp och inte behövt ansöka om ersättning i efterhand.

Slutligen menar kommissionen att det skulle vara välmotiverat att öka inslaget av automatisk inhämtning av underlag för hanteringen av bidrag. En sådan utveckling kan skynda på utbetalningarna – så att enskilda slipper drabbats onödigt hårt – vid framtida kriser som sätter press på socialförsäkringssystemen.

164 Boverket (2020), Tillfälligt tilläggsbidrag till barnfamiljer inom bostadsbidraget

med anledning av covid-19. Dnr. 2779/2020.

7. Ett deltidsbokslut

I enlighet med regeringens direktiv överlämnar kommissionen sitt tredje och sista betänkande i slutet av februari 2022. När vi färdigställer detta slutbetänkande är Sverige mitt inne i en fjärde våg med betydligt större smittspridning än tidigare vågor. Den mildare omikron-varianten av viruset tillsammans med den omfattande vaccinationstäckningen i befolkningen tycks förskona de allra flesta från allvarlig sjukdom. I månadsskiftet januari-februari var trots detta runt 2 000 personer inlagda med covid-19 på svenska sjukhus, av vilka ett hundratal var så pass sjuka att de behövde intensivvård.

165

Den

fortsatta smittspridningen kommer tyvärr att orsaka fler fall av svår sjukdom och död innan vågen har ebbat ut. Den 3 februari meddelade så regeringen och Folkhälsomyndigheten att de allra flesta restriktionerna skulle upphöra från och med den 9 februari. Myndigheten har också lämnat in en hemställan om att covid-19 så småningom inte längre ska klassificeras som en samhällsfarlig eller allmänfarlig sjukdom.

Det är mot denna bakgrund kommissionen nu avslutar sitt uppdrag. Att pandemin inte är över innebär att vårt arbete måste ses som ett deltidsbokslut. Vi bygger våra analyser och våra slutsatser på ett gediget, omfattande material, men diskussionen om vad vi kan lära oss från pandemin och hur vi på bästa sätt kan rusta Sverige för framtida pandemier kommer att fortsätta.

Vi inleder slutbetänkandets sista volyms första kapitel med att sammanfatta läget (avsnitt 7.1). Här presenterar vi lite översiktlig statistik över pandemin, i Sverige och globalt. Tanken är att sätta kommissionens slutsatser i perspektiv, och ge framtida läsare en förståelse för hur situationen ser ut just nu. Det är genuint svårt att sia om vart pandemin kommer att ta vägen. Därmed är det också högst

165 En del av dessa är personer som har smittats av covid-19 men som behöver vård huvudsakligen för andra sjukdomar.

osäkert hur vi i efterhand kommer att se tillbaka på dess första två år.

Vi fortsätter sedan med en vädjan om en ödmjuk kunskapssyn, en respekt för att det är mycket vi fortfarande inte vet (avsnitt 7.2). Här försöker vi förklara varför det är svårt att dra säkra slutsatser om delar av pandemin – t.ex. att jämföra olika länders åtgärder, att förstå vad som orsakar beteendeförändringar, och att utvärdera hur effektiva faktiska, eller hypotetiska, åtgärder har varit, eller kunde ha varit.

När vi summerar kapitlet (avsnitt 7.3) motiverar vi också varför våra slutsatser är huvudsakligen kvalitativa och varför vi avstår från kvantitativa uttalanden om antalet räddade liv eller om effekten av specifika pandemiåtgärder på smittläget eller på ekonomin.

7.1. Läget i Sverige och världen

Från pandemins början fram till och med den 7:e februari 2022 hade 15 352 personer avlidit i covid-19 i Sverige. Under samma period hade sjukdomen orsakat mer än 75 000 sjukhusinläggningar. Provtagningen hade identifierat 1,3 miljoner positiva fall, även om betydligt fler personer med all säkerhet varit sjuka.

Figur 7.1 Smittspridningens vågor och pandemins påverkan på liv och hälsa

Källor: Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten.

Figur 7.1 illustrerar smittspridningens vågor och pandemins påverkan på liv och hälsa. Vi ser början av den fjärde vågen, med en långt mer omfattande smittspridning men inte lika stora andelar allvarliga fall. I skrivande stund ser det ut som att pandemin är på väg in i en ny fas. Folkhälsomyndigheten har i en hemställan till regeringen begärt att sjukdomen inte längre ska klassas som samhällsfarlig och allmänfarlig. Sakkunniga förväntar sig att viruset troligen blir endemiskt och – likt säsongsinfluensan och de coronavirus som orsakar förkylning – hemsöker oss någon gång per år. Men pandemin kan också utvecklas på andra sätt, t.ex. om nya, mer smittsamma och mer sjukdomsbringande, mutationer uppstår.

Figurens kurvor illustrerar på ett lite sterilt sätt pandemins allvar. Siffrorna bakom dem representerar hundratusentals svenskars lidande. Närstående som avlidit, ibland utan möjlighet att ta farväl, långa traumatiserande sjukhusvistelser med krävande återhämtning och oro bland de anhöriga och ett stort men okänt antal fall av postcovid där bäraren får dras med lägre livskvalitet långt efter genomgången sjukdom.

I termer av statistikens kalla siffror har pandemin fört med sig den första betydande nedgången i medellivslängd i Sverige sedan 1960-talet.

166

Vad Sverige och andra länder världen över upplevt

under de senaste två åren är en mycket allvarlig samhällskris som orsakat oerhört mycket lidande.

Bakom aggregeringar och genomsnittlig statistik döljer sig dessutom en ojämlikhet. Krisen har drabbat vissa betydligt mer än andra, både vad gäller hälsa och ekonomi (se vidare i kapitel 8). Det är ofta samma grupper som redan innan pandemin hade det sämre ställt som också fått det värre.

I det stora hela, ser Sverige ändå ut att klara coronapandemin relativt väl jämfört med andra länder. Det gäller särskilt ekonomin (se kapitel 2) där Sverige under 2021 återhämtat sig betydligt snabbare än de allra flesta länder.

Men det gäller även hälsan under pandemin, i alla fall om vi sammanfattar den med ett mått på överdödlighet . Figur 7.2 visar överdödligheten i många jämförbara länder fram t.o.m. slutet av 2021. Sverige (markerat i rött) hade en överdödlighet på 966 personer per miljon invånare, vilket är strax under halva genomsnittet (som är på 2051) bland de 41 länder som ingår i databasen Human Mortality Database och är illustrerade i figuren.

Överdödligheten mäter antalet döda under en viss period jämfört med det antal dödsfall som kan förväntas utifrån hur många som avlidit tidigare år och hur antalet dödsfall utvecklats. Överdödlighet som mått är någorlunda användbart för internationella jämförelser, då det inte beror av skillnader i hur länder klassificerar och rapporterar covid-19-relaterade dödsfall.

I figuren har vi särskilt markerat överdödligheten under första halvåret 2020 i orange. Om vi betraktar pandemins inledande skede i stället för hela perioden framstår Sverige som betydligt hårdare

166 Kolk, M., Drehfahl, S., Wallace, M. & Andersson, G. (2021), Överdödlighet och dödlighet

i covid-19 i Sverige under 2020, Rapport från Institutet för framtidsstudier.

drabbat. Ganska precis hälften av Sveriges överdödlighet under hela pandemin härrör faktiskt från den allra första vågen.

Pandemins första månader var också de mest kaotiska. Det var en tid då vården inte hunnit ställa om eller tagit fram verksamma behandlingar mot covid-19, då tillgången på skyddsutrustning var bristfällig och då många sjuka äldre fick läkarbedömningar gjorda på distans eller inte alls.

167

Vid denna tid uppfattade många observatörer

Sverige som ett land där åtgärderna för att försöka stoppa eller bromsa smittspridningen var relativt få och sena. Detta är några av anledningarna till att kommissionen fäster stor vikt vid pandemins första månader.

Figur 7.2 Överdödlighet i 41 av världens länder

Källa: Human Mortality Database.

167 Se Coronakommissionens första delbetänkande.

7.2. En ödmjuk kunskapssyn

Figur 7.2 jämför överdödligheten mellan 41 länder. Men kommissionen har endast med stor försiktighet och endast i undantagsfall, använt länderjämförelser för att förstå Sveriges pandemihantering. Olika länder skiljer sig åt på så många sätt att det är ytterst svårt att på ett trovärdigt sätt hänföra skillnader i ett visst utfall – som överdödligheten i en pandemi – till specifika drivkrafter. Trots denna kvalifikation kan det i vissa fall vara illustrativt att jämföra länder med varandra

Vi börjar detta avsnitt med att förklara vad internationella jämförelser kan vara användbara till. Vi förklarar också varför läsaren bör tolka resultaten från sådana jämförelser – även om de gäller våra nordiska grannländer – med största försiktighet. Sedan breddar vi diskussionen till svårigheterna att uppskatta de precisa effekterna av pandemin och av olika åtgärder emot den. Vi menar att den mest rimliga hållningen är en ödmjuk kunskapssyn, en måttfullhet inför ett osäkert kunskapsläge.

7.2.1. Internationella jämförelser

Under pandemin har vi sett ofta upprepade jämförelser mellan länder, t.ex. vad gäller deras vidtagna pandemiåtgärder, rapporterade positiva fall och dödsfall. En återkommande diskussionspunkt har varit om Sverige borde jämföras endast med våra nordiska grannländer, eller med fler länder. Det är rimligt att använda kunskaper om andra länders pandemihantering och observerade utfall som referenspunkter. Det kan hjälpa oss att förstå dels vilka åtgärder som är möjliga, dels hur mycket bättre (eller sämre) det kunde ha gått. Det är däremot vanskligt att bruka direkta jämförelser av t.ex. överdödlighet för att utvärdera hur väl ett enskilt land har hanterat pandemin. Sådana utvärderingar bör utgå från förutsättningar och omständigheter i just detta land.

Skillnader mellan länder

Alla länder skiljer sig åt – både på sätt som relativt lätt går att mäta och på andra sätt som är svåra eller omöjliga att mäta. Varje sådan

skillnad kan vara en delförklaring till skillnader i observerade utfall, t.ex. i överdödlighet. Då varje skillnad är en delförklaring blir det svårare att jämföra länder som skiljer sig mycket åt. Därför blir jämförelser mellan länder som liknar varandra, t.ex. vad gäller befolkningens sammansättning, förvaltningstradition och kultur, mer meningsfulla – det är tankar som dessa som ligger bakom den statistiska metoden matchning.

Mot den bakgrunden är det inte konstigt att Sverige ofta ställs mot sina nordiska grannländer. Men trots sina likheter skiljer sig de nordiska länderna åt i flera avseenden som kan ha betydelse för pandemin . Tabell 7.1 visar några faktorer som indikerar att Sverige kan ha haft sämre förutsättningar än grannarna.

168

Tabellen visar att Sverige har dubbelt så många invånare som de andra nordiska länderna. Om man endast tittar på invånare per kvadratkilometer framstår Sverige som glesbefolkat, men i själva verket bor en väldigt stor del av befolkningen i storstadsregionerna. Viktad befolkningstäthet tar hänsyn till detta och visar – likt urbaniseringsgraden – att Sverige mer liknar Danmark än Finland och Norge.

Sverige har också betydligt större andelar utrikes födda och trångbodda. Sverige hade även en något högre medellivslängd än de andra länderna före pandemin. Medellivslängden ökade också ovanligt mycket i Sverige mellan 2018 och 2019.

169

En faktor som ibland

tagits upp i debatten är den relativt skonsamma influensan 2019

170

,

som gjorde att Sverige mötte pandemin med något fler sköra medborgare, vilket rimligen ledde till fler dödsfall bland dessa. Sist i tabellen står de nordiska huvudstädernas sportlovsveckor angivna. Eftersom smittspridningen i Italien och Österrike först kom i gång ordentligt under just vecka 9 visar forskning att regioner som råkade ha vinterlov just den veckan också fick mer omfattande initial smittspridning.

171

168 För en mer systematisk analys se Rosén m.fl. (2021), The one-sided explanations of a multi-

factorial coronavirus disease, Scandinavian Journal of Public Health.

169 SCB (2021), Livslängden i Sverige 2011–2020. Livslängdstabeller för riket och länen. 170 Socialstyrelsen (2020), Statistik om influensa, säsongerna 2015–016 till 2018–2019. 171 Björk m.fl. (2021), Impact of winter holiday and government responses on mortality in Europe

during the first wave of the COVID-19 pandemic.

Tabell 7.1 Ett urval av förutsättningar för pandemin i de nordiska länderna

År 2019

Danmark Finland Norge Sverige

Antal invånare

5 814 422 5 521 606 5 347 896 10 278 887

Invånare per km

2

139

18

17

25

Viktad befolkningstäthet

1910 633 472

1401

Urbaniseringsgrad

88% 85% 83%

88%

Andel utrikes födda

12,2% 6,8% 15,8% 19,1%

Andel trångbodda

10,0% 7,7% 6,1% 15,6%

Medellivslängd (år)

81,5 82,1 83,0

83,2

Sportlovsvecka huvudstaden

8

8

8

9

Källor: Eurostat, Världsbanken och WorldPop.

En ytterligare svårighet med att förstå orsaksförhållanden i en pandemi genom att betrakta skillnader mellan länder är att man då använder aggregerade data snarare än individuella data. Eftersom aggregerade data – t.ex. i form av befolkningsgenomsnitt – döljer många samband på individnivå finns en risk att gravt feltolka de observerade sambanden mellan aggregerade storheter – något som i forskningslitteraturen brukar kallas ekologiska felslut.

Skillnader i effekterna av åtgärder

Skillnader i förutsättningar bidrar till att länder är olika sårbara under en pandemi. Ett virus sprids snabbare när människor lever tätare inpå varandra och i en äldre befolkning riskerar fler att bli allvarligt sjuka. Samma åtgärder kan därmed ge olika utfall i olika länder. Det går t.ex. inte att säga att Sverige hade haft samma utfall som Norge om de svenska myndigheterna hade agerat likadant som de norska. Det är myndigheternas ansvar att utgå från det egna landets förutsättningar i pandemihanteringen.

Det finns flera skäl varför samma åtgärd för att begränsa smittspridningen kan ha olika effekter i olika samhällen. Åtgärden kan uppfattas på olika sätt, beroende på rådande kultur eller rådande tillit till myndigheter. I princip kan effekten av en viss given intervention, säg en rekommendation att använda munskydd, antingen bli starkare eller svagare beroende på hur människors respons och följsamhet

fortplantar sig socialt mellan olika individer. Det är något som kan skilja sig åt mellan olika samhällen.

Tabell 7.1 visar att Sverige ur flera hänseenden hade sämre förutsättningar att möta pandemin än andra nordiska länder. Samtidigt var de svenska tidiga åtgärderna inte lika långtgående. Givet de svårigheter vi har nämnt är det näst intill omöjligt att säga hur stor andel av den observerade, säg, överdödligheten vi kan tillskriva dessa två förklaringar. Kommissionen använder därför inte grannländernas mer gynnsamma utfall som argument för att Sveriges åtgärder borde varit mer långtgående eller mer tvingande.

Däremot är en förståelse av ländernas handlande användbar för att sätta Sveriges hantering i perspektiv. Att de nordiska länderna liknar varandra t.ex. vad gäller politiska förhållanden, kultur och (genomsnittligt) hög tillit till myndigheter och medmänniskor gör det troligt att grannländernas åtgärder hade varit praktiskt möjliga att genomföra även i Sverige.

Olika länder har fått in olika mycket smitta, vilket påverkar risken för samhällsspridning, särskilt under pandemins första veckor. I länder med många internationella inresande (i absoluta tal) är det större sannolikhet att smittan kommer in. Det beror också på varifrån resenärerna kommer och hur mycket smitta som finns där (se andra delbetänkandet, kapitel 3). Vi har tidigare hänvisat till en studie som visar att överdödligheten på olika platser i Europa under våren 2020 till viss del kan förklaras av när just den regionen hade sportlov. I regioner som, i likhet med Stockholm, hade sportlov under vecka 9 kan 38 procent av överdödligheten under pandemins första våg förklaras av när sportlovet inträffade.

172

I senare vågor var

smittan mer jämnt fördelad, både mellan regioner i Sverige och i olika länder i Europa (se andra delbetänkandet, kapitel 2).

Hur ett land och dess befolkning reagerar på smittan när den väl kommit in har också en stor betydelse. Hanteringen innefattar myndigheters rekommendationer och restriktioner, men även stöd och omorganisering av t.ex. sjukvård, socialförsäkring och ekonomi. Även andra aktörers agerande, t.ex. företag, aktörer inom civilsamhället och enskilda hushåll, påverkar smittspridningen. Det är dock viktigt att ta hänsyn till att olika aktörers agerande inte är oberoende av varandra. Till exempel agerar samtliga utefter tillgänglig inform-

172 Björk m.fl. (2021), Impact of winter holiday and government responses on mortality in Europe

during the first wave of the COVID-19 pandemic.

ation om det epidemiologiska läget och vem som gör vad beror på hur samhället är organiserat, sociala kontaktvägar och gällande lagstiftning. När man jämför olika länder är det viktigt att ta hänsyn till det sistnämnda då det reglerar ansvarsområdet för olika aktörer och de åtgärder som har stöd i lagstiftning.

Ett exempel: skillnader inom Sverige

Skillnaderna i covid-relaterade dödsfall mellan Sveriges län är exempel på att smittspridning och dödsfall skiljer sig åt trots likartad hantering. Specifika smittskyddsåtgärder har visserligen skiljt sig åt mellan olika delar av Sverige, t.ex. vad gäller provtagning och smittspårning (se kapitel 6 och 7 i andra delbetänkandet) men samtliga regioner har likväl agerat inom en gemensam nationell strategi . Figur 7.3 v isar antalet döda i covid-19 per 100 000 invånare under hela pandemin.

173

Vi ser alltså betydande skillnader inom Sverige, trots en likartad hantering av pandemin. Olika delar av Sverige har dock olika förutsättningar t.ex. befolkningens ålderssammansättning, befolkningstätheten, andelen utrikes födda och trångboddhet. Olika delar av Sverige var även exponerade för olika mycket smitta, särskilt under pandemins första våg. Vi har visat tydliga tecken på att människor i olika geografiska områden har anpassat sitt beteende på olika sätt, t.ex. vad gäller rörelsemönster och konsumtion (se kapitel 3 i andra delbetänkandet och kapitel 4 i detta betänkande). Samma, eller i varje fall mycket likartade, åtgärder har alltså gett olika utfall beroende på skilda förutsättningar och exponering även inom Sverige.

173 Figur 7.2 bygger på åldersstandardiserade beräkningar av dödsfall som är direkt orsakade av covid-19 och kan därför inte direkt jämföras m ed Figur 7.1.

Figur 7.3 Skillnaderna i covid-relaterade dödsfall mellan Sveriges län

Anm.: Antal avlidna anges per 100 000 invånare och är åldersstandardiserat till den genomsnittliga åldersstrukturen i riket. Källa: Socialstyrelsen.

För att sammanfatta finns det alltså goda skäl att avstå från skarpa slutsatser om effekten av olika länders åtgärder som bygger på skillnader i antal smittade och döda, även om länderna liknar varandra.

7.2.2. Kvantifiering av åtgärdernas effekter

Resonemanget om internationella jämförelser illustrerar att det kan vara svårt att dra slutsatser om hur olika åtgärder som införts i ett sammanhang hade slagit om samma åtgärder införts i en annan kontext. Det är ett exempel på problem med s.k. extern validitet. Det är

också svårt att veta vad som hade hänt i samma kontext om en åtgärd som uteblev faktiskt hade införts, eller omvänt, om en åtgärd som infördes hade uteblivit. Detta är ett exempel på problem med s.k. intern validitet. Båda dessa problem kräver analyser av kontrafaktiska scenarier – dvs. beräkningar av vad utfallet hade blivit om man gjort något annat än det man faktiskt gjorde. Om vi hade gjort som Norge…? Om pandemin hade drabbat oss med dubbel kraft…? För att besvara sådana kontrafaktiska frågor på ett trovärdigt sätt måste vi ha klarlagt det faktiska, kvantitativa orsakssambandet mellan en åtgärd och ett utfall man vill påverka.

Denna typ av analys kallas ibland kausal identifikation och är mycket svår att genomföra. I pandemin har dessutom flera åtgärder vidtagits vid samma tidpunkt och i samma områden. Det gör det ännu svårare att utröna effekten av en enskild åtgärd.

Teoretiskt är den bästa metoden att mäta den kausala effekten av en åtgärd att företa ett s.k. randomiserat experiment – en metod som ofta kallas en guldstandard inom medicinsk forskning. Men om det gäller effekterna av en åtgärd mot smittspridning – säg att bära munskydd – är ett laboratorieexperiment otillräckligt för att förstå den relevanta frågan. Hur påverkar munskydd virusöverföringen mellan människorna i ett verkligt socialt nätverk? Ett rimligt experiment måste därför äga rum på fältet snarare än i laboratoriet och fördela munskydd slumpmässigt mellan olika geografiska områden.

Vad gäller just effekterna av munskydd har forskare faktiskt genomfört ett sådant experiment i Bangladesh. Resultaten visar tydligt att gratis munskydd leder till att fler använder dem och, viktigare för den svenska kontexten, att mer användning av munskydd leder till lägre smittspridning.

174

Studien är ett bra exempel på god intern vali-

ditet – resultaten visar med god precision den faktiska effekten av att tillhandahålla gratis munskydd i Bangladesh. Men tyvärr är det svårt att tro att den externa validiteten, i varje fall för Sverige, är särskilt god. Alldeles för mycket skiljer Bangladesh från Sverige för att bara överföra slutsatserna från fältexperimentet.

174 Abaluck m.fl. (2021), Impact of community masking on COVID-19: A cluster-randomized

trial in Bangladesh, Science.

Beteendeförändringar beror på flera faktorer

För att utröna vilken effekt myndigheternas råd om smittspridningen haft på befolkningens beteende, räcker det heller inte att studera vad individer faktiskt gjort. De skulle nämligen kunna ha vidtagit försiktighetsåtgärder även utan några råd. T.ex. har vi sett (i kapitel 4 av detta betänkande) att människor i ett visst område av Sverige avpassat sin rörlighet och sin konsumtion till förändringar i den lokala smittspridningen (kontrollerat för variationen i den nationella smittspridningen).

Internationell forskning visar också tydligt att förändringar i det individuella beteendet ofta föregår formella restriktioner från myndigheter. Skillnader i befolkningens benägenhet att tvätta händerna, undvika resor eller jobba hemifrån före och under pandemin beror på en rad faktorer utöver myndigheternas agerande, t.ex. individuella beslut, företag och organisationers agerande samt samhälleliga och individuella förutsättningar. Befolkningar i olika länder, och olika delar av befolkningen inom ett land, kan vidta olika grader av egna försiktighetsåtgärder.

Ett förändrat beteende i linje med myndigheters råd och rekommendationer kan därför inte, utan vidare, ses som en effekt av myndighetens agerande. Det betyder inte att råd och restriktioner saknar betydelse för individers beteenden. Om inte annat bidrar de troligen till att människor inte lika snabbt återgår till normalt beteende.

Figur 7.4 Nationell rörlighet och smittspridning våren 2020

Anm.: Figuren är en reproduktion av figur 3.8 i kommissionens andra delbetänkande. Den visar bearbetningar av data från Telia (på kommunnivå) och från Google Covid-19 Communitiy Mobility Reports (på nationell nivå), samt data från Försäkringskassan (på individnivå) inom SU:s covid-19-program. Resande (på vänster y-axel) avser de rörlighetsmått som diskuteras i texten: måtten för 2020 är alltså uttryckta i procent av motsvarande mått för 2019 eller referensperioden. Nya sjukfall (på höger y-axel) avser de fall med läkarintyg och diagnoser för konstaterad och eventuell covid-19, enligt diskussion i avsnitt 2.3. De vertikala linjerna markerar fyra datum för uttalanden eller formella råd från Folkhälsomyndigheten: 16 mars: ”De arbetsgivare som har möjlighet att låta anställda arbeta hemifrån kan överväga att rekommendera detta.” 19 mars: ”Inför ledigheter och under påsken är det viktigt att tänka igenom om planerade resor inom Sverige verkligen är nödvändiga att genomföra.” 1 april: Folkhälsomyndigheten utfärdar allmänna råd (HSLF-FS 2020:12) med uppmaningar om att avstå onödiga resor samt att arbeta hemifrån. 13 juni: Myndigheten häver denna reseavrådan, dock bara för symtomfria personer.

Figur 7.4 visar data för befolkningens rörlighet över tid våren 2020. Vi har tidigare presenterat figuren i vårt andra delbetänkande.

175

Det

grå fältet visar antalet sjukfall med ospecificerade luftvägsinfektioner per vecka. De vertikala linjerna markerar de dagar då Folkhälsomyndigheten först uttalade sig om att man om möjligt bör arbeta hemma, tänka över planerade resor och införde sina allmänna råd. Som figuren visar sjönk rörligheten i samhället redan innan råden kom på plats. Den största minskningen i rörligheten sammanföll i stället med en ökning av sjukfrånvaro orsakad av luftvägsinfektioner. Detta betyder inte att myndigheternas råd inte hade någon betydelse för hur mycket människor rörde sig i samhället. Men det är rimligt att

175 Se kommissionens andra delbetänkande, kapitel 3, avsnitt 3.3. I det kapitlet presenterar vi även en mer omfattande redogörelse för smittspridningen till och inom Sverige under våren 2020, inklusive hur rörligheten förändrades.

tolka mönstren i data som att rörligheten i samhället beror på flera olika faktorer, vilket gör det svårt att avgöra effekten av råd om att avstå från resor.

Måtten på rörlighet i figur 7.4 bygger på rörelsedata från mobilmaster och applikationer, objektiva mått på hur befolkningen har förflyttat sig. Andra undersökningar har direkt frågat människor hur de har agerat. Resultat från opinionsundersökningar, t.ex. Novus Coronastatus

176

och intervjuundersökningar från KANTAR/Sifo

som kommissionen tagit del av, visar att befolkningen snabbt rapporterade att de förändrade en rad specifika beteenden under våren 2020. Det rör sig bl.a. om att hålla bättre handhygien, att undvika sociala sammanhang och att arbeta mer hemifrån. Resultaten från Novus undersökningar visar dessutom att flera rapporterade förändringar har hållit i sig under lång tid. Liknande resultat framgår i en annan studie där deltagarna rapporterar att de t.ex. avstår från resor, håller avstånd och undviker kontakt i lika stor utsträckning under december 2020 som i april samma år. Studien visar dock på att personerna är olika benägna att förändra sitt beteende, bl.a. beroende på kön, ålder, tilltro till myndigheter och olika personlighetsdrag.

177

Människor har olika förutsättningar att skydda sig

Individers beteende och respons på olika åtgärder beror alltså både på yttre omständigheter och individuella egenskaper. De speglar även människors faktiska utrymme att agera annorlunda. Arbetskraftsundersökningen (AKU) är en intervjuundersökning som Statistiska centralbyrån genomför varje vecka. Från maj 2020 har den haft med en rad frågor om hur individens arbetsvillkor har påverkats av pandemin . Figur 7.5 redovisar andelen deltagare som svarat att de arbetat hemifrån på grund av pandemin under den senaste veckan, uppdelat på personer vars yrken kräver olika mycket personkontakter.

176 Novus Coronastatus 210401, uppgifter hämtade från Novus webbplats (besökt den 6 februari 2022). 177 Andersson, O., Campo-Mercade, P., & Wengström, E (2021), Attityder och beteenden under

covid-19-pandemin, Ekonomisk Debatt.

Figur 7.5 Andel personer som arbetat hemma på grund av pandemin

Källa: Arbetskraftsundersökningen, SCB.

Personer vars yrken kräver en hög grad av personkontakt har arbetat hemma i mindre utsträckning än personer vars yrken inte kräver lika många personkontakter. Klassificeringen av hur mycket personkontakter som krävs i yrket bygger på en yrkeskod snarare än individens specifika arbetssituation. Den tar inte heller hänsyn till om arbetsgivaren påbjudit hemarbete, eller om hela arbetsplatsen har stängt. Vi vet inte heller om individen har en boendesituation som tillåter hemarbete. Det är alltså svårt att avgöra varför, eller varför inte, personer har arbetat hemifrån. Men det är tydligt att andelen som arbetar hemifrån skiljer sig avsevärt åt beroende på yrkets natur.

Möjligheten att arbeta hemifrån i olika yrken är ett bland många exempel på hur människors olika förutsättningar styr hur väl de kan

skydda sig själva och andra från smitta och allvarlig sjukdom. På samma sätt kan det vara svårt att undvika kollektivtrafiken för de som saknar tillgång till alternativa transportsätt, att hålla avstånd till andra för de som bor i stora hushåll eller är beroende av hjälp från andra för att klara vardagen. Det förefaller troligt att personer med fler tillgängliga resurser och större inflytande över sin arbetssituation har större möjligheter att anpassa sin livsföring. Skillnader i förutsättningar är ytterligare en faktor som gör det svårt att avgöra vilken effekt en åtgärd har, framför allt i olika grupper.

7.3. Summering

Till och med den 7 februari 2022 hade 15 352 personer avlidit i Sverige som en följd av covid-19. Pandemin har under två års tid påverkat nästan alla aspekter av livet i Sverige och världen. Det ser nu ändå ut som att pandemin går in i en ny fas. Den mer smittsamma, men mindre allvarliga, omikron-varianten dominerar smittspridningen, vaccinationsprogrammet har gett befolkningen ett gott skydd i många länder, de restriktioner vi har levt med upphör att gälla och covid-19 kommer inom kort inte längre att klassificeras som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom i Sverige. Det är precis i den här brytpunkten som kommissionen lägger sista handen vid sitt slutbetänkande.

Sett till hela den hittillsvarande pandemin har Sverige klarat sig bra jämfört med många andra länder. Sverige utmärker sig dock som ett land där pandemins allra första våg drabbade hårt. Det var också under den tiden Sverige utmärkte sig som ett land som hellre förlitar sig på medborgarnas eget ansvar än inför mer tvingande åtgärder. Mycket av kommissionens arbete handlar därför om att förstå och utvärdera myndigheternas agerande under våren 2020.

Det är genuint svårt, eller omöjligt, att beräkna hur många smittfall, sjukhusinläggningar eller dödsfall som beror på en enskild åtgärd, eller ens det samlade åtgärdspaketet. Hur smittan sprids och vilka konsekvenser den har beror på olika drivkrafter: förutsättningar som var på plats redan innan pandemin, när och hur mycket smitta som kom in i landet, hur myndigheterna och andra aktörer har agerat, samt hur sårbar befolkningen är. Det går således inte att hävda att Sverige hade haft samma utfall som Norge om vi infört

samma åtgärder som Norge. Hur ett land har klarat sig i jämförelse med andra länder är därför inget kvitto på hur bra eller dålig dess strategi har varit. Kommissionen utgår därför från läget i Sverige när vi frågar oss hur landet hanterat pandemin. Då och då utnyttjar vi ändå andra länder som referenspunkter.

Olika datakällor visar att människor i Sverige snabbt förändrade sitt beteende under våren 2020. Myndigheternas åtgärder betydde sannolikt en hel del för befolkningens agerande under pandemin, men det är svårt att sätta en siffra på den betydelsen. Resultaten vi diskuterar i detta kapitel – och på andra ställen i kommissionens betänkanden – visar att människors agerande i pandemin ofta föregår myndigheternas råd och rekommendationer. Det beror också på individuella egenskaper och förutsättningar att följa råden. Sammantaget är det svårt att särskilja betydelsen av myndigheternas agerande från människors egna initiativ och möjligheter. Det är knappast rimligt att anta att livet hade fortgått som vanligt i Sverige, även om myndigheterna valt att helt avstå från att agera.

De svårigheter vi redogjort för gör det inte bara svårt att beräkna effekterna av olika åtgärder i efterhand. De innebar också utmaningar för de myndigheter och beslutsfattare som hade i uppdrag att bedöma effekten av olika åtgärder, inklusive eventuella oönskade konsekvenser, väga dessa mot varandra och fatta beslut.

Kommissionen önskar därför formulera sina slutsatser med en ödmjukhet inför vad som i dag är möjligt att veta om pandemihanteringen. Då det är svårt att trovärdigt beräkna de kvantitativa effekterna av olika åtgärder väljer kommissionen att inte uttala sig om antalet smittfall eller dödsfall som kunnat undvikas, eller orsakas, om myndigheterna handlat annorlunda. Vi är också ödmjuka inför den nya kunskap som kan komma fram från framtida utvärderingar och ny forskning.

Baserat på en samlad bedömning av de olika underlag vi presenterat i kommissionens tre betänkanden, menar vi ändå att det rådande kunskapsläget tillåter oss att göra kvalitativa bedömningar av myndigheternas agerande. Det kräver mindre långtgående antaganden att säga ”mer” eller ”mindre” snarare än ”hur mycket mer” eller ”hur mycket mindre”.

8. Pandemins ojämlika konsekvenser

Många kapitel i kommissionens tre betänkanden redovisar hur pandemin har påverkat Sverige. Smittspridningen har drabbat olika individer direkt, via sjuklighet och dödlighet i covid-19. Men pandemin har också drabbat många av oss indirekt, t.ex. via undanträngd eller uppskjuten vård, begränsade försörjningsmöjligheter och ökad risk för arbetslöshet. Kommissionen och de forskare som skrivit underlagsrapporter har fokuserat på hur pandemin påverkat olika grupper i befolkningen på olika sätt. Många gånger visar det sig att pandemins bördor är ojämlikt fördelade. Kapitel 13 i det andra delbetänkandet redovisar t.ex. hur risken för sjukhusvård för covid-19 skiljer sig åt mellan män och kvinnor, mellan dem med olika utbildning och mellan dem som är födda i olika länder. Kapitel 4 och 6 i detta betänkande visar hur den ekonomiska krisen har slagit högst ojämnt mot olika delar av befolkningen.

Pandemin har alltså orsakat en bred samhällskris som samtidigt drabbat befolkningen på flera olika sätt. Men om varje dimension av pandemin betraktas en i taget, ges endast en partiell bild av pandemins effekter i stort. I detta kapitel försöker vi i stället ge en överblick över hur pandemin påverkat människor på flera sätt. Analysen utgår från att var och en i befolkningen har olika egenskaper, t.ex. kön, utbildning, inkomst, yrke, härkomst och så vidare. Den fråga vi ställer är därmed mångdimensionell på två sätt. I vilken grad har pandemins olika bördor drabbat befolkningen när vi delar upp den enligt ett antal olika kriterier? Till exempel redovisar vi pandemins relativa effekter på män och kvinnor, vad gäller hälsa, inställd och uppskjuten vård och olika ekonomiska utfall.

Vi börjar med att ange våra viktigaste utgångspunkter (avsnitt 8.1). Sedan presenterar vi de olika mått på pandemins effekter

som vi använder (avsnitt 8.2). Därnäst redovisar och diskuterar vi vår analys av pandemins multidimensionella ojämlikhet (avsnitt 8.3). Som vanligt slutar kapitlet med en summering (avsnitt 8.4).

8.1. Utgångspunkter

Kapitlet utgår från olika bearbetningar av de registerdata som är framtagna i nära samarbete med Stockholms universitets covid-19program.

178

Arbetet med att hantera och analysera data har dock ute-

slutande utförts av forskarna. För att göra analysen möjlig att överblicka har vi varit tvungna att begränsa mängden resultat. Ett antal kapitel i våra betänkanden – och de underlagsrapporter de bygger på – ger en mer detaljerad bild av hur olika grupper drabbats av sjukligheten i covid-19 (kapitel 13 i andra delbetänkandet), uppskjuten och inställd vård (kapitel 12 i andra delbetänkandet), samt sysselsättning och disponibla inkomster (kapitel 4 och 6 i slutbetänkandet).

Grupper och perioder

Författarna till de underlagsrapporter som kommissionen har beställt har också blivit ombedda att använda precis samma gruppindelning som den vi använder i detta kapitel. Det gör att de resultat som rapporterna redovisar blir en fördjupning av den enkla bild som vi presenterar här. I vissa fall har det dock inte varit möjligt, eller önskvärt, att fullt ut följa denna gemensamma gruppindelning.

Vår framställning i kapitlet fokuserar på två perioder, helåret 2019 och det första pandemiåret 2020. Genom att visa skillnader mellan olika grupper i befolkningen både under 2019 och 2020 illustrerar vi det välkända faktum att Sverige i många avseenden var ett ojämlikt samhälle redan innan pandemin. Detta är en viktig bakgrund till vår redovisning av hur pandemin har drabbat olika grupper. De som har sämre hälsa och mindre resurser är mer sårbara i en kris. De olika formerna av sårbarhet överlappar ofta, men inte alltid.

De grupper som ingår i redovisningen skiljer på olika individer i sex dimensioner: ålder, kön, födelseland, utbildning, inkomst, samt

178 Kommissionens relation till forskningsprogrammet finns beskriven i kommissionens andra delbetänkande, Bilaga 6 – Ett forskningsprogram om covid-19 i Sverige: Smittspridning, bekämp-

ning och effekter på individer och samhälle.

den sektor individen arbetar inom. Exakt hur varje grupp och kategori är definierad beskrivs närmare i respektive del av avsnitt 8.3. Där redovisar vi även exakt hur resultaten är beräknade.

Jämförelser över tid

Vår analys använder oftast 2019 som ett referensvärde för att studera pandemins effekter. Det finns andra tänkbara referenspunkter, t.ex. ett genomsnitt för flera tidigare år, eller prognoser för 2020. För enkelhetens skull använder vi år 2019, då det kan fungera som en referenspunkt för samtliga utfall förutom sjuklighet och dödlighet i covid-19 (som inte förekommit tidigare). En svaghet blir dock att resultaten till viss del är beroende av om 2019 var ett “vanligt” år eller inte.

De analyser som vi presenterar här bygger på ett datamaterial som består av en rad olika registeruppgifter om befolkningen. Forskarna inom SU:s covid-19-program har utgått från SCB:s register över totalbefolkningen och definierat en referensgrupp för 2019, nämligen samtliga individer som var skrivna i Sverige den sista december år 2018. Analogt, omfattar befolkningen för 2020, samtliga individer skrivna i Sverige sista december 2019. Jämfört med andra källor kan det alltså förekomma vissa avvikelser t.ex. antalet positiva covid-19fall eller dödsfall genom att de andra källorna inkluderar personer som inte var födda i slutet av föregående år eller invandrade till Sverige under året.

Metoder

Redovisningen bygger på beräkningar för samtliga utfall med så lika metoder som möjligt. Fördelen med detta är att de olika utfallen blir jämförbara. Nackdelen är att metoderna inte alltid är de bästa möjliga för varje enskilt utfall eftersom ett specifikt utfall kan kräva specialiserade analyser för att på bästa sätt förstå just den dimensionen i detalj. Läsaren bör tolka resultaten med denna kvalifikation i åtanke. Mer specialiserade analyser skulle alltså kunnat ge något annorlunda värden, samtidigt som dessa värden skulle bli svårare att jämföra.

Eftersom pandemin fortfarande pågår ska resultaten ses som de omedelbara effekterna av pandemin. Vi vet fortfarande inte vilka som kommer att återhämta sig snabbt respektive långsamt eller hur olika grupper påverkas långsiktigt på andra sätt.

8.2. Direkta och indirekta utfall av pandemin

Detta avsnitt beskriver vilka olika utfall av pandemin som vi studerar och varför. Det tar också upp de specifika mått vi använder för vart och ett av utfallen.

Hälsa och covid-19

Vi redovisar fyra olika mått på hur pandemin har påverkat hälsan. Tre av dessa gäller direkta mått på covid-19, nämligen (1) positiva fall av covid-19, registrerade i Folkhälsomyndighetens databas SmiNet, (2) sjukhusvård för covid-19, registrerade i Socialstyrelsens patientregister som påbörjade vistelser antingen på slutenvårdsavdelning eller IVA med covid-19 som huvuddiagnos (U07.1 eller U07.2), (3) dödsfall i covid-19, där covid-19 är registrerat som underliggande eller bidragande dödsorsak i Socialstyrelsens dödsorsaksregister. Varje person räknas högst en gång under 2020, även om personen testar positivt fler än en gång eller har behov av slutenvård vid mer än ett tillfälle.

Det fjärde måttet är ett sammantaget mått på hälsa, nämligen dödsfall oavsett dödsorsak. Risken att dö har påverkats direkt av covid-19, men en individs dödsrisk är också beroende av ett flertal faktorer, inklusive psykisk ohälsa, benägenhet att söka vård och ekonomiska villkor. Vi kan därför se totaldödligheten som ett grovt sammanfattande mått på hur pandemin har slagit mot befolkningens hälsa både direkt och indirekt. Skillnaden i dödsrisk mellan 2020 och 2019 är också ett mått på överdödligheten inom en viss grupp.

Tabell 8.1 ger några nyckeltal för dessa fyra mått.

Tabell 8.1 Beskrivande statistik om hälsa

Antal personer

2019

2020

Skillnad

Positivt fall, covid-19

454 306

Sjukhusvård, covid-19

31 786

Dödsfall, covid-19

10 510

Dödsfall, alla orsaker

88 552

97 914 9 362 (9,53 %)

Källor: SCB, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

Under 2020 var det nästan en halv miljon personer som testade positivt för covid-19 i Sverige, vilket motsvarar 4,4 procent av befolkningen. Bristande testkapacitet och varierande grad av testbenägenhet i olika grupper gör att detta avsevärt underskattar antalet infekterade. Fler än 30 000 personer blev vårdade inom slutenvården med covid-19 som huvuddiagnos. Mer än 10 500 personer avled med covid-19 som orsak angiven på dödsbeviset. Under 2020 registrerades det sammanlagt nästan 9 400 fler dödsfall än under 2019 vilket motsvarar en ökning med drygt 9,5 procent.

Inställd och uppskjuten vård

I kapitel 12 i det andra delbetänkandet konstaterar vi en nedgång av vårdkontakter och diagnostik utanför covid-19-vården. Detta kan förklaras av inställda eller uppskjutna vårdkontakter, men också av att patienter har avstått från att söka vård för att inte belasta sjukvården eller för att undvika smitta. Viss sjuklighet har också minskat till följd av pandemin. Vi redovisar pandemins effekter på inställd och uppskjuten vård med två mått.

Det ena återspeglar hur vårdens diagnostik har fungerat under pandemin. Vi mäter detta med antalet cancerdiagnoser, registrerade i cancerregistret. Detta register har uppgifter om samtliga diagnosticerade cancerfall, oavsett var i vården de upptäcks. Det ger därför en jämförelsevis heltäckande bild eftersom det inkluderar även fall upptäckta inom vårdformer som inte ingår i andra nationella register, t.ex. primärvården. Under pandemin har vården upptäckt färre cancerfall, bl.a. på grund av inställd screening. Förändringen mellan 2019 och 2020 ger därmed en översiktlig bild av hur väl svensk vård lyckats diagnosticera sjukdomar i befolkningen under pandemin,

även om resultaten inte utan vidare går att överföra till andra typer av sjukdomar. Det är också viktigt att beakta att antalet diagnoser inte bara speglar förekomsten av cancer men även hur vården är organiserad, t.ex. lokal analyskapacitet och uppsökande åtgärder, utan också i vilken mån befolkningen varit benägen att söka vård för olika besvär. Benägenheten att uppsöka vård varierar i olika delar av befolkningen. Här fokuserar vi därför på skillnader inom grupper före och under pandemin och tolkar enbart med stor försiktighet nivåskillnader mellan grupper.

Det andra måttet återspeglar vårdens behandlande funktion. Vi mäter denna med hjälp av antalet operationer, definierade som antalet genomförda kirurgiska ingrepp, antingen inom slutenvården eller den specialiserade öppenvården. Vi har identifierat dessa via kirurgiska åtgärdskoder i patientregistret. Under pandemin såg vi en nedgång bland planerade (elektiva), men inte bland akuta kirurgiska ingrepp. Utförda operationer återspeglar, precis som diagnosticerade cancerfall, flera aspekter av vårdens organisering, behovet av vård i befolkningen samt benägenheten att söka vård. I likhet med sjuklighet i covid-19 räknas varje person högst en gång, oavsett om personen fått fler än en cancerdiagnos under året eller genomgått fler än en operation.

Tabell 8.2 Beskrivande statistik om inställd och uppskjuten vård

Antal personer

2019

2020

Skillnad

Cancerdiagnos

99 713

90 510 -9 203 (-10,09 %)

Operation

1 505 606

1 403 687 -101 919 (-7,65 %)

Källor: SCB, Socialstyrelsen och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

Som framgår av tabell 8.2 upptäckte vården ungefär 10 procent färre cancerfall under 2020 jämfört med 2019. Det minskade antalen upptäckta cancerfall återspeglar med hög sannolikhet ett icke tillgodosett vårdbehov, snarare än förbättrad hälsa i befolkningen. Det speglar delvis inställda icke-akuta aktiviteter, t.ex. screeningverksamhet. Det speglar också att vissa personer också kan ha undvikit att uppsöka vården för att undvika smittspridning

179

. Åren innan pandemin ökade antalet upptäckta cancerfall, men under 2020 upptäcktes i

179 Anders Ekbom, underlagsrapport (2021), Uppskjuten och inställd vård under pandemin.

stället färre cancerfall än tidigare. Antalet dödsfall orsakade av cancer var dock i stort oförändrat. Sett över längre tid ökar antalet upptäckta cancerfall, samtidigt som antalet dödsfall orsakade av cancer sjunker.

180

Antalet genomförda operationer minskade också: vården utförde drygt 7,5 procent färre operationer under 2020 än 2019. Man kan dela in kirurgiska ingrepp i planerade och akuta, men de går inte att särskilja i patientregistret som är datakällan för dessa analyser. Sammanställningar som bygger på andra data, t.ex. de som presenteras i årsrapporten för Svenskt Perioperativt Register

181

visar att minsk-

ningen är begränsad till planerade ingrepp, medan antalet akuta kirurgiska ingrepp är i stort oförändrat. Inställda eller uppskjutna planerade ingrepp kan dock på sikt leda till förvärrade åkommor som gör akuta ingrepp nödvändiga.

Anders Ekbom konstaterar i sin underlagsrapport om uppskjuten och inställd vård under pandemin, att sjukvården i stort har prioriterat patientnytta. Samtidigt utrycker han en oro över att vissa grupper – t.ex. äldre personer och kvinnor födda utanför Sverige – har undvikit att söka vård under pandemin för att inte bli smittade.

182

Inkomster och sysselsättning

Konsekvenserna av pandemin för enskildas ekonomi har redovisats på två sätt. Det första måttet gäller huruvida den registrerades disponibla inkomst under året sjönk med mer än en genomsnittlig månadsinkomst (dvs. 8,3 procent) jämfört med året innan. Årsinkomsten 2019 jämförs med år 2018 och inkomsten 2020 jämförs med 2019. Uppgifterna om disponibel inkomst kommer från inkomst- och taxeringsregistret och definieras som individens årsinkomst efter skatt. Informationen bygger på uppgifter från flera källor inklusive Skatteverket, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Pensionsmyndigheten, Försvarsmakten och CSN.

183

Det andra måttet avser

arbetslöshet, definierat via inskrivningar på Arbetsförmedlingen. Varje person räknas högst en gång även om samma person har haft

180 Socialstyrelsen (2021), Statistik om nyupptäckta cancerfall 2020. 181 Svenskt Peripoerativt Register (2021), Årsrapport 2020-01-01 – 2020-12-31. 182 Anders Ekbom, underlagsrapport (2021), Uppskjuten och inställd vård under pandemin. 183 SCB (2021), Det statistiska registrets framställning och kvalitet, Inkomst och taxeringsregistret (IoT).

flera arbetslöshetsepisoder under ett år. Vi mäter bägge dessa utfall endast för den del av befolkningen som är mellan 21 och 69 år under det givna året.

Tabell 8.3 Beskrivande statistik om disponibla inkomster och arbetslöshet

Antal personer

2019 2020

Skillnad

Minskad inkomst (mer än en månadslön) 1 235 325 1 349 909 114 584 (8,78 %) Arbetslöshet 293 985 417 454 123 469 (41,36 %)

Källor: SCB, Socialstyrelsen, Arbetsförmedlingen och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

Befintliga och pandemirelaterade ekonomiska stöd kompenserade visserligen för minskande arbetsinkomster under 2020. Ett avsevärt fall i den disponibla inkomsten var ändå vanligare under 2020 jämfört med 2019.

184

Knappt 9 procent fler i arbetsför ålder förlorade mer än

en månads disponibel inkomst under det första pandemiåret. Antalet som var arbetslösa (minst en gång) under året ökade med drygt 40 procent mellan 2019 och 2020. Adermon m.fl. visar i sin underlagsrapport att arbetsinkomsterna under pandemin minskade med i genomsnitt 700 kronor per person och månad under perioden mars– december 2020. Välfärdsystemen begränsade dock detta inkomstbortfall med nästan hälften i genomsnitt.

185

8.3. Olika dimensioner av ojämlikhet

Vi går nu vidare och studerar de konsekvenser vi definierade i det föregående avsnittet för olika grupper i befolkningen. Resultaten är illustrerade i ett antal figurer, som sammanfattar resultaten från olika statistiska analyser. Eftersom resultaten speglar skillnader mellan grupper i hela den svenska befolkningen är de allra flesta av skillnaderna så precist skattade att de också är statistiskt signifikanta.

184 Ett inkomstbortfall mellan två år behöver inte innebära en faktisk begränsning av individens tillgängliga resurser. Den registrerade inkomsten varierar från år till år, t.ex. räknas inkomster från en bostadsförsäljning som inkomst vilket leder till en hög registrerad inkomst under ett år och ett inkomstbortfall året därpå. Men om 2019 är ett någorlunda normalt år för inkomstvolatilitet är det ändå meningsfullt att studera förändringen mellan 2019 och 2020 i denna variabel. 185 Adrian Adermon m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och

välfärdssystemets skyddsgrad.

Ålder

Vi börjar med att studera individer i olika åldersgrupper. Resultaten i figur 8.1 representerar helt enkelt observerade genomsnitt i olika delar av befolkningen. Varje graf visar ett av de åtta utfall vi definierade i förra avsnittet. Varje stapel representerar en andel i en viss grupp under ett visst år – gröna staplar för 2019 och gula staplar för 2020. För covid-19-relaterade utfall finns av förklarliga skäl ingen information för 2019. För de andra måtten anger siffran ovanför varje par av staplar den relativa förändringen mellan åren uttryckt i procent. Exempelvis var knappt 8 procent av alla mellan 21 och 29 år arbetslösa någon gång under 2019, medan motsvarande andel var drygt 12 procent under 2020. Detta motsvarar en ökning med 4 procentenheter eller en relativ förändring med drygt 50 procent, vilket är den siffra som anges i figuren.

Figuren visar att sannolikheten att testa positivt för covid-19 är som störst bland yngre personer. Att unga oftare testats positivt kan bero på att de, på grund av sjukdomens lägre farlighetsgrad i gruppen, inte är lika försiktiga. Men förklaringen kan också vara att unga testar sig betydligt oftare, vilket vi tidigare visat (i kapitel 13 i andra delbetänkandet). Samtidigt var det, som vi väl vet, betydligt större risk för äldre personer att få så allvarlig covid-19 att de behövde sjukhusvård eller avled.

Sannolikheterna att dö i covid-19 och att dö, oavsett orsak, är fördelade på ett liknande sätt över åldrarna. Vi ser i stort inga skillnader i total dödsrisk mellan 2019 och 2020 för personer under 60 år. Den huvudsakliga överdödligheten under 2020 drabbade personer över 70 år. Underlagsrapporten av Andersson m.fl. visar på liknande mönster där de också delar in överdödligheten i ytterligare åldersgrupper och visar att den var som störst bland personer 85 år och äldre.

186

De diagnosticerade cancerfallen minskade i samtliga åldersgrupper. Den relativa minskningen i upptäckta cancerfall var dock större bland yngre personer, samtidigt som sannolikheten att få en upptäckt cancer överlag var betydligt högre bland äldre personer. Sett till antalet var det fler cancerfall som under 2020 inte upptäcktes bland äldre.

186 Gunnar Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Dödlighet och sjuklighet i covid-19 i Sve-

rige under mars 2020 – februari 2021.

Figur 8.1 Ojämlikhet mellan åldersgrupper

Källor: SCB, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Arbetsförmedlingen och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

Äldre personer hade en större sannolikhet att genomgå kirurgiska ingrepp både under 2019 och 2020, och både den absoluta och relativa minskningen under pandemin var störst bland de äldre. Det större vårdbehovet bland äldre personer bidrar till att fler drabbats av den inställda och uppskjutna vården. Underlagsrapporten av Anders Ekbom redovisar även en mer markerad nedgång bland äldre vad gäller diabetesvård och proteskirurgi. Ekbom identifierar Folkhälsomyndighetens särskilda förhållningsregler under pandemins in-

ledande faser som en möjlig förklaring till varför personer över 70 år kan ha undvikit kontakter med sjukvården.

187

Den relativa ökningen av antalet med fallande inkomster är störst bland personer mellan 30 och 59 år. Samtidigt hade de åldersgrupperna lägst sannolikhet att ha minskande inkomster både under 2019 och 2020. Med andra ord var den relativa minskningen lägre bland både yngre och äldre vilket beror på att de i vanliga fall i större utsträckning drabbas av större inkomstbortfall. Sannolikt beror detta på olika faktorer. Som en av underlagsrapporterna av Ekholm m.fl.

188

visar (se också kapitel 4) fick yngre personer oftare se fallande arbetsinkomster under pandemin på grund av att de i högre grad jobbade i de mest drabbade branscherna. De kan också, enligt underlagsrapporten av Adermon m.fl.

189

, ha haft sämre tillgång till väl-

färdssystemet (se också kapitel 6).

Vad gäller arbetslösheten är såväl nivåerna som de relativa förändringarna under pandemin relaterade till åldern. Ju yngre personerna är, desto större är deras risk att bli arbetslösa redan under ett normalår. Relativt fler av de yngre förlorade också sitt jobb under pandemin. Detta speglar med stor säkerhet de osäkrare anställningarna för yngre personer.

För att sammanfatta konstaterar vi att de äldre i högre grad har burit direkta och indirekta bördor i pandemin i form av direkta och indirekta hälsoeffekter, medan de unga har drabbats hårdare på arbetsmarknaden.

Kön

I avsnittet ovan har vi sett att ålder är systematiskt relaterat till risken för olika utfall. Eftersom kvinnor i genomsnitt lever längre än män kan det vara missvisande att jämföra män och kvinnor utan att ta hänsyn till detta. Vi visar därför resultaten för kön med samma mått som för ålder – dvs., sannolikheten att råka mer eller mindre illa ut under året – men vi bygger beräkningarna på statistiska modeller som justerar för skillnader i åldersstruktur mellan män och kvin-

187 Anders Ekbom, underlagsrapport (2021), Uppskjuten och inställd vård under pandemin. 188 Karolina Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi

2020.

189 Adrian Adermon m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och

välfärdssystemets skyddsgrad.

nor.

190

På så vis jämför vi endast kvinnor och män vid samma ålder.

Resultaten av beräkningarna är sammanfattade i figur 8.2.

Figur 8.2 Ojämlikhet mellan kvinnor och män

Anm.: Sannolikheter baserade på genomsnittliga marginaleffekter från logit-modeller. Staplarnas nivåer kan tolkas som sannolikheten att uppleva ett visst utfall under ett visst år för en genomsnittlig individ i respektive grupp. Sannolikheterna är justerade för ålder. Källor: SCB, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Arbetsförmedlingen och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

190 Sannolikheterna är beräknade i två steg. Först skattas logit-modeller med binära utfall och sedan beräknas den förväntade sannolikheten i olika grupper via genomsnittliga marginaleffekter. Det går att tolka resultaten som sannolikheten för ett visst utfall under ett år, beräknad vid medelvärdet för befolkningen i de variabler som modellen justerar för. Den förväntade sannolikheten i hela befolkningen, beräknad med den här metoden, är densamma som det observerade medelvärdet i befolkningen. För utfall där både 2019 och 2020 ingår inkluderar vi också år som en oberoende variabel samt en interaktionsterm mellan år och den oberoende variabeln av intresse.

Kvinnor har testat positivt för covid-19 oftare än män medan män är mer drabbade av allvarlig covid-19, både vad gäller sjukhusvård och dödsfall. Kontrasten mellan dessa utfall kan delvis bero på att män har större sannolikhet att utveckla allvarlig covid-19. En annan orsak är att kvinnor har testat sig i större utsträckning än män (se tabell 13.3, kapitel 13, i andra delbetänkandet), bl.a. för att fler kvinnor än män arbetar i vård och omsorg. Överdödligheten har varit högre bland män. Andersson m.fl. redovisar liknande mönster för könsskillnader i covid-19-relaterad sjuklighet och dödlighet och visar vidare på att skillnaderna inte beror på skillnader mellan könen i socioekonomisk status, civilstånd, boendeförhållanden eller samsjuklighet.

191

Nedgången i cancerdiagnoser har varit ungefär lika stor bland män och kvinnor. Vården upptäckte fler cancerfall bland kvinnor än bland män både 2019 och 2020. En orsak kan vara att kvinnor är föremål för två nationella screeningprogram, för bröstcancer och livmoderhalscancer.

192

Kvinnor hade också större sannolikhet än män

att genomgå en operation. Den relativa nedgången i operationer var ungefär lika stor bland män och kvinnor. Det kan bero på skillnader i vårdbehov men också på att kvinnor tenderar att ta kontakt med vården i ett tidigare skede vilket leder till att fler sjukdomsfall kan behandlas med planerad vård.

Män och kvinnor har drabbats på ett i stort sett liknande sätt ekonomiskt. Män har dock upplevt en något högre ökning av sannolikheten för inkomstfall under 2020. Risken att bli arbetssökande har också ökat något snabbare för män under pandemiåret. Skillnaderna, som i bägge fallen uppgår till ca 3 procent, skulle kunna bero på att något fler män arbetar i de branscher som påverkats negativt av pandemin. Vi återkommer till en mer direkt analys av olika branscher nedan.

Adermon m.fl. finner också i sin underlagsrapport att män har förlorat något mer av sina arbetsinkomster än kvinnor under pandemin och de har dessutom fått lägre kompensation av välfärdssystemet än kvinnor. Kvinnor och män har i lika hög utsträckning kompenserats av arbetslöshetsförsäkringarna under pandemin men kvin-

191 Gunnar Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Dödlighet och sjuklighet i covid-19 i Sve-

rige under mars 2020 – februari 2021.

192 Socialstyrelsen (2019) Framtidens cancerscreening – Redovisning av regeringsuppdraget Framtidsinriktad omvärldsanalys om förändringar och utvecklingstendenser inom cancerscreening.

nor har i högre grad än män utnyttjat andra förmånsslag, framför allt karensavdragsersättningen och tillfällig föräldrapenning.

193

Sammanfattningsvis har män fått bära något högre bördor under pandemin, både vad gäller sjukhusinläggning och död i covid-19 samt sysselsättning och inkomster. De ekonomiska skillnaderna är dock små. Inställd och uppskjuten vård har drabbat män och kvinnor i lika stor omfattning.

Födelseland

I denna del redovisar vi hur pandemin drabbat personer födda i olika länder. Befolkningen är här uppdelad i tre kategorier: födda i Sverige, födda i Europa (inklusive Sovjetunionen) samt födda utanför Europa. Sannolikheterna är justerade för både kön och ålder och avser resultaten i befolkningen över 20 år.

194

Figur 8.3 sammanfattar

resultaten.

Födda i Sverige och i Europa hade ungefär lika stor sannolikhet att testa positivt för covid-19. Födda utanför Europa hade däremot högre sannolikhet att testa positivt. Utrikes födda hade lägre sannolikhet att beställa tester via 1177 och andelen positiva tester är högre än bland personer födda i Sverige, även om det finns skillnader beroende på var i världen personen är född (se tabell 13.3, kapitel 13, i andra delbetänkandet). Det är möjligt att skillnaderna i testbenägenhet underskattar andelen fall bland utrikes födda och att skillnaderna i själva verket är större än de som syns i figuren. Underlagsrapporten av Arizo Karimi visar att utrikes födda hade en förhöjd risk att bli inlagda på sjukhus utan ett tidigare positivt test

195

, vilket tyder på att

gruppen testar sig i mindre utsträckning, även vid allvarlig sjukdom.

Personer födda utanför Europa hade också störst sannolikhet att behöva sjukhusvård samt att avlida i covid-19. Skillnaderna i förhållande till svenskfödda är anmärkningsvärt stora, med uppemot tre gånger större risker för födda utanför Europa. Födda i Europa hade lägre risk för sjukhusvård och död i covid-19 än födda utanför

193 Adrian Adermon m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och

välfärdssystemets skyddsgrad.

194 Begränsningen av åldersgruppen gör det lättare att jämföra hur stora skillnaderna mellan personer födda i olika länder är med skillnaderna mellan utbildningsgrupper och inkomstgrupper. 195 Arizo Karimi, underlagsrapport (2021), Heterogeneity in mortality, morbidity, and health

behaviors: Covid-19 and beyond.

Europa, men högre risk än svenskfödda. Underlagsrapporten av Andersson m.fl. använder en delvis annorlunda gruppering av länder och visar att personer födda i Nordafrika och Mellanöstern hade särskilt stor risk att dö i covid-19. Skillnaderna kan inte förklaras av skillnader i socioekonomisk status, civilstånd, boendeförhållanden eller samsjuklighet.

196

Figur 8.3 Ojämlikhet efter födelseland

Anm.: Sannolikheter baserade på genomsnittliga marginaleffekter från logit-modeller. Staplarnas nivåer kan tolkas som sannolikheten att uppleva ett visst utfall under ett visst år för en genomsnittlig individ i respektive grupp. Sannolikheterna är justerade för kön och ålder. Källor: SCB, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Arbetsförmedlingen och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

196 Gunnar Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Dödlighet och sjuklighet i covid-19 i Sve-

rige under mars 2020 – februari 2021.

Överdödligheten var störst bland de födda utanför Europa (drygt 24 procent), näst störst bland födda i Europa (knappt 13 procent) och minst bland födda i Sverige (drygt 7,3 procent). Personer födda utanför Europa hade lägst sannolikhet att dö under 2019 men under 2020 minskade skillnaden avsevärt, även om personer födda utanför Europa hade den lägsta dödsrisken även under 2020. Under 2019 hade personer födda i Europa ungefär samma dödsrisk som personer födda i Sverige. Men eftersom överdödligheten var större i den förra gruppen var dödsrisken högre under 2020. Överdödligheten var även särskilt hög bland personer födda i Nordafrika och Mellanöstern, även bland yngre personer, mellan 50–69 år.

Den höga dödsrisken och överdödligheten bland utrikes födda är synnerligen anmärkningsvärd då utrikes födda, särskilt födda utanför Europa, generellt har bättre hälsa och lägre dödsrisk än födda i Sverige. Det syns i figur 8.4 genom att staplarna för både 2019 och 2020 för utrikes födda är lägre.

197

Den högre överdödligheten bland

personer födda utanför Europa under 2020 har minskat skillnaden i dödlighet mellan personer födda i Sverige och utanför Europa.

Personer födda i Sverige hade störst sannolikhet att få en cancerdiagnos både 2019 och 2020. Denna sannolikhet sjönk med drygt 13 procent bland födda utanför Europa, något mer än minskningen bland födda i Sverige eller övriga Europa – drygt 10 procent för bägge grupperna. Inga betydande skillnader syns i sannolikheten att genomgå en operation, vare sig i nivå eller förändring. Underlagsrapporten av Anders Ekbom redovisade resultat som tydde på att utrikes födda mödrar inte har nåtts av mödravården under pandemin samt att ökningen i barnfetma som observerats under pandemin var särskilt stor bland barn till utrikes födda föräldrar.

198

Personer födda

utanför Sverige som behöver sjukhusvård för covid-19 hade också större sannolikhet att bli inlagda direkt på IVA i stället för annan slutenvårdsavdelning vilket tyder på att utrikes födda söker vård i ett senare skede jämfört med personer födda i Sverige. Skillnaderna var särskilt stora för personer födda i Afrika och Sydamerika.

199

Personer födda i Sverige hade den största ökningen i sannolikheten att få ett betydande inkomsttapp under 2020. Ökningen var

197 Wallace, M., och Wilson, B. (2021), Age variations and population over-coverage: Is low mor-

tality among migrants merely a data artefact? Population Studies.

198 Anders Ekbom, underlagsrapport (2021), Uppskjuten och inställd vård under pandemin. 199 Arizo Karimi, underlagsrapport (2021), Heterogeneity in mortality, morbidity, and health

Behaviors: Covid-19 and beyond.

något mindre bland personer födda i övriga Europa och övriga världen. Samtidigt var risken för minskande inkomster störst bland personer födda utanför Europa både 2019 och 2020, men ungefär lika stor bland personer födda i Sverige och övriga Europa.

Den största procentuella ökningen i sannolikheten att skrivas in på Arbetsförmedlingen skedde bland personer födda i Sverige. Det speglar bl.a. att deras risk att råka ut för arbetslöshet var mycket låg under 2019. Mätt i procentenheter var ökningen däremot större bland utrikes födda. Risken för arbetslöshet ökade med 1,7 procentenheter bland personer födda i Sverige och 3,1 procentenheter bland personer födda utanför Europa.

200

Personer födda utanför Europa

hade störst sannolikhet att skrivas in på Arbetsförmedlingen under hela perioden. Under 2020 var sannolikheten, 12,0 procent, jämfört med 5,4 procent bland personer födda i Sverige.

Sammantaget är det tydligt att utrikes födda, särskilt från länder utanför Europa, har drabbats hårdare av pandemin i de aspekter vi beskriver här. Det enda undantaget är sannolikheten att genomgå en operation.

Utbildning

Människors utbildning är uppdelad i tre kategorier – högst grundskola, högst gymnasium respektive högskola – enligt uppgifter ur utbildningsregistret. Eftersom det är svårt att klassificera personer som fortfarande är under utbildning gäller den endast personer över 20 år. Då utbildningsnivå är starkt kopplat till både kön och ålder, har forskarna justerat sannolikheterna för ålder och kön, för att kunna jämföra grupperna med varandra. Resultaten finns sammanfattade i figur 8.4.

200 Den procentuella skillnaden beskriver en relativ ökning, ökningen i andelen som skrevs in på Arbetsförmedlingen 2020 dividerat med andelen som skrevs in under 2019. Skillnaden i procentenheter beskriver i stället en absolut ökning, andelen 2020 minus andelen 2019. De båda sätten att beräkna skillnaden mellan år ger kompletterande information om utvecklingen.

Figur 8.4 Ojämlikhet mellan utbildningsgrupper

Anm.: Sannolikheter baserade på genomsnittliga marginaleffekter från logit-modeller. Staplarnas nivåer kan tolkas som sannolikheten att uppleva ett visst utfall under ett visst år för en genomsnittlig individ i respektive grupp. Sannolikheterna är justerade för kön och ålder. Källor: SCB, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Arbetsförmedlingen och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

Sannolikheten att testa positivt går upp något med högre utbildning. Samtidigt är riskerna att behöva vård på sjukhus eller att avlida i covid-19 betydligt högre bland personer med lägre utbildning. Det kan bero på att de med högre utbildning har högre testbenägenhet, och att de med lägre utbildning oftare arbetar i yrken där de blir utsatta för smitta och oftare har underliggande sjukdomar som ökar risken för allvarlig covid-19. Rapporten av Andersson m.fl. visar dock att skillnader mellan utbildningsgrupper vad gäller allvarlig covid-19 en-

bart i liten utsträckning drivs av yrkets egenskaper, boendeförhållanden och medicinska riskfaktorer.

201

Redan före pandemin förelåg betydande skillnader i dödsrisk mellan utbildningsgrupper. Risken att dö under 2019 var dubbelt så stor bland personer med grundskola som högsta utbildning jämfört med personer med högskoleutbildning. Överdödligheten under 2020 var också den betydligt större bland personer med lägre utbildning. Pandemin har alltså vidgat de existerande utbildningsskillnaderna i dödlighet.

Nedgången i upptäckta cancerfall och operationer var större bland personer med lägre utbildning vilket tyder på att personer med lägre utbildning har drabbats oproportionerligt av inställd och uppskjuten vård. En möjlig förklaring är skillnader i sökbeteende mellan utbildningsgrupper. Personer med lägre utbildning som vårdas för covid-19 inom slutenvården hade större sannolikhet att bli inlagda utan ett tidigare positivt test, bli inlagda direkt på IVA och att avlida på sjukhuset.

202

Detta kan avspegla att personer med lägre utbildning

söker vård i ett senare skede jämfört med personer med högre utbildning.

Risken för ett fall i de disponibla inkomsterna under pandemin ökade mindre i relativa termer bland personer med grundskola som högsta utbildning. Detsamma gäller risken för arbetslöshet, men här skedde det mindre procentuella fallet från en klart högre nivå. Om man i stället tittar på den absoluta skillnaden – dvs., procentenheter snarare än procent – hade de grundskoleutbildade i stället den största ökningen i risk under 2020: 2,3 procentenheter jämfört med 1,6 procentenheter för högskoleutbildade.

För att sammanfatta har både de direkta och indirekta hälsoeffekterna av pandemin drabbat de med lägst utbildning värst. Det är också denna grupp som redan innan pandemin hade sämst utfall. På arbetsmarknaden är resultaten något mer blandade: mätt i antal personer är ökningen i arbetslöshet störst bland grundskoleutbildade, men risken har ökat mer för dem med mer utbildning, om än från en låg nivå.

201 Gunnar Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Dödlighet och sjuklighet i covid-19 i Sve-

rige under mars 2020 – februari 2021.

202 Arizo Karimi, underlagsrapport (2021), Heterogeneity in mortality, morbidity, and health

Behaviors: Covid-19 and beyond.

Inkomst

Med inkomst menar vi i denna del individens disponibla inkomst, dvs. hur mycket som finns kvar av bruttoinkomsten efter olika skatter och transfereringar. Här är befolkningen indelad i fyra lika stora grupper baserat på deras disponibla inkomst i förhållande till andra personer födda samma år. Den första kvartilen innehåller de 25 procent av befolkningen som har de lägsta inkomsterna och den fjärde kvartilen de 25 procent som har de högsta inkomsterna. Den disponibla inkomsten varierar över tid och för att få ett mer stabilt mått på inkomsten har forskarna beräknat den genomsnittliga inkomsten över fyra år. Inkomstklassificeringen för 2019 bygger alltså på inkomsterna under 2015–2018 och inkomstklassificeringen för 2020 bygger på 2016–2019.

203

I likhet med resultaten för utbildning

är resultaten för inkomst justerade för kön och ålder. Även här är befolkningen begränsad till personer över 20 år eftersom yngre personer inte är yrkesverksamma i samma utsträckning. Resultaten illustreras i figur 8.5.

Personer i den första kvartilen (med de lägsta inkomsterna), hade en lägre sannolikhet att testa positivt för covid-19. De hade däremot en större sannolikhet att behöva sjukhusvård. Det var dock inga systematiska skillnader för dödsfall i covid-19 eller i överdödlighet. Underlagsrapporten av Andersson m.fl. presenterar relativa dödsrisker i covid-19 för olika inkomstgrupper uppdelat på ålder. Bland personer mellan 21 och 69 år hade personer med lägre inkomst en större risk att avlida i covid-19, men bland personer över 70 år syntes inga skillnader mellan inkomstgrupper.

204 205

Den absoluta majo-

riteten av dödsfall i covid-19 sker bland personer över 70 vilket bidrar till att genomsnittliga mönster i befolkningen tydligast reflekterar mönstren i den gruppen. Personer med lägre inkomster hade däremot en högre risk att dö av alla orsaker både under 2019 och 2020.

203 Eftersom inkomster bara registreras för personer som är vid liv vid årets slut måste föregående år användas för att beräkna inkomster där dödsfall är ett av utfallen. 204 Gunnar Andersson m.fl., underlagsrapport (2021), Dödlighet och sjuklighet i covid-19 i Sve-

rige under mars 2020 – februari 2021.

205 Detta kan till viss del bero på att betydelsen av inkomst är delvis annorlunda bland personer som arbetar och personer som är pensionerade. Eftersom personens arbetsförmåga är beroende på god hälsa finns det en starkare koppling mellan inkomst och hälsa bland personer i arbetsför ålder. Skillnader i hälsa mellan grupper tenderar dessutom att minska i hög ålder då hälsan allt mer beror på fysiska förändringar som är en del av kroppens åldrande.

Figur 8.5 Ojämlikhet efter inkomstnivå

Anm.: Sannolikheter baserade på genomsnittliga marginaleffekter från logit-modeller. Staplarnas nivåer kan tolkas som sannolikheten att uppleva ett visst utfall under ett visst år för en genomsnittlig individ i respektive grupp. Sannolikheterna är justerade för kön och ålder. Källor: SCB, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Arbetsförmedlingen och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

Under både 2019 och 2020 fick fler personer med högre inkomster en cancerdiagnos jämfört med personer med lägre inkomster. Höginkomsttagarna genomgick också fler operationer. I samtliga grupper gick både nyupptäckta cancerfall och genomförda operationer ner under pandemiåret. Nedgången i båda utfallen var dock relativt sett större bland personer med lägre inkomster. I likhet med personer med lägre utbildning hade personer med lägre inkomst med behov av sjukhusvård större sannolikhet att bli inlagda utan ett tidigare positivt test, bli inlagda direkt på IVA och att avlida på sjuk-

huset, jämfört med personer med högre inkomst.

206

Det är möjligt

att de med lägre inkomst sökt vård i ett senare skede än de med högre inkomst och att pandemin därför medfört mer inställd och uppskjuten vård hos låginkomsttagare.

Nivån på arbetslösheten, både 2019 och 2020, var mångdubbelt högre i de två lägsta inkomstkvartilerna, vilket innebär att många fler personer i dessa grupper blev arbetslösa. Den relativa ökningen i risken för inkomstbortfall var dock störst bland personer i den övre halvan av inkomstfördelningen. Detta kan eventuellt spegla att ersättningarna i både sjuk- och arbetslöshetsförsäkring har ett tak, så att sjuka och arbetslösa höginkomsttagare själva fått bära en större del av inkomstförlusten vid sjukdom eller arbetslöshet under pandemin, än de med lägre inkomster. En annan förklaring kan vara att höginkomsttagare oftare har stora kapitalinkomster som kan ha varierat mer under pandemin. Samtidigt har personer med högre disponibel inkomst mer resurser som de kan använda för att begränsa de negativa konsekvenserna av arbetslöshet och inkomstbortfall.

Adermon m.fl. redovisar i sin underlagsrapport att gruppen med de lägsta inkomsterna förlorade så mycket som 4 procent av sina arbetsinkomster under mars–december 2020. Välfärdssystemet kompenserade dock denna grupp i hög utsträckning, skyddet för fjärdedelen med lägst inkomster 78 procent, jämfört med 17 procent för fjärdedelen med högst inkomster. Det var framför allt arbetslöshetsförmånerna som bidrog till detta, men även till viss del sjukförmånerna.

207

Sammanfattningsvis är resultaten för grupper med olika disponibel inkomst blandade. Personer med låga inkomster har i högre grad drabbats av uppskjuten vård och sjukhusinläggning för covid-19. På arbetsmarknaden har många fler med låga inkomster blivit arbetslösa, men risken för större inkomsttapp har ökat mest bland höginkomsttagare.

206 Arizo Karimi, underlagsrapport (2021), Heterogeneity in mortality, morbidity, and health

behaviors: Covid-19 and beyond.

207 Adrian Adermon m.fl., underlagsrapport (2022), Coronapandemin, arbetsinkomsterna och

välfärdssystemets skyddsgrad.

Sektorstillhörighet

Slutligen visar vi hur pandemin slagit mot anställda inom olika sektorer. Baserat på den bransch där individen har sin huvudsakliga inkomst, är befolkningen indelad i tre kategorier: tjänster (SNI 45–63, 68–83, 85–96), vård och omsorg (SNI 86–98)

208

samt övriga (som

innefattar jordbruk, tillverkning samt byggverksamhet).

209

Resul-

taten här är justerade för ålder, kön, utbildning, disponibel inkomst samt födelseland, eftersom samtliga dessa faktorer påverkar utfallen och är kopplade till vilket yrke man har. Befolkningen är begränsad till de över 20 år eftersom det saknas uppgifter om till exempel utbildning och inkomst för yngre personer. Genom att justera för fler faktorer blir det svårare att tolka resultaten men det blir lättare att urskilja betydelsen av en enskild faktor, i det här fallet vilken typ av sektor personen arbetar i. Resultaten finns sammanfattade i figur 8.6.

I likhet med yrken inom vården innebär tjänsteyrken personkontakter, ändå är det stora skillnader i sannolikheten i att ha testat positivt mellan grupperna. Personer som arbetar inom vård och omsorg har testat positivt betydligt oftare än de som arbetar inom andra sektorer. De har också haft större sannolikhet att vårdas på sjukhus för covid-19. Däremot är risken att avlida i covid-19 något lägre. Dessa skillnader kan bero på att många yrken inom vården innebär en stor mängd personkontakter, samt att personer inom vården har testats i stor utsträckning. Det är också möjligt att personer som arbetar i vården söker vård i ett tidigt skede och vid mildare sjukdom därför har en större risk att vårdas för covid-19 och en lägre risk att avlida.

För personer som arbetar med tjänsteproduktion eller i övriga sektorer ökade dödsrisken från alla orsaker något mellan 2019 och 2020. Överdödligheten var dock högre bland personer som arbetar inom tjänsteyrken. Personer som arbetar inom vården upplevde däremot ingen överdödlighet under 2020. De hade alltså lägre risk att dö i andra orsaker än covid-19 år 2020 jämfört med 2019. Det är möjligt att den stora påverkan på samhället som pandemin har inneburit har medfört en minskning av risken att dö i andra orsaker. Till

208 Standard för svensk näringsgrensindelning (SNI) är ett klassificeringssystem som delar in företag och andra arbetsställen baserat på verksamheten, se SCB (2007), Meddelanden i sam-

ordningsfrågor för Sveriges officiella statistik 2007:2 – SNI 2007 Standard för svensk näringsindelning 2007 – Korrigerad version.

209 Personer utan yrke finns med i analysen som en separat kategori med redovisas inte här.

exempel har det skett en minskning av dödsfallen i hjärtinfarkt under 2020.

210

Det saknas i nuläget en systematisk bild av hur pandemin

har påverkat förekomsten av olika sjukdomar samt hur detta har påverkat olika grupper i samhället.

Figur 8.6 Ojämlikhet efter sektorstillhörighet

Anm.: Sannolikheter baserade på genomsnittliga marginaleffekter från logit-modeller. Staplarnas nivåer kan tolkas som sannolikheten att uppleva ett visst utfall under ett visst år för en genomsnittlig individ i respektive grupp. Sannolikheterna är justerade för kön, ålder, födelseland, utbildningsnivå och inkomst. Källor: SCB, Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Arbetsförmedlingen och beräkningar inom SU:s covid-19-program.

De båda måtten på inställd och uppskjuten vård ger delvis olika mönster. Minskningen av nya cancerdiagnoser var större bland personer i vårdyrken, men minskningen i genomförda operationer var å

210 Anders Ekbom, underlagsrapport (2021), Uppskjuten och inställd vård under pandemin.

andra sidan mindre bland vårdanställda. Personer som arbetar inom vården har närmare vårdkontakter och deltar t.ex. oftare i screeningverksamhet eller söker vård i ett tidigare skede. De kan därför påverkas mer när sådan verksamhet ställs in. Det är också troligt att vårdanställda är bättre på att navigera inom sjukvården och därför oftare har kunnat genomgå planerade operationer, även om verksamheten dragits ner. Personer inom vårdyrken hade störst sannolikhet att diagnosticeras med cancer samt att genomgå operation under både 2019 och 2020, vilket också talar för att den gruppen står i närmare kontakt med vården än andra grupper.

Personer som arbetar inom tjänstesektorn har oftare mer begränsade möjligheter att sköta sitt arbete hemifrån och arbetar oftare inom kontaktnära sektorer. De drabbades också hårdare ekonomiskt än de andra grupperna. Som vi tidigare visat med stöd av Ekholm m.fl. underlagsrapport

211

var delar av tjänstesektorn också den som

längst och djupast var utsatt för de negativa ekonomiska effekterna av smittspridningen. Sannolikheten att erfara en betydande minskning av inkomsten ökade också mest i den gruppen, både mätt i procent (12,6) och procentenheter (2,7).

Sannolikheten att skrivas in på Arbetsförmedlingen ökade för alla grupper men den ökade dubbelt så mycket bland personer som arbetade med tjänsteproduktion jämfört med personer som arbetade inom vården eller andra sektorer. Under 2019 var risken för arbetslöshet ungefär lika stor i de olika grupperna, men under 2020 var skillnaden mellan grupperna betydande. Vi diskuterar i kapitel 4 och 6 hur anställda i olika sektorer påverkats av pandemin. Trots att personer som arbetar inom vård och omsorg ofta inte kan arbeta hemifrån har de ekonomiska konsekvenserna av pandemin varit mindre än för övriga i tjänstesektorn. Detta beror sannolikt på det stora behov av vård som pandemin har inneburit.

Sammanfattningsvis är det tydligt att anställda i tjänstesektorn drabbats mycket värre ekonomiskt än anställda i andra sektorer. Däremot är skillnaderna i uppskjuten vård små. Vårdanställda har haft mycket större sannolikhet att testa positivt och att bli inlagda på sjukhus, men de har haft en lägre risk att dö i covid-19. Dessutom har de upplevt den minsta förändringen i tillgången till planerade operationer, troligtvis för att de är bättre på att navigera sjukvården.

211 Karolina Ekholm m.fl., underlagsrapport (2022), Pandemins effekter på svensk ekonomi

2020.

8.4. Summering

Pandemin har drabbat redan utsatta grupper särskilt hårt. Våra tidigare delbetänkanden, övriga kapitel i slutbetänkandet och de underlagsrapporter kommissionen har beställt har skildrat att pandemin inneburit större negativa konsekvenser – både vad gäller hälsa och ekonomi – för vissa grupper. Det kan till exempel röra sig om personer med kort utbildning, låga inkomster eller utrikes födda jämfört med de i mer välbeställda grupper. I det här kapitlet har vi samlat ihop resultaten för att teckna en mer systematisk bild av hur pandemin har påverkat olika grupper i samhället. Det är till stora delar samma grupper som drabbats hårdast både vad gäller hälsa, ekonomi och inställd och uppskjuten vård.

Den stora bilden som vi har tecknat visar att pandemin har bidragit till att accentuera redan existerande ojämlikheter. Samtidigt saknas flera aspekter för en ännu mer samlad bedömning. Här har vi redovisat resultat på hur pandemin har slagit mot ett urval av grupper

212

i befolkningen på i ett urval av olika dimnesioner. Men vi har

inte – främst på grund av bristande data – kunnat beakta hur pandemin har slagit mot befolkningen t.ex. vad gäller psykisk ohälsa och barns kunskapsutveckling.

Individens tillgång till resurser har betydelse för den enskilda förmågan att följa rekommendationer och vidta åtgärder för att skydda sig själv och andra. För att kunna arbeta hemifrån krävs t.ex. ett arbete som tillåter det, men också en bostad med rätt utrustning och möjligheter till arbetsro. Om individen väl blir smittad måste hen ha tillgång till bostadsyta och stöd med förnödenheter för att kunna isolera sig. För personer med osäkra arbetsvillkor och små marginaler kan risken för negativa konsekvenser vid ett uteblivet arbetspass väga relativt tungt i jämförelse med risken att ådra sig covid-19. Personer med vissa yrken – men också de med högre inkomster eller större inflytande över den egna arbetssituationen – har därför lättare att skydda sig själv och sin familj från smittspridningen. Åtgärder mot smittspridningen som präglas av frivillighet och eget ansvar riskerar därför att drabba personer med färre resurser hårdare än de med fler resurser.

212 Skillnader mellan en stor mängd grupper, inklusive befolkningen i olika regioner, med olika typer av samsjuklighet och personer med funktionsnedsättningar finns också de redovisade i flera av de underlagsrapporter som kommissionen har beställt och publicerat.

Det är dock viktigt att understryka att de resultat vi presenterat inte alltid går i samma riktning och delvis tecknar en komplex bild. Män har t.ex. lidit värre hälsomässiga konsekvenser än kvinnor, men bara drabbats något värre ekonomiskt och vad gäller inställd och uppskjuten vård är könsskillnaderna små. Äldre personers hälsa har drabbats hårt men yngre personer har drabbats hårdare av arbetslöshet. De grupper som fått utstå störst försämring relativt sett (mätt i procent), är inte alltid desamma som drabbats hårdast absolut sett (mätt i antal individer). Detta beror på att de grupper vi analyserat hade olika stor risk att drabbas av ohälsa, utebliven vård och negativa ekonomiska chocker redan innan pandemin. När man begrundar resultaten är det också viktigt att komma ihåg att varje enskild individ samtidigt tillhör en grupp i var och en av de dimensioner vi studerat.

Det krävs mer forskning för att bättre förstå hur pandemin påverkat ojämlikheten i olika dimensioner. Det är viktigt att försöka klargöra vilka åtgärder som behövs för att nästa kris inte ska drabba redan utsatta grupper oproportionerligt hårt. Men det kräver, i sin tur, en djupare insyn i de processer som styr de mönster vi observerar i data. Men en dylik insyn fordrar genuint tvärvetenskaplig forskning som samtidigt behandlar krisens hälsomässiga, ekonomiska och sociala dimensioner.

En annan brist är att analysen avser en pågående pandemi. Det är troligt att utsatta personer också kommer att ha en svårare återhämtning, vilket kan förvärra de ojämlikheter vi redovisat. Konsekvenserna av ett oupptäckt cancerfall eller en utebliven inkomst kan slå hårdare mot dem med stora vårdbehov eller små ekonomiska marginaler än mot dem som vanligtvis är friska och förhållandevis resursstarka. Det förefaller också troligt att välbeställda och friska människor som kunnat utöva sitt yrke under pandemin dessutom kan återhämta sig snabbare. Hur den sociala, ekonomiska och hälsomässiga återhämtningen ser ut kommer att vara avgörande för pandemins långsiktiga effekter för olika former av ojämlikhet.

9. Grundläggande rättsliga förutsättningar och principer i en kris

I en samhällskris uppstår ofta behov av att kunna agera och vidta oförutsedda åtgärder snabbt och kraftfullt. Inte sällan kan det handla om för den enskilde ingripande åtgärder. I detta kapitel beskriver vi vilka de grundläggande rättsliga förutsättningarna är för att kunna hantera en kris nationellt, vilka krav vår konstitution ställer och vilket handlingsutrymme den ger (avsnitt 9.1). Vi går även kort in på konstitutionella regler för fredstida kriser i andra länder, däribland de nordiska grannländerna, samt Venedigkommissionens rekommendationer avseende hantering av fredstida kriser och berör kort några frågor som hanterats av domstolar (avsnitt 9.2).

Kapitlet ägnas också åt frågor kring regeringens ansvar i en krissituation (avsnitt 9.3). Vilket ansvar faller på regeringen och vilka möjligheter har regeringen att styra sina myndigheter under en kris? Vilket utrymme har regeringen och statliga myndigheter när det gäller att styra kommuner och regioner? Vi behandlar i samband med det även hur den svenska förvaltningsmodellen påverkar relationen mellan regeringen och dess myndigheter och regeringens styrningsmöjligheter i en kris.

Viktiga principer för krisberedskap och krishantering i Sverige är ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret, som det också återkommande hänvisats till under pandemin. Dessa principer är inte reglerade i lag men har ändå kommit att bli styrande för ansvarsfördelningen mellan olika aktörer. Dessa principer redovisar vi i avsnitt 9.4. Kapitlet avslutas med en summering (avsnitt 9.5).

9.1. Rättsliga utgångspunkter

Civila kriser inte särskilt reglerade i grundlagen

Bestämmelsen i 1 kap. 1 § regeringsformen (RF) om att den offentliga makten utövas under lagarna ger uttryck för att Sverige är en rättsstat och att all offentlig maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. Denna legalitetsprincip ska upprätthållas även i en kris när samhällsordningen utsätts för stora påfrestningar och snabba och inte tidigare förutsedda beslut kan behöva fattas.

De enda särskilda regler som finns i grundlagen och som gäller kriser är sådana kriser som ingår i begreppen krig och krigsfara i 15 kap. RF. För krig och krigsfara finns det långtgående regler som ökar handlingsutrymmet för de högsta statsorganen.

213

Specialregler

för krig och krigsfara finns även under grundlagsnivå i flera lagar och förordningar.

214

I begreppet civil kris, som pandemi är ett exempel på, ligger att situationen inte omfattas av reglerna i 15 kap. RF.

215

Det saknas alltså

särskilda regler i grundlagen om vad som gäller i sådana civila, eller fredstida, kriser.

216

Vi har inte heller några regler om undantagstill-

stånd som det finns olika exempel på i flera europeiska länder. (I avsnitt 9.2 går vi kort in på regler för fredstida kriser i andra länder.)

I Sverige har man sedan lång tid ansett att man inte heller bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten. Det är en princip om att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt. Kapitlet om krig och krigsfara i regeringsformen bygger också på uppfattningen att den konstitutionella nödrätten är en alltför osäker grund för statsmakternas handlande i orostider. Principen stämmer även illa överens med principen om maktutövningens lagbundenhet.

217

Av ett

213 Angående innebörden av begreppen krig och krigsfara, se prop. 2009/10:80 s. 204. 214 Se t.ex. lagen (1994:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap, förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268), prisregleringslagen (1989:978) och lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna i händelse av krig eller krigsfara m.m. Ransoneringslagen och prisregleringslagen är dock tillämpliga även i fredstid vid svåra försörjningsstörningar. 215SOU 2008:61 s. 62. 216 I samband med 2010 års reform av regeringsformen föreslog Grundlagsutredningen att särregler även på området för civila eller fredstida kriser skulle införas i 15 kap. Förslaget kom dock inte att genomföras, se prop. 2009/10:80 s. 207. 217 A. Eka m.fl. (2018), Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl. Se även SOU 2005:104 s. 57.

uttalande av konstitutionsutskottet i samband med granskningen av Tsunamikatastrofen som inträffade 2004 framgår att det likväl torde finnas ett visst begränsat utrymme för en sedvanerättsligt grundad konstitutionell nödrätt vid sidan av författningen, men att det är oklart hur långt denna sträcker sig.

218

Möjligheter med stöd av allmänna grundlagsbestämmelser

Civila kriser får alltså hanteras med stöd av samma allmänna grundlagsregler om normgivning (beslut om rättsregler), beslutsprocess och styrning som gäller under normala förhållanden. Detta innebär, även under en civil kris, t.ex. att föreskrifter som innebär skyldigheter för eller ingrepp mot enskilda i princip ska beslutas av riksdagen, att föreskrifter om befogenheter och åligganden för kommuner och regioner ska ha stöd i lag, och att begränsningar i flertalet grundläggande fri- och rättigheter bara får ske genom lag och endast på vissa i grundlagen särskilt angivna grunder. Det innebär även att lagförslag ska beredas i god ordning såväl i regeringens arbete som under behandlingen i riksdagen samt att regeringen fattar beslut kollektivt och att det finns vissa begränsningar i regeringens makt att styra sina förvaltningsmyndigheter.

Även om det saknas särskilda regler som tar sikte på civila kriser så finns det emellertid ett antal allmänna grundlagsbestämmelser som ger möjlighet till ett snabbare beslutsförfarande och utökat handlingsutrymme.

I 7 kap. 2 § RF regleras det s.k. beredningskravet. Enligt dessa bestämmelser ska regeringen vid beredningen av regeringsärenden inhämta behövliga upplysningar och yttranden från bl.a. berörda myndigheter. I normala situationer ska regeringen t.ex. skicka förslag till ny lagstiftning på remiss till berörda myndigheter och ofta även till kommuner, regioner, sammanslutningar och enskilda för att få synpunkter på förslaget. Det sker normalt skriftligt och de som yttrar sig brukar få i vart fall fyra veckor, ofta mer, på sig att svara. Bestämmelserna ger dock utrymme för flexibilitet, både gällande tidsramar och former. Ibland kan remissförfarandet, och även Lagrådets behandling, gå mycket snabbt. I april 2020 beslutades en tillfällig lag om ändring i smittskyddslagen som gav regeringen möj-

218 Bet. 2005/06:KU8 s. 38.

lighet att vidta en rad ingripande åtgärder. Remisstiden sattes då till 24 timmar. Den korta remisstiden och antalet och urvalet av remissinstanser kritiserades dock av Lagrådet.

219

Även i fråga om den

tillfälliga pandemilagen

220

framhöll Lagrådet att tidsfristen för

remissinstanserna varit mycket kort (två veckor) givet lagförslagens innebörd och komplexitet. Lagrådet godtog dock beredningen mot bakgrund av rådande omständigheter och behovet att möjliggöra ett snabbt ikraftträdande, men påminde samtidigt om vikten av god framförhållning och beredskap.

221

Riksdagsordningen, som dock inte har ställning som grundlag, har vidare särskilda regler för snabbehandling av ett ärende. Riksdagens beredning av ett lagförslag – med bordläggning, hänvisning till utskott, bordläggning av utskottsbetänkande och motionstid – kan förkortas avsevärt i en krissituation. Det finns fall där lagstiftningsärenden har klarats av på endast fyra dagar från utskottsinitiativ till ikraftträdande.

222

Lagstiftningsprocessen är alltså möjlig att snabba upp om det är nödvändigt. När det gäller begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna finns dock bromsar i systemet som gör att detta kan vara osäkert att falla tillbaka på, om det inte finns ett brett samförstånd bland riksdagsledamöterna.

223

Reglerna om delegering av normgivningskompetens i 8 kap. RF ger också möjlighet till en snabbare beslutsprocess än annars. Det finns dock betydande begränsningar i delegationsmöjligheterna i fråga om bl.a. de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF.

224

Se nedan angående delegering av normgivningsmakt.

219Prop. 2019/20:155 s. 37. 220 Lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. 221Prop. 2020/21:79 s. 136. 222 Se exempelvis lagen (2020:148) om tillfällig stängning av verksamheter på skolområdet vid extraordinära händelser i fredstid. 223 Enligt det s.k. kvalificerade förfarandet kan en minoritet i regel tvinga fram en bordläggning av ett förslag om rättighetsbegränsande lagstiftning under ett år. Om minst fem sjättedelar av de röstande enas om det får riksdagen dock anta förslaget direkt (2 kap. 22 § RF). 224 Andra bestämmelser som möjliggör ett snabbt beslutsfattande och utökat handlingsutrymme för regeringen som kan nämnas är undantaget från förbudet mot retroaktiv skattelag (2 kap. 10 § RF) och bestämmelserna om moratorium som innebär att riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter även på det civilrättsliga området i fråga om anstånd med att fullgöra betalningsförpliktelser (8 kap. 4 § RF).

Författningsberedskap

Även om grundlagen ger ett visst utrymme att skynda på lagstiftningsprocesser när det anses nödvändigt så förutsätter vårt system och kraven på lagform en god s.k. författningsberedskap. Strävan har varit att utforma en rättslig reglering för kris- och krigssituationer i syfte att uppnå en så god författningsberedskap som möjligt.

225

Det

är också angeläget att normala processer inte frångås annat än i undantagsfall, framför allt när det gäller inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter eftersom kraven på noggranna överväganden, öppen debatt och kvalitet i lagstiftningen då är särskilt höga.

Författningsberedskap kan bestå i att man i förväg redan i en lag anger vilka åtgärder regeringen eller en myndighet får besluta om. Ett exempel på det är smittskyddslagens möjligheter till ingripande åtgärder som karantän, isolering och avspärrning.

Om det inte anses möjligt att på förhand bestämma vilka åtgärder som kan behövas kan riksdagen i lag bemyndiga regeringen att fatta nödvändiga beslut. Det innebär att riksdagen delegerar till regeringen att fatta vissa beslut som det annars vore riksdagens sak att besluta om. Riksdagen kan också medge att regeringen i sin tur delegerar rätten att fatta beslut till en förvaltningsmyndighet. Detta har också skett genom ett stort antal lagar och bestämmelser på olika områden.

226

Bestämmelserna har dock utformats på varierande sätt

utifrån skilda utgångspunkter och har kritiserats för att inte ha gjorts på något mer systematiskt sätt. De begrepp och definitioner som förekommer i bemyndigandena är inte heller konsekventa utan kan helt eller delvis överlappa varandra.

227

Överblicken försämras där-

med vilket medför en risk för att värdefull tid får spillas på att leta efter rättsligt stöd för olika åtgärder.

Exempel på sådana bemyndiganden av betydelse för smittskyddsarbetet finns i bl.a. smittskyddslagen (9 kap. 6 §), hälso- och sjukvårdslagen (6 kap. 2 § 3) och socialtjänstlagen (16 kap. 10 § första stycket). Bemyndigandet i socialtjänstlagen användes vid det tillfälliga besöksförbudet på äldreboenden som infördes den 1 april 2020.

225SOU 2021:25 s. 155. 226 Se exempelvis 9 kap.2 och 6 §§smittskyddslagen, 6 kap. 1 och 2 §§ hälso- och sjukvårdslagen, 2 kap. 15 § ordningslagen, 29 kap. 29 § skollagen och lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerhet i landet. 227 Se J. Hirschfeldt och O. Petersson (2020), Rättsregler i kris.

Det finns även risker med att normgivningskompetens delegeras till flera. Enligt Lagrådet kan detta medföra en risk för att föreskrifter och beslut bestäms på flera olika nivåer, vilket kan leda till att det blir svårt att dels överblicka det samlade ingreppet i de grundläggande fri- och rättigheterna, dels få klarhet i hur olika föreskrifter och beslut förhåller sig till varandra.

228

En annan svårighet är att det kan vara oklart hur långt generella eller alltför vida bemyndiganden sträcker sig. När den tillfälliga lagen om ändring i smittskyddslagen infördes, som gav regeringen möjlighet att vidta tämligen långtgående åtgärder, ansåg regeringen att det var oklart om den kunnat vidta sådana åtgärder med stöd av befintliga bemyndiganden. Regeringen, och även Lagrådet, ansåg därför att ett nytt särskilt bemyndigande behövdes.

229

Ett annat sätt att ha en rättslig beredskap är att förbereda s.k. skrivbordsförfattningar, dvs. utkast till lagar och förordningar som är avsedda att kompletteras och snabbt utfärdas i ett kritiskt läge. Dessa har dock bedömts vara olämpliga eftersom samhällsutvecklingen leder till att sådana författningar snabbt kan föråldras genom att de inte kontinuerligt följs upp i det löpande lagstiftningsarbetet och att myndigheterna kan sakna kännedom om deras existens och därmed inte veta vilka förutsättningar som de ska utgå från i sin planering.

230

Delegering av normgivningsmakt

Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen benämns sådana regler föreskrifter. Andra regler i form av exempelvis en myndighets rekommendationer och allmänna råd utgör inte bindande rättsregler och omfattas inte av reglerna om normgivning.

Regleringen av normgivningsmakten i 8 kap. RF

231

har som

främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan riksdagen och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon

228 Se Lagrådets yttrande i prop. 2020/21:79 s. 137. 229Prop. 2019/20:155 s. 12. 230Prop. 1987/88:6 s. 37. 231 Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. RF men bestämmelser om normgivning finns även i andra kapitel i regeringsformen samt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

egen, direkt på regeringsformen grundad, rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. I kapitlet finns bestämmelser om delegation av normgivningsmakt. När riksdagen delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan den även tillåta att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § RF).

Regeringsformen ger ingen vägledning när det gäller själva utformningen av ett normgivningsbemyndigande, dvs. hur vitt ett bemyndigande kan eller bör vara. I förarbetena framhålls dock att bemyndiganden som är så allmänt hållna att de inte skiljer sig mycket från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena skulle stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grundlagsreglerna. Samtidigt framgår det av förarbetena att hur detaljerade bemyndigandena ska vara får avgöras från fall till fall.

232

Det finns dock vissa begränsningar för vad riksdagen får överlåta till regeringen att besluta om. Regeringen får t.ex. inte föreskriva annat än böter för överträdelser av meddelade föreskrifter eller om skatt. Civillagstiftning, dvs. regler som rör enskildas personliga ställning och deras inbördes personliga och ekonomiska förhållanden, kan med undantag för regler om anstånd med att fullgöra förpliktelse (moratorium) i princip inte heller delegeras till regeringen. Av större betydelse är att begränsningar i grundläggande fri- och rättigheter som huvudregel måste ske genom lag.

Grundläggande fri- och rättigheter

Många av de åtgärder som kan vara nödvändiga att vidta under en pandemi kan innebära ingrepp i den enskildes grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Frågor om grundläggande fri- och rättigheter regleras i regeringsformen (2 kap.). De fri- och rättigheter som kan aktualiseras under en pandemi är exempelvis mötesfriheten, demonstrationsfriheten, rörelsefriheten och skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp, men även näringsfriheten och egendomsskyddet.

Regeringsformen gör det möjligt att begränsa vissa av dessa fri- och rättigheter (exempelvis mötesfriheten, demonstrationsfriheten, skyddet mot vissa kroppsliga ingrepp och vissa intrång och rörelse-

232Prop. 1973:90 s. 209.

friheten), men det måste i regel ske genom lag. I fråga om styrkan i skyddet skiljer regeringsformen mellan två slag av fri- och rättigheter. Dels finns det fri- och rättigheter som är absoluta, i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom ändring av grundlag (exempelvis religionsfriheten, förbuden mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr, förbudet mot landsförvisning av svenska medborgare och att hindra dem att resa in i riket). Dels finns det fri- och rättigheter som kan begränsas genom vanlig lag.

233

Av 2 kap. 20 § RF framgår vilka fri- och rättigheter som får begränsas genom vanlig lag. I 21 § anges de allmänna förutsättningarna som måste vara uppfyllda för att begränsningar ska kunna tillåtas. Begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem (proportionalitet) och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningar får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

I 23 och 24 §§ anges därutöver särskilda förutsättningar för begränsning av vissa särskilda fri- och rättigheter. Exempelvis får mötesfriheten och demonstrationsfriheten begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken och i övrigt endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (24 §).

Vissa undantag från huvudregeln att rättighetsbegränsningar måste ske genom lag är dock tillåtna. Begränsningar kan därför ske genom förordning efter delegation av normgivningsmakt till regeringen, eller genom föreskrifter av förvaltningsmyndighet eller kommun efter s.k. subdelegation. Undantag får dock endast göras i fråga om 1) föreskrifter om förbud att röja sådant som någon fått kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, 2) föreskrifter som inskränker mötesfriheten och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot samt 3) föreskrifter om när lagen ska träda i kraft, när den ska börja eller upphöra att tillämpas, eller när den ska tillämpas i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation (2 kap. 20 § andra stycket och 8 kap. 5 § RF).

233 A. Eka m.fl. (2018), Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl.

Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter finns även i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) som gäller som lag.

234

Konventionen har även konstitutionell

status genom att det i 2 kap. 19 § RF anges att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen. Rättigheter som kan nämnas här är exempelvis rätten till liv, rätten till skydd för privat- och familjeliv, rätten till frihet och säkerhet och rätten till religionsfrihet.

EU har också ett eget regelverk för att skydda och upprätthålla mänskliga fri- och rättigheter för EU-medborgare och boende inom EU – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Ett väsentligt inslag i stadgan är de rättsprinciper som slagits fast genom Europakonventionen och rättspraxis från EU-domstolen och Europadomstolen. Stadgan riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten eller genomför unionsrätt.

I sammanhanget bör även FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) nämnas. Konventionen ratificerades av Sverige 1990 och den 1 januari 2020 fick den ställning som svensk lag – lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Lagen innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare ska beakta de rättigheter som följer av barnkonventionen. Konventionen innehåller bl.a. fyra grundprinciper (rätten till likvärdighet och icke-diskriminering, barnets bästa, rätten till liv, överlevnad och utveckling, och rätten att komma till tals och få sin åsikt beaktad) som alltid ska beaktas när det handlar om frågor som rör barn.

9.2. Regler för fredstida kriser i andra länder

De flesta europeiska länders konstitutioner innehåller särskilda regler som kan träda i kraft vid vissa typer av nödlägen. Dessa nödlägen definieras olika och reglerna för hur de ska hanteras skiljer sig också mycket åt, både till innehåll och detaljrikedom. Bestämmelser om

234 Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

kriser kan även finnas i vanlig lag. Nedan beskrivs först bestämmelser i länders konstitutioner/grundlagar.

I Sverige begränsas, som beskrivs i avsnitt 9.1, nödlägena till krig och krigsfara medan de flesta andra länder i Europa har bestämmelser i grundlag även för fredstida kriser, som exempelvis naturkatastrofer, terroristangrepp, svåra epidemier eller svårartade ekonomiska kriser m.m.

De regelverk som kan träda i kraft vid nödlägen har olika benämningar i olika länder och kan t.ex. vara undantagstillstånd, larmberedskap, belägringstillstånd och krigslagar. Regelverken innebär vidare olika förändringar och kan innebära att arbetssätt för och ansvarsfördelning mellan de olika delarna av statsmakten ändras, invånarna uppmärksammas på att vissa av deras normala vanor och beteenden inte längre är lämpade, att vissa demokratiska fri- och rättigheter begränsas eller upphör att gälla och att invånarna får nya skyldigheter.

Grundlagsutredningen föreslog i sitt betänkande 2008 att Sverige skulle införa nya bestämmelser när det gäller normgivningsmakten i nödsituationer. Förslaget innebar att regeringen i nödsituationer under vissa förutsättningar skulle få meddela föreskrifter som annars enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Denna utvidgning av regeringens normgivningsmakt skulle enligt utredningen aktualiseras vid nödsituationer som innebär omfattande skador eller en överhängande risk för omfattande skador på människor, egendom eller miljö eller en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i centrala samhällsfunktioner.

235

Utredningens för-

slag genomfördes dock inte.

236

Grundlagsutredningen inhämtade en kartläggning av EU:s medlemsstaters samt Norges och Schweiz konstitutionella regler rörande krig, krigssituationer, undantagstillstånd, terroristangrepp, naturkatastrofer och andra extraordinära förhållanden.

237

I studien

delade författaren in länderna i tre olika grupper utifrån hur utförligt deras konstitutioner reglerar nödlägen. I den första gruppen hamnade länder med mycket detaljerade konstitutionella regler för krislägen, t.ex. Tyskland, Polen och Grekland. I den andra gruppen hamnade länder i mellanläget mellan minimal och utförlig konstitutionell

235SOU 2008:125. 236 Se prop. 2009/10:80 s. 207. 237 A. Khakee, Från Sovjetockupation till Al Qaida och global uppvärmning: Den konstitutionella

regleringen av statsmaktens krishantering i ett europeiskt perspektiv, bilaga till SOU 2008:61.

reglering, t.ex. Spanien, Italien och Nederländerna. I den tredje gruppen hamnade länder med lite eller minimal konstitutionell reglering, t.ex. Belgien, Danmark och Schweiz.

Författaren konstaterade att Schweiz och Tyskland utgjorde två extremer där Tyskland har en mycket noggrann konstitutionell reglering av hur statsorganen är tänkta att fungera i en allvarlig nödsituation medan det i Schweiz gäller en konstitutionell nödrätt som innebär att regeringen i en exceptionell situation av svår kris får fatta sådana beslut som nöden kräver, även om dessa går emot konstitutionen, dvs. i det närmaste ett ”carte blanche” till regeringen.

Författaren bedömde att Danmark, Finland och Norge alla hamnade i den tredje gruppen, med mycket knapphändig konstitutionell reglering av nödlägen, medan Sverige hamnade i den andra gruppen. Sverige bedömdes därmed utgöra ett intressant nordiskt undantag.

238

Att Sverige hamnade i den andra gruppen förklaras av de långtgående konstitutionella regler som finns för krig och krigsfara.

Bland de nordiska länderna är det bara Finland som har en konstitutionellt reglerad möjlighet att införa undantagstillstånd vid fredstida kriser. Någon närmare precision av när undantagstillstånd kan utlysas, av vem, och hur länge erbjuder dock inte grundlagen. Det är den finska beredskapslagen som anger grunderna för undantagsförhållanden och en pandemi nämns som en grund (och gjorde det redan före coronapandemin). Bestämmelserna om undantagsförhållanden innebär att den finska regeringen kan göra mycket genomgripande förändringar i infrastrukturen, förvaltningen, lokala självstyrelsen och ekonomiska system. I Finland tillämpas dock en s.k. normalitetsprincip som innebär att utgångsläget för all krishantering bör vara att myndigheter använder de befogenheter som gäller deras funktioner och uppgifter i enlighet med de vanliga lagarna. Befogenheter enligt beredskapslagen får bara utövas om situationen inte kan fås under kontroll med myndigheternas normala befogenheter.

239

Norge och Danmark har alltså en mindre detaljerad reglering av nödlägen på konstitutionell nivå än Sverige men samtliga tre länders konstitutioner saknar i stort bestämmelser om fredstida kriser. En skillnad är att det i de danska och norska grundlagarna finns möjlighet för regeringen att i sådana kriser meddela tillfälliga föreskrifter.

238SOU 2008:61, s. 139 f. 239 J. Salminen, Finsk krishantering i fredstid, SvJT 2020, s. 1116, och I. Cameron och A. Jonsson Cornell, Fredstida kriser i en konstitutionell kontext, SvJT 2020, s. 1172.

Denna möjlighet får dock bara användas om parlamentet inte kan samlas och sådana föreskrifter får inte strida mot grundlagen eller annan lag.

240

Som nämnts ovan kan särskilda bestämmelser om fredstida kriser även finnas i vanlig lag, genom s.k. nödklausuler. I exempelvis Sverige, Norge, Danmark, Nederländerna och Cypern är krishanteringen reglerad i sektorspecifik lagstiftning som t.ex. smittskyddslag, beredskapslag osv. Huruvida krisbestämmelser finns i konstitutionella bestämmelser eller vanlig lag säger dock inget om hur ingripande åtgärderna är ur ett rättighetsperspektiv. Under pandemin använde t.ex. Cypern gammal lagstiftning som gav den verkställande makten mycket långtgående maktbefogenheter, medan Sverige, åtminstone under den första vågen, förlitade sig huvudsakligen på rekommendationer, snarare än bindande föreskrifter.

241

Majoriteten av EU:s medlemsstater (19 länder) har valt att hantera pandemin genom ett konstitutionellt undantagstillstånd eller med tillämpning av en redan existerande lag som reglerar kriser, eller en kombination av båda. En minoritet av medlemsstaterna (åtta länder) gjorde det möjligt för regeringarna att anta de åtgärder som ansågs nödvändiga ur ett materiellt perspektiv. Det gjordes antingen genom särskild lagstiftning som rör en eller fler typer av fredstida kriser eller genom ”krisbestämmelser” i vanlig lagstiftning. Detta kombinerades med en beredskap att införa nya bestämmelser eller stifta nya lagar i ett snabbt förfarande i parlamentet (vilket sammantaget beskrivs som ”författningsberedskap” i Sverige).

242

Sverige, Norge och Danmark har ytterligare likheter. Exempelvis tillämpas krishanteringsprinciperna om ansvar, närhet och likhet även i Norge och Danmark. Vidare har alla tre länderna en konstitutionell praxis som erkänner en konstitutionell nödrätt, om än i olika utsträckning. I Finland har legalitetsprincipen vunnit en sådan stark ställning i den finska rättskulturen att det inte anses finnas utrymme för en oreglerad konstitutionell nödrätt.

243

240 I. Cameron och A. Jonsson Cornell, Fredstida kriser i en konstitutionell kontext, SvJT 2020, s. 1172. 241 I. Cameron, Covid-19 och domstolskontroll i vissa andra europeiska länder, promemoria till Coronakommissionen den 16 december 2021. 242 I. Cameron, Covid-19 och domstolskontroll i vissa andra europeiska länder, promemoria till Coronakommissionen den 16 december 2021. 243 A. M. Fallentin Nyborg och S. Klinge, Covid-19 and Emergency laws in Denmark, SvJT 2020, s. 1098, B. M. Høgberg, Lockdown og kriseregulering i Norge, SvJT 2020, s. 1130, I. Cameron och A. Jonsson Cornell, Fredstida kriser i en konstitutionell kontext, SvJT 2020, s. 1172, samt SOU 2008:61.

När det gäller Danmark ska dock nämnas att en nationell operativ stab (NOST) bildades 2005. Staben ska vid större kriser stärka samordningen mellan rikspolisen, försvarsstaben, beredskapsstyrelsen, utrikesministeriet och andra civila myndigheter. Den danska rikspolisen har en ledande roll i NOST. En av NOST:s uppgifter är att hålla den nationella krisledningsorganisationen informerad och den danska krishanteringen sköts ytterst av detta organ.

244

Även Storbritannien har en tydlig central krisledningsorganisation. Vid en katastrofartad eller allvarlig kris samlas Cabinet Office Briefing Rooms (COBR), som är regeringens krishanteringsenhet. Vid en allvarlig kris leds arbetet av inrikesministern eller en fackminister. Även i Storbritannien gäller principerna om närhet och likhet. Det departement som bedöms vara det mest berörda departementet arbetar tillsammans med COBR och det är detta departement som även sammankallar COBR (förutom vid en katastrofartad kris).

245

Sammantaget kan vi konstatera att det finns en stor variation mellan olika europeiska länder när det gäller regleringen vid nödtillstånd och vilka åtgärder olika länder kan vidta i ett sådant tillstånd. Sverige avviker dock från de flesta andra europeiska länderna genom att helt sakna särskilda bestämmelser för fredstida kriser på konstitutionell nivå. Även Norge och Danmark saknar i stort sådana bestämmelser.

Venedigkommissionen

Venedigkommissionen är ett rådgivande organ som lämnar offentliga yttranden över lagförslag från medlemsländerna och andra konstitutionella rapporter. Venedigkommissionens syfte framgår av stadgarnas artikel 1: att vara ett rådgivande organ rörande de garantier som juridiska normer ska uppställa i demokratins tjänst. I synnerhet ska Venedigkommissionen stärka förståelsen av de deltagande staternas juridiska system, särskilt i syfte att närma dessa system till varandra, främja rättsstat och demokrati, utreda frågor som kommer upp i arbetet hos demokratiska institutioner och stärka och utveckla dessa. Ett särskilt fokus ska ges åt principer och metoder

244 A. M. Fallentin Nyborg och S. Klinge, Covid-19 and Emergency laws in Denmark, SvJT 2020, s. 1098, och SOU 2008:61 s. 202 f. 245SOU 2008:61 s. 231 f.

som befrämjar demokratiska institutioners effektivitet och stärkande samt rättsstatens principer, grundläggande rättigheter och friheter och lokala och regionala myndigheters bidrag till demokratins stärkande.

246

Venedigkommissionen har uttalat sig om staters hantering av fredstida kriser vid flera tillfällen. År 1995 utfärdade kommissionen rekommendationer för ”emergency powers”. Rekommendationerna innebär att de nödlägen som kan ge upphov till att undantagstillstånd proklameras ska definieras och begränsas klart och entydigt i konstitutionen och att ett nödläge bör proklameras officiellt. Ett s.k. de

facto-undantagstillstånd bör undvikas. Ett system där undantags-

tillstånd proklameras officiellt kan enligt Venedigkommissionen bättre säkerställa kraven på grundläggande rättigheter, demokrati och rättssäkerhet. Vidare bör enligt rekommendationerna konstitutionen klargöra vilka fri- och rättigheter som statsmakten har rätt att tillfälligt upphäva vid ett undantagstillstånd, och vilka som under alla förhållanden ska respekteras. Nödåtgärderna och de tillfälliga upphävandena av vissa fri- och rättigheter bör stå i proportion till faran. Fri och rättigheter får bara upphävas vid krig eller nödläge som hotar landets fortbestånd.

247

I en rapport från den 19 juni 2020, med anledning av att flera länder under coronapandemin hade utlyst nödläge, angav Venedigkommissionen vissa principer som bör gälla i en sådan situation.

248

Venedigkommissionen angav bl.a. att den enda legitima grunden för att anta nödåtgärder är att hjälpa staten att övervinna en exceptionell situation och att sådana åtgärder måste respektera vissa allmänna principer som syftar till att minimera skadorna på grundläggande rättigheter, demokrati och rättssäkerhet. Venedigkommissionen fastställde sex principer som bör gälla vid nödåtgärder:

  • Nödvändighet – Endast åtgärder som är nödvändiga för att hjälpa staten att övervinna den exceptionella situationen kan anses vara motiverade. Syftet med nödåtgärder är att övervinna nödsituationen och återgå till en normalitet. Detta innebär att undantagstillståndet måste avslutas omedelbart efter att nödsituationen har

246 I. Cameron och J. Hirschfeldt (2016), Om Venedigkommissionen – uppdrag, arbetssätt och

resultat, SvJT 100 år (festskrift).

247 Venice Commission (1995), CDL-STD (1995)012, Emergency Powers. 248 Venice Commission (2020), CDL-AD (2020)014, Respect for democracy, human rights and

the rule of law during states of emergency: reflections.

passerat och de befogenheter som fastställts i normal lagstiftning räcker för att hantera situationen.

  • Proportionalitet – Staterna får inte tillgripa åtgärder som uppenbarligen skulle vara oproportionerliga i förhållande till det legitima målet (i fråga om svårighetsgrad eller det geografiska område som omfattas av nödåtgärderna). Om en stat har valet mellan flera åtgärder bör den välja de åtgärder som är minst långtgående.
  • Tillfällighet – Lagar och andra normer som antas för att hantera nödsituationen måste upphöra när den exceptionella situationen är över.
  • Effektiv parlamentarisk kontroll och domstolskontroll – Det är väsentligt att både beslutet att förklara undantagstillstånd, eller aktivera speciallagstiftning, och alla rättsliga normer som antas i enlighet med undantagstillstånd eller delegerade befogenheter, måste kunna bli föremål för effektiv parlamentarisk och rättslig kontroll.
  • Förutsägbarhet – Bestämmelser om krishanteringen bör helst fastställas i konstitutionen, och preciseras i en separat lag. Bestämmelser bör antas i förväg under normala förhållanden och antas av parlamentet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
  • Lojalt samarbete mellan institutioner – Eftersom ett undantagstillstånd innebär undantag från de ordinarie reglerna för maktfördelning är det viktigt att krishanteringen är effektiv och samordnad. Denna princip är grundläggande för att alla medborgare ska behandlas lika och rättvist och förutsätter att samtliga statliga, regionala och lokala institutioner och organ respekterar principen om lojalt samarbete, samt visar en ömsesidig respekt sinsemellan.

Domstolskontroll

Även om en viss konstitutionell rättighet, t.ex. rätten till privatliv, är formulerad på ett likartat sätt i två stater är rättskulturella och historiska faktorer viktiga. Olika rättigheter kan i praktiken väga olika tungt i olika stater, när man inskränker dessa eller när man väger dem

mot andra rättigheter. Under pandemin har flera rättighetsfrågor uppstått och lagstiftning har prövats av vanliga domstolar eller författningsdomstolar i olika länder. Något förenklat kan man säga att i de allra flesta fall har domstolarna accepterat nödvändigheten och proportionaliteten av ingrepp i olika rättigheter. Den franska författningsdomstolen godkände t.ex. lagstiftarens beslut att förlänga ”hälsonödsituationen” och beviljade mycket långtgående maktbefogenheter till regeringen. Den slovenska författningsdomstolen beslutade att ett förbud att lämna den egna kommunen var nödvändigt och proportionerligt, trots att lagen inte innehöll någon tidsbegränsning för hur länge en sådan åtgärd kunde beordras. Författningsdomstolen ansåg att myndigheterna måste ha visst vetenskapligt stöd för att vidta åtgärden, och att mindre restriktiva åtgärder måste ha bedömts bli otillräckliga, men att myndigheterna hade en betydande tolkningsmarginal såvitt gäller båda dessa frågor. I Storbritannien överklagades möjligheten att genom lag beordra hela befolkningen att ”stanna hemma” (med begränsade undantag för daglig träning, matinköp m.m.) under flera veckor. Appellationsdomstolen noterade bara, i en enda mening, att åtgärden var ”otvivelaktigt proportionerlig”.

249

9.3. Regeringen styr riket

Regeringens ansvar

I regeringsformen anges att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen (1 kap. 6 § RF). Den styrande makten tillkommer således regeringen. Konstitutionsutskottet har i samband med granskningen av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med Tsunamikatastrofen 2004 uttalat sig om regeringens ansvar och roll under kriser.

Vad som avses med bestämmelsen om att regeringen styr riket är dock inte särskilt tydliggjort, vare sig i RF eller dess förarbeten, utan den måste uttolkas i sammanhanget. Utgångspunkten vid en sådan bedömning är att den styrande funktionen utgör en restfunktion i förhållande till de funktioner som tillkommer först och främst riksdagen, kommunerna och domstolarna men även förvaltningsmyndigheterna inom det område dessa är självständiga enligt RF. I vid mening måste således rege-

249 I. Cameron, Covid-19 och domstolskontroll i vissa andra europeiska länder, promemoria till Coronakommissionen den 16 december 2021.

ringens styrfunktion förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nödvändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag skall utföras av något annat organ. --- Av det anförda följer att regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande försåvitt inte detta uttryckligen tillkommer riksdagen, kommunerna, domstolarna eller någon annan myndighet. I regeringens styrfunktion måste anses ingå uppgiften att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för riksdagen, enskilda kommuner eller domstolarna. Stöd för en sådan bedömning kan även hämtas i vad som anförts avseende underlåtenhet att handla, även om RF:s bestämmelse om att regeringen styr riket faller utanför straffrättens område.250

Vid styrandet av riket har regeringen till sitt förfogande de statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, vilket framgår av 12 kap. 1 § RF. De är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar. 251 Förvaltningsmyndigheterna har med andra ord en lydnadsplikt gentemot regeringen och är regeringens verktyg för att styra riket. Enligt konstitutionsutskottet har regeringen att fatta de beslut som krävs och regeringens befogenheter torde i detta avseende vara långtgående i en krissituation. Utskottet anger även att regeringen också på förhand kan ha beslutat att myndigheter ska ha vissa uppgifter i en sådan situation. Det faller då på dessa myndigheter att inledningsvis hantera situationen på det sätt de ålagts av regeringen, men även i detta fall agerar myndigheterna i egenskap av regeringens redskap för att hantera situationen, och regeringens uppgift blir att tillse att myndigheterna klarar av det som föreskrivits dem. Utskottet är tydligt med att det till syvende och sist är regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med RF ansvarar inför riksdagen för hur krisen hanteras.

252

Utskottet angav i samma betänkande att rege-

ringen – om den inte nöjer sig med att ge direktiv – även torde kunna överta en verkställande uppgift som normalt tillkommer en myndighet. Har regeringen rätt att ge direktiv till en myndighet att utföra en uppgift har den också rätt att själv utföra den uppgiften, vilket enligt utskottet torde följa av allmänna grundsatser om orderrätt och delegation.

253

Konstitutionsutskottet har också i samband med sin

250 Bet. 2005/06:KU8 s. 38 f. 251Prop. 1973:90 s. 397. 252 Bet. 2005/06:KU8 s. 39. 253 Bet. 2005/06:KU8 s. 36.

granskning av regeringens hantering av coronapandemin hänvisat till dessa tidigare uttalanden.

254

Den svenska förvaltningsmodellen

I Sverige finns ett förbud mot s.k. ministerstyre som innebär att enskilda statsråd inte får fatta beslut som rör myndigheterna. Det följer av bestämmelsen om att regeringen ska fatta sina beslut kollektivt (7 kap. 3 § RF). Regeringsbeslut ska fattas vid regeringssammanträde med minst fem närvarande statsråd. Att det inte råder något ministerstyre framgår även av 12 kap. 1 § RF där det anges att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, dvs. de lyder inte under ett enskilt statsråd. Däremot får – och ska – regeringen som kollektiv fatta beslut som rör myndigheterna.

En viss begränsning i regeringens styrningsmöjligheter ligger dock i att regeringen inte får – inte ens som kollektiv – lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller som rör rättstillämpning (dvs. tillämpning av lag i enskilda fall). Detta följer av bestämmelsen om förvaltningens självständighet i 12 kap. 2 § RF som innebär att förvaltningsmyndigheterna i just dessa specifika avseenden är självständiga.

Den definition av begreppet myndighetsutövning som ligger till grund för begreppets innebörd i regeringsformen är den som finns i förarbetena till 1971 års förvaltningslag. Denna innebär att en myndighet ensidigt bestämmer om enskilds rättigheter och skyldigheter inom de ramar som dras upp av lagar och andra författningar. Det handlar alltså om situationer då myndigheten ensidigt fattar beslut som ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som får bestämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda.

255

Bestämmelsen i 12 kap. 2 § gäller dock även myndighets-

utövning mot kommun.

I fråga om ärendebegreppet uttalas i förarbetena till förvaltningslagen (2017:900) att en principiell skillnad mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, är att handlägg-

254 Bet. 2020/21:KU20 s. 191 f. 255SOU 2021:25 s. 176.

ningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Som exempel på faktiskt handlande anges åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa.

256

I

fråga om det faktiska handlandet är myndigheter alltså fristående men de är samtidigt skyldiga att lyda regeringens styrande åtgärder.

257

I internationell jämförelse uppvisar den svenska förvaltningsmodellen ett antal särdrag. Statskontoret har i rapporten Förvaltnings-

modellen under coronapandemin analyserat några av dem. Ett av

dessa särdrag är myndigheternas organisatoriskt fristående ställning från regeringen. Myndigheterna ingår alltså inte i departementen vilket är fallet i vissa länder. Detta förklarar också att Sverige har ett relativt litet regeringskansli. Regeringen har delegerat många statliga förvaltningsuppgifter och det operativa ansvaret för olika områden till myndigheterna vilket medför att expertkunskapen i hög utsträckning är placerad där snarare än i Regeringskansliet.

258

För när-

varande finns det under regeringen 343 myndigheter. Dessa har minskat i antal över tid, men blivit större sett till antal anställda.

259

Även om regeringen alltid har det yttersta ansvaret för sina myndigheter och för styrningen av dem så är regeringen med denna modell med förhållandevis stora myndigheter och ett litet regeringskansli beroende av att myndigheterna kan presentera tillräckliga underlag och bedömningar. Samtidigt är myndigheterna beroende av hur regeringen styr för att kunna genomföra sina uppdrag på ett bra sätt. Modellen med organisatoriskt fristående myndigheter ställer krav på regeringens styrning och på relationen mellan regeringen och myndigheterna. Den organisatoriska åtskillnaden kan innebära en utmaning för kommunikationen mellan regeringen och myndigheterna.

260

Myndigheternas ställning gentemot regeringen präglas också av hur regeringen i praktiken väljer att styra sina myndigheter. Under senare decennier har regeringen bl.a. haft som ambition att minska detaljstyrningen. Men det finns inga formella hinder för regeringen

256Prop. 2016/17:180 s. 24. 257SOU 2021:25 s. 178. 258 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin. 259 Uppgifter hämtade från Statskontorets webbplats (besökt den 8 februari 2022). 260 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

att styra myndigheterna mer detaljerat.

261

Utöver ovan nämnda be-

stämmelser finns inga konstitutionella begränsningar för hur regeringen kan styra sina myndigheter. En annan sak är att regeringen, även när den styr sina myndigheter, naturligtvis är bunden av vad som är reglerat i vanlig lag och även i fråga om vad riksdagen beslutat genom budgetreglering.

Hur regeringsformen ska tolkas och därmed var gränserna för regeringens möjligheter att styra de statliga förvaltningsmyndigheterna går har ifrågasatts och diskuterats under flera decennier. Förvaltningsutredningen ansåg i sitt betänkande 1983 att såväl 1809 års RF som 1974 års RF gav utrymme för en mer långtgående styrning av förvaltningsmyndigheterna än vad som dittills kommit till uttryck genom den praxis som tillerkänt myndigheterna en betydande självständighet. Enligt utredningen berodde de missförstånd om regeringens befogenheter och ansvar som vunnit viss spridning i första hand på att den faktiska självständighet som många förvaltningsmyndigheter åtnjöt uppfattades som konstitutionellt sanktionerad och att dåvarande RF 11:7 inte sällan tolkats som ett allmänt förbud för regeringen att uttala sig om förvaltningsmyndigheters beslut i enskilda frågor.

262

Även idag poängteras att utrymmet för myndigheternas självständighet ofta överskattas.

263

Statskontoret tillhör också dem som

anser att det ibland kan framstå som att myndigheterna har större frihet än vad de har. Myndigheterna lyder under regeringen och är ansvariga inför den för sin verksamhet.

264

Men Statskontoret pekar också på att myndigheternas organisatoriskt fristående ställning även ger dem utrymme att agera inom ramen för sitt delegerade ansvar, även under en kris. Det innebär att myndigheterna inte behöver vänta på styrning från regeringen för att agera inom ramen för sitt uppdrag. Regeringen ansvarar i sin tur för hur aktivt eller passivt den vill styra sina myndigheter.

265

Regeringens styrning sker bl.a. genom myndighetsförordningen och myndighetsinstruktioner samt genom andra förordningar, anslag, regleringsbrev, uppdrag och, inte minst, genom informella kontakter som kan förtydliga den formella styrningen och som många

261 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin. 262SOU 1983:39. 263 Se J. Hirschfeldt och O. Petersson (2020), Rättsregler i kris. 264 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin. 265 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

gånger har en stor betydelse i samspelet mellan regeringen och expertmyndigheterna.

266

I 12 kap. 5 § RF kommer den s.k. utnäm-

ningsmakten till uttryck som är ett särskilt viktigt maktmedel i vår förvaltningsmodell. Den innebär att det är regeringen som tillsätter och avsätter sina myndigheters ledning.

Ett annat särdrag i den svenska förvaltningsmodellen är den långtgående decentraliseringen där en stor del av förvaltningsuppgifterna fördelats på regional och kommunal nivå. I den svenska förvaltningsmodellen finns tre förvaltningsnivåer: nationell, regional och kommunal nivå. De olika nivåerna har ansvar för olika frågor och ansvarsfördelningen regleras i ett flertal författningar. Ansvarsfördelningen är inte given utan riksdag och regering kan justera den och den kan därför växla över tid.

267

En omfattande del av de offentliga tjänsterna tillhandahålls alltså på kommunal och regional nivå. Genomförandet av den politik som handlar om välfärdsstatens förverkligande sker därmed rent operativt på dessa nivåer. Skola, vård och omsorg är exempel på sådana områden. Staten bestämmer genom lagstiftning och statsbidrag mål och ambitionsnivå men förverkligandet av detta sker sedan lokalt och regionalt.

Till skillnad från regeringens styrning av de statliga myndigheterna är styrningsmöjligheterna av kommuner och regioner betydligt mer begränsade. Den statliga styrningen av kommuner och regioner ska enligt regeringsformen ske genom lag eller med stöd av lag. Men det finns, vid sidan av rättsligt bindande styrning, även möjlighet att styra med s.k. mjuka styrmedel som inte är tvingande. Regeringen kan t.ex. ge myndigheter i uppdrag att stödja, informera (kunskapsstyrning) och samverka med regioner och kommuner. Riksdag och regering kan också använda sig av finansiell styrning genom beslut om skatter, avgifter, bidrag eller subventioner.

268

Som vi redan nämnt i vårt andra delbetänkande (avsnitt 4.3) har regeringen i allt större utsträckning använt överenskommelser med SKR och riktade statsbidrag i sin styrning av regioner och kommuner. Genom överenskommelserna, som är frivilliga för regioner och kommuner att ingå, kan staten ställa upp detaljerade krav kopplade till ekonomisk ersättning. Antalet överenskommelser har samtidigt

266 A. Eka m.fl. (2018), Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl. 267 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin. 268 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

inneburit att SKR kommit att få ett stort inflytande över den statliga styrningen av vården.

269

Under senare år har det även blivit allt vanligare att regeringen tillsätter s.k. nationella samordnare för att hantera aktuella frågor och samhällsproblem. Nationella samordnare har också kommit att användas för att överkomma den vertikala styrningens utmaningar. I Riksrevisionens granskning av användningen av nationella samordnare som statligt styrmedel hade så mycket som två tredjedelar av de undersökta samordningsuppdragen kommuner eller regioner som målgrupp.

270

Decentraliseringen innebär att beslut kan fattas nära medborgarna och anpassas till lokala förutsättningar. Statskontoret har dock pekat på att den långtgående decentraliseringen även inneburit utmaningar för regeringens styrning under coronapandemin eftersom flera av de mest berörda verksamheterna faller under kommunernas och regionernas ansvar. Regeringen måste då förhålla sig till det kommunala självstyret och principerna för krishanteringen: ansvarsprincipen, närhetsprincipen och likhetsprincipen. Även om det går att hantera decentralieringens utmaningar på olika sätt kan det enligt Statskontoret i praktiken vara svårt för statliga myndigheter att agera inom områden som hör till regionernas eller kommunernas ansvar.

271

Exempel på dessa utmaningar har vi under pandemin sett i

fråga om bl.a. Folkhälsomyndighetens ansvar för att samordna smittskyddet nationellt samtidigt som det operativa ansvaret för smittskyddet åvilar de regionala smittskyddsläkarna. Även förhållandet mellan Socialstyrelsen respektive Folkhälsomyndigheten och den kommunala äldreomsorgen är tydliga illustrationer på avståndet mellan staten och de operativt ansvariga på lokal eller regional nivå.

Den höga graden av decentralisering tillsammans med den kommunala självstyrelsen är alltså något som försvårar den statliga styrningen och därmed även arbetet med att hantera en kris. Vi går nu närmare in på vad den kommunala självstyrelsen innebär.

269 Riksrevisionen (2017), Staten och SKL – en slutrapport om statens styrning på vårdområdet, RIR 2017:13. 270 Riksrevisionen (2016), Nationella samordnare som statligt styrmedel, RIR 2016:5. 271 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

Kommunal självstyrelse

Det finns i regeringsformen flera bestämmelser av betydelse för den kommunala självstyrelsen. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket RF förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I 1 kap. 7 § slås fast att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. (I kommunallagen [2017:725] anges att dessa kommuner på lokal och regional nivå är kommuner och regioner.) Centrala bestämmelser för den kommunala självstyrelsen finns även i 14 kap. RF. Där anges bl.a. att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar, att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund, att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter och att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

Vid tillkomsten av den nuvarande regeringsformen underströk konstitutionsutskottet att den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin.

272

Den kommunala självsty-

relsen är en princip som gäller för all kommunal verksamhet. Någon allmänt accepterad definition av vad som avses med kommunal självstyrelse finns dock inte. I förarbetena till regeringsformen uttalas bl.a. att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. I förarbetena uttalas vidare att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en kommunal initiativrätt. Det anförs även att denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i regeringsformen.

273

Det står dock samtidigt klart att utrymmet för självstyrelse är långtifrån obegränsat. Principens räckvidd följer direkt av regerings-

272 KU 1973:26 s. 39. 273Prop. 1973:90 s. 190.

formens reglering av normgivningsmakten. Dessa begränsningar kan på sätt och vis sägas definiera de yttre ramarna för principens räckvidd.

274

Enligt 8 kap. 5 § RF ska föreskrifter om grunderna för den kommunala beskattningen samt föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden meddelas i lag. Om området för den kommunala initiativrätten ska inskränkas krävs som utgångspunkt att det sker genom föreskrifter som meddelas av riksdagen. När det gäller kommunernas åligganden och befogenheter krävs även ett bemyndigande i lag för att regeringen ska få meddela andra föreskrifter än sådana som enbart avser verkställighet av lag.

275

Det är alltså möjligt att föreskriva skyldigheter för kommuner och regioner i lag, och efter bemyndigande, även i förordning. Genom 2010 års grundlagsändringar som innebar en ny utformning av bestämmelserna om delegering (som tidigare fanns i 7 §) kom det delegeringsbara utrymmet även att utökas något beträffande bl.a. kommunerna. Dock måste proportionalitetsprincipen alltid beaktas när inskränkningar görs i den kommunala självstyrelsen (14 kap. 3 § RF).

Graden av självstyrelse kan alltså sägas vara beroende av hur hårt riksdag och regering väljer att reglera de områden som kommuner och regioner har ansvar för. Under de senaste decennierna har statens styrning av kommuner och regioner ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad. Styrningen är mest påtaglig inom de tunga kommunala ansvarsområdena skola och social omsorg, där det exempelvis finns ett stort antal föreskrifter, särskilda tillsynsmyndigheter och ett stort antal statsbidrag.

276

Ett viktigt inslag i förhållandet mellan staten och kommuner/regioner är den s.k. finansieringsprincipen. Denna princip innebär att staten inte ska ålägga kommuner och regioner nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering. Med adekvat finansiering avses att statligt beslutade reformer varken ska vara under- eller överfinansierade. Principen gäller alltså i båda riktningar; om staten fattar beslut som gör att kommunal verksamhet kan utföras billigare (eller dyrare) än tidigare ska de statliga bidragen enligt principen minskas

274Prop. 2009/10:80 s. 211. 275Prop. 2009/10:80 s. 210 f. 276 Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24.

(eller ökas) i motsvarande mån.

277

Principen är inte fastslagen i lag

men accepterad av regering och riksdag. Den anses gälla för såväl regeringen som de statliga myndigheterna. Hur principen ska tolkas i det enskilda fallet är inte helt lätt att avgöra, t.ex. när det gäller s.k. ambitionshöjningar. Principen ger ett betydande incitament för kommuner och regioner att via sin medlemsorganisation SKR tolka exempelvis nya föreskrifter som en ambitionshöjning som bör utlösa principen. Åt andra hållet kan principen verka återhållande på statens ambitioner att genomföra nödvändiga förändringar inom den kommunala sektorn.

9.4. Principer för krisberedskap och krishantering

Det svenska systemet för krisberedskap och krishantering bygger på ansvars-, närhets- och likhetsprinciperna. Principerna är inte definierade i lag utan ska i stället förstås som en bakgrund till dagens regelverk för krisberedskap samt det uppdrag och mandat som olika aktörer har. Principerna finns angivna i olika utredningar, propositioner, förarbeten samt planeringsdokument. Utvärderingar som genomförts efter hanteringen av de kriser som Sverige har drabbats av (t.ex. Tsunamikatastrofen 2004 och skogsbranden i Västmanland 2014) pekar på att det finns flera utmaningar med ansvarsprincipen som sådan, men även i relation till det geografiska områdesansvaret. Frågor som kommissionen försöker besvara i detta betänkande är hur ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har fungerat under coronapandemin och om de utmaningar som andra utvärderingar pekar på även har gällt under pandemin.

