SOU 2023:16

Staten och betalningarna

Till statsrådet Niklas Wykman

Regeringen beslutade den 10 december 2020 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över statens roll på betalningsmarknaden och ta ställning till hur rollen bör se ut i framtiden. Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 30 november 2022.

Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 10 december 2020 numera landshövdingen Anna Kinberg Batra. Anna Kinberg Batra svarar som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet.

Genom tilläggsdirektiv dir. 2022:131 förlängdes uppdraget och skulle i stället redovisas den 31 mars 2023. I tilläggsdirektivet fick utredningen i uppdrag att beakta dels företaget ClearOn AB:s beslut att avveckla tjänsten Kassagirot, dels EU-kommissionens aviserade lagförslag om en digital euro respektive omedelbara betalningar.

Utredningen, som antagit namnet Betalningsutredningen, lämnar härmed över betänkandet Staten och betalningarna (SOU 2023:16). I och med detta är utredningens uppdrag slutfört.

Stockholm i mars 2023

Anna Kinberg Batra

/Fredrik Wiklund Bystedt Sara Vinnefors Sandra Medenica

Personer som deltagit i utredningen

Sakkunniga (samtliga fr.o.m. den 27 april 2021 om inte annat anges)

Bo Becker, professor Rickard Eriksson, ekonomisk analytiker Anna Felländer, founder Louise Grabo, generalsekreterare Ingela Grönqvist, chefsjurist Thomas Hagberg, kansliråd Fredrika Hed Rosén, samordnare Eva Julin, biträdande avdelningschef Bengt Nilervall, näringspolitisk expert Per Sonnerby, departementsråd Aron Szugalski Verständig, senior jurist Elin Wihlborg, professor Sinan Akdag, digital expert (t.o.m. den 26 september 2022) Annika Stenström, sakkunnig ekonom (t.o.m. den 23 augusti 2021) Max Brimberg, senior adviser (fr.o.m. den 23 augusti 2021 t.o.m.

den 8 juni 2022) Liana Thorkildsen, senior adviser (fr.o.m. den 8 juni 2022) Maria Wiezell, konsumentvägledare (fr.o.m. den 26 september

2022)

Parlamentarisk referensgrupp (samtliga fr.o.m. den 10 maj 2021 om inte annat anges)

Anders Dahlberg, Centerpartiet Dennis Dioukarev, Sverigedemokraterna Carl B. Hamilton, Liberalerna Ingela Nylund Watz, Socialdemokraterna Karolina Skog, Miljöpartiet Håkan Svenneling, Vänsterpartiet

Hampus Hagman, Kristdemokraterna (t.o.m. den 1 december

2022) Mattias Karlsson, Moderaterna (t.o.m. den 4 november 2022) Jan Ericson, Moderaterna (fr.o.m. den 4 november 2022) Cecilia Engström, Kristdemokraterna (fr.o.m. den 1 december

2022)

Sekreterare

Fredrik Wiklund Bystedt, huvudsekreterare (fr.o.m. den 1 januari

2021) Ragnar Olofsson, sekreterare (fr.o.m. den 1 mars 2021 t.o.m. den

1 januari 2023) Peter Svensson, sekreterare (fr.o.m. den 15 mars 2021 t.o.m. den

14 oktober 2021) Katja Rehnberg Taylor, sekreterare (fr.o.m. den 26 mars 2021

t.o.m. den 27 juni 2022) Maia Drangel Wallbrand, sekreterare (fr.o.m. den 1 juni 2021

t.o.m. den 1 december 2022) Sara Vinnefors, sekreterare (fr.o.m. den 1 september 2021) Zebulon Carlander, sekreterare (fr.o.m. den 1 april 2022 t.o.m.

den 31 juli 2022) Sandra Medenica, sekreterare (fr.o.m. den 13 juni 2022 t.o.m.

den 18 juli 2022 och fr.o.m. den 19 december 2022)

Förkortningar

AB Aktiebolag ACH Automated Clearing House ADB Automatisk databehandling API Application Programming Interface ARN Allmänna reklamationsnämnden BCBS Baselkommittén BEAC Bank of Central African States BEUC Bureau Européen des Unions de Consommateurs BiR Betalningar i realtid BIS Bank for International Settlements BNP Bruttonationalprodukt BNPL Buy Now Pay Later Brå Brottsförebyggande rådet CBDC Central Bank Digital Currency CFTC Commodities Futures Trading Commission CLS Continous Linked Settlemenet CMA Competition & Markets Authority CPMI Committee on Payments and Market Infrastructures CPS Card Payment Sweden DCL Dataclearingen DeFi Decentralized Finance

DESI Digital Economy and Society Index Digg Myndigheten för digital förvaltning DLF Dagligvaruleverantörernas Förbund DLT Distributed Ledger Technology DNS Deferred Net Settlement DORA Digital Operational Resilience Act DoS Denial-of-Service Eba Europeiska bankmyndigheten EBF European Banking Federation ECB Europeiska centralbanken ECCB Eastern Carribean Central Bank EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFK Ekonomiska och finansiella kommittén EG Europeiska gemensaken Eiopa Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten ELTEG Euro Legal Tender Expert Group EMU Ekonomiska och monetära unionen EMV Europay, Mastercard och Visa EPC European Payment Council ESCB Europeiska centralbanksystemet Esma Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten ESFS European System of Financial Supervision ESRB Europeiska systemrisknämnden ESSPROS European System of integrated Social PROtection Statistics ETF Exchange Traded Funds

EU Europeiska unionen EUF Fördraget om Europeiska unionens Funktionssätt FB Föräldrabalken FCA Financial Conduct Authority FEUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FFFS Finansinspektionens författningssamling FI Finansinspektionen FMI Financial Market Infrastructures FOI Totalförsvarets forskningsinstitut FRA Försvarets radioanstalt FSB Financial Stability Board FSOC Financial Stability Oversight Council FSPOS Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkan GDPR General Data Protection Regulation HQLA High Quality Liquid Assets Iban Internationellt bankkontonummer IFR Interchange Fee Regulation IKT Informations- och kommunikationsteknik IMF Internationella valutafonden IMY Integritetskyddsmyndigheten INFE International Network on Financial Education Iosco Internationella organisationen för värdepapperstillsyn IVA Ingenjörsvetenskapsakademin JO Riksdagens ombudsmän KFM Kronofogdemyndigheten KO Konsumentombudsmannen KTH Kungliga Tekniska högskolan

KYC Know Your Customer LCR Liquidity Coverage Ratio LMA Lagen om mottagande av asylsökande LO Landsorganisationen MAG Mixed Activities Group MFI Monetära och finansiella institut MiCA Markets in Crypto Assets MiFID Markets in Financial Instruments Directive MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Nato North Atlantic Treaty Organization. NFC Near Field Communication NFCERT Nordic Financial Computer Emergency Response Team NIS The Directive on security of network and information systems (the NIS Directive) NOD Nationellt organ för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhället NPC Nordic Payment Council NPS Net Promoter Score NSFR Net Stable Funding Ratio NTU Nationell trygghetsundersökning OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling PEP Politically Exposed Person PET Privacy-Enhancing Technology PFMI Principles for Financial Market Infrastructures PIN Personal Identification Number PISA Programme for International Student Assessment

PoA Proof of Authority PoS Proof of Stake POS Point of Sale PoW Proof of Work PRO Pensionärernas riksorganisation PSD Payment Services Directive PTS Post- och telestyrelsen PTSFS Post- och telestyrelsens författningssamling PvP Payment versus Payment QE Quantitative easing RF Regeringsformen RO Riksdagsordningen RTGS Real Time Gross Settlement SCB Statistiska centralbyrån SCP Scandinavian Cash Pool SCT Sepa Credit Transfer SEC U.S. Securities and Exchange Commission SEID Secure Element IDentifier Sepa Single European Payment Area SFB Socialförsäkringsbalken SGSI Swedish Government Secure Intranet SKR Sveriges kommuner och regioner SKVFS Skatteverkets författningssamling SMFOI Svenskarna med funktionsnedsättning SOU Statens offentliga utredningar SPAA Sepa Payment Acount Access

SURE The European instrument for temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency Swift Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication Säpo Säkerhetspolisen T2S Taget 2 Securities TCO Tjänstemännens centralorganisation TDV Tekniska detektions- och varning(system) TESTA Trans European Services for Telematics between Administrations TIBER Threat Intelligence‐based Ethical Red Teaming TIPS Target Instant Payment Settlement VASP Virtual Asset Service Provider WBG World Bank Group ZLB Zero Lower Bound

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att se över statens roll på betalningsmarknaden och ta ställning till hur rollen bör se ut i framtiden. Utredningsuppdraget har genomförts utifrån en genomgripande och bred analys av rollfördelningen mellan staten och andra aktörer på betalningsmarknaden, förändringarna på finans- och betalningsmarknaderna till följd av teknisk utveckling och digitalisering samt framväxten av nya betalningssätt och minskad användning av traditionella betalningsmedel i form av sedlar och mynt (kontanter). Utredningen har analyserat ett antal möjliga utvecklingsscenarier för betalningsmarknaden, med utgångspunkt i utvecklingen i Sverige och i andra länder. Utredningen lämnar på vissa områden författningsförslag eller förslag på andra statliga åtgärder.

Utredningen har i ställningstagandet till hur statens roll på betalningsmarknaden bör utformas, beaktat de krav som följer av Sveriges medlemskap i EU och att Sverige inte har euron som valuta.

Statens roll på betalningsmarknaden

En betalning är i grunden en överföring av ekonomiskt värde (eller köpkraft) från en fysisk eller juridisk person, betalaren, till en annan, betalningsmottagaren. Digitaliseringen har inneburit att inte bara ekonomiskt värde flyttas mellan betalare och betalningsmottagare utan också information (t.ex. om vem som är betalaren och till vilket konto som betalningen ska ske). Betalningsmedel, betaltjänster och betalningsinstrument är egentligen bara olika sätt att (om än effektivt) ”omsluta” värde och information. För att en digital betalning ska kunna genomföras krävs en väl fungerande infrastruktur och effektiva aktörer. Centralbanker, banker, kortnätverk m.fl. är på motsvarande sätt

mekanismer för att validera, koordinera och bokföra betalningar när tekniken och samhället utvecklats.

För att förstå betalningars roll i samhället, men också vilken roll staten bör spela på betalningsmarknaden, är det alltså betalningen som

sådan som bör vara i fokus. Framväxten av nya sätt att betala, nya

aktörer och de många kopplingarna mellan dem, gör det adekvat att använda begreppet betalningsekosystem.

Alla betalar. Att betala är den i särklass vanligaste juridiska handling som en person utför. Men framför allt har betalningar mycket stor betydelse för hur hela samhället fungerar. Betalningar ska vara effektiva, tillgängliga och säkra. Staten har ett intresse av att säkerställa detta, inte minst genom lagstiftning. Förutsättningarna för statens roll på betalningsmarknaden har dock förändrats. De allra flesta betalningar görs digitalt. Det skapar nya möjligheter men ställer också nya och andra krav på såväl staten som marknadsaktörer. Digitaliseringen av samhället har haft – och kommer att fortsätta ha – stor betydelse för utvecklingen på betalningsmarknaden.

Utredningen konstaterar att alltför många saknar tillgång till både digitala och kontanta betalningar. Därför behöver staten ta ett större ansvar för att alla ska kunna göra betalningar. Privata initiativ och innovationer driver den tekniska utvecklingen. Det ger tillgång till nya betaltjänster som underlättar vardagen. Det gäller för de allra flesta. Digitaliseringen har emellertid ställt stora grupper utanför, vilket gör många i stor utsträckning beroende av andra. Det gäller särskilt äldre, personer med funktionshinder och de som har ställföreträdare. Lösningen på detta digitala utanförskapsproblem är inte enkel. En del av lösningen är emellertid att staten tar ett tydligare grepp över sina insatser och att de verkligen inriktas där de gör störst nytta. Det digitala utanförskapet på betalningsmarknaden är också en spegelbild av ett generellt digitalt utanförskap. Åtgärder behöver därför vidtas på flera områden utanför betalningsmarknaden.

Staten bör i första hand hjälpa fler att komma in på den digitala betalningsmarknaden, inte att det ska bli mindre kostsamt och betungande att stå kvar utanför den. Samtidigt är även möjligheten att betala med kontanter viktig för en mer inkluderande betalningsmarknad men också ur ett beredskapsperspektiv. Det finns även i detta avseende skäl för staten att ta ett större ansvar.

Staten behöver också ta ett större ansvar för säkerheten i betalningsekosystemet. Betalningar ska vara säkra, där säkerhet måste gälla

både den enskilde och samhällskritisk infrastruktur. Den långtgående digitaliseringen av samhället skapar sårbarheter. Det allvarliga säkerhetsläget, inte minst efter Rysslands storskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022, har satt samhällets beredskap i ett akut fokus. Med tanke på att betalningar är en grundläggande samhällsservice är betalningssystem och -infrastruktur kritiska samhällsfunktioner.

Lagstiftningen kring digital säkerhet och civil beredskap har skärpts och breddats. Det finns emellertid skäl att staten vidtar ytterligare åtgärder för att göra digitala system mindre sårbara och mer driftsäkra samt för att öka den civila beredskapen på betalningsområdet. Det handlar bl.a. om att göra kritiska funktioner mer robusta genom att höga krav på cybersäkerhet och kontinuitet i verksamheten ställs på banker och infrastrukturföretag. Det gäller även tekniska stödtjänster så som tjänsten Swish och e-legitimationstjänsten BankID. Även i dessa avseenden har staten fått ökade möjligheter att ställa krav och ny lagstiftning har föreslagits. Ytterligare lagstiftningsåtgärder bör inte uteslutas. Staten behöver dessutom säkerställa att lagstiftningen gör det möjligt för marknadsaktörer – både på betalningsmarknaden och inom handeln – att utforma betalningslösningar som fungerar när framför allt elektroniska kommunikationer inte gör det. Det bör framhållas att digitala system inte nödvändigtvis är mer sårbara än fysiska. Vid allvarliga kriser kan det vara minst lika svårt att upprätthålla fysisk infrastruktur som digital.

För att kunna hantera de utmaningar och brister som här nämns krävs ett väl fungerande samarbete inom staten såväl som med marknadsaktörer och civilsamhället. Tidigare kriser, nu senast coronapandemin, har tydligt visat på brister i såväl samarbete som operativ ledningsförmåga. Samarbetet mellan departement och myndigheter behöver öka och ske över de gränser och ansvarsområden som definieras av finansmarknadslagstiftningen. I vissa avseenden kan ansvarsfördelningen mellan myndigheter med beredskapsansvar på – eller med relevans för – betalningsområdet behöva förtydligas.

En starkare roll för staten innebär inte att staten i ökad utsträckning ska tillhandahålla betaltjänster eller driva infrastruktur. Sådana åtgärder bör inte uteslutas men i de flesta fall är marknadens aktörer väsentligen bättre lämpade för att ta fram ändamålsenliga och kostnadseffektiva lösningar. Det är helt centralt att staten ställer relevanta och tydliga krav på aktörer som utför samhällsviktig verksamhet (t.ex. betalningsförmedling). Staten bör bl.a., i upphandling eller

i liknande krav, säkerställa att företag inte själva kan välja bort att utföra samhällsviktig verksamhet när marknadsförutsättningarna förändras.

Utvecklingen på betalningsmarknaden i Sverige

Betalningsmarknaden har digitaliserats i snabb takt de senaste två decennierna. Sverige ligger i den absoluta frontlinjen av denna utveckling och är inte ”landet lagom” när det kommer till betalningar. Tillsammans med Norge och i viss mån Danmark och Finland är massbetalningsmarknaden i Sverige en av de mest digitaliserade i världen. Användningen av manuella (fysiska) betalningssätt som kontanter, checkar och blankettgiro har minskat i snabb takt.

I den fysiska handeln är betalningar med kontokort det helt dominerande betalningssättet. Vidare har tjänsten Swish under det senaste decenniet ersatt kontanter som det vanligaste sättet att betala eller föra över pengar mellan privatpersoner. Swish håller även på att bli en viktig tjänst för företag, framför allt inom e-handeln men alltmer i den fysiska handeln och tjänstesektorn.

Användningen av kontanter för betalningsändamål har minskat gradvis under en lägre tid och är låg i ett jämförande perspektiv. Samtidigt har kontantefterfrågan varit så gott som oförändrad under den senaste femårsperioden. En anledning kan vara att allmänheten vill hålla kontanter i beredskapssyfte. Bedömare har kommit till slutsatsen att utvecklingen tydligt går mot ett (i princip) kontantlöst samhälle, inte minst i Sverige. Statistiken talar emellertid emot en sådan utveckling, i vart fall att det ska ske under överskådlig tid.

Svenska folket är generellt positivt till hur betalningsmarknaden fungerar och till de vanligast förekommande betalsätten för privatpersoner, dvs. kortbetalningar och betalningar med tjänsten Swish. Viktiga faktorer för en fortsatt digitalisering av betalningsmarknaden är att digitala betalningar blir säkrare och mer tillförlitliga vid kris och krig samt att information om digitala betalningar skyddas.

En särskild form av gränsöverskridande betalningar, som inte får så stor uppmärksamhet, är s.k. remitteringar. En remittering är en gränsöverskridande penningöverföring av relativt lågt värde mellan privatpersoner. Sverige har i jämförelse med andra, jämförbara länder låga nivåer av avgående remitteringar.

Allas möjligheter att betala och tillgången till betaltjänster

Samtidigt som digitaliseringen av betalningsmarknaden gjort det lättare för många att få tillgång till – ofta uppskattade – betaltjänster som gjort det enklare att göra betalningar, möter ett stort antal personer olika hinder som gör att de inte kan få tillgång till eller använda dessa tjänster i samma utsträckning som andra. Ett första hinder är att vissa personer inte släpps in på den digitala betalningsmarknaden, exempelvis genom att de inte får tillgång till betalkonto eller en e-legitimation. Ett andra hinder är vad som brukar benämnas som ett digitalt utanförskap. Digitalt utanförskap innebär att personer visserligen har tillgång till digitala system men att system är utformade med låg användbarhet och tillgänglighet och därmed exkluderar användare eller att användare kan sakna kunskap eller nödvändig utrustning för att göra digitala betalningar.

Utredningen föreslår att det av riksdagen beslutade målet om tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser ska ersättas av ett teknikneutralt och framtidssäkert mål om att alla i Sverige ska ha möjlighet att göra betalningar till rimliga kostnader, oavsett betalningssätt. Detta mål bör, i likhet med nu gällande mål, beslutas av riksdagen. Det har skett omfattande förändringar på betalningsmarknaden sedan målet om grundläggande betaltjänster beslutades av riksdagen år 2007. Förändringarna gäller både betalningsvanor – där allt färre betalningar sker med kontanter – och lagstiftning.

Det nya målet ställer delvis andra krav på statens insatser. Statens insatser bör även fortsättningsvis stödja tillgången till grundläggande betaltjänster. Insatserna bör därutöver inriktas på att skapa goda förutsättningar för att alla ska kunna göra betalningar och anpassas till utvecklingen på den digitala betalningsmarknaden. Utredningen anser vidare att de statliga insatserna behöver utvärderas.