9.4.1. Ansvarsprincipen

Ansvarsprincipens utveckling

Utgångspunkten för all krisberedskap och krishantering i Sverige är verksamhetsansvaret. Den som bedriver en verksamhet är också ansvarig för att de särskilda krav som ställs vid en kris också uppfylls. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet

277 Riksrevisionen (2018), Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsen-

ligt?, RIR 2018:8.

i normala situationer också har motsvarande ansvar vid en störning i samhället.

278

Även inom Regeringskansliet ligger ansvarsprincipen

till grund för arbetet vid kriser, dvs. det departement som ansvarar för en viss sakfråga under normala förhållanden hanterar den frågan även vid en kris.

279

Ansvarsprincipen var i början av 1980-talet en grundbult för det svenska totalförsvaret och den innebar bl.a. att ändringar i ledningsförhållanden, organisation och arbetssätt under svåra påfrestningar skulle undvikas i så stor utsträckning som möjligt.

280

Ansvarsprinci-

pen har sedan nedmonteringen av det svenska totalförsvaret utvecklats till att även gälla för kriser under fredstida förhållanden. Sårbarhets- och säkerhetsutredningen från 2001 föreslog bl.a. att ansvarsprincipen skulle tillämpas på uppgifter vid svåra påfrestningar på samhället i fredstid. En sådan utvidgning ansågs vara naturlig med hänsyn till den breddning av säkerhetsbegreppet som hade skett vid den tiden.

281

Utifrån detta förslag fastslog regeringen i propositionen

Fortsatt förnyelse av totalförsvaret från 2001 att ansvarsprincipen även

bör tillämpas på uppgifter som har anknytning till svåra påfrestningar på samhället. Principen skulle dessutom vara styrande för planeringen och genomförandet av olika beredskapsförberedelser.

282

Ansvarsprincipen kompletterades även med likhetsprincipen och närhetsprincipen. Närhetsprincipen innebär att samhällsstörningar ska hanteras där de inträffar och av de som är närmast berörda och ansvariga. Likhetsprincipen innebär att aktörer inte ska göra större förändringar i organisationen än vad situationen kräver. Verksamheten under samhällsstörningar ska alltså fungera som vid normala förhållanden, så långt det är möjligt.

283

I propositionen Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull från år 2008 skedde en utveckling av ansvarsprincipen då regeringen pekade särskilt på vikten av samverkan för att undvika ett s.k. ”stuprörsbeteende” vid hantering av kriser. Regeringen menade att ansvarsprincipen förutsätter ett system som bygger på samverkan och att den behöver omfatta ett ansvar att samverka över sektorsgränserna, dvs. mellan aktörer som tillhör olika samhällssektorer. Enligt rege-

278 MSB (2014), Gemensamma grunder för ledning och samverkan vid samhällsstörningar. 27911 a § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. 280Prop. 1981/82:102, FöU 1981/82:18, rskr. 1981/82:374. 281SOU 2001:41 s. 78. 282Prop. 2001/02:10, s. 76. 283Prop. 2001/02:10, bet. 2001/02:FöU2, rskr. 2001/02:91 s. 76.

ringens bedömning skulle dock samordning på central nivå under en kris ordnas så att den i minsta möjliga mån inkräktar på de tidigare fastslagna principerna (ansvar, likhet och närhet). Argumentet som fördes fram var att ett system där en central funktion tar över ledningen av den operativa verksamheten kan leda till att aktörer på olika nivåer väljer att avvakta med att agera och att krisen därmed riskerar att förvärras. Otydligheter kan även uppstå på grund av en osäkerhet om och hur en ansvarsövergång sker och vilka uppgifter som då omfattas.

284

I propositionen Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning

av krisberedskapens utveckling från 2014 lyfte regeringen åter fram

ansvarsprincipen. Inom ramen för ansvaret skulle ingå att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå, hantera, återställa och lära från olyckor och kriser och därigenom skapa både robusthet och krishanteringsförmåga. Ansvarsprincipen skulle även innebära ett ansvar för varje aktör att samverka med andra, ofta sektorsövergripande. Dessa åtgärder skulle vidtas och finansieras inom den ordinarie verksamheten.

285

Den senaste beskrivningen av

ansvarsprincipen återfinns bl.a. i den senaste totalförsvarspropositionen för 2021–2025. Där anges att i enlighet med ansvarsprincipen måste alla aktörer i totalförsvaret ta ansvar för att stärka beredskapen och förmågan att genomföra verksamhet även under kris och ytterst i krig. Det gäller såväl offentliga aktörer som privata företag och ytterst enskilda invånare.

286

Tidigare identifierade utmaningar med ansvarsprincipen

Flera utvärderingar av hanteringen av de kriser som Sverige har drabbats av visar att ansvarsprincipen har begränsningar. En av slutsatserna från Katastrofkommissionens rapport Sverige och Tsunamin från 2005 var att ansvarsprincipen i alla lägen inte är tillräcklig som utgångspunkt för krishantering i Sverige och att en strikt tillämpning t.o.m. kan försämra en aktörs krishantering.

Om man med eftertryck slår fast att ansvarsprincipen skall styra krishanteringen, fördröjs signalerna till omvärlden från den myndighet som inte förmår lösa en kris på egen hand. Organisationen riskerar att hamna

284Prop. 2007/08: 92 s. 37 f. 285Prop. 2013/14:144, bet. 2013/14:FöU11, rskr. 2013/14:324. 286Prop. 2020/2021:30 s. 135.

i en situation där den hanterar verksamheter som den inte har kompetens för. Om ansvaret för någon verksamhet senare lämnas över till en annan myndighet, blir utgångsläget för denna myndighet sämre än om den hade hanterat frågorna från krisens inledningsskede. Ett av krishanteringens centrala problem är att avgöra när en kris bedöms vara av en sådan omfattning att man måste övergå till andra rutiner än de normala för att framgångsrikt kunna hantera situationen. Det ligger i sakens natur att förmåga måste finnas att identifiera denna punkt redan på ett stadium där bedömningen görs under rätt stor osäkerhet.287

Dessa slutsatser styrks av en utvärderingsrapport efter skogsbranden i Västmanland 2014 författad av forskare vid Försvarshögskolan som menar att ansvarsprincipen vid en strikt tolkning kan få hämmande konsekvenser dvs. att aktörerna inte vågar agera utanför det vardagliga ”rummet”. Ansvarsprincipen kan exempelvis vid en snäv tolkning utgöra ett hinder för effektiv krishantering. Forskarna menar att ansvarsprincipen tenderar att användas som om att den hade ett egenvärde vid sidan av ordinarie förvaltningsstruktur, som om den vore något extra att förhålla sig till. 288

Katastrofkommissionen slog bl.a. fast i sin rapport 2005 att en av de återkommande bristerna i svensk krishantering var att aktörer som ska hantera en kris ofta väljer ett passivt förhållningssätt med hänvisning till att man inte har fullständig information. För att motverka konsekvenserna förknippade med ett sådant förhållningssätt menade Katastrofkommissionen att det är bättre att tillämpa en sorts försiktighetsprincip. Kommissionen beskrev träffande hur försiktighetsprincipen på ett vardagligt plan styr räddnings- och brandförsvarsinsatser. Grundregeln är där att rycka ut med de resurser som krävs för en relativt stor olycka och återkalla en del av styrkan om den sedan visar sig inte behövas, snarare än att skicka ett fordon och först därefter rekvirera mer om situationen kräver det. Enligt Katastrofkommissionen skulle en generell formulering av försiktighetsprincipen med tillämpning också inom krisplaneringen kunna vara följande: Om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras.

289

Statsrådet Hallengren har vid utfrågningen vid konstitutionsutskottets granskning av regeringens hantering av coronapandemin uttalat att ”nu finns det ju ingenting som heter försiktighetsprincip

287SOU 2005:104 s. 295. 288 FHS/Crismart (2015), Bara skog som brinner? Utvärderingen av krishanteringen under

skogsbranden i Västmanland 2014.

289SOU 2005:104 s. 300 f.

som man kan följa, utan vi har ansvarsprincip och annat”.

290

Vid tid-

punkten för Katastrofkommissionens rapport var regeringen dock delvis inne på samma linje och menade att det i ansvarsprincipen ingår ett ansvar att agera även i osäkra lägen.

291

Tio år senare, efter

skogsbranden i Västmanland, anförde den s.k. Skogsbrandsutredningen från 2015 ett liknande resonemang. En av utredningens övergripande slutsatser var att det finns en svårighet i att identifiera den tidpunkt då man inte längre kan avvakta med att sätta in åtgärder, vilket talar för att man bör ta det säkra före det osäkra, dvs. vidta åtgärder och vid behov minska eller öka dessa utifrån den information som tillkommer. Det kan därmed finnas skäl att överväga om gällande principer för krishantering bör kompletteras med en ”garderingsprincip” eller en ”omvänd försiktighetsprincip”.

292

Skogsbrandsutredningen menade vidare att när det gäller ansvarsprincipen är det ju visserligen så att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har kvar sitt ansvar även vid en kris, men en kris ställer ofta andra och ibland högre krav på ansvarstagande utöver vad som krävs under normala förhållanden. Vid en kris får de inblandade aktörerna inte bara mer att göra utan får även ta ansvar för frågor som aldrig aktualiseras i vardagen.

293

9.4.2. Det geografiska områdesansvaret

Det geografiska områdesansvaret har liksom ansvarsprincipen en grund i det svenska totalförsvaret och var ursprungligen en del av civila och militära lednings- och samverkansstrukturer under det kalla kriget.

294

På uppdrag av regeringen presenterade Sårbarhets-

och säkerhetsutredningen år 2001 ett förslag till ny struktur för ett fredstida krisberedskaps- och krishanteringssystem. Enligt utredningen skulle områdesansvaret återfinnas på lokal, regional och nationell nivå för att säkerställa tvärsektoriell samordning. På varje nivå skulle det finnas ett organ som hade det yttersta ansvaret för att initiera och underlätta samverkan mellan krishanteringsaktörer i det aktuella geografiska ansvarsområdet, så att dessa uppträdde sam-

290 Bet. 2020/21:KU20, del 3, s. 193. 291Prop. 2005/06:133 s. 51. 292 A. Sjökvist (2015), Skogsbrandsutredningen s. 151 f. 293 A. Sjökvist (2015), Skogsbrandsutredningen s. 151. 294 FOI (2019), Kommunerna och det lokala geografiska områdesansvaret.

ordnat och effektivt i hanteringen av en kris. Ansvaret omfattade även planering och förberedelser för kriser.

295

Det geografiska områdesansvaret innebär att det inom ett geografiskt område ska finnas ett organ med ansvar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder.

296

Vid en kris ska de som har ett geografiskt områdesansvar verka för att samordningen fungerar mellan olika aktörer (exempelvis myndigheter, företag, frivilligorganisationer och trossamfund) som är inblandade i krisberedskap och krishantering på lokal, regional respektive nationell nivå. Däremot övertar de inte ansvaret från någon annan aktör utan samtliga aktörer behåller, som en följd av ansvarsprincipen, ansvaret för sitt respektive verksamhetsområde. Det geografiska områdesansvaret innehas av regeringen på nationell nivå, länsstyrelsen på regional nivå och kommunen på lokal nivå.

Av regeringsformen följer att regeringen har till uppgift att styra landet, vilket innebär att regeringen har det geografiska områdesansvaret för hela landet. Regeringens uppgift avseende det nationella områdesansvaret är bl.a. att svara för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap och krishantering. När det gäller krishantering har regeringen delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna. Det nationella områdesansvaret innefattar de samlade krishanteringsåtgärderna som regeringen utövar med stöd av Regeringskansliet eller genom förvaltningsmyndigheterna. Regeringen har särskilt uppdragit åt MSB att stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris.

297

På nationell och kommunal nivå har ansvaret

en politisk dimension, medan länsstyrelsens geografiska områdesansvar för ledning och samordning i grunden är en fördelning av regeringens ansvar. Det politiska ansvaret för länsstyrelsens åtgärder bärs därmed ytterst av regeringen.

Kommuner ska, inom sitt geografiska område, i fråga om extraordinära händelser verka för att 1) olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet, 2) de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en

295SOU 2001:41 s. 78. 296 MSB (2014), Gemensamma grunder för ledning och samverkan vid samhällsstörningar. 2977 § förordningen (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

sådan händelse samordnas och 3) informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas.

298

Länsstyrelsen ska vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.

299

Vid en

kris ska varje länsstyrelse inom sitt geografiska område vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, regioner och näringsliv, och den nationella nivån. Länsstyrelserna ska efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Länsstyrelserna ska vidare verka för att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs och att nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt. Under en kris ska länsstyrelsen även samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter och samordna informationen till allmänheten och företrädare för massmedia.

300

Tidigare identifierade utmaningar med det geografiska områdesansvaret

Det har framkommit i olika utredningar, utvärderingar och rapporter att det finns gränsdragningsproblem avseende regeringens, länsstyrelsernas och kommunernas geografiska områdesansvar, dels mellan respektive nivå, dels i förhållande till andra aktörer. I utvärderingen efter hanteringen av flyktingsituationen 2015 menade utredaren Gudrun Antemar att en lärdom från krisen är att regeringen delegerade delar av den nationella samordningen till MSB, men att det trots det fanns behov av en utpekad, drivande aktör för att flera av myndigheterna skulle arbeta med en gemensam inriktning. En tydligare inriktning ansågs vara nödvändig då myndigheter i ett krisläge ofta hamnar i frågeställningar och diskussioner som handlar om olika syn på ansvaret eller en fördelning av kostnader i stället för att genomföra gemensamt arbete för att uppnå det övergripande målet på ett mer effektivt och samlat sätt. Det som särskilt länsstyrelser och kommuner förde fram i Gudrun Antemars utredning var att hela

298 2 kap. 7 § lagen om kommuners och regioners åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 29954 § förordningen (2007:825) med instruktion för länsstyrelserna. 3006 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap.

förvaltningen vid kriser behöver agera mer samordnat vilket kräver en mer tydlig nationell samordning av regeringen och Regeringskansliet.

301

Även erfarenheter från skogsbranden i Västmanland 2014 visar på utmaningar med det geografiska områdesansvaret. Slutsatser visade att det vilade ett stort ansvar på de geografiskt områdesansvariga aktörerna på regional och lokal nivå för att kunna uppfylla sina uppgifter. De behöver bl.a. veta vilka resurser som finns i länet och i kommunerna samt hur dessa ska användas. De ska inte bara ha kunskap om sitt eget ansvar utan även vilket ansvar övriga aktörer har samt veta var gränsen går mellan områdesansvaret och den s.k. ansvarsprincipen.

302

Uppkommen gränsdragningsproblematik handlar exempelvis om gränsen mellan det kommunala verksamhetsansvaret och det geografiska områdesansvaret på lokal och regional nivå. Gränsdragningsproblematiken uppkommer även i frågan om huruvida det åligger kommunerna som lokalt geografiskt områdesansvariga eller länsstyrelserna som regionalt geografiskt områdesansvariga att samverka med andra aktörer på regional nivå i form av t.ex. telekombolag och livsmedelsgrossister.

303

Under flyktingsituationen 2015 uppstod

även otydligheter kring gränsdragningar när det gäller myndigheters ansvar (gäller särskilt myndigheter med sektorsansvar

304

) och läns-

styrelsernas geografiska områdesansvar.

305

9.5. Summering

I detta kapitel har vi beskrivit några av de mer grundläggande förutsättningarna för svensk hantering av civila eller fredstida kriser, som en pandemi är ett exempel på, samt de principer som gäller för krisberedskap och krishantering i vårt land.

301SOU 2017:12 s. 337. 302 A. Sjökvist (2015), Skogsbrandsutredningen. 303 FOI (2019), Kommunerna och det lokala geografiska områdesansvaret. 304 För att underlätta samordning och enhetligt agerande mellan berörda aktörer inom en sektor har vissa nationella myndigheter ett särskilt uppdrag som ofta benämns sektorsansvar. Begreppet sektorsansvar avser att en statlig myndighet har fått i uppgift att på olika sätt stärka den gemensamma förmågan att hantera samhällsstörningar inom ett visst område. Bland annat har Trafikverket sedan 2017 och Energimyndigheten sedan 2018 i uppgift att utveckla och samordna krisberedskap och planering för höjd beredskap inom transport- respektive energiberedskapsområdet. 305 Statskontoret, Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015, 2017:100.

I Sverige ska den s.k. legalitetsprincipen (maktutövningens lagbundenhet) upprätthållas även i en kris trots att behovet av snabba och tidigare inte förutsedda beslut kan vara stort. Bortsett från regeringsformens regler om krig och krigsfara saknar grundlagen särskilda regler som gäller civila kriser. Det finns inte heller, som i Finland, några regler om undantagstillstånd och den sedvanerättsligt grundade s.k. konstitutionella nödrätten har i Sverige ansetts utgöra en alltför osäker grund att falla tillbaka på. Civila kriser får alltså hanteras med stöd av samma allmänna grundlagsregler om normgivning, beslutsprocess och styrning som gäller under normala förhållanden.

Det finns dock ett antal allmänna grundlagsbestämmelser som ger vissa möjligheter till ett snabbare beslutsförfarande och utökat handlingsutrymme. Även riksdagsordningen erbjuder viss flexibilitet och tillåter att lagstiftningsprocessen kan snabbas upp. När det däremot gäller begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna finns vissa bromsar i systemet. Av stor betydelse i detta sammanhang är att sådana begränsningar (för det fall de över huvud taget är möjliga att göra eftersom vissa fri- och rättigheter är absoluta) som huvudregel måste ske genom lag, dvs. riksdagens medverkan krävs.

Även om grundlagen ger ett visst utrymme att skynda på lagstiftningsprocesser när det anses nödvändigt så förutsätter vårt system och kraven på lagform en god s.k. författningsberedskap. Ett sätt att göra detta på är att riksdagen bemyndigar regeringen att fatta nödvändiga beslut. Riksdagen kan vidare bemyndiga regeringen att i sin tur delegera rätten att fatta beslut till en förvaltningsmyndighet, vilket också skett genom ett stort antal lagar och bestämmelser på olika områden. Detta blev tydligt under pandemin framför allt under våren 2020 då lagstöd för olika åtgärder fick letas fram i olika bemyndiganden på vitt skilda områden och regelverk, t.ex. i ordningslagen (begränsning av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar) och socialtjänstlagen (besöksförbud på äldreboenden). Bemyndiganden på olika områden har dock utformats på ett mycket varierande och inte något mer systematiskt sätt och begrepp och definitioner är inte konsekventa utan kan överlappa varandra. Sverige, men även Norge och Danmark, har sin krishantering reglerad i vanlig sektorspecifik lagstiftning.

Enligt grundlagen är det regeringen som styr riket och den är ansvarig inför riksdagen (1 kap. 6 § RF). Den styrande makten tillkommer således regeringen och den har till sitt förfogande de statliga förvaltningsmyndigheterna. Konstitutionsutskottet har tidigare uttalat sig om regeringens ansvar och roll under kriser och har även i samband med sin granskning av regeringens hantering av coronapandemin hänvisat till dessa uttalanden. Enligt utskottet måste det i regeringens styrfunktion anses ingå att hantera konsekvenserna av en stor katastrof som drabbar riket och dess befolkning, då detta knappast kan vara en uppgift för riksdagen, enskilda kommuner eller domstolarna. Regeringen har att fatta de beslut som krävs och regeringens befogenheter torde enligt utskottet i detta avseende vara långtgående i en krissituation. I regeringens uppgift ingår också att tillse att myndigheterna klarar av sina uppgifter och om så inte är fallet bör regeringen kunna överta en verkställande uppgift som normalt tillkommer en myndighet. Konstitutionsutskottet är tydligt med att det till syvende och sist är regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med regeringsformen ansvarar inför riksdagen för hur krisen hanteras.

Under pandemin har i debatten den svenska förvaltningsmodellen ofta förts fram som förklaring till den svenska regeringens relation till sina expertmyndigheter och sin hantering av pandemin.

Förbudet mot s.k. ministerstyre har där lyfts fram som en viktig skillnad i förhållande till exempelvis Danmark. Förbudet mot ministerstyre innebär dock endast att enskilda statsråd inte får fatta beslut som rör myndigheterna. Däremot får – och ska – regeringen som kollektiv fatta beslut som rör myndigheterna. Den svenska förvaltningsmodellen innebär inte heller att regeringen är tvungen att följa de råd som en expertmyndighet lämnar.

En annan sak är den begränsning i regeringens styrningsmöjligheter som ligger i att regeringen inte får – inte ens som kollektiv – lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller som rör rättstillämpning (dvs. tillämpning av lag i enskilda fall). I just dessa specifika avseenden är förvaltningsmyndigheterna självständiga. Detta utrymme för självständighet har dock ofta överskattats och det har ibland framstått som att myndigheterna har större frihet än vad de egentligen har. Bortsett från detta troligen relativt begränsade utrymme för självständighet står det klart att

myndigheterna är skyldiga att lyda regeringens styrande åtgärder och att de är ansvariga inför den.

I Sverige ingår regeringens myndigheter inte i departementen vilket är fallet i vissa andra länder, utan de är organisatoriskt fristående från regeringen. Sverige har därför ett relativt litet regeringskansli och regeringen har delegerat många statliga förvaltningsuppgifter och det operativa ansvaret för olika områden till myndigheterna. Detta har medfört att expertkunskapen i hög utsträckning är placerad där snarare än i Regeringskansliet. Det ställer krav på regeringens styrning och på relationen mellan regeringen och myndigheterna. Denna relation präglas också av hur regeringen i praktiken väljer att styra sina myndigheter. Under senare decennier har regeringen bl.a. haft som ambition att minska detaljstyrningen. Men det finns inga formella hinder för regeringen att styra myndigheterna mer detaljerat.

Ett annat viktigt särdrag i den svenska förvaltningsmodellen är den långtgående decentraliseringen där en stor del av förvaltningsuppgifterna fördelats på regional och kommunal nivå. En omfattande del av de offentliga tjänsterna tillhandahålls alltså på kommunal och regional nivå och välfärdsstatens förverkligande kan därmed rent operativt sägas ske på dessa nivåer. Decentraliseringen innebär förstås att beslut kan fattas nära medborgarna och anpassas till lokala förutsättningar. Den höga graden av decentralisering tillsammans med den kommunala självstyrelsen är dock något som försvårar den statliga styrningen och därmed även arbetet med att hantera en kris.

Till skillnad från regeringens styrning av de statliga myndigheterna är styrningsmöjligheterna av kommuner och regioner betydligt mer begränsade eftersom denna styrning enligt regeringsformen måste ske genom lag eller med stöd av lag. Men det finns, vid sidan av rättsligt bindande styrning, även möjlighet att styra med s.k. mjuka styrmedel som inte är tvingande såsom kunskapsstyrning, samverkan, finansiell styrning m.m. Regeringen har också i allt större utsträckning använt överenskommelser med SKR i sin styrning av regioner och kommuner som bl.a. inneburit att SKR kommit att få ett stort inflytande över den statliga styrningen av vården.

I praktiken kan det dock bli svårt för statliga myndigheter att agera inom områden som hör till regionernas eller kommunernas ansvar. Exempel på dessa utmaningar har vi under pandemin sett i fråga om bl.a. Folkhälsomyndighetens ansvar för att samordna smittskyd-

det nationellt samtidigt som det operativa ansvaret för smittskyddet åvilar de regionala smittskyddsläkarna. Även förhållandet mellan Socialstyrelsen respektive Folkhälsomyndigheten och den kommunala äldreomsorgen är tydliga illustrationer på avståndet mellan staten och de operativt ansvariga på lokal eller regional nivå.

Den kommunala självstyrelsen är en princip som utgör en av grunderna för den svenska demokratin. Det är dock viktigt att framhålla att graden av självstyrelse är beroende av hur hårt riksdag och regering väljer att reglera de områden som kommuner och regioner har ansvar för. Principens räckvidd följer direkt av regeringsformens reglering av normgivningsmakten som kan sägas definiera de yttre ramarna för den kommunala självstyrelsen.

En annan mycket väsentlig utgångspunkt för statens och regeringens krishantering är de principer – ansvars-, närhets- och likhetsprinciperna – som det svenska systemet för krisberedskap och krishantering bygger på. I stora drag innebär principerna att verksamheten även under samhällsstörningar så långt det är möjligt ska fungera som under normala förhållanden. Principerna om ansvar, närhet och likhet tillämpas även i Norge och Danmark.

En annan styrande princip för det svenska krisberedskaps- och krishanteringssystemet är det geografiska områdesansvaret som innebär att det inom ett geografiskt område ska finnas ett organ som har ansvar för att samordningen mellan olika aktörer inom detta område fungerar. Däremot övertar detta organ inte ansvaret från någon annan aktör utan samtliga aktörer behåller sitt ansvar i enlighet med ansvarsprincipen. På nationell nivå har regeringen det geografiska områdesansvaret, länsstyrelsen har ansvaret på regional nivå och kommunen på lokal nivå.

Flera utvärderingar av hanteringen av de kriser som Sverige har drabbats av visar att ansvarsprincipen har begränsningar och att en strikt tillämpning t.o.m. kan försämra krishanteringen. Exempelvis kan signalerna till omvärlden fördröjas från den myndighet som inte förmår lösa krisen på egen hand. Principen riskerar även att få hämmande konsekvenser om aktörerna inte vågar agera utanför det vardagliga samtidigt som en kris ofta ställer andra och ibland högre krav än under normala förhållanden.

Även principen om det geografiska områdesansvaret har visat på utmaningar. Det finns bl.a. gränsdragningsproblem avseende regeringens, länsstyrelsernas och kommunernas geografiska områdes-

ansvar, dels mellan respektive nivå, dels i förhållande till andra aktörer.

Katastrofkommissionen föreslog 2005 att vedertagna principer för krishantering bör kompletteras med en sorts försiktighetsprincip. Försiktighetsprincipen kan sägas vara ett vägledande förhållningssätt för att möta en risk när tillgänglig information är osäker eller ofullständig. Den innebär att beslutsfattaren i en sådan situation inte bör förhålla sig passiv i avvaktan på bättre kunskap, utan vidta åtgärder för att motverka risken. I en sådan situation innebär principen alltså att det är bättre att handla än att vänta på bättre beslutsunderlag, och därefter modifiera sitt handlande allteftersom ny kunskap blir tillgänglig. Principen skulle enligt Katastrofkommissionen också kunna uttryckas så att om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras.

10. Samhällets krisberedskap

Samhällets krisberedskap innebär en förmåga att förebygga, motstå och hantera olika krissituationer. Denna förmåga kan stärkas genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före en kris. Syftet med svensk krisberedskap är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Utifrån ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna, som vi i föregående kapitel har redovisat ligger till grund för det svenska krishanteringssystemet, finns ett ansvar hos aktörer på lokal, regional och nationell nivå att säkerställa att det finns en tillräcklig krisberedskap för att hantera de olika kriser som kan tänkas uppstå.

De senaste fem åren har arbetet med att utveckla en sammanhängande planering av totalförsvaret pågått utifrån det uppdrag som regeringen gav till MSB och Försvarsmakten 2017.

306

De åtgärder

som genomförts inom ramen för det arbetet ska även stärka krisberedskapen.

307

Det pågår i dag en hel del utvecklingsarbete inom

totalförsvaret som kommer att prägla den fortsatta utvecklingen även inom krisberedskap. Flera utredningar har kommit till för att utveckla krisberedskapen och det civila försvaret. Exempelvis har Utredningen om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar föreslagit en ny struktur för det civila försvaret.

308

Ytterligare en ut-

306 Regeringskansliet, Uppdrag till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och be-

redskap att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret, Fö2017/00688/

MFI, maj 2017. 307 Ett av målen med det civila försvaret är att det även ska bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera fredstida kriser. Krisberedskapen och det civila försvaret bör därmed ses som ömsesidigt förstärkande, prop. 2020/21:30 s. 127. 308SOU 2021:25.

redning ser över hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvarliga händelser i fredstid och vid höjd beredskap.

309

I vårt andra delbetänkande redogjorde vi för den svenska pandemiberedskapen och konstaterade att den var undermålig när pandemin bröt ut. I följande kapitel lyfter vi blicken för att belysa hur olika aktörer på nationell, regional och lokal nivå utvecklar sin generella krisberedskap. Vi redogör även för de övergripande utmaningar som har varit återkommande, dels i utvecklandet av krisberedskap, dels under hanteringen av tidigare inträffade kriser. Granskningar och utvärderingar efter tidigare inträffade kriser har visat att mycket arbete kvarstår för att uppnå det som lagar, förordningar samt olika planeringsdokument framhåller. Det finns mycket som tyder på att krisberedskapen behöver förstärkas, särskilt då en bristande krisberedskap även får effekter för krishanteringen.

I avsnitt 10.1 beskrivs hur krisberedskapssystemet har vuxit fram de senaste 20 åren och hur det är uppbyggt. Avsnitt 10.2 beskriver de aktörer som enligt lagar och förordningar är ålagda att genomföra beredskapsförberedelser för att stärka sin egen, men även samhällets krisberedskapsförmåga. Innan kapitlet summeras (i avsnitt 10.4) ger avsnitt 10.3 en översikt av de utmaningar med dagens krisberedskapssystem som bl.a. har identifierats i olika granskningar och utvärderingar.

10.1. Det svenska krisberedskapssystemet

Ett krisberedskapssystem växer fram

Efter det kalla krigets slut förflyttades fokus i Sverige från försvar mot väpnat angrepp till hantering av fredstida kriser. År 1992 tillsatte regeringen den s.k. Hot- och riskutredningen som hade till uppgift att analysera påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt överväga om beredskapsåtgärderna var tillräckliga. Utredningen ansåg bl.a. att det krävdes en helhetssyn för ansvar och befogenheter inom området säkerhet och skydd i fred och krig. Tanken med helhetssynen var att samhällets samlade resurser skulle kunna utnyttjas vid såväl fredstida kriser som i krig.

310

309 Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap som hittills överlämnat två delbetänkanden, SOU 2020:23 och SOU 2021:19. 310SOU 1995:19.

På uppdrag av regeringen presenterade år 2001 Sårbarhets- och säkerhetsutredningen ett förslag till ny struktur för ett fredstida krisberedskapssystem som skulle kunna möta olika typer av allvarliga händelser och kriser.

311

Strukturen utgick delvis ifrån hur det

civila försvaret hade varit uppbyggt under det kalla kriget.

Utifrån utredningens slutsatser gav regeringen i propositionen

Samhällets säkerhet och beredskap från 2002 ett antal förslag som lade

grunden till det krisberedskapssystem som Sverige har i dag.

312

För-

utom att precisera förslag på principer för krisberedskap föreslog regeringen ett nytt politikområde samt förslag om att inrätta en ny myndighet för krisberedskap. Regeringen ansåg däremot att Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag om inrättandet av ett krishanteringsorgan i Regeringskansliet inte var aktuellt. Anledningen som fördes fram var att den nya strukturen för beredskapsplanering ställde krav på samordning av vissa gemensamma frågor, men att samordningen var av en sådan karaktär och omfattning att den närmast hörde hemma på myndighetsnivå.

I enlighet med propositionens förslag skapades politikområdet ”Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar” (i dag heter området Samhällets krisberedskap). Krisberedskapsmyndigheten (KBM) bildades

313

och ansvarsprincipen samt det geografiska

områdesansvaret på nationell, regional och lokal nivå etablerades. Även en ny struktur för myndighetsgemensam planering för krisberedskap skapades.

314

För att möjliggöra en effektiv planering av

särskilt viktiga verksamheter avseende svåra påfrestningar på samhället i fred respektive vid höjd beredskap ansåg regeringen att myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen skulle delas in i olika samverkansområden (SO) i vilka de gemensamt skulle bedriva planering för krisberedskap.

315

För statliga myndigheter har det varit

obligatoriskt att arbeta med risk- och sårbarhetsanalyser sedan 2002 och för regioner och kommuner sedan 2006, då arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser reglerades i lagen (2006:544) om kommuners

311SOU 2001:41312Prop. 2001/02:158. 313 KBM skulle bl.a. samordna arbetet med samhällets beredskap inför allvarliga kriser. Myndigheten ansvarade före en kris för att tilldela särskilda medel för krisberedskapsåtgärder vid myndigheterna samt att följa upp medelsanvändningen och dess effekt på samhällets krishanteringsförmåga. Myndigheten ansvarade även för anvisningar. I en årlig rapport till regeringen sammanställde KBM risk- och sårbarhetsanalyserna och bedömde samhällets samlade förmåga att hantera kriser. 314Prop. 2001/02:158315Prop. 2001/02:158 s. 39 f.

och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap (LEH). Dessa analyser är en viktig del inom beredskapsplaneringen och utgör ett underlag för att aktörerna enskilt och för att samhället som helhet ska kunna förebygga och hantera allvarliga händelser och kriser.

316

Det nyinrättade krisberedskapssystemet utsattes för sina första prövningar under Tsunamikatastrofen som inträffade den 26 december 2004 och stormen Gudrun som drabbade Sverige kort därefter under 8–9 januari 2005. Lärdomar från dessa kriser innebar ytterligare förändringar i det system som hade etablerats. År 2005 bildades exempelvis enheten för beredskap och analys (EBA) vid Statsrådsberedningen i Regeringskansliet. En av enhetens huvuduppgifter var att bedriva omvärldsbevakning och vid inträffade händelser larma berört departement i Regeringskansliet.

317

För att ge ett samlat stöd

till olika aktörer och för att effektivisera arbetet med samhällets krisberedskap redovisade regeringen i budgetpropositionen för 2008 att en ny myndighet skulle inrättas den 1 januari 2009. I denna proposition föreslogs att Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk och Styrelsen för psykologiskt försvar skulle läggas ned. Den nya myndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), skulle bl.a. inriktas för att kunna utveckla och stödja samordningen av samhällets krisberedskap. Stöd skulle även kunna lämnas till kommuner, regioner, myndigheter och näringsliv i deras arbete med krisberedskap.

318

Beståndsdelar i det svenska krisberedskapssystemet

De av regeringen angivna målen för krisberedskapen är att 1) minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet, samt 2) värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.

319

316 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 23 november 2021). 317 Riksrevisionen (2008), Regeringen och krisen, 2008:9. EBA:s uppgifter fördes över till kansliet för krishantering vid dess bildande i mars 2008. 318 Prop. 2008/09 s. 71–74. 319Prop. 2020/21:1 s. 10.

Krisberedskapen bygger främst på att aktörers normala, dagliga verksamhet förebygger och hanterar olyckor och mindre omfattande störningar som inträffar i den ordinarie verksamheten. Men samhället behöver även förbereda sig för mer omfattande störningar och kriser. Arbetet med dessa förberedelser styrs bl.a. av lagar och förordningar, myndigheternas regleringsbrev, politiska inriktningar och överenskommelser.

320

Aktörer på lokal, regional och nationell

nivå har även genom framtagande av egna riktlinjer och vägledningar satt upp mål för hur verksamheten ska organiseras och vad den egna organisationen ska uppnå.

Enligt gällande reglering och inriktning för arbetet med krisberedskap

321

ska aktörer på nationell, regional och lokal nivå bl.a. ge-

nomföra följande åtgärder för att utveckla sin beredskap:

  • Samtliga statliga myndigheter, kommuner och regioner ska göra en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Vissa myndigheter och samtliga kommuner och regioner ska rapportera sina analyser enligt MSB:s föreskrifter,
  • myndigheter, regioner och kommuner ska ha en plan för hantering av allvarliga händelser och kriser,
  • myndigheter, regioner och kommuner ska genomföra övningar och utbildningar, och
  • myndigheter, regioner och kommuner ska samverka med varandra i de beredskapsförberedelser som genomförs.

Ytterligare en viktig beståndsdel för att bygga beredskap är att dra lärdomar från inträffade kriser. MSB ger, inom ramen för uppgiften att stödja aktörer efter en kris, ut vägledningar avseende utvärdering och erfarenhetsåterföring efter kriser.

322

Uppgiften att genomföra

utvärderingar, dra lärdomar från hanteringen som omvandlas till åtgärder och sedan implementera dessa i verksamheten är inte reglerat i de lagar eller förordningar som rör arbetet med krisberedskap. Däremot finns krav på att utvärderingar ska genomföras, exempelvis i

320 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 24 november 2021). 321 Exempelvis förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). 322 MSB ger även ut vägledningar för hur aktörer ska omhänderta och implementera lärdomar och erfarenheter efter kriser.

den överenskommelse som har träffats mellan MSB och SKR för 2019–2022 om kommunernas arbete med krisberedskap. Där anges att kommunen, efter en inträffad kris, ska utvärdera sin hantering, både med avseende på verksamhetsansvaret och det geografiska områdesansvaret. Underlaget ska användas i arbetet med risk- och sårbarhetsanalys.

323

10.2. Aktörer inom krisberedskapsområdet

För att uppnå målen för samhällets krisberedskap involveras en mängd aktörer, från individ till regering. Individens roll har bl.a. aktualiserats i samband med den totalförsvarsplanering som Sverige just nu genomgår. I juni 2018 skickade MSB exempelvis ut broschyren Om krisen eller kriget kommer till nästan 5 miljoner hushåll i Sverige med information om hur privatpersoner kan förbereda sig för fredstida kriser och en situation med höjd beredskap.

324

Genom

totalförsvarsplaneringen har även privata aktörers roll i krisberedskapen, exempelvis vad gäller försörjningsfrågor, fått större genomslag.

De aktörer som har ett reglerat ansvar och därigenom vissa skyldigheter för att utveckla krisberedskapen är regeringen, Regeringskansliet, myndigheter, regioner och kommuner.

Regeringen och Regeringskansliet

Regeringen har genom sitt nationella geografiska områdesansvar uppgiften att inrikta krisberedskapen i hela samhället. Regeringen och Regeringskansliet får i dag kunskap om eventuella behov av åtgärder genom uppföljning av krisberedskapen i dialoger med myndigheter, myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser om sårbarheter i krishanteringsförmågan samt genom de särskilda utredningsuppdrag som regeringen ger myndigheter och särskilda utredare. Om brister konstateras ansvarar regeringen för att åtgärda dessa genom förslag till riksdagen om lagändringar, genom förordningar eller krav i regleringsbrev. I Regeringskansliet är det enheten för samordning av samhällets krisberedskap (SSK) som ansvarar för

323 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2019–2022, MSB 2018-09779. 324 MSB, Om kriget eller kriget kommer, 2018.

samordning och utveckling för att förstärka och följa upp samhällets krisberedskap och det civila försvaret.

325

Respektive departement tar

även emot risk- och sårbarhetsanalyser från de underlydande myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (även kallad krisberedskapsförordningen).

Regeringen har även ett ansvar för att säkerställa en god beredskap i sin egen myndighet. Regeringskansliets instruktion är ett av de övergripande styrande dokument som gäller för krisberedskap inom Regeringskansliet. Den beskriver fördelningen av uppgifter mellan departementen, chefstjänstemannen för krishantering och förvaltningschefen i Statsrådsberedningen.

326

Chefen för varje de-

partement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska uppdra åt en chefstjänsteman i departementet att närmast under departementschefen ansvara för att det finns en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och Regeringskansliets förvaltningsavdelning kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman.

327

Varje departement ansvarar för att det finns tillräck-

liga resurser och förmåga att hantera allvarliga händelser inom det egna ansvarsområdet. I Regeringskansliets Riktlinjer för krishante-

ring (som senast uppdaterades 2015), utgivna av chefstjänstemannen

för krishantering, beskrivs de förmågor och den beredskap som ska finnas på plats i departementen. Chefstjänstemannen för krishantering har även gett ut Riktlinjer för utbildning och övning.

328

I respek-

tive departements arbetsordning finns ofta regler om den egna krisberedskapen inom departementet.

325 Enheten har också ansvar för förvaltning och utveckling som gäller skydd mot olyckor, alarmering och farliga ämnen (CBRNE) samt informationssäkerhet. Dessutom ansvarar enheten för kommuners, regioners och myndigheters beredskap, samordning av frågor rörande civila frivilliga försvarsorganisationer samt civila insatser inom EU och internationellt. Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 23 november 2021). 326 11 a-f §§ förordningen (1996: 1515) med instruktion för Regeringskansliet. 327 11a § förordningen (1996: 1515) med instruktion för Regeringskansliet. 328 Regeringskansliet (2015), Riktlinjer för krishantering, Dnr. Ju2015/05678/RK KH, och

Riktlinjer för utbildning och övning, Dnr. Ju2015/05679/RK KH.

Förvaltningsmyndigheterna

Ansvar och uppgifter inom krisberedskap hos förvaltningsmyndigheter på central nivå regleras främst genom krisberedskapsförordningen. Bestämmelserna i denna författning gäller främst för statliga myndigheter under regeringen med vissa undantag. Av förordningen framgår det att varje myndighet vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska bl.a. se till att deras anställda får tillräcklig utbildning och övning för att myndigheten ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. Denna verksamhet ska vara planlagd.

329

Varje statlig myndighet (utom Regeringskansliet, kommittéväsendet och Försvarsmakten) ska minst vartannat år analysera och dokumentera hot och risker samt sårbarheter, i en risk- och sårbarhetsanalys som även ska beskriva myndigheternas arbete med beredskapsplanering.

330

Det är däremot endast ett urval myndigheter,

de som anges i bilagan till krisberedskapsförordningen och de som MSB beslutar om, som ska skicka in sammanfattande redovisningar av sina risk- och sårbarhetsanalyser till Regeringskansliet och MSB. Redovisningen ska göras senast den sista oktober varje jämnt årtal.

331

En myndighets risk- och sårbarhetsanalys är således ett underlag för myndighetens beredskapsplanering, medan den särskilda redovisningen av risk- och sårbarheter riktar sig till MSB och Regeringskansliet som underlag för att utveckla det nationella beredskapsarbetet, exempelvis genom att belysa sårbarheter som kräver stora investeringar eller författningsmässiga ändringar.

332

De myndigheter (inklusive länsstyrelserna) som anges i bilagan till krisberedskapsförordningen, har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. De ska, förutom att rapportera in sin risk- och sårbarhetsanalys till Regeringskansliet och MSB, även informera MSB om sin övningsverksamhet för att den ska kunna samordnas med den övningsverksamhet som MSB

3299 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 330 Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 331 Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser, MSBFS 2016:7. 332 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 23 november 2021).

planerar. Myndigheterna ska vidare delta i den övningsverksamhet som berör deras ansvarsområde.

333

Myndigheter med särskilt ansvar

ska även delta i de s.k. samverkansområden (SO) där de genom samverkan ska säkerställa att deras respektive verksamheter ska kunna fungera vid en samhällsstörning. Verksamheterna ska uppnå tillräcklig robusthet för att tillgodose samhällets behov av samhällsviktig verksamhet vid en kris. Myndigheterna kan adjungera andra myndigheter som kan delta regelbundet eller vid behov i samverkansområdet. Försvarsmakten är adjungerad i alla samverkansområden och det finns även representanter för kommuner och regioner.

334

Ingen

myndighet pekas ut som ansvarig för den övergripande planeringen inom ett samverkansområde, utan myndigheterna har ett gemensamt ansvar för att säkerställa planeringen inom respektive samverkansområde. Från och med den 1 januari 2017 är MSB ordförande i samtliga samverkansområden.

335

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)

MSB har som förvaltningsmyndighet en särskild roll i det svenska krisberedskapssystemet. MSB har i dag ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. Myndigheten ska bl.a. utveckla och stödja arbetet med civilt försvar och samhällets beredskap mot olyckor och kriser, vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder, verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera olyckor och kriser, bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser samt se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde.

336

Myndigheten ska även vid be-

33310 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 334 Följande samverkansområden finns: Teknisk infrastruktur (SOTI), Transporter (SOTP), Farliga ämnen (SOFÄ), Ekonomisk säkerhet (SOES), Geografiskt områdesansvar (SOGO) och Skydd, undsättning och vård (SOSUV). Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 23 november 2021). 335 Se bilaga i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Innan den 1 januari 2017 var en myndighet utsedd som ordförande för respektive samverkansområde. 3361 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

hov stödja Regeringskansliet i dess utbildnings- och övningsverksamhet inom krisberedskap och civilt försvar.

337

Sedan MSB fick föreskriftsrätt för statliga myndigheters arbete med risk- och sårbarhetsanalyser år 2009 styrs arbetet även genom föreskrifter. MSB har även styrt arbetet med dessa analyser genom att utfärda olika vägledningar. I vägledningarna har syftet med risk- och sårbarhetsanalyserna formulerats och anvisningar har getts kring hur arbetet ska bedrivas. I föreskrifterna anges även hur arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna ska redovisas.

338

MSB använder myndigheternas redovisade risk- och sårbarhetsanalyser på flera sätt. De används bl.a. som underlag för den nationella risk- och förmågebedömning (NRFB) som MSB redovisar till regeringen vartannat år och som på en övergripande nivå beskriver olika hot och risker för Sverige. NRFB beskriver även vad som har genomförts och återstår att göra vad gäller samhällets förmåga att förebygga och hantera kriser, men även för att stärka det civila försvaret. MSB gör även en samlad bedömning av vad som behöver prioriteras för att stärka samhällets krisberedskap. Risk- och sårbarhetsanalyserna används också för att löpande ta fram nationella riskbedömningar till EU-kommissionen. Detta arbete sker inom ramen för det europeiska civilskyddsarbetet där medlemsländerna har åtagit sig att bedriva ett riskhanteringsarbete med fokus på allvarliga risker.

339

Redovisade risk- och sårbarhetsanalyser ligger även

till grund för prioritering och fördelning av medel (det s.k. 2:4-anslaget) till bl.a. statliga myndigheter, regioner, kommuner och frivilliga försvarsorganisationer.

340

Förutom att anslaget har finansierat

stärkandet av generell förmåga har MSB via detta anslag finansierat flera utvecklingsprojekt för att stärka förmågan att förebygga och hantera pandemier.

341

3375 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 338 Se MSB:s föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser, MSBFS 2016:7, samt Vägledning till statliga myndigheters RSA-redovisning, 2020. 339 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 18 februari 2021). 340 MSB disponerar ett särskilt anslag, 2:4 Krisberedskap, som år 2019 uppgick till ca 1,3 miljarder kronor. Anslaget kan bl.a. användas för att finansiera åtgärder som stärker samhällets samlade beredskap och förmåga att hantera allvarliga kriser och deras konsekvenser. Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 18 februari 2021). 341 MSB, PM Beviljade 2:4 projekt med pandemianknytning, underlag framtaget för Coronakommissionen, den 16 februari 2021.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna är geografiskt områdesansvariga myndigheter på regional nivå

342

och sköter den statliga verksamheten i respektive län.

Genom sin verksamhet ska länsstyrelsen minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Före, under och efter en kris ska länsstyrelsen verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.

343

För att stärka sin egen och samhällets krisberedskap ska länsstyrelserna analysera om det finns några sårbarheter eller hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som kan göra det svårt att sköta verksamheten inom det geografiska området. Det geografiska områdesansvaret innebär att länsstyrelserna ska upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som underlag till både sina egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder inom länet. Dessa analyser ska även bygga på regionernas och kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser.

344

Förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap, innehåller särskilda bestämmelser för länsstyrelsernas krisberedskap. Länsstyrelsen ska stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning. Det ska även finnas ett regionalt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor, i vilket representanter för länsstyrelsen och andra berörda aktörer i krishanteringssystemet bör delta. Länsstyrelsen ska även följa upp kommunernas tillämpning av LEH samt årligen rapportera till MSB vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit.

Regionerna

Sveriges 21 regioner har bl.a. ansvar för hälso- och sjukvård, smittskydd samt kollektivtrafik. Utgångspunkten för regionernas krisberedskapsarbete är att bygga upp och upprätthålla en förmåga att

342 Enligt 10 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 343 Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion 344 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 23 november 2021).

motstå allvarliga störningar inom dessa samhällsviktiga verksamheter.

I LEH

345

anges ett antal uppgifter för regionerna. Regionerna ska

bl.a. inför varje ny mandatperiod ha en plan för hanteringen av extraordinära händelser inom regionen. Förtroendevalda och anställd personal ska övas och utbildas för att kunna lösa sina uppgifter vid en kris. Regionerna ska även genomföra risk- och sårbarhetsanalyser.

346

Eftersom regionerna bedriver sin verksamhet i länets kommuner ska de i sitt analysarbete samverka med både länsstyrelserna och kommunerna. Regionerna förväntas ta del av kommunernas och länsstyrelsens risk -och sårbarhetsanalyser och använda dem som grund i sitt arbete med att analysera risker och sårbarheter. Resultatet från analysen ska värderas och sammanställas vart fjärde år och underlaget ska redovisas till Socialstyrelsen med en kopia till länsstyrelsen och MSB.

347

Regionerna får statlig ersättning för att stärka förmågan att hantera extraordinära händelser. Hur ersättningen ska användas, vilka uppgifter som ska genomföras och vilket stöd regionerna får regleras i överenskommelser mellan MSB och SKR.

348

Medlen användas till

uppgifter enligt LEH som t.ex. risk- och sårbarhetsanalys, planering och utbildning och övning. Åtgärder ska vara förberedande och förebyggande.

349

MSB och SKR ingick under 2018 en överenskommelse som reglerar ersättning och uppgifter och därtill kopplat stöd för regionernas arbete med krisberedskap under perioden 2018–2020.

350

Överens-

kommelsen, som på grund av pandemin har förlängts till och med år 2022, beskriver även det stöd som statliga myndigheter såsom

345 Det finns även uppgifter som regleras i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH). 346 Lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). 347 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 24 november 2021) samt 3 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap (FEH). 348 SKR har inte något reglerat ansvar i krisberedskapssystemet men förhandlar med myndigheter och regeringen om särskilda anslag för kommunernas och regionernas arbete med krisberedskap. I SKR:s arbete ingår att verka för att kommuner och regioner ska ha goda förutsättningar att utveckla sin krisberedskap. Detta arbete består bl.a. av intressebevakning, verksamhetsutveckling och att facilitera nätverk. SKR samordnar även kommunernas och regionernas deltagande i samverkansområdena samt andra nationella forum för krisberedskap. Uppgifter hämtade från SKR:s webbplats (besökt den 28 november 2021). 349 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 28 november 2021). 350 Överenskommelse om regionernas krisberedskap 2018–2020, MSB 2018-05682. En tidigare överenskommelse gällde perioden 2014–2018.

Socialstyrelsen, MSB, Trafikverket och länsstyrelsen skulle bidra med.

I regionernas ansvar för krisberedskap ingår även katastrofmedicinsk beredskap (liksom ansvar för pandemiberedskap). I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap framgår det att regionen ska planera sin hälso- och sjukvård för att en katastrofmedicinsk beredskap ska kunna upprätthållas. Planeringen ska utgå från regionens risk- och sårbarhetsanalys. Regionen ska t.ex. ta fram en katastrofmedicinsk plan som fortlöpande ska revideras och göras känd av personalen som ingår i den. Regionen ska även planera för samverkan, dels med aktörer inom regionen, dels med andra relevanta aktörer på lokal, regional och nationell nivå.

351

Socialstyrelsen är en förvaltningsmyndighet med ansvar för katastrofmedicinsk beredskap liksom för övrig krisberedskap inom vård och omsorg. Socialstyrelsen ska samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap samt på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap.

352

Socialstyrelsen har även ansvar för att sammanställa

regionernas risk- och sårbarhetsanalyser. I den risk- och sårbarhetsanalys som Socialstyrelsen sammanställde för 2020 följde myndigheten för första gången upp regionernas katastrofmedicinska beredskap.

353

Socialstyrelsen fick i mars 2021 flera regeringsuppdrag för

att stärka regionernas förmåga inom det katastrofmedicinska området.

354

I rapporten Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning från april 2020, framgår att det inte är helt tydligt hur hälso- och sjukvårdslagens krav på katastrofmedi-

351 SOSFS 2013:22. 352 Förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. 353 Socialstyrelsen (2020), Socialstyrelsens risk och sårbarhetsanalys 2020. 354 Socialstyrelsen skulle t.ex. utveckla särskilda prioriteringsprinciper för hälso- och sjukvården vid kris och krig, samt ta fram en definition av begreppet katastrofmedicinsk beredskap. Vidare fick myndigheten i uppdrag att ta fram förslag på nationella utbildnings- och övningsplaner för det katastrofmedicinska området. Socialstyrelsen ska även följa upp och utvärdera regionernas insatser inom hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar utifrån överenskommelsen mellan staten och SKR. Se regeringsbeslut S2021/02919, S2021/02920 (delvis) och S2021/02922 (delvis) Utgångspunkt i arbetet ska vara propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) och delbetänkandet Hälso- och sjukvård i det civila försvaret (SOU 2020:23).

cinsk beredskap förhåller sig till bestämmelserna om extraordinära händelser och höjd beredskap i LEH.

355

IVO:s tillsynsansvar innefattar föreskrifter och allmänna råd om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). IVO har däremot inte ansvar för tillsynen över regioners beredskapsplanering enligt LEH.

356

Kommunerna

Kommunerna ansvarar för flera olika verksamheter på lokal nivå som måste fungera även under kriser, exempelvis äldreomsorg, vattenförsörjning, fjärrvärme, räddningstjänst och skola. Inom sitt geografiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid ska kommuner verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet.

357

Varje kommun ska analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten.

358

Resultatet från analysen ska sedan

värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Den färdiga analysen ska fungera som ett underlag för kommunens krisberedskapsplanering men också för länets samlade risk- och sårbarhetsanalys. Varje ny mandatperiod ska resultaten från den senaste analysen användas för att planera hur extraordinära händelser ska hanteras. Kommunerna ska skriftligt redovisa sina risk- och sårbarhetsanalyser till länsstyrelsen senast den 30 september under mandatperiodens första år, dvs. vart fjärde år. Under de övriga åren ska analysen revideras och uppdateras för att sedan redovisas senast den 15 september.

359

Kommunerna ska även löpande hålla länsstyrelsen

underrättad om vilka förberedelser som har gjorts inför en extraordinär händelse.

360

Liksom inom regionen ska kommunen utbilda

355SOU 2020:23, s. 200. 356 IVO (2020) Yttrande till: SOU 2020:23Dnr. 6.1.1-17067/2020-2. 357 Lagen om (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap (LEH). 358 Enligt 2 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). 359 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 24 november 2021). 3602 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap (FEH).

och öva förtroendevalda och anställd personal för att de ska klara att upprätthålla sina uppgifter vid allvarliga händelser och kriser.

361

För att fullgöra åtaganden enligt LEH och annan lagstiftning, t.ex. socialtjänstlagen och lagen om skydd mot olyckor, förutsätts att kommunen kontinuerligt bedriver ett grundläggande arbete med krisberedskap. Kommuner får statlig ersättning för att stärka förmågan att hantera extraordinära händelser och upprätthålla en grundläggande förmåga till civilt försvar. Hur ersättningen ska användas och vilket stöd som kommunerna får regleras liksom för regionerna i överenskommelser mellan MSB och SKR. Medlen används till förberedande och förebyggande uppgifter enligt LEH som t.ex. risk- och sårbarhetsanalys, planering, utbildning och övning, samt rapportering.

362

MSB och SKR ingick under 2018 en överenskommelse som reglerar ersättning och uppgifter och därtill kopplat stöd för kommunernas arbete med krisberedskap under perioden 2019–2022.

363

Överenskommelsen beskriver förutom de uppgifter som kommuner ska genomföra utifrån LEH även det stöd som MSB ska ge kommunerna i deras krisberedskapsarbete under den givna perioden. Länsstyrelserna ska följa upp kommunernas tillämpning av LEH.

364

Upp-

följningen gäller framför allt kommunernas uppgifter enligt lagens kapitel 2 (förberedelser för och verksamhet under extraordinära händelser i fredstid) som finansieras av staten via anslag 2:4 Krisberedskap och som regleras i överenskommelserna (mellan MSB och SKR) om kommunernas krisberedskap.

10.3. Återkommande brister i nuvarande krisberedskapssystem

I kommissionens andra delbetänkande konstaterade vi att pandemiberedskapen var undermålig när pandemin bröt ut. Flera tidigare granskningar och utvärderingar före pandemin visade på brister som inte hade åtgärdats när pandemin var ett faktum. Riksrevisionens

361 Lagen om (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser och höjd beredskap (LEH). 362 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 28 november 2021). 363 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2019–2022, MSB 2018-09779. En tidigare överenskommelse gällde perioden 2014–2018. 364 Enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.

granskning från 2008 samt MSB:s och Socialstyrelsens utvärdering av hanteringen av svininfluensan från 2010 pekade bl.a. på brister i ledning, organisation och samverkan när det gäller att hantera en pandemi.

365

Även utredningar och utvärderingar som har genom-

förts efter andra kriser som Sverige har drabbats av under de senaste tio åren visar på återkommande brister vad gäller samhällets krisberedskap. Det är svårt att dra säkra slutsatser kring orsakerna till de återkommande bristerna i krishanteringsförmågan, men att beredskapen är bristfällig är tydligt.

Slutsatser från flera av MSB:s nationella förmågebedömningar med fokus på samhällets förmåga att förebygga och hantera kriser bekräftar bilden av att krisberedskapen är eftersatt. I den senaste nationella förmågebedömningen från 2021 pekade myndigheten på några utvecklingsområden, bl.a. samverkan och ledning, försörjningsberedskap, kommunernas beredskap, individens beredskap samt informations- och cybersäkerhet.

366

Ansvarsprincipen är en enkel princip i teorin men ju fler som delar på ansvaret, desto svårare blir det att få helheten att fungera väl i praktiken. Ansvaret för krisberedskapen på lokal och regional nivå är uppdelat på 21 länsstyrelser, 21 regioner och 290 kommuner. I många regioner och kommuner finns dessutom ett stort antal privata utförare. Därtill kommer de statliga myndigheter som har ett nationellt krisberedskapsansvar. Flera av de utredningar och granskningar som kommissionen gått igenom visar på vikten av att regeringen inom ramen för sitt geografiska områdesansvar tar ett större helhetsansvar som innebär att regeringen i större utsträckning följer upp krisberedskapen och utifrån den uppföljningen mer tydligt anger en nationell inriktning för samhällets krisberedskap.

Som tidigare nämnts i avsnitt 10.1 är viktiga beståndsdelar i den svenska krisberedskapen framtagandet av risk- och sårbarhetsanalyser, samverkan, planer samt genomförandet av övningar och utbildningar. Tidigare genomförda uppföljningar har pekat på att aktörer i olika utsträckning har uppfyllt de bestämmelser som lagar, förordningar och inriktningar anger (exempelvis vad gäller övningsverk-

365 Riksrevisionen (2008), Regeringen och krisen – regeringens krishantering och styrning av sam-

hällets beredskap för allvarliga samhällskriser (RiR 2008:9), Riksrevisionen (2008), Pandemier – hantering av hot mot människors hälsa, (RiR 2008:1), MSB och Socialstyrelsen (2010), Influensa A(H1N1) 2009 – utvärdering av förberedelser och hantering av pandemin.

366 MSB (2021), Kraftsamling – för en stärkt civil beredskap. Baserad på MSB:s nationella risk-

och förmågebedömning 2021.

samhet och planer). Uteblivna nödvändiga beredskapsförberedelser före en kris får konsekvenser för förmågan att hantera de kriser som uppstår.

10.3.1. Bristande samverkan före en kris

I kapitel 9 konstaterar kommissionen att utvärderingar och utredningar har visat att det finns återkommande utmaningar med ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret vid en inträffad kris, bl.a. otydlighet i gränsdragningar vad gäller ansvar och uppgifter. Dessa utmaningar kan möjligtvis mildras genom en ökad samverkan (exempelvis via gemensamma övningar eller genom att gemensamt planera beredskapsförberedelser). Före en kris syftar samverkan mellan aktörer även till att samordna arbetet så att samhällets samlade resurser vid en kris ska kunna tas tillvara och användas effektivt.

Tidigare genomförda utvärderingar har visat att det finns brister i samverkan mellan olika myndigheter på nationell nivå. Myndigheter har tenderat att fokusera på sitt eget kärnuppdrag, ofta på bekostnad av samverkan med andra aktörer. Kommunikationen mellan olika aktörer har i tidigare kriser brustit och friktioner om ansvarsförhållanden har uppstått.

367

Riksrevisionens övergripande bedöm-

ning i granskningen efter hanteringen av flyktingsituationen hösten 2015 var att beredskapen brast eftersom myndigheter inte var tränade för att samverka med varandra i en sådan stor och komplex händelse som flyktingsituationen utgjorde. Den gemensamma hanteringen blev därför inte så smidig och effektiv som den kunde ha varit.

368

För att förbereda sig för sådana utmaningar poängteras ofta

vikten av gemensamma samverkansövningar.

369

I utvärderingen efter flyktingsituationen 2015 vittnade även flera kommuner om att samverkan med olika myndigheter fungerade bristfälligt och en av orsakerna var att olika regelverk var svåra att tolka, alternativt kolliderade med varandra.

370

För att förbättra förmågan till samverkan finns de s.k. samverkansområdena som MSB kallar till. MSB har i årliga uppföljningar

367Rapport från Skogsbrandsutredningen, 2015 och SOU 2017:12. 368 Riksrevisionen, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015, 2017:4. 369 MSB (2019), Samverkansövningar – lärande och nytta. 370SOU 2017:12 s. 256.

återkommande pekat på att strukturen för samverkansområdena behöver utvecklas, liksom samverkan mellan de olika samverkansområdena. MSB har exempelvis betonat betydelsen av att resultatet av arbetet i dessa forum sprids och förankras hos respektive myndighet. Av MSB:s uppföljningar framgår vidare att ambitionen hos de olika myndigheterna har skiljt sig åt vad gäller engagemanget i deltagandet. MSB har efterlyst ett större engagemang från ledningarna för de berörda myndigheterna. MSB bedömer även att flera myndigheter inte har avsatt tillräckligt med tid och resurser för det arbetet. Myndigheternas representanter har heller inte alltid haft tillräckliga mandat för att driva arbetet i samverkansområdet framåt på ett systematiskt sätt.

371

Utredningen om ansvar, ledning och samordning i det

civila försvaret har i sitt betänkande föreslagit en ny struktur där samverkansområdena avvecklas och ersätts av en ny sektorsindelning för myndigheterna.

372

10.3.2. Risk- och sårbarhetsanalysernas användbarhet har ifrågasatts

I Riksrevisionens granskning efter flyktingsituationen 2015 angavs att länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser hade brister och användes i liten utsträckning för att utveckla det egna länets beredskap. Analyserna uppfyllde de formella kraven då i stort sett alla länsstyrelser hade sammanställt analyser vars innehåll följde regelverket. Granskningen visade dock att den praktiska användningen av risk- och sårbarhetsanalyserna som grund för krisberedskapsarbetet varierade mellan länsstyrelserna. Flera länsstyrelser ansåg att analyserna var mer av ett rapporteringsuppdrag än ett verktyg för att utveckla den egna verksamheten.

373

Riksrevisionens granskning visade även

att risk- och sårbarhetsanalyserna präglades av bredd framför djup och att de brast i enhetlighet och jämförbarhet. Analyserna omfattade ett flertal olika risker och sårbarheter som i stor utsträckning behandlades ytligt. Den bristande jämförbarheten hade enligt Riksrevisionen bl.a. skapat problem för MSB som i stora delar bygger sin

371SOU 2021:25 s. 194 f. 372SOU 2021:25 s. 206 f. 373 Riksrevisionen, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015, 2017:4.

nationella riskbedömning på länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser.

374

Det har under åren ifrågasatts hur användbara framtagna risk- och sårbarhetsanalyser är för att utveckla krishanteringsförmågan och hur användbara de är som en grund för beredskapsplaneringen. Enligt en undersökning genomförd av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) från 2020 om effekterna av arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser finns fortfarande brister i arbetet med de föreslagna åtgärder som analyserna ger upphov till. En framgångsfaktor för att bedriva ett effektivt åtgärdsarbete är, enligt FOI, att ledningsgruppen i respektive myndighet liksom hela verksamheten är involverad i arbetet och att analysen är väl utförd och dokumenterad. FOI:s studie visar att omkring hälften av de aktörer som svarade på FOI:s frågor ansåg att ledningsgruppen i alltför liten utsträckning tar hänsyn till arbetet med att identifiera risker och sårbarheter och att resultatet inte används i verksamhetsplaneringen i någon stor omfattning.

375

Även MSB har pekat på att arbetet med dessa analyser behöver utvecklas för att kunna användas som planeringsunderlag både för krisberedskap och civilt försvar. Analyserna från myndigheterna och regionerna utgör ett viktigt underlag för planering och utveckling av krisberedskapsarbetet men MSB menar att kvaliteten behöver förbättras. Bland annat behöver kopplingen mellan redovisade risker och beskrivningen av sårbarhet och förmåga att förebygga och hantera dessa risker stärkas.

376

10.3.3. För få övningar och bristande beredskapsplanering

I kommissionens andra delbetänkande konstaterade vi att aktörer på nationell, regional och lokal nivå inte hade övat i tillräckligt stor utsträckning för att kunna hantera en pandemi.

377

I krisberedskaps-

förordningen samt i LEH finns bestämmelser om att myndigheter, regioner och kommuner ska se till att förtroendevalda och anställd personal ska få den övning (och utbildning) som behövs för att

374 Riksrevisionen, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015, 2017:4. 375 FOI, Kunskap för beredskap – Vad har risk- och sårbarhetsanalyserna haft för effekt hittills och

hur kan nyttan öka?, januari 2020, s. 116.

376 MSB (2018), Nationell risk- och förmågebedömning 2018, MSB (2016). Nationell risk- och

förmågebedömning 2016.

377SOU 2021:89.

kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. Även om dessa övningar enligt olika bestämmelser ska vara planlagda anges inte hur ofta eller när dessa övningar ska äga rum. I den senaste överenskommelsen mellan SKR och MSB angående kommunernas krisberedskap finns dock numera angivet hur många övningar som ska genomföras per mandatperiod och vilka som ska övas.

378

Utvärderingarna efter flyktingsituationen 2015 och skogsbranden i Västmanland 2014 visar att länsstyrelser, regioner och kommuner inte hade genomfört övningar och utbildningar i den omfattning som de själva bedömde att uppgiften inom krisberedskapen kräver. I Riksrevisionens granskning efter flyktingsituationen 2015 var en av slutsatserna att de flesta aktörer hade en begränsad erfarenhet av att öva mot scenarier med långsamt upptrappande händelseförlopp. Sådana förlopp ställer andra krav på upptäckt av händelsen, initiering av åtgärder samt uthållighet i hanteringen än de snabba scenarier som övningarna oftast är inriktade mot. Övningar som är inriktade mot scenarier som har ett långsamt förlopp tar ofta mer resurser i anspråk än övningar för kortare förlopp, men Riksrevisionen menar att merkostnaden kan vara försvarbar om övningen leder till fördjupad krishanteringsförmåga.

379

Genom ansvars- och närhetsprincipen är det i första hand den drabbade kommunen där krisen uppstått som ska hantera krisens konsekvenser. Kommunerna har ett brett verksamhetsansvar och behöver bygga upp en robusthet för flera olika områden. I kommissionens första delbetänkande fastställde vi att kommunernas krisberedskap inom äldreomsorgen var otillräcklig och att det på nationell nivå inte fanns en överblick över kommunernas beredskap för att kunna möta en pandemi.

380

I utredningarna efter skogsbranden i Västmanland 2014 och flyktingsituationen 2015 framkommer att i flertalet kommuner var beredskapen inte tillräcklig för att hantera den kris som de stod inför. Utredningen konstaterade bl.a. att samtliga kommuners planer var mycket allmänt hållna och således inte innehöll några konkreta upp-

378 Kommunen ska ha en regelbundet utbildad och övad krisorganisation och genomföra och utvärdera minst två övningar under en mandatperiod. Kommunens krisledningsnämnd och tjänstemannaledning ska övas minst en gång per mandatperiod. Kommunen ska även i den utsträckning tillfälle ges, delta i planering, genomförande och utvärdering av samverkansövningar på regional eller nationell nivå som avser fredstida kriser. MSB och SKR, Överenskom-

melse om kommunernas krisberedskap 2019–2022, MSB 2018-09779.

379 Riksrevisionen, Lärdomar av flyktingsituationen hösten 2015, 2017:4. 380SOU 2020:80, s. 14 f.

gifter som kunde ha underlättat för både förtroendevalda och anställd personal när de skulle lösa sina uppgifter vid den extraordinär händelse som skogsbranden var.

381

MSB har de senaste åren ökat sitt stöd till kommunerna. MSB och SKR som ingår överenskommelser om kommunernas krisberedskap har framfört att kommunerna bör få ökade resurser för att utveckla sin krisberedskap. MSB har även uttryckt en oro för att arbetet med civilt försvar ska konkurrera ut arbetet med krisberedskapen hos kommunerna. För att skapa bättre förutsättningar för nödvändig förmågeutveckling inom krisberedskap och civilt försvar är det enligt MSB därför viktigt att kommunerna får ersättning utifrån sina överenskomna utvecklingsbehov.

382

10.3.4. Bristande omhändertagande av lärdomar efter kriser

För att stärka förmågan att hantera kriser behöver lärdomar tas om hand. De utvärderingar och granskningar rörande samhällets krisberedskap som kommissionen har tagit del av visar att samma brister och utmaningar är återkommande. Samma utvärderingar pekar på vikten av att lära från de utmaningar som har identifierats och integrera dessa lärdomar i verksamheten. Som redan nämnts i avsnitt 10.1 är uppgiften att genomföra utvärderingar inte reglerad i de lagar eller förordningar som ger ramarna för arbetet med krisberedskap.

För att lärdomar bättre ska tas omhand föreslog Skogsbrandsutredningen från 2015 bl.a. att ett nytt utvärderingssystem skulle etableras. Detta system skulle bl.a. bygga på förberedda strukturer och ett tydligt mandat, både vad gäller själva utvärderingarna och kraven på implementering av eventuella förändringar. I syfte att säkerställa förtroendet för utvärderingarna bör, enligt utredningen, utvärderingsorganet vara oberoende och utvärderingarna ledas av en utomstående person samtidigt som representanter för berört verksamhetsområde bör ingå.

383

Ett sådant system förutsätter dock att det

finns en omfattande dokumentation från den hantering som har skett.

381Rapport från Skogsbrandsutredningen, 2015, s. 132. 382 MSB, Kraftsamling – för en stärkt civil beredskap. Baserad på MSB:s nationella risk- och för-

mågebedömning 2021, 2021.

383Rapport från Skogsbrandsutredningen, 2015.

10.4. Summering

Nuvarande krisberedskapssystem, som delvis vilar på det tidigare civila försvaret, har utvecklats under drygt 20 år. Tidigare granskningar, utredningar och utvärderingar som har genomförts efter de kriser som Sverige har drabbats av visar på återkommande brister vad gäller samhällets krisberedskap. Det är svårt att dra säkra slutsatser kring orsakerna till de återkommande bristerna i krishanteringsförmågan, men att beredskapen är bristfällig är tydligt. Planer har inte varit ändamålsenliga eller uppdaterade. Övningar har ofta inte genomförts i tillräckligt stor utsträckning. Risk- och sårbarhetsanalyserna är ofta inte helt integrerade i verksamheten utan något som mer måste ”bockas av” vartannat eller vart fjärde år. Samverkan innan en kris för att reda ut olika ansvarsfrågor och för att planera för hur aktörer ska kunna agera tillsammans i händelse av kris sker alltför sällan.

Alla de förberedelser som vidtas innan en kris inträffar är till stor nytta under själva krisen och kan ofta leda till att krisens effekter avsevärt mildras. De åtgärder som föreslås i de utvärderingar som kommissionen har tagit del av för att utveckla krisberedskapen hos olika aktörer pekar på vikten av att få till en samverkan redan i beredskapsförberedelserna. Det kan exempelvis ske via gemensamma övningar eller genom att tillsammans med andra utveckla sin beredskapsplan. På så sätt uppnås kunskap om varandras ansvar, uppgift och roll vid kriser vilket minskar eventuella missförstånd vad gäller ansvarsfördelning och vem som gör vad. Krisberedskapen behöver i större utsträckning följas upp på samtliga nivåer. Olika utvärderingar visar även på vikten av att regeringen inom ramen för sitt geografiska områdesansvar tar ett större helhetsansvar inom krisberedskapen och mer tydligt anger en nationell inriktning för samhällets krisberedskap och vad olika aktörer ska klara av.

I kapitel 5 i vårt andra delbetänkande menade vi att det inte är tillräckligt med övningar och uppdaterade planer, utan att beredskapsförberedelser även måste kompletteras med ett arbete för att uppnå en mental beredskap för att agera tidigt. Tidigare utredningar och utvärderingar vittnar om att det finns en tendens hos aktörer att underskatta den potentiella krisen vilket har inneburit att responsen har blivit försenad. Detta gäller även i de fall då omfattande beredskapsförberedelser hade vidtagits innan krisen.

11. Krishanteringen på smittskyddsområdet

I kapitel 10 redogör kommissionen för hur det svenska krisberedskapssystemet är uppbyggt och hur den beredskap som har utvecklats de senaste 20 åren har fungerat under olika kriser. Utredningar, utvärderingar och granskningar efter inträffade händelser visar att även om hanteringen under kriser delvis har förbättrats sedan Tsunamikatastrofen 2005, exempelvis genom att kansliet för krishantering i Regeringskansliet etablerades år 2008, kvarstår fortfarande brister (se avsnitt 9.4 om ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret i kapitel 9). Vi kommer i följande kapitel att fördjupa oss i vilken förmåga den svenska samhällsorganisationen och dess institutioner hade att hantera en kris.

Pandemins allomfattande karaktär innebär att hela befolkningen, företag, myndigheter och organisationer är direkt drabbade av krisen. Påverkan är genomgripande inom flera olika samhällssektorer och sakområden som exempelvis, kulturen, ekonomin, smittskyddet, idrotten och skolan. Under pandemin har det visat sig att olika sakområden delvis har hanterats på olika sätt. Det blir särskilt tydligt när den ekonomiska politiken (som beskrivs i volym 1 i detta slutbetänkande) jämförs med smittskyddsåtgärderna. Vi återkommer till denna jämförelse i kapitel 15.

Ansvarsprincipen anger en grundläggande riktning för hur krisen ska hanteras, men samordning, för att få till en gemensam inriktning, och samverkan är två grundläggande komponenter när det gäller att hantera en omfattande och utdragen kris som pandemin. Under bl.a. flyktingkrisen 2015 efterlyste myndigheter och kommuner en tydligare inriktning från regeringen. Det framfördes att det behövdes en utpekad, drivande aktör för att flera myndigheter i större utsträckning skulle arbeta mot ett gemensam mål. Behovet av en tydligare

inriktning ökade då myndigheter hamnade i frågeställningar och diskussioner som handlade om olika syn på ansvar eller fördelning av kostnader i stället för att agera gemensamt på ett effektivt och samlat sätt. Det som särskilt länsstyrelser och kommuner då uttryckte var att det krävs mer än insamling och spridning av information för att förvaltningen som helhet ska kunna agera tillräckligt samordnat.

384

Hanteringen av pandemin har varit krävande och det krishanteringssystem som Sverige byggt upp har utmanats på olika sätt. Några av de övergripande frågor som vi belyser i detta kapitel berör flera av de utmaningar som uppkommit. Hur enkelt har det varit för aktörer att agera utifrån ansvarsprincipen och hur har samordningsuppgiften inom det geografiska områdesansvaret fungerat i en kris som omfattar så många aktörer på olika nivåer? Är det så att de brister som tidigare identifierats i andra utvärderingar och granskningar har varit gällande även under denna hantering? Hur snabbt aktiverade olika aktörer sina krishanteringsorganisationer och hur ändamålsenliga har dessa varit för en utdragen kris? I vilken utsträckning valde regeringen och berörda myndigheter att i det inledande skedet agera, dels utifrån den information man hade i januari 2020, dels utifrån ett antagande om ett förvärrat läge?

Nedan beskrivs regeringens, Regeringskansliets, berörda myndigheters, regioner och kommuners ansvar och uppgifter vid kriser. Även kompletterande regeringsuppdrag till myndigheterna redovisas. I avsnitten om olika berörda aktörer beskrivs även den krishanteringsorganisation som var uppbyggd innan pandemin bröt ut samt i vilken utsträckning den har använts i denna kris. I den mån det har varit möjligt att få svar från berörda aktörer redovisas även hur ansvariga aktörer (exempelvis regeringen och MSB) utifrån sitt nationella geografiska områdesansvar har lyckats upprätthålla sin samordningsuppgift och i vilken utsträckning olika aktörer har samverkat med varandra. Avsnitten belyser även hur ansvarsprincipen har fungerat. I det första och andra delbetänkandet har kommissionen behandlat regionernas hälso- och sjukvård och den kommunala äldreomsorgen under pandemin. I det här kapitlet fokuserar vi på regioners och kommunernas krisorganisationer. Avsnitt 11.1 beskriver regeringens och Regeringskansliets ansvar, uppgift och roll samt hanteringen under pandemin. I avsnitt 11.2 redogörs för den hantering som har genomförts av de främst berörda myndigheterna (Folk-

384SOU 2017:12 s. 337.

hälsomyndigheten, MSB och Socialstyrelsen). Även länsstyrelsernas arbete beskrivs. I avsnitt 11.3 och 11.4 redogörs för regionernas respektive kommunernas arbete under pandemin med fokus på krishanteringen. I avsnitt 11.5, innan summeringen (avsnitt 11.6), beskrivs hur samhällsviktig verksamhet (undantaget hälso- och sjukvården) har påverkats av pandemin.

11.1. Regeringen och Regeringskansliet

11.1.1. Regeringens ansvar och hantering

Regeringens uppgifter vid krishantering är att på övergripande nivå säkerställa en effektiv krishantering, att effektivt och trovärdigt kommunicera med allmänhet och medier samt att ansvara för kontakten med andra länder och internationella aktörer.

385

Regeringens

uppgifter gäller i första hand strategiska frågor medan ansvaret för ledning och samordning av det operativa arbetet ligger på berörda myndigheter.

386

Mer information om regeringens ansvar och hand-

lingsutrymme vid fredstida kriser finns i kapitel 9.

Regeringen ska utifrån sin uppgift att styra riket och sitt nationella geografiska områdesansvar vidta åtgärder för att åstadkomma nationell samordning. Vid genomgången nedan av hur olika aktörer har hanterat pandemin belyses hur regeringens arbete med att få till stånd en nationell inriktning och samordning har uppfattats av aktörer på främst regional och lokal nivå. Regeringens uppgift som ytterst ansvarig för krishanteringen avser bl.a. att fatta de regeringsbeslut som är nödvändiga för hela förvaltningen, men även att identifiera de aktörer som behöver samverka kring olika insatser. För dessa uppgifter har regeringen flera verktyg till sitt förfogande, exempelvis regeringsuppdrag, beslut om finansiellt stöd till olika verksamheter, beslut om ny lagstiftning, nya och förändrade förordningar och en möjlighet att tillsätta nationella samordnare.

387

Dessa styrinstrument

har regeringen i olika utsträckning även använt under hanteringen av pandemin.

385 Enligt Karin Lindgren, tidigare chefstjänsteman för krishantering (2011–2021) i Regeringskansliet vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 386 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 30 november 2021). 387 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

Den 7 april 2020 publicerade regeringen på sin webbplats en strategi för hantering av coronaviruset. Enligt Regeringskansliets svar på frågor som kommissionen ställt, har strategin varit en inriktning för regeringens arbete och har beaktats när regeringen har beslutat om uppdrag till myndigheter och hanterat framställningar från myndigheter och andra organ.

388

Som kommissionen framfört i sitt andra

delbetänkande blev strategin aldrig föremål för ett formellt regeringsbeslut, utan kan snarare betraktas som en målsättning för regeringens arbete.

389

Det övergripande målet med regeringens arbete är att minska takten på smittspridningen, dvs. att platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka samtidigt.

Rätt åtgärd behöver sättas in vid rätt tillfälle för att få så stor effekt som möjligt. Regeringen kommer att fatta varje beslut som är nödvändigt för att värna människors liv, hälsa och jobb.

De åtgärder som regeringen och myndigheterna vidtar för att minska takten på smittspridningen behöver balanseras mot vilka effekter det får på samhället och folkhälsan i stort. Vilka åtgärder som vidtas är något som hela tiden omprövas i takt med att lägesbilden ändras.

En viktig utgångspunkt är då att noga överväga den expertkunskap som myndigheterna bidrar med. Expertmyndigheterna kan ge rekommendationer till regeringen om vilka åtgärder de bedömer behöver vidtas, men de kan också själva fatta beslut.

Regeringen sammanfattade syftet med sitt arbete i följande sex punkter: (1) begränsa smittspridningen i landet, (2) säkerställa resurser till hälso- och sjukvården, (3) begränsa inverkan på samhällsviktig verksamhet, (4) lindra konsekvenser för medborgare och företag, (5) dämpa oro, och (6) sätta in rätt åtgärder vid rätt tillfälle.

390

Regeringen har med anledning av pandemin fattat ungefär 1 400 regeringsbeslut under 2020–2021, varav hälften utgör beslut om regeringsuppdrag, regleringsbrev eller myndigheternas instrukt-

388 Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021. 389 Konstitutionsutskottets utfrågning av Lena Hallengren, den 9 april 2021. Bet. 2020/21:KU20, del 3. 390 Regeringens pressmeddelande, Strategi med anledning av det nya coronaviruset, den 7 april 2020.

ioner

.

391

De beslutade regeringsuppdragen har bl.a. syftat till att på

olika sätt hantera eller mildra konsekvenserna av pandemin. Ett mycket stort antal beslut har fattats inom den ekonomiska politiken; se volym 1 för mer information om dessa beslut. De två myndigheter som främst har berörts av regeringens beslut vad gäller smittskydd är Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen.

392

Några av regeringsuppdragen, som berör en rad olika åtgärder inom flertalet områden, har även handlat om uppgifter som redan ingår i myndigheternas instruktioner eller i andra förordningar. De gäller exempelvis uppdraget till länsstyrelserna om att samla in lägesbilder från regionerna och kommunerna om tillgången till skyddsutrustning.

393

Enligt dåvarande statsminister Stefan Löfven har rege-

ringen under hanteringen och inför beslut om olika uppdrag haft en nära dialog med ett flertal myndigheter, däribland Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Regeringen har även fört diskussioner med SKR, vilket bl.a. lett till flera överenskommelser om ökade resurser till regioner och kommuner.

394

Regeringen har

även haft möten med regiondirektörer och kommunstyrelseordföranden.

395

Regeringen fördjupar sig regelbundet i mer omfattande eller principiellt viktiga frågor vid särskilda möten, s.k. allmänna beredningar, som brukar äga rum i anslutning till regeringssammanträden.

396

Pan-

demin har diskuterats vid allmän beredning vid flera tillfällen, varav det första tillfället var den 13 februari 2020.

397

(för mer information

om arbetet vid allmän beredning, se avsnitt 11.1.3)

Kommissionen konstaterar att flera andra länders regeringar under pandemin på olika sätt har tagit in externa experter för att få ett

391 Uppgifter lämnade av statsrådet Mikael Damberg vid Coronakommissionens utfrågning den 7 december 2021, samt Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapande-

min.

392 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin. 393 Socialdepartementet, Uppdrag att bistå Socialstyrelsen i arbetet med att samordna tillgången

till skyddsutrustning och annat sjukvårdsmaterial till följd av spridningen av covid-19, regerings-

beslut, S2020/02676/SOF, den 3 april 2020. Att länsstyrelserna vid en kris ansvarar för att sammanställa lägesbilder på regional nivå framgår av förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. 394 Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021. 395 Uppgift lämnad av dåvarande statsminister Stefan Löfven vid Coronakommissionens utfrågning den 15 december 2021. 396 Uppgift hämtad från regeringens webbplats (besökt den 1 december 2021). 397 Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 december 2021.

så bra beslutsunderlag som möjligt.

398

På en direkt fråga till då-

varande statsminister Stefan Löfven respektive socialminister Lena Hallengren om regeringen tagit in annan extern expertis utanför myndigheterna, så har de svarat att eftersom Sverige har ett förhållandevis litet regeringskansli finns sakkunskapen hos myndigheterna. Regeringen har under pandemin haft en kontinuerlig dialog med berörda myndigheter, som också förser regeringen med underlag så att regeringen ska kunna fatta välgrundade beslut. Regeringens utgångspunkt har varit att den kan utgå från att den sakkunskap som finns hos myndigheterna och att detta kunskapsunderlag är tillräckligt och att det därför inte funnits något behov för Regeringskansliet att anlita särskild expertis utifrån.

399

Enligt socialministern har stats-

sekreterare Maja Fjaestad emellertid i omvärldsbevakande syfte haft en serie vetenskapliga dialoger med olika forskare, bl.a. från Kungliga Vetenskapsakademin (KVA).

400

Kommissionen konstaterar att

statssekreterare Maja Fjaestad vid 11 tillfällen under 2020 och fram till maj 2021 har genomfört möten med 27 olika forskare inom bl.a. epidemiologi, biomedicinsk analys, klinisk mikrobiologi, anestesiologi och intensivvård.

401

Kommissionen noterar att experter inom

samhälls- och beteendevetenskaper inte tycks ha deltagit vid dessa dialoger.

I Statsrådsberedningen finns även ett säkerhetspolitiskt råd som inrättades 2014 och leds av statsministern.

402

Enligt regeringens

nationella säkerhetsstrategi från 2017 ska rådet, som i regel sammankallas en gång i månaden, utgå från ett brett säkerhetsperspektiv som exempelvis skydd mot epidemier och smittsamma sjukdomar, kamp mot terrorism och organiserad brottslighet, att åstadkomma säkra transporter och pålitlig livsmedelsförsörjning m.m.

403

Kommission-

en noterar att pandemin fanns som en punkt på agendan för rådets

398 Exempelvis SAGE (Scientific Advisory Group for Emergencies) i Storbritannien. 399 Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021, samt uppgifter lämnade av statsrådet Lena Hallengren vid Coronakommissionens utfrågning den 8 december 2021. 400 Socialdepartementet, Coronakommissionens frågor till socialminister Lena Hallengren, den 3 december 2021. 401 Socialdepartementet, Vetenskapliga dialoger 2020–2021, underlag till Coronakommissionen, den 17 maj 2021. 402 11g § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. I rådet ingår även vice statsministern, utrikesministern, försvarsministern och justitie- och inrikesministern. Andra statsråd, liksom vissa statssekreterare, kan vid behov delta i rådets arbete. Myndigheter som är direkt berörda av de frågor som ska tas upp kan bjudas in till rådet (uppgifter hämtade från regeringens webbplats, besökt den 1 december 2021). 403 Statsrådsberedningen (2017), Nationell säkerhetsstrategi.

möten vid två tillfällen under 2020 (30 mars och 6 maj).

404

Kom-

missionen har tagit del av e-post från den 1 mars 2020 där diskussioner förts om huruvida virusutbrottet skulle tas upp på ett möte i det säkerhetspolitiska rådet. Dåvarande statssekreterare för statsministern Nils Vikmång skrev då följande:

Säkerhetspolitiska rådet är en dålig idé. De har ingen roll i krishantering. (…) betydligt bättre att ta det med hela regeringen på allmän beredning.405

Kommissionen noterar att annan korrespondens från dåvarande statssekreterare för statsministern till tjänstemän inom Statsrådsberedningen även antydde att forumet för allmän beredning ansågs vara en mer lämplig form då samtliga statsråd berördes av pandemin. 406

För att hålla riksdagens partier informerade om hanteringen fördes återkommande partiledarsamtal under statsministerns ordförandeskap. Dessa hölls i en första omgång mellan mars och slutet av juni 2020. De återupptogs sedan den 11 november 2020 och avslutades i juni 2021. Vid samtalen gavs en redogörelse för läget och om kommande eller redan fattade regeringsbeslut. Företrädare för bl.a. Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen närvarade vid dessa samtal.

407

Även SKR deltog under de möten som genomfördes under våren 2021.

408

I partiledarsamtalen låg fokus på frågor om smittskydd och

åtgärder för att begränsa smittspridningen. Den ekonomiska politiken för att begränsa pandemins effekter på samhällsekonomin hanterades fram till juni 2021 inom ramen för den s.k. januariöverenskommelsen (Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Centerpartiet och Liberalerna) och genom förhandlingar i finansutskottet.

409

Enligt dåvarande statsminister Stefan Löfven har regeringen under hela pandemin verkat aktivt inom EU-samarbetet och andra internationella samarbeten. Även bilaterala kontakter har tagits. Un-

404 SvD, Corona inte på agendan i Löfvens säkerhetsråd, den 13 mars 2020, och SvD, M-kritik:

Löfven ”fuskar bort” covid-19 i sitt säkerhetsråd, den 27 november 2020.

405 Enligt underlag som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den 26 januari 2022. 406 Enligt underlag (epost) som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022. 407 Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021. 408 Uppgift lämnad av Jimmy Åkesson och Linus Bylund vid möte med Coronakommissionen den 26 oktober 2021. 409 Uppgifter lämnade av Nyamko Sabuni och Johan Pehrson vid möte med Coronakommissionen den 28 september 2021.

der inledningen av pandemin hade dåvarande statsministern ett stort antal kontakter med regeringscheferna för andra europeiska länder samt regeringscheferna i Kanada, Indien och Sydkorea. I början av mars 2020 samtalade dåvarande statsministern även med WHO:s generaldirektör och under mars talade han med de nordiska regeringscheferna ett tiotal gånger. Även andra statsråd i regeringen har haft kontakt med sina kollegor i andra länder, såväl inom Norden och övriga EU som utanför Europa. Enligt dåvarande statsministern präglades hanteringen initialt av att länder agerade på egen hand utan att samråda i EU-kretsen, men samarbetet fungerade bättre efterhand.

410

Att det har funnits utmaningar i det internationella samarbetet bekräftas av Utrikesdepartementet. Enligt det svar som inkommit till kommissionen har pandemins utdragna förlopp, tillsammans med behovet av att hantera hastigt uppkomna svårigheter, inneburit påfrestningar för sammanhållningen i EU och påverkat förtroendet länder emellan. Detta gäller såväl samarbetet inom Norden som inom EU. Därutöver har det faktum att fysiska möten sällan har kunnat genomföras försvårat arbetet med att bygga nära och förtroendefulla relationer. För EU-samarbetet har pandemin, enligt Utrikesdepartementet, på ett övergripande plan inneburit utmaningar för den EU-interna koordineringen av pandemirelaterade åtgärder, solidariteten mellan medlemsstaterna, integrationen inom EU-samarbetet och ekonomin. Pandemin har därtill aktualiserat frågor om bl.a. EU:s solidaritet med länder utanför EU. Utmaningarna på EU-nivå återspeglas även delvis i bilaterala relationer.

411

11.1.2. Regeringskansliets ansvar, uppgifter och organisation vid krishantering

Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras arbete.

412

Regerings-

kansliet stödjer även regeringen vid en kris. Som tidigare nämnts i kapitel 9 gäller den s.k. ansvarsprincipen även i Regeringskansliet. I kapitel 10 redogörs för regeringens och Regeringskansliets ansvar

410 Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021. 411 Utrikesdepartementet, Svar på frågor från Coronakommissionens sekretariat, den 28 april 2021. 4121 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

för att genomföra nödvändiga krisberedskapsförberedelser. Det departement som har ansvar för en verksamhet i vardagen har samma ansvar även i en kris. Det är chefen för varje departement som ansvarar för krishanteringsförmågan i det egna departementet.

413

I 11 §

förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet finns några få bestämmelser om Regeringskansliets krishantering, bl.a. att det ska finnas en chefstjänsteman för krishantering (11 c §) och en grupp för strategisk samordning, GSS (11 d §). Andra samordningsforum och existerande arbetsformer avseende krishantering som i dag är praxis är inte reglerade i instruktionen utan har utvecklats sedan 2008 då krishanteringsorganisationen etablerades.

I nedanstående avsnitt beskrivs krishanteringsorganisationen i Regeringskansliet. Regeringskansliets krishantering är numera sedan regeringsbildningen den 30 november 2021 återigen samlat under statsministerns statssekreterare i Statsrådsberedningen.

414

Statsråds-

beredningen samordnar alltså i dag Regeringskansliets krishantering då flera departement berörs. Under perioden 2014–2021, dvs. även under pandemin, var Regeringskansliets krishantering däremot organiserat under Justitiedepartementet. Vid utbrottet av coronaviruset under december 2019 fram till den 30 november 2021 leddes Regeringskansliets krishantering av inrikesministerns statssekreterare.

Chefstjänstemannen för krishantering och kansliet för krishantering

Den särskilda chefstjänstemannen för krishantering ansvarar för utveckling, samordning och uppföljning av krishanteringen i hela Regeringskansliet. I kapitel 10 (avsnitt 10.2) redogörs för några av de uppgifter som departementen och chefstjänstemannen för krishantering i Regeringskansliet har vad gäller olika beredskapsförberedelser (exempelvis utbildning och övning). I chefstjänstemannens ansvar ingår också att se till att Regeringskansliet genomför nödvändiga förberedelser för ett krishanteringsarbete. Det kan t.ex. handla om att tidigt uppmärksamma en situation som kan komma att ut-

413 11a § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. 414 Regeringskansliets krishantering var även organiserat under Statsrådsberedningen under perioden 2008–2014. Kansliet för krishantering flyttades över till Statsrådsberedningen från Justitiedepartementet den 1 februari 2022.

vecklas till en kris.

415

Som även nämns i kapitel 10 har chefstjänste-

mannen gett ut Riktlinjer för krishantering som anger en inriktning för Regeringskansliets krishanteringsförmåga.

416

Som ett komple-

ment till riktlinjerna finns även Vägledning för departementens kris-

hanteringsförmåga som i mer detalj beskriver hur departementen kan

arbeta för att utveckla krishanteringsförmågan. I denna anges bl.a. vikten av att vid en kris dokumentera vilka åtgärder som vidtas och vem som vidtar dessa åtgärder. Detta för att Regeringskansliet ska kunna utvärdera sin hantering efter inträffade kriser och återföra erfarenheter och lärdomar i verksamheten.

417

Vid en kris leder chefstjänstemannen för krishantering bl.a. expeditionschefsmöten där berörda expeditionschefer deltar. Chefstjänstemannen deltar även vid allmän beredning, vid samtliga GSSmöten samt i de möten som hålls i Krishanteringsrådet.

Kansliet för krishantering, där 45 personer arbetar (enligt uppgift i maj 2021), stödjer chefstjänstemannen för krishantering. Kansliet leds av en kanslichef och är indelat i två sektioner som leds av tre sektionschefer, Sektionen för omvärldsanalys och rapportering (OAR) där även Kriskoordineringscentralen (KKC) ingår, och Sektionen för samordning (S). Det finns även en grupp för ledningsstöd. Av de 45 medarbetare som arbetade under pandemin hade 38 arbetat mellan 0–3 år i kansliet. Omsättningen av personal låg på drygt 30 procent under åren 2017–2021 och på 40 procent under 2017. Huvuddelen av de som tjänstgjorde i kansliet under pandemin hade en examen inom ett samhällsvetenskapligt ämne. Den 1 mars 2021 anställdes en person med medicinsk kompetens inom bl.a. smittskydd.

Kansliet för krishantering utgör en central kontaktpunkt i Regeringskansliet och har en ständigt bemannad omvärldsbevakning som har i uppgift att upptäcka situationer och identifiera risker som kan innebära krishantering. Kansliet följer och analyserar händelser och situationer som har betydelse för Sverige, svenskar och svenska intressen och som kan föranleda krishantering för regeringen och Regeringskansliet. Kansliet tar dagligen fram en omvärldsbevakningsrapport som skickas till berörda inom Regeringskansliet. Rap-

415 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (den 6 december 2021). 416 Justitiedepartementet, Riktlinjer för krishantering, Ju2015/05678/RK KH, den 24 juli 2015. 417 Justitiedepartementet, Vägledning för departementens krishanteringsförmåga, Ju2015/05681/ RK KH, den 24 juli 2015.

porten summerar olika händelser som skulle kunna föranleda krishantering.

418

Vid en uppkommen situation eller allvarlig händelse ska KKC larma berörda departement. Under en kris stödjer kansliet övriga Regeringskansliet i krishanteringen. Kansliet följer krisen och gör analyser av dess händelseutveckling. Analysen gäller t.ex. vad händelsen kan innebära och vilka konsekvenser den kan få beroende på hur den utvecklas. Vid behov sammanställer kansliet för krishantering lägesinformation och sprider en samlad lägesbild till berörda vid Regeringskansliet. Enligt dåvarande chefstjänsteman för krishantering baseras informationen huvudsakligen på den information som inkommer från myndigheter via departementen. I vissa fall inkommer myndigheter efter överenskommelse med departementen med lägesinformation direkt till kansliet för krishantering.

419

Kansliet för krishantering samordnar, förbereder och tar fram underlag inför de olika samordningsmöten som aktiveras vid en kris. Kansliet är även sammanhållande för de underlag som tas fram inför rundabordssamtal inom ramen för IPCR (The Integrated Political

Crisis Response) som utgör EU:s arrangemang för integrerad politisk

krishantering. Kansliet samordnar de svenska bidragen till de veckovisa rapporter som publiceras på IPCR:s webbplattform. Informationen som kommer från IPCR vid en inträffad händelse analyseras löpande av kansliet för krishantering och informationen tas vid behov in i kansliets lägesbilder.

420

Gruppen för strategisk samordning (GSS)

Statsministerns statssekreterare som numera leder krishanteringsarbetet och bedömer behovet av samordning i Regeringskansliet kan sammankalla gruppen för strategisk samordning, som består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområde berörs.

421

418 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris-

hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20 maj 2021. 419 Uppgifter lämnade av Karin Lindgren, tidigare chefstjänsteman för krishantering (2011– 2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning, den 24 maj 2021. 420 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris-

hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20 maj 2021. 421 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 30 november 2021). Efter flytten till SB är det statsministerns statssekreterare som leder det samlade krishanteringsarbetet.

Under pandemin, fram till den 30 november 2021, var det inrikesministerns statssekreterare Elisabeth Backteman som var ordförande för GSS och i och med det hade ansvaret för att sammankalla gruppen. Gruppens uppgift vid en kris är strategisk samordning av Regeringskansliets arbete.

422

Det finns en redan framtagen dagordning

med agendapunkter som utgör stommen för möten i GSS. Dessa punkter är: samlad information om läget och arbetet i RK, möjliga händelseutvecklingar/strategisk framåtblick, möjliga regeringsbeslut och andra åtgärder från regeringens och/eller Regeringskansliets sida samt kommunikationsfrågor.

423

Gruppen diskuterar hur kris-

hanteringsarbetet ska utformas på kort, medellång och lång sikt. Respektive statssekreterare som deltar i möten förmedlar sedan den samlade inriktningen tillbaka till medarbetarna i departementet.

424

Enligt svar från dåvarande statssekreterare för inrikesministern kan det vid snabba eller komplexa förlopp finnas behov av tätare kontakter i GSS mellan de mest berörda statssekreterarna, som då möts i en mindre konstellation. Denna ordning etablerades redan under hanteringen av flyktingkrisen 2015. Vid en sådan ordning möts GSS i två olika konstellationer: GSS (i större format) där samtliga departement är representerade av minst en statssekreterare och sGSS (i särskild sammansättning) där endast de mest berörda statssekreterarna deltar.

425

Vid krishantering är det numera praxis att ordföranden för GSS har en punkt på allmän beredning med anledning av krisen. Kansliet för krishantering samordnar, förbereder och tar fram underlag inför möten i GSS och inför ordförandens föredragningar vid allmän beredning.

426

422 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 6 december 2021). 423 Justitiedepartementet, Elisabeth Backteman bilaga 1: dagordning för Gruppen för strategisk

samordning (GSS), den 20 maj 2021.

424 Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare (2017–2021), vid Coronakommissisonens utfrågning den 24 maj 2021. 425 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth

Backteman, den 20 maj 2021.

426 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris-

hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20 maj 2021.

Övriga samordningsforum för krishantering i Regeringskansliet

Vid kriser genomförs även regelbundet samordningsmöten i expeditionschefskretsen

427

som leds av chefstjänstemannen för krishan-

tering. I regel hålls expeditionschefsmöten inför möten i GSS för att vid behov föra information vidare för eventuell avdömning i GSS.

428

Kansliet för krishantering samordnar, förbereder och tar fram underlag även inför dessa möten.

429

Det finns även olika interdepartementala arbetsgrupper (IDA) på handläggarnivå och som vanligtvis leds av medarbetare från kansliet för krishantering. IDA krishantering etablerades 2008 när kansliet för krishantering kom till. Gruppen, som består av representanter från samtliga departement, informerar varandra bl.a. om olika beredskapsförberedelser. Vid krishantering kan det även etableras andra IDA-grupper i syfte att ta fram särskilda analysunderlag med fokus på möjliga händelseutvecklingar för den kris som har inträffat.

430

Underlag från dessa grupper förs vanligtvis vidare till expeditionschefsmöten eller till kansliets analys- och scenarioarbete.

431

Krishanteringsrådet

Vid krishanteringsrådets möten träffas Regeringskansliet och rådets ledamöter för information och diskussion. Under normala förhållanden sammanträder rådet två gånger per år för allmän orientering om arbetet inom krisberedskapsområdet. Krishanteringsrådet inrättades av regeringen i december 2008 och leds efter regeringsombildningen den 30 november 2021 återigen av statsministerns statssekreterare. Fram till dess, då krishanteringsorganisationen låg under Justitiedepartementet, leddes rådets möten av inrikesministerns

427 Expeditionschef är en opolitiskt tillsatt chefstjänsteman i Regeringskansliet som bland annat ansvarar för at regeringen förvaltningsärenden handläggs lagenligt, följdriktigt och enhetligt. 428 Uppgifter lämnade av Karin Lindgren, tidigare chefstjänsteman för krishantering (2011– 2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning, den 24 maj 2021. 429 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris-

hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20 maj 2021. 430 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till chefstjänstemannen för kris-

hantering Karin Lindgren och chefen för kansliet för krishantering Annika Brändström, den

20 maj 2021. 431 Uppgifter lämnade av Annika Brändström, nuvarande Chefstjänsteman för krishantering och tidigare chef för kansliet för krishantering (2015–2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning, den 24 maj 2021.

statssekreterare med stöd av chefstjänstemannen för krishantering. I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren och generaldirektörerna för Affärsverket svenska kraftnät, MSB, Post- och telestyrelsen, Socialstyrelsen och Strålsäkerhetsmyndigheten. I rådet ingår även en landshövding som företrädare för länsstyrelserna. Dessutom medverkar företrädare för myndighetsansvariga departement. Rådet kan även sammankallas för informationsutbyte mellan Regeringskansliet och myndigheter under allvarliga händelser och kriser.

432

Enligt Regeringskansliet ersätter

dessa möten dock inte på något vis de kontakter som departementen har med sina myndigheter under en kris.

433

Kansliet för krishantering

samordnar, förbereder och tar fram underlag inför krishanteringsrådets möten.

434

11.1.3. Regeringskansliets hantering av pandemin

Nedan följer en övergripande beskrivning av hur Regeringskansliet hanterat pandemin. En omsorgsfull dokumentation är en förutsättning för en efterföljande granskning och för att uppnå öppenhet och spårbarhet. Kommissionen konstaterar att det har varit svårt att få insyn i de diskussioner som har förts avseende möjliga åtgärder mellan olika departement och deras myndigheter och inom Regeringskansliet. Det har därför varit svårt att med säkerhet kunna fastställa hur olika bedömningar och avvägningar gjorts. Även om kommissionen har fått ta del av olika underlag från Regeringskansliet har kommissionen inte fått tillgång till minnesanteckningar från de olika samordningsmöten som genomförts (GSS i det större formatet, sGSS, expeditionschefsmöten, allmän beredning, säkerhetspolitiska rådet eller krishanteringsrådet) då inga formella mötesanteckningar har förts enligt Regeringskansliet. Kommissionen har, för att bota den bristen, begärt att få ta del av anteckningar som förts av enskilda deltagare i dessa möten. Denna förfrågan har besvarats med att Regeringskansliet inte förfogar över dessa. Redogörelsen nedan om Rege-

432 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 6 december 2021) och Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021. 433 Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021 434 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till chefstjänste-

mannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

ringskansliets hantering grundar sig på de handlingar som kommissionen har lyckats få fram och som redovisas löpande i fotnoter.

Samtliga departement har i olika omfattning berörts av pandemin. Nedan beskrivs främst hur Socialdepartementet och krishanteringsorganisationen i Regeringskansliet arbetade under pandemin med fokus på 2020, bl.a. vad gäller samordning och framtagande av lägesbilder.

435

Avsnittet redogör även för vilken information som spreds

i Regeringskansliet under våren 2020 för några av de olika åtgärder som då vidtogs.

Socialdepartementet

Enligt Socialdepartementet har departementet arbetat intensivt med pandemin sedan slutet av januari 2020. Vissa chefer och handläggare på enheten för folkhälsa och sjukvård (FS-enheten) som ansvarar för smittskydd avbröt sin sportlovsledighet under vecka 9 för att kunna följa händelseutvecklingen och vidta åtgärder. När Folkhälsomyndigheten den 10 mars 2020 bedömde risken för samhällsspridning som mycket hög hölls det första mötet med Socialdepartementets krisledningsgrupp. Vid samma tidpunkt intensifierades dialogen med berörda myndigheter. FS-enheten är indelad i fyra grupper som var och en leds av en gruppchef. En av grupperna ansvarar för smittskyddsfrågor. Den 17 mars 2020 tillsattes ytterligare en gruppchef vid enheten varvid en av gruppcheferna fick uteslutande ansvar för pandemifrågan. FS-enheten har under den tid som pandemin pågått utökats från ca 40 medarbetare till knappt 60 medarbetare. Ökningen skedde genom inlån från andra delar av Regeringskansliet, från relevanta myndigheter (t.ex. Socialstyrelsen, E-hälsomyndigheten och IVO) samt genom nyrekryteringar. Även departementets rättssekretariat och den politiska staben har förstärkts.

436

Under

2020 fanns det vid departementet inledningsvis endast en person som hade kompetens inom smittskydd; under pandemin har ytterligare en person med liknande bakgrund anställts.

437

435 Finansdepartementets hantering redogörs för i volym 1 av detta betänkande och Utrikesdepartementets hantering har till viss del redovisats i Coronakommissionens andra delbetänkande, 2021:89. 436 Socialdepartementet, Kompletterande frågor från Coronakommissionen, den 15 januari 2022. 437 Uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid Coronakommissionens utfrågning, den 24 maj 2021.

Den 4 mars 2020 hölls en seminarieövning i Socialdepartementet tillsammans med representanter från Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Efter vad kommissionen erfarit var det första gången under 2020 som Socialdepartementets ledning tillsammans med ledningen vid Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen diskuterade operativa frågor med anledning av coronavirusets spridning över världen. Syftet med övningen var bl.a. att identifiera behovet av olika åtgärder. Med vid mötet var även statsrådet Lena Hallengren och medlemmar i hennes stab. På mötet redovisade Folkhälsomyndigheten olika scenarier och därefter diskuterade Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen tillsammans med övriga deltagare konsekvenser av de olika scenarier som presenterades, risker, samt hur dessa skulle kunna hanteras och vilka ytterligare aktörer som behövde involveras i det arbetet. Brist på tillgång till personlig skyddsutrustning, det ökade antalet restnoteringar hos regionernas leverantörer samt Socialstyrelsens svårigheter att säkerställa materiel lyftes även vid detta möte.

438

Från och med den 5 mars 2020 hade Socialdepartementets tjänsteman i beredskap (TiB) daglig kontakt med Folkhälsomyndighetens respektive Socialstyrelsens TiB:ar för rapportering om det epidemiologiska läget och belastningen i vården. Från juni 2020 skedde dessa kontakter ungefär 3–5 gånger per vecka. Socialdepartementet har därutöver sedan den 7 mars 2020 haft digitala möten, inledningsvis varje vardag, för avstämning med Folkhälsomyndigheten. Motsvarande möten har sedan mitten av mars 2020 ägt rum med Socialstyrelsen. Myndigheterna har vid dessa möten informerat om incidenstal, antal nya fall med covid-19, antal avlidna, beläggningen och kapacitet inom hälso- och sjukvården, inklusive intensivvården (IVA) samt senare även antalet utförda tester. Sedan mitten av sommaren 2020 äger dessa möten rum på tisdagar och torsdagar, med Socialstyrelsen dock endast torsdagar.

439

Under våren 2020 hölls dagliga kontakter mellan den politiska ledningen och ledningen vid Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Under hösten 2020 glesades dessa kontakter ut något.

440

I de

438 Socialstyrelsen, Skriftliga svar på Coronakommissionens frågor till Socialstyrelsen, den 26 februari 2021 samt uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 439 Socialdepartementet, Kompletterande frågor från Coronakommissionen, den 15 januari 2022. 440 Uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

mest centrala frågorna har Socialdepartementet haft en egen dialog med Statsrådsberedningen utanför krishanteringsorganisationens struktur. Dialog har då förts direkt med dåvarande statssekreterare för statsministern eller via tjänstemän i samordningskansliet.

441

Enligt uppgift till kommissionen var Socialdepartementet under stor press inledningsvis. Det innebar att tjänstemän vid andra departement kände begränsningar i möjligheterna att med sina motsvarigheter vid Socialdepartementet ta upp olika utmaningar inom sina respektive ansvarsområden som berördes av Socialdepartementets verksamhetsområde. Vid flera av dessa uppkomna situationer ”hissades” i stället sådana utmaningar mellan departementen direkt till statssekreterarnivå.

442

Hantering i det inledande skedet

En av uppgifterna för chefstjänstemannen för krishantering och kansliet för krishantering är tidig förvarning dvs. att tidigt uppmärksamma situationer som kan komma att utvecklas till en kris.

443

Enligt

kansliet för krishantering har utvecklingen av coronaviruset följts av KKC sedan början av januari 2020. Den 14 januari 2020 togs virusutbrottet upp för första gången i en omvärldsbevakningsrapport. Den 15 januari hade kansliet en första kontakt med Socialdepartementet som meddelade att bedömningen från Folkhälsomyndigheten var att risken var låg att viruset skulle spridas i någon större omfattning. Denna information fördes vidare till inrikesministerns statssekreterare samma dag. Den 18 januari, vid den vanliga morgonkontakten som kansliet har med MSB, gav myndigheten lugnande besked om att kansliet kunde ”sitta stilla i båten”, vilket enligt MSB var ett medskick från Folkhälsomyndigheten. Den 23 januari informerades statsministerns statssekreterare om virusutbrottet. Vid

441 Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare (2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. Samordningskansliet är en del av Regeringskansliet och är inrättad i Statsrådsberedningen. Kansliet förbereder regeringsbeslut när landet styrs av en koalitionsregering. Samordningskansliet består av en statssekreterare från respektive parti och ett antal politiska sakkunniga. 442 Uppgift lämnad av Fredrik Bynander, chef för centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet vid Försvarshögskolan och tidigare anställd vid kansliet för krishantering, vid möte med sekretariatet den 11 november 2021. 443 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 6 december 2021).

denna tidpunkt (den 22–23 januari) hade kansliet även ytterligare kontakt med Socialdepartementet, men även med UD.

444

Kansliet har sedan den 25 januari 2020, dvs. dagen innan UD fattade det första beslutet om reseavrådan med anledning av pandemin,

445

dagligen tagit fram lägesbilder med anledning av pandemin.

Dessa har spridits till berörda inom Regeringskansliet. Kretsen som har fått lägesbilderna har hela tiden utökats. Den 29 januari började kansliets lägesbilder spridas till samtliga statsråd.

446

Under samma

dag genomfördes även de första samordningsmötena (i expeditionschefskretsen och i GSS) med anledning av pandemin. Deltagare vid dessa möten var de departement som bedömdes vara mest berörda vid det tillfället.

447

Under det första GSS-mötet var ett av budskapen

från dåvarande statssekreterare för inrikesministern:

I nuläget ser vi inte att vi behöver arbeta med frågorna i krishanteringsorganisationen men det finns ett fortsatt behov av lägesinformation.448

Den 31 januari sammankallade kansliet för krishantering till ett första samordnande möte med handläggare och enhetschefer från berörda departement. 449 Första lägesföredragningen för statsministern av krishanteringsorganisationen skedde den 3 februari 2020, två dagar efter att regeringen fattat beslut om att klassificera covid-19 som allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom (se mer om lägesföredragningar för statsministern i avsnittet nedan).

450

Den 13 februari 2020

informerades regeringen första gången vid allmän beredning om virusutbrottet i Kina (se avsnittet nedan för mer information om lägesföredragningar under allmän beredning).

451

444 Uppgifter hämtade från den loggbok som förs av kansliet för krishantering, den 20 december 2020. 445 UD, Resor till Kina-avrådan från icke-nödvändiga resor till Kina, Beslut om reseavrådan, Utrikesdepartementet, den 26 januari 2020. 446 Enligt dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 447 Statsrådsberedningen, Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Finansdepartementet, Socialdepartementet, Näringsdepartementet, Infrastrukturdepartementet och Förvaltningsavdelningen (RK Kommunikation). Vid expeditionschefsmötet den 29 januari 2020 deltog inte Finansdepartementet. Enligt uppgift från underlag som Coronakommissionen fått ta del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022. 448 Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (GSS i det större formatet), den 29 januari 2020. 449 Uppgift från underlag som Coronakommissionen fått ta del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022. 450 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021. 451 Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till statsministerns statssekrete-

rare Nils Vikmång, den 20 maj 2020.

Kommissionen har tagit del av de lägesbilder som har skickats från kansliet för krishantering till berörda inom Regeringskansliet under våren 2020. I samtliga lägesbilder mellan perioden 25 januari– 25 februari omnämndes bl.a. att Folkhälsomyndigheten bedömde risken för importfall som måttlig och risken för smittspridning i Sverige som mycket låg. I lägesbilderna under denna period nämndes även några bedömningar från WHO och ECDC. Den 31 januari angavs bl.a. att WHO den 30 januari meddelat att coronaviruset utgjorde ett internationellt hot mot människors hälsa.

452

Lägesbilderna

under den här perioden angav även att det i rapporteringen förekom alarmistiska inramningar gällande virusets spridningsrisk och att internationell medias rapportering var mer alarmerande jämfört med svensk media.

453

(Se kapitel 12 för en mer omfattande redogörelse

för kunskapsläget under den här perioden.)

I lägesbilden från den 5 februari nämndes för första gången ECDC:s bedömning från den 26 januari att sannolikheten för importerade fall av covid-19 till EU/EEA var måttlig till hög samtidigt som risken för spridning människa till människa i EU bedömdes vara låg. ECDC hade i sin bedömning från 26 januari även med att sannolikheten var mycket hög att den smittar vidare mellan människor vid oupptäckta fall.

454

Denna del av bedömningen fanns dock inte med i

lägesbilden från den 5 februari som spreds i Regeringskansliet.

455

Lägesbilden från den 26 februari

456

uppdaterades i linje med Folk-

hälsomyndighetens uppdaterade bedömning från den 25 februari, dvs. att risken var hög för att personer som smittats av det nya coronaviruset utomlands skulle upptäckas i Sverige. Samtidigt bedömdes risken för allmän smittspridning i Sverige som låg. I Regeringskansliets lägesbild från den 2 mars nämndes att WHO den 28 februari hade uppgraderat risken för global spridning från hög till mycket hög, men att Folkhälsomyndighetens bedömning kvarstod. I Regeringskansliets lägesbild från den 4 mars angavs att Folkhälsomyndigheten den 2 mars

457

, återigen uppdaterat sin bedömning som innebar

att risken för att upptäcka nya fall i Sverige nu var mycket hög, och

452 Justitiedepartementet, 200131 Coronavirus 2019-nCov, den 31 januari 2020. 453 Justitiedepartementet, 200129 Coronavirus 2019-nCov, den 29 januari 2020. 454 ECDC, Rapid risk assessment, Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel

coronavirus, China; First cases imported in the EU/EEA; second update, den 26 januari 2020.

455 Justitiedepartementet, 200205 Coronavirus 2019-nCov, den 5 februari 2020. 456 Justitiedepartementet, 200206 Coronavirus 2019-nCov, den 6 februari 2020. 457 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, 2020-03-2 – uppdatering, den 2 mars 2020.

risken för allmän spridning i landet bedömdes som måttlig. Samma dag, den 2 mars, sammankallade inrikesministerns statssekreterare krishanteringsrådet för ett extrainsatt möte med anledning av pandemin (se avsnitt nedan om rådets möten). En pressträff med de berörda myndigheterna och regeringsföreträdare hölls direkt efter mötet.

458

Den 2 mars genomfördes även ett möte i GSS.

459

Den

5 mars föredrogs lägesinformation om virusets utbrott vid allmän beredning. Fem dagar senare, den 10 mars, uppdaterade Folkhälsomyndigheten återigen sin riskbedömning vilket även lägesbilden från den 11 mars tog upp. Bedömningen vid det tillfället var att risken för att upptäcka nya importfall i Sverige bedömdes som mycket hög, också risken för allmän spridning inom landet bedömdes nu till mycket hög.

460

En dag efter den nya bedömningen, dvs. den 11 mars,

genomfördes ytterligare möten i GSS.

461

Enligt dåvarande statssekreterare hos inrikesministern har kansliet för krishantering i sina lägesbilder i olika utsträckning inkluderat bedömningar av olika risker. I de första lägesbilderna under januari 2020 nämndes bl.a. olika händelseutvecklingar som skulle kunna försvåra hanteringen av virusutbrottet. I lägesbilden från den 29 januari uppmärksammades exempelvis en potentiell risk för handelsrestriktioner.

462

Lägesbilderna har enligt dåvarande statsministern

bl.a. utgjort en grund för Regeringskansliets och regeringens arbete med och diskussioner kring olika scenarier.

463

Efter att ha tagit del

av underlag från kansliet för krishantering blir det tydligt att åtminstone tjänstemännen vid kansliet menade att regeringen hade två olika kriser att hantera, dels en samhällsekonomisk kris, dels en hälsokris. Ett medskick som kansliet för krishantering hade vid ett möte i sGSS den 25 mars 2020 var att dessa två kriser delvis hade olika förlopp vilket innebar att åtgärder för att hantera dessa två kriser behövde ske på olika sikt. Den ekonomiska krisen hade enligt dåvarande statssekreterare för inrikesministern uppkommit snab-

458 Regeringen, Pressträff med anledning av coronaviruset, den 2 mars 2020. 459 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth

Backteman, den 20 maj 2021.

460 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, 2020-03-10 – uppdatering, den 10 mars 2020. 461 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth

Backteman, den 20 maj 2021.

462 Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 463Uppgift lämnad av dåvarande statsminister Stefan Löfven vid Coronakommissionens utfrågning den 15 december 2021.

bare, medan hälsokrisens utveckling skedde något långsammare. Efter detta möte i sGSS togs ekonomiska frågor och frågor avseende liv och hälsa upp i två olika spår under de möten som senare genomfördes.

464

Arbetet med att ta fram mål och en strategi för regeringens hantering av pandemin

Som nämnts i avsnitt 11.1.1 publicerades vad som kallades för en strategi för hantering av coronaviruset, som bl.a. anger sex mål för regeringens arbete, på regeringens webbplats den 7 april 2020. Kommissionen har ställt frågor till de mest berörda statsråden, flera statssekreterare, presschefen i Statsrådsberedningen samt kansliet för krishantering om hur arbetet med strategin har gått till, men inte fått något tydligt och utförligt svar. Det som framkommit i de svar som inkommit från Regeringskansliet är att det inte är en strategi i formell mening utan snarare ett förhållningssätt. Målen anger en inriktning för regeringens och Regeringskansliets arbete och används som utgångspunkt för de uppdrag som regeringen ger till olika myndigheter.

465

Enligt statssekreterare Maja Fjaestad utgår strategin från

smittskyddslagen, vilket innebär att åtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Strategin har inte varit på remiss hos myndigheterna och regeringen har inte konsulterat externa experter under arbetet med att utforma strategin.

466

Strategin är inte heller

bindande för myndigheter.

467

Strategin har enligt dåvarande statsminister Stefan Löfven omvärderats vid flera tillfällen men den har inte ändrats. Beroende på hur smittspridningen utvecklats har dock olika delar av strategin betonats.

468

Målen och strategin har även varit en utgångspunkt när

regeringen gett uppdrag till myndigheter eller när regeringen hanterat framställningar från myndigheter och andra aktörer. I enlighet

464 Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 1 februari december 2022. 465 Uppgifter lämnad av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare (2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 466 Uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 467 Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare (2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 468 Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021.

med strategin har regeringen enligt kansliet för krishantering vid varje tidpunkt vidtagit de åtgärder som då framstått som mest ändamålsenliga för att nå målen. Åtgärderna kan alltså betraktas som ett utflöde ur strategin.

469

Det som kommissionen kan utröna när det gäller hur mål och strategin har arbetats fram är att GSS vid upprepande tillfällen har diskuterat scenarier och utifrån dessa har olika lägen och mål identifierats beroende på krisens utveckling.

470

Arbetet med strategin är

alltså delvis integrerat med det scenarioarbete som Regeringskansliet har bedrivit. Kommissionen konstaterar dock att det inte har varit helt enkelt att utifrån olika underlag följa hur arbetet har gått till. Den som har drivit arbetet med scenarier samt olika mål för olika lägen och som har utgjort strategin är, som kommissionen har förstått, dåvarande statssekreterare för inrikesministern Elisabeth Backteman med stöd av kansliet för krishantering.

471

Detta arbete

har enligt kansliet för krishantering varit viktiga delar i GSS:s arbete med den strategiska inriktningen. Enligt kansliet för krishantering har dessa mål för olika lägen också tagits upp vid flera expeditionschefsmöten.

472

Strategin och tillhörande mål för regeringens hantering togs även upp med de andra partiledarna vid ett möte den 17 mars 2020. Under Krishanteringsrådets andra extrainsatta möte, den 20 mars, informerades även de myndigheter som deltog om regeringens mål och strategi för hanteringen av pandemin.

473

Den 20 mars 2020 skickade

dåvarande statsminister Stefan Löfven även ut regeringens mål och övergripande strategi via e-post till samtliga medarbetare i Regeringskansliet.

474

Efter en genomgång av underlagen från allmän beredning kan kommissionen konstatera att regeringen vid flera tillfällen har diskuterat olika mål och strategier. Om kommissionen har uttolkat händelseförloppet rätt, presenterades framtagna mål för olika lägen be-

469 Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 december 2021. 470 Uppgift från underlag som Coronakommissionen fått ta del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022. 471 Uppgifter lämnade av statssekreterare Maja Fjaestad vid möte den 28 januari 2022. 472 Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 december 2021. 473 Regeringskansliet, Svar på Coronakommissionens frågor till Stefan Löfven, den 29 november 2021. 474 Uppgift från kansliet för krishantering vid sekretariatets besök på Regeringskansliet, den 20 december 2021.

roende på krisens utveckling samt den övergripande strategin vid allmän beredning den 19 mars. De olika lägen som hanteringen utgick ifrån var ”måttligt läge”, ”när det är som värst” samt ”nytt normalläge”. Underlaget angav olika mål för dessa olika lägen. Under ”måttligt läge” specificerades då fem av de sex mål som sedan publicerades den 7 april på regeringens webbplats. Det sjätte målet för hanteringen som tillkom då var punkten ”rätt åtgärd vid rätt tillfälle”.

475

Arbetet med att sammanställa en lägesbild för Regeringskansliet

Under 2020 sammanställde kansliet ungefär 200 lägesbilder med anledning av pandemin.

476

Uppgiften att ta fram en samlad lägesbild

för Regeringskansliet finns inte reglerad i Regeringskansliets instruktion vilket innebär att det i formell mening är valfritt för departementen att dela med sig av egna eller sina myndigheters lägesbilder.

477

Det är endast det ansvariga departementet som har mandat

att ställa en förfrågan om lägesinformation till myndigheterna. Detta innebär att det är upp till respektive departement att avgöra huruvida information ska begäras in från de egna myndigheterna och i så fall vilken information och hur det ska göras.

478

Enligt kansliet för krishanterings skriftliga svar har de via ansvariga departement under pandemin tagit del av underlag, rapporter och lägesinformation från myndigheter och ambassader som sedan utgjort underlag till den samlade lägesbild som kansliet tagit fram.

479

Lägesbilderna har löpande förmedlats till samtliga statsråd och inom Regeringskansliet. Under januari–mars 2020 var det endast de mest berörda departementen som bidrog med underlag och kvalitetssäkrade den samlade lägesbilden.

480

Information kom även via den om-

världsbevakarfunktion (KKC) som finns vid kansliets för krishantering. Kansliet för krishantering har under pandemin sammanställt

475 Uppgift från kansliet för krishantering vid sekretariatets besök på Regeringskansliet, den 20 december 2021. 476 Uppgift lämnad av Annika Brändström, tidigare chef för kansliet för krishantering (2015–2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 477 Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. 478 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021. 479 Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 december 2021. 480 Uppgifter lämnade av Annika Brändström, tidigare chef för kansliet för krishantering (2015–2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

två olika typer av lägesbilder. Den första lägesbilden som är mer kortfattad (två sidor) sammanställdes för första gången den 25 januari 2020. Denna mer kortfattade lägesbild har under hela pandemin gått ut ungefär en gång om dagen (ibland två gånger). Dessa lägesbilder innehåller bl.a. kort information om läget, myndigheternas och Regeringskansliets arbete, indikatorer på ett förvärrat läge samt information om hur virusets utbrott skildras i media. De mer kortfattade lägesbilderna skickades inledningsvis även till kansliets norska och finska motsvarigheter.

Parallellt med denna lägesbild startades en särskild process för gemensamberedda

481

lägesbilder med anledning av pandemin där samt-

liga departement skickade in mer omfattande underlag till kansliet för krishantering som sedan gjorde en sammanställning av all lägesinformation.

482

I samband med att lägesbilderna togs fram enligt

denna process, från den 24 mars 2021, blev lägesbilderna även mer omfattande (mellan 20–30 sidor) och skickades ut två gånger per vecka.

483

Arbetet med att gemensambereda den samlade lägesbilden

upplevdes som en tidskrävande process.

484

Dessa mer omfattande

lägesbilder upphörde att sammanställas under sommaren 2021, men den mer kortfattade lägesbilden har hela tiden skickats ut.

485

Under pandemin fick kansliet för krishantering ett godkännande av Finansdepartementet (det departement som ansvarar för länsstyrelserna) att ha direkt kontakt med länsstyrelsernas samordningskansli vid Länsstyrelsen i Halland. Kansliet för krishantering fick länsstyrelsernas lägesbilder samtidigt som det ansvariga departementet. Kommissionen har förstått att kansliet även på liknande sätt fått lägesinformation direkt från myndigheter under Infrastruktur-

481 Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd. Se 15 § förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. 482 Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 december 2021. 483 Uppgifter lämnade av Annika Brändström, tidigare chef för kansliet för krishantering (2015–2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 484 Uppgift lämnad av Fredrik Bynander, chef för centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet vid Försvarshögskolan och tidigare anställd vid kansliet för krishantering under delar av coronapandemin, vid möte med den 11 november 2021. Även uppgift från material som delats med kommissionen vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022. 485 Uppgift från kansliet för krishantering vid sekretariatets besök, den 20 december 2021.

departementet.

486

Kommissionen har fått uppgifter om att kansliet

för krishantering trots upprepade försök inte fått tillgång till lägesinformation eller mer fördjupade lägesbilder med bedömningar från vare sig Folkhälsomyndigheten eller Socialstyrelsen.

487

Kansliet fick

inte heller dessa initialt via Socialdepartementet utan var enligt uppgift hänvisade till de dagliga presskonferenser som Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen deltog vid.

488

Enligt svar som inkommit till kommissionen från socialminister Lena Hallengren, ansvarar Socialdepartementet för Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen och myndigheterna rapporterar därför till departementet i enlighet med ordinarie rutiner. Myndigheterna har enligt Socialdepartementet regelbundet informerat om bl.a. incidenstal och beläggningen inom hälso- och sjukvården. Informationen har sedan omedelbart förmedlats till berörda departement och enheter, inklusive kansliet för krishantering som använt den i arbetet med de gemensamma lägesbilderna.

489

Enligt Socialdeparte-

mentet har kansliet för krishantering fått ta del av Socialdepartementets dagliga rapporter från departementets tjänsteman i beredskap från den 7 mars 2020 med bl.a. statistik över antalet smittade, avlidna och antalet personer inlagda på IVA.

490

Enligt Socialdepartementet

informerade departementet om läget inom sitt ansvarsområde, inklusive information från berörda myndigheter, vid GSS-möten samt vid de möten på tjänstemannanivå som kansliet sammankallade till under 2020.

491

När lägesbilderna gemensambereddes enligt den nya

strukturen från den 24 mars 2020 skickade Socialdepartementet, liksom övriga departement, in lägesinformation till kansliet för krishantering.

492

Informationen från Socialdepartementet som baserades

på information från Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen, in-

486 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021 samt uppgift från den utvärdering som kansliet för krishantering genomfört för arbetet under våren 2020, material som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022. 487 Uppgift lämnad av Fredrik Bynander, chef för centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet vid Försvarshögskolan och tidigare anställd vid kansliet för krishantering under delar av coronapandemin, vid möte med coronakommissionens sekretariat den 11 november 2021. 488 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021. 489 Socialdepartementet, Coronakommissionens frågor till socialminister Lena Hallengren, den 3 december 2021. 490 Uppgifter lämnade vid kommissionens möte med statssekreterare Maja Fjaestad och statssekreterare Tobias Lundin Gerdås, Socialdepartementet, den 20 januari 2022. 491 Socialdepartementet, Kompletterande frågor från Coronakommissionen, den 15 januari 2022. 492 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021.

nehöll även då främst statistik över antalet smittade, avlidna och antalet personer inlagda på IVA. Kommissionen noterar att det även i de mer ordnade samlade lägesbilderna uppdaterades med information från de myndighetsgemensamma pressträffarna.

493

Enligt uppgift var regionernas lägesbilder inte en del av den sammanvägda lägesbilden som kansliet för krishantering tog fram. Socialstyrelsen, som hade ansvar för att sammanställa lägesinformation från regionerna, började först under senhösten 2020 att regelbundet publicera lägesrapporter på myndighetens webbplats, vilket bl.a. innebar att kansliet för krishantering då kunde integrera även dessa sammanställningar i Regeringskansliets samlade lägesbild.

494

I den utvärdering som kansliet själva har gjort av hanteringen under våren 2020 framgår att det har funnits ”utmaningar” med informationsspridningen inom Regeringskansliet. Det gäller exempelvis informationsdelning generellt (vertikalt och horisontellt) och information till kansliet från departement och centrala myndigheter. Även kansliets mandat att beställa in underlag från departementen till en samlad lägesbild lyftes av kansliets egna medarbetare i den utvärdering som har gjorts.

Gemensamberedningarna av lägesbilden har varit en tidskrävande och ibland svår process. Vi har haft svårt att få in underlag från departementen särskilt de mest berörda. Den här processen lyfter även frågor om KH:s mandat att beställa underlag till en samlad lägesbild. Hur ser det ut och hur skulle det kunna förtydligas? (…) Vi var ju inne tidigare på olika departement och hur UD och Infra samt Fi stack ut som särskilt bra. Dessvärre fick vi indikationer på dålig/bristfällig information från centrala myndigheter och departement. Däribland en av de mest berörda departement, det vill säga Socialdepartementet.495

Vid flera GSS-möten, där samtliga departement var representerade, under bl.a. mars och december 2020 uppmanade dåvarande statssekreterare för inrikesministern även vid ett flertal tillfällen att departementen skulle göra bedömningar av myndigheternas information och delge dessa till kansliet för krishantering. 496

493 Justitiedepartementet, kansliet för krishantering, 200428 Lägesbild-PM, den 28 april 2020. 494 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021. 495 Citat från anteckningssidor från den presentation som summerar den utvärdering som kansliet för krishantering genomfört för arbetet under våren 2020, material som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022. 496 Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (GSS i det större formatet), den 18 mars och 9 december 2020.

Scenario- och analysarbetet i Regeringskansliet

Från februari 2020 arbetade kansliet för krishantering med olika scenarier för virusutbrottets möjliga utveckling och konsekvenser för Sverige. Det har varit en utmaning att utifrån de underlag som har varit tillgängliga till fullo förstå hur arbetet har gått till.

Till en början utarbetades fyra mer allmänna scenarier med olika allvarlighetsgrad där det fjärde och värsta var en omfattande smittspridning, med stor påverkan även på Sverige. De fyra grovt skissade scenarierna presenterades av kansliet första gången vid expeditionschefsmötet och mötet i GSS den 12 februari 2020.

497

Vid mötet be-

slutades att förberedelsearbetet i Regeringskansliet skulle fokusera på scenario 2 – mer utdraget förlopp med enstaka fall i Sverige – och scenario 3 – viss spridning i Sverige.

498

I det här läget utgick inte

Regeringskansliet i sitt arbete från scenario 4. Förberedelser inför en utveckling enligt scenario 2 och 3 diskuterades även vid allmän beredning den 13 februari 2020.

499

Efter några veckor blev det enligt uppgift mer tydligt att smittan började spridas alltmer i världen och då beslutades det att scenario 4 skulle utgöra utgångspunkt för förberedelsearbetet i stället. Utifrån detta scenario vidareutvecklade kansliet två scenarier/lägen, dvs. ett ”värre” och ett ”värsta” läge.

500

Dessa två lägen/scenarier presentera-

des vid GSS den 11 mars och på allmän beredning den 12 mars.

501

Dessa olika scenarier och lägen har förutom att de har använts som grund för förberedelsearbetet även använts vid olika föredragningar, t.ex. GSS, allmän beredning och vid enskilda lägesföredragningar för statsministern, för att visa i vilken fas av krisen som Sverige har befunnit sig i. I senare delen av mars låg fokus främst på det ”värre” läget (dvs. allmän smittspridning som fortsätter i vågor över landet och nöter på resurser och samhällsstrukturer, och att

497 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021 och Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till

chefstjänstemannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

498 Scenario 1 innebar fortsatt utbrott utanför Sverige. Uppgifter som kommissionens sekretariat tagit del av vid besök i Regeringskansliet, den 1 februari 2022. 499 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till chefstjänste-

mannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

500 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021. 501 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till chefstjänste-

mannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

många blir allvarligt sjuka under kort tid).

502

Kommissionen har inte

till fullo förstått vad det så kallade ”värsta” läget innebar men noterar att vid allmän beredning den 9 april och vid Krishanteringsrådets extrainsatta möte samma dag diskuterades olika konsekvenser avseende ett värstafallscenario. Det omfattade bl.a. en samhällsekonomi i fritt fall, en mediekris och problem för public service, en omfattande splittring i EU, att ”det svenska experimentet” ska ses som ett misslyckande, att Sverige får en ”förlorad generation” efter distansundervisning och ökad oro bland ungdomar samt brister i samhällets funktionalitet på grund av bortfall av viktiga nyckelpersoner.

I maj 2020 togs ett initiativ till ett departementsöverskridande analysarbete inom Regeringskansliet (IDA-grupp) för att underlätta planering samt kartläggning av risker, osäkerheter och potentiella konsekvenser för samhället givet olika händelseutvecklingar kopplade till pandemin. Dessa analyser har senare beaktats vid framtagande av planeringsunderlag och bidragit till kansliets scenarioarbete.

503

Gruppens sammansättning har varierat under pandemin. Inledningsvis, från maj 2020, bestod analysgruppen av representanter från kansliet för krishantering, Socialdepartementet, Utrikesdepartementet, Finansdepartementet, Infrastrukturdepartementet, Näringsdepartementet och RK Kommunikation. Under 2021 bestod analysgruppen endast av representanter från kansliet för krishantering, Socialdepartementet och Finansdepartementet. Synpunkter har vid behov inhämtats från samtliga departement i Regeringskansliet.

504

Analysgruppen har tagit fram två s.k. planeringsunderlag,

ett för sommaren 2020 och ett för hösten 2020, som kommissionen har fått ta del av.

505

För att få ett bredare underlag för scenarioarbetet, har Försvarshögskolan på uppdrag av kansliet för krishantering, genomfört flera expertutfrågningar, det första tillfället var den 15–16 december 2020

502 Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (GSS i det större formatet), den 18 mars 2020. 503 Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 december 2021. 504 Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till kansliet för krishantering, den 3 december 2021. 505 Justitiedepartementet, Planeringsunderlag-sommaren 2020, den 12 juni 2021, och Plane-

ringsunderlag-hösten 2020, den 1 september 2020.

och det andra i november 2021. Försvarshögskolan bjöd vid dessa tillfällen in forskare och experter från olika områden.

506

De som bjöds in att medverka vid det första tillfället hade föreslagits av de departement som medverkat i arbetet med planeringsunderlagen för sommaren och hösten. Även tjänstemän från Socialdepartementet och Finansdepartementet deltog vid dessa seminarier. Det första tillfället fokuserade på hur ett positivt respektive ett negativt scenario kunde komma att se ut på tolv månaders sikt. Utöver detta skickade kansliet för krishantering, via Försvarshögskolan, ytterligare två frågor till de deltagande forskarna/experterna. Dessa frågor handlade om vilka kritiska faktorer som avgör huruvida Sverige hamnar i ett positivt eller ett negativt scenario, samt vilka som är de viktigaste åtgärderna att vidta här och nu. Underlaget som baserades på de externa experternas förslag och som kansliet för krishantering sammanställde stämdes av med övriga medverkande departement den 17 december 2020. I detta underlag ansågs nedstängning av vissa verksamheter vara den mest kritiska faktorn för att få smittan under kontroll. Förslag till åtgärder var bl.a. försenad skolstart med några veckor, stängningar av vissa verksamheter och munskydd i vissa situationer. I underlaget förordades även behovet av ett proaktivt arbete och en starkare operativ krisledning hos regeringen samt en starkare samordning över departementsgränserna. Ungefär vid samma tidpunkt som seminarierna ägde rum tog staben vid Socialdepartementet fram ett underlag den 16 december 2020 som även den sammanfattade mer ingripande åtgärder. Förslag till åtgärder från Socialdepartementet var att regeringen skulle lägga fram en proposition som ger regeringen befogenheter att stänga ned vissa verksamheter som bidrar till ökad smittspridning och att införa en lag med sanktionerade krav på att hålla avstånd utomhus och på offentliga platser.

507

Underlaget från kansliet för krishantering före-

drogs för sGSS på kvällen den 17 december 2020, samt på förmiddagen dagen efter. Underlaget pekade på att flera mer långtgående åtgärder skulle krävas för att stoppa den vid tidpunkten kraftigt ökande smittspridningen i Sverige. Exempel på åtgärder som togs upp i underlaget var nedstängning av vissa verksamheter, intensifi-

506 Vid det andra tillfället, i november 2021 var fokus på framtiden och covid-19 samt vad pandemin kan ge för lärdomar inför framtida kriser. Justitiedepartementet, Coronakommissionens

frågor till kansliet för krishantering, den 3 december 2021.