Tillgång till betalkonto

Tillgång till betalkonto är en förutsättning för att den enskilde ska kunna göra betalningar. Penningtvätt och finansiering av terrorism är samtidigt ett mycket allvarligt samhällsproblem och det är av stor vikt att förhindra att betalningsekosystemet används för sådana syften,

varför det i vissa fall är berättigat att en enskild nekas eller får sitt konto uppsagt. Avsaknaden av statistik gör emellertid det svårt att bedöma hur många som saknar tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner och om det finns särskilda grupper som möter störst problem.

Utredningen anser att nuvarande lagstiftning ger kreditinstitut förutsättningar för ändamålsenlig tillämpning av såväl bestämmelser om penningtvätt och finansiering av terrorism som rätten till betalkonto med grundläggande funktioner. Det finns dock indikationer på brister i kreditinstituts tillämpning av lagstiftningen när det gäller tillgång till betalkonto. Det kan även konstateras att det finns brister i tillsynen och uppföljning av hur lagstiftningen tillämpas i detta avseende.

Utredningen bedömer att kreditinstitut eller filialer till utländska kreditinstitut i större utsträckning bör erbjuda betalkonto med ett mer begränsat tjänsteutbud än de grundläggande funktioner som stadgas i 4 a kap. betaltjänstlagen (ett lågriskkonto), om risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism i det enskilda fallet bedöms vara för hög, i stället för att vägra tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner.

Utredningen anser vidare att Finansinspektionen har ett tillräckligt bemyndigande att meddela föreskrifter om behövlig statistik gällande tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Detta bemyndigande bör utnyttjas snarast i syfte att bl.a. ge en bild av hur många konsumenter som nekas sådant konto. I övrigt lämnar utredningen följande förslag på åtgärder: – Samtliga faktorer och typer av indikatorer på potentiellt lägre risk

som anges i bilaga II till det fjärde penningtvättsdirektivet ska införas i 2 kap. 4 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. – Förtydligande av kontraheringsplikten i 11 d § lagen (1995:1571)

om insättningsgaranti via att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt en ny bestämmelse i lagen om insättningsgaranti bemyndigas att föreskriva om vad som är de grundläggande villkoren för ett sådant konto.

– Krav på kreditinstitut att särskilt pröva om andra åtgärder kan vid-

tas för att begränsa risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i stället för uppsägning av ett betalkonto med grundläggande funktioner.

Konsumenternas ställning på den digitala betalningsmarknaden

Staten har en central uppgift att skydda konsumenterna på den digitala betalningsmarknaden. Konsumenternas ställning på den digitala betalningsmarknaden påverkas av flera faktorer och därmed av insatser inom flera politikområden.

Digitaliseringen av betalningsmarknaden har gjort det betydligt enklare och snabbare – kort och gott sömlöst – att betala jämfört med att betala med kontanter. Enklare betalningar riskerar emellertid att leda till överkonsumtion och, i värsta fall, överskuldsättning. En annan baksida med digitaliseringen av betalningsmarknaden är att det uppstått en ny typ av bedrägeribrottslighet. Det kan samtidigt konstaterats att mer traditionell brottslighet, såsom rån, har minskat. Brottslighet kopplat till betalningar skadar inte bara brottsoffrens ekonomi och trygghet utan även förtroendet för den digitala betalningsmarknaden i stort.

Digitaliseringen av betalningsmarknaden ställer krav på att konsumenter behöver förstå och ta ställning till olika betaltjänsters och betalningssätts fördelar och risker för att kunna göra medvetna och kloka val. Betaltjänster kan upplevas komplexa och konsumenter befinner sig ofta i ett informationsunderläge gentemot betaltjänstleverantörerna. Den växande e-handeln har bidragit till att gränsen mellan vad som är en betalning och vad som är en kredit suddats ut. Av dessa skäl är insatser för att främja personers finansiella förmåga och medvetenhet en viktig uppgift för staten.

I syfte att öka den finansiella förmågan och medvetenheten hos unga bedömer utredningen att betalningar och konsumtionskrediter bör ingå som en uttrycklig del av undervisningen i privatekonomi enligt det centrala innehållet i kursplanerna för de obligatoriska samhällskunskapskurserna i gymnasieskolan. Preciseringen av innehållet bör avse både de studieförberedande och de yrkesförberedande gymnasieprogrammen.

Utredningen menar att Finansinspektionens arbete med finansiell folkbildning behöver tydliggöras. Därför föreslår utredningen att det i myndighetens instruktion införs en ny bestämmelse om att inspektionen i en särskild rapport till regeringen varje år ska redovisa insatser och resultat vad avser arbetet med finansiell folkbildning.

Tillit och integritet på den digitala betalningsmarknaden

Digitaliseringen av betalningsmarknaden aktualiserar frågor om integritet, säker identifiering och hantering av personuppgifter samt vad brister i sådana hänseenden kan få för effekter för allmänhetens förtroende för betalningsmarknaden och, ytterst, för det finansiella systemet.

Om staten sköter grundidentifiering av en individ kan en statlig e-legitimation på högsta tillits- och säkerhetsnivå användas för att skaffa andra elektroniska legitimationer och betrodda tjänster utan att de företag som erbjuder dessa behöver utföra en lika omfattande identifieringsprocess av en ny kund. Utredningen menar att grundidentifiering av privatpersoners identitet är ett statligt ansvar. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det är synnerligen angeläget att en statlig e-legitimation på högsta säkerhetsnivå införs så snart det är möjligt. Utredningen välkomnar de av regeringen nyligen tagna initiativen för att möjliggöra en sådan lösning.

Staten har ett mycket viktigt ansvar att säkerställa att e-legitimationer är tillgängliga och säkra. För närvarande är tillsynen över e-legitimationer och s.k. betrodda tjänster utspridd på flera statliga myndigheter. Utredningen anser därför att regeringen bör genomföra en översyn av tillsynsansvaret för e-legitimationer och betrodda tjänster för att uppnå en mer samlad, tydlig och ändamålsenlig tillsynsstruktur.

Utredningen anser att skyddet av enskildas betaldata omfattas av tillräcklig reglering. En skyldighet att samråda kring frågor som rör skydd av enskildas personuppgifter inom det finansiella området bör dock införas i Finansinspektionens och Integritetsskyddsmyndighetens respektive myndighetsinstruktion. Slutligen anser utredningen att regeringen eller den myndighet regeringen utser bör lämna tydlig vägledning kring bestämmelserna om finansiell sekretess utifrån ett modernt perspektiv och i förhållande till bl.a. EU:s dataskyddsregler.

Konkurrens i ekosystemet för betalningar

För att privatpersoner och företag ska ha tillgång till effektiva och billiga betalningar anpassade till deras behov, är det viktigt med en väl fungerande konkurrens. Etablerade finansiella företag, inte minst banker, har under senare år utmanats av nya aktörer, varav ett stort antal är verksamma inom ekosystemet för betalningar. Sammantaget visar indikatorer att förutsättningar för konkurrens i betalningsekosystemet i Sverige är relativt sett goda men det innebär inte att det inte finns behov av konkurrensfrämjande åtgärder.

Förutsättningarna för konkurrens skiljer sig åt mellan ekosystemets olika lager. Konkurrenstrycket är högst i tjänstelagret, dvs. närmast användarna. Konkurrensen i betalningssystem- och clearinglagret respektive avvecklingslagret, dvs. inom det som brukar benämnas betalningsinfrastrukturen, är mindre, inte minst för att stordriftsfördelar och nätverkseffekter i båda dessa lager är starka. Även i dessa lager sker emellertid en ökad digitalisering och omvandling bl.a. genom att nya aktörer som tillhandahåller infrastrukturtjänster etablerar sig.

Stora delar av betalningsinfrastrukturen i Sverige har framgångsrikt byggts upp av de större svenska bankerna och de internationella kortnätverken. Ur ett konkurrensperspektiv är det viktigt att nya aktörer (om de uppfyller vissa krav) ges tillträde till nödvändiga tjänster och infrastruktur på objektiva och icke-diskriminerande villkor. I annat fall kan deras möjligheter att erbjuda betaltjänster i nästa marknadsled försvåras. Enligt utredningens mening finns risk att kreditinstitut begränsar konkurrensen i förhållande till betaltjänstleverantörer genom att neka tillgång till andra tjänster (än betalkonto) vilka har betydelse för en betaltjänstleverantörs möjligheter att tillhandahålla sina tjänster på ett obehindrat och effektivt sätt. Mot den bakgrunden bör, enligt utredningens mening, innebörden i betalkontotjänster preciseras i författning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om vad som utgör betalkontotjänster enligt betaltjänstlagen.

Konkurrensvårdande myndigheter bör ha en god överblick över hur betalningsekosystemet utvecklas för att bättre kunna överväga behovet av egna insatser men även lämna förslag på åtgärder som regeringen eller myndigheter bör vidta. Mot den bakgrunden bör regeringen ge en myndighet i uppdrag att genomföra en fördjupad analys av konkurrensen på betalningsmarknaden och vid behov föreslå åt-

gärder. Analysen bör göras med hjälp av ett s.k. marknadsundersökningsverktyg. Syftet med marknadsundersökningsverktyget är att upptäcka konkurrensbegränsande beteenden som behöver åtgärdas genom specifika åtgärder som går utöver vad som är möjligt enligt traditionell konkurrenslagstiftning (förbudslagstiftning). På så sätt kan konkurrensmyndigheter ta sig an mer allmänna konkurrensproblem utan att vara beroende av att konkurrerande företag påtalar bristande efterlevnad av konkurrenslagstiftningen.

Betalningsinfrastrukturen i Sverige

Digitala betalningar förutsätter ett omfattande maskineri som säkerställer att en betalning ska vara korrekt, framme i tid, slutlig och kunna göras så kostnadseffektivt som möjligt. Detta maskineri – betalningsinfrastrukturen – utgörs av dels system för clearing av massbetalningar och centralbankernas system för avveckling av (stora) betalningar mellan banker, dels betalningssystem som drivs av banker och internationella kortnätverk.

Betalningsinfrastrukturen i Sverige, liksom i stora delar av världen, genomgår stora förändringar. Förändringarna har drivits fram av framför allt tre faktorer. För det första finns ett behov av att uppgradera ålderstigen infrastruktur och göra den mer anpassad till konsumenternas och företagens förändrade behov. En tydlig trend är att allt fler betalningar sker (så gott som) omedelbart, dygnet runt, året om. För det andra är betalningsinfrastrukturen fragmenterad, vilket inte minst försvårar gränsöverskridande betalningar. För det tredje sker ökat europeiskt och nordiskt samarbete för att gemensamt bära de betydande kostnader som uppkommer när infrastrukturen ska uppgraderas och integreras.

Utredningen kan konstatera att nuvarande lagstiftning i Sverige rörande clearing av betalningar är daterad och för principbaserad, vilket gör det svårt för Finansinspektionen att ställa tydliga krav i en tillståndsprocess och bedriva effektiv tillsyn. Vidare bidrar nuvarande lagstiftning till bristande harmonisering av de kapitalkrav som ställs på olika typer av finansiella infrastrukturföretag och skapar regulatorisk osäkerhet för företagen. Lagstiftningen är heller inte anpassad till att omedelbara betalningar blivit allt vanligare och kan förväntas få ett än större genomslag i framtiden. Lagstiftningen har, slutligen,

inte heller uppdaterats i förhållande till globala standarder och reglering inom EU. Mot bakgrund av detta välkomnar utredningen förslaget till en ny lag för clearing och avveckling som riksdagen förväntas behandla hösten 2023.

Civil beredskap inom ekosystemet för betalningar

För att utbytet av varor och tjänster liksom utbetalning av t.ex. löner ska fungera även i en fredstida krissituation eller vid höjd beredskap måste betalningar kunna genomföras även när betalningsinfrastrukturen utsätts för stora påfrestningar, t.ex. när det saknas fungerande elektroniska kommunikationer. Av det skälet är god beredskap i betalningsekosystemet av stor betydelse för den civila beredskapen i Sverige.

Utredningen föreslår att bemyndigandet i 39 kap. 10 § skatteförfarandelagen (2011:1244) för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska utsträckas till att även avse möjligheten för Skatteverket att besluta om undantag från skyldigheter som gäller kassaregister i händelse av en fredstida krissituation eller höjd beredskap. Förslaget syftar till att minska osäkerheten för näringsidkare huruvida det är möjligt att ta emot kontant betalning utan att bryta mot kassaregisterbestämmelserna i skatteförfarandelagen.

Utredningen gör bedömningen att näringsidkare som tillhandahåller livsnödvändiga varor, till vilka utredningen räknar receptbelagda läkemedel, livsmedel och drivmedel, som utgångspunkt bör acceptera flera betalningssätt, inklusive sådana som fungerar vid större störningar i elförsörjning eller elektroniska kommunikationer. Utredningen bedömer också att det finns ett behov av en statlig garanti för att i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap möjliggöra digitala betalningar offline, dvs. när elektroniska kommunikationer inte fungerar, vid köp av livsnödvändiga varor. En sådan garanti ska avse kreditrisken för likviditetslån till näringsidkare som tar emot digitala betalningar offline under sådana omständigheter. Utredningen föreslår därför en ny lag som reglerar sådana statliga kreditgarantier. Lagen reglera bl.a. under vilka förutsättningar en kreditgaranti kan utfärdas och anger översiktligt villkoren för en sådan garanti.

Genom införandet av den nu gällande lagen (2022:1568) om Sveriges Riksbank (riksbankslagen) och förordningen (2022:524) om statliga

myndigheters beredskap har det beslutats om förändringar i ansvarsförhållanden, uppgifter och befogenheter inom den civila beredskapen på betalningsområdet. Utredningen anser att dessa förändringar ger berörda myndigheter bättre förutsättningar att ta ledningen i det förebyggande arbetet samt att agera snabbare, samlat och kraftfullt i krissituationer. Finansinspektionens respektive Riksbankens ansvar och uppgifter i såväl det krisförberedande som det krishanterande arbetet behöver dock tydliggöras. Därtill bör mer ändamålsenliga former för samverkan, särskilt när det gäller operativ krishantering, övervägas inom ramen för en samlad översyn. Det bör också övervägas att Riksbanken, genom en ändring i riksbankslagen, blir skyldig att samråda med eller informera Finansinspektionen under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap.

Slutligen anser utredningen att regeringen bör göra en samlad översyn av hur staten kan säkerställa utbetalningar av sociala förmåner vid höjd beredskap med beaktande av hur betalningsekosystemet i Sverige har utvecklats och kan förväntas utvecklas framöver. En sådan översyn bör inte avgränsas till förmåner som betalas ut med stöd i socialförsäkringsbalken.

Cybersäkerhet i betalningsekosystemet

Cyberattacker riktade mot företag, myndigheter, regioner och kommuner samt kritisk infrastruktur har blivit vanligare. Enligt de myndigheter som har ansvar för att upptäcka, kartlägga och förhindra cyberattacker kommer de allvarligaste hoten från statliga aktörer som har mycket hög uthållighet och förmåga att genomföra cyberoperationer. Eftersom möjligheten att göra betalningar är en grundläggande samhällsfunktion är frågan om cybersäkerhet i betalningsekosystemet en central del av samhällets civila beredskap och värnandet av finansiell stabilitet.

Utredningen bedömer att det är viktigt att arbetet med att förstärka cybersäkerheten i det finansiella systemet fortsätter och intensifieras. Det fortsatta arbetet bör bedrivas genom att vidta cybersäkerhetsåtgärder utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen anser att samarbetet mellan regeringen och Regeringskansliet bör stärkas, i synnerhet mellan de departement som ansvarar för det Nationella

cybersäkerhetscentret, den nationella säkerhetsrådgivaren och dennes kansli samt Finansdepartementet.

Lagliga betalningsmedel

De sedlar och mynt samt s.k. beredskapspengar som Riksbanken ger ut är enligt 4 kap. 12 § riksbankslagen lagliga betalningsmedel. Detta innebär att en borgenär eller annan betalningsmottagare är skyldig att som betalning acceptera sedlar och mynt utgivna av Riksbanken. Från denna huvudregel kan dock undantag göras. Ett sådant undantag kan vara reglerat i lag. Vidare står det parterna i ett privaträttsligt sammanhang fritt att avtala om vilket betalningsmedel som betalning ska erläggas i. Är det fråga om avgifter som är offentligrättsligt reglerade finns det, enligt rättspraxis, dock en skyldighet för borgenären att acceptera kontant betalning. Detta under förutsättning att rättsförhållandet mellan parterna i allt väsentligt inte har en civilrättslig karaktär och därmed bör bedömas enligt civilrättsliga regler.

Utredningen föreslår att en ny lag om betalningsmedel ska införas och att bestämmelsen i 4 kap. 12 § riksbankslagen ska överföras till den lagen. Den nya lagen föreslås också – i syfte att stärka den svenska kronans ställning – innehålla en bestämmelse om att en borgenär eller annan betalningsmottagare ska vara skyldig ta emot betalning i svenska kronor, om inte annat avtalats eller följer av lag. Utredningen föreslår också lagen ska innehålla en regel om att en borgenär eller annan betalningsmottagare ska vara skyldig att som betalning ta emot lagliga betalningsmedel, om inte annat avtalats eller följer av lag. Vidare bör rättspraxis på området kodifieras vad gäller myndigheter och den som bedriver myndighetsutövning eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster. Det ska därför av följa av lagen att dessa aktörer ska vara skyldiga att acceptera lagliga betalningsmedel för avgifter under förutsättning att rättsförhållandet mellan parterna har en övervägande offentligrättslig prägel. Skyldigheten begränsas dock till 0,25 prisbasbelopp och som högst 50 stycken mynt för en enskild avgiftstransaktion.

Vidare föreslår utredningen att det i 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen ska införas en möjlighet att betala skatter och avgifter som regleras i den lagen med lagliga betalningsmedel upp till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp och högst 50 stycken mynt per trans-

aktion. Samma ändring ska införas i de lagar som reglerar skatter och som inte omfattas av skatteförandelagen.

Utredningen föreslår också att det ska införas en bestämmelse i 2 kap. 6 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel om att den som har tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument ska vid ett fysiskt försäljningsställe acceptera betalning med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken för köp av läkemedel och varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

Utredningen anser att en generell skyldighet för en borgenär eller annan betalningsmottagare att ta emot betalning med sedlar och mynt inte bör införas. Det är emellertid viktigt för samhället, inte minst av inkluderings- och beredskapsskäl, att livsnödvändiga varor som framför allt läkemedel, livsmedel och drivmedel kan betalas med flera möjliga betalningsformer inklusive sedlar och mynt. Utredningen bedömer att skälen emot särskild lagstiftning om kontant betalning av livsmedel och drivmedel i dagsläget väger tyngre än skälen för men att utvecklingen måste följas noga.

Utredningen gör bedömningen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör göra en översyn av kontanternas ställning och tillgången till kontanttjänster, senast år 2025. Översynen bör omfatta åtminstone möjligheterna att göra kontanta betalningar, i synnerhet när det gäller livsnödvändiga varor såsom läkemedel, livsmedel och drivmedel, tillgången till kontanttjänster, och utvecklingen av kontantinfrastrukturen, inklusive distributionen av sedlar och mynt. Skulle en sådan översyn visa att möjligheterna att betala för livsnödvändiga varor med kontanter tydligt försämras bör lagstiftningsåtgärder övervägas.

Kryptotillgångar

Under den senaste tioårsperioden har nya former av privata digitala sätt att överföra värde från en part till en annan vuxit fram. Med den s.k. blockkedjetekniken har ett helt nytt sätt att skapa och föra över värde utan inblandning av någon central, tredje part uppstått. Efter Bitcoin har flera typer av s.k. kryptotillgångar uppstått på marknaden. Kryptotillgångars betydelse som betalningsmedel är emellertid begränsad i dagsläget utan de används företrädesvis som investeringsobjekt.