507 Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 1 februari 2022.

erad testning, smittspårning och isolering, samt tydliga munskyddsrekommendationer.

508

Vid en pressträff med regeringen den 18 de-

cember 2020 presenterades en rad åtgärdsförslag som låg i linje med de förslag till åtgärder som fanns i underlaget.

509

Kommissionen har fått uppgifter om att det budskap som kom från rättschefen i Statsrådsberedningen efter att underlaget diskuterats i GSS var att det inte ansågs vara rätt ordning att åtgärdsförslag och bedömningar kom direkt till politisk nivå från kansliet för krishantering. Möjliga åtgärdsförslag skulle istället tas fram av ansvarigt departement vilket även blev inriktningen för kansliet från januari 2021.

510

Att besluts- och beredningsformerna skulle upprätthållas är

något som rättschefen i Statsrådsberedningen påminde om vid flera tillfällen under hanteringen i Regeringskansliet.

511

Kommissionen

noterar att detta delvis kan vara ett uttryck för den ansvarsprincip som råder inom Regeringskansliet.

Lägesföredragningar för statsministern

Kansliet för krishantering har under pandemin haft föredragningar för dåvarande inrikesminister Mikael Damberg. Från den 11 februari 2020 föredrog kansliet läget gällande pandemin som en särskild dagordningspunkt vid inrikesministerns veckoberedningar.

512

Som en del i krishanteringsarbetet har även statsministern återkommande fått lägesföredragningar. Under 2020 hölls ett 30-tal lägesföredragningar för statsministern under ledning av inrikesministerns statssekreterare med stöd av kansliet för krishantering.

513

Första föredragningen för statsministern med anledning av pande-

508 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021. Kommissionen har vid besök på Regeringskansliet även tagit del av underlag (Pan-

demin- framtidsbedömningar och åtgärdsbehov) från den 18 december 2020 som summerar de

åtgärder som externa experter förordade under seminarierna den 15–16 december 2020. 509 Vid pressträffen den 18 december 2020 aviserade dåvarande statsminister Stefan Löfven nya restriktioner som innebar att maxantalet för sällskap på restauranger sänktes till fyra personer, alkoholförsäljning vid restauranger och barer upphörde från kl. 20, munskyddskrav infördes för kollektivtrafiken, maxantal i gym och affärer infördes samt att simhallar, muséer m.m. stängdes ned. Se Regeringens pressträff den 18 december, YouTube.se. 510 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021. 511 Uppgifter lämnade av rättschef Per Hall, Statsrådsberedningen, den 1 februari 2022. 512 Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till tidigare inrikesminister Mikael

Damberg, den 3 december 2021.

513 Uppgift lämnad av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare (2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

min skedde den 3 februari 2020.

514

Kommissionen noterar att kris-

hanteringsorganisationen vid föredragningen förde fram att fokus för hanteringen var att hantera generell oro för utvecklingen i Sverige och oro med anledning av hemvändande svenskar.

515

Under

samma månad hölls ytterligare föredragningar för statsministern, den 13 februari och den 26 februari. Den 26 februari deltog företrädare för Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Även en lägesföredragning hölls den 9 mars, dvs. en dag innan Folkhälsomyndigheten uppdaterade sin riskbedömning till att sannolikheten för allmän smittspridning var mycket hög. Under denna lägesföredragning fick dåvarande statsministern information om att Sverige befann sig i scenario 1 dvs. huvudsakligen utbrott utanför Sverige, men att smittade även behövde tas omhand i Sverige. Även scenario 2 och 3 nämndes som en möjlig utveckling framåt.

516

Under våren 2020 ge-

nomfördes lägesföredragningarna mer frekvent jämfört med under hösten. Vid lägesföredragningarna deltog även statsministerns statssekreterare Nils Vikmång.

517

Under lägesföredragningarna har stats-

ministern även fått genomgångar av vad som planerade att tas upp på nästkommande allmän beredning.

518

Arbetet i GSS

Även under pandemin har det funnits två olika GSS-fora, GSS i större format med samtliga statssekreterare och GSS i särskild sammansättning (sGSS) med de mest berörda statssekreterarna. Pandemin har berört samtliga departement i större eller mindre utsträckning och vid GSS i det större formatet har departementen varit representerade med minst en av departementets statssekreterare och berörda opolitiska tjänstemän. Vid samtliga GSS-möten oavsett konstellation har även presschefen i Statsrådsberedningen deltagit.

514 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021. 515 Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022. 516 Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 26 januari 2022. 517 Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare (2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 518 Uppgift lämnad av Nils Vikmång, dåvarande statsministerns statssekreterare (2017–2021), vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021.

Deltagare i sGSS har varit inrikesministerns statssekreterare, statsministerns statssekreterare, en av socialministerns statssekreterare, en av finansministerns statssekreterare och en statssekreterare i Statsrådsberedningens samordningskansli (från Miljöpartiet).

519

Som tidigare nämnts deltog ett mindre antal statssekreterare vid GSS från den 29 januari. Denna konstellation användes fram till den 11 mars. Vid den tidpunkten utökades gruppen och en statssekreterare från varje departement kallades till GSS-möte som i regel hölls en gång i veckan. Denna konstellation (GSS i det större formatet) användes sedan under resterande delen av 2020 och 2021.

Det första mötet i sGSS genomfördes den 11 mars 2020, dvs. en dag efter det att Folkhälsomyndigheten höjt risknivån till den högsta. Av de totalt 149-GSS-möten som hölls under 2020 skedde 113 möten (dvs. ca 75 procent) i det mindre GSS-formatet, sGSS.

520

Det stora antalet möten antyder att sGSS har varit det viktigaste forumet för samordning inom Regeringskansliet. Enligt den stående dagordningen för sGSS-mötena som kommissionen tagit del av ingick följande punkter: lägesinformation, mål och strategi, identifiera åtgärder och beslut, kommunikationsstrategi/vägval.

521

För kom-

missionen har det blivit tydligt att mötena i GSS i det större formatet mer bestått av en lägesorientering mellan departementens statssekreterare, men att det där även förts framåtblickande diskussioner för de olika departementens verksamhetsområden. Kommissionen finner det troligt att det har varit i sGSS som olika avvägningar och bedömningar skett. Detta styrks genom den sammanställning som kommissionen fått ta del av och som innehåller mer detaljer kring de dagordningar som finns för sGSS. I t.ex. en dagordning för sGSS den 16 mars 2020 tas följande punkter upp: läget, samhällsåtgärder/myndigheternas åtgärder, budget och finansiella åtgärder, andra åtgärder från politisk ledning, internationella kontakter, konsulärt (förmedlas via kansliet för krishantering), möjliga regerings- och Regeringskanslibeslut, upplägg inför möte med partiledarna.

522

519 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth

Backteman, den 20 maj 2021.

520 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth

Backteman, den 20 maj 2021.

521 Mall för dagordning (allmän beredning) inskickad från Elisabeth Backteman till Coronakommissionen, den 24 maj 2021. 522 Uppgift som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den 20 december 2021.

Eftersom det inte finns mötesprotokoll eller mötesanteckningar vare sig från något av de genomförda mötena i GSS eller sGSS, går det inte att fastställa vad de olika statssekreterarna har tagit upp vid flertalet av dessa möten eller hur bedömningar har gjorts.

523

De s.k.

annoterade dagordningar för GSS där statssekreterare från samtliga departement deltar

524

som kommissionen fått ta del av innehåller

endast talepunkter för krishanteringsorganisationens representanter, dvs. dåvarande statssekreterare för inrikesministern och dåvarande chefstjänstemannen för krishantering. Dessa annoterade dagordningar ger därmed inte någon säker information om vad som diskuterades, vad de olika mötena resulterat i eller vilka frågor som gått vidare för beslut i statsrådskretsen.

Enligt företrädare för Regeringskansliets krishanteringsorganisation är GSS inget besluts- eller beredningsorgan utan gruppens uppgift är informationsutbyte samt att ”inrikta krishanteringsarbetet”.

525

Kommissionen noterar att det i den utredning av Christina

Salomonson, Regeringskansliets krishantering från 2007, som lade grunden till nuvarande krishanteringsorganisation i Regeringskansliet, anförs att en av GSS uppgifter skulle vara att snabbt kunna ta ställning till ärenden där ordinarie beredningsrutiner inte räcker till. En kris innebär ofta snäva tidsramar och det måste då finnas former för att snabbare bereda frågor och avgöra oenigheter.

526

Enligt svar vid utfrågningar, skriftliga svar och underlag som kommissionen har fått ta del av vid besök i Regeringskansliet, har kommissionen fått reda på att de olika scenarier samt möjliga händelseutvecklingar som tagits fram av kansliet för krishantering diskuterats under GSS-möten i februari och mars 2020. Även behovet av åtgärder beroende på krisens utveckling var uppe för diskussion.

527

Under mars 2020 diskuterades i sGSS även olika hypo-

tetiska lägen för pandemins utveckling och det togs fram olika mål för krishanteringen i dessa olika lägen (se avsnittet ovan om arbetet med att ta fram mål och strategi för regeringens hantering av pan-

523 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth

Backteman, den 20 maj 2021.

524 Kommissionen har fått ta del av endast en annoterad dagordning för sGSS, från den 5 augusti 2020. 525 Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021) vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021 526 Christina Salomonson (2007), Regeringskansliets krishantering. 527 Justitiedepartementet, Svar på Coronakommissionens kompletterande fråga till chefstjänste-

mannen för krishantering och chefen för kansliet för krishantering, den 15 juni 2021.

demin). Regeringen informerades om detta arbete vid allmän beredning.

528

Den 10 mars 2020 skickade kansliet för krishantering ett un-

derlag till GSS med en sammanställning av internationella åtgärder, dvs. vilka åtgärder andra länder hade vidtagit för att bekämpa smittspridningen. Detta underlag föredrogs vid allmän beredning den 12 mars.

529

Vid en genomgång av de annoterade dagordningarna för

GSS noterar kommissionen att Folkhälsomyndigheten deltog vid minst två tillfällen i GSS. Den 5 augusti 2020 deltog myndigheten vid sGSS och delgav statssekreterarna information om trängselfrågan i kollektivtrafiken och användandet av munskydd, smittspårning av återvändande/inresande i Sverige samt allmänna sammankomster (50 personer).

530

Den 9 december 2020 deltog Folkhälso-

myndigheten vid GSS (i det större formatet) för att informera statssekreterarna om varför smittspridningen och dödligheten skiljde sig åt mellan Sverige och övriga Norden. Myndigheten skulle även informera om varför det inte var aktuellt att rekommendera munskydd i utrymmen där trängsel inte kunde undvikas. Myndigheten lämnade också information om hur Sveriges julrekommendationer förhöll sig till rekommendationer i andra länder.

531

Expeditionschefsmöten under hanteringen 2020 hölls i regel 1–2 gånger i veckan. Under januari 2020 hölls två sådana möten och två möten i GSS. Under februari hölls fyra expeditionschefsmöten och två i GSS. Under mars hölls sex expeditionschefsmöten och 23 möten totalt i GSS. Under april hölls fyra expeditionschefsmöten och 34 möten totalt i GSS.

532

Även expeditionschefsmöten hölls i ett

mindre format med endast de huvudsakligen berörda expeditionscheferna fram till den 27 februari 2020 då samtliga expeditionschefer bjöds in att delta.

533

Enligt dåvarande chefstjänstemannen för kris-

hantering hålls normalt möten i expeditionschefskretsen inför möten i GSS (vanligtvis inför GSS i det större formatet med samtliga

528 Uppgift från en tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021. 529 Uppgift lämnad av kansliet för krishantering vid sekretariatets besök den 20 december 2021. 530 Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (sGSS), den 5 augusti 2020. 531 Justitiedepartementet, Annoterad dagordning (GSS i det större formatet), den 9 december 2020. 532 Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterare Elisabeth Backteman (2019–2021) vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021 533 Uppgift som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022.

berörda statssekreterare) för avdömning av inriktning.

534

Eftersom

expeditionschefsmöten inte hölls med samma frekvens som sGSS, som i perioder träffades varje dag, antar kommissionen att frågor och underlag från expeditionschefskretsen inte var det enda underlag som sGSS utgick ifrån.

Allmän beredning

Regeringen har under 2020 vid 39 tillfällen under allmän beredning diskuterat olika aspekter av hanteringen av pandemin. Vid dessa tillfällen har regeringen diskuterat läget och åtgärder inom smittskydd och inom det ekonomiska området. Allmän beredning har genomförts i anslutning till regeringssammanträdet som normalt äger rum på torsdagar.

535

Vid 29 av de 39 tillfällena i allmän beredning har in-

rikesministerns statssekreterare, i egenskap av ordförande för GSS och i förekommande fall dennes ersättare, varit föredragande.

Kommissionen konstaterar att virusutbrottet för första gången togs upp vid allmän beredning den 13 februari och nästa tillfälle var tre veckor senare, den 5 mars 2020, då socialminister Lena Hallengren och delar ur den politiska staben gjorde en mer omfattande föredragning av läget. Efter den 5 mars förekom hanteringen av pandemin som punkt på dagordningen ungefär en gång i veckan.

536

Det

ekonomiska läget föredrogs av dåvarande finansminister Magdalena Andersson vid andra tillfällen under allmän beredning och ingick således inte i föredragningarna av inrikesministerns statssekreterare.

537

Socialministerns statssekreterare har vid olika tillfällen biträtt som föredragande. Inrikesministerns statssekreterare har även biträtts av olika tjänstemän, bl.a. chefstjänstemannen för krishantering och representanter från kansliet för krishantering.

538

Den 11 mars

2020 (en dag efter Folkhälsomyndighetens uppdaterade riskbedömning) var budskapet från dåvarande statssekreterare för inrikesmi-

534 Uppgifter lämnade av Karin Lindgren, tidigare chefstjänsteman för krishantering (2011–2021) i Regeringskansliet, vid Coronakommissionens utfrågning den 24 maj 2021. 535 Uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid Coronakommissionens utfrågning den 8 december 2021. 536 Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till statsministerns statssekrete-

rare Nils Vikmång, den 20 maj 2020.

537 Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till statsministerns statssekrete-

rare Nils Vikmång, den 20 maj 2020.

538 Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till statsministerns statssekrete-

rare Nils Vikmång, den 20 maj 2020.

nistern vid allmän beredning att utvecklingen av coronaviruset innebar att Sverige vid den tidpunkten befann sig i det framtagna scenario 2 (dvs. mer utdraget förlopp med enstaka fall i Sverige) men att det fanns behov fortsätta titta framåt och skapa en bild av hur ett ytterligare förvärrat läge kan komma att se ut dvs. scenario 3 med omfattande smittspridning i landet. Som nämnts ovan fick statsministern den 9 mars information om att Sverige befann sig i scenario 1 vilket då ansågs utgöra nuläget.

Vid allmän beredning den 2 april meddelade dåvarande statssekreteraren för inrikesministern att ett ännu värre läge för krisens två aspekter, dvs. liv/hälsa och samhällsekonomiska konsekvenser hade inträtt. De övergripande målen vid det värre läget var 1) värna liv och hälsa samt bekämpa viruset 2) begränsa negativa konsekvenser på samhällsekonomin samt upprätthålla samhällsviktig verksamhet. En vecka senare, den 9 april var budskapet vid allmän beredning från inrikesministerns statssekreterare att förberedelser för ett ”värsta läge” behövde initieras.

539

Vid allmän beredning den 16 april gjordes

bedömningen att det värsta läget ännu inte hade inträffat och ungefär en vecka senare vid allmän beredning den 22 april nämndes att ett arbete pågick i Regeringskansliet för ett förbereda för ett eventuellt stabiliserande läge, främst vad gäller smittspridningen och dess konsekvenser.

540

Under pandemin har företrädare för Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten också varit föredragande vid allmän beredning. Generaldirektörerna för Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen var föredragande vid allmän beredning vid fyra tillfällen respektive ett tillfälle under 2020.

541

Förutom scenariodiskussionerna under våren 2020 diskuterade regeringen två ytterligare scenarier i juni 2020 inför hösten. I det ena scenariot gjordes antagandet att smittspridningen skulle fortsätta att avta under hösten och tidig vinter och i det andra scenariot skulle smittspridningen eskalera i mitten av september även om den inte

539 I sGSS den 15 mars 2020 diskuterades scenario 3 (dvs. viss spridning i Sverige). Uppgift som kommissionen tagit del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022. 540 Uppgift som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 20 december 2021. 541 Under 2020 var Folkhälsomyndighetens generaldirektör föredragande vid allmän beredning den 30 april, den 19 och 26 november samt den 10 december. Socialstyrelsens generaldirektör var under 2020 föredragande den 19 november. Justitiedepartementet, Svar på

Coronakommissionens frågor till statssekreteraren Elisabeth Backteman, den 20 maj 2021.

skulle bli lika kraftig som under våren.

542

Vid allmän beredning den

22 december 2020 presenterades även de scenarier (ett positivt och ett negativt) som tagits fram den 15–16 december av externa experter via Försvarshögskolan på uppdrag av kansliet för krishantering.

543

Krishanteringsrådets möten

Under 2020 har Krishanteringsrådet haft möten vid sammanlagt sex tillfällen. Två av dessa var ordinarie möten (den 15 maj och den 13 november) medan fyra var extrainsatta möten med anledning av pandemin (den 2 och 20 mars, den 9 april och den 4 september) då även företrädare för Arbetsmiljöverket, Folkhälsomyndigheten, Skolverket, Trafikverket och Transportstyrelsen adjungerades till Krishanteringsrådet. Under 2021 har två extrainsatta möten hållits (den 2 jan och den 16 april) utöver de två ordinarie mötena (den 21 maj och den 19 november). Det finns inga mötesprotokoll eller mötesanteckningar från något av dessa genomförda möten i Krishanteringsrådet som kommissionen har fått ta del av.

Mötena i Krishanteringsrådet har beskrivits som en avrapporteringsenhet och det har i vart fall för vissa myndigheter varit otydligt var informationen som ges vid dessa möten tar vägen.

544

Utredningen Regeringskansliets krishantering från 2007, som lade grunden till krishanteringsorganisationen i Regeringskansliet, beskrev att Krishanteringsrådet skulle inrättas för samordning, överläggningar och ömsesidig orientering mellan regeringen och ett antal myndigheter vid kriser. Utredningen menade att sammankallande av myndigheterna vid allvarliga händelser är ett sätt för regeringen att utöva den övergripande tvärsektoriella samordningen. Med ett krishanteringsråd skulle även förutsättningarna för en snabb och effektiv samordning mellan regeringen och myndigheterna i krissituationer öka. Utredningen menade vidare att rådet i första hand skulle syfta till att tillgodose behovet av samordning mellan regeringen och myndigheterna, och inte behovet av samordning myndigheterna

542 Uppgift lämnad av kansliet för krishantering vid besök i Regeringskansliet, den 20 december 2021. 543 Uppgift lämnad av kansliet för krishantering vid besök i Regeringskansliet, den 20 december 2021. 544 Exempelvis enligt uppgift lämnad av Socialstyrelsen vid Coronakommissionens utfrågning den 22 mars 2021.

emellan. För detta borde andra former utvecklas på myndighetsnivå.

545

11.2. Förvaltningsmyndigheterna

11.2.1. Folkhälsomyndigheten

Pandemin har medfört både nya och utvidgade uppgifter för Folkhälsomyndigheten. Flera av Folkhälsomyndighetens uppdrag har beskrivits och analyserats i olika delar av kommissionens två tidigare delbetänkanden, liksom i kapitel 12 och 13 i detta slutbetänkande. Folkhälsomyndighetens krisberedskapsarbete ingår i det nationella systemet för krishantering, som beskrivits närmare i föregående kapitel. I följande avsnitt fokuserar vi framför allt på myndighetens krisorganisation och samordningsfunktion.

Krishanteringsorganisationen

Uppgifter om krisberedskap ligger enligt arbetsordningen på Avdelningen för smittskydd och hälsoskydd och hanteras på Enheten för beredskap och krishantering. Enheten arbetar med metodik, strukturer och processer för krishantering. I enhetens uppgifter ingår även viss kunskapsuppföljning, övervakning av smittsamma sjukdomar internationellt, utbildning och övningar. Därutöver ingår internationellt arbete så som arbete inom EU:s samverkansprojekt och internationell rapportering till WHO, se mer under internationell samordning.

546

Folkhälsomyndigheten har flera funktioner som dygnet runt är i beredskap, för att kunna agera med syfte att förhindra allvarliga konsekvenser av en händelse. Tjänsteman i beredskap (TiB) är nationell kontaktpunkt gentemot EU och WHO för allvarliga gränsöverskridande hälsohot. TiB:s uppgift är att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera om allvarliga händelser. Myndigheten har även en beredskapsfunktion för att kunna initiera och samordna patient- och miljöanalyser: klinisk mikrobiolog i beredskap (KmiB), samt funktionen presstjänst i

545 Christina Salomonson (2007), Regeringskansliets krishantering. 546Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021

beredskap (PiB).

547

Samtliga dessa befattningar är även en del av lin-

jeorganisationen.

548

Myndigheten har rutiner för hantering av olika typer av händelser: vid sjukdomsutbrott, vid zoonosutbrott,

549

vid särskild händelse

och vid allvarlig samhällsstörning.

Utbrottsutredningar sköts normalt inom linjeorganisationen.

550

Vid zoonosutbrott agerar Folkhälsomyndigheten inom en etablerad samverkansgrupp.

551

Vid en särskild händelse som påverkar myndigheten eller myndighetens ansvarsområde krävs ibland att händelsen hanteras på annat sätt än i den ordinarie verksamheten. Det kan bero på att händelsen är ovanlig eller oväntad, att det finns stora samverkansbehov internt eller externt, att händelsen innebär hög arbetsbelastning på ordinarie verksamhet, att det finns ett stort tryck från omvärlden på myndigheten, exempelvis vid större sjukdomsutbrott, värmebölja eller vid samhällsstörningar och förtroendekriser. Vid en särskild händelsehantering tillsätts en arbetsgrupp med olika kompetenser som hanterar händelsen i enlighet med ett inriktningsbeslut.

552

Vid en allvarlig samhällsstörning eller större samhällsstörning, exempelvis vid pandemier, allvarliga utbrott, höjd beredskap och krig, krävs det att kompetenser från olika områden inom myndigheten samarbetar för att hantera situationen. Arbetet kan i dessa lägen behöva genomföras med hjälp av en särskild krisledningsorganisation. Krisledningsorganisationen har prioritet framför linjeverksamheten när den är aktiverad, vilket betyder att delar av myn-

547 Funktionen Klinisk mikrobiolog i beredskap bemannas av specialistläkare i klinisk mikrobiologi eller infektionsmedicin. Laborativ tjänsteman i beredskap bemannas av biomedicinska analytiker och mikrobiologer med god erfarenhet av beredskapsdiagnostik. 548 Folkhälsomyndigheten (2019), Hantering av händelser och kriser, intern riktlinje, inkommen den 28 december 2021. 549 Zoonoser är sjukdomar eller infektioner som på ett naturligt sätt kan spridas mellan djur och människor. De kan orsakas av olika typer av smittämnen som virus, bakterier, svampar och parasiter vilka kallas zoonotiska smittämnen. Uppgifter hämtade från SVA:s webbplats, (besökt den 25 januari 2022). 550 Vid större nationella utbrott där smittskydden behöver stöd från central nivå kan Folkhälsomyndigheten stödja och samordna arbetet med utbrottsutredning på flera olika sätt, men i princip inom epidemiologi, statistik och mikrobiologi. 551 Folkhälsomyndigheten (2019), Hantering av händelser och kriser, intern riktlinje. Inkommen den 28 december 2021. 552 Folkhälsomyndigheten (2019), Särskild händelsehantering vid Folkhälsomyndigheten. Inkommen den 28 december 2021.

dighetens ordinarie organisation har ett ansvar att bidra och

553

måste

vara ”tillgängliga, uthålliga och ha kapacitet för krishantering”.

554

Krisledningsorganisationen under pandemin

Den 21 januari 2020 beslutade Folkhälsomyndigheten att aktivera det första steget i myndighetens krisledning då arbetet med frågor som rörde utbrottet av det nya coronaviruset var så omfattande att de behövde hanteras på ett annat sätt än i den ordinarie verksamheten. En särskild arbetsgrupp som bestod av olika kompetenser från myndigheten bildades i enlighet med rutinen för särskild händelsehantering.

Den 3 februari 2020 övergick myndigheten till att hantera frågor med anledning av det nya coronaviruset i en krisledningsorganisation med funktioner för analys, kommunikation, uppföljning samt rekommendationer och riktlinjer.

555

Det rådde då en stor efterfrågan

på information kring virusutbrottet från olika delar av samhället. Enligt Folkhälsomyndigheten inrättades krisledningen för att ”snabbt kunna göra välgrundade ställningstaganden baserat på den information som fanns tillgänglig vid varje enskilt tillfälle”.

556

Redan den 31 mars 2020 tog myndigheten beslut om att avveckla krisledningsorganisationen och i stället hantera pandemin inom linjeorganisationen. Beslutet togs utifrån pandemins utveckling och varaktighet. Krisledningsorganisationen bedömdes inte vara tillräcklig för en fortsatt och uthållig hantering av pandemin. Pandemin påverkade då hela verksamheten och krävde resurser, strukturer och arbetssätt från hela myndighetens organisation.

557

För att svara upp mot de utökade uppdrag som pandemin innebar inrättade myndigheten dessutom tre temporära enheter.

553 Exempelvis omvärldsbevakning, övervakning, lägesbild och alarmering, beredskapsläkemedel, kommunikationsverksamhet, mikrobiologi inklusive laboratorieverksamhet, miljöhälsa, statistikkompetens, IT-kompetens samt administrativ stödverksamhet. 554 Folkhälsomyndigheten (2019), Folkhälsomyndighetens krisledningsorganisation. Inkommen den 28 december 2021. 555 Enligt Folkhälsomyndigheten vidtogs tidigt åtgärder för att förbereda regeringen, andra myndigheter samt regioner och kommuner för ett förändrat läge. Folkhälsomyndigheten gjorde detta genom t.ex. uppmaningar, rekommendationer, hemställningar, samt via kunskapsunderlag och kommunikationsinsatser i olika nätverk. 556Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021 557Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021

1. Enheten för samordning av covid-19 inrättades i samband med att krisledningsorganisationen avvecklades, för att säkerställa att alla relevanta frågor omhändertogs i den ordinarie linjeorganisationen. Enheten var placerad direkt under generaldirektören, och avvecklades enligt plan den 30 juni 2020.

2. Enheten för utökad testning av covid-19 inrättades den 14 april 2020 mot bakgrund av regeringsuppdraget från den 30 mars 2020 om att skyndsamt utöka antalet tester för covid-19. Enheten är placerad under avdelningen för mikrobiologi.

3. Enheten för samordning av vaccination covid-19 inrättades den 27 november 2020, för att samordna myndighetens uppdrag kring införandet av ett program för covid-19-vaccin. Enheten är placerad under avdelningen för folkhälsoanalys och datautveckling.

Enheterna för testning och vaccination är fortfarande verksamma.

558

Folkhälsomyndigheten har även gjort en övergripande översyn av sin organisation som bl.a. innebär att kommunikation renodlas till en egen avdelning. Den förändrade organisationen trädde i kraft den 1 januari 2021.

559

Generaldirektören har varit beslutande enligt vanlig rutin under pandemin och även under perioden med krisledningsorganisation. Ledningsgruppens funktion har varit densamma som före pandemin. Antalet ledningsgruppsmöten samt föredragningar för beslut har varit väsentligt fler än vanligt under hela pandemin.

560

558

Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 januari 2022.

559 Folkhälsomyndigheten (2021). Årsberättelse 2020. 560Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

Regeringsuppdrag och resurser

Under 2020 och 2021 fick myndigheten sammanlagt 56 regeringsuppdrag relaterade till covid-19.

561

Uppdragen rör huvudsakligen

fyra områden:

1. Information till allmänheten, inklusive riktad information till olika målgrupper,

2. samordning,

3. smittskyddsstrategier – testning, smittspårning, vaccinering,

smittskyddsåtgärder i vården och i samhället i stort, och

4. analys – av epidemiläget, inklusive scenarieutveckling, av olika

smittskyddsåtgärder, av pandemins påverkan på olika patientgrupper och olika delar av befolkningen – exempelvis barn och äldre.

562

Folkhälsomyndighetens hantering av pandemin har krävt betydande resurser. Myndigheten har hanterat detta genom omprioriteringar, omorganisationer, omflyttning av personal och nyrekryteringar.

563

Även belastningen på myndighetens TiB, KmiB PiB har varit stor under hela pandemin. Biträdande chefer inrättades på många enheter och avdelningar på grund av den ökade arbetsbelastningen på myndighetens chefer.

564

Viss personal lånades även in från andra myn-

digheter.

Under perioden som krisledningsorganisationen var aktiv finansierades den genom ordinarie förvaltningsanslag. Folkhälsomyndigheten tilldelades därefter ytterligare medel inom förvaltningsanslaget för att hantera covid-19.

Folkhälsomyndigheten har under 2020 och 2021 erhållit medel för pandemihanteringen genom förvaltningsanslaget, samt via särskilda anslag, exempelvis för uppbyggnad av testkapacitet under våren 2020 med finansiering via Kammarkollegiet.

565

561 Folkhälsomyndigheten, Regeringsuppdrag till Fohm 2020 och 2021 relaterade till covid-19 (Excel lista), den 5 januari 2022. Fem av uppdragen presenteras som ändringar i myndighetens regleringsbrev. Övriga har inkommit till myndigheten som direkta uppdrag. 562 Folkhälsomyndigheten, Regeringsuppdrag till Fohm 2020 och 2021 relaterade till covid-19 (Excel lista), den 5 januari 2022. egen sammanfattning 563 Folkhälsomyndigheten (2021), Årsredovisning 2020. 564Folkhälsomyndigheten svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021 565 Folkhälsomyndigheten (2021), Årsredovisning 2020.

Samordning och samverkan

Folkhälsomyndigheten har enligt regleringsbrev och regeringsuppdrag ett övergripande ansvar för samordning av smittskyddet i landet. Arbetet med covid-19 har inneburit att Folkhälsomyndigheten har lett och deltagit i en omfattande samverkan med regioner, länsstyrelser, andra myndigheter, branschorganisationer och övriga berörda aktörer i frågor relaterade till pandemin.

566

Detta har skett

genom sedan tidigare etablerade nätverk, genom etablering av nya nätverk, liksom genom samråd med en stor mängd aktörer. Folkhälsomyndigheten har gett exempel på samverkan och samordning med närmare 70 olika aktörer inom bl.a. hälso- och sjukvården, skolväsendet, näringslivet, den ideella sektorn, transportsektorn, nöjeslivsbranschen, idrotts- och sportvärlden.

567

Folkhälsomyndigheten

har exempelvis samverkat med berörda aktörer på skol- och utbildningsområdet för att ta fram åtgärder, riktlinjer och rekommendationer. Inom transportsektorn har samverkan bl.a. handlat om information vid gränserna samt råd och rekommendationer vid inrikesresor och kollektivtrafik.

568

I samband med lokala allmänna råd och föreskrifter om besöksförbud på särskilda boenden hade myndigheten flera gånger i veckan samråd med en rad kommun- och regionsföreträdare, länsstyrelserna, chefsläkare, vårdhygien, det regionala smittskyddet, medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) och medicinskt ansvarig för rehabilitering (MAR), socialchefer m.fl.

569

Utöver intern kunskap och erfarenhet på myndigheten menar Folkhälsomyndigheten att utbyte med både nationella och internationella experter och myndigheter varit en viktig del av myndighetens kunskapsinhämtning. Detta utbyte har skett både i etablerade nätverk och samverkansgrupper, varav några beskrivs i nästa stycke, men också genom medarbetares kontaktytor med forskarvärlden.

570

566Folkhälsomyndigheten svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021. 567 Folkhälsomyndigheten (2022), Exempel på myndigheter, bransch- och

intresseorganisationer som vi haft dialog eller samrådsmöten med, den 11 januari 2022.

568 Folkhälsomyndigheten (2021), Årsredovisning 2020. 569 Folkhälsomyndigheten (2022), Exempel på myndigheter, bransch- och intresseorganisationer

som vi haft dialog eller samrådsmöten med, den 11 januari 2022.

570Folkhälsomyndigheten svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

Några viktiga nätverk och samverkansgrupper

Folkhälsomyndigheten samordnar normalt ett antal nätverk där kontakter har intensifierats och kontaktytor utvidgats under pandemin. Här följer ett urval av nätverk och grupper som haft en viktig roll i smittskyddsarbetet under pandemin. I följande avsnitt beskriver vi också myndighetens samverkan med Socialstyrelsen och MSB samt i nationella pandemigruppen.

Den 23 mars 2020 beslutade Folkhälsomyndigheten att inrätta en rådgivande grupp med experter från områdena smittskydd, epidemiologi, virologi och klinisk infektionsmedicin.

571

Gruppens uppgift

var att stödja myndigheten i det fortsatta arbetet med pandemin. Gruppen inrättades formellt den 17 april.

572

Flera av medlemmarna

hade då haft möten med Folkhälsomyndigheten under mars och april.

573

De har sedan träffats ungefär en gång i månaden och då dis-

kuterat aktuella frågor gällande pandemins utveckling och möjliga åtgärder.

574

Expertgruppens synpunkter har, enligt Folkhälsomyn-

digheten, varit viktiga för arbetet med hanteringen av pandemin.

575

Viss kritik har framkommit i media, som att den inte diskuterat övergripande frågor samt att den saknat expertis från många viktiga områden, exempelvis äldreforskning.

576

Smittskyddsläkarnätverket är Folkhälsomyndighetens kanske viktigaste kontaktyta mot regionerna, vad gäller smittskydd. Nätverket möts normalt en gång i veckan men har under pandemin som regel haft möte två gånger per vecka. Fokus har legat på lägesuppdatering och nationell samordning av smittskyddsåtgärder. Provtagning- och smittspårningsstrategier, eventuella och införda smittskyddsåtgärder har diskuterats kontinuerligt. Särskilt under pandemins första månader var frågor om lämplig nivå på skyddsutrustning inom vården ett återkommande område. Provtagningsindikationer och prioriteringar har diskuterats kontinuerligt och exempelvis re-

571 Folkhälsomyndigheten, Internt beslut, ärendenummer 01301-2020, den 23 mars 2020. 572 Folkhälsomyndigheten, Internt beslut, ärendenummer 01302-2020, den 16 april, 2020. I gruppen ingår: Tomas Bergström, professor klinisk mikrobiologi, överläkare, Blenda Böttiger, specialist i klinisk virologi, överläkare, Hans Fredlund, docent och f.d. smittskyddsläkare, Anders Lindberg, f.d. smittskyddsläkare, Magnus Lindh, professor klinisk virologi, och Anders Sönnerborg, professor klinisk virologi. 573 Läkartidningen (2020), Sex läkare tar plats i rådgivande referensgrupp, den 17 april 2020. 574Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021. 575Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021. 576 Se exempelvis Läkartidningen, (2020), Expert i rådgivande grupp efterlyser diskussion om

övergripande frågor, 2020 08 05,

kommendationer om munskydd för allmänheten, där nätverket verkar ha varit tveksamma.

577

Nätverket har i de flesta frågor kommit

fram till en gemensam hållning och uppnått konsensus runt hanteringen. Folkhälsomyndigheten lyfter att detta varit viktigt för en effektiv smittskyddshantering.

578

Trots regelbundna och frekventa möten framkommer att smittskyddsläkarna ibland var oförberedda på nya restriktioner som presenterades utan förvarning på de, till en början, dagliga pressmötena (se kapitel 13 för mer information om hur detta inverkade på kommunikationen till allmänheten) I kommissionens andra delbetänkande framkommer också att det för smittskyddsläkarna varit oklart i vilken omfattning de varit bundna att följa strategier och vägledning från Folkhälsomyndigheten, liksom hur prioriteringar inom provtagning skulle tolkas regionalt.

579

Folkhälsomyndighetens dialog med företrädare för regionernas

580

kliniska mikrobiologiska laboratorier intensifierades tidigt i

pandemin, från februari och framåt. Denna mötesplattform var enligt Folkhälsomyndigheten viktig för uppbyggnaden av analyskapaciteten av covid-19 tester. Ett flertal validerings- och verifieringsstudier av laboratoriediagnostik- respektive provtagningsmetodik har initierats. Se mer kring detta i kommissionens andra betänkande.

581

Vid framtagande av råd och föreskrifter inom hälso- och sjukvården och socialtjänst, uppger Folkhälsomyndigheten att de haft kontinuerligt utbyte med regionernas vårdhygienenheter i ett av myndighetens nätverk.

582

Här har exempelvis lämplig nivå på

skyddsutrustning diskuterats och riktlinjer förankrats. Dessutom samordnar Folkhälsomyndighetens en större samverkansgrupp

583

för vårdhygieniska frågor som verkar för att förebygga vårdrelaterade infektioner där frågor kring covid-19 diskuterats på de fyra möten som ägt rum under 2020 och 2021.

584

577 Uppgift som kommissionen tagit del av vid besök hos Folkhälsomyndigheten, den 12 januari, 2022. 578Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021. 579SOU 2021:89 kap. 7. 580 Även företrädare för KMB laboratorier i annan regi har deltagit i nätverket. 581SOU 2021:89, kap. 7.

582

Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

583 I gruppen ingår representanter från Svensk Förening för Vårdhygien, svenska hygienläkarföreningen, Nationell arbetsgrupp Vårdhygien, SKR, Socialstyrelsen, MAS-MAR, Infektionsläkarföreningen, Smittskyddsläkarföreningen samt Arbetsmiljöverket. 584 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats. (besökt den 17 januari 2022).

I och med att provtagningen av covid-19 utvidgades 2020, så ökade också smittspårningsinsatserna. Regionernas organisation av smittspårningsverksamheten varierade avsevärt. I november initierade Folkhälsomyndigheten ett nationellt nätverk för smittspårare som sedan dess har haft regelbundna avstämningsmöten. I november 2020, hade regionerna redan byggt ut sin smittspårningsverksamhet och funnit egna lösningar som resulterat i variation i organisation och arbetsmetoder. Nätverket har enligt Folkhälsomyndigheten trots sen initiering varit viktigt för utbyte av information, exempelvis vid ökad smittspridning eller vid förändrade rekommendationer.

585

Folkhälsomyndigheten beskriver vidare en tät dialog med SKR på olika nivåer exempelvis i samverkan kring testning samt vaccination och vaccin-flödet. Ett stort antal frågor har också vid behov diskuterats och förankrats med olika delar av SKR. Före pandemin deltog Folkhälsomyndigheten inte i möten med exempelvis regiondirektörer eller regionernas hälso- och sjukvårdsdirektörer, utan hade främst direkta kontakter med professionen enligt ovan. Under hösten 2020 etablerades samverkan med regiondirektörerna genom SKR:s nätverk. Enligt Folkhälsomyndigheten var detta viktigt då fokus under hösten 2020 främst låg på regionala åtgärder.

586

(se mer

under avsnitt 11.3)

Myndighetssamverkan

Folkhälsomyndigheten menar att de befintliga nätverk och kanaler som fanns före pandemin varit värdefulla för att startsträckan i myndighetskontakterna skulle vara kort. Enligt Folkhälsomyndigheten var det, trots det, i början av pandemin oklart vilka mandat olika forum med representanter för myndigheter hade.

Folkhälsomyndigheten har i ett normalläge kontinuerlig kontakt med MSB via de veckovisa samverkanskonferenserna som MSB organiserar på nationell nivå,

587

samt i samband med rapportering till

585 Folkhälsomyndigheten (2021), Kartläggning och effektivisering av smittspårning av covid-19, samt uppgifter lämnade av Anna Jansson-Heimdal, Region Värmland den 14 januari 2021. 586 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022. 587 Varje vecka håller MSB en regelbunden samverkanskonferens på nationell nivå. De som deltar på samverkanskonferensen är i första hand beredskapsansvariga myndigheter med sär-

MSB:s nationella lägesbilder. Utöver dessa redan etablerade forum för informationsdelning hade Folkhälsomyndigheten under perioden 27 januari – 19 februari 2020 omfattande samverkan med MSB med anledning av evakueringen av svenska medborgare från områden med smittspridning. MSB hade även en samverkansperson placerad i krisledningsorganisationen vid Folkhälsomyndigheten under cirka en vecka i mitten av mars månad 2020. Folkhälsomyndigheten deltog också i de telefonkonferenser på nationell myndighetsnivå med inriktning på kommunikation om covid-19 som MSB anordnade. En viktig del var att säkerställa att myndigheterna hade samma budskap och att kvalitetssäkra budskapen, vilket Folkhälsomyndigheten anser har fungerat bra trots att smittskyddsbudskap ofta är komplexa. Folkhälsomyndigheten har fortsättningsvis haft kontinuerlig kontakt med MSB:s kommunikationsdirektör, MSB:s samordningsfunktion och redaktionen för Krisinformation.se.

588

Se kapi-

tel 13 för mer information om myndighetens arbete med kommunikation.

Folkhälsomyndigheten har haft många behovsstyrda direkta kontakter med berörda funktioner på Socialstyrelsen samt regelbundna möten i många frågor, t.ex. veckovisa möten med Socialstyrelsens krisledningsfunktion om korttidsprognoser för sjukhusinläggningar. Organisationen för covid-19-arbetet på de två myndigheterna har förändrats under pandemins gång. Folkhälsomyndigheten menar att det av den anledningen ibland funnits oklarheter om kontaktvägar.

Tidigt i pandemin upprättades en löpande dataleverans till Socialstyrelsen avseende bekräftade fall. Statistikbeställningar och registerdata har levererats till Folkhälsomyndigheten vid behov och senare mer löpande. Alla dataleveranser har utvecklats och kompletterats efter nya behov. Vid publiceringar av projekt som direkt har berört andra myndigheter har Folkhälsomyndigheten stämt av med relevanta kontaktpersoner vid Socialstyrelsen, och i viss mån har även gemensamma analysplaner och tolkningar av gemensamma datamängder gjorts (t.ex. avseende alfavariantens effekt på allvarlig

skilt ansvar inom samverkansområden samt myndigheter och aktörer inom samhällssektorer viktiga för civilt försvar. Konferensen hålls varje vecka för att bidra till en nationell lägesbild, upprätthålla en god samverkansförmåga mellan aktörer samt utveckla samhällets förmåga att förebygga och hantera konsekvenser av olyckor, samhällsstörningar, kriser och ytterst krig. 588Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021.

sjukdom). Enligt Folkhälsomyndigheten har samarbetet med Socialstyrelsen fungerat bra.

589

Folkhälsomyndigheten samordnar den nationella pandemigruppen som består av företrädare för Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen, MSB, Läkemedelsverket, Arbetsmiljöverket, SKR och länsstyrelserna. Gruppen etablerades i samband med utbrottet av svininfluensan 2009–2010. Gruppens syfte är att främja samordning inom pandemiområdet. Under coronapandemin sammankallades gruppen första gången den 6 mars 2020 och har sedan dess träffats vid ytterligare fem olika tillfällen. På samtliga möten har det epidemiologiska läget och kommunikation diskuterats, samt aktuella utmaningar och frågor, exempelvis vad som krävs för att skydda äldre och riskgrupper, vårdpersonalens säkerhet, provtagning, hälsoeffekter på sikt, vaccinfrågor och pandemilagstiftningen.

590

Sedan januari 2021 har

den nationella pandemigruppen inte haft något möte. Enligt Folkhälsomyndigheten beror det på att behov inte funnits eftersom en intensiv samverkan med de aktörer som är med i gruppen pågår kontinuerligt i andra fora.

591

Internationell samverkan

Folkhälsomyndigheten har ett omfattande utbyte via flera plattformar inom EU och WHO, som i sin tur har knutit ett stort antal experter till sig. Utbyte har skett både på specifika områden, såsom mikrobiologiska tester, vacciner och kring mer övergripande strategier.

592

Hälsosäkerhetskommittén består av en företrädare för varje medlemsstat samt representanter för EU-kommissionen och WHO. Sveriges deltagande samordnas av Regeringskansliet och Folkhälsomyndigheten deltar på dessa möten.

593

Kommitténs uppgift är bl.a.

att stödja informationsutbytet mellan medlemsstaterna och EUkommissionen och att samordna medlemsstaternas beredskaps‐ och insatsplanering.

594

De möten som genomförs är inriktade på inform-

589Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021. 590Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 december 2021. 591Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 28 januari 2022. 592Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 13 november 2020. 593Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021. 594 Artikel 17 i Europaparlamentets och rådets beslut nr. 1082/2013/EU av den 22 oktober 2013 om allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa och om upphävande av beslut nr. 2119/98/EG.

ationsutbyte, samordning och diskussioner om kommitténs rapporter. Kommittén sammanträdde första gången den 17 januari 2020 för att diskutera covid‐19 och har under pandemin i regel haft 3–4 möten varje månad.

595

ECDC har ett rådgivande forum som består av experter från medlemsländerna. Generaldirektören vid Folkhälsomyndigheten är styrelsemedlem och statsepidemiologen är representant.

596

Folk-

hälsomyndigheten har uppgett att kunskapsdelning och samarbeten mellan länder under pandemin skett kontinuerligt och generellt har fungerat väl.

597

Folkhälsomyndigheten har under pandemin även haft regelbunden kontakt med sina motsvarigheter i de nordiska länderna. Folkhälsomyndigheten har anfört att diskussionerna med dess nordiska motsvarigheter i huvudsak har rört kunskapsutbyte i frågor om epidemiologi, mikrobiologi, samt erfarenhetsutbyte om genomförda och planerade åtgärder och de har uppgett att detta utbyte har fungerat väl.

598

11.2.2. MSB

Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska myndigheten vid kriser stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder. Myndigheten ska se till att berörda aktörer får tillfälle att samordna åtgärder och information till allmänhet och medier, att de effektivt kan använda samhällets samlade resurser och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. MSB ska även bistå Regeringskansliet med underlag och information i samband med kriser.

599

Under en kris har MSB ansvar för frågor i den

utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret.

600

MSB:s uppgifter vid krishantering innebär att myndigheten kontinuerligt bedriver operativ verksamhet. Genom att myndigheten har olika beredskapsfunktioner och en fast operativ veckorytm är

595 Uppgifter hämtade från Europeiska kommissionens webbplats (besökt den 1 juni 2021). 596Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021. 597Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021. 598Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021 599 Enligt 7 § förordningen (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 600 Enligt 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

krishanteringsorganisationen alltid aktiv. Myndigheten bedriver en kontinuerlig omvärldsbevakning och analys. Myndigheten har beredskap dygnet runt att initiera olika krishanteringsåtgärder. För att kunna utföra MSB:s operativa uppdrag finns en beredskapsorganisation med 11 beredskapsfunktioner.

601

TiB är myndighetens ope-

rativa kontaktpunkt dygnet runt. Inom MSB är TiB även sammanhållande för myndighetens beredskapsorganisation och har ansvar för att starta, leda och samordna det inledande arbetet med en händelse. TiB har samma uppgifter och ansvar för mindre händelser i vardagen som vid mer allvarliga situationer. Samverkan med andra aktörer i krishanteringssystemet på nationell nivå sker regelbundet genom en etablerad operativ veckorytm där information och aktuell lägesinformation delas. Avstämning sker normalt dagligen med Regeringskansliets kansli för krishantering och varje vecka delas MSB:s aktuella samlade lägesbild även med enheten för samordning av samhällets beredskap (SSK) vid Justitiedepartementet.

Vid behov kan myndighetens krishanteringsorganisation snabbt skalas upp och vid händelser som är så pass omfattande eller allvarliga att MSB:s resurser måste organiseras, ledas och användas på särskilt sätt, kan en särskild organisation etableras under en begränsad tid.

Den särskilda organisationen leds av en operativ chef. I första hand brukar en särskild organisation bemannas med personal som till vardags arbetar vid myndighetens operativa avdelning. MSB:s ledningsgrupp är ett stöd till myndighetsledningen och bidrar till den strategiska styrningen av myndigheten. Rollen för ledningsgruppen är i grunden densamma under kriser som till vardags, dvs. att bidra till strategisk inriktning av verksamheten. I ledningsgruppen ingår generaldirektören, överdirektören och alla direkt underställda chefer. Ledningsgruppen träffas normalt varannan vecka, men vid kriser träffas gruppen vanligen oftare.

602

Under en kris sammankallar MSB till nationella samverkanskonferenser som är ett sätt för berörda aktörer att samordna sig vid en kris. Samverkanskonferenserna har ofta olika teman och syften. De kan handla om att skapa och sprida en gemensam lägesbild, under-

601 Tjänsteman i beredskap (TiB), Chef i beredskap, Beredskap för räddningstjänststöd, Projektledare i beredskap, Operativ personalberedskap, Logistikberedskap, Krisinformation.se (redaktionell beredskap), Krisinformation.se (teknisk beredskap), Informationsberedskap, CERT-SE, IT-beredskap. 602 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

lätta informations- och resurssamordning, skapa underlag för att fatta koordinerade beslut eller genomförande av konsekvensbedömningar.

603

MSB:s krishanteringsorganisation under pandemin

MSB började följa händelseutvecklingen avseende virusutbrottet i Kina under januari månad 2020. Den 31 januari valde myndigheten att etablera en särskild organisation för den operativa hanteringen, eftersom intensiteten i arbetet ökade, framför allt kopplat till det då aktuella stödet till UD och arbetet med evakuering av personer från Wuhan i Kina.

Den särskilda organisationen försattes i viloläge den 24 februari 2020 då assisterade hemresor från Wuhan var avklarade och det operativa trycket hade avtagit. Planen var att i stället fortsätta hanteringen i linjeorganisationen. Den särskilda organisationen återaktiverades dock efter bara två dagar, den 26 februari, eftersom det operativa trycket vid myndigheten ökade snabbt till följd av smittspridningen i Europa. Den särskilda organisationen var sedan igång fram till den 15 september 2021.

För att upprätthålla och under perioder utöka den numerär som krävdes i det operativa arbetet och för att kunna använda specifik sakkunskap har personal från hela myndigheten använts. Ungefär 450 personer, anställda vid MSB, har vid något tillfälle under pandemin arbetat i den särskilda organisationen. Som störst var den särskilda organisationen i april 2020. Myndigheten har även använt extern kompetens från frivilliga försvarsorganisationer, konsultföretag m.fl.

MSB har trots aktiveringen av den särskilda organisationen under pandemin även valt att arbeta med vissa frågor i linjen. Det gäller bl.a. delar av arbetet med de nationella informationsinsatserna tillsammans med andra myndigheter utifrån det regeringsuppdrag som MSB fick den 19 mars 2020. För att vara så ändamålsenlig som möjligt har den särskilda organisationen anpassats under tiden. Sammansättningen av funktioner har förändrats och arbetssätt har utveck-

603 MSB (2013), Ledning och samordning vid olyckor, kriser och andra händelser – en nulägesbe-

skrivning av MSB:s stöd.

lats. Genom ett kontinuerligt erfarenhetsarbete har det funnits en lärandeprocess för att identifiera och åtgärda brister.

I många delar bedömer MSB att den särskilda organisationen har varit ändamålsenlig. Enligt myndigheten har det dock varit utmanande att upprätthålla en robust krishanteringsorganisation under en så lång tid.

604

Flera medarbetare, vars kompetens har behövts i

pandemihanteringen, har samtidigt varit nyckelpersoner inom annan prioriterad verksamhet, exempelvis utvecklingen av civilt försvar. Förmågan att samverka med och möta upp de initiativ som togs inom näringslivet var även den begränsad (något som också förstärktes av viss otydlighet om rollfördelningen mellan MSB och andra myndigheter, främst Socialstyrelsen). Myndigheten har även upplevt att det har funnits utmaningar vad gäller MSB:s samordningsuppgift, särskilt i förhållande till myndigheter som är hårt ansträngda och/eller ovana vid sektorsövergripande samverkan (se avsnittet nedan för mer information om MSB:s samordningsuppgift).

605

I början av mars 2020 hade myndighetens ledningsgrupp dagliga avstämningar. Under avstämningarna redogjordes för läget externt och internt och generaldirektören angav även en strategisk inriktning. Även en lägesbild rörande kommunikationen delades inom gruppen. Vid de inledande mötena diskuterades MSB:s roll och bidrag till samhällets hantering. Myndighetsledningen fastställde tidigt en övergripande målbild för myndighetens arbete som var att 1) arbeta för att begränsa smittan, och 2) att säkerställa samhällets funktionalitet och återgång till normal verksamhet. MSB har följt påverkan i samhällsviktiga verksamheter under hela pandemin och bl.a. lämnat ett förebyggande stöd vad gäller kontinuitetshantering (se avsnitt 11.5 om pandemins påverkan på samhällsviktig verksamhet).

Mot slutet av mars 2020 initierade ledningsgruppen ett arbete med att försöka titta på vad som fanns ”utanför boxen” och vad som eventuellt kunde förväntas på längre sikt. Detta gjordes bl.a. genom att initiera samtal och möten med forskare från olika discipliner, näringslivsföreträdare, företrädare för tankesmedjor m.fl. nationellt och internationellt. Syftet med att ta dessa kontakter var att led-

604 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021. 605 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

ningsgruppen ville identifiera frågor som myndigheten eventuellt borde ta itu med och som ingen annan aktör arbetade med.

606

Lägesbildsarbetet

En av MSB:s uppgifter vid en kris är att samordna och stödja berörda aktörer med arbetet att ta fram en nationell lägesbild. MSB ska säkerställa att det kontinuerligt finns en aktuell samlad lägesbild eller gemensam lägesuppfattning hos berörda aktörer. Denna lägesbild skapas och förmedlas bl.a. genom den informationsdelning som sker muntligen vid MSB:s samverkanskonferenser. Under pandemin har MSB skickat ut hemställan om lägesinformation till olika aktörer. Under pandemin har en nationell samlad lägesbild tagits fram regelbundet (under mars–maj 2021 varje vecka, därefter varannan vecka och under hösten 2021 var fjärde vecka). Förutom underlag från myndigheterna har MSB i den omvärldsbevakning som myndigheten genomfört även kunnat följa rapportering kring läget globalt och i Europa från bl.a. WHO, ECDC och John Hopkins Universitys Covid-19 Dashboard (Coronavirus Resource Center) m.m. Information från denna bevakning har integrerats i lägesbildsarbetet.

MSB menar att respektive aktör förväntas omsätta lägesbilden i åtgärder inom ramen för sitt ansvarsområde. Lägesbildens syfte är bl.a. att identifiera och bedöma möjliga konsekvenser för målen för samhällets säkerhet ur ett tvärsektoriellt perspektiv, belysa områden där MSB bedömer att det finns gemensamma utmaningar för de berörda aktörerna samt att identifiera behov av åtgärder.

Enligt MSB har myndigheten under hanteringen av pandemin utvecklat inhämtningen av information från andra aktörer. Myndigheten har i dialog med berörda aktörer anpassat de frågor som ställts i den regelbundna hemställan om information till MSB:s lägesbild. Myndigheten har även utvecklat olika mötesformer, exempelvis regelbundna möten för operativa chefer från närmast berörda myndigheter, för att inhämta lägesinformation.

607

Folkhälsomyndigheten bedömde i början av februari 2020 risken för smittspridning i Sverige som mycket låg. Kommissionen har fått information från MSB att det inledningsvis inte var tydligt för MSB

606 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021. 607 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

att Folkhälsomyndighetens riskbedömningar under våren 2020 inte var prognoser. De antog att riskbedömningarna innehöll en tidsdimension, och utgjorde en slags framtidsbedömning. Enligt MSB påverkade det sannolikt hur de initialt uppfattade Folkhälsomyndighetens budskap. MSB hade inte tillgång till annat underlag med framåtblickande prognoser när det gäller smittspridningen i Sverige under januari–mars 2020 utan har förlitat sig på rapporter från de ansvariga nationella myndigheterna Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen.

608

Även om MSB anpassade sig till Folkhälsomyndigheten som ansvarig expertmyndighet såg MSB anledning att verka för mer förberedande åtgärder. Den 3 februari genomförde MSB en nationell samverkanskonferens med syfte att tydliggöra berörda aktörers ansvar och uppgifter i den aktuella hanteringen som en grund för samlad lägesbild. Samma dag hemställde MSB om information till nationell samlad lägesbild från bevakningsansvariga myndigheter inklusive Folkhälsomyndigheten. Syftet var att skapa en framåtblickande analys över potentiella konsekvenser, gemensamma utmaningar för aktörerna och behov av åtgärder på kort och lång sikt. Frågorna utgick från ett hypotetiskt scenario där det skedde viss smittspridning i Sverige och antalet fall globalt ökade. Enligt MSB hade de inte den kunskap som behövdes för att göra egna prognoser när det gäller smittspridning och parallellt med lägesbildsarbetet arbetade MSB med möjliga scenarier och händelseutvecklingar för att kunna analysera möjliga konsekvenser för samhället.

609

I den första nationella samlade lägesbilden från den 6 februari 2020 lämnade MSB flera olika bedömningar. MSB bedömde bl.a. att det nya coronaviruset på sikt kunde få konsekvenser för målen för samhällets säkerhet. Exempel på sådana konsekvenser kunde vara oro hos allmänheten som skulle kunna påverka samhällets funktionalitet. På längre sikt skulle det kunna få konsekvenser för tillgång på samhällskritiska varor och tjänster i Sverige. Förtroendet för ansvariga aktörers hantering av smittspridningen ansågs även vara av stor vikt för att säkerställa befolkningens tillit till dessa aktörers förmåga. Av den anledningen ansåg MSB att fortsatta ansträngningar behövde

608 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021. 609 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

göras för att bl.a. säkerställa samstämmig kommunikation till allmänheten.

610

MSB menar att Folkhälsomyndigheten i det inledande skedet inte delade MSB:s uppfattning om behovet av att agera proaktivt utifrån ett krisberedskapsperspektiv. Det fanns bl.a. tveksamhet kring behovet av en samlad kommunikation med allmänheten. MSB uppfattade att Folkhälsomyndigheten inte ville skapa oro i onödan genom att tidigt hantera frågor kopplade till virusutbrottet inom ramen för krishanteringssystemets strukturer. MSB upplevde att Folkhälsomyndigheten ifrågasatte myndighetens förberedande initiativ. Även från Socialstyrelsens sida uppfattade MSB en viss tveksamhet till att inleda ett samarbete kring kommunikation. Enligt MSB dröjde det till början av mars 2020 innan detta samarbete tog fart.

611

(Se kapi-

tel 13 för mer information om kommunikationsarbetet under pandemin.)

Enligt MSB har det upplevts som svårt att få information och svar på frågor kopplat till andra aktörers, bl.a. Folkhälsomyndighetens, bedömningar, planerade åtgärder och hantering av situationen inom olika ansvarsområden. Det har exempelvis varit information som MSB har efterfrågat kopplat till myndighetens uppgift att upprätthålla en samlad lägesbild och stödja myndigheterna med samordning.

612

Under sommaren 2020 ställde MSB frågor till ett antal myndigheter och länsstyrelser om hur användbar den nationella lägesbilden hade varit under våren. Flera aktörer ansåg att lägesbilden var en bra övergripande sammanställning som utgjorde ett komplement till andra underlag. Det uppgavs att uppgifter i lägesbilden i vissa fall utgjort underlag för bedömningar och beslut i den egna myndigheten. Andra svarade att de hade kunnat använda lägesbilden i viss mån eller inte alls, bl.a. för att det fanns en viss eftersläpning vilket i vissa fall innebar att den var inaktuell när den publicerades (se avsnittet om länsstyrelser och kommuner nedan för mer information om hur dessa aktörer upplevt arbetet med att bidra med lägesinformation till den nationella lägesbilden).

610 MSB, Samlad nationell lägesbild, den 6 februari 2020. 611 Den 5 mars fick Folkhälsomyndigheten i uppdrag av regeringen att via pressträffar ge dagliga uppdateringar om utbrottsläget i världen och i Sverige samt redogöra för vilka åtgärder som genomförs för att hantera pandemins effekter. Regeringsbeslut, Uppdrag att vidareut-

veckla befintliga och kommande samordnings- och informationsinsatser m.m. med anledning av utbrottet av covid-19, den 5 mars 2020.

612 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

Nationell samordning och samverkan med berörda myndigheter

Enligt MSB har myndigheten bedrivit ett omfattande samordningsarbete under pandemin. Det har funnits en regelbunden operativ veckorytm med olika samverkansmöten och vid behov har MSB även bjudit in till dialog och möten under andra former.

Vid månadsskiftet januari/februari 2020 kallade MSB till ett antal samverkanskonferenser med syfte att få till en gemensam uppfattning av läget och även stödja samordningen av kommunikation med allmänheten. Fokus låg i det läget till stor del på hur utbrottet i Kina skulle komma att påverka global handel och därmed samhällsviktiga verksamheter. Även risken för smittspridning till Sverige avhandlades under dessa samverkanskonferenser. De aktörer som MSB involverade i den nationella samverkan växte från de närmast berörda, exempelvis Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och 1177 Vårdguiden, till att inkludera samtliga bevakningsansvariga myndigheter, länsstyrelser m.fl.

Samverkanskonferenser på nationell nivå har genomförts med olika teman, såsom lägesbild, kommunikation och arbetet med stödlinjer. Samverkanskonferenser har genomförts på myndighetschefsnivå med ett stort antal generaldirektörer och samtliga landshövdingar. Möten har även genomförts regelbundet med operativa chefer från närmast berörda myndigheters krisorganisationer. Inledningsvis hade MSB även samverkanspersonal stationerad hos andra myndigheter (exempelvis Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen) och myndigheten har även stöttat andra myndigheters krishanteringsförmåga med personal ur förstärkningsresursen för samverkan och ledning (FSOL).

MSB anser de har kunnat uppfylla sitt samordningsansvar under pandemin men menar att det har funnits utmaningar med att få till en effektiv samordning. En av dessa har varit att få förståelse för att pandemin har krävt en aktörsgemensam hantering för att få till samlade lösningar. Enligt MSB handlar det om att aktörer inte till fullo har haft förståelse för varandras uppdrag och att behovet av att få tillgång till information och lägesbilder inte har tillgodosetts.

Myndigheten har exempelvis i mycket liten utsträckning gett stöd till eller medverkat vid samordning inför eller i samband med beslut om smittskyddsåtgärder.

613

MSB anser att det har varit svårt

613 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

att åstadkomma ändamålsenlig samverkan med andra berörda myndigheter inför viktiga beslut av allomfattande karaktär, såsom restriktioner. Det har i vissa fall varit oklart för MSB på vilka grunder besluten har fattats och vilka intressen som vägts mot varandra inför besluten. MSB har i de flesta fall inte varit involverad i diskussionerna.

614

Kommissionen har noterat att regeringen i samband med

flyktingsituationen 2015 valde att ge MSB ett särskilt samordningsuppdrag som i praktiken blev en förstärkning av myndighetens instruktionsbundna uppgift. Enligt MSB underlättade regeringens tydliggörande myndighetens arbete trots att samordning även då var ett av myndighetens grunduppdrag.

615

MSB anser att det inlednings-

vis under pandemin inte var tydligt för myndigheten vilka förväntningar regeringen hade på den inom ramen för samordningsuppdraget, eller hur man såg på behovet av tvärsektoriell samordning generellt. På kommunikationsområdet anser MSB att styrningen och förväntningarna var tydligare, med uppdrag från regeringen att genomföra informationsinsatser gemensamt med andra myndigheter och att säkerställa att myndigheternas information var samordnad och nådde ut till alla.

616

Enligt MSB komplicerades dock uppdragen

inom kommunikationsområdet av att regeringen samtidigt också gav andra myndigheter omfattande uppdrag inom samma område utan att alltid tydliggöra att även den kommunikationen behövde samordnas.

617

I det inledande skedet hade MSB flera direkta kontakter med Folkhälsomyndigheten. Den 22 januari 2020, vid den ordinarie samverkanskonferensen, rapporterade Folkhälsomyndigheten för första gången om spridningen av det nya coronaviruset. MSB hade även kontakt med Folkhälsomyndigheten den 26 januari 2020 då UD gick ut med en reseavrådan från icke nödvändiga resor till Hubeiprovinsen i Kina på grund av virusutbrottet. Syftet med kontakten var att få Folkhälsomyndighetens bedömning av läget. Samordnade insatser mellan MSB och Folkhälsomyndigheten genomfördes också på Arlanda för mottagande av personer från Wuhan. MSB hade även

614 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021. 615 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021. 616 Regeringsbeslut, Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om information

till allmänheten med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset, Ju2020/01165/SSK, den

19 mars 2020, samt Regeringsbeslut, Uppdrag att samordna, stärka och utveckla kommuni-

kationsinsatserna riktade till allmänheten med anledning av coronapandemin, S2020/08106 (del-

vis), den 5 november 2021. 617 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

kontakt med myndigheten den 27 januari då Folkhälsomyndigheten frågade om MSB kunde ge stöd med bedömning av eventuell informationspåverkan kopplat till coronaviruset. Som tidigare nämnts upplevde MSB att Folkhälsomyndigheten vid den här tiden inte delade MSB:s syn vad gällde att agera proaktivt och initiera vissa åtgärder. Även senare under våren 2020 fanns det enligt MSB ofta olika syn på behovet av samverkan, dialog och informationsdelning i de frågor som påverkade andra delar av samhället och aktörer utanför smittskydd/hälso- och sjukvårdssektorn.

618

MSB har även haft en omfattande samverkan med Socialstyrelsen och precis som Folkhälsomyndigheten har Socialstyrelsen deltagit i de olika nationella samverkansforum som MSB driver inom ramen för krishanteringssystemet. Enligt MSB har många frågor kunnat lösas genom denna samverkan, men det har också funnits frågor som det har varit svårt att samverka kring. Socialstyrelsen var inledningsvis tveksamma till att samverka kring tidiga åtgärder som MSB såg behov av, exempelvis vad gäller kommunikation. MSB uppfattade det som att det fanns en ängslighet för att i onödan skapa oro.

På myndighetschefsnivå var det först under slutet av februari 2020 som kontakter togs mellan myndigheterna. Då hölls ett kortare avstämningsmöte mellan generaldirektörerna för MSB, Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Vid mötet delgav bl.a. Folkhälsomyndighetens generaldirektör myndighetens bild av läget.

MSB har även haft en omfattande samverkan med länsstyrelserna, framför allt genom länsstyrelsernas samordningskansli som etablerade i mars 2020. Under pandemin, liksom i många tidigare kriser, har frågor om arbetsfördelning mellan länsstyrelser och MSB uppstått. I flera frågor har länsstyrelser och MSB behövt sortera ut vad som bäst hanteras regionalt respektive på central myndighetsnivå. Enligt MSB har dock samverkan överlag fungerat väl.

619

11.2.3. Socialstyrelsen

Socialstyrelsens krisberedskapsarbete ingår i det nationella systemet för krishantering, som beskrivits närmare i föregående kapitel. I det arbetet ska myndigheten samordna och övervaka planläggningen av

618 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021. 619 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021.

den civila hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap. Pandemin har medfört både nya och utvidgade uppgifter för Socialstyrelsen. Flera av Socialstyrelsens uppdrag har beskrivits och analyserats i olika delar av kommissionens två tidigare delbetänkanden. I följande avsnitt fokuserar vi framför allt på myndighetens krisorganisation, lägesbildsansvar och samordningsfunktion.

Krisledning instruktion och organisation

Arbetsordningen för Socialstyrelsen placerar ansvaret för krisberedskapsfrågor på generaldirektörens stab (GD-staben). På GDstaben sorterar frågorna under Enheten för krisberedskap med ett 15-tal medarbetare.

620

Flertalet av dessa ingår i den beredskapsgrupp

som utgör stommen i myndighetens krisledningsorganisation. I Socialstyrelsens arbetsordning för krisledningsorganisation framgår att Tjänsteman i beredskap (TiB) är Socialstyrelsens ingång för alla ärenden som handlar om krishantering oavsett om det gäller hälso- och sjukvården eller socialtjänsten. TiB är även sammankallande och ansvarig för genomförande av regelbundna samverkanskonferenser varje vecka med samtliga regioners TiB. Denna ordning initierades av Socialstyrelsen under 2016. Socialstyrelsens TiB deltar, i sin tur, vid MSB:s regelbundna, veckovisa, samverkanskonferenser och delger lägesinformation från Socialstyrelsen. Syftet med båda dessa samverkansplattformar är att bidra till en nationell lägesbild, upprätthålla en god samverkansförmåga mellan aktörer samt utveckla förmågan att förebygga och hantera konsekvenser av olyckor, samhällsstörningar och kriser.

Socialstyrelsen har, utöver normalläge, två lägen vid uppkomna situationer: stabsläge och krisläge. Stabsläge innebär att krisledningsorganisationen etableras av operativ chef, för att kunna följa händelseutvecklingen. Vid krisläge bemannas stabsfunktioner för att kunna utföra krisledning.

Vid en allvarlig händelse, som kan få betydande konsekvenser för hälso- och sjukvård eller socialtjänst etableras en krisledningsorganisation som genomför Socialstyrelsens uppdrag under ledning av en operativ chef. Krisledningsorganisationen ska enligt samma arbets-

620 Enhetens uppgifter spänner över ett brett område, både tematiskt samt uppgifternas karaktär, från att inrikta och stödja verksamhet vid kunskapscentrum till operativa uppgifter som tjänsteman i beredskap och lagerhållningsfrågor.

ordning bestå av en operativ chef, en stabschef, samt en stab. I staben ska följande funktioner finnas: analys, kommunikation, administration och samverkan. Utöver dessa funktioner kan den operativa chefen besluta att tillsätta en stabsläkarfunktion, med uppgift att bl.a. ta fram medicinska bedömningsunderlag och lägesbeskrivningar. Den operativa chefen kan vidare besluta om externa expertresurser, samt att fatta beslut om utlåning från beredskapslager till kommuner, regioner och andra myndigheter. Den operativa chefen kan efter anmodan om stöd från MSB fatta beslut om att hälso- och sjukvårdspersonal ska ingå i myndighetsgemensamma katastrofmedicinska insatser.

621

Regeringsuppdrag och krisledningsorganisation under pandemin

Under 2020 och 2021 har Socialstyrelsen fått drygt 20 regeringsuppdrag med direkt eller indirekt anknytning till hanteringen av covid-19. Många av uppdragen synes ligga inom Socialstyrelsens allmänna uppgifter och ”vanliga” ansvar.

622

Exempelvis att utarbeta kunskaps-

underlag, utbildningsmaterial och rutiner,

623

samt analys, exempelvis

av indirekta konsekvenser av covid-19.

624

Andra regeringsuppdrag

har varit mer operativa i sin natur och även gett Socialstyrelsen krissamordningsuppdrag, som normalt inte ingår i myndighetens instruktion. Exempelvis uppdragen kring inköp och samordning av medicinska material, skyddsutrustning och läkemedel, liksom samordningsuppdrag för hälso-och sjukvård, inklusive IVA-vård och intensivvårdstransporter.

625

Ytterligare uppdrag från regeringen ligger

närmare Socialstyrelsens beredskapsuppdrag, som att ta fram en plan inför eventuella nya utbrott av covid-19.

626

621 Socialstyrelsen (2018), Arbetsordning för Socialstyrelsens krisledningsorganisation, Dnr. 1479/2018. 6224 § förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen. 623 Exempelvis: hygienrutiner, långvariga symtom efter covid-19 (postcovid), rehabiliteringsbehov, liksom att beskriva och analysera vissa hälsodata för jämförelser kopplade till utbrottet av covid-19, samt att löpande se över och vid behov uppdatera grupperna som löper störst risk att drabbas av särskild allvarlig sjukdomsutveckling vid covid 19. 624 S2020/07613 (delvis), S2020/05634/FS(delvis), S2021/02641 (delvis) och S2020/08253 (delvis). Analys av exempelvis inställd och uppskjuten vård och ge förslag på hur myndigheten kan stödja regionernas hantering av denna, liksom att analysera konsekvenserna för daglig verksamhet, samt enskildas möjlighet till stöd och hjälp under semestervistelse. 625 S2020/05931/FS (delvis), S2020/01594/FS (delvis) S2020/01233/FS (delvis) S2020/1849/FS (delvis), S2020/02443/FS, S2021/02372 (delvis) och S2020/05825/FS (delvis). 626 S2020/05825/FS (delvis).

Socialstyrelsens krisledningsorganisation aktiverades den 26 februari 2020, i syfte att kunna prioritera verksamheten och kunna genomföra de operativa uppgifter som läget krävde. Den 15 april 2020 beslutade generaldirektören om en tillfällig ändring av arbetsordningen för Socialstyrelsen och för Socialstyrelsens krisledningsorganisation som innebar att krisledningsorganisation i princip fick samma ställning som en avdelning inom myndigheten och att krisberedskapschefen i tillämpliga delar fick samma ansvar som en avdelningschef.

627

Krisledningsorganisationen förstärktes med kompetens och expertis vartefter behovet av myndighetens krishantering förändrades och antalet tillkommande regeringsuppdrag utökades. Framför allt ansågs uppgifterna av operativ art kräva en kraftigt ökad personalstyrka samt fler särskilda funktioner.

628

Krisledningsorganisationen delades in i åtta funktionsområden. Dessutom ingick flera stöd- och stabsfunktioner i organisationen. Utöver de områden som beskrivs i Arbetsordning för Socialstyrelsens krisledningsorganisation, inrättades en funktion för inköp med en inköpschef direkt underställd den operativa chefen. Övriga funktioner som tillsattes var en funktion med ansvar för att kontinuerligt inventera behoven av och tillgången till skyddsutrustning, medicinteknisk utrustning och annat sjukvårdsmaterial som behövdes i regioner och kommuner, samt en funktion med specifikt ansvar att ta fram lägesbilder. Senare etablerades även ett läkemedelskansli. Någon stabsläkarfunktion inrättades aldrig.

629

Under den första halvan av mars 2020 förstärktes krisledningsorganisationen som vid aktivering bestod av det tiotal ordinarie medarbetare som tillhörde Socialstyrelsens enhet för krisberedskap samt delar av myndighetens beredskapsgrupp (ca 20 medarbetare som hade erhållit särskild träning för att vid behov kunna förstärka krisberedskapen). Under de därpå följande veckorna etablerades en stor stab med en militär stabschef för att hantera alla förfrågningar om stödinsatser som inkom till myndigheten.

630

Staben hanterade

627 Socialstyrelsen (2020), Beslut om tillfällig förändring av arbetsordningen för Socialstyrelsen

och arbetsordningen för Socialstyrelsens krisledningsorganisation, dnr. 13825/2020-2. Detta har

förlängts vid två tillfällen. 628Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021. 629Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021, samt Organi-

sations-scheman och beskrivning av funktioner.

630 Erik Hedlund och Camilla Lönngren (2021), ”Fältsjukhuset” i Älvsjö – Rekordbygget som

ingen ville ha, Försvarshögskolan.

huvudsakligen myndighetens uppdrag av operativ karaktär medan myndighetens linjeorganisation hanterade uppdrag inom ramen för myndighetens ordinarie verksamhet, exempelvis framtagandet av kunskapsstöd till hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

631

Under våren 2020 engagerades som mest drygt 200 personer räknat på årsarbetskrafter i arbetet med pandemin, varav cirka hälften samtidigt var i tjänst i krisledningsorganisationen. Enligt Socialstyrelsen har samtliga avdelningar inom myndigheten deltagit i arbetet. För att klara de nya regeringsuppdragen sökte Socialstyrelsen även kompetenser utanför den egna myndigheten. Krisledningsorganisationen stärktes upp med flera externa experter inom medicin och omsorg. Dessa har bl.a. kommit från Karolinska Institutet, Linköpings universitet, MSB, Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och Folkhälsomyndigheten. Personal har även lånats in från andra myndigheter såsom Skatteverket, Inspektionen för vård och omsorg (IVO) och E-hälsomyndigheten, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) och från länsstyrelser och regioner.

632

Socialstyrelsen tog också in it-konsultstöd för att bygga

upp ett datadrivet system för framtagande av nationella lägesbilder.

633

Under sommaren 2020 arbetade ca 75 personer i krisledningsorganisationen som sedan minskade till ca 45–50 personer under hösten 2020. Storleken på personalstyrkan var ungefär densamma fram till sommaren 2021. Under hösten 2021 tjänstgjorde ett trettiotal personer i krisledningsorganisationen. Från årsskiftet 2020/2021 har organisationen främst bestått av Socialstyrelsens egna medarbetare. Krisledningen var i februari 2022 fortfarande i funktion.

634

Socialstyrelsens egen översyn av organisation och placering av krisberedskapsverksamheten pekar på att nuvarande krisledningsorganisering i grunden varit ändamålsenlig och att fördelarna med att hantera pandemin i krisledningsorganisation, snarare än i ordinarie linjeverksamhet har övervägt nackdelarna. Det saknades dock en arbetsplan för hur krisledningen skulle etableras och organiseras. De många regeringsuppdragen som låg utanför Socialstyrelsens normala uppdrag och verksamhet gjorde att nya funktioner behövde

631Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021 632Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021. 633Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021. 634Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens fråga, den 8 februari 2022.

skapas och extern expertis tas in, för att kunna fullfölja dessa.

635

Den

nya organisationen byggdes upp under stor tidspress då den också förväntades leverera omgående.

636

Någon egen medicinsk stabsfunktion har inte inrättats i krisledningsorganisationen. Brist på medicinsk styrning och inriktning, särskilt i början av pandemin har påtalats i flera av kommissionens samtal, bl.a. med företrädare för regionerna

637

Ett flertal läkare och sjuksköterskor med olika specialiteter engagerades dock i krisledningsstaben, framför allt i funktionen som benämns lägesanalys. Lägesanalys var också Socialstyrelsens nod för IVA-nätverket, transportsamordning, samt insamling och analys av lägesrapporter och annan epidemiologiska data.

638

Se vidare under

avsnittet nedan om lägesbilder och analys.

Samordning och andra operativa uppdrag

I kommissionens tidigare betänkanden beskrev vi flera av Socialstyrelsens uppdrag under pandemin. Coronakommissionen förde i det andra delbetänkandet fram kritik mot Socialstyrelsens operativa krishantering, under våren 2020. Det gäller exempelvis de uppdrag som inkluderade inköp och samordning av medicinska material, skyddsutrustning och läkemedel, där vi konstaterade att Socialstyrelsen helt saknade såväl en organisation för, som erfarenhet av upphandling på världsmarknaden i den omfattning som skulle komma att krävas.

639

Socialstyrelsen fick bygga upp en inköpsprocess där

förfrågningar bollades fram och tillbaka med Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV). Socialstyrelsen menar dock att stödet från och samarbetet med FMV var av största vikt. Sambandspersonal från FMV var placerade i Socialstyrelsens krislednings-

635 Socialstyrelsen (2021), Översyn av organisation och placering av krisberedskapsverksamheten, Dnr. 1.5-35453/2020, den 3 december 2021 636 Uppgifter lämnade av Johan von Schreeb och Hani Khalifa vid möte med sekretariatet, den 29 november respektive den 9 december 2021. Båda är läkare som under den första vågen under pandemin var engagerade i krisledningsstaben. 637 Bengt Gerdin, underlagsrapport (2021), Intensivvården under covid-19 pandemin, och uppgifter lämnade av Johan von Schreeb vid möte med kommissionen, den 29 november, samt uppgifter lämnade vid intervjuer med Hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och den 15 september 2021. 638 Lägesanalys var också Socialstyrelsens nod för IVA-nätverket, transportsamordning, samt insamling och analys av lägesrapporter och annan epidemiologiska data. Uppgifter lämnade av Hani Khalifa vid möte med sekretariatet, den 9 december 2021. 639SOU 2021:89 kap. 8 och 9.

organisation under den mest intensiva perioden för inköp, vilket gjorde det möjligt att genomföra uppdraget.

640

Regionerna pekar på att det initialt rådde viss förvirring om Socialstyrelsens roll, och att vissa av Socialstyrelsens beställningar konkurrerade med de inköp som kommuner och regioner gjorde. Samtidigt som en del regioner ifrågasätter Socialstyrelsens förmåga så vittnar andra om att den medicinska utrustningen, exempelvis respiratorer, och skyddsutrustning som Socialstyrelsen bidrog med har varit avgörande för att klara de medicinska behoven.

641

I vårt

första delbetänkande beskrev vi bristen på skyddsutrustning inom äldreomsorgen som var särskilt uttalad under pandemins första månader. Socialstyrelsen levererade (från mars 2020) skyddsutrustning till de kommuner som hade akut brist. Många kommuner fick, utöver egna inköp och inköp från Socialstyrelsen, även förlita sig på tilldelning från regionerna. Avsaknaden av lägesbilder, rutiner, samt en prioritering av regionernas behov av skyddsutrustning framför kommunernas bidrog dock till en fortsatt brist i kommunerna.

642

Socialstyrelsen medverkade för Sveriges räkning i EU:s Joint Pro-

curement Agreement (JPA) som upphandlar medicinska produkter

mot gränsöverskridande hälsohot. SKR och regionerna ansåg att Socialstyrelsens inköp genom JPA var ett viktigt bidrag för att säkra tillgången på vissa läkemedel som används vid behandling av covid-19.

643

Socialstyrelsens arbete utifrån uppdraget att inrätta en samordningsfunktion för intensivvårdsplatser beskrivs närmare i nästa avsnitt om lägesbilder och analys. Den operativa koordineringen av intensivvården genomfördes genom en grupp bestående av intensivvårdsläkare från landets 21 regioner. I de frekventa mötena deltog Socialstyrelsen och bidrog bland annat med lägesbilder.

644

640Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021. 640SOU 2021:89 kap. 8 och 9. 641 Intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och den 15 september 2021. Exempelvis Region Norrbotten och Region Gotland. 642SOU 2020:80 kap. 9 643SOU 2021:89 s. 391644Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

Lägesbilder och analys

Nationella lägesbilder av regionernas katastrofmedicinska beredskap och vårdplatsläge har sedan 2016 sammanställts varje vecka av Socialstyrelsen. Dessa har byggt på information från regionernas TiB.

Efter att Socialstyrelsens deltagit i EU-kommissionens hälsosäkerhetskommitté (HSC) den 22 januari där det nya coronaviruset diskuterades, påbörjade myndigheten sitt beredskapsrelaterade planeringsarbete. Den 24 januari, samma dag som de första fallen bekräftades i Europa, bjöds Folkhälsomyndigheten in till Socialstyrelsens regelbundna samverkanskonferens med regionernas beredskapsorganisationer. Tillsammans med Folkhälsomyndigheten distribuerade Socialstyrelsen 30 januari 2020 en enkät till regionerna för att få en bild över sjukvårdens beredskap. Det dröjde betydligt längre till den 13 mars, innan kommunerna, via länsstyrelserna, erhöll en enkät i samma syfte.

645

Enkäten till regionerna syftade till att inventera antalet relevanta vårdplatser, tillgång till personlig skyddsutrustning samt inhämtning av bedömningar avseende påverkansgrad på bl.a. ledningsfunktion och stab, robustheten på relevanta sjukhus, vårdavdelningar (inklusive intensivvårdsavdelningar) samt operationsverksamheten. Frågor ställdes även till regionerna om de hade etablerat en särskild kontakt med relevanta underleverantörer eller distributörer för att säkerställa kontinuitet av varuleverans av personlig skyddsutrustning för involverad personal i händelse av utdraget eller förvärrat förlopp. Av inventeringen stod det klart att lagerhållningen av skyddsutrustning var begränsad, men god. Detta omdöme baserades på Folkhälsomyndighetens bedömning att risken för smittspridning i Sverige då var mycket låg. I svaret påpekar myndigheterna samtidigt att ”tillgång till utrustning, material och vårdkapacitet kan komma att påverkas om situationen blir långvarig eller att utbrottet utvecklas till en pandemi”.

646

Socialstyrelsen synes, likt MSB, ha uppfattat Folkhälsomyndighetens riskbedömningar som framåtblickande. I ett svar på kommissionens frågor anger Socialstyrelsen att Folkhälsomyndighetens

645 I syfte att få en bild av kommunernas beredskap inom socialtjänst och kommunal hälso- och sjukvård. 646 Socialstyrelsen och Folkhälsomyndighetens svar på hemställan från MSB om information till nationell samlad lägesbild, Dnr. 10.2.5075/2020, den 18 februari 2020.

”prognos” för smittspridning inom Sverige var en av de faktorer som myndigheten tog hänsyn till i sin bedömning

647

I kommissionens första delbetänkande konstaterade vi att bristen på lägesbilder från kommunerna, under pandemins inledande månader innebar att det initialt saknades överblick över kommunernas beredskap och behov för att kunna möta en pandemi. Socialstyrelsen påbörjade arbetet för att skapa en lägesbild av vården och omsorgen i kommunerna den första veckan i mars. En enkät utformades och diskuterades och omformulerades i dialog med SKR över en vecka innan den slutligen förmedlas till kommunerna via länsstyrelserna den 13 mars. Svaren gav en nationell lägesbild av beredskapen i kommunernas verksamhet som bedrevs i egen regi. Kunskapen om beredskapen i verksamhet i privat regi var däremot begränsad hos kommuners respondenter och saknades i stort sett i enkätsvaren.

648

Under pandemin har arbetet med lägesanalyser sedan intensifierats utifrån ett antal regeringsuppdrag. När Socialstyrelsen, den 16 mars 2020, erhållit regeringsuppdraget om att säkra tillgången på skyddsutrustning

649

utvecklade myndigheten ett rapporteringssy-

stem för att regioner och även kommuner skulle kunna bidra till en kontinuerligt uppdaterad samlad nationell lägesbild inom socialtjänst (främst äldreomsorg) och hälso- och sjukvård. Myndigheten hemställde den 17 mars 2020 hos MSB om stöd med att samordna kommuners lägesbilder och begäran om stöd avseende material och skyddsutrustning. MSB svarade att myndigheten, i dialog med länsstyrelserna, kunde vara Socialstyrelsen behjälplig med att sätta strukturer för informationsinhämtning av kommunernas lägesbilder. Det tog tre veckor för länsstyrelserna att utreda om det var juridiskt möjligt.

650

Länsstyrelserna fick den 3 april ett regeringsuppdrag att

bistå Socialstyrelsen i arbetet, där deras roll förtydligades.

651

I mitten

av april kom de första lägesbilderna.

652

Under mars 2020 ökade belastningen på IVA i de regioner som hade hög smittspridning. För att få en överblick av belastning och därmed möjliggöra samordning vände sig Socialstyrelsen till svenska

647Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021. 648Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021. 649 S2020/01558/FS. Regeringsuppdraget om att på nationell nivå säkra tillgången på skyddsutrustning och fördela skyddsutrustning och annat material till följd av spridningen av covid-19. 650 Enligt samtal med Statssekreterare Maja Fjaestad, den 28 januari 2022. 651 S2020/02676/SOF 652Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021

intensivvårdsregistret SIR som åtog sig att skapa en separat portal för registrering av alla patienter med bekräftad covid-19 som vårdades inom svensk intensivvård. Från och med den 30 mars 2020 var portalen i funktion. SIR:s data sändes därefter dagligen till Socialstyrelsen.

653

Socialstyrelsens samordnande roll blev sedan att ta fram

och dela nationella lägesbilder över exempelvis belagda och lediga IVA-platser, fördelning inom intensivvården mellan patienter med respektive utan bekräftad covid-19-smitta, uppgift om platser med respirator samt fördelning av platser lokalt, regionalt och nationellt.

Syftet med lägesbilderna har varit att ge stöd till regionerna i planering, resurssättning och koordinering av intensivvårdsplatser och ECMO-intensivvårdsplatser. Lägesbilderna har även använts för att arbeta med olika prognoser (se avsnitt nedan om Socialstyrelsens arbete med prognoser). Överföringen av den samordnade informationen till landets regioner har skett dagligen via krypterad e-post till respektive TiB.

654

Uppgifter om beläggningen inom slutenvården totalt har Socialstyrelsen fått genom regionernas rapportering samt genom data från Folkhälsomyndigheten. Smittspridningen inom verksamheter där kommuner är huvudmän har rapporterats från kommunerna till Socialstyrelsen. Även information om antalet avlidna ingår i denna rapportering.

Inom ramen för krisledningsorganisationen etablerade Socialstyrelsen en egen övervakning av smittspridningen. Förutom den globala utvecklingen där WHO:s Weekly epidemiological update on COVID-19 är primär källa för data och bedömningar, har myndigheten följt utvecklingen i ett 30-tal länder genom att varje vecka från ECDC ladda ned och analysera 7-dagars och 14-dagars incidens.

655

Myndigheten har även inhämtat kartor över smittsprid-

ningen i Europa från ECDC.

Socialstyrelsen har följt den svenska utvecklingen genom att inhämta data för bekräftade fall av covid-19 från Folkhälsomyndigheten. Socialstyrelsen har räknat om dessa data till 7-dagars och 14-

653SOU 2021:89 kap. 11, samt Bengt Gerdin, underlagsrapport (2021), Intensivvården under

covid-19 pandemin.

654Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021 655 Följande länder följs vad gäller smittläge: Ryssland, Frankrike, Spanien, Sverige, Norge, Tyskland, Finland, Polen, Italien, Storbritannien, Rumänien, Grekland, Bulgarien, Island, Ungern, Portugal, Österrike, Tjeckien, Irland, Litauen, Lettland, Kroatien, Bosnien och Hercegovina, Slovakien, Estland, Danmark, Nederländerna, Belgien, Slovenien och Israel.

dagarsincidens för Sverige som helhet, samtliga regioner och samtliga sjukvårdsregioner.

Utvecklingen av beläggningen inom slutenvården och intensivvården har, som beskrivits ovan, följts sedan början av pandemin. Övrig omvärldsbevakning startades successivt upp under oktober år 2020.

656

Prognoser

Utifrån smittspridningen och beläggningen har Socialstyrelsen tagit fram korttidsprognoser för beläggning inom slutenvården för covid-19-patienter och scenarier för total intensivvårdsbeläggning. Lägesbilder och prognoser har presenterats regelbundet på möten med olika nätverk.

De första scenarierna för total intensivvård togs fram inför sommaren år 2020 och scenarierna har reviderats när Folkhälsomyndigheten presenterat nya scenarier för smittspridningen.

657

Prognoser för beläggning inom slutenvården har tagits fram sedan februari år 2021. Dessa prognoser och lägesbilder har uppfattats vara viktiga för hälso- och sjukvårdens arbete.

658

Samverkan

För Socialstyrelsen har pandemin medfört en nära samverkan med andra berörda statliga myndigheter, regioner, kommuner och SKR. Samverkan har genomförts genom veckovisa samverkanskonferenser med olika nätverk: med regionernas beredskapsorganisationer (oftast med regionernas TiB), med regionernas chefläkare eller den som annars är ansvarig för regionens medicinska inriktningsbeslut, samt med SKR och IVA-nätverket. Myndigheten deltar också i möten med regiondirektörerna samt regionernas hälso- och sjukvårdsdirektörer.

659

Vad gäller samverkansnätverk, lyfter regionerna att samverkan skedde i olika forum där Socialstyrelsen initialt främst hade kontakter med regionernas TiB och chefläkare. Samtidigt hade region-

656Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021. 657Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021. 658 Bengt Gerdin, underlagsrapport (2021), Intensivvården under covid-19 pandemin. 659Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

direktörer och hälso- och sjukvårdsdirektörer främst samverkansmöten inom respektive av SKR etablerade nätverk, där Socialstyrelsen i likhet med Folkhälsomyndigheten, inte ingick. Detta skapade viss förvirring i kommunikationen. Genom SKR:s nätverk har Socialstyrelsen haft möten även med dessa nätverk sedan mitten av 2020.

Den samstämmiga bilden från regionerna och Socialstyrelsen är dock att samverkan fungerar bra i dag.

660

Vad gäller kommunerna har samverkan med Socialstyrelsen skett dels via respektive länsstyrelse som samordnande myndighet, dels via andra samverkansforum där myndigheten regelbundet har träffat kommundirektörer och socialchefer. Socialstyrelsen har också deltagit i frekventa möten med medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) och medicinskt ansvarig för rehabilitering (MAR).

661

Social-

styrelsen bedömer dock att det kan finnas anledning att överväga en förenklad modell för samordning med kommunerna genom länsstyrelserna, inte minst på grund av att den kommunala hälso- och sjukvården kommer att växa ytterligare till följd av reformen God och nära vård. Myndigheten lyfter vidare att socialtjänstfrågorna bör integreras i större utsträckning i krisberedskapsarbetet.

662

På nationell nivå ingår Socialstyrelsen i den nationella pandemigruppen och har deltagit i de möten som har genomförts under pandemin. Därutöver uppger myndigheten sig ha haft täta kontakter och möten med myndigheter, som arrangerats utifrån specifika behov.

663

Internationell samverkan

År 2002 slöt Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige ett avtal om samarbete för att öka de nordiska ländernas förmåga att hantera kriser och katastrofer. Avtalet kallas Nordiska hälsoberedskapsavtalet och omfattar beredskapssamarbete och ömsesidigt bistånd vid kris- och katastrofsituationer. För Sveriges del är Socialstyrelsen

660 Uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och den 15 september 2021. 661 Medicinskt ansvarig sjuksköterska och medicinskt ansvarig för rehabilitering i kommunerna. 662 Socialstyrelsen har lämnat synpunkter i denna del i sitt remissvar på Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25). 663Socialstyrelsens svar på Coronakommissionens frågor, den 3 december 2021.

sammanhållande myndighet.

664

Samarbetet sker inom den inofficiella

s.k. Svalbardgruppen. Gruppen behandlar beredskapsfrågor inom hälso- och sjukvården och arbetet har under pandemin inriktats mot kunskapsdelning och utveckling av covid-19-pandemin inom Norden.

665

11.2.4. Länsstyrelser

Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig myndighet på regional nivå och har en sammanhållande och stödjande roll inom krisberedskapen och civilt försvar i länet. Inom ramen för det geografiska områdesansvaret behöver länsstyrelsen ta en aktiv roll i såväl det förebyggande och förberedande arbetet i länet, som vid hantering av inträffade samhällsstörningar. Länsstyrelsens uppgifter i kristid utifrån det geografiska områdesansvaret är bl.a. att sammanställa regionala lägesbilder, samordna verksamhet mellan kommuner, regioner och myndigheter, samt att samordna information till allmänheten och massmedia (se även kapitel 9).

666

I det här avsnittet

belyser vi länsstyrelsernas gemensamma samordningskanslis arbete samt lärdomar från några länsstyrelsers krishantering under pandemin.

Ett samordningskansli etablerades vid Länsstyrelsen i Hallands län i mars 2020

Den 12 mars 2020 inrättade länsstyrelserna, efter beslut av landshövdingarna, ett gemensamt samordningskansli för att underlätta en länsövergripande samordning och effektiv samverkan med nationella myndigheter under pandemin. Länsstyrelsen i Hallands län fick en koordinerande roll för kansliet och en virtuell organisation byggdes upp där personal från de involverade länen kommunicerade genom videokonferenser.

667

Kansliet bemannades av flera länsråd, en ord-

664 Uppgifter hämtade från Nordhels (det nordiska hälsoberedskapssamarbetet) webbplats (besökt den 2 juni 2021). 665Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021. 666 Länsstyrelsen i Uppsala län (2019), Länsstyrelsens geografiska områdesansvar. Vägledning för

utövande.

667 Uppgifter lämnade av Jörgen Peters, länsråd vid Länsstyrelsen i Hallands län, och Sven-Erik Österberg, landshövding vid Länsstyrelsen i Stockholms län, vid Coronakommissionens

förande, ett antal funktionsansvariga samt en expedition med administrativt ansvariga. Länsråden representerade länsrådsgruppen, dvs. samtliga länsråd i landet. I kansliet fanns därmed de län som är Regeringskansliets kontaktpunkt för länsstyrelsernas arbete med krisberedskap: Halland, Skåne, Västmanland, Stockholm, Gotland och Dalarna (sedan januari 2021).

Samordningskansliets ansvar har bl.a. omfattat produktion av nationella lägesbilder, samverkansbehov och prioritering, resursförsörjning, samordning med MSB samt kommunikationsfrågor.

668

Under pandemin har ett flertal regeringsuppdrag tilldelats länsstyrelserna. Samordningskansliet har varit samordnande för regeringsuppdragen som i stor utsträckning har dominerat kansliets arbete. Uppdragen har bl.a. handlat om att regelbundet redovisa arbetet i länen med anledning av spridningen av covid-19, att bistå Socialstyrelsen i arbetet med att samordna tillgången till skyddsutrustning, att bistå regioner i att säkerställa storskalig testning och genomföra vaccinationer, att följa efterlevnaden av rekommendationer samt att samordna och stärka kommunikationsinsatserna. Representanter från kansliet har varit aktiva i olika samverkansforum. Dels olika strategiska forum på nationell nivå som nationella pandemigruppen och krishanteringsrådet, dels operativa möten som sorteringsmöten, chefsmöten, samt samverkansmöten kring regeringsuppdrag.

669

Utvärdering av samordningskansliets arbete

Lunds universitet har på uppdrag av samordningskansliet utvärderat kansliets arbete under pandemin inom ramen för en forskningsstudie.

670

En sammantagen slutsats från studien är att samordnings-

kansliet har bidragit till positiva effekter i hanteringen av pandemin. Kansliet har fungerat som en nod för fördelning och samordning av

utfrågning den 22 mars 2021, Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länssty-

relsernas samordningskansli som etablerats med anledning av covid19.

668 Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli

som etablerats med anledning av covid19.

669 Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli

som etablerats med anledning av covid-19, samt uppgifter lämnade av Jörgen Peters, länsråd vid

Länsstyrelsen i Hallands län, och Sven-Erik Österberg, landshövding vid Länsstyrelsen i Stockholms län, vid kommissionens utfrågning den 22 mars 2021. 670 Studien pågick från juni 2020 till augusti 2021 och bygger på intervjuer med personer knutna till kansliet samt externa informanter inom myndigheter, länsstyrelser kommuner samt Regeringskansliet. Studien baserades även på en enkätundersökning och en workshop med representanter för länsstyrelserna samt på dokument- och observationsstudier.

information och uppdrag mellan länsstyrelserna samt regionala och nationella aktörer. Kansliet har bidragit till ökad effektivitet i gemensamma kontakter genom att myndigheter och regioner har haft en ingång vilket har bidragit till en ökad tyngd, trygghet och likvärdighet för länsstyrelserna. Flera informanter menar att länsstyrelserna därmed har stärkt sin position som viktig aktör i den nationella krishanteringen. Studien visar att etableringen av kansliet gick relativt snabbt, inom några veckor fanns en struktur för organisationen på plats. Redan under uppstartsfasen hade kansliet dialog med Regeringskansliet om utformningen av lägesrapporter och i ett tidigt skede rapporterades den första rapporten till Finansdepartementet och kansliet för krishantering. En framgångsfaktor för etableringen som lyfts fram är att länsstyrelserna redan i ett normalläge hade en nära samverkan med varandra och att det fanns en nätverksstruktur som bygger på tillit mellan aktörerna. Erfarenheterna från skogsbränderna 2018 har också lyfts fram som en framgångsfaktor. Redan då inrättades ett samordningskansli med ett gemensamt länsstyrelsearbete och operativ samordning.

671

Studien visar även på utmaningar och utvecklingsområden för kansliet. Kansliets mandat har uppfattats som otydligt, särskilt inledningsvis. Å ena sidan har det varit en fördel att kansliet företräder och samordnar 21 myndigheter, å andra sidan ett problem inledningsvis då det har varit oklart för externa aktörer vilket mandat kansliet agerar utifrån. Problematiken tycks ha minskat över tid genom en öppen dialog med involverade parter. Forskarna bakom studien pekar på vikten av att ansvaret som vilar på samordningskansliet, eller den organisation som beslutas få ett samordnande ansvar, tydliggörs och formaliseras. Det gäller både i relation till de 21 länsstyrelserna och mot övriga krishanterande aktörer, exempelvis MSB. En annan utmaning är kansliets sårbarhet. Personer som har arbetat i kansliet har haft en hög arbetsbelastning under en längre tid. Det finns inget som tyder på att det har påverkat krishanteringen negativt, men en slutsats i studien är att planeringen inför framtida kriser och ett samordningskansli behöver kunna ta höjd för att upprätthålla uthållighet. Det gäller även då förutsättningarna är annor-

671 Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli

som etablerats med anledning av covid-19.

lunda, exempelvis vid avbrott i viktiga försörjningssystem eller informationspåverkan.

672

Som nämns ovan har en uppgift för kansliet varit att ta fram lägesbilder baserat på den information som har samlats in från respektive länsstyrelse. Lägesbilderna har sammanställts, beslutats och presenterats för en representant för Regeringskansliet innan de slutligen har distribuerats till regeringen samt flertalet externa aktörer. Studien visar att samordningskansliet har uppfyllt sitt uppdrag med lägesbilderna väl och externa aktörer anger att de använt kansliets lägesbilder. Ett problem med lägesbilderna är dock en otydlighet i hur lägesbilder i det nationella krishanteringssystemet relaterar till varandra. Det gäller exempelvis förhållandet mellan samordningskansliets lägesbilder och de lägesbilder som MSB tar fram (se även nedan).

673

Länsstyrelsernas egna utvärderingar av krishanteringen

Flera länsstyrelser har initierat egna utvärderingar av krishanteringen under pandemin. Coronakommissionen har tagit del av utvärderingsrapporter som funnits tillgängliga på webben från länsstyrelserna i Stockholms, Dalarnas, Västmanlands, Västerbottens, Västernorrlands och Norrbottens län. I några fall har utvärderingarna gjorts i samverkan med regionerna och kommunerna i länet. Materialet är inte tillräckligt stort eller representativt för att det ska var möjligt att dra slutsatser om hur länsstyrelsernas krishantering och samordning har fungerat i hela landet. Däremot finns några återkommande teman och lärdomar men också skillnader i hur länsstyrelserna har agerat som vi belyser nedan.

Länsstyrelserna har identifierat flera framgångsfaktorer i sitt arbete. Några framgångsfaktorer handlar om att det fanns samverkanstrukturer och nätverk på plats i länet när pandemin bröt ut samt erfarenheter av att hantera kriser och arbeta i stab. En annan är revideringar av styrdokument samt övningar med andra aktörer.

674

Det

672 Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli

som etablerats med anledning av covid-19.

673 Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli

som etablerats med anledning av covid-19.

674 Försvarshögskolan (2020), När coronan kom till Dalarna, Länsstyrelsen i Västernorrlands län och KPMG (2020), Regional utvärdering av gemensam hantering av covid-19 i Västernorr-

finns också utmaningar som rör länsstyrelsernas organisation och beslutsfattande. I några utvärderingar nämns en otydlighet när det gäller ledande funktioners roller och beslutsmandat. Vid exempelvis Länsstyrelsen i Dalarnas län var det oklart vilket mandat som stabschefen och beredskapsdirektören hade. Otydligheten påverkade även hur andra chefer i organisationen kunde agera under sina mandat. Det bidrog också till onödigt långa beslutsprocesser och ökad stress hos medarbetarna.

675

Utvärderingen i Västernorrlands län

pekar på att det i vissa samverkanstrukturer i länet varit otydligt vilka ansvar, roller och mandat som länsstyrelsen, kommunerna och regionen hade och att vissa frågor har fallit mellan stolarna. Lärdomar därifrån är behovet av att tydliggöra hur operativ respektive aktör ska vara i samverkansfrågor, att det utses en aktör eller funktion som säkerställer koordinering mellan olika samverkansforum, att respektive forums syfte och beslutsmandat definieras samt att respektive aktörs roll och ansvar i sakfrågornas gränssnitt tydliggörs.

676

Länsstyrelsernas utvärderingar visar att lägesbilderna har varit ett stöd i krishanteringen men länsstyrelserna är kritiska till hur arbetet har styrts och organiserats och hur den nationella kommunikationen kring lägesrapporteringen har fungerat. Hos vissa kommuner som sammanställde informationen till lägesbilderna uppfattades syftet och användningen oklar, inte minst då lägesrapporter efterfrågades av både MSB och Länsstyrelsen. Vissa kommuner upplevde även en utmaning med att förstå hur frågorna skulle besvaras samt vilken detaljeringsgrad som efterfrågades. Flera länsstyrelser har lyft fram rapporteringströtthet som ett problem då arbetsinsatsen från såväl kommunerna som länsstyrelserna har varit stor. Kvaliteten på de underlag som har samlats in från kommunerna har också varierat. Länsstyrelserna ser en risk att det omfattande arbetet med lägesbilderna påverkar svarsfrekvensen över tid, inte minst under en långvarig kris.

677

Det finns potential att utveckla innehållet i lägesbilderna, det

land, Länsstyrelsen Norrbotten och Combitech (2021) Utvärdering av Norrbottens länssamverkan i hanteringen av coronapandemin under 2020, Länsstyrelsen Västerbottens län (2020), Utvärderingsrapport Regional samverkan i hanteringen av covid-19 i Västerbottens län.

675 Försvarshögskolan (2020), När coronan kom till Dalarna. 676 Länsstyrelsen i Västernorrlands län och KPMG (2020), Regional utvärdering av gemensam

hantering av covid-19 i Västernorrland

677 Länsstyrelsen i Dalarnas län (2020), När coronan kom till Dalarna, Mälardalens högskola (2021), Utvärdering Länsstyrelsen i Västmanlands läns hantering av covid-19 under våren 2020,

kan exempelvis handla om att skapa en enhetlig struktur och ett metaspråk som förenklar om det finns flera parallella lägesbilder. Denna synpunkt gäller inte enbart länsstyrelsens lägesbilder utan även andra krishanterande aktörers rapportering.

678

Hanteringen av skyddsutrustningsfrågan visar slutligen på skillnader i hur olika länsstyrelser agerade initialt under våren 2020 när bristen på materiel blev tydlig. I några län uppfattades länsstyrelsernas agerande som för senfärdigt och passivt. I exempelvis Västmanlands län ville länsstyrelsen bistå kommunerna i deras önskemål om stöd av skyddsutrustning och hade tidigt förberett ett beslutsunderlag, men länsledningen valde att invänta beslut från regeringen kring hur frågan skulle hanteras. Det fanns olika uppfattningar inom länsstyrelsen där vissa menade att frågan om skyddsutrustning var av operativ karaktär och därmed egentligen inte ett ansvar för länsstyrelsen, medan andra var av uppfattningen att länsstyrelsen redan hade uppdraget i sitt samordningsuppdrag och således egentligen inte hade behövt invänta ett formellt skriftligt beslut från regeringen. En slutsats därifrån är att kommunerna tappade förtroende för länsstyrelsen under dessa kritiska veckor när de önskade stöd men inte fick det.

679

Länsstyrelsen i Stockholms län tog däremot från start en mer aktiv roll i materielförsörjningen för länets 26 kommuner och gjorde en vid tolkning av sitt geografiska områdesansvar. Länsstyrelsen noterade att de inte fick kontakt med Socialstyrelsen och började därför i stället arbeta direkt gentemot Region Stockholm och de tre staber som etablerats där, inte minst regionens Command center där Scania gjorde inköp av skyddsutrustning (se även Coronakommissionens andra delbetänkande).

680

Länsstyrelsen i Västernorrlands län och KPMG (2020), Regional utvärdering av gemensam

hantering av covid-19 i Västernorrland, Länsstyrelsen Norrbotten och Combitech (2021), Utvärdering av Norrbottens länssamverkan i hanteringen av coronapandemin under 2020. Läns-

styrelsen Västerbotten (2020), Utvärderingsrapport Regional samverkan i hanteringen av

covid-19 i Västerbottens län.

678 Tove Frykmer m.fl. (2021), Forskningsstudie av arbetet i länsstyrelsernas samordningskansli

som etablerats med anledning av covid-19.

679 Mälardalens högskola (2021), Utvärdering Länsstyrelsen i Västmanlands läns hantering av

covid-19 under våren 2020.

680 Försvarshögskolan (2020), Utvärdering av Länsstyrelsen i Stockholms läns hantering av

covid-19.

Kommunernas och regionernas perspektiv på länsstyrelsernas arbete

Karlstads universitet och Mittuniversitetet har på uppdrag av MSB utvärderat kommunernas pandemirespons och i deras utvärdering lyfts kommunernas synpunkter på länsstyrelsens agerande fram (vi återkommer även till utvärderingen senare i kapitlet när vi berör kommunernas krishantering). I studien ges en delad bild av länsstyrelsens roll i samordningen. Vissa kommuner anser att länsstyrelsen haft en viktig roll och bidragit till förmågan att hantera pandemin. Det har skett genom gemensamma kommunikationsplattformar för länet, samverkanskonferenser och juridiskt stöd till kommunerna. Andra kommuner är kritiska och menar att länsstyrelsen har varit för passiva och inte hittat sin roll i den här krisen. Vissa kommuner anger att det har varit svårt att hitta en ingång och motpart hos länsstyrelsen.

681

För att spegla regioners perspektiv på samverkan på länsnivå har Coronakommissionens expertgrupp

682

för krishantering bjudit in

representanter för Västra Götalandsregionen och Region Norrbotten. Erfarenheterna från dessa två regioner visar också på olika erfarenheter och lärdomar av hur samverkan med länsstyrelserna har fungerat.

Region Norrbotten har positiva erfarenheter av samverkan med Länsstyrelsen i Norrbottens län under pandemin. Den framgång som regionen anser sig ha uppnått i hanteringen har främst berott på att regionen under pandemin hade en omfattande samverkan med nationella, regionala och lokala aktörer. Samverkan under pandemin har bl.a. berört kriskommunikation, smittskydd, vårdhygien och materielförsörjning. Länsstyrelsen satte tidigt ihop ett regionalt råd som fungerade som en plattform för samverkan i länet under hela pandemin. I rådet har representanter från regionen, kommuner, civilsamhället, näringslivet m.fl. ingått. Förutom detta råd har länsstyrelsen även varit sammankallande för en grupp som har arbetat med kriskommunikation. Detta för att säkerställa att länets invånare får samstämmiga budskap. Regionens smittskydd har samverkat med andra regioner, Försvarsmakten och med sin motsvarighet på andra sidan gränsen i Finland. Länsstyrelsen har även haft ett intimt samarbete med regionens smittskydd. Samverkan uppfattas ha fun-

681 MSB (2021). Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens. 682 I bilaga 4 finns en förteckning över deltagarna i expertgruppen.

gerat väldigt bra och enligt regionen har länsstyrelsen utgjort en grundbult i hanteringen av pandemin. Länsstyrelsen har aldrig försökt ta över något ansvar från regionen utan snarare rådfrågat regionen om vilket stöd som myndigheten kan bistå med. En förutsättning för att samverkan har fungerat så väl i länet är att personliga kontakter hela tiden har behövt stå i fokus eftersom länet har få invånare och begränsade resurser.

683

Västra Götalandsregionen har lyft fram flera utmaningar i samverkan med Länsstyrelsen i Västra Götalands län. En var att länsstyrelsen avkrävde specifika avstämningar med regionens nyckelfunktioner trots en omfattande belastning och trots att regionen redan hade rapporterat in sin lägesbild till länsstyrelsen. Samverkan uppfattas ha präglats av en oförståelse för att frekvent direktkontakt med olika förvaltningar inom regionen påverkade regionens uthållighet och arbetsstruktur. Enligt regionen har det funnits en otydlighet i länsstyrelsens organisation och en bristande förståelse för behovet av en snabb hantering vid specifika frågor. Länsstyrelsernas otydliga samordningsansvar gällande kommunernas frågor, behov och stöd ledde även till att kommunerna i länet i stället kontaktade Västra Götalandsregionen. Vidare anser Västra Götalandsregionen att länsstyrelsen brast i att kommunicera sin ledningsstruktur och samverkansformer i arbetet med covid-19. Det blev tydligt i samspelet med länsstyrelsen där regionen hade en upprättad struktur som man anser att länsstyrelsen inte var följsam mot.

684

11.3. Regioner

Utgångspunkten för regionernas krisberedskapsarbete är att bygga upp och upprätthålla en förmåga att motstå allvarliga störningar inom dessa samhällsviktiga verksamheter. Under pandemin har regionerna genom överenskommelser mellan regeringen och SKR erhållit flera bidrag, bl.a. för att etablera och upprätthålla storskalig provtagning och genomförande av massvaccinering av befolkningen. Dessutom har regionerna erhållit statliga ersättningar för att komma ikapp med uppskjuten vård, i form av riktade statsbidrag antingen

683 Presentation av Anna Stina Nordmark Nilsson, regiondirektör vid Region Norrbotten, för Coronakommissionens expertgrupp för krishantering den 19 oktober 2020. 684 Presentation av Ann Sofi Lodin, regiondirektör vid Västra Götalandsregionen, för Coronakommissionens expertgrupp för krishantering den 19 oktober 2020.

direkt via Kammarkollegiet eller via Socialstyrelsen. De olika överenskommelserna beskrivs översiktligt i kapitel 3.

I kommissionens andra delbetänkande beskriver vi regionernas krishantering i egenskap av huvudmän för hälso- och sjukvården. Fokus i detta avsnitt är framför allt regionernas krisledningsorganisation under pandemin.

Krisledningsorganisation

I en region ska det finnas en krisledningsnämnd som har att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid. Ordföranden i krisledningsnämnden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden ska träda i funktion och beslutar i sådana fall att så ska ske. Krisledningsnämnden får fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i regionen i den utsträckning som är nödvändig utifrån situationen. Ofta utses de förtroendevalda i styrelsens arbetsutskott till att vara krisledningsnämnd.

685

Nämndens uppgifter framgår av det reglemente som full-

mäktige antagit för nämnden. Regionstyrelsen får, när krisledningsnämndens verksamhet som är föranledd av den extraordinära händelsen inte längre behövs, besluta att verksamheten ska upphöra. Regioner får på begäran lämna hjälp till kommuner och andra regioner som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid.

686

I regionernas ansvar för krishantering ingår, som vi beskriver i kapitel 10, även katastrofmedicinsk beredskap.

687

Det vill säga att det

finns beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid en allvarlig eller särskild händelse, samt att funktionen tjänsteman i beredskap (TiB) och särskild sjukvårdsledning (SSL) är etablerade, och bemannad med personal med förmågor och utbildning för ändamålet.

688

Särskild sjukvårdsledning ska, vid en allvarlig

eller särskild händelse kunna verka på a) regional nivå, b) på vårdenhet, c) i ambulanssjukvården och c) på ett eventuellt skadeområde. På regional nivå etableras Regional särskild sjukvårdsledning

685 En krisledningsnämnd måste alltid utses genom ett särskilt nämndval på samma sätt som gäller för andra nämnder. Det innebär att fullmäktige väljer ledamöter och ersättare, ordförande, vice ordförande och, i förekommande fall, andre vice ordförande. 686 2 kap. 3–6 §§ lagen om kommuners och regioners åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). 687 SOSFS 2013:22. 688 Motsvarande särskild sjukvårdsledning etableras, vid behov, på sjukhusnivå, då benämnd lokal särskild sjukvårdsledning.

(RSSL) På akutsjukhus etableras motsvarande lokal sjukvårdsledning (LSSL). En del regioner använder enbart RSSL, exempelvis då regionen bara har ett akutsjukhus, som Region Jämtland Härjedalen. Andra regioner arbetar inte med RSSL utan enbart med LSSL. I stället har man en mer permanent krisledningsenhet på tjänstemannanivå inom regionen – så gör exempelvis Region Skåne. Det är relativt vanligt att SSL inrättas, även om det varierar mellan regionerna. År 2017 rapporterade exempelvis Region Östergötland att RSSL inrättades fjorton gånger, i Region Örebro nio gånger och i Västernorrland inte alls. Stabsläge

689

är det beredskapsläge som

inrättas oftast, både på lokal och regional nivå.

690

Krisledningsorganisation under pandemin

Under pandemin har endast ett fåtal regioner aktiverat sina krisledningsnämnder.

691

Region Kalmar aktiverade sin krisledningsnämnd

tidigt under hanteringen av covid-19 i syfte att möjliggöra snabba och koordinerade beslut om situationen skulle kräva det. Även i Region Jämtland Härjedalen och i Region Sörmland aktiverades krisledningsnämnden.

692

I vissa fall har regionernas krislednings-

organisation på tjänstemannanivå aktiverats, exempelvis i Region Skåne och Region Halland.

I flera utvärderingar av andra regioners organisation under pandemin lyfts avsaknaden av regionövergripande krisledning. KPMG:s oberoende utvärdering av Region Stockholms arbete under pandemin påpekade att detta innebar att det anmärkningsvärt nog saknades en formell regionövergripande krisledning.

693

I intervjuer med

regiondirektörer och hälso- och sjukvårdsdirektörer, har dock framkommit att de löpande har haft en mycket tät kommunikation med

689 I Socialstyrelsens tidigare föreskrifter (SOSFS 2005:13) fanns krav på att de dåvarande landstingen skulle använda beredskapslägena stabsläge, förstärkningsläge och katastrofläge vid en allvarlig händelse. Detta krav är numera borttaget ur föreskrifterna, men används fortfarande av många regioner kopplat till den katastrofmedicinska beredskapen och i katastrofmedicinska beredskapsplaner. Dessa beredskapslägen används för att hälso- och sjukvården gradvis ska kunna anpassa sin förmåga och kapacitet utifrån ett normalläge. 690 Socialstyrelsen, Kapaciteten i sjukvården – att hantera kritiska lägen, den 1 december 2018. 691 Uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och 15 september 2021. 692 T. Heinsoo, L. Löfgren (2021), Effekter på regionens verksamheter under coronapandemin.

En utvärdering av Region Sörmlands hantering av återverkningar på regionens verksamheter under den första delen av coronapandemin 2020.

693 KPMG (2021), Region Stockholms hantering av covid-19 Oberoende utvärdering, den 13 oktober 2021.

den politiska ledningen (regionstyrelsen). Det har också förekommit att den politiska ledningen kommunicerat viktiga budskap till regionens invånare.

694

Särskild sjukvårdsledning

Pandemin har naturligt framför allt påverkat hälso- och sjukvård, samt smittskydd, inom regionernas ansvarsområden. Den krishanteringsmekanism som de flesta regioner har etablerat är särskild sjukvårdsledning (SSL). I början av mars 2020, när pandemin fick fäste i Sverige, hade flera regioner redan etablerat regional särskild sjukvårdsledning. Övriga valde att göra detta någon gång i den initiala fasen av pandemin, alternativt etablerades krisledningen utifrån respektive regions beredskapsstruktur, exempelvis i Region Skåne och Region Halland.

695

I diskussioner med regionernas hälso- och

sjukvårdsdirektörer har framkommit att vissa regioner behållit denna struktur sedan dess och först i augusti eller september 2021 återgått till normal linjestyrning. Andra regioner har alternerat mellan RSSL och linjestyrning beroende på pandemins dynamik och belastningen på sjukvården. Ett fåtal regioner valde att behålla linjeorganisationen under hela pandemin, men med förstärkning inom olika områden.

De flesta regioner har under pandemins gång justerat organisation och styrning för att bättre klara den långdragna krissituationen.

696

Generellt har sjukhusen arbetat utifrån lokal särskild sjukvårdsledning (LSSL), i vissa fall under långa perioder och bitvis i förstärkningsläge.

Sammantaget har sjukvårdens regionala ledning, liksom sjukhusens ledning styrts utifrån katastrofmedicinska strukturer under stora delar av pandemin. Hälso- och sjukvårdsdirektörerna har anfört att det har fungerat relativt väl att arbeta utifrån de katastrofmedicinska beredskapsplanerna. Detta framkommer också i flera ut-

694 Intervjuer med Hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och 15 september 2021. 695 I Region Skåne fattar regiondirektören beslut om att aktivera den regionala krisledningsstaben, som är den funktion på tjänstemannanivå som ansvarar för regional krisledning vid särskilda händelser. 696 KPMG (2021), Utvärdering av covid-19 för Region Uppsala UPPH2020-00248, den 3 maj 2021 och Intervjuer med Hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 september 2021 och 15 september 2021.

värderingar av regionernas arbete under pandemin. Däremot saknade planerna beredskap att hantera en långdragen kris, bl.a. utifrån personalförsörjning, vårdplatser och styrning av annan pågående sjukvård.

697

I vårt andra delbetänkande pekade vi också på regioner-

nas brist på katastrofmedicinska beredskap vad gäller exempelvis skyddsutrustning och medicinska materiel.

698

Samordning och samverkan

Samordning och samverkan inom sjukvården och med kommunal hälso- och sjukvård har beskrivits närmare i kommissionens andra delbetänkande. Där lyfte vi bl.a. hur samverkan mellan regioner och kommuner har förbättrats under pandemin. Samordning och samverkan på nationell nivå och med länsstyrelserna beskrivs under respektive myndighet, men utvecklas något i detta stycke.

På den nationella nivån har regionerna främst samverkat med Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Folkhälsomyndigheten har framför allt förmedlat information, statistik, rekommendationer och riktlinjer kring viruset. Främsta kommunikationen mellan Folkhälsomyndigheten och regionerna har skett via etablerade kanaler såsom smittskyddsläkare, vårdhygien och verksamhetsansvariga för mikrobiologiska laboratorier.

När det gäller samverkan med Socialstyrelsen, skedde den under pandemins början genom chefsläkarnätverket och regionernas tjänstemän i beredskap (TiB). Se också avsnitten ovan Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten. Det framgår av flera utvärderingar att arbetet med de olika lägesrapporterna som ska rapporteras till myndigheterna krävt tid och resurser. Informationen från myndigheterna till regionerna har däremot upplevts som knapphändig.

Varken Socialstyrelsen eller Folkhälsomyndigheten hade sedan tidigare regelbundna kontakter med regionernas hälso- och sjukvårdsdirektörer eller regiondirektörer.

697 Se bl.a. KPMG (2021), Utvärdering av covid-19 för Region Uppsala, den 3 maj 2021, KPMG (2021), Region Stockholms hantering av covid-19 Oberoende utvärdering, den 13 oktober 2021, Kommunforskning i Västsverige (KFi)(2021), Godkänt, men med förbehåll – Västra Göta-

landsregionens hantering av coronapandemin. En utvärdering med fokus på styrning, organisation och ledning, den 3 mars 2021, samt uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårds-

direktörer den 14 september och 15 september 2021. 698SOU 2021:89.

Både regiondirektörer och hälso-och sjukvårdsdirektörer möts regelbundet genom SKR:s etablerade nätverk, där de båda myndigheterna normalt inte ingår. I samtal med regiondirektörer och hälso- och sjukvårdsdirektörer har framkommit att många upplevt att samordningen av pandemin därför pågått i flera parallella spår, vilket i vissa fall lett till bristande samstämmighet. Hälso- och sjukvårdsdirektörerna har exempelvis lyft att insynen i smittskyddsläkarens dialoger med Folkhälsomyndigheten upplevts som begränsad, att chefsläkarnätverket och hälso- och sjukvårdsdirektörer i sitt SKRkoordinerade nätverk emellanåt haft likartade diskussionspunkter, utan att ha koordinerat ståndpunkter internt, vilket har orsakat förvirring och frustration. Det har därför krävts en extra hantering för att säkra information från det ena forumet till det andra.

699

På direk-

törsnivå menade flera att samordningen också borde ha organiserats direkt med dem. Båda myndigheterna etablerade sedermera regelbundna kontakter genom SKR:s nätverk, vilket regionerna bedömde varit funktionellt.

700

11.4. Kommuner

Den kommunala självstyrelsen innebär att kommunen sköter lokala frågor med stor handlingsfrihet och att besluten fattas nära medborgarna. Kommunerna har stor frihet att organisera sin krishantering inom ramen för det geografiska områdesansvaret utifrån deras lokala förutsättningar och behov. I alla kommuner måste det dock finnas en krisledningsnämnd som vid extraordinära händelser i fredstid kan ta över hela eller delar av verksamhetsområden från kommunens andra nämnder. Krisledningsnämnden kan även fatta beslut om det som specifikt rör den extraordinära händelsen. Varje enskild kommun avgör vilka befogenheter krisledningsnämnden ska ha, och vilka förhållanden som ska föranleda att verksamheten ska återgå till ordinarie organisation. Syftet med krisledningsnämnden är att snabba

699 KPMG (2021), Utvärdering av covid-19 för Region Uppsala, den 3 maj 2021, samt uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 och 15 september 2021. 700 Uppgifter lämnade vid intervjuer med hälso- och sjukvårdsdirektörer den 14 och 15 september 2021, och uppgifter lämnade vid samtal med regiondirektörsnätverket den 24 september 2020.

upp beslutsfattandet i kommunen.

701

I samband med en extraordinär

händelse i fredstid ska kommuner inom sitt geografiska område verka för att 1) olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet, 2) de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas och 3) att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas.

702

Kommunerna ska kunna upprätthålla

samhällsservicen för invånarna även under kriser. Under pandemin har många kommuner varit hårt ansträngda och centrala funktioner som kommunerna ansvarar för har påverkats i stor omfattning. Det gäller i synnerhet äldreomsorg och skola.

MSB har beställt och finansierat en studie av hur kommunerna organiserade sin pandemirespons under 2020 med fokus på krisled-

ningsnämnd, särskild organisation samt lokal inriktnings- och samordningsfunktion. Studien genomfördes av Karlstads universitet och

Mittuniversitetet och datainsamlingen bestod av en enkät till samtliga kommuner samt intervjuer med nio kommuner.

703

Krisledningsnämnd

MSB:s studie visar att kommunerna började initiera pandemirelaterade åtgärder under de första månaderna av 2020, 17 procent av de svarande gjorde det i januari, 41 procent i februari och 42 procent i mars. Inledningsvis handlade det exempelvis om att ta fram lägesbilder, revidera planer, förbereda kriskommunikation samt att starta upp lokal och regional samverkan.

Av de kommuner som deltog i studien var det en klar majoritet (75 procent) som inte aktiverade sin krisledningsnämnd under 2020. Bland resterande kommuner var det 9 procent som aktiverade nämnden vid ett tillfälle och 16 procent som aktiverade den vid mer än ett tillfälle. De kommuner som inte aktiverade krisledningsnämnden motiverade beslutet med att det inte fanns ett sådant behov, att pandemin inte betraktades som extraordinär, eller att arbetet kunde

701 2 kap. 3–6 §§ lagen om kommuners och regioners åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En real-

tidsstudie av lokal resiliens, samt uppgifter hämtade från SKR:s webbplats (besökt den 17 de-

cember 2021). 702 2 kap. 7 § lagen om kommuners och regioners åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 703 MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons En realtidsstudie av lokal resiliens. Svarsfrekvensen i studien var 61 procent.

skötas inom ordinarie verksamhet. Flera kommuner angav dock att deras krisledningsnämnd informerades löpande, även om den inte formellt aktiverades. De nämnder som trädde i funktion vid minst ett tillfälle under 2020 utgjordes till 56 procent av kommunstyrelsens arbetsutskott och till 22 procent av hela kommunstyrelsen. I 22 procent av kommunerna hade nämnden en annan sammansättning.

Krisledningsnämnderna beslutade i en bredd av frågor, exempelvis avseende samordning, inriktning, personalförsörjning, samt åtgärder för att begränsa smittspridningen. Mer specifikt kunde det exempelvis handla om riktade restriktioner, besöksförbud på äldreboenden, indragna alkoholtillstånd, aktivitetsstöd och beställning av skyddsutrustning. I studien fanns inga statistiskt signifikanta samband mellan nämndens aktivering och kommunens politiska färg, geografiska spridning eller befolkningsmängd. Däremot fanns en svag korrelation mellan de kommuner som hade aktiverat nämnden någon gång sedan 2009 och som också gjorde det under pandemin.

704

Särskild organisation

Bland de kommuner som deltog MSB:s studie aktiverade 93 procent någon form av särskild organisation med anledning av pandemin. Med särskild organisation avses här alla andra typer av iakttagna organisatoriska förändringar som mer eller mindre avvek från den ordinarie organisationen. I de kommuner som aktiverade en särskild organisation skedde det uteslutande någon gång mellan januari–april 2020. Det fanns flera orsaker till aktiveringen, exempelvis behov av samordning, inriktning, lägesbilder och kommunikation. Inriktningen och strukturen för den särskilda organisationen varierade mellan kommunerna. Några exempel på organisering var central krisledning och stab, funktionsgrupper samt utökad ledningsgrupp. Från de kommuner som valde att inte aktivera en särskild organisation framkom bl.a. att läget inte bedömdes vara tillräckligt kritiskt för att det skulle vara nödvändigt. En kommun lyfte fram att uthållighet prioriterades och att stabsarbete inte ansågs långsiktigt hållbart. Kommunen i fråga uppgav att man valde att värna den ordinarie organisationen och den förutsägbarhet och igenkänning som

704 MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

fanns i befintliga strukturer. De kommuner som avslutade den särskilda organisationen under 2020 gjorde det någon gång mellan mars och september.

705

Inriktnings- och samordningsfunktion

Kommunen kan under en extraordinär händelse kunna stå värd för en inriktnings- och samordningsfunktion (L-ISF) på lokal nivå. Det innebär att kommunen ska verka för att olika aktörer, bl.a. de som bedriver samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område får möjlighet att samverka i syfte att uppnå samordning av både förberedelser för och hantering av extraordinära händelser.

706

Av de tillfrågade kommunerna aktiverade 27 procent L-ISF vid ett eller flera tillfällen. I samtliga fall skedde det under våren 2020. Exempel på aktörer som medverkade i L-ISF var kommunala bolag, polis, regional samverkan, förvaltningar, kommunikation, räddningstjänst, Försvarsmakten, Svenska kyrkan, samt representanter från kommunens krishanteringsråd. Frågor som diskuterades i samband med L-ISF var exempelvis inriktning, kommunikation, införskaffande av skyddsmateriel, lägesbilder och ledningsstöd.

707

Hos de kommuner som svarade att de inte aktiverade L-ISF angavs flera skäl, exempelvis att arbetet med covid-19 fungerade inom de ordinarie verksamheterna, att kommunen inte hade någon organisation för att aktivera L-ISF eller att kunskapen om metoden var bristfällig. Samverkan på regional nivå mellan kommuner har uppfattats som viktig av kommunerna och den har i stor utsträckning skett genom etablerade strukturer exempelvis reguljära regionala ledningsmöten och nätverk mellan kommundirektörer, socialchefer och beredskapssamordnare. Det har exempelvis underlättat koordinering av lägesbilder och utlåning av personal.

708

Övergripande slutsatser om kommunernas pandemirespons

MSB:s studie visar att kommunerna har strävat efter att hantera krisen inom ramen för den ordinarie kommunala organisationen. De

705 MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens. 706 MSB och SKR (2018), Överenskommelse om kommunernas krisberedskap 2019–2022. 707 MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens. 708 MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

allra flesta kommunerna har aktiverat någon form av särskild organisation men de har inte tagit över själva krishanteringen i kommunen utan har framför allt haft en samordnande och koordinerande roll, både horisontellt mellan olika förvaltningar och vertikalt mellan verksamheter, linjeledning och politiker. De intervjuade kommunrepresentanterna har lyft fram att covid-19-pandemin skiljer sig från andra kriser genom att den utvecklades stegvis med ett långdraget förlopp. Som nämnts ovan har pandemin inte alltid bedömts som en ”krishändelse” som kräver extraordinära åtgärder då smittspridningen har varierat över tid och i omfattning. Det är en orsak till att de flesta kommunerna valt att inte låta krisledningsnämnden träda i funktion. Bland respondenterna uttrycks också en oro för att centralisera beslutsfattandet i krisledningsnämnder under längre perioder. Uppfattningen hos flera kommuner är att det finns risk för att pandemihanteringen politiseras om den professionella organisationen tas över av en krishanteringsnämnd.

709

Förutsättningarna för kommunerna att hantera pandemin har varierat beroende på kommunernas storlek och organisation. I vissa kommuner har det funnits särskilda avdelningar med flera heltidsanställda som arbetat med krishanteringen. I mindre kommuner kan det i stället röra sig om en person som har avsatt hela eller delar av sin tjänst till hanteringen av pandemin. Det riskerar att skapa en sårbarhet när belastningen på enskilda individer blir stor.

710

Kommissionen har tagit del av resultatet av utvärderingar av flera kommuners krisledningsorganisationer som har genomförts av Lars-Göran Uddholm och Åke Jacobsson som är före detta räddningsledare, båda med mångårig erfarenhet av krishantering. Deras bild är också att få kommuner har valt att aktivera sin krisledningsnämnd och att det har funnits en stor variation i hur kommunerna har valt att organisera sig. De lyfter att det inte finns någon universell modell som fungerar för alla kommuner i en kris eller vilka komponenter som en krisledningsorganisation bör innehålla. De ser dock en trend mot att den s.k. Natomodellen blir vanligare. Natomodellen omfattar fasta funktioner, exempelvis stabschef, stabssekreterare, personal och säkerhet. En fördel med modellen är att en universell grundstruktur kan underlätta kommunikationen mellan olika

709 MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens. 710 MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens.

funktioner eller aktörer.

711

Men det har även framförts kritik mot

Natomodellen. Det finns risk att en ”militär” struktur krockar med arbetet i ordinarie strukturer.

712

I kommunerna som ingick i MSB:s studie fanns olika grad av planering när pandemin bröt ut, i vissa fall fanns planer med tydligt definierade kriterier för krishanteringslägen, i andra fall färre strukturer och mer improviserande. Flera kommuner har en kritisk inställning till planers och dokuments faktiska betydelse i en kris. Planer kan t.ex. uppfattas som nödvändiga att ta fram för att svara upp mot kraven i lagstiftningen, men kan i praktiken vara oanvändbara i ett skarpt läge. Exempelvis har det lyfts fram att ”planerna finns där men när arbete med krishanteringen sätter igång är det i bland oklart hur planer och andra dokument ska användas i det praktiska arbetet”. I de fall planerna tagits fram för stabsarbete uppfattas nyttan vara begränsad om kommunen fortsätter att arbeta i linjen. Men det finns också kommuner som har en mer positiv inställning till planer och som anser att de skapar en struktur och en gemensam idé kring krisledningsarbetet.

713

När det gäller den statliga samordningen av kommunerna under pandemin finns en tydlig förbättringspotential. Det visar såväl MSB:s som Jacobsons och Uddholms studier. Som nämnts tidigare har den nationella nivån efterfrågat flera separata lägesbilder under pandemin och det har periodvis skett parallellt utan samordning. Det har resulterat i en stor arbetsbörda ute i verksamheterna. Kommunerna upplevde att staten efterfrågade mycket information utan att fråga vad kommunerna behövde för stöd. Framförhållningen från statens sida uppfattades också som bristfällig då central information delades vid presskonferenser vilket skapade begränsade möjligheter för kommunerna att planera och förbereda det fortsatta arbetet. När det gäller skyddsutrustning upplevde flera kommuner att de saknade nationellt stöd och samordning och att ansvaret vilade tungt på den enskilda kommunen.

714

711 Presentation av Åke Jacobsson och Lars-Göran Uddholm för Coroankommissionens expertgrupp för krishantering den 9 december 2020. 712 MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens. 713 MSB (2021), Kommunal organisering av pandemirespons. En realtidsstudie av lokal resiliens. 714 Presentation av Åke Jakobsson och Göran Uddholm för Coronakommissionens expertgrupp för krishantering den 9 december 2020.

11.5. Samhällsviktig verksamhet

Vissa verksamheter är av avgörande betydelse för att samhällsviktiga funktioner ska kunna upprätthållas i en kris. Samhällsviktiga verksamheter utgör enligt MSB:s definition verksamheter, tjänster eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Dessa verksamheter kan finnas på lokal, regional eller nationell nivå och kan drivas i offentlig eller privat regi. Definitionen av samhällsviktig verksamhet syftar till att skapa en ökad tydlighet och samsyn mellan aktörer i samhället kring vad samhällsviktig verksamhet är. Samhällsviktig verksamhet är även en viktig utgångspunkt i arbetet med skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

715

Det finns ingen utpekad myndighet som är ansvarig för att identifiera samhällsviktig verksamhet för hela Sverige. Kommuner, regioner och länsstyrelser identifierar vad som är samhällsviktigt på deras nivåer enligt det geografiska ansvarsområdet. På nationell nivå identifierar bevakningsansvariga myndigheter vad som är nationellt samhällsviktigt enligt deras ansvarsområden.

716

Under pandemin har MSB publicerat en generell lista över vad som bedöms som samhällsviktigt i hanteringen av pandemin. MSB pekar ut följande områden som samhällsviktiga:

  • Energiförsörjning
  • Finansiella tjänster
  • Handel och industri
  • Hälso- och sjukvård samt omsorg
  • Information och kommunikation
  • Kommunalteknisk försörjning
  • Livsmedel
  • Militärt försvar
  • Offentlig förvaltning
  • Socialförsäkringar

715 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 6 januari 2022). MSB (2020), Upp-

daterad definition samhällsviktig verksamhet.

716 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 8 januari 2022).

  • Transporter

Inom respektive område beskriver MSB dessutom mer detaljerat vad som utgör samhällsviktig verksamhet. För exempelvis energiförsörjning avses produktion, lagring, distribution av fasta och flytande bränslen och drivmedel och det kan handla om transporter och försäljning.

717

I kommissionens första och andra delbetänkande berörde

vi belastningen och omställningen inom hälso- och sjukvården och omsorgen under pandemin. I det här avsnittet fokuserar vi i huvudsak på annan samhällsviktig verksamhet utanför hälso- och sjukvårds- och omsorgsområdet.

11.5.1. Samhällsviktiga verksamheter har haft en god förmåga att hantera pandemins konsekvenser

MSB har löpande följt förutsättningarna att upprätthålla samhällsviktig verksamhet under pandemin. Den 20 mars 2020 hemställde MSB till bevakningsansvariga myndigheter om information om samhällsviktiga verksamheter för att kunna analysera potentiella konsekvenser, gemensamma påfrestningar i hanteringen samt behov av åtgärder. Underlagen från myndigheterna har sedan legat till grund för de lägesbilder som MSB har publicerat på sin webbplats.

718

Den

3 november 2020 fick MSB även i uppdrag av regeringen att göra beskrivningar av tänkbara samhällskonsekvenser och åtgärder som berörda aktörer vidtog eller planerade att vidta baserat på de smittspridningsscenarier som Folkhälsomyndigheten tog fram.

719

I MSB:s rapportering till regeringen den 12 mars 2021 konstaterade myndigheten att samhällsviktiga verksamheter dittills hade haft en god förmåga att anpassa sig till, och hantera pandemins konsekvenser. MSB ansåg dock att det fanns risker vid en ökad smittspridning. Rapporteringen till regeringen omfattade inte verksamheter inom hälso- och sjukvården men de har berörts i MSB:s lägesrapporter som beskrivs kortfattat nedan.

I de fall övriga samhällsviktiga verksamheter har påverkats under pandemin har det främst skett genom personalbortfall, störningar i

717 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 6 januari 2022). 718 MSB (2020), Hemställan del 1: Regelbunden hemställan om information med anledning av

Covid-19.