Utredningen bedömer att det finns potentiella risker för främst den finansiella stabiliteten men att dessa i dagsläget är begränsade. Däremot går det inte att utesluta en utbredd användning av (vissa) kryptotillgångar. Det gäller särskilt s.k. globala stablecoins. Eftersom kryptotillgångar omfattas av ett svagt konsumentskydd innebär det en hög risk för konsumenter som investerar i dessa. Utredningen bedömer att det är viktigt att kryptotillgångar omfattas av ett ändamålsenligt regelverk som motsvarar de specifika riskerna kryptotillgångar kan medföra för det finansiella systemet och det monetära systemet i stort. Nya regler bör så långt det är möjligt förankras i principer och standarder som sätts på global nivå.

Digitala centralbanksvalutor

Digitaliseringen har inneburit att betalningsmedel i huvudsak tillhandahålls av privata aktörer. Det har, trots flera finanskriser, inte skett till priset av ett instabilt monetärt system som allmänheten saknar förtroende för. Därtill har betalningsekosystemet blivit effektivare och tillgängligare för det stora flertalet. Men det faktum att de betalningsmedel som staten ger ut spelar en allt mindre roll i de flesta personers vardag, i kombination med kvarvarande brister i betalningsekosystemet och ökad konkurrens från kryptotillgångar, har väckt centralbankers intresse för att modernisera statliga betalningsmedel genom att ge dem en digital form, s.k. digitala centralbanksvalutor (eng. central bank digital currencies, CBDC). Digitala centralbanksvalutor har ingen allmänt vedertagen definition men det finns ett antal gemensamma nämnare. En digital centralbanksvaluta är – utgiven av staten genom centralbanken (dvs. utgör centralbanks-

pengar), – tillgänglig för allmänheten, – en digital form av centralbankspengar, och – är såväl betalningsmedel som värdebevarare.

Digitala centralbankvalutor har redan införts i 11 länder. Ett stort antal centralbanker, däribland Riksbanken, Europeiska centralbanken (ECB), Federal Reserve, Bank of England och Norges Bank, analyserar, testar eller överväger att införa digital centralbanksvaluta i någon

form. Motiven till att ge ut digital centralbanksvaluta varierar mellan länder beroende på skillnader i ekonomiska, institutionella, geografiska och politiska förhållanden.

Digitala centralbanksvalutor medför risker och möjligheter. De risker som ofta lyfts fram och som har analyserats mest är dels att bankernas kreditgivning påverkas negativt, dels att banksystemet blir mindre stabilt. I båda fallen uppkommer riskerna till följd av att allmänheten väljer att ha sina pengar i digital centralbanksvaluta och inte som banktillgodohavanden (insättningar). Till möjligheterna hör att allmänhetens tillgång till riskfria betalningsmedel säkerställs, att konkurrensen på betalningsmarknaden kan öka samt att betalningsekosystemet kan bli mer motståndskraftigt genom att ekosystemet får ytterligare en ”betalningsräls”.

Förutom rent ekonomiska effekter har frågor om hur en digital centralbanksvaluta ska kunna förenas med rimliga krav på anonymitet och skydd av persondata samt vilka arrangemang som behövs för att en digital centralbanksvaluta inte ska användas för penningtvätt och finansiering av terrorism hamnat i förgrunden. Införandet av en digital centralbanksvaluta kan också förväntas påverka kostnader och intäkter för betalare, betalningsmottagare (handlare), banker och andra betaltjänstleverantörer men även offentliga myndigheter.

Även om allt fler centralbanker, men också forskare och internationella organ, analyserar effekterna av digitala centralbanksvalutor är kunskaperna alltjämt bristfälliga och det återstår ett stort arbete med att analysera och testa förutsättningarna för att ge ut en digital centralbanksvaluta, särskilt i större länder (eller valutaområden) med mer komplexa ekonomiska och finansiella system.

Behovet av en digital centralbanksvaluta i Sverige

Den parlamentariska Riksbankskommittén behandlade frågan om Riksbanken har rätt att ge ut en digital centralbanksvaluta – en e-krona – enligt den då gällande riksbankslagen. En bestämmelse med innebörden att riksdagen har att ta ställning till om Riksbanken ska få ge ut en e-krona (eller digitala betalningsmedel med lagens språkbruk) har förts in i den riksbankslag som började gälla fr.o.m. den 1 januari 2023.

Riksbankskommittén genomförde ingen analys av vare sig behovet av eller riskerna med att införa en digital centralbanksvaluta i Sverige utan uttryckte sitt stöd för att dessa frågor borde utredas vidare. Detta blev en av de frågor som utgör uppdraget till utredningen.

Staten har ansvar att säkerställa tillgången till allmänt gångbara betalningsmedel samt värna det monetära systemet och därmed även den svenska kronan. Sedlar och mynt kommer, enligt vad utredningen kan bedöma, att efterfrågas och användas under överskådlig tid, men de är inte gångbara i alla sammanhang. Nyligen genomförda lagändringar och utredningens förslag i andra delar av betänkandet stärker möjligheterna att betala med sedlar och mynt, även i krissituationer.

Enligt utredningens mening är det monetära systemet i Sverige stabilt och har allmänhetens förtroende, även vad gäller digitala betalningsmedel som skapas av banker. Dessa lyder under ett omfattande regelverk och står under finansiell tillsyn. Staten har dessutom ett antal verktyg för att säkerställa stabilitet i och förtroende för systemet och för att säkra Sveriges monetära suveränitet. En digital centralbanksvaluta kan göra betalningsekosystemet effektivare och mer inkluderande, framför allt genom att underlätta konkurrens och innovation med nya betalningssätt, utanför traditionella banker. En digital centralbanksvaluta kan därtill bidra till att öka samhällets beredskap. Dessa mål har staten emellertid även flera andra verktyg – i första hand reglering och tillsyn – för att uppnå.

Utredningen ser därför i dag inte tillräckligt starka samhällsbehov av att Riksbanken ger ut en e-krona. Givet att utvecklingen sker snabbt, kan ekonomiska, politiska och tekniska förändringar föranleda en ny bedömning. Även om Sverige valt att inte införa euron som valuta, är svensk ekonomi starkt sammanlänkad med euroområdet. Digitaliseringen av handel och betalningar gör länkarna starkare. Inom EU tas steg för att kunna införa en digital euro och lagförslag i den riktningen förväntas under år 2023. Detta väcker frågan om en digital euro på längre sikt kan innebära att euron används för betalningar i Sverige i större omfattning. En sådan utveckling skulle kunna göra penningpolitiken mindre effektiv och försvåra arbetet med finansiell stabilitet.

Mot den bakgrunden är det utredningens mening att Riksbankens bör fortsätta att utvärdera förutsättningarna för att införa en e-krona för att möjliggöra ett införande inom rimlig tid för det fall riksdagen fattar ett sådant beslut. Riksbanken bör därför återkomma med en

framställning till riksdagen under år 2024 med en bedömning av om det finns tillräckliga skäl att införa en e-krona.

Om Riksbanken tar ställning för att det finns ett behov av en e-krona bör en sådan – ta utgångspunkt i och stödja Riksbankens uppgifter och mål, – vara ett komplement till sedlar och mynt, – kunna användas av privatpersoner för att göra vardagsbetalningar

och överföringar person-till-person, men allmänhetens innehav av eller transaktioner med e-krona bör kunna begränsas, – vara förenlig med tillämplig lagstiftning vad avser åtgärder mot

penningtvätt och finansiering av terrorism samt skyddet av person- och betaldata, – tillhandahållas på konkurrensneutrala villkor där samtliga aktörer,

inbegripet Riksbanken, svarar för sina kostnader, samt – uppfylla högt ställda säkerhetskrav och kunna användas för att

göra betalningar offline.

Därutöver bör en digital centralbanksvaluta vara tillgänglig för alla i samhället, inklusive för personer med låg digital förmåga eller som av andra skäl har svårigheter att göra digitala betalningar, bygga på en teknisk infrastruktur som är öppen för flera aktörer och innovation, samt vara förenlig med Sveriges klimatmål.

Utredningen tar ställning till behovet av lagstiftning för att en eventuell e-krona ska kunna fungera som ett nytt betalningsmedel. Utredningen anser att det inte krävs någon ändring av regeringsformen. En ändring bör emellertid övervägas för att säkerställa att digitala och fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken tillerkänns likvärdig rättslig status och för att göra lagstiftningen teknikneutral. Definitionen av kontanter i riksbankslagen bör göras teknikneutral.

Enligt utredningens bedömning föranleder ett införande av en e-krona ingen ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar (e-penninglagen). Utredningen anser att lagstiftningen kring en eventuell e-krona behöver ta hänsyn till relevant näringsrättslig reglering på EU-nivå (t.ex. vad gäller regleringen av betaltjänster och penningtvättsregelverket), inklusive eventuella anpassningar av sådan lagstiftning som görs för att möjliggöra en digital euro. Därutöver skulle ett

införande av en e-krona föranleda behov av särskild lagstiftning som innehåller bestämmelser om bl.a. Riksbankens exklusiva rätt att ge ut och lösa in e-kronor, olika aktörers rättigheter och skyldigheter samt eventuella begränsningar av e-kronans egenskaper och användnings.

En e-krona bör ha samma legala ställning som fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel), under förutsättning att den utformas för att kunna användas på motsvarande sätt. En generell skyldighet för borgenärer att ta emot digitala centralbankspengar bör, liksom för sedlar och mynt, inte införas.

Statens betalningar

Staten är genom utbetalningar av bl.a. transfereringar från välfärdssystemen, köpare av varor och tjänster samt mottagare av skatter och andra inbetalningar en viktig aktör på massbetalningsmarknaden. År 2021 uppgick de totala betalningsflödena som hanteras inom den s.k. statliga betalningsmodellen till sammanlagt cirka 7 800 miljarder kronor.

Den statliga betalningsmodellen – ramverket för statens betalningar – behöver anpassas till förändrade förutsättningar. Nya betaltjänster samt modernisering och internationalisering av betalningsinfrastrukturen påverkar statens betalningar i flera avseenden. Därtill kommer ett antal EU-regelverk på betalningsområdet att revideras. Riksgälden arbetar sedan ett flertal år tillbaka mot målet att den statliga betalningsmodellen ska tillgodose statsmakternas uttalade krav på effektivitet, säkerhet, information och valfrihet samt att staten ska ha en konkurrensneutral relation till bankerna. Enligt utredningen bör detta arbete fortsätta och tydliggöras genom att det av Riksgäldens instruktion framgår att myndigheten har i uppgift att utveckla den statliga betalningsmodellen i syfte att uppnå effektivitet, säkerhet och kontinuitet i de statliga betalningarna.

När en person enligt lag har rätt till en viss ersättning bör den kunna disponera de medel hen har rätt till oavsett om hen innehar eller har anmält ett bankkonto eller inte. För fysiska personer som saknar bankkonto eller av någon anledning inte uppgivit kontoinformation till den utbetalande myndigheten, är det generellt mer fördelaktigt att få tillgång till och använda ersättning från staten via ett laddningsbart kort än via en utbetalningsavi, som ofta är fallet i dag. Förutom

svårigheterna att lösa in avier kan inlösen vara förenat med höga kostnader för den enskilde.

Det finns ingen bestämmelse som föreskriver på vilket sätt statliga myndigheter ska göra utbetalningar till enskilda. Därför föreslår utredningen att det i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning ska föras in en ny bestämmelse om hur betalning ska ske från myndigheters bankkonto till enskilda. Som huvudregel ska utbetalning till enskilda ska göras till bankkonto. Om myndigheten saknar information om fysiska personers bankkonto ska laddningsbara kort, eller annan för behovet likvärdig tjänst, användas. Först om det av någon anledning inte är möjligt för myndigheten att göra en utbetalning via ett laddningsbart kort, eller likvärdig tjänst, eller om det är frågan om ett mindre belopp bör myndigheten kunna använda utbetalningsavier eller likvärdiga utbetalningssätt.

Myndigheter har vanligen avtal om betaltjänster med en (1) ramavtalsbank. Det innebär att myndigheternas betalningar är sårbara för större störningar hos ramavtalsbanken. Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska meddela föreskrifter om att myndigheter med stora betalningsvolymer ska säkerställa att det finns kontinuitetslösningar som möjliggör in- och utbetalningar vid större störningar hos myndighetens ramavtalsbank. I första hand bör myndigheter avropa betaltjänster från fler än en ramavtalsbank.

Samlad översyn av avrundningsbestämmelser

Bestämmelser om avrundning finns i lagen (1970:1029) om avrundning av vissa öresbelopp. Utredningen anser att bestämmelserna i avrundningslagen bör kvarstå så länge räkneenheten ören finns kvar. I lagen (1972:180) om avrundning av vissa fordringar till helt krontal, m.m. finns bestämmelser om avrundning beträffande fordringar i allmänna och enskilda mål, vilket sker till helt krontal med bortfallande av överskjutande örestal. Denna hantering utgör en etablerad ordning av hanteringen av dessa mål. Det har inte framkommit något skäl till att denna ordning bör frångås, vare sig vad gäller hanteringen av allmänna och enskilda mål hos Kronofogdemyndigheten eller ur ett borgenärsperspektiv. Mot den bakgrunden bör även be-

stämmelserna i den lagen kvarstå. En redaktionell och språklig översyn av bestämmelserna i respektive lag är visserligen påkallad, men bör inte prioriteras förrän när materiella ändringar krävs.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

De nya lagarna och övriga lagförslag föreslås träda i kraft den 1 juli 2024. Förordningsändringar ska dock träda i kraft den 1 januari 2024.

Sedlar och mynt som har getts ut före ikraftträdandet av lagen om betalningsmedel ska fortfarande vara lagliga betalningsmedel, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Några övriga särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.

Summary

Remit of the Inquiry

The Inquiry's remit was to investigate the role of the State in the payment market and consider what that role should be in the future. This assignment has been carried out on the basis of a thorough and broad analysis of the respective roles of the State and other participants in the payment market, the changes in the financial and payment markets resulting from technological development and digitalisation, and the emergence of new means of payment and the reduced use of traditional means of payment in the form of banknotes and coins (cash). The Inquiry has analysed a number of possible development scenarios in the payment market, based on developments in Sweden and other countries. In some areas, the Inquiry is submitting legislative proposals or proposals for other public interventions.

In adopting its position on what the role of the State in the payment market should be, the Inquiry has taken into account the requirements that follow from Sweden’s membership of the EU, and that Sweden does not have the euro as its currency.

The State’s role in the payment market

A payment is fundamentally a transfer of economic value (or purchasing power) from one natural or legal person (the payer) to another (the payee). Digitalisation has meant that not only economic value but also information is transferred between payer and payee (e.g. who the payer is, and to which account the payment is to be made). Means of payment, payment services and payment instruments are in essence just different ways of (albeit efficiently) ‘encapsulating’ value and information. The ability to make digital payments requires a well-functioning infrastructure and efficient actors. Similarly, central

banks, banks, card networks, etc., are mechanisms for validating, coordinating and journalising payments when the technology and the society have evolved.

To understand the role of payments in society, but also the role that the State should play in the payment market, it is thus the payment as such that should be the focus. The emergence of new ways to pay, new market participants and the many connections between them, make it apt to use the term ‘payment ecosystem’.

Everyone makes payments. Paying is by far the most common legal act performed by a person. But above all, payments have a very great significance for the way the whole of society functions. Payments must be efficient, accessible and secure. The State has an interest in ensuring this, not least through legislation. However, the basis of the State’s role in the payment market has changed. Most payments are now made digitally. This creates new opportunities but also imposes new and different demands on the State and market participants alike. The digitalisation of society has had – and will continue to have – great significance for development in the payment market.

The Inquiry notes that far too many people lack access to digital as well as cash payments. That is why the State needs to assume a greater responsibility for everyone being able to make payments. Private initiatives and innovations are driving technological development. This is providing access to new payment services that are making life easier. This is true for most people. However, digitalisation has excluded large groups of people, which has made many people highly dependent on others. This applies in particular to the elderly, people with disabilities, and those with legal representatives. The solution to this digital exclusion problem is not simple. However, one part of the solution is that the State is clearer in its approach to its interventions so that they are indeed focused where they do the most good. Digital exclusion from the payment market is also a reflection of generalised digital exclusion. Measures therefore need to be taken in additional policy areas beyond the payment market.

In the first instance, the State should assist more people to enter the digital payment market – not make it less costly and onerous to remain excluded from it. At the same time, the possibility of paying with cash is also important for a more inclusive payment market, but also from a civil preparedness point of view. In this respect, too, there are reasons for the State to assume a greater responsibility.

The State also needs to assume a greater responsibility for the security of the payment ecosystem. Payments should be secure, and this must apply to the individual, as well as critical infrastructure. The far-reaching digitalisation of society creates vulnerabilities. The serious security situation, in particular since Russia’s large-scale invasion of Ukraine on 24 February 2022, has placed civil preparedness in sharp focus. Given that payments constitutes a basic public service, payment systems and their infrastructure are vital services.

The legislation surrounding digital security and civil preparedness has been strengthened and broadened. However, there are reasons for the State to take further steps to make digital systems less vulnerable and more dependable, and to improve civil preparedness in the area of payments. This includes making critical services more robust by placing high demands on cyber security and operational continuity on banks and infrastructures. This also applies to technical support services such as the Swish service and the BankID e-identification service. In these respects too, the State has been given greater scope to set requirements and new legislation has been proposed. Additional legislative measures should not be ruled out. Furthermore, the State needs to ensure that the legislation allows market participants – in both the payment market and in commerce – to design payment solutions that work even when electronic communications in particular do not. It should be pointed out that digital systems are not by their nature more vulnerable than physical systems. In serious crises, it can be at least as difficult to maintain physical infrastructure as digital infrastructure.

To be able to deal with the challenges and deficiencies mentioned here requires well-functioning cooperation within central government as well as with market participants and civil society. Previous crises, most recently the COVID-19 pandemic, have clearly revealed shortcomings in both cooperation and operational command capability. Cooperation between ministries and public authorities needs to be stepped up and occur across the boundaries and areas of responsibility defined by financial markets legislation. In some respects, the division of responsibilities between public authorities with a responsibility for preparedness in – or relevant to – the payment area may need to be clarified.

A stronger role for the State does not mean that the public sector should provide payment services or operate infrastructure to a greater

extent. Such measures should not be ruled out, but in most cases market participants are considerably better suited to develop fit-forpurpose and cost-effective solutions. It is absolutely key that the public sector imposes relevant and unequivocal requirements on market participants who perform indispensable services (e.g. payment services). For example, in public procurement or in similar requirements, the public sector should ensure that these companies cannot themselves choose not to perform indispensable services when market conditions change.

Development in the payment market in Sweden

The payment market has been rapidly digitalised over the past two decades. Sweden is at the very forefront of this development and is not the country of ‘everything in moderation’ when it comes to payments. Along with Norway and to some extent Denmark and Finland, the retail payment market in Sweden is one of the most digitalised in the world. The use of manual (physical) means of payment such as cash, cheques and paper-based credit transfers has declined rapidly.

In traditional commerce, payments with cards are the predominant form of payment. In addition, over the past decade the Swish service has replaced cash as the most used way to pay or transfer money between private individuals. Swish is also becoming an important service for businesses, in e-commerce in particular, but increasingly also in traditional commerce and the services sector.

The use of cash for payment purposes has gradually declined over a longer period of time and is now comparatively low. At the same time, demand for cash has remained virtually unchanged in the past five-year period. One reason may be that the public wants to hold cash for preparedness purposes. Analysts have concluded that development is clearly towards (in principle) a cashless society, especially in Sweden. The statistics, however, do not point to such a development, at least not that this will occur in the foreseeable future.

The Swedish population are generally favourably disposed towards how the payment market works and the most common forms of payment for private individuals, i.e. card payments and payments with the Swish service. Important factors for the further digitalisa-

tion of the payment market are that digital payments are safer and more secure in the event of a crisis or war, and that payment data is protected.

One form of cross-border payments that does not receive much attention is remittances. A remittance is a relatively low-value crossborder money transfer between private individuals. In comparison with other comparable countries, Sweden has low levels of outward remittances.

Options for all to make payments and access to payment services

While the digitalisation of the payment market has made it easier for many to access – often much appreciated – payment services that have made it easier to make payments, many people face various obstacles that prevent them from accessing or using these services to the same extent as others. A first obstacle is that some people are excluded from the digital payment market, for example because they do not have access to a payment account or an e-id. A second obstacle is what is commonly referred to as digital exclusion. Digital exclusion means that although people have access to digital systems, the systems themselves are designed without much care for their usability and accessibility, thus excluding users, or users may lack the knowledge or equipment necessary to make digital payments.

The Inquiry proposes that the objective of access to basic payment services at reasonable prices decided by the Riksdag (Swedish parliament) be replaced by a technology-neutral and futureproof objective – that everyone in Sweden should be able to make payments at a reasonable cost, regardless of the means of payment. Like the current objective, this objective should be decided by the Riksdag. There have been major changes in the payment market since the objective for basic payment services was decided by the Riksdag in 2007. These changes concern both payment habits – where fewer and fewer payments are being made using cash – and legislation.

The proposed new objective imposes somewhat different demands on public interventions. Interventions should continue to support access to basic payment services. Beyond this, these interventions should focus on creating good opportunities for all to make pay-

ments and adapt to developments in the digital payment market. The Inquiry is also of the opinion that public interventions need to be evaluated.

Access to payment accounts

Access to a payment account is a prerequisite for the individual to be able to make payments. At the same time, money laundering and terrorist financing are a very serious social problem and it is essential to prevent the payment ecosystem from being used for such purposes. Consequently, in some cases it is legitimate for an individual to be denied a payment account or to have their account cancelled. However, the lack of data makes it difficult to assess how many people do not have access to a payment account with basic features, and whether there are specific groups that face the greatest problems in this regard.

The Inquiry is of the opinion that current legislation provides credit institutions with all they need for an appropriate compliance with the provisions governing money laundering and terrorist financing, and the right to a payment account with basic features. However, there is evidence of failures in credit institutions’ compliance in the area of access to payment accounts. Failures in oversight and monitoring in this respect can also be noted.

The Inquiry assesses that, where the risk of money laundering or terrorist financing in the individual case is deemed to be too high, credit institutions or branches of foreign credit institutions should more often offer payment accounts with a more limited range of services than the statutory basic features provided for in Chapter 4a of the Payment Services Act (a low-risk account), rather than refusing access to a payment account with basic features. The Inquiry also takes the view that the Swedish Financial Supervisory Authority has sufficient power to issue regulations concerning the necessary statistics on access to payment accounts with basic features. This power should be exercised as soon as possible in order, among other things, to get a picture of the number of consumers who are denied such an account. In addition, the Inquiry makes the following proposals for measures:

– All factors and types of evidence of potentially lower risk specified

in Annex II of Directive (EU) 2015/849 (4th Anti-Money Laundering Directive) shall be inserted into Chapter 2, Section 4 of the Act on Measures against Money Laundering and Terrorist Financing (2017:630). – Clarification of the legal duty to enter into a contract under

certain circumstances in Section 11d of the Deposit Guarantee Act (1995:1571) via a new provision in the Deposit Guarantee Act which gives the Swedish Government, or the authority designated by the Government, the power to issue regulations on the basic terms and conditions for such an account. – Requiring credit institutions to test in particular whether other

measures can be taken to limit the risk of money laundering and terrorist financing rather than cancelling a payment account with basic features.

The position of consumers in the digital payment market

The State has a key duty to protect consumers in the digital payment market. The position of consumers in the digital payment market is affected by multiple factors and thus by interventions in several policy areas.

The digitalisation of the payment market has made it significantly easier and faster – in short, seamless – to make payments compared to paying with cash. However, simpler payments risk leading to overconsumption and, at worst, over-indebtedness. Another downside to the digitalisation of the payment market is the emergence of a new type of fraud. At the same time, it can be noted that more traditional forms of crime, such as robbery, have decreased. Crime linked to payments damages not only the private finances and the sense of security of its victims, but also confidence in the digital payment market as a whole.

The digitalisation of the payment market requires consumers to understand and decide themselves on the advantages and risks of various payment services and means of payment in order to make conscious and wise choices. Payment services can be experienced as complex, and consumers are often at an information disadvantage in

relation to the payment service providers. The expansion of e commerce has helped to blur the line between what is a payment and what is credit. For these reasons, interventions to promote the financial literacy and awareness of individuals constitute an important task for the State.

In order to increase the financial literacy and awareness of young people, the Inquiry considers that payments and consumer loans should be included as an express part of the instruction in household finances that is part of the key content of the syllabuses for compulsory civics courses in upper secondary school. The clarification of this key content should apply to both higher education entrance programmes and vocational education and training programmes in upper secondary school.

The Inquiry is of the opinion that the work of the Swedish Financial Supervisory Authority on financial adult education needs to be clarified. The Inquiry therefore proposes that a new provision be introduced in the Authority’s instructions to the effect that the Authority must submit a separate report annually to the Government listing the interventions and results of its work with financial literacy for adults.

Trust and integrity in the digital payment market

The digitalisation of the payment market raises questions about privacy, secure identification and processing of personal data, and what the effects of failures in these respects could have on public confidence in the payment market and, ultimately, for the financial system.

If central government is responsible for primary identification of an individual, a national e-id at the highest level of assurance and security can be used to obtain other electronic IDs and trust services without the need for companies offering these services to carry out an equally comprehensive identification process for a new customer. The Inquiry is of the opinion that primary identification of citizens and residents is a central government responsibility. In view of this, the Inquiry assesses that it is extremely urgent that a national e-id be introduced with the highest level of security as soon as possible. The Inquiry welcomes the recent initiatives taken by the Government to enable such a solution.

Central government has a very important responsibility to ensure that e-id:s are accessible and secure. At present, the oversight of e-id:s and trusted services is spread across several central government authorities. The Inquiry therefore is of the opinion that the Government should review responsibility for the oversight of e-id:s and trusted services in order to achieve a more coherent, clear and efficient oversight structure.

The Inquiry is of the opinion that the protection of individuals’ payment data is covered by adequate regulation. However, an obligation to consult on matters relating to the protection of individuals’ personal data in the financial area should be introduced into the respective instructions of the Swedish Financial Supervisory Authority and the Swedish Authority for Privacy Protection. Finally, the Inquiry is of the opinion that the Government, or the authority designated by the Government, should provide clear guidance on the financial secrecy provisions – from a modern perspective and in relation to the EU’s data protection rules, among other things.

Competition in the ecosystem for payments

Effective competition is important for private individuals and businesses to have access to efficient and inexpensive payments adapted to their needs. In recent years, established financial corporations, in particular banks, have been challenged by new market participants, of which a large number operate in the ecosystem for payments. All in all, evidence shows that the conditions for competition in the payment ecosystem in Sweden are relatively good, but this does not mean that there is no need for measures to promote competition.

The conditions for competition differ in the different layers of the ecosystem for payments in bank money. Competitive pressure is highest in the services layer, i.e. the layer closest to the users. There is less competition in the payment system and clearing layer, and in the settlement layer, i.e. in what is known as the payment infrastructure, in particular because economies of scale and network effects in both these layers are strong. However, in these layers too, increased digitalisation and transformation is occurring, for example, due to the establishment of new market participants that provide infrastructure services.

Much of the payment infrastructure in Sweden has been successfully built up by the major Swedish banks and international card networks. From the competition point of view, it is important for new market entrants (provided they meet certain requirements) to be allowed access to the necessary services and infrastructure on objecttive and non-discriminatory terms. Otherwise, their potential for offering payment services in downstream markets may be impeded. In the opinion of the Inquiry, there is a risk that credit institutions could restrict competition in relation to payment service providers by denying access to other services (other than payment accounts), which would impact a payment service provider’s potential to provide its services in a seamless and efficient manner. In light of this, in the opinion of the Inquiry, the meaning of payment account services should be explicitly defined in statute. The Government, or the authority designated by the Government, should therefore be empowered to issue regulations on what constitutes payment account services under the Payment Services Act.

Authorities monitoring competition should have a good overview of how the payment ecosystem is developing so that they can deliberate more effectively on the need for interventions by them, but also to propose measures that the Government or public authorities should take. In light of this, the Government should instruct an authority to conduct an in-depth analysis of competition in the payment market and, if necessary, propose measures. The analysis should be carried out with the aid of a market investigation tool. The purpose of using a market investigation tool is to detect anti-competitive behaviour that needs to be addressed through specific measures that go beyond what is possible under traditional competition law (restrictive legislation). Competition authorities can thereby turn their attention to more general competition problems without being dependent on competing companies calling attention to instances of noncompliance with competition law.

The payment infrastructure in Sweden

Digital payments require a comprehensive machinery which ensures that a payment is correct, timely, final and can be made as cost-effectively as possible. This machinery – the payment infrastructure –

consists of systems for clearing retail payments and the central banks’ systems for the settlement of (large) payments between banks, and the payment systems operated by banks and international card networks.

The payment infrastructure in Sweden, as in much of the world, is undergoing major changes. These changes have been driven by three factors in particular. Firstly, there is a need to upgrade legacy infrastructure and make it better adapted to the changing needs of consumers and companies. A clear trend is that more and more payments are being made (virtually) instant, 24 hours a day, all year round. Secondly, the payment infrastructure is fragmented, which impedes cross-border payments in particular. Thirdly, there is increased European and Nordic cooperation in order to jointly bear the significant costs involved in upgrading and integrating the infrastructure.

The Inquiry can note that the current legislation in Sweden concerning the clearing of payments is dated and is too principle-based, which makes it difficult for the Swedish Financial Supervisory Authority to set clear requirements in an authorisation process and for effective oversight. Furthermore, the current legislation is contributing to poor harmonisation of the capital requirements imposed on different types of financial infrastructure companies, and creates regulatory uncertainty for these companies. Neither is the legislation adapted to the growing incidence of instant payments which can be expected to have an even greater impact in the future. The legislation has, finally, not been updated in relation to global standards and regulation in the EU. In light of this, the Inquiry welcomes the proposal for a new act for clearing and settlement, which the Riksdag is expected to consider in autumn 2023.

Civil preparedness within the ecosystem for payments

In order for the exchange of goods and services, as well as the payment of salaries, for example, to function even in a peacetime crisis situation or in a heightened state of alert, it must be possible to make payments even when the payment infrastructure is under great strain, for example in the absence of functional electronic communications. For this reason, good preparedness in the payment ecosystem is of great importance for civil preparedness in Sweden.

The Inquiry proposes that the power for the Government, or the authority designated by the Government, set out in Chapter 39, Section 10 of the Tax Procedures Act (2011:1244) be extended to also potentially permit the Swedish Tax Agency to decide on exemptions from obligations relating to cash registers in the event of a peacetime crisis or a heightened state of alert. The proposal aims to reduce uncertainty for business operators as to whether it is possible to receive payments in cash without violating the cash register provisions in the Tax Procedures Act.

The Inquiry makes the assessment that, as a starting point, business operators who supply essential goods (in which category the Inquiry includes prescription medicines, food and fuel) should accept multiple means of payment, including the kind that function in the event of major disruptions in the electricity supply or electronic communications. The Inquiry also assesses that, in peacetime crisis situations or a heightened state of alert, there is a need for a public guarantee to enable digital payments to be made offline, i.e. when electronic communications are not working, when buying essential goods. Such a guarantee is to apply to the credit risk for liquidity loans to business operators who receive digital payments offline under such circumstances. The Inquiry therefore proposes a new Act that regulates such public credit guarantees. The Act would regulate, among other things, the circumstances under which a credit guarantee can be issued and outline the conditions for such a guarantee.

With the introduction of the current Sveriges Riksbank Act (2022:1568) and the Ordinance on Central Government Authorities’ Preparedness (2022:524), changes in the responsibilities, duties and powers within civil preparedness in the payment area have been decided. The Inquiry is of the opinion that these changes give the relevant authorities better conditions for taking the lead in preventive efforts, and for acting faster, cohesively, and decisively in crisis situations. However, the responsibilities and tasks of the Swedish Financial Supervisory Authority and of the Riksbank in both crisis preparedness and crisis management work need to be clarified. In addition, more effective forms of cooperation, particularly when it comes to operational crisis management, should be considered in the context of a comprehensive review. Consideration should also be given to whether the Riksbank, through an amendment to the Sveriges Riksbank Act, should be obliged to consult with or inform the Swedish

Financial Supervisory Authority during peacetime crisis situations and in a heightened state of alert.

Finally, the Inquiry is of the view that the Government should undertake a comprehensive review of how central government can ensure that payments of social security entitlements are made in a heightened state of alert, taking into account how the payment ecosystem in Sweden has developed and can be anticipated to develop in the future. Such a review should not be limited to entitlements under the Social Insurance Code.

Cyber security in the payment ecosystem

Cyber attacks against businesses, public authorities, regions and municipalities as well as critical infrastructure have become more common. According to the public authorities responsible for detecting, mapping and preventing cyber attacks, the most serious threats come from state actors who have a very high level of endurance and capacity to carry out cyber operations. Since the possibility of making payments is a basic service, the issue of cyber security in the payment ecosystem is a key part of society’s civil preparedness and of safeguarding financial stability.

The Inquiry assesses that it is important that work on strengthening cyber security in the financial system should continue and be intensified. This should be done by taking cyber security measures based on an integrated approach. The Inquiry is of the opinion that cooperation between the Government and the Government Offices should be strengthened, in particular between the ministries responsible for Sweden’s national cyber security centre (Nationella cybersäkerhetscentret), the National Security Adviser and their Office, and the Ministry of Finance.

Legal tender

Under Chapter 4, Section 12 of Sveriges Riksbank Act, the banknotes and coins as well as what is termed ‘contingency money’ issued by the Riksbank are legal tender. This means that a creditor or other payee is obliged to accept banknotes and coins issued by the Riksbank as payment. However, derogations may be made to this general

rule. A derogation of this kind may be regulated in law. In addition, the parties in a private law context are free to agree on the means of payment in which payment is to be made. However, in the case of fees and charges governed by public law, according to case law, there is an obligation on the creditor to accept cash payment. A proviso is that the legal relationship between the parties is in substance not of a civil law nature and should therefore be assessed in accordance with civil law rules.

The Inquiry proposes that a new means of payment act (lagen om betalningsmedel) should be introduced and that the provision in Chapter 4, Section 12 should be transferred to the new Act. It is also proposed that – in order to strengthen the position of the Swedish krona – the new Act should include a provision obliging a creditor or other payee to receive payment in Swedish kronor, unless otherwise agreed or legally required. The Inquiry also proposes that the Act should contain a rule that a creditor or other payee should be obliged to accept legal tender as payment, unless otherwise agreed or legally required. Furthermore, case law in this area should be codified as regards the authorities and a person who exercises public authority or provides publicly funded services. These operators should therefore be legally obliged to accept legal tender for fees and charges, provided that the legal relationship between the parties is chiefly of a public law nature. However, the obligation is limited to 0.25 price base amounts and a maximum of 50 coins for a single fee or charge transaction.

The Inquiry also proposes that the option to pay taxes and charges regulated in the Tax Procedures Act with legal tender up to an amount equivalent to 0.25price base amounts, and a maximum of 50 coins per transaction, should be inserted in Chapter 62, Section 2 of the Act. The same amendment should be inserted in the Acts that regulate taxes not covered by the Tax Procedures Act.

The Inquiry also proposes that a provision be inserted in Chapter 2, Section 6 of the Medicinal Products (Trading) Act to the effect that a person authorised to sell medicinal products to consumers must accept payment by physical means of payment issued by the Riksbank for the purchase of medicinal products and goods which are covered by the Pharmaceutical Benefits Act (2002:160).

The Inquiry is of the opinion that a general obligation for a creditor or other payee to receive payments in banknotes and coins should

not be introduced. However, it is important for society, not least for reasons of inclusion and civil preparedness, that essential goods such as medicinal products, food and fuel, in particular, can be paid for using many possible forms of payment, including banknotes and coins. The Inquiry assesses that the arguments against specific legislation governing cash payment for food and fuel currently outweigh the arguments for, but that the development must be followed closely.

The Inquiry makes the assessment that the Government, or the authority designated by the Government, should review the position of cash and access to cash services by 2025 at the latest. The review should at least cover the options for making cash payments, in particular for essential goods such as medicinal products, food and fuel, access to cash services, and the development of the cash infrastructure, including the distribution of banknotes and coins. Should such a review show that the possibility of paying for essential goods in cash is clearly impaired, legislative measures should be considered.

Crypto-assets

Over the past decade, new forms of private digital means of transferring value from one party to another have emerged. With block chain technology, a completely new way of creating and transferring value without the involvement of any central third party has arisen. After Bitcoin, several types of crypto-assets have arisen in the market. However, the significance of crypto-assets as a means of payment is as yet limited, and they are primarily used as investments.

The Inquiry assesses that there are potential risks, primarily for financial stability, but that these are currently limited. However, an widespread use of (some) crypto-assets cannot be ruled out. This applies in particular to global ‘stablecoins’. Because consumer protections covering crypto-assets are weak, they entail a high risk for consumers investing in them. The Inquiry assesses that it is important that crypto-assets are subject to an appropriate regulatory framework proportionate to the specific risks that crypto-assets could pose to the financial system and the monetary system as a whole. As far as possible, new rules should be anchored in principles and standards set at global level.

Digital central bank currencies

Digitalisation has meant that means of payment are mainly supplied by private actors. Despite several financial crises, this has not happened at the cost of an unstable monetary system in which the public has no confidence. In addition, the payment ecosystem has become more efficient and accessible to the vast majority. However, the fact that the means of payment issued by the State are playing an increasingly minor role in the everyday lives of most people, combined with the remaining deficiencies in the payment ecosystem and increased competition from crypto-assets, has aroused the interest of central banks in modernising the means of payment issued by the State by giving them a digital form, called central bank digital currencies (CBDC). Central bank digital currencies do not have any generally accepted definition, but there are a number of common denominators. A central bank digital currency is: – issued by the State through the central bank (i.e. high-powered

money), – accessible to the public, – a digital form of high-powered money, and – both a means of payment and a store of value.

Central bank digital currencies have already been introduced in 11 countries. A large number of central banks, including the Riksbank, the European Central Bank (ECB), the Federal Reserve, the Bank of England and Norges Bank (the central bank of Norway), are analysing, testing or considering the introduction of a central bank digital currency in some form. The motive for issuing a central bank digital currency varies from country to country due to differences in economic, institutional, geographical and political circumstances.