719 Ju2020/04352.

leveranser av kritiska varor samt genom olika råd och rekommendationer som har försvårat genomförandet av samhällsviktig verksamhet. Upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet har enligt MSB skett genom tuffa prioriteringar. Det har resulterat i att viss verksamhet har skjutits på framtiden och det gäller bl.a. underhållsarbeten, tillsyn och utbildningar. Även i MSB:s senare rapporteringar till regeringen mellan maj och november 2021 bedömdes samhällsviktiga verksamheter ha en god förmåga att anpassa sig till och hantera pandemins konsekvenser vid samtliga av Folkhälsomyndighetens scenarier.

720

MSB har beställt och finansierat en studie från Lunds universitet om hur pandemin har påverkat samhällsviktiga verksamheter på regional och lokal nivå i Skåne. Slutsatsen från studien är att covid-19 har utgjort en omfattande verksamhetspåfrestning inom i princip alla sektorer i Skåne. Men trots det har funktionspåverkan varit starkt begränsad i de flesta sektorerna. Ett undantag är hälso- och sjukvården där verksamheter tvingades stänga, dels på grund av sjuk personal, dels på grund av att personal tvingats prioritera covidpatienter framför andra patienter med mindre akuta åkommor.

721

MSB:s lägesrapporter ger även en bild av hur samhällsviktiga verksamheter har påverkats över tid under pandemin. Lägesrapporterna visar att det framför allt är hälso- och sjukvården och omsorgen som har berörts. I MSB:s lägesbild den 5 mars 2020 konstaterades att berörda myndigheter och organisationer hade en god beredskapsplanering men att de behövde ta höjd för en eskalering och utdragen hantering. För att säkerställa en fortsatt god beredskap uppmanade MSB alla aktörer med ansvar för samhällsviktig verksamhet att se över sin personalplanering och säkerställa att de fick fortsatt tillgång till viktiga varor. Under mars 2020 tog MSB även fram en vägledning för hur arbetsgivare skulle tänka inför planeringen av eventuellt bortfall av personal och leveranser av varor och tjänster.

722

Under mars och april 2020 rapporterade MSB ett ökat tryck på samhällsviktiga verksamheter kopplat till brist på kritiska varor och en ökad arbetsbelastning. Sammantaget bedömdes påverkan som måttlig (2 på en 5-gradig skala) även om spridningen i påverkansgrad

720 MSB (2021), Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet, Delrapporter

1–5).

721 MSB (2022), Corona-pandemins kaskadeffekter på lokal och regional nivå med avseende på

samhällsviktiga verksamheter – Mot ökad motståndskraft.

722 MSB (2022), Planeringsstöd för bortfall av personal, varor och tjänster.

mellan och inom samhällssektorer var stor. Störst påverkan fanns inom hälso- och sjukvården och omsorgen.

Efter en något lugnare period under sommaren 2020 rapporterades under mitten av hösten 2020 återigen en ökad smittspridning och en större påverkan på samhället. Det gällde särskilt hälso- och sjukvården och omsorgen. MSB bedömde att situationen var allvarlig och att den präglades av flera riskfaktorer. Hanteringen av pandemin hade under en lång tid krävt hårda prioriteringar hos många aktörer, vilket skapade en situation med risk för ytterligare sårbarheter. En sådan sårbarhet var risken för brist på skyddsutrustning (se även nedan). MSB lyfte fram vikten av att aktörer som bedrev samhällsviktig verksamhet prioriterade arbetet med kontinuitetshantering och kontinuitetsplanering för att säkerställa att förmågan upprätthölls och att det fanns beredskap för att hantera parallella händelser såsom kraftiga snöfall, strömavbrott eller utbrott av fågelinfluensa.

Trots att belastningen på hälso- och sjukvården och omsorgen var fortsatt stor under våren 2021 rapporterade MSB att läget inom övriga samhällsviktiga verksamheter var stabilt, och att verksamheterna kunde upprätthålls utan allvarliga störningar.

Under sommaren och hösten 2021 rapporterades återigen ett läge med en minskad smittspridning. Den påverkan som fanns på samhällsviktig verksamhet bedömdes inte påverka förutsättningarna för att upprätthålla samhällets funktionalitet. För hälso- och sjukvården fanns fortsatta risker kopplade till uppskjuten verksamhet samt parallella händelser.

723

Den ökade smittspridningen av omikronvarianten av coronaviruset under december 2021 och januari 2022 medförde återigen ökade risker för samhällsviktig verksamhet. I Regeringskansliets lägesrapport i mitten av januari 2022 framkom att samhällsviktig verksamhet kunde upprätthållas även om det i vissa verksamheter rådde ett ansträngt läge och det fanns en oro för att viktig verksamhet även utanför sjukvården kunde drabbas av personalbortfall. MSB lyfte vid denna tidpunkt även fram risken för personalbortfall inom sektorer med ansvar för styrning och övervakning av energi, vatten och elektroniska kommunikationer.

724

723 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 8 januari 2022). 724 Dagens Nyheter (2022), Oro för att smittspridningen kan slå ut el och vatten, den 15 januari 2022.

För att minska frånvaron av personal som en följd av den ökade smittspridningen ändrade Folkhälsomyndigheten den 22 januari förhållningsregler om att stanna hemma från arbete eller skola när man själv eller någon i hushållet var sjuk. Tiden för hemkarantän kortades från sju till fem dagar, räknat från det att personen i hushållet fick symtom. Dessutom undantogs vissa grupper från regeln om att stanna hemma när någon i hushållet var sjuk:

  • de som hade vaccinerats med en påfyllnadsdos (dos tre),
  • personer som haft covid-19 någon gång under de senaste tre månaderna och
  • vissa nyckelfunktioner inom samhällsviktig verksamhet, som inte uppfyllde något av ovanstående kriterier för undantag, förutsatt att riskreducerande åtgärder infördes.

725

Nyckelfunktioner definierades närmare av MSB och omfattade exempelvis kritiska funktioner inom sektorer med ansvar för energi, elektronisk kommunikation, dricksvatten och avloppsvatten, transport, räddningstjänst, polis, omsorg och hälso- och sjukvård, kriminalvård samt migration.

726

I avsnitten nedan ger vi exempel på hur olika sektorer har påverkats under pandemin baserat på MSB:s analyser. Vi har även kompletterat med underlag från andra myndigheter som beskriver insatser som har genomförts för att stärka samhällsviktiga verksamheter. Redogörelsen fokuserar framför allt på situationen under 2020.

Livsmedel

Försörjningen av livsmedel inklusive dricksvatten tycks ha fungerat väl under pandemins första år, även om vissa störningar förekom. Under våren 2020 begränsades den fria rörligheten inom EU, vilket påverkade införseln av vissa varor till Sverige. Det påverkade dock inte den sammantagna försörjningsförmågan i landet.

Även personalförsörjningen har periodvis utgjort en utmaning i vissa livsmedelssektorer. Med stängda gränser och inreseförbud blev det svårare att anlita gästarbetare från andra länder, vilket exempelvis

725 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 22 januari 2022). 726 Uppgifter hämtade från MSB:s webbplats (besökt den 22 januari 2022).

påverkade frukt- och bärplockningsbranscherna. Myndigheternas kontroller av verksamheter som hanterar livsmedel begränsades under det första pandemiåret på grund av personalbrist och åtgärder för att hålla nere fysiska kontakter.

727

Försvarsmaktens forskningsinstitut (FOI) har pekat på några centrala insatser som har bidragit till att trygga livsförsörjningen under pandemin. FOI lyfter fram beslutet att klassa livsmedelsförsörjningen som samhällsviktig verksamhet både i Sverige och i andra EU-länder, att EU införde s.k. gröna gränsövergångar som syftade till att leveranser av livsmedel kunde ske trots stängda landsgränser samt beslutet att hålla skolor öppna. Det sistnämnda var viktigt för att trygga personalförsörjningen inom livsmedelssektorn.

728

Energi

Energiförsörjningen tycks ha fungerat väl under pandemin och det har inte uppstått några brister i energileveranser till kunder. Aktörer inom sektorn har dock rapporterat om en viss påverkan som har resulterat i mindre marginaler, vilket skulle kunna öka känsligheten vid störningar och avbrott. En orsak till påverkan är sektorns beroende av nyckelkompetens. Den typen av kompetens kan exempelvis behövas vid reparation och service av stamnätet, felavhjälpande åtgärder inom kärntekniska anläggningar eller personal i driftcentraler. MSB pekar på risker vid en kraftigt ökad smittspridning som skulle kunna leda till personalbortfall, vilket i sin tur skulle kunna resultera i en allvarlig påverkan på delar av sektorn och i förlängningen på samhället.

729

Svenska kraftnät rapporterar om en utmanande personalsituation periodvis. Det har resulterat i att investeringar har senarelagts för att klara av den felavhjälpande verksamheten.

730

727 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet. Jordbruksverket och Livsmedelsverket (2021), En robust livsmedelsförsörjning vid kriser och

höjd beredskap. Åtgärder och arbetsformer som stärker förutsättningarna, FOI (2021), Trygg livsmedelsförsörjning. Lärdomar från Coronapandemin till och med hösten 2020.

728 FOI (2021), Trygg livsmedelsförsörjning. Lärdomar från Coronapandemin till och med hösten

2020.

729 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet. 730 Svenska Kraftnät (2021), Årsredovisning 2020.

Information, skydd och säkerhet

Pandemin har inneburit varierande grad av påverkan inom skydd- och säkerhetssektorn, men sammantaget bedöms sektorn ha haft en robusthet för att upprätthålla verksamheter under pandemin. För exempelvis Polismyndigheten har pandemin inneburit att nya arbetsuppgifter har tillkommit, relaterat till lag- och regelförändringar som införts för att begränsa smittspridningen. Även förändringar i gränskontroller har påverkat polisens verksamhet.

731

En rapport från Försvarets radioanstalt och fem andra myndigheter visar att pandemin har medfört nya utmaningar kopplat till cybersäkerhet. Den snabba övergången till hemarbete skapade potentiella säkerhetsbrister. Operatörer noterade förändringar i användarbeteenden under den första perioden av pandemin då den fasta datatrafiken ökade med mellan 30–50 procent dagtid och mellan 15–20 procent kvällstid. Sverige bedöms dock ha klarat utmaningarna väl även om det finns en risk för att incidenter som inträffat under och med anledning av pandemin kommer att upptäckas långt senare. Överlag har även driften av telekommunikationsnäten varit stabil och det har inte uppstått några kapacitetsproblem i näten. Operatörerna var snabba med att ställa om, bl.a. genom att aktivera kontinuitetsplaner, införa åtgärder för att minska smittspridning samt skapa uthållighet.

732

Offentlig förvaltning

Pandemin har resulterat i att krisorganisationer har aktiverats inom myndigheter, länsstyrelser och regioner och kommuner, vilket vi har belyst tidigare i kapitlet. Krisen har inneburit en ökad belastning på personal i vissa verksamheter under en lång tid. Personalbortfall och omprioriteringar har lett till uppskjuten verksamhet, exempelvis tillsyn. Men i stort bedöms offentlig förvaltning ha fungerat väl under pandemin.

733

Pandemin har haft viss påverkan på verksamheter inom socialförsäkrings- och arbetslöshetsersättningsområdet. Nya regelverk har

731 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet. 732 FRA, Försvarsmakten, MSB, Polisen, PTS, Säkerhetspolisen (2020), Cybersäkerhet i Sverige

– i skuggan av en pandemi.

733 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

inneburit förändrade eller utökade arbetsuppgifter.

734

Inom vissa

arbetslöshetskassor har handläggningstiderna periodvis varit långa. Försäkringskassan har dock lyckats undvika mycket långa handläggningstider, även om väntan på utbetalningar stundtals varit längre än normalt. I viss mån har regeländringar, så som de slopade läkarintygen underlättat (se även kapitel 6).

Kommunalteknisk försörjning

Kommunalteknisk försörjning omfattar grundläggande funktioner som dricksvatten, avlopp, fjärrvärme och avfallshantering. Verksamheter inom sektorn har visat en god förmåga att ställa om och upprätthålla förmåga och leveranser. Aktörerna har mestadels rapporterat måttlig påverkan. Det finns sårbarheter inom verksamheterna då mycket arbete behöver utföras på plats. Särskilt utsatta personalkategorier är driftstekniker och VA-personal. Som nämns ovan rapporterade MSB i januari 2022 om risk för personalbortfall inom dessa yrkeskategorier i samband med en ökad smittspridning.

735

Handel

Handeln har i stor utsträckning påverkats av pandemin, även om det finns variationer inom sektorn. I rapporteringen till MSB har framkommit att turism och restauranger är exempel på verksamheter som har drabbats av negativa ekonomiska konsekvenser av pandemin. Bland annat har stängda gränser lett till minskad handel i gränsområden samt medfört svårigheter för arbetspendlare. Vissa näringar har också påverkats mer än andra till följd av minskad tillgång till säsongsarbetskraft från andra länder.

736

Finansiella tjänster

Sektorn finansiella tjänster har klarat sig utan störningar under pandemin. Samtidigt som svenska folket i allt större utsträckning har valt att betala via Swish och kontaktlösa kortbetalningar rapporterar

734 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet. 735 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet. 736 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet.

Riksbanken att det har varit få avbrott i de stora betalningssystemen under 2020. För att säkra funktionaliteten i finansiella tjänster under rådande förutsättningar har sektorn arbetat med lösningar för att säkerställa tillgång till och uthållighet avseende bl.a. nyckelpersonal och kritiska it-system. Privat och offentlig samverkan med fokus på pandemins effekter har aktiverats och regelbundna samverkanskonferenser har genomförts inom det centrala betalningssystemet respektive kontanthanteringen för att ta fram samlade lägesbilder och identifiera behov av gemensamma åtgärder och budskap.

737

Resande och transporter

Efterfrågan på kollektiva persontransporter minskade kraftigt under våren år 2020 till följd av rekommendationer, reserestriktioner, rädsla för att bli smittad samt frånvaro från arbete och skola på grund av sjukdom. Det utmanande ekonomiska läget till följd av minskad kommersiell trafik var en fortsatt utmaning under 2021 för aktörer inom sektorn, inte minst inom flygtrafiken, samt taxi- och bussnäringen.

738

Flera samhällsviktiga verksamheter i offentlig regi är beroende av kommersiellt drivna verksamheter inom sektorn. De ekonomiska förlusterna under pandemin kopplade till ändrade resmönster riskerar att generera allvarliga följdeffekter på samhällsviktig verksamhet. Ett exempel är beroendet av fungerande busstrafik för att kunna utföra en storskalig evakuering. Kommersiellt drivna flygplatser är ett annat exempel, där både räddningstjänst och kommersiellt flyg arbetar parallellt.

739

För att säkerställa en grundläggande tillgäng-

lighet för transporter av personer och gods för samhällsviktiga ändamål och flygtransporter till Norrland och Gotland beslutade regeringen under våren 2020 om en tillfällig allmän trafikplikt för ett antal flyglinjer.

740

Trots förändringar i konsumtionsmönster och påverkan på de globala transportsystemen observerades inte några större förändringar i transportvolymer under pandemins första år och överlag har

737 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet, samt uppgifter hämtade från Riksbankens webbplats (besökt den 21 januari 2022). 738 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet. 739 MSB (2021), Delrapport 1: Bedömning av pandemins konsekvenser för samhällets säkerhet. 740 Uppgifter hämtade från Regeringens webbplats (besökt den 15 januari 2022).

de svenska godstransporterna fungerat relativt väl. Vissa transportföretag har dock uppgett att deras verksamheter har påverkats av brist på komponenter, ökade fraktpriser och längre leveranstider.

741

Skyddsutrustning till samhällsviktiga verksamheter

MSB har inom ramen för ett regeringsuppdrag analyserat behoven av skyddsutrustning i samhällsviktiga verksamheter under pandemin och uppdraget avrapporterades i september 2020. MSB konstaterade att det vid den tidpunkten inte förelåg något kritiskt behov av stöd för anskaffning av personlig skyddsutrustning till samhällsviktig verksamhet. Samtidigt bedömdes marknaden för skyddsutrustning som osäker och att det fanns risker för brister vid en ökad smittspridning och en ökad global efterfrågan. MSB föreslog en rad åtgärder för att skapa förutsättningar för en stabilare försörjning och tillgång: resursmäkling mellan de samhällsviktiga aktörerna, omfördelning av överskott från hälso- och sjukvården, nationell lagerhållning samt nationell upphandling.

742

Behov fortsatt utvärdering och beredskapsarbete

MSB har i rapporteringen till regeringen i september 2021 lyft fram ett antal övergripande lärdomar och rekommendationer kring samhällsviktig verksamhet under pandemin. MSB lyfter fram vikten av att omhänderta och omsätta erfarenheter. Det bedöms vara av stor betydelse att aktörernas agerande utvärderas för att kunskap inte ska gå förlorad och för att stärka och utveckla Sveriges krishanterings- och beredskapsarbete. MSB pekar även på vikten av att upprätthålla de arbetssätt och samverkansforum som har utvecklats under pandemin. Andra åtgärder är att säkerställa tillgång till skyddsutrustning, trygga informationssäkerheten och att upprätthålla beredskapen för att möta informationspåverkan.

743

741 Trafikanalys (2021), Godstransporterna under pandemin - hur klarade den svenska godstran-

sportsektorn en global kris.

742 MSB (2020), Behovsanalys avseende personlig skyddsutrustning inom samhällsviktig verksam-

het. Svar på regeringsuppdrag. Ju2020/03246/SSK, den 15 oktober 2020.

743 MSB (2021), Delrapport 4: Bedömning av pandemins konsekvenser för målen för samhällets

säkerhet.

Även den studie som Lunds universitet har genomfört på uppdrag av MSB lyfter fram lärdomar kring samhällsviktig verksamhet. En lärdom är betydelsen av att i förväg identifiera vilka delar av en verksamhet som är mest prioriterade att upprätthålla och vad som kan ges lägre prioritet. Det kan ske genom antingen prioritering mellan olika verksamheters åtaganden, eller sänkt ambitionsnivå genom att exempelvis enbart tillåta digitala kontakter. Vikten av att planera för utdragna förlopp lyfts också fram. Andra lärdomar är betydelsen av förberedelser genom konsekvensanalyser och stresstester. Vid exempelvis en organisationsförändring bör förändringens effekt på möjligheterna att upprätthålla verksamheten analyseras och övningar bör genomföras för att genomlysa hur organisationen kan klara av extrema förhållanden. Pandemin har även visat på vikten av att planera för utdragna förlopp.

744

En annan studie från Lunds universitet visar på ett stort beroende mellan olika samhällsviktiga sektorer både inom Sverige och utanför våra gränser. Försämrade transporter och restriktioner i resandet har exempelvis gett sämre rörlighet av varor och arbetskraft. Som vi har nämnt ovan har brist på skyddsutrustning globalt haft stor påverkan på verksamheter i Sverige, i synnerhet hälso- och sjukvården och omsorgen. Reserestriktioner har hindrat gästarbetare från andra länder att arbeta i livsmedelsindustrin i Sverige. Studien visar att globala försörjningssystem med ett just-in-time-koncept

745

och små lager

skapar sårbarheter för samhällsviktiga verksamheter, vilket vi även har pekat på det i det andra delbetänkandet.

746

11.6. Summering

Regeringen har fattat ca 1 400 beslut under 2020 och 2021. Det har genomförts otaliga möten med anledning av pandemin, både av informell och formell karaktär och lägesbilder har tagits fram dagligen (i vissa fall två gånger per dag). Regeringen, flertalet myndigheter, samtliga länsstyrelser, regioner och kommuner har arbetat

744 MSB (2022), Corona-pandemins kaskadeffekter på lokal och regional nivå med avseende på

samhällsviktiga – Mot ökad motståndskraft.

745 Just-in-time konceptet innebär en strävan att producera och leverera varor i precis den mängd och vid den tidpunkt som de behövs och att aktörer därmed strävar efter att ha så små och effektiva lager som möjligt 746 Lindström, J., Johansson, J. (2022), How Corona Crisis Affects Critical Flows – a Swedish Perspective.

hårt för att bekämpa pandemin och minska dess konsekvenser. Arbetsbelastningen hos de mest berörda aktörerna har bitvis varit enorm. Som kris skiljer sig pandemin från andra tidigare kriser genom dess utdragna förlopp, vilket har ställt höga krav på uthållighet.

Aktörer på nationell, regional och lokal nivå har gjort olika val när det gäller hur krisen ska hanteras. Flera har valt att arbeta med pandemin i den ordinarie verksamheten, medan andra har valt att etablera en särskild organisation. Oavsett val av organisatoriskt upplägg anser kommissionen att aktörerna över lag har organiserat sig på ett pragmatiskt sätt för att bekämpa pandemin och för att hantera krisens effekter. Samtidigt finns flera problem i krishanteringen som rör ansvarsfördelning, mandat och roller, särskilt när det gäller de uppgifter som ryms inom ansvaret för samordning. De aktörer som har ett utpekat samordningsansvar på nationell, regional och lokal nivå är regeringen, MSB, länsstyrelser och kommuner. Därtill tillkommer Folkhälsomyndighetens särskilda samordningsansvar för smittskyddet, samt Socialstyrelsens samordningsansvar för hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens krishantering. De utmaningar som nämns i kapitel 9 kring ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har även framträtt tydligt under pandemin.

I de utfrågningar som kommissionen har haft med olika regeringsföreträdare har det framkommit att regeringen, när det gäller just smittskyddsåtgärder, i mycket stor utsträckning har tagit i beaktande Folkhälsomyndighetens råd kring hur pandemin bör hanteras. Kommissionen menar att regeringens styrning och ledning därmed inte har varit tydlig. Det gäller särskilt under våren 2020.

Som nämns i kapitel 10 har tidigare utvärderingar visat att myndigheter och aktörer på regional och lokal nivå uttryckt behov av en utpekad, drivande aktör för att berörda aktörer ska arbeta med en gemensam inriktning. I en omfattande kris kan det vara nödvändigt med en tydlig aktörsgemensam inriktning från regeringen då berörda myndigheter eller andra aktörer kan hamna i frågeställningar och diskussioner som handlar om olika syn på ansvar eller fördelning av kostnader, vilket kan leda till att åtgärder fördröjs och att hanteringen därmed blir ineffektiv.

Under pandemin har sådana frågeställningar kring ansvarsfördelning bl.a. uppstått mellan Folkhälsomyndigheten och MSB. Att MSB:s mandat, ansvar och roll är otydligt för andra aktörer är återkommande i de utvärderingar som har gjorts av tidigare inträffade

kriser. MSB försökte i det inledande skedet av pandemin initiera ett proaktivt krishanteringsarbete, men menar att de hindrades av Folkhälsomyndigheten. MSB uppfattade att Folkhälsomyndigheten inte ville skapa oro i onödan genom att tidigt hantera frågor kopplade till virusutbrottet inom ramen för krishanteringssystemets strukturer. Även ett av målen för regeringens arbete har varit att dämpa människors oro.

Under hela januari och februari 2020 var budskapet från Folkhälsomyndigheten att risken för samhällsspridning i Sverige var låg, vilket även framgick i de dagliga lägesbilder som kansliet för krishantering spred till berörda inom Regeringskansliet. Kommissionen noterar att även om samordningsmöten genomfördes i Regeringskansliet första gången i slutet av januari var det inte förrän den 11 mars 2020 som samordningen sattes igång på allvar i Regeringskansliet, vilket var dagen efter Folkhälsomyndighetens bedömning att risken för allmän samhällsspridning var mycket hög. Det var då som sGSS, med de mest berörda statssekreterarna, började ha dagliga möten. Det var inte heller förrän i slutet av mars som lägesbildsarbetet i Regeringskansliet kom i gång ordentligt och involverade samtliga departement även om kansliet innan dess tog fram en kortfattad och övergripande lägesbild som spreds till berörda.

Fram till den 11 mars, men även en period efteråt, är det tydligt att Regeringskansliet, när de ska bedöma var i krisens förlopp Sverige befinner sig, inte har insett att smittspridningen redan då är omfattande. När krishanteringsorganisationen i mitten av april 2020 rekommenderade regeringen att börja initiera åtgärder för ett värsta läge (även om Sverige ännu inte ansågs vara i den fasen) hade Sverige långt tidigare redan nått toppen för den första vågen (toppen i antal avlidna hade nåtts den 11 april och toppen i antal smittade nåddes 2–3 veckor innan det datumet). Hanteringen blev således reaktiv från start under våren 2020 och kom aldrig riktigt i kapp krisens utveckling.

När Sverige drabbades av den andra vågen, hösten 2020, efterfrågade dåvarande statsminister den 29 oktober ett paket av åtgärder för att hantera den ökande smittspridningen. Kommissionen menar att detta kan ses som att regeringen från hösten 2020 mer tydligt tog ledningen över krisen. En månad senare, bl.a. efter seminarierna med externa experter den 15–16 december 2020 skedde intensiva diskussioner i sGSS om ännu mer ingripande åtgärder.

Även om det inte är reglerat i Regeringskansliets instruktion är det praxis att kansliet för krishantering vid en kris sammanställer en gemensam lägesbild för hela Regeringskansliet. Trots att kansliet för krishantering etablerades för 14 år sedan noterar kommissionen att kansliet fortfarande inte till fullo får lägesinformation från departementen. Det förhållandet att ansvarsprincipen ligger till grund för krishanteringen även inom Regeringskansliet kan enlig kommissionen ha försvårat informationsspridningen i Regeringskansliet.

Kommissionen har fått en inblick i Regeringskansliets lägesbildarbete och vilka samordningsmöten som har hållits både på politisk nivå och tjänstemannanivå. Kommissionen har även fått ta del av de olika scenarier som har varit Regeringskansliets fokus vid olika lägen. Kommissionen har även till viss del fått en inblick i hur mål och strategier för pandemihanteringen har arbetats fram. Eftersom det inte finns några mötesprotokoll från något av alla de möten som har genomförts (expeditionschefsmöten, GSS, sGSS, allmän beredning, säkerhetspolitiska rådets möten, krishanteringsrådets möten) har kommissionen inte kunskap om hur olika bedömningar och avvägningar har gjorts i Regeringskansliet under de två år som pandemin har hanterats. Det går därmed inte till fullo att utvärdera de avgörande beslut som har fattats kring olika åtgärder och vägval. Kommissionen har endast i begränsad omfattning kunnat få någon inblick i vilka åtgärder som diskuterades men som aldrig ledde till något konkret regeringsbeslut.

Som konstaterats i detta kapitel och tidigare, har Folkhälsomyndigheten det övergripande ansvaret för landets smittskydd. Folkhälsomyndigheten är vidare en expertmyndighet som inom sin organisation och i sina många nätverk och plattformar har kontaktytor mot experter och praktiker. Myndigheten ställde tidigt om sin organisation att kunna följa, förbereda och hålla övriga myndigheter, nätverk och regeringskansli informerade.

I intervjuer och dokumentation framkommer att Folkhälsomyndigheten kontinuerligt har lett och deltagit i omfattande samverkan med regioner, länsstyrelser, andra myndigheter, branschorganisationer och andra berörda aktörer. Allmänna råd, föreskrifter, vägledningsdokument synes därför ha diskuterats och förankrats med berörda. Detta är viktigt för genomförbarhet och nyanserar i viss mån bilden av att Folkhälsomyndigheten ensam hållit i taktpinnen eller saknat behov av att anlita extern expertis.

Flera av de regeringsuppdrag som Socialstyrelsen fick under pandemins inledande fas låg utanför myndighetens normala åtaganden och var av en mer operativ karaktär. Det tycks uppenbart att myndigheten inte hade beredskap för denna typ av uppdrag utan fick planera, agera och försöka leverera simultant. Socialstyrelsens roll vad gäller samordning av hälso- och sjukvård och socialtjänst i kris bör tydliggöras. Om myndigheten förväntas ha en tydlig operativ roll, bör myndigheten säkra en tydlig beredskap för detta.

Vi återkommer till den rådande ansvarsordningen i betänkandets slutkapitel.

Givet Folkhälsomyndighetens och Socialstyrelsens roll som expertmyndigheter, är det naturligt att samordning framför allt sker med expertis eller profession. Trots att både Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen har etablerad nätverkssamverkan med regionala företrädare inom hälso- och sjukvården (regionernas smittskyddsläkare, kliniska mikrobiologiska laboratorier, och vårdhygien, respektive regionernas TiB och chefsläkare) så saknades, i varje fall initialt under pandemin, etablerade kontakter med högre tjänstemän. Från regionernas perspektiv upplevdes det som om samordningen av pandemiarbetet har pågått i flera parallella spår, vilket i vissa fall lett till ineffektivitet. Under pandemins gång har båda myndigheterna utvecklat kontakter och haft regelbundna möten med SKR:s etablerade nätverk. Kommissionen menar att det inför kommande kriser är det viktigt att klargöra på vilken nivå myndigheternas samordning med regionerna ska etableras, samt vilken roll SKR ska ha.

Det gemensamma samordningskansli som länsstyrelserna etablerade i mars 2020 har fungerat som en viktig nod för samordning av uppdrag och information mellan de 21 länsstyrelserna och med andra nivåer i krishanteringssystemet. Samordningskansliet tycks ha bidragit till en ökad effektivitet och likvärdighet i länsstyrelsernas krishantering. Å ena sidan har det varit en fördel att kansliet företräder och samordnar 21 myndigheter, å andra sidan har det inneburit ett problem då kansliets mandat uppfattades som otydligt initialt. Det problemet har dock minskat över tid genom en öppen dialog med involverade parter. Kommuner och regioner ger en delad bild av länsstyrelsernas insatser under pandemin. Vissa kommuner och regioner anser att länsstyrelsen har spelat en viktig roll i deras län och bidragit till förmågan att hantera pandemin. Det har exempelvis skett genom gemensamma kommunikationsplattformar för länet,

samverkanskonferenser och juridiskt stöd. Andra är mer kritiska och menar att länsstyrelsen har varit för passiv och inte hittat sin roll i den här krisen. Om det geografiska områdesansvaret som krisberedskapssystemet bygger på är otydligt finns risk för att insatser försenas eller blir ineffektiva. Det pekar på vikten av en kontinuerlig dialog mellan länsstyrelserna, regioner och kommuner om fördelning av roller och ansvar på regional nivå inför en krissituation.

Under pandemin har länsstyrelserna tagit fram lägesbilder som olika aktörer på lokal, regional och nationell nivå har kunnat dra nytta av. Arbetet med att ta fram lägesbilderna har dock varit tidskrävande för såväl länsstyrelser som kommuner och det finns en rapporteringströtthet hos många. Vissa länsstyrelser är också kritiska till hur arbetet med lägesrapporterna har styrts och organiserats från nationell nivå, inte minst då lägesrapporter har efterfrågats från flera aktörer parallellt. Kommissionen har tidigare konstaterat att det tog allt för lång tid innan en nationell lägesbild över kommunernas äldreomsorg kunde sammanställas och oklarheter i hur informationsinsamlingen skulle organiseras synes ha bidragit till detta.

Den krishanteringsmekanism som de flesta regionerna har etablerat är särskild sjukvårdsledning (SSL). Många regioner valde att gå upp i SSL innan de hade några bekräftade fall av covid-19. Sammantaget har sjukvårdens regionala ledning, liksom sjukhusens ledning styrts utifrån katastrofmedicinska strukturer under stora delar av pandemin. Det har fungerat relativt väl, däremot saknades beredskap att hantera en långdragen kris, bl.a. utifrån personalförsörjning, vårdplatser och styrning av annan pågående sjukvård. Endast ett fåtal regioner etablerade en krisledningsnämnd för formell regionövergripande krisledning under pandemin.

Flertalet kommuner har strävat efter att hantera krisen inom ramen för den ordinarie organisationen. De flesta kommunerna valde därför att inte aktivera sin krisledningsnämnd under 2020. Det motiverades med att det inte fanns behov, att pandemin inte betraktades som extraordinär, eller att arbetet kunde skötas inom ordinarie verksamhet. Vissa kommuner såg också en risk att verksamheter politiseras när viktiga beslut fråntas tjänstepersoner och i stället fattas av politiker i en nämnd. De allra flesta kommunerna har dock aktiverat någon form av särskild organisation som framför allt haft en samordnande och koordinerande roll genom exempelvis krisledning, funktionsgrupper eller utökade ledningsgrupper. Ungefär en

tredjedel av kommunerna etablerade en lokal inriktning- och samordningsfunktion (L-ISF) som exempelvis involverade polis, räddningstjänst, Försvarsmakten, Svenska kyrkan och representanter från kommunens krishanteringsråd. Samverkan på regional nivå mellan kommunerna har uppfattats som viktig av kommunerna. Denna samverkan har i stor utsträckning skett genom etablerade strukturer, exempelvis reguljära regionala ledningsmöten och nätverk mellan kommundirektörer, socialchefer och beredskapssamordnare. Detta har underlättat koordinering av lägesbilder och utlåning av personal. Kommissionens övergripande bild är att kommunerna har organiserat sina krisorganisationer på ett pragmatiskt sätt, utifrån lokala förutsättningar och behov.

Trots en omfattande smittspridning och ett utdraget förlopp har samhällsviktiga verksamheter haft en god förmåga att upprätthålla sin funktionalitet under pandemins två första år. Det gäller exempelvis centrala samhällssektorer som produktion och distribution av livsmedel och energi samt transporter. I den mån samhällsviktiga verksamheter har påverkats har det främst skett genom personalbortfall, störningar i leveranser av kritiska varor samt genom olika råd och rekommendationer som har påverkat förutsättningarna att bedriva verksamhet. Visst arbete har fått skjutas på framtiden, exempelvis underhållsarbeten, tillsyn och utbildningar. Hälso- och sjukvård och omsorg utgör samhällsviktig verksamhet och inom dessa sektorer har pandemins påverkan varit mycket stor. I kommissionens första och andra delbetänkande har vi berört belastningen och omställningen inom dessa sektorer.

12. Förutsättningar och val i det svenska smittskyddsarbetet

Vi har i vårt andra delbetänkande funnit att Sverige under virusutbrottets tidiga skede valde en annan väg än många andra länder i arbetet med att begränsa smittspridningen. Detta vägval karaktäriseras av att Sverige i stort baserat smittskyddsåtgärder på rekommendationer och frivillighet, i stället för att följa många andra länders exempel med mer ingripande åtgärder och nedstängningar.

I detta kapitel skildrar vi förutsättningarna och utgångspunkterna för den svenska smittskyddshanteringen och ett urval av de ickemedicinska åtgärder som beslutats (eller inte beslutats) av främst regeringen och Folkhälsomyndigheten. En första fråga är då vilken kunskap som fanns, eller borde ha funnits, i Sverige tidigt under våren 2020. Vi inleder därför kapitlet med en mycket översiktlig beskrivning av den initiala kunskapen om viruset och dess spridning (avsnitt 12.1). Därefter beskriver vi några av de bedömningar som gjordes av Folkhälsomyndigheten i början av våren 2020 (avsnitt 12.2.1) och redovisar särskilt de riskbedömningar som myndigheten gjorde vid den här tidpunkten (avsnitt 12.2.2).

I avsnitt 12.3 försöker vi fånga de utgångspunkter som enligt vår uppfattning har präglat främst regeringens och Folkhälsomyndighetens förhållningssätt i smittskyddshanteringen. Vi behandlar där frågor som frivillighet, individens eget ansvar, kravet på evidens, proportionalitet, avvägning mellan olika intressen, tidpunkt, uthållighet och acceptans. Vi har därefter valt att i avsnitt 12.4 titta närmare på några områden där Sveriges hantering skilt sig från många andra länders, nämligen gränskontroller, hälsokontroller och karantän (avsnitt 12.4.1), begränsning av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (avsnitt 12.4.2), skolstängningar (avsnitt 12.4.3)

samt användning av munskydd hos allmänheten (avsnitt 12.4.4). Kapitlet avslutas därefter med en summering (avsnitt 12.5).

12.1. Den initiala kunskapen om viruset och dess spridning

Syftet med denna översikt av den tidiga kunskapsutvecklingen gällande det nya coronaviruset är att ge en fond mot vilken Folkhälsomyndighetens och regeringens bedömningar och beslut i det initiala skedet av pandemin kan betraktas. Vi vill dock vara tydliga med att vår ambition inte är att presentera en heltäckande beskrivning av den kunskapsutveckling som skett, och som fortfarande sker, under pandemin.

December 2019

I december 2019 lades ett antal patienter in på sjukhus i Wuhan med lunginflammation med okänt ursprung. Senare tester visade att flera av dessa hade den sjukdom som senare kom att få namnet covid-19. Vid denna tidpunkt var det okänt hur viruset spred sig och det fanns då inga bevis för att det spreds mellan människor, även om det fanns tecken som tydde på det.

747

Den 30 december meddelades hälsoinstitutioner i Kina om utbrottet och dagen därpå fick WHO från flera håll upplysningar om utbrottet i Kina.

748

Januari 2020

Den 5 januari 2020 delade WHO information om utbrottet till samtliga medlemsländer genom det internationella hälsoreglementets informationssystem (IHR). WHO gav råd till länderna att vidta försiktighetsåtgärder för att minska risken för akuta luftvägsinfektion-

747 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make

it the Last Pandemic.

748 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make

it the Last Pandemic.

er.

749

I ett pressmeddelande samma dag informerade WHO om de

44 fall

750

av smittade som identifierats och uttalade att 11 av dessa var

allvarligt sjuka medan övriga 33 befann sig i ett stabilt tillstånd. WHO uttalade att de symtom som förekom i huvudsak var feber och att några patienter hade andningssvårigheter och invasiva skador på båda lungorna, men att det saknades evidens för betydande smitta mellan människor.

751

Den 7 januari identifierades viruset som ett

nytt coronavirus.

752

I ett pressmeddelande den 9 januari uttalade WHO att coronavirus tillhör en stor virusfamilj där vissa orsakar mindre allvarlig sjukdom, t.ex. vanlig förkylning, medan andra kan leda till mer allvarlig sjukdom som MERS och SARS samt att vissa sprids lätt mellan individer medan andra inte gör det. WHO uttalade vidare att kinesiska myndigheter bedömt att viruset inte tycktes spridas lätt mellan människor.

753

Samma dag publicerade EU:s smittskyddsenhet (ECDC) en första bedömning av hotet mot EU. Myndigheten såg, mot bakgrund av att det inte var klarlagt att viruset smittade mellan människor och att inga fall hade upptäckts utanför Wuhan, att risken för spridning till EU var låg men inte kunde uteslutas. Risken för vidare spridning inom EU bedömdes som låg till mycket låg.

754

Antalet

flygpassagerare från Kina till EU uppgick vid denna tid till ca 495 000 per månad.

755

Samtidigt varnade man för att mycket fort-

farande var okänt om virusutbrottet varför det fanns en hög grad av osäkerhet i ECDC:s bedömning.

756

Det första dödsfallet inträffade i Kina och rapporterades den 11 januari och det första bekräftade smittfallet utanför Kina rapporterades två dagar senare i Thailand. Ytterligare ett par dagar senare

749 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

750 Siffran justerades ned till 41 fall den 11 januari 2020 till följd av ändrad falldefinition, The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

751 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 28 november 2021), Pneumonia of

unknown cause – China.

752 WHO, Novel Coronavirus (2019-nCoV) Situation Report – 1, den 21 januari 2020. 753 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 28 november 2021), WHO State-

ment regarding cluster of pneumonia cases in Wuhan, China.

754 ECDC, Threat Assessment Brief: Pneumonia cases possibly associated with at novel

coronavirus in Wuhan, China, den 9 januari 2020.

755 ECDC, Scenarios for a further increase in the spread of 2019-nCov, delad den 10 februari 2020. 756 ECDC, Threat Assessment Brief: Pneumonia cases possibly associated with at novel corona-

virus in Wuhan, China, den 9 januari 2020.

rapporterades en smittad person i Japan.

757

WHO uttalade i ett

pressmeddelande den 13 januari att det inte var oväntat att fall skulle upptäckas i andra länder och efterlyste en kontinuerlig aktiv övervakning och beredskap i andra länder.

758

Dagen därpå, den 14 januari,

skrev WHO på Twitter att preliminära analyser av kinesiska myndigheter inte visade några klara tecken på smitta mellan människor.

759

Ungefär en vecka senare, den 20 januari, offentliggjorde emellertid kinesiska experter i nationell TV att smittspridning skett mellan människor och att sjukvårdspersonal fanns bland de smittade. Påföljande dag skrev WHO på Twitter att det var klart att smittan kunde spridas mellan människor. Kort därefter, den 23 januari, införde Wuhan en lockdown.

760

Då hade 571 bekräftade fall rapporte-

rats i Kina varav 95 allvarligt sjuka och 17 avlidna.

761

ECDC bedömde den 22 januari, bl.a. mot bakgrund av att det förekommit smitta mellan människor, att risken för spridning till EU genom resenärer som besökt Wuhan och som haft nära kontakt med sjuka individer var måttlig. Risken för vidare spridning inom EU/EES bedömdes som mycket låg – dock under förutsättning att smittspridning mellan människor var begränsad och att kraftfulla förebyggande och kontrollerande åtgärder vidtogs i tid. När det gällde inkubationstid hänvisade ECDC till ett uttalande av en kinesisk expert som hävdade att inkubationstiden var mellan 2–12 dagar.

762

Denna tid var alltså betydligt längre än inkubationstiden för

vanlig säsongsinfluensa som oftast är 1–3 dagar.

763

Den 23 januari avstod IHR Emergency Committee från att rekommendera WHO att utlysa internationellt hälsonödläge, men uppmanade samtidigt alla länder att vara förberedda för ytterligare

757 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

758 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 28 november 2021), WHO state-

ment on novel coronavirus in Thailand.

759 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

760 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make

it the Last Pandemic, och The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response

(2021), Covid-19: The Authoritative Chronology, December 2019–March 2020. 761 WHO, Novel Coronavirus (2019-nCoV), Situation Report – 3, den 23 januari 2020. 762 ECDC, Rapid Risk Assessment. Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a

novel coronavirus, Wuhan, China; first update, den 22 januari 2020.

763 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 14 december 2021).

spridning. WHO presenterade då ett preliminärt R

0

-tal

764

om

1,4–2,5. WHO uppmanade alla länder att

be prepared for containment, including active surveillance, early detection, isolation and case management, contact tracing and prevention of onward spread of 2019-nCoV infection, and to share full data with WHO.765

Vid denna tidpunkt publicerades den första vetenskapliga artikeln om covid-19 som var granskad av utomstående experter. Artikeln, som publicerades i The Lancet den 24 januari, beskrev det kliniska förloppet för de 41 sjukhusfall som WHO tidigare rapporterat om. Den visade bl.a. att alla 41 insjuknade hade lunginflammation med lungförändringar varav tolv utvecklade akut lungsvikt, s.k. acute respiratory distress syndrom (ARDS), som krävde intensivvård och respiratorbehandling samt att sex patienter dog. 766 Samma dag publicerades den rapport som offentliggjordes i Kina den 20 januari (i samband med uttalandet om att smittspridning skett mellan människor). Artikeln, som publicerades i The Lancet, beskrev smittspridning inom en familj och att asymtomatisk smitta, dvs. smitta från symtomfria personer, framstod som möjlig.

767

Den 26 januari uppgav Chinese National Health Commission att det nya coronaviruset var smittsamt även under inkubationstiden och att karantänperioden därför sattes till 14 dagar.

768

Inkubations-

tiden uppskattades då till 2–10 dagar.

769

Samma dag bedömde ECDC

att risken för förekomst av ytterligare importerade fall av covid-19 till EU/EES-länder var måttlig (förutom i länder med störst volymer av resande från länder i Asien för vilka sannolikheten för ytterligare importfall bedömdes vara hög). Risken för vidare spridning inom EU/EES bedömdes dock som låg, men däremot mycket hög vid sen

764 Kallas även basalt reproduktionstal och är en epidemiologisk term för hur smittsam en infektionssjukdom är. R0-tal anger det genomsnittliga antal personer som en smittad förväntas smitta om alla är mottagliga för infektionen. 765 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 25 november 2021), Statement on

the first meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV).

766 C. Huang m.fl., Clinical features of patients infected with 2019 novel coronavirus in Wuhan,

China, the Lancet, The Lancet, den 24 januari 2020.

767 J.F. Chan m.fl. (2020), A familial cluster of pneumonia associated with the 2019 novel corona-

virus indicating person-to-person transmission: a study of a family cluster, The Lancet, den

24 januari 2020. 768 Uppgifter hämtade från China National Health Commissions webbplats (besökt den 26 november 2021). 769 WHO, Novel Coronavirus (2019-nCoV), Situation Report – 6, den 26 januari 2020.

upptäckt av fall om ändamålsenliga åtgärder inte vidtogs. Men ECDC varnade återigen för att det förelåg betydande osäkerhet i riskbedömningarna.

770

Några dagar senare, den 29 januari, uppgav WHO vid en presskonferens att det totalt fanns 6 065 bekräftade fall globalt, varav 5 997 i Kina, och att 132 personer (alla i Kina) avlidit.

771

Utifrån

dessa uppgifter skulle virusets dödlighet kunna uppskattas till drygt 2 procent av bekräftat smittade, vilket är betydligt högre jämfört med vanlig säsongsinfluensa. Samma dag publicerades en kinesisk studie där man funnit att inkubationstiden i genomsnitt var 5,2 dagar men att den varierade stort (2–14 dagar) och författarna uttryckte stöd för en karantänperiod på 14 dagar.

772

Den 30 januari uppgav China National Health Commission att äldre personer med kroniska sjukdomar är mest sårbara för det nya coronaviruset.

773

Samma dag, den 30 januari 2020, utlyste WHO ett internationellt hälsonödläge (internationellt hot mot människors hälsa, PHEIC) på grund av coronaviruset och uppmanade alla länder att omgående försöka förhindra ökad smittspridning. WHO:s internationella hälsonödläge är den allvarligaste varning som WHO kan utfärda vid extraordinära händelser.

774

Det uttalades att det fortfarande var möjligt

att bryta smittspridningen, förutsatt att länder satte in strikta åtgärder för att tidigt upptäcka sjukdomsfall, isolera, behandla, smittspåra och förespråka social distansering. WHO uttalade dock att det inte fanns några skäl att begränsa resandet eller handeln på grund av viruset.

775

Det hade då rapporterats 7 736 fall och 170 av-

lidna i Kina och viruset hade spridit sig till 18 länder utanför Kina.

776

En oberoende internationell expertpanel, tillsatt av WHO, har i efterhand kritiserat att WHO:s utlysande av internationellt hälso-

770 ECDC, Rapid Risk Assessment. Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a

novel coronavirus, China; First cases imported in the EU/EEA; second update, den 26 januari

2020. 771 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 11 januari 2022). 772 Q. Li m.fl., Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus–Infected

Pneumonia, New England Journal of Medicine, den 29 januari 2020.

773 Uppgifter hämtade från China National Health Commissions webbplats (besökt den 26 november 2021). 774 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make

it the Last Pandemic.

775 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 26 november 2021), Statement on

the second meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus (2019-nCoV).

776 WHO, Novel Coronavirus (2019-nCoV), Situation Report – 10, den 30 januari 2020.

nödläge inte åtföljdes av kraftfulla och omedelbara åtgärder i de flesta länder, trots att det fanns bevis för att en högst smittsam ny sjukdom spred sig runt världen. Det borde enligt samma panel ha stått klart för alla länder att covid-19 utgjorde ett allvarligt hot. Panelen konstaterade vidare att det för ett slående stort antal länder var först i mars 2020, efter att covid-19 förklarats vara en pandemi och det redan fanns en utbredd smittspridning, som åtgärder till slut vidtogs.

777

Samma dag som WHO utlyste internationellt hälsonödläge publicerades en artikel i New England Journal of Medicine om presymtomatisk smitta, dvs. smitta före symtomdebut, som rörde ett fall där smittan skett under inkubationstiden och där indexpatientens sjukdom dessutom var ospecifik och kortvarig.

778

Det rådde under

våren delade meningar världen över om vilken betydelse symtomfria hade för smittspridningen. I t.ex. Danmark bedömde Statens Serum Institut den 31 januari 2020 att det fanns stöd för presymtomatisk smitta och ansåg att det fanns studier som tydde på att smitta från milda (som det då även fanns evidens för) eller asymtomatiska fall spelade en roll i smittspridningen.

779

Även i Norge ansågs smitt-

spridning från symtomfria kunna utgöra ett hot.

780

I slutet av januari

2020 fanns det även svenska experter som bedömde att det var troligt med smittsamhet under slutet av inkubationstiden. De bedömde det dock som oklart om det handlade om timmar eller om någon eller några dagar.

781

Gruppens bedömning delgavs Folkhälsomyndigheten

den 3 februari.

782

Den 31 januari publicerades en kinesisk studie som gav stöd för att viruset hade hög smittsamhet (med ett R

0

-tal på 2,7 om inga

restriktionsåtgärder infördes) och hade potential att ge upphov till en global pandemi.

783

ECDC hänvisade till Chinese Center for

777 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make

it the Last Pandemic.

778 C. Rothe m.fl., Transmission of 2019-nCoV Infection from an Asymptomatic Contact in Ger-

many, New England Journal of medicine, den 30 januari 2020.

779 Statens Serum Institut, Risikovurdering af 2019-nCoV udbrud på baggrund af de seneste

døgns udvikling, den 31 januari 2020.

780 Uppgifter lämnade av Frode Forland, smittskyddsdirektör vid Folkehelseinstituttet i Norge, vid möte med Coronakommissionen den 8 september 2021. 781 Minnesanteckningar från möte med medlemmar i Svenska Sällskapet för Virologi, januari 2020. 782 Uppgift lämnad av Jan Albert. 783 J.T. Wu m.fl., Nowcasting and forecasting the potential domestic and international spread of

the 2019-nCoV outbreak originating in Wuhan, China: a modelling study, The Lancet, den 31 ja-

nuari 2020.

Disease Control and Prevention som då uppskattade att R

0

-talet låg

mellan 2 och 3 och att inkubationstiden i regel var 3–7 dagar men kunde sträcka sig upp till 14 dagar. Sannolikheten för ytterligare importerade fall till EU/EES bedömdes som måttlig till hög. Vidare spridning inom EU/EES uppskattades till mycket låg till låg om fall upptäcktes i tid och åtgärder vidtogs. Däremot bedömde ECDC att risken för vidare spridning inom EU/EES var hög vid sen upptäckt av importfall om ändamålsenliga åtgärder inte vidtogs.

784

Samma dag

rapporterades de två första fallen från Italien, båda med koppling till Wuhan.

785

Sverige fick då också sitt första smittfall.

Februari 2020

Den 1 februari uttalade WHO att asymtomatisk smitta var mycket sällsynt i fråga om andra coronavirus varför sådan smitta sannolikt inte var det som drev spridningen av detta virus, utan att det i huvudsak var de symtomatiska fallen som gjorde det.

786

Senare under våren

kritiserades uttalandet om att smittspridningen från asymtomatiska personer framstod som sällsynt av bl.a. Anthony Fauci, chef för USA:s National Institute of Allergy and Infectious Diseases (NIAID).

787

Den 2 februari rapporterades det första dödsfallet utanför Kina (på Filippinerna) och flera länder över hela världen rapporterade sina första bekräftade fall. Flera länder införde gränskontroller och omfattande smittspårning. Kryssningsfartyget Diamond Princess med över 3 700 personer ombord sattes dagen därpå i karantän utanför Yokohama, Japan.

788

WHO publicerade den 4 februari en Strategic Preparedness and Response Plan som syftar till att förhindra vidare smittspridning och att mildra effekterna av utbrottet i alla länder genom att stödja länder

784 ECDC, Rapid risk assessment. Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel

coronavirus, China: first local transmission in the EU/EEA − third update, den 31 januari 2020.

785 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

786 WHO, Novel Coronavirus(2019-nCoV). Situation Report – 12, den 1 februari 2020. 787 CNN, Fauci says the WHO’s comment on asymptomatic spread is wrong. Here's the difference

between asymptomatic and pre-symptomatic spread, den 10 juni 2020.

788 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

och andra aktörer vid framtagandet av nationella och regionala planer.

789

Den 7 februari uppgav ECDC i en vägledning:

Coronaviruses are usually transmitted by direct contact through large respiratory droplets, but other modes of transmission have been identified. To date, human-to-human transmission through direct contact is the most common transmission mode for 2019-nCoV.790

Även om det då inte fanns evidens för att smittan var luftburen, rekommenderade ECDC att försiktighet skulle iakttas med hänsyn till de osäkerheteter som förelåg kring virusets förmåga att spridas genom aerosoler. Andra smittvägar, som kontakt med förorenade ytor eller föremål och inandning av aerosoler under aerosolgenererande procedurer, kunde enligt ECDC ha förekommit i vissa fall. 791 WHO har definierat luftburen smitta som

[t]he spread of an infectious agent caused by the dissemination of droplet nuclei that remain infectious when suspended in air over long distances and time.792

Den 10 februari uppgav ECDC att det kom allt fler belägg för att personer med mild sjukdom kunde sprida viruset och att rapporterade fall från Kina förmodligen utgjorde toppen av ett isberg eftersom mildare fall troligtvis blev testade i lägre utsträckning. ECDC bedömde att det var rimligt att anta att resenärer från smittdrabbade områden både inom och utanför Kina hade fortsatt att anlända till Europa. Med en inkubationstid på upp till 14 dagar var det enligt ECDC möjligt att det fanns resenärer som anlänt till Europa innan reserestriktioner infördes men som fortfarande inte hunnit utveckla symtom. Enligt ECDC var det möjligt att antalet upptäckta fall i Europa kunde komma att öka snabbt under de påföljande dagarna eller veckorna. 793

789 WHO, 2019 Novel Coronavirus (2019‑nCoV): Strategic Preparedness and Response Plan, den 4 februari 2020. 790 ECDC, Technical report. Guidelines for the use of non-pharmaceutical measures to delay and

mitigate the impact of 2019-nCoV, den 7 februari 2020.

791 ECDC, Technical report. Guidelines for the use of non-pharmaceutical measures to delay and

mitigate the impact of 2019-nCoV, den 7 februari 2020.

792 WHO (2014), Infection prevention and control of epidemic- and pandemic-prone acute respi-

ratory infections in health care. WHO Guidelines.

793 ECDC, Scenarios for a further increase in the spread of 2019-nCov, delad den 10 februari 2020.

I sin riskvärdering den 14 februari bedömde ECDC att risken för smittspridning inom EU/EES och Storbritannien var låg. ECDC konstaterade då att 13 länder utöver Kina dagen innan rapporterat om lokal smittspridning (Frankrike, Förenade Arabemiraten, Japan, Kanada, Malaysia, Sydkorea, Singapore, Storbritannien, Taiwan, Thailand, Tyskland, USA och Vietnam).

794

Under perioden den 10–23 februari hade antalet bekräftat smittade på Diamond Princess ökat från 10 till 691 fall.

795

Norra Italien drabbades av klusterutbrott i februari, framför allt i regionerna Lombardiet och Veneto. Italienska myndigheter beslutade den 23 februari att i drabbade områden förbjuda in- och utresor, förbjuda allmänna och privata sammankomster, att stänga skolor m.m.

796

Samma dag höjde ECDC risknivån för smittspridning inom

EU/EES och Storbritannien från låg, till låg till måttlig. Risken för liknande klusterutbrott som de i Italien bedömdes vara måttlig till hög i övriga länder och risken för resande eller bosatta i områden med samhällsspridning ansågs hög.

797

Den 28 februari uppgraderade WHO risken för global smittspridning till den högsta nivån.

798

Det var dock då ännu inte fråga om

en pandemi. Vid en pressträff samma dag uttalade WHO att det fortfarande fanns möjlighet att stoppa viruset om kraftfulla åtgärder vidtogs för att tidigt upptäcka fall, isolera och spåra kontakter.

799

Kort

därefter deklarerade flera länder att undantagstillstånd gällde och många länder införde s.k. lockdowns.

Mars–april 2020

Den 2 mars bedömde ECDC att risken för mer omfattande smittspridning inom EU/EES och Storbritannien var måttlig till hög under de kommande veckorna. I fråga om presymtomatisk smitta ut-

794 ECDC, Risk assessment. Outbreak of severe acute respiratory syndrome coronavirus 2 (SARS-

CoV-2): increased transmission beyond China – fourth update, den 14 februari 2020.

795 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

796 ECDC, Threat assessment brief. Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19):

situation in Italy, den 23 februari 2020.

797 ECDC, Threat assessment brief. Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19):

situation in Italy, den 23 februari 2020.

798 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

799 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 14 januari 2022).

talade ECDC att det inte fanns stark evidens för detta.

800

ECDC

ansåg även den 12 mars att det rådde stor osäkerhet i fråga om vilken inverkan presymtomatisk smitta hade i den totala smittspridningsdynamiken i pandemin.

801

Folkhälsomyndigheten nåddes den 3 mars av en underrättelse i EU:s Early Warning and Response System om att Island rapporterat 13 fall (av totalt 16 fall) som alla härrörde från skidområden i norra Italien och/eller Österrike. Den 4 mars kom ytterligare information från Island som rapporterade att 26 fall hade diagnostiserats med covid-19 hos isländska medborgare samt att alla härrörde från två kluster i skidområden i alperna (18 fall i Trentino, Italien, och 8 fall i Ischgl, Österrike).

802

Denna information kunde tyda på att smitt-

spridningen var högre i de områdena än vad de officiella siffrorna angav. Hälsomyndigheterna i Österrike hade då endast rapporterat om 29 fall till WHO.

803

Den 10 mars fanns tecken på samhällsspridning i Sverige, i Stockholm och Västra Götaland. Den 11 mars 2020 förklarade WHO att covid-19 var en pandemi och den 13 mars konstaterade organisationen att Europa blivit pandemins epicenter.

804

Den 12 mars publicerades en forskningsartikel där andelen asymtomatiska individer som testat positivt ombord på det karantänsatta kryssningsfartyget Diamond Princess uppskattades till så mycket som 18 procent.

805

I april publicerade singaporianska forskare en artikel som tydde på att SARS-CoV-2-viruset kunde spridas luftburet.

806

Samma

800 ECDC, Rapid Risk Assessment. Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19):

increased transmission globally – fifth update, den 2 mars 2020.

801 ECDC, Rapid risk Assessment. Novel coronavirus disease 2019 (COVID-19) pandemic: in-

creased transmission in the EU/EEA and the UK – sixth update, den 12 mars 2020.

802 Uppgifter kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndigheten den 12 januari 2022. 803 NOU 2021:6, Myndighetenes håndtering av koronapandemien. Rapport fra Koronakommi-

sjonen, april 2021.

804 Uppgifter hämtade från WHO:s och Folkhälsomyndighetens webbpaltser (besökta den 28 november 2021), WHO Director-General's opening remarks at the media briefing on

COVID-19 - 13 March 2020.

805 K. Mizumoto m.fl., Estimating the asymptomatic proportion of coronavirus disease 2019

(COVID-19) cases on board the Diamond Princess cruise ship, Yokohama, Japan, 2020, Euro-

surveillance, den 12 mars 2020. 806 Kungl. Vetenskapsakademien (2021), Vad kan vi lära av pandemin? Kunskapsöversikter och

rekommendationer från Kungl. Vetenskapsakademiens expertgrupp om covid-19.

månad uttalade folkhälsoexperter att ett vaccin kunde förväntas komma så tidigt som inom 12–18 månader.

807

12.2. Bedömningar i det inledande skedet i Sverige

12.2.1. Folkhälsomyndighetens bedömningar

Med kunskapen om hur viruset spred sig över världen tittar vi nu på hur den initiala händelseutvecklingen såg ut i Sverige, med särskilt fokus på Folkhälsomyndighetens bedömningar i ett tidigt skede.

Den 2 januari 2020 informerade Folkhälsomyndigheten landets smittskyddsenheter om det lokala utbrottet av lunginflammation i Kina. Myndigheten följde därefter utbrottet och rapporterade första gången om det på sin webbplats den 10 januari.

808

Folkhälsomyndig-

heten uttalade sig om virusutbrottet för första gången den 16 januari 2020. Myndigheten uppgav då att den följde händelseutvecklingen men bedömde risken för fall i Sverige som mycket låg. Enligt myndigheten fanns det då ännu inga säkra bevis för överföring från människa till människa.

809

Denna bild kom dock att förändras fem dagar

senare när WHO meddelade att det var klart att smittan kunde spridas mellan människor.

810

Ny information publicerades därefter kon-

tinuerligt, bl.a. publicerades en första version av frågor och svar om det nya coronaviruset den 22 januari, där myndigheten rekommenderade att resenärer från Sverige till Kina skulle hålla god handhygien och undvika marknader med levande djur samt kontakt med sjuka personer.

811

Socialdepartementet tog löpande del av Folkhälsomyndighetens bedömningar vad gällde smittsamheten av covid-19 och i mitten av januari uppgav myndigheten till departementet att sjukdomen inte verkade särskilt smittsam. Under januari till början av april 2020 tog departementet inte del av någon av Folkhälsomyndigheten gjord be-

807 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: Make

it the Last Pandemic.

808 Folkhälsomyndigheten, När hände vad under covid-19-pandemin. Tidslinje publicerad på myndighetens webbplats (besökt den 20 januari 2022). 809 Pressmeddelande den 16 januari 2020 på Folkhälsomyndighetens webbplats. 810 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019–March 2020.

811 Folkhälsomyndigheten, När hände vad under covid-19-pandemin. Tidslinje publicerad på myndighetens webbplats (besökt den 20 januari 2022).

dömning av det basala reproduktionstalet utan av de bedömningar som WHO och ECDC gjorde.

812

Folkhälsomyndigheten informerade Socialdepartementet vid ett möte den 24 januari om att de flesta som insjuknat till följd av viruset var äldre men att de personer som avlidit därutöver haft underliggande sjukdomar. I början av mars angav myndigheten att äldre personer och särskilt de med hjärt- och kärlsjukdom, diabetes, kronisk lungsjukdom och högt blodtryck var överrepresenterade bland de svåra fallen. Även rapporter från ECDC gav stöd för att äldre och multisjuka var särskilt sårbara.

813

Den 31 januari 2020, dagen efter det att WHO utlyst internationellt hälsonödläge, gjorde Folkhälsomyndigheten en hemställan till regeringen om att klassificera covid-19 som en allmän- och samhällsfarlig sjukdom.

I hemställan, som målade upp en tämligen dramatisk bild, hänvisade Folkhälsomyndigheten bl.a. till att WHO uppmanat alla länder att vidta kraftfulla åtgärder för att hitta smittade, isolera och behandla fall, kartlägga smittvägar samt vidta andra icke-medicinska åtgärder för att minska smittspridningen. Myndigheten anförde vidare att mer ingripande åtgärder riktade mot enskilda i vissa fall skulle kunna bli aktuella. Myndigheten bedömde att risken för vidare smittspridning i Sverige, såväl till enstaka individer som till samhället i stort var låg, men ansåg att covid-19 skulle regleras i smittskyddslagen för att en god beredskap skulle kunna upprätthållas. Folkhälsomyndigheten angav att infektionen i många fall leder till allvarlig lungsjukdom som kräver intensivvård och att den beräknade dödligheten låg så högt som 2 procent

814

av de smittade. Mot bakgrund av

att då aktuell kunskap talade för att sjukdomen kunde medföra allvarliga störningar i samhällsviktiga funktioner och att medicinska åtgärder mot virusinfektionen i form av t.ex. vaccination eller specifik läkemedelsbehandling helt saknades bedömdes extraordinära smittskyddsåtgärder, såsom hälsokontroll vid inresa, karantän eller avspärrning, kunna vara av avgörande betydelse för smittskyddet.

812 Socialdepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreterare Maja Fjaestad, den 20 maj 2021. 813 Socialdepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreterare Maja Fjaestad, den 20 maj 2021. 814 Bedömningen utgick från data på antal fall, antal som var i behov av intensivvård samt antal dödsfall som rapporterades kontinuerligt i WHO Situation reports samt ECDC Risk assessments, se Folkhälsomyndigheten, Frågor till Folkhälsomyndigheten från Coronakommissionen, den 28 december 2021.

Karantän och avspärrning nämndes av myndigheten även som två åtgärder som använts av de kinesiska myndigheterna och som WHO bedömt vara adekvata och effektiva åtgärder. Folkhälsomyndighetens bedömning var att covid-19 uppfyllde kriterierna för att vara en samhällsfarlig sjukdom.

815

Hemställan bifölls dagen därpå av

regeringen.

Trots att innehållet i hemställan gav signaler om ett relativt allvarligt läge, tonade Folkhälsomyndigheten ned allvaret i sin kommunikation bl.a. vid en första gemensam pressträff som myndigheten, Socialstyrelsen och Socialdepartementet höll samma dag som hemställan gjordes till regeringen, se avsnitt 13.3.2. Vid möte med kommissionen har Folkhälsomyndigheten dock uppgett att myndighetens hållning mot Regeringskansliet har varit tydlig, att det måste finnas beredskap och att det kunde blåsa upp till storm. Myndigheten ville med hemställan vara tydlig med de risker som fanns och peka på behovet av att klassificera covid-19 som en samhällsfarlig sjukdom. Enligt myndigheten var en klassificering då inte självklar utan menade att det t.o.m. fanns vissa i smittskyddskretsen som var emot detta.

816

Den 12 februari 2020 fick Socialdepartementet information från Folkhälsomyndigheten om att 81 procent av de smittade drabbades av mild sjukdom och 14 procent av allvarlig sjuklighet (enligt uppgifter från Kina). Så mycket som 3 procent bedömdes ha behov av intensivvård och dödligheten bedömdes uppgå till 1 procent. Folkhälsomyndigheten uppskattade dödligheten till mellan 1 och 2 procent.

817

Vid allmän beredning dagen därpå, den 13 februari, presen-

terades dessa siffror för regeringen. I presentationen gjordes även en jämförelse med säsongsinfluensa och det angavs att Sverige under säsongen 2018–2019 haft 14 000 anmälda fall och ca 1–2 000 dödsfall, vilket innebar en dödlighet om ca 10 procent. Det påpekades dock att det fanns en kraftig underrapportering avseende säsongsinfluensa och att det sannolikt fanns minst 10 gånger fler fall, vilket skulle ge en dödlighet på 1 procent men att dödligheten kunde vara ännu lägre. Presentationen lyfte dock som viktiga skillnader mellan

815 Folkhälsomyndigheten, Hemställan om att infektion med 2019-nCoV klassificeras som all-

mänfarlig och samhällsfarlig sjukdom, Dnr. 00487–2020, den 31 januari 2020.

816 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med Coronakommissionen den 18 januari 2022. 817 Socialdepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreterare Maja Fjaestad, den 20 maj 2021.

influensa och covid-19 fram: inga kända läkemedel, inget vaccin, ingen immunitet i befolkningen och dålig kunskap om sårbara grupper.

818

Folkhälsomyndigheten framförde den 13 mars 2020 att arbetet med att bromsa spridningen då hade gått in i en ny fas som krävde andra insatser än tidigare. Fokus låg på att fördröja smittspridning i befolkningen samtidigt som de äldsta och sköraste skulle skyddas mot sjukdomen. De grupper som löpte störst risk att få svår sjukdom fanns inom sjukvården och äldreomsorgen och var de som enligt myndigheten skulle skyddas i första hand. Myndigheten uttalade vidare att nästan alla får lindrig sjukdom och tillfrisknar efter en tids egenvård i hemmet. Det fanns enligt myndigheten därför inga medicinska skäl att provta alla som insjuknade med symtom som hosta, snuva, feber eller annat som kunde tyda på covid-19, men som också kunde vara någon annan infektion. I samband med att Folkhälsomyndigheten beräknade behovet av vårdplatser uttalade myndigheten återigen den 23 mars 2020 på sin webbplats att de ”allra flesta – i synnerhet personer under 70 år – kommer att få lindriga symtom av covid-19 och tillfriskna efter en tids egenvård i hemmet”.

819

Angående smittspridning från symtomfria personer hade Folkhälsomyndigheten länge inställningen att den stod för en mycket begränsad andel av den totala smittspridningen. Socialdepartementet fick i början av februari 2020 information från Folkhälsomyndigheten att WHO:s bedömning var att symtomfria personer bara i sällsynta fall var smittsamma, att det var omöjligt att viruset kunde smitta under hela inkubationstiden och att myndigheten bedömde att coronaviruset smittar när en person är sjuk och i samband med insjuknandet. Socialdepartementet informerades den 6 mars 2020 av Folkhälsomyndigheten att det saknades vetenskapligt underlag när det gällde hur länge en person är smittsam men att det var rimligt att anta att smittsamhet framför allt föreligger under den symtomatiska perioden. Enligt myndigheten fanns en internationell samsyn om att epidemin drivs av personer med symtom på sjukdom, men att en del som är sjuka bara har milda symtom, speciellt i början av sjukdomen, och att det därför är möjligt att bli smittad av någon med mild hosta

818 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den 26 januari 2022. 819 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 7 februari 2022).

som inte känner sig sjuk. I början av april var myndighetens bedömning fortfarande att smittspridningen från symtomfria bara stod för en mycket begränsad andel. Socialdepartementet menar att de åtgärder som vidtogs, bl.a. i form av rekommendationer om hemarbete, social distansering, gymnasieskola på distans samt beslut om besöksförbud i äldreomsorgen, tog höjd för att presymtomatisk och asymtomatisk smitta kunde förekomma.

820

Under våren 2020 rådde det dock delade meningar världen över om vilken betydelse symtomfria hade för smittspridningen av covid-19 och flera andra tog denna smitta på betydligt större allvar, bl.a. Danmark och Norge.

821

När det gäller smittvägar har Folkhälsomyndigheten hela tiden framhållit dropp- och kontaktsmitta, inklusive aerosolsmitta från hostningar eller nysningar.

822

Myndighetens inställning är att covid-

19 inte tillhör de luftburna smittorna.

823

Inom myndigheten har det

funnits en diskussion om smittvägar och hur de ska framställas. Exempelvis diskuterades vid ett möte i myndighetens s.k. beredande forum den 22 oktober 2020 förslag på ändring i webbtexten om droppsmitta. Av anteckningarna framgår bl.a. att man ansåg att myndigheten behövde bli tydligare med att luftburen smitta inte var aktuell för covid-19. Vidare framgår att man ville trycka mindre på att smittrisken är stor från yta om det inte rör sig om droppar.

824

I

november 2020 började myndigheten att på sin webbplats tydligare uppmärksamma smittspridning via inandning när en infekterad person andas ut.

825

Myndigheten har i beskrivningen av smittvägar under större delen av 2020 alltså framhållit dropp- och kontaktsmitta och även pekat på aerosolsmitta från hostningar eller nysningar.

820 Socialdepartementet, Svar på Coronakommissionens frågor till statssekreterare Maja Fjaestad, den 20 maj 2021. 821 Uppgifter lämnade av Kåre Mølbak och Frode Forland vid möte med kommissionen den 1 respektive den 8 september 2021. 822 Se t.ex. Folkhälsomyndigheten, Rekommendationer för handläggning av misstänkta fall av

covid-19. 2020-03-19, Interimistisk version 9, och Folkhälsomyndigheten, Folkhälsomyndighetens remissyttrande över promemorian ändringar i det tillfälliga förbudet mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, den 27 augusti 2020.

823 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 17 januari 2022). 824 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndigheten den 12 januari 2022. 825 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten (e-post), den 18 januari 2022.

12.2.2. Folkhälsomyndighetens riskbedömningar

Folkhälsomyndigheten har bedömt risknivåer för spridning av covid-19. Myndigheten har uppgett att deras bedömningar är en beskrivning av risken vid en given tidpunkt och inte en bedömning om en förväntad framtida utveckling. Bedömningarna baseras på information från WHO och ECDC samt information om de rapporterade svenska fallen.

826

I riskbedömningarna används en femgradig

skala (mycket låg, låg, måttlig, hög, mycket hög) i bedömningen av risken för importfall samt risk för spridning i Sverige. Under januari–mars gjorde Folkhälsomyndigheten följande bedömningar:

  • Den 31 januari bedömdes risken för importfall som måttlig och risken för spridning i Sverige (annat än till enstaka nära kontak-ter), vid enstaka importfall som mycket låg.

827

Vid denna tidpunkt

rapporterades det första smittfallet i Sverige. Personen i fråga hade rest från Kina.

828

  • Den 4 februari bedömdes risknivåerna oförändrade. I fråga om att risken för spridning i Sverige bedömdes som fortsatt mycket låg angavs att det laboratorieverifierade importfallet i Sverige den 31 januari inte medfört någon sekundärspridning och att hanteringen av fallet skötts enligt etablerade rutiner.

829

  • Även den 10 februari bedömdes risknivåerna oförändrade.

830

  • Inte heller den 18 februari gjordes någon förändrad bedömning av risknivåerna men i beslutet redogjorde myndigheten för faktorer som talade för en riskminskning, en oförändrad risk respektive en riskökning. Det som enligt myndigheten talade för en riskminskning var att spridningen i Kina fortsatte men att ökningen enligt WHO:s statistik hade avtagit. Det som talade för en oförändrad risk var informationen om omfattande provtagning av misstänkta fall inom såväl Sverige som Europa och övriga världen, att provtagningsindikationen för laboratorieanalys av

826 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens skriftliga frågor, den 23 april 2021. 827 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer coronaviruset 2019-nCoV, den 31 januari 2020. 828 Folkhälsomyndigheten, nCov 2019 – Cases’ updates. 2020-01-31 4:30 PM. Epiläge 31 jan

16h30.

829 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer coronaviruset 2019-nCoV, den 4 februari 2020. 830 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer coronaviruset 2019-nCoV, den 10 februari 2020.

misstänkta fall i Sverige var bred och bedömdes fånga upp misstänkta fall över hela landet och dittills resulterat i 163 provtagningar där alla utom ett prov fallit ut som negativt, att hanteringen av det i Sverige upptäckta fallet fungerade väl och att inga fler fall i Sverige hade rapporterats, samt att spridningen till nya länder utanför Kina tycktes ha avtagit i omfattning. De faktorer som talade för en riskökning var att det fanns en del som talade för att det förekom samhällsspridning i begränsad omfattning i vissa länder utanför Kina, framför allt i Singapore och Japan, men med tillägget att informationen var mycket osäker, att antalet milda fall som rapporterades var högt och att risken för obemärkta introduktioner kunde öka.

831

  • Den 25 februari höjdes båda risknivåerna till hög risk för import-fall och låg risk för spridning i Sverige (annat än till personer runt enstaka importfall). Nytillkomna faktorer som talade för en riskökning var enligt myndigheten att det förekom samhällsspridning i begränsad omfattning i vissa länder utanför Kina (framför allt i Sydkorea, Iran och norra Italien och viss spridning sannolikt även i Singapore och Japan), att många då reste från Sverige till Italien och att det fanns resande från Iran och Sydkorea, samt att större smittspridning kring enstaka fall hade registrerats vid ett flertal tillfällen, t.ex. i Sydkorea, Tyskland och Frankrike.

832

Anta-

let bekräftade fall i Sverige begränsades då fortfarande till ett.

833

  • Den 2 mars höjdes risknivåerna ytterligare till mycket hög risk för importfall och måttlig risk för spridning i Sverige. Nytillkomna faktorer som talade för en riskökning var bl.a. att flertalet länder i Europa under senaste veckan upptäckt fall som smittats i norra Italien eller Iran, att många återvände till Sverige från resor till Italien och att WHO bedömde att det pågick lokal spridning i flera länder i världen.

834

Enligt myndigheten gjordes bedöm-

ningen mot bakgrund av att smittspridning rapporterats från bl.a. vanliga resmål för svenskar. Med väl kommunicerad information om riskländer, etablerad diagnostik och tydliga rekommendationer om testning av symtomatiska resenärer från aktuella län-

831 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 18 februari 2020. 832 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 25 februari 2020. 833 Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-02-25. Epiläge

2020-02-25.

834 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 2 mars 2020.

der bedömdes vidare smittspridning i Sverige kunna förhindras. Risken för allmän spridning i landet bedömdes därför vid denna tidpunkt vara måttlig.

835

Vid denna tidpunkt hade Sverige 14 be-

kräftade fall.

836

Därefter började antalet fall att stiga snabbt.

837

  • Den 10 mars höjdes risknivån till den högsta, mycket hög risk, även för samhällsspridning i Sverige. Nytillkomna faktorer som låg bakom riskökningen var att det förekom samhällsspridning i ett flertal länder utanför Kina och att läget var oklart i ett flertal europeiska länder, att två fall upptäckts som inte rest eller haft kontakt med bekräftade fall samt att 326 fall från ca 5 000 analyserade prover i Sverige upptäckts.

838

Folkhälsomyndigheten hade

i sin interna omvärldsbevakning noterat att ECDC bara ett par dagar tidigare bedömt att risken för samhällsspridning (widespread and sustained transmission) i EU/EES och Storbritannien var måttlig till hög under de följande veckorna om länder fortsatte att rapportera fall och klusterutbrott.

839

Folkhälsomyndigheten har uppgett att myndighetens riskbedömning är en bedömning av läget vid ett givet tillfälle, med tillgänglig information om smittan, smittspridningen samt vidtagna åtgärder som huvudsakliga bedömningsgrunder. Det är inte en bedömning om en förväntad utveckling, dvs. det är inte någon prognos.

840

Några

framåtblickade bedömningar gjordes inte av myndigheten. Myndigheten började tidigt att göra vissa scenarier men myndigheten ansåg att de byggde på för många antaganden (eftersom det då saknades data) som gjorde att de inte gav några trovärdiga resultat. För att

835 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens skriftliga frågor, den 23 april 2021. 836 Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-02. Epiläge

2020-03-02.

837 Den 3 mars hade Sverige 24 bekräftade fall varav 4 var sekundärfall till ett fall som smittats utomlands. Övriga fall härrörde från Tyskland (1), Kina (1), Iran (3) och Italien (15) och fallen var spridda över 5 olika län, Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAK-

NING 2020-03-03. Epiläge 2020-03-03. Den 5 mars hade antalet smittade ökat till 60 varav

5 fall var sekundärfall till fall som smittats utomlands medan övriga fall härrörde från Italien (48), Iran (5), Tyskland (1) och Kina (1). Smittan fanns då i 7 län, Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-05. Epiläge 2020-03-05. Den 6 mars hade antalet smittade ökat till 101 fall, de flesta härrörde från Italien, Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-06. Epiläge 2020-03-06. Den 9 mars var antalet bekräftade fall 248 i Sverige, Folkhälsomyndigheten, COVID-2019

OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-09. Epiläge 2020-03-09.

838 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 10 mars 2020. 839 Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-10. Epiläge

2020-03-10.

840 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens skriftliga frågor, den 23 april 2021.

förbereda regeringen och andra myndigheter m.fl. för ett förändrat läge vidtog Folkhälsomyndigheten i stället åtgärder som uppmaningar, rekommendationer, hemställningar, kunskapsunderlag och kommunikationsinsatser.

841

Det är dock uppenbart att i vart fall vissa myndigheter, däribland MSB och Socialstyrelsen, inte uppfattade att det var fråga om en bedömning avseende ett givet tillfälle och inte en framåtblickande bedömning (se avsnitt 11.2.2 och 11.2.3 samt även kapitel 13.3.2). Även Kommunikationsavdelningen på Folkhälsomyndigheten upplevde problem med att kommunicera riskbedömningarna, att de lätt kunde missförstås och att många gjorde det under februari.

842

Kom-

missionen har inte kunnat utröna om det under februari 2020 var klarlagt på central nivå i Regeringskansliet att riskbedömningarna inte var framåtblickande.

Först den 2 mars 2020 gjorde Folkhälsomyndigheten ett förtydligande att riskbedömningen inte var en prognos inför framtiden utan en bedömning över läget vid det angivna tillfället.

843

12.3. Utgångspunkter för svenska smittskyddsåtgärder

En av kommissionens viktigaste övergripande slutsatser i det andra betänkandet var att det svenska vägvalet när det gäller arbetet med att begränsa smittspridningen har betonat smittskyddsåtgärder som bygger på frivillighet och personligt ansvar, snarare än mer ingripande åtgärder. Vi konstaterade att de svenska smittskyddsinsatserna särskilt våren 2020 nästan uteslutande bestod i allmänna råd och rekommendationer från Folkhälsomyndigheten. I delbetänkandet redogjorde vi för flera av dessa, se kapitel 6.

Kommissionen har ställt frågor både muntligen och skriftligen till statsråd och Folkhälsomyndigheten för att ta reda på mer om det svenska vägvalet och förutsättningarna för olika smittskyddsåtgärder när Sverige ställdes inför pandemin. Nedan redogör vi för de

841 Folkhälsomyndigheten, Frågor till Folkhälsomyndigheten från Coronakommissionen, den 28 december 2021, och uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med Coronakommissionen den 18 januari 2022. 842 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndighetens chefer för kommunikation och press vid möte med sekretariatet den 17 januari 2022. 843 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats, Uppdaterad riskbedömning för

covid-19 i Sverige (besökt den 21 januari 2022).

omständigheter som statsråd och Folkhälsomyndigheten har uppgett vara utgångspunkter i den svenska smittskyddshanteringen.

12.3.1. Frivillighet

Tyngdpunkten i smittskyddsarbetet ligger på det frivilliga förebyggande arbetet. Av förarbetena till smittskyddslagen framgår att smittskyddsarbetet huvudsakligen bör genomföras på frivillig väg och att möjligheterna till tvångsåtgärder inte spelar någon framträdande roll. Av smittskyddslagen följer även att var och en, såväl smittade som osmittade, har ett ansvar för att förhindra smittspridning (en närmare redogörelse för smittskyddslagen finns i avsnitt 4.1 i vårt andra delbetänkande).

Smittskyddslagens fokus på frivillighet har av tidigare statsministern Stefan Löfven anförts som en anledning till att en stor del av smittskyddsarbetet våren 2020 bedrevs i form av rekommendationer och allmänna råd som beslutades av Folkhälsomyndigheten.

844

Även

Folkhälsomyndigheten har pekat på smittskyddslagens utformning och anfört att myndigheten i stora delar av sina allmänna råd och rekommendationer utgått från det ansvar som enligt smittskyddslagen vilar på var och en. Myndigheten har även anfört att smittskyddslagen innehåller en rad svagheter och inte gett tillräckliga förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig hantering av pandemier av covid-19-pandemins karaktär och omfattning. Folkhälsomyndigheten har dock anfört att mycket av ansvaret för att begränsa smittspridningen faller tillbaka på den enskilde oavsett lagstiftning, eftersom åtgärderna handlar om att hålla avstånd och träffa en begränsad krets av andra människor.

845

Som vi har redogjort för i kapitel 9 fanns det vid pandemins inledning inte lagstöd för att införa lockdowns eller andra nedstängningar, utöver vissa bestämmelser i ordningslagen. Denna omständighet har både statsråd och Folkhälsomyndigheten pekat på. Statsrådet Mikael Damberg har bl.a. uttryckt att det fanns få verktyg i början och att man var tvungen att arbeta på annat sätt.

846

844 Stefan Löfvens svar på Coronakommissionens frågor, den 29 november 2021, samt uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021. 845 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021. 846 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021, och uppgifter lämnade av Mikael Damberg vid kommissionens utfrågning den 7 december 2021 och uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

Tidigare statsministern Stefan Löfven har uppgett att regeringen bedömde att det fanns behov av att under pandemins gång skaffa sig ett större utrymme att vidta mer ingripande åtgärder.

847

Som exem-

pel har nämnts förbudsförordningen

848

och den s.k. bemyndigande-

lagen

849

. Det kan dock nämnas att statsrådet Lena Hallengren till kommissionen har uttryckt att det före införandet av bemyndigandelagen inte bedömdes finnas något behov av mer ingripande nedstängningar.

850

12.3.2. Krav på evidens och proportionalitet

Av smittskyddslagen följer även att smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. En liknande bestämmelse finns i den särskilda pandemilagen som trädde i kraft i januari 2021.

851

Även i Folkhälsomyndig-

hetens instruktion framgår att myndighetens verksamhet ska stå på vetenskaplig grund.

852

Smittskyddslagens krav på vetenskap och beprövad erfarenhet samt kravet på vetenskaplig grund enligt myndighetens instruktion har kommit till uttryck bl.a. genom att Folkhälsomyndigheten vid flera tillfällen har uttalat att rekommendationer och råd bör vila på evidensbaserad kunskap. Frågan är dock hur kravet på evidensbaserad kunskap tillgodoses vid ett utbrott av ett nytt virus.

Folkhälsomyndigheten har uppgett att kravet på evidens inneburit att åtgärder ska vila på vetenskaplig grund. Myndigheten har vidare uppgett att när evidens saknas grundas beslut på bästa tillgängliga kunskap som vägs samman med expertkunskap och tidigare erfarenheter. För att uppnå kravet på att verksamheten ska stå på vetenskaplig grund har myndigheten, utöver den interna kunskapen och erfarenheten, utbyten med nationella och internationella exper-

847 Stefan Löfvens svar på Coronakommissionens frågor, den 29 november 2021, samt uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021. 848 Förordningen (2020:114) om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. 849 Lagen (2020:241) om ändring i smittskyddslagen. 850 Uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid kommissionens utfrågning den 8 december 2021. 8516 § lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. 8521 § förordningen (2021:248) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.

ter. Folkhälsomyndigheten har anfört att övervakning och analys av en pandemi kräver data från många olika källor under relativt långa observationsperioder så att källorna kan valideras under olika faser i pandemin.

853

Statsrådet Hallengren har i vår utfrågning uppgett att

ett stort antal virus liknar SARS-CoV-2 och att det därför fanns mycket tidigare kunskap om liknande virus som kunde tillämpas.

854

Folkhälsomyndigheten har i ett svar till Konjunkturinstitutet anfört att det sker en pågående diskussion om effekten av de ickemedicinska åtgärderna för att minska smittspridningen och att man allmänt kan säga att de troligen kan bromsa smittspridningen något i det korta perspektivet men har liten betydelse på lång sikt. Detta bekräftas enligt myndigheten av kunskap från tidigare pandemier och verkar fungera på samma sätt för covid-19, man kan se att smittan bromsats något av åtgärderna men att den snabbt flammar upp igen när åtgärderna släpps. Enligt myndigheten går det egentligen inte att exakt kvantifiera effekten av olika icke-medicinska smittskyddsåtgärder eftersom effekten beror på en rad faktorer (bl.a. när de införs, hur länge de kan upprätthållas och hur samhället och samhällsstrukturer ser ut).

855

Folkhälsomyndigheten har vidare till kommissionen anfört att även om kunskapsläget gått framåt under pandemin är det fortfarande (i januari 2022) mycket som är osäkert. Det är t.ex. fortfarande osäkert vilken effekt olika icke-medicinska smittskyddsåtgärder har på smittspridningen.

856

Under pandemin har avvägningar behövt göras mellan å ena sidan smittskyddsåtgärdernas effekt på smittspridningen och å andra sidan de negativa konsekvenser som sådana åtgärder får för andra intressen. Smittskyddslagens krav på att smittskyddsåtgärder inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt, dvs. ett krav på proportionalitet, har genomsyrat hela smittskyddsarbetet, dvs. även åtgärder som inte utgör smittskyddsåtgärder enligt smittskyddslagen.

853 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor den 28 december 2021 och uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022. 854 Uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid kommissionens utfrågning den 8 december 2021. 855 Konjunkturinstitutet, Makroekonomiska och samhällsekonomiska effekter av de vidtagna åt-

gärderna för att dämpa spridningen av covid-19 i Sverige, den 16 december 2020.

856 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor den 28 december 2021 och uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022.

Folkhälsomyndigheten har anfört att de åtgärder som vidtas måste vara proportionerliga mot riskerna med smittspridningen sett ur ett bredare folkhälsoperspektiv. Myndigheten har särskilt pekat på barnets perspektiv och barnets bästa liksom att skydda de grupperna med högst risk för allvarlig sjukdom och död. I begreppet proportionalitet ingår vidare enligt myndigheten en skyldighet att återkommande se över om de åtgärder som redan har införts fortfarande är proportionerliga och alltjämt inte är mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. Folkhälsomyndigheten har uppgett att myndigheten genomgående informerat framför allt Socialdepartementet om vilka åtgärder som den har avsett att införa.

857

När det gäller de avvägningar mellan olika intressen som har behövt göras och vem som gjort dessa samt hur regeringen har resonerat kring kravet på evidens i mötet med ett nytt virus, har det varit svårt för kommissionen att få några mer detaljerade svar på i utfrågningarna av statsråden. Tidigare statsministern Stefan Löfven har bl.a. uppgett att utgångspunkten för regeringen har varit att vidta alla åtgärder som krävs för liv och hälsa men att regeringen samtidigt har varit angelägen om att inte vidta mer åtgärder än nödvändigt.

858

Det

enda konkreta exempel som har getts på att regeringen gjort avvägningar mellan smittskydd och motstående intressen har varit en diskussion om huruvida förskolor och grundskolor borde stängas. Även regeringen har lyft fram effekterna på samhället och folkhälsan i stort.

859

Inte heller den granskning av skriftligt material som kom-

missionen gjort vid besök på Regeringskansliet har bidragit till någon större klarhet i fråga om de intresseavvägningar som har gjorts. Såvitt kommissionen kunnat utläsa vid granskning av handlingar vid besök på Folkhälsomyndigheten har intresseavvägningar skett inom myndigheten.

860

Det har dock inte heller här gått att få någon mer

heltäckande bild av vilka intressen som varit aktuella att väga mot varandra eller vilken tyngd de tillmätts.

857 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor den 28 december 2021. 858 Uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021. 859 Se bl.a. regeringens pressmeddelande Strategi med anledning av det nya coronaviruset, publicerad den 7 april 2020 på regeringens webbplats. 860 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndigheten den 12 januari 2022.

12.3.3. Uthållighet och acceptans

Såväl regeringen som Folkhälsomyndigheten har vid upprepade tillfällen, både på pressträffar och till kommissionen, anfört att det har varit viktigt att de smittskyddsåtgärder som vidtas är hållbara under lång tid. Vid pandemins utbrott var det oklart hur lång tid det skulle ta att få fram ett vaccin och att det fanns en övertygelse om att det skulle ta betydligt längre tid än vad det faktiskt gjorde. Att det finns en uthållighet i åtgärderna och att människor orkar följa dem under lång tid har därför bedömts vara en viktig utgångspunkt för regeringen och Folkhälsomyndigheten. Ett mantra som de har upprepat är att ”rätt åtgärd behöver sättas in vid rätt tillfälle”. Vad detta närmare innebär och hur regeringen har bedömt vad som utgör rätt åtgärd vid vilket tillfälle eller på vilket sätt detta förhållningssätt har kommit till uttryck vid införande av olika åtgärder eller beslut har kommissionen dock inte lyckats få något närmare svar på.

Folkhälsomyndigheten har anfört att rätt åtgärd vid rätt tillfälle innebär att den smittskyddseffekt som åtgärden avser att ge överväger de negativa konsekvenser åtgärden medför. Vilka åtgärder som bör införas och när bedöms enligt myndigheten utifrån ett helhetsperspektiv där bl.a. smittspridning, vårdbelastning, vaccinationstäckning och kunskap om var smittan sprids beaktas. Införs ingripande åtgärder i ett för tidigt skede riskerar de negativa konsekvenserna av åtgärderna att bli större än den avsedda smittskyddseffekten av åtgärden. Införs ingripande åtgärder innan läget i befolkningen uppfattas som motiverat riskerar vidare följsamheten att bli låg.

Såvitt kommissionen kunnat utreda har varken Folkhälsomyndigheten eller Regeringskansliet dokumenterat på ett sådant sätt att det har varit möjligt att i efterhand granska konsekvenserna av olika åtgärder i förhållande till smittskyddseffekten vid olika tidpunkter, enligt det tankeschema som Folkhälsomyndigheten ställt upp.

Vid kommissionens utfrågningar har det framkommit att det för regeringen varit viktigt att de åtgärder som beslutats har en bred acceptans hos befolkningen. Regeringens uppfattning har varit att frivillighet innebär att människor följer åtgärder för att det känns viktigt, inte för att de blir tillsagda, och att detta är en viktig del i smittskyddsarbetet. Statsrådet Hallengren har även uppgett att en tydlig beteendeförändring kunde ses när det första beslutet om att begränsa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar fat-

tades i mars 2020 och att det därför inte fanns behov av ytterligare tvingande åtgärder våren 2020.

861

I kommissionens utfrågningar har det även lyfts att Sverige skiljer sig från många andra länder genom att tilltron till myndigheter är hög och att det medför att människor tar ett eget ansvar. Att befolkningen i Sverige har en hög tillit till myndigheter och därmed följer myndigheters råd i hög utsträckning var något som regeringen pekade på redan i den strategi som regeringen publicerade den 7 april 2020.

862

Folkhälsomyndigheten har både skriftligen och muntligen uppgett att myndigheten inte har avstått från att vidta åtgärder för att begränsa smittspridningen i syfte att uppnå flockimmunitet genom att delar av befolkningen skulle få infektionen och därmed få immunitet. Myndigheten har däremot anfört att smittan var mycket svår att innesluta och att det som bedömdes möjligt var att begränsa smittspridningen genom olika icke-medicinska åtgärder. Att frågan om flockimmunitet har diskuterats även inom Regeringskansliet framgår bl.a. av en annoterad dagordning i GSS från den 22 april 2020.

863

Både Folkhälsomyndigheten och statsråd har ifrågasatt att lockdowns skulle ha någon större påverkan på en pandemi av aktuellt slag.

864

12.4. Svenska val av åtgärder

I detta avsnitt tittar vi närmare på några konkreta smittskyddsåtgärder/områden där Sverige har skilt ut sig från många andra länder.

861 Stefan Löfvens svar på Coronakommissionens frågor, den 29 november 2021, samt uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021. 862 Regeringens pressmeddelande Strategi med anledning av det nya coronaviruset, publicerad på regeringens webbplats den 7 april 2020. 863 I den annoterade dagordningen har följande antecknats: ”För att återgå till ett liv som mer

liknar det som var innan coronaviruset kan vi i nuläget, med de fakta vi har, anta att det behövs ett fungerande vaccin och/eller flockimmunitet. Vaccin bedöms ligga minst två år bort och med de åtgärder som vi har i nuläget har vi inte sett någon uppskattning för när flockimmunitet skulle kunna uppnås. Troligtvis skulle ett omfattande testningsprogram behöva genomföras för att kunna göra sådana uppskattningar.”

864 Bl.a. uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 26 april 2021 och uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

12.4.1. Gränskontroller, hälsokontroller och karantän

I Sverige har få beslut tagits för att kontrollera landets gränser. Den 2 mars 2020 stoppades inflygningar från Teheran, med anledning av ett utbrott i Iran. Folkhälsomyndigheten gjorde vid den tidpunkten bedömningen att det, utöver vissa inflygningar från Iran, inte var värt att stänga ner flygtrafiken eftersom flygresenärer många gånger inte kom med direktflyg från drabbade områden, utan via olika transit, och stora volymer även anlände med buss och tåg.

865

Utöver

stoppade inflygningar från Teheran var den första formen av gränskontroll som beslutades i Sverige ett beslut den 17 mars 2020 om tillfälligt inreseförbud för tredjelandsmedborgare, till följd av en överenskommelse i EU.

Gränskontroller i andra länder

Ett land som reagerade tidigt och kraftfullt är Singapore. I början av mars infördes i Singapore även reserestriktioner som bl.a. innebar att alla som besökt Sydkorea, Iran eller norra Italien uppmanades att isolera sig i hemmet i 14 dagar.

866

Även flera andra länder i Asien in-

förde någon form av gränskontroll redan i början av januari 2020 (t.ex. Japan, Vietnam, Malaysia och Filippinerna). Den 24 januari hade flera länder över hela världen infört någon form av hälsokontroller/screening för inresande, däribland Frankrike, Italien, Kanada och Sydafrika.

867

Bland de första länderna att införa inreseförbud från Kina var Australien, Italien och Ryssland, som hade infört sådana redan i början av februari 2020. De kommande veckorna gick det snabbt och fler och fler länder införde allt mer restriktiva reseåtgärder, från karantän för resande från högriskområden till inreseförbud från vissa områden.

I månadsskiftet februari/mars när många sportlovsresenärer återvände från Alperna var det flera länder i Europa, däribland Sverige, som fortfarande inte infört några gränskontroller. I slutet av mars hade däremot nästan hela världen infört antingen inreseförbud från

865 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 26 april 2021. 866 Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021. 867 Information hämtad från webbplatsen Our World in Data, International travel controls, (besökt den 2 december 2021).

högriskområden eller totala gränsstängningar. Under sommaren och hösten 2020 lättades flera gränsåtgärder men i takt med att den andra vågen spred sig över världen infördes återigen strikta gränskontroller.

Internationella riktlinjer om gränskontroller

Den 9 januari 2020 uttalade WHO att man avrådde från rese- eller handelsrestriktioner mot Kina.

868

Dagen efter lämnade WHO råd

om internationella resor och handel med anledning av covid-19. Myndigheten uppmanade då till vissa försiktighetsåtgärder för att minska risken för smittspridning, bl.a. god hygien och god host- och nysetikett. Länderna uppmanades vidare att informera resenärer om hur de kunde minska risken att bli smittade. Några särskilda hälsokontroller för resenärer rekommenderades dock inte eftersom de bedömdes som resurskrävande men inte särskilt effektiva. WHO avrådde alltjämt från rese- eller handelsrestriktioner avseende Kina.

869

Två veckor senare, den 24 januari, uppdaterade WHO sina råd om internationella resor och handel. Myndigheten avrådde fortfarande från rese- eller handelsrestriktioner men lämnade råd om hälsokontroller/screening på flygplatser, både vid avfärd och ankomst. Även om hälsokontroller kunde missa personer under inkubationstiden skulle enligt WHO majoriteten av fallen upptäckas genom sådana kontroller.

870

I samband med att WHO utlyste ett internationellt hälsonödläge, den 30 januari 2020, uttalades återigen att några begränsningar i resandet till och från Kina eller i handeln med Kina inte rekommenderades.

Den 11 februari 2020 lämnade WHO råd om hantering av resenärer vid repatriering. WHO tonade då ner betydelsen av hälsokontroller och anförde att hälsokontroll vid ankomst inte ensam utgjorde en effektiv åtgärd eftersom resenärer under inkubationstiden inte upptäcks och att hälsokontroller bör kombineras med andra åt-

868 WHO, WHO Statement regarding cluster of pneumonia cases in Wuhan, China, den 9 januari 2020. 869 WHO, WHO advice for international travel and trade in relation to the outbreak of pneu-

monia cause by a new coronavirus in China, den 10 januari 2020.

870 WHO, Updated WHO advice for international traffic in relation to the outbreak of the novel

coronavirus 2019-nCoV, den 24 januari 2020.

gärder, såsom information.

871

Även ECDC uttryckte några dagar

senare att hälsokontroller/screening av resenärer inte var en effektiv åtgärd för att fördröja och förhindra en pandemi. Cirka 75 procent av fallen från Kina bedömdes anlända under inkubationstiden och därför förbli oupptäckta. ECDC uppmanade i stället länder att tillhandahålla information och råd till resenärer som utvecklade symtom efter sin återkomst.

872

Den 29 februari 2020 publicerade WHO riktlinjer om karantän för individer. WHO skrev att de länder som hade lagliga förutsättningar att införa karantän borde göra det, som en av flera smittskyddsåtgärder. Karantän rekommenderades i 14 dagar för personer som varit i kontakt med ett bekräftat positivt fall, räknat från den dagen då personen utsattes för viruset. Som möjliga platser för karantän nämnde WHO hotell och vandrarhem men även det egna hemmet.

873

WHO berörde hälsokontroller vid avfärd eller ankomst

och anförde att sådana inte ansågs vara en effektiv åtgärd för att stoppa spridning. WHO rekommenderade i stället information till resenärerna och att samla in hälsodeklarationer med resenärernas kontaktuppgifter, för att möjliggöra en ordentlig riskbedömning och eventuell smittspårning.

874

I en publikation i juli 2020 behandlade WHO återigen frågan om hälsokontroller vid avfärd och ankomst och får nog då sägas ha intagit en mer öppen hållning till sådana kontroller. WHO skrev att hälsokontroller inkluderar kontroll av symtom och intervju av passagerarare. WHO anförde att enbart mäta feber troligen inte är en särskilt effektiv åtgärd men att resenärer med symtom borde bli hänvisade till ytterligare medicinsk kontroll och provtagning. I de fall det finns begränsade resurser borde enligt WHO hälsokontroller vid ankomst prioriteras för passagerare som anländer med direktflyg från områden med pågående smittspridning.

875

871 WHO, Key considerations for repatriation and quarantine of travellers in relation to the

outbreak of novel coronavirus 2019-nCoV, den 11 februari 2020.

872 ECDC, Rapid Risk Assessment, Outbreak of severe acute respiratory syndrome coronavirus 2

(SARS-CoV-2): increased transmission beyond China, fourth update, den 14 februari 2020.

873 WHO, Considerations for quarantine of individuals in the context of containment for corona-

virus disease (covid-19), den 29 februari 2020.

874 WHO, Updated WHO recommendations for international traffic in relation to COVID-19

outbreak, den 29 februari 2020.

875 WHO, Public health considerations while resuming international travel, den 30 juli 2020.

Sportlovsresenärerna återvänder

Vi har i vårt andra delbetänkande funnit att smittan kom till Sverige främst genom sportlovsresenärer från Italien och Österrike under vecka 9 år 2020. Covid-19 var då klassificerad som en allmän- och samhällsfarlig sjukdom och smittskyddslagens åtgärder om hälsokontroll, karantän m.m. var därmed tillämpliga. Vid denna tidpunkt rekommenderade WHO karantän för personer som varit i kontakt med någon som var bekräftat positiv.

När resenärer återvände till Sverige efter vecka 9 vidtogs inga ingripande åtgärder för att försöka förhindra att inresande till Sverige förde med sig smittan från andra länder. Även om många svenskar har suttit i frivillig hemkarantän fattades då inte några nationella beslut eller rekommendationer om karantän eller hälsokontroll vid inresa. Sverige skiljer sig i detta avseende från många andra länder. Det kan dock nämnas att Regional särskild sjukvårdsledning (RSSL) i Region Värmland den 8 mars 2020 beslutade att stänga av all hälso- och sjukvårdspersonal från arbete efter resa i riskområden och rekommendera hemisolering i 14 dagar.

876

Den svenska ambassaden i Rom lyfte frågan till Folkhälsomyndigheten om vikten av ökad kontroll vid gränsen och ökad information till individer som kom från områden med hög smittspridning. Ambassaden ställde sig även frågande till varför karantän/hemisolering inte skulle införas för dessa individer och hänvisade till andra europeiska länders rekommendationer. Beskedet från Folkhälsomyndigheten var att det fanns information på samtliga inreseplatser, men myndigheten förde fram att karantän eller hemisolering i Sverige inte var aktuellt.

877

I utfrågningar med statsråd och en statssekreterare har framkommit att beslut om smittskyddsåtgärder enligt smittskyddslagen har bedömts falla inom Folkhälsomyndighetens ansvarsområde. Både tidigare statsministern Stefan Löfven och statsrådet Hallengren har uppgett att bedömningar av huruvida personer skulle genomgå hälsokontroller eller sättas i karantän när de återvände efter sportlovet därför inte gjorts av regeringen.

878

Vid samtal med tjänstemän på

876 Uppgift i e-postmeddelande från Region Värmlands smittskyddsläkare, den 20 januari 2022. 877 Den svenska ambassaden i Rom, Svar till Coronakommissionen, den 20 april 2021. 878 Uppgifter lämnade av Nils Vikmång, Lena Hallengren och Stefan Löfven vid kommissionens utfrågningar den 24 maj, den 8 december respektive den 15 december 2021.

Regeringskansliet har dock framkommit att intensiva diskussioner fördes kring smittskyddslagens smittskyddsåtgärder, såsom hälsokontroller och karantän, men att dessa verktyg inte bedömdes vara användbara då de inte är anpassade för en pandemi.

879

De resenärer som efter sportlovet kom från drabbade länder fick genom affischer på flygplatserna information som uppmanade dem att kontakta 1177 Vårdguiden vid symtom på luftvägsinfektion som t.ex. feber, hosta eller andningssvårigheter. Informationen fanns även på andra språk än svenska.

Personer som inte uppvisade några symtom behövde enligt Folkhälsomyndigheten inte sitta i frivillig karantän.

880

På sin webbplats

skrev Folkhälsomyndigheten vidare att det inte bedömdes som en effektiv åtgärd att låta friska skolbarn stanna hemma. Myndigheten bedömde att det var osannolikt att friska barn skulle orsaka smittspridning och att inget av de utbrott som de dittills sett haft koppling till skolor eller barn (se vidare avsnitt 12.4.3).

881

Efter sportlovet

återgick således både vuxna och barn till arbete och skola som vanligt. Folkhälsomyndigheten gjorde bedömningen att informationsinsatserna var ändamålsenliga för att förhindra vidare smittspridning i Sverige.

882

Vilka resenärer med symtom som skulle provta sig framgick av Folkhälsomyndighetens rekommendationer. Inledningsvis skulle endast personer som rest från provinsen Hubei i Kina provtas. Vilka områden som omfattades ändrades och utvidgades dock under januari–mars 2020. Från den 24 februari 2020 skulle även personer som vistats i Iran, vissa regioner i norra Italien och Sydkorea provtas. Den 2 mars lades ytterligare regioner i norra Italien till. Först den 9 mars 2020 lades den österrikiska delstaten Tyrolen till på listan.

883

Detta var alltså drygt en vecka efter att Stockholms sportlovsresenärer återvänt till Sverige och även knappt en vecka efter det att Island rapporterat om flera fall från österrikiska alperna. Tre dagar senare, den 12 mars, ändrades strategin för provtagning och patienter i behov av vård på sjukhus och personal i vård- och äldreomsorg skulle

879 Uppgifter lämnade av bl.a. expeditionschef Marianne Jenryd vid möte med sekretariatet den 21 och 28 januari 2022. 880 Folkhälsomyndigheten, Information om karantän, den 5 februari 2020. 881 Folkhälsomyndigheten, Ingen effektiv åtgärd att låta friska skolbarn stanna hemma, den 1 mars 2020. 882 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021. 883 Folkhälsomyndigheten, Provtagningsindikation – misstänkt fall av covid-19, den 24 februari, den 2 mars och den 9 mars 2020.

prioriteras. När det gällde provtagning av resenärer angavs att personer som vistats i ett land där WHO eller regional smittskyddsläkare bekräftat pågående samhällsspridning skulle provtas.

884

Vi har

redogjort närmare för Folkhälsomyndighetens publiceringar om provtagning i vårt andra delbetänkande (se avsnitt 7.8).

Hälsokontroller

Av Folkhälsomyndighetens krishanteringslogg och e-post framgår att Socialdepartementet i början av februari 2020 beställt en promemoria med redogörelse för möjligheten att införa hälsokontroller vid flygplatser. Folkhälsomyndighetens svar var att myndigheten bedömde att hälsokontroller vid flygplatser vid den tidpunkten inte var en rimlig åtgärd (utöver inrapportering av hälsodeklarationer, se nedan). Risken för att det skulle komma ett fall till Sverige bedömdes som måttlig och det ansågs dessutom finnas stor risk för att ett fall skulle missas.

Kort därefter, den 17 februari, skrev Folkhälsomyndigheten till flera myndigheter och smittskyddsläkare att myndigheten bedömde att hälsokontroller i samband med inresa vid flygplatser och hamnar inte var en nödvändig åtgärd för att förhindra inhemsk spridning av coronaviruset. Åtgärden bedömdes inte som särskilt effektiv och skulle kräva omfattande resurser att genomföra. Myndigheten angav dock att vid en mer omfattande spridning i områden med direktflyg till Sverige kunde införande av hälsokontroller komma att införas.

885

Folkhälsomyndigheten ansåg att det utifrån de uppgifter som regionerna lämnade inte fanns anledning att tro att det i början av mars 2020 fanns en stor smittspridning från italienresenärerna.

886

Folkhälsomyndigheten har i skriftliga svar till kommissionen uppgett att den snabba utvecklingen med smittspridning i ett stort antal länder innebar att hälsokontroller inte heller senare bedömdes vara en effektiv åtgärd. Att genomföra sådana hade enligt myndigheten varit mycket resurskrävande, givet det stora antalet resenärer och smittspridningens omfattning. Myndigheten bedömde att de resurser som hade krävts gjorde större nytta inom bl.a. sjukvården.

884 Folkhälsomyndigheten, Provtagningsstrategi för covid-19, den 12 mars 2020. 885 Folkhälsomyndigheten, Hälsokontroller av passagerare och personal på flyg och fartyg med

anledning av det nya coronaviruset, den 17 februari 2020 (Dnr. 00550-2020).

886 Uppgift lämnad av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 26 april 2021.

Risken att missa ett stort antal fall vid hälsokontroller bedömdes också hög på grund av inkubationstiden.

887

Karantän

De svenskar som evakuerades från Wuhan sattes i frivillig karantän i sina hem och vid bekräftad smitta har läkaren lämnat förhållningsregler om karantän i hemmet. Som tidigare nämnts behövde enligt Folkhälsomyndigheten de personer som inte uppvisade några symtom inte sitta i karantän och något formellt beslut om karantän enligt smittskyddslagen har inte heller fattats i Sverige under pandemin.

Folkhälsomyndigheten har som skäl till att karantän inte använts som en smittskyddsåtgärd under våren 2020 uppgett att drygt 2,1 miljoner människor reste in och ut ur Sverige under sportlovsveckorna 2020. En allmän uppmaning till personer som varit ute och rest att isolera sig oberoende av resmål och symtom hade därför enligt myndigheten fått implikationer för samhällets funktionalitet i stort. Detta bedömdes därför inte som en proportionerlig åtgärd.

Hösten 2020 meddelade Folkhälsomyndigheten nya rekommendationer som innebar att även hushållskontakter till en smittad skulle ges förhållningsregler om karantän i hemmet, s.k. familjekarantän eller hushållskarantän. Som skäl till de nya rekommendationerna angav Folkhälsomyndigheten att man visste att många smittas i hemmet och att den nya rekommendationen därmed kunde minska smittspridning i samhället.

888

Vid denna tidpunkt hade många länder

redan infört olika bestämmelser om karantän.

12.4.2. Begränsning av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

WHO och ECDC

Det finns omfattande bevis på att större evenemang kan förstärka spridningen av smittsamma sjukdomar. Spridning av luftvägsinfektioner, inklusive influensa, har ofta skett i samband med sådana

887 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021. 888 Folkhälsomyndigheten, Personer som bor med smittade av covid-19 ska betraktas som möjliga

fall, den 1 oktober 2020.

evenemang. Smittspridning kan ske under själva evenemanget, men även före och efter i samband med resor till och från evenemanget och hemkomsten.

889

Med större evenemang avser WHO allt från

stora internationella sportevenemang som OS eller VM och stora trosbaserade evenemang till konferenser och andra evenemang där antalet personer det samlar är så stort att det har potential att belasta hälso- och sjukvårdens resurser. Vid bedömningen av om ett evenemang ska räknas som ett större evenemang måste enligt WHO hänsyn tas till såväl platsen där det ska hållas och längden på evenemanget som antalet deltagare.

890

WHO har inte rekommenderat att alla större evenemang ska ställas in på grund av covid-19, utan anser att det får göras en bedömning i varje enskilt fall eftersom omständigheterna kan skilja sig åt. Sådana beslut bör enligt WHO grunda sig på en noggrann riskbedömning och involvera alla intressenter och särskilt hälsomyndigheterna i landet eller där evenemanget ska hållas. Dessa myndigheter och intressenter är de som bäst kan bedöma risken för belastning på det lokala hälso- och sjukvårdssystemet och om den kan accepteras under rådande situation. WHO anser dock att alla länder som har samhällsspridning, och som inte infört striktare åtgärder, noggrant bör överväga att skjuta upp eller anpassa sina evenemang.

891

WHO har lämnat rekommendationer och vägledningar gällande större evenemang.

892

Även ECDC har lämnat vägledningar angående åtgärder i samband med större evenemang. I en teknisk rapport från februari 2020 tar ECDC upp åtgärder i samband med större evenemang. Med hänsyn till de betydande indirekta effekter ett inställt större evenemang kan få bör beslutet enligt ECDC grundas på en riskbedömning där hänsyn tas till epidemins allvarlighetsgrad, den lokala epidemiologiska situationen, timingen, om evenemanget sker inomhus eller utomhus, varaktigheten och storleken på evenemanget och om deltagarna kommer från drabbade områden eller inte. Under den fas då

889 WHO, Key planning recommendations for Mass Gatherings in the context of the current

COVID-19 outbreak. Interim Guidance, den 14 februari 2020.

890 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 2 december 2021). 891 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 2 december 2021). 892 WHO, Key planning recommendations for Mass Gatherings in the context of the current

COVID-19 outbreak. Interim Guidance, den 14 februari 2020. Dokumentet har uppdaterats

den 19 mars 2020, 29 maj 2020 och den 4 november 2021. WHO har även publicerat Risk

Assessment for Mass Gatherings during COVID-19, den 20 mars 2020, uppdaterad den 10 juli

2020.

man försöker hindra viruset från vidare spridning (den s.k. inneslutandefasen) är det enligt ECDC befogat att ställa in större evenemang endast i exceptionella fall, t.ex. stora konferenser med ett stort antal deltagare från ett mycket drabbat område.

893

Den 23 mars 2020 publicerade ECDC en annan teknisk rapport om social distansering, dvs. åtgärder som syftar till att på olika sätt minimera den fysiska kontakten mellan människor och därigenom minska risken för smittspridning. ECDC anger bl.a. att man gällande de flesta åtgärderna för social distansering inte vet hur ändamålsenliga de är för att kontrollera covid-19 men att det på grund av virusets relativt höga smittsamhet är troligt att inverkan av sådana åtgärder på epidemins toppnivå och en eventuell fördröjning av toppen beror på hur tidigt åtgärderna vidtas i förhållande till den lokala epidemiologiska situationen. Vidare anges att åtgärder, stängningar och karantäner sannolikt är mer effektiva för att bromsa spridningen av viruset om de, förutom att genomföras tidigt, genomförs beslutsamt, snabbt, samordnat och omfattande än om de genomförs senare. Det finns också uppgifter som stöder en samtidig tillämpning av flera lager av social distansering, snarare än att de tillämpas ett i taget. ECDC påpekar att det inte finns någon universalmetod för att fastställa den bästa tidpunkten för social distansering, men att upptäckten av smittfall eller dödsfall utanför kända smittkedjor ger en stark signal om att social distansering, såsom att stänga arbetsplatser och skolor, ställa in större evenemang och sätta drabbade områden i karantän, bör övervägas.

894

Bedömningar och händelseutvecklingen i Sverige

Det första beslutet om att begränsa allmänna sammankomster och offentliga tillställningar fattades, som vi beskrivit i vårt andra delbetänkande (avsnitt 6.2), först den 11 mars 2020 – då de första tecknen på samhällsspridning redan noterats i Sverige. Detta gjordes efter en hemställan från Folkhälsomyndigheten. Det pågick då stora utbrott på flera olika håll i världen och i Sverige ökade importfallen kraftigt. Antalet bekräftade fall i Sverige var vid denna tidpunkt

893 ECDC, Technical report. Guidelines for the use of non-pharmaceutical measures to delay and

mitigate the impact of 2019-nCoV, februari 2020.

894 ECDC, Teknisk rapport. Social distansering som svar på covid-19 – andra uppdateringen, den 23 mars 2020.

461

895

och en månad tidigare hade det kommit allt fler belägg för att

personer med milda symtom kunde vara effektiva spridare av viruset. Folkhälsomyndigheten hade i sin interna omvärldsbevakning noterat att ECDC bara ett par dagar tidigare bedömt att risken för omfattande samhällsspridning i EU/EES och Storbritannien var måttlig till hög under de följande veckorna om länder fortsatte att rapportera fall och klusterutbrott.

896

Förbudet innebar att större allmänna sammankomster och offentliga tillställningar tills vidare inte fick hållas i Sverige och det trädde i kraft den 12 mars. Gränsen sattes då till 500 deltagare

897

,

men sänktes den 29 mars till 50 deltagare

898

, även då efter hemställan

från Folkhälsomyndigheten. Vid denna tidpunkt hade det i Sverige rapporterats 3 046 smittfall (30 fall per 100 000 invånare), 209 fall av intensivvårdade patienter med laboratoriebekräftad covid-19 och 92 avlidna. Det fanns även uppgifter som indikerade att smittan var spridd över större delen av landet och flera fall på särskilda boenden hade registrerats (52 fall).

899

Gränsen på 50 deltagare låg kvar under hösten, men efter en kort period av undantag för vissa sammankomster och tillställningar (vissa arrangemang på serveringsställen

900

och arrangemang med sit-

tande publik

901

) som syftade till att göra begränsningen mer träff-

säker

902

, sänktes gränsen kraftigt med anledning av den ökande

smittspridningen till åtta deltagare. Denna gräns blev huvudregel fr.o.m. den 24 november 2020

903

.

När det gäller undantaget för sittande publik ansåg Folkhälsomyndigheten i början av hösten att det var rimligt att diskutera frå-

895 De flesta fall var sekundärfall till fall som smittats utomlands. Som smittländer angavs Holland (1), Portugal (1), USA (2), Österrike (22), Kina (1), Sverige (29), Italien (225), Iran (12), Tyskland (2), Europa (1), ej rapporterat (165). I rapporten angavs att Norge hade totalt 277 registrerade fall, Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING

2020-03-11. Epiläge 2020-03-11.

896 Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-11. Epiläge

2020-03-11.

897 Förordningen (2020:114) om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. 898 SFS 2020:162. 899 Folkhälsomyndigheten, COVID-2019 OMVÄRLDSBEVAKNING 2020-03-27. Epiläge

2020-03-27.

900 SFS 2020:823, i kraft den 8 oktober 2020. 901 SFS 2020:848, i kraft den 1 november 2020. 902 Justitiedepartementet, Ändringar i det tillfälliga förbudet mot att hålla allmänna samman-

komster och offentliga tillställningar, den 21 augusti 2020.

903 SFS 2020:1000, Justitiedepartementet, Förbud mot att hålla allmänna sammankomster och

offentliga tillställningar med fler än åtta deltagare, den 16 november 2020.

gan men att det då var för tidigt att lätta på regleringen.

904

Regeringen

hade aviserat att den avsåg att besluta om vissa lättnader den 8 oktober. Dagen före framförde dåvarande generaldirektören Johan Carlson i ett e-postmeddelande till statssekreterare Maja Fjaestad att myndigheten rekommenderade regeringen att dröja med beslutet ytterligare någon tid.

905

Regeringen följde myndighetens råd och

efter en nära dialog med myndigheten gjorde regeringen senare bedömningen att ett undantag kunde beslutas den 22 oktober 2020. Detta gjordes också och ändringarna trädde i kraft den 1 november 2020. På Folkhälsomyndighetens inrådan sattes dock det högsta antalet sittande deltagare till 300 i stället för 500, som Folkhälsomyndigheten tidigare i ett remissvar rekommenderat.

906

Något som under oktober–november 2020 också synes ha spelat en roll för beredningen av undantagen var en konflikt mellan S och MP i fråga om lättnader på olika restriktioner för framför allt kultur- och idrottsevenemang. Frågan hissades till Statsrådsberedningen och tycks inte ha blivit slutligt avdömd förrän den 20 oktober.

907

Förbudet från den 24 november upphörde att gälla i samband med att den nya tillfälliga särskilda pandemilagen

908

och pandemi-

förordningen

909

trädde i kraft den 10 januari 2021. Pandemilagen gav

regeringen eller myndigheterna befogenheter att besluta om fler bindande smittskyddsåtgärder och i fler verksamheter än vad som dittills varit möjligt. Regeringen fick även möjlighet att bl.a. begränsa hur stora sällskap som får samlas på allmän plats. Till en början gällde samma gräns för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som tidigare, dvs. åtta deltagare med undantag för religionsutövning (20 deltagare) och allmänna sammankomster och offentliga tillställningar där antalet deltagare under vissa förutsättningar fick uppgå till högst 300 personer.

Efter det har bestämmelserna om begränsningar av antalet deltagare ändrats ett flertal gånger. Begränsningarna för antalet deltagare blev mer flexibla och hänsyn kunde bl.a. tas till om samman-

904 Bet. 2020/21:KU20 s. 285. 905 E-postmeddelande från Johan Carlson till Maja Fjaestad den 7 oktober 2020. 906 Bet. 2020/21:KU20 s. 287. 907 Uppgifter som kommissionen tagit del av (e-postmeddelanden mellan tjänstemän i Regeringskansliet) vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den 26 januari 2022. 908 Lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. 909 Förordningen (2021:8) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19.

komsten eller tillställningen anordnades inomhus eller utomhus och om deltagaren anvisades en sittplats eller inte.

910

Från och med den

29 september 2021 angavs inte längre någon siffra på högsta antalet deltagare utan anordnaren av sammankomsten eller tillställningen skulle bl.a. begränsa antalet deltagare på ett sätt som var säkert från smittskyddssynpunkt.

911

Den 1 december 2021 trädde återigen nya bestämmelser i kraft som innebar att den som anordnade inomhusarrangemang med fler än 100 deltagare hade möjlighet att ställa krav på att deltagare skulle uppvisa vaccinationsbevis. Arrangörer som valde att inte kräva vaccinationsbevis var i stället skyldiga att vidta särskilda smittskyddsåtgärder såsom att se till att deltagarna anvisades en sittplats, att sällskap inte fick vara fler än åtta personer och att det var minst en meters mellanrum mellan varje sällskap.

912

Kort därpå, den 23 de-

cember 2021, skärptes restriktionerna återigen som då innebar bl.a. att inomhusarrangemang med fler än 20 deltagare enbart fick ha sittande publik, oavsett om vaccinationsbevis användes eller inte. Arrangemang med 500 deltagare eller fler fick bara anordnas om vaccinationsbevis användes.

913

Dessa bestämmelser kom att fortsätta att gälla endast i några veckor innan det den 12 januari 2022 infördes ett tak på högst 50 personer för inomhusarrangemang som inte använde vaccinationsbevis. Denna gräns fick överskridas om vaccinationsbevis användes och vissa andra krav tillgodosågs (anvisad sittplats, högst 8 per sällskap och avstånd mellan sällskapen).

914

Med anledning av den ökande smittspridningen av covid-19 och det ansträngda läget i vården beslutade regeringen dock redan efter några dagar, den 17 januari 2022, att efter hemställan från Folkhälsomyndigheten införa bl.a. ett deltagartak på 500 personer även för inomhusarrangemang där vaccinationsbevis användes. Enligt de nya reglerna fanns det emellertid en möjlighet till sektionering så att deltagartaket gällde för varje sektion. Det innebar att ett arrangemang som helhet i sådana fall kunde ha fler än 500 deltagare. De nya restriktionerna gällde fr.o.m. den 19 januari 2022 t.o.m. den 8 febru-

910 SFS 2021:356 och SFS 2021:724. 911 SFS 2021:863. 912 SFS 2021:1084 och HSLF-FS 2021:87. 913 HSLF-FS 2021:105. 914 HSLF-FS 2022:2

ari 2022.

915

Merparten av restriktionerna, inklusive reglerna om del-

tagartak, upphävdes från och med den 9 februari 2022.

Valet av nivå på antalet deltagare

Inför regeringens beslut den 11 mars 2020 föreslog Folkhälsomyndigheten i sin hemställan en gräns på 500 deltagare och hänvisade bl.a. till att flera nordiska länder infört eller höll på att införa inskränkningar vad gällde allmänna sammankomster. I Danmark beslutade regeringen samma dag, den 11 mars, om en delvis nedstängning av landet och vad gällde folksamlingar uppmanades arrangörer av arrangemang att inte samla fler än 100 deltagare inomhus. Tidigare var uppmaningen i Danmark att inte samla fler än 1 000 deltagare. Redan den 17 mars sänktes gränsen till tio personer.

916

Vid tid-

punkten för Folkhälsomyndighetens hemställan var gränsen i Norge för inomhusarrangemang samt utomhusarrangemang där åskådarna stod eller satt tätt 500 deltagare.

917

Denna gräns sänktes sedan den

24 mars till fem personer.

918

I Finland beslutade regeringen den

16 mars 2020 att allmänna sammankomster skulle begränsas till högst tio personer.

919

När det gällde antalet deltagare i det föreslagna förbudet anförde Folkhälsomyndigheten att det inte fanns någon vetenskaplig evidens för vilken storlek på arrangemang som innebär en väsentlig risk för ökad smittspridning och att olika länder lagt sig på olika nivåer. Myndigheten hänvisade till att Danmark hade en gräns på 1 000 deltagare, Norge 500 deltagare och att Finland höll på att utreda frågan. Myndigheten föreslog att Sverige skulle följa Norges riktmärke på 500 personer.

920

Vid möte med kommissionen har myndigheten

uppgett att det snarare var typen av evenemang, om det attraherade människor från olika delar av landet eller inte, som var intressant för

915 SFS 2022:22 och HSLF-FS 2022:5. 916 Folketinget (2021), Håndteringen af covid-19 i foråret 2020 – Rapport afgivet af den af Folke-

tingets Udvalg for Forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe vedr. Håndteringen af covid-19.

917 Folkhälsomyndigheten, Hemställan om föreskrifter för att begränsa samhällsspridning av co-

vid-19, den 11 mars 2020.

918 Folketinget (2021), Håndteringen af covid-19 i foråret 2020 – Rapport afgivet af den af Folke-

tingets Udvalg for Forretningsordenen nedsatte udredningsgruppe vedr. Håndteringen af covid-19.

919 Utredningsrapport 6/2021, Coronaepidemins första fas i Finland år 2020, den 30 juni 2021. 920 Folkhälsomyndigheten, Hemställan om föreskrifter för att begränsa samhällsspridning av co-

vid-19, den 11 mars 2020.

myndigheten. Som exempel togs ishockey upp där matcher som har över 500 personer i publiken ofta spelas i divisioner där människor åker långa sträckor för att se matcherna. På myndigheten diskuterades först en gräns på 1 000 personer, men man kom fram till att man kom ned på lokala evenemang med en gräns på 500 personer.

921

Regeringen följde myndighetens förslag. Men det kan konstateras att Danmark samma dag som förbudet infördes i Sverige beslutade att sänka sin gräns till 100 deltagare som sedan en knapp vecka senare sänktes ytterligare till tio deltagare. Då hade Finland precis infört en gräns på högst tio personer.

Fyra dagar efter det att gränsen på 500 deltagare beslutades av regeringen skickade rättschefen i Justitiedepartementet ett e-postmeddelande till samtliga expeditionschefer i Regeringskansliet och informerade om att departementet fått i uppdrag att titta på förutsättningarna för att ytterligare skärpa förbudet till högst 100 deltagare, för det fall att en sådan åtgärd skulle bedömas nödvändig. Det tillades dock att det då för tillfället inte fanns någon konkret hemställan om en sådan åtgärd och ingen given tidpunkt för när ett sådant beslut skulle fattas.

922

Trots att förbudet innebar en begränsning av grundläggande fri- och rättigheter begränsades inte giltighetstiden för förordningen. Anledningen till att regeringen valde att inte begränsa giltighetstiden var enligt uppgifter som lämnats till kommissionen att det inte gick att förutse hur länge förordningen skulle behövas. Regeringen menar att det var tydligt att förordningen skulle omprövas löpande och inte gälla längre än nödvändigt.

923

Konstitutionsutskottet har dock kriti-

serat regeringens hantering och bl.a. anfört att en omprövning borde ha skett på ett mer kontinuerligt, formaliserat och brett sätt än vad som gjordes.

924

Skärpningen av förbudet den 27 mars 2020 som innebar införande av en gräns på 50 deltagare motiverades enligt Folkhälsomyndigheten av nivån och takten på samhällsspridningen. Att myndigheten valde en gräns på 50 deltagare berodde på att den sannolikt skulle bli normgivande även för sammankomster och tillställningar

921 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022. 922 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den 26 januari 2022. 923 Justitiedepartementet, Coronakommissionens frågor till tidigare inrikesminister Mikael

Damberg, den 3 december 2021.

924 Bet. 2020/21:KU20 s. 290.

som inte omfattades av förordningen. Myndigheten ville därför ha en nivå som möjliggjorde för föreningslivet att bedriva sådan verksamhet där riskerna kunde reduceras genom rådgivning om lämpliga åtgärder.

925

Att gränsen skulle sättas till 50 deltagare synes dock inte

ha stått klart förrän i anslutning till regeringens beslut. I ett e-postmeddelande från en politiskt sakkunnig till statsrådet Hallengren som skickats till statsrådet och statssekreterare Maja Fjaestad den 23 mars uppger denne att Folkhälsomyndigheten informerat att generaldirektören ”var inne på” att taket skulle sänkas till färre än 100 deltagare men att han ännu inte bestämt sig utan att det kunde bli ”2, 3 eller 50”.

926

Gränsen på högst åtta deltagare som kom att gälla från och med den 24 november 2020 motiverades med att en viss möjlighet att arrangera allmänna sammankomster borde finnas kvar, med hänsyn till mötes- och demonstrationsfriheten, och att det krävs ett deltagarantal på ca 5–10 personer för att en sammankomst ska anses vara allmän.

927

Det var inte aktuellt att göra någon annan bedömning

i samband med att förordningen (2021:8) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 trädde i kraft den 10 januari 2021.

928

Skärpningen till åtta deltagare var något som regeringen tycks ha tagit initiativ till. I ett e-postmeddelande från statssekreterare Mats Andersson vid Statsrådsberedningen skickat till statssekreterare Elisabeth Backteman den 29 oktober 2020 skrev han att ”[s]tatsministern skulle vilja ha ett regeringsbeslut nästa vecka med ett paket med åtgärder att presentera som en samlad insats för den nya situationen”. Den 2 november skickade statssekreterare Elisabeth Backteman ett svar med ett förslag som bl.a. innebar att regeringen skulle ”backa tillbaka från undantaget om 300 deltagare” samt ”sänka 50-gränsen ytterligare”. Några dagar senare, den 6 november, skickade en tjänsteman på ansvarig enhet på Justitiedepartementet ett epostmeddelande till statssekreterare Oskar Magnusson som innehöll ett förslag som utgick från att allmänna sammankomster och offent-

925 Folkhälsomyndigheten, Hemställan om ändring i förordningen (2020:114) om förbud mot

att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, den 27 mars 2020.

926 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den 26 januari 2022. 927 Justitiedepartementet, Förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställ-

ningar med fler än åtta deltagare, den 16 november 2020.

928 Socialdepartementet, PM Särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen

covid-19, den 31 december 2020.

liga tillställningar med fler än åtta deltagare tills vidare inte skulle få hållas i Sverige.

929

Att regeringen nu framstod som tydlig initiativtagare stöds också av Folkhälsomyndighetens anteckningar från ett möte i myndighetens s.k. beredande forum den 9 november 2020. Där angavs att ”RK ligger på om striktare nationella rekommendationer”. Enligt anteckningarna ansågs det finnas nackdelar med en sänkning av gränsen för allmänna sammankomster då länsstyrelserna gått in med regionala beslut varför det ansågs kunna bli förvirrat. Vidare angavs angående diskussionen om att ta bort undantaget som medgav 300 sittande gäster samt att sänka gränsen till 8–10 personer, att det inte var något som förordades eftersom man trodde att detta inte skulle träffa sammankomster och tillfällen där smittan spreds.

930

Finalen i Melodifestivalen

En fråga som blev ett hett diskussionsämne i början av mars 2020 var Melodifestivalens final som hölls i Stockholm den 7 mars i Friends arena, som förväntades ta in 27 000 besökare. SVT hade inför evenemanget haft kontakt med smittskyddsexperter och med Folkhälsomyndigheten, som då inte hade några speciella rekommendationer kring arrangemang av stora evenemang. SVT beslutade därför att genomföra finalen med publik, trots smittan. I Danmark där det vid denna tidpunkt gällde ett förbud mot arrangemang med fler än 1 000 deltagare, beslutade man att genomföra den danska finalen utan publik.

931

Dagarna strax före finalen var Folkhälsomyndighetens bedömning att risken för importfall var mycket hög och risken för allmän spridning i landet måttlig. Samtidigt hade ECDC den 2 mars bedömt risken för mer omfattande smittspridning inom EU/EES och Storbritannien som måttlig till hög under de kommande veckorna, liksom risken för klusterutbrott.

932

929 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den 26 januari 2022. 930 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndigheten den 12 januari 2022. 931 Expressen, SVT:s besked – tävlingen genomförs trots coronaoron, den 6 mars 2020. 932 ECDC, Rapid Risk Assessment. Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19):

increased transmission globally – fifth update, den 2 mars 2020.

12.4.3. Skolstängningar

Skolor i Sverige har, till skillnad från många andra länder, i stor utsträckning hållits öppna under pandemin och Sverige utgör därigenom ett internationellt undantag. En fråga som har varit central för frågan om skolstängningar är barns sjukdom och smittsamhet.

Sjukdom och smittsamhet bland barn

Det stod tidigt klart att barn inte smittas eller drabbas av covid-19 i samma utsträckning som vuxna. WHO skrev i en rapport redan i februari 2020 bl.a. att barn under 18 år utgjorde en mycket liten del av de sjuka av covid-19 i Kina. Även senare rapporter har visat på att barn klarat sig betydligt lindrigare.

933

I november 2021 har KVA i sin

slutrapport Vad kan vi lära av pandemin? konstaterat att barn som infekteras av SARS-CoV-2 i de allra flesta fall utvecklar en mycket lindrig infektion, och att ca 19 procent saknar symtom helt.

934

En fråga som debatterats flitigt under pandemin har dock varit i vilken utsträckning barn kan smitta andra, trots att de själva inte blir särskilt sjuka eller t.o.m. helt saknar symtom.

WHO skrev i rapporten från februari 2020 att det då inte påträffats ett enda fall där ett barn smittat en vuxen. Det visade sig dock senare att barn kan smitta, även om de själva inte uppvisar några symtom.

935

KVA konstaterade i sin slutrapport att barn har virus i

luftvägarna i mängder som motsvarar vuxnas, men att barn tycks smitta i lägre utsträckning än vuxna, även om smittsamheten ökar med åldern. Tonåringar och unga vuxna tycks sprida SARS-CoV-2 minst lika mycket som vuxna. Enligt KVA är anledningen till den milda infektionen hos barn i allmänhet inte fullständigt klarlagd och skiljer även covid-19 ifrån andra infektioner, som influensa eller RSvirus, som båda kan orsaka svåra infektioner hos barn.

936

933 Se t.ex. J. F. Ludvigsson, Systematic review of COVID-19 in children shows milder cases and

a better prognosis than adults, den 23 mars 2020, och Children are unlikely to be the main drivers of the COVID-19 pandemic – A systematic review, den 19 maj 2020, samt ECDC, COVID-19 in children and the role of school settings in COVID-19 transmission, den 6 augusti 2020.

934 Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021. 935 Se bl.a. Folkhälsomyndigheten, Covid hos barn och unga, En kunskapssammanställning, version 4, den 18 oktober 2021. 936 Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021.

Internationellt om skolstängningar

Tidigt under pandemin började flera länder stänga ner samhället i olika omfattning och även skolor stängde på många platser. I Kina började skolor stänga redan den 20 januari 2020. I Norge, Danmark och Finland stängde skolverksamheter i mitten av mars 2020 och i USA stängdes alla kommunala skolor i slutet av mars.

I en rapport från februari 2020 skrev WHO att länder med smittspridning skulle införa strikta åtgärder för att bryta smittspridningen. Som exempel nämndes nedstängning av skolor och arbetsplatser.

937

På en presskonferens den 11 mars, samma dag som WHO

förklarade att det var fråga om en pandemi, togs frågan upp om vilka åtgärder som länder borde vidta. WHO lämnade då inte någon vägledning eller rekommendation utan anförde att frågan om skolor ska stängas eller lockdowns införas helt och hållet måste baseras på landets egen riskbedömning, utifrån lokala förhållandena och acceptansen för olika åtgärder i landet.

Senare under pandemin har WHO och även ECDC uttryckt att barn inte är drivande i smittspridningen och att det är viktigt att hålla skolor öppna. Både WHO och ECDC har vid flera tillfällen betonat att skolstängningar ska ses som en sista utväg på grund av dess negativa effekter, för både barn och samhällsekonomin.

938

Bedömningar och händelseutvecklingen i Sverige

Den 13 mars 2020 beslutade regeringen om en förordning som gjorde det möjligt för huvudmän att erbjuda fjärr- eller distansundervisning. Några dagar senare, den 19 mars, antog riksdagen en ny lag som innebär att regeringen får besluta om tillfällig stängning av bl.a. förskolor och skolor vid extraordinära händelser i fredstid. Någon stängning av skolor har inte skett. Däremot har flera skolor övergått till distansundervisning.

Den 17 mars 2020 beslutade regeringen, baserat på rekommendationer från Folkhälsomyndigheten, att undervisningen i gymnasieskolorna, inom den kommunala vuxenutbildningen samt vid hög-

937 WHO, China Joint Mission on Coronavirus Disease 2019 (COVID-19), den 16–24 februari 2020. 938 Se bl.a. WHO, Schooling during COVID-19, juni 2021, och ECDC, COVID-19 in children

and the role of school settings in COVID-19 transmission, den 6 augusti 2020, den 23 december

2020 och den 8 juli 2021.

skolor och universitet skulle övergå till fjärr- och distansundervisning. Under stora delar av pandemin har undervisning bedrivits på distans i dessa skolformer. I början av januari 2021 fattade regeringen beslut om att även möjliggöra för högstadiet att använda fjärr- eller distansundervisning. Verksamheterna i förskolan och grundskolan har dock i stort sett hållits öppna och fortsatt som vanligt.

Som anförts i avsnitt 12.4.1 bedömde Folkhälsomyndigheten i mars 2020 att det inte var en effektiv åtgärd att låta friska skolbarn stanna hemma. Inget av de utbrott som dittills setts hade haft koppling till skolor eller barn. Myndigheten hänvisade till WHO:s rapport från februari 2020 och konstaterade att det inte fanns säkra vetenskapliga belägg för att avstängning av friska skolbarn eller stängningar av skolor skulle minska risken för smittspridning i samhället även om skolbarn var smittade.

939

Även i Finland och Norge antog

man att barn inte drev smittan men valde ändå att stänga skolorna inledningsvis med hänvisning till försiktighetsprincipen.

940

Folkhälsomyndigheten publicerade den 29 maj 2020 en kunskapssammanställning för covid-19 hos barn och unga. Denna har sedan uppdaterats löpande under pandemin.

941

Myndigheten har i

denna pekat på de negativa effekterna av skolstängningar och särskilt lyft fram lärandeförlust och påverkan på den psykiska och fysiska hälsan. Vidare har myndigheten pekat på att de negativa konsekvenserna har slagit hårdast mot de barn som redan är utsatta, såsom barn med funktionsnedsättningar, barn som har underliggande sjukdomar, barn i socioekonomiskt svaga grupper och barn som lever i social utsatthet och fattigdom. Att hålla skolor öppna har av Folkhälsomyndigheten lyfts fram som ett sätt att värna barn och ungas hälsa nu och i framtiden.

Folkhälsomyndigheten har vidare i svar till kommissionen anfört att barnets bästa har vägt tungt vid varje införande av nya förskrifter, allmänna råd och rekommendationer för att minska spridningen av sjukdomen covid-19.

942

939 Folkhälsomyndigheten, Ingen effektiv åtgärd att låta friska skolbarn stanna hemma, den 1 mars 2020. 940 Uppgifter lämnade av Mika Salminen och Frode Forland vid möte med kommissionen den 30 augusti respektive den 8 september 2021. 941 Folkhälsomyndigheten, Covid-19 hos barn och unga – En kunskapssammanställning, den 29 maj 2020, den 12 november 2020, den 15 april 2021 och den 18 oktober 2021. 942 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor den 28 december 2021.

I samtal med statsråd har framkommit att frågan om skolstängningar har diskuterats av regeringen och att det fanns en samstämmighet i bedömningen att hålla skolorna öppna.

943

12.4.4. Munskydd hos allmänheten

Sverige har till skillnad från flertalet andra länder inte rekommenderat att allmänheten ska använda munskydd som en åtgärd för att hålla smittspridningen nere. Först i januari 2021 rekommenderade Folkhälsomyndigheten användande av munskydd i kollektivtrafiken under rusningstrafik för personer 16 år eller äldre.

Det första landet i Europa att rekommendera användning av munskydd var Frankrike, redan den 22 januari 2020, och i mitten av mars 2020 hade ungefär tio länder beslutat att införa rekommendationer eller krav på munskydd. I juli 2020 hade siffran stigit till ca 130 länder världen över.

944

Singapore införde krav på munskydd utanför hemmet den 14 april 2020 och är det land i världen som under hela pandemin mest kraftfullt tillämpat användning av munskydd; 90 procent av befolkningen uppges ha använt skydden.

945

Sverige var dock inte ensamt med att våren 2020 inte rekommendera munskydd som en smittskyddsåtgärd. I våra nordiska grannländer infördes bestämmelser om munskydd i vissa situationer, som t.ex. i kollektivtrafiken, först under augusti och oktober 2020.

Munskydd som en smittskyddsåtgärd

ECDC skrev på sin webbplats redan i april 2020 att användning av munskydd av allmänheten kunde minska risken för smittspridning. ECDC rekommenderar starkt i skrivande stund (januari 2022) munskydd såväl i inomhusmiljöer, t.ex. i mataffärer och i kollektivtrafiken, som i trånga utomhusmiljöer. ECDC anger också att barn över 12 år bör använda munskydd.

946

943 Uppgifter lämnade av Mikael Damberg vid kommissionens utfrågning den 7 december och uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid kommissionens utfrågning den 8 december 2021. 944 The Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response (2021), Covid-19: The

Authoritative Chronology, December 2019 – March 2020, och J. Cederberg, Användningen av munskydd har ökat kraftigt i världen, Läkartidningen, den 20 juli 2020.

945 Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021. 946 Information hämtad från ECDC:s webbplats (besökt den 12 januari 2022).

WHO rekommenderade i juni 2020 användning av munskydd i situationer där det är svårt att hålla avstånd till andra, som en åtgärd för att begränsa smittspridningen (s.k. source control). Som exempel på en sådan situation nämndes kollektivtrafiken.

947

KVA har i sin slutrapport behandlat frågan om munskydd och anfört att nyare forskning har visat att man överskattat vikten av spridning via händerna och att smitta huvudsakligen sker via små droppar som blir kvar i luften längre tid om den inte omsätts. Luftburen smitta kan vara särskilt betydelsefull vintertid när fler vistats längre tid inomhus i dåligt ventilerade lokaler. Risken är då stor att smittan sprids via luftvägarna genom asymtomatiska eller presymtomatiska personer. Vetenskapen ger stöd för att många typer av munskydd effektivt filtrerar bort små droppar från inandningsluften och även minskar mängden små droppar som utsöndras från smittade. KVA har anfört att det finns experimentella och epidemiologiska belägg för att munskydd/ansiktsmask minskar risken för luftsmitta men inga belägg för att de skulle ha motsatt effekt. KVA:s slutsats är att allmänt bruk av munskydd minskar smittspridningen i samhället.

948

Bedömningar och händelseutvecklingen i Sverige

Någon rekommendation om användning av munskydd hos allmänheten infördes inte under 2020. Tvärtom uttryckte Folkhälsomyndigheten länge en negativ inställning till sådan användning. På flera pressträffar anförde myndigheten bl.a. att munskydd eventuellt inte hade någon effekt alls, att de kunde inge falsk trygghet och att andra åtgärder riskerade att försummas. Myndigheten betonade länge att det som fungerar som smittskyddsåtgärd är att stanna hemma vid symtom och att hålla avstånd. Anders Tegnell har även i intervjuer uppgett att en felaktig användning av munskydd t.o.m. kan öka riskerna för smittspridning.

949

Även dåvarande statsministern Stefan

Löfven uttryckte vid en pressträff i maj 2020 att användande av munskydd hos allmänheten kunde inge en falsk säkerhet och att man

947 WHO, Advice on the use of masks in the context of COVID-19, den 5 juni 2020. 948 Kungliga Vetenskapsakademien, Vad kan vi lära av pandemin?, november 2021. 949 Se t.ex. Tegnell: Munskydd är inte räddningen, publicerad på DN:s webbplats den 7 november 2020.

kunde tro att man inte kunde smitta andra genom att använda munskydd.

950

Vid årsskiftet 2020/2021 ändrade Folkhälsomyndigheten delvis sin inställning till munskydd och den 7 januari 2021 uppmanade myndigheten personer födda 2004 eller tidigare att använda munskydd vid resor i kollektivtrafiken under rusningstid.

Rekommendationen gällde under ca sex månader och upphävdes den 28 juni 2021. Vid införandet av den nya rekommendationen skrev Folkhälsomyndigheten att det är mer effektivt att hålla avstånd än att befinna sig nära andra och ha munskydd. I kollektivtrafiken där det kan vara svårt att undvika trängsel kunde munskydd enligt myndigheten dock vara till nytta.

951

Vid granskning av minnesanteckningar från Folkhälsomyndighetens beredande forum har kommissionen noterat att flera smittskyddsläkare så sent som i november 2020 var av samma uppfattning som Folkhälsomyndigheten, nämligen att en bred allmän användning av munskydd i samhället inte skulle dämpa smittspridningen i någon större utsträckning. Enligt smittskyddsläkarnas utredningar skedde smittan i sammanhang där munskydd inte skulle användas och där det fanns möjlighet att hålla avstånd.

952

Den 7 december 2021 återinfördes en rekommendation om att använda munskydd i kollektivtrafiken när det var trängsel och Folkhälsomyndigheten skrev på sin hemsida att munskydd kan bidra till att minska risken för spridning av covid-19 om det används på ett korrekt sätt.

953

12.5. Summering

När coronaviruset började spridas i december 2019 var det mycket om viruset som var okänt eller i vart fall osäkert. Det var oklart bl.a. hur viruset spred sig och smittade, hur hög smittsamheten var och hur farligt det var. Nyvunnen kunskap kom dock att fyllas på i en

950 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

951 Folkhälsomyndigheten, Munskydd i kollektivtrafiken från den 7 januari, den 30 december 2020. 952 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök hos Folkhälsomyndigheten den 12 januari 2022. 953 Information hämtad från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 7 december 2021).

mycket hög hastighet. Kunskapsutvecklingen var, liksom smittspridningen, explosiv. Det enorma flödet av nya artiklar, forskningsrapporter m.m. från en mängd olika håll innebar en utmaning i sig utöver de mycket svåra bedömningar och avvägningar som behövde göras.

Den 31 januari 2020, dagen efter att WHO utlyst ett internationellt hälsonödläge, begärde Folkhälsomyndigheten att covid-19 skulle klassificeras som en allmän- och samhällsfarlig sjukdom. Denna hemställan målade upp en tämligen dramatisk bild. Dödligheten angavs då, utifrån WHO:s uppgifter, vara så hög som 2 procent. Det stod alltså tidigt klart att smittan skulle kunna orsaka allvarlig sjukdom och död och leda till en hälsokris. Folkhälsomyndigheten bedömde dock inledningsvis att risken för spridning av covid-19 i Sverige var mycket låg, en bedömning som vidhölls till slutet av februari. Den 10 mars 2020 tog risknivån ett stort kliv upp från nivå 3 (måttlig risk) direkt till den högsta nivån, nivå 5 (mycket hög risk) inom loppet av bara åtta dagar. Tecken på samhällsspridning fanns då i Sverige. Dagen efter förklarade WHO att covid-19 var en pandemi och efter ytterligare ett par dagar blev Europa pandemins epicenter.

Enligt en oberoende internationell expertpanel tillsatt av WHO borde det redan i slutet av januari 2020 ha stått klart för alla länder att covid-19 utgjorde ett allvarligt hot, men ett slående stort antal länder vidtog åtgärder först efter att WHO förklarat att covid-19 var en pandemi och det redan fanns en utbredd smittspridning. Denna beskrivning stämmer väl in även på Sverige.

När sportlovsresenärerna återvände till Sverige under februari och början av mars 2020 vidtogs inga ingripande åtgärder för att försöka förhindra att inresande förde med sig smittan. Några beslut om karantän eller hälsokontroller har inte tagits. Återvändande resenärer fick på flygplatser information om att kontakta 1177 Vårdguiden vid symtom från luftvägarna, men personer utan symtom behövde enligt Folkhälsomyndigheten inte stanna hemma. Efter sportloven återvände vuxna och barn till arbete och skolor som vanligt.

Efter det att WHO förklarat att det var fråga om en pandemi vidtogs emellertid kraftfulla åtgärder i många länder. Vi har bl.a. i vårt andra betänkande konstaterat att när det gäller våra nordiska grannländer kan man betrakta dagarna kring den 11 och 12 mars 2020 som en kritisk omslagspunkt. Stora delar av samhället stängdes i mitten

av mars ner i Finland, Norge och Danmark. Våra nordiska grannländer sänkte även gränsen för allmänna sammankomster till ett fåtal personer redan i mitten/slutet av mars. I Sverige sänktes gränsen till 50 deltagare först den 29 mars. En lägre deltagargräns kom inte att beslutas förrän i november 2020 då gränsen sänktes till åtta personer.

I mitten av mars 2020 skiljde sig Sveriges hantering inte bara från våra närmsta grannländers utan även från flera andra länders i fråga om val av hantering. Många länder i världen valde att i olika grad stänga ner samhället medan de svenska smittskyddsinsatserna, särskilt under åren 2020, nästan uteslutande bestod i allmänna råd och rekommendationer från Folkhälsomyndigheten (se kapitel 6 i andra delbetänkandet). I flera länder stängdes även skolor medan dessa i Sverige i stor utsträckning har hållits öppna under pandemin. Även om WHO initialt anförde att skolstängningar kunde vidtas som en åtgärd för att bryta smittspridningen har både WHO och ECDC senare anfört att det är viktigt att hålla skolor öppna och att skolstängningar ska ses som en sista utväg på grund av dess negativa effekter för både barn och samhällsekonomin.

Vid pandemins utbrott fanns i Sverige inte lagstöd för att införa motsvarande nedstängningar som våra grannländer gjorde. Vi har i vårt andra delbetänkande ansett att regeringens initiativ till ny lagstiftning som innehöll skarpare åtgärder var för långsamma. Regeringen och riksdagen var dock snabba med att besluta om bestämmelser som möjliggjorde distansundervisning samt tillfällig stängning av skolor. Statsrådet Hallengren har emellertid uppgett att regeringen inledningsvis inte ansåg att det fanns behov av mer ingripande åtgärder än vad som då var möjligt.

Två förutsättningar som har genomsyrat det svenska smittskyddsarbetet när det gäller att begränsa smittspridningen är att smittskyddslagen i stor del bygger på frivillighet och det ansvar som var och en har samt att lagen innehåller krav på att smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och vara proportionerliga. En fråga är dock hur kravet på evidens ska uppnås när det gäller ett nytt, okänt virus. Har Sveriges krav på evidens resulterat i att Folkhälsomyndigheten och regeringen avstått från att vidta vissa åtgärder? Ett exempel är frågan om munskydd hos allmänheten. Kommissionen har inte kunnat utröna någon egentlig förklaring till varför det kom att dröja till januari 2021 innan en rekommendation om användning av munskydd infördes i Sverige.

Trots att både WHO och ECDC redan våren/sommaren 2020 rekommenderade användning av munskydd hos allmänheten uttryckte Folkhälsomyndigheten och ledande politiker närmast en negativ inställning till användande av munskydd som en smittskyddsåtgärd och menade snarare att de inte hade effekt.

Att smittskyddsåtgärder är långsiktigt hållbara och får acceptans hos befolkningen har lyfts fram som andra viktiga förutsättningar som i stor utsträckning varit styrande för de åtgärder som har beslutats, både av regeringen och Folkhälsomyndigheten. Att ha detta som en mer allmän utgångspunkt har visat sig vara en framgångsrik taktik i denna nu snart tvååriga pandemi. Regeringen har framhållit att en viktig del för att uppnå detta är att ”rätt åtgärd behöver sättas in vid rätt tillfälle”. Vad detta i praktiken innebär och hur regeringen har bedömt vad som utgör rätt åtgärd vid vilket tillfälle har dock i det närmaste varit omöjligt för kommissionen att reda ut.

Smittskyddsarbetet har krävt många och svåra avvägningar mellan olika intressen i samhället, å ena sidan intresset att begränsa smittspridningen och å andra sidan intressen som exempelvis rätten till privatliv och rörelsefrihet och barns rätt till utbildning. Etiskt och moraliskt svåra avvägningar kan också behöva göras i frågor där olika grupper i samhället ställs mot varandra. I denna pandemi har vi exempelvis erfarit att allvarlig sjukdom och död har drabbat bl.a. olika åldersgrupper olika hårt och att socioekonomiska faktorer har stor betydelse för smittspridning och för hur stor inverkan som åtgärder och restriktioner fått i enskilda individers liv. Tyvärr kan en pandemi ställa sådana frågor på sin spets, frågor som i hög grad är av politisk karaktär.

Vi har försökt få en närmare bild av vilka avvägningar som har gjorts, hur de gjorts och av vem – Folkhälsomyndigheten eller regeringen. Förutom i frågan om skolstängningar har vi dock inte lyckats få klart för oss, annat än på ett övergripande plan, hur dessa överväganden sett ut mer i detalj eller vilka enskilda intressen som vägts mot varandra vid olika beslut. Inte heller har det gått att få några riktigt skarpa konturer kring vem som stått för de slutliga avvägningarna. Vi har fått förklarat för oss att mycket har avgjorts i en dialog mellan regeringen och myndigheten. Såvitt vi har kunnat utreda har dock en stor del av intresseavvägningarna, framför allt våren 2020, gjorts av Folkhälsomyndigheten.

13. Kommunikationen till allmänheten

Kommunikation är en central del av all krishantering. Under pandemin har kommunikation varit ett av flera olika verktyg för att få till beteendeförändringar som syftar till att bekämpa och minska spridningen av covid-19. Beteendeförändringar kan även ske genom att med enkla och inte särskilt ingripande åtgärder hjälpsamt ”knuffa” människor i rätt riktning (nudging) så att önskvärda beteenden blir lättare att utföra, exempelvis genom att styra människor in och ut ur butiker genom olika dörrar, införande av lättillgänglig och gratis handsprit, m.m. Under pandemin har det funnits ett stort behov av att genom kommunikation förmå människor att i enlighet med rekommendationer göra aktiva saker som att testa sig, hålla fysisk distans m.m., men även så långt det har varit möjligt att undvika annat, exempelvis onödiga resor. För att kommunikationen ska nå full effekt är det även nödvändigt att målgrupper identifieras på ett tidigt stadium och att informationen anpassas utifrån gruppernas förutsättningar. Kommunikation har under hela pandemin även haft en viktig funktion för att informera allmänhet och media om krisens utveckling, vilket också kan påverka människors beteenden.

För att uppnå följsamhet till råd och rekommendationer är det förutom tydlighet även viktigt att olika aktörer som hanterar krisen är samstämmiga i sina budskap. I en omfattande samhällskris där en mängd aktörer har som uppgift att kommunicera till allmänheten kan ett verktyg för att få till samordning vara en övergripande nationell plan som krishanterande aktörer på olika nivåer kan agera utifrån. Detta kan anses vara särskilt viktigt vid en utdragen kris som en pandemi där liv och hälsa står på spel. En grundförutsättning för att uppnå samstämmiga budskap är, förutom en övergripande kom-

munikationsplan, även en omfattande samverkan mellan myndigheter och mellan myndigheter och aktörer på regional och lokal nivå

Kommunikationen under pandemin har varit omfattande och för att det ska vara möjligt att genomföra en granskning fokuserar detta kapitel på några utvalda aspekter av kommunikationen till allmänheten under pandemins första år, 2020. Kommissionen ska enligt regeringens direktiv även belysa om kommunikationen har uppnått sitt syfte, dvs. om den har bidragit till genomslagskraften i de åtgärder som har vidtagits (för att minska smittspridningen) och om den har dämpat människors oro. Kommissionen menar att det finns en svårighet i att fastslå om det är just kommunikationen från regering och myndigheter som har lett till beteendeförändringar hos befolkningen och därmed minskad smittspridning eller om dessa förändringar har uppkommit av andra anledningar. I kommissionens andra delbetänkande, i kapitel 3 (avsnitt 3.4), samt i kapitel 7 (avsnitt 7.2.2) i kommissionens slutbetänkande, förs mer utvecklade resonemang kring individers beteendeförändringar.

I avsnitt 13.1 ges en kortfattad beskrivning av vad som är viktigt att tänka på vid kommunikation inför och under ett pandemiskt utbrott. Därefter följer avsnitt 13.2 som bl.a. beskriver de huvudsakliga aktörerna på nationell, regional och lokal nivå som har kommunicerat till allmänheten. Även de övergripande kommunikativa uppdragen och insatserna under pandemin beskrivs. I det efterföljande avsnittet, 13.3, analyseras den kommunikation till allmänheten som har skett från regeringen och de mest berörda myndigheterna med fokus på huruvida budskapen har upplevts som tydliga och samstämmiga. I avsnitt 13.4 beskrivs regionala och lokala perspektiv på den kommunikation som har givits från den nationella nivån. Därefter i avsnitt 13.5 redogörs för de åtgärder som har genomförts för att säkerställa att kommunikationen även i det inledande skedet var tillgänglig för alla berörda målgrupper i samhället. Till sist, i avsnitt 13.6, beskrivs de undersökningar och effektmätningar som har gjorts för att fastställa kommunikationens genomslag. Kapitlet baseras främst på underlag från berörda myndigheter samt enkätsvar till kommissionen från länsstyrelser, regioner och kommuner. Även en underlagsrapport som kommissionen särskilt har beställt om kommunikation till allmänheten från aktörer på den nationella nivån

ligger till grund för kapitlet.

954

Kapitlet avslutas med en summering

(avsnitt 13.7).

Mediernas roll under pandemin behandlas inte i någon större omfattning och ingår inte heller i kommissionens uppdrag. Kommissionen noterar dock att det pågår flera forskningsprojekt kring medias roll i hanteringen av coronapandemin och att medias roll även har diskuterats i den allmänna debatten.

13.1. Kommunikation vid ett pandemiskt utbrott

Kommunikation före, under eller efter en kris, som ofta benämns kriskommunikation, betraktas i dag som en integrerad del i krisberedskapen och krishanteringen. Ansvaret för kommunikation vid kriser styrs enligt praxis av ansvars-, närhets- och likhetsprinciperna samt av det geografiska områdesansvaret.

I forskningen används även begreppet riskkommunikation vars syfte främst är att förhindra att en kris ska uppstå eller att dess konsekvenser förvärras.

955

Även när en kris har inträffat, särskilt om

den pågår under en längre tid, kan riskkommunikation användas parallellt med kriskommunikation i syfte att fortsätta påverka allmänhetens beteende och därigenom undvika att ytterligare negativa effekter av krisen uppstår. Nedan följer en övergripande redogörelse för vad som anses viktigt för att få till en effektiv kris- och riskkommunikation, särskilt vid kriser som kännetecknas av en stor osäkerhet i det inledande skedet.

Effektiv kris- och riskkommunikation i allmänhet

Väl förberedda kommunikationskanaler, en uppdaterad kommunikationsplan som är känd i organisationen, rutiner för kommunikationssamverkan med andra aktörer och redan på förhand utsedda talespersoner förbättrar möjligheten att snabbt nå ut med information till allmänheten och media vid en allvarlig kris.

954 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

955 MSB (2016), Kriskommunikation 2.0 – allmänhet, medier och myndigheter i det digitala me-

dielandskapet.

Experter som har sakkunskap inom ett enskilt ämnesområde ges ofta ett särskilt ansvar för kommunikation vid kriser. En fördel med att använda sig av sådana experter som talespersoner är att det gör det möjligt att vara tydlig i kommunikationen, särskilt om krisen rör sig inom ett mer komplext område. Att ha sakkunskap inom ett ämnesområde utgör dock ingen garanti för att myndigheten i fråga har tillräcklig kunskap om hur kommunikation bör föras fram vid en kris. För bästa resultat behöver experters och myndigheters mer fackmannamässiga språk anpassas så att det blir begripligt för såväl allmänheten som mer specifika målgrupper för att undvika otydlighet och missförstånd.

956

Svårigheter i kommunikationen kan uppstå när krisen påverkar samhället ur flera aspekter och på skilda nivåer. Det krävs då att flera aktörer kommunicerar samtidigt. För att kommunikation ska uppnå sitt syfte är det förutom tydlighet även viktigt att olika aktörer som hanterar krisen är någorlunda samstämmiga i sina budskap.

957

En

grundförutsättning för att uppnå samstämmiga budskap är samverkan mellan krishanterande aktörer och samordning av kommunikationen. När budskap inte är tydliga eller om mottagarna upplever att aktörer inte är transparenta i sin kommunikation kan det leda till att mottagare i stället för att vidta skyddande åtgärder själva lägger tid på att söka efter information för att försöka tolka den.

958

I forskningen identifieras flera olika faktorer som bedöms bidra till en effektiv riskkommunikation. Allmänhetens agerande kan på olika sätt påverka händelseutvecklingen. För att kommunikationen ska uppnå önskad effekt och inte skada förtroendet för krishanterande aktörer eller till och med förvärra krisens konsekvenser måste människors perspektiv och roll löpande vägas in. Kunskap om människors beteenden behöver ligga till grund för de överväganden som behöver göras.

959

Riskkommunikation bör även ses som en process där berörda aktörer snabbt kan behöva ändra nödvändiga rekommendationer under hela krisförloppet. För att uppnå ett önskat beteende är det en fördel

956 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

957 W. Timothy Coombs (2012), Ongoing crisis communication. Planning, managing, and re-

sponding.

958

Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

959

MSB (2019), Kriskommunikation för ökad effekt vid hantering av samhällsstörningar. En vägledning om att integrera kommunikation i samverkan och ledning, rev. 2019.

om riskkommunikationen kan förklara risken och visa fördelarna med ett visst tillvägagångssätt eller beteende.

960

Eftersom olika indi-

vider kan uppleva risker och tolka myndigheters rekommendationer på skilda sätt måste kommunikationen även anpassas efter olika målgrupper baserat på exempelvis kön, ålder, etnicitet, utbildningsnivå m.m.

Riskkommunikation blir även mest effektiv när den framförs på ett så ärligt och öppet sätt som möjligt. Det finns alltid ett osäkerhetsmoment i det inledande skedet, men även under sådana omständigheter kan en aktör uppfattas som tydlig genom att öppet och ärligt kommunicera att den inte har alla svar kring skeendet eller hur krisen kommer att utveckla sig, men att åtgärder vidtas för att kunna hantera alla möjliga händelseutvecklingar.

961

Olika typer av risker kräver olika typer av kommunikativ respons. Om det visar sig att en risk som ska hanteras kan få stora konsekvenser samtidigt som det råder stor ovisshet och risken är komplex ställs högre krav på snabba beslut, öppenhet, tydlighet och samarbete. Vid en osäker situation där det är svårt att förutse hur krisen kan komma att utvecklas kan aktörerna behöva kommunicera om risker och åtgärder redan i ett tidigt skede. Reaktionen att ”vänta och se” är något som risk- och kriskommunikationslitteraturen varnar för eftersom det riskerar att förvärra läget.

962

Det behöver finnas en förtroendeingivande dialog och ett gott samarbetsklimat mellan experter samt mellan myndigheter och medborgare. I situationer där det råder stor osäkerhet kan ett mer öppet tillvägagångssätt med dialog och samarbete visa sig vara särskilt värdefullt för att främja olika synsätt i debatten, men även för att lösa ut meningsskiljaktigheter.

963

Riskkommunikation vid pandemiutbrott

Enligt WHO finns det vissa faktorer som är särskilt viktiga när det gäller kommunikation vid risken för ett pandemiskt utbrott. WHO

960 Frederic Bouder, underlagsrapport (2021), Principles and challenges of risk communi-

cation/crisis communication, specifically addressing issues relating to pandemics.

961

MSB (utgiven av Krisberedskapsmyndigheten), Grunder i kriskommunikation.

962 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

963 Frederic Bouder, underlagsrapport (2021), Principles and challenges of risk communica-

tion/crisis communication, specifically addressing issues relating to pandemics.

har även olika rekommendationer för hur kommunikationen bör utformas för olika grupper, dels för att uppnå beteendeförändringar, dels förhindra beteendeutmattning.

964

Även vikten av att bibehålla

förtroende genom hela krisen betonas. Hur högt eller lågt förtroendet för institutioner är innan och under en kris kan enligt WHO påverka om mottagaren tar till sig de budskap som kommuniceras och därmed hur denne agerar. Att upprätthålla allmänhetens förtroende under ett utbrott kräver öppenhet, det vill säga att kommunikationen är uppriktig, lätt att förstå, fullständig och sakligt korrekt. Det bör vara möjligt för allmänheten att få en inblick i myndigheters eller andra aktörers informationsinsamling, riskanalyser och beslutsprocesser i samband med att åtgärder vidtas för att stoppa ett utbrott. Öppenhet ger enligt WHO många fördelar, bl.a. genom att visa hur experter och de som hanterar krisen systematiskt söker svar på hur allvarligt utbrottet kan bli och vilka åtgärder som kan behövas även om osäkerhet råder.

Enligt WHO visar tidigare händelser att allmän oro hos befolkningen inte ska utgöra ett hinder för krishanterande aktörer att informera på ett så öppet och ärligt sätt som möjligt. WHO framhåller vikten av att kommunicera tidigt även innan ett utbrott fått någon större omfattning. Fördelarna med att varna tidigt överväger riskerna.

WHO menar vidare att experternas beslut och åtgärder har större inverkan på förtroendet och allmänhetens riskuppfattning än vad själva kommunikationen har. Allt som görs har betydelse, inte bara det som sägs och det som inte sägs. Av den anledningen får riskkommunikation ofta mest genomslag när den är integrerad med hanteringen och de åtgärder som planeras för att bekämpa utbrottet. Riskkommunikation bör enligt WHO tidigt införlivas i beredskapsplaneringen i alla aspekter av ett möjligt sjukdomsutbrott.

965

När ovisshet råder och konsekvenserna kan bli omfattande kan det även finnas skäl att tillämpa en försiktighetsprincip. En handbok i beredskapskommunikation från USA:s motsvarighet till Folkhälsomyndigheten, Center for Disease Control (CDC), förordar följande:

964 WHO (2020), Pandemic fatigue – reinvigorating the public to prevent COVID-19. Policy

framework for supporting pandemic prevention and management. Copenhagen: WHO Regional

Office for Europe. 965 WHO (2005), WHO Outbreak Communication Guidelines.

Time is always critical in a response, and the natural tendency to wait to get all the facts before issuing a response can make matters worse.966

Enligt CDC minskar osäkerheten i en komplex och osäker situation om berörda aktörer så snabbt som möjligt offentliggör vilka åtgärder som genomförs och planeras att genomföras. Klargörandet av de egna förfaringssätten och åtgärderna bidrar till minskad ovisshet både internt i organisationen och externt i olika delar av samhället.

13.2. Huvudsakliga aktörer och övergripande kommunikativa insatser och uppdrag under pandemin

Nedan följer en redogörelse för de huvudsakliga aktörerna på nationell, regional och lokal nivå som har haft ansvar för att kommunicera till allmänheten under pandemin. Dels redovisas olika insatser som genomförts och uppdrag som aktörerna har haft, dels hur aktörerna har samverkat kring kommunikation.

13.2.1. Kommunikation till allmänheten på nationell nivå

Regeringen och Regeringskansliet

En av regeringens uppgifter vid krishantering är att kommunicera med allmänhet och media. Kommunikationsfrågor är en stående punkt i mötesagendan för gruppen för strategisk samordning (GSS) och har även varit en punkt vid de lägesföredragningar som dåvarande inrikesministerns statssekreterare hållit för regeringen vid allmän beredning. Som redan nämnts i kapitel 11 har inte några ordnade mötesanteckningar förts i dessa forum och det har därmed inte varit möjligt att få en inblick i regeringens diskussioner kring extern kommunikation.

Kommissionen har undersökt hur några andra nordiska länder har arbetat med kommunikation. Kommissionen kan konstatera att den norska regeringens strategi från pandemins inledande skede har varit att skapa förutsägbarhet genom att vara så öppna med sin in-

966 Center for Disease Control (2014), Crisis and emergency risk communication manual.

formation som möjligt även kring sådant som har varit osäkert.

967

En

kommunikationsstrategi togs fram i maj 2020 av Statsministerns kon-

tor inför sommaren och hösten 2020. Syftet med denna var att kom-

munikationen från departementen och tillhörande berörda myndigheter skulle vara samordnad i så stor utsträckning som möjligt. I planen listades flera kommunikationsmål, strategier, huvudbudskap för olika scenarier, kommunikationsutmaningar, information om olika målgrupper m.m. De kommunikationsmål som anges i den norska kommunikationsstrategin är följande:

  • Gi håp og vise vei gjennom og ut av krisen. Skape trygghet, tillit til myndighetene og mobilisere fellesskap,
  • Gi befolkningen kunnskap og motivasjon for atferd som minsker smittespredningen og samtidig begrenser skadevirkningene på økonomi, velferd og livskvalitet. Befolkningen er en del av løsningen,
  • Skape realistiske forventninger til krisens varighet, omfang, graden av usikkerhet og hvilke omkostninger den vil kunne gi for samfunnet og den enkelte,
  • Kriseforståelsen i befolkningen opprettholdes så lenge det er nødvendig.

968

Liksom i Norge är det Statsrådsberedningen i Sverige som har det yttersta samordningsansvaret för den externa kommunikationen.

969

Kommunikationen samordnas med stöd av kommunikationsdirektören i Regeringskansliet. Regeringskansliets kommunikationsdirektör har bl.a. i uppdrag att samordna det interna och externa kommunikationsarbetet i Regeringskansliet och vid behov bereda frågor med den politiska ledningen i Statsrådsberedningen.

970

Vid kriser

deltar Regeringskansliets kommunikationsdirektör i de samord-

967 Statsministerens kontor, Oversendelse av dokumenter til Koronakommisjonen, den 20 juli 2020 (underlag från den norska coronakommissionens sekretariat). 968 Statsministerens kontor, Koronautbruddet i Norge. Overordnet kommunikasjonsstrategi for

sommer/høst 2020 (underlag från den norska coronakommissionens sekretariat).

969 Se Regeringskansliet (2018), Kommunikationspolicy för Regeringskansliet, Bilaga till RK § 114, den 25 oktober 2012, samt Statsrådsberedningen, Vägledning för Regeringskansliets kris-

kommunikation, Vägledning FA2018/01228/KOM.

970 Statsrådsberedningen (2018), Vägledning för Regeringskansliets kriskommunikation, Vägledning FA2018/01228/KOM.

ningsmöten som genomförs i expeditionschefskretsen och som beskrivs i kapitel 11.

Regeringen har inte tagit fram en särskild nationell kommunikationsstrategi för pandemin. Regeringen har heller inte varit i kontakt med externa experter inom beteendevetenskap eller psykologi för att utforma den externa kommunikationen till allmänheten.

971

Som nämns i kapitel 11 är ”dämpa oro” ett av målen i regeringens strategi för hanteringen av pandemin. Oron ska dämpas genom information vilket innebär att det i just detta mål (av de sex målen) finns en direkt koppling till olika kommunikationsinsatser.

972

Det

som har styrt kommunikationsarbetet i Regeringskansliet, enligt Statsrådsberedningen, är den mer generella kommunikationspolicy som togs fram under 2012 och som beskriver ansvar och roller avseende kommunikation. Det finns även en vägledning för kriskommunikation från 2018 som kompletterar kommunikationspolicyn.

973

När det gäller kommunikation till allmänheten har regeringen och Regeringskansliet spridit information om regeringens arbete, åtgärder och beslut i de olika kanaler som funnits tillgängliga sedan tidigare, såsom pressträffar, pressmeddelanden, regeringens webbplats samt sociala medier, exempelvis Facebook.

Pressträffar har hållits löpande med exempelvis statsministern och olika ansvariga statsråd beroende på vilken fråga som avhandlats. Mellan januari och juni 2020, i krisens inledande skede, genomfördes ca 80 pressträffar. Vid dessa deltog socialminister Lena Hallengren mest frekvent. Efter socialministern är det dåvarande statsministern som har deltagit vid regeringens pressträffar flest gånger, tätt följd av andra statsråd i 2020 års regering som finansministern samt biträdande finansministern och inrikesministern. Även myndighetsrepresentanter har deltagit vid regeringens presskonferenser och Folkhälsomyndigheten har varit den myndighet som har varit representerad i störst utsträckning vid dessa.

974

Även MSB, Socialstyrelsen

och Polismyndigheten har deltagit vid regeringens pressträffar.

971 Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till presschefen Odd Guteland, den 2 juli 2020. 972 Uppgift hämtad från regeringens webbplats (besökt den 3 januari 2022). 973 Se Regeringskansliet, Kommunikationspolicy för Regeringskansliet, Bilaga till RK § 114, den 25 oktober 2012, Statsrådsberedningen, Vägledning för Regeringskansliets kriskommunikation, Vägledning FA2018/01228/KOM, samt Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens

frågor till presschefen Odd Guteland, den 2 juli 2020.

974 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

Enligt SB:s presschef har kommunikationen samordnats med berörda myndigheter innan pressträffarna har ägt rum.

975

Sammanlagt

har det hållits ungefär 240 pressträffar på regeringsnivå under 2020– 2021.

976

Dåvarande statsministern har även vid två tillfällen – i mars och november 2020 – hållit s.k. tal till nationen.

Regeringen har under pandemin gett de mest berörda myndigheterna olika uppdrag vad gäller kommunikation riktad till allmänheten.

977

De myndighetsgemensamma pressträffarna med Folk-

hälsomyndigheten, Socialstyrelsen och MSB har exempelvis anordnats av Folkhälsomyndigheten på uppdrag av regeringen. Av uppdraget som lämnades den 5 mars 2020 framgår att myndigheten via pressträffarna skulle ge dagliga uppdateringar om utbrottsläget i världen och i Sverige samt redogöra för vilka åtgärder som genomfördes avseende smittskydd för att hantera pandemins effekter.

978

Regeringen delegerade genom detta uppdrag ansvaret att informera allmänheten om det aktuella läget till myndigheterna och beslutade på en tämligen detaljerad nivå om form och innehåll för informationsinsatserna.

979

Den 19 mars 2020 uppdrog regeringen åt MSB att säkerställa att myndigheternas information var samordnad och tydlig samt att det fanns effektiva kanaler för att föra ut informationen. I uppdraget ingick att skyndsamt utarbeta ett nationellt informationsmaterial som på ett effektivt sätt skulle kommuniceras till så många som möjligt. Uppdragets mål var bl.a. att säkerställa att Sveriges befolkning skulle känna till vad varje enskild individ ska göra för att undvika att själv bli smittad och för att inte smitta andra. MSB skulle stödja myndigheter och andra aktörer i informationsarbetet. Informationen skulle spridas på olika sätt så att den skulle nå ut till så många som möjligt. Den skulle även finnas på flera språk, lätt svenska och vara tillgänglighetsanpassad. I genomförandet av uppdraget skulle MSB samverka med Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och övriga

975 Statsrådsberedningen, Svar på Coronakommissionens frågor till presschefen Odd Guteland, den 2 juli 2020. 976 Uppgift från samtal med presschefen Odd Guteland, Statsrådsberedningen, den 3 december 2021. 977 Regeringen har även gett myndigheter flera informationsuppdrag avseende vaccinationen, exempelvis den 17 december 2021. 978 Regeringsbeslut, Uppdrag att vidareutveckla befintliga och kommande samordnings- och in-

formationsinsatser m.m. med anledning av utbrottet av covid-19, den 5 mars 2020.

979 Statskontoret (2020), Förvaltningsmodellen under coronapandemin.

berörda aktörer. Uppdraget skulle redovisas till Regeringskansliet senast den 31 december 2020.

980

Den 5 november 2020 gav regeringen i uppdrag till Folkhälsomyndigheten, länsstyrelserna och MSB att gemensamt samordna, stärka och utveckla kommunikationsinsatserna riktade till allmänheten. Myndigheterna skulle utarbeta och genomföra förstärkta kommunikationsinsatser som behövdes för att öka efterlevnaden av råd och restriktioner. Det gällde särskilt införandet av lokala allmänna råd i regionerna. Kommunikationen skulle särskilt vända sig till de grupper och situationer där smittspridningen ökade eller riskerade att öka, och där efterlevnaden av råd och rekommendationer bedömdes vara bristfällig.

Det var inte förrän i detta regeringsuppdrag från den 5 november 2020 som en heltäckande kommunikationsstrategi behandlades. Myndigheterna skulle inom ramen för uppdraget även ta fram en kommunikationsstrategi som säkerställde att kommunikationen på nationell, regional och lokal nivå var samordnad och gjorde tydligt att det kunde förekomma regionala anpassningar och inriktningar. Myndigheterna skulle fortsatt säkerställa att kommunikationen fanns tillgänglig på flera språk och var tillgänglighetsanpassad. MSB skulle samordna arbetet med uppdraget, med beaktande av ansvarsprincipen. Myndigheterna skulle senast den 9 december 2020, dvs. nio månader efter pandemins inledning, redovisa en gemensam samlad kommunikationsstrategi för hanteringen. Uppdraget skulle slutredovisas senast den 1 september 2021 till Regeringskansliet.

981

Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten har inom sitt ansvarsområde även ansvar för informations- och kommunikationsinsatser vid en kris.

982

Enligt

myndigheten har dess kommunikation under pandemin främst utgått från myndighetens eget kunskapsunderlag och rutiner som varit framtagna sedan tidigare. De underlag och rutiner som myndigheten

980 Regeringsbeslut, Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om information

till allmänheten med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset, Ju2020/01165/SSK, den

19 mars 2020. 981 Regeringsbeslut, Uppdrag att samordna, stärka och utveckla kommunikationsinsatserna rik-

tade till allmänheten med anledning av coronapandemin, S2020/08106 (delvis), den 5 november

2021. 982 Folkhälsomyndigheten, Riktlinjer för kriskommunikation, den 21 oktober 2019.

hänvisar till är dokumenten Pandemiberedskap. Hur vi kommuni-

cerar – ett kunskapsunderlag, Riktlinjer för kriskommunikation samt

rutinen Kriskommunikationsplan.

983

Enligt Folkhälsomyndighetens riktlinjer ska kommunikationen skapa trygghet och bidra till att krisen mildras. På frågan från kommissionen hur Folkhälsomyndigheten ser på regeringens mål att ”dämpa oro” anför myndigheten att detta aldrig har varit ett mål eller en strategi i sig för myndigheten, och att den information som är relevant för allmänheten också skyndsamt behöver kommuniceras.

984

Enligt kunskapsunderlaget Pandemiberedskap – hur vi kommuni-

cerar, som Folkhälsomyndigheten anför att de har utgått ifrån i sin

kommunikation till allmänheten ska kommunikationen stödja de övergripande nationella målen för hanteringen av pandemin, dvs. att minimera sjuklighet och dödlighet i befolkningen. Kommunikativa åtgärder ska vara integrerade med andra medicinska, icke-medicinska samt vårdhygieniska åtgärder.

985

Övergripande principer som

nämns i detta dokument är att det är viktigt att starta krishanteringen tidigt, ta höjd för en allvarlig situation samt noga överväga de budskap som kommuniceras och som måste grunda sig på fakta och även att ge en bild av vad som är möjligt att svara på just då.

986

Som

tidigare nämnts gav regeringen den 5 november 2020 i uppdrag till MSB, Länsstyrelserna och Folkhälsomyndigheten att ta fram en nationell kommunikationsstrategi. På fråga från kommissionen om Folkhälsomyndigheten anser att det hade varit användbart med en nationell kommunikationsstrategi i ett tidigare skede menar myndigheten att det redan fanns en sådan strategi i form av det framtagna dokumentet Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kun-

skapsunderlag från december 2019. Kommissionen noterar dock att

detta dokument inte är känt för flera länsstyrelser, regioner och kommuner och har inte heller använts i någon större utsträckning (se avsnitt 13.2.2 för mer information).

987

983 Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag, december 2019, Riktlinjer för kriskommunikation, den 21 oktober 2019, Kriskommunikations-

plan, 21 oktober 2019.

984 Svar från Folkhälsomyndigheten på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021. 985 Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag, december 2019. 986 Folkhälsomyndigheten, Pandemiberedskap. Hur vi kommunicerar – ett kunskapsunderlag, december 2019. 987 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 14 januari 2022.

Folkhälsomyndigheten har använt sig av flera olika kommunikationskanaler. Under januari och februari 2020 användes främst pressmeddelanden som publicerades på myndighetens webbplats. Statsepidemiolog Anders Tegnell och dåvarande generaldirektör Johan Carlson deltog även vid olika intervjuer i media under februari.

988

Johan Carlson deltog dessutom vid regeringens pressträffar

under den här perioden.

989

Folkhälsomyndigheten har också publi-

cerat uppdaterad information om covid-19 på sin webbplats. Även sociala medier har använts i stor utsträckning. Inom ramen för regeringsuppdraget från den 5 mars 2020 har Folkhälsomyndigheten anordnat och deltagit i de myndighetsgemensamma pressträffarna, främst tillsammans med Socialstyrelsen och MSB. Mer än 190 myndighetsgemensamma pressträffar har hållits hos Folkhälsomyndigheten. Folkhälsomyndigheten har också deltagit i olika regioners pressträffar samt medverkat i omkring 100 pressträffar som arrangerats av regeringen.

990

Den första tiden under pandemin hölls pressträffar varje dag klockan 14. Ungefär en miljon radiolyssnare och TV-tittare har vid varje tillfälle följt pressträffarna och under ett tillfälle i april uppskattades radio- och TV-tittarna till närmare 1,5 miljon.

991

Efter

första vågen beslutades i juni 2020 att träffarna skulle hållas två gånger i veckan, men från maj 2021 hålls pressträffar en gång i veckan.

992

Samtliga pressträffar finns tillgängliga på myndighetens

YouTube-kanal. Pressträffarna har i stort följt samma mönster där Folkhälsomyndighetens representant har gått igenom den senaste lägesrapporten om exempelvis antal smittade globalt, inom EU/EES, nationellt och regionvis samt gett information om antal avlidna. Myndigheten har även redogjort för gällande nationella rekommendationer som riktat sig till allmänheten och andra berörda grupper. I enstaka fall har myndigheten redogjort för framtagna scenarier som har utgjort ett planeringsunderlag för eventuella åtgärdsbehov.

993

Folkhälsomyndigheten har från pandemins inledande skede genomfört dagliga interna möten kring kommunikation. Syftet med

988 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 10 juni 2021). 989 Se exempelvis regeringens pressträff den 31 januari 2020 på regeringens Youtube-kanal. 990 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 14 januari 2022. 991 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset (covid-19), den 21 december 2020.

992 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 2 juni 2021). 993 Se Folkhälsomyndighetens pressträffar på Folkhälsomyndighetens YouTube kanal.

mötena har varit att identifiera behov och stämma av pågående arbete mellan olika arbetsgrupper. Utöver denna struktur för dagliga möten har olika former av regelbundna möten, tillsammans med sakkunniga och utredare, genomförts för att stämma av och planera för kommande kommunikationsbehov och aktiviteter.

994

På frågan från kommissionen om myndigheten har egen kompetens inom riskkommunikation och beteendepsykologi eller liknande för att bedöma hur allmänheten förväntas agera och reagera på den kommunikation som ges svarar myndigheten att den kompetensen finns. Flera av myndighetens kommunikatörer har enligt Folkhälsomyndigheten lång erfarenhet av arbete med kommunikation som syftar till beteendeförändringar, t.ex. i samband med utbrott av smittor. Flera kommunikatörer, men även smittskyddsexperter, har – enligt Folkhälsomyndigheten – också kompetens inom kommunikation för att hjälpa människor att värdera risker vid utbrott av smittsamma sjukdomar. Myndigheten anser att informationsinsatsernas utformning och formulering av budskap har utgått från beteendevetenskapliga kunskaper.

995

MSB

Enligt MSB:s instruktion ska myndigheten vid en kris se till att berörda aktörer får tillfälle att bl.a. samordna information till allmänhet.

996

Enligt MSB ingår det i myndighetens ansvar att identi-

fiera vilka behov av kommunikativa åtgärder som finns, bedöma vilken eller vilka aktörer som har störst ansvar för kommunikationen, och bidra till att de har den helhetsförståelse och de resurser som behövs för att de ska kunna ta det ansvaret. MSB:s roll är, enligt myndigheten, att främst underlätta och stödja kommunikationssamordningen. Enligt MSB har myndigheten arbetat aktivt med denna uppgift sedan februari 2020 då flera samverkanskonferenser rörande

994 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 14 januari 2022. 995 Folkhälsomyndigheten, Svar från Folkhälsomyndigheten på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021. 9967 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Enligt Kommunikationsstrategi. Samordna, stärka och utveckla kommunikationsinsat-

serna riktade till allmänheten med anledning av coronapandemin, december 2020, har MSB har

också ett ansvar för att identifiera och initiera behov av kommunikativa åtgärder utifrån ett allriskperspektiv utifrån de övergripande målen för samhällets säkerhet: befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.

kommunikation genomfördes med olika berörda myndigheter som deltagare. MSB menar att myndigheten har tagit initiativ både i det förberedande arbetet och vid uppseglande av nya händelser inom ramen för hanteringen.

997

På frågan från kommissionen om MSB:s kommunikativa uppdrag har varit tydligt för andra aktörer svarar MSB att förståelsen för MSB:s uppgift har varierat men generellt ökat efter hand. Ett exempel på bristande förståelse är att regeringen inte beredde uppdraget till Folkhälsomyndigheten (från den 5 mars 2020) att vidareutveckla samordnings- och informationsinsatser med MSB, och MSB nämndes inte heller i uppdraget. Enligt MSB har Folkhälsomyndigheten under pandemin stundtals haft svårt att förhålla sig till MSB:s uppgift att stödja i samordningen av kommunikation till allmänheten framför allt i den tidiga fasen då läget var osäkert och MSB på olika sätt försökte agera proaktivt för att kommunikation skulle nå ut. MSB upplevde att dessa initiativ inte nådde någon större framgång.

998

MSB:s uppgift att samordna kommunikationen tydliggjordes och utvecklades i regeringsuppdraget den 19 mars 2020.

999

Inom ramen

för uppdraget genomfördes flera informationsinsatser i flera olika mediekanaler, med syfte att nå alla individer i Sverige, även de grupper som inte kunde nås via traditionella informationsinsatser och kanaler. Myndigheterna som arbetade med uppdraget (MSB, Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen) samverkade även med andra myndigheter, organisationer och andra relevanta aktörer.

1000

Att

MSB hade regeringens uppdrag att säkerställa att informationen till allmänheten var samordnad, samtidigt som myndigheten ofta inte hade fått förhandsinformation om förändringar i regler och rekommendationer blev enligt MSB särskilt utmanande för myndigheten. Enligt MSB medförde det bl.a. att Krisinformation.se, som förmedlar bekräftad information från svenska myndigheter med syfte att göra det lättare för allmänheten att hitta myndigheternas information, inte alltid kunde leva upp till uppdraget att guida allmänheten

997 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021. 998 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021. 999 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin,

den 25 juni 2021.

1000 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset (covid-19), den 21 december 2020.

till all relevant information. I något fall blev även nyligen färdigproducerat informationsmaterial inaktuellt då ny information som MSB inte hade förhandsinformation om delgavs vid en myndighetsgemensam pressträff.

1001

I arbetet med att ta fram den nationella kommunikationsstrategin under november-december 2020, utifrån regeringsuppdraget den 5 november 2020, drev MSB linjen att strategin skulle betraktas som en myndighetsgemensam kommunikationsstrategi för hela pandemihanteringen. Enligt MSB drev Folkhälsomyndigheten däremot linjen att strategin enbart gällde den nationella kampanjen som även den togs fram inom ramen för regeringsuppdraget. MSB och länsstyrelserna delade inte denna uppfattning, vilket de meddelade regeringen i missivet till delrapporteringen den 9 december 2020. Den nationella strategin har därmed enbart följts upp genom utvärderingar av den nationella kampanjen. Enligt MSB identifierade myndigheten redan i februari 2020 behovet av en sammanhållen kommunikationsstrategi för hanteringen av pandemin. Detta togs även upp med Regeringskansliet i informella dialoger under mars–april 2020.

1002

MSB har använt sig av flera olika kanaler för att nå ut till allmänheten. Myndigheten har efter regeringsuppdraget den 19 mars 2020 tagit fram flera kampanjer som har förekommit på TV, i radio, sociala medier och i dagspressen.

1003

MSB har även deltagit vid samtliga

pressträffar sedan den 6 mars 2020. Under dessa träffar har MSB:s perspektiv främst varit samhällets funktionalitet och samhällsviktig verksamhet som inte berör hälso- och sjukvård. Enligt MSB var det inledningsvis i princip ingen samordning alls inför de myndighetsgemensamma pressträffarna. Det huvudsakliga skälet till detta var enligt MSB sannolikt främst tidsbrist hos Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Efterhand har det utvecklats rutiner med avstämningar i förväg, framför allt mellan myndigheternas pressansvariga.

1004

1001 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021. 1002 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 24 juni 2020. 1003 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1004 Se MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pande-

min, den 25 juni 2021.

Myndigheten ansvarar även för Krisinformation.se. Den 22 januari 2020 publicerade Krisinformation.se första gången en nyhet om coronaviruset med länk till Folkhälsomyndigheten, WHO och Utrikesdepartementet med rubriken ”Myndigheterna om det nya coronaviruset”. Två dagar efter, den 24 januari publicerade Krisinformation.se en särskild händelsesida om coronaviruset på svenska och engelska utifrån den information som fanns hos svenska myndigheter.

1005

Även sociala medier såsom Facebook och Twitter har använts för att nå ut till allmänheten.

1006

För att nå ut med information om

skärpta föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta skickade Folkhälsomyndigheten och MSB på uppdrag av regeringen den 14 december 2020 ut ett sms till Sveriges alla mobiltelefonabonnenter. Sms-utskicket gjordes utifrån ett särskilt regeringsuppdrag som beslutades den 10 december 2020.

1007

Sms:et

skickades med MSB och Folkhälsomyndigheten som avsändare och löd:

Information från myndigheterna: Följ de nya skärpta råden för att stoppa spridningen av covid-19. Läs mer på webbplatsen Krisinformation.1008

Sms:et skickades ut via teleoperatörerna Telia, Tele2, Telenor och Tre. Totalt skickades drygt 13 miljoner sms ut till svenska abonnenter. Av dessa var det ungefär 240 000 abonnenter (ca 2 procent) som av olika anledningar inte fick utskicket. 1009 Kommissionen noterar att MSB i början av december 2020 inte ville stå som avsändare för utskicket. Myndigheten såg flera risker med det sms som planerades att skickas ut, bl.a. kapacitetsproblem i telesystemet och hög belastning på 1177.

1010

Under pandemin har det befintliga kommunikatörsnätverket Smitta inte haft någon större roll, däremot har det förberedande arbete som gjorts inom ramen för nätverket varit till nytta under han-

1005 MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020-14678, den 3 december 2021. 1006 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021. 1007 Regeringsbeslut, Uppdrag till MSB och Folkhälsomyndigheten om information till allmän-

heten via sms, Ju2020/04575, den 10 december 2020.

1008 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 2 juni 2021). 1009 MSB, Svar på regeringsuppdrag om information till allmänheten via sms, den 27 januari 2021. 1010 Uppgift från material som kommissionen fått ta del av vid besök i Regeringskansliet den 19 januari 2022.

teringen.

1011

Det s.k. Kommunikationsrådet, som etablerades under

april 2020, har däremot haft en roll som forum för att samordna kommunikationsinsatser på den nationella nivån, och under senare delen av pandemin i viss utsträckning även på den regionala nivån när länsstyrelser bjöds in att delta. Rådet har haft veckovisa möten och har samlat kommunikatörer och kommunikationsansvariga från flera berörda myndigheter. Enligt MSB har särskilda strategiska utmaningar lyfts under rådets möten. Myndigheterna har även kunnat dela med sig av olika åtgärder och insatser genomförda under pandemin, vilket har bidragit till att alla deltagare har fått en samlad bild av kommunikationsarbetet. Detta har enligt MSB minskat risken för dubbelarbete och gjort att gemensamt fokus har kunnat läggas på kommunikation som inte redan tagits omhand.

1012

Sedan den 24 januari 2020 har MSB även genomfört veckovisa nationella samverkanskonferenser med fokus på kommunikation där aktörerna har fört dialog om genomförda eller planerade åtgärder, upplevda kommunikationsutmaningar och behov av samverkan. Deltagare vid samverkanskonferenserna har varit beredskapsansvariga myndigheter

1013

, länsstyrelser, SKR och SOS Alarm (113 13),

men deltagarlistan har varierat och anpassats efter rådande läge och faser i pandemin.

1014

Socialstyrelsen

Vid de myndighetsgemensamma pressträffarna har Socialstyrelsen löpande presenterat en samlad nationell lägesrapport om situationen i hälso- och sjukvården, omsorgen och kommunal hälso- och sjukvård. Dessutom har myndigheten återkommande presenterat fakta, analyser och statistik kopplat till pandemin, exempelvis om post-

1011 Kommunikatörsnätverket Smitta är ett av de mest aktiva nationella kommunikatörsnätverken som MSB driver, sedan starten 2006, då hanteringen av fågelinfluensan krävde omfattande samordning av kommunikation med allmänheten. Kommunikatörer från Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen, Jordbruksverket, SVA, Läkemedelsverket, Livsmedelsverket, 1177 Vårdguiden samt en representant för länsstyrelserna ingår i nätverket som träffas minst två gånger per år. Se MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten

under pandemin, den 25 juni 2021.

1012 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021. 1013 Enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 1014 I juni 2021 var ca 70 aktörer inbjudna. Antalet deltagande aktörer varierar men är i snitt ca 60 stycken. Se MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten un-

der pandemin, den 25 juni 2021.

covid, uppdämda vårdbehov och dödsorsaksstatistik. Därutöver har Socialstyrelsen till allmänheten beskrivit myndighetens roll genom att förmedla vad myndigheten konkret har gjort och hur den arbetar för att stödja vården och omsorgen. Socialstyrelsen har även vid pressträffar och i andra kanaler uppmärksammat särskilda frågor med tydlig koppling till allmänheten, som uppmaningar att söka vård i tid och information om smitta inom äldreomsorgen.

1015

Myndigheten har genomfört flera olika kommunikationsinsatser under pandemin. Socialstyrelsen har bl.a. deltagit i samordning av kommunikationsinsatser riktade till olika målgrupper tillsammans med övriga myndigheter enligt de regeringsuppdrag som har givits. Enligt Socialstyrelsen har myndigheten även löpande genomfört olika kommunikationsinsatser för att stödja socialtjänsten och kommunal hälso- och sjukvård i samverkan med etablerade nätverk.

Enligt Socialstyrelsen användes alla tillgängliga kanaler för att informera allmänheten, bl.a. myndighetens webbplats, kunskapsguiden, myndighetens podd samt sociala medier. Myndigheten hade inte, utöver sina sedan tidigare beslutade rutiner där kriskommunikation är en viktig faktor, något ytterligare dokument om kriskommunikation innan pandemin bröt ut. En kommunikationsplan för covid-19 togs dock fram och beslutades i början av mars 2020. Därefter har ett antal kommunikationsplaner tagits fram för specifika frågor och behov. Myndigheten hade på förhand utsedda talespersoner, exempelvis operativ chef i krisledningsstab, krisberedskapschef, ställföreträdande krisberedskapschef och generaldirektör. I takt med tillkommande uppdrag har kärnan av talespersoner kompletterats med chefer och sakkunniga med särskild kompetens inom olika områden.

När det gäller samordning av kommunikationen med andra berörda myndigheter menar Socialstyrelsen att kommunikationen har samordnats genom avstämningar mellan de medverkande myndigheternas pressansvariga och talespersoner inför varje myndighetsgemensam pressträff och även genom kontakter däremellan.

1016

1015 Socialstyrelsen, Svar på Coronakommissionens frågor till Socialstyrelsen avseende pandemi-

beredskap och kommunikation till allmänheten, den 23 juni 2020.

1016 Socialstyrelsen, Svar på Coronakommissionens frågor till Socialstyrelsen avseende pandemi-

beredskap och kommunikation till allmänheten, den 23 juni 2020.

13.2.2. Kommunikation till allmänheten på regional och lokal nivå

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna är som geografiskt områdesansvariga för länet, även ansvariga för att samordna och inrikta kommunikationsarbetet. Enligt länsstyrelserna har deras roll varit att kommunicera råd, riktlinjer och rekommendationer i sina respektive län för att minska smittspridningen.

1017

Länsstyrelserna har även haft en viktig strategisk

samverkansroll med målet att samordna kriskommunikationen för länets aktörer och agera länk mellan nationell, regional och lokal nivå.

Samtliga länsstyrelser hade en kriskommunikationsplan för länet innan pandemin bröt ut. I de fall denna inte var uppdaterad vid pandemins start gjordes det i pandemins inledande skede.

Länsstyrelsernas huvudsakliga kommunikationskanaler har varit länsstyrelsernas webbplatser, sociala medier samt kontakter med media. De huvudsakliga insatserna har varit information om råd och rekommendationer på webbplatsen samt inlägg och filmer på sociala medier. Även länsstyrelsegemensamma kampanjer har publicerats i sociala medier. Länsstyrelserna har i sina kanaler även spridit de nationellt framtagna kampanjerna. Länsstyrelsernas kommunikationsnätverk har även deltagit i det myndighetsgemensamma kommunikationsrådet som etablerades under våren 2020 och sammankallades av MSB.

Länsstyrelserna anser att samverkan mellan regioner och länsstyrelser överlag fungerat bra. I vissa län har dock samverkan med regionen tidvis varit komplicerad. Det har framför allt berott på att regionerna har ansett sig äga sjukvårdsinformationen som skulle kommuniceras till den breda allmänheten. Det har funnits olika synsätt vad gäller när i tiden nya restriktioner ska kommuniceras. Länsstyrelser har ibland upplevt att regioner vid vissa tillfällen har velat hålla information hemlig till dess beslut formellt fattats om särskilda restriktioner. Att information har kommit sent har i vissa fall, enligt vissa länsstyrelser, inneburit svårigheter för kommunerna som har behövt ge besked till invånarna på den lokala nivån.

1017 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020.

Några länsstyrelser har använt sig av beteendevetare och psykologer för att utforma kommunikationen. Resultaten av de kontakterna har i vissa fall även delats i kommunikationschefsnätverk för vidare spridning till länets alla aktörer. Länsstyrelserna har känt till Folkhälsomyndighetens planeringsstöd Pandemiberedskap. Hur vi

kommunicerar – ett kunskapsunderlag från december 2019, men har

inte använt stödet i någon större omfattning.

1018

Flertalet länsstyrelser hade genomfört målgruppsanalyser för kommunikation innan pandemin och nya målgruppsanalyser har även gjorts under pandemin. Enligt länsstyrelserna har det varit en utmaning att nå ut till de mest svårnådda målgrupperna. Allt eftersom länsstyrelserna har genomfört tillsynskontroller av efterlevnad och följsamhet har det framkommit var efterlevnaden har behövt stärkas. Dessa kontroller har underlättat identifieringen av målgrupper som har behövt ytterligare information.

1019

Regionerna

Regionerna ansvarar för att kommunicera kring läget och åtgärder inom sitt ansvarområde som exempelvis hälso- och sjukvård och kollektivtrafik. I Socialstyrelsens föreskrifter om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22) beskrivs bl.a. regioners ansvar för information till allmänheten i kriser som rör hälso- och sjukvård. Regionen ska planera för hur behovet av information till drabbade, allmänheten och företrädare för massmedia ska kunna tillgodoses vid en allvarlig händelse eller vid risk för sådan händelse. Informationsinsatserna ska samordnas dels i den egna organisationen, dels vid behov med myndigheter och organisationer på lokal, regional och nationell nivå.

1020

Kommissionen har ställt ett antal frågor om kommunikationsarbetet till samtliga 21 regioner. Detta avsnitt grundar sig i stor utsträckning på de svar som har inkommit.

1021

1018 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020.

1019 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020.

1020 Se 11 § Socialstyrelsens föreskrifter om katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). 1021 19 av 21 regioner har svarat på Coronakommissionens frågor. Se inkomna svar under maj 2021 från regionerna om kommunikation till allmänheten.

Regionerna anser sig ha spridit kunskap, väglett invånarna till råd och rekommendationer och försökt underlätta rätt beteende för att minska smittspridning. Flertalet regioner har även arbetat med att anpassa den nationella kommunikationen till regionala förutsättningar.

Samtliga regioner hade på förhand fastställda generella kommunikationsplaner. Ungefär hälften av regionerna har inte använt sig av Folkhälsomyndighetens planeringsstöd Pandemiberedskap. Hur vi

kommunicerar – ett kunskapsunderlag. En anledning som förs fram är

att innehållet anses vara för grundläggande för de kvalificerade kommunikatörer som arbetar inom regionen.

1022

Samtliga regioner har

även kompletterat kommunikationsplanen med en särskild kommunikationsstrategi eller plan för hanteringen av pandemin.

1023

Övergripande kommunikationsmål för regionerna under pandemin har varit att minska smittspridningen, skydda riskgrupper och minska belastningen på hälso- och sjukvård. Hos vissa regioner har även målet att minska oro hos medarbetare och invånare legat till grund för kommunikationen.

1024

De huvudsakliga kanalerna har varit 1177 Vårdguiden, regelbundna pressträffar (fysiska och digitala), regionernas webbplatser, dagspress, radio och TV, affischering och digitala anslagstavlor på bussar och i olika offentliga sammanhang och sociala medier. Även särskilda telefonlinjer har upprättats för att möta invånarnas frågor och oro, i vissa fall även på olika språk.

1025

För att säkerställa samstämmighet i kommunikationen inom länet har flera regioner arbetat i olika forum och nätverk med länsstyrelser och lokala aktörer (exempelvis kommuner och privata vårdgivare). Samordningsmöten och avstämningar har skett löpande. Dessa forum anses ha varit viktiga för kunskapsöverföring, erfarenhetsutbyte och kollegialt stöd. Ett exempel är SKR:s kommunikationsdirektörsnätverk som har haft täta möten, under vissa perioder varje vecka.

1026

Flera regioner har, liksom länsstyrelserna, tagit

1022 Se exempelvis Region Östergötland, Frågor från Coronakommissionen om regionens kom-

munikation till regionens invånare under pandemin, den 20 maj 2021.

1023 Se exempelvis Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till all-

mänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1024 Se exempelvis Region Västernorrland, Svar till Coronakommissionen avseende regionens

kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1025 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten. 1026 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten.

fram eget kampanjmaterial som de har delat med sig av till andra regioner.

1027

Det är endast i något enstaka fall som regionerna har arbetat med externa beteendevetare och psykologer för att kunna förändra beteenden hos invånarna. Region Stockholm har tagit hjälp av sådan expertis för att få in kunskap kring invånarnas reaktioner på olika möjliga åtgärder.

1028

Kommunikatörerna i Region Skåne har under

pandemin genomgått en fortbildning inom ämnet ”nudging” ledd av psykologer och beteendevetare.

1029

Kommunerna

För att få en inblick i kommunikationsarbetet på lokal nivå, där kommunerna har det geografiska områdesansvaret, har kommissionen ställt ett antal frågor till en kommun per län (i regel de största kommunerna), totalt 21 kommuner. Detta avsnitt baseras främst på de svar som har kommit in.

1030

Flertalet kommuner uppger att det har funnits en kommunövergripande kommunikationsplan innan pandemin bröt ut.

1031

I de fall

en kommunikationsplan inte fanns på plats togs en sådan fram i samband med pandemin. De kommunövergripande planerna har löpande justerats under krisen. Uppdateringar skedde främst under hösten 2020 då Folkhälsomyndigheten beslutade om att från den 19 oktober 2020 införa lokala allmänna råd inom ett geografiskt avgränsat område.

1032

Enligt flera kommuner behövdes då större fokus

på budskap riktade mot kommunens invånare

.

1033

De huvudsakliga kanalerna har varit information och lägesbilder på kommunernas webbplatser, pressträffar, särskilda telefonlinjer,

1027 Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till all-

mänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1028 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till

allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

1029 Region Skåne, Svar på frågor ställda till Region Skåne om kommunikation under Corona-

pandemin, den 20 maj 2021.

1030 17 av de 21 kommuner som har tillfrågats har skickat in svar till Coronakommissionen. 1031 Se exempelvis Umeå kommun, Svar från Umeå kommun om kommunikation till allmän-

heten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1032 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter (HSLF-FS 2020:50 om ändring i Folkhälsomyndig-

hetens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2020:12) om allas ansvar att förhindra smitta av covid-19 m.m., beslutade den 13 oktober 2021.

1033 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå-

narna under pandemin, den 24 maj 2021.

radio, affischering vid kommunala inrättningar (t.ex. sporthallar, skolor, bostadsområden, vårdinrättningar, bibliotek), annonser i lokalmedia samt sociala medier.

1034

Kommunernas kommunikationsstrategi har i stor utsträckning varit att hela tiden följa Folkhälsomyndighetens och det regionala smittskyddets riktlinjer, rekommendationer och huvudbudskap. När dessa har ändrats har även kommunernas agerande och kommunikation ändrats. Kommunerna har i det avseendet hämtat stöd från de nationella kommunikationskampanjerna från MSB och Folkhälsomyndigheten.

1035

Arbetet med kommunikationsinsatser har bl.a. inneburit att sprida myndigheternas och regionernas budskap om riktlinjer och rekommendationer, informera invånarna om de åtgärder som kommunen har vidtagit med anledning av pandemin samt hur kommunens verksamheter anpassats för att följa rådande riktlinjer och rekommendationer. De tillfrågade kommunerna har även arbetat aktivt med journalister under hela pandemin för att via media nå ut till kommunens invånare.

1036

Samtliga kommuner anger att det har varit en intensiv samverkan inom kommunen med berörda aktörer för att få till samordnade budskap. Gemensamma kommunikationsinsatser har exempelvis krävts vad gäller efterlevnad av rekommendationer inom t.ex. kollektivtrafiken, på allmän plats, vid serveringsställen samt besök på särskilt boende för äldre och tillämpning av distansundervisning. Även översättning av information till andra språk, att gemensamt nå ut till målgrupper som varit svåra att nå och framtagande av kommunikationsmaterial har skett i samverkan.

1037

Samtliga av de tillfrågade kommunerna anger att det i olika grad även har funnits en samverkan inom länet med exempelvis andra kommuner, länsstyrelsen och regionen. Det har bl.a. handlat om att ta fram gemensamma budskap och kommunikationsinsatser för hela länet. Samverkan har i vissa fall även syftat till att dela med sig av

1034 Se inkomna svar på Coronakommissionens frågor om kommunernas kommunikation till allmänheten under coronapandemin. 1035 Se exempelvis Umeå kommun, Svar från Umeå kommun om kommunikation till

allmänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1036 Se exempelvis Stockholms stad, Svar till Coronakommissionen S 2020:09 - frågor till kom-

munen om kommunikation till allmänheten under Coronapandemin, den 21 maj 2021.

1037 Se inkomna svar på Coronakommissionens frågor om kommunernas kommunikation till allmänheten under coronapandemin.

kommunikationsmaterial och idéer.

1038

Flera kommuner påpekar

dock att det har funnits utmaningar i samverkan om kommunikation med regionerna och länsstyrelserna. De menar att samverkan hade kunnat ske i ännu högre utsträckning för att gemensamt arbeta med budskap, kampanjer och strategier, vilket hade kunnat minska det dubbelarbete som uppstod.

1039

Ungefär hälften av kommunerna har använt sig av Folkhälsomyndighetens planeringsstöd för kommunikation.

1040

Av de tillfrågade kommunerna svarar ett fåtal att de har använt sig av beteendevetare och psykologer för att genom kommunikationen förändra beteenden hos kommunens invånare. I vissa fall har man genomfört utbildningar och workshops där kommunens olika förvaltningar, både verksamhetsansvariga och kommunikatörer har deltagit. Enligt flera kommuner har medarbetare på kommunikationsavdelningen erfarenhet och kompetens kring kriskommunikation, förändringskommunikation, riskkommunikation och ”nudging”.

1041

13.3. Regeringens och myndigheters budskap till allmänheten under coronapandemin

Följande avsnitt handlar om den faktiska kommunikation som skett på den nationella nivån för att informera och påverka beteenden hos befolkningen. Förutom i media är det främst vid regeringens pressträffar och myndigheternas gemensamma pressträffar som information om viruset och om olika åtgärder har kommunicerats till allmänheten.

Kommissionen har beställt en underlagsrapport som analyserat regeringens pressträffar samt de myndighetsgemensamma pressträffarna med fokus på om kommunikationen varit tydlig och samstämmig. Rapporten, som är författad av Joel Rasmussen, gör en analys av ett antal teman som har kommunicerats till allmänheten från

1038 Se exempelvis Jönköpings kommun, Jönköpings kommuns svar på frågor till kommunen om

kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 24 maj 2021.

1039 Se exempelvis Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommuni-

kation till invånarna under pandemin, den 24 maj 2021.

1040 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten. 1041 Se exempelvis Jönköpings kommun, Jönköpings kommuns svar på frågor till kommunen om

kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 24 maj 2021.

nationella aktörer.

1042

Underlagsrapporten pekar bl.a. på att det finns

flera exempel på utmaningar med den kommunikation som har givits och att den i flera fall har gett upphov till ett stort tolkningsutrymme, både hos allmänheten och hos krishanterande aktörer på den regionala och lokala nivån som ska omsätta kommunikationen inom sina geografiska områden.

13.3.1. Språklig otydlighet i råd och rekommendationer

Tydliga anvisningar är en förutsättning för att genom kommunikation stimulera till handling och för att undvika osäkerhet hos mottagaren om hur denne bör agera.

1043

Den underlagsrapport som kommissionen initierat visar att det har förekommit en rad oklara anvisningar från regeringen och berörda myndigheter i de råd och rekommendationer som har kommunicerats. Även just uttryck som allmänna råd och rekommendationer

1044

har också skapat otydlighet då många, särskilt i början av

pandemin, har uppfattat det som något som är frivilligt och inte tvunget att följas.

1045

Nedan följer några exempel på angivelser som

det har rått osäkerhet kring.

Hålla fysisk distans

Ett allmänt råd som gavs i Folkhälsomyndighetens föreskrifter den 1 april 2020 var att hålla avstånd. Att hålla avstånd har varit en av de rekommendationer som har varit gällande under hela pandemin, även i lugnare faser. Var och en i Sverige skulle hålla avstånd till varandra inom- och utomhus på platser där människor samlas, som t.ex. butiker, köpcentrum, muséer, bibliotek, servicekontor och

1042 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1043 M.K. Lindell & R.W. Perry (2011). The protective action decision model: Theoretical modifi-

cations and additional evidence. Risk Analysis, 32.

1044 Folkhälsomyndigheten kan ta fram s.k. allmänna råd som anger hur någon kan eller bör göra för att uppfylla en bindande regel i en lag, förordning eller föreskrift. Allmänna råd är inte bindande. Rekommendationer är inte på samma sätt kopplade till regler. De bygger enligt Folkhälsomyndigheten på vetenskaplig evidens eller den bästa tillgängliga kunskapen. Rekommendationer används av myndigheten på områden där information kan behöva ändras med kort varsel. Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats den 9 augusti 2021. 1045 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

väntrum. Människor skulle även hålla avstånd till varandra i kollektivtrafiken och i andra allmänna färdmedel.

1046

Vid pressträffarna i början av april 2020 angav Folkhälsomyndigheten att det i faciliteter som gym och badhus skulle vara ”gott om avstånd mellan utövare”, att personal på arbetsplatser skulle hålla ”lämpligt avstånd” till varandra och att besökare på restauranger och serveringar skulle hålla ”vettiga avstånd till sina medgäster”. Under pressträffarna som följde uppstod flera frågor om vad ett lämpligt avstånd kunde vara. ”Armlängds avstånd” sades vid flera tillfällen vara lämpligt. Frågorna kring avstånd debatterades under våren 2020. Under en pressträff den 21 april 2020 ställde exempelvis en journalist frågan till Folkhälsomyndigheten om inte armlängds avstånd var alltför kort i smittskyddssyfte, särskilt om det rörde sig om endast den ena partens armlängd, och särskilt som andra smittskyddsinstitut i världen angav andra säkerhetsmått, så som två meter.

1047

Under

april 2020, vid ungefär samma tidpunkt som rekommendationen från Folkhälsomyndigheten var en armlängds avstånd, lanserade Vårdguiden informationsmaterial i form av en affischkampanj med den s.k. 2-metersregeln som Sveriges vårdgivare kunde använda som informationsmaterial.

1048

Otydlighet kring avstånd uppstod även när Folkhälsomyndigheten beslutade om nya föreskrifter och allmänna råd om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen den 29 juni 2020. Enligt allmänna råd i dessa nya föreskrifter skulle besökare kunna hålla minst en meters avstånd till andra sällskap på ett serveringsställe.

1049

Onödiga resor och onödiga besök hos äldre

Under våren 2020 fattade UD ett antal beslut om avrådan från ”icke nödvändiga” resor till flera olika länder, vilket innebar avrådan från främst turist- och besöksresor.

1050

Den 26 januari 2020 fattades

exempelvis det första beslutet om reseavrådan med anledning av pandemin. UD beslutade då att avråda från icke nödvändiga resor till

1046 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta

av covid-19 m.m., HSLF-FS 2020:12, den 1 april 2020.

1047 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1048 Uppgifter hämtade från Vårdgivarguidens webbplats (besökt den 14 juni 2021). 1049 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter och allmänna råd om tillfälliga smittskyddsåtgärder på

serveringsställen, HSLF-FS 2020:37, beslutade den 29 juni 2020.

1050 Uppgifter hämtade från Utrikesdepartementets webbplats (besökt den 14 juni 2021).

Hubeiprovinsen i Kina. Den 14 mars 2020 beslutade UD om en avrådan från ”icke nödvändiga” resor till alla länder.

Från slutet av mars och framåt avrådde Folkhälsomyndigheten från ”onödiga resor” vilket var något som även regeringen gjorde under olika pressträffar. I Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd den 1 april 2020 rekommenderades att som en del av det personliga ansvaret skulle var och en avstå från onödiga resor.

1051

Även här riskerade användandet av olika begrepp att skapa förvirring. Det går inte att utesluta att allmänheten uppfattar att färre resor upplevs som ”onödiga” än resor som upplevs som ”icke nödvändiga”. När aktiviteten som ska undvikas inte är mer specifikt definierad, blir uppmaningen till allmänheten att själva reda ut vad som avses. Folkhälsomyndigheten uttalade under en pressträff inför påsken under mars–april 2020 ”Fundera på om din resa är nödvändig,” och ”Fundera på om ni kan spara en resa till nästa påsk” och ”Fundera över om resan verkligen behöver göras”. Pressträffarna åskådliggör att råden har en bred möjlig betydelse, och att varje individs bedömning kan mynna ut i olika synsätt och beteenden.

Likaså återkom budskapet att onödiga besök hos äldre släktingar skulle undvikas, som i statsministerns uppmaning vid en pressträff den 13 mars 2020. Flera journalister ställde frågor under dessa pressträffar om vad onödiga besök egentligen betydde, men fick ingen tydlig förklaring. Hur rekommendationen skulle tolkas var inte klart utan blev en fråga om bedömning hos var och en.

1052

Skydda de äldre

Den 10 mars 2020 och senare betonade Folkhälsomyndigheten, övriga myndigheter och regeringen vikten av att skydda äldre i befolkningen och riskgrupper.

1053

Att läget var allvarligt för de äldre kom-

municerades tydligt vid åtskilliga pressträffar, bl.a. den 19 mars 2020 då socialminister Lena Hallengren nämnde att det var de äldre som löpte störst risk att bli allvarligt sjuka av coronaviruset. Folkhälsomyndigheten angav i allmänna råd den 1 april 2020 att personer över

1051 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta

av covid-19 m.m., HSLF-FS 2020:12, den 1 april 2020.

1052 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1053 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 15 juni 2021).

70 år borde begränsa sina sociala kontakter. Dessa borde enligt de allmänna råden även undvika att åka med kollektivtrafik, handla i butiker som apotek och matvarubutiker eller vistas på andra platser där människor samlas.

1054

Under en pressträff dagen efter, den 2

april, informerade Folkhälsomyndigheten att det var de över 70 år som inte bara insjuknade, utan även avled i stor utsträckning. Den 27 april, meddelade Socialstyrelsen att 90 procent av de avlidna var 70 år och äldre.

1055

I slutet av oktober valde Folkhälsomyndigheten

att ta bort de särskilda reglerna för personer över 70 år, efter att en utvärdering visat att risken med isolering av personer över 70 år var större än nyttan. Samma regler skulle enligt myndigheten gälla för hela befolkningen och alla hade ett ansvar för att hålla avstånd, stanna hemma om man var sjuk och att tvätta händerna.

1056

I kommunikationen har begreppen ”skydda de äldre” och ”sårbar” använts åtskilliga gånger. Enligt SOM-institutet kan dessa vara problematiska då de kan förstärka fördomar, men också leda till att man undervärderar kapaciteten hos dem som definieras som sårbara. De kan även medföra att man kan missa andra tidigare oidentifierade riskgrupper.

1057

Enligt SPF-seniorerna har budskapet ”skydda de

äldre” varit otydligt. Det har ofta inkluderat alla personer från 70 år och äldre och inte endast de som bor på särskilda boenden för äldre (SÄBO) eller personer som har hemtjänst. Det har funnits en otydlighet i vad som ligger i begreppet och vilken målgrupp som egentligen avses.

1058

Genom att försöka anpassa kommunikationen till

målgruppen och använda tilltal som stämmer överens med gruppens självbild kan en större tydlighet i kommunikationen uppnås.

1059

13.3.2. Motstridiga budskap

Pandemin har påverkat hela vårt samhälle och involverat en rad aktörer på flera olika nivåer. Krisen har inneburit en exceptionellt förän-

1054 Folkhälsomyndigheten, Föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta

av covid-19 m.m., HSLF-FS 2020:12, den 1 april 2020.

1055 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1056 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 30 juni 2021). 1057 SOM-Institutet, Tilltron till den egna förmågan under coronapandemin, G. Sandstig och S. Dahlin Ivanoff, Ingen anledning till oro (?) (antologi), den 23 juni 2021. 1058 Uppgifter lämnade av SPF Seniorerna vid möte med sekretariatet den 4 maj 2021. 1059 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

derlig situation vilket även har påverkat informationsgivningen. I en sådan komplex situation finns inte alltid tid för samordning av kommunikationen. I de fall en aktörs budskap skiljer sig från en annan aktörs är det dock viktigt att förklara varför budskapen skiljer sig åt. Effekten kan annars bli mindre följsamhet hos de personer vars beteende man önskar förändra eller att förtroendet för myndigheterna undergrävs.

Förutom språklig otydlighet från svenska myndigheter fanns det under 2020 flera exempel på motstridiga budskap mellan myndigheter i Sverige och mellan myndigheter i Sverige och internationella organisationer vilket även anges i Joel Rasmussens rapport. Möjliga negativa konsekvenser av att svenska riskhanterande aktörer kommunicerar med andra budskap än internationella auktoriteter på området är att både allmänhetens förtroende och legitimiteten hos råd och rekommendationer undergrävs. Det gäller särskilt i de fall när motstridiga budskap inte förklaras i någon större utsträckning.

1060

Motstridiga budskap kan även öka risken för olika tolkningar hos mottagarna vilket innebär att kommunikationen blir mindre effektiv.

Riskbedömning i det inledande skedet

I det tidiga skedet av virusutbrottet rådde en stor osäkerhet både internationellt och i Sverige vad gällde virusets spridning och de konsekvenser som viruset kunde orsaka. Enligt Folkhälsomyndigheten är myndighetens riskbedömning en beskrivning av risken vid en given tidpunkt med tillgänglig information om smittan, smittspridningen samt vidtagna åtgärder och inte en bedömning om en förväntad utveckling. Riskbedömningen uppdateras vid behov då ny kritisk information tillkommer.

1061

Kommissionen anser att det inte fram-

stod tillräckligt tydligt för allmänheten att myndighetens riskbedömning beskrev ett nuläge och inte en förväntad utveckling eller prognos. I kapitel 11 redogörs för att det inte heller stod klart för andra berörda myndigheter (t.ex. MSB och Socialstyrelsen) att riskbedömningen beskrev ett nuläge.

1060 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1061 Folkhälsomyndigheten, Svar från Folkhälsomyndigheten på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

I internationella rapporter och uttalanden under våren 2020 beskrevs virusutbrottet delvis annorlunda jämfört med Folkhälsomyndighetens uttalanden. Den 5 januari 2020 publicerade WHO ett första pressmeddelande på sin webbplats om virusutbrottet.

As of 3 January 2020, a total of 44 patients with pneumonia of unknown etiology have been reported to WHO by the national authorities in China. Of the 44 cases reported, 11 are severely ill, while the remaining 33 patients are in stable condition. […] National authorities report that all patients are isolated and receiving treatment in Wuhan medical institutions. The clinical signs and symptoms are mainly fever, with a few patients having difficulty in breathing, and chest radiographs showing invasive lesions of both lungs […] There is limited information to determine the overall risk of this reported cluster of pneumonia of unknown etiology.1062

Den 9 januari publicerade WHO följande på organisationens webbplats:

Coronaviruses are a large family of viruses with some causing less-severe disease, such as the common cold, and others more severe disease such as MERS and SARS. Some transmit easily from person to person, while others do not. According to Chinese authorities, the virus in question can cause severe illness in some patients and does not transmit readily between people.1063

Den 13 januari meddelade WHO följande:

The possibility of cases being identified in other countries was not unexpected and reinforces why WHO calls for on-going active monitoring and preparedness in other countries. WHO has issued guidance on how to detect and treat persons ill with the new virus.1064

Tre dagar senare, den 16 januari, publicerade Folkhälsomyndigheten sin första kommunikation om viruset i form av ett pressmeddelande:

(…) Totalt har några hundratal sjukdomsfall rapporterats i Kina med luftvägssymtom, feber och hosta. Ett fåtal dödsfall har också rapporterats, där patienten hade annan allvarlig underliggande sjukdom. Eftersom inkubationstiden för coronavirus är 2–14 dagar minskar risken för nya sjukdomsfall successivt. Sjukdomsfall har även rapporterats från flera andra länder, samtliga med koppling till staden Wuhan i Kina. Det nya viruset tillhör coronafamiljen. Oftast orsakar sådana virus bara milda infektioner hos människor, men till samma familj hör även sars

1062 WHO, Pneumonia of unknown cause – China, den 5 januari 2020. 1063 WHO, WHO Statement regarding cluster of pneumonia cases in Wuhan-China, den 9 januari 2020. 1064 WHO, WHO Statement on novel coronavirus in Thailand, den 13 januari 2020.

och mers som kan ge allvarligare symtom. Det finns ännu inga säkra bevis för överföring från människa till människa.

– För att det ska bli stora utbrott krävs att viruset är bra på att sprida sig från människa till människa. Så verkar det inte vara i det här fallet, säger statsepidemiolog Anders Tegnell. (…)

– Att sjukvården runt om i världen är observant är viktigt både för att upptäcka eventuella nya fall, minska risken för smittspridning och öka kunskapen om viruset, säger Anders Tegnell.

Folkhälsomyndigheten följer händelseutvecklingen men bedömer risken för fall i Sverige som mycket låg. I de fall personer som besökt Wuhan kontaktar sjukvården med luftvägssymtom, feber och hosta har Folkhälsomyndigheten möjlighet att utföra diagnostiska analyser för att upptäcka det aktuella coronaviruset.1065

Joel Rasmussens rapport visar att ett antal skillnader kan observeras mellan de första uttalandena från WHO och Folkhälsomyndighetens första pressmeddelande. För det första nämnde Folkhälsomyndigheten exempelvis vanliga symtom som känns igen från säsongsinfluensan, exempelvis luftvägssymtom, feber och hosta, medan WHO nämnde att några patienter blivit allvarligt sjuka, hade andningssvårigheter och skador på lungorna.

För det andra tillskrev WHO de kinesiska myndigheterna ansvaret för bedömningen att viruset inte tycktes spridas lätt mellan människor. Virusets grad av smittsamhet beskrevs inte med en generalisering som i det svenska pressmeddelandet utan som ett lands bedömning (Kina), vilket öppnade för tolkningen att andra länders myndigheter skulle kunna bedöma viruset annorlunda.

För det tredje nämnde Folkhälsomyndigheten i sitt pressmeddelande att det var viktigt att ”sjukvården runtom i världen är observant” medan WHO i sitt pressmeddelande från den 13 januari efterlyste kontinuerlig aktiv övervakning och beredskap, det vill säga att WHO i det initiala skedet betonade vikten av beredskap betydligt tidigare än vad Folkhälsomyndigheten gjorde. För det fjärde förde bl.a. regeringen och Folkhälsomyndigheten fram att olika faser av en pandemi ska bemötas med olika åtgärder. Det gäller t.ex. reducerat behov av testning och smittspårning bland allmänheten i samband med konstaterad allmän smittspridning i mitten av mars 2020. I

1065 Folkhälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten. Nytt coronavirus upptäckt i Kina, den 16 januari 2020.

WHO:s kommunikation har det dock aldrig beskrivits att testning och smittspårning är mindre relevant under någon period under en pandemi. Tvärtom betonades vikten av kontinuerlig testning och smittspårning under hela pandemin.

1066

Den första rapporteringen i svenska medier om utbrottet i Wuhan utgjordes av ett inslag av Sverige Radio den 31 december 2019 som beskrev att 27 personer hade blivit smittade i Kina och drabbats av en oidentifierad lungsjukdom.

1067

Därefter, i början av

januari 2020, följde ytterligare rapportering från Sveriges Radio men även från Aftonbladet och Dagens Medicin om virusets eventuella fara och spridning.

1068

Det finns även en skillnad mellan mediernas

nyhetsrapportering och Folkhälsomyndighetens första pressmeddelande. Sveriges Radio rapporterade den 15 januari, dagen innan Folkhälsomyndighetens första pressmeddelande, om två fall av smittade som inte hade haft någon kontakt med den marknad som bedömts utgöra smittkällan i Wuhan, vilket kunde innebära att smittan hade överförts mellan människor. Även WHO:s talesperson Maria van Kerkhov citerades i Sveriges Radio: ”Världen måste förbereda sig på ett potentiellt utbrott, liknande SARS”.

1069

Även dags-

tidningar och tidskrifter hänvisade till internationella experter och rekommendationer vid den här perioden som hade en allvarligare ton än Folkhälsomyndigheten, vilket innebar att olika bilder av risken kommunicerades till allmänheten.

Som nämnts tidigare publicerade MSB sin första artikel om virusutbrottet på webbplatsen Krisinformation.se den 22 januari 2020.

1070

Enligt MSB var företrädare för Folkhälsomyndigheten kritiska till att Krisinformation.se tidigt publicerade information om det nya coronaviruset. Motiveringen till kritiken var enligt MSB:s tolkning, att Folkhälsomyndigheten ansåg att det inte handlade om en kris och att publiceringen riskerade att oroa befolkningen i onödan.

1071

Under resterande delen av januari och februari 2020 fortsatte regeringen och Folkhälsomyndigheten att tona ned risken med

1066 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1067 Sveriges Radio, 27 smittade i oidentifierad lungsjukdom, den 31 december 2019. 1068 Se exempelvis Dagens Medicin, Nytt virus misstänkt orsak till utbrott på fiskmarknad, den 10 januari 2020, och Aftonbladet, Okänt lungvirus i Kina väcker oro, den 13 januari 2020. 1069 Sveriges Radio, Kina befarar utbrott av ny lungsjukdom, den 15 januari 2020. 1070 Krisinformation.se, Myndigheterna om det nya coronaviruset, den 22 januari 2020. 1071 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

coronaviruset och de svenska budskapen skiljde sig från de som fördes fram av internationella organisationer. I en uppdaterad riskbedömning av coronaviruset som publicerades den 26 januari 2020, bedömde ECDC att konsekvenserna kunde bli stora om ett fall av smitta förblev oupptäckt i ett EU/EES-land då ECDC ansåg att det var en mycket hög sannolikhet att smittan då fördes vidare.

1072

Den 31 januari 2020, dagen efter att WHO hade klassificerat det nya coronaviruset som ett internationellt hot mot människors hälsa, höll Socialdepartementet, Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen en första, gemensam pressträff. Därmed meddelades också att Folkhälsomyndigheten lämnat en hemställan till regeringen om klassificering av coronaviruset som en samhällsfarlig smitta. Vid pressträffen nämndes bl.a. WHO:s nya klassificering av det nya coronaviruset och att Sverige hade fått sitt första sjukdomsfall samt att UD hade beslutat om en avrådan från icke nödvändiga resor till Hubeiprovinsen i Kina, vilket tydde på en förhöjd risk. Risken för Sveriges del tonades dock ner av dåvarande generaldirektör Johan Carlson under presskonferensen:

Vi kommer idag att gå fram till regeringen med en hemställan att klassificera det här viruset både som en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom. Grunden till det är situationen som har uppkommit och att vi vill ha en god beredskap. Det innebär inte att vi ser på situation på ett mer allvarligt sätt än tidigare, utan vi vill kunna ha alla de instrument som behövs när man hanterar allvarliga sjukdomar i den händelse vi i framtiden får ett utbrott även i Europa och Sverige, vilket vi bedömer som väldigt osannolikt för tillfället. Det är en låg risk för att det ska inträffa.1073

Det var egentligen inte förrän i mars 2020 som Folkhälsomyndigheten till allmänheten och till berörda aktörer meddelade en mer allvarlig riskbedömning. Den 2 mars bedömdes risken för att upptäcka nya fall som mycket hög och allmän smittspridning som måttlig och den 10 mars bedömdes risken för att upptäcka nya fall i Sverige och risken för allmän spridning i landet som mycket hög. 1074 Denna kommunikation blev på sätt och vis startskottet för hanteringen av pandemin.

1072 ECDC, Outbreak of acute respiratory syndrome associated with a novel coronavirus, China;

First cases imported in the EU/EEA; second update, den 26 januari 2020.

1073 Regeringens pressträff, den 31 januari 2020. 1074 Folkhälsomyndigheten, Beslut avseende risknivåer för covid-19, den 2 och 10 mars 2020.

Provtagning, smittspårning och isolering

Under mitten av mars 2020, i samband med den nya riskbedömningen ovan om ett allvarligare läge, lanserade Folkhälsomyndigheten ett nytt förhållningssätt och ett skifte avseende provtagning och smittspårning. Under en myndighetsgemensam pressträff den 10 mars framfördes att resurser inte längre skulle läggas på inkommande resenärer till Sverige, utan på att skydda de mest sårbara grupperna. Testning och smittspårning skulle fokuseras till sjukvårdsmiljöer och svårt sjuka, och inte till lindrigt sjuka. Från att tidigare ha uttryckt en strävan efter en hög grad av kontroll vad gäller testning och smittspårning av svenska fall som uppkommit på grund av resor utomlands, framhöll Folkhälsomyndigheten att det inte går att ha kontroll över smittspridningen vid en allmän smittspridning i samhället.

1075

På frågan från en journalist om arbetets nya inriktning innebar att man gav upp försök att minska spridningen hos allmänheten svarade dåvarande generaldirektör Johan Carlson att Sverige då använde en mer allmän strategi som innebar att de personer som hade symtom skulle undvika att träffa andra personer och stanna hemma.

1076

Även

socialministern framförde ett liknande budskap under regeringens pressträff samma dag. När två fall utan relation till någon som smittats utomlands hade konstaterats i Sverige, förklarade socialministern vid en pressträff den 10 mars 2020 att smittskyddsarbetet, när det då fanns tecken på allmän smittspridning, hade nått en ny fas.

I den första fasen har smittskydden fokuserat på att smittspåra importerade fall, på att isolera bekräftade sjuka, att arbeta med smittspårning för att lyckas begränsa smittan. En allmän samhällsspridning betyder en ny fas för Sverige.1077

Efter att samhällsspridning hade konstaterats i stora delar av världen i mitten av mars påminde WHO:s generaldirektör, Thedros Adhanom Ghebreyesus, om att uthålligt fortsätta med samma metoder som tidigare det vill säga att provta så många som möjligt, att isolera alla positiva fall, och att spåra nära kontakter:

1075 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 10 mars 2020. 1076 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 10 mars 2020. 1077 Regeringens pressträff, den 10 mars 2020.

As I keep saying, all countries must take a comprehensive approach. But the most effective way to prevent infections and save lives is breaking the chains of transmission. And to do that, you must test and isolate. You cannot fight a fire blindfolded. And we cannot stop this pandemic if we don’t know who is infected. We have a simple message for all countries: test, test, test. Test every suspected case.1078

Flera svenska nyhetsmedier rapporterade om WHO:s budskap avseende vikten av provtagning, smittspårning och isolering. 1079 Samma dag som WHO sände sitt budskap publicerades en artikel i Aftonbladet med uttalanden från Anders Tegnell angående flockimmunitet inklusive en kommentar till WHO:s varning om att bekämpa pandemin:

Vi har varit lite försiktiga med att använda det ordet [flockimmunitet]för det andas ju lite att man har gett upp och det är ju inte alls det som det är frågan om. Men grundtanken börjar nog bli mer och mer relevant ju mer vi ser av det här viruset, att det är dit vi behöver komma. Vi kommer inte att få kontroll på det på något annat sätt. Det är ju som med skogsbränder och annat, att om man bara kan få den till att brinna lite sakta och försiktigt så kan man få den till att brinna ut. (…)

Hela idén om att göra rätt sak vid rätt tillfälle. Vi ska göra det vi kan för att hålla nere kurvan. Vi ska inte stänga skolor och sådant förrän vi absolut måste. Det är ett mycket mer tilltalande tankesätt än de här våldsamma sätten som man nu försöker sätta stopp på det med (i andra länder). Det finns en uttalad risk för att de bara skapar ännu högre toppar (på spridningen). Om du sätter en damm för en flod så kan du hålla igen floden till en viss nivå men så småningom får du ett jättestort flöde under en period. Det är bättre att du låter det sakta sippra igenom. Då kan du hålla kontroll och sköta om den så att den inte behöver skada ditt samhälle mer än nödvändigt.1080

Under en myndighetsgemensam pressträff den 24 mars 2020 fick statsepidemiolog Anders Tegnell en fråga från en journalist kring WHO:s uppmaning om att provta så många som möjligt. Anders Tegnell gav följande svar:

Jag tror ingen kan ha beredskap för massiv smittspridning och att man ska testa alla, för det har aldrig varit aktuellt under influensa och liknande, utan det här är ju mer en fråga om att få ökad kunskap. Och vi

1078 WHO, WHO Director-General's opening remarks at the media briefing on COVID-19, den 16 mars 2020. 1079 Se exempelvis Dagens Nyheter, WHO:s vädjan till regeringarna: Testa, testa, testa, den 16 mars 2020. 1080 Aftonbladet, Anders Tegnell hyllar brittisk tanke kring flockimmunitet: ”Dit vi behöver kom-

ma”, den 16 mars 2020.

är ju heller inte i det skedet att vi säger att vi ska släcka smittspridningen helt nu utan vi vill hålla koll på var vi är i epidemin, hålla tillbaks den, trycka ner den, om vi fångar varje fall med testning är inte det viktigaste nu.1081

Budskapen om provtagning, smittspårning och isolering upprepades av WHO vid flera presskonferenser under efterföljande veckor och månader. 1082 Budskapen från Sverige om vikten av att provta brett och smittspåra de som hade bekräftats smittade skiljde sig markant från WHO:s och andra länders budskap. Sverige valde ett annat förhållningssätt och kommunicerade ut detta vid pressträffar och i intervjuer. Journalisternas frågor kring detta förhållningssätt under pressträffarna under mars–april 2020 tyder på att det inte har upplevts helt tydligt varför den bredare provtagningen och smittspårningen samt isoleringen av fall upphörde i Sverige.

1083

Användning av munskydd

En återkommande fråga under pandemin runtom i världen har varit munskyddens betydelse för att hindra smittspridningen. Rekommendationer eller krav att använda dessa i offentliga miljöer ökade stort under sommaren 2020.

Under maj och juni 2020 var det en större debatt kring frågan i Sverige vilket även påverkade den kommunikation som gavs kring frågan. Som nämns i kapitel 11 rekommenderade ECDC och WHO användandet av munskydd under våren 2020. Förutom ECDC och WHO har även flera svenska smittskyddsexperter påtalat vikten av munskydd i samhället som en åtgärd för att förhindra smittspridning. Vid den myndighetsgemensamma pressträffen den 6 maj då frågan om användning av munskydd i offentliga miljöer ställdes av en journalist angav statsepidemiolog Anders Tegnell vid Folkhälsomyndigheten att det bredare användandet av munskydd i samhället inte var förenligt med de åtgärder som genomförts i Sverige och den svenska strategin och att det inte fanns bevis på att munskydd hindrar smittspridning:

1084

1081 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 24 mars 2020. 1082 Uppgifter hämtade från WHO:s webbplats (besökt den 16 juni 2020). 1083 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1084 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

Bedömningen skiljer sig mellan många olika länder […] och i grunden beror det ju på att kunskapsunderlaget är ju väldigt svagt. Det är väldigt klart att de här munskydden skyddar inte dig från att bli smittad, det tror jag alla experter är helt överens om. Det finns teoretiska bevis på att det möjligen skyddar dig från att smitta andra, möjligen […] I Sverige är det viktigt att komma ihåg att vi har en huvud⁠ingång och det är att är man det minsta sjuk, har det minsta symtom, ska man vara hemma. Vi är ordentligt oroliga för att börjar vi då prata om att munskydd kan vara ett skydd från att man smittar andra, att man då drar slutsatsen att då kan jag gå ut om jag sätter på mig ett munskydd, och det blir definitivt en högre risk för smitta i samhället i så fall. Så, här, i svenska strategin passar inte det över huvud taget.1085

Några månader senare öppnade emellertid Folkhälsomyndigheten upp för användning av munskydd. Under en pressträff den 1 september 2020 angav statsepidemiolog Anders Tegnell att användningen av munskydd skulle kunna ha effekt om åtgärden riktas mot en specifik verksamhet under en begränsad period. 1086 På frågan från en journalist vid denna pressträff om Folkhälsomyndigheten ångrar att munskydd inte tidigare fanns med i myndighetens verktygslåda för att stoppa smittspridningen gavs följande svar:

Nej, jag har svårt att se vad den [åtgärden] skulle ha platsat under den här perioden.1087

Som nämnts i kapitel 11 publicerade Kungliga vetenskapsakademien (KVA) en rapport den 19 november 2020 som framhöll att munskydd utgjorde en viktig åtgärd för att minska smittspridningen i samhället. 1088 I samband med att rapporten publicerades intervjuades dåvarande avdelningschef vid Folkhälsomyndigheten Karin Tegmark Wisell. Som argument till varför myndigheten inte rekommenderade munskydd var att det inte bara handlade om huruvida användandet av munskydd var verkningslöst eller inte utan att det även handlade om tillgången och om jämlikhet i tillgången till munskydd.

Vi måste beakta att det ska vara tillgängligt för alla så att alla ska ha möjlighet till tillgång i en situation där det rekommenderas.1089

1085 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 6 maj 2020. 1086 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 1 september 2020. 1087 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 1 september 2020. 1088 KVA, Åtgärder för att minska spridningen av covid-19, den 19 november 2020 (uppdaterad den 17 februari 2021). 1089 Expressen, Karin Tegmark Wisell om munskydd: ”Det handlar om jämlikhet”, den 19 november 2020.

I samband med den andra vågen i Sverige när smittspridningen ökade rekommenderade Folkhälsomyndigheten att munskydd skulle användas vid resor i kollektivtrafiken, i första hand när det ofta förekom trängsel, på vardagar klockan 7–9 samt 16–18. Rekommendationen gällde från och med 7 januari 2021 för alla som var födda 2004 och tidigare. Personer som av medicinska skäl inte kunde bära munskydd skulle undantas från rekommendationen.

1090

På Folkhäl-

somyndighetens webbplats publicerades följande:

Det finns situationer där det kan uppstå nära kontakter mellan personer under en längre tid och där munskydd är av värde, exempelvis i kollektivtrafiken. Även på arbetsplatser kan det i vissa situationer vara svårt att undvika nära kontakter mellan människor. Dessa situationer bör identifieras gemensamt av berörda arbetsgivare och arbetstagare. Rutiner för hur munskydd ska användas bör tas fram utifrån det identifierade behovet.1091

Detta framförda argument att det kan uppstå nära kontakter mellan personer under en längre tid var ju även en situation som gällde under våren 2020. Det är inte tydligt vad som ligger bakom att rekommendationen att använda munskydd kom just i december 2020. Smittspridningen var stor även under våren samma år. Denna otydlighet kring huruvida munskydd ska användas eller inte och vad som ligger bakom de olika rekommendationerna får även konsekvenser för kommunikationen till allmänheten.

13.3.3. Bristande transparens

Under pandemin har det vid flera tillfällen funnits situationer där underlag som har legat till grund för vissa beslut och vägval, tagna av bl.a. Folkhälsomyndigheten och regeringen, inte till fullo har kommunicerats till allmänhet och media. 1092 Den bristande transparensen, som även berör frågan om munskydd ovan, handlar till stor del om oklarhet på vilka grunder regeringen gjort olika bedömningar och avvägningar vilket i sin tur gett avtryck i hur man kommunicerat.

1090 Uppgifter hämtade från Folkhälsomyndighetens webbplats (besökt den 20 juni 2021). 1091 Folkhälsomyndigheten, Rekommendation om munskydd i samhället, den 30 december 2020 (uppdaterad den 14 juni 2021). 1092 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

Vid en SOM-undersökning om coronaviruset som genomfördes under 2020 ställdes en fråga om de svarande trodde att myndigheterna berättar allt de vet om coronaviruset. Av de som svarade menade de allra flesta (65 procent) att de trodde att myndigheterna gör det. De övriga 35 procenten trodde att myndigheterna kanske inte berättar riktigt allt. Enligt SOM-institutet tror yngre mindre än äldre på myndigheternas transparens, detsamma gäller för lågutbildade och personer med utländskt medborgarskap. Men det som ger allra tydligast utslag är politiska åsikter. Ju mer de svarande lutar åt höger ideologiskt, desto oftare tror de att myndigheterna undanhåller uppgifter. Resultaten från undersökningen visade att flertalet antar att myndigheter kan undanhålla information antingen för att bara meddela sådant de säkert vet eller för att inte oroa människor. Flera ansåg att det också kan handla om att inte ha kontroll över situationen och mer än en tredjedel menade att det kan bero på egenintresse, att myndigheterna kan vilja skydda sitt eget rykte eller regeringens.

1093

Sveriges vägval

Som nämns i kapitel 11 har frågan om Sveriges vägval för att bekämpa virusutbrottet varit omdebatterad och har även fått uppmärksamhet internationellt.

1094

Det har vid flera tillfällen framförts kritik

mot att regeringen och Folkhälsomyndigheten inte till fullo kunnat förklara de avvägningar som lett fram till att Sverige valde en annan väg än många andra länder i världen som valde en mer omfattande nedstängning av samhället för att skydda medborgarna. Att Sverige har valt ett annan väg än andra länder ställer högre krav på kommunikationen för att förklara valet.

Att även Folkhälsomyndigheten har sett behov av att vara tydligare med anledningen till Sveriges vägval illustreras av vad myndigheten förde fram under en samverkanskonferens för kommunikationsfrågor som MSB samordnade den 17 februari 2020:

1093 SOM-institutet (2020), Berättar de verkligen allt de vet – allmänhetens syn på myndig-

heternas kriskommunikation, SOM-undersökning om coronaviruset.

1094 Se exempelvis The nature, Closing borders is ridiculous: the epidemiologist behind Sweden’s

controversial coronavirus strategy, den 21 april 2020, och New Stateman, How Sweden’s herd immunity strategy has backfired, den 11 juni 2020.

I sociala medier har Folkhälsomyndigheten fått kritik för att vi inte förordar hårdare tag, till exempel genom indragna flyg eller krav på karantän. Det har varit en utmaning för oss att bemöta det, speciellt eftersom andra länder har valt en hårdare väg. Vi [Folkhälsomyndigheten] lyfter att Folkhälsomyndigheten bara använder metoder som är grundade på vetenskapliga erfarenheter.1095

I samband med vägval har frågan om s.k. flockimmunitet diskuterats. Att immunitet i befolkningen blev en betydande fråga från början av mars är påtagligt eftersom ämnet behandlades vid ett femtontal av de myndighetsgemensamma pressträffarna från mars till och med maj. Flockimmunitet har varit en fråga som har väckt debatt i Sverige och hanteringen av frågan har gjort att Folkhälsomyndigheten vid många tillfällen har intagit en försvarsposition och har avfärdat meningar om att flockimmunitet skulle ingå i den svenska strategin som missförstånd och en konsekvens av olyckliga ordval. 1096

Hemvändande sportlovsresenärer

Ytterligare ett exempel på när det framstått som otydligt på vilket underlag Folkhälsomyndigheten tagit vissa beslut gäller valet att inte införa några direkta åtgärder vid ankomst för de resenärer som återvände till Sverige under sportlovsveckorna 2020.

1097

Se kapitel 11

för mer information om vidtagna åtgärder med anledning av hemvändande sportlovsresenärer. Under dessa veckor, när många svenskar var på resande fot, bedömde Folkhälsomyndigheten den 25 februari 2020 (vecka 9) att risken var hög för att personer som smittats av det nya coronaviruset utomlands skulle upptäckas i Sverige. Samtidigt bedömdes risken för allmän smittspridning i Sverige som låg.

1098

Detta innebar att frågan om karantän hamnade i fokus. Social-

ministern nämnde under en pressträff dagen innan, den 24 februari, att Sverige byggde upp en beredskap för att kunna ta hand om sjuka resenärer. Under pressträffen nämnde socialministern att Sverige

1095 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning

inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

1096 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1097 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

1098 Folkhälsomyndigheten, Förändrad riskbedömning för fall av covid-19 i Sverige, pressmeddelande, den 25 februari 2020.

hade åtta karantänshamnar och fem karantänsflygplatser och att Folkhälsomyndigheten hade tagit fram en vägledning för vilka förmågor som borde finnas vid dessa platser. Det handlade bl.a. om att vid behov kunna göra diagnoser samt göra en snabb bedömning av sjuka, men också för att kunna ge vård snabbt och att kunna transportera sjuka till lämplig sjukvårdsinrättning. Även avskilda lokaler för undersökning skulle tillhandahållas och om det var nödvändigt skulle det finnas en förmåga att införa karantän.

1099

Under en presskonferens, två dagar senare, den 26 februari menade statsepidemiolog Anders Tegnell att myndigheten hade utarbetat ett väldigt effektivt system för sportlovsresenärerna som alla var väldigt nöjda med. Folkhälsomyndigheten framförde att det inte fanns någon anledning att screena resenärer på flygplatsen eller att de skulle sitta i karantän. Beskedet som gavs var att den som insjuknade efter en resa i stället skulle hålla sig hemma eller vid svårare sjukdom söka vård. Det s.k. system som Anders Tegnell hänvisade till redovisades inte ytterligare av myndigheten under pressträffen.

1100

Vid en presskonferens den 20 mars 2020 fick Folkhälsomyndighetens dåvarande generaldirektör Johan Carlson frågan om Sverige borde ha testat dem som i februari och dittills i mars hade rest från länder med samhällsspridning och placerat dessa i karantän. Johan Carlson svarade följande:

Min bedömning är nej, eftersom vi vet att de allra flesta insjuknar veckan efter, de som kom hem var i princip inte sjuka och de som var det togs om hand. Det som hade effekt var upplysningen… här har vi då i grunden välutbildade svenskar som har varit på ganska dyra semestrar på skidorter. De har i väldigt stor utsträckning hörsammat de budskap som finns och också kommit till vården och hört av sig till vården och smittspårning har kunnat ske, så svaret är definitivt nej.1101

Det går dock inte att utesluta att ett betydande antal bland resenärerna vid den tidpunkten hade smittats tidigt under sin utlandsvistelse och varit på resande fot kring tidpunkten för insjuknandet. Dåvarande generaldirektören uttalade sig dock vid presskonferensen som om bedömningen byggde på en reell utvärdering. 1102

1099 Regeringens pressträff, den 24 februari 2020. 1100 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 26 februari 2020. 1101 Folkhälsomyndighetens pressträff, den 20 mars 2020. 1102 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

13.4. Regionala och lokala perspektiv på kommunikationen från den nationella nivån

Regionala och lokala aktörer bekräftar för kommissionen att de brister i kommunikationen som påvisats i det tidigare avsnittet har inneburit utmaningar även för dem. Dessa aktörer har bl.a. haft ett ansvar att agera på informationen utifrån ett krishanterande perspektiv, men även för att förmedla kommunikationen vidare till invånare i kommuner och län runtom i Sverige. Otydlig och divergerande information har inte bara uppstått utifrån vad som har kommunicerats under pressträffar på den nationella nivån, utan bristande kommunikationssamordning mellan olika nivåer samt det faktum att det funnits olika råd och rekommendationer på den nationella respektive regionala nivån har även det bidragit till att det har varit svårt för allmänheten att i vissa fall veta hur de ska agera.

Flera länsstyrelser anser t.ex. att den nationella samordningen av kommunikationen hade flera utmaningar. Den aktörsgemensamma kommunikationssamordningen som MSB stod för under våren 2020 med syfte att samordna kommunikation och budskap på regional och lokal nivå utgjorde enligt flera länsstyrelser inte tillräckligt stöd för att samordna kommunikationen och tydliggöra och synkronisera de budskap som skulle kommuniceras. Flera länsstyrelser anser att den strategiska inriktningen var för övergripande och allmänt hållen och att den i alltför stor utsträckning fokuserade på aktörers roll och ansvar och inbördes kopplingar.

1103

Att denna kommunikationsinriktning inte användes praktiskt visar även upptagningar från MSB:s samverkanskonferenser om kommunikationsfrågor. Den nämns sällan under samverkanskonferenserna vid den här tiden och tycks inte ha varit tongivande i det praktiska samverkansarbetet. SKR har inom ramen för andra utvärderingsprojekt av hanteringen fört fram att den aktörsgemensamma inriktningen under våren 2020 inte tydligt beskrev behovet av samordning och förankring med den regionala och lokala nivån. Den uttryckte inte tillräckligt tydligt vikten av att samordna den nationella kommunikationen med den lokala för att nå ut till invånarna.

1104

1103 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020.

1104 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning

inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

13.4.1. Nationella råd och rekommendationer har i vissa fall upplevts som otydliga

Flera länsstyrelser, regioner och kommuner menar att budskapen från myndigheterna i vissa fall har upplevts som otydliga. Länsstyrelserna har hela tiden utgått från de budskap som kommit från Folkhälsomyndigheten. Det som har varit en utmaning är att de nationella myndigheterna inte alltid varit samstämda. Vid en och samma tidpunkt har det ibland funnits olika rekommendationer från bl.a. Folkhälsomyndigheten, 1177Vårdguiden och Krisinformation.se.

1105

Majoriteten av regionerna har inte gjort några egna undersökningar av hur kommunikationen har upplevts, men flertalet regioner har i olika kanaler fått frågor och synpunkter vad gäller flera råd och rekommendationer från Folkhälsomyndigheten, t.ex. om hur rekommendationerna ska tolkas och om de är tvingande eller frivilliga att följa. Invånarna har i vissa fall även uppfattat rekommendationerna som ologiska då de har upplevts ha inbyggda målkonflikter eller diskrepanser som har varit svåra att förstå.

1106

Det gäller exempelvis

maxantalet personer som har fått samlas för att utöva idrott, olika kulturevenemang och antal tillåtna personer i köpcentrum.

1107

Enligt

Region Östergötland har det med utgångspunkt i befolkningens frågor till vården blivit tydligt att människor tolkat budskapen olika. Framför allt har det under pandemin varit svårt för många att förstå och förhålla sig till det stora antalet budskap med många detaljer. Utifrån dessa ska sedan varje enskild individ förstå och tolka hur man ska bete sig i olika situationer.

1108

Enligt flera regioner har in-

vånare även haft svårt att skilja mellan myndigheternas ”råd”, ”rekommendationer” och ”riktlinjer”. Exempelvis uppfattas ”råd” som mindre strikta än ”rekommendationer”.

1109

Både kommuninvånare och medarbetare har uttryckt svårigheter att tolka vad som egentligen gäller. En rekommendation i vardagen betyder att det är valbart, det är det inte när det gäller en rekommendation från en svensk myndighet, utan det ska följas. Likaså har social distansering

1105 Se exempelvis Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommuni-

kation till allmänheten, den 23 juni 2020.

1106 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten. 1107 Halmstad kommun, Halmstads kommun – Svar Coronakommissionen, den 24 maj 2021. 1108 Region Östergötland, Frågor från Coronakommissionen om regionens kommunikation till

regionens invånare under pandemin, den 20 maj 2021.

1109 Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till allmänheten under

Coronapandemin, den 20 maj 2021.

varit otydligt. Det är fysiskt vi ska hålla avstånd, inte socialt. Detsamma gäller alla olika benämningar på råd och rekommendationer (allmänna och särskilda), det är inte många som förstått vad som skiljer mellan dem eller vad de innebär. Att lokala allmänna råd har varierat från region till region och över tid har gjort det extra besvärligt för medborgare och företagare. En del verkar, arbetar och bor i olika län dessutom. Men i stort har håll avstånd funkat bra.1110

Enligt de kommuner som kommissionen har varit i kontakt med har ett omfattande analys- och kommunikationsarbete genomförts på lokal nivå för att sätta expertmyndigheternas riktlinjer och rekommendationer i en lokal och kommunal verksamhetskontext. Detta med syfte att göra det tydligt för invånarna hur verksamheterna anpassats utifrån rådande läge. Trots detta arbete med att försöka anpassa kommunikationen till lokala förutsättningar har invånarna haft frågor om hur rekommendationer och råd ska tolkas.

Efter sportlovsveckorna 2020 väcktes exempelvis frågor hos vårdnadshavare om det lämpliga i att elever som under lovet varit utomlands i länder med känd smitta skulle gå till skolan. I början av pandemin rådde även en osäkerhet kring hur den kommunala förvaltningen skulle hantera råden och rekommendationerna, bl.a. gällande elever som kom hem från skidsemestrar i Italien där vårdnadshavarna var konstaterat smittade. Det var inte tydligt hur eleverna skulle göra, dvs. om de skulle stanna hemma eller gå till skolan. 1111 I samband med sportlovets avslutande i Umeå kommun 2020 beslutades att medarbetare samt förskolebarn och elever som kom från smittdrabbade länder som utrikesdepartementet avrådde från resor till skulle stanna hemma. Detta innebar att ett knappt hundratal medarbetare och ett antal förskolebarn och elever stannade hemma från arbete och skola i två veckor. Enligt Umeå kommun kommenterade Folkhälsomyndigheten i media att detta var en icke-nödvändig åtgärd.

1112

Folkhälsomyndighetens uppmaning i december 2020 om att stänga ned icke-nödvändig kommunal verksamhet skapade även otydligheter om hur kommunerna skulle förhålla sig till stängning

1110 Jönköpings kommun, Jönköpings kommuns svar på frågor till kommunen om kommuni-

kation till allmänheten under coronapandemin, den 24 maj 2021.

1111 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå-

narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1112 Umeå kommun, Svar från Umeå kommun om kommunikation till allmänheten under Co-

ronapandemin, den 20 maj.

av bibliotek, spontanidrott utomhus och organiserad idrottsverksamhet för barn och unga.

1113

I takt med att styrningen förändrades under hösten blev arbetet allt svårare för oss. Det kom nya rekommendationer, ny kunskap om både viruset och vaccinet och fler myndigheter blev involverade i olika sakfrågor (Arbetsmiljöverket, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen). Dessutom gjorde olika kommuner och regioner olika bedömningar som vi behövde förklara och bemöta. Efter sommaren, då det skedde lättnader, kom de så kallade “skärpta råd” som också skapade förvirring mellan vad som är restriktioner eller rekommendationer. Det fanns stora behov att bryta ner de allmänna råden till samma detaljnivå som de frågor som vi fick in, det vill säga vad enskilda individer kan göra och samtidigt ta ansvar.1114

Skolförvaltningarna i de olika kommunerna har även upplevt utmaningar i att kommunicera kring hur länge barn och vuxna ska stanna hemma i samband med sjukfrånvaro, familjekarantän och resekarantän. Det har upplevts som att olika antal dagar har nämnts för olika personer och olika situationer. I Malmö stad har det även varit en hel del frågor kring vad som gällt för barn med vårdnadshavare i både Sverige och Danmark. 1115 Riktlinjer och restriktioner som berört föreningslivet har av flera kommuner upplevts vara otydliga och kommit med kort framförhållning under större delen av pandemin. Föreningslivet har ofta tagit kontakt med kommunerna för att få veta vad som gäller. Detta trots att kommunernas förvaltning regelbundet skickat ut information och uppdaterat hemsidor med information.

1116

Det blev även en kommunikativ utmaning när munskydd rekommenderades i kollektivtrafiken men inte i skolorna, trots att det även i skolor uppstod trängsel. I Malmö stad lade politikerna i skolförvaltningarna fram ett nämndinitiativ där förslaget var att arbetsgivaren skulle erbjuda kostnadsfri skyddsutrustning till både personal och

1113 Se exempelvis Stockholms stad, Svar till Coronakommissionen S 2020:09 – frågor till kom-

munen om kommunikation till allmänheten under Coronapandemin, den 21 maj 2021.

1114 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå-

narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1115 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå-

narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1116 Se exempelvis Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommuni-

kation till invånarna under pandemin, den 24 maj 2021.

elever. Politikerna tog beslutet under hösten 2020 trots att Folkhälsomyndigheten i sin kommunikation inte rekommenderade detta.

1117

13.4.2. Olika råd och rekommendationer på den nationella och regionala/lokala nivån har orsakat otydlighet

Aktörer på den regionala och lokala nivån menar att allmänheten har uppfattat att råd och rekommendationer blivit otydliga i de fall där regioner infört råd och rekommendationer som avvikit från de nationella.

1118

Smittspridningen har under perioder sett väldigt olika

ut i olika regioner och generella nationella budskap från Folkhälsomyndigheten har inte alltid stämt överens med situationen i olika regioner. Det gäller särskilt under hösten 2020 när Sverige drabbades av den andra vågen av smittspridning. Efter den kraftiga minskningen av antalet smittade från mitten av juli 2020 bedömde Folkhälsomyndigheten att det inte skulle bli en omfattade andra våg i Sverige utan bara mindre klusterutbrott. Från andra halvan av oktober började antalet fall öka kraftigt i vissa regioner samtidigt som regeringen och Folkhälsomyndigheten kommunicerade lättnader vilket innebar att budskapen på den nationella respektive regionala nivån uppfattades som motstridiga.

1119

Skillnaden mellan lokala/regionala och nationella råd och rekommendationer har varit en återkommande utmaning som under pandemin har lyfts av länsstyrelserna. I en sådan situation är samordning av kommunikationen svår att få till. Den kommunikativa utmaningen har då handlat om att vara tydlig med varför råd och rekommendationer ser olika ut, beroende på var i landet man bor, och att det är de regionala råden som gäller.

1120

Flertalet regioner delar länsstyrelsernas uppfattning och anför att kommunikationen hölls ihop och var i stort samstämmig fram tills att nationella rekommendationer blandades med olika lokala rekom-

1117 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå-

narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1118 Se exempelvis Region Östergötland, Frågor från Coronakommissionen om regionens kom-

munikation till regionens invånare under pandemin, den 20 maj 2021.

1119 Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till all-

mänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1120 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020.

mendationer under hösten 2020.

1121

Avvikelser från de nationella

rekommendationerna har exempelvis gällt rekommendationer om övergång till distansundervisning, användandet av munskydd och rekommendationer om utökad provtagning. Vid flera tillfällen har skillnaden mellan hur Folkhälsomyndigheten har beskrivit situationen och hur regionerna själva har beskrivit den varit så pass stor att frågan har behövt tas upp på nästkommande presskonferens. Detta gällde särskilt i samband med den andra vågen av smittspridning. Flera regioner lyfter fram att det har funnits behov av att myndigheterna i större utsträckning stämmer av sina lägesbilder med regionerna innan de kommuniceras ut nationellt.

1122

Flera regioner

uttrycker att det hade varit önskvärt med ett mer direkt samarbete och regelbundna kontakter mellan regionernas och Folkhälsomyndighetens kommunikationsansvariga. Det har i vissa fall varit oklart vilken kontaktväg regionerna skulle använda när det uppstod samverkansbehov avseende olika kommunikationsfrågor. Ett tätare samarbete hade sannolikt gjort att det upplevda glappet mellan nationell och regional nivå hade minskat.

1123

Att olika rekommendationer har inneburit en otydlighet bekräftas även av de tillfrågade kommunerna. Flertalet kommuner menar att den otydlighet som har funnits i kommunikationen framför allt har upplevts under senare delen av pandemin då antalet råd och rekommendationer från både regionerna och Folkhälsomyndigheten ökade. Dessutom beslutade regeringen om den s.k. tillfälliga pandemilagen som började gälla från den 10 januari 2020 vilket blev ytterligare ett regelverk att förhålla sig till i kommunikationen.

1124

Flertalet av de tillfrågade kommunerna anser att det mestadels har funnits en samstämmighet mellan budskap på den lokala nivån och den nationella och regionala. De anger att det främst beror på att de inte hade några egna budskap utan mestadels har kommunicerat myndigheternas och regionernas budskap. Detta har säkerställt samstämmighet i budskap för de målgrupper som har berörts.

1125

1121 Se exempelvis Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till all-

mänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1122 Se exempelvis Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommu-

nikation till allmänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1123 Se exempelvis Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommu-

nikation till allmänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1124 Se exempelvis Falu kommun, Svar till regeringen Coronakommissionen, den 24 maj 2021. 1125 Göteborgs Stad, Svar till Coronakommissionen från Göteborgs stad, den 24 maj 2021.

Äldreomsorgen hade tidigt utmaningar med kommunikation kring munskydd. Det var många, externt som internt, som uttryckte en stor oro kring att tex hemtjänsten inte hade munskydd vid kontakt med de äldre. Att då ge svaret att vi följer Folkhälsomyndighetens rekommendationer var en trygghet men också komplicerat då det var baserat på fakta som inte fanns i vår verksamhet och det är komplexa logiker som ligger till grund för besluten. Äldreomsorgen fick försvara myndigheternas budskap externt som internt (media, sociala medier, anhöriga, brukare, medarbetare) vilket var nödvändigt för samstämmighet.1126

När det inte har funnits samstämmighet på lokal nivå beror det ofta på att regionerna har haft specifika rekommendationer och riktlinjer för länets kommuner beroende på smittspridning och aktuellt läge. När Folkhälsomyndigheten har gått ut med en åtgärd och det regionala smittskyddet har intagit en annan ställning i frågan, har det blivit en utmaning för kommunen att kommunicera vad som gäller. 1127

13.4.3. Reaktiv kommunikation på grund av bristande samordning

Flera länsstyrelser, regioner och kommuner framför till kommissionen att bristande kommunikationssamordning, främst mellan myndigheter och aktörer på den regionala och lokala nivån, har bidragit till att information inte alltid har varit samstämmig.

1128

Den

stora utmaningen enligt flertalet länsstyrelser har varit att samverkan kring kommunikationen endast skett efter beslut oavsett om det har gällt ett regeringsbeslut eller beslut av Folkhälsomyndigheten. Länsstyrelserna har vid ett flertal tillfällen efterlyst förhandsinformation för att kunna förbereda sig på att svara på exempelvis kommunernas frågor. Det har enligt länsstyrelserna varit svårt att stå närmast den enskilda medborgarens frågor och krav, och samtidigt vidarebefordra en annan myndighets rekommendationer och riktlinjer. Bristande samordning har enligt länsstyrelserna även inneburit att

1126 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå-

narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1127 Se exempelvis Falu kommun, Svar till regeringen Coronakommissionen, den 24 maj 2021 och Karlskrona kommun, Svar på frågor från Coronakommissionen om Karlskrona kommuns

kommunikation till invånarna under pandemin, den 19 maj 2021.

1128 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020. Se även Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

spridningen av de myndighetsgemensamma kampanjerna har försenats.

1129

Sportlovskampanjen lanserades inför vecka nio när Stockholm hade sitt sportlov, men då hade redan södra Sverige haft sportlov vecka sju och åtta. Studentkampanjen lanserades när många kommuner redan hade haft sina skolavslutningar.1130

Regionernas ansvar har varit att anpassa Folkhälsomyndighetens nationella budskap till regionala förutsättningar. Ny information har med mycket kort varsel mestadels presenterats i samband med de myndighetsgemensamma presskonferenserna. De nationella presskonferenserna har direkt genererat frågor till regionen från media, kommuner och allmänhet som förväntat sig en omedelbar regional tolkning av eller kommentar till de besked som presenteras nationellt. Det har inneburit att regionen ibland inte har haft möjlighet att följa upp den nationella kommunikationen med tydlig regional information så snabbt som har varit önskvärt. Regionens kommunikation har i dessa situationer ibland inte varit samstämmig med de nya rekommendationerna och den har blivit reaktiv snarare än proaktiv. 1131

Man gör det för att undvika ”läckor”, att information sprids i förväg innan beslutet är fattat. Men detta måste ställas emot problemet med att regionerna tvingas att hantera frågor som är helt nya för dem, med den risk det medför för att kommunikationen blir bristfällig. Det hade varit bra om de centrala myndigheterna hade varit mer transparanta gentemot de lokala och regionala myndigheterna, även med risken att information hade blivit offentlig tidigare än man planerat.1132

För att undvika missförstånd bland invånare till följd av att nationell och regional information inte är synkad hade en tydligare arbetsprocess mellan samverkansaktörer varit önskvärd. Detta mot bakgrund av att det under en pandemi ligger i allas intresse att invånarna har tillgång till rätt information och därmed kan bidra i arbetet till att minska smittspridningen. Med bättre framförhållning ges förutsättningar till beredskap att svara på såväl medias som invånares frågor regionalt, vilket an-

1129 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020.

1130 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020.

1131 Se exempelvis Region Västmanland, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kom-

munikation till allmänheten under coronapandemin, den 27 maj 2021.

1132 Region Uppsala, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till all-

mänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

nars är en utmaning då dessa förväntar sig omedelbara svar från regionen på sina frågor.1133

Fler regioner uttrycker liksom länsstyrelserna att de önskar att de hade fått information några timmar innan pressträffarna för att hinna anpassa sin kommunikation till situationen i länet. Till skillnad från myndigheter har kommuner och regioner en tydligare relationsskapande roll gentemot invånare och en längre erfarenhet av att jobba med kommunikation gentemot invånare. Flera regioner och kommuner upplever att myndigheterna inte alltid har informerat den lokala och regionala nivån och inte alltid heller lyssnat på behoven och vad som behöver göras. Information från den nationella nivån som inte kan följas upp på lokal och regional nivå riskerar att skada förtroendet för systemet. 1134

Enligt Folkhälsomyndigheten har anledningen till att aktörer på regional och lokal inte fick någon förhandsinformation innan pressträffarna varit myndighetens strävan att vara transparent och att undvika spekulationer i media och hos allmänheten. Det är då centralt att gå ut med information brett om ett beslut omedelbart efter att det har fattats. Det innebär att det inte alltid finns utrymme för att ge förhandsbesked till t.ex. regioner och kommuner. Folkhälsomyndigheten anser dock att myndigheten kontinuerligt har gett förhandsinformation om åtgärder till berörda målgrupper. Dels genom information på möten med samtliga regioners smittskyddsenheter på torsdagar (och under pandemins initiala skede även tisdagar), dels genom att regionernas smittskyddsenheter i stor utsträckning har fått ta del av beslutade åtgärder genom e-post-utskick innan de kommunicerats. Myndigheten har i största möjliga mån även via samverkan med länsstyrelserna försökt ge förhandsinformation kring inom vilka områden nya beslut är på gång.

1135

Enligt flera regioners kommunikationsenheter har samverkan om kommunikation med Folkhälsomyndigheten främst skett via smittskyddet samt hälso- och sjukvårdsdirektören. Det har inte skett någon regelbunden samverkan direkt med kommunikationsavdelningen vid Folkhälsomyndigheten under 2020. En sådan samverkan

1133 Region Skåne, Svar på frågor ställda till Region Skåne om kommunikation under Corona-

pandemin, den 20 maj 2021.

1134 Se exempelvis Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kom-

munikation till allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

1135 Folkhälsomyndigheten, Svar från Folkhälsomyndigheten på Coronakommissionens frågor, den 23 april 2021.

utvecklades dock under våren 2021 med anledning av vaccinationsfrågan.

1136

Samtliga kommuner har uppgett att de inte samverkat med Folkhälsomyndigheten i kommunikationsfrågor. De myndighetsgemensamma pressträffarna har fungerat som den viktigaste kanalen från myndigheterna till kommunerna.

1137

Flera kommuner anser att det

har funnits utmaningar i att få information av Folkhälsomyndigheten och andra berörda myndigheter genom de myndighetsgemensamma pressträffarna. Det har tagit tid och resurser att bevaka dessa presskonferenser som ofta har aviserats utan specificerat innehåll. I flera fall nämns att kommunerna har satt sitt hopp till att journalister ska ställa frågor för att svar ska komma på de frågeställningar som är relevanta för kommunernas verksamhet. Detta upplägg har inneburit att kommunerna har haft svårigheter att vara proaktiva i kommunikationen.

1138

En av de viktigaste lärdomarna som bör dras är att de kommunala myndigheterna inte fick någon fakta och kunskap innan de nationella myndigheterna eller regeringen kommunicerade beslut. Det blev svårtolkat och felkommunicerat när kommunerna saknade underlag utan endast hade att förhålla sig till det som sas på presskonferenserna.1139

Kommunens kommunikationschef pratade också med Folkhälsomyndighetens generaldirektör när han var på digitalt besök i länet i mars 2021 vid en regional (inriktnings- och samordningsfunktion) ISF om utmaningen för kommunerna och regionerna och att ett önskemål vore att de, nu när den första kristiden var över, kunde arbeta efter en annan kommunikationsstrategi för att bereda kommuner och regioner på kommande beslut för att skapa en mer samlad och ordnad situation. Generaldirektören svarade att Folkhälsomyndigheten gärna ville det men att dessa beslut som kommer genom presskonferenserna är tajt hållna av regeringen och därför inte kan förberedas i en vidare intern krets.1140

1136 Se exempelvis Västragötalandsregionen, Svar till Coronakommissionen avseende regionens

kommunikation till allmänheten under coronapandemin, den 20 maj 2021.

1137 Se inkomna svar på Coronakommissionens frågor om kommunernas kommunikation till allmänheten under coronapandemin. 1138 Se exempelvis Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommuni-

kation till invånarna under pandemin, den 24 maj 2021.

1139 Halmstad kommun, Halmstads kommun – Svar Coronakommissionen, den 24 maj 2021. 1140 Jönköpings kommun, Jönköpings kommuns svar på frågor till kommunen om kommuni-

kation till allmänheten under coronapandemin, den 24 maj 2021.

13.5. Åtgärder för att säkerställa kommunikationens tillgänglighet

Inom forskningen om riskkommunikation som syftar till att förändra människors beteenden betonas vikten av att tidigt identifiera olika målgrupper och anpassa kommunikationen därefter.

Utvärderingen av hanteringen av svininfluensan från 2010 visade bl.a. att allmänheten generellt upplevde att de hade stor kunskap om influensan och dess konsekvenser. Utvärderingen visade dock att myndigheter hade svårt att nå ungdomar och unga vuxna samt personer som inte hade svenska som modersmål och att det fanns behov vid framtida pandemier att arbeta för att nå dessa grupper.

1141

Under våren 2020 ökade smittspridningen i utsatta områden i Sverige och människor som bodde i dessa områden drabbades hårt. I mitten av mars 2020 larmade exempelvis den Svensk-Somaliska Läkarföreningen att ungefär hälften av de som vid den här tiden avled i sviterna av covid-19 i Stockholmsområdet var svensksomalier hemmahörande i det s.k. Järvaområdet (Kista/Rinkeby och Spånga/ Tensta) i norra Stockholm.

1142

Under våren kom även rapporter om

att assyrier/syrianer i olika utsatta områden var drabbade av höga dödstal.

1143

En av anledningarna till de höga dödstalen ansågs vara att

dessa grupper inte hade fått information i tillräckligt stor utsträckning för att kunna skydda sig. Forskningen visar att personer med utländsk bakgrund i mindre utsträckning tar del av svenska nyhetsmedier och att utländska nyhetskanaler ofta fungerar som ett komplement till svenska nyheter. När minoritetsgrupper har studerats har resultat visat att de oftare har lägre förtroende för institutioner och medier. De förlitar sig oftare på direkt interpersonell kommunikation.

1144

En av utmaningarna under pandemin, särskilt i det inledande skedet, var kommunikation och informationsmaterial på andra språk än svenska för att nå ut till så många som möjligt. Flera regioner och kommuner menar att det i början av pandemin saknades en nationell

1141 MSB och Socialstyrelsen (2011), Influensa A(H1N1) 2009 – utvärdering av förberedelser

och hantering av pandemin, februari 2011.

1142 SVT nyheter, Läkarförening larmar: Flera svensksomalier bland coronadödsfall i Stockholms-

området, den 23 mars 2020.

1143 Expressen, Larmet: Många döda är assyrier/syrianer, den 10 april 2020. 1144 Göteborgs Universitet (Journalistik, medier och kommunikation), Kriskommunikation

och segregation i en pandemi: hur boende i utsatta områden informerade sig om coronaviruset våren 2020, den 1 september 2020.

samordning kring översättning, vilket ledde till att flera regioner och kommuner fick göra egna översättningar av nationella budskap. Regionerna och kommunerna signalerade sina behov av översatt information kort efter det att myndigheterna hade konstaterat att viruset spreds i det svenska samhället. När översättningar till slut kom från den nationella nivån upplevdes de i vissa avseenden komma för sent.

1145

Nedan beskrivs några av de åtgärder som aktörer på nationell, regional, lokal nivå har genomfört för att säkerställa att även grupper i samhället som är svåra att nå har fått ta del av kommunikationen kring pandemin. Det gäller exempelvis information till funktionshindrade samt översättning av information till andra språk.

13.5.1. Åtgärder på nationell nivå

I pandemins inledande skede fokuserade de nationella myndigheterna framför allt på att översätta information för inresande till Sverige. När Folkhälsomyndigheten konstaterade samhällsspridning den 10 mars 2020 ändrades strategin och fokus flyttades till kommunikation till hela befolkningen. Det ställde krav på att snabbt få ut texter på såväl svenska som andra språk. Regionerna och webbplatsen 1177 behövde hjälp från myndigheterna med översättningar. Översättningarna dröjde dock och flera regioner vittnar om att regionernas frågor kring detta hänvisades fram och tillbaka mellan MSB och Folkhälsomyndigheten.

1146

Den 19 mars 2020, ungefär vid samma tidpunkt som rapporter inkom om högre dödstal i utsatta områden, fick MSB i uppdrag av regeringen att säkerställa att myndigheternas information med anledning av utbrottet av coronaviruset var samordnad och tydlig samt att det fanns effektiva kanaler för att föra ut informationen. Det gällde inte bara till den breda allmänheten utan även till mer svårnådda grupper.

Folkhälsomyndigheten fick i slutet av mars inom ramen för detta regeringsuppdrag en förfrågan från MSB om att ansvara för arbetet med anpassad kommunikation kring covid-19 till s.k. svårnådda

1145 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning

inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

1146 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till

allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

grupper med migrationsbakgrund eller grupper med bristande kunskaper i svenska.

1147

Syftet med uppdraget var att aktivt förklara och

förtydliga smittskyddsåtgärder till grupper med annat modersmål än svenska genom behovsinventering, kommunikationsinsatser och uppföljning av insatserna. Inledningsvis gjordes det i form av snabba insatser inom kommunikationsområdet såsom översättningar, nyhetstexter, internt och externt stöd till olika arbetsgrupper utifrån då aktuella frågor.

I arbetet med att anpassa kommunikationen har arbetet, enligt Folkhälsomyndigheten, utgått från TIP-metoden (Tailoring Immunization Programs). Enligt Folkhälsomyndigheten bygger metoden på vetenskaplig evidens, som även innefattar beteendevetenskap, och syftar till att definiera och förstå vilka faktorer som är nödvändiga för att en beteendeförändring ska äga rum, och vilka faktorer som ökar eller minskar sannolikheten för att den önskade beteendeförändringen ska inträffa. Inom ramen för uppdraget har Folkhälsomyndigheten arbetat nära regionerna för att göra en inventering av de insatser som redan gjorts regionalt, men även för att identifiera ytterligare behov av stöd. Myndigheten har i samarbete med regionerna bl.a. skapat en nationell telefonlinje för att möta behovet av information på andra språk. Folkhälsomyndigheten har även genomfört intervjuer (under februari–april 2020) med ca 30 nyckelpersoner, t.ex. religiösa ledare, hälso- och sjukvårdspersonal, företagare, individer som överlevde covid-19 m.fl., för att förstå målgruppers riskuppfattning, deras informationskällor och kanaler.