Central bank digital currencies entail risks and opportunities. The risks that are often highlighted and which have been analysed most frequently are that the banks’ lending will be adversely affected, and that the banking system will become less stable. In both cases, the risks arise as a result of the public choosing to hold their money in the central bank digital currency and not as bank deposits. The opportunities include ensuring public access to a risk-free means of

payment, that competition in the payment market could increase, and that the payment ecosystem could become more resilient by giving the ecosystem an additional ‘payment rail’.

Besides purely economic effects, questions about how to reconcile a central bank digital currency with reasonable requirements for anonymity and data protection, as well as what arrangements would be needed to ensure that the central bank digital currency is not used for money laundering and terrorist financing, have been foregrounded. The introduction of a central bank digital currency can also be anticipated to affect the costs and revenues of payers, payees (merchants), banks and other payment service providers, as well as public authorities.

Although more and more central banks, and also researchers and international bodies, are analysing the effects of central bank digital currencies, there are still big gaps in knowledge and much work remains to be done to analyse and test the conditions for issuing a central bank digital currency, especially in larger countries (or common currency areas) with more complex economic and financial systems.

The need for a central bank digital currency in Sweden

The parliamentary Riksbank Committee dealt with the question of whether the Riksbank has the right to issue a central bank digital currency – an e-krona – under the Sveriges Riksbank Act in force at the time. A provision to the effect that it is the role of the Riksdag to determine whether the Riksbank is permitted to issue an e-krona (or digital means of payment, in the language of the Act) has been included in the Sveriges Riksbank Act that entered into force on 1 January 2023.

The Riksbank Committee did not carry out any analysis of either the need or the risks of introducing a central bank digital currency in Sweden, but expressed its support for further investigation of these matters. This then became one of the questions in the Inquiry’s remit.

The State has a responsibility to ensure access to widely accepted means of payment and to safeguard the monetary system and thus also the Swedish krona. As far as the Inquiry can assess, banknotes and coins will be in demand and used for the foreseeable future, but they are not viable in all contexts. Recent legislative amendments

and the Inquiry’s proposals in other parts of the report strengthen the possibility of paying with banknotes and coins, even in crisis situations.

In the opinion of the Inquiry, the monetary system in Sweden is stable and enjoys the confidence of the public, even in the case of digital means of payment created by banks. These are subject to a comprehensive regulatory framework and financial supervision. In addition, central government has a number of tools to ensure the stability of and confidence in the system, and to safeguard Sweden’s monetary sovereignty. A central bank digital currency can make the payment ecosystem more efficient and inclusive, above all by facilitating competition and innovation with new means of payment, outside traditional banks. In addition, a central bank digital currency can help to improve society’s preparedness. However, the State also has several other tools – in the first instance regulation and oversight – to achieve these objectives.

The Inquiry therefore does not currently see sufficiently strong societal needs for the Riksbank to issue an e-krona. Given that development is occurring rapidly, economic, political and technological changes may prompt a new assessment. Although Sweden has chosen not to introduce the euro as its currency, the Swedish economy is strongly linked to the euro area. The digitalisation of commerce and payments makes these links stronger. In the EU, steps are being taken to introduce a digital euro and legislative proposals in this direction are anticipated in 2023. This raises the question of whether, in the long run, a digital euro could mean that the euro is used more widely for payments in Sweden. Such a development could make monetary policy less effective and make work with financial stability more difficult.

Against this background, it is the opinion of the Inquiry that the Riksbank should continue to evaluate the basis for introducing an e-krona in order to enable an introduction within a reasonable timeframe in the event that the Riksdag makes such a decision. The Riksbank should therefore come back with a petition to the Riksdag during 2024 with an assessment of whether there are sufficient reasons to introduce an e-krona.

If the Riksbank determines that there is a need for an e -krona, it should

– be based on and support the Riksbank’s tasks and goals, – be a complement to banknotes and coins, – be able to be used by private individuals to make daily payments

and person-to-person transfers, but it should be possible to restrict the public’s holdings of or transactions with e-krona, – be compatible with applicable legislation in relation to measures

against money laundering and terrorist financing, as well as the protection of personal and payment data, – be supplied on terms of competitive neutrality where all actors,

including the Riksbank, are responsible for their costs, and – meet stringent security requirements and enable payments to be

made offline.

In addition, a central bank digital currency should be accessible to all members of society, including those with poor digital literacy or who for other reasons find making digital payments difficult, based on a technological infrastructure that is open to multiple actors and innovation, and be compatible with Sweden’s climate goals.

The Inquiry has taken a position on the need for legislation to enable a potential e-krona to function as a new means of payment. The Inquiry considers that no amendment of the Instrument of Government of Sweden is required. However, an amendment should be considered in order to ensure that digital and physical means of payment issued by the Riksbank are granted equivalent legal status and to make the legislation technology-neutral. The definition of cash in the Sveriges Riksbank Act should be made technology-neutral.

In the assessment of the Inquiry, the introduction of an e-krona does not prompt any amendment of the Electronic Money Act (2011:755). The Inquiry is of the view that legislation on a possible e-krona needs to take into account relevant EU-level regulation (e.g. with regard to the regulation of payment services and the money laundering acquis), including any adaptations to such legislation made to enable a digital euro. Beyond this, the introduction of an e-krona would give rise to the need for specific legislation containing provisions on, among other things, the Riksbank’s exclusive right to issue and redeem e-kronas, the rights and obligations of various market participants, and any restrictions on the features and use of the e-krona.

An e-krona should have the same legal status as physical means of payment issued by the Riksbank (legal tender), provided that it is designed to be used in a similar way. As is the case for banknotes and coins, a general obligation for creditors to receive central bank digital currency should not be introduced.

Central government payments

Through, for example, all payments of transfers from the welfare systems, as a buyer of goods and services, and as a recipient of taxes and other payments, central government is an important participant in the retail payment market. In 2021, the total payment flows processed within the central government payment model amounted to in total approximately 7 800 billion Swedish kronor.

The central government payment model – the framework for central government payments – needs to be adapted to changing circumstances. New payment services, as well as the modernisation and internationalisation of the payment infrastructure, affect central government payments in several respects. In addition, a number of EU regulatory frameworks in the area of payments are going to be revised. The Swedish National Debt Office has been working for several years now towards the goal that the central government payment model should meet the Government’s express requirements for efficiency, security, information and freedom of choice, and that central government’s relationship with the banks should be noncompetitive. According to the Inquiry, this work should be continued and clarified by means of the National Debt Office’s instructions stating that the Debt Office is responsible for developing the central government payment model with the aim of achieving efficiency, security and continuity in central government payments.

When a person is legally entitled to a certain benefit, they should be able to have recourse to the funds to which they are entitled, whether or not they have a bank account. For natural persons who do not have a bank account or for any reason have not provided account details to the payer public authority, it is generally more to their advantage to get access to and utilise these benefits from central government via a rechargeable card than via a money order, as is

often the case today. In addition to the difficulties of redeeming money orders, the redemption itself may entail high costs for the individual.

There is no provision stipulating the way in which central government authorities are to pay benefits to individuals. Therefore, the Inquiry proposes that a new provision on how benefits are to be paid from central government authority bank accounts to individuals be inserted in the Ordinance on central government authorities’ payments and funds management (2017:170). As a rule, payments to individuals should be made to a bank account. If the authority does not have the bank account details of natural persons, rechargeable cards or other equivalent services for this need are to be used. Only when for some reason it is not possible for the authority to make a payment via a rechargeable card or equivalent service, or if the amount is small, should the authority have recourse to the use of money orders or equivalent ways of payment.

Public authorities usually have payment service agreements with one (1) bank under a framework agreement. This means that central government authorities’ payments are vulnerable to major disturbances at the framework agreement bank. The Inquiry proposes that the Government, or the authority designated by the Government, shall issue regulations requiring public authorities with large volumes of payments to ensure that continuity solutions are in place that will enable payments to be made in the event of major disturbances at the authority’s framework agreement bank. In the first instance, authorities should call off payment services from more than one framework agreement bank.

Comprehensive review of rounding provisions

Provisions on rounding are found in the Act on rounding off certain amounts in öre (1970:1029). The Inquiry is of the opinion that the provisions in this Act should remain in place as long as the öre remains as an accounting unit. The Act on rounding off certain debts to the nearest krona (1972:180) includes provisions for rounding debts in public and private cases to the nearest krona and dispensing with the residual öre figure. This is an established system for the handling of these cases. No reason for any departure from this arrangement has emerged, neither in terms of the handling of public and

individual cases within the Swedish Enforcement Authority nor from a creditor’s point of view. In light of this, the provisions in this Act should also remain. While a drafting and linguistic revision of the provisions in these Acts is called for, it should not be a priority until such time as substantive changes are required.

Entry into force and transitional provisions

It is proposed that the new acts and other legislative amendments enter into force on 1 July 2024. However, the ordinance amendments should enter into force on 1 January 2024. Banknotes and coins issued before the proposed means of payment act enters into force are to remain legal tender, unless otherwise specifically provided for. No other special transitional provisions are needed.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag (2024:000) om betalningsmedel

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om betalningar och betalningsmedel.

2 § I denna lag betyder

fysiska betalningsmedel: sedlar, mynt och beredskapspengar, digitala betalningsmedel: kontotillgodohavanden samt elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar.

3 § Med lagliga betalningsmedel avses fysiska betalningsmedel utgivna av Sveriges riksbank.

4 § En borgenär eller annan betalningsmottagare är, om inte annat har avtalats eller är föreskrivet i lag eller annan författning, skyldig att som betalning ta emot svenska kronor, oavsett om betalningen sker med fysiska eller digitala betalningsmedel.

5 § En borgenär eller annan betalningsmottagare är, om inte annat har avtalats eller är föreskrivet i lag eller annan författning, skyldig att som betalning ta emot lagliga betalningsmedel.

6 § Utan hinder av vad som anges i 4 och 5 §§ är en myndighet eller den som utövar myndighet eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster, om inte annat är föreskrivet i lag eller annan författning, skyldig att som betalning för avgifter i dess verksamhet ta emot lagliga betalningsmedel till ett belopp om högst 0,25 prisbasbelopp.

En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

Skyldigheten i första stycket gäller dock inte om rättsförhållandet mellan parterna är av övervägande civilrättslig karaktär.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

2. Sedlar och mynt som har getts ut före ikraftträdandet ska fortfarande vara lagliga betalningsmedel, om inte något annat är särskilt föreskrivet.

1.2. Förslag till lag (2024:000) om statliga kreditgarantier för genomförandet av vissa betalningar

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om statliga kreditgarantier för att i vissa i lagen angivna situationer möjliggöra genomförandet av elektroniska betalningstransaktioner vid fysiska försäljningsställen där det huvudsakligen bedrivs försäljning av livsnödvändiga varor.

Frågor om kreditgarantier enligt denna lag handläggs av den myndighet som regeringen bestämmer.

Definitioner

2 § I denna lag betyder

elektronisk betalningstransaktion: en betalning som sker genom användande av sådana elektroniska kommunikationstjänster eller kommunikationsnät som avses i 1 kap. 7 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation,

höjd beredskap: detsamma som i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap,

fredstida krissituation: en situation som – avviker från det normala, – drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden,

– innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och

– kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer, garantigäldenär: det företag för vars åtagande en garanti har utfärdats,

garantimyndigheten: den myndighet som handlägger frågor om garantin,

garantitagare: ett kreditinstitut som avses i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, och till vars förmån en garanti gäller, livsnödvändiga varor: läkemedel och varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m., drivmedel och livsmedel,

lånebelopp: det belopp som lånas ut enligt 3 § denna lag,

offlineläge: en situation där sådana elektroniska kommunikationstjänster eller kommunikationsnät som avses i 1 kap. 7 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation inte fungerar.

Förutsättningar för garantier

3 § Garantimyndigheten får utfärda kreditgarantier för lån som en garantigäldenär tar upp hos garantitagaren som avser den omsättning i svenska kronor som garantigäldenären kan uppskattas ha under en viss begränsad tid.

En kreditgaranti enligt första stycket får utfärdas

1. för lån till en garantigäldenär som vid fysiskt försäljningsställe i landet bedriver verksamhet som väsentligen består i försäljning till konsument av livsnödvändiga varor,

2. om och så länge regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer att det föreligger en fredstida krissituation eller under den tid höjd beredskap råder enligt 3 och 5 §§ lagen om totalförsvar och höjd beredskap,

3. om ett offlineläge råder och det till följd därav inte är möjligt för garantigäldenären att på sedvanligt sätt motta elektroniska betalningstransaktioner eller lösa in transaktionsbelopp, och

4. under förutsättning att behovet av en kreditgaranti inte kan tillgodoses på annat sätt som kan anses marknadsmässigt.

Kreditgarantier får utfärdas upp till det belopp som regeringen har beslutat (garantiram).

4 § En kreditgaranti får endast utfärdas om garantigäldenären bedöms vara redbar och kan antas ha förutsättningar att bedriva den verksamhet som garantin avser. En kreditgaranti får vidare endast utfärdas om garantitagaren förväntas kunna fullgöra sina skyldigheter enligt garantivillkoren.

Villkor för garantier

5 § Villkoren för en kreditgaranti ska regleras genom ett avtal mellan garantitagaren och garantimyndigheten, eller genom en särskild handling till garantitagaren utställd av staten, genom garantimyndigheten.

Villkoren ska utformas så att garantitagaren och garantimyndigheten bär förluster proportionellt och så att en snedvridning av konkurrensen förhindras.

Villkoren ska utformas så att garantitagaren bär en del av den kreditrisk som är förenad med kreditgarantin. Det garanterade beloppet får inte utgöra hela lånebeloppet.

6 § Vid utformningen av villkoren får avsteg göras från bestämmelserna om avgifter i 6 kap.4 och 5 §§budgetlagen (2011:203).

Om avsteg från budgetlagen görs enligt första stycket ska statens kostnader, till den del som inte täcks av en avgift, finansieras genom anslag på statens budget.

7 § Villkoren ska utformas med beaktande av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Garantiavgift

8 § Utan hinder av 6 § ska garantitagaren, om kreditgarantin lämnas under en fredstida krissituation, betala en avgift för kreditgarantin som bestäms av garantimyndigheten. Avgiften ska vara marknadsmässig och beslutas med hänsyn till bestämmelserna om statligt stöd i artikel 107 i EUF-fördraget.

Administrativ avgift

9 § Utöver vad som följer av 8 § ska en administrativ avgift alltid tas ut av garantitagaren. Avgiften ska täcka garantimyndighetens administrationskostnader för kreditgarantin.

Den administrativa avgiften disponeras av garantimyndigheten.

Garantireserv

10 § Garantimyndigheten ska ha en garantireserv för att täcka de förväntade förluster som kan uppstå med anledning av utfärdade garantier. Garantireserven får endast belastas med konstaterade förluster

avseende infriade garantier som hör till reserven. Konstaterade förluster inkluderar kostnader för indrivning och ianspråktagande av säkerheter.

Till garantireserven ska det kopplas en kredit i Riksgäldskontoret som ska användas för att täcka de förluster som utfärdade garantier kan ge upphov till.

Regeringen beslutar för reserven om krediten och dess storlek.

11 § Till garantireserven ska följande medel föras:

1. den del av garantiavgifter som motsvarar statens förväntade förlust,

2. anslagsmedel som regeringen tilldelat myndigheten för att täcka statens förväntade förlust avseende en garanti,

3. återvinningar avseende garantier, och

4. medel hänförliga till inlösen eller avyttring av säkerheter. Garantireserven förvaltas av garantimyndigheten och placeras på ett räntebärande konto hos Riksgäldskontoret. Placeringen ska ske på ett avistakonto eller med en löptid som motsvarar de garantier som hör till reserven.

Uppgiftsskyldighet

12 § En garantitagare ska lämna de uppgifter till garantimyndigheten som myndigheten behöver för att utfärda en kreditgaranti enligt 3 §.

Regressrätt

13 § Garantimyndigheten ska säkerställa att garantitagarens rätt mot garantigäldenären överlåts till staten för den händelse att kreditgarantin infrias och ersättning betalas ut.

Bemyndigande

14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om förutsättningarna och villkoren för kreditgarantier enligt denna lag.

Överklaganden

15 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.3. Förslag till lag om ändring i kupongskattelagen (1970:624)

Härigenom föreskrivs att 19 § kupongskattelagen (1970:624) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 §1

Kupongskatt betalas genom insättning på särskilt konto. Inbetalning anses ha skett den dag inbetalningskort eller gireringshandlingar kommit in till Posten Aktiebolag eller, om staten har ingått avtal om förmedling av skatteinbetalningen med en bank, till banken.

Om kupongskatt inte betalas inom den tid som anges i 8 eller 15 § eller i den ordning som anges i första stycket, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift.

Kupongskatt betalas genom insättning på särskilt konto. Kupong-

skatt som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt. Inbetalning anses ha skett

den dag inbetalningskort eller gireringshandlingar kommit in till Posten Aktiebolag eller, om staten har ingått avtal om förmedling av skatteinbetalningen med en bank, till banken eller den dag då beta-

lning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

Om kupongskatt inte betalas inom den tid som anges i 8 eller 15 § eller i den ordning som anges i första stycket, ska dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift.

Skatteverket får medge befrielse helt eller delvis från skyldigheten att betala dröjsmålsavgift, om det finns särskilda skäl.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1 Senaste lydelse 2003:647.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m.

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1990:676) om skatt på ränta på skogskontomedel m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §1

Kreditinstitutet skall betala skatten till Skatteverket inom den tid som anges i 6 §. Betalning

skall göras genom insättning på

särskilt konto. Inbetalning anses ha skett den dag inbetalningskort eller gireringshandlingar kommit in till Posten Aktiebolag eller, om staten har ingått avtal om förmedling av skatteinbetalningen med en bank, till banken.

Kreditinstitutet ska betala skatten till Skatteverket inom den tid som anges i 6 §. Betalning

ska göras genom insättning på

särskilt konto. Skatt som per in-

betalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt. Inbetal-

ning anses ha skett den dag inbetalningskort eller gireringshandlingar kommit in till Posten Aktiebolag eller, om staten har ingått avtal om förmedling av skatteinbetalningen med en bank, till banken eller den dag då be-

talning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1 Senaste lydelse 2004:433.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

Härigenom föreskrivs att det i lagen om insättningsgaranti (1995:1571) ska införas en ny paragraf, 11 e §, av följande lydelse.

11 e §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om ett sådant konto som avses i 11 d § meddela föreskrifter om

1. villkor för tilläggstjänster som kan kopplas till ett konto,

2. vilka uppgifter en ansökan om konto ska innehålla samt hur ett institut ska ta emot och handlägga en sådan ansökan,

3. vilken information och redovisning som ett institut ska lämna eller hålla tillgänglig vid tillhandahållande av konto,

4. villkor för uppsägning av konto, och

5. vilka uppgifter om konton som ett institut ska lämna till tillsynsmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

Härigenom föreskrivs att 16 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 kap.