1148

Genom

ständig samverkan och diskussion med regionala och lokala aktörer, intresseorganisationer, civilsamhället m.fl. har kunskap om olika målgrupper tagits tillvara och bidragit till arbetet med beteendeförändringar.

1149

För att nå den grupp som behöver information på annat språk än svenska har informationsmaterial, enligt MSB, översatts, anpassats och tillgängliggjorts i flera kanaler. Under pandemin har Krisinformation.se kommit att bli en central plattform för kommunikation från myndigheterna. Totalt fick webbplatsen 16 miljoner besök under

1147 Folkhälsomyndigheten, Anpassad kommunikation om covid-19 riktad till personer med mi-

grationsbakgrund, den 12 november 2021.

1148 Folkhälsomyndigheten, Anpassad kommunikation om covid-19 riktad till personer med mi-

grationsbakgrund, den 12 november 2021.

1149 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor, den 14 januari 2022.

2020 (jämfört med knappt 700 000 besök år 2019). På Krisinformation.se finns i dagsläget information om covid-19 på 28 språk.

1150

MSB anger att kampanjer har översatts till fem språk (arabiska, turkiska, tigrinja, somaliska och farsi) på sociala medier (Facebook och Instagram). Det har även producerats radioinslag med information om coronaviruset på persiska och arabiska. Informationsfilmer på språken arabiska, engelska, farsi, franska, ryska, spanska och turkiska har publicerats på Youtube. Projektet har även genomfört digital annonsering i förorter. Informationen har tillgängliggjorts på digitala skärmar i olika köpcentrum på språken arabiska, farsi och somaliska. Under sommaren 2020 producerades information på engelska till grupper som tillfälligt vistades i Sverige. Under december 2020 genomfördes även affischering i förorter i 16 kommuner på engelska och arabiska.

1151

MSB har genomfört flera undersökningar för att fastställa om myndigheternas information har nått fram till personer med annat modersmål än svenska. Mer än 80 procent av de som behöver information på annat språk än svenska har, enligt MSB, ansett att det har varit lätt att hitta och förstå informationen om covid-19.

1152

MSB framhåller även att myndigheten för att nå ut med information till svårnådda grupper har samarbetat med aktörer inom civilsamhället, bl.a. Myndigheten för stöd till trossamfund, Myndigheten för delaktighet (MFD), Myndigheten för tillgängliga medier, de frivilliga försvarsorganisationerna och Fryshuset. Flera av organisationerna har använt sina hemsidor och sociala medier för att nå ut till medlemmar och allmänheten. Även medlemsutskick och medlemstidningar har använts. Flera organisationer har stöttat genom att dela ut information t.ex. på flygplatser, i kollektivtrafiken eller i skärgården. Engagemanget och viljan att hjälpa till har varit stort från organisationerna och insatserna som gjorts har, enligt flera regioner och kommuner, varit mycket uppskattade. För att ta vara på civilsamhällets mångfald och bredd har MSB sedan början av april i år regelbundet skickat ut aktuell och bekräftad information om

1150 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021. 1151 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1152 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset (covid-19), den 21 december 2020.

pandemin till ca 150 organisationer och föreningar. Här återfinns bland andra pensionärsorganisationer, bostadsföretag, intresseföreningar och organisationer inom funktionshinderrörelsen. Uppmaningen till organisationerna har varit att sprida informationen vidare till sina medlemmar och i sina kanaler och nätverk. Utskicken har gjorts exempelvis i samband med att Folkhälsomyndigheten fattat beslut om nya råd och rekommendationer, liksom inför större högtider och inför sommar och semester.

1153

Inom ramen för regeringsuppdraget den 19 mars 2020 har även teckentolkning av de myndighetsgemensamma pressträffarna finansierats.

1154

På webbplatsen Krisinformation.se finns även anpassad

information till personer med funktionsnedsättning, som exempelvis uppdaterad teckenspråktolkad och lättläst information om covid-19.

1155

MFD har även på sin webbplats samlat tillgänglig in-

formation om covid-19 från regeringen och olika myndigheter riktat till personer med funktionsnedsättning.

1156

Nationellt organ för dia-

log och samråd mellan regeringen och det civila samhället (NOD) som bistår med samlade lägesbilder av verksamheter och behov i civilsamhället under pandemin har dock rapporterat att funktionsrättsrörelsens organisationer ansett att informationstillgängligheten har varit undermålig. Flera olika organisationer har fått tolka, förtydliga och sprida informationen om smittskydd och riskgrupper på ett tillgänglighetsanpassat sätt. Dessa organisationer har lagt ned betydande arbete på att hitta och formulera rätt information till de specifika grupperna.

1157

Enligt Funktionsrätt Sverige har inform-

ationen varit otillgänglig i allt från presskonferenser till Folkhälsomyndighetens webbplats och övrig samhällsinformation. Det har bl.a. varit dåligt med teckenspråkstolkning och texter på enkel svenska, något som dock förbättrades efter hand.

1158

Denna bild be-

kräftas av 11 patient- och brukarorganisationer vid en hearing anordnad av Coronakommissionen i augusti 2021. Informationsgiv-

1153 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1154 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1155 Uppgifter hämtade från webbplatsen Krisinformation.se (besökt den 9 augusti 2021) 1156 Uppgifter hämtade från Myndigheten för Delaktighets webbplats (besökt den 9 augusti 2021). 1157 NOD, www.nodsverige.se/kortrapport-v-23/. 1158 Uppgifter lämnade av Funktionsrätt Sverige vid möte med sekretariatet den 11 maj 2021.

ningen från regeringen och myndigheterna har uppfattats som splittrad, vilket innebar att mycket resurser har fått läggas på att sammanställa och informera patienter och brukare genom exempelvis den egna webbplatsen och telefonrådgivning.

1159

13.5.2. Åtgärder på regional och lokal nivå

Inom ramen för regeringsuppdraget från den 19 mars 2020 har länsstyrelserna översatt flera kommunikationsinsatser till olika språk. Länsstyrelsen Skåne har exempelvis på uppdrag av MSB översatt informationsfilmer på olika språk. Uppdraget bestod av 17 informationsfilmer på 11 olika språk om bl.a. testning och vaccination. Filmerna togs fram i samarbete med MSB, Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Omfattande översättning har även gjorts av kommunikationsinsatserna för uppdraget om tillsyn av den tillfälliga pandemilagen.

1160

Länsstyrelserna har även löpande översatt material vid behov för att nå ut med information om råd, riktlinjer och rekommendationer till länens invånare. Länsstyrelserna har i samverkan med kommunerna och regionerna identifierat och kartlagt svårnådda grupper med syftet att hitta de mest effektiva kanalerna för att nå ut. Länsstyrelserna har även aktivt samverkat med civilsamhället, SFI, studieförbund, idrottsrörelsen, föreningsliv, utbildningsväsendet och andra myndigheter för att nå ut med information på andra språk.

1161

Som tidigare nämnts efterlyste aktörer på regional och lokal nivå översättningar av allmänna råd och rekommendationer i det inledande skedet av coronavirusets utbrott. En utmaning under våren 2020 var även att förklara Sveriges strategi angående hanteringen av pandemin för befolkningen i Sverige. Länsstyrelser har under MSB:s samverkanskonferenser vid flera tillfällen framhållit att kommunerna även har haft behov av information och budskap på andra språk än svenska som förklarar varför Sverige har valt den strategi som har gällt under hela pandemin och vad den innebär.

1162

Även SKR

1159 Uppgifter lämnade vid Coronakommissionens hearing med 11 patient- och brukarorganisationer, den 19 augusti 2021. 1160 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020.

1161 Länsstyrelserna, Svar Coronakommissionen – länsstyrelsernas kommunikation till allmän-

heten, den 23 juni 2020.

1162 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning

inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

har lyft frågan om att förklara det svenska vägvalet på andra språk, inte minst därför att människor med andra modersmål ofta tar del av information från andra länder, vars vägval delvis ser annorlunda ut.

1163

Flertalet regioner menar att de i ett tidigt skede hade identifierat olika målgrupper för att göra kommunikationen tillgänglig för alla.

1164

Regionerna har jobbat med riktad information till olika åldrar

och grupper exempelvis på olika språk via sociala medier. Regionerna uppger att information om pandemin har nått fram till grupper med annat modersmål än svenska. Att få dem att ändra beteende har dock varit en större utmaning.

1165

Regionerna har även använt sina upp-

arbetade nätverk, exempelvis nätverk för språkliga minoriteter, näringslivsorganisationer och föreningar kopplade till civilsamhället för att nå ut med information till svårnådda grupper.

1166

När det gäller översättningar av information till allmänheten har regionerna i första hand använt sig av och hänvisat till det material som tagits fram på nationell nivå, bl.a. av Folkhälsomyndigheten och Inera för 1177 Vårdguiden. En av de viktigaste kanalerna för att nå ut med information till dessa grupper har varit den gemensamma webbplatsen 1177.se, där grundläggande information om covid-19, provtagning, smittspårning m.m. finns översatt till 17 språk. Flera regioner har även gemensamt ordnat med översättningar av det material som har tagits fram regionalt.

1167 1168

I större regioner som t.ex. Region Stockholm har informationen även kompletterats med aktiviteter på olika platser runt om i länet där hälsoinformatörer och flerspråkiga informatörer har mött invånare och ledande personer direkt på plats för att informera om smittspridning. Dessa informatörer har bl.a. fått utbildning av Smittskydd Stockholm.

1169

Regionerna har i vissa fall även producerat och

1163 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning

inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

1164 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten. 1165 Se inkomna svar från regionerna på Coronakommissionens frågor om kommunikation till allmänheten. 1166 Se exempelvis Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till all-

mänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1167 Se exempelvis Region Blekinge, Svar till Coronakommissionen: Frågor om regionens kom-

munikation till regionens invånare under pandemin, den 17 maj 2021.

1168 Se exempelvis Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till all-

mänheten under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1169 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till

allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

översatt egna filmer med smittskyddsläkare, chefläkare och andra experter till andra språk för att kunna användas i egna kanaler och delas med kommuner och aktörer inom civilsamhället.

1170

Filmer med information på teckenspråk finns också på flera regioners webbplatser och på 1177.se. Dessa riktar sig särskilt till gruppen döva där många har svårt för att läsa skriven svenska. Även regionernas pressträffar har textats och teckentolkats.

1171

Majoriteten av de tillfrågade kommunerna har angett att de tidigt under våren 2020 arbetade för att nå ut till alla målgrupper inom den egna kommunen. Kanaler för att nå ut till olika målgrupper fanns till stor del redan på plats. Några kommuner anser dock att det inledningsvis var väldigt svårt att förutse hur pandemin skulle utvecklas och har därmed först efterhand identifierat olika målgrupper.

1172

De

grupper som ansågs vara svårare att nå var unga personer, personer med funktionsnedsättningar samt personer med annan kulturell och språklig bakgrund.

1173

Vissa kommuner försökte utöver befintliga

kanaler hitta nya vägar för att nå ut till alla olika grupper.

1174

I vissa

kommuner har detta arbete varit en utmaning. I Malmö stad bor exempelvis människor från 179 olika länder och omkring en tredjedel av kommunens invånare är födda i utlandet.

1175

Trots att kommuner tidigt har identifierat grupper som har ansetts svåra att nå ut till har det inte funnits översatt information att använda. Flera kommuner upplever att det inte fanns någon på nationell nivå som arbetade med att översätta de nationella budskapen till andra språk. Flera kommuner vittnar om att de nådde ut med information alltför sent till de grupper som hade annat språk än svenska som modersmål. Flera kommuner fick själva ordna med översättningar vilket tog tid.

1176

I vissa fall har kommunerna endast

1170 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till

allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

1171 Se exempelvis Region Skåne, Svar på frågor ställda till Region Skåne om kommunikation

under Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1172 Se exempelvis Karlskrona kommun, Svar på frågor från Coronakommissionen om

Karlskrona kommuns kommunikation till invånarna under pandemin, den 19 maj 2021.

1173 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till

invånarna under pandemin, den 24 maj 2021.

1174 I Malmö stad anställdes t.ex. en somalisktalande informatör, se Malmö stad, Frågor från

Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invånarna under pandemin, den

24 maj 2021. 1175 Malmö stad, Frågor från Coronakommissionen om kommunens kommunikation till invå-

narna under pandemin, den 24 maj 2021.

1176 Mittuniversitetet (2021), Kriskommunikation i samverkan – samverkan och samordning

inom kriskommunikation vid coronapandemin 2020, Rapport nummer 45.

använt Folkhälsomyndighetens material som har funnits på andra språk och man har inte gjort någon egen översättning av de lokala budskapen.

1177

Flertalet av de tillfrågade kommunerna har liksom regionerna samverkat med civilsamhället för att nå målgrupper som kommunerna själva har haft svårt att nå genom andra kanaler. Samverkan med civilsamhället anses av flera ha varit av ovärderlig hjälp i arbetet med att nå ut med budskap.

1178

13.6. Kommunikationens genomslag

Det finns flera svårigheter med att dra slutsatser om i vilken utsträckning kommunikationen har bidragit till att minska smittspridningen och dämpa människors oro. Under pandemin har det gjorts flera försök att bedöma i vilken utsträckning befolkningen har följt de råd som myndigheterna har utfärdat. Myndigheter, företag och forskare har samlat in flera typer av data som kan användas för att utvärdera befolkningens beteende under pandemin. Det är dock svårt att entydigt utvärdera i vilken utsträckning befolkningens beteende har påverkats av kommunikation kring olika restriktioner och råd som har utfärdats.

Under en pandemi är det rimligt att anta att individer på eget initiativ vidtar åtgärder för att skydda den egna hälsan samt hälsan hos närstående, oavsett myndigheters agerande. Internationell forskning har visat att individuella beteendeförändringar kan ske i stor utsträckning innan införandet av formella restriktioner. Skillnader i befolkningens benägenhet att tvätta händerna, undvika resor eller jobba hemifrån före och under pandemin beror på en rad faktorer utöver myndigheternas agerande, t.ex. individuella beslut, företag och organisationers agerande samt strukturella och individuella förutsättningar. En beteendeförändring i linje med myndigheters råd och rekommendationer kan därför inte tolkas som en direkt effekt av myndighetens agerande, även om information, råd och restriktioner sannolikt har betydelse för individers beteenden. MSB bekräftar denna bild och menar att det inte primärt är brist på information som har varit utmaningen under pandemin, utan männi-

1177 Se exempelvis Uppsala kommun, Svar från Uppsala kommun, den 28 maj 2021. 1178 Se exempelvis Uppsala kommun, Svar från Uppsala kommun, den 28 maj 2021.

skors förutsättningar att följa råd och rekommendationer. Smittspridningen har t.ex. skett i sammanhang där det är svårare att hålla avstånd.

1179

Även inom medie- och kommunikationsforskningen

framhävs att det finns komplexa påverkansfaktorer som gör det svårt att påvisa direkta effekter av kommunikationen. Undantag då kommunikationsinsatser kan ha mer direkt effekt är då aktörer och mediekanaler har mycket högt förtroende, beteendeförändringen inte är särskilt komplex, kommunicerad risk handlar om direkt risk för individen, eller vid ett mer auktoritärt styre.

1180

Under pandemin har det på nationell, regional och lokal nivå genomförts flera olika typer av undersökningar för att mäta genomslaget av genomförda kommunikationsinsatser. I följande avsnitt sammanfattas några av dessa mätningar och deras resultat.

Mätningar och undersökningar av kommunikationen på nationell nivå

MSB har sedan regeringsuppdraget från den 19 mars 2020 löpande genomfört undersökningar och mätningar av genomförda kommunikationsinsatser. Resultaten från undersökningarna har använts för att vidareutveckla insatserna. MSB har exempelvis under hela pandemin gjort löpande effektmätningar av genomförda kommunikationsinsatser i köpta medier, dvs. reklam, tidningsannonser, banners m.m. Detta för att få en bild av enskilda kampanjers genomslag hos målgruppen/allmänheten och av hur människor reagerar på och tar till sig kampanjbudskapen. Mätningarna har enligt MSB visat att de breda kampanjerna, både i traditionella och digitala media, har nått stora delar av Sveriges befolkning. De har även visat att budskapen har nått en hög andel av befolkningen och att allmänheten har uppfattat dem som tydliga. Mätningarna har genomförts med jämna mellanrum för att säkerställa att allmänheten löpande har tagit till sig budskapen.

Fördelen med att mätningar har genomförts sedan mars 2020, är enligt MSB att berörda myndigheter har fått en bild av hur allmän-

1179 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021. 1180 Joel Rasmussen, underlagsrapport (2021), Frågor om tydlighet och samstämmighet i den

svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

hetens mottagande av kommunikationen har förändrats över tid.

1181

Kommissionen anser att slutsatser kring dessa mätningar och undersökningar bör göras med försiktighet då de som har besvarat frågor inte till fullo alltid har varit ett representativt urval av befolkningen. Det finns en möjlighet att personer som är mer benägna att följa myndigheternas rapportering också är mer villiga att svara på frågor om information kring råd och rekommendationer. Det finns därmed en risk att resultaten kan överskatta andelen i befolkningen som har tagit del av myndigheternas information.

MSB har sedan mars 2020 prenumererat på Kantar Sifos s.k. Coronabarometer som bl.a. mäter människors förtroende för olika aktörer samt attityder och förhållningssätt till råd och rekommendationer. Mätningarna har genomförts med hjälp av en slumpvis utvald online-panel där 95 procent av de svarande är födda i Sverige. Tio procent av de svarande har en mor och/eller far född utanför Sverige. Myndigheten har dessutom bl.a. anlitat ett företag som är specialiserat på kommunikation med grupper med olika språkbarriärer. Därtill har MSB genomfört en fördjupad undersökning med hjälp av på-stan-intervjuer för att nå personer med olika språkbarriärer samt fokusgrupper där en grupp består av personer som inte talar fullgod svenska.

Därutöver genomfördes även en mindre kvalitativ undersökning (telefonintervjuer) mot målgruppen 80 år och äldre – en åldersgrupp som inte inkluderats i Kantar Sifos online-paneler. Undersökningen visade att majoriteten av de intervjuade följde de dagliga TV-sända presskonferenserna och att de även tog till sig information via andra mediekanaler som TV, radio och tidningar.

En slutredovisning från MSB den 21 december 2020 av ett regeringsuppdrag visade att mer än 90 procent av de svarande (av de som svarat på undersökningens frågor) hade fått information genom annonsering i riks- och lokalpress, TV, radio och sociala medier. Informationen hade genomförts i fyra etapper under perioden mars– december 2020. Mer än 85 procent hade hög kännedom om myndigheternas rekommendationer och ansåg att de hade kunskap nog för att kunna hantera riskerna kring covid-19. Mer än 80 procent av de som ingick i undersökningen sade sig lita på den information de fått från myndigheterna. Mer än 85 procent ansåg att informationen

1181 MSB, Coronakommissionens frågor om kommunikation med allmänheten under pandemin, den 25 juni 2021.

hade varit tydlig och att informationen påverkat dem att vilja följa myndigheternas rekommendationer i högre grad.

1182

Mätningar och undersökningar av kommunikationen på regional och lokal nivå

Få regioner och kommuner har gjort egna undersökningar avseende kommunikationsinsatsernas genomslag. Det är därför svårt att dra några slutsatser kring hur kommunikationen har tagits emot på regional och lokal nivå.

Region Stockholm är en av de regioner som har undersökt hur regionens kampanjer har tagits emot. Enligt regionen har de sedan mars-april 2020 haft mycket goda resultat på genomförda kampanjer. Resultaten har visat att det finns en god förståelse för budskapen och en god intention att följa dessa.

1183

Även Region Gävle-

borg genomförde en enkätundersökning under sommaren 2020 som visade att ca 89 procent hade upplevt att de fått information om coronaviruset och covid-19 i mycket eller ganska hög grad.

1184

Av de tillfrågade kommunerna har några gjort egna mätningar och utvärderingar för att se om kommunikationen har fått genomslag. Göteborgs Stad har exempelvis utvärderat delar av kommunikationen som bygger på Folkhälsomyndighetens råd och rekommendationer. Bland annat kommunicerade Göteborgs Stad under en viss period ut budskapet ”Håll avstånd. Du gör skillnad” på stadsinformationstavlorna. I den utvärdering som genomfördes av denna kampanj svarade ca 90 procent att de instämde helt i påståendet att informationen var lättbegriplig.

1185

13.7. Summering

Pandemin har påverkat hela vårt samhälle och ett stort antal aktörer från olika samhällssektorer är och har varit involverade i krishante-

1182 MSB, Slutredovisning av regeringsuppdrag: uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och

beredskap gällande: Nationellt informationsmaterial med anledning av utbrottet av det nya coronaviruset (covid-19), den 21 december 2020.

1183 Region Stockholm, Svar till Coronakommissionen avseende regionens kommunikation till

allmänheten under coronapandemin, den 1 juni 2021.

1184 Region Gävleborg, Frågor till Region Gävleborg om kommunikation till allmänheten under

Coronapandemin, den 20 maj 2021.

1185 Göteborgs Stad, Svar till Coronakommissionen från Göteborgs stad, den 24 maj 2021.

ringen. Kommunikationen till allmänheten har haft särskilt stor betydelse eftersom Sveriges vägval för att bekämpa viruset till stor del bygger på att enskilda tar eget ansvar och frivilligt följer givna råd och rekommendationer. Ett sådant förhållningssätt kräver att råd och rekommendationer kommuniceras på ett tydligt, begripligt och samstämmigt sätt och når ut till så många som möjligt.

Kommissionen noterar att myndigheternas gemensamma pressträffar tycks ha fått stort genomslag. Det har, inte minst vad gäller våren 2020, ibland beskrivits som att de dagliga pressträffarna kl. 14 varit en slags ”lägereld” som människor samlats kring. De förmedlade ett budskap om situationens allvar genom att beskriva smittläget i världen, Europa och Sverige, hur många som vårdades i vanlig slutenvård och intensivvård och hur många som avlidit med covid-19. I en redovisning av ett regeringsuppdrag i december 2020 konstaterade MSB att mer 85 procent (av de som svarat på de mätningar som har gjorts) ansåg sig ha hög kännedom om myndigheternas rekommendationer och ansåg att informationen varit tydlig och att de hade kunskap nog för att kunna hantera riskerna kring covid-19.

I avsnitt 13.3 har vi emellertid bl.a. med hjälp av en underlagsrapport, beskrivit hur kommunikationen brustit i några väsentliga avseenden.

I vilken utsträckning som kommunikationen har påverkat människors beteende är svårt att veta. Det är inte givet att det primärt är tillgången till eller bristen på korrekt information som har haft en påverkan på beteendeförändringar. De kan även bero på människors förutsättningar och benägenhet att följa råd och rekommendationer. Beteenden kan ha förändrats även utan koppling till regeringens, myndigheters och andra aktörers kommunikation.

Kommissionen konstaterar att kommunikationssamordningen mellan olika aktörer och nivåer inte har fungerat optimalt. Kommissionen anser att det i ett tidigare skede hade behövts en övergripande strategi för kommunikationen; en strategi som ser till helheten och som samordnar kommunikationen på den nationella, regionala och lokala nivån. En tydlig, samstämmig och samordnad kriskommunikation bidrar till ett högt förtroende hos allmänheten för myndigheter och påverkar människors benägenhet att följa rekommendationer. Omvänt kan kriskommunikation som uppfattas som splittrad leda till att allmänhetens förtroende minskar och att

människor inte ändrar sitt beteende. Kommissionen konstaterar att regeringen i november 2020 visserligen gav ett uppdrag till de mest berörda myndigheterna att ta fram en nationell kommunikationsstrategi, men tog inte på eget initiativ fram en sådan i det inledande skedet. En nationell kommunikationsstrategi fanns tillgänglig först i december 2020, det vill säga nio månader efter att pandemin bröt ut, då vi befann oss i den andra vågen av smittspridning.

MSB initierade flera samverkanskonferenser avseende kommunikation under februari 2020, men samordning av kommunikation kom inte i gång ordentligt förrän regeringen gett Folkhälsomyndigheten (den 5 mars 2020) och MSB (den 19 mars) i uppdrag utveckla och samordna information. Att det har funnits behov av mer samordnad kommunikation med den nationella nivån har regionala och lokala aktörer vittnat om. Flera aktörer på lokal och regional nivå har inte fått information från de myndighetsgemensamma pressträffarna innan allmänheten fick ta del av informationen. Det har lett till att dessa aktörer har blivit reaktiva i sin kommunikation i stället för proaktiva.

Ett av regeringens mål för hanteringen av virusutbrottet har varit att ”dämpa oro”. Folkhälsomyndigheten har vid olika tillfällen, särskilt inledningsvis, uttryckt att åtgärder inte ska bidra till en ökad oro. Detta tillsammans med att Folkhälsomyndigheten i sina riskbedömningar inte var tillräckligt tydliga med att de kommunicerade ett nuläge snarare än en prognos och förväntad utveckling i sina riskbedömningar kan ha inneburit att människor inledningsvis inte tog utbrottet av coronaviruset på fullt allvar. WHO menar att erfarenheter från tidigare händelser har visat att allmän oro hos befolkningen inte ska utgöra ett hinder för krishanterande aktörer att informera på ett så öppet och ärligt sätt som möjligt. WHO framhåller även vikten av att kommunicera tidigt om riskerna med ett utbrott även innan det fått någon större omfattning.

En utdragen kris – som pandemin är ett exempel på – gör att det med tiden blir allt svårare för regeringen, myndigheter och andra aktörer att upprätthålla befolkningens intresse för, och vilja att följa, givna anvisningar. Kommissionen konstaterar att regeringen, myndigheter och aktörer på regional och lokal nivå i mycket liten utsträckning har anlitat psykologisk och beteendevetenskaplig sakkunskap i för att uppnå uthållighet och för att kunna förutse tänkbara reaktioner vid olika scenarier.

För att upprätthålla allmänhetens förtroende krävs öppenhet, dvs. att kommunikationen är uppriktig, lätt att förstå, fullständig och sakligt korrekt. Det bör exempelvis vara möjligt för allmänheten att få en inblick i hur information samlas in, risker analyseras och beslutsprocesser går till. Kommissionen anser att det delvis har varit otydligt på vilka grunder vissa rekommendationer har initierats. Det har, som vi redan konstaterat funnits en språklig otydlighet såväl i givna råd och rekommendationer som i hur dessa ha kommunicerats. Samtidigt har myndigheter på den nationella nivån i vissa fall kommunicerat budskap som har varit motstridiga. Det har även funnits en bristande transparens och öppenhet kring vissa åtgärder. För att kommunikationen ska nå full effekt är det nödvändigt att målgrupper identifieras på ett tidigt stadium och att informationen anpassas utifrån gruppernas förutsättningar. En grupp som vanligtvis är svårare att nå, vilket även utvärderingen av svininfluensan från 2010 visade, är personer med migrationsbakgrund och som har annat språk än svenska som modersmål. Under pandemin har stora mängder information översatts till många språk på den nationella, regionala och lokala nivån för att nå ut med informationen till andra språkgrupper och till personer som inte nås via de vanliga informationskanalerna. Språkliga översättningar kom alldeles för sent från den nationella nivån och samordnades inte i tillräckligt stor utsträckning. Det innebar att regionala och lokala aktörer i viss utsträckning fick ordna med egna översättningar av kommunikation som var av nationell karaktär. Informationsgivningen till personer med funktionsnedsättning har inte heller fungerat fullt tillfredsställande även om det har förbättrats efter hand.

14. Dataförsörjning och krishantering

Data är hårdvaluta i det moderna informationssamhället. Pandemin är också den första globala kris där uppgifter om individer, företag, och en rad skeenden i samhället varit en central del av såväl krishanteringen som det offentliga samtalet. Aldrig tidigare har diagram och tabeller delats så flitigt eller följts av så många.

Svenska myndigheter har använt data som underlag för att hantera krisen, t.ex. när de skapat lägesbilder, scenarier och prognoser och när de fattat beslut om åtgärder. Myndigheterna är vana att arbeta med data i långsamma och noggranna processer. Under pandemin har arbetet behövt ske i ett mycket snabbare tempo och större omfattning än tidigare. Att sätta in åtgärder i rätt tid under en pågående och snabbt skiftande kris kräver en god bild av samhällets rådande medicinska, ekonomiska eller sociala tillstånd i realtid. Att utforma åtgärder på ett träffsäkert sätt kräver detaljerade data för varje individ och företag – det som brukar kallas för mikrodata.

Betydelsen av data för att i efterhand bättre förstå pandemin och dess effekter är en röd tråd rakt igenom kommissionens tre betänkanden. Det gäller inte minst ett antal av de underlagsrapporter på vilka vi byggt våra analyser och bedömningar. Flera av dessa rapporter bygger på mikrodata från svenska register analyserade inom ramen för SU:s forskningsprogram om covid-19. Medicinska och samhällsvetenskapliga forskare på svenska universitet har inlett hundratals empiriska projekt för att undersöka pandemin och dess konsekvenser med hjälp mikrodata.

1186

Detta kapitel handlar om datahanteringens utmaningar och styrkor. Vi kommer här att argumentera för att en bättre dataförsörjning avsevärt kan förbättra bägge de ovannämnda aktiviteterna, genom en

1186 Enligt uppgift från Etikprövningsmyndigheten har myndigheten hanterat 1 259 ansökningar relaterade till pandemin t.o.m. 2022-01-03, varav endast ca 260 var i andra ämnen än medicin. Av samtliga ansökningar var 514 ändringsansökningar av befintliga projekt.

snabbare och träffsäkrare krishantering bland myndigheterna samt en mer relevant och djuplodande analys bland forskarna. När vi säger en bättre dataförsörjning syftar vi inte bara på data som redan kommit till användning på olika sätt, utan också på data som varit svårtillgängliga, svårutnyttjade, eller i vissa fall saknats helt.

Låt oss nämna två exempel från kommissionens betänkanden. Kapitel 2 och 3 i det andra delbetänkandet visar på flera datakällor som gemensamt tecknar en bild av hur smittspridningen kan ha sett ut under våren 2020 när testkapaciteten ännu var begränsad. Dessa datakällor existerade redan under våren men av olika anledningar kunde myndigheterna bara använda en del av dem under det pågående arbetet med smittskyddet. Kapitel 5 i detta slutbetänkande visar på datakällor som tillsammans ger en bild av de företag som mest behövde stöd redan under sommaren 2020. Dessa data – som kunde gjort utformningen av t.ex. korttidsstödet mer träffsäker – existerade redan, likväl kunde beslutsfattarna inte använda dem i det pågående arbetet med företagsstöden.

Goda data kan i kristid användas för tre viktiga och kompletterande syften:

1. Hjälpa en myndighet eller annan offentlig aktör att övervaka en pågående kris, eller förutsäga om en kris är på väg.

2. I myndigheternas förvaltning av krisåtgärder och generell verksamhet, t.ex. för att utvärdera eller följa upp utfall av intresse och för att säkerställa hög träffsäkerhet eller motverka fusk.

3. Ställa vetenskapliga frågor om krisens orsaker, mekanismer eller effekter.

Kapitlet utgår från dessa tre kompletterande syften och ställer frågan hur de kunde uppfyllas under pandemin. Vi anlägger då i regel ett användarperspektiv och fokuserar på redan existerande uppgifter, även om vi också berör insamling av nya uppgifter. Existerande uppgifter kan vara praktiskt tillgängliga (t.ex. data i befintliga nationella register) eller hypotetiskt tillgängliga (t.ex. data om särskilda boenden eller primärvården). Mikrodata härrör ofta från offentliga källor, men kan också komma från privata källor (t.ex. data från banker, mobiltelefonföretag eller privata utförare av utbildning, vård och omsorg). Huvudsyftet med kapitlet är att teckna en bild av arbetet med data under pandemin. Vi gör det huvudsakligen genom att lyfta

konkreta erfarenheter och lärdomar om data i myndigheternas övervakning och uppföljning av pandemin samt deras analyser kring effekten av olika beslut. Men vi använder i viss mån också kommissionens egna erfarenheter och beställda arbete med kartläggning och utvärdering.

Vi bygger vår framställning i huvudsak på en rad bilaterala samtal mellan kommissionen och representanter för sex myndigheter: Statistiska Centralbyrån, Socialstyrelsen, Riksbanken, Konjunkturinstitutet, Folkhälsomyndigheten och Försäkringskassan. Uppgifterna för dessa myndigheter omfattar till olika delar dataproduktion, analys och praktiskt arbete med data. Samtalen har fokuserat på respektive myndighets konkreta erfarenheter av arbete med data under pandemin. Samtalen har också varit framåtblickande och försökt identifiera lärdomar och möjligheter till förbättringar av dataförsörjningen inför nästa kris.

Kapitlet börjar med en bakgrund om administrativa register och andra datakällor, deras potentiella samhällsnytta och de sekretesskrav som omgärdar dem för att skydda individers och organisationers integritet (avsnitt 14.1). Nästa del beskriver arbetet med data under pandemin i de sex myndigheter vi samtalat med (avsnitt 14.2). Vi fortsätter med att beskriva kontakten mellan olika myndigheter (avsnitt 14.3) och de svårigheter de upplevt vad gäller att få tag på data (avsnitt 14.4). Därnäst diskuterar vi frågor om infrastruktur (14.5), respektive avvägningen mellan snabbhet och precision (avsnitt 14.6). Till sist tar vi upp forskningens roll i sammanhanget (avsnitt 14.7) innan vi summerar våra slutsatser (avsnitt 14.8).

14.1. Samhällsnytta och sekretess

Sverige har ett stort antal administrativa register som innehåller uppgifter om individer och företag. Dessa register används av myndigheter och andra aktörer för att sköta verksamheter. Många register innehåller uppgifter som gör det möjligt att identifiera enskilda företag och personer, t.ex. personnummer och organisationsnummer. Dessa gemensamma markörer gör det också möjligt att samköra data från olika register. Sådan samkörning är essentiell i databearbetningen och har också varit viktig i arbetet med att få en bättre uppfattning om pandemins förlopp och konsekvenser. Samkörda regis-

teruppgifter om dödsfall och beslut om särskilda boenden och hemtjänst har t.ex. gjort det möjligt att identifiera dessa grupper som särskilt sårbara. Genom att samköra uppgifter om tidigare diagnoser, covid-smitta och senare sjukhusvård, har medicinska riskgrupper kunnat identifieras. Analysen av företagsstödens träffsäkerhet kräver att uppgifter från ansökningar och utbetalningen av olika stöd kombineras med data kring företagens omsättning, tidigare produktivitet och konkursbenägenhet.

Mikrodata innehåller alltså information om enskilda individer eller företag. Eftersom de uppgifter som lagras om individer och företag kan vara känsliga skyddar ett omfattande juridiskt ramverk sådana uppgifter från otillbörlig behandling. Offentlighets- och sekretesslagen skyddar uppgifter hos offentliga myndigheter. Uppgifter om individer är personuppgifter och skyddas därför också av EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

1187

Uppgifter från banker om en-

skilda kontohavare eller uppgifter från Skatteverket om företagens skattekonton kan vara omgärdade av ytterligare lagstiftning.

Dessa regler syftar till att skydda människors integritet och företagares verksamhet. Vilken data myndigheter har rätt att samla in och bearbeta, direkt från enskilda eller från andra myndigheter, bestäms i myndigheternas regleringsbrev. Grundregeln är att en myndighet bara har tillgång till de uppgifter den behöver för sitt arbete. Samma regler gäller forskare som, när det är nödvändigt för att genomföra forskningen, har möjlighet att koppla ihop personuppgifter från många olika källor.

1188

Forskaren får därför inte tillgång till hela

register, utan endast till de uppgifter som är oundgängliga för att forskarna ska kunna svara på de frågor som deras projekt omfattar. Då forskare sällan behöver kunna identifiera enskilda individer brukar personnummer och andra identifierande uppgifter (adresser, namn, etc.) ersättas med slumpmässiga löpnummer – genom s.k. pseudonymisering. Man kan se dessa försiktighetsåtgärder som ett resultat av en vägning av den samhällsnytta som forskning på sekretessbelagda data kan ge, gentemot en något förhöjd risk för att röja den personliga (eller affärsmässiga) integriteten. För den forskning

1187 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 1188 Om forskningshuvudmannen, som är ansvarig för forskningen, är en myndighet kan dessutom sekretessen föras över i enlighet med 11 kap. 3 § OSL. Är forskningshuvudmannen privat måste sekretessförbehåll skrivas för att uppgifterna ska fortsätta vara sekretessbelagda.

som lyder under etikprövningslagen

1189

gör Etikprövningsmyndig-

heten (tidigare de regionala etikprövningsnämnderna) explicit en sådan avvägning. Bestämmelserna i 9 och 10 §§ i lagen säger att ett godkännande kräver att nyttan med forskningen överväger riskerna, och att riskerna för röjande är så små som möjligt.

I kapitlet kommer vi även att diskutera data som blivit helt avidentifierade – s.k. anonymisering. Detta kan ske t.ex. genom att aggregera uppgifter till ett visst (om än litet) geografiskt område. Detta begränsar nyttan av data liksom deras användningsområden. Eftersom enskilda individer eller företag då inte längre går att identifiera kan inte sådan data samköras med mindre än att andra uppgifter också aggregeras till samma geografiska nivå. Anonymiserade data är å andra sidan inte omgärdade med samma sekretesskrav som genuina mikrodata. De kan i regel publiceras öppet eller beställas från statistikproducerande myndigheter. Antalet smittade, IVAvårdade och dödsfall i varje region eller kommun har t.ex. löpande blivit publicerade på Folkhälsomyndighetens och Socialstyrelsens hemsidor och på myndighetsgemensamma pressträffar. Sådana data har ofta blivit återrapporterade i olika medier.

14.2. Myndigheternas arbete med data under pandemin

Pandemin har inneburit stora omställningar i olika myndigheters arbete med statistik. Hur omfattande dessa förändringar har varit och hur de har sett ut har delvis berott på den roll myndigheten haft i hanteringen av pandemin och dess effekter. I detta avsnitt beskriver vi några övergripande erfarenheter och lärdomar från respektive myndighet.

Statistiska Centralbyrån

Statistiska Centralbyrån (SCB) beskrev hur myndigheten inledningsvis fokuserade på att säkra själva kärnverksamheten. I pande-

1189 Lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Etikprövningslagen reglerar forskning om människor i Sverige. Forskning på existerande data (till skillnad från experiment där nya data genereras) är etikprövningspliktig om den behandlar känsliga personuppgifter (artikel 9.1 dataskyddsförordningen) eller personuppgifter om lagöverträdelser.

mins inledande skede fanns det också en oro för att höga sjuktal skulle göra det svårt att uträtta myndighetens normala uppgifter. Av samma anledning var myndigheten även orolig för att uppgiftslämnare inte skulle kunna leverera uppgifter. Det skedde en minskad insamling av data från företag där det mest viktiga för samhällsanalysen prioriterades upp och annat prioriterades ned. Till skillnad från andra myndigheter hade inte SCB, som dataproducent, någon operationell roll i själva krishanteringen. Inledningsvis ägnade sig inte myndigheten åt realtidsövervakning utan fokuserade på att kvalitetssäkra befintliga tidserier så att dessa skulle vara tillgängliga för andra aktörer.

1190

Under pandemins gång har sedan myndigheten vidtagit en rad åtgärder för att bättre och snabbare kunna ge underlag för att följa och förstå pandemin och dess effekter på samhället. Myndigheten har t.ex. tillsatt en analysgrupp för pandemin, som bl.a. har utrett möjligheten att ta in nya datakällor och haft i uppgift att ge allmänhet och beslutsfattare insikt i frågor om pandemin där myndighetens data kan ge svar på. Myndigheten har även löpande publicerat preliminär statistik över dödsfall för att kunna följa utvecklingen i överdödlighet och lagt till ett frågebatteri om pandemin i sina arbetskraftsundersökningar (AKU). Myndigheten lanserade under våren 2020 en ny månatlig BNP-indikator, som kom att användas mycket flitigt, särskilt under pandemins inledande fas.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsens arbete med mikrodata under pandemin har inneburit flera nya uppgifter. Tidigt föll det på myndigheten att fastställa diagnoskoder för covid-19 och sedermera för postcovid, men även koder som identifierar medicinska åtgärder som är relaterade till sjukdomen. Detta har gett myndigheterna ett gemensamt språk som dels har kommit till bruk inom vård och omsorg, dels inom andra myndigheter.

1191

De nya koderna har gjort det möjligt att identifiera

covid-19 i olika datakällor hos olika aktörer, t.ex. i patientregistret och i Försäkringskassans register över sjukskrivna.

1190 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med Coronakommissionen den 21 december 2021. 1191 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

Socialstyrelsen ägnar sig i första hand åt att analysera olika uppgifter, och arbetar normalt inte med realtidsövervakning. För analysändamål är det viktigt att uppgifterna är kvalitetssäkrade vilket medför långa publiceringstider. En speciell uppgift för myndigheten är att stödja vården, bl.a. genom att analysera vårdbehovet. Under pandemin har analys och realtidsbevakning dock inte alltid varit tydligt åtskilda. För att kunna analysera vårdbehovet har det varit nödvändigt att följa smittspridningen. Myndigheten har även aktivt arbetat med övervakning av smittspridningen inom vård och omsorg.

1192

Socialstyrelsen har under pandemin samlat in data från andra aktörer och myndigheter, inklusive Folkhälsomyndigheten, kvalitetsregister Försäkringskassan, E-hälsomyndigheten och Skatteverket. Myndigheten har också inrättat en möjlighet för regionerna att frivilligt rapportera uppgifter om inskrivna covid-19-patienter i slutenvården. De allra flesta regioner (alla utom tre) har utnyttjat möjligheten. De nya uppgifterna har gett nya data vilket har möjliggjort en snabbare uppdatering kring vårdbehovet av covid-19 än vad data från Socialstyrelsens förordningsstyrda register hade medgett.

1193

Riksbanken

Riksbanken insåg under pandemins första veckor och månader, år 2020, att den officiella statistiken hade för långa leveranstider för att kunna användas till att följa pandemins snabba utveckling. Under pandemin har myndigheten arbetat med att samla in nya data för att kunna följa olika marknader i realtid och för att göra prognoser på den ekonomiska utvecklingen. Myndigheten har t.ex. samlat in data från applikationer och gjort regelbundna företagsintervjuer med högre frekvens än normalt. Insamlingen syftade först till att ge material för intern analys.

Riksbanken konstruerade också en öppen portal där yttre aktörer själva kunde bidra med aggregerade data, vilka publicerades offentligt tillsammans med myndighetens egna uppgifter. Portalen inkluderar bl.a. olika konsumtionsindex, prisindex, trender i covid-relaterade i sökningar på sociala medier, bordsreservationer på restau-

1192 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1193 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

ranger (via en mobilapplikation), samt textövervakning av pressreleaser relaterade till vissa branscher och nyckelord.

Efter finanskrisen 2008 kom ett nytt internationellt regelverk på plats vilket har gett Riksbanken tillgång till uppgifter om bankers likviditet som uppdateras varje dag. Myndigheten kan även följa enskilda företags skuldsättning och kreditrisk månadsvis.

1194

Dessa

möjligheter har varit mycket värdefulla under pandemiperioden.

Tack vare tillgången på snabbare data var det möjligt för Riksbanken att snabbt inse när ekonomin hade bottnat under loppet av 2020. Detta hjälpte Riksbanken att förstå hur svårt det skulle vara för företagen att klara krisen. Detta förbättrade träffsäkerheten i myndigheternas stöd till företagens kredit- och likviditetsförsörjning, dock bara för de åtgärder som planerades och sattes in efter att botten var känd.

1195

Konjunkturinstitutet

Under normala tider tar Konjunkturinstitutets prognosomgång ca fem veckor. Den i det sammanhanget långsamma prognosprocessen var illa anpassad till att följa det snabba ekonomiska förloppet i pandemins början. Konjunkturinstitutets prognos i mars var i vissa avseenden inaktuell redan vid publicering. Likaså var momsuppgifterna från Skatteverket, som kunde levereras med 35 dagars fördröjning, svåra att använda på grund av den relativt långa publiceringstiden. I april 2020 publicerade Konjunkturinstitutet en extra konjunkturuppdatering med kortare process i syfte att ge en mer aktuell bild av konjunkturläget. Konjunkturinstitutet har en månatlig företagsbarometer och en hushållsbarometer där ett urval av företag och privatpersoner regelbundet svarar på frågor om vad de tror om ekonomin. Myndigheten utökade sina undersökningar så att både företag och enskilda fick svara på frågor om hur pandemin har påverkat dem. I början av pandemin gick också hushållsbarometern ut två gånger per månad i stället för en. För att få ännu mer högfrekvent information om hushållens konsumtion började man också använda aggregerade data över korttransaktioner från tjänsten Swedbank Pay, som visat sig vara högst användbara. Myndigheten beskriver även att de letade

1194 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1195 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

efter nya data ”med ljus och lykta”, bl.a. genom att ringa runt till myndigheter och företag, ett arbete som gett viss framgång.

1196

Konjunkturinstitutet fick också i slutet av 2020 ett regeringsuppdrag att skapa en indikator som snabbt kunde fånga kraftiga nedgångar i konjunkturen. Därför utvecklade institutet det nya måttet SWEI som prognosticerar förändringar i BNP med hjälp av trender i vissa sökord på Google. Verktyget är alltså konstruerat för att tidigt upptäcka en snabb, betydande nedgång i ekonomin men det är sämre på att upptäcka mindre förändringar och positiva trender.

1197

Måttet

är därför bra i en kris men mindre användbart i normala tider.

1198

Folkhälsomyndigheten

Databasen SmiNet är ett etablerat system för att registrera fall av anmälningspliktiga sjukdomar som Folkhälsomyndigheten äger tillsammans med regionerna. När covid-19 blev klassat som en anmälningspliktig sjukdom fanns det därför ett etablerat system som man kunde använda för att snabbt samla in information om positiva fall. Det fanns även ett befintligt – om än något ålderstiget – register, Nationella Vaccinationsregistret (NVR), som sedermera kunde användas för att registrera vaccinationer. Trots att det rörde sig om en ny sjukdom kunde alltså en del etablerade system snabbt komma till pass.

1199

Folkhälsomyndigheten beskriver dock att andra system som den normalt använder bl.a. för influensaövervakning, har varit svåra att arbeta med under pandemin. Dessa involverar samtal till 1177, sökningar på vårdguiden och en regelbunden kohortundersökning där deltagarna kan rapportera symtom, som kan användas som komplement till individdata kring t. ex. anmälda fall och sjukvård. En ny sjukdom är svår att övervaka eftersom det saknas tidigare information om sjukdomens symtom. Pandemin har inneburit ett avsteg från den normala situationen som också har påverkat hur personer upplever och rapporterar hälsoproblem. Detta, i kombination med

1196 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022. 1197 Konjunkturinstitutet (2021), SWEI – ett realekonomiskt index för Sverige. 1198 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022. 1199 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

svårigheten att särskilja covid-19 från andra infektioner baserat på symptom, har gjort att dessa etablerade system enligt myndigheten, inte gav en tillräckligt tydlig signal för att kunna användas i pandemihanteringen. Myndigheten upplever dock att data från svenska intensivvårdsregistret (SIR) har fungerat väl för detta ändamål. Även SIR används normalt som en del i myndighetens influensaövervakning.

1200

Myndigheten har utforskat alternativa källor, exempelvis data från Försäkringskassan och information om skolfrånvaro. Dock har myndigheten funnit att de etablerade system som finns på myndigheten har gett snabbare och tydligare signaler. Myndigheten har goda erfarenheter från regelbundna kontakter med regionernas smittskyddsläkare och med läkare som arbetar i vården. Dessa kontakter genererar inte mikrodata i sig men har varit värdefulla för att få tidiga induktiva signaler om hur pandemin utvecklar sig och har fungerat som underlag för att avgöra vilka data som har varit viktiga att samla in.

1201

Försäkringskassan

Under pandemin har Försäkringskassan i huvudsak arbetat med sina egna data. Försäkringskassans egna data genereras av myndighetens handläggningsverksamhet och räcker i stor utsträckning för att besvara de frågor som ryms i myndighetens uppdrag. Myndigheten upplever även att det kan vara svårt att analysera data som tillhör andra myndigheter eftersom analytikerna saknar kännedom om de system som genererar dessa data. Försäkringskassan upprättade även en arbetsgrupp för gemensam produktionsstyrning med representanter från olika avdelningar, vilket gjorde att myndigheten kunde styra om resurser för att säkerställa att handläggning och utbetalningar kunde ske i tid.

Under pandemin har myndigheten behandlat ett stort antal förfrågningar om statistik som berör covid-19. Försäkringskassan har också publicerat statistik om inkomna ansökningar. Uppgifter om ansökningar uppdateras snabbare men är inte lika träffsäkra som

1200 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022. 1201 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

uppgifter om faktiska utbetalningar. Myndigheten har tidigare fört sådan statistik för internt bruk men har inte tidigare publicerat den offentligt.

1202

Skilda reaktioner och gemensamma problem

Det finns både likheter och skillnader i hur myndigheter har arbetat med data under pandemin. Riksbanken och Konjunkturinstitutet har fokuserat på nya typer av data för att bättre kunna förstå pandemins effekter, medan SCB, Socialstyrelsen och Försäkringskassan fokuserat på den egna kärnverksamheten och befintliga datakällor. Folkhälsomyndigheten har ställt om befintliga system för att kunna följa pandemin och har också utvärderat nya möjliga datakällor, men dock bedömt att dessa inte ger en bättre bild av pandemin än befintliga system för rapportering och övervakning. Samtliga myndigheter har arbetat med en snabbare uppdatering av data och en utökad offentlig publicering av statistik.

Av flera anledningar kan en del data som används i normaltid vara svåra att använda i kris. Det kan röra sig om data som tar lång tid att samla in och publicera eller att krissituationen påverkar människors beteende på ett sådant sätt att statistiken inte går att tolka på samma sätt som under normala förhållanden. Folkhälsomyndigheten har funnit att en del av de befintliga övervakningssystem som myndigheten normalt förlitar sig på inte har fungerat under pandemin. Det kan även röra sig om att befintliga mått inte fångar de mest avgörande aspekterna av krisen. Konjunkturinstitutet noterade att pandemin drabbade branscher som de normalt inte följer på nära håll, t.ex. hotell och restauranger, vilket gjorde deras befintliga övervakningssystem mindre ändamålsenliga. Myndigheten använde i stället data från branschorganisationer för ett urval av företag, men det har varit osäkert hur väl detta urval representerar branschen som helhet.

1203

Flera myndigheter uttrycker att de har haft stor hjälp av att följa okonventionella datakällor, t.ex. rörelsedata från Google och Telia, data över kredit- och betalkortsanvändning samt data som kommer från mobilapplikationer. Ett återkommande problem har varit att

1202 Uppgifter lämnade av Försäkringskassan vid möte med kommissionen den 27 januari 2022. 1203 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

nya datakällor saknar referenspunkter. Utan att veta hur det ser ut under normala tider är det svårt avgöra betydelsen som pandemin har haft. Riksbanken påpekar också att det är svårt att behandla uppgifter i kristider som myndigheten inte är van att behandla normalt. I de fall det saknas lagstöd och kompetens för att behandla vissa uppgifter normalt kan det vara svårt att behandla dessa även under en kris.

1204

14.3. Kontakt mellan myndigheter

I föregående avsnitt beskrev vi hur olika myndigheter har arbetat med dataförsörjning under pandemin. I det här avsnittet ger vi exempel på samarbete kring data mellan myndigheter.

De flesta myndigheter kommissionen talat med beskriver att deras delning av data med andra myndigheter har blivit mer intensivt under pandemin. Då olika myndigheter har olika uppdrag är det långt ifrån självklart att en myndighet tycker sig ha rättslig grund för att hantera uppgifter från en annan myndighet. En myndighet kan begära uppgifter från en annan myndighet som kan lämna ut dem, men detta sker först efter en rättslig prövning. Socialstyrelsen har regelbundet levererat data till andra aktörer, t.ex. en veckovis uppdatering av patientregistret till Folkhälsomyndigheten. På Socialstyrelsen har pandemin inte lett till avsteg från de normala rutinerna för rättslig prövning, men ärenden relaterade till covid-19 har haft förtur i den interna hanteringen.

1205

De etablerade kontaktvägarna mellan myndigheter har blivit uppbyggda för en rättssäker och informationssäker delning av uppgifter, snarare än för snabb delning av data. Detta har medfört problem för de myndigheter som har haft i uppgift att övervaka pandemin, då denna har drabbat olika delar av samhället samtidigt. Folkhälsomyndigheten menar att etablerade kontakter och rutiner för prövning och datahantering har varit för långsamma under pandemin.

1206

För-

säkringskassan har under pandemin delat sina egna data med andra men analytikerna har själva avstått från att beställa individdata från

1204 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1205 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1206 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

andra myndigheter.

1207

Detta har delvis grundat sig på bedömningen

att sådana beställningar tar för lång tid för att vara förenlig med myndighetens operativa tidsramar.

1208

Det finns dock exempel på avsteg från normala rutiner. Statistiska Centralbyrån lämnade ut Registret över Totalbefolkningen (RTB) i sin helhet till Folkhälsomyndigheten i syfte att koppla samman RTB och SmiNet.

1209

RTB innehåller viss grundläggande information om

befolkningen som bostadsort och födelseland. Utlämnandet innefattade visserligen alla i befolkningen men bara specifika uppgifter som var nödvändiga för att Folkhälsomyndigheten skulle utföra sitt uppdrag. Efter en sedvanlig sekretessprövning bedömde SCB att ett sådant utelämnade av registret kunde ske utan risk för skada eller men för enskilda. Utlämnandet skulle kunna tolkas som ”för generöst”, då RTB innehåller uppgifter om personer som vid en viss tidpunkt inte har testat positivt. I normala fall hade varje uppdatering i samband med nya positiva test setts som ett nytt utlämnade med erforderlig prövning. En tillämpning av normala rutiner hade dock gjort sammankopplingen av SmiNet och RTB till en mycket krånglig historia, då de nödvändiga uppdateringarna var så frekventa. Myndigheten betraktade samhällsnyttan som så stor att man bedömde det som motiverat att lämna ut registret i sin helhet. Myndigheten understryker att det är ett mycket ovanligt utlämnande men att det under rådande omständigheter bedömdes som nödvändigt.

1210

Det finns även exempel på myndigheter som inte har fått ta del av vissa uppgifter. Biobank Stockholm samt Dalarna avslog en begäran från Folkhälsomyndigheten att lämna ut virusprover för sekvensering. Syftet med utlämnandet var att analysera virusets arvsmassa för att bättre följa och analysera smittspridningen. Begäran avslogs eftersom biobankerna menade att det behövdes samtycke från de personer som lämnat proverna. De menade vidare att ett utlämnande kunde ske endast om ärendet behandlades som en forskningsstudie,

1211

medan Folkhälsomyndigheten menade att uppgifterna be-

1207 Försäkringskassan har dock tagit del av samanställd statistik och kunskapsunderlag från andra myndigheter. 1208 Uppgifter lämnade av Försäkringskassan vid möte med kommissionen den 27 januari 2022. 1209 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022 samt uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022. 1210 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 december2021. 1211 Vi återkommer till frågor om forskningens möjligheter till att behandla data senare i kapitlet.

hövdes för myndighetsutövning. Biobank Dalarna omprövade sitt beslut och lämnade ut proverna. Folkhälsomyndigheten begärde en omprövning av Biobank Stockholms beslut till Inspektionen för vård och omsorg (IVO). IVO avslog dock denna begäran och Folkhälsomyndigheten fick aldrig tillgång till de data man efterfrågade.

1212

En annan sorts exempel är när Konjunkturinstitutet fick ett regeringsuppdrag som gick ut på att utreda de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika smittskyddsåtgärder. Uppdraget var gemensamt berett av Finansdepartementet och Socialdepartementet.

1213

Enligt uppdraget skulle Folkhälsomyndigheten bidra med kvantitativa uppskattningar av hur åtgärderna påverkade smittspridningen. Folkhälsomyndigheten menade dock att de inte kunde göra sådana kvantitativa uppskattningar

1214

och Konjunkturinstitutet fick i stället

använda sig av analyser gjorda av ECDC, vilka inte byggde på svenska data. Konjunkturinstitutet beskriver dock att samarbetet på tjänstemannanivå fungerade bra.

1215

I kommissionens samtal med olika myndigheter som har arbetat med mikrodata eller andra data under pandemin upplever vi att kluster av myndigheter med ansvar för liknande frågor har tenderat att samarbeta mer intensivt än myndigheter som arbetar med olika frågor. Myndigheter som normalt hanterar hälsodata, t.ex. Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten, har haft ett nära samarbete, liksom de som normalt hanterar ekonomiska data, t.ex. Riksbanken och Konjunkturinstitutet. Samarbeten mellan myndigheter som arbetar med hälsa och ekonomi har varit ovanligare. Detta kan ha flera orsaker. Myndigheter som ansvarar för liknande frågor kan ha lagstöd för att hantera liknande uppgifter, vilket underlättar ett samarbete. Den tysta kunskapen i organisationer – här kring erfarenheter av vissa data – såväl som etablerade kontakter på tjänstemannanivå kan också ha bidragit till att samarbete mellan vissa myndigheter har fallit sig mer naturligt.

1212 Folkhälsomyndighetens svar på Coronakommissionens frågor om bedömningar i det tidiga

skedet, den 28 december 2021.

1213 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022. Se även Konjunkturinstitutet (2020), Makroekonomiska och samhällsekonomiska effekter

av de vidtagna åtgärderna för att dämpa spridningen av covid-19 i Sverige.

1214 Konjunkturinstitutet (2020), Makroekonomiska och samhällsekonomiska effekter av de vid-

tagna åtgärderna för att dämpa spridningen av covid-19 i Sverige, bilaga 5 PM från Folkhälso-

myndigheten, Om icke-medicinska åtgärder vid pandemier. 1215 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

Svenska statistikmyndigheter har avgränsade uppdrag som medför att de inte har lagstöd eller kompetens för att hantera uppgifter som faller utanför deras uppdrag. En specialiserad och decentraliserad organisation medför fördelar då myndigheterna kan utveckla en kompetens inom det egna området. Men det medför nackdelar då det gäller att övervaka och hantera en kris som på samma gång drabbar flera olika delar av samhället. I samtalet med kommissionen efterlyste Folkhälsomyndigheten ett bredare tänk kring folkhälsofrågor, liknande det på miljöområdet, även under normala förhållanden.

1216

14.4. Svårigheter att få tillgång till data

Det finns en rad exempel på uppgifter som myndigheter har försökt få eller velat ha tillgång till men utan framgång. Det kan röra sig om att myndigheten saknar lagstöd för att hantera dessa uppgifter, att uppgifterna inte går att sammanställa nationellt, eller att de inte samlas in över huvud taget. Även kommissionen har stött på svårigheter med att utföra sitt uppdrag på grund av bristfälliga data. I det här avsnittet beskriver vi en rad konkreta exempel där övervakning och utvärdering har blivit svårare av dessa anledningar.

Konjunkturinstitutet beskriver att myndigheten inte fått tillgång till en del uppgifter som den var intresserad av. Myndigheten försökte t.ex. inleda ett samarbete med Klarna. Att det inte fungerade kan bero på att data är en central del i Klarnas affärsverksamhet och inget de lätt kan dela. Ett annat exempel var att vissa data var för dyra för myndigheten att köpa, t.ex. en del kommersiella kassaregisterdata. En del av myndighetens dataleverantörer begärde att myndigheten sekretessbelade uppgifter som var känslig för affärsverksamhet. Myndigheten kan visserligen sekretessbelägga uppgifter men det gör analyserna mindre transparenta.

1217

Vid ett tillfälle nekade

Konjunkturinstitutet att lämna ut uppgifter till Riksbanken då ett utlämnande skulle riskera att sekretessbelagda uppgifter skulle bli möjliga att begära ut som en allmän offentlig handling.

1218

1216 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022. 1217 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022. 1218 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

Riksbanken har inget allmänt lagstöd för att samla in data som innehåller personuppgifter. Myndigheten har därför inte efterfrågat potentiellt viktig information, t.ex. från mobiltelefonoperatörer eller om kreditkortstransaktioner, då dessa eventuellt skulle kunna identifiera enskilda individer. Myndighetens forskningsverksamhet skulle i princip kunna hantera personuppgifter, vilket skulle möjliggöra djupare analyser efter det akuta skedet, men då i form av forskning. Riksbankens bild är dock att lagstödet för detta inte heller är helt klargjort.

1219

Konjunkturinstitutet kan hantera en viss typ av

mikrodata, men inte hälsodata, och beslutade därför att inte samla in hälsodata under pandemin. Utöver juridiska skäl uppger myndigheten att de troligen hade haft svårt att tolka data som de inte var vana vid.

1220

Uppgifter om positiva fall av covid-19 registreras i Folkhälsomyndighetens databas SmiNet men myndigheten har inte lagutrymme att spara uppgifter om personer som inte är smittade. Därmed kan myndigheten inte behandla individdata om tester med negativt utfall. Myndigheten har tillgång till uppgifter om hur många tester regioner och laboratorier gjort. Det går då att beräkna andelen positiva tester i hela befolkningen, men inte hur denna andel varierar mellan olika grupper.

1221

Andelen positiva test kan användas som en

indikator för mörkertalet i olika grupper och den individuella testbenägenheten. Myndigheten har därför haft vissa besvär med att utforma riktade åtgärder mot grupper med mindre benägenhet att testa sig.

1222

Forskarna i Stockholms universitets covid-19-program har

samlat in data om egenbeställda tester via 1177. I vårt andra delbetänkande, kapitel 13 redovisar vi t.ex. en sammanställning av antalet tester per capita och andelen positiva tester. Resultaten visar att testbenägenheten och andelen positiva test varierar systematiskt med kön, ålder, födelseland och socioekonomisk status. Folkhälsomyndigheten har inte haft möjlighet att observera och anpassa åtgärder efter dessa mönster i realtid, vilket har försvårat dess arbete.

Socialstyrelsen för nationella registeruppgifter över verkställda beslut inom socialtjänsten, inklusive beslut om särskilt boende

1219 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1220 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022. 1221 I pandemins inledande skede var det möjligt att se andelen positiva prover per region, sedermera per region och åldersgrupp. 1222 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

(SÄBO) och hemtjänst. Däremot finns inga nationella uppgifter om vilket boende individen flyttar in på. Information om var personer bor är nödvändig för att utröna vilka boenden som klarat sig bra och mindre bra under pandemin. Det är viktigt att få kunskap om eventuella systematiska skillnader mellan boenden med olika egenskaper som påverkar sårbarheten för covid-19, eller smittsamma sjukdomar i övrigt. Detta är viktigt för att kunna klargöra vad som har hänt under pandemin, men också för att bättre kunna skydda sårbara grupper i framtiden. Kunskapen om vilka boenden som drabbas är även viktig för beslutsfattare under pandemins akuta skede. Socialstyrelsen påpekar att det saknas ett nationellt vård- och omsorgsregister där särskilda boenden kan registreras och bedömer vidare att myndigheten saknar lagstöd för att samla in registerdata om specifika särskilda boenden.

1223

Även SCB har arbetat med denna fråga.

Myndigheten insåg att det finns dataspår som kan identifiera på vilket boende personer med beslut om SÄBO bor, men försöken att sammanställa informationen gavs upp då SCB inte kunde hitta lagstöd för att kräva in uppgifterna.

1224

I de fall individer är skrivna på

sitt boende kan en del individer kopplas till specifika boenden via adressuppgifter, men många är inte skrivna på sina boenden. Forskarna inom SU:s covid-19-program har vänt sig direkt till storstadskommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö vilka har levererat information som har kunnat användas för att koppla samman individer med specifika boenden. På så vis har de kunnat kontrollera representativiteten i existerande data och förbättra andelen individer som kan kopplas till specifika boenden. Materialet har legat till grund för två underlagsrapporter vars resultat redovisas i vårt andra delbetänkande, kapitel 14. Detta resonemang visar att data om var personer bor finns på kommunal nivå. Dessa uppgifter skulle, hypotetiskt, kunna läggas in i ett nationellt register, t.ex. i samband med att ett verkställt beslut rapporteras till Socialstyrelsen. Det kvarstår dock juridiska och tekniska hinder för att realisera ett sådant.

I dag saknas det nationella registeruppgifter om primärvården. Detta är en allvarlig brist som gör det svårt att kartlägga befolkningens hälsa och vårdkontakter. Socialstyrelsen har påtalat problemet under lång tid.

1225

Vi tar även upp problemet i avsnitt 12.6 i kom-

1223 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1224 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 december 2021. 1225 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

missionens andra delbetänkande. Patientregistret är ett nationellt register med uppgifter om slutenvården samt läkarbesök i den specialiserade öppenvården. De allra flesta vårdkontakter sker däremot i primärvården. Vissa former av allvarlig sjuklighet leder sällan till slutenvård, t.ex. psykiatriska diagnoser. Även besök vid vissa kroniska somatiska tillstånd, t.ex. diabetes, sker främst i primärvården. Över tid sker också allt flera vårdkontakter i primärvården, en utveckling som väntas fortsätta i och med satsningen på ”god och nära vård”. Det finns en rad medicinska kvalitetsregister, vilka innehåller uppgifter om specifika behandlingsformer eller diagnoser. En del av dessa bygger till viss del på data från primärvården. Men täckningsgraden i dessa är ibland låg. Det finns även en del regionala register över primärvården. Men informationen är alltså mycket splittrad och inte nationellt heltäckande, även om det finns uppgifter om en del behandlingar, diagnoser och regioner. De existerande uppgifterna är dessutom utspridda på många olika aktörer. I ett svar på ett regeringsuppdrag föreslår Socialstyrelsen att patientregistret – som i dag alltså omfattar slutenvården samt läkarbesök inom den specialiserade öppenvården – även ska omfatta data från primärvården.

1226

Folkhälsomyndigheten har under pandemin noterat att det är svårt att få data om sjukfrånvaro. Data om sjukfall har långa publiceringstider och det saknas information om kortare sjukfrånvaro.

1227

Även Försäkringskassan har saknat data om kortare sjukfrånvaro. Under de första 14 dagarna betalar arbetsgivaren sjuklön men sjukfrånvaron kommer till Försäkringskassans kännedom först efter det. För kortare sjukfrånvaro saknas även uppgifter om vilken sjukdom som orsakar frånvaron. Via Skatteverket har SCB sammanfattande uppgifter om sjuka i offentlig sektor samt företag med mer än 100 anställda. Dessa går att koppla till företag men inte till enskilda individer.

1228

Folkhälsomyndigheten har försökt kompensera för av-

saknaden av data bl.a. genom att samarbeta med större företag och att titta på data för vård av sjukt barn (VAB), men funnit att dessa källor inte ger en rättvisande bild. Myndigheten påpekar att upp-

1226 Socialstyrelsen (2021), Uppföljning av primärvård och omställningen till en mer nära vård,

Deluppdrag I – Nationell insamling av registeruppgifter från primärvården.

1227 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022. 1228 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

gifter om hur stor sjukfrånvaron är under en pandemi är nödvändiga för att kunna uppskatta sjukdomens samhällspåverkan.

1229

Inom sina olika uppdrag har myndigheterna lagstöd för att kunna hantera olika typer av data. När det råder oklarheter om sådant stöd finns blir de aktuella uppgifterna inte insamlade. Det finns därmed en risk att uppgifter som inte tydligt ligger inom en viss myndighets uppdrag faller mellan stolarna och inte samlas in alls. Ett exempel gäller de ovannämnda uppgifterna för att koppla samman individer med särskilda boenden, där varken Socialstyrelsen eller SCB bedömer att de har lagstöd för datainsamling.

Under en kris kan det behövas uppgifter av en typ som myndigheten normalt inte hanterar. Vi har sett (i kapitel 4 i slutbetänkandet) hur den lokala smittspridningen påverkar den lokala ekonomin via förändrade beteendemönster och sjukfrånvaro. Men de myndigheter som för statistik över ekonomin har inte lagstöd för att hantera uppgifter om hälsa, och har också avstått från att begära ut sådana data. Myndigheter kan få utökade möjligheter att behandla nya typer av data i en krissituation om detta specificeras i myndighetens regleringsbrev.

1230

Under pandemin har t.ex. Socialstyrelsen fått ut-

ökade befogenheter att behandla data om intensivvård.

1231

14.5. Infrastruktur och tekniska lösningar

Behovet av snabbt uppdaterad information och information från nya källor visar på behovet av en fungerande infrastruktur och säkra tekniska lösningar för insamling, hantering och delning av data.

Det svenska intensivvårdsregistret (SIR) har figurerat flitigt i medierapporteringen och på myndighetsgemensamma pressträffar. Flera myndigheter lyfter fram det som ett gott exempel på datahantering under pandemin. Registrets snabba uppdatering har gjort det till en viktig komponent även i myndigheternas pandemiövervakning. Redan innan pandemin samarbetade Folkhälsomyndigheten med SIR kring influensaövervakning

1232

och Socialstyrelsen

1229 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022. 1230 Till skillnad från de andra myndigheterna styrs Riksbankens verksamhet inte av regleringsbrev utan av riksbankslagen. 1231 Socialdepartementet (2021), Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Socialstyrelsen. 1232 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

har regelbundet hämtat uppgifter från SIR under pandemin.

1233

Svenska intensivvårdsregistret är ett kvalitetsregister. Det innebär att det inte ägs av en myndighet utan har en oberoende ledning och finansiering. Till skillnad från nationella register finns dock ingen rapporteringsskyldighet till kvalitetsregister och patienter har rätt till att neka att bli registrerade. Därför är det oklart hur fullständigt registret är.

1234

Trots denna oklarhet framstår SIR som gott exempel

på hur en väl fungerande infrastruktur för datainsamling och rapportering kan bidra till en bättre pandemiövervakning och hantering.

Övervakning av en begynnande och pågående pandemi kräver nästan definitionsmässigt storskalig datainsamling. Folkhälsomyndigheten menar att det var svårt att upptäcka tidig smittspridning med de system som fanns på plats innan pandemin, t.ex. den s.k. sentinelövervakningen (insamling av ett urval av luftvägsprover). Vidare finns det inte etablerade metoder för diagnostik när det rör sig om en ny sjukdom. System för tidig upptäckt behöver därför involvera en stor del av befolkningen, eftersom fallen är sällsynta i det inledande skedet av en pandemi eller epidemi.

1235

Flera myndigheter har använt sig av etablerade system som har byggts upp för delvis andra ändamål. Den ovannämnda databasen SmiNet för anmälningspliktiga sjukdomar är ett exempel. Utöver ett övervakningssyfte har systemet ett beredskapssyfte och kan snabbt skalas upp vid behov. Huvuddelen av anmälningarna sker automatiskt via laboratorierna, men behandlande läkare kan också göra en klinisk anmälan av ett fall.

1236

Vaccinationer för covid-19 har likaså

anmälts till ett redan etablerat register (Nationella vaccinationsregistret, NVR).

1237

En annan möjlighet att samla in data via existe-

rande infrastruktur är att lägga till frågor till löpande panelundersökningar. Som exempel kan nämnas att Konjunkturinstitutet lade till pandemirelaterade frågor i sina företags- och hushållsbarometrar och att SCB lade till frågor i arbetskraftsundersökningarna (AKU).

1233 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1234 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1235 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022. 1236 I regel har behandlande läkare anmälningsplikt för bekräftade och misstänkta fall, men Folkhälsomyndigheten har under pandemin reglerat ett undantag från behandlande läkares anmälningsplikt för misstänkta fall samt, under perioder av hög smittspridning, bekräftade fall. 1237 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

Under krisen har Riksbanken etablerat en öppen portal där enskilda aktörer själva kan rapportera data. Portalen är decentraliserad och vem som helst kan börja bidra med aggregerade data, med den omfattning och uppdateringsfrekvens man vill. Upplägget har både för- och nackdelar. En fördel är att det blir lättare för företag och andra aktörer att delta, eftersom de själva kan välja att dela data som inte är känslig. En annan fördel med systemet är att data blir inrapporterade på ett sätt som gör dem hanterbara. Men en nackdel är att myndigheten kanske inte får in den data den verkligen behöver och att vissa områden inte blir tillräckligt bra täckta. Det är inte heller säkert att data kommer vara tillgängliga under nästa kris. Riksbanken ser dock att den här typen av verktyg skulle kunna etableras för framtida kriser. Liknande portaler kan snabbt sättas upp i en ny kris och presentera de uppgifter som då behövs.

1238

Flera myndigheter ser en problematik med en stor börda på uppgiftslämnare. Det är viktigt att rapportering av data inte blockerar kärnverksamhet, särskilt under en pandemi. Riksbanken beskriver att enskilda aktörer har fått leverera samma data till olika myndigheter vilket medfört onödigt extraarbete.

1239

Socialstyrelsen betonar

i sin utredning om möjligheterna att samla uppgifter från primärvården i patientregistret att en utökad datainsamling inte får bli en börda för verksamheten eller patienterna. Bland annat föreslår myndigheten att insamlingen initialt begränsar sig till uppgifter som redan registreras i samband med vårdtillfället och sedan succesivt utökas till att omfatta ytterligare uppgifter.

1240

Många aktiva aktörer

verkar i dag inom primärvården. Då data ligger utspridda hos många aktörer, särskilt om de är ovana vid dataleverans, blir datainsamlingen betydligt svårare. Riksbanken har under pandemin noterat att företag och myndigheter skickade in data i olika format, ibland från en leverans till en annan, vilket försvårade systematisk datahantering.

1241

Sådana problem uppstod även inledningsvis med rapporte-

ringen till nationella vaccinationsregistret. Vaccinationerna har utförts av flera vårdaktörer och en del av dessa var inte vana att rap-

1238 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1239 Uppgifter lämnade av Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1240 Socialstyrelsen (2021), Uppföljning av primärvård och omställningen till en mer nära vård,

Deluppdrag I – Nationell insamling av registeruppgifter från primärvården.

1241 Uppgifter lämnade av Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

portera till NVR.

1242

Eftersom vaccinationsintyg och riktade insatser

för att höja vaccinationstäckningen i befolkningen delvis bygger på utdrag ur NVR kan utebliven rapportering få negativa konsekvenser både för enskilda och för samhället. Det är alltså en viktig framtida utmaning att reducera bördan att lämna uppgifter på ett sätt som fungerar för många aktörer med olika vana att behandla och rapportera data.

Olika typer av infrastruktur som har tagits i bruk under pandemin har både för och nackdelar. Fördelen med att anpassa befintliga system till nya användningsområden är att de är färdiga att tas i bruk och därför kan aktiveras omgående. Existerande system är däremot inte nödvändigtvis ändamålsenliga. Till exempel noterade Konjunkturinstitutet att deras övervakningssystem inte fullt fångade utvecklingen i vissa branscher, som drabbades hårt i pandemin. De problem som systemen eventuellt dras med i normala tider, t.ex. problem med bortfall och långa leveranstider, gäller fortsatt i en krissituation, i varje fall inledningsvis. Vi återkommer till exempel på hur myndigheter har arbetat med att ta fram snabbare data i nästa avsnitt. En del system som är användbara i normala tider har varit svåra att använda under pandemin, men det finns också exempel på verktyg som utvecklats för att användas just i en kris men som inte lämpar sig för normala förhållanden. Ett exempel är Konjunkturinstitutets indikator SWEI, som är bra på att snabbt upptäcka en kraftig nedgång i ekonomin men som inte är tillräckligt precis för att övervaka densamma under normala tider. Riksbankens portal är ett exempel på ett flexibelt system som möjliggör snabb uppdatering och delning av aggregerade data och dessutom har en låg uppgiftslämnarbörda. Samtidigt går det inte att hantera känsliga personuppgifter i ett öppet system, vilket gör det svårt att hantera uppgifter om enskildas hälsa och att samköra uppgifter om individer från olika källor. Detta kan vara nödvändigt för att förstå en del aspekter av en kris, särskilt om kärnan i krisen är en smittsam sjukdom.

1242 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 28 januari 2022.

14.6. Snabbhet kontra precision

För att effektivt kunna utvärdera en verksamhet eller genomföra djuplodande forskning på pandemins spridning och konsekvenser behövs högkvalitativa data med god precision. Myndigheter som producerar mikrodata arbetar löpande med att kvalitetssäkra information. Det är ett arbete som tar tid. Det betyder att det kan dröja lång tid innan data finns tillgängliga, vilket gör att de lämpar sig sämre för att övervaka utvecklingen i en pågående kris.

Under pandemin identifierade Socialstyrelsen tre typer av databehov och utarbetade olika system för att tillgodose dessa. För akuta behov – i praktiken realtidsdata – tog myndigheten fram ett system med lägesbilder som bygger på löpande rapportering direkt från regionerna. Dessa har inte innehållit personuppgifter. För att skapa statistik över pandemins nationella utveckling använde myndigheten en kombination av register hos olika myndigheter; patientregistret, dödsorsaksregistret, SmiNet, svenska intensivvårdsregistret och registret över totalbefolkningen. Dessa uppdaterades varje vecka. För djupare analyser finns behov av data med god precision och kvalitet, vilket prioriteras framför snabb publicering. Sådana data inkluderar även data som är svår att få tag på, t.ex. data från primärvården, eller som uppdateras långsamt, t.ex. data från Försäkringskassan.

1243

SCB har fört en intern diskussion om möjligheten att publicera preliminära uppgifter, som då kommer innehålla ett mått av osäkerhet. En möjlig lösning är att publicera uppgifter i tre omgångar: preliminära, officiella och reviderade.

1244

Forskarna inom Stockholms

universitets covid-19-program har arbetat med preliminära uppgifter från månatliga arbetsgivardeklarationer (AGI) de fått via SCB. De beräkningar och resultat som finns i kommissionens betänkanden och underlagsrapporter bygger visserligen på slutgiltiga uppgifter men det har varit värdefullt för forskarna att kunna ta del av preliminära resultat som varit tillgängliga under arbetets gång. Dessa har i allt väsentligt inte skiljt sig åt från de slutgiltiga resultaten.

Både Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen har under pandemin fört statistik över avlidna i covid-19. Folkhälsomyndighetens statistik baseras på SmiNet, där regionernas smittskyddsläkare eller behandlande läkare kan ange om en person som tidigare varit regi-

1243 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1244 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 december 2021.

strerad som positiv har avlidit. Dessutom samkörs SmiNet med folkbokföringen två gånger i veckan för att identifiera ytterligare individer som avlidit inom 30 dagar från datumet för ett positivt prov. Myndigheten kontaktar berörd regions smittskyddsläkare när ett dödsfall identifieras och denne avgör om fallet ska registreras i SmiNet eller inte. Socialstyrelsen räknar i stället alla avlidna som i dödsorsaksintyget haft covid-19 som underliggande dödsorsak. Folkhälsomyndighetens metod är snabbare eftersom dödsbeviset, med information om när personen dog, är tillgängligt snabbare än dödsorsaksintyget, som utfärdas av en läkare med uppgifter som underliggande och bidragande dödsorsaker. Folkhälsomyndighetens mått kan ibland fånga dödsfall som visserligen sker i nära anslutning till konstaterad infektion, men som inte är relaterade till covid-19. Den missar även dödsfall där personen inte blivit testad eller fått en diagnos. Enligt Socialstyrelsen har båda metoderna hittills stämt mycket bra överens.

1245

Hur väl metoderna stämmer överens beror

dock i viss utsträckning på teststrategin och kan därför förändras över tid. Orsaken är sannolikt att dödsfall av andra orsaker sällan räknas in i Folkhälsomyndighetens mått, då smittskyddsläkaren som registrerar fallet inte räknar in en person som t.ex. avlidit i en bilolycka. Det är inte ovanligt att dödsfall dyker upp i Folkhälsomyndighetens data över dödsfall flera veckor efter det att individen har dött, trots att folkbokföringen i regel bara tar någon dag att uppdatera.

Socialstyrelsens arbete med rapportering av läget inom slutenvården till patientregistret är ett bra exempel på hur preliminära uppgifter kan vara en viktig källa till kunskap i en kris. Patientregistret uppdateras normalt månadsvis, men under krisen insåg myndigheten att detta inte var tillräckligt ofta. Den etablerade ett system där regionerna frivilligt kunde rapportera om läget inom slutenvården varje vecka. Alla utom tre regioner har deltagit. De regioner som ej bidragit saknar nödvändig teknisk infrastruktur. De veckovisa uppgifterna bygger på data insamlade vid inskrivningen. Den normala månadsvisa rapporteringen bygger i stället på uppgifter vid utskrivningen. De senare kan inte rapporteras innan vårdtillfället är avslutat men har högre precision då de bygger på en mer fullständig klinisk bedömning. Socialstyrelsen har under pandemin jämfört data från

1245 Socialstyrelsen (2021), Faktablad: Jämförelse av Socialstyrelsens och Folkhälsomyndighetens

statistik över avlidna i covid-19, den 25 februari 2021.

inskrivningar med data från utskrivningar och funnit att de visat på tillräckligt god överrensstämmelse. Data från inskrivningar har också rapporterats till Folkhälsomyndigheten och WHO.

1246

I en akut fas av en kris kan valet ibland stå mellan ingen information och information med oklar eller sämre precision. Uppgifter utan tillräckligt hög kvalitet, eller uppgifter som är otillgängliga på mikronivå, kan ändå spela en viktig roll i den akuta fasen. Vad som bör prioriteras av snabb publicering och hög precision beror på syften med användningen. Att vänta med publicering för att säkra uppgifternas kvalitet kan leda till att myndigheter saknar viktig information i akuta kriser. Preliminära registerdata som inte har kvalitetssäkrats går fortfarande att använda för realtidsövervakning men det är viktigt att tolka sådana data med försiktighet, särskilt under en kris då rimliga antaganden under normala tider inte längre behöver vara rimliga. Samtidigt är det inte precisa, detaljerade utfästelser som efterfrågas, utan snabba ögonblicksbilder som t.ex. indikerar stora trendbrott i smittspridningen eller vilka branscher som behöver stöd. Myndigheter som är vana att i normala tider prioritera precision över snabbhet riskerar att underskatta värdet av snabbhet (även på bekostnad av säkerhet) i en kris. Samtidigt bör snabba data löpande utvärderas mot senare, kvalitetssäkrade, data över samma uppgifter. Detta är viktigt för att få en uppfattning om de huvudsakliga felkällorna och deras betydelse och för att på så vis kunna dra bättre slutsatser av snabba data i framtida kriser.

14.7. Decentraliserad hantering och forskningens roll

Statistiska Centralbyrån har ett ansvar för att koordinera Sveriges officiella statistik. Men ingen myndighet har rätt till andra myndigheters data. Hanteringen av olika typer av mikrodata sker hos olika myndigheter vilket medför att det är svårt att skapa en helhetsbild och att insamlingen av svenska registerdata svårligen kan samordnas av någon enskild aktör. Samtidigt medför specialiseringen hos myndigheterna att de utvecklar kompetens för hantering av en viss typ av data.

1247

Vi har diskuterat hur olika myndigheters skilda lagstöd

och vana att hantera olika uppgifter leder till att myndigheter med

1246 Uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022. 1247 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 december 2021.

liknande uppdrag har lättare att samarbeta med varandra. Vi har också sett att en del uppgifter riskerar att inte samlas in för att det råder osäkerhet om vem som har lagstöd för insamling.

Utöver den fragmentiserade hanteringen av mikrodata bland nationella myndigheter, finns det en fragmentisering bland de aktörer som lämnar de uppgifter som blir till mikrodata. I verksamheter med många små aktörer – t.ex. skolan, äldreomsorgen och primärvården – kan bördan av att lämna uppgifter bli stor.

Sammantaget har vi fått en situation där det blir svårt att få en helhetsbild av samhällsutvecklingen, särskilt i skeenden som samtidigt involverar flera delar av samhället. Den som vill skapa en sådan bild måste skaffa sig statistiska uppgifter från en lång rad myndigheter eller andra aktörer. Detta kan involvera ett stort antal ansökningar och prövningar om datautlämnande, ibland med negativt utfall.

1248

Det finns exempel på initiativ för att underlätta processen

med att ansöka om data från många aktörer. Region Stockholm har nyligen inrättat ett centralt system där forskare kan ansöka om hälsodata från regionen samt alla de utförare som arbetar inom regionen.

1249

Forskning utgör en möjlighet att samla olika uppgifter. Dataskyddsförordningens artikel 6.1 e ger laglig grund för personuppgiftsbehandling om uppgifterna är nödvändiga för att genomföra en uppgift av "allmänt intresse", vilket innefattar forskning.

1250

I forsk-

ning som behandlar känsliga personuppgifter (t.ex. om individers hälsa, etnicitet eller politiska övertygelser) krävs dessutom prövning hos Etikprövningsmyndigheten enligt etikprövningslagen.

1251

I

praktiken kräver många uppgiftslämnande myndigheter godkänd etikprövning även för forskning som inte omfattas av lagen. Etikprövningsmyndigheten erbjuder möjligheten att lämna ett s.k. "rådgivande yttrande" för sådana projekt. För att sedan få tillgång till mikrodata gör forskaren separata ansökningar till de myndigheter eller aktörer som ansvarar för data och dessa gör sedan en sekretess-

1248 Ett exempel på detta som har haft en direkt inverkan på kommissionens arbete är företaget Medhelp, som trots upprepade löften, inte har levererat data om samtal till 1177 i Stockholmsregionen till forskarna i Stockholms universitets covid-19-program. 1249 Uppgifter hämtade från Region Stockholms webbplats, Centrum för hälsodata, (besökt den 3 februari 2022). 1250 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). 1251 Lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor.

prövning. I enlighet med dataskyddsförordningen lämnas endast de uppgifter som är nödvändiga för forskningen ut.

En del myndigheter har en egen forskningsverksamhet som kan få tillgång till olika typer av data genom förfarandet som beskrevs ovan.

1252

Men då gäller samma regler som för annan forskning och

uppgifterna får endast användas inom det specificerade projektet och inte i myndighetens övriga arbete.

Forskning utgör alltså en särskild möjlighet för att kunna studera en kris från flera perspektiv samtidigt. Processen med etiktillstånd och sekretessprövning är dock tidskrävande och gör att det här tillvägagångsättet, realistiskt sett, bara lämpar sig för analyser av skeden i efterhand. Det finns dock internationella exempel på att forskare har varit mer involverade i den akuta fasen av pandemihanteringen. Finländska myndigheter tillsatte en forskargrupp med representanter från olika fält som använde data från olika källor för att få en bredare uppfattning om pandemin.

1253

I samtal med kommissionen menar SCB att forskarsamhället har bättre möjligheter än myndigheterna att bilda sig en helhetsuppfattning kring pandemins olika effekter. Både SCB och Socialstyrelsen noterar dock att de flesta ansökningar om datautlämnande för forskningsändamål som myndigheterna har tagit emot under pandemin bygger på förhållandevis snäva frågeställningar som är begränsade till ett enskilt forskningsfält.

1254

I analogi med att myndigheternas snäva uppdrag kan göra att vissa uppgifter inte samlas in, kan forskarsamhällets snäva uppdelning i discipliner göra att viktiga övergripande frågor om pandemin inte ställs. Åt samma håll verkar de rådande normerna bland forskare hur man ska formulera ett forskningsprojekt och hur projektet ska etikbedömas. Den andra sidan av detta mynt är en tendens hos statistikleverantörena att insistera på ett slags minimalism vid datautlämning. Det vill säga att bara lämna ut ett minimalt antal uppgifter för att adressera ett redan snävt formulerat projekt.

1252 Riksbanken noterar dock att lagstödet för att använda personuppgifter för forskning på Riksbanken är oklart. 1253 Statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet, Statsrådets kansli, COVID-19 research

review provides Finnish decision-makers with up-to-date insights, uppgifter hämtade från webb-

plats (besökt den 3 februari 2022). 1254 Uppgifter lämnade av Statistiska Centralbyrån vid möte med kommissionen den 21 december 2021 samt uppgifter lämnade av Socialstyrelsen vid möte med kommissionen den 17 januari 2022.

För att ta ett konkret exempel låt oss återvända till den undersökning om ojämlika effekter i olika pandemiutfall i olika grupper som vi diskuterade i kapitel 8. Att utföra denna typ av forskning kräver en bred uppsättning av socioekonomiska och medicinska data som få forskare har i dag har tillgång till. Utan en betydande attitydförändring bland både forskare och myndigheter riskerar SCB:s förhoppning om att forskarna ska producera en överblick av pandemins samlade effekter att förbli en förhoppning.

14.8. Summering

Sällan har tabeller, stapeldiagram och trendlinjer rönt ett sådant intresse och haft en så omedelbar betydelse för våra livsvillkor som under pandemin. Aktuell statistik har varit ständigt efterfrågad, av de myndigheter som hade att hantera pandemin, av de forskare som ville analysera den och av den breda allmänheten. Många befintliga system är konstruerade för att leverera data av god kvalitet och täckning, samtidigt som personuppgifter ska behandlas på ett sätt som säkrar individens integritet. Detta är goda värden, och utan dem hade det varit svårt eller omöjligt att rättfärdiga den stora mängd registeruppgifter som samlas in om Sveriges befolkning. Men de höga kraven har inneburit vissa svårigheter i en akut kris där snabba uppgifter har varit av största vikt.

I detta kapitel har vi redogjort för hur ett antal myndigheter tagit sig an den nya roll data kommit att spela under pandemin. Vi har gått igenom utmaningar och problem, men också möjligheter inför framtiden. Kommissionen noterar att det finns flera goda exempel på hur myndigheter har arbetat med data under pandemin. De har t.ex. tagit in nya data, anpassat sina rutiner och system och intensifierat samarbeten med andra myndigheter. De initiativ och förändringar som skett har med stor sannolikhet bidragit till ett bättre kunskapsunderlag för Sveriges pandemihantering och bättre förutsättningar för att i efterhand utvärdera och analysera pandemins förlopp. Myndigheterna har visat att det finns praktiska utvecklingsmöjligheter även inom rådande system.

Samtidigt har vi identifierat flera problem, vilka kan sammanfattas som följer. Myndigheterna har inte varit vana vid att arbeta utifrån filosofin att snabbhet på bekostnad av träffsäkerhet ibland

kan vara rätt väg att gå. Deras relativt snäva uppdrag har ibland orsakat problem när insamling av vissa uppgifter inte tydligt hamnat inom någon myndighets ansvarsområde.

Det är kommissionens klara uppfattning att dessa problem bör studeras vidare och åtgärdas innan nästa samhällskris. Utan att ha goda möjligheter att följa den medicinska eller ekonomiska utvecklingen i stort sett i realtid riskerar åtgärderna i krishanteringen att bli försenade. Ett uppenbart exempel är den otydliga bilden av smittspridningen under de första veckorna i pandemin som vi diskuterat i vårt andra delbetänkande.

Utan snabb leverans av detaljerade data riskerar åtgärderna att bli mindre träffsäkra. Ett exempel är den bristande kunskapen om de branscher som egentligen behövde företagsstöd som vi diskuterat i kapitel 5 av detta betänkande. Ett annat exempel är hur begränsade möjligheter till datadelning avsevärt försvårat för myndigheterna som implementerat stödåtgärder att identifiera välfärdsbrott, något vi också diskuterade i kapitel 5. I kapitel 16 diskuterar vi vidare vilken betydelse adekvat dataförsörjning har haft i den svenska strategin för pandemihantering.

Åtgärderna riskerar alltså att bli mindre träffsäkra, och möjligheterna till fusk större, när det inte finns möjligheter att inom rimlig tid dela data mellan olika myndigheter eller när det saknas lagstöd för att hantera vissa uppgifter. Ett uppenbart exempel är svårigheten att observera testbenägenheten och sannolikheten att testa positivt inom olika grupper av befolkningen eftersom den berörda myndigheten saknar lagstöd för att samla uppgifter om negativa tester. Vi visade hur det går att använda sådana data i kapitel 12 och 13 av det andra delbetänkandet. Exakt vilka data som kommer att vara nödvändiga är svårt att veta innan en kris, och till viss del även under en pågående kris.

Hur åstadkommer man en förbättring? Det är en fråga som egentligen ligger utanför kommissionens uppdrag. Som vi föreslår i kapitel 16 bör denna fråga därför bli föremål för en särskild utredning. En sådan utredning bör utvärdera och föreslå förändringar av försörjningen och hanteringen av data. Den bör ha utgångpunkten att data kan användas i flera syften, inklusive övervakning, förvaltning, utvärdering, och forskning. Utredningen bör också beakta att regelverket ska fungera såväl i normala tider som i kris.

En möjlighet skulle vara att ge en myndighet, exempelvis SCB, ett tydligare övergripande ansvar för det offentligas dataförsörjning med mer långtgående befogenheter att samla in data från alla delar av samhället. Alla myndigheter bör dessutom verka för att ny statistik publiceras så snabbt som möjligt i preliminär form och sedan revideras. Vi vet inte när nästa kris kommer, vilka sakområden den kommer att beröra och vilka data som kommer att behövas för att hantera den. Ett fungerande system för dataförsörjning i en kris kräver därför ett visst mått av flexibilitet.

En annan möjlighet som skulle fokusera på dataförsörjningen just i kristider vore att tillåta mer omfattande datadelning mellan myndigheter. Till exempel skulle förenklade regler och rutiner för datadelning när en sjukdom klassificerats som allmänfarlig och riskerar att leda till en bred samhällskris, kunna vara en tänkbar väg att gå. Det skulle innebära ett val att tillfälligt väga upp samhällsnyttan relativt skyddet av personlig integritet. För att en sådan extraordinär datadelning i kris ska fungera i praktiken måste den förstås förberedas redan under normala tider för att undvika att det innebär onödiga risker för individer och företag eller att myndigheterna, likt Försäkringskassan och Konjunkturinstitutet i avsnitt 14.3 ovan, drar sig för att hoppa in på ett nytt område.

Kommissionen har, utifrån arbetet med underlagsrapporterna inom SU:s forskningsprogram om covid-19 samt utifrån samtalen med myndigheter identifierat några kritiska brister i den befintliga dataförsörjningen. Dessa brister har med stor säkerhet påverkat förutsättningarna för pandemihanteringen negativt och kommissionen menar därför att de snarast bör åtgärdas.

En viktig brist, som vi också tog upp i vårt andra delbetänkande, är att det idag saknas ett nationellt register över insatser och besök i primärvården. Detta har långtgående konsekvenser för kvalitetsarbetet i normala tider och är ännu mer problematiskt i kris, inte minst för att förstå konsekvenser för psykisk ohälsa. Dessutom gör bristen att aktörer tvingas förlita sig på aggregerade data som inte alltid är rättvisande, som exempelvis SKR:s väntetidsdatabas vars problem vi beskrev i avsnitt 12.6 i vårt andra delbetänkande. Inte heller finns det någon nationell information om vilket äldreboende personer med beslut om särskilt boende faktiskt bor på eller heltäckande nationella

data över vårdinsatser i kommunal hälso- och sjukvård.

1255

Ännu ett

exempel är att det saknas samlade individdata över alla typer av sjukfrånvaro (inklusive korta sjukskrivningar som inte kräver läkarintyg). Ett sista exempel är, som vi påpekade i kapitel 2, hur det sedan avskaffandet av förmögenhetsskatten 2007 inte finns information om svenskars förmögenheter, vilket bl.a. försvårar studier av hur förmögenhetsojämlikheten utvecklats som ett resultat av pandemin.

Att samla in nya eller existerande data för att åtgärda dessa och andra brister ställer krav på rättsliga såväl som tekniska lösningar. Dessa behöver också utredas. För att ta ett av de ovanstående exemplen, vore det på många sätt naturligt att samla in data på korttidssjukskrivningar i de månatliga deklarationer alla arbetsgivare ska göra till Skatteverket. Men eftersom verket inte ansvarar för sjukfrånvaron är det inte uppenbart att det ser till samhällsnyttan av ett sådant förfarande. Däremot kan verket se möjliga kostnader till följd av potentiellt krångel och bråk med vissa av sina hundratusentals uppgiftslämnare. För att ta ett annat av de ovanstående exemplen, är det inte uppenbart hur man bäst skulle automatisera insamlingen av patientkontakter, diagnoser m.m. från de många offentliga och privata vårdgivarna i primärvården. För att ta det tredje exemplet, skulle ett krav på kommunerna att rapportera till Socialstyrelsen vilka särskilda boenden de med beslut om sådant stöd väljer att flytta in på, ge upphov till liknande problem.

Forskning kan spela en viktig roll för att förstå krisen från olika perspektiv. Med stöd i dataskyddsförordningen kan forskare hantera personuppgifter för forskningsändamål och samköra uppgifter som inte får behandlas av en och samma myndighet. För en mer fullständig förståelse av pandemin krävs dock genuint tvärvetenskaplig kunskap. Mycket av den hittillsvarande forskningen har i stället tenderat att fokusera på endast ett eller ett par perspektiv. Det är upp till forskarna själva, men också till infrastrukturen kring forskningen – universitet, finansiärer och registerhållare – att se till att ny tvärvetenskaplig kunskap kommer till. Det kan ske genom att på olika sätt

1255 Det befintliga registret över insatser inom kommunal hälso- och sjukvård innehåller uppgifter om huruvida en person fått minst en insats under en viss månad. Sedan 2019 finns det uppgifter om specifika åtgärder och vilken yrkeskategori utföraren hade, men bara i det fall åtgärden har utförts av legitimerad personal. Under 2020 saknade registret helt uppgifter från 46 kommuner och sakande delvis uppgifter från ytterligare 13 kommuner, se Socialstyrelsen (2021) Kvalitetsdeklaration – Statistik om kommunala hälso- och sjukvårdsinsatser (referensperiod 2020). Socialstyrelsen uppger dock att bortfallet minskar över tid.

premiera bredare projekt och bryta existerande normer om minimalistisk dataförsörjning.

15. Krisens hantering – sammanfattande bedömningar

I detta och nästa kapitel sammanfattar vi resultatet av kommissionens arbete. Här i kapitel 15 sammanfattar vi våra bedömningar av hur pandemin hanterats, både vad gäller ekonomi och smittskydd. Vi diskuterar de insatser som gjorts, de beslut som fattats och inte fattats, vem som bestämde och några utgångspunkter som legat till grund för besluten.

I kapitel 16 tar vi denna diskussion ett steg vidare. Vi gör där en helhetsbedömning av två centrala aspekter. Först lämnar vi ett slutomdöme om det svenska vägvalet i smittskyddsarbetet som varit uppmärksammat och omdiskuterat, även internationellt. Därefter tar vi upp frågor om ledarskapet under pandemin.

Vi avslutar kapitel 16 med att diskutera frågor om ansvar för brister som vi har identifierat samt att redovisa ett antal lärdomar som vi har dragit av vår granskning och några förslag som de föranleder.

Vi vill inledningsvis påminna om några omständigheter som vi nämnde redan i inledningen till detta betänkande.

En är svårigheten eller rentav omöjligheten att avgöra det bästa sättet att hantera pandemin och dess effekter. I dag har forskningen inte trovärdigt kunnat skatta effekterna av olika åtgärder för att begränsa smittspridningen eller skydda samhället i övrigt. Och även om vi hade besuttit sådana kunskaper så skulle den ”bästa” hanteringen bero på hur vi vägde effekterna av olika åtgärder för att bekämpa viruset mot utfall som social isolering och arbetslöshet.

En annan är att en diskussion om bristande krishantering måste beakta vad som var – eller borde ha varit – känt när ansvariga vidtog, eller underlät att vidta, en viss åtgärd. Om vi ska bidra till en bättre hantering av nästa samhällskris måste vi dock nyttja efterklokhetens visdom.

En tredje omständighet är att vi har visst fokus på pandemins första våg, våren 2020. Ett skäl till det är att den tidiga krishanteringen blottlade en bristande beredskap, i vid mening. Det var också många som dog i Sverige under den första vågen. Vi har även insett betydelsen av tidiga åtgärder i en pandemi, givet hur snabbt forskare, företag och finansiärer fick fram ett verksamt vaccin. Tidiga åtgärder kan lätt bli normbildande och tidiga handlingsmönster kan bli svåra att ompröva bland såväl beslutsfattare som medborgare.

Liksom i våra tidigare betänkanden inleder vi varje avsnitt eller underavsnitt av detta kapitel med en sammanfattning i punktform av våra viktigaste slutsatser, oavsett om dessa avser observationer av sakförhållanden eller bedömningar.

Vi börjar med krishanteringen på det ekonomiska området (avsnitt 15.1) och går sedan vidare till krishanteringen inom smittskyddsområdet (avsnitt 15.2). Huvudpunkten i bägge avsnitten är att värdera åtgärdernas ändamålsenlighet. Men varje avsnitt beskriver också krishanteringen. Var det regeringen eller centrala myndigheter på området – eller de två i nära samverkan – som utformade krishanteringen? Vem satte agendan och vem beredde åtgärderna? Vilka var målen och beslutskriterierna? Prioriterade man snabba eller träffsäkra åtgärder? Utvärderades åtgärderna och fanns en flexibilitet över tid? Skulle centrala eller lokala aktörer genomföra dem? Vilka hinder uppkom på vägen från beslut till genomförande?

För de ekonomiska åtgärderna är beskrivningen mer ingående, då vi nu behandlar dem för första gången. För åtgärderna avseende hälsa och smittskydd är beskrivningen mer summarisk, då vi redan tagit upp dem i våra två första delbetänkanden.

Slutligen diskuterar vi de likheter och skillnader vi observerat i olika delar av krishanteringen (avsnitt 15.3).

15.1. Hanteringen av recessionen

Här tar vi upp de åtgärder som centrala beslutsfattare vidtog för att mildra de ekonomiska verkningarna av smittspridningen, speciellt under det första pandemiåret. Som vi redan diskuterat i volym 1 var syftet att begränsa den hotande recessionens genomslag på den samlade samhällsekonomin, samt på enskilda företag och hushåll. Vi börjar med att påminna om de åtgärder som kom på plats, särskilt

under våren 2020. Vi karakteriserar sedan dessa ekonomisk-politiska beslut. Vilka aktörer förberedde och fattade dem, enligt vilka kriterier och på vilket underlag? Vi sätter också de svenska ekonomiska pandemiåtgärderna i relief. Hur jämför de sig med bekämpningen av tidigare ekonomiska kriser och med pandemiåtgärderna i andra länder? Påverkade internationella restriktioner och samarbeten utformningen?

Mot denna bakgrund utvärderar vi sedan krishanteringen på det ekonomiska området. Även här koncentrerar vi oss på de tidiga åtgärderna 2020. Förutom de allmänna skäl vi angav i inledningen är denna avgränsning särskilt motiverad på det ekonomiska området, då ekonomin som helhet starkt har återhämtat sig under 2021, om än med viktiga undantag.

15.1.1. Kommissionens beskrivning av de ekonomiska åtgärderna

Vilka beslut och när?

Kommissionens observationer:

  • Pandemins första veckor och månad sjöd av aktivitet inom såväl penningpolitiken som finanspolitiken. Sverige har aldrig tidigare i modern tid sett så många och resurskrävande ekonomisk-politiska beslut under så kort tid. Aktiviteten fortsatte under hela det första pandemiåret 2020, om än i långsammare takt.
  • Ett tecken på hur kraftfulla insatserna var är att endast hälften av de drygt 300 miljarder kronor som under detta år blev avsatta för särskilda pandemiåtgärder i statsbudgeten, i slutändan skulle bli förbrukade.

Som vi skildrat i detalj (i kapitel 3) kom den första pandemimånaden – från andra veckan i mars 2020 – att sjuda av ekonomisk-politisk aktivitet. Det gällde både den penningpolitiska domänen av den ekonomiska politiken och den finanspolitiska domänen. Här är ett axplock från de första tio dagarna efter det att Folkhälsomyndigheten,

den 10 mars, bedömde att risken för inhemsk smittspridning nu var mycket hög.

Riksbanken sjösatte den 12 mars ett omfattande låneprogram (upp till 500 miljarder kronor) för att stödja vidareutlåning med goda villkor från finansiella företag till icke-finansiella företag. Fyra dagar därefter gjorde Riksbanken villkoren i programmet än bättre genom att kraftigt minska låneräntans marginal till reporäntan. Syftet var att säkra en fungerande kreditförsörjning till företag som riskerade att råka illa ut i pandemin. Den 13 mars meddelade Finansinspektionen att man sänkte bankernas kapitalbuffertkrav från 2,5 procent till 0 procent. Också detta syftade till att värna kreditförsörjningen och underlätta för företag och hushåll att hålla uppe produktion, konsumtion och investeringar. Den 16 mars beslutade Riksbanken att vidta sina marknadsoperationer med tätare intervall. Den inledde samtidigt omfattande köp av finansiella tillgångar (upp till 300 miljarder kronor under 2020), som kom att omfatta statsobligationer, kommunobligationer, säkerställda obligationer, företagscertifikat och företagsobligationer. Syftet med åtgärderna var att främja likviditeteten samt behålla ett lågt ränteläge för många olika typer av obligationsupplåning. Den 19 mars informerade Riksbanken om ett samarbete med USA:s centralbank kring ett tillfälligt, ömsesidigt valutaarrangemang för att stötta de ansträngda marknaderna för kortfristig dollarupplåning.

Under samma vecka agerade också regeringen raskt och kraftfullt inom finanspolitiken tillsammans med samarbetspartierna. Den 11 mars presenterade parterna en extra ändringsbudget där staten förband sig att i efterhand kompensera kommuner och regioner för extra åtgärder och merkostnader för pandemin i hälso- och sjukvården. Den 17 mars lämnade regeringen en första extra ändringsbudget till riksdagen, som föreslog högst 5 miljarder kronor i statliga kreditgarantier under 2020 för lån till flygföretag. En ny proposition den 19 mars föreslog ett helt knippe viktiga åtgärder: anstånd med betalning av preliminär skatt och arbetsgivaravgifter samt av mervärdesskatt, för högst tre månader under januari–september 2020; ett nytt system för korttidsarbete där företag skulle få stöd att permittera anställda under en viss period (se kapitel 5 och 6); mandat för regeringen att ändra reglerna för sjukpenning och karens, smittbärarpenning och tillfällig föräldrapenning, rätt till ersättning för arbetsgivare för höga sjuklönekostnader (se kapitel 6) och slopat krav

på sjukintyg för anställda; möjlighet till mer generösa studiestöd; samt extra stöd till kulturen och idrotten för tappade intäkter under pandemin.

Som vi sett (i kapitel 3) skulle strömmarna av extra ändringsbudgetar från regeringen med förslag om nya insatser riktade till företag och enskilda och av nya åtgärder från Riksbanken, fortsätta även under de kommande tre veckorna. Sverige har aldrig någonsin i modern tid sett så många och resurskrävande ekonomisk-politiska beslut under så kort tid. Aktiviteten fortsatte under hela året 2020, om än i långsammare takt. Endast hälften av de drygt 300 miljarder kronor som under detta år blev avsatta för särskilda pandemiåtgärder i statsbudgeten, skulle i slutändan bli förbrukade.

Beslutsfattare och beslutskriterier

Kommissionens observationer och bedömningar:

  • Direktionen för Riksbanken och styrelsen för Finansinspektionen fattade sina beslut om penningpolitik och makrotillsyn med beslutsunderlag från den egna organisationen.
  • Riksdagen beslutade om finanspolitiska åtgärder enligt förslag från regeringen i ett antal extra ändringsbudgetar. Förslagen hade beretts och utformats av Finansdepartementet.
  • I bägge fallen är det rimligast att tolka besluten om de kraftfulla och snabba åtgärder som kom på plats under pandemins första månad (och senare under våren 2020) som en tillämpning av försiktighetsprincipen i en period av stor oro och osäkerhet.

Riksbanken har ett lagfäst ansvar för penningpolitiken, med syfte att upprätthålla stabila priser samt ett säkert och effektivt betalningsväsen. De sex ledamöterna i Riksbankens direktion fattar både formellt och reellt de penningpolitiska besluten på grundval av internt producerat beslutsmaterial. Finansinspektionen har (sedan sin nya instruktion från 2014) ansvar för makrotillsynen av finansiella marknader. Viktiga beslut om regeländringar för banker och andra aktörer fattas av myndighetens styrelse, efter intern beredning under gene-

raldirektörens ledning. Under pandemin var regeringens politikansvar på respektive sakområde de facto delegerat till en myndighet (även om regeringen ganska enkelt kunde ändrat Finansinspektionens instruktion).

Som vi sett (i kapitel 2) blev det från slutet av februari 2020 en dramatisk utveckling på finansmarknaderna, med snabbt fallande börskurser och ökande riskpremier på olika former av upplåning. Dessa marknadsreaktioner speglade en stor oro för den realekonomiska utvecklingen i viktiga länder, i synnerhet för företagens likviditet och soliditet, en oro som fick näring av signaler om dramatiskt fallande sysselsättning i USA och andra viktiga länder. Oron späddes ytterligare på av insikten att detta var fråga om en ny typ av ekonomisk kris, som var driven av en hotande smittspridning och inte traditionella ekonomiska störningar. Analytiker på Riksbanken har vittnat om hur svårt det då var att göra bra prognoser på den ekonomiska utvecklingen och hur de genast började jaga efter nya och bättre realtidsdata för att förstå och förutsäga den kommande utvecklingen.

1256

Under denna tid visste man inte hur djupt ekonomin skulle falla, och om fallet skulle bli så stort att först företagen, sedan deras långivare, långivarnas långivare osv. skulle hamna i svårigheter att återbetala sina kort- och långsiktiga skulder. Sådana motpartsrisker kan få viktiga marknader att bryta ihop när ingen längre vågar låna ut till någon annan. Farhågorna speglade även en ganska färsk erfarenhet från den djupa finanskris många länder – inte minst i vår egen världsdel – gått igenom bara drygt tio år tidigare. Så småningom kom man ur den finanskrisen genom ett resolut agerande och en uttalad beredskap att agera från olika centralbanker. Den dåvarande chefen för den Europeiska centralbanken, Mario Draghi, myntade uttrycket ”whatever it takes” för att beskriva denna beredskap.

De kraftiga åtgärderna inom penningpolitiken under mars 2020 kan ses just som en oro för en finansiell härdsmälta. Även om det inte gick att siffersätta sannolikheten för en sådan bestämde Riksbanken och andra centralbanker sig för att följa Draghis maxim. Den mest näraliggande tolkningen är alltså att de penningpolitiska besluten följde en tydlig försiktighetsprincip – i en situation av genuin

1256 Uppgifter lämnade av analytiker på Riksbanken vid möte med kommissionen den 17 januari 2022 (se vidare kapitel 14).

osäkerhet försökte man göra vad man kunde för att minimera risken för ett riktigt otäckt utfall. Och det var viktigt att handla snabbt.

Den som ytterst fattar besluten inom finanspolitiken – om det gäller nya direkta budgetmedel eller viktiga budgetpåverkande regeländringar – är förstås riksdagen. Förslagen om en ändrad finanspolitik kommer oftast från regeringen, men de kräver en riksdagsmajoritet för att gå igenom. De många besluten i mars 2020 hade regeringen i realiteten redan diskuterat och förankrat med de dåvarande stödpartierna.

1257

De förhandlades därefter vidare i riksdagens

finansutskott. Förslagen hade tidigare diskuterats i regeringen som helhet, vilken ägnat ett antal allmänna beredningar under mars 2020 åt de ekonomiska åtgärderna. Innan dess hade förslagen, i vanlig ordning, beretts inom Finansdepartementet. Det är allmänt omvittnat att departementets budgetavdelning och ekonomiska avdelning alltid haft en nyckelroll i utformningen av finanspolitiken i kraft av en avsevärd personalstyrka med expertkunskaper och erfarenhet inom det ekonomiska området.

På samma sätt som Riksbankens analytiker vittnar analytiker på Finansdepartementets expert- och prognosmyndighet, Konjunkturinstitutet, om svårigheterna att göra makroekonomiska prognoser under den tidiga pandemin. De normala sambanden hade brutit samman även för de korttidsinstrument man normalt lutade sig mot, som Företagsbarometern och Konjunkturbarometern. Även här försökte man febrilt samla in data från oortodoxa källor av olika slag för att bättre förstå utvecklingen i realtid.

1258

De ansvariga för finanspolitiken upplevde förstås samma oro kring utvecklingen under februari–april 2020 som den vi redan skildrat, inklusive osäkerheten om vart ekonomin egentligen var på väg. Under mars 2020 menade många observatörer att Sverige var på god väg mot den djupaste ekonomiska nedgången i modern tid. Vår tolkning av den exceptionella satsningen på finanspolitiska åtgärder är densamma som för penningpolitiken: de ansvariga tillämpade i realiteteten en försiktighetsprincip. De hade inte någon klar uppfattning om risken för ett fritt fall av den ekonomiska aktiviteten, eller om hur olika åtgärder skulle verka i den nya miljön. Ändå satte de in

1257 Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterarna på Finansdepartementet, Max Elger och Emma Lennartson, vid möte med kommissionen den 29 september 2021, samt av dåvarande finansministern Magdalena Andersson vid kommissionens utfrågning den 7 december 2021. 1258 Uppgifter lämnade av analytiker på Konjunkturinstitutet vid möte med kommissionen den 11 januari 2022.

ett antal kraftfulla åtgärder för att om möjligt undvika de skador på företags och enskildas ekonomi ett fritt fall skulle innebära. Stöd för denna tolkning är vår tidigare observation att endast hälften av de stora budgetsatsningarna under 2020 kom att förbrukas.

Pandemiåtgärderna i perspektiv

Kommissionens observationer och bedömningar:

  • Både penningpolitiken och finanspolitiken innehåller viktiga inslag av nya åtgärder jämfört med tidigare ekonomiska kriser, som speglar pandemirecessionens speciella karaktär.
  • Utformningen av åtgärderna tidigt våren 2020 betonade snabbhet snarare än träffsäkerhet.
  • Trots skillnader i detaljer liknar Sveriges åtgärder på det ekonomiska området dem i andra länder.
  • Internationella samarbeten, inklusive EU-medlemskapet, påverkade i viss mån åtgärdernas utformning.

Ett sätt att få perspektiv på de vidtagna åtgärderna är att jämföra dem med bekämpningen av tidigare recessioner och ekonomiska kriser. Vi har redan tidigare i kapitel 2 argumenterat för att recessionen som var kopplad till pandemin var genuint annorlunda än tidigare ekonomiska nedgångar. Drivkrafterna var inte konventionella fall i efterfrågan, felprissatta finansiella tillgångar eller plötsliga prishöjningar på råvaror, för att ta några exempel ur nutidshistorien. Som vi funnit tydliga tecken på (i kapitel 4) var drivkrafterna i stället en sekvens av smittspridningschocker. Smittspridningen utomlands slog mot efterfrågan och utbudet i de svenska företag som handlade med utlandet. Särskilt hårt slog den mot företag vars handelspartners hade en mer allvarlig smittspridning, som t.ex. Italien. Smittspridningen på hemmaplan slog mot efterfrågan och utbudet i lokalt orienterade företag. Särskilt hårt slog den mot tjänsteföretag med kontaktnära verksamhet som t.ex. restauranger.

Traditionella ekonomisk-politiska verktyg syftar till att stimulera efterfrågan i ekonomin. De framstod ganska snabbt antingen som ineffektiva (skulle inte nå sitt syfte) eller olämpliga (människor

borde inte gå ut och konsumera). Man fick därför överväga andra alternativ för att skydda företag vars efterfrågan drastiskt fallit eller de enskilda vars inkomster eller sysselsättning skulle gå ner om och när företagen anpassade sig till den lägre efterfrågan.

De penningpolitiska åtgärderna fick därför använda sig av delvis nya verktyg. Det gällde t.ex. vissa av Riksbankens nya lånefaciliteter, liksom dess storskaliga köp av företagscertifikat och företagsobligationer, som bägge hade syftet att hålla uppe företagens likviditet och möjligheter till billiga lån för att undvika en utveckling i riktning mot en finansiell kris.

Av liknande skäl avvek en stor del av de finanspolitiska åtgärderna från den etablerade principen i svensk ekonomisk politik om att inte stödja enskilda företag. Flera av de storskaliga företagsstöd som inrättades i början av pandemin riskerade antingen att stödja livskraftiga företag som inte behövde stödet för att överleva, eller att hålla liv i lågproduktiva företag som egentligen borde gå under. Som vi sett (i kapitel 5) har vissa av stöden varit mindre träffsäkra. Det gäller i störst grad den generella sänkningen av arbetsgivaravgiften, i ganska stor grad stödet till korttidspermitteringar, och i mindre grad hyresstödet och omställningsstödet. På direkt fråga har ledande företrädare för Finansdepartementet dock svarat att snabbhet var viktigare än träffsäkerhet och om det blev fel fick man rätta till det i efterhand.

1259

Den del av finanspolitiken som syftat till att hålla uppe enskildas inkomster har varit mer traditionell. Som vi sett (i kapitel 6) bidrog de existerande delarna av socialförsäkringen aktivt till att skydda de hushåll vars arbetsinkomster föll i recessionen. Av de drygt 40 procenten i genomsnittlig skyddsgrad under 2020 härrör dock ungefär hälften från nya typer av stöd och förändrade regler och ersättningsnivåer av befintliga stöd – främst i sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Huvuddelen av dessa förändringar kom på plats i början av pandemin.

Ett annat sätt att sätta de svenska besluten på detta område i perspektiv är att jämföra dem med pandemiåtgärderna i andra länder. Här finns en stor artflora av åtgärder, med många specifika skillnader i både omfattning och utformning, då politiken anpassats till en

1259 Uppgifter lämnade av dåvarande statssekreterarna på Finansdepartementet, Max Elger och Emma Lennartson, vid möte med kommissionen den 29 september 2021, samt av dåvarande finansministern, Magdalena Andersson vid kommissionens utfrågning den 7 december 2021.

nationell kontext. Men i stort har de flesta länder fört en liknade penningpolitik och finanspolitik. Många har stött enskilda företag, om än på olika sätt. Alla länder har gjort historiskt stora interventioner där omfattningen till en del speglar hur strikta icke-medicinska åtgärder man vidtagit. Vi har sett (i kapitel 2 och 3) att de nordiska länderna alla kom i gång tidigt med sina åtgärder och att det, jämfört med flertalet andra länder, inneburit en liten belastning på ländernas offentliga finanser.

En ytterligare fråga är hur stor roll internationella restriktioner eller internationella samarbeten spelade för utformningen av de ekonomiska åtgärderna. På penningpolitikens område har centralbanker och regleringsmyndigheter ett ganska långtgående samarbete redan i normala tider. Centralbankernas samarbete är oftast informellt (utom det europeiska samarbetet i valutaunionen). Regleringsmyndigheternas samarbete är mer formaliserat inom den s.k. Baselkommittén i anknytning till BIS (Bank for International Settlements).

EU-samarbetet lägger i princip tydliga restriktioner på medlemsländernas finanspolitik. Reglerna har dock en mer eller mindre uttalad ”undantagsklausul”. Till exempel skulle den typ av företagsstöd Sverige och många andra EU-medlemmar inrättat under pandemin inte passera de existerande reglerna för statsstöd under normala förhållanden. EU-kommissionen gjorde dock undantag för företag som fått drastiskt sänkt omsättning. Villkoret i det svenska omställningsstödet om ett minst 30-procentigt (månatligt) omsättningsfall härrör just från detta undantag. EU-kommissionen såg också mellan fingrarna på de reserestriktioner som många medlemsländer införde i strid med den fria rörligheten.

EU-samarbetet har också gett ett visst motstånd mot olika protektionistiska åtgärder under pandemin. De länder som försökt bryta mot fördragen, t.ex. genom att försöka förbjuda export av vaccin eller skyddsutrustning, har snabbt fått mothugg av andra medlemsstater.

Sammantaget påverkade internationella samarbeten, särskilt EUmedlemskapet, i viss mån pandemiåtgärdernas utformning.

Genomförandet av pandemiåtgärderna

Kommissionens observationer:

  • Genomförandet av åtgärderna inom penningpolitiken (och banktillsynen) var helt centraliserat.
  • Ansvaret för att administrera de finanspolitiska åtgärderna – inklusive de extra statsbidragen – lades däremot på en rad olika aktörer: regioner, kommuner, centrala myndigheter, ställföreträdande centrala och branschspecifika myndigheter, och länsstyrelser.
  • Det splittrade genomförandet av de centrala besluten i den ekonomiska krishanteringen visar att ”den svenska förvaltningsmodellen” är långt ifrån enhetlig.

Vilka aktörer har kommit att genomföra de olika beslut vi har diskuterat i detta avsnitt? Vi betonar särskilt denna fråga då svaret är radikalt olika för olika pandemiåtgärder och olika delområden, en poäng vi återkommer till i kommande avsnitt.

Åtgärderna inom penningpolitiken och makrotillsynen representerar närmast en centraliserad extremmodell. I krishanteringen hade den konstitutionellt självständiga Riksbanken och Finansdepartementets expertmyndighet Finansinspektionen ansvar för både beslut om åtgärder och genomförande. De har således själva bedrivit alla interventioner, eller utövat sin tillsyn, mot sina centraliserade motparter (i huvudsak banker och andra finansföretag) på nationella och internationella finansiella marknader. Det gäller även de nya typer av åtgärder vi diskuterat, som lånefaciliteter och köp av företagsobligationer.

De åtgärder vi tagit upp under rubriken finanspolitik skiljer sig däremot avsevärt åt på olika sakområden.

En typ av åtgärder är de särskilda statsbidragen för att täcka högre kostnader eller lägre intäkter under pandemin. Sådana bidrag har gått till regioner och kommuner, speciellt de ökade anslagen för att kompensera de ökade kostnaderna för vård och omsorg. Bra exempel är de extra medel till regionerna för covid-19-tester och vaccinering, eller extra medel till kommunerna för bättre utbildning av anställda på särskilda boenden. Dessa medel har ibland förmedlats genom

centrala myndigheter, t.ex. via Kulturrådet som förmedlare av extra bidrag till kulturlivet. Men de har ofta förmedlats via organisationer utanför myndighetssfären som SKR, en medlems- och arbetsgivarorganisation, eller som Riksidrottsförbundet som fått fördela de extra medlen till idrottsrörelsen.

Som vi sett (i kapitel 6) har viktiga pandemiåtgärder syftat till att stödja enskilda hushåll inom välfärdssystemet. Även här har genomförandet skiljt sig åtskilligt åt. Bastrygghetssystemet sköts normalt av kommunerna och de fick därför uppgiften att administrera den tillfälliga höjningen av bostadsbidraget. Försäkringskassan är administratör av sjukförsäkringen (till sin icke-frivilliga del) och denna centrala myndighet skulle också implementera de nya reglerna för sjukförmåner, t.ex. riskgruppsersättning och ersättning för karensavdrag. Arbetslöshetsförsäkringen i Sverige är frivillig om än med centralt bestämda regler. Men den administreras av 24 a-kassor, som är kopplade till olika fackföreningar och därför till olika yrkesgrupper och branscher i ekonomin. Det var därför a-kassorna som skulle administrera de nya reglerna och utbetalningarna av generösare arbetslöshetsförmåner.

Vi har pekat på företagsstöden som ett viktigt inslag i den ekonomiska krishanteringen. En del av dessa kunde administreras av centrala myndigheter inom existerande system. Ett bra exempel är de tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifterna och anståndet med olika skatter som Skatteverket enkelt kunde hantera inom existerande skattesystem. Ett annat är ersättningen till företagen för höjda sjuklönekostnader som Försäkringskassan fick hantera i samarbete med Skatteverket. Men andra stöd var helt nya och krävde att det gjordes särskilda ansökningar. Regeringen la ut uppgiften att hantera dessa ansökningar på olika statliga myndigheter, inklusive länsstyrelserna. Skatteverket fick ta hand om ansökningarna till det nya omställningsstödet. Tillväxtverket fick hantera ansökningar och utbetalningar av stödet för korttidsarbete. Länsstyrelsen i Västra Götaland fick, tillsammans med Boverket, administrera hyresstödet. Vissa länsstyrelser fick, tillsammans med Boverket, ta ansvar för omsättningsstödet till mindre företag.

Så här långt har vi gått igenom åtgärder och beslut inom det ekonomiska sakområdet, inklusive statsbidragen till olika verksamheter. Bilden av hur besluten i pandemihanteringen kommit till och hur de administrerats är väldigt spretig. Spretigheten speglar till viss del den

svenska ansvarsprincipen (som innebär att den som har ansvaret i normala tider har det ansvaret även i en kris). Men den speglar också en improvisation när man delegerat ansvar för nya åtgärder under stark tidspress. Vår korta genomgång visar också att ”den svenska förvaltningsmodellen” är mindre enhetlig än man ofta föreställer sig. Den relation mellan regeringen och Folkhälsomyndigheten som tidigare statsministern Stefan Löfven och statsrådet Lena Hallengren, hänvisat till har inte gällt inom alla sakområden.

15.1.2. Kommissionens utvärdering av pandemiåtgärderna och vägvalet inom ekonomisk krishantering

Kommissionens bedömningar:

  • Det tidiga vägvalet i den ekonomiska krishanteringen, med snabba och kraftfulla satsningar av de ansvariga för penningpolitiken och finanspolitiken – där snabbhet fick företräde framför träffsäkerhet – var en riktig strategi.
  • Krishanteringsåtgärderna under 2020 bidrog till att dämpa fallet i ekonomin och kanske även till att skynda på återhämtningen under 2021. Det är dock svårt att uppskatta åtgärdernas kvantitativa effekter på den ekonomiska utvecklingen.
  • I de oroliga tider som rådde under våren 2020 valde regeringen att satsa på en blandning av traditionella åtgärder inom det existerande välfärdssystemet och nya direkta stöd till företag. Det var ett rimligt vägval.
  • De särskilda pandemiåtgärderna inom välfärdssystemet 2020, särskilt inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen, var värdefulla för att hålla uppe inkomsterna för hushållen. Utformningen av ersättningen för karensavdraget kunde dock ha varit bättre. En lösning hade varit att tillfälligt ta bort avdraget och kompensera företagen. På så sätt hade enskilda sluppit att förlora inkomst och behöva ansöka om ersättning i efterhand.
  • Stundtals har det varit längre handläggningstider än normalt för vissa förmåner inom socialförsäkringssystemet. Till en del beror det på det stora inflödet av ärenden till Försäkringskassan i perioder, och till en del på den stora pressen på de självständiga a-kassor som blev särskilt arbetsbelastade på grund av smittspridningens ojämna effekter över olika branscher och yrken.
  • Åtgärderna att skjuta fram kravet på läkarintyg för sjukpenning och tillfällig föräldrapenning när hälso- och sjukvården var som mest belastad var väl avvägda.
  • Företagsstöden var olika träffsäkra i att gynna just de företag som blev särskilt drabbade av pandemin. En del av de företag som fick stöd hade klarat sig utan. Andra borde inte fått något på grund av bristande långsiktig lönsamhet. Träffsäkerheten var låg för de tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifterna och något högre för korttidsarbetet. Hyresstödet och omställningsstödet var dock mer träffsäkra.
  • Det hade varit önskvärt om data på hur pandemin drabbade olika branscher kunnat användas senare under 2020 för att förbättra stödens träffsäkerhet, t.ex. genom att villkora korttidsstödet på branschtillhörighet.
  • Tillväxtverkets begränsade resurser och hantering av korttidsstödet ledde till bristande effektivitet. Givet det höga söktrycket ter det sig, i alla fall i efterhand, som om det varit klokare att lägga all administration av korttidsstödet på Skatteverket.
  • Även om företagsstöden hade en produktiv roll i pandemihanteringen bör de nu ses som en avslutad parentes i den ekonomiska politiken.

Vi utvärderar nu krisåtgärderna på det ekonomiska området. Vi lutar oss här mot beskrivningarna och bedömningarna i volym 1 av betänkandet, vilka i sin tur vilar på fyra underlagsrapporter till kommissionen. Vi börjar med penningpolitiken och går sedan över till olika delar av finanspolitiken.

Penningpolitiken

Precis som andra centralbanker var Riksbankens omfattande åtgärder ett sätt att demonstrera stor beredskap att hålla uppe företagens likviditet och hålla nere deras lånekostnader. Vi vet nu att det inte blev någon finanskris. Men det är förstås omöjligt att veta huruvida en finanskris hade inträffat utan centralbankernas gemensamma agerande. Det är också omöjligt att bedöma effekterna av en svensk avvikelse från det gemensamma mönstret. Under pandemins första kritiska veckor i Europa och Nordamerika fanns dock få gångbara data för prognoser av den framtida utvecklingen och djupet av den kris en omfattande pandemi kunde leda till. Vi menar att det var befogat att agera snabbt och resolut, i enlighet med försiktighetsprincipen.

Det gäller också med hänsyn till åtgärdernas bieffekter. De massiva interventionerna, tillsammans med en fortsatt lågräntepolitik, har bidragit till stigande aktiekurser och bostadspriser. Vi noterar att detta lett till kapitalvinster (latenta eller realiserade) som i särskilt hög grad kommit de mer välsituerade i samhället till del. Köpen av just bostadsobligationer kunde kanske, i backspegeln, ha varit mindre omfattande. Å andra sidan har fastighetssektorn varit en grogrund för tidigare finansiella kriser. Åtgärderna på finansiella marknader kan också ha fostrat större risktagande via förväntningar om en s.k. mjuk budgetrestriktion. Den höga likviditeten kan också ha spelat viss roll för den högre inflation som vi sett under hösten 2021. Denna har dock en betydande internationell komponent med högre råvaru- och energipriser, liksom ökade fraktkostnader, varav åtminstone en del troligen är tillfälliga.

Finanspolitiken i stort

Finanspolitiken under våren 2020 innebar historiskt stora satsningar på kort tid. Vägvalet betonade att få åtgärderna snabbt på plats snarare än att utforma dem så träffsäkert som möjligt. Enligt kommissionens mening var detta vägval välgrundat. Skälen är i stort desamma som vi angett i vår värdering av penningpolitiken. Vi noterar också att Sverige, med sin låga skuldsättning när krisen slog till, hade större utrymme för expansiva åtgärder än de flesta jämförbara länder.

Ekonomin som helhet återhämtade sig relativt snabbt. I industrin och många andra sektorer skedde återhämtningen innan och under pandemins andra våg runt årsskiftet 2020/21. Viktiga undantag är branscher för kontaktnära tjänster. Dessa har också varit extra utsatta för smittspridningen under pandemins andra och tredje vågor, liksom för de smittskyddsåtgärder som satts in för att stävja den. Kommissionen kan inte visa upp några skattningar av åtgärdernas kvantitativa effekter på den ekonomiska utvecklingen. Men vi bedömer ändå att de resoluta åtgärderna i finanspolitiken, plus den expansiva penningpolitiken, klart bidrog till att dämpa fallet i ekonomin och kanske även skynda på återhämtningen under 2021.

Som vi tidigare beskrivit i detta avsnitt bestod strategin i finanspolitiken i att dels förstärka det existerande välfärdssystemet, dels satsa på nya företagsstöd. Kommissionen menar att båda inslagen i stort var befogade. Även om man kan invända mot att stödja enskilda företag – och det av en rad skäl (se vidare nedan) – så var pandemikrisen speciell i det att både smittspridningen och smittskyddsåtgärderna slog extra hårt mot vissa sektorer där livskraftiga företag riskerade att gå omkull och med dem företagsspecifikt kapital och företagsspecifika anställningsrelationer.

Stöden till enskilda

Som vi sett (i kapitel 6) valde man att under 2020, under hotet av den växande pandemin och en djup ekonomisk kris, komplettera det existerande välfärdssystemet med särskilda pandemiåtgärder.

Enligt beräkningar vi presenterat i kapitel 6 hade systemet med existerande regler endast skyddat mot 20 procent av den genomsnittliga arbetsinkomstförlusten bland anställda. De extra åtgärderna, särskilt inom arbetslöshetsförmåner och sjukförmåner, bidrog med ytterligare skydd i samma storleksordning.

Kommissionen menar att förstärkningarna var välgrundade, även om den önskvärda graden av inkomstskydd är en politisk fråga. Ett traditionellt sätt att diskutera utformningen av socialförsäkringen är att se de valda ersättningsnivåerna (och villkoren i övrigt) som en avvägning mellan att erbjuda en god försäkring och tillhandahålla incitament som inte inbjuder till överutnyttjande.

Kommissionen anser att det var rimligt att under pandemin lägga större vikt vid försäkringsaspekten. Den specifika åtgärden att tillfälligt ersätta viss del av karensavdraget i sjukförsäkringen kan ses just på detta sätt. Detsamma gäller det höjda taket och de ändrade medlems- och arbetsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Kommissionen menar att alla dessa åtgärder var välmotiverade. Dessutom hade ersättningen för karensavdrag fördelar från ett smittskyddsperspektiv. Kommissionen anser också att åtgärderna att lätta på kraven på läkarintyg för sjukpenning och tillfällig föräldrapenning under perioder då hälso- och sjukvården var som mest belastad var väl avvägda.

Vissa reformer som inte var så betydelsefulla för den genomsnittlige medborgaren hade det vällovliga syftet att stödja särskilt utsatta grupper i samhället. Ett sådant exempel är det tillfälligt höjda bostadsbidraget till barnfamiljer under 2020. Men det är oklart hur träffsäkert det bidraget varit som ersättning för förlorad arbetsinkomst. Boverket har t.ex. påpekat att endast hälften av de 137 000 barnhushållen med bostadsbidrag har löneinkomst som huvudsaklig försörjning. Dessutom reduceras det utbetalda ekonomiska biståndet med hela tilläggsbidraget.

Handläggningen av vissa stöd till enskilda har bitvis dragit ut på tiden. Det gällde t.ex. utbetalningarna av den förstärkta arbetslöshetsersättningen som tog lång tid hos vissa a-kassor. Vi noterar att a-kassans decentraliserade organisation kan ha legat bakom en del av problemen eftersom anhopningen i olika a-kassor blev väldigt ojämn då recessionen slog ojämnt över olika sektorer och yrkesgrupper. Vi har t.ex. sett (i kapitel 6) att de allra längsta väntetiderna uppkom i a-kassorna för hotell- och restauranganställda och handelsanställda, som organiserade personal i de allra mest utsatta sektorerna (se kapitel 4).

Ett annat problem gäller hanteringen av smittbärarpenningen. Vi har sett (i kapitel 6) att denna i första hand tycks avspegla att många sökande saknade ett beslut från läkare om avstängning från arbete enligt smittskyddslagen i sin ansökan. Detta var först obligatoriskt men kravet togs senare tillfälligt bort. Ytterligare ett problem var reglerna avseende utbetalning av ersättning för karensavdrag. Den enskilde behövde själv ansöka om ersättning för det avdrag som redan gjorts. Ur smittskyddssynpunkt hade det antagligen varit bättre om avdraget tillfälligt tagits bort och ersättningen hade gått

till arbetsgivaren. Anställda som är beroende av varje dags arbetsinkomster kan tveka inför att stanna hemma vid milda sjukdomssymtom om ersättningen för karensavdraget betalas ut först senare. Den valda konstruktionen innebar dessutom en risk för att inte alla anställda kände till rätten till ersättning eller kom ihåg att söka den.

Stöden till företagen

När vi diskuterat det övergripande vägvalet på det ekonomiska området har vi redan sagt att ett direkt, tämligen brett stöd till enskilda företag var ett rimligt inslag i den första rundan ekonomiska åtgärder mot krisen. Vi har sett (i kapitel 6) att vissa företagsstöd – korttidsstödet och ersättningen för sjuklönekostnader – också var kvantitativt viktigare än direkta åtgärder i välfärdssystemen, för att hålla uppe arbetsinkomsterna för anställda. Vår positiva bedömning av denna del i strategin speglar särskilt den stora osäkerheten i mars– april 2020, då det var mycket oklart hur djupt ekonomin skulle falla och vilka sektorer som skulle komma att bli hårdast drabbade.

Vi säger detta med full insikt om de risker och nackdelar som finns med dessa typer av stöd. Stöden kan ha gått till företag som inte behövde dem för att klara sig. I så fall gick skattebetalarnas pengar i första hand till företagens ägare, snarare än till att bevara företagsspecifika värden som skulle ha gått förlorade i en konkurs. Breda stöd kan också ha hållit liv i företag som inte var långsiktigt konkurrenskraftiga innan pandemin och som därför borde ha gått under. Då är stöden inte bara en inkomstöverföring till ägarna utan ger också en kostnad för hela samhället i form av långsammare strukturomvandling och ekonomisk tillväxt. Båda dessa problem har förekommit i någon utsträckning. Tydliga tecken finns i vår kartläggning av andelen konkurser (i kapitel 5), som visserligen var högre än normalt våren 2020, men lägre än normalt hösten 2020.

Hur stora dessa problem de facto har varit beror på om stöden verkligen gynnat de företag som drabbats hårdast av smittspridningen, dvs. hur träffsäkra stöden varit. Bland de fyra typer av stöd vi särskilt undersökt (i kapitel 5) var den branschvisa träffsäkerheten särskilt låg för de sänkta arbetsgivaravgifterna, medelgod för korttidspermitteringen, men bättre för hyresstödet och, i synnerhet, omställningsstödet. Å andra sidan var de två förra stöden lättare att in-

föra snabbt. De tillfälligt sänkta arbetsgivaravgifterna rymdes inom det existerande skattesystemet, medan man – av andra skäl än pandemin – redan hade en lag om korttidsarbete på plats sedan 2014.

1260

Enligt kommissionens mening var bristande träffsäkerhet ett pris värt att betala för snabba insatser i det läge som gällde våren 2020. Men som vi sett hade det i princip gått att anpassa utformningen av korttidspermitteringarna i ett senare skede, framåt sommaren 2020, med hjälp av data som myndigheterna hypotetiskt kunde ha observerat. En gångbar metod hade varit att, på samma sätt som i hyresstödet, villkora ersättningarna med ett detaljerat mått på branschtillhörighet.

Liksom för stöden till enskilda lämnade implementeringen av företagsstöden en del i övrigt att önska. Den tillfälliga sänkningen av arbetsgivaravgiften var extremt lätt att söka (ett kryss i den deklaration som företaget ändå måste lämna till Skatteverket) och inbjöd inte heller till fusk. Men det har kommit rapporter om försenad handläggning av de andra stöden, särskilt korttidsstödet. Att sätta en ovan myndighet som Tillväxtverket att administrera ett mycket omfattande stödprogram som aldrig tidigare använts kan – i alla fall i efterhand – verka oklokt.

Det har också kommit rapporter om krångliga regler med villkor som kan tolkas olika, och möjligheter till fusk, speciellt för hyresstödet och omställningsstödet. Kanske är sådana problem en ofrånkomlig konsekvens av att snabbt fasa in nya stöd i ett pressat läge där företag kämpar för att överleva och myndigheter tampas med många ansökningar i en period med hög grad av hemarbete och sjukfrånvaro. Vi har dock inte haft tillfälle att fingranska ansökningsprocessen och bedöma hur mycket av de upplevda problemen som kunnat undvikas med tydligare regler och kommunikation.

15.2. Hanteringen av smittspridningen

Vi har i föregående avsnitt beskrivit och bedömt den svenska hanteringen av recessionen i pandemin mot bakgrund av innehållet i volym 1. På smittskyddsområdet har kommissionens tidigare delbetänkanden redan ingående beskrivit de vidtagna åtgärderna (särskilt

1260 Lag (2013:948) om stöd vid korttidsarbete.

kapitel 6 i det andra delbetänkandet), vem som fattade besluten och i viss mån tillämpade beslutskriterier.

Vi inleder ändå med att påminna om den faktiska krishanteringen, alltså vidtagna åtgärder liksom åtgärder som man valt att inte vidta. Här är vår framställning redan från början mer kritiskt analyserande och värderande än i avsnittet om den ekonomiska krishanteringen. Därefter diskuteras vem som utformade krishanteringen och på vilka grunder. Vi beskriver sedan kort de organisatoriska svårigheterna att genomföra de fattade besluten i praktiken. Även på dessa senare punkter ger vi en parallell värdering och beskrivning.

15.2.1. Besluten om smittskyddsåtgärder

Kommissionens bedömningar:

  • Mer kraftfulla och ingripande åtgärder borde snabbare ha kommit på plats i mars 2020 för att försöka bromsa den allmänna smittspridningen.
  • Hemvändande som haft sportlov under vecka 9 år 2020 borde ha fått ett mer direkt mottagande och tydligare information och anvisning om hemkarantän.
  • Regeringen borde ha infört ett tillfälligt inreseförbud i mitten av mars 2020.
  • Det var en riktig avvägning att hålla förskolor och grundskolor öppna och att övergå till distansundervisning på gymnasier och universitet.
  • Deltagartaket för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar borde redan från början ha satts lägre.
  • Att bära munskydd i inomhusmiljöer och kollektivtrafik borde inte ha avvisats som smittskyddsåtgärd.
  • Det borde ha skett en tillfällig och partiell nedstängning av vissa kontaktskapande verksamheter i mitten av mars 2020 och lagstöd för en sådan insats borde då ha funnits på plats.
  • Provtagning och smittspårning av alla med symtom på covid-19 borde ha byggts upp snabbare.
  • Råd och rekommendationer borde ha kommunicerats som tydliga förhållningsregler.
  • Arbete med lagstiftning för att ge möjlighet att vidta kraftfulla och mer ingripande smittskyddsåtgärder borde ha inletts redan under våren och åtminstone intensifierats i början av oktober 2020.
  • Förberedelserna under hösten 2020 inför en andra våg borde ha varit bättre och påbörjats tidigare.

Vägvalet inom smittskyddet

I mitten av mars 2020 valde Sverige, som vi tidigare konstaterat, en egen väg för att hejda smittspridningen. Våra nordiska grannar och många andra länder beslutade tämligen omgående om kraftfulla åtgärder, som nedstängningar och inreserestriktioner. Sverige kom i stället att i huvudsak avstå från sådana ingripande insatser och grundade åtgärderna i huvudsak på råd och rekommendationer som befolkningen förväntades att frivilligt följa.

En sammanhängande beskrivning av detta vägval skedde inte förrän i april 2020 då Folkhälsomyndigheten utfärdade allmänna råd om att alla skulle hålla avstånd och ta personligt ansvar m.m. (den 1 april) och regeringen publicerade en strategitext på sin webbplats (den 7 april). I den s.k. strategin angav regeringen sex mål med sitt arbete: (1) begränsa smittspridningen i landet, (2) säkerställa resurser till hälso- och sjukvården, (3) begränsa inverkan på samhällsviktig verksamhet, (4) lindra konsekvenser för medborgare och företag, (5) dämpa oro och (6) sätta in rätt åtgärder vid rätt tillfälle. Vad gäller den första punkten uttalade regeringen att det övergripande målet var ”att minska takten på smittspridningen, det vill säga att platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka samtidigt”.

1261

(Under

några dagar i slutet av januari 2021 kom texten att ändras till att målet var ”att minska smittspridningen i samhället”.)

I pandemins inledande skede baserade Folkhälsomyndigheten sitt förhållningssätt på kraven om evidens och uthållighet samt på antagandet att det stora flertalet smittade skulle komma att få relativt lindriga symtom. Så sent som den 23 mars 2020 skrev myndigheten

1261 Uppgifter hämtade från regeringens webbplats (besökt den 13 februari 2022).

på sin webbplats (i samband med att den redovisade behovet av vårdplatser) att

de allra flesta – i synnerhet personer under 70 år – kommer att få lindriga symtom av covid-19 och tillfriskna efter en tids egenvård i hemmet.

Myndigheten framhöll samtidigt vikten av att skydda de grupper som löpte risk att bli allvarligt drabbade. Dåvarande generaldirektören Johan Carlson betonade i mitten av mars 2020 vikten av att ”slå en ring” runt riskgrupper, särskilt äldre.

1262

Redan i vårt första delbetänkande fann vi att ambitionen att skydda de äldre misslyckades och att det i första hand berodde på den allmänna smittspridningen, men även på strukturella brister i äldreomsorgen och att varken Folkhälsomyndigheten eller Socialstyrelsen hade tillräcklig överblick över problem och brister inom omsorgen. Av vårt andra delbetänkande framgår att risken för allvarlig sjukdom och död var hög bland de äldre även under den andra vågen, en risk som minskade först när vaccinationerna började ge effekt.

Det borde därför ha gjorts betydligt större ansträngningar för att inledningsvis försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Kommissionen har redan konstaterat att de svenska åtgärderna i pandemins inledande skede var få och sena och inte lyckades kraftigt begränsa smittspridningen i landet. Vi diskuterar nu i tur och ordning olika åtgärder som vi anser borde ha vidtagits. Sådana insatser hade också kunnat ge rådrum för att överväga den fortsatta pandemihanteringen.

Tydligt mottagande och hemkarantän efter sportlovet vecka 9

Under februari 2020 spred sig viruset i Europa. Söndagen den 23 februari, när bl.a. Stockholmsregionens sportlov precis tagit sin början, stängde den norditalienska regionen Lombardiet skolor och barer och anmodade människor att hålla sig hemma. Dagen därpå uppdaterade Folkhälsomyndigheten sina rekommendationer till resenärer och uppmanade dem som vistats i drabbade områden att kontakta 1177 vid symtom. Myndigheten uttalade att någon ”hälsoscreening” av inresande inte skulle ske. Det ansågs vara både resurs-

1262 Bl.a. i SVT, den 15 mars 2020.

krävande och inte särskilt effektivt, då smittade personer kunde utveckla symtom senare.

Tisdagen den 25 februari angav myndigheten att risken för importfall var hög, men att risken för samhällsspridning var fortsatt låg. Den anförde att samhällsspridning förekom i begränsad omfattning i bl.a. norra Italien och att många då reste från Sverige till Italien.

I månadsskiftet februari-mars upptäckte isländska myndigheter covid-19 bland ett antal skidturister som återvänt från Österrike, varav flera från turistmetropolen Ischgl. Folkhälsomyndigheten nåddes av den informationen måndagen den 3 mars. Samma dag informerade myndigheten om att många europeiska länder de senaste dagarna rapporterat covid-19-fall bland personer som varit i Italien och uppmanade personer med symtom att kontakta 1177. Först en vecka senare, den 9 mars, vidgade myndigheten indikationerna för provtagning till att omfatta även resande från österrikiska Tyrolen.

Om personer anländer till Sverige från ett område med utbrott av en samhällsfarlig sjukdom får Folkhälsomyndigheten besluta om hälsokontroll vid inresa. En sådan hälsokontroll får emellertid inte vara förenad med frihetsberövande eller innefatta provtagning. Med stöd av lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa går det dock att screena anländande till någon av landets fem karantänsflygplatser eller sju karantänshamnar och besluta om karantän.

Kommissionen inser att anhopningen av inresande under helgen 29 februari–1 mars förmodligen gjorde det omöjligt att på några dagar förbereda hälsokontroll eller screening vid flera inresepunkter i Stockholmsområdet. Det borde dock ha varit möjligt att ordna ett avsevärt mer kraftfullt och tydligt mottagande än som blev fallet. Resenärer från smittdrabbade områden kunde – åtminstone vid Arlanda flygplats och kanske Cityterminalen för bussar – ha mötts av högtalarutrop, affischer, trycksaker och personal. De kunde ha fått tydliga anvisningar om att tillsammans med övriga i hushållet stanna hemma under minst 7 dagar, dvs. vad som brukar kallas frivillig hemkarantän. De personer som vid hemkomst eller under kommande sju dagar utvecklade symtom borde ha fått en tydlig uppmaning att provta sig, med konkret vägledning om var och hur. För att hemkarantän inte skulle orsaka större personalbortfall i vården än nödvändigt, kunde vård- och omsorgspersonal oavsett symtom ha fått upp-

maning att provta sig omgående och därefter på nytt efter fem dagar för att något tidigare kunna återgå till arbete.

Det hade förstås inte varit möjligt att på så sätt identifiera samtliga smittbärare från virusdrabbade områden. Men en betydande del av de återvändande sportlovsresenärerna hade åtminstone ordentligt kunnat uppmärksamma riskerna med att omedelbart återuppta sina normala liv. Hemkarantän hade sannolikt hjälpt till med att kväsa en del av den inhemska smittspridning som kom till stånd.

Vissa myndigheter, som Karolinska institutet, företag, som Ericsson, och organisationer, som Läkare utan gränsers svenska kontor, såg saken som en fråga om arbetarskydd och uppmanade hemvändande sportlovsfirare att stanna hemma någon vecka. Vissa familjer tog egna beslut om hemkarantän. Det är dock inte rimligt att ett sådant ansvarstagande fick vila på enskildas omdöme, snarare än på tydliga anvisningar från Folkhälsomyndigheten.

Tillfälligt inreseförbud

Frågan om hälsokontroll av inresande hör samman med frågan om inreseförbud för dem som inte är svenska medborgare eller inte har rätt att uppehålla sig i Sverige. I början fram till mitten av mars förordade WHO inte sådana förbud. I mitten av mars beslutade trots detta våra nordiska grannar och ett antal andra europeiska länder om inreseförbud. Sverige införde också, en knapp vecka senare – efter en EU-överenskommelse – ett inreseförbud för medborgare i tredje land. Frågan om inreseförbud saknade alltså inte aktualitet, trots WHO:s rekommendationer.

Kommissionen anser att övervägande skäl talar för att man borde ha infört ett tillfälligt inreseförbud senast i mitten av mars 2020. Det stod vid den tidpunkten inte klart från vilka länder som resenärer kunde föra med sig smitta. Som vi nyss anmärkt hade Folkhälsomyndigheten den 3 mars informerat om att många europeiska länder rapporterat om fall bland personer som varit i Italien. Det borde också ha varit känt att flera andra europeiska länder vid denna tid hade, eller nyss hade haft, vinterlov. Det fanns därför goda skäl att anta att ett sådant förbud skulle kunna ha förhindrat viss virusimport från andra EU/EES-länder. Det hade också medfört ett gemensamt nordiskt förhållningssätt vilket får ses som ett värde i sig mellan

närstående länder med passfrihet och en delvis integrerad arbetsmarknad.

Öppna skolor

En skolstängning fordrar lagstöd. Riksdagens beslut om en sådan lag trädde också i kraft den 21 mars 2020, tidigare än lagstödet för andra stängningar (se nedan). Kommissionen menar att det var en riktig avvägning att inte stänga förskolor och grundskolor.

Det är visserligen rimligt att anta att en skolstängning skulle ha minskat rörligheten i samhället i högre grad än andra eventuella nedstängningar. Inte bara grund- och förskolebarnen skulle då ha stannat hemma utan också minst en förälder till flertalet barn i låg ålder. För föräldrar som behövdes i samhällsviktig verksamhet, som vård och omsorg, kunde problemet ha lösts genom att, som i en del andra länder, göra undantag för deras barn.

Kommissionen noterar att kunskapen om barn och covid-19 då var begränsad. Många sakkunniga antog i början av pandemin att yngre barn sällan blev allvarligt drabbade av sjukdomen och de förmodligen inte bidrog till att sprida smitta.

Senare erfarenheter och data har gett anledning att revidera det andra antagandet, men inte det första. Men kunskapsläget i mars 2020 innebar att en tidig skolstängning inte främst skulle avsett att skydda barnen från sjukdom utan att skydda de äldre. Smittskyddsåtgärder riktade mot en specifik grupp kräver, enligt kommissionen, mycket starka skäl om de inte i första hand är avsedda att skydda den gruppen. Vikten av goda och trygga levnadsförhållanden och barns rätt till utbildning gör att man bara bör överväga att stänga skolor om den smittsamma sjukdomen är synnerligen allvarlig eller andra åtgärder visat sig verkningslösa.

Kommissionen anser av samma skäl att det också var rätt att införa distansundervisning för gymnasieelever och högskolestuderande, trots de risker – för lärande och psykisk hälsa – vi pekat på i vårt andra delbetänkande. Äldre ungdomar och unga vuxna löpte en icke försumbar risk att själva bli smittade. Det var även rimligt att anta att de bättre än yngre barn kunde tillgodogöra sig undervisning på distans, även om forskning tyder på visst inlärningstapp även i dessa grupper.

Deltagartak vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar

Den 12 mars 2020 begränsades allmänna sammankomster och offentliga tillställningar till 500 deltagare. Det angivna skälet till den valda gränsen var att Norge dagen innan hade satt en gräns just vid 500. De följande dagarna stängde emellertid våra nordiska grannländer ned sina samhällen.

Det är svårt att förstå att man kunde se en gräns på 500 personer som ett verksamt medel för att undvika smittspridning i folksamlingar. Folkhälsomyndigheten har vid samtal med kommissionen uppgett att ett skäl för att välja just 500 var att man på så sätt undvek riktigt stora arrangemang, som kunde sammanföra människor från olika delar av landet.

1263

Sådana ingripande åtgärder inskränker människors grundläggande fri- och rättigheter. De sätter snäva gränser för demonstrationsfriheten och rätten att samlas till såväl politiska som religiösa möten och begränsar kulturlivets och idrottsrörelsens möjligheter att verka. De kan likväl vara nödvändiga för att motverka smittspridning. Kommissionen anser att deltagartaket redan från början – eller i alla fall efter kort tid – borde varit betydligt lägre. Nu kom ett lägre tak om 50 personer att dröja till den 29 mars 2020.

Enligt kommissionens mening borde regeringen däremot, trots att den hade lagstöd för att begränsa antalet deltagare i allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, ha tidsbegränsat samtliga dessa kraftiga inskränkningar i enskildas frihet. Inskränkningarna hade då återkommande kunnat omprövas med hänsyn till smittläget vid varje givet tillfälle. Vi återkommer lite längre fram till frågor om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter.

Munskydd

Munskydd eller inte har varit föremål för svensk debatt. Det hade inte fordrat lagstöd att ge människor klara och entydiga anvisningar om att täcka mun och näsa och – så snart skydd fanns tillgängliga – att bära munskydd i inomhusmiljöer där trängsel kunde uppstå, som

1263 Uppgifter lämnade av Johan Carlsson, Karin Tegmark Wisell och Anders Tegnell vid möte med kommissionen den 18 januari 2022.

i affärer och andra lokaler för allmänheten, liksom i kollektivtrafik. Folkhälsomyndigheten motsatte sig anvisningar om munskydd bl.a. med argumentet att det kunde invagga människor i falsk säkerhet och därmed få dem att agera mindre försiktigt i kontakten med andra. Kommissionen har inte kunnat finna något underlag som tyder på att människor generellt är oförmögna att respektera råd som ”stanna hemma om du känner dig det minsta sjuk” eller ”håll avstånd till andra” och samtidigt bära munskydd i vissa sammanhang.

Företrädare för Folkhälsomyndigheten betonade också länge att det som fungerar som smittskyddsåtgärd är att stanna hemma vid symtom.

1264

Många följde förmodligen den uppmaningen, åtmin-

stone bland dem som inte var beroende av varje dags arbetsinkomst. Men argumentet tog inte hänsyn till presymtomatisk smitta (som innebär att en smittad individ kan sprida viruset innan symtom visar sig) eller asymtomatisk smitta (som innebär att en individ kan sprida viruset även med en mild infektion utan märkbara symtom). Det fanns tidiga rapporter om att bägge formerna, särskilt den förra, kunde förekomma.

Numera finns mer evidens för att munskydd kan bidra till att hindra viss smittspridning. Även utan denna borde det åtminstone ha framstått som möjligt att täckt mun och näsa skulle ge ett visst skydd mot ett luftvägsvirus, vare sig det sprids via droppar eller aerosoler.

Folkhälsomyndigheten har som ytterligare argument mot munskydd hävdat att ca 30 procent smittats av viruset i hemmet och lika stora andelar på arbetsplatsen och på privata fester.

1265

Även om

dessa grova mått skulle vara korrekta, hade det enligt kommissionens mening funnits goda skäl att söka begränsa smittspridning i andra sammanhang.

Kommissionen anser att Folkhälsomyndigheten under den första vågen inte borde ha avvisat användning av munskydd i inomhusmiljöer. Myndigheten borde tvärtom ha medgett att det kunde vara en verksam insats, varit öppen med att det i början rådde brist och

1264 Den 1 april 2020 informerade Folkhälsomyndigheten på sin webbplats om de nya allmänna råden och uttalade bl.a. att det för att motverka spridningen av covid-19 i Sverige krävs att man ”alltid stannar hemma när man har symtom, att man är noggrann med handhygien och att alla håller avstånd till varandra” samt att större sociala sammanhang bör undvikas och att personer över 70 år bör vara särskilt försiktiga. 1265 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022.

så snart bristen åtgärdats ha rekommenderat munskydd i publika inomhusmiljöer och i kollektivtrafik. Först i januari 2021, under den andra vågen av pandemin gjorde Folkhälsomyndigheten en vändning i denna riktning. Att tidigare ha avvisat munskydd under den första vågen kan antas ha bidragit till en låg efterlevnad när åtgärden väl infördes.

Tillfällig stängning av vissa verksamheter

En annan vattendelare i den svenska kontexten gäller frågan om det som populärt kallas för ”lockdown”, dvs. en nedstängning av samhället. Det är också i den frågan som Sverige tydligast skilde sig från de nordiska grannländerna, liksom många andra länder.

Grundläggande för att begränsa smittspridning är att förmå människor att så långt möjligt undvika nära kontakter. Flera av Folkhälsomyndighetens råd och rekommendationer syftade också till att åstadkomma just detta: att hålla avstånd till varandra, undvika trängsel i affärer och köpcentra, arbeta hemifrån om det är möjligt och att endast resa med kollektivtrafiken om du måste. Samma synsätt har legat bakom bestämmelserna om deltagartak vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, besöksförbudet på äldreboenden, bestämmelserna om endast bordsservering på restauranger liksom möjligheten till distansundervisning.

Att stänga ned samhället är det mest dramatiska uttrycket för en sådan strävan. Nedstängningar kan dock vara mer eller mindre tvingande och omfattande: från ett totalt utegångsförbud med avstängning av särskilda områden eller förbud att vistas ute under viss del av dygnet till partiella nedstängningar av olika omfattning, som t.ex. stängningar inom främst servicesektorn.

Kommissionen anser att det i mitten av mars 2020 borde ha funnits möjligheter att tillfälligt stänga ett antal inomhusverksamheter där människor samlas eller har nära kontakter inomhus, t.ex. köpcentra, restauranger, kultur- och idrottsevenemang, frisörsalonger, simhallar och liknande. Något tydligt lagstöd för sådana beslut fanns dock inte då, utan kom först genom den s.k. bemyndigandelagen som trädde i kraft den 18 april 2020. Det var, som vi redan konstaterat i vårt andra delbetänkande, för sent.

Vi menar sammanfattningsvis att med tillämpning av försiktighetsprincipen borde mer kraftfulla insatser ha kommit på plats redan under de två första veckorna i mars i syfte att bryta så många smittkedjor som möjligt och bromsa den allmänna smittspridningen. Det borde ha skett genom att hemvändande sportlovsresenärer hade mötts av ett ordnat och tydligt mottagande och anvisningar om hemkarantän, ett tillfälligt inreseförbud, en likaså tillfällig stängning av vissa verksamheter inomhus där människor möts och ett lägre tak för antal deltagare i allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.

Provtagning och smittspårning

Vårt andra delbetänkande betonade att en samhällsfarlig sjukdom är anmälningspliktig och smittspårningspliktig enligt smittskyddslagen. Detta till trots hade hela den första vågen passerat innan Folkhälsomyndigheten tydligt angav att samtliga med symtom på covid-19 borde provtas. Vi uttryckte förståelse för svårigheterna att bygga upp en storskalig provtagning, men uppmärksammade också att vissa aktörer hanterade dessa bättre än andra. De mikrobakteriologiska laboratorierna expanderade tämligen snabbt sin analyskapacitet, som under hela våren översteg kapaciteten i provtagningens logistik. En del regioner behövde inte heller begränsa sin provtagning till prioriterade grupper.

I det andra delbetänkandet ansåg vi likväl att uppbyggnaden av provtagningen gick alldeles för långsamt. Vi frågade oss varför det tog så lång tid för regeringen att bereda uppdraget till Folkhälsomyndigheten att utforma en nationell teststrategi. Framför allt var vi kritiska till den senare diskussionen om ansvar och pengar. Trots att ansvaret var klart och pengar utlovats och fanns avsatta tog diskussionen inte slut förrän SKR och regionerna den 11 juni fått svart på vitt om en väl tilltagen ersättning om 1 400 kronor per PCR-prov i en överenskommelse med regeringen. Det var den diskussionen vi i vårt andra delbetänkande kallade ett haveri.

Vi har fortfarande inte fått fullständigt klart för oss varför det gick så långsamt. Det fanns uppenbara problem med material och personal som också behövdes i sjukvården. Men vi har fått ett starkare intryck av att både Folkhälsomyndigheten och smittskydds-

läkare i flera regioner var uttalat tveksamma till nyttan med storskalig provtagning, både för individuell diagnostik och aggregerad pandemiövervakning. Denna tveksamhet är förvånande, givet smittskyddslagens tydliga krav att provta och smittspåra vid misstänkta samhällsfarliga sjukdomar. Dessutom är provtagning och smittspårning klassiska verktyg för att bekämpa smittsamma sjukdomar.

Tydliga råd och rekommendationer

Kommissionen konstaterar att redan de allmänna råd som Folkhälsomyndigheten publicerade den 1 april 2020 inte var helt tydliga i alla delar. Det gavs råd om att var och en bör ”hålla avstånd till varandra” inom- och utomhus där människor samlas som t.ex. i butiker, i kollektivtrafiken och i andra allmänna färdmedel och på idrottsplatser, badhus, gym och i andra träningslokaler.

Det uppstod, som vi skildrat i kapitel 13, diskussioner om begreppet avstånd. Vid pressträffar angav företrädare för myndigheten att det i gym och badhus skulle vara ”gott om avstånd mellan utövare”, att personal på arbetsplatser skulle hålla ”lämpligt avstånd” och att besökare på restaurang skulle hålla ”vettigt avstånd” till sina medgäster.

Ett annat råd vid samma tillfälle var att avstå från onödiga resor. Det är givet att huruvida en människa betraktar den resa som hen står i begrepp att företa som onödig eller inte varierar från person till person. Påsken 2020 inföll ungefär en vecka efter det att råden utfärdats. Inför helgen kommunicerades rådet bl.a. med orden ”fundera på om din resa är nödvändig” och ”fundera på om ni kan spara en resa till nästa påsk”.

Ett ytterligare råd var att ”avstå från att delta i större sociala sammanhang som fester, begravningar, dop, kalas och bröllop”. Det lämnades till var och en att avgöra hur många deltagare som behövs för att det ska bli ett ”större” socialt sammanhang.

Kommissionen anser att utrymmet för egna tolkningar av råd och rekommendationer ofta blev betydande, genom en oprecis kommunikation under våren 2020. Tydligare förhållningsregler hade varit att t.ex. omgående rekommendera två meters avstånd och uppmana medborgarna att ”stanna hemma i påsk”. Rådet att undvika större

sammankomster kunde ha ersatts med ”umgås bara med personer i ditt eget hushåll”.

Råd och rekommendationer av detta slag ställer också än högre krav på kommunikationen till människor som inte har svenska som modersmål eller av andra skäl – t.ex. vissa former av funktionsnedsättning – kan ha svårt att tillgodogöra sig budskapet. Det fordrar inte bara att man ger informationen på bl.a. en lång rad främmande språk utan också utformar den på ett sätt som blir tydligt för alla grupper den riktar sig till. Verksam kommunikation är inte bara en fråga om språk eller form. Även om kommunikationen går fram, kan samma budskap ge klart olika respons i olika grupper i samhället, särskilt om de har olika tillit till myndigheter och andra medborgare på grund av tidigare erfarenheter eller av andra skäl.

Kommissionen anser att eftersom frivillighet och personligt ansvarstagande varit ett bärande inslag i smittskyddsarbetet borde råd och rekommendationer ha formulerats och framför allt kommunicerats som tydliga förhållningsregler som alla förväntades följa.

Det bör också framhållas att råd om att arbeta hemifrån är lättare att följa för den som inte bor alltför trångt och har ett yrke som går att utföra med hjälp av en dator. Den som har egen bil kan undvika kollektivtrafik när hen måste bege sig till en annan plats. Den som har sina äldre anförvanter i ett eget boende kan undvika att besöka dem och vidta skyddsåtgärder om hen måste. Personer med en lång rad yrken – t.ex. inom vård och omsorg, service och skola – kan inte sköta sin uppgift från hemmet. Den som inte har råd med egen bil får resa kollektivt. Den som har ett generationsboende träffar dagligen sina föräldrar när hen kommer hem från jobbet.

Ojämlikhet vad gäller livsvillkor i stort får alltså betydelse också för förmågan att skydda sig och sina anhöriga mot smitta. Vi har (i kapitel 8) visat att pandemin genomgående slagit hårdare mot utsatta grupper i samhället i flera olika dimensioner. Det innebär inte att det är fel att ge råd och rekommendationer, även om de i realiteten riktat sig till en välutbildad medelklass. Men även andra åtgärder behövs, även om det inte är självklart vilka.

Tydliga anvisningar om att skydda mun och näsa i kollektivtrafiken är förstås en given insats. Likaså att så långt möjligt förstärka kollektivtrafiken med extraturer i rusningstid. En studie från KTH visar att det kollektiva resandet i Stockholmsområdet minskade betydligt mer i välbärgade stadsdelar jämfört med stadsdelar med färre

resurser. Trots förstärkningar har det periodvis uppstått trängsel i Stockholmsregionen.

1266

En slutsats i KTH-studien är att Stor-

stockholms lokaltrafik med bättre dataunderlag hade kunnat minska risken för smittspridning genom att t.ex. flytta bussar från Danderyd till Akalla.

1267

När väl medicinska munskydd fanns att tillgå kunde

sådana ha delats ut i kollektivtrafiken.

När myndigheterna väl hade valt en inriktning på råd och rekommendationer borde de samtidigt ha uppmärksammat regioner och kommuner på behovet av lokala åtgärder för att försöka förstärka skyddet för särskilt utsatta grupper.

Lagstiftning

Vi har i vårt andra delbetänkande anfört att regeringens initiativ till lagstiftning för att möjliggöra mer omfattande och tvingande åtgärder var för långsamma. Kommissionen anser att, oberoende av de inledande bedömningarna om vilka åtgärder som var lämpliga, regeringen tidigare borde ha tagit fram lagstöd för ytterligare åtgärder. Det var rätt tänkt att initiera den s.k. bemyndigandelagen, men initiativet borde, som vi redan berört, ha kommit betydligt tidigare.

Statsrådet Lena Hallengren har gett uttryck för att bemyndigandelagen blev praktiskt taget oanvändbar på grund av kravet att föreskrifter omedelbart skulle underställas riksdagen.

1268

Kommissionen

inser att det kravet försvårade lagens tillämpning, då en proposition behövde utarbetas mycket snabbt. Men i en akut situation måste arbetet kunna bedrivas skyndsamt. Om regeringen ansåg att bemyndigandelagen inte fyllde sitt syfte borde den under våren 2020 omgående ha tagit initiativ till annan lagstiftning för att säkerställa ett tillräckligt handlingsutrymme.

1266 E-postmeddelande från Storstockholms lokaltrafik (SL) den 11 februari 2022. 1267 KTH (2020), Who continued travelling by public transport during COVID-19? Socioecono-

mic factors explaining travel behaviour in Stockholm 2020 based on smart card data. Dagens

Nyheter (2021), Tydliga klasskillnader i SL-trafiken under pandemin, den 12 augusti 2021. 1268 Uppgifter lämnade av Lena Hallengren vid kommissionens utfrågning den 8 december 2021.

Den andra och tredje vågen

Inför hösten 2020 fick Folkhälsomyndigheten för första gången i uppdrag av regeringen att ta fram möjliga scenarier för smittspridningens utveckling. I slutet av juli presenterade myndigheten tre möjliga scenarier för tiden fram till den 1 september 2021, varav det mest allvarliga beskrev en utdragen och jämnt ökande spridning. Den 26 november 2020 fick myndigheten i uppdrag att löpande uppdatera sina scenarier.

Under den tidiga hösten 2020 tilltog smittspridningen i flera europeiska länder, men dröjde i Sverige. Det fanns dock grund för farhågor om en mera allvarlig utveckling. Vid allmän beredning den 8 oktober fick regeringen uppgifter som tydde på en värre situation än Folkhälsomyndighetens ”värsta scenario”. I början av november 2020 var samhällsspridningen åter omfattande och den övergick efter en viss nedgång i en tredje våg under vintern 2020/21.

I det andra delbetänkandet beskrev vi mer utförligt smittskyddsåtgärderna under denna tid. Helt kortfattat går det att tolka en sekvens av åtgärder som en konsekvens av förhoppningar om ett mera gynnsamt läge. Det gäller återgången till undervisning på plats för gymnasielever i september, det avlutade besöksförbudet på äldreboenden den 1 oktober, upphävandet av de särskilda råden till äldre och andra riskgrupper den 22 oktober, samt undantaget för 300 sittande vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar den 1 november. Endast en åtgärd under denna tid gick i motsatt riktning: den 1 oktober rekommenderade Folkhälsomyndigheten s.k. familjekarantän, dvs. att andra medlemmar i ett hushåll än den smittade skulle stanna hemma i sju dagar efter provtagningsdatum.

Denna uppluckring av restriktionerna avbröts ganska omgående när smittläget snabbt blev värre. En rad tidigare åtgärder återinfördes och en del nya infördes.

Folkhälsomyndigheten fick möjlighet att föreskriva besöksförbud vid äldreboenden den 21 november, deltagartaket vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar på åtta personer sänktes den 24 november, försäljning av alkohol på restaurang från kl. 22 (senare kl. 20) förbjöds den 20 november, inreserestriktionerna från Danmark och Storbritannien infördes den 21 december 2020 och distansundervisning rekommenderades åter.

Under 2021 kom uppmaningen den 7 januari att använda munskydd i kollektivtrafiken vid rusningstid, införandet av den tillfälliga s.k. pandemilagen den 10 januari, de nya reserestriktionerna med krav på negativt covid-19-test för inresande utländska medborgare från den 3 februari samt den nya rekommendationen den 5 februari för inresande svenskar att stanna hemma i sju dagar efter hemkomst samt att testa sig direkt efter inresan och efter ytterligare fem dagar.

Kommissionen vill kommentera denna kortfattade beskrivning som följer.

En beslutsfattare behöver ett bra beslutsunderlag, både om vad som mest sannolikt kommer att inträffa och om hur den närmaste framtiden i värsta fall kan te sig. Även den breda allmänheten behöver kunskap om och förståelse för den kommande utvecklingen. Det är därför märkligt att regeringen i juli månad 2020 nöjde sig med att låta Folkhälsomyndigheten utarbeta tre möjliga scenarier för ett helt år framåt och först mot slutet av november begära återkommande analyser. Regeringen har förstås haft annat underlag, men kommissionen har likväl svårt att begripa att regeringen inte fordrade mer av sin expertmyndighet.

Efter erfarenheterna från våren 2020 borde förberedelserna inför vad som kunde komma att ske under hösten ha varit bättre. Vi har redan konstaterat att regeringen när den insåg att bemyndigandelagen från våren 2020 blev svår att använda, omgående borde ha initierat annan lagstiftning som gav tillgång till mer omfattande och tvingande smittskyddsåtgärder. Regeringen och landet kom därmed att stå utan sådana verktyg under den andra vågen, i alla fall tills den tillfälliga pandemilagen trädde i kraft i januari 2021.

Kommissionen har vid sin granskning av handlingar och intern e-postkommunikation kunnat konstatera att Regeringskansliet så sent som den 23 november 2020 planerade att lägga fram propositionen om en tillfällig pandemilag först den 18 februari 2021.

1269

Den faktiska smittspridningen tycks emellertid ha överraskat regeringen och tvingat fram en revidering av planen. På eftermiddagen den 22 december skrev statssekreteraren vid Statsrådsberedningen Nils Vikmång i ett e-postmeddelande till övriga statssekreterare:

1269 Uppgifter (e-post från ämnesrådet Zandra Milton, Socialdepartementet, till politiskt sakkunnige Kristoffer Strömgren) som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök på Regeringskansliet den 7 februari 2022.

Som ni alla vet är läget med smittspridningen i Sverige nu väldigt allvarligt. Regeringen har sedan tidigare aviserat att vi håller på och tar fram en pandemilag för att säkerställa att det finns nödvändiga verktyg för att hantera situationen som dagens lagstiftning inte medger/…/Det har redan dömts av och kommunicerats att regeringen därför forcerar tidsplanen för lagstiftningen så mycket som möjligt/…/ Läget är inte sådant, vare sig vad avser smittspridningen eller den politiska situationen, att det finns utrymme för att skjuta på beslutet/…/Observera att såväl remiss som skarpt beslut av nödvändiga förordningar kommer att behöva hinnas med så att ikraftträdande kan ske den 10 januari.

Kommissionen anser att regeringen borde ha påbörjat arbetet med den tillfälliga pandemilagen mycket tidigare än vad den gjorde, och bedrivit arbetet mer intensivt. Det fanns redan i början av oktober 2020 skäl att påskynda arbetet med den tillfälliga pandemilagen.

Smittspridning pågick i andra europeiska länder, men dröjde i Sverige. Då regeringen den 8 oktober 2020 fick kännedom om att ett värre smittläge kunde vara att vänta hade den inga goda skäl att hoppas att den andra vågen skulle gå Sverige förbi. Då borde den omgående ha vidtagit och förberett fler åtgärder än Folkhälsomyndighetens rekommendation om familjekarantän.

Vi har redan hävdat att man inför den andra vågen borde ha gett en tydlig anvisning om att använda munskydd i vissa miljöer. Sådana fanns då inte bara i kontinentaleuropeiska länder utan också i våra nordiska grannländer. Även åtgärder som inte kom på plats förrän inpå det nya året kunde ha sjösatts redan när den andra vågen tornade upp sig. Tydliga exempel är krav på negativt test för inresande från andra länder och rekommendation för svenska inresande om att omgående ta prov efter inresa, stanna hemma i sju dagar och ta nytt prov efter fem dagar.

I stället blev hösten 2020, som vi nyss beskrivit, något av en tid av uppluckring. Detta bidrog knappast till att öka insikten hos befolkningen om att ett allvarligt läge kunde vara att vänta. Tydligast ser vi skillnaden mellan budskapen till en pandemitrött befolkning och vad läget egentligen fordrade i undantaget för sittande publik vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar den 1 november. Bara tre veckor senare sänktes taket till åtta personer.

Som vi konstaterat i vårt andra delbetänkande, hade flera av åtgärderna under den andra vågen blivit utdömda som icke-ändamålsenliga under den första vågen. En är de inreserestriktioner som syftade till att bromsa inflödet av nya virusvarianter, men inte sågs som

verkningsfulla för att begränsa importen av den ursprungliga varianten. En annan är den s.k. familjekarantänen som i det offentliga samtalet diskuterats men avvisats för hemvändande sportlovsresenärer i mars 2020. En tredje är rekommendationen om munskydd i kollektivtrafiken.

Det är självfallet viktigt att i krishantering inte låsa fast sig vid intagna positioner utan att vara flexibel och anpassa åtgärder till ny kunskap. Kommissionen har dock inte kunnat finna att den evidensbaserade kunskapen om effektiviteten av inreserestriktioner, familjekarantän eller munskydd hade ändrats på något avgörande sätt under hösten 2020.

Att avstå från eller till och med avvisa vissa åtgärder i ett första skede och drygt ett halvår senare göra gällande att de är nödvändiga utan en tydlig motivering riskerar att skapa förvirring. Det är också svårt att bryta nyligen etablerade sociala konventioner och normer. Flera uppgifter tyder också på låg följsamhet vid användningen av munskydd i kollektivtrafiken vintern 2021. Det är rimligt att amta att Folkhälsomyndighetens tidigare skeptiska hållning bidrog till detta.

Smittskydd och grundläggande fri- och rättigheter

Många av de åtgärder som kan vara nödvändiga att vidta under en pandemi kan innebära ingrepp i den enskildes grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Vi har i kapitel 9 beskrivit regleringen av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen liksom annan nu direkt tillämplig reglering på området i EKMR, EU-stadgan och FN:s barnkonvention. Som även beskrivits i kapitel 9 kan flera grundläggande fri- och rättigheter under vissa förutsättningar begränsas, genom grundlag eller vanlig lag.

Särskilt i kriser kan samhällsskydd och enskildas rättigheter komma att stå emot varandra. Skyddet mot smittsamma sjukdomar är ett tydligt exempel på när skyddet av liv och hälsa kan kräva begränsningar av enskildas frihet och rätt. En given utgångspunkt är att staten inte bör eller ens får tillgripa åtgärder som begränsar enskildas rätt och frihet mer än vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt smittskydd.

Den svenska smittskyddslagen ger möjlighet att vidta sådana tydligt fri- och rättighetsbegränsande åtgärder, som karantän, isolering och avspärrning. Vi har tidigare konstaterat att de smittskyddsåtgärder som lagen medger inte kommit till användning under pandemin. I stället har de flesta åtgärder haft karaktär av råd och rekommendationer. Inte minst från ett fri- och rättighetsperspektiv är det en god sak. Den enskilde behåller då sin rätt att efter eget omdöme avgöra om hen vill följa råden eller inte.

Men åtminstone ett par fri- och rättighetsbegränsande föreskrifter har beslutats.

En första och tydlig sådan begränsning är besluten om deltagartak vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Besluten innefattar en långtgående inskränkning av demonstrations- och mötesfriheten. Begränsningarna har stöd i ordningslagen som ger regeringen rätt att förbjuda sådana sammankomster och tillställningar om förbudet är nödvändigt bl.a. för att motverka epidemi. Enligt regeringsformen får begränsningar av just mötes- och demonstrationsfriheten ske på annat sätt än genom lag för att ”motverka farsot”, dvs. regeringen får själv besluta om sådana begränsningar. Som vi tidigare nämnt borde regeringen dock ha tidsbegränsat samtliga dessa kraftiga inskränkningar i enskilds frihet.

En annan sådan begränsning är besöksförbud i särskilda boenden för äldre. I dessa boenden hyr var och en av de boende en mindre lägenhet med ett vanligt hyresavtal. Någon laglig möjlighet att begränsa friheten att välja vem någon vill ta emot i sitt eget hem finns inte. I anslutning till de boendes förhyrda lägenheter finns normalt gemensamma lokaler, som entré, personalutrymmen och matsal. Till dessa utrymmen kan förmodligen det allmänna begränsas tillträde. Eftersom dessa gemensamma lokaler ofta måste passeras för besök i de boendes lägenheter måste dock en sådan tillträdesbegränsning anses inskränka rätten till privat- och familjeliv.

Rätten till privat- och familjeliv regleras i artikel 8 EKMR. Rätten får enligt den regeln inskränkas med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. skydd för hälsa. Lagstödet har i detta fall varit bemyndigandet i 16 kap. 10 § första stycket socialtjänstlagen för regeringen att besluta föreskrifter som behövs ”till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa”. Det kan med visst fog hävdas att det är tveksamt om en så grundläggande konventionsrättighet som rätten till privat- och fa-

miljeliv kan begränsas med stöd av en så allmänt hållen nationell lagregel som bemyndigandet i socialtjänstlagen.

15.2.2. Vem bestämde vad och på vilka grunder?

Kommissionens bedömningar:

  • Med osäker kunskap och avsaknad av beprövad erfarenhet bör en försiktighetsprincip prägla smittskyddsarbetet. Åtgärder som kan antas begränsa smittan bör vidtas, även om det saknas evidens för hur effektiva de är, när det gäller smittspridning som riskerar att bli omfattande.
  • Råd och rekommendationer borde ha formulerats, och framför allt kommunicerats, som tydliga förhållningsregler som alla förväntades följa. De råd som gavs lämnade alltför stort utrymme för personliga tolkningar.
  • Folkhälsomyndigheten höll tydligt i taktpinnen för krishanteringen inom smittskyddet långt fram i pandemin. Regeringen borde ha tagit detta ansvar redan från början.

Våren 2020 – och väsentligen fortfarande – har Folkhälsomyndigheten och även regeringen framhållit två förutsättningar eller antaganden som särskilt viktiga för valet av åtgärder inom smittskyddet. Den ena är att åtgärder ska bygga på kunskap (evidens) och beprövad erfarenhet. Den andra är att åtgärdernas utformning bör bidra till långsiktig uthållighet hos människor. Vi diskuterar först dessa båda förutsättningar.

Kravet på evidens när man inte vet

Statsrådet Hallengren sa vid en utfrågning i konstitutionsutskottet att

nu finns det ju ingenting som heter försiktighetsprincip som man kan följa, utan vi har ansvarsprincip och annat.1270

1270 Bet. 2020/21:KU20, del 3, s. 193.

Det är en sanning med modifikation. Som vi redan framhållit bör man förstå försiktighetsprincipen som en skyldighet att handla även när kunskapen om ett hot eller en risk är osäker. Den kan därför också beskrivas som en handlingsprincip. Katastrofkommissionen formulerade principen så: om det finns välgrundad anledning att tro att en insats kan behövas, bör en sådan insats också göras. Kommissionen beskrev träffande hur principen på ett vardagligt plan styr räddnings- och brandförsvarsinsatser. Grundregeln är där att rycka ut med de resurser som krävs för en relativt stor olycka och sedan återkalla en del av styrkan om den visar sig inte behövas, snarare än att börja med att skicka ett fordon och först därefter rekvirera mer om situationen kräver det.

1271

Samma förhållningssätt präglar sjuk-

vården. Vid katastroflarm bemannas katastroforganisationen redan innan olyckans omfattning är känd. MSB har uttryckt saken så, att en beslutfattare vid en samhällsstörning inte kan vänta på det perfekta beslutet utan måste vara beredd att fatta beslut baserat på antaganden.

1272

Katastrofkommissionen föreslog uttryckligen att en sådan princip bör gälla i all krishantering. I den efterföljande propositionen ansåg den dåvarande regeringen att försiktighetsprincipen inte borde anges särskilt, men att det av ansvarsprincipen följer ett ansvar för att agera i osäkra lägen.

1273

Regeringen har i våra direktiv uttryckt att

strategin vid hanteringen av viruset är att de åtgärder som vidtas ska baseras på kunskap och beprövad erfarenhet och att rätt åtgärder ska vidtas vid rätt tidpunkt.

Tidigare statsministern Stefan Löfven bekräftade också detta principiella förhållningssätt vid en utfrågning av kommissionen.

1274

Icke-medicinska åtgärder – t.ex. handhygien, frivillig isolering i hemmet eller skolstängningar – syftar till att begränsa och fördröja smittspridning. Folkhälsomyndigheten angav i sitt planeringsstöd för en pandemi i december 2019 att studier kring sådana åtgärders effekter inte är entydiga och att WHO i en sammanställning funnit att evidensen överlag är låg. Företrädare för myndigheten har vid

1271SOU 2005:104 s. 300. 1272 MSB (2018), Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. 1273Prop. 2005/06:133 s. 51. 1274 Uppgifter lämnade av Stefan Löfven vid kommissionens utfrågning den 15 december 2021.

samtal med kommissionen i januari 2022 ansett att kunskapen om sådana åtgärders effekter fortfarande är liten.

1275

Kommissionen konstaterar mot den bakgrunden att myndigheten inför virusutbrottet måste ha ansett sig väsentligen sakna underlag för att på vetenskaplig grund avgöra vilka icke-medicinska åtgärder den borde vidta. Den beprövade erfarenheten av åtgärder mot ett nytt virus – när det dessutom inte finns någon immunitet i befolkningen – måste ha varit ytterligt begränsad. Det bristande kunskapsunderlaget borde inte ha hindrat myndigheten från att vidta eller förorda mer kraftfulla åtgärder. Tvärtom innebär försiktighetsprincipen att blotta risken för en mycket allvarlig utveckling – även om detta inte är den mest sannolika utvecklingen – är skäl nog att genomföra åtgärder. I brist på kunskap är det bättre att göra för mycket än för litet.

Det fordrar att ansvariga myndigheter förmår se att det åtminstone finns risk för en allvarlig utveckling och också i sin kommunikation får befolkningen att förstå att en sådan risk finns.

Vid våra samtal med smittskyddsansvariga i Norge, Danmark och Finland har de också beskrivit synen på försiktighetsprincipen som en skiljelinje mellan Sverige och övriga Norden.

1276

Uthållighet och acceptans

Särskilt Folkhälsomyndigheten har betonat att insatserna måste vara sådana att de kan accepteras av befolkningen under längre tid. Det är självfallet en viktig aspekt när det gäller långsiktiga anvisningar om hur människor bör bete sig för att undvika smittspridning. En sådan inriktning får dock inte hindra att givna anvisningar omprövas och ändras när situationen så kräver, t.ex. om mera omfattande eller tvingande insatser för en begränsad tid kan behövas i olika kritiska skeden.

Det finns goda skäl att anta att beteenden som grundas på människors egen övertygelse kan ge bättre resultat och bestå över längre tid än de som uppfattas som påtvingade. Det finns också andra goda

1275 Uppgifter lämnade av Folkhälsomyndigheten vid möte med kommissionen den 18 januari 2022. Se även Folkhälsomyndighetens skrivelse till Konjunkturinstitutet, Bilaga 5 i Konjunkturinstitutet (2020), Makroekonomiska och samhällsekonomiska effekter av de vidtagna åtgär-

derna för att dämpa spridningen av covid-19 i Sverige.

1276 Uppgifter lämnade av Mika Salminen, Kåre Mølbak, och Frode Forland vid möte med företrädare för kommissionen den 30 augusti, 1 september respektive 8 september 2021.

skäl att förorda åtgärder som bygger på frivillighet och eget ansvar, inte minst att tvingande åtgärder inkräktar på människors individuella frihet. Kommissionen är i grunden positiv till frivillighet. Men ett sådant förhållningssätt innebär också att regering och myndigheter i någon mening övervältrar ansvaret för samhällsskyddet på enskilda personer. Det kan också – beroende på hur avsändaren uttrycker råd och rekommendationer – ge ett stort utrymme för personliga tolkningar av vad det personliga ansvaret kräver. Om tolkningarna skiljer sig mycket åt, finns det också en risk för att det uppstår motsättningar och slitningar i umgänget människor emellan.

Vem fattade de avgörande besluten?

Det är oundvikligt att den eller de personer som huvudsakligen framträder offentligt och kommunicerar olika budskap till befolkningen kommer att uppfattas som ledare. Det är ingen tvekan om att det svenska smittskyddets ansikten utåt – inte minst under våren 2020 – blev företrädare för Folkhälsomyndigheten, främst statsepidemiologen Anders Tegnell. Han framträdde närmast outtröttligt vid så gott som alla dagliga presskonferenser. Tegnell deltog också synligt tålmodigt i otaliga intervjuer med olika massmedier för att skildra smittläget, svara på frågor och betona vikten av att befolkningen följer de råd och rekommendationer som Folkhälsomyndigheten utfärdat.

Även dåvarande statsminister Stefan Löfven och socialminister Lena Hallengren trädde givetvis fram vid såväl återkommande pressträffar om smittskyddet, som i olika medier, med den auktoritet som följer av deras ämbeten.

1277

Statsministern betonade i ett par framträ-

danden under den första vågen – varav ett tal till nationen – situationens allvar och människors ansvar för att nogsamt följa Folkhälsomyndighetens rekommendationer.

Det är givetvis inte fel att en person vars uppdrag innefattar att vara en av de främsta experterna på området har en viktig roll i att informera allmänheten om händelseutvecklingen och svara på journalisters frågor. Men det har förstärkt intrycket av att Folkhälsomyndigheten de facto haft den ledande positionen inom smittskyddet, medan regeringen haft en mera understödjande position.

1277 Under våren 2020 deltog regeringsföreträdare vid ca 80 pressträffar (se kapitel 13).

Kommissionen har inte funnit några belägg för att Folkhälsomyndigheten endast gett uttryck för en av regeringen utformad politik för att hantera smittspridningen. Vårt intryck är tvärtom att Folkhälsomyndigheten varit den väsentligen drivande och ledande kraften i att avgöra hur virusutbrottet skulle hanteras, i vart fall fram till dess den andra vågen tilltog under november 2020. I en intervju i Dagens Nyheter den 15 mars 2020 uttryckte Folkhälsomyndighetens dåvarande generaldirektör Johan Carlson saken som följer:

Det är vi som håller taktpinnen väldigt tydligt. Det har varit mycket tryck från omvärlden, att vi ska göra olika saker. Men vi har en autonom hantering av frågorna.

Dåvarande statsministern Stefan Löfven har inför kommissionen uttalat att regeringen visserligen ska styra men att han inte anser det vara fel att Folkhälsomyndigheten håller i taktpinnen inom sitt mandat.

Som vi konstaterat i vårt andra delbetänkande, framgår Folkhälsomyndighetens faktiska ledarskap av att de icke-medicinska smittskyddsåtgärderna – särskilt under pandemins första våg – nästan uteslutande bestod i allmänna råd och rekommendationer från myndigheten. Det var främst dessa anvisningar som syftade till att påverka människors beteende i vardagen. De föreskrifter regeringen utfärdade under våren 2020 (deltagartak vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar och möjlighet till distansundervisning) tillkom Folkhälsomyndigheten (medan besöksförbudet vid äldreboende tycks a initierats av SKR).

I intervjuer och dokumentation framkommer visserligen att Folkhälsomyndigheten kontinuerligt har lett och deltagit i omfattande samverkan med regioner, länsstyrelser, andra myndigheter, branschorganisationer och andra berörda aktörer. Även om Folkhälsomyndigheten således förankrat sina ställningstaganden förändrar det inte bilden av att myndigheten i förhållande till regeringen var den som höll i taktpinnen.

Detta upplägg innebär förstås ingalunda att regeringen förhållit sig passiv inom smittskyddsområdet, ens under våren 2020. Vi har i vårt andra delbetänkande redovisat hur regeringen gett en rad uppdrag till olika myndigheter, främst till Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen. Regeringen har under pandemin fattat mer än 1 400 pandemirelaterade beslut. Smittskyddsarbetets olika aspekter

har också varit föremål för löpande diskussioner i Regeringskansliet – vid så gott som dagliga lunchmöten mellan statssekreteraren Maja Fjaestad i Socialdepartementet och generaldirektörerna Johan Carlson och Olivia Wigzell; i Regeringskansliets krishanteringskansli under ledning av statssekreterare Elisabet Backteman; vid återkommande möten mellan expeditionscheferna i olika departement; samt vid tidvis dagliga möten i statssekreterarkretsen (GSS).

Resonemang om smittläge och möjliga åtgärder har också förekommit statsråden emellan vid ett stort antal allmänna beredningar.

Det är kommissionens intryck att regeringen tog ett tydligare ledarskap inom smittskyddet under den andra och tredje vågen. Vissa åtgärder under senhösten 2020 kom på plats utan föregående framställan från Folkhälsomyndigheten. Exempel är förbudet mot alkoholförsäljning på restaurang och begränsningen till åtta av antalet deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Dessutom påskyndade regeringen det sent påbörjade arbetet med den tillfälliga pandemilagen. Dåvarande statsminister Stefan Löfven begärde förslag på ytterligare åtgärder, höll ännu ett tal till nationen och uttalade vid en presskonferens inför jul och nyår att åtta personer var den ”nya normen” för alla sociala situationer.

Kommissionens slutsats är ändock att Folkhälsomyndigheten tydligt var den aktör som höll i taktpinnen långt fram i krishanteringen av smittskyddet. Det var såväl myndighetens övergripande förhållningssätt som dess insatser och förslag på åtgärder som fick styra.

Vi återkommer till frågan om nationellt ledarskap i kapitel 16.

15.2.3. Vem genomförde besluten?

Kommissionens bedömningar:

  • Att snabbt och effektivt genomföra centralt fattade beslut på smittskyddsområdet var en närmast omöjlig uppgift, då ansvaret för att verkställa dem var utspritt på en rad olika aktörer (centrala och regionala statliga myndigheter, regioner och kommuner, SKR samt privata utförare).
  • De två tydligaste och viktigaste exemplen på långsamt och ineffektivt genomförande av en nationellt fastställd inriktning är misslyckandet med att skydda de äldre mot smitta och misslyckandet med att i tid få i gång arbetet med en storskalig provtagning.

Våra tidigare delbetänkanden har pekat på en fragmenterad och decentraliserad organisation för såväl vård och omsorg om äldre som smittskyddet i sig. I en omfattande hälsokris har alltså 290 kommuner, 21 regioner med lika många smittskyddsenheter, 21 länsstyrelser, flera statliga förvaltningsmyndigheter, en medlems- och arbetsgivarorganisation (SKR), liksom ett stort antal privata utförare, haft olika roller att spela.

Vi har också konstaterat att en sådan decentraliserad och splittrad organisation leder till ett otydligt ansvar och ett svårstyrt system. Den kan också bidra till att enskilda aktörer bortser från – eller inte har förmåga att se – de nationella konsekvenserna av sin egen planering eller sitt enskilda agerande.

Vi har tidigare beskrivit hur dessa problem tydligt kommit upp till ytan. Ett tydligt exempel är när Folkhälsomyndigheten, med stöd av regeringen, tidigt fastslog att man särskilt skulle skydda de äldre från att bli smittade av viruset. För att genomföra detta behövdes samarbete mellan två myndigheter: Socialstyrelsen, med förväntad kunskap om förhållanden och utmaningar i äldreomsorgen, och Folkhälsomyndigheten, med huvudansvaret för åtgärder mot smittspridningen och samordning av smittskyddet. Av än större betydelse för genomförandet var förstås att de 290 kommunerna var för sig hade uppgiften att genomföra den nationella inriktningen på särskilda boenden och i hemtjänsten – och i vissa kommuner därtill ett antal privata utförare. Men kommunerna hade inte alla verktyg i sin

hand, då regionerna skulle ansvara för erforderliga läkarinsatser. Som vi vet (från första och andra delbetänkandena) uppstod tämligen omgående brist på skyddsutrustning i sjukvården och i äldreomsorgen. Det var varje regions och varje kommuns ansvar att var för sig se till att sådan utrustning fanns på plats. Det var dock inte möjligt när försörjningskedjorna stannade upp. Då fick Socialstyrelsen gå in och komplettera med nationella inköp. Dessutom fick Arbetsmiljöverket en roll att spela då det gällde både smittskydd och arbetarskydd.

Provtagningen är ett ytterligare närmast övertydligt exempel på problem med genomförandet. När väl Folkhälsomyndigheten beslutat om en nationell strategi för utökad provtagning skulle en omfattande testkapacitet byggas upp. Det var regionernas ansvar. Men det fanns skilda uppfattningar bland regionerna och deras smittskyddsläkare om hur viktigt det var att prioritera detta arbete. Uppfattningarna skiljde sig också i fråga om regionerna verkligen hade ansvar för att provta andra än de som togs in för vård på sjukhus och möjligen sjukvårds- och omsorgspersonal. SKR hävdade att så inte var fallet. Dessa diskussioner försenade inte bara avsevärt genomförandet av besluten om storskalig testning. Som vi sett (i vårt andra delbetänkande) kom också andelarna testade individer att skilja sig systematiskt åt mellan olika regioner under hela det första året av pandemin.

Då vi påmint om denna kritik vill vi också avsluta detta avsnitt med att påminna om att vissa aspekter av krishanteringen i huvudsak gått bra i detta decentraliserade system. Vi har i det andra delbetänkandet diskuterat hur sjukvården – framför allt sjukhusvården – tämligen snabbt och effektivt lyckades ställa om sin verksamhet mot att vårda en stor mängd människor med allvarlig covid-19. Mycket av detta lyckades med hjälp av omfattande personalomflyttningar och prioriteringar i slutenvården och den specialiserade öppenvården och framför allt på uppoffrande insatser av många anställda.

15.3. De två vägvalen i krishanteringen

Kommissionens observationer:

  • Kommissionen ser ingen systematisk relation mellan vägvalen inom olika delar av krishanteringen och hur centraliserade besluten var. De avgörande besluten togs t.ex. av en central myndighet inom både penningpolitiken och smittskyddet. Ändå gjorde Riksbanken och Folkhälsomyndigheten radikalt olika vägval i början av pandemin.
  • Däremot tycks de vägval vi observerat ha samband med beslutfattarnas erfarenheter av att fatta snabba beslut, speciellt i breda samhällskriser. Beslutsfattare och analytiker med (utan) sådana erfarenheter fattade (fattade inte) snabba och kraftfulla beslut i början av pandemin i enlighet med en försiktighetsprincip. Det ligger nära till hands att tolka detta som en skillnad i den mentala beredskapen för krishantering som skulle kunna förklaras av skillnader i organisationskultur.

Utgångspunkt

Så här långt i detta kapitel har vi beskrivit och bedömt den svenska krishanteringen i två olika sfärer. Vi har sett att centralt placerade beslutsfattare valde olika vägar inom dessa olika sfärer. Inom ekonomiområdet fattades snabba och resoluta beslut om åtgärder inom både penningpolitik och finanspolitik under våren 2020, beslut som liknar dem i andra länder. Inom smittskyddet var besluten långsammare och mindre kraftfulla och Sveriges tidiga åtgärder skiljer sig tydligt från dem i nästan alla andra länder. Vi har nyss påmint om att besluten inom en annan del av hälsoområdet också var snabba och kraftfulla, nämligen i omställningen av sjukhusvården.

I detta avsnitt jämför vi de olika sidorna av krishanteringen och söker därigenom förstå varför resultaten blev så olika. Vi frågar oss först om graden av centralisering kan ha bidragit till de olika vägvalen. Sedan går vi vidare och ställer samma fråga om den krishanteringskultur som präglar de aktuella organisationernas beslutsfattande. Detta sätt att ställa frågan är relevant då ansvarsprincipen ska styra svensk krishantering i fredstid. Då blir det viktigt att se på de

organisationer som i realiteten fattat krishanteringsbesluten, liksom deras kultur.

Hur centraliserade var besluten?

Det ligger nära till hands att förmoda att en struktur med mer centrala beslut borde underlätta krishanteringen, i alla fall i en storskalig kris som pandemin. Existerande teori om hur önskvärt det är att koncentrera besluten till samhällets centrala nivå väger ofta fördelen att besluten är lättare att koordinera mot hela samhällets krav mot nackdelen att besluten fattas längre ifrån de människor som de berör. Eftersom en bred samhällskris, nästan definitionsmässigt, ställer särskilda krav på koordinering borde dess relativa vikt gentemot närhet bli större.

När vi diskuterar denna fråga använder vi två begrepp: delegering och decentralisering. Delegering betyder här att en instans, t.ex. regeringen, har lagt ut beslutsrätten till en annan myndighet eller aktör. Decentralisering betyder här att besluten ligger på lokal (regional eller kommunal) snarare är central nivå. Oavsett graden av delegering och decentralisering av besluten kan någon ytterligare aktör ansvara för genomförandet.

Vår diskussion av krishanteringen i de två tidigare avsnitten ger vid handen att den institutionella bilden inte är entydig inom något sakområde.

På ekonomiområdet har penningpolitiken (och makrotillsynen) delegering men inte decentralisering. Beredning och beslut är (konstitutionellt) delegerade till Riksbanken, en självständig central myndighet under riksdagen, som också själv har implementerat besluten om åtgärder i pandemin. Men finanspolitiken har varken delegering eller decentralisering. Beredningen av krisåtgärderna har legat hos regeringen och Finansdepartementet, medan riksdagen har fattat besluten. Som vi sett har implementeringen av besluten involverat en mängd olika aktörer.

Inom smittskyddet finns delegering men inte decentralisering. Regeringens har här, som på de flesta områden, delegerat sin uppgift att styra till förvaltningsmyndigheter, i detta fall Folkhälsomyndigheten. Vi bortser här från att det också finns inslag av decentralisering genom de befogenheter som de regionala smittskyddsläkarna

har. Myndigheten har också – i alla fall under en betydande del av pandemin – fått bereda och de facto också besluta om i stort alla centrala krisåtgärder. Genomförandet av dessa beslut var dock utlagda på regioner och kommuner samt i vissa avseenden privata aktörer. Sjuk(hus)vården har däremot både delegering och decentralisering. Under krisen har den centrala expertmyndigheten, Socialstyrelsen, i stort, endast varit rådgivande. De allra flesta relevanta beslut om sjukvården låg hos regionerna, medan operativa beslut givetvis vilat på enskilda sjukhus och andra vårdinrättningar.

Allt i allt, är det svårt att se ett omedelbart samband mellan den typ av beslut som fattades och organiseringen av förvaltningen. Inom smittskyddet var de viktiga besluten i pandemin delegerade till en central myndighet, precis som inom penningpolitiken, men ändå blev vägvalen tidigt 2020 radikalt annorlunda.

Det kan likväl förstås ha haft betydelse, om inte annat för snabbheten i agerandet, att smittskyddet hanterades av en fristående myndighet medan finanspolitiken hanterades direkt inom en del av Regeringskansliet. Att åtgärder på det finanspolitiska området kunde beredas i kansliet beror förstås i sin tur på, som vid tidigare anmärkt, att expertis på området traditionellt finns i Finansdepartementet medan det inte är fallet på de flesta andra sakområden.

Vi påminner här också om vår iakttagelse i tidigare avsnitt att den organisatoriska mångfalden på de sakområden vi här diskuterat sätter ett stort frågetecken för föreställningen om en (underförstått enhetlig) ”svensk förvaltningsmodell”.

Vilken var kulturen i krishanteringen?

Vi tar nu upp en annan möjlig förklaring till de annorlunda vägval vi observerat. I brist på bättre terminologi använder vi begreppet ”krishanteringskultur” för att karakterisera de beslutsorgan som haft nyckelroller på varje sakområde. Vad vi konkret menar är att beslutsfattare och analytiker i en viss organisation i olika grad kan dra på tidigare erfarenheter av att hantera snabbt uppdykande risker samt djupa och breda kriser på samhällsnivå. Det finns goda teoretiska och praktiska skäl att förmoda att de egna eller organisationens erfarenheter av dramatiska skeenden präglar beslutsfattarnas bild av sin egen uppgift såväl som deras mentala beredskap att agera.

I det ljuset noterar vi att ansvariga beslutsfattare och analytiker på Riksbanken såväl som Finansdepartementet har stor vana av att snabbt förbereda och fatta ingripande beslut. Många av nyckelpersonerna har också egna erfarenheter av djupa kriser på samhällsnivå. Det gäller särskilt den s.k. finanskrisen, då den samlade ekonomiska aktiviteten föll med över 4 procent på ett enda år (2009), arbetslösheten skenade, och myndigheterna satte in kraftiga motåtgärder. Inte så många av nyckelpersonerna har kanske egna yrkeserfarenheter av den djupa 90-talskrisen och de stora omstöpande åtgärder som då krävdes för att komma till rätta med en rad olika problem i svensk ekonomi. Men det finns ändå ett slags kollektivt minne inom både Riksbanken och Finansdepartementet av hur man var tvungna att hantera denna dramatiska kris i dess mest akuta fas (1992–1994).

Det är rimligt att dessa erfarenheter gett en tydlig mental beredskap för att snabbt fatta kraftfulla beslut för att försöka hejda en utveckling som hotar att leda ner i avgrunden. Det kan vara svårt att veta hur verkningsfulla olika insatser kan vara, eller hur stora biverkningar de kan ha på ekonomin, särskilt i en ny typ av kris där gamla tumregler blir obsoleta. Men en kvalitativ förståelse av den typ av åtgärder som skulle kunna fungera kan ändå vara ett tillräckligt beslutsunderlag om man är tillräckligt orolig för framtiden.

Erfarenheterna inom smittskyddet är ganska olika. De ansvariga på Folkhälsomyndigheten har inte i modern tid behövt hantera några pandemier av det slag vi nu genomlever. Återkommande epidemier av influensa är visserligen vanliga, men de har sällan långdragna förlopp. Även om sjukligheten och dödligheten i influensa kan variera från år till år, kan sjukdomen ofta stävjas av mer eller mindre verksamma vaccin och leder inte till så hög sjuklighet och dödlighet som de vi sett vid covid-19. De tidigare influensapandemier som förekommit under efterkrigstiden – Asiaten och Hongkonginfluensan – drabbade inte heller Sverige alls lika allvarligt som länderna i Asien.

Svininfluensan fick däremot hanteras här. Den klassades som pandemi av WHO sommaren 2009. Detta föranledde omfattande aktivitet från såväl regeringen som berörda regioner. Sverige beslöt som ett av få länder om massvaccinering, vilken genomfördes av regionerna under hösten 2009. Drygt 60 procent av befolkningen vaccinerades. Epidemin blev aldrig särskilt omfattande och klingade i Sverige av under hösten 2009. Den omfattande vaccineringen bi-

drog sannolikt till detta, men smittspridningen blev inte heller särskilt omfattande i de länder som avstod från massvaccinering. Dessvärre visade sig det använda vaccinet vara kopplat till en svår biverkan då flera hundra ungdomar i Sverige drabbades av en kronisk sjukdom, narkolepsi. Ett intressant konstaterande är att Sverige vid en internationell jämförelse framstår som offensivt i handläggningen av svininfluensan och drabbades hårt av oönskade effekter i form av vaccinbiverkan. Det är omöjligt att bedöma vilken inverkan detta kan ha haft på handläggningen av covid-19, där Sverige vid en internationell jämförelse framstår som defensivt, speciellt tidigt i pandemin.

Sammanfattningsvis kommer erfarenheterna i handläggningen av smittsamma sjukdomar med pandemisk potential hos de ansvariga för smittskyddet i Sverige uteslutande från epidemier orsakade av influensa. Influensavirus har kända egenskaper när det gäller såväl smittspridning som profylax och behandling. Utbrott orsakade av andra coronavirus, främst SARS-CoV (SARS) och MERS-CoV (MERS), har dock aldrig spritts till Sverige varför praktisk erfarenhet i handläggning i princip saknas.

Flera ansvariga för smittskyddet och deras medarbetare har visserligen fått viktiga erfarenheter som rådgivare till låginkomstländer som drabbats av allvarliga smittsamma sjukdomar. Men de har alltså inte några egentliga erfarenheter av att hantera en smittsam sjukdom i Sverige med ett nytt och svårfångat spridningsförlopp och med en vid och allvarlig samhällsspridning som hotar inte bara mångas liv och hälsa utan även viktiga samhällsfunktioner. Denna brist på erfarenheter av att möta en allvarlig pandemi på hemmaplan kan ha färgat av sig på den rådande krishanteringskulturen.

Om det saknas en mental beredskap att snabbt satsa på verksamma åtgärder för att undvika ett akut hälsohot kan det ligga nära till hands att hänvisa till mer välkända och normalt välfungerande tumregler, som att vidtagna åtgärder måste vara baserade på evidens och beprövad erfarenhet. Den mentala beredskapen kan ha puffats åt samma håll av andra faktorer, som det faktum vi tidigare diskuterat (i vårt andra delbetänkande) att alla pandemiplaner var utformade för en influensapandemi. Men det är också rimligt att, omvänt, se pandemiplanerna som en reflektion av organisationens kultur – man kan bara konkret planera för åtgärder man är mentalt förberedd på att vidta.

Hur stämmer detta resonemang överens med den snabba och kraftfulla omställningen av sjukhusvården? Kommissionen konstaterade i sitt andra delbetänkande att sjukvården klarade omställningen bra. När belastningen i mars 2020 ökade dramatiskt ställde man på mycket kort tid om organisationen mest uttalat inom den sjukhusbundna vården. Kapaciteten för intensivvård ökade med mellan 200 och 300 procent när belastningen var som störst. Hälso- och sjukvården har också en vana att klara akuta situationer, inklusive mindre katastrofer. Det finns en ”akutkultur” i större delen av den sjukhusbundna vården och en vana hos personalen att på eget bevåg lösa akuta situationer. Även i ledande befattningar finns både erfarenhet och vana att hantera kraftiga ökningar i belastningen. Sjukhusen har genomgående i sina planer väldefinierade steg för att hantera krav på omställning vid ökad belastning. Samtidigt har vi konstaterat att omställningen skedde till priset av inställd och uppskjuten vård, vars konsekvenser vi kommer att se under många år framöver.

Det tycks alltså finnas ett samband mellan de ansvariga organisationernas erfarenhet och vana vid att hantera stora kriser och de vägval vi observerar tidigt i pandemin. Det behöver inte spegla ett orsakssamband. Det ter sig ändå befogat att ställa frågan om brist på erfarenhet och vana i någon mån kan kompenseras med intensifierade övningar kring hypotetiska samhällskriser som är storskaliga och kräver dramatiska åtgärder på mer än ett sakområde och därför nära samarbete mellan olika aktörer.

16. Slutomdömen, ansvar och lärdomar

Det kommer en tid då varje nation stannar upp och reflekterar över sin framtid. Sådana ögonblick infaller oftast i perioder av nedgång och kris. (SOU 1993:16)

De två första meningarna i Ekonomikommissionens betänkande om den s.k. 90-talskrisen är inte tomma ord. Många som försökt definiera en samhällskris betonar att det handlar om en situation med stor osäkerhet som hotar grundläggande värden: liv, hälsa, miljö, och ekonomisk och social trygghet. Låt oss kort exemplifiera med två andra kriser under de sista tre årtiondena som också blivit granskade av en särskild kommission.

Tsunamin 2004 var en katastrof orsakad av en enstaka yttre händelse där mer än 500 svenskar miste livet. Om det är en hög siffra beror på vad man jämför med. Men rapporterna om sönderslagna småbarnsfamiljer och traumatiska förluster berörde många människor på djupet. Det fanns en våldsam ilska över krishanteringen som väckte en stor och berättigad debatt samt ett behov av att undersöka hur samhällets institutioner och olika befattningshavare egentligen klarat sina uppgifter.

90-talskrisen handlade inte om människoliv på samma omedelbara sätt, men var en nog så plågsam och tidvis dramatisk tid, som varade i ett par år. Krisen innebar en stor osäkerhet och påfrestningar på mångas ekonomiska trygghet. Här fanns också en stor krismedvetenhet och en underliggande känsla och faktiska belägg för att krisen till stora delar avspeglade inhemska problem. Detta gav en villighet till självrannsakan och ett skärskådande av vissa samhällsinstitutioner. Men det var ändå mest en ekonomisk kris.

Precis som 90-talskrisen har coronakrisen varat länge. Men den är bredare. Fler än 15 000 människor har dött i covid-19 – och

bakom detta abstrakta tal döljer sig tusentals personliga tragedier som nästan alla i landet direkt kan relatera till. Det nya viruset, och åtgärderna för att bekämpa det, har också gripit in i många andra aspekter av våra liv – de har inte bara drabbat människors hälsa och försörjning, utan också möjligheterna att träffa anhöriga och vänner. På så sätt har pandemin angripit vårt tidigare sätt att leva. Smittspridningen och dess indirekta effekter har också drabbat oss på ett ojämlikt sätt. Det har till stor del varit redan utsatta grupper som har drabbats hårdast av covid-19 vad gäller allvarlig sjukdom och dödsfall. Pandemin har även slagit hårdare mot utsatta grupper i samhället på flera andra sätt, t.ex. i fråga om negativa ekonomiska konsekvenser och inställd eller uppskjuten vård (se kapitel 8). De åtgärder som vidtagits har många gånger passat en välutbildad medelklass med goda möjligheter att skydda sig mot smitta, navigera i vårdsystemet och arbeta hemma. Andra åtgärder kan behövas för att säkra liv och försörjning bland grupper som har ett mer begränsat handlingsutrymme.

Det är inte så konstigt att nu, när pandemin ser ut att ebba ut, många bara vill lämna den bakom sig och gå vidare. Vi hoppas ändå att Sverige som samhälle – av respekt för alla som kommer att fortsätta bära pandemins verkningar tätt in på livet – är villigt att se sig i spegeln. Det är vår önskan att de som läser detta, utan alltför många förutfattade meningar vill lyssna till våra bedömningar om vad som fungerat bättre och sämre under de två gångna åren och vad vi kan lära oss av det. Det finns flera skäl till en sådan reflektion.

Pandemin har inte bara hotat grundläggande värden som liv, hälsa, och social eller ekonomisk trygghet utan också rört mer existentiella värden: förtroendet för våra bärande institutioner, tilliten till andra människor och tron på den egna och samhällets framtid.

Den granskning som kommissionen blivit ombedd att göra handlar således inte enbart om de specifika sakfrågor kring hälsa, sjukvård och ekonomi som finns i direktiven. När vi närmar oss slutet av vår granskning vill vi peka på att vissa slutsatser även har bäring på de mer existentiella värdena. Något högtidligt skulle man kunna säga att pandemin har inneburit påfrestningar på delar av det som brukar kallas samhällskontraktet. Det är känt att hur väl ett samhälle hanterar en allvarlig samhällskris kan bero av medborgarnas tillit.

Det främsta medlet att bekämpa virusspridningen är mer eller mindre hårda restriktioner för hur människor får röra sig och träffas.

För att det ska fungera måste vi lita på de myndigheter som utfärdar dem. Och om många människor tror att deras medmänniskor inte kommer att följa restriktionerna så är det osannolikt att de själva följer dem. I en omfattande samhällskris utgör således vår tillit – till samhällsinstitutionerna såväl som till andra människor – ett slags socialt kapital som gör det lättare att lösa de problem som krisen medför.

Hur väl politiker och myndigheter hanterar krisen färgar också människors syn på hur väl samhällsinstitutionerna fungerar och därför våra möjligheter att klara nästa kris. Det är alltså väsentligt att pröva hur de som leder landet utövar sitt ledarskap under en kris, inte minst hur de kommunicerar med medborgarna.

Vi återkommer senare i detta kapitel till dessa frågor. Men vi vill redan här betona att exempel på gott ledarskap i vardagen ständigt återkommer i kommissionens samtal med anställda i bl.a. regioner och kommuner. De berättar om individer med förmåga och kurage att förstå behov och att kommunicera kring problem. Andra berättelser från vården, civilsamhället och organisationerna lyfter fram ledarskap som stödjer och stärker medarbetare liksom medmänniskor. Vi har också sett åtskilliga exempel på ansvarstagande solidarisk handlingskraft hos många enskilda människor och deras sammanslutningar.

Kapitlets innehåll

Sedan vi i föregående kapitels sista avsnitt jämfört den svenska pandemihanteringen utifrån de två parallella perspektiven ekonomi och smittskydd försöker vi nu avge ett slutomdöme i några centrala avseenden, diskutera frågor om ansvar och redovisa vilka lärdomar vi anser att man kan dra. Även när pandemin så småningom ebbat ut kommer det som vi tidigare framhållit att behövas ytterligare forskning och ett visst tidsavstånd för att kunna dra några mera bestämda slutsatser. Det är alltså endast fråga om denna kommissions slutomdömen utifrån vad vi funnit i vår granskning. Det kommer att behövas vidare och senare utvärderingar som då kan stå på fastare mark.

Den generella bild som vi tecknat i kapitel 15 visar att den ekonomiska pandemihanteringen präglats av tidigt och kraftfullt hand-

lande som betonat snabbhet före träffsäkerhet, dvs. av en försiktighetsprincip som ställer krav på tidig handling. I den hanteringen har också regeringen visat ett tydligt nationellt ledarskap. Det har funnits vissa brister när det gällt att se till att stöd till såväl företag som enskilda kommit de behövande till del eller nått fram till rätt mottagare. Delvis beror detta på att de handläggande instanserna saknat förmåga att hantera stora mängder ansökningar tillräckligt snabbt och att det ibland varit fråga om onödigt krångliga processer särskilt i fråga om nya former av stöd. Vårt slutomdöme är likväl att denna sida av krishanteringen överlag varit lyckad och i stort gett goda resultat.

Smittskyddet präglades däremot länge av ett annat förhållningssätt. Träffsäkerheten stod i fokus, med hänvisning till krav på kunskap och beprövad erfarenhet, i stället för att handla snabbt och tillämpa en försiktighetsprincip. Långt in i pandemin saknades ett klart nationellt ledarskap från regeringens sida. I denna del har det, i än högre grad, funnits brister i genomförandet av beslutade eller önskade åtgärder.

Krishanteringen av smittskyddet är i en del avseenden mer komplex än krishanteringen av ekonomin och den begränsar på ett direkt sätt människors liv i vardagen. Som vi har sett involverar smittskyddet också en större mångfald av aktörer, både vad gäller beslutsfattande och genomförande. Mot den bakgrunden fokuserar vi i det följande i första hand på omdömen om den delen av pandemihanteringen, men återvänder ibland till den ekonomiska sidan av saken för att få ett annat perspektiv.

Vi börjar med att redovisa kommissionens slutomdömen (avsnitt 16.1). Därefter tar vi upp de frågor om ansvar som vår utvärdering väcker (avsnitt 16.2). Vi avslutar med att redovisa ett antal lärdomar och förslag som vi tror kan förbättra förmågan att hantera framtida pandemier och i viss mån även andra kriser (avsnitt 16.3).

16.1. Slutomdömen

Kommissionens bedömningar:

  • Inriktningen på råd och rekommendationer som människor förväntades att frivilligt följa var i grunden riktig. Den innebar att medborgarna behöll mer av sin personliga frihet än i många andra länder.
  • Denna inriktning borde dock inte ha hindrat Sverige från att i februari/mars 2020 ha valt mer kraftfulla och ingripande åtgärder. När en plan saknades för att skydda de äldre och andra riskgrupper borde tidigare och fler insatser ha gjorts för att försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Sådana inledande åtgärder hade också skapat mer tid för överblick och analys.
  • Råd och rekommendationer borde ha kommunicerats som tydliga förhållningsregler.
  • Regeringen borde omgående ha tagit ledningen i krisen. I en demokrati kan medborgarna utkräva ansvar av regeringen, inte av en myndighet. Hindren för ett tydligt nationellt ledarskap från regeringens sida – i viss mån självständiga myndigheter, regioner och kommuner med självstyrelse och Regeringskansliets normala beredningsrutiner – borde ha kunnat bemästras. Regeringen borde även ha tagit på sig ett tydligare ledarskap när det gäller den samlade kommunikationen till allmänheten.
  • Regeringen har varit alltför ensidigt beroende av Folkhälsomyndighetens bedömningar. Ansvaret för myndighetens bedömningar vilar ytterst på en enda person, myndighetens chef. Det är inte en tillräckligt bra ordning för beslut under en allvarlig samhällskris.

Vägvalet för smittskyddsarbetet

Regering och myndigheter har gjort vägval i skilda avseenden under olika skeden av pandemin. I smittskyddet avser vi här det vi i vårt andra delbetänkande karakteriserat som ett tydligt svenskt vägval i

mitten av mars 2020, nämligen en betoning av smittskyddsåtgärder som bygger på frivillighet och personligt ansvarstagande snarare än mer ingripande åtgärder. Vi framhöll då också att hanteringen präglats av senfärdighet och att de inledande åtgärderna var otillräckliga för att ens kraftigt begränsa smittspridningen. Vi har i avsnitt 15.2 konstaterat att fler och mera kraftfulla och ingripande insatser snabbt borde ha kommit på plats under de första veckorna i mars för att bromsa smittspridningen och därigenom vinna tid för att överblicka situationen och överväga hur man skulle gå vidare.

Det har i det offentliga samtalet gjorts gällande att regeringens övergripande mål, som det uttrycktes på dess webbplats den 7 april 2020,

att minska takten på smittspridningen, det vill säga att platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka samtidigt

ger uttryck för en acceptans av en omfattande samhällsspridning. Kommissionen anser att texten dock inte behöver förstås på det sättet. Uttrycket ”att platta till kurvan” (”flatten the curve”) har använts i många sammanhang som mål för att hantera smittspridning när den väl fått fäste i ett land, alltså för att begränsa eller lindra smittspridningen (mitigation) snarare än att undertrycka smittan (suppression).

Exempelvis sa Norges statsminister den 10 mars 2020 att det

viktige nå er å unngå for bratte topper i smittekurven slik att ikke for mange blir syke samtidig

bl.a. för att

helsevesenet må ha kapasitet til å behandle både koronasyke og de som er syke av andre årsaker.

I Danmark beskrevs en tredje fas som inleddes den 11 mars 2020 och som då ersatte

en relativt kortvarig inddæmningsstrategi med en afbødningsstrategi, hvis sigte er at begrænse og forsinke smittens spredning…bl.a. med det formål at undgå et sammenbrud inden for sygehusvæsenet.

En knapp vecka senare sa dock Danmarks statsminister att

vi hellere handler hurtigt end for sent, at vi hellere går for langt end for kort.

Enligt kommissionens mening skiljer sig det svenska vägvalet således inte ut sig genom hur de ansvariga beskriver det övergripande målet utan genom de åtgärder som vidtogs för att nå målet. I den mån det kan sägas ha funnits ett slags ”ideologisk” skillnad mellan t.ex. de nordiska ländernas val av åtgärder ligger det i stället i hur man förhållit sig till försiktighetsprincipen som fordrar handling trots bristande kunskap (se närmare om försiktighetsprincipen i avsnitt 15.2)

Det har i det offentliga samtalet också gjorts gällande att valet av mindre ingripande åtgärder motiverats av en strävan efter att uppnå flockimmunitet. Flockimmunitet innebär att tillräckligt många i en befolkning är immuna mot ett virus för att försvåra dess spridning så att en epidemi efter hand ebbar ut. Immunitet kan uppnås genom genomgången infektion eller vaccinering. Innan ett verksamt vaccin finns tillgängligt är således, något förenklat, genomgången infektion det enda sättet att uppnå immunitet också på befolkningsnivå.

Folkhälsomyndigheten har tydligt – också direkt till kommissionen – uttalat att myndigheten inte har avstått från någon åtgärd för att på så sätt tillåta en mer omfattande smittspridning med avsikt att, när ett vaccin tedde sig avlägset, snabbare uppnå flockimmunitet. Kommissionen anser sig inte heller kunna påstå att så varit fallet. Men åtskilligt tyder på (se kapitel 12 och 13) att myndigheten ansåg att det var i det närmaste oundvikligt att viruset skulle komma att sprida sig brett och antog att vi därigenom så småningom skulle uppnå om inte flockimmunitet så åtminstone en mera omfattande immunitet än som visade sig bli fallet under våren 2020.

När det gäller ”utfallet” av det svenska vägvalet – i betydelsen överdödlighet sett till hela pandemin – framstår Sverige, som vi tidigare konstaterat, som ett europeiskt land som klarat sig förhållandevis väl. Deltidsbokslutet för flera länder som vidtagit mer ingripande åtgärder är betydligt sämre än för Sverige. Men det finns också sådana länder där utfallet blivit betydligt bättre. Det gäller förstås särskilt våra nordiska grannländer. Våra grannar framstår närmast som europeiska undantag i fråga om antal avlidna i covid-19. Det är ännu för tidigt att säga om det kan bero på en mer begränsad mängd importfall i månadsskiftet februari–mars 2020, tidiga kraftfulla smittskyddsåtgärder, demografiska förhållanden eller något annat. Rimligen speglar de lägre dödstalen en kombination av flera faktorer. Vi diskuterar i kapitel 7 svårigheterna att meningsfullt jämföra olika länder.

Kommissionen anser sammanfattningsvis att en betydande vinst

med det svenska vägvalet är att människor inte i samma utsträckning som i många andra länder tvingats följa föreskrifter som begränsar den personliga friheten. Vi har i huvudsak kunnat röra oss fritt i samhället, även om det varit smärtsamt att tidvis inte få besök av eller kunna besöka anhöriga på äldreboenden och inte kunna samlas till större politiska, religiösa eller kulturella möten eller evenemang.

Inriktningen mot rekommendationer – som människor frivilligt förväntades följa – har i grunden varit riktig. Staten ska endast tillgripa mer ingripande åtgärder om de kan antas vara nödvändiga för att begränsa smittspridning.

Den svenska sjukvården lyckades snabbt ställa om och kunde i huvudsak bereda sjuka i covid-19 vård, om än med betydande uppoffringar av vårdens anställda och till priset av inställda eller uppskjutna operationer och annan vård. Förskolor och skolor har kunnat vara öppna och barn i de åldrarna har fått den undervisning som ska göra dem beredda att möta framtiden.

Vi måste nu likväl dra slutsatsen att Sverige i februari/mars 2020 hade bort planera för och i detta inledande skede vidta mera kraftfulla och ingripande åtgärder. På så sätt hade regering och myndigheter sannolikt kunnat få en bättre överblick över situationen och rådrum för att avgöra hur den bort hanteras. Vår slutsats motiveras också av att den valda inriktningen byggde på att äldre och andra riskgrupper skulle skyddas mot smitta och att denna nödvändiga förutsättning tämligen snart framstod mera som en förhoppning än en åtgärdsplan som kunde sättas i verket. När en sådan plan saknades borde tidigare och fler insatser ha gjorts för att så långt möjligt försöka bromsa den allmänna smittspridningen. Vi är övertygade om att sådana insatser skulle ha räddat liv. Med tillämpning av försiktighetsprincipen borde insatserna också ha tagit höjd för att ambitionen att skydda riskgrupperna kunde misslyckas. I kapitel 15 har vi gett exempel på tidiga åtgärder som hade legat i linje med försiktighetsprincipen. Det finns skäl att ännu en gång påminna om situationen våren 2020. Sverige hade under perioder bland de högsta dödstalen i Europa och i vissa skeden de allra högsta. Vi har i vårt första delbetänkande beskrivit smittans härjningar på många särskilda boenden för äldre och hur många dog utan någon anhörig vid sin sida.

Vi har i avsnitt 15.2 fört ett resonemang om stängning av vissa verksamheter för att klargöra att ingripande åtgärder bör vidtas så

tidigt som möjligt för att i ett inledande skede möta ett allvarligt hälsohot. Om ett sådant framtida hot ter sig tillräckligt allvarligt, t.ex. därför att barn kan antas spela en större roll för smittspridningen, kan det finnas tillräckligt starka skäl även för en tillfällig skolstängning.

Inledande kraftfulla åtgärder gör det möjligt att analysera hotets allvar och – inför nästa pandemi – sätta en beredskapsorganisation på fötter, göra beredskapslager tillgängliga, förstärka skyddet för särskilt sårbara och att förbereda andra smittskyddsåtgärder som t.ex. storskalig provtagning och smittspårning samt lokaler för karantän och isolering.

Kommissionen är däremot i nuvarande kunskapsläge inte övertygad om att sådana längre eller återkommande tvingande nedstängningar som förekommit i andra länder är nödvändiga inslag vid ett nytt allvarligt epidemiskt utbrott. För det första har utfallet i många länder som följt en sådan linje kommit att bli betydligt sämre än i vårt land, vilket åtminstone nu ger vid handen att det är högst osäkert vilken effekt nedstängningarna faktiskt haft. För det andra, begränsar – för att inte säga praktiskt taget berövar – långvariga och återkommande nedstängningar människor deras frihet på ett sätt som knappast går att försvaras annat än inför helt extrema hot. För det tredje, har argumentet om långsiktigt hållbara åtgärder som människor kan förväntas acceptera här en betydande bärkraft. Vi har på åtskilliga håll, även i närliggande länder, sett våldsamma protester när nya nedstängningar beslutats för att möta en tilltagande smittspridning.

Regeringens krisledning

Det behövs ett tydligt nationellt ledarskap i en samhällskris, särskilt när den omfattar flera samhällssektorer och därmed flera aktörer med sina respektive ansvarsområden. Det är då inte tillräckligt att förlita sig på regler om, och organisatoriska arrangemang för, samverkan mellan myndigheter och nivåer.

Det är landets regering som har att tydligt ta detta nationella ledningsansvar. I vårt första delbetänkande och i kapitel 9 har vi påmint om att regeringen styr riket (1 kap. 6 § regeringsformen). I en demokrati kan medborgarna utkräva ansvar av sin regering, inte av en

myndighet. Uppgiften att styra riket accentueras under en kris. Det stod tidigt klart att vad som kunde vara att vänta var något mer än en hälsokris; det var utan tvivel en allvarlig samhällskris.

Det var dessutom fråga om en kris som var av komplex natur och i vilken stor osäkerhet rådde. Den fordrade avvägningar mellan olika samhällsintressen och bedömningar av vilka prioriteringar som borde göras. Det är avvägningar som ytterst är av politisk natur.

Vi har redan skildrat, i volym 1 och avsnitt 15.1, hur regeringen tidigt tog ledningen i den ekonomiska delen av krishanteringen. Redan under mars 2020 tog den under Finansdepartementets ledning initiativ till en historiskt kraftfull satsning på olika åtgärder för att skydda företag och enskilda mot krisens verkningar. Vi har konstaterat att detta handlande måste ses som en tillämpning av försiktighetsprincipen.

Regeringens ledarskap inom smittskyddet var däremot otydligt. Enligt kommissionens mening är ett tecken på ett otydligt ledarskap från regeringens sida den ”strategi” som publicerades på regeringens webbplats. Den publicerades den 7 april 2020, alltså när vi redan kommit ett gott stycke in i den första vågen. Tidpunkten gav knappast intryck av att regeringen omgående tog på sig ledarskapet. Strategin angav vad som vägledde regeringen i dess arbete, inte vad regeringen ansåg borde prägla en sammanhållen nationell krishantering. Dess materiella innehåll var tämligen allmänt hållet – minska takten på smittspridningen, balansera smittbekämpning mot effekter för samhälle och folkhälsa, dämpa oro och ”vidta rätt åtgärd vid rätt tillfälle”. Strategin var heller inte, har det sedermera visat sig, beslutad av regeringen. Ett sådant beslut hade fordrats om regeringen hade avsett att med strategin styra andra aktörers arbete. Den kunde således inte heller i formell mening fungera som ett nationellt inriktningsdokument.

Regeringen i Sverige, till skillnad från de flesta andra länder, bistås av ett på flertalet sakområden relativt litet kansli och får styra genom sina i viss mån självständiga förvaltningsmyndigheter. Ett statsråd är inte som i andra länder chef för de myndigheter som lyder under hens departement. Beslut, som t.ex. direktiv till en myndighet, fattas av regeringen som kollektiv. Detta kollektiva ansvar medför också att utformningen av ett direktiv inte enbart är en sak för det ansvariga departementet utan också måste bli föremål för en gemensam

beredning med övriga departement, vilket givetvis tar viss tid i anspråk.

Regeringskansliet fungerar så, vilket har poängterats för oss i samtal med olika företrädare, att ansvarsprincipen tillämpas även där. Det innebär att det departement inom vars ansvarsområde en kris helt eller huvudsakligen har inträffat bär ansvaret även under krisen. Det innebär i sin tur att endast det ansvariga departementet förväntas ha kontakt med sina myndigheter och att inget departement accepterar något annat departements auktoritet i frågor som hör till det egna ansvarsområdet. Däremot accepteras att Statsrådsberedningen med statsministern som chef har en överordnad position och, som det ibland uttrycks, ”dömer av” frågor där skilda meningar råder.

Detta har under pandemin inneburit att information från Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen lämnats till Socialdepartementet, t.ex. vid så gott som dagliga lunchsamtal under våren 2020 mellan statssekreteraren Maja Fjaestad och de båda myndigheternas generaldirektörer. Informationen har sedan sammanställts och vidarebefordrats till den särskilda statssekreterargruppen, GSS, och till kansliet för krishantering, RK/KH. GSS har därefter diskuterat saken men gruppen är, som också poängterats för oss, inget besluts- eller ens beredningsorgan. Saken har alltså därefter fått hanteras vidare i främst Socialdepartementet. Kansliet för krishantering, som sorterade under Justitiedepartementet, har alltså inte kunnat inhämta information direkt från Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen utan, har det sagts oss, i viss utsträckning som alla vi andra fått följa de myndighetsgemensamma presskonferenserna.

Kommissionen anser redan mot denna bakgrund att beslutet att flytta kansliet för krishantering från Statsrådsberedningen till Justitiedepartementet försvagade regeringens möjligheter att utöva en aktiv ledning i en sammansatt kris. Det är givet att kansliet måste kunna inhämta information direkt från ansvariga myndigheter oberoende av under vilket departement dessa myndigheter råkar sortera.

För att en regering ska ha förmåga att leda krävs att den har så bra beslutsunderlag som möjligt. Kommissionen har – förutom kansliet för krishanterings ställning – identifierat två problem i den delen.

Det ena består i att Folkhälsomyndigheten betonat att myndighetens riskbedömningar, särskilt under pandemins inledande skede, var att betrakta som närmast ögonblicksbilder och inte som progno-

ser för vad som kunde komma att inträffa. Riskbedömningarnas begränsningar tycks åtminstone inledningsvis inte ha stått klara för alla, t.ex. för Socialstyrelsen och MSB. En bedömning som t.ex. anger låg risk och uppfattas som en prognos kan inge mottagaren en falsk känsla av trygghet. Annorlunda uttryckt, riskbedömningar som inte förmår varna för en möjlig försämrad situation försvårar en tillämpning av försiktighetsprincipen. Bristen på en framåtriktad bedömning visade sig också när Folkhälsomyndigheten den 3 mars 2020 bedömde risken för samhällsspridning som måttlig för att redan den 10 mars få hoppa över ett steg i sin femgradiga skala och bedöma risken som mycket hög.

Det andra problemet gäller att regeringen väsentligen förlitat sig på information och bedömningar från sina expertmyndigheter. Tidigare statsministern Stefan Löfven har inför kommissionen uttryckt att det skulle ha varit ”fullständigt främmande” att väga in bedömningar från andra än expertmyndigheterna. Statsrådet Lena Hallengren har gett uttryck för samma inställning. Kommissionen inser att regeringen inte kan sätta sig till doms i vetenskapliga tvistefrågor. Men i ett läge när kunskapsläget är erkänt osäkert och ofullständigt måste olika uppfattningar inom vetenskapssamhället tas till vara. Det har skett i endast begränsad utsträckning, genom ett antal samtal som initierades av statssekreteraren Maja Fjaestad under våren 2020, ett seminarium om krishantering i april 2020, Finansdepartementets tjänstemän som under mars 2020 tog kontakt med experter på smittspridning och diskuterade hur man bäst utformar smittspridningsmodeller, inrättandet av en rådgivande grupp experter i Finansdepartementet sommaren 2020 samt två seminarier arrangerade av kansliet för krishantering i samarbete med Försvarshögskolan mot slutet av 2020 och under 2021. Att ta del av andra sakkunnigas bedömningar är om inte annat viktigt för att förstå graden av osäkerhet och pröva om försiktighetsprincipen kan kräva andra insatser än dem som expertmyndigheterna just då förordar.

Kommissionen anser att dessa försök att söka kunskap ”utifrån” var vällovliga men otillräckliga. Regeringen kunde, och borde, ha kallat till sig sakkunniga från olika vetenskapsområden och formerat ett rådgivande organ. På så sätt hade regeringen inte behövt göra sig helt beroende av sin expertmyndighets bedömningar.

Som vi beskrivit i kapitel 9 lyder förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Regeringen styr sina myndigheter genom förord-

ningar, regleringsbrev, uppdrag, anslag och informella kontakter. Men ingen myndighet får

bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

I grundlagens mening är regeringen en myndighet.

Det har funnits en tendens från såväl regeringars som myndigheters sida att betrakta området inom vilket regeringen inte får ge direktiv som ganska vidsträckt. Men även om gränserna inte är glasklara talar det mesta för att det tvärtom är tämligen begränsat. Det ska vara fråga om ett särskilt fall och ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Tillämpat på de åtgärder som vi har diskuterat i avsnitt 15.2 skulle regeringen inte med stöd i grundlagen ha kunnat beordra Folkhälsomyndigheten eller smittskyddsläkare att besluta om obligatorisk provtagning av inresande. Men den skulle mycket väl kunnat bestämma om ett ordnat mottagande på t.ex. flygplatser med information och uppmaning till en veckas hemkarantän.

Det bör också framhållas att efter tsunamikatastrofen uttalade konstitutionsutskottet, som vi redovisat i kapitel 9, att till syvende och sist är det regeringen – inte förvaltningsmyndigheterna – som i enlighet med regeringsformen inför riksdagen ansvarar för hur krisen hanteras. Utskottet anförde också att regeringen – om den inte nöjer sig med att ge direktiv – även torde kunna överta en verkställande uppgift som normalt tillkommer en myndighet.

1278

Dessa

uttalanden har också återgetts i utskottets granskning med anledning av coronapandemin.

1279

En större svårighet för regeringen, särskilt i en kris som i hög grad påverkar hälso- och sjukvården och äldreomsorgen, ligger i den grundlagsfästa självstyrelse som regioner och kommuner har (14 kap. regeringsformen). Men självstyrelsen kan inskränkas genom lag. En sådan inskränkning bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 § regeringsformen). Detta krav på proportionalitet bör rimligen kunna anses uppfyllt om lagregler krävs för att skydda viktiga sam-

1278 Bet. 2005/06:KU8 s. 39 och 36. 1279 Bet. 2020/21:KU20 s. 191 f.

hällsintressen i en kris. Men lagstiftning tar trots allt viss tid och kan bli föremål för skilda meningar.

Den kommunala självstyrelsen liksom det stora antalet kommuner och regioner har, även under normala förhållanden, inneburit att regeringen inte sällan i stället för att initiera nya lagar ”styrt” genom att inleda förhandlingar och träffa överenskommelser med medlems- och arbetsgivarorganisationen SKR. Vi har i vårt andra delbetänkande framhållit att det inte är oproblematiskt att bedriva krishantering genom att träffa avtal med en organisation som inte ansvarar inför någon annan än sina medlemmar.

Även om regeringen skulle inta en tydligare ledande roll kan den knappast leda, eller ens tydligt rikta in, det dagliga operativa arbetet inom smittskyddet. Det kan förstås fordras att den, som vi framhållit, kan behöva återta sin delegation när ansvariga myndigheter brister. Det kan dock endast ske helt tillfälligt och undantagsvis. Vi återkommer till frågan när vi diskuterar lärdomar.

Kommissionen anser sammanfattningsvis, som vi redan uttalat i

avsnitt 15.2, att det långt fram i smittskyddshanteringen var Folkhälsomyndigheten som ”höll i taktpinnen”. Det är svårbegripligt att tidigare statsministern Stefan Löfven inte ens nu i efterhand tycks kunna se något problem med det. Regeringen borde omgående tydligt ha tagit ledningen i smittskyddsarbetet.

Det finns som redan framgått hinder för ett tydligt ledarskap från regeringens sida. Ett består i den svenska förvaltningsmodellen. Vi anser att det borde ha kunnat bemästras. Regeringen kan driva sin styrning av förvaltningsmyndigheterna ganska långt. Inte heller den kommunala självstyrelsen är ett oöverstigligt problem, även om en tydligare styrning fordrar lagstiftning. Ett annat hinder är Regeringskansliets inre organisation. Den är med sin ansvarsprincip och krav på gemensam beredning mera utformad för god och omsorgsfull beredning under normala förhållanden än för snabba beslut i en kris. Det var rätt att flytta tillbaka kansliet för krishantering till Statsrådsberedningen, men det är anmärkningsvärt att statsminister Magdalena Andersson inför kommissionen uppgett att det sker mera för att få slut på en politisk diskussion än av sakliga skäl.

Regeringen borde också ha knutit till sig oberoende experter för att få ett bredare underlag för avvägningar och beslut.

Ledarskap och kommunikation

Vi har i kapitel 13 skildrat och diskuterat kommunikation till allmänheten och i avsnitt 15.2 haft kritiska synpunkter på den. Vi har också i föregående avsnitt ansett att regeringen omgående tydligt borde ha tagit ledningen i smittskyddsarbetet.

Det finns skäl att beröra vad ett sådant ledarskap på ett mera övergripande plan kräver. Att hantera en bred, djup och utdragen samhällskris rör inte bara hotets direkta konsekvenser, som att dämpa smittan eller dess effekter på sysselsättningen. Det handlar även om att stödja samhällets motståndskraft. Här behövs insatser som hjälper människor att förstå situationen och bygga förmåga att klara påfrestningar i stunden och över tid. I en kris bör alltså ett lands ledning tala om hot och åtgärder, men också skapa motivation, känsla av mening och kollektiv uthållighet.

Forskningen om ledarskap vid samhällskriser pekar på ett antal uppgifter. Några är ganska självklara: att bygga och upprätthålla beredskap, att prioritera och fatta beslut, att avsluta och återgå till det (nya) normala och att dra lärdomar.

1280

Under pandemin har det fun-

nits utmaningar i alla dessa uppgifter – att leda i en illa förberedd situation, under stor osäkerhet om ett föränderligt livshotande virus och en ekonomi till synes i fritt fall, att prioritera i svåra situationer och göra etiska avvägningar, att kommunicera om hotets allvar och skapa förtroende för nödvändiga åtgärder, att vara öppen med vad man vet och inte vet, att ha en flexibilitet att lära och förklara förändrade förhållanden.

1281

Uppgiften att sätta punkt och samtidigt dra

lärdomar är en återstående utmaning.

Litteraturen om krishantering betonar två saker: att förstå situationen och vad den innebär (sense-making) och att ge situationen en mening som människor kan omfatta och kan agera utifrån (mea-

ning-making).

De två uppgifterna är särskilt betydelsefulla om krisförloppet är osäkert och svårt att förutsäga. Bristerna i kunskap om problemen inom äldreomsorgen som vi kritiserade i vårt första delbetänkande är ett exempel på bristande situationsförståelse om samhällets sårbarhet. Bristande förståelse av situationen låg då bakom det budskap

1280 Boin m fl. (2016), The politics of crisis management, Cambridge: Cambridge University Press. 1281 Boin, McConnell, ´t Hart (2021), Governing the pandemic: The politics of navigating a

mega-crisis, Springer.

som gav intryck av att det skulle vara möjligt att skydda de äldre. Situationsförståelse är en dynamisk process – vid en långvarig kris behöver man hela tiden följa upp situationen och ompröva framtida insatser.

Krisforskare betonar att meningsskapande handlar om att tydligt förmedla krisens innehåll och utmaningar. Att förmedla en god beskrivning av krisen hjälper allmänheten att förstå en svår situation. Den förmedlar vad de som leder landet i krisen vet, inte vet och inte kan veta, och vad de gör för att ta reda på så mycket som möjligt, den erkänner känslor och uppoffringar, den förmedlar sociala normer, etiska avvägningar och politiska åtaganden.

Regeringen har som ett av sina övergripande mål för sitt smittskyddsarbete angett att den vill ”dämpa oro”.

1282

Det är knappast ett

mål som motsvarar vad som kan förväntas av landets ledning. Uppdraget är, som vi nyss beskrivit, betydligt vidare än så. Dessutom kan det valda uttryckssättet ge intryck av att regeringen inte är främmande för att undanhålla information som kan inge oro. Det ligger knappast i linje med att ge saklig och korrekt information – att förmedla vad man vet, inte vet och inte kan veta och vad man gör för att ta reda på så mycket som möjligt.

Vi har i kapitel 13 och 15 framhållit betydelsen av pressträffarna kl. 14 och av att dåvarande statsministern Stefan Löfven vid särskilt två tillfällen hållit allvarstyngda och uppfordrande tal till nationen. Även vid regeringens pressträffar har förstås både Stefan Löfven och närvarande statsråd betonat situationens allvar. Men vi har också kritiserat att råd och rekommendationer, särskilt under pandemins första våg, kommunicerats på ett otydligt sätt, främst av företrädare för Folkhälsomyndigheten. Vi har också pekat på att kategoriska avfärdanden av t.ex. munskydd lett till bristande acceptans när inställningen till slut ändrades och på att kommunikation på andra språk än svenska dröjde.

Det har förvånat oss att vi funnit så lite dokumentation av diskussioner om förväntade reaktioner och behov hos befolkningen. Så småningom har myndigheter tagit fram scenarier för tänkbar utveckling av smittspridning och behov inom vård och omsorg, men har motsvarande scenarier eller prognoser diskuterats för samhällseffekter utöver ekonomiska konsekvenser?

1282 Jämför t.ex. med hur den norska regeringen uttryckte sin kommunikationsstrategi. Den återges i kapitel 13.

Kommissionen anser att regeringen även när det gäller den samlade kommunikationen till allmänheten borde ha tagit på sig ett tydligare ledarskap.

Folkhälsomyndighetens ställföreträdande ledarskap

Tidigare statsministern Stefan Löfven har, som vi redan nämnt, inför kommissionen uttalat att han anser det rimligt att Folkhälsomyndigheten ”hållit i taktpinnen” inom ramen för dess mandat. Det får därmed stor betydelse att myndigheten – sedan man bl.a. i en strävan att renodla myndigheters uppdrag där samlat de uppgifter som tidigare främst Smittskyddsinstitutet och Folkhälsoinstitutet hade – har ett vidsträckt mandat som omfattar folkhälsoaspekter i begreppets vidaste mening.

Det åligger därmed myndigheten att i sitt smittskyddsarbete väga möjliga skyddsåtgärder mot deras effekter på folkhälsan i andra avseenden. Det är givet att en lång rad faktorer påverkar människors välbefinnande, från social isolering och känslor av ensamhet och utsatthet till arbetslöshet och en ansträngd ekonomisk situation. Det har också vid flera tillfällen gjorts tydligt att myndigheten grundat sina avgöranden på överväganden av det slaget.

Detta har inneburit att framställningar och information till regeringen har lämnats efter avvägningar mellan olika samhällsintressen som gjorts inom myndigheten. Avvägningarna har visserligen gjorts efter diskussioner med bl.a. landets smittskyddsläkare och i olika former för samverkan t.ex. regioner och branschorganisationer. Men för myndighetens beslut och ställningstaganden har ytterst dess generaldirektör svarat.

Det är således ett stort ansvar som har vilat – och vilar – på Folkhälsomyndigheten och ytterst på en person, dess chef. Det är enligt kommissionens uppfattning ett alltför stort ansvar för de svåra och för hela samhället betydelsefulla avvägningar som måste göras.

Den samlade erfarenhet och kompetens som finns i myndigheten ställdes inför och under utbrottet i en situation av stor osäkerhet. Det hade då, enligt kommissionens mening, varit rimligt att söka knyta till sig och ta del av kunskaper och bedömningar från vetenskapssamhället utanför myndigheten.

Folkhälsomyndigheten beslutade den 17 april 2020 att utse en rådgivande referensgrupp.

1283

Den har enligt uppgift träffats ungefär

en gång i månaden. Gruppen tillsattes alltså först i ett skede när myndighetens huvudsakliga förhållningssätt hade lagts fast och sammanträdesfrekvensen tyder knappast på att gruppens samlade kompetens kunnat utnyttjats fullt ut. Kommissionen anser att myndigheten borde ha eftersträvat att knyta till sig ännu fler röster, även kritiska sådana. Varje ställningstagande i viktiga och avgörande frågor tjänar på att de egna argumenten får slipas i en diskussion som även rymmer uttalat kritiska ståndpunkter.

Det är under normala förhållanden naturligt att regeringen förlitar sig på de underlag som den får från sina förvaltningsmyndigheter. Om en myndighet hemställer om en lagändring vidtar en omsorgsfull beredningsprocess som ger både regeringen och riksdagen ett mångsidigt beslutsunderlag.

I en krissituation är det svårt att låta beslutsunderlaget få en sådan bredd. Beredningens yttre former kan förstås iakttas även när beslut måste fattas snabbt, t.ex. genom att göra remisstiden mycket kort. Remisstiden för förslaget till bemyndigandelagen sattes till 24 timmar, från lördag kväll till söndag kväll. I fråga om begränsningar av antal deltagare i allmänna sammankomster och offentliga tillställningar skedde inte någon egentlig remissomgång förrän i samband med begränsningen till åtta personer den 24 november 2021. En beredning av sådant slag ger knappast regeringen ett bredare beslutsunderlag än det som dess expertmyndighet tillhandahåller.

Kommissionen konstaterar sammanfattningsvis att Folkhälso-

myndighetens bedömningar ytterst har gjorts av en person, dess chef, även om besluten grundats på den samlade kompetens och erfarenhet som finns i myndigheten liksom i dialog med landets smittskyddsläkare. Regeringen har i sin tur väsentligen varit beroende av denna myndighets bedömningar som grund för sina ställningstaganden. Denna ordning har inte varit en tillräckligt bra grund för beslut och ställningstaganden under en allvarlig samhällskris präglad av stor osäkerhet.

1283 Folkhälsomyndighetens svar på kommissionens skriftliga frågor, den 23 april 2021.

16.2. Om ansvar

Kommissionens bedömningar:

  • Folkhälsomyndigheten intog, särskilt i början, en hållning präglad av krav på evidens – inte försiktighet – och hade en defensiv syn på möjligheterna att bromsa smittspridningen. Det ledde till att myndigheten vidtog och förordade få, sena och föga kraftfulla åtgärder som inte lyckades kraftigt begränsa smittspridningen. För detta bär dess dåvarande generaldirektör ansvaret.
  • 2020 års regering bär ansvar för att fram till senhösten 2020 i huvudsak okritiskt ha godtagit sin expertmyndighets bedömningar och i samband med pandemins utbrott ha underlåtit att ge direktiv till myndigheten om att korrigera sin kurs. Regeringen bär även det yttersta ansvaret för de inledningsvis få och sena åtgärderna och de följder dessa kan ha fått för den allmänna smittspridningen.
  • 2010 och 2014 års regeringar bär ansvaret för att det inte tidigare tillsatts en utredning om konstitutionell beredskap för allvarliga samhällskriser i fredstid, när Grundlagsutredningens förslag ansågs behöva utredas ytterligare.
  • Vissa regioner, men särskilt deras företrädare SKR, bär en betydande del av ansvaret för att en mera omfattande provtagning och smittspårning inte kom på plats förrän den första vågen var över, trots regionernas tydliga ansvar för smittskydd och att ersättning utlovats. De krävde svart på vitt och en generös ersättning för att sätta i gång.
  • Regionerna bär ansvaret för att inte ha hållit de lager som deras ansvar för katastrofmedicinsk beredskap kräver.

Vi har i detta slutbetänkande berört positiva aspekter av den svenska pandemihanteringen. Inom smittskyddet har mindre ingripande åtgärder bevarat människors personliga frihet i högre grad än i många andra länder. Inom sjukvården lyckades framför allt sjukhusen ställa om och väsentligen möta människors behov av vård. I frågor om ekonomiskt stöd till företag och enskilda handlade regeringen rela-

tivt tidigt och kraftfullt. Men vi har också funnit sådant som inte har fungerat väl och som kunde och borde ha hanterats på annat sätt. Vid en sådan granskning som vi haft att utföra hamnar fokus oundvikligen på bristerna. Det är de som måste botas till nästa gång.

När kommissionen nu sammanfattar sina slutsatser inställer sig också frågor om ansvar. I vårt första delbetänkande konstaterade vi bl.a. följande.

I uppdraget att granska och utvärdera vidtagna åtgärder, eller brist på åtgärder, ligger enligt kommissionens mening inte enbart att klargöra vad som brustit. Vi bör också så långt som möjligt identifiera orsakerna till observerade brister. Det innebär att vi också har att bedöma huruvida någon existerande institution hade kunnat fungera bättre eller någon ansvarig person hade kunnat handla annorlunda och borde ha gjort det. Kommissionen har alltså att även pröva frågor om ansvar.

Regering, myndigheter, regioner och kommuner ansvarar förstås för sina beslut, direktiv, riktlinjer och åtgärder. Det finns i våra tre betänkanden kritik som på olika punkter riktats mot beslut och åtgärder på samtliga dessa nivåer, t.ex. vad gäller äldreomsorgens beredskap och förmåga att skydda vårdtagare mot virusutbrottet.

Vi riktar nu främst in oss på de instanser som burit det övergripande ansvaret för smittskyddsarbetet i vårt land: regeringen, Folkhälsomyndigheten och regionerna.

Regeringen fattar beslut kollektivt och bär därmed ett kollektivt ansvar. Statsministern intar en särställning bl.a. genom att bestämma vilka som ska ingå i kretsen av statsråd och genom att som chef för Regeringskansliet avgöra hur denna myndighet som bereder regeringsärendena ska vara organiserad. Hen är också chef för Statsrådsberedningen som vid oenighet mellan olika departement bestämmer den gemensamma inriktningen. Statsministern har alltså ett större inflytande än enskilda statsråd över regeringens arbete och ställningstaganden.

Folkhälsomyndigheten är en stor myndighet med chefer på flera nivåer som fattar olika beslut. Den är emellertid en s.k. enrådighetsmyndighet, vilket innebär att den leds av generaldirektören ensam. Det är därför generaldirektören som ytterst ansvarar för myndighetens beslut och ställningstaganden.

Regionerna leds av direktvalda politiska församlingar som kan ha en sammansättning av partier som på nationell nivå utgör den politiska oppositionen. Inom den politiken underställda förvaltningen

intar smittskyddsläkarna en särställning som ensamt ansvariga för utövande av myndighet mot enskilda.

En bedömning av om en beslutsfattare eller myndighet bort handla annorlunda, måste utgå från vad som var – eller borde ha varit – känt när en åtgärd vidtogs eller underläts. Diskussionen om ansvar kan inte begränsas till om någon handlat i enlighet med gällande föreskrifter. Den måste också innefatta en värdering av om beslutsfattare och myndigheter gjort vad som rimligen kunnat krävas av dem i de situationer som de haft att hantera. Ett sådant synsätt har anlagts även av tidigare kommissioner som haft att värdera regeringens och ansvariga myndigheters handlande.

Det bör betonas att vi inte prövar frågor om rättsligt ansvar eller om att utkräva ansvar. Kommissionen är inte en domstol. Vi uttalar oss helt enkelt om vad som enligt vår bästa bedömning har skett, vilka brister som funnits och om någon kan anses ansvarig för dem.

Kommissionen måste i sina bedömningar också ta hänsyn till att det var fråga om ett nytt och okänt virus. Beslutsfattare behövde därför tid för att samla information och för viss eftertanke om vilka åtgärder som var nödvändiga eller lämpliga. Beslut behövde fattas på ett osäkert underlag. Även om kunskaperna vuxit efterhand, är det tydligt att osäkerhet funnits även under senare skeden av pandemin när viruset ändrat karaktär.

Vi har i detta slutbetänkande konstaterat att det inte ens nu, drygt två år efter virusutbrottet, är möjligt att med någon högre grad av säkerhet avgöra hur stor effekt olika slag av interventioner har haft och därmed inte heller vilka avvägningar mellan smittskydd och andra samhällsintressen som varit rimliga. Det understryker ytterligare den osäkerhet som beslutsfattare haft att hantera under tidigare skeden av pandemin.

Vi prövar nu frågor om ansvar från två utgångspunkter: först vidtagna smittskyddsåtgärder och därefter vad vi identifierat som mera systematiska brister.

Ansvar för smittskyddsåtgärder

Folkhälsomyndigheten begränsade sig redan från början väsent-

ligen till rekommendationer som befolkningen förväntades frivilligt följa. Det är, som vi redan framhållit, ett i grunden riktigt förhåll-

ningssätt. Men ett sådant grundläggande förhållningssätt får inte hindra mera kraftfulla och ingripande insatser som kan behövas i särskilt kritiska skeden.

Kommissionen anser som redan framgått att ett sådant kritiskt skede var när smittan gjorde sitt intåg i landet. Då hade mera kraftfulla och ingripande åtgärder behövts för att försöka bromsa smittans spridning och vinna tid för att överväga andra åtgärder.

Kommissionen anser att myndigheten i stället anlade ett defensivt förhållningssätt genom att utgå från att en bred samhällsspridning inte kunde förhindras. Myndigheten betonade också att åtgärder ska grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet. Det är en rimlig hållning när kunskap och erfarenhet finns, men inför ett i stora stycken okänt hot borde myndigheten ha handlat proaktivt givet de hotande konsekvenser som landet stod inför, dvs. den borde ha tillämpat en försiktighetsprincip. I stället förordade myndigheten få och sena åtgärder.

Den inriktning som myndigheten valde byggde på att äldre och andra särskilt sårbara personer skulle skyddas. Myndigheten borde ha försäkrat sig om att detta var genomförbart. Myndigheten ansvarar visserligen inte för den kommunala hälso- och sjukvården eller äldreomsorgen, men borde inför sina ställningstaganden till lämpliga smittskyddsåtgärder ha informerat sig om möjligheterna att skydda bl.a. de äldre.

Eftersom ambitionen att skydda bl.a. de äldre var illa underbyggd borde myndigheten även av det skälet ha vidtagit mer ingripande åtgärder i det inledande kritiska skede när smittan började spridas i landet.

Vi har i avsnitt 15.2 redovisat ett antal tidiga insatser som Folkhälsomyndigheten med en tillämpning av försiktighetsprincipen borde ha gjort eller förordat.

Till dessa hör ett mera handfast mottagande av dem som återvände främst från norra Italien efter sportlovet vecka 9. De borde ha mötts med en anvisning om karantän i hemmet. Bristerna i mottagandet kan ha bidragit till den kraftiga smittspridning som tog fart i Stockholmsområdet.

Ett tillfälligt inreseförbud borde ha utfärdats, senast i samband med att bl.a. våra nordiska grannländer införde ett sådant. Det var känt, eller borde ha varit känt, att det var eller nyss varit vinterlov i flera europeiska länder vid den tidpunkten.

Folkhälsomyndigheten föreslog, och regeringen beslutade – ungefär samtidigt som våra nordiska grannar stängde ner – en gräns för antalet deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar till 500 personer. En gräns på 500 framstår som tämligen verkningslös från smittskyddssynpunkt. Det är anmärkningsvärt att det dröjde två och en halv vecka innan myndigheten till slut kunde bestämma sig för vad som var en ny lämplig gräns och föreslog en sänkning till 50 personer.

Vi har i avsnitt 15.2 också ansett att det inledningsvis hade varit befogat att tillfälligt stänga ett antal verksamheter, även i privat sektor. Det saknades då lagstöd för en sådan åtgärd. Folkhälsomyndigheten borde tidigt ha uppmanat regeringen att skaffa sig sådant stöd.

Folkhälsomyndighetens inställning i frågan om munskydd är ett tydligt exempel på hur kravet på evidens gjort att man avstått från åtgärder som kunde antas bidra till minskad smittspridning. Det står därmed i strid med den försiktighetsprincip som vi anser bör prägla verksamheten i ett osäkert läge.

Under den andra och tredje vågen vidtog och föreslog Folkhälsomyndigheten mera tydliga och kraftfulla åtgärder för att begränsa smittspridningen, trots att det vid den tiden fanns goda möjligheter till provtagning och god tillgång till skyddsutrustning. Det var självfallet bra, men förstärker bilden av få och sena åtgärder under den första vågen, när provtagningskapaciteten var begränsad och skyddsutrustning en bristvara.

För myndighetens övergripande hållning, dess beslut och ställningstaganden ansvarar ytterst dess tidigare generaldirektör Johan Carlson.

Regeringen förlitade sig under våren 2020 på Folkhälsomyndig-

hetens bedömningar av lämpliga åtgärder. Men regeringen måste ha insett att myndighetens – och andras – bedömningar i detta skede vilade på ett osäkert underlag.

Det kunde kanske inte krävas att regeringen i detta skede skaffade sig bättre kunskap om bristerna i äldreomsorgen än den som deras ansvariga myndigheter kunde bidra med. Men kommissionen anser att också regeringen, även om försiktighetsprincipen inte är en lagfäst bärande princip för svensk krishantering, borde ha hanterat osäkerheten med en sådan ledstjärna.

Enligt vår bedömning hade det varit formellt möjligt för regeringen att ingripa och ge direktiv till Folkhälsomyndigheten om ett

tydligare och mera kraftfullt agerande när sportlovsresenärer återvände från norra Italien och strax därpå Österrike. Kommissionen anser likväl att regeringen inte bör klandras för att i detta tidiga skede, vid månadsskiftet februari/mars, ha förlitat sig på sin expertmyndighets bedömning av lämpliga smittskyddsåtgärder.

Men i mitten av mars kunde regeringen iaktta hur nordiska och andra länders regeringar valde att hantera situationen på samma osäkra underlag som det den själv förfogade över. Den kunde, och borde då, liksom grannländernas regeringar, ha anammat en försiktighetsprincip och hellre ha gjort för mycket än för litet och hellre agerat för tidigt än för sent. Det hade fordrat tydliga direktiv till Folkhälsomyndigheten om att korrigera den inslagna kursen. Även om regeringen ansvarar kollektivt för sina beslut, bär regeringschefen, dåvarande statsministern Stefan Löfven, ett särskilt ansvar för regeringens övergripande förhållningssätt och därmed det yttersta ansvaret för att kursen låg fast.

Kommissionen anser, som framgått i avsnitt 15.2, att det hade varit befogat att senast i mitten av mars besluta om ett temporärt inreseförbud och tillfälligt stänga ett antal verksamheter där människor samlas eller har nära kontakter (som köpcentra, restauranger, simhallar och liknande). För den senare åtgärden saknades då ett tydligt lagstöd. 2020 års regering borde, som vi framhållit i vårt andra delbetänkande, tidigare ha tagit initiativ till ny lagstiftning som hade gjort sådana åtgärder möjliga. Ett sådant arbete kunde ha påbörjats i februari när WHO förklarat att det rådde ett internationellt nödhälsoläge och regeringen förklarat att covid-19 var en allmän- och samhällsfarlig sjukdom.

Kommissionen påstår inte att regeringen frånhänt sig sitt ansvar för smittskyddet under pandemin. Den har blivit löpande informerad om läget av sina expertmyndigheter, gett en rad direktiv till ett antal myndigheter, initierat tilläggsbudgetar med stöd till såväl smittskydd som företagens och hushållens ekonomi, understött Folkhälsomyndighetens råd och rekommendationer och väsentligen utan dröjsmål utfärdat de föreskrifter som myndigheten begärt.

Vi konstaterar däremot att det, särskilt under den första vågen, var minst sagt oklart om det ytterst var regeringen som gjorde de slutliga avvägningarna mellan olika samhällsintressen och aktivt värderade de svenska åtgärderna i förhållande till dem som vidtogs av andra regeringar. Ett exempel på detta är beslutet om att sänka taket

för antalet deltagare vid allmänna sammankomster från 500 till 50 deltagare i mars 2020 (se kapitel 12). Det enda undantaget tycks vara bedömningen av en eventuell stängning av förskolor och grundskolor. Regeringen initierade en lag som skulle ha gjort en stängning möjlig, men avstod från att utnyttja den möjligheten. Det är också den enda fråga som de statsråd vi hört kunnat ge som exempel på en politisk avvägning mellan olika intressen.

På en direkt fråga har statsråden också sagt att regeringen för sin del inte gjort några avvägningar mellan ekonomiska hänsyn och smittskyddshänsynen, inte ens under våren 2020. Vi har inte heller funnit något som tyder på sådana avvägningar i de handlingar från Regeringskansliet som vi tagit del av. Kriserna vad gäller ekonomi och hälsa verkar vid flera tillfällen dessutom ha behandlats samtidigt men i två parallella spår, t.ex. vid en föredragning för statsministern den 26 februari, ett möte med sGSS den 25 mars och vid allmän beredning den 2 april 2020.

1284

Om sådana avvägningar gjordes så var det Folkhälsomyndigheten som gjorde dem. Men vi har inte heller vid samtal med Folkhälsomyndigheten, eller i myndighetens bakgrundsmaterial, fått några indikationer på några explicita avvägningar mellan ekonomi och smittskydd, än mindre vad dessa i så fall bestod i.

I en kris får det inte råda oklarhet om vem som leder den övergripande krishanteringen. Regeringen bär ansvaret för denna oklarhet.

Insikten om att kunskapen var osäker och att beprövad erfarenhet saknades om olika åtgärder i smittskyddet måste ha funnits även i regeringen. Det förhållandet att regeringen, till skillnad mot sina nordiska kollegor, inte på eget initiativ beslutat om smittskyddsföreskrifter våren 2020 får visserligen antas bero på att regeringen ansåg att de åtgärder som Folkhälsomyndigheten vidtog och föreslog var de bästa för landet. Kommissionen anser likväl att 2020 års regering bär ett ansvar för att, såvitt vi kunnat utröna, okritiskt ha godtagit sin expertmyndighets förhållningssätt. Regeringen kan därför inte undgå det yttersta ansvaret för de få och sena åtgärderna och de följder dessa kan ha fått för den allmänna smittspridningen.

Det kan även här förtjäna att framhållas att, som vi konstaterat i avsnitt 15.2, regeringen intog ett tydligare ledarskap runt månads-

1284 Uppgifter som kommissionen tagit del av vid sekretariatets besök i Regeringskansliet den 1 februari 2022.

skiftet oktober/november 2020. Dokument som vi tagit del av tyder på att detta fastare grepp om rodret initierades av tidigare statsministern Stefan Löfven.

Vi uttalade i vårt första delbetänkande kritik mot att giltighetstiderna avseende besöksförbud på äldreboenden varit alltför väl tilltagna och att förbudet borde ha omprövats oftare. I avsnitt 15.2.1 har vi nu även berört frågan om det fanns lagstöd för förbudet. Eftersom det inte är helt klart att det saknades lagstöd (i bemyndigandet i 16 kap. 10 § första stycket socialtjänstlagen) för att begränsa rätten till privatliv – och kommissionen ansett att förbudet var befogat när det infördes – vill kommissionen inte kritisera regeringen för detta.

Regionerna, i första hand genom sin medlems- och arbetsgivar-

organisation SKR, gav under våren 2020 uttryck för att de inte bar ansvar för att provta stora grupper av människor med symtom på en samhällsfarlig sjukdom. Vi noterar att ordföranden i SKR, Anders Knape, så sent som vid en utfrågning i konstitutionsutskottet den 21 mars 2021 hävdat att:

Grupp 3 och 4 finns inte över huvud taget reglerat att regionerna har någon skyldighet att utföra, och därför var det så viktigt att reda ut. Skulle grupp 3 och 4 involveras i detta skulle man också, enligt finansieringsprincipen, i så fall finansiera det från den nationella nivån för det var ju en fråga om att kunna få tillbaka människor i arbete som det byggde på i den delen.

Prioriteringsgrupperna 3 och 4 avsåg alla andra än de som var inlagda på sjukhus eller arbetade i hälsovård, sjukvård eller omsorg. Vi har tidigare konstaterat att regionernas ansvar var helt klart. Det var aldrig fråga om allmän screening för att skilja ut friska från sjuka utan om provtagning av personer med symtom som kunde tyda på att de smittats av en samhällsfarlig och därmed smittspårningspliktig sjukdom.

Ansvar för icke-åtgärdade systematiska brister

Vi har i vårt andra delbetänkande funnit att denna och tidigare regeringar bär ansvaret för att tidigare identifierade brister inte åtgärdats, som kända strukturella brister inom äldreomsorgen och brister i pandemiberedskapen som påtalats efter svininfluensan 2010. En-

skilda regioner och kommuner bär ansvaret för de egna pandemiplaner som ibland saknats och ofta inte uppdaterats eller övats.

Regionerna bär ansvaret för att inte ha hållit de lager som deras ansvar för katastrofmedicinsk beredskap kräver. Folkhälsomyndigheten bär ansvaret för att den nationella pandemiplaneringen utgick från att det var en influensapandemi som väntade. Vi har uttryckt förvåning över att expertmyndigheten på området inte problematiserade möjliga scenarier grundade på tidigare erfarenheter, även om myndigheten delat denna brist med både internationella expertorgan och andra länder.

2010 och 2014 års regeringar bär ett ansvar för att det inte tidigare tillsatts en utredning om konstitutionell beredskap när det förslag som Grundlagsutredningen lämnade ansågs behöva övervägas ytterligare. Om ett sådant arbete kunnat slutföras innan pandemin slog till hade det sannolikt funnits bättre rättsliga förutsättningar att hantera virusutbrottet.

Det kan ha funnits sakliga skäl när dåvarande statsminister Stefan Löfven 2014 flyttade kansliet för krishantering från Statsrådsberedningen till Justitiedepartementet. Ett kan ha varit att kansliet därmed inordnades i ett departement med centrala samhällsövergripande lagstiftnings- och förvaltningsuppgifter och därmed kunde förväntas ha beredskap att snabbt agera på krissignaler från kansliet. En del kriser under senare år har också haft en viss tonvikt inom departementets ansvarsområde, som flyktingkrisen 2015, eller helt haft sitt centrum där, som terrordådet på Drottninggatan i Stockholm 2017. De problem som kommissionen uppmärksammat med kansliets placering borde dock åtminstone successivt ha stått klart för regeringen under pandemin. Kommissionen vill dock inte kritisera regeringen för att en omorganisation inte skedde under pågående kris, även om flytten nu skett innan krisen är överstånden.

16.3. Lärdomar och förslag

Avslutningsvis sammanfattar vi de lärdomar vi dragit under arbetet med samtliga tre betänkanden samt ger förslag på åtgärder som vi menar är nödvändiga för att rusta det svenska samhället inför en kommande pandemi. Allra först sammanfattar vi några av de viktig-

aste slutsatserna och lärdomarna från första och andra delbetänkandena.

I det första delbetänkandet under hösten 2020 gjorde vi bedömningen att den enskilt viktigaste faktorn bakom den stora smittspridningen och det höga antalet döda i äldreomsorgen högst sannolikt var den allmänna smittspridningen. Kommissionen pekade på flera sedan tidigare välkända strukturella brister och menade att äldreomsorgen därför stod oförberedd när pandemin slog till. Kommissionen pekade bl.a. på att äldreomsorgen är fragmenterad och att avsaknaden av sammanhållen journalföring är ett allvarligt patientsäkerhetsproblem. Regioner och kommuner måste därför vidta åtgärder för att förverkliga en sammanhållen journalföring.

I det andra delbetänkandet under hösten 2021 slog vi fast att Sveriges hantering av pandemin präglats av senfärdighet. De inledande skyddsåtgärderna mot smittan var otillräckliga för att ens kraftigt begränsa smittspridningen i landet. Vi konstaterade då även att Sveriges pandemiberedskap var undermålig och pekade på en rad brister som behöver åtgärdas. Kommissionen konstaterade även att den nationella beredskapen att hålla lager och köpa in nödvändiga produkter måste bli mycket bättre. Smittskyddslagen bedömdes som otillräcklig för att möta ett allvarligt epidemiskt eller pandemiskt utbrott.

Kommissionen har i det andra delbetänkandet också pekat på en fragmenterad och decentraliserad organisation även för smittskyddet och att en sådan organisation leder till ett otydligt ansvar och är ett svårstyrt system. Kommissionen konstaterade att det sätt på vilket Sverige valt att organisera sitt smittskydd har gett upphov till en rad problem när det gäller att bekämpa pandemin.

Kommissionen konstaterade vidare att det på flera områden finns en besvärande brist på data som gör det svårare att övervaka pandemin medan den pågår och att fullgott utvärdera pandemihanteringen i efterhand. Den avgörande betydelse som IT-system har för att få effektiva flöden för provtagning och analys uppmärksammandes då samt att avsaknaden av digitala system utgör ett reellt hinder för att effektivt kunna följa upp statistik kring smittspårning. I förberedelserna inför nästa pandemi måste sådana system utvecklas.

Vi övergår nu till att redovisa de viktigaste slutsatserna och lärdomarna vi gjort utifrån arbetet med slutbetänkandet.

Kommissionens bedömningar:

  • Den materiella, organisatoriska och mentala beredskapen för skydd mot smitta under en kommande pandemi måste stärkas väsentligt.
  • Även den rättsliga beredskapen måste bli starkare.
  • I en kris som pandemin krävs en tydlig, uppriktig och samstämmig kommunikation som riktar sig till alla i befolkningen.
  • Principerna för krishantering – ansvar, likhet och närhet – räcker inte. De bör åtminstone kompletteras med en försiktighets- eller handlingsprincip.
  • En instans för en tydlig nationell krisledning bör inrättas direkt under regeringen. Den ska kunna ta in information från alla aktörer, analysera situationen och ge underlag för att väga åtgärders effekter på olika områden mot varandra och vid behov ge även bindande direktiv till myndigheter att vidta en åtgärd som bedöms nödvändig.
  • En parlamentarisk utredning bör överväga förändringar i såväl principerna för som organisationen av krishantering. Dess utgångspunkt bör vara att göra regeringens ansvar tydligt.
  • Regeringen måste ha ett så fullgott underlag som möjligt för de avvägningar och ställningstaganden som måste göras under en pandemi. Folkhälsomyndigheten kan därför inte vara ensamt ansvarig för att förse regeringen med beslutsunderlag i frågor som rör pandemibekämpning.
  • Frågan om en omfattande förvaltningsreform, som tidigare utredningar förordat, måste snarast bli föremål för nya förutsättningslösa överväganden.
  • Regeringskansliets dokumentation av sin krishantering måste bli väsentligt bättre.
  • Det internationella samarbetet måste stärkas.
  • Lättillgängliga, detaljerade data är oundgängliga för att myndigheterna ska kunna övervaka en pågående kris i realtid och utforma träffsäkra åtgärder. I dagsläget saknas delvis viktiga uppgifter kring t.ex. primärvård, särskilda boenden för äldre, kommunal hälso- och sjukvård samt kortare sjukskrivningar. Dessa problem bör utredas vidare och åtgärdas innan nästa kris slår till.
  • För att förbättra förutsättningarna för framtida krisbekämpning behövs mer gränsöverskridande forskning om pandemins effekter på medicinska, ekonomiska och sociala utfall inom olika grupper i samhället och, så småningom, om dess långsiktiga effekter.

Stärk den materiella, organisatoriska och mentala beredskapen

Nationella beredskapslager behövs som komplement till dem som finns inom EU. Det bör också finnas ett lagstadgat krav på regionerna att ha lager av viss omfattning, inte bara ett allmänt stadgande om att de ansvarar för katastrofmedicinsk beredskap. Vi har tidigare framhållit att tydliga rapporteringsvägar om behov i kommuner och regioner måste finnas eller omgående upprättas för en nationell lägesbild i en kris. Vi har också ansett att det bör finnas en förberedd ordning för kompletterande nationella inköp i en kris.

Pandemiplaner med nya förutsättningar måste upprättas. Det torde förhoppningsvis vara en självklarhet med de erfarenheter vi nu har. Vi vill dock understryka vad vi framhöll i vårt andra delbetänkande, nämligen att det inte är tillräckligt att formulera planer, även om dessa uppdateras i takt med att ny kunskap vinns.

Dessa planer bör också ta sikte på långvariga kriser som omfattar stora delar av samhället och har minst lika breda effekter som pandemin. Det innebär att olika myndigheter måste förbereda sitt samarbete, t.ex. genom att dela viktiga data med varandra. För att fungera måste ett sådant samarbete inledas redan under normala tider genom gemensam analys och utbyte av information, vilket i sin tur kräver ändrade instruktioner.

Det måste även till utbildning och övning för att skapa en mental beredskap för att våga agera i tid och fatta kraftfulla – och förmodligen kostsamma – beslut på ett osäkert underlag. Detta är ingen lätt

uppgift. Vi har sett i avsnitt 15.3 att de organisationer som lyckades bäst med att agera snabbt och kraftfullt hade egna erfarenheter av tidigare storskalig krishantering i sin verksamhet.

Sådan planering måste involvera och engagera även civilsamhällets organisationer. Röda Korset, Svenska kyrkan, andra trossamfund, idrottsrörelsen och andra sammanslutningar har möjlighet att bistå och nå ut till breda befolkningsgrupper runt om i landet.

Den beredskap som lagen om skydd mot internationella hälsohot föreskriver vid karantänsflygplatser och karantänshamnar behöver sannolikt förstärkas för att möjliggöra hälsoscreening vid inresa från smittdrabbade områden.

Slutligen måste det skapas en vilande provtagnings- och smittspårningsorganisation som kan sjösättas tämligen snabbt. Det kan fordra t.ex. att personal utbildas i smittspårning och att organisationen förses med ett ändamålsenligt IT-stöd.

Stärk den rättsliga beredskapen

Den nuvarande ordningen bygger, som framgått i kapitel 9, på att det inte finns några särregler för fredstida kriser i grundlagen. Det är alltså samma behörighets- och beslutsregler som finns under normala förhållanden som ska gälla även under en omfattande samhällskris. När krig eller fara för krig råder finns däremot särskilda regler för statsmakternas handlande (15 kap. regeringsformen).

I vårt land har vi i stället, som kapitel 9 beskriver, byggt rättslig beredskap på särskilda bemyndiganden i olika lagar. Det innebär att riksdagen så att säga i förväg bemyndigar regeringen att fatta vissa beslut som det principiellt annars vore riksdagens sak att besluta om.

Denna ordning är enligt kommissionens mening otillräcklig för att hantera en allvarlig samhällskris i fredstid. Det visade sig också tydligt under pandemin när ordningslagens bemyndigande fick användas för att begränsa folksamlingar. Det innebar att deltagartaket kom att gälla oavsett storleken på lokalen för ett arrangemang och att det inte gick att sätta någon gräns för folksamlingar som inte var allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. Insatserna begränsas alltså av de bemyndiganden som riksdagen en gång har lämnat och därmed av de antaganden som lagstiftaren förmått göra

om hur en kris i en eventuellt avlägsen framtid kan komma att gestalta sig.

Beslutsfattare kan frestas att utnyttja allmänt hållna bemyndiganden på ett sätt som lagstiftaren knappast kunnat föreställa sig vid tiden för beslutet. Frågan berördes i samband med införandet av den s.k. bemyndigandelagen i april 2020 och den särskilda pandemilagen i januari 2021. Lagrådet framhöll i båda fallen att ”räckvidden av de bemyndiganden som finns i smittskyddslagen till viss del är oklar och att det finns anledning att sätta i fråga om de ger tillräckligt stöd för att vidta de åtgärder som kan komma att behövas för att hantera spridningen av det virus som orsakar covid-19”.