1 §1

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vilken information ett kreditinstitut ska lämna till sina kunder eller till dem som institutet erbjuder sina tjänster,

2. hur uppgifter enligt 1 kap. 11 § ska lämnas,

3. de krav som ska gälla för deltagande i ledningen av ett kreditinstitut enligt 3 kap. 2 § första stycket 4 och 5 och 14 kap. 2 § andra stycket 1,

4. vilka poster som får räknas in i startkapitalet enligt 3 kap. 5–7 §§,

5. vilka åtgärder ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på soliditet och likviditet, riskhantering, genomlysning, system för hantering av uppgifter om insättare och deras insättningar, amortering, sundhet, att inte bidra till finansiella obalanser på kreditmarknaden samt riktlinjer och instruktioner som avses i 6 kap. 1–5 §§,

6. erkännande av utländska krav enligt 6 kap. 3 d §,

7. innehållet i en återhämtningsplan enligt 6 a kap. 1 § och en koncernåterhämtningsplan enligt 6 a kap. 2 §, när planerna ska upprättas och hur ofta de ska uppdateras,

8. innehållet i en ansökan om godkännande av avtal gällande koncerninternt finansiellt stöd enligt 6 b kap. 3 § första stycket,

9. vad det beslut som styrelsen i det stödgivande företaget fattar enligt 6 b kap. 8 § ska innehålla,

10. innehållet i en anmälan om givande av koncerninternt finansiellt stöd enligt 6 b kap. 11 §,

11. offentliggörandet av information enligt 6 b kap. 16 §, 12. vilka åtgärder ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på kreditprövning, dokumentation och beslutsunderlag som avses i 8 kap. 1–4 §§ i fråga om

1 Senaste lydelse 2018:1791.

– krediter till andra än konsumenter, och – sådana krediter till konsumenter som är bostadskrediter, 13. tillhandahållande av tjänster till en jävskrets som avses i 8 kap. 5 och 6 §§,

14. kreditinstituts mångfaldspolicy vid tillsättandet av styrelse samt resurser för introduktion och utbildning av styrelseledamöter,

15. vilka begränsningar som gäller när ett bankaktiebolag eller ett kreditmarknadsbolag tar emot egna aktier eller aktier i sitt moderbolag som pant enligt 10 kap. 12 §,

16. vilka upplysningar ett kreditinstitut och sådana utländska kreditinstitut som inrättat filial i Sverige ska lämna till Finansinspektionen för dess tillsynsverksamhet,

17. vilka kreditinstitut som ska upprätta register som avses i 13 kap. 8 a §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid kreditinstitutet ska ge in registren för olika typer av avtal, och

18. sådana avgifter för tillsyn, ansökningar, anmälningar och underrättelser som avses i 13 kap. 16 §.

17. vilka kreditinstitut som ska upprätta register som avses i 13 kap. 8 a §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid kreditinstitutet ska ge in registren för olika typer av avtal,

18. sådana avgifter för tillsyn, ansökningar, anmälningar och underrättelser som avses i 13 kap. 16 §, och

19. vilka betalsystem som ska vara generella betalsystem.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:629) om trängselskatt

Härigenom föreskrivs att 16 § lagen (2004:629) om trängselskatt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §

Inbetalning av skatt och avgift skall göras genom insättning på ett särskilt konto för skatte- och avgiftsbetalningar enligt denna lag.

Skatten och avgiften anses ha betalats den dag då betalningen har bokförts på det särskilda kontot.

Inbetalning av skatt och avgift ska göras genom insättning på ett särskilt konto för skatte- och avgiftsbetalningar enligt denna lag. Skatt och avgift som per in-

betalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Transportstyrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

Skatten och avgiften anses ha betalats den dag då betalningen har bokförts på det särskilda kontot eller den dag då betalning

med lagliga betalningsmedel har mottagits av Transportstyrelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.8. Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § vägtrafikskattelagen (2006:227) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1 §

Vägtrafikskatten skall betalas genom att sättas in på ett särskilt konto för skatteinbetalningar enligt denna lag. Betalningen anses ha skett den dag då den har bokförts på kontot.

Vägtrafikskatten ska betalas genom att sättas in på ett särskilt konto för skatteinbetalningar enligt denna lag. Vägtrafikskatt som

per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Transportstyrelsen med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt. Betalningen anses ha

skett den dag då den har bokförts på kontot eller den dag då betal-

ning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Transportstyrelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.9. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:366) om handel med läkemedel

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

6 §1

Den som har tillstånd enligt 1 § att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument ska

1. ha lokalen bemannad med en eller flera farmaceuter under öppethållandet,

2. bedriva verksamheten i lokaler som är lämpliga för sitt ändamål och säkerställa att de delar av lokalerna där information och rådgivning om läkemedel, utbyte av läkemedel, läkemedelsanvändning och egenvård lämnas är utformade så att konsumentens integritet skyddas,

3. tillhandahålla samtliga förordnade läkemedel, och samtliga förordnade varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. så snart det kan ske,

4. ha en läkemedelsansvarig för apoteket som ska ha det inflytande över verksamheten som krävs för att han eller hon ska kunna fullgöra sina uppgifter,

5. vid expediering av en förskrivning lämna de uppgifter som anges i 3 kap. 8 § lagen (2018:1212) om nationell läkemedelslista till E-hälsomyndigheten,

6. ha ett elektroniskt system som gör det möjligt att få direktåtkomst till uppgifter hos E-hälsomyndigheten,

7. till E-hälsomyndigheten lämna de uppgifter som är nödvändiga för att myndigheten ska kunna föra statistik över detaljhandeln,

8. utöva särskild kontroll (egenkontroll) över detaljhandeln och hanteringen i övrigt och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram,

9. på begäran utfärda intyg enligt 3 a § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,

1 Senaste lydelse 2021:1126.

10. på begäran erbjuda konsumenter delbetalning av läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m.,

11. tillhandahålla individuell och producentoberoende information och rådgivning om läkemedel, utbyte av läkemedel, läkemedelsanvändning och egenvård till konsumenter samt se till att informationen och rådgivningen endast lämnas av personal med tillräcklig kompetens för uppgiften,

12. ha ett för Läkemedelsverket registrerat varumärke för öppenvårdsapotek väl synligt på apoteket,

13. i de fall tillståndshavaren inte direkt kan tillhandahålla ett läkemedel eller en vara som avses i 3, informera konsumenten om på vilket eller vilka öppenvårdsapotek läkemedlet eller varan finns för försäljning,

14. uppfylla de krav avseende säkerhetsdetaljer som följer av kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/161, och

15. vid expediering av en förskrivning av läkemedel för behandling av djur lämna uppgifter till E-hälsomyndigheten.

14. uppfylla de krav avseende säkerhetsdetaljer som följer av kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/161,

15. vid expediering av en förskrivning av läkemedel för behandling av djur lämna uppgifter till E-hälsomyndigheten, och

16. vid fysiska försäljningsställen ta emot betalning med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel) för läkemedel och varor som omfattas av lagen om läkemedelsförmåner m.m.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.10. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:751) om betaltjänster

dels att 4 a kap. 9 och 10 §§ ska ha följande lydelse

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 6 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a kap.

9 §1

Ett kreditinstitut eller en filial till ett utländskt kreditinstitut får säga upp ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner bara om

1. konsumenten avsiktligt har använt betalkontot för olagliga ändamål,

2. det inte har förekommit några transaktioner på betalkontot under de senaste 24 månaderna,

3. konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter när betalkontot öppnades, och korrekta uppgifter skulle ha lett till att han eller hon inte hade fått öppna ett sådant konto, eller

4. det finns särskilda skäl.

Innan ett beslut om uppsägning av ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner fattas, ska kreditinstitutet eller filialen, om misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism föreligger, pröva om risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism i förhållande till konsumenten i stället kan hanteras genom att

1. övervakningen av kontoanvändningen anpassas, eller

2. tjänster eller funktioner kopplade till betalkontot begränsas. Ett beslut enligt 1 eller 2 samt motiveringen till det beslutet ska

1 Senaste lydelse 2022:1704.

skriftligen dokumenteras av kreditinstitutet eller filialen.

Om institutet eller filialen säger upp avtalet, ska institutet eller filialen underrätta konsumenten om detta och om vart han eller hon kan vända sig för att framföra klagomål eller få uppsägningen rättsligt prövad. Underrättelsen ska vara skriftlig och utan kostnad för konsumenten. Om det är möjligt, ska skälen för uppsägningen framgå av underrättelsen.

Om institutet eller filialen säger upp avtalet med stöd av första stycket 2 eller 4, ska institutet eller filialen underrätta konsumenten minst två månader innan uppsägningen träder i kraft. En uppsägning med stöd av första stycket 1 eller 3 får omedelbar verkan.

Om institutet eller filialen säger upp avtalet eller begränsar

tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto enligt andra stycket 2, ska institutet eller filia-

len underrätta konsumenten om detta och om vart han eller hon kan vända sig för att framföra klagomål eller få uppsägningen

eller begränsningen rättsligt prö-

vad. Underrättelsen ska vara skriftlig och utan kostnad för konsumenten. Om det är möjligt, ska skälen för uppsägningen framgå av underrättelsen.

Om institutet eller filialen säger upp avtalet med stöd av första stycket 2 eller 4, ska institutet eller filialen underrätta konsumenten minst två månader innan uppsägningen träder i kraft. En uppsägning med stöd av första stycket 1 eller 3 eller en begräns-

ning med stöd av andra stycket 2

får omedelbar verkan.

10 §2

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vilka uppgifter en ansökan om betalkonto ska innehålla samt på vilket sätt en betaltjänstleverantör ska ta emot och handlägga en sådan ansökan enligt 3 §,

2 Senaste lydelse 2017:342.

1. den information och redo-

visning som en betaltjänstleverantör ska lämna eller hålla tillgänglig enligt 5 §,

2. rutiner för byte av betal-

konto enligt 6 §, och

3. vilka uppgifter om betalkon-

ton med grundläggande funktioner som en betaltjänstleverantör ska lämna till Finansinspektionen.

2. den information och redo-

visning som en betaltjänstleverantör ska lämna eller hålla tillgänglig enligt 5 §,

3. rutiner för byte av betal-

konto enligt 6 §, och

4. vilka uppgifter om betalkon-

ton med grundläggande funktioner som en betaltjänstleverantör ska lämna till Finansinspektionen.

7 kap.

6 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i fråga om tillgång till

betalkonto-

tjänster enligt 5 § första stycket

med-

dela föreskrifter om

1. vad som utgör betalkontotjänster,

2. hur ett kreditinstitut ska ta emot och hantera en begäran om tillgång till dess betalkontotjänster, och

3. vilka uppgifter en begäran om tillgång till betalkontotjänster ska innehålla.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.11. Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 39 kap. 10 § och 62 kap. 2 §skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

39 kap.

10 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om

1. krav på kassaregister,

2. teknisk kontroll av kassaregister,

3. användning av kassaregister,

och

4. undantag från skyldigheter som gäller kassaregister.

3. användning av kassaregister,

4. undantag från skyldigheter som gäller kassaregister, och

5. undantag från skyldigheter som gäller kassaregister i en fredstida krissituation eller då höjd beredskap råder.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om certifiering av kassaregister.

62 kap.

2 §

Skatter och avgifter ska betalas in till Skatteverkets särskilda konto för skattebetalningar.

Skatter och avgifter ska betalas in till Skatteverkets särskilda konto för skattebetalningar. Skat-

ter och avgifter som per inbetalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt.

Skatten eller avgiften är betald den dag betalningen har bokförts på det särskilda kontot.

Skatten eller avgiften är betald den dag betalningen har bokförts på det särskilda kontot eller den

dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av Skatteverket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.12. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

Skatt enligt denna lag ska betalas in till beskattningsmyndigheten genom insättning på ett särskilt konto. Skatt som ska redovisas enligt denna lag ska vara betald senast två veckor efter det att beslut om skatten meddelades. Skatten anses betald den dag då betalningen har bokförts på det särskilda kontot.

Skatt enligt denna lag ska betalas in till beskattningsmyndigheten genom insättning på ett särskilt konto. Skatt som per in-

betalning högst uppgår till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp får dock betalas till Skatteverket med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel). En sådan betalning får innehålla högst 50 mynt. Skatt som

ska redovisas enligt denna lag ska vara betald senast två veckor efter det att beslut om skatten meddelades. Skatten anses betald den dag då betalningen har bokförts på det särskilda kontot eller

den dag då betalning med lagliga betalningsmedel har mottagits av beskattningsmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.13. Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska ha följande lydelse.

2 kap.

4 §1

Som omständigheter som kan tyda på att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg kan verksamhetsutövaren beakta bland annat att

kunden

1. är en stat, en region, en

kommun eller motsvarande eller en juridisk person över vilken en stat, en region, en kommun eller motsvarande, var för sig eller tillsammans, har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande inflytande,

2. har hemvist inom EES,

3. har hemvist i en stat som

har bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som motsvarar dem i denna lag och som tillämpar dessa bestämmelser på ett effektivt sätt,

4. har hemvist i en stat som

har en låg nivå av korruption och annan relevant brottslighet, och

5. är ett företag vars överlåt-

bara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad

Som omständigheter som kan tyda på att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg kan verksamhetsutövaren beakta bland annat att

1. kunden

a) är en stat, en region, en

kommun eller motsvarande eller en juridisk person över vilken en stat, en region, en kommun eller motsvarande, var för sig eller tillsammans, har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande inflytande,

b) har hemvist inom EES,

c) har hemvist i en stat som

har bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som motsvarar dem i denna lag och som tillämpar dessa bestämmelser på ett effektivt sätt,

d) har hemvist i en stat som

har en låg nivå av korruption och annan relevant brottslighet, och

e) är ett företag vars överlåt-

bara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad

1 Senaste lydelse 2019:980.

inom EES eller på en motsvarande marknad utanför EES.

inom EES eller på en motsvarande marknad utanför EES, eller att

2. produkten, tjänsten, transaktionen eller distributionskanalen

a) är en livförsäkring med låg premie,

b) är en pensionsförsäkring, om förtida återköp inte är möjligt och försäkringen inte får användas som säkerhet,

c) är en pensionsordning, pensionskassa eller liknande system som innebär pensionsförmåner för anställda, där inbetalning sker i form av löneavdrag och systemet inte tillåter överlåtelse av rättigheter,

d) är väl definierad och begränsad för att öka finansiell inkludering av vissa typer av kunder, och

e) har inneboende egenskaper som innebär att riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism styrs av andra faktorer, som ekonomiska begränsningar eller insyn i ägandet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.14. Förslag till lag om ändring i lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank

dels att 4 kap. 12 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken före 4 kap. 12 § ska utgå.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.

9 a §

Betalning till enskild ska göras till bankkonto. Om den enskilde saknar bankkonto eller om myndigheten saknar uppgift om bankkonto ska betalning göras genom laddningsbara förbetalda korttjänster som myndigheten avropat enligt sådant ramavtal som avses i 10 § eller annan för behovet likvärdig tjänst. Först om betalning inte kan göras på något av dessa sätt eller om utbetalningen avser ett lägre belopp som inte betalas ut löpande får betalning göras genom utbetalningsavi eller annat betalningssätt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 10 december 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över statens roll på betalningsmarknaden och ta ställning till hur rollen bör se ut i framtiden. Det ska göras mot bakgrund av en genomgripande och bred analys av bl.a. förändringar på finans- och betalningsmarknaderna, nya betalningssätt och den framtida betalningsmarknaden.

I uppdraget ingår bl.a. att – kartlägga hur betalningsmarknaden ser ut och hur den regleras samt

bedöma hur den framtida betalningsmarknaden kommer att se ut med utgångspunkt i utvecklingen i Sverige och i andra länder, – kartlägga rollfördelningen mellan staten och näringslivet på be-

talningsmarknaden och ta ställning till statens framtida roll på denna marknad, – ta ställning till innebörden och behovet av att vissa betalnings-

medel har ställning som lagliga betalningsmedel, – ta ställning till behovet av att Riksbanken ger ut digitala central-

bankspengar, s.k. e-kronor, och – ta ställning till om författningsförslag eller andra åtgärder är nöd-

vändiga och i förekommande fall föreslå sådana.

Uppdraget har sin grund i riksdagens tillkännagivande om statens roll på betalningsmarknaden (bet. 2018/19:FiU44, rskr. 2018/19:293).

En fullständig uppdragsbeskrivning finns i regeringens direktiv, se bilaga 1 och bilaga 2 till betänkandet.

2.2. Utredningsarbetet

Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med förordnade sakkunniga. Sedan juni 2021 har utredningen hållit sammanlagt elva sammanträden med de sakkunniga. Utöver dessa möten har täta kontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet samt utredningens sakkunniga.

Till utredningen har det också knutits en referensgrupp med företrädare för samtliga politiska partier i riksdagen. Utredningen har sedan december 2021 hållit sex sammanträden med den parlamentariska referensgruppen.

Enligt direktiven ska utredningen inhämta upplysningar från myndigheter, företag och organisationer som kan vara berörda av de olika sakfrågorna. Utredningen ska också hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, Riksbanken, Riksgäldskontoret och andra myndigheter samt beakta relevant arbete på EU-nivå, forskning och internationella erfarenheter i de olika frågeställningarna.

Under arbetet har utredningen haft flera möten med företrädare för myndigheter, företag, akademi, branschorganisationer och civilsamhällesorganisationer. Därtill har utredaren medverkat vid ett antal konferenser och seminarier. Det har varit ett sätt för utredaren att dels informera om utredningens uppdrag, dels få flera perspektiv på och ökad förståelse för de frågeställningar som utredningen haft att ta ställning till. Utredningen har också kartlagt relevanta regleringar och förhållanden i andra länder. I detta syfte har utredningen haft möte med ministerier, centralbanker, tillsynsmyndigheter och branschföreträdare i Danmark, Finland, Frankrike, Norge och Storbritannien. Lagstiftning och i förekommande fall förarbeten samt övrig information har inhämtats från officiella webbplatser. Utredningen har också haft möten med företrädare för Europeiska kommissionen, Europeiska centralbanken (ECB), Europeiska bankmyndigheten (Eba), och Internationella valutafonden (IMF). De internationella forsknings- och innovationskontoren har bistått utredningen med visst underlag.1

Som framgår av utredningens direktiv är uppdraget sakfrågemässigt brett och anger, med något undantag, inte specifik lagstiftning som

1 Betänkandet refererar till vissa företagsnamn och -produkter. Referenserna görs enbart i exemplifierande syfte och ska inte tolkas uteslutande.

ska ses över eller förändras. Det har därför i mångt och mycket varit upp till utredaren att identifiera problem och lämna förslag till lösningar. Vissa aspekter på statens roll på betalningsmarknaden än de som uttryckligen nämns i direktiven har visat sig ha stor betydelse för betalningsmarknadens funktionssätt. Två aspekter som utredningen valt att uppmärksamma är behovet av en statlig e-legitimation och betydelsen av digital driftssäkerhet.

Vissa delar av det regleringsbehov som utredningen identifierat har tagits om hand av Regeringskansliet och myndigheter under utredningens gång och författningsarbete har påbörjats. I dessa delar har utredningen därför valt att inte lämna förslag. Utredningen har i ställningstagandet till hur statens roll på betalningsmarknaden bör utformas, beaktat de krav som följer av Sveriges medlemskap i EU och att Sverige inte har euron som valuta.

Slutligen bör det understrykas att betalningsmarknaden utvecklas i snabb takt. Till viss del gäller det även regleringen av densamma. På EU-nivå pågår ett översyns- och lagstiftningsarbete – med potentiellt stor betydelse för utvecklingen av betalningsmarknaderna i EUländerna – som utredningen emellertid inte kunnat beakta i önskvärd utsträckning. Även regleringen av s.k. kryptotillgångar är under utveckling i många länder men även inom internationella organ, och utredningen har i så stor utsträckning som möjligt försökt beakta denna utveckling.

Utredningen har beaktat rapporter från olika aktörer, rättspraxis och annat material som publicerats fram till den 12 mars 2023.

2.3. Dispositionen av betänkandet

Betänkandet innehåller 21 numrerade kapitel. Kapitel 1 redovisar utredningens författningsförslag. Kapitel 3 redogör för utredningens övergripande utgångspunkter. Kapitel 4 ger en översiktlig bild av utvecklingen på betalningsmarknaden i Sverige. Kapitel 5 innehåller en redogörelse för inkluderingen på den digitala betalningsmarknaden och tillgången till grundläggande betaltjänster. Kapitel 6 behandlar rätten till konto, i synnerhet fysiska personers tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Kapitel 7 redogör för konsumentens ställning på den digitala betalningsmarknaden. I kapitel 8 behandlas frågor om tillit och integritet på den digitala betalningsmarknaden.

Kapitel 9 behandlar frågor om konkurrens och innovation i ekosystemet för betalningar. Därefter följer i kapitel 10 en redogörelse för betalningsinfrastrukturen i Sverige. Kapitel 11 behandlar civil beredskap i betalningsekosystemet. Kapitel 12 berör cybersäkerhetsaspekter på betalningar. Kapitel 13 redogör för innebörden i begreppet lagliga betalningsmedel och hur det bör tillämpas i framtiden. Kapitel 14 behandlar olika aspekter på s.k. kryptotillgångar. I kapitel 15 beskrivs s.k. digitala centralbanksvalutor. Kapitel 16 behandlar frågan om behovet av en digital centralbanksvaluta i Sverige. Kapitel 17 redogör för statens betalningar. Kapitel 18 behandlar frågan om en översyn av avrundningsbestämmelserna. Kapitel 3, 5–14 och 16–18 innehåller utredningens överväganden och förslag på respektive område. I betänkandets tre sista kapitel behandlas konsekvenserna av utredningens förslag (kapitel 19), ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 20) samt författningskommentarer (kapitel 21).2

I bilaga 3 till betänkandet finns utredningens kartläggning av regleringen av betalningsekosystemet i Sverige. I bilaga 4 finns en undersökning om betalningsvanor och synen på utvecklingen på betalningsmarknaden genomförd av Origo Group Sverige AB på uppdrag av utredningen. Bilaga 5 innehåller en forskningsrapport om juridiska aspekter av digitala valutor författad på uppdrag av utredningen av universitetslektorn Emil Elgebrant vid Stockholms universitet. Bilaga 6 innehåller en rapport om skydd för betaldata på den svenska betalningsmarknaden författad på uppdrag av utredningen av advokaterna Niklas Follin och Andreas Löfholm vid Setterwalls Advokatbyrå AB. Slutligen finns i bilaga 7 en undersökning om tillgången till betalkonto på utredningens uppdrag genomförd av Origo Group Sverige AB på uppdrag av utredningen.

2 Belopp i utländsk valuta har omräknats till svenska kronor med genomsnittliga växelkurser för januari 2023 enligt Riksbankens valutakursstatistik (www.riksbank.se).

3. Statens roll på betalningsmarknaden

3.1. Inledning

Alla betalar. Att betala är den i särklass vanligaste juridiska handling som en person utför. År 2021 gjordes uppskattningsvis 6,8 miljarder betalningstransaktioner i Sverige.1 Det innebär att varje kvinna och man i Sverige över 14 år gjorde cirka två betalningar per dag, vilket innebär att vi betalar nästan lika ofta som vi äter. För de allra flesta är en betalning ett ”nödvändigt ont” för att erhålla en vara eller tjänst eller, för den delen, betala in skatt. Men framför allt har betalningar mycket stor betydelse för hur hela vårt samhälle fungerar. Betalningar ska vara effektiva, säkra och tillgängliga och staten har ett intresse av att säkerställa detta, inte minst genom lagstiftning. Förutsättningarna för statens roll på betalningsmarknaden har dock förändrats.

Men även hur vi betalar förändras, och har så gjort genom historien. De allra flesta betalningar görs i dag digitalt. Det skapar nya möjligheter men ställer också nya och andra krav på såväl staten som marknadsaktörer. Även konsumenterna behöver vara aktivare och mer medvetna än tidigare. Digitaliseringen av samhället har haft – och kommer att fortsätta ha – stor betydelse för utvecklingen på betalningsmarknaden. Det har bara på tio år blivit betydligt enklare att betala och betalningar görs oberoende av tid och plats. Nya sätt att konsumera, inte minst i form av e-handel, bidrar också till att betalningssätt förändras eller till att nya uppstår. Länge utgick lagstiftningen från att betalningar görs med sedlar och mynt och på fysiska bankkontor – i Sverige. Nuvarande lagstiftning är i flera avseenden anpassad till dagens betalningsmarknad, som inte bara är starkt digitaliserad men också mer gränsöverskridande. Men på samma sätt som tidigare riskerar

1 Uppskattningen är utredningens egen och baseras på data för år 2020 som utredningen erhållit från Riksbanken.

dagens lagstiftning i allt för stor utsträckning inriktas på särskilda – nu kända – betalningsinstrument, affärsmodeller och företagsformer. Framtidens betalningsmarknad kräver framtidssäker lagstiftning som tar höjd för att betalningar sannolikt kommer att göras på andra sätt om ytterligare tio år.

Det har förmodligen aldrig varit så enkelt att betala som i dag. Men inte för alla. Stora grupper står av olika skäl utanför den digitala betalningsmarknaden. Ungefär en miljon vuxna saknar tillgång till mobil- eller internetbank2, vilket i praktiken ställer många utanför stora delar av den digitala betalningsmarknaden och gör dem beroende av andra, inte minst närstående. Eftersom alla måste kunna göra betalningar är detta utanförskap ett samhällsproblem.

När nästan 99 av 100 svenska kronor som cirkulerar i samhället är digitala skapas nya möjligheter, men det uppstår samtidigt nya risker och sårbarheter. Antalet bank- och värdetransportrån har visserligen minskat kraftigt under den senaste tioårsperioden.3 Men den digitala betalningsmarknaden är i stället sårbar för bedrägerier och för olika störningar.4 Digitala betalningar är i hög grad beroende av att elförsörjning och elektroniska kommunikationer fungerar. Alla ska kunna betala även i sådana situationer, såväl i normala tider som i kris, vid höjd beredskap och ytterst i krig. Digitala betalningar lämnar också spår i form av data över vilka vi är, vad vi har betalat för och till vem. Dessa spår kan göra nytta för den enskilde och underlätta brottsbekämpning, men de kan även användas utan att den enskilde är medveten om det eller har givit sitt godkännande, eller i olagliga och fientliga syften. Det bör framhållas att digitala system inte nödvändigtvis är mer sårbara än fysiska. Vid allvarliga kriser kan det vara minst lika svårt att upprätthålla fysisk infrastruktur (t.ex. kontanthantering) som digital. Digitala betalningar är mindre känsliga mot skador på byggnader, maskiner och transportmedel än vad fysiska betalningsmedel är. Det har inte minst blivit uppenbart i det krigshärjade Ukraina (se vidare kapitel 11).

2 Enligt Riksbankens undersökning Svenska folkets betalningsvanor uppgav 14 procent i åldrarna 18–84 år att de inte har tillgång till betalningar eller överföringar via mobil- eller internetbank år 2022 (statistiken finns tillgänglig på www.riksbank.se). Det motsvarar cirka 1,1 miljoner personer enligt SCB:s befolkningsstatistik för år 2022 (statistiken finns tillgänglig på www.scb.se). 3 Enligt Brås statistik anmäldes 21 bankrån och 50 värdetransportrån år 2012. År 2021 anmäldes 4 bankrån och 1 värdetransportrån (statistiken finns tillgänglig på www.bra.se). 4 Se kapitel 7.

Betalningar har sedan lång tid tillbaka gjorts över landsgränser, som en produkt av internationellt handelsutbyte och finansiella flöden. Med digitaliseringen har betalningar i sann mening blivit globala och allt enklare, även om de kostar mer än inhemska betalningar och fortfarande tar längre tid.5 Regleringen av betalningar blir även den alltmer internationell eller i vart fall, som inom EU, regional. Icke desto mindre ligger lagstiftaren efter marknaden. Det gäller både i förhållande till den tekniska utvecklingen och i förhållande till att betalningar och betaltjänster i betydligt större utsträckning än tidigare sker över landsgränser. Globaliseringen av betalningar har också lett till att betalningar blivit effektiva finansiella vapen och ett sätt för stora ekonomier att stärka sina positioner i världsekonomin. Kontrollen över betalningsflöden kan användas för att åsamka enskilda, företag, men även hela länder, stor ekonomisk skada. I vissa fall är motivet för att använda detta vapen legitimt. I de ekonomiska och finansiella sanktioner som följt på Rysslands storskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022 är stopp för ryska företag och privatpersoner att göra internationella betalningar en bärande del.

De sätt på vilka vi gör betalningar är i sig exempel på innovationer. Betalningar med mynt var långt mer effektiva än betalningar med olika former av värdefulla ting eller varor. Sedlar var i sin tur mer effektiva än mynt eftersom sedlar gjorde så att tunga mynt inte behövde fraktas när betalningstransaktioner skulle genomföras. Och under det senaste decenniet har digitala betaltjänster slagit igenom på bred front, särskilt mobila. Innovationer leder inte sällan till konflikter mellan nya aktörer som utmanar gängse sätt och aktörer, vilka i vissa fall varit gynnade av staten. Betalningar utgör därvidlag inget undantag. På senare tid har den tekniska utvecklingen – framför allt digitaliseringen – möjliggjort för nya aktörer att utmana banker när det gäller betalningar. Banker har under lång tid ”ägt” betalningar genom att de båda funktionerna insättningar och betalningsförmedling varit sammangjutna. Detta gäller inte längre, även om banker alltjämt är den dominerande förmedlaren av betalningar men även utgivaren av de digitala betalningsmedel vi använder vid i stort sett varje betalning.

Finansiella tjänster har traditionellt kännetecknats av höga inträdeshinder, kostnader och ofta betydande ineffektivitet. Teknisk utveck-

5 Enligt en uppskattning kommer det globala värdet av gränsöverskridande betalningar att öka med två tredjedelar till år 2027 jämfört med år 2017. What are cross-border payments? www.bankofengland.co.uk (hämtad 2022-12-28).

ling, framför allt digital, har möjliggjort stor förändring, nya tjänster och lägre transaktionskostnader. Men vinsterna av digitaliseringen har inte förts över till konsumenterna.6 Nya aktörer kan bidra till effektivare betalningar som bättre svarar mot konsumenternas behov, men upplever i många fall fortfarande höga inträdesbarriärer. Barriärerna utgörs inte minst av etablerade aktörers ofta starka marknadsposition och ett regelverk som utformats utifrån deras roll i det finansiella systemet där fokus – av förklarliga skäl – legat på finansiell stabilitet, snarare än på konkurrens och innovation. En ytterligare aktuell konfliktyta finns mellan de som förespråkar ett mer decentraliserat finansiellt system baserat på privata digitala ”valutor” (t.ex. Bitcoin), och de som ser betydande risker för såväl den finansiella stabiliteten som konsumentskyddet om sådana system växer okontrollerat.

Konflikter av dessa slag har ingen given utgång. I vissa fall ”vinner” etablerade aktörer eller de som – i vissa fall på goda grunder – vill verka för mindre pluralism. I andra fall stimuleras nya innovationer och leder till att befintliga aktörer blir effektivare. Under alla omständigheter påverkar våra betalningsval fördelningen av resurser och ekonomisk makt i samhället. Och digitaliseringen har möjliggjort en stor maktförskjutning, och ger möjlighet till ytterligare sådan, från traditionella institutioner till enskilda användare.

Betalningar påverkar alltså större delar av samhället än vad många tänker på. I likhet med annan ekonomisk verksamhet byggs marknader och strukturer upp av alla de många beslut som hushåll och företag fattar varje dag. Till följd av att betalningar representerar så pass stora ekonomiska – men även politiska – värden finns det starka drivkrafter för alltifrån centralbanker till globala företag inom sociala medier att påverka hur vi betalar. Den tekniska utvecklingen som lett till billigare, snabbare och enklare betalningar bör på det stora hela bejakas. Men de oönskade konsekvenserna av denna utveckling, framför allt bristande tillgänglighet, ökad sårbarhet och koncentrationstendenser, ger staten en oomtvistligt viktig roll på betalningsmarknaden. Statens roll på betalningsmarknaden behöver stärkas på flera områden, även utanför finansmarknadsreglering.

I detta kapitel beskrivs vad en betalning egentligen är (avsnitt 3.2) och hur ett ekosystem byggts upp omkring betalningar (avsnitt 3.3). Statens roll för att säkerställa effektiva, säkra och tillgängliga betalningar och vilka medel staten har till sitt förfogande behandlas i av-

6 Philippon (2017).

snitt 3.4. Avsnitt 3.5 belyser hur ett föränderligt betalningsekosystem påverkar förutsättningarna för lagstiftning och tillsyn. Avsnitt 3.6, slutligen, redovisar utredningens överväganden.

3.2. Att betala är att föra över värde

En betalning är i grunden en överföring av ekonomiskt värde (eller köpkraft) från en fysisk eller juridisk person, betalaren, till en annan, betalningsmottagaren (se figur 3.1). Vanligen sker en betalning vid köp av en vara eller en tjänst men kan också vara utan direkt motprestation (t.ex. en gåva till ett barn). Genom att betala gör sig betalaren (gäldenären) skuldfri gentemot betalningsmottagaren (borgenären) även om det nödvändigtvis finns en uttrycklig skuldrelation mellan parterna.

Figur 3.1 Att betala är att överföra värde

Själva betalningsobjektet (t.ex. en sedel) är den form i vilken betalningen uttrycks – digital eller fysisk. Denna representation av värde benämns i regel betalningsmedel. Ett betalningsmedel kan egentligen bestå av vilket objekt som helst så länge parterna har kommit överens om detta. I vissa historiska kulturer gjordes betalningar med sällsynta snäckor eller andra värdefulla föremål.7 I takt med att mer komplexa samhällen med en utbredd handel växte fram började betalningar göras i någon form av pengar.

7 Se t.ex. Davies och Connors (2016).

Betalningsutredningen

Värdeöverföring

A B

Pengar är ett svårfångat begrepp men brukar anses fylla tre funktioner: – Ett allmänt gångbart betalningsmedel, – som bevarar sitt värde över tid, och – uttrycks i en gemensam räkneenhet (penningenhet).8

I moderna monetära system9 finns två typer av pengar som allmänheten har tillgång till: statliga pengar, ofta benämnda centralbankspengar, i form av sedlar och mynt respektive privata s.k. bankpengar i form av kontopengar. Kontopengar är de banktillgodohavanden (insättningar) som allmänheten kan använda för att göra digitala betalningar. Sedlar och mynt har ingen kreditrisk utan är fullt ut garanterade av staten. I regel är sedlar och mynt s.k. lagliga betalningsmedel10 inom ett visst geografiskt område. Varken centralbankspengar eller bankpengar är nuförtiden kopplade till någon underliggande tillgång. Alltsedan de flesta länder övergav den s.k. guldmyntfoten, vilken innebar att sedlar och mynt alltid kunde växlas in mot guld, i början av 1930talet garanteras sedlarnas och myntens värde av medborgarnas och omvärldens förtroende för staten och dess beskattningsförmåga.11Bankers pengaskapande följer i stället direkt av deras kreditgivning: när banker ger ut lån skapas samtidigt insättningar på låntagarens konto som sedan cirkulerar i ekonomin när låntagaren gör betalningar (se vidare kapitel 15). På det viset är bankpengar uppbackade av säkerheter i form av banklån. Men det finns viktiga länkar mellan centralbankspengar och bankpengar. Banker kan vid behov och mot säkerhet låna pengar i centralbanken. Därigenom kan bankpengar konverteras till (statliga) centralbankspengar ett-till-ett. På så vis bidrar centralbankspengar till att säkra värdet på bankpengar. Det är därför centralbanker ibland benämns ”bankernas bank”. Därtill är banker reglerade och står under tillsyn av staten, men är ändå behäftade med kreditrisk såtillvida att banker kan få solvensproblem eller till och med gå

8 För en utförligare beskrivning av begreppet pengar se t.ex. Ekenberg och Vestin (2018). 9 Ett monetärt system definieras här som en uppsättning regler, förfaranden och institutioner genom vilka staten ger ut pengar som används i ekonomin. Institutionerna utgörs vanligen av statens centrala finansförvaltning (skuldkontor), centralbank, myntverk och finansiella institut, främst banker. 10 Innebörden i begreppet lagliga betalningsmedel beskrivs i kapitel 13. 11 Ett penningsystem i vilket pengars värde grundas i förtroende för staten benämns ibland pappersmyntfot. Ett annat begrepp som ofta används för att beskriva centralbankspengar som inte är uppbackade av någon underliggande tillgång är fiatpengar (eng. fiat money).

omkull. Över tid har (digitala) bankpengar kommit att bli den klart vanligaste formen av betalningsmedel i Sverige liksom i flera andra ekonomiskt utvecklade länder (se vidare kapitel 4).

Digitala betalningar har särskilda egenskaper

En betalning med sedlar och mynt utförs direkt mellan betalare och betalningsmottagare och blir slutlig (definitiv) i och med att betalningsmottagaren erhåller sedeln eller myntet. En kontant betalning kräver egentligen inte att betalningsmottagaren vet vem betalaren är för att betalningen ska vara giltig. Betalningsmottagaren behöver i stället säkerställa att betalningsmedlet (t.ex. en sedel) är giltigt, dvs. i bruk och inte förfalskat.

Digitaliseringen har inneburit att inte bara ekonomiskt värde flyttas mellan betalare och betalningsmottagare utan också information (t.ex. om vem som är betalaren och till vilket konto som betalningen ska ske). Med andra ord gäller att:

Digital betalning = ekonomiskt värde + information

En digital betalning i sin allra enklaste form illustreras i figur 3.2. Vid en digital betalning sker värdeöverföringen genom att ägaren av värdet – betalaren – först initierar en betalning. För att detta ska ske på ett säkert sätt krävs att betalaren är känd, äger rätten till värdet och vill att värdeöverföringen görs. Därför behöver betalaren identifiera sig och sedan signera eller godkänna (begreppet autentisera används ofta i juridiska sammanhang) betalningen, varefter värdet överförs till mottagaren. Eftersom digitala betalningar i normalfallet görs med bankpengar handlar de allra flesta betalningar om en överföring av värde mellan bankkonton, även om det kan ske genom någon annan betaltjänst än den banken tillhandahåller. Här bör det understrykas att identifiering och signering är olika moment i en digital betalning. Momenten kan göras på olika sätt och till och med av olika personer. Vid digitala betalningar i Sverige sker båda momenten väldigt ofta med BankID, men i princip kan en annan säker e-legitimation användas.