Kommissionen anser att regeringsformen bör ge utrymme för utökade befogenheter för regeringen att handla när undantagsförhållanden råder, så som är fallet i t.ex. Tyskland. En sådan ordning kan förstås missbrukas. Det är därför viktigt att noggrant överväga hur och på vilka grunder ett beslut om sådana undantagsförhållanden får fattas, vilka gränser som bör anges för den verkställande maktens utökade befogenheter, vilken kontroll som bör finnas av hur befogenheterna utnyttjas och hur en kontinuerlig prövning av undantagsförhållandenas giltighet kan säkerställas. Med en särskild ordning för beslutfattande under undantagsförhållanden bör flera problem av det slag som uppstått under pandemin kunna motverkas.

Smittskyddslagen måste ge utrymme för att använda åtminstone de grundläggande verktygen för att hantera ett omfattande epidemiskt eller pandemiskt utbrott: provtagning, smittspårning, karantän och isolering. Ett tydligt exempel är lagens nuvarande generella krav på att isolering ska ske på en vårdinrättning. Som vi tidigare påpekat går det inte att upprätthålla detta krav när vården samtidigt är upptagen med att behandla allvarligt sjuka. Isolering av sjuka som inte är i behov av sjukhusvård måste kunna ske på annat sätt. Ett annat exempel är att inresekontroll kan behöva förenas med en skyldighet för enskilda att underkasta sig provtagning. Det bör också övervägas att ge smittskyddsläkare befogenhet att föreskriva karantän inte endast för individer utan även för grupper av personer som befunnit sig i ett smittdrabbat område. Smittskyddsåtgärder som på så sätt riktas mot hela grupper och begränsar deras rörelsefrihet ingår redan i arsenalen för svenskt och klassiskt smittskydd. Folkhälsomyndigheten kan besluta om att spärra av ett avgränsat område

(cordon sanitaire), vilket innebär förbud att både lämna och besöka området.

Vi har i det föregående också ansett att lagens krav på att smittskyddsåtgärder ska grunda sig på vetenskap och beprövad erfarenhet knappast är rimligt när det är fråga om ett okänt virus som sprider en samhällsfarlig sjukdom.

Den övergripande lärdomen är att det behövs någon form av konstitutionell beredskap som ger regeringen tillräckligt handlingsutrymme under en allvarlig fredstida kris. Med en sådan ordning hade en lösning på flera av de problem som vi har berört och kommer att beröra kunnat hanteras bättre.

Det är bra att den saken nu blir föremål för utredning. Det är också bra att en utredning om en bättre anpassad smittskyddslag har tillsatts.

Eftersträva en tydlig och uppriktig kommunikation som når alla

Erfarenheterna från pandemin (se kapitel 15) är bl.a. att en samordnad nationell kommunikationsstrategi kom på plats mycket sent, att råd och rekommendationer ofta blev kommunicerade på ett otydligt sätt och att översättningar till andra språk än svenska inledningsvis dröjde.

Kommunikationen till allmänheten är av grundläggande betydelse för all krishantering och måste bli bättre till nästa gång. Som vi anmärkt i inledningen till detta kapitel är kommunikation viktig för att upprätthålla förtroende och tillit och därmed motståndskraft och uthållighet. För att fungera på det sättet måste kommunikationen vara uppriktig, lätt att förstå, så fullständig som möjligt och sakligt korrekt.

Nästa gång kan inte det övergripande målet vara att ”dämpa oro”. Även om det inte varit avsikten går det att förstå ett mål som uttrycks på det sättet som att myndigheterna inte är främmande för att undanhålla information som kan väcka oro.

En sådan hållning utgör närmast motsatsen till den öppenhet och uppriktighet som bör prägla kommunikationen. Regering och myndigheter måste vara öppna med vad man vet och vad man inte vet. Det innebär t.ex. att om det råder en brist bör man vara öppen med det, informera om vad som görs för att åtgärda bristen och ge råd

om vad man kan göra under tiden. På samma sätt bör man inte kategoriskt avfärda möjliga inslag i krishanteringen utan vara öppen med att man vägt fördelar mot nackdelar och kommit fram till en viss ståndpunkt. Ett sådant förhållningssätt visar också på en beredskap att ompröva ställningstaganden och kan på så sätt förbereda människor för att ändrade anvisningar kan komma.

Ompröva de gamla principerna

De hävdvunna, men inte lagreglerade, principerna för krishantering är som vi skildrat i kapitel 9 ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna.

Ansvarsprincipen, vars innebörd är att den som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden ska ansvara för verksamheten även i en kris, kan förefalla rimlig. Den myndighet som kan ett område väl bör ha goda möjligheter att ingående planera för hur det bäst kan skötas även när verksamheten utsätts för påfrestningar av olika slag och att när krisen kommer också anpassa verksamheten efter de nya förutsättningarna. Men ett problem är att principen bygger på att det finns tydliga gränser för olika aktörers uppgifter. Det är inte alltid fallet.

En omfattande samhällskris är nästan definitionsmässigt en situation om berör mångas ansvar och därför kräver samordning. Vi har tidigare konstaterat att ansvar för smittskydd och pandemihantering är utspritt på många händer och att ett sådant system både blir svårstyrt och kan bidra till att enskilda aktörer bortser från de nationella konsekvenserna av sina egna åtgärder. Det finns också en risk för att den som bär ansvaret för en verksamhet i kris men inte fullt ut förmår axla det ansvaret kan få svårt att ge uttryck för sina svårigheter.

Under denna kris har 290 kommuner burit ansvar för skydd mot virusutbrottet i sin äldreomsorg, 21 regioner för läkarinsatser i äldreomsorgen, infektionssjukvård och intensivvård samt smittskydd, en central förvaltningsmyndighet för samordning av smittskyddsarbetet, en annan för stöd till sjukvård och äldreomsorg i att hantera pandemins konsekvenser och ytterligare en annan central förvaltningsmyndighet för bl.a. pandemins konsekvenser för annan samhällsviktig verksamhet. En rad andra förvaltningsmyndigheter har också haft betydelsefulla ansvarsområden, som Arbetsmiljöverket

och IVO. Länsstyrelserna har haft ett samordnande ansvar. Och, i realiteten, för att samordna och stödja många av dessa var för sig ansvariga har SKR fått lov att ta ansvar.

Den nu tecknade bilden visar att svårigheterna att samordna detta utspridda ansvar till en samlad nationell krishantering varit minst sagt betydande, i alla fall i smittskyddet. Till det kommer att ansvarsprincipen också på nationell ledningsnivå tycks ha upprätthållits tämligen rigoröst mellan de olika departementen i Regeringskansliet. Där har samordning fått ske genom ett stort antal så gott som dagliga möten i GSS utan, som det har beskrivits, just någon annan uppgift än informationsutbyte mellan olika ansvariga departement.

Detta behöver inte nödvändigtvis betyda att det är fel att utgångspunkten är att den som sköter en uppgift normalt också ansvarar för den vid kris. Men ansvarsprincipen får inte tolkas som att ingen annan får lägga sig i hur den ansvarige sköter sin uppgift. En sådan tolkning kan bli förödande under en kris. Det måste dels vara möjligt att tydligt leda dem som har ansvar med nationella riktlinjer och direktiv, dels måste en högre instans kunna ta över ansvaret när läget fordrar det eller den lägre instansen inte tar sitt ansvar. Som vi tidigare framhållit är regler om skyldighet att samverka, eller organisatoriska arrangemang för samordning, inte alltid tillräckliga för att säkerställa enhetligt och snabbt beslutsfattande. De diskussioner vi fört om förstärkning av ett nationellt ledarskap i kris handlar om att åstadkomma just detta.

Det geografiska områdesansvaret som krisberedskapssystemet bygger på blir på den regionala nivån otydligt i en kris med stora inslag av sjukvård och smittskydd. Områdesansvaret regionalt vilar på länsstyrelserna medan hälso- och sjukvård och smittskydd hanteras av regionerna inom samma geografiska område. Det är på intet sätt givet hur denna otydlighet bör hanteras. Det förefaller dock mindre lämpligt att dela upp ett regionalt områdesansvar mellan två enheter trots att regionernas uppgifter vidgats från huvudsakligen sjukvård och kollektivtrafik till att också omfatta regionalt utvecklingsansvar. Det mesta talar för att områdesansvaret fortsatt bör vila på länsstyrelserna som knappast kan avhända sig uppgiften som högsta civila totalförsvarsmyndighet.

Reglera en försiktighetsprincip eller handlingsprincip i lag

Som framgått av vår framställning har krishanteringen både inom den ekonomiska politiken och inom sjukvården tillämpat en försiktighetsprincip. Det är kommissionens tydliga mening att vi borde ha tillämpat samma förhållningssätt inom samtliga delar av krishanteringen. Smittskyddslagens allmänt hållna regel om att åtgärder ska grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet är självklart viktig som grundval när kända smittsamma sjukdomar ska hanteras. Men när vetenskapen är begränsad, beprövad erfarenhet saknas och smittskyddsåtgärder ändå måste vidtas kan en sådan regel inte tolkas som ett hinder mot åtgärder som kan antas begränsa smittan.

Vi har redan noterat att försiktighetsprincipen har ansetts innefattad i ansvarsprincipen. Den är också en i det närmaste självklar princip för att möta ett förestående hot. Den som ansvarar för en verksamhet har alltså inte bara fog för, utan bör också ha en skyldighet, att tillämpa principen inför ett omfattande samhällshot.

Företrädare för regeringen och Folkhälsomyndigheten har ofta hävdat att försiktighetsprincipen är svår att tillämpa eftersom man måste iaktta försiktighet också i förhållande till andra samhällsintressen som kan påverkas negativt av smittskyddsåtgärder. Det är givetvis riktigt, men poängen här är att ställd inför hotet av en omfattande spridning av en samhällsfarlig sjukdom finns det en skyldighet att agera mot detta hot, även utan evidens för att insatserna är verkningsfulla. Det är noga taget en annan sak att avgöra om en viss insats trots det bör undvikas på grund av att den riskerar att skada andra vitala samhällsintressen. Denna avvägning mellan olika slag av risker är ytterst av politisk natur. Vid en sådan avvägning bör enligt kommissionens mening skyddet mot smitta i samhället väga mycket tungt, särskilt i ett inledande skede intill dess man vet mer.

För att undvika den sortens missförstånd kan det vara befogat att tala om en handlingsprincip snarare än en försiktighetsprincip. Åtgärder som på bästa möjliga kunskapsunderlag kan antas begränsa smittans spridning bör vidtas. I den mån sådana åtgärder bedöms kunna påverka andra viktiga samhällsintressen negativt är det alltså den politiska ledningens uppgift att avgöra om något annat intresse bör sättas före skyddet av liv och hälsa.

Rätt tillämpad ställer en försiktighets- eller handlingsprincip också krav på att beslutsfattare accepterar att man inte säkert vet vad

som är bäst och inte heller räds att vara tydlig med att ställning måste tas på ett osäkert underlag. Kategoriska avvisanden eller fördömanden av möjliga smittskyddsåtgärder bör inte förekomma.

Det gäller såväl de tankar och idéer som förs fram inom landet som de åtgärder vilka bedöms rimliga i andra demokratiska stater. I den mån sådana åtgärder inte anses tillämpliga i vårt land, bör det redan från början klargöras att det grundas på en bedömning av vad som vid det tillfället kan antas gagna smittskyddet och att den bedömningen löpande måste omprövas i takt med nya erfarenheter. Om en viss rekommendation avspeglar omöjligheten att vidta en i och för sig rimlig åtgärd – t.ex. för att det råder akut brist på skyddsutrustning – bör detta tydligt klargöras.

Nu, 15 år efter Katastrofkommissionens förslag, är det dags att lägga fast att försiktighet – förstådd som en skyldighet att agera i ett tidigt skede med stor osäkerhet – är en oundgänglig och viktig krishanteringsprincip. Som vi redan kommenterat har en sådan princip de facto redan tillämpats på ekonomiska sidan av pandemihanteringen liksom vid omställningen av sjukvården.

Stärk regeringens möjlighet och förmåga att leda i en kris

I avsnitt 15.2.1 har vi ansett oss kunna konstatera att Folkhälsomyndigheten höll i den beryktade taktpinnen långt fram i smittskyddsarbetet. I slutomdömet om krisledning (16.1) har vi diskuterat hinder för ett tydligt ledarskap från regeringens sida och vi har nyss framhållit behovet av ett tydligt lagstöd för ett sådant ledarskap.

När vi diskuterar en stärkt förmåga för regeringen att leda i en kris finns det anledning att framhålla att en bred politisk enighet är en styrka under en kris. Vi utgår från att kommande lagstiftning reglerar den formella sidan av saken, dvs. riksdagens roll i förhållande till en regerings utökade befogenheter.

En regering bör dock också eftersträva ett fortgående samtal med den parlamentariska oppositionens partier. Under större delen av pandemin har regeringen regelbundet kallat till partiledaröverläggningar. Vid samtal som vi fört med ledarna för oppositionen till 2020 års regering har de uttryckt uppskattning av initiativet och av god information om läget men ansett att utrymmet för överläggningar varit alltför begränsat.

Ett sådant fortgående samtal som vi förordar bör både innefatta information och ge utrymme för uppriktiga samtal och kritiska ifrågasättanden. Men det förtjänar att framhållas att det likväl är regeringen som har att fatta beslut. Den har ett politiskt ansvar för krishanteringen som den inte kan vältra över på någon annan.

Vi övergår därför till att diskutera hur krishanteringen kan organiseras så att det under en kris är tydligt för alla aktörer vem som ytterst leder arbetet och vilka vertikala ansvarsförhållanden som gäller. Det handlar alltså om en organisation för krishantering med ett tydligt centrum som har ansvaret för analys, beslutsfattande, inklusive en avvägning mellan olika intressen, och direktiv, dvs. vad Katastrofkommissionen valde att beteckna som en enkelhetsprincip.

Det förefaller givet att ju fler enheter med kommunal självstyrelse som ska förmås att gå i samma riktning, desto svårare är det att styra. Ett antal utredningar har genom åren lagt fram förslag som, med Ansvarskommitténs

1285

ord, syftat till att ”återsamla staten”.

Tanken har alltså varit att stärka den samlade statliga styrningen i en enhetsstat som är uppdelad i 21 regionala och 290 lokala organ med självstyrelse och direktvalda politiska ledningar som mycket väl kan ha en annan politisk sammansättning än regeringen.

Det gemensamma för de lämnade förslagen har varit att skapa större regionala enheter. Ansvarskommittén föreslog ”väsentligt färre” regioner och färre län. Indelningskommittén

1286

föreslog att

landet delas in i sex geografiska områden. Försvarsberedningen

1287

ansåg att större områden på regional nivå skulle gynna samordningen och ledningen av den civila delen av totalförsvaret. Utredningen om civilt försvar

1288

föreslog nyligen att landet delas in i sex civilområden

för civil samordning och ledning.

Vi efterlyser alltså en tydlig central ledning vid en kris, speciellt vid en kris som är bred nog att innefatta flera sakområden och ansvarsområden. Det har betonats av flera utredningar före Katastrofkommissionen, som t.ex. Hot- och riskutredningen

1289

och Sårbar-

hets- och säkerhetsutredningen

1290

. Försvarsberedningen ansåg att det behövs en central myndighet för planering, ledning och sam-

1285SOU 2007:10. 1286SOU 2018:10. 1287Ds 2017:66. 1288SOU 2021:25. 1289 SOU 1995 :19. 1290SOU 2001:41.

ordning i det civila försvaret. I direktiven till den uppföljande Utredningen om civilt försvar angav dock regeringen att utredningen inte fick lämna förslag som innebar en ändring av grundlagen och underströk att ansvarsprincipen alltjämt skulle gälla.

Kommissionens intryck är att Regeringskansliets ordinarie arbetsformer inte är anpassade för en sådan ledning. Ansvariga förvaltningsmyndigheter rapporterar till ”sina” departement, det ansvariga departementet bedömer i vilken utsträckning sådan information bör föras vidare inom kansliet, den information som lämnas vidare sammanställs av kansliet för krishantering och kan diskuteras i olika konstellationer i GSS. Om en åtgärd anses behöva vidtas eller ett beslut fattas återgår saken till ansvarigt departement. Åtgärden eller beslutet blir därefter föremål för gemensam beredning innan det når regeringen. Om det uppstår oenighet mellan olika departement tillkommer ytterligare inslag i beredningen.

Vi inser att denna beskrivning är schematisk och att de olika stegen om nödvändigt kan gå tämligen fort och beslut fattas vid extrainsatt regeringssammanträde som inte behöver samla fler än fem statsråd. Icke desto mindre ter sig Regeringskansliet, som vi tidigare anmärkt, mera ordnat för god och omsorgsfull beredning under normala förhållanden än för tydlig ledning i en kris under vilken förutsättningarna kan ändras från en dag till nästa eller under en och samma dag.

En särskild svårighet föreligger förstås då en regering består av mer än ett politiskt parti och att statsråd från olika partier också med hänsyn till sina respektive portföljer kan företräda olika synsätt. Vi har i avsnitt 15.2 gett exempel på att så varit fallet under pandemihanteringen.

Kommissionen anser att det bör övervägas att inrätta någon instans direkt under regeringen med befogenhet att under en allvarlig samhällskris i fredstid inhämta information från alla relevanta aktörer, som kan ge tydliga riktlinjer för aktörernas arbete och som vid behov, när regeringens beslut inte kan avvaktas, kan ge även bindande direktiv till myndigheter att vidta en åtgärd som bedöms nödvändig. Hur detta skulle kunna ordnas organisatoriskt är långt ifrån självklart.

Det vore förstås tänkbart att i stället för att inrätta en ny instans kraftfullt förstärka kansliet för krishantering inför och under en kris. En sådan ordning skulle få bygga på att man i förväg identifierat vilka

slag av kompetens som skulle behöva engageras i kriser av skiftande karaktär och t.ex. hålla uppdaterade larmlistor för att få kompetensen snabbt på plats. Det kan dock förefalla mindre lämpligt att – om bindande direktiv måste ges – ge möjlighet att utfärda sådana direkt från Regeringskansliet med dess ställning som regeringens beredningsorgan. Denna lösning skulle snarare få bygga på att det förstärkta krishanteringskansliets bedömning av nödvändiga åtgärder direkt underställs regeringen för beslut.

En liknande möjlighet kunde vara att ha en väl förberedd vilande beredskap för att omgående låta ett sådant övergripande ledningsorgan träda i funktion, efter mönster av t.ex. NOST, en nationell operativ stab ledd av rikspolischefen i Danmark. Dess kärna kan vara densamma för olika kriser, men sammansättningen variera beroende på krisens karaktär. Den bör finnas direkt under och nära regeringen men som egen myndighet kunna ge bindande direktiv till andra myndigheter att vidta en viss åtgärd när så krävs. Även en sådan lösning skulle förstås få bygga på att olika kompetenser identifierats i förväg och snabbt kan träda i funktion.

En annan möjlighet vore att i ett krisläge ge en existerande myndighet denna samordnande och i vissa fall beslutande roll. Det kunde då förefalla naturligt att låta MSB axla den rollen. Försvarsberedningen förde fram en sådan tanke om det civila försvaret. Utredningen om civilt förvar ansåg dock att en sådan lösning inte hade förutsättningar att vara vare sig lämplig eller effektiv. Kommissionen inser att MSB har ett så brett uppdrag – som omfattar skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar – att det möjligen kan vara svårt att samla och koncentrera dess resurser kring hanteringen av en kris av särskilt slag, som en pandemi.

I synnerhet under en kris är det viktigt att regeringen har ett så fullgott underlag som möjligt för de avvägningar och ställningstaganden som måste göras. Ett sätt att åstadkomma det är att såväl expertmyndigheten som regeringen har breda kontakter inom vetenskapssamhället. Kungliga Vetenskapsakademiens expertgrupp om covid-19 har bl.a. föreslagit inrättandet av dels ett etiskt råd med vetenskaplig kompetens, dels en oberoende expertenhet med hög vetenskaplig kompetens i frågor med anknytning till smittskydd. Vi menar att rådgivningsorgan av det slaget bör knytas till Regeringskansliet.

Det är emellertid inte tillräckligt att inrätta rådgivande organ. I grunden fordras det att regeringen får dels bästa möjliga råd om ett effektivt smittskydd, dels bästa möjliga information om hur smittskyddsåtgärder kan påverka andra vitala samhällsintressen.

Pandemin har visat hur omfattande, komplext och viktigt smittskyddsområdet är. Det fordrar kompetens, erfarenhet, engagemang och möjlighet att löpande följa och värdera ett forskningsläge under snabb utveckling. Samtidigt står det klart att smittskyddsåtgärder kan påverka andra viktiga folkhälsoaspekter och andra samhällsintressen. Avvägningen mellan sådana motstående intressen är, som vi tidigare framhållit, en politisk fråga. Det är angeläget att framtidens smittskydd i vid mening organiseras så att regeringen får fullgott underlag för avvägningar som rör pandemibekämpning från mer än en myndighet. Folkhälsomyndigheten kan därför inte vara ensamt ansvarig för att förse regeringen med beslutsunderlag i frågor som rör pandemibekämpning. Hur en sådan ordning kan åstadkommas bör övervägas ytterligare.

Utred principerna och organisationen för krishantering

Vi har i de närmast föregående avsnitten diskuterat några frågor av principiell betydelse för samhällets krishantering. Vi anser, som framgått, att ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna är otillräckliga som grund för krishantering. De bör kompletteras med en försiktighetsprincip/handlingsprincip. Vi har också förordat en krisorganisation som tydliggör regeringens roll för nationell krisledning och väckt tanken på en slags ”överordnad” instans direkt under regeringen för att leda det operativa arbetet under en allvarlig kris i fredstid.

Vi har tidigare förordat en konstitutionell beredskap för att förstärka regeringens handlingsutrymme i en kris, då främst dess möjligheter att besluta föreskrifter som normalt måste meddelas genom lag. I en nödsituation är det dock nödvändigt att det finns lagstöd för att fatta beslut som bedöms vara nödvändiga för att skydda befolkningen även om de skulle innefatta myndighetsutövning mot enskild eller en kommun eller tillämpning av lag i ett enskilt ärende.

Både principerna och organisationen liksom dess rättsliga förutsättningar måste övervägas mer grundligt än som kunnat ske inom

ramen för vårt uppdrag. De kan då också prövas i ljuset av än mer samlade erfarenheter sedan pandemin väl klingat av.

Den utredning som vi förespråkar bör ta ett brett och samlat grepp om frågorna med sikte på att lämna förslag som utmynnar i bindande föreskrifter. Uppdraget är sådant att utredningen bör stå fri att föreslå ändringar i grundlagen. Tillsammans med slutsatser från utredningen om regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser, liksom Utredningen om författningsberedskap inför framtida pandemier, bör överväganden och slutsatser från den utredning som vi föreslår kunna bidra till en stärkt rättslig och organisatorisk beredskap vid nästa omfattande samhällskris av liknande slag.

Erfarenheterna under pandemin har enligt kommissionens mening gett ny aktualitet åt de förslag om en förvaltningsreform på regional nivå och en tydligare statlig styrning som tidigare utredningar presenterat. Vi anser att frågan om en omfattande förvaltningsreform, som dessa utredningar förordat, snarast på allvar måste bli föremål för nya förutsättningslösa överväganden.

Dokumentera krishanteringen

I all krishantering är dokumentation av central betydelse, såväl för att säkerställa ett slags institutionellt minne under själva krisen som för granskning och lärande i efterhand.

Inte minst under ett så utdraget krisförlopp som det denna gång varit fråga om måste både handläggare och beslutsfattare kunna gå tillbaka till överväganden och bedömningar i samma eller liknande frågor tidigare under krisen. Ett par exempel på sådana återkommande frågor i denna kris är de förlängda besöksförbuden på äldreboenden och de ytterligare begränsningarna av antalet deltagare vid allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.

Dokumentation är också av stor betydelse för uppföljning, utvärderande och lärande när krisen väl är överstånden. Enligt 11 c § i Regeringskansliets instruktion ansvarar chefstjänstemannen för krishantering för uppföljning av Regeringskansliets krishantering. Chefstjänstemannen har gett ut en vägledning som bl.a. behandlar uppföljning och vad som kallas erfarenhetsåterföring, dvs. att ”i möjligaste mån fastställa händelseförlopp och agerande”. Vägledningen

anger även att detta kan baseras dels på dokumentation från händelsen, dels diskussioner, intervjuer etc.

Dessa tankar förefaller underskatta betydelsen av att i realtid dokumentera överväganden och ställningstaganden. Särskilt efter en långvarig kris kan det vara svårt att genom diskussioner och intervjuer i efterhand klarlägga vem som gjort vad och på vilka grunder. En särskild svårighet med en sådan ansats är att nyckelpersoner kan ha bytt arbetsuppgifter eller slutat i Regeringskansliet när återföringen tar vid.

En tillförlitlig löpande dokumentation kräver att man för loggböcker, minnesanteckningar och protokoll, samt skriver ut, håller ordning på och arkiverar t.ex. viktig epostkommunikation. Den kräver även en på förhand bestämd ordning och arbetsfördelning för att vara möjlig under de intensiva skeden i en kris när olika möten avlöser varandra. Även om det då knappast kan upprättas formliga protokoll bör någon betrodd person avdelas att ta minnesanteckningar som kan bevaras från viktiga möten där möjliga ställningstaganden diskuteras. Att enbart förlita sig på att deltagarna i sådana möten antecknar sina intryck eller hågkomster i egna anteckningsböcker är otillräckligt.

En god dokumentation är inte enbart av betydelse för Regeringskansliets egen uppföljning, utan för annan uppföljning som normalt är nödvändig efter en kris. Det kan t.ex. röra sig om en eventuell granskning av konstitutionsutskottet, en utvärdering av en särskilt utnämnd kommission, eller en analys av fristående forskare. Kravet på välordnad dokumentation kan också sägas vara än större om, som denna kommission förordar, regeringen ges rättsliga och organisatoriska möjligheter att utöva ett tydligt nationellt ledarskap i alla aspekter av krishanteringen.

Det har mot slutet av kommissionens arbete förts en intensiv och uppmärksammad diskussion med företrädare för Regeringskansliet om tillgång till dokumentation för att försöka förstå kansliets och regeringens hantering av pandemin. Vi har kort kommenterat detta i betänkandets inledande kapitel. En svårighet för oss har varit att förstå, å ena sidan, vilken dokumentation som faktiskt finns men det funnits invändningar mot att låta oss ta del av och, å andra sidan, vilken dokumentation som helt saknas. Vi har t.ex. önskat få en bild av vad som diskuterats i GSS och sGSS. Vi har fått beskedet att några minnesanteckningar inte görs, och än mindre protokoll förs, vid

dessa ofta dagliga möten. Skälet har uppgetts vara att det inte är fråga om ett berednings- eller beslutsorgan utan att det rör sig om möten för utbyte av information. Det tycks vara riktigt i formell mening, men en stående punkt på gruppens dagordningar har varit ”möjliga regeringsbeslut och andra åtgärder från regeringens och/eller Regeringskansliets sida”. För att kunna identifiera sådana beslut och åtgärder har gruppen rimligen behövt föra diskussioner om strategi, möjliga åtgärder för att hantera läget och avvägningar mellan olika samhällsintressen. Även om den formella beredningen därefter skett i ordinarie former är det givet att sådana överläggningar mellan ledande företrädare för alla eller några centrala departement är av betydelse för att förstå bakgrunden till regeringens och Regeringskansliets ställningstaganden. Gruppen är därför ett tydligt exempel på ett forum där någon borde avdelats att föra minnesanteckningar.

Stärk det internationella smittskyddssamarbetet

Beredskap måste, som vi tidigare framhållit, byggas i Sverige men i minst lika hög grad i samarbete med andra länder, globalt, inom EU och i Norden.

Det gäller till en början systemet för tidiga varningar. WHO:s förmåga att tidigt och korrekt varna för internationella hälsohot och att göra välgrundade bedömningar av vad som är att vänta måste enligt den internationella expertpanelen stärkas.

Panelen konstaterar i sin rapport att det är fråga om ”ett virus som rör sig snabbare än övervaknings- och varningssystemet”. WHO:s Emergency Committee möttes dels den 22–23 januari, dels den 30 januari 2020 för att ta ställning till om virusutbrottet utgjorde ett internationellt nödhälsoläge (A Public Health Emergency of International Concern, PHEIC), som enligt det internationella hälsoreglementet (IHR) är den starkaste varningssignal som WHO kan sända. Vid det senare mötet kunde kommittén enas om att det rådde ett sådant nödläge. Den uttalade vidare att det

fortfarande var möjligt att bryta virusets spridning, förutsatt att länder vidtar kraftfulla åtgärder för att upptäcka sjukdom tidigt, isolera och behandla sjukdomsfall, smittspåra och vidta åtgärder för social distansering.

Flertalet länder tog inte denna varning tillräckligt mycket på allvar, vilket lett den internationella panelen till att karakterisera februari 2020 som ”en förlorad månad”. Panelen anser att beredskapen måste stärkas på alla nivåer, även internationellt. Av särskilt intresse är att den anser att en försiktighetsprincip bör tillämpas vid varje utbrott av ett nytt virus som orsakar luftvägsinfektioner på så sätt att man bör utgå från att viruset sprids från människa till människa om det inte finns evidens som särskilt talar emot ett sådant antagande.

Inom EU är hälsoskydd medlemsstaternas ansvar. Efter en något skakig inledning har samordning inom EU dock kommit att spela en viktig roll, inte minst för att samordna arbetet med att ta fram, upphandla och fördela vaccin. EU-kommissionen har också inrättat en ny EU-myndighet för beredskap och insatser vid hälsokriser (Hera) och initierat ett starkare mandat för ECDC. Av särskild betydelse för framtiden är uppbyggnaden inom RescEU av gemensamma beredskapslager, varav ett har placerats i Kristinehamn.

Internationellt samarbete, globalt och inom EU, krävs också för att så långt möjligt säkerställa att gränsöverskridande leverantörskedjor kan upprätthållas i en kris. Vi har också noterat att EU-samarbetet spelade viss roll för utformningen av den ekonomiska krishanteringen. T.ex. satte ett utlåtande av EU-kommissionen ett tydligt spår i utformningen av företagsstöden, speciellt det krav på minst ett 30-procentigt fall i omsättningen som finns bland villkoren för omställningsstödet.

Det finns ingen struktur för civil krisberedskap på nordisk nivå. Bristen på samordning på politisk nivå mellan länderna var uppenbar under pandemin. Det finns skäl att initiera ett tätare samarbete i civila kriser mellan länderna. Ett samarbete kring beredskapslager skulle också kunna övervägas.

Kommissionen anser att det finns goda skäl för Sverige att medverka till bättre beredskap för fredstida kriser på alla dessa tre nivåer.

Förbättra dataunderlaget för beslut och granskning

Kommissionen har i alla de tre betänkandena pekat på betydelsen av goda data. Detaljerade uppgifter med kort eftersläpning, t.ex. om hälsoläget eller det ekonomiska läget i olika delar av samhället är en nödvändig förutsättning för att övervaka en kris medan den pågår

samt besluta om ändamålsenliga åtgärder i krishanteringen, dvs. att ”fatta rätt beslut vid rätt tillfälle”. Vi har fått många synpunkter på tillgången till data i pandemin, dels från forskare som deltagit i våra expertgrupper och skrivit våra underlagsrapporter, dels från myndighetsföreträdare som kommissionen träffat just för att diskutera tillgången på data. Vi har i detalj redogjort för dessa diskussioner i kapitel 14.

Myndigheterna som producerar data har inte varit vana vid att arbeta med att betona snabbhet på bekostnad av viss precision. Deras relativt snäva uppdrag har ibland orsakat problem när insamling av vissa uppgifter inte tydligt hamnat inom någon myndighets ansvarsområde.

Det är kommissionens klara uppfattning att dessa problem bör utredas vidare och åtgärdas innan nästa samhällskris. Åtgärderna riskerar att bli försenade utan goda möjligheter att följa den medicinska eller ekonomiska utvecklingen i stort sett i realtid. Ett uppenbart exempel är den otydliga bilden av smittspridningen under de första veckorna i pandemin som vi diskuterat i vårt andra delbetänkande.

Utan snabba detaljerade data riskerar åtgärderna också att bli mindre träffsäkra. Ett tydligt exempel är den bristande kunskapen om de branscher som egentligen behövde företagsstöd som vi diskuterat i detta betänkande (kapitel 5).

Åtgärderna riskerar också att bli mindre träffsäkra och erbjuda större möjligheter till fusk, om myndigheterna inte kan dela vissa uppgifter eller saknar lagstöd att själva samla in dem. Ett uppenbart exempel är Folkhälsomyndighetens svårighet att observera testbenägenheten och sannolikheten att testa positivt inom olika grupper av befolkningen då den saknar lagstöd för att samla uppgifter om negativa tester.

Hur man åstadkommer en förbättring är en fråga som egentligen ligger utanför kommissionens uppdrag och därför borde bli föremål för en särskild utredning. Vi har (i kapitel 14) pekat på olika möjligheter. En vore att ge en särskild myndighet, som SCB, ett tydligt övergripande ansvar för offentlig dataförsörjning med mer långtgående befogenheter att samla in data från alla delar av samhället som rimligen kan ha bäring på en kris. En annan möjlighet vore att fokusera på dataförsörjningen just i kristider genom att tillåta mer datadelning mellan myndigheter. Det skulle innebära att man tillfälligt

vägde upp samhällsnyttan relativt skyddet av personlig integritet. För att en sådan extraordinär datadelning praktiskt ska fungera måste den förstås förberedas redan i normala tider. Mer datadelning är också viktig redan i normala tider t.ex. för att förhindra välfärdsbrott.

Kommissionen har identifierat några kritiska brister i den befintliga dataförsörjningen som med stor säkerhet påverkat pandemihanteringen negativt.

En viktig brist, som vi också tog upp i vårt andra delbetänkande, är avsaknaden av ett nationellt register för insatser och besök i primärvården. Detta har långtgående konsekvenser för kvalitetsarbetet i normala tider och är ännu mer problematiskt i kris, t.ex. för insatser mot psykisk ohälsa. Bristen bidrar också till att det saknas en hel del data som kan ge kunskap om postcovid – både om tillståndet och dess omfattning. Inte heller finns nationell information om vilket äldreboende personer med beslut om särskilt boende faktiskt bor på, eller ett heltäckande nationella data över vårdinsatser i kommunal hälso- och sjukvård. Detta gjorde det svårt eller omöjligt att följa detaljerna i smittspridningen bland de äldre i pandemin. Ännu ett exempel är att det saknas samlade individdata som snabbt rapporterar alla typer av sjukfrånvaro, inklusive de korta sjukskrivningar som inte kräver läkarintyg. Denna brist har starkt beskurit möjligheten att följa den mindre allvarliga delen av smittspridningen och att bedöma dess samhällspåverkan.

Att samla in nya eller existerande data för att åtgärda dessa och andra brister ställer krav på rättsliga såväl som tekniska förändringar. En del exempel på möjliga lösningar finns i kapitel 14.

Stimulera mer och bredare forskning om pandemin

Kommissionen har i tidigare betänkanden pekat på behovet av ytterligare uppföljning och forskning kring olika mera specifika frågor som indirekta konsekvenser av pandemin för olika utsatta gruppers välbefinnande, effekter av uppskjuten och inställd vård, postcovid och effekter av distansundervisning för elevers och studenters kunskaper och framtidsutsikter. Flera av dessa är viktiga för att förstå pandemins långsiktiga effekter.

Forskning kan också spela en viktig roll för att förstå krisen från olika perspektiv. Med stöd i dataskyddsförordningen kan forskare hantera personuppgifter för forskningsändamål och samköra många olika uppgifter som inte får behandlas av en och samma myndighet. Detta kan utnyttjas för att ge en mer fullständig förståelse av pandemin. De resultat vi redovisat (i kapitel 8) om pandemins direkta och indirekta effekter på hälsa, jobb och inkomster är ett exempel på en sådan bred analys.

Som vi diskuterat (i kapitel 14) har dock den allt dominerande delen av den hittillsvarande forskningen om pandemin inte tagit en särskilt bred, än mindre gränsöverskridande, ansats utan i stället tenderat att fokusera på endast ett eller ett par perspektiv. Mycket av denna forskning är högst värdefull men många tvärvetenskapliga frågor faller mellan två stolar. Det är upp till forskarna själva, men också till den infrastruktur som omgärdar forskningen – dvs. universitet, etikprövningsmyndigheter, finansiärer och registerhållare – att se till att ny tvärvetenskaplig kunskap kommer till. Det kan ske genom att på olika sätt premiera bredare projekt och samtidigt försöka ompröva de rådande normer som gynnar snäva projekt med minimalistisk dataförsörjning.

16.4. Slutord

I sitt arbete har kommissionen återkommande blivit påmind om att allt det här handlar om samhälle, värderingar och människor.

Vad har de som lever i Sverige egentligen varit med om under de senaste två åren?

Många – ja, de allra flesta – i Sveriges befolkning har slutit upp kring det gemensamma med stark pliktkänsla, omsorg om andra, samt tilltro till vetenskap, regering och myndigheter. Samtidigt har pandemin blixtbelyst existerande samhällsinstitutioner, strukturer som byggts upp och byggts om under lång tid. I skarpt läge har gamla och nya sprickor blivit synliga.

Vad kan den enskilde egentligen vänta sig från staten och myndigheterna? Vad har beslutsfattare rätt att förvänta sig av den enskilde? Hur mycket av egen bekvämlighet och rörelsefrihet är människor beredda att offra för det gemensamma bästa?

Många av de som haft det allra svårast stod redan innan pandemin i kanten av eller utanför samhället. Språk, kultur, religion, traditioner – en mardröm för många att inte förstå eller bli förstådda när en anhörig blir svårt sjuk eller grunden för all försörjning rycks undan. Hur ska alla i Sverige kunna känna sig trygga med institutioner och myndigheter?

Många frågor dröjer sig kvar och behöver bearbetas under lång tid framöver. Vi som lever i Sverige får ta oss an uppgiften att besvara dem tillsammans.

Till syvende och sist handlar allt det här om människor.

Särskilt yttrande

Av ledamoten Camilla Lif

Som ledamot delar jag kommissionens bedömningar och slutsatser i våra betänkanden. Såsom direktiven emellertid varit formulerade har kommissionen inte haft i uppdrag att belysa frågor som jag under pandemins utveckling kommit att se som minst lika viktiga som frågor om vad som borde och inte borde ha gjorts. Därför vill jag för egen del göra följande tillägg.

Coronakommissionen har granskat en rad ansvarsfrågor och samhälleliga konsekvenser av pandemin. Pandemin väcker också en rad existentiella och etiska frågor, som vi kommer att behöva leva med under lång tid framöver. Som präst och ledamot i kommissionen vill jag betona vikten av att etiska frågor systematiskt analyseras i det fortsatta arbetet med att bygga svensk krisberedskap. Det handlar om respekt för människovärde och mänsklig värdighet, och att vi har en samsyn kring vilka etiska aspekter som ska avgöra prioriteringar vid kris. För det är just för krisen, och inte för ”det vackra vädret”, som principer om etik och människovärde finns till. Mitt särskilda yttrande är inte av religiös eller andlig karaktär - frågor om etik och människovärde överskrider frågor om tro eller inte tro.

Även om de allra flesta har en god uppfattning om rätt eller fel så kan etiken inte tas för given - den måste formuleras tydligt och finnas med som underlag för svåra beslut.

När etiska principer inte konkretiseras av personer med makt och ansvar förflyttas olösta problem och dilemman i stället nedåt i organisationerna. Det är oacceptabelt eftersom det riskerar att lägga svåra etiska överväganden och beslut helt på exempelvis vårdens redan hårt belastade medarbetare. Etik är en hållbarhetsfråga.

De etiska aspekterna av pandemihanteringen behöver därför, enligt min mening, diskuteras ytterligare. Hur den diskussionen ska

föras överlåter jag till andra att avgöra, men den behöver äga rum på samhällets alla nivåer. Jag önskar att etiken som akademisk disciplin hade en tydligare närvaro i svensk krisberedskapsplanering, så att den kan fungera som ett stöd i att hantera målkonflikter

Det finns viktiga lärdomar att dra och fortsatt utvecklingsarbete att göra, så att vi kan stå bättre rustade i framtiden. Jag vill här särskilt lyfta fram en forskningsrapport från Institutet för framtidsstudier, publicerad våren 2021, Svensk pandemiberedskap i organi-

sationsetisk belysning – empirisk analys och åtgärdsförslag för framtida pandemier (rapport nr. 2021:1, författad av Erica Falkenström).

Systematisk etisk reflektion är central för att kunna värna människovärdet och allas lika rättigheter i en svår situation när välfärdssystemen sätts under press.

Kommittédirektiv 2020:09

Utvärdering av åtgärderna för att hantera utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19

Beslut vid regeringssammanträde den 30 juni 2020

Sammanfattning

En kommitté i form av en kommission får i uppdrag att utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, regionernas och kommunernas åtgärder för att begränsa spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och spridningens effekter. Kommissionen ska också göra en internationell jämförelse med relevanta länder av de olika åtgärder som vidtagits och åtgärdernas effekter.

Kommissionen ska bl.a.

  • Utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, regionernas och kommunernas åtgärder för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter,
  • utvärdera hur krisorganisationen inom Regeringskansliet, berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har fungerat under pandemin,
  • utvärdera hur ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har fungerat under krisen, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 februari 2022. En första delredovisning ska lämnas senast den 30 november 2020 och en andra delredovisning senast den 31 oktober 2021.

Bakgrund

Viruset som orsakar sjukdomen covid-19

Flera sjukdomsfall med luftvägssymtom och lunginflammation uppmärksammades i staden Wuhan i Kina i slutet av december 2019. Dessa kopp-lades till en marknad med försäljning av levande djur och smittspridningen tros ursprungligen ha skett från djur till människa. Den lokala hälsomyndigheten angav att virustypen var en ny typ av coronavirus. I januari rapporterade Världshälsoorganisationen (WHO) om förekomsten av sjukdomen som senare fick namnet covid-19 (corona virus disease 2019).

Covid-19 är en akut luftvägsinfektion. Flertalet av de smittade uppvisar endast milda symptom. Sjukdomen leder dock i vissa fall till allvarlig lung-sjukdom som kräver intensivvård. Det finns fortfarande stor osäkerhet kring flera aspekter av sjukdomen, eftersom det rör sig om en helt ny typ av coronavirus.

Sjukdomen covid-19 förklarades den 30 januari 2020 av WHO som ett internationellt hot mot människors hälsa. Regeringen beslutade den 1 februari 2020 att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom ska tillämpas på covid-19. Den 11 mars 2020 deklarerade WHO att utbrottet av det virus som orsakar covid-19 är en pandemi, dvs. att viruset sprids i hela världen. Sverige har drabbats av ett stort antal sjukdomsfall med många avlidna. Spridningen av viruset har inneburit stora påfrestningar och påverkat alla delar av samhället. Situationen har också bidragit till en djup ekonomisk kris som riskerar att påverka samhället under lång tid framöver.

Strategi och mål för hantering av virusutbrottet

Det övergripande målet för Sveriges hantering av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och smittspridningens effekter är att begränsa smittspridningen för att skydda människors liv och hälsa

och säkra sjukvårdens kapacitet. Som mål för hanteringen ingår också att resurser till hälso- och sjukvården ska säkerställas, att inverkan på annan samhällsviktig verksamhet ska begränsas, att konsekvenser för medborgare och företag ska lindras samt att oron i befolkningen ska dämpas.

Den svenska strategin vid hanteringen av viruset är att de åtgärder som vidtas ska baseras på kunskap och beprövad erfarenhet och att rätt åtgärder ska vidtas vid rätt tidpunkt. För att denna strategi ska kunna upprätthållas omprövas åtgärderna löpande utifrån kunskapsläge och smittspridningssituation.

Utgångspunkten har varit att de åtgärder som vidtas för att minska smittspridningen ska präglas av uthållighet och delaktighet samt att effekter på samhället och folkhälsan i stort ska beaktas. Samarbetet inom EU och övrigt internationellt samarbete ska värnas.

Uppdraget

Behovet av en utvärdering

Utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 har ställt det svenska samhället inför svåra prövningar. För att det svenska samhället ska kunna dra lärdomar av det inträffade bör hanteringen av virusutbrottet och utbrottets effekter utvärderas. Regeringen tillsätter därför en kommitté i form av en kommission för att genomföra en sådan utvärdering.

Krishanteringen

Den svenska förvaltningsmodellens funktion vid en kris

Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen. Under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter. Förvaltningen ska förverkliga regeringens politik. Myndigheter under regeringen har en lydnadsrelation till regeringen men inte till riksdagen eller medborgarna, och inte heller till ett enskilt statsråd. Det är också regeringen som beslutar om uppgifter och uppdrag till de statliga myndigheterna, med undantag för dem som lyder under riksdagen. Regeringen delegerar alltså en del av sitt ansvar till myndigheterna. Ansvaret för styrningen av myndigheterna kvarstår dock hos rege-

ringen. Det innebär att regeringen inför riksdagen är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, utom på det område där förvaltningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller, dvs. i fråga om beslut i särskilt fall som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag. Myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen. Principen lägger grunden till att myndigheterna självständigt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet på ett effektivt och rättssäkert sätt. Detta är inte minst viktigt i samhälleliga krissituationer, där myndigheterna ofta kan vidta långtgående åtgärder inom lagens ramar utan att invänta ett regeringsbeslut.

Sverige har en långtgående kommunal självstyrelse som innebär att beslut fattas nära medborgarna utifrån lokala förutsättningar och behov. Styrningen av den kommunala sektorn ska ske genom lag och inskränkningar ska vara proportionella. Kommuner och regioner ansvarar för många och omfattande uppgifter inom den offentliga välfärden – t.ex. hälso- och sjukvård och äldreomsorg – och står därför för en stor del av myndighetsutövningen. Samtliga kommuner och regioner är medlemmar i medlems- och arbetsgivarorganisationen Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). SKR:s uppgift är att på medlemmarnas uppdrag stödja och bidra till att utveckla kommuners och regioners verksamhet. SKR företräder inte enskilda kommuner och regioner i formell mening och har ingen bestämmanderätt över dem. SKR är den organisation som samlat för deras talan och deltar i exempelvis dialoger med regeringen.

Den svenska krisberedskapen bygger på de ordinarie förvaltningsstrukturerna och på ansvarsprincipen, som innebär att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer har motsvarande verksamhetsansvar vid en kris. Ansvaret inkluderar att vidta de åtgärder som krävs för att skapa både robusthet och krishanteringsförmåga. I ansvaret ingår även att samverka med andra, ofta sektorsövergripande. Statliga myndigheter ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och inför och vid höjd beredskap. De myndigheter som anges i bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap har ett särskilt ansvar för

att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker.

Strukturen för samhällets krisberedskap bygger även på ett geografiskt områdesansvar. Inom ett geografiskt område ansvarar ett områdesansvarigt organ för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder inför, under och efter en kris. Regeringen och förvaltningsmyndigheterna ansvarar för ovan nämnda åtgärder på nationell nivå och länsstyrelsen och regioner samt kommuner på regional respektive lokal nivå.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om krisberedskap, i den utsträckning inte någon annan myndighet har det ansvaret. Ansvaret avser bl.a. åtgärder före, under och efter en kris. Myndigheten har också i uppgift att se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna krishanteringsåtgärder och effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser.

Regeringskansliets krishantering

Regeringskansliet stöder regeringen i dess krishantering. Statsministern är chef för Regeringskansliet och har ett övergripande ansvar för Regeringskansliets organisation och det krishanteringsarbete som bedrivs. Frågor som gäller samhällets krisberedskap är samlade under inrikesministern i Justitiedepartementet. Inrikesministerns statssekreterare leder Regeringskansliets krishantering, bedömer behovet av samordning i Regeringskansliet och kan sammankalla gruppen för strategisk samordning, som består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområde berörs.

I Regeringskansliet finns en särskild chefstjänsteman och ett kansli för krishantering. De stöder inrikesministerns statssekreterare och arbetar med att utveckla, samordna och följa upp Regeringskansliets krishantering. I chefstjänstemannens ansvar ingår också att se till att Regeringskansliet genomför nödvändiga förberedelser för krishanteringsarbetet.

Kommissionen ska

  • göra en samlad bedömning av den svenska strategin och målen för att begränsa smittspridningen och dess effekter,
  • utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters samt kommuners och regioners åtgärder för att hantera virusutbrottet och utbrottets effekter,
  • belysa hur regeringen samspelat med riksdagen under krishanteringen,
  • utvärdera hur krisorganisationen inom Regeringskansliet, berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har fungerat under pandemin,
  • utvärdera hur ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret har fungerat under krisen,
  • göra en jämförelse med andra relevanta länder, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Kommissionen ska se till att den pågående krishanteringen inte påverkas negativt av kommissionens arbete.

Virusets spridning till och inom Sverige

Sverige fick sitt första bekräftade fall av sjukdomen covid-19 den 31 januari 2020, när en person som varit i Wuhan uppvisade symptom efter ankomst till Sverige och själv uppsökte vård. Patienten hade endast milda symptom och ingen smittspridning från detta fall har observerats. I början av mars 2020 fick Sverige allt fler bekräftade fall av covid-19. Flertalet av de då bekräftade fallen hade blivit smittade på resa i norra Italien. Kort därefter konstaterade Folkhälsomyndigheten att det fanns flera tecken på samhällsspridning av viruset i Stockholms och Västra Götalands län.

För att åtgärder ska kunna baseras på kunskap är det viktigt att förstå hur smittspridningen har sett ut i Sverige. Folkhälsomyndigheten genomför därför analyser av data från svenska fall av covid-19. I den första redovisningen av denna analys anges det bl.a. att det är troligt att spridningen i Europa var sådan under månadsskiftet februari–mars 2020 att smittan då härrörde från ett antal olika länder, även om en majoritet av proverna i undersökningen härrör

från Italien och Österrike. Det finns också uppgifter om att smittspridning förekom i Sverige före det första bekräftade fallet.

Kommissionen ska

  • beskriva den initiala smittspridningen till och inom Sverige,
  • analysera reseströmmarnas betydelse för smittspridningen i Sverige och i övriga nordiska länder, och
  • särskilt beskriva smittspridningen i områden med socioekonomiska utmaningar och smittspridningens konsekvenser för utsatta grupper.

Åtgärder för att begränsa smittspridningen

Utgångspunkter för det svenska smittskyddsarbetet

Enligt smittskyddslagen ska smittskyddsåtgärder bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Åtgärderna får inte vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. Åtgärderna ska vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet. Den humanistiska grundsyn som ligger till grund för samhällets smittskydd betonas i lagens förarbeten. I förarbetena betonas också det ansvar som var och en i Sverige, såväl smittade som osmittade, har för att förhindra smittspridning. Tyngdpunkten i smittskyddsarbetet i Sverige ligger alltså på det frivilliga förebyggande arbetet. Ett exempel på detta är att smittskyddslagen inte ger regeringen eller någon annan aktör befogenheter att fatta beslut om att stänga enskilda verksamheter som samlar flera människor. Detta har motiverats med att det torde kunna förutsättas att allmänheten i en krissituation rättar sig efter rekommendationer från de myndigheter som har ansvar för smittskyddet.

För sjukdomar som klassificeras som samhällsfarliga ger dock smittskyddslagen rätt till vissa extraordinära smittskyddsåtgärder. Regeringen beslutade den 1 februari 2020 att bestämmelserna i smittskyddslagen om allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom ska tillämpas på covid-19. Smittskyddsläkaren får när det gäller sådana sjukdomar bl.a. fatta beslut om hållande i karantän i viss byggnad eller visst område. Om en samhällsfarlig sjukdom har eller misstänks

ha fått spridning inom ett avgränsat område utan att smittkällan eller smittspridningen är fullständigt klarlagd, får dessutom Folkhälsomyndigheten besluta att ett visst område ska vara avspärrat.

Folkhälsomyndigheten ansvarar för samordning av smittskyddet på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd. Regeringen får dock meddela särskilda föreskrifter om smittskyddet, om det vid en fredstida kris som har betydande inverkan på möjligheterna att upprätthålla ett effektivt smittskydd finns behov av samordnade nationella åtgärder eller ur ett nationellt perspektiv av andra särskilda insatser inom smittskyddet. Av förarbetena framgår att regeringen därvid kan besluta om sjukvårdshuvudmännens, inklusive smittskyddsläkarnas, deltagande i samordnade nationella åtgärder till skydd för befolkningen varvid sjukvårdshuvudmännen kan åläggas att ställa personella resurser, utrustning och läkemedel till förfogande för epidemibekämpning även utanför den egna regionen.

Smittspridning i samhället i stort

Spridningen av ett nytt virus som det varken finns vaccin eller verkningsfulla mediciner mot har förstärkt behovet av icke-medicinska åtgärder som social distansering. Regeringen verkar dock för att Sverige ska få tillgång till vaccin när det finns ett sådant samt för att det ska finnas en solidarisk fördelning av vaccin mellan världens länder.

Folkhälsomyndigheten har lämnat ett antal rekommendationer och allmänna råd för att begränsa smittspridningen. I de allmänna råden ges anvisningar om hur var och en bör agera för att minska smittspridningen. I de allmänna råden uppmanas dessutom personer över 70 år och personer som tillhör andra riskgrupper att begränsa sina sociala kontakter och stanna hemma så mycket som möjligt. Det innebär att de bör undvika att åka med kollektivtrafik, handla i butiker eller vistas på andra platser där människor samlas. Folkhälsomyndigheten har även under våren rekommenderat att utbildningen inom gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen, yrkeshögskolan och högskolan ska bedrivas genom fjärr- eller distansundervisning. En särskild lag om förstärkt tillsyn av caféer, barer och restauranger har beslutats. Folkhälsomyndigheten har avrått från besök vid äldreboenden. Regeringen har därefter genom förordning

infört ett motsvarande förbud. Det har däremot inte införts något förbud mot besök vid särskilda boenden för personer med funktionsnedsättning.

Bland de åtgärder som i övrigt har vidtagits kan nämnas att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar med fler än 50 deltagare har förbjudits. Därtill kan nämnas den tillfälliga kompensation för karensavdraget som införts för att människor ska stanna hemma vid sjukdom. Folkhälsomyndigheten har också rekommenderat distansarbete i de fall det är möjligt.

Den omfattande sociala distanseringen i samhället har medfört ökad psykisk ohälsa. Den har också fått stor inverkan på situationen för äldre och personer med funktionsnedsättning med bl.a. ensamhet och minskad fysisk aktivitet som följd. Den sociala distanseringen medför också att tiden i hemmet tilltar vilket kan medföra en större utsatthet för bl.a. kvinnor, barn och hbtq-personer som riskerar att utsättas för eller utsätts för våld, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck. Det har samtidigt blivit svårare för myndigheter och andra aktörer att upptäcka denna utsatthet.

Kommissionen ska

  • utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, kommuners och regioners åtgärder för att begränsa smittspridningen,
  • utvärdera hur ändamålsenliga Folkhälsomyndighetens rekommendationer har varit under olika faser av pandemin,
  • utvärdera i vilken utsträckning befolkningen har följt Folkhälsomyndighetens rekommendationer och om detta har påverkats av socioekonomiska förhållanden, ålder eller könstillhörighet,
  • analysera om smittskyddslagstiftningen och annan lagstiftning gett samhället ändamålsenliga förutsättningar för att begränsa smittspridningen,
  • utvärdera effekterna av den sociala distanseringen för befolkningen som helhet och särskilt för gruppen äldre samt för personer med funktionsnedsättning,
  • redovisa överdödligheten i Sverige över tid och sätta den i relation till överdödligheten i andra länder,
  • belysa om det finns skillnader när det gäller överdödlighet mellan områden med skilda socioekonomiska förhållanden samt mellan skilda sociala förhållanden i övrigt och vad dessa skillnader i så fall beror på,
  • utvärdera arbetet med att begränsa smittspridningen inom områden med socioekonomiska utmaningar, och
  • kartlägga och utvärdera hur berörda statliga myndigheter, kommuner och regioner samt andra aktörer arbetat under pandemin för att upptäcka utsatthet för våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck och för att ge adekvat skydd och stöd, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Även sådana åtgärder för att begränsa smittspridningen som övervägts men inte vidtagits bör uppmärksammas av kommissionen.

Smittspridning inom vård och omsorg om äldre

Kommunerna är enligt socialtjänstlagen (2001:453) ansvariga för omsorg om äldre. I kommunerna finns dock olika utförare inom omsorgen, dessa kan vara privata eller bedriva verksamhet i annan form. Kommunerna har också ett hälso- och sjukvårdsansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). I nästan alla län har kommunerna tagit över ansvaret för hemsjukvården. Regionen i respektive län ska avsätta de läkarresurser som behövs för att enskilda ska kunna erbjudas en god hälso- och sjukvård i de verksamheter som kommunerna ansvarar för.

Flera studier har visat att hög ålder utgör en särskild riskfaktor för ett allvarligt sjukdomsförlopp i covid-19. En utgångspunkt har därför varit att så långt det är möjligt skydda de äldre. Folkhälsomyndigheten har rekommenderat att besök vid äldreboenden undviks och pekat på vikten av att upprätthålla basala hygienrutiner. Regeringen har därefter beslutat om en förordning om tillfälligt förbud mot besök i särskilda boendeformer för äldre. Regeringen gav även Socialstyrelsen i uppdrag att genomföra en informations-

insats riktad till personal inom socialtjänsten och den kommunala hälso- och sjukvården i syfte att minska smittspridningen.

Trots insatserna har en stor andel av de avlidna i covid-19 varit personer som varit föremål för insatser inom äldreomsorgen och den kommunala hälso- och sjukvården. Detta väcker en rad frågor och det kan inte uteslutas att utvecklingen har strukturella orsaker.

Kommissionen ska

  • analysera orsakerna till smittspridningen på särskilda boenden för äldre och inom hemtjänsten,
  • utvärdera regeringens, berörda förvaltningsmyndigheters, regioners och kommuners åtgärder för att begränsa smittspridningen inom äldreomsorgen och sätta dem i relation till de åtgärder som vidtagits för att begränsa smittspridningen i samhället,
  • belysa om strukturella orsaker kan ha bidragit till den uppkomna situationen,
  • belysa om det funnits brister vid de medicinska bedömningarna av äldre personer,
  • utvärdera tillgången till relevant medicinsk behandling på särskilda boenden för äldre,
  • belysa om det funnits brister när det gäller tillgången till adekvat skyddsutrustning,
  • utvärdera om det funnits brister i utbildning och kompetens, arbetsorganisation, arbetsmiljö och anställningsförhållanden eller liknande som kan ha försvårat äldreomsorgens förmåga att hantera smittspridningen,
  • göra en internationell jämförelse av hur äldre personer och särskilt äldre personer inom äldreomsorg har drabbats, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera virusutbrottet

Regioner och kommuner är huvudmän för hälso- och sjukvården i Sverige och därmed ansvariga för vårdens hantering av utbrottet av

covid-19. Vårdens förmåga att hantera utbrottet är beroende av tillgång till de resurser som finns för att bedriva hälso- och sjukvårdsverksamhet.

Under utbrottets första veckor, när antalet smittade ökade kraftigt, blev en vikande tillgång till skyddsutrustning tydlig. Sjukvården byggde snabbt upp ett stort antal intensivvårdsplatser i storstadsregionerna. Arbetet omorganiserades för att kunna hantera en kraftigt ökad belastning av svårt sjuka patienter. Socialstyrelsen har fått i uppdrag att säkerställa tillgången till skyddsutrustning och annat sjukvårdsmaterial samt inrätta en samordningsfunktion för intensivvårdsplatser. Socialstyrelsen har även fördelat skyddsutrustning till kommunal omsorg och hälso- och sjukvård.

Pandemin har även inneburit utmaningar när det gäller att säkerställa tillgång till läkemedel. Det har framför allt handlat om sådana läkemedel som används i intensivvården, t.ex. narkosmedel. Det har också handlat om andra typer av läkemedel eftersom det har förekommit störningar i produktions- och distributionsprocesser. Mot denna bakgrund har regeringen gett Läkemedelsverket i uppdrag att arbeta förebyggande mot läkemedelsbrist som skulle kunna uppstå på grund av utbrottet av det nya coronaviruset.

Medarbetarna inom hälso- och sjukvården är avgörande för att verksamheten ska fungera. De behöver ha förutsättningar att genomföra de arbets-uppgifter som en pandemi för med sig. Inte minst handlar det om kunskap om hur arbetssätt och aktiviteter kan anpassas för att undvika smittspridning och upprätthålla en god vård. Ansvaret för att anpassa hälso- och sjukvårdens verksamhet till rådande villkor vilar på vårdens huvudmän och vårdgivare men staten har bistått i arbetet på olika sätt, bl.a. genom tillskott av resurser samt genom att löpande förmedla information, stöd och vägledning om covid-19 till hälso- och sjukvården.

Kommissionen ska

  • beskriva hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19,
  • redovisa tillgången till vård, läkemedel, sjukvårdsrådgivning, medicinteknisk utrustning, skyddsutrustning och annat sjukvårdsmaterial under pandemin,
  • utvärdera de åtgärder som vidtagits för att säkerställa resurser till hälso- och sjukvård,
  • belysa om tillgången till vård under pandemin har påverkats av socioekonomiska förhållanden, språkkunskaper, ålder, könstillhörighet eller funktionsnedsättning,
  • belysa vårdanställdas arbetsvillkor under krisen,
  • belysa konsekvenserna av att hälso- och sjukvård och andra insatser har behövt skjutas upp, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Provtagning och smittspårning

Under våren har ett antal åtgärder vidtagits för att öka kapaciteten för provtagning för pågående infektion med covid-19. Detta har varit angeläget för att fortsatt säkerställa provtagning av prioriterade grupper inom hälso- och sjukvården och inom omsorgen, både bland patienter och personal, och för att en utökad provtagning och smittspårning kan lindra effekter på samhället och ekonomin.

I nuläget finns det begränsad kunskap om immunitet mot det virus som orsakar sjukdomen covid-19. Det gäller till exempel hur väl antikroppar skyddar mot återkommande infektioner samt hur länge ett sådant skydd varar. Det finns dock vetenskapliga studier som tyder på att förekomst av antikroppar skyddar mot ny infektion under en period. Sedan tidigare är det känt att individer som smittats av andra cirkulerande coronavirus som orsakar förkylning utvecklar ett antikroppssvar och skyddas mot återinfektion under något eller några år. I de fall återinfektion sker är den ofta mild eller asymtomatisk. Att göra antikroppstester tillgängliga för stora delar av

Sveriges befolkning har därför bedömts ha potentiella samhällsekonomiska fördelar.

Folkhälsomyndigheten ska bidra till ett effektivt nationellt smittskydd genom bland annat diagnostik. Utöver att bistå myndigheter, regioner, kommuner och organisationer med expertstöd vid konstaterade eller misstänkta utbrott av smittsamma sjukdomar ska myndigheten upprätthålla den laboratorieberedskap som behövs och inte tillgodoses av andra aktörer.

Folkhälsomyndigheten fick den 30 mars 2020 i uppdrag att bl.a. utarbeta en nationell strategi för utökad nationell provtagning med anledning av covid-19. I den nationella strategin har Folkhälsomyndigheten bl.a. tagit fram en prioriteringsordning för provtagning och laboratorieanalys.

Regionerna är ansvariga för sådan provtagning och analys som görs enligt hälso- och sjukvårdslagen och smittskyddslagen. Regionerna har enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) även arbetsmiljöansvaret för den egna personalen.

Kommissionen ska

  • utvärdera de åtgärder som vidtagits för provtagning av den svenska befolkningen när det gäller såväl pågående infektion som förekomsten av antikroppar,
  • utvärdera den samverkan som förekommit mellan staten och regionerna i syfte att utöka antalet provtagningar och i det sammanhanget beakta den nationella strategin för utökad nationell provtagning,
  • utvärdera variationer i regionernas insatser för provtagning och smittspårning,
  • göra en jämförelse av arbetet med provtagning och smittspårning i Sverige med andra relevanta länder, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Begränsning av inverkan på samhällsviktig verksamhet

Ett grundläggande mål vid hanteringen av viruset och dess effekter är att begränsa dess inverkan på samhällsviktiga verksamheter. Med

samhällsviktig verksamhet menas de verksamheter, anläggningar, noder och infrastrukturer och tjänster som upprätthåller den funktion som de ingår i och är verksamhet som är av avgörande betydelse för upprätthållandet av viktiga samhällsfunktioner. Samhällsviktiga verksamheter finns i både privat och offentlig regi. Med samhällsviktig verksamhet avses en verksamhet som uppfyller minst ett av följande villkor:

  • Ett bortfall av, eller en svår störning i verksamheten som ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter på kort tid kan leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället.
  • Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt.

Det är dock sällan så att all verksamhet och alla arbetsuppgifter inom en organisation eller ett företag är samhällsviktiga. Det är upp till varje organisation eller företag att analysera och bedöma vilka delar av verksamheten som är samhällsviktig vid varje givet tillfälle. Vad som kan anses vara en samhällsviktig verksamhet kan vidare se olika ut beroende på sammanhang och hur länge en kris pågår.

Kommissionen ska

  • belysa pandemins effekter på samhällsviktig verksamhet,
  • utvärdera de åtgärder som vidtagits för att begränsa pandemins effekter på samhällsviktig verksamhet, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Åtgärder för att lindra de samhällsekonomiska konsekvenserna

Pandemin har haft omfattande konsekvenser för svensk ekonomi. Såväl åtgärder från myndigheter som ett mer allmänt förändrat beteende för att begränsa smittspridningen har kraftigt dämpat den ekonomiska aktiviteten i Sverige, inte minst i det svenska näringslivet. Denna utveckling har förstärkts av den minskade ekonomiska aktiviteten i andra länder.

Ett mål har varit att lindra de samhällsekonomiska konsekvenserna av virusutbrottet. Regeringen har i ett antal propositioner med förslag till ändringar i statens budget lagt fram förslag till åtgärder som syftar till att mildra de negativa konsekvenserna för produktion och sysselsättning. Riksdagen har skyndsamt behandlat förslagen och i vissa fall tidigarelagt eller gjort justeringar av åtgärderna. Riksdagen har i vissa fall även gett regeringen tillkänna att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om vissa ändringar i åtgärderna eller kompletteringar (se bet. 2019/20:FiU51, 2019/20:FiU59, 2019/20:FiU61). Sammantaget handlar det om uppemot 270 miljarder kronor i åtgärder med direkt budgetpåverkan och ytterligare cirka 600 miljarder kronor i likviditetsförstärkningar och garantier.

Till de åtgärder som har vidtagits hör det statliga stöd vid korttidsarbete, som innebär att anställda kan gå ned i arbetstid men behålla merparten av sin lön. Stödet är tillfälligt förstärkt under 2020 genom att staten täcker större del av kostnaden samt att arbetstidsminskningen har höjts till 80 procent under maj–juli. Arbetsgivaravgifterna har, med vissa begränsningar, satts ned tillfälligt till att endast omfatta ålderspensionsavgifter. Även egenavgifterna har satts ned. Företag som har fått minskad omsättning i mars och april 2020 på grund av coronaviruset kan få stöd för fasta kostnader. För att ytterligare stötta företagen ersätter staten arbetsgivare för sjuklönekostnader mellan april och september. Vidare erbjuds en tillfällig hyresrabatt för utpekade utsatta branscher. För att mildra företags likviditetsproblem har ett flertal åtgärder genomförts, som exempelvis möjlighet till anstånd med skatteinbetalningar, utökade avsättningar till periodiseringsfonder för enskilda näringsidkare och utfärdandet av kreditgarantier till kreditinstitut för lån till i första hand små och medelstora företag. Förslagen har också omfattat satsningar på fler utbildningsplatser inom kommunal vuxenutbildning, folkbildning, yrkeshögskola samt inom högskolan för att möta ökad arbetslöshet och underlätta omställning. Även Sveriges riksbank, Riksgäldskontoret och Finansinspektionen har vidtagit åtgärder för att mildra de ekonomiska konsekvenserna.

Kommissionen ska

  • utvärdera effekterna av de åtgärder som vidtagits för att lindra de samhällsekonomiska konsekvenserna ur bl.a. ett stabiliserings- och inkomstfördelningsperspektiv,
  • utvärdera åtgärdernas kort- och långsiktiga effekter för de offentliga finanserna, för Sveriges näringsliv och samlade produktion, sysselsättning och arbetslöshet,
  • belysa åtgärdernas effekter för olika typer av företag och för anställda med olika anställningsformer,
  • jämföra dessa åtgärder med åtgärder som vidtagits av andra länder med hänsyn tagen till ländernas olika ekonomiska strukturer och olika grad av nedstängningar, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Åtgärder för att lindra konsekvenserna för enskilda individer

Ett annat grundläggande mål för hanteringen av virusutbrottet och utbrottets effekter är att lindra de ekonomiska konsekvenserna för enskilda individer och bidra till att smittspridningen begränsas. Flera åtgärder har därför vidtagits för att bl.a. värna människors liv och hälsa samt minska belastningen på hälso- och sjukvården. Exempel på åtgärder är tillfällig kompensation för karensavdraget, tillfälligt förlängd läkarintygsfri tid samt förändringar för att effektivisera informationsutbytet mellan berörda myndigheter. En rad tillfälliga åtgärder har också beslutats i syfte att fler ska få arbetslöshetsersättning, bl.a. ändrat medlemsvillkor och lättnader i arbetsvillkoret. Dessutom har ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen höjts. Inom studiestödet har flera åtgärder beslutats, bl.a. får studerande behålla sitt studiestöd i vissa situationer vid inställd undervisning. Vidare har fribeloppet tillfälligt slopats under 2020.

Därutöver har regeringen beslutat om ersättning i form av tillfällig föräldrapenning till föräldrar som avstår från arbete för att vårda barn vars förskola eller skola har stängts i vissa situationer kopplade till covid-19. Vidare har det skapats möjlighet för personer som i arbete eller utbildning vid sjukvårdsinrättningar eller vid annan

hantering av smittförande person blivit sjuka i covid-19 att få förmåner inom arbetsskadeförsäkringen. Det har också införts ekonomisk kompensation i form av ett tillfälligt tilläggsbidrag till bostadsbidraget för barnfamiljer och ersättning till personer i vissa riskgrupper som helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för att undvika att smittas av covid-19, vissa anhöriga och föräldrar till barn som nyligen haft eller genomgått behandling för en allvarlig sjukdom.

Kommissionen ska

  • utvärdera de åtgärder som vidtagits för att lindra konsekvenserna för enskilda individer, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

EU och internationell samverkan

Sedan de första fallen i Europa rapporterades i januari har ett antal möten inom EU ägt rum på hälsoministernivå med fokus på hanteringen av covid-19. Vid rådet för sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor antogs den 13 februari 2020 rådslutsatser om det nya coronaviruset. Vidare har Sverige deltagit i det arbete som bedrivs av EU:s hälsosäkerhetskommitté och som syftar till att underlätta informationsutbyte och koordinering mellan medlemsstater i frågor som rör gränsöverskridande hälsohot. EUarrangemanget för integrerad politisk krishantering (IPCR) aktiverades den 28 januari 2020. Genom IPCR har medlemsstaterna löpande diskuterat frågor för att kartlägga sektorsövergripande luckor och utarbeta konkreta motåtgärder. Den 28 februari 2020 undertecknade Sverige ett avtal för att möjliggöra EU-gemensam upphandling av olika typer av medicinska motåtgärder, ex. skyddsutrustning. Regeringen arbetar också inom EU och internationellt för att Sverige ska få tillgång till vaccin.

Pandemin är en global kris och understryker vikten av ett välfungerande internationellt samarbete, starka internationella institutioner och internationell solidaritet. WHO:s roll är central i sammanhanget och såväl Sverige som EU har i samband med krisen ökat sitt redan omfattande stöd till organisationen. Sverige har haft en kontinuerlig dialog med WHO:s ledning.

Pandemin har kraftigt påverkat världshandeln. Internationell handel bygger på fria flöden för varor och tjänster. För att bekämpa smittspridningen har länder infört åtgärder som påverkar såväl produktion som internationell handel. Utegångsförbud, gränsåtgärder och exportrestriktioner har inneburit produktionsstopp, ickefungerande logistikkedjor och stopp i handeln, även på EU:s inre marknad. Detta inkluderar produkter med direkt påverkan på Sveriges förmåga att hantera pandemin, som skyddsutrustning och läkemedel. Situationen har föranlett aktivt svenskt agerande såväl bilateralt som i internationella organisationer och i EU, för att upprätta fri handel och motverka handelshinder.

Samarbetet inom EU och Norden är centralt för Sveriges hantering av pandemin. Det redan omfattande nordiska samarbetet har ytterligare intensifierats under krisen, med täta kontakter både på politisk nivå och mellan myndigheter.

Kommissionen ska

  • utvärdera det samarbete Sverige har haft inom EU och med internationella organ, såsom WHO,
  • utvärdera det samarbete Sverige haft med övriga nordiska länder, såväl på myndighetsnivå som på politisk nivå, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Det konsulära arbetet

Utrikesdepartementet (UD) och utlandsmyndigheterna har ett uppdrag att ge konsulär service, det vill säga råd och stöd till svenskar utomlands i olika nödsituationer. Utgångspunkten i det konsulära arbetet är att den enskilde har ett eget ansvar för sin person vid vistelse utomlands och att staten enligt gällande konsulärt regelverk kan gå in vid nödsituationer för att ge råd eller ekonomiskt bistånd i form av lån. När säkerhetssituationen i ett land eller en region bedöms vara farlig, oberäknelig eller snabbt föränderlig kan Utrikesdepartementet också avråda svenskar från att resa till ett land eller delar av ett land. Detta är också en signal om att UD:s och utlandsmyndighetens möjligheter att ge konsulär service på en plats är begränsad. Omfattningen av den enskildes personliga ansvar tydlig-

görs även genom att staten endast i vissa extraordinära situationer kan agera genom konsulära katastrofinsatser. Flera beslut om avrådan har fattats under pandemin.

Under pandemin blev många svenskar strandsatta runtom i världen, och ett omfattande konsulärt arbete har utförts av UD och utlandsmyndigheterna. Det konsulära arbetet har främst bestått av olika typer av repatrieringsinsatser samt att ge uppdaterad reseinformation.

Kommissionen ska

  • utvärdera det svenska konsulära arbetet, inklusive repatrieringsinsatser, beslut om avrådan samt konsulär kommunikation, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Det offentligas samarbete med näringslivet och civilsamhället för att hantera virusutbrottets konsekvenser

Näringslivet har på olika sätt stöttat hälso- och sjukvården med bl.a. donationer av skyddsutrustning samt erbjudanden om inlån av personal. Svenska företag med produktion av skyddsutrustning respektive medicinteknik har utökat sin produktion i den mån det varit möjligt. Redan under krisens inledning identifierades möjligheter att ställa om produktionen hos företag som normalt inte riktar sin verksamhet mot hälso- och sjukvården. Även civilsamhället, i form av bl.a. ideella föreningar, stiftelser och trossamfund, har gjort viktiga insatser för olika utsatta grupper som drabbas av effekterna av pandemin.

Kommissionen ska

  • utifrån ett brett perspektiv belysa berörda förvaltningsmyndigheters samarbete med näringslivet för att tillgodose behovet av utrustning och annat relevant stöd till hälso- och sjukvården,
  • utvärdera regeringens, berörda myndigheters, regionernas och kommunernas förmåga att ta tillvara det stöd som näringslivet och civilsamhället erbjudit under krisen,
  • belysa betydelsen av regelverk, internationellt samarbete samt vad som försvårat respektive förenklat näringslivets bidrag i samband med pandemin,
  • belysa civilsamhällets bidrag till samhällets hantering av pandemin,
  • utvärdera om det offentliga stödet till civilsamhället varit ändamålsenligt, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Digital omställning, utbildning och forskning

En konsekvens av pandemin är att flera sektorer övergått till nya digitala arbetssätt och lösningar vilka varit viktiga förutsättningar för att kunna upprätthålla olika verksamheter och viktiga samhällsfunktioner.

Regeringen har beslutat att ge Post- och telestyrelsen i uppdrag att genom-föra insatser i syfte att bidra till tillgänglighet och användning av it och elektroniska kommunikationstjänster för äldre inom äldreomsorgen och för dem som befinner sig i isolering med anledningen av utbrottet av covid-19.

Pandemin har medfört ett behov av olika åtgärder för att säkerställa barns, elevers, studerandes och studenter rätt och tillgång till omsorg och utbildning. I Sverige har förskolor, grundskolor eller motsvarande skolformer inte stängts. Regeringen har dock gett huvudmännen möjligheter att göra vissa undantag från skollagen (2010:800) i syfte att tillförsäkra elever deras rätt till utbildning. Huvudmän har vidare getts möjlighet att tillfälligt stänga t.ex. en förskoleenhet eller ett fritidshem om det under viss tid inte går att bedriva verksamheten med anledning av sjukdomen covid-19.

Folkhälsomyndigheten rekommenderade den 16 mars 2020 att undervisning i gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen, yrkeshögskolan och högskolan skulle bedrivas genom fjärr- eller distansundervisning, en rekommendation som även folkhögskolor följt. Senare under våren ändrades rekommendationen så att ett mindre antal elever och studenter kunde tas emot i lokalerna, t.ex. för att ge särskilt stöd eller genomföra praktiska moment i under-

visningen. Rekommendationen om fjärr- eller distansundervisning upphörde från och med den 15 juni 2020.

Regeringen har gett Statens skolverk i uppdrag att genomföra stödjande insatser i syfte att stödja huvudmän, utbildningsanordnare, rektorer, lärare, förskollärare samt övrig personal i skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet under virusutbrottet.

Flera myndigheter har även tagit fram stöd för att underlätta omställningen till fjärr- eller distansundervisning och regeringen har tillfört medel för att stärka yrkeshögskolans samt universitet och högskolors arbete med distansundervisning.

Smittskyddsåtgärder ska enligt smittskyddslagen bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Under pandemin har regeringen vidtagit åtgärder för att möjliggöra forsknings- och innovationsinsatser som syftat till att snabbt, men med bibehållna högt ställda krav på kvalitet och etisk prövning, ge kunskap som kan bidra till att begränsa pandemin och dess effekter.

Kommissionen ska

  • utvärdera de åtgärder som vidtagits för att säkerställa barns, elevers, studerandes och studenters rätt och tillgång till omsorg och utbildning,
  • utvärdera effekterna av övergången till fjärr- eller distansundervisning både ur ett individuellt och samhälleligt perspektiv samt utifrån elevers, studenters och studerandes olika behov och förutsättningar,
  • belysa de åtgärder som vidtagits inom forsknings- och innovationsområdet för hantering av pandemin, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Kommunikationen med anledning av virusutbrottet

I samband med samhällsstörningar, som vid olyckor och kriser, är det viktigt med korrekt, tydlig och samordnad information och kommunikation för att alla ska kunna ta sitt ansvar och för att motverka missförstånd och ryktesspridning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap driver webbplatsen Krisinformation.se som förmedlar information från myndigheter och andra ansvariga till

allmänheten före, under och efter en allvarlig händelse eller kris. Myndigheten har också i uppgift att se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna information till allmänhet och medier och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. Den 19 mars 2020 gav regeringen Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ett särskilt uppdrag att säkerställa att myndigheternas information med anledning av utbrottet av coronaviruset är samordnad och tydlig samt att det finns effektiva kanaler för att föra ut informationen. I uppdraget ingår också att skyndsamt utarbeta ett nationellt informationsmaterial som på ett effektivt sätt ska kommuniceras till så många som möjligt.

Regeringen, Regeringskansliet, berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har haft en omfattande kommunikation om hanteringen av utbrottet av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 och utbrottets effekter. Exempelvis har Folkhälsomyndigheten hållit regelbundna press-konferenser där även Socialstyrelsen och andra myndigheter och aktörer har deltagit. Myndigheten har även informerat allmänheten i andra kanaler. Regeringen har kommunicerat löpande med anledning av virusutbrottet, bl.a. genom ett stort antal presskonferenser. Riktade kommunikationsinsatser har genomförts av berörda myndigheter till andra grupper såsom personal inom vård och omsorg samt barn och unga. Kommunikationen har syftat till att få genomslag för åtgärderna och att minska smittspridningen genom information om råd och rekommendationer. Syftet har även varit att möta och dämpa oron i samhället.

Kommissionen ska

  • utvärdera kommunikationen från regeringen, Regeringskansliet, berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner och särskilt belysa om kommunikationen varit tydlig, tillgänglig för alla grupper i samhället, samstämmig samt om den uppnått sitt syfte, och
  • lämna de förslag på åtgärder som kommissionens iakttagelser ger anledning till.

Konsekvensbeskrivningar

Kommissionen ska genomgående redovisa vilka konsekvenser vidtagna åtgärder har fått för mänskliga fri- och rättigheter, däribland barnets rättigheter. Kommissionen ska också redovisa konsekvenserna för jämställdhet och för personer med funktionsnedsättning. Åtgärdernas effekter för individer ska utvärderas utifrån socioekonomiska förhållanden, ålder, kön och andra relevanta faktorer.

Arbetets genomförande, kontakter och redovisning av uppdraget

Kommissionen ska skaffa sig en helhetsbild av de åtgärder som regeringen, Regeringskansliet och berörda förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner har vidtagit med anledning av virusutbrottet. Kommissionen ska även samråda med andra utredningar som har ett uppdrag som berör kommissionens uppdrag, bl.a. Utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05) och Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09). Kommissionen ska också samråda med andra relevanta myndigheter.

Kommissionen ska utifrån tidigare gjorda utvärderingar inhämta erfarenheter av hur samhället hanterat andra svåra påfrestningar på samhället i fredstid.

I fråga om utvärdering av arbetsorganisation, arbetsmiljö och anställningsförhållanden eller liknande ska samråd ske med arbetsmarknadens parter.

Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 februari 2022. En första delredovisning, som avser deluppdraget om smittspridning inom vård och omsorg om äldre, ska lämnas den 30 november 2020.

En andra delredovisning ska lämnas den 31 oktober 2021 och innehålla en redovisning av följande deluppdrag:

  • Virusets spridning till och inom Sverige
  • Åtgärder för att begränsa smittspridningen
  • Hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera virusutbrottet
  • Provtagning och smittspårning
  • Begränsning av inverkan på samhällsviktig verksamhet
  • Åtgärder för att lindra konsekvenserna för enskilda individer
  • EU och internationell samverkan
  • Det konsulära arbetet
  • Det offentligas samarbete med näringslivet och civilsamhället för att hantera virusutbrottets konsekvenser
  • Digital omställning, utbildning och forskning
  • Kommunikationen med anledning av virusutbrottet

(Socialdepartementet)

Personer som kommissionen har träffat

Sekretariatet (hela eller delar av) har under arbetet med slutbetänkandet haft möten med följande personer:

Tidigare anställd vid kansliet för krishantering, Justitiedepartementet, den 7 maj 2021

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09), den 9 november 2021

Fredrik Ax, utredningssekreterare Eva Bengtsson, utredningssekreterare Ulrika Ternby, utredningssekreterare Hans Hagelin, utredningssekreterare

Försvarshögskolan, den 11 november 2021

Fredrik Bynander, docent och chef för Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet

Umeå universitet, den 12 november 2022

Niklas Arnberg, professor i virologi och ordförande för svenska sällskapet för virologi

Utredningen om nationell samordning av försörjningsberedskapen (Ju 2021:10), den 16 november 2021

Goran Bogdanovic, utredningssekreterare Sascha Sohlman, utredningssekreterare

Deltagit i Socialstyrelsens digitala frukostseminarium ”Efter pandemin – vad har vi lärt oss om krishantering och hur står vi bättre rustade inför nästa kris?”, den 24 november 2021

Karolinska Institutet, den 29 november 2021

Johan von Schreeb, professor i global katastrofmedicin

Nina Viberg, tidigare tjänsteman på Socialdepartementet, den 1 december 2021

Statsrådsberedningen, den 3 december 2021

Odd Guteland, presschef

Hani Khalifa, allmänläkare, ingick i Socialstyrelsens krisledningsstab april – juni 2020, den 9 december, 2021

Statistiska Centralbyrån, den 21 december 2021

Jenny Lindberg, enhetschef, Enheten för uppdrag och extern service Lars Werke, handläggare/utredare, Sektionen för internationella relationer

Region Stockholm, den 22 december 2021

Maria Rotzén Östlund, Smittskyddsläkare

Karolinska Universitetslaboratoriet, den 22 december 2021

Tobias Allander, överläkare

Konjunkturinstitutet, den 11 januari 2022

Urban Hansson Brusewitz, generaldirektör Ylva Hedén Westerdahl, prognoschef Fredrik Johansson Tormod, enhetschef Eric Spector, enhetschef Erika Färnstrand Damsgaard, forskningchef

Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09), den 13 januari 2022

Åsa Kullgren, utredare Fredrik Ax, utredningssekreterare Ulrika Ternby, utredningssekreterare

Folkhälsomyndigheten, den 17 januari 2022

Elisabeth Wall Bennet, kommunikationschef Christer Janson, presschef

Johan Giesecke, professor i epidemiologi, den 17 januari 2022

Riksbanken, den 17 januari 2022

Jesper Hansson, chef, Avdelningen för penningpolitik Olof Sandstedt, chef, Avdelningen för finansiell stabilitet Ulf Söderström, forskningschef Markus Tibblin, chief data officer Anders Vredin, stabschef Isaiah Hull, forskare

Finansutskottet, den 17 januari 2022

Hans Hegeland, utskottsråd

Socialstyrelsen, den 17 januari 2022

Mona Heurgren, avdelningschef, Avdelningen för register och statistik Åsa Pettersson, utredare, Generaldirektörens stab Björn Nilsson, enhetschef, Enheten för specialiststöd 2 John Kling, enhetschef, Enheten för forskar- och registerservice Natalia Borg, avdelningschef, Analysavdelningen Anders Bennet Bark, enhetschef, Enheten för statistikservice

Folkhälsomyndigheten, den 18 januari 2022

Johan Carlsson, tidigare generaldirektör Karin Tegmark Wisell, generaldirektör Anders Tegnell, statsepidemiolog

Socialdepartementet, den 20 januari 2022

Maja Fjaestad, statssekreterare Tobias Lundin Gerdås, statssekreterare

Regeringskansliet, den 21 januari 2022

Per Hall, rättschef Marianne Jenryd, expeditionschef Annika Brändström, chefstjänsteman för krishantering David Oredsson, kanslichef Mathias Säfsten, enhetschef Jon Helmerson, kansliråd

Försäkringskassan, den 27 januari 2022

Fanny Jatko, analytiker, Analysavdelningen

Martin Hurtig, analytiker, Analysavdelningen Cecilia Fararos, områdeschef, Analysavdelningen Vedrana Milosevic, analytiker, Analysavdelningen

Socialdepartementet, den 28 januari 2022

Maja Fjaestad, statssekreterare

Regeringskansliet, den 28 januari 2022

Per Hall, rättschef Marianne Jenryd, expeditionschef Annika Brändström, chefstjänsteman för krishantering David Oredsson, kanslichef Mathias Säfsten, enhetschef Jon Helmerson, kansliråd

Folkhälsomyndigheten, den 28 januari 2022

Anders Tegnell, avdelningschef, Avdelningen för folkhälsoanalys och datautveckling Maria Axelsson, enhetschef, Enheten för epidemiologisk uppföljning Nasser Nuru Mahmud, enhetschef, Enheten för data och register Moa Rehn, utredare, Enheten för smittskyddssamordning och övervakning covid-19 Ellen Wolff, biträdande enhetschef, Enheten för analys Britta Björkholm, avdelningschef, Avdelningen för smittskydd och hälsoskydd Sara Byfors, biträdande avdelningschef, Avdelningen för mikrobiologi

Finansutskottet, den 2 februari 2022

Mikael Åsell, kanslichef

Personer som expertgruppen för krishantering har träffat tillsammans med delar av kommissionen och dess sekretariat

Lunds universitet, den 23 mars 2021

Christian Uhr, universitetslektor

Utredningen om civilt försvar (Ju 2018: 05), den 23 mars 2021

Magnus Dyberg-Ek, utredningssekreterare Maria Kaiser, utredningssekreterare

Örebros universitet, den 28 april 2021

Joel Rasmussen, lektor

Lunds universitet, den 28 april 2021

Misse Wester, professor

Försvarshögskolan, den 25 augusti 2021

Fredrik Bynander, docent och chef för Centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet

Universitetet i Oslo, den 21 september 2021

Jostein Askim, professor

Västra Götalandsregionen, den 19 oktober 2021

Ann Sofi Lodin, regiondirektör

Region Norrbotten, den 19 oktober 2021

Anna Stina Nordmark Nilsson, regiondirektör

Länsstyrelsen i Hallands län, den 19 oktober 2021

Jörgen Peters, länsråd

Kommunforskning i Västsverige, den 19 oktober 2021

Björn Broström, styrelseordförande och forskare

Prospero, den 9 december 2021

Åke Jacobson, partner och seniorkonsult

Prospero, den 9 december 2021

Lars-Göran Uddholm, seniorkonsult

Mittuniversitetet, den 9 december 2021

Jörgen Sparf, docent

Mittuniversitetet, den 9 december 2021

Evangelia Petridou, docent

Karlstad universitet, den 9 december 2021

Mikael Granberg, professor

Personer som kommissionen har frågat ut

Kommissionsmöte, den 7 december 2021

Finansministern, tidigare inrikesministern, Mikael Damberg Statsministern, tidigare finansministern, Magdalena Andersson

Kommissionsmöte, den 8 december 2021

Socialministern Lena Hallengren

Kommissionsmöte, den 15 december 2021

Tidigare statsministern Stefan Löfven

Expertgrupper

Smittskyddsfrågor

Jan Albert, professor i smittskydd, speciellt klinisk virologi Anders Ekbom, professor i epidemiologi Tove Fall, professor i molekylär epidemiologi Eva Melander, smittskyddsläkare Björn Olsen, professor i infektionsmedicin Ingmar Skoog, professor i psykiatri och föreståndare för Centrum för äldre och hälsa vid Göteborgs universitet

Pandemins ekonomiska och sociala konsekvenser

Karolina Ekholm, professor i nationalekonomi John Hassler, professor i nationalekonomi Lena Hensvik, professor i nationalekonomi Olle Lundberg, professor i Health Equity Studies Oskar Nordström-Skans, professor i nationalekonomi David Strömberg, professor i nationalekonomi

Krisberedskap och krishantering

Erna Danielsson, professor i sociologi och föreståndare för Risk and Crisis Research Centre (RCR) vid Mittuniversitetet Johan Hirschfeldt, f.d. president i Svea hovrätt Daniel Nohrstedt, professor i statsvetenskap Jon Pierre, professor i statsvetenskap Ulrika Winblad, professor i hälso- och sjukvårdsforskning

Underlagsrapporter

Underlagsrapporterna är tillgängliga för nedladdning från kommissionens hemsida (https://coronakommissionen.com).

Frederic Bouder (2022). Principles and challenges of risk

communication/crisis communication, specifically addressing issues relating to pandemics.

Joel Rasmussen (2022). Frågor om tydlighet och samstämmighet i

den svenska riskkommunikationen om covid-19 under våren 2020.

Lisa Laun, Adrian Adermon, Patrik Lind, Martin Olsson,

Jan Sauermann och Anna Sjögren (2022). Coronapandemin,

arbetsinkomsterna och välfärdssystemets skyddsgrad. Befolkningens inkomstutveckling under 2020.

Torben T. Andersen, Steinar Holden och Seppo Honkapohja

(2022). Economic consequences of the pandemic – The Nordic

countries.

Karolina Ekholm, Oskar Nordström Skans, Torsten Persson och

Anders Åkerman (2022). Företagsstöden under pandemin. Karolina Ekholm, Oskar Nordström Skans, Torsten Persson och

Anders Åkerman (2022). Pandemins effekter på svensk ekonomi

under 2020.

Författarna

Frederic Bouder, Professor in Risk Management at The Centre for

Risk Management and Societal Safety (SEROS), University of Stavanger, Norway.

Joel Rasmussen, docent i medie- och kommunikationsvetenskap,

Institutionen för humaniora, utbildnings- och samhällsvetenskap, Örebro universitet.

Lisa Laun, docent i nationalekonomi, Institutet för

arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Adrian Adermon, doktor i nationalekonomi, Institutet för

arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Patrik Lind, utredare, Institutet för arbetsmarknads- och

utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Martin Olsson, filosofie doktor, Institutet för

Näringslivsforskning.

Jan Sauermann, docent i nationalekonomi, Institutet för

arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Anna Sjögren, docent i nationalekonomi, Institutet för

arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).

Torben T. Andersen, professor, Department of Economics and

Business Economics, Aarhus University, Denmark.

Steinar Holden, professor, Department of Economics, University

of Oslo, Norway.

Seppo Honkapohja, professor emeritus (senior fellow),

Department of Economics, Aalto University School of Business, Finland.

Karolina Ekholm, professor i nationalekonomi,

nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet.

Oskar Nordström Skans, professor i nationalekonomi,

nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Torsten Persson, professor i nationalekonomi, Institutet för

internationell ekonomi, Stockholms universitet.

Anders Åkerman, Førsteamanuensis, Avdeling for

samfunnsøkonomi og finans, Handelshøgskolen ved Universitetet i Stavanger, Norge.

Sammanfattande tabeller över ekonomiska propositioner med åtgärder samt Riksbankens åtgärder med anledning av coronaviruset

Tabell 1 Ekonomiska pr opositioner för budgetåret 2020

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

EÄB1 prop. 2019/20:13 6 Kreditgarant ier ti ll

flygf öretag med

anledn ing a v

cor ona viru set.

FLY G

Statliga kr ed itgar antier 2020 om högst 5 md kr f ör lån till f lygf öretag . 17 mars 2020 19 mars 2020

EÄB2 prop. 2019/20:13 2 Åtgärder med an le dn in g a v

cor ona viru set.

SKATT – Anstånd med in betaln ing a v a vdr agen pr el iminär skatt och arb etsg ivaravgift er

samt mervärd esskatt, h ögst tr e mån ad er ja nu ar i– se pt em be r 2 02 0. I kr af t d en

7 april 2020. Riksdagen ändrade ikr aftträdandedatum till d en 30 mar s 2020.

– M edel till S kattever ket.

19 mars 2020 2 april 2020

KORTTIDSARBE TE

– Lagen om st öd vid kortti ds arbet e. Vidgat t illämpn in gsområde och sta tens andel

av kostnad erna f ör st öd v id ko rtt ids arbete h öj s f rån en tred jede l t ill tr e fjärded elar .

I kraft den 7 apr il och ti llämpa s fö r tid fr .o.m. den 16 mars 2020.

– M edel för stöd vid korttid sarbet e.

– T ill sko tt Ti llv äxtv er ke t.

SJ UK FÖR SÄ KR IN G

– S ocialf ör säkr ing sbalken: reg er ing en , eller d en mynd ighet som r eg erin gen

bestä m mer, ska vid extraord inära h ändelser i fr ed stid kunna meddela särskilda

föreskrift er om undantag från bestä mmelser na i socia lför sä kring sbalken om

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

sju kp enning och karens, smi ttbärar penning och tillfä llig fö räldrap ennin g sa mt

handläggning a v ärenden . I kraft d en 7 april 2020.

– Er sättning kar ensavdrag till f ör säk rade och eg enf öretagare fr .o.m. d en 11 mars

t.o.m. den 31 maj 2020.

– Ti llfäl ligt sl opa nde a v kra v på lä karintyg und er sju kl ön eper ioden fr. o. m . d en

13 mars t .o.m., d en 31 ma j.

– T ill sko tt Fö rs äk ringsk ass an.

SJUKLÖNEKOSTNA DER

– Lagen om sjuklön: r egeri ng en b emyndigas att meddela fö reskrift er som a vviker

från bestämmelserna om arb etsg iva rens rätt till er sättning f ör h öga sju klön ekost-

nader. I kraft d en 7 april 2020 .

– Er sättning höga sju klönekostnader fr.o. m. d en 7 apr il t .o.m. d en 31 maj 2020 .

UT BIL DNI NG

– Studiestöd slagen och lag en om st udie start sst öd: re geri ng en eller den mynd ighet

som r eg ering en b estämmer kan vid ex tra ordinära händelser i fred st id meddela

föreskrift er om st uderandes rätt ti ll stud ie st öd i fo rm a v s tu di eh jä lp , s tu di em ed el

och studiestart sst öd vid led ighet. I kraft d en 7 apr il 2 020.

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Er sättning ti ll r egi on er oc h kommuner f ör merkostn ader.

– Smittbärarpenn ing.

– Karantänsp latser.

– Läk em ed el sf örs örjn ing.

– T ill sko tt Fo lk häl so myndigh et en.

– Till sko tt Soc ial styrel se n.

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

KRISBERE DSKAP

– Ti lls kot t M yn dig het en för sa m hä llss ky dd o ch b er ed ska p.

– Lån t ill Socialst yrelsen ber edskap sin vest er ingar.

EÄB3 prop. 2019/20:14 2 Kreditgarant ier fö r lån

till för etag. SMÅ OCH MEDE LS TORA FÖRE TAG

Statliga kr ed itgar antier 2020 om sammanlagt hög st 1 00 mdkr fö r lån till i för sta

hand små och medelst ora f ör etag. Reg ering en f ör eslog att ri ksdagen b emynd igar

reger ing en att un der 2020 stä lla ut kr ed itgarantier om samman lagt h ögst

100 000 000 000 kron or ti ll kr edit in stitut so m b edr iv er v er ksa mhet i S verig e för

lån t ill i f örsta ha nd små och med elsto ra fö retag , som på grund a v det nya

cor ona viru set fått ekonomiska svårigheter , men i övrigt bed öms vara livskraft iga.

För etag en s ka ha sin huvud sa kl iga ver ks amh et e lle r s itt sät e i Sv erig e.

26 mars 2020 1 april 2020

EÄB4 prop. 2019/20:15 1 Ytterligar e åtgärd er på

skatt eo mråd et me d

an le dn in g a v

cor ona viru set.

SKATT – Tillfällig n edsät tning a v arb et sgiva ravgift erna och den al lmänn a lön eavg ift en.

Tillämpning på er sättning som utg es ef te r d en 29 f eb ruari 2020 t.o.m. den 30 juni

2020. – Tid sbegrän sad nedsättn ing av eg enavg ift erna och den al lmänna lön eavg ift en fö r

enskilda näring sidkare och fysiska person er som är d elägar e i handelsbolag .

Till ämpas på in ko ms t so m uppbärs efte r d en 31 decembe r 2019 t .o. m. de n

31 d ec em be r 2 02 0.

– Enskilda näring sid kar e och fysiska pe rs oner som är delägare i sven ska han-

delsb olag kund e öka a vsättning en t ill peri odisering sf ond avseend e b eskattningsår

2019.

30 mars 2020 2 april 2020

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

– En möjligh et för den som r edovisa r merv ärd esskatt helår svis att få a nstånd med

inbeta lning av mervärdesska tt so m ska d ek larera s un der p er iod en 27 d ec emb er

2019–17 januar i 2021. Anståndsmöjli ghet en gä ller fö r en red ovisning speriod, d vs.

ett b eskattn ingså r. An stånd kan be viljas i upp t ill ett år.

– Samt liga ändrin gar i kraft d en 6 a pril 2020.

EÄB5 prop. 2019/20:14 6 Yt te rli ga re å tg är de r

m ed a nl ed ni ng a v

cor ona viru set.

UT BIL DNI NG

– S tu di es tö ds la ge n: re ge ring en eller den mynd ighet som r eger ing en b est ämmer

kan vid extra ordin ära händelser i fr edst id m ed de la fö re sk rif te r o m a tt d en s tu de -

ra nd es in ko m st s ka b ea kt as i a nn an u ts trä ckning än vad som annars f öljer a v

st ud ie st öd sla gen . I kr af t d en 1 3 april 2020.

– M edel för slopat frib elopp 2020.

1 april 2020 8 april 2020

A-KASSA – Lagen o m arb et sl öshet sf örsä kr in g: Fö rk ortn ing a v den t id so m en p erson må st e

ha v ar it m ed le m i en a rb et sl ösh et sk ass a fö r att få in komstrelat erad arb etslösh et s-

er sä ttn in g, a rb et sv ill ko re t sk a k unn a u pp fyll as före de t senas te i nt rä det i en a rbets -

lö sh et sk as sa , d et k rä vs fä rr e a rb et ad e timmar fö r att uppfyl la arbe tsv illk or et ,

karen svi llk or et a vskaffa s.

– H öjt ta k i in ko m stre lat erad a– ka ss a och h öjt grund belopp i arbe tsl öshe ts-

försä kr ingen .

– I k ra ft d en 1 3 a pr il 2 02 0.

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– M edel för testn ing.

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

KRISBERE DSKAP

– Lån t ill Socialst yrelsen ber edskap sin vest er ingar.

STÖD TILL V ISSA ORGANISATIONE R

– Organ isat ioner som arb etar med barn i utsatta situ ation er och vå ldsutsatta

barn. – Organ isat ioner som arb etar med våld suts atta kvin nor, barn, hbtq-p erson er och

mot vå ld i nära r elationer.

KUL TUR O CH ID RO TT

– Bidrag t ill allmän ku lturver ksa mhet.

– Stö d ti ll i dro tten.

FÖRE TAG

– Tillfälligt stöd fö r h yresk ostnader för vi ssa för etag .

VÄ B

prop. 2019/20:99 Vårändringsbudget för 2020 . KOMMUNSEKTORN – Ökn ing a v g ener ella stat sbidrag et .

KORTTIDSARBE TE

– Till sko tt p. g. a. prognosökn ing.

KAPITA LINSATSER STATLIGA FÖRETA G

– Kapita linsat ser till AL M I, Stat ens bostad somvandlin g AB och AP L.

UT BIL DNI NG

– Fler utbildning splatser på b l.a . h ögs kola och un iver sit et , yrkeshög skolan,

vuxenutbildning och sommar kur ser .

15 april 2020 16 jun i 2020

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

ARBETSMARK NAD

– Tillskott arb etsmarknads po lit iska program.

– Sommar jobb fö r unga.

– Fö rlängd ma ximal ti d me d rätt till nys tartsjo bb.

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Ti lls kott fö r mer ko stnad er ino m h äls o- o ch s ju kvår den.

MEDIESTÖD – Press- och mediest öd , f ör skott på driftsst öd.

EÄB6 prop. 2019/20:16 6 Fler kraftfu lla åtg ärder

med anledning av

cor ona viru set.

SKATT – Tillfällig skatt ef rihet fö r f örmån a v fr i parker ing i a nslutn ing t ill arbetsplat sen

och fö r gå vo r upp til l ett värde på 1 000 kr onor p er an ställd som en arb etsg ivare

kan g e t ill sina an ställda.

– V issa anpa ssn ingar av reg elver ke t om s.k. tillfä lliga anstånd.

– I kraft den 1 jun i 2020 .

14 maj 2020 27 maj 2020

KORTTIDSARBE TE

– St öd vid kortt id sarbet e under st ödm ånader som inf aller under per iod en d en

1 maj–31 juli 202 0 får lämna s vid arbets tid sminskning på 80 pr ocent . En arbet s-

tagares lön eminskning ska då uppg å till 12 procent. Skatteverk et resp ekt ive Till-

vä xt ve rk et få r g en om för a ko ntrollbesök för att kontr oller a rätt en t ill st öd vid kort -

tidsarb et e. Skatt ever kets br ottsb ekämpande verksamhet ska ä ven omfa tta sådana

bedräger ibrott där gärning en har sa mband m ed S ka tt ev er ke ts v er ks am he t e nl ig t

lagen om st öd vid kortt idsarb et e. Öm sesid iga uppgift sskyldigh et er f ör Skatte-

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

ver kets br ottsb ekämpande verksamhet å ena sidan och verksamh et ern a beskatt-

ning, folkbokf örin g resp ekt ive id-kort å andra sidan. I kraft d en 1 jun i 2 020.

– Till sko tt Sk atte ve rke t.

– T ill sko tt Ti llv äxtv er ke t.

KULTUR – Kultur verksamh eter , scenkon stin stitution er, mu seer .

EÄB7 prop. 2019/20:16 7 Stöd t ill hälso- och

sju kvården , utb ild -

ningsinsat ser och

andra åtgärder med

anledn ing a v corona-

viru set.

BOSTA DSBIDRAG

– S ocialf ör säkr ing sbalken: Tid sbegr änsat t illäggsb idr ag inf örs inom b ostads-

bidraget till barnf am iljer med låga inkomst er . I kr aft den 1 ju li 2020 och gäller

t.o.m. den 31 d ecemb er 2020 .

20 maj 2020 3 jun i 2020

UT BIL DNI NG

– La ge n o m s tu di es tar ts st öd : r eg er in ge n eller d en myndighet som r eger ingen be-

st äm m er k an m ed de la fö re sk rif te r o m a tt d en s tud er an de s i nk om st v id e xt ra -

ordinära händelser i fr edst id ska b eak tas i annan ut sträckn ing än vad som n or-

malt gäller vid b eslut om stud iest ar ts st öd . I k ra ft d en 1 jul i 2 02 0.

– M edel för under vis ni ng under skollov.

– M ed el fö r u tb yg gn ad a v v år d- o ch o m so rg su tb ild ni ng ar .

– Fler utbildning splatser vid un iver sit et och hög skolor , kortare utbildn ingar för

om st äl ln in g o ch v id ar eu tb ild ni ng , k or ta re kurser för vidareutb ildn ing p å avan cerad

nivå .

– M edel till f olkh ögskolan.

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

MEDIESTÖD – A llmänna nyh et smedier , webbaserade nyh et smedier , grat istidn ingar.

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– M ede l för ko mm uners och reg ione rs mer kostnad er .

– T ill sko tt Fo lk häl so myndigh et en.

TILLSKO TT TILL V ISSA ORGA NISA TIO NER

– Auktor iserad e a doptionssammanslutningar .

– Organ isat io ner so m arb etar m ed stöd ve rk samh et fö r s oc ia l sär ski lt ut satta

grupper. ÄLDRE OMRÅDE T

– M edel för höjd komp eten s och öka d bemanning.

KRISBERE DSKAP

– Tillskott So cia lstyrelsen s kr isor ga nisat ion fö r b l.a. upphandling och

lagerhå lln ing a v h äls o- o ch s ju kvår dsmat eri el.

SJ UK FÖR SÄ KR IN G

– Er sättning kar ensavdrag till f ör säkr ad e o ch e ge nf ör et ag ar e f ör st är ks o ch fö r-

längs t.o.m. september 2020.

– F ör lä ng ni ng av ti llf äl lig t s lopand e a v kra v på läkar intyg und er sjuklöneper ioden

t.o.m. sept emb er 2020.

SJUKLÖNEKOSTNA DER

– Er sättning för h öga sju klön ekostn ade r f ör längs t.o.m. sept emb er 202 0 och

begränsa s t ill kostnade r över det n ormala .

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

A-KASSA – D en hög sta in ko mstr elat erad e aka ssan fö rläng s at t gälla ä ven eft er de f ör sta

hundra dagarna, f r.o.m. den 29 juni 2020 t.o.m. d en 3 januari 2021.

KOMMUNIKA TIONE R

– Bidrag f ör uppr ätthålland e a v kollekt ivtraf ik.

– Tillskott järnväg s- och vägunderhåll.

ENERGI – Tid igareläggnin g av plan erade in satser .

LANDS BYGD

– M edel för att sä kra t illgång en t ill stöd fö r utbyggna d av bredband .

NÄRINGSLIV – Mat chning av ar betssökand e t ill säsong sarbet en i g röna när ingar.

KAPITA LFÖRS TÄRK NING S TATLIGA FÖRETAG

– A lmi Företag spa rtner A B.

EÄB8 prop. 2019/20:18 1 För stär kt st öd t ill

vä lfä rd o ch för et ag ,

insat ser mot

sm itt sp rid ni ng o ch

andra åtgärder med

an le dn in g a v

cor ona viru set.

OMSTÄ LLNINGSSTÖD

– Ny lag om om st älln ings st öd . I kra ft den 22 juni 202 0.

– M edel till S kattever ket.

EU – Garant i t ill EU f ör S URE (ett europ eiskt in strum ent f ör t illfä lli gt st öd fö r att

min ska ri sk en f ör arbets lösh et) .

– Garant i t ill Europeiska invester ing sbank ens garantif ond f ör st öd till f öretag.

10 jun i 2020 17 jun i 2020

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Te stn ing och sm ittspårn ing.

– T ill sko tt Fo lk häl so myndigh et en.

– Till sko tt Soc ial styrel se n.

– Tillskott länsstyrelserna. KOMMUNSEKTORN – Ökad e med el i f orm av g ener ella statsb idrag.

EÄB9 prop. 2019/20:18 7 Ersättning till

riskgrupper ,

kapita lin sat ser i

statligt ägda f öret ag

och andra åtgärd er

med anledning av

cor ona viru set.

RISKGRUPPER – Ers ättni ngar til l risk gruppe r: fö rebyggande s ju kp en ni ng, vis s ti llfällig

föräldrap enning och vi ss smittbärar penning .

– T ill sko tt Fö rs äk ringsk ass an.

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Ökn ing a v Folkh älsomyndigh eten s lån eram för te ckn ande a v a vta l med va ccin-

utv eck la re.

KULTUR – Bidrag t ill reg ional kultur verksamhet.

KOMMUNIKA TIONE R

– M iljö kom pen sa tion för g od st ra nsp or ter på järn väg t ill f öljd a v minska d

efterf rågan på g odstransp ort er.

– Ti lls kott ti ll Luft fartsv er ket och S jöfarts ve rk et .

KAPITA LINSATSER STATLIGA FÖRETA G

– Rekapita liserin g av SAS AB.

15 jun i 2020 23 jun i 2020

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

– Kapita ltillsko tt till Swedavia AB oc h Le rni a AB.

EÄB10 prop. 2020/21:4 För längda och

förstär kta st öd och

ersättn ingar med

an le dn in g a v

cor ona viru set.

OMSTÄ LLNINGSSTÖD

– För längning av omställn ingsstöd et till fö re tag med att ma j, jun i och juli 2020

blir stödb erättiga de månader .

STÖD TILL ENSK ILDA NÄRING SIDKARE (OMSÄTTNINGSS TÖD)

–N yt t e ko no m is kt s töd ti ll en sk ild a nä rin gs id ka re va rs n et to om sä tt ni ng m in sk at i

störr e omfattning till följd a v spr idni ngen av covid-19 , a vser mar s–juli 2020

– Ti lls ko tt läns sty rel se rna o ch Bo ve rket .

KULTUR – Ö kad e st öd t ill k ultur– oc h idr otts se kt orn.

SJ UK FÖ RS ÄK RI NG

– För längning av ersättn ing f ör kar en sa vd ra g t .o .m . d ec em be r 2 02 0.

– F ör lä ng ni ng a v t ill fä lli gt s lopand e a v kra v på läkar intyg und er sjuklöneper ioden ,

t.o.m. decemb er 2 020.

SJUKLÖ NEKOSTNA DER

– Fö rlängni ng av er sättn ing f ör kostnade r öv er no rm al a t .o .m. dece mb er 2020.

UT BIL DNI NG

– Nat ionell samor dnare f ör g en omf örande av h ög skoleprovet höstt ermin en 2020 .

10 september 2020 8 okt ober 2020

HÄB prop. 2020/21:2 Höständring sbudget

för 2020 . FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Ti lls kott fö r mer ko stnad er ino m h äls o- o ch s ju kvår den.

– M edel för traumastöd in om sju k- och äldr evård.

– Säkra t illgång t ill utrustni ng , mat eriel och läkemed el.

21 september 2020 26 november 2020

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

SJ UK FÖR SÄ KR IN G

– Ytter lig are med el t ill För säkr ingskassan.

KUL TUR O CH ID RO TT

– Ytt erligare med el t ill museer.

EÄB11 prop. 2020/21:45 Ytterligar e med el till

kommun er och

re gi on er , ö ka d t es tn in g

oc h an dra m er ko st -

nader med anledn ing

av corona viru set samt

ändrade r egler för kost-

förmån i sär ski lda fal l.

SKATT – Skatt efr ihet fö r förmån av fr i kost i s ärski ld a fall som l ämnats e fte r de n

29 februari 2020. I kraft den 1 janu ari 2021 .

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Ti lls kott fö r mer ko stnad er ino m h äls o- o ch s ju kvår den.

– Ök ad e me de l f ör tes tn in g.

– M ed el f ör s ky dd su tr ust nin g f ör p er son lig a a ss ist en ter .

– Ti lls ko tt t ill EU :s in strum ent f ör k ris st öd (ES I) f ör fö rköp sa vtal va cc in .

3 novemb er

2020 26 november 2020

EÄB12 prop. 2020/21:46 Fö rlä ng d r ät t t ill

ersättn ing f ör

riskgrupper .

RISKGRUPPER – Fö rlä ng d r ät t t ill er sä tt ni ng fö r r is kg ru pp er fr ån 9 0 t ill 1 84 da ga r, d vs . t .o. m .

decemb er 2020.

3 novemb er

2020 11 november 2020

Källa: Fi na ns dep ar temen tet.

Tabell 2 Ekonomiska pr opositioner för budgetåret 2021

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

BP21 prop. 2020/21:1 Budgetprop osit ion en

för 2021. OMSTÄ LLNINGSSTÖD

– M edel a vseend e 2021 f ör f ör längning a v st ödet ma j–juni. 21 september 2020 26 november 2020

STÖD TILL ENSK ILDA NÄRI NGSIDKARE (OMSÄTTNINGSS TÖD)

– M edel a vseend e 2021 f ör inf örande a v st öd et.

ERSÄTTNING FÖR HÖGA SJUKLÖNEK OSTNA DER

– M edel för fö rlän gning a v st öd t ill arbets gi vare för sjuklön ekostnader över n orma l

nivå januar i–f ebr uari 2021.

– För längt undant ag från krav på lä karintyg , medel a vsatta a vseende d ecemb er

2020. SJ UK FÖR SÄ KR IN G – M edel a vseend e för längning fö r er sättn ing för karen savdrag januar i–f ebruari 2021. – M edel a vseend e st öd ti ll egenf ör etagare vid sju kd om januari–f ebruar i 2021 .

– Rä tt til l s ju kp en nin g vid in st älld v år d.

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Y tte rli ga re me de l fö r te st ni ng o ch s m itt sp år ni ng .

– M ed el ti ll sj uk vå rd en fö r up ps kj ut en v år d.

– Anpassad e er sä ttningsp eriod er f ör hög kostnad sskyddet inom tand vår den.

– Åt erhämtning sb onus i vård och ä ldreomsorg .

KUL TUR O CH ID RO TT

– Stö d ti ll k ul turen.

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

– Stö d ti ll civ ils amhäl le.

A-KASSA – Fort satt höjt tak, grundb elopp och lättnad i arbetsvillkoret .

UT BIL DNI NG

– M ed el fö r a tt h ant era " ut bi ld ni ng ssku ld" , b l.a. s ko la o ch yr ke sv ux.

KOMMUNER – Ti llfäl lig ökn ing av det g ener ella statsb idraget .

KOMMUNIKA TIONE R

– Stö d ti ll kol lek tiv trafike n.

EÄB1 prop. 2020/21:77 Stö d ti ll fö re tag, me de l

för va cc in ering o ch

andra åtgärder med

an le dn in g a v

cor ona viru set.

SKATT – A ns tå nd m ed b et al ni ng a v sk at te r o ch avg ifter samt anstånd med mer värdes-

skatt ut öka s till a tt omfatta ytter lig are tr e månader , f rån ett kvarta l t ill två

kvarta l. Den maximala an stånd stid en ut ökas även med ett år. I kraft d en

5 februari 2021.

12 januari 2021 3 februar i 2021

OMSTÄ LLNINGSSTÖD

– För längning av stöd et att ä ven omfatta august i–d ecemb er 2020.

– M edel till S kattever ket.

STÖD TILL ENSK ILDA NÄRI NGSIDKARE (OMSÄTTNINGSS TÖD)

– För längning av stöd et att ä ven omfatta august i–d ecemb er 2020.

– Me del ti ll l änss tyrel se rna oc h Bove rke t.

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

STÖD TILL HANDE LSBOLA G

– Nytt stöd ri ktat mot handelsb olag , inklu sive komma nditbolag, liknand e

utformn ing som st öd t ill en skilda nä ringsidkar e.

– Me del ti ll l änss tyrel se rna oc h Bove rke t.

FÖRE TAG

– Nytt st öd, ansla gsfinan sierad utlåning till paketreseför etag för att möjliggöra

återbeta lning ti ll resenär er.

– Nytt st öd, ansla gsfinan sierad utlåning t ill le ve rant örer a v f ly gtraf ikt jänst.

– För längning av statliga kr editgar antier fö r lån t ill små och med elst or a för etag.

Ny ra m 50 md kr.

VACCINE RING

– M edel till kommunerna f ör p lan ering oc h g en omf öra nde a v va cc in erin g.

– M edel för in köp av va ccin.

– Ökad medel t ill flerta let myndigh eter fö r bl.a. infor m ationsinsat ser och st öd

ko pp la de ti ll v ac ci na tio ne rn a samt u ppföl jning sstudi er .

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Y tte rli ga re me de l fö r te st ni ng o ch s m itt sp år ni ng .

– Ytt erligare med el f ör mer kostnad er in om häl so - oc h s juk vård en.

– St öd t ill flygambulanstran sport er .

– M ede l för skydd sutrustn ing f ör pe rson liga a ss istent er.

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

KRISBERE DSKAP

– M edel till Mynd igheten fö r samhä llssky dd och b er ed skap fö r att bistå region erna

me d l ok ale r fö r tes tni ng.

RISKGRUPPER – För längning t.o.m. den 30 a pr il 2 02 1.

ARBETSMARK NAD

– Fort satt tillfällig för längning av nystart sjobb.

A-KASSA – Lagen om arb et slöshet sf örsä kr in g: F or ts at t f ör lä ng ning a v undantag för

företagar es möjlig het att få a -ka ssa , f emår sr egeln. I kraft den 22 f ebrua ri 2021 .

EÄB2 prop. 2020/21:78 Vissa ändrad e r eg ler

inom sjukf ör säkr ingen. SJ UK FÖ RS ÄK RI NG

So ci al fö rs äk rin gs balken: ut vidgad möjlighet att skju ta upp b edömning en a v

arbetsf örmågan mot nor m alt fö rekommand e arbet e efter dag 180 . I kr aft den

15 mars 2021.

12 januari 2021 3 mar s 2021

EÄB3 prop. 2020/21:83 För stär kta st öd t ill

företag , ned sättning av

arbetsg ivaravg ift er f ör

unga och andra åtgärder med an le dn in g a v

cor ona viru set.

SKATT – Tid igareläggnin g av arbet sg ivara vgif ts sänkn ing f ör 19–23 år ingar fr ån den

1 april t ill den 1 januari 2021.

KORTTIDSARBE TE

– För längning av kortt id sarbet e till den 30 jun i 2021 . Karensp eriod en f ör för etag

som r edan utn yttjat st öd et slopa s. Även fö rs tär kning av st ödet en ytt er ligare nivå

för arb et stid smin skn ing inf ördes.

– M ed el ti ll T illv äx tve rk et .

19 januari 2021 3 februar i 2021

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

OMSTÄ LLNINGSSTÖD

– För längning avseend e januar i–f ebruari 2021 samt f örstär kn ing f ör små f öretag

– Med el t ill Skatt ever ket.

NEDSTÄN GN INGSS TÖD

– Nytt st öd (f ör stä rkt omstä lln ingsst öd) er sättning med upp t ill 100 pr ocent a v

fasta kostnad er vid ned stängning kopplad till pand emilagen .

SJ UK FÖ RS ÄK RI NG

– Tillfällig paus fr ån 180-dagar sgrä nsen fr .o.m. d en 2 1 de ce m be r 2 02 0 t ill s l ag -

st ift ni ng e nl ig t f ör sl ag i p ro p. 2 02 0/ 21 :7 8 t rä de r i k ra ft .

EÄB4 prop. 2020/21:84 För längda er sättn ingar

på sjukf ör säkr ing som-

rådet, stöd till f ör etag

och andra åtgärd er

med anledning av

cor ona viru set.

STÖD TILL ENSK ILDA NÄRING SIDKARE (OMSÄTTNINGSS TÖD)

– För längning av stöd et att ä ven omfatta januari–f ebruari 2021.

– M ed el ti ll lä nss ty re ls er na o ch B ov er ke t.

STÖD TILL HANDE LSBOLA G

– För längning av stöd et januar i–f ebruari 2021.

– Me del ti ll l änss tyrel se rna oc h Bove rke t.

HYRESSTÖD – Ny och f ör stärkt per iod a v h yresst ödet januari–mar s 2021 .

SJ UK FÖ RS ÄK RI NG

– För längning av undantag i sjukp enning p .g. a. upp skjut en vård mar s–juni 2021.

– För längning av ersättn ing f ör kar ensa vdrag mars–april 2021.

– För längning av stöd ti ll eg enför et agare vid sju kd om mar s–april 2021.

26 januari 2021 25 februar i

2021

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

ERSÄTTNING FÖR HÖGA SJUKLÖNEK OSTNA DER

– Fö rlängni ng av st öd ti ll arb et sgivare fö r sj uk lö nekos tnade r ö ve r no rm al n iv å

mars–apr il 2021.

– För längt undant ag från krav på lä karintyg .

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– M edel för snabbtest er av covid–1 9.

– Ytt erligare med el t ill skydd sutru stning f ör p er son liga assist enter

– M edel för skynd samma tran sport er av covid–19 pat ienter .

– M ed el ti ll ko m m un er na fö r t ill syn enligt ser ver ingslagen.

UT BIL DNI NG

– S lopat frib elopp , januari–jun i 202 1.

KUL TUR O CH ID RO TT

– Ytt erligare med el t ill ku ltu r och idrottssekt orn .

– Ytte rli gare me de l ti ll ci vil sam häl le t o ch ide ella org anisat ion er .

STÖD TILL V ISSA ORGANISATIONE R

– P ensionär sorga nisat ion er , organ isat ion er som arbetar med barn i ut satta

situat io ner resp ek tiv e vå ldsut satta kv inn or.

EÄB5 prop. 2020/21:12 1 För längda och

fö rs tä rk ta s tö d v id

kortt id sarbet e o ch o m-

stäl lning sstöd fö r före -

tag med an ledn in g av

cor ona viru set.

KORTTIDSARBE TE

– För längning av förstär kta nivån f ör korttid sarb ete t .o.m. april 2021 . I kraft d en

29 mars 2021.

– M ed el ti ll T illv äx tve rk et .

10 mars 2021 24 mars 2021

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

OMSTÄ LLNINGSSTÖD

– För längning av stöd et mar s–apr il 2021.

– Med el t ill Skatt ever ket.

NEDSTÄN GN INGSS TÖD

– För stär kning av nedstängn ingsst ödet så att lön ekostnader ses som en fast

kostnad. VACCIN – F ol kh äl so m yn di gh et en s l ån er am ök as fö r av tal om va cci n.

EÄB6 prop. 2020/21:16 6 För längda er sättn ingar

på sjukf ör säkr ing s-

områd et, stöd ti ll

företag , ku ltur och

idrott samt andra

åtgärder med an le dn in g a v

cor ona viru set.

SKATT – Ut ökning av ska tteanstånd med en månad och sänkning av an ståndsavgift .

I kraft d en 26 april 2021 .

– För längd skattefrihet fö r f örmån av fr i parkering , f örlängd skatt efrih et f ör

förmån av gåvor och h öjd b elo pp sg rä ns . I k ra ft d en 1 m aj 2 02 1.

OMSTÄ LLNINGSSTÖD

– För längning av stöd et att ä ven omfatta ma j–juni 2 021 samt fö rläng ning a v f ör-

stärkt omställn ingsst öd för august i 2020–april 2021 .

– M edel till S kattever ket.

6 april 2021 21 april 2021

STÖD TILL ENSK ILDA NÄRI NGSIDKARE (OMSÄTTNINGSS TÖD)

– För längning av stöd et att ä ven omfatta mar s–juni 2021.

– Me del ti ll l änss tyrel se rna oc h Bove rke t.

STÖD TILL HANDE LSBOLA G

– För längning av stöd et avseend e mars – jun i 2021 .

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

– Me del ti ll l änss tyrel se rna oc h Bove rke t.

ERSÄTTNING FÖR HÖGA SJUKLÖNEK OSTNA DER

– För längning av ersättn ing a v sju klön ut över det nor m ala a vse end e maj–juni 2021.

– För längt undant ag från krav på lä karintyg t. o.m. jun i 2021 .

RISKGRUPPER – Fö rlä ng ni ng a v er sä tt ni ng ti ll r is kg ru pp er t. o. m . j un i 2 02 1.

SJ UK FÖR SÄ KR IN G

– För längning av ersättn ing f ör kar ensa vdrag t .o.m. juni 2021.

– För längning av stöd ti ll eg enför et agare vid sju kd om t.o.m. juni 2021.

KUL TUR O CH ID RO TT

– Ytter lig are med el t ill För säkr ingskassan.

– Ytte rli gare me de l ti ll ku ltur– oc h id ro ttss ek to rn.

– St öd t ill avg ift sbelagda mu seer .

– St öd t ill teat er , kon stnär er oc h f ilm.

– N ytt even emang sst öd , garant i t ill instä llda el le r upp sk jutna even eman g.

BARN OC H U NGA

– S tö d t ill k om m un ern a f ör s m itt sä kr a oc h a vg ift sfr ia lo va kt iv itet er .

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– För längt st öd f ör flygambulan stra nsport er .

– M edel för dig ita la vaccination sint yg.

– Ö kad e med el ti ll F ol khä ls omyndig heten .

– M ed el ti ll ko m m un er fö r t ill sy n e nl ig t s er ve rin gs la ge n.

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

VÄB prop. 2020/21:99 Vårändringsbudget för 2021 . FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Y tte rli ga re me de l fö r te st ni ng o ch s m itt sp år ni ng .

– Ytt erligare med el f ör mer kostnad er in om häl so - oc h s juk vård en.

– Ytt erligare med el f ör skyndsa m ma transp orter a v covid-19 patient er.

– Ytt erligare med el t ill skydd sutru stning f ör p er son liga assist enter .

– Med el til l So ci al styr el se n o ch Insp ekt io nen fö r vård och om sorg .

VACCINE RING

– Ytt erligare med el t ill kommunern a för g eno m fö rd a v ac ci na tio ne r.

– Y tt er lig ar e m ed el fö r v ac ci ni nk öp .

ARBETSMARK NAD

– Ti lls ko tt ti ll a rb et sm ar kn ad sp ol iti sk a p ro gr am .

UT BIL DNI NG

– Fler utbildning splatser på b l.a . yr kesh ögskolan , vuxenutbildning och

so m m ark ur se r.

15 april 2021 16 jun i 2021

HYRESSTÖD – F ör län gn in g av h yr es st öd et m ed ett kvarta l, t .o.m. juni 2021.

SJ UK FÖR SÄ KR IN G

– För längning t.o.m. decemb er 202 1 av undantag f ör sju kpenn ing p .g.a.

uppskjuten vård.

KOMMUNIKA TIONE R

– Bidrag f ör uppr ätthålland e a v kollekt ivtraf ik.

– M edel för te mp orära ber edska ps flygplatser t.o.m. maj 2021 .

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

BOSTA DSBIDRAG

– Ti llf äl lig ti llä gg sb id ra g t ill b ar nf am ilj er in om b os ta ds bi dr ag i 6 m ån ad er .

BARN OC H U NGA

– Sat sning på sommarjobb för u ng a.

– För längd möjlig het t ill lovskola .

STÖD TILL V ISSA ORGANISATIONE R

– organisation er som arbetar med b arn i utsatta situa tion er resp ekt ive vålds-

utsatta kvinn or.

– ideella sektorn fö r hu mani tära o ch s oc ia la in sats er .

EÄB7 prop. 2020/21:20 2 För stär kt n ed sätt ning

av arb et sgivaravg if-

terna f ör 19–23-

åringar under juni–augu sti 202 1

SKATT – Sänkt arbet sg ivaravgift fö r unga från 19,73 procent till 10 ,21 pr ocen t under

juni–augu sti 202 1. I kraft den 19 juni 2021.

25 maj 2021 16 jun i 2021

EÄB8 prop. 2020/21:20 8 För längda er sättn ingar

på sjukf ör säkr ing s-

områd et, stöd ti ll före-

tag, kultur , idr ott och

civilsamhä lle sa mt

andra åtgärder med

anledn ing a v corona-

viru se t

KORTTIDSARBE TE

– För längning av förstär kta st öd et vid ko rtt id sarbet e juli–sept ember 20 21. I kraft

den 29 jun i 2021 .

– M ed el ti ll T illv äx tve rk et .

OMSTÄ LLNINGSSTÖD

– För längning t.o.m. sept emb er 202 1.

– Med el t ill Skatt ever ket.

10 jun i 2021 23 jun i 2021

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

STÖD TILL ENSK ILDA NÄRINGSIDKAR E (OMSÄTTNINGSS TÖD) OC H STÖ D TIL L

HANDE LSBO LAG

– För längning av stöd en att ä ven omfatta juli–sept ember 20 21.

– M edel till länsst yrelserna och Boverket .

HYRESSTÖD – För längning fö r juli–sept ember 20 21.

FLY G

– Kr editgarant i eller låneram t ill SA S-koncernen .

ERSÄTTNING FÖR HÖGA SJUKLÖNEK OSTNA DER

– Fö rlängni ng av st öd ti ll arb et sgivare fö r sj uk lö nekos tnade r ö ve r no rm al n iv å

jul i– sept ember 20 21.

– För längt undant ag från krav på lä karintyg t. o.m. septemb er 2021 .

SJ UK FÖR SÄ KR IN G

– För längning av ersättn ing f ör ka re nsa vdrag t .o.m. sept emb er 2021.

– För längning av stöd ti ll eg enför et agare vid sju kd om t.o. m. september 2021.

RISKGRUPPER – För längning av ersättn ing t ill riskgrupper t .o.m. sep temb er 2021 .

KUL TUR O CH ID RO TT

– Ytt erligare med el t ill ku ltur- och idrottssekt orn .

– Ytt erligare med el t ill civilsa m hället f ör st öd till ut satta grupper .

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Ytt erligare med el f ör di gita lt covidbevis.

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

– Ytt erligare med el f ör te st ni ng o ch s m itt sp år ni ng .

– Ytt erligare med el f ör skynds am ma sjukvård stransp orter .

– Ytt erligare med el t ill skydd sutru stning f ör p er son liga assist enter .

VACCINE RING

– Ytt erligare med el t ill kommunern a för g enomförand e a v va ccin ering .

– Ö kad e med el fö r ri ktad e infor mati ons in sats er.

– Bemyndigande att få sälj a överskott a v va ccin .

UT BIL DNI NG

– För längning av slopat frib elopp för andra kalenderhalvår et 2021.

FÖRE TAG

– U tv id gn in g a v r es ea rr an gör sl ån ti ll att ä ven omfatt a er sättning sr esor .

KOMMUNIKA TIONE R

– Tillskott t ill Sjöf artsver ket .

– M edel för te mp orära ber edskap sfl ygplatser t.o.m. september 2021.

HÄB prop. 2021/22:2 Höständring sbudget

2021. VACCINE RING – Ytt erligare med el t ill kommunern a för g enomförand e a v va ccin ering . – Ytt erligare med el f ör in köp av vaccin . 20 september 2021 24 november 2021

FO LK HÄ LS A O CH S JU KV ÅR D

– Y tte rli ga re me de l fö r te st ni ng o ch s m itt sp år ni ng .

– Ytt erligare med el f ör mer kostnad er in om häl so - oc h s juk vård en.

– M ed el ti ll ko m m un er na fö r t ill syn enligt ser ver ingslagen.

Proposition Innehåll Lä m na d til l

rik sdagen Beslutad av

rik sdagen

– Ytte rli gare me de l ti ll Fo lkhä lsomyndighet en och Myndi ghet en f ör sa mhällsskydd

och b er ed ska p.

KUL TUR O CH ID RO TT

– Ytt erligare med el t ill stat liga mu seer .

KOMMUNIKA TIONE R

– Ned sättning av banavgift er.

– M edel för te mp orära ber edskap sfl ygplatser t.o.m. d ecemb er 2021.

Källa: Fi na ns dep ar temen tet.

Tabell 3 Riksbankens åtgärder under mars–augusti 2020

Åtgärd Omfattning Utnyttjat t.o.m. augusti Detaljer

Program för lån till banker för vidareutlåning till företag.

Upp till 500 mdr kronor.

164,5 mdr, varav 145,5 mdr i mars–april.

Första beslut 12 mars. Inleddes den 20 mars. Initial löptid upp till 2 år. Beslut om tillfällig utökning av motpartskretsen den 26 mars. Utvidgades till att även omfatta enskilda firmor den 6 april. Den 30 juni förlängdes löptiden till upp till 4 år och det räntetillägg som utgick om kravet på vidareutlåning till svenska icke–finansiella företag inte uppfylldes, sänktes från 0,20 till 0,10 procentenheter över reporäntan.

Ram för Riksbankens tillgångsköp.

Upp till 500 mdr kronor.

Köp: 193 mdr, varav 68,4 mdr i mars–april.

Första beslut 16 mars. Köpprogrammet förlängdes den 27 mars, 27 april, 15 maj och 30 juni. Programmet löper till 30 juni 2021. Omfattningen utökades från 300 mdr till 500 mdr den 30 juni.

Inom ramen: Köp av statsobligationer, kommunobliga tioner och säkerställda obligationer.

Köp: 181,5 mdr, varav 31,5 mdr statsobligationer, 25 mdr kommunobligationer och 125 mdr säkerställda obligationer.

Köp av statsobligationer inleddes den 18 mars. Köp av säkerställda obligationer inleddes den 25 mars. Köp av kommunobligationer inleddes 28 april.

Inom ramen: Köp av företagspapper.

Köp av företagscertifikat upp till maximalt innehav om 32 mdr kronor fram till 31 dec 2020 och köp av företagsobligationer för 10 mdr kronor till 30 juni 2021.

Köp av företagscertifikat: 11,5 mdr och innehav av företagscertifikat i slutet av augusti: 2,6 mdr.

Första beslut 19 mars. Köp av företagscertifikat inleddes den 2 april. Beslut om förlängning av programmet den 3 april och 8 maj. Köp av företagsobligationer inleddes 14 september.

Åtgärd Omfattning Utnyttjat t.o.m. augusti Detaljer

Sänkt ränta i stående utlåningsfaciliteten.

Sänkning i två steg från 0,75 till 0,10 procentenheter över reporäntan (och därmed en symmetrisk räntekorridor runt Riksbankens reporänta).

Beslut den 16 mars och 30 juni.

Veckovisa marknadsoperationer på längre löptider.

Obegränsat. 29 mdr, varav 23 mdr i mars–april.

Första beslut 16 mars. Lån mot säkerhet med en löptid på 3 månader. Beslut 30 juni att påslaget på reporäntan om 0,20 procentenheter skulle tas bort och att Riksbanken även skulle erbjuda krediter med en löptid på 6 månader.

Lättade krav på säkerheter för att låna hos Riksbanken.

De särskilda begränsningsreglerna för säkerställda obligationer slopades fram till 30 december 2024.

Beslut den 19 mars.

Lån till banker i amerikanska dollar.

Upp till 60 mdr USD. USD 2 mdr, varav USD 2 mdr i mars–april.

Beslut den 19 mars.

Anm.: Med kommunobligationer avses obligationer utgivna av svenska kommuner, regioner och Kommuninvest i Sverige AB. Samtliga beslutsunderlag till de olika åtgärderna finns att läsa på Riksbankens webbplats: https://www.riksbank.se/sv/press–och–publicerat/aktuellt–om–riksbanken– och–coronapandemin/riksbankens–atgarder–i–samband–med–coronapandemin/. Källa: Gustafsson och von Brömsen, ”Coronapandemin: Riksbankens åtgärder och den finansiella utvecklingen under våren och sommaren 2020”, Penning – och valutapolitik 2021:1.

Tabell 4 Riksbankens åtgärder under coronakrisen

Åtgärd Omfattning Hittills köpt/utestående till och med den 17 september

Status

Ram för Riksbankens tillgångsköp.

Ramen uppgår till 700 miljarder kronor.

Totalt ökat innehav fr.o.m. mars 2020 med 609,2 mdr kr.

Köpprogrammet gäller till 31 december 2021. Köpbeslut finns t.o.m. fjärde kvartalet 2021, därefter prognos för innehavet.

Varav statsobligationer.

79,8 mdr kr.

Varav kommunobligationer.

90,9 mdr kr.

Varav säkerställda obligationer.

380 mdr kr.

Varav statsskuldväxlar.

Innehav 17,5 mdr kr. Köp så innehavet är

20 miljarder kronor den 31 december 2021.

Varav företagsobligationer.

11,6 mdr kr.

Varav företagscertifikat.

Innehav 0,0 mdr kr. Köp upp till ett innehav om 32 miljarder kronor under återstoden av 2021.

Sänkt ränta i stående utlåningsfaciliteten.

Sänkning från 0,75 till 0,10 procentenheter över reporäntan.

Förändringen är i linje med den plan för en förenkling av styrsystemet som Riksbanken beslutade i september 2019, men tidigarelades till följd av coronakrisen.

Program för utlåning till banker för att stödja företagsutlåning.

Upp till 500 miljarder kr.

Utestående 16,0 mdr kr.

Riksbanken erbjuder inga ytterligare lån efter den 21 september.

Veckovisa marknadsoperationer där banker erbjuds låna mot säkerhet med tre respektive sex månaders löptid till reporäntan.

Obegränsat Utestående 3,0 mdr kr.

Riksbanken erbjuder inga ytterligare lån efter den 21 september.

Åtgärd Omfattning Hittills köpt/utestående till och med den 17 september

Status

Lättade krav på säkerheter för att låna hos Riksbanken.

– Återställs den 3 januari 2022. (För utestående lån inom programmet för företagsutlåning via bankerna gäller kraven tills lånen reglerats, senast 2024.)

Lån i amerikanska dollar.

Upp till 60 mdr USD. Utestående 0,0 mdr

USD.

Avslutas när nuvarande beslut löper ut den 30 september.

Anm.: Med kommunobligationer avses obligationer utgivna av svenska kommuner, regioner och Kommuninvest i Sverige AB. Samtliga beslutsunderlag till de olika åtgärderna finns att läsa på Riksbankens hemsida https://www.riksbank.se/sv/press–och–publicerat/aktuellt–om–riksbanken–och– coronapandemin/riksbankens–atgarder–i–samband–med–coronapandemin/. Källa: Penningpolitisk rapport, september 2021.