Figur 3.2 Grunderna i en digital betalning

För att en digital betalning ska kunna genomföras så enkelt, billigt och säkert som möjligt krävs en väl fungerande infrastruktur och effektiva aktörer såsom clearinghus, banker och kortnätverk såsom Visa och Mastercard. Utöver dessa aktörer kännetecknas dagens betalningsmarknad av att det finns ett stort antal företag som tillhandahåller olika betaltjänster och betalningssätt. Det faktum att allt fler aktörer är inblandade i betalningskedjan innebär dock inte att en betalning i grunden är något annat än för 500 år sedan: en överföring av värde mellan personer. Betalningsmedel, betaltjänster och betalningsinstrument är egentligen bara olika sätt att (om än effektivt) ”omsluta” värde och information. Centralbanker, banker, kortnätverk m.fl. är på motsvarande sätt mekanismer för att validera, koordinera och bokföra betalningar när tekniken och samhället utvecklats. För att förstå betalningars roll i samhället men också vilken roll staten bör spela för att betalningar ska vara effektiva, säkra och tillgängliga för alla i samhället är det alltså betalningen som sådan som bör vara i fokus. Därför är den – inte någon särskild form av den – även utredningens utgångspunkt.

3.3. Ett ekosystem för betalningar

Traditionellt har begrepp som betalningsväsendet eller betalnings-

systemet använts för att beskriva de system, regelverk, processer och

institutioner som behövs för att betalningar ska kunna genomföras. Betalningssystem används ofta synonymt med betalningsinfrastruk-

Betalningsutredningen

4

Värdeöverföring och

information

Signering

Identitet

Identitet

A B

tur (se kapitel 10). Begreppet betalningsväsende, som används i äldre lagstiftning12, är närbesläktat med betalningssystem.

Utredningen utgår, som nämns ovan, inte ifrån betalningar som särskilda objekt (t.ex. sedlar), instrument (t.ex. kontokort) eller institutioner (t.ex. banker). Utredningens utgångspunkt är i stället betalningarna som sådana, alltså överföring av värde och, vid digitala betalningar, även av information. Framväxten av nya sätt att betala, nya aktörer och de många kopplingarna mellan nya och etablerade aktörer och befintlig infrastruktur, gör det mer adekvat att använda begreppet betalningsekosystem.13

De grundläggande delarna i ett ekosystem är dels betalarna – inte minst konsumenter-, dels den (i stor utsträckning samhällskritiska) underliggande infrastruktur och andra system som krävs för att betalningar ska vara effektiva och säkra (se figur 3.3). Även om såväl betalningar och betaltjänster som betalningssystem och -infrastruktur i allt högre utsträckning är internationella, tar har utredningen sitt främsta fokus på betalningar i svenska kronor.

Figur 3.3 Ett ekosystem för betalningar har vuxit fram

12 Två exempel är lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden och att Riksbanken enligt den förutvarande riksbankslagen att säkerställa ett säkert och effektivt betalningsväsende (1 kap. 2 § tredje stycket lagen [1988:1385] om Sveriges riksbank). 13 Här avses ekosystemet för betalningar i svenska kronor.

G E

INFRASTRUKTUR

CENTRALBANK

REGLERING

Swisha

Swisha

B

H

D

Swisha

500

100

20

50

A

Swisha

500

100

20

50

BANK

debit

BETALTJÄNSTER

Ekosystemet för betalningar kan delas in i tre delsystem: kontanta betalningar, digitala betalningar med banktillgodohavanden (bankpengar) respektive s.k. slutna betalningssystem (se figur 3.4). Delsystemen är dock inte helt skilda från varandra. Exempelvis kräver tillgång till kontanter i regel betalkonto. Därutöver finns det andra aktörer i ekosystemet i form av leverantörer av tekniska stödsystem och sidotjänster utan vilka digitala betalningar inte skulle kunna genomföras.

Figur 3.4 Betalningsekosystemets olika delsystem

3.3.1. Kontanta betalningar

Ekosystemet för betalningar omfattar även de sedlar och mynt som ges ut av Riksbanken. Kontanter är fortfarande det enda allmänt gångbara betalningsmedel i Sverige som gör det möjligt att omedelbart och slutligt reglera en skuld utan mellanhänder och utan central eller distribuerad bokhållning eller kontoföring. Kontanter är vidare den enda formen av centralbankspengar som är tillgängliga för allmänheten. Den fysiska formen gör kontanter, slutligen, till det enda befintliga betalningsmedel som på egen hand klarar sig helt utan el och elektroniska kommunikationer och som kan lagras på fysiska platser.14

14 En kontant betalning kräver att kontanter finns hos hushåll och företag eller distribueras ut till dessa. Uttag av kontanter i uttagsautomater kräver både tillgång till el och elektroniska kommunikationer (internetuppkoppling). Även de slutna kassa- respektive kontanthanteringssystemen i butiker kräver el.

Digitala betalningar

med banktillgodohavanden

Kontanta betalningar

Slutna betalnings-

system

Digitala centralbanks-

valutor

Stödsystem

och sidotjänster

Kontanta betalningar möjliggörs genom en egen bakomliggande infrastruktur, den s.k. kontantkedjan.15 I kontantkedjan ingår, utöver kontanta betalningar samt insättning och uttag av kontanter, kontanthantering (företrädesvis distribution, uppräkning och lagring) som utförs av privata företag.16 Start- och slutpunkt för kontantkedjan är Riksbanken som ger ut och löser in kontanter. Riksbanken har enligt den riksbankslag som trädde i kraft den 1 januari 2023 (lag [2022:1568] om Sveriges Riksbank) ett tydligt mål och mer omfattande ansvar för kontantkedjan jämfört med den förutvarande lagen. Riksbanken ska bl.a. bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela Sverige, samt vid behov samordna hanteringen av kontanter i Sverige.

3.3.2. Digitala betalningar med banktillgodohavanden

Den största delen i ekosystemet för betalningar utgörs av digitala betalningar med kontomedel – eller banktillgodohavanden – mellan privatpersoner, företag, ideella organisationer och offentlig sektor. Utvecklingen av nya sätt att betala har alltid gått hand i hand med den tekniska utvecklingen. Exempelvis uppstod elektroniska banktjänster i slutet av 1980-talet. Den tekniska utvecklingen under de senaste två decennierna har framför allt inneburit att betalningar har frikopplats från bankerna, såväl fysiskt som affärsmässigt. Mobila betalningar används numera av en stor andel av befolkningen och allt färre betalningar görs på fysiska bankkontor. I spåren av den tekniska utvecklingen men även avreglering har det uppstått en rik flora av företag inom en rad olika affärsområden. De flesta aktörer specialiserar sig på en del i betalningskedjan och tillhandahåller tjänster riktade till ett visst kundsegment. Framväxten av nya aktörer är delvis även sammankopplad med utvecklingen av e-handeln. Det bör dock påpekas att trots att det numera finns långt fler aktörer på betalningsmarknaden än för tiotalet år sedan, bygger betalningsekosystemet alltjämt på betalningar med banktillgodohavanden och befintlig infrastruktur. I det avseendet har utvecklingen inte varit särskilt dynamisk. Nya aktörer har också etablerat nya affärsmodeller. Ett tydligt exempel är s.k. räntefri uppskjuten betalning (eng. Buy

15 Se bl.a. SOU 2018:42 och SOU 2019:46 för mer detaljerade beskrivningar av kontantkedjan. 16 Loomis AB och Bankomat AB är de två stora privata aktörerna inom kontanthantering.

now, pay later, BNPL) som kan göra gränsen mellan betalningar och

otydlig för den enskilde konsumenten. Även geografiskt blir gränsen otydlig, där det inte alltid känns eller syns när en betalning passerar en landgräns. Detta ställer nya och högre krav på finansiellt medvetande hos konsumenterna.

Drivkrafterna bakom framväxten av nya betaltjänster och betalningssätt är generella och är inte bara relevanta för ekonomiskt utvecklade länder som Sverige utan – och ofta i större utsträckning – medelinkomstländer. Indien och Kenya är exempel på länder som i stor skala använder innovativa digitala och mobila lösningar för att göra betalningar billigare, säkrare och mer tillgängliga. Ekonomiska, institutionella, geografiska och politiska villkor spelar alltjämt en stor roll för hur betalningar görs. I länder med ett väl utvecklat banksystem som är öppet för innovationer kommer banker sannolikt fortsätta att spela en stor roll i ekosystemet. Samtidigt syns stor innovationskraft i länder som inte haft ett traditionellt banksystem – eller ett system som långt ifrån alla har tillgång till – och där det inte funnits samma höga förtroende för staten (eller banker för den delen) som t.ex. Sverige. Där syns också hur digitala system inte behöver utgöra ett hot mot banker, utan tvärtom kan stärka dem. Kenyanska M-Pesa är ett av flera exempel på hur användning av nya digitala tjänster har medfört fler och nya användare av banktjänster.17

Det digitala betalningsekosystemet har olika lager

En digital betalning med banktillgodohavanden behöver i regel passera genom tre sammanlänkade lager som alla är nödvändiga förutsättningar för att företag, hushåll, ideella organisationer och myndigheter ska kunna göra betalningar. De tre lagren är tjänstelagret, betalningssystem- och clearinglagret och avvecklingslagret (se figur 3.5)

17 M-Pesa är en mobil betaltjänst – även för de som står utanför banksystemet – och tillika en stor, gränsöverskridande plattform för finansiella innovationer, se www.vodafone.com.

Figur 3.5 En digital betalning med banktillgodohavanden behöver passera genom tre lager

Tjänstelagret

Tjänstelagret är den del av betalningsekosystemet som hushåll och företag möter – både när de betalar och tar emot betalningar. Tjänstelagret motsvarar i huvudsak begreppet betaltjänster18 så som de definieras enligt lagen (2010:751) om betaltjänster.19 Betaltjänsterna i tjänstelagret konkurrerar sinsemellan men även med kontanta betalningar och med betalningar som sker via olika s.k. slutna betalningssystem (se nedan). De företag som är verksamma i tjänstelagret är framför allt banker som erbjuder tjänster såsom kontoöverföringar via internetbank, autogiro, debetkort och betalningar via mobilapplikationer (t.ex. betalningar med tjänsten Swish). Även andra betaltjänstleverantörer som möjliggör betalningar, exempelvis betalningsinitieringstjänster eller företag som löser in kortbetalningar för näringsidkare (s.k. kortinlösare) är en del av tjänstelagret.

18 I begreppet betaltjänster ingår exempelvis även kontoinformationstjänster, insättning och uttag av kontanter som inte direkt utgör betalningar i form av betalningstransaktioner. 19 Bilaga 3 beskriver regleringen av aktörer och verksamheter inom ekosystemet för betalningar i Sverige.

Betalningsutredningen

3

Signering

Identitet

Identitet

A B

Värdeöverföring och

information

Betalningssystem- och clearinglagret

I betalningssystem- och clearinglagret dirigeras betalningar (eng.

routing) mellan konton inom ett betalningssystem där transaktioner

sedan processas i form av auktorisering och övriga kontroller och avstämningar. Vanligen genomgår betalningar mellan deltagarna i betalningssystemet s.k. clearing. Clearing innebär, enkelt uttryckt, att två eller flera parters (företrädesvis bankers) inbördes betalningsförpliktelser sammanställs och redovisas.20 Betalningssystem- och clearinglagret är helt nödvändigt för att digitala betalningar ska kunna göras mellan de olika aktörerna som erbjuder betaltjänster i tjänstelagret. På motsvarande sätt som det är möjligt för en person som har en viss mobiloperatör att ringa en annan person som har en annan mobilleverantör, kan betalningar göras mellan olika banker. Ibland sker dessa betalningar direkt genom överföringar mellan bankkonton. I andra fall är det en betaltjänstleverantör som ombesörjer betalningen. I betalningssystem- och clearinglagret ingår t.ex. de internationella kortnätverken Visa och Mastercard samt Bankgirot BGC AB (Bankgirot), som ägs av de största svenska bankerna. Även den planerade nordiska betalningsinfrastrukturen P27 blir en central aktör i detta lager.

Avvecklingslagret

I avvecklingslagret sker betalningar i centralbankspengar för att slutligen avveckla positioner mellan deltagarna i föregående lager (i allt väsentligt banker). Avvecklingslagret utgörs vanligen av ett system för stora betalningar som ägs och drivs av centralbanken, i Sveriges fall Riksbankens system för stora betalningar RIX-systemet.21 I RIXsystemet sker avveckling främst mellan deltagarna (bankerna) men Bankgirot utför dessa tjänster i praktiken genom att skicka avvecklingsinstruktioner till Riksbanken för bankernas räkning. Mindre banker och andra betaltjänstleverantörer, som inte är deltagare i RIX-systemet, sköter normalt avvecklingen via ombudsbanker som är deltagare.

Det främsta skälet till att i princip alla centralbanker i länder med egen valuta driver ett system för betalningsavveckling är att centralbanker har möjlighet att skapa (i princip) obegränsad likviditet i den

20 Kapitel 10 redogör mer utförligt för vad clearing är och vilka aktörer som är inblandade i clearing av betalningar i Sverige. 21 System för betalningsavveckling, inklusive RIX-systemet, beskrivs i kapitel 10.

egna valutan. Likviditeten minskar friktionen i avvecklingen av betalningar mellan banker och minskar risken för att finansiella obalanser uppstår mellan deltagarna. Lagermodellen skulle alltså kunna kompletteras med ett särskilt likviditetslager.

3.3.3. Slutna betalningssystem

I ekosystemet för betalningar finns också s.k. slutna betalningssystem (eng. closed-loop systems). I ett slutet betalningssystem sker betalningar i en kontostruktur där såväl den betalande som den mottagande parten i en betalning ingår. Betalningar i slutna betalningssystem kräver därför inga särskilda lösningar för kommunikation med utomstående parter genom dirigering, processande eller clearing. Det krävs inte heller tillgång till avvecklingssystem för att betalningarna ska kunna genomföras. Avveckling i form av slutlig reglering av en betalningsförpliktelse sker i stället i det slutna betalningssystemet. Ett exempel på ett slutet betalningssystem är kortnätverket American Express där alla deltagare (såväl kortinnehavare som näringsidkare som tar emot betalningar) har ett konto. Historiskt har även Postgirot, sedermera Plusgirot (som Nordeas företagskunder kan erbjuda för betalningar), fungerat som ett slutet betalningssystem eftersom systemen hanterat betalningar mellan kunder i samma företag eller bank. Betalningar med s.k. elektroniska pengar (e-pengar)22 utgör också slutna betalningssystem eftersom betalningar sker mellan användare av samma e-pengar. Exempel på betalningar med e-pengar är de s.k. digitala plånböckerna (eller e-plånböckerna) amerikanska PayPal och kinesiska Alipay.

Även betalningar och överföringar med kryptotillgångar sker i slutna system. Den s.k. blockkedjetekniken har möjliggjort ett helt nytt sätt att skapa och föra över värde utan inblandning av någon central, tredje part.

E-pengar och kryptotillgångar är än så länge en marginell företeelse i ekosystemet för betalningar i Sverige. Det kan dock inte uteslutas att digitala betalningar med bankpengar kommer att på längre

22 Bilaga 3 redogör för och gällande reglering av e-pengar och utgivare av dem (s.k. e-pengainstitut)

sikt möta ökad konkurrens från andra former av privata betalningsmedel.23

Slutna betalningssystem och kontanter inte helt fristående system

Även om slutna betalningssystem och kontanter inte är betalningar med banktillgodohavanden behövs vanligtvis en koppling dem emellan. Innehavare av kontanter, e-pengar eller kryptotillgångar har i regel behov av att växla till och från banktillgodohavanden för att kunna göra de flesta typer av betalningar. När en privatperson gör uttag eller insättningar av kontanter debiteras respektive krediteras hens betalkonto i bank. På motsvarande sätt krediteras ett företags betalkonto vid insättning av dagskassor. Företag som ger ut e-pengar (t.ex. Pay-Pal) ger kunderna möjlighet att växla mellan banktillgodohavanden och e-pengar. Även betalningar med American Express involverar i slutändan banktillgodohavanden, när kortinnehavaren betalar sin faktura genom en banköverföring. Slutligen finns det särskilda tjänster som erbjuder växling mellan kryptotillgångar och banktillgodohavanden. Samtliga delar i ekosystemet för betalningar har alltså en direkt eller indirekt länk till lagermodellen för digitala betalningar.

3.3.4. Digitala betalningar kräver tekniska stödsystem

Digitala betalningar förutsätter att det finns ett antal tekniska stödsystem och sidotjänster. Ett exempel är tjänsten Swish som kopplar ihop telefonnummer och företags ID-nummer med bankkonton. Ett annat är s.k. NFC-teknik för kontaktlösa betalningar och s.k. EMVchip som möjliggör informationslagring på kort. Även tjänster för elektronisk identifiering (t.ex. BankID och Freja-ID), som möjliggör identifiering och autentisering (signering) av betalningstransaktioner är stödsystem till betalningar vid köp online eller med tjänsten Swish. Även clearinghus och avvecklingssystem är beroende av systemleverantörer. Vissa leverantörer är verksamma i alla lager och tillhandahåller även tekniska system för att möjliggöra betalningar med t.ex. kryptotillgångar. Leverantörer av tekniska stödsystem eller sido-

23 Kapitel 14 belyser förutsättningarna för att kryptotillgångar kommer att bli ett allmänt tillgängligt och använt betalningsmedel.

tjänster är inte betaltjänstleverantörer men likväl en allt viktigare del av betalningsekosystemet. I vissa fall är leverantörer av stödsystem eller sidotjänster kritiska för stora delar av ekosystemet och ger då upphov till systemsårbarheter. Leverantörer av tekniska stödsystem och sidotjänster omfattas i regel inte av finansiell lagstiftning och tillsyn (men däremot av dataskyddslagstiftning). Det blir därför en särskild utmaning för lagstiftare, centralbanker och tillsynsmyndigheter att förhålla sig till att betalningsekosystemet består av både reglerade och icke-reglerade företag.

3.3.5. Digitala centralbanksvalutor kan bli en del av betalningsekosystemet

I framtiden kan betalningsekosystemet komma att kompletteras med s.k. digitala centralbanksvalutor. En digital centralbanksvaluta är digitala centralbankspengar – likt sedlar och mynt utan kreditrisk – som allmänheten har tillgång till och kan använda för att göra betalningar, antingen direkt via konton eller genom digitala plånböcker. Ett stort antal centralbanker världen över analyserar och, i vissa fall, överväger att ge ut digitala centralbanksvalutor. Digitala centralbanksvalutor finns redan i 11 länder. Skulle fler centralbanker ge ut digitala centralbanksvalutor kan sådana komma att bli en viktig del av betalningsekosystemet.24 Digitala centralbanksvalutor är i någon mening ett slutet betalningssystem med egna regler och egen infrastruktur. Om en digital centralbanksvaluta införs kommer den emellertid att dels vara möjlig att växla mot banktillgodohavanden, dels påverka och vara integrerad med – och beroende av – andra aktörer i ekosystemet, inte minst banker och andra betaltjänstleverantörer. Exakt hur interaktionen med det övriga ekosystemet kommer att se ut beror i hög utsträckning på hur en digital centralbanksvaluta utformas.

24 Digitala centralbanksvalutor beskrivs utförligt i kapitel 15.

3.4. Statens roll för effektiva, säkra och tillgängliga betalningar

Utgångspunkten för statens roll i betalningsekosystemet bör vara att den enskilde ska få tillgång till effektiva och säkra betalningar oavsett kön, bostadsort, utbildningsnivå, tid i Sverige eller funktionsnedsättning. För att detta ska uppnås behöver både konsumenter och system vara starka och, vid behov, skyddas. Detta är en gemensam uppgift för hela samhället, inte enbart för staten. Statens åtagande kan ta sig olika uttryck. Staten är exempelvis lagstiftare – reglerare – och säkerställer att regler efterlevs genom tillsyn och övervakning. Staten kan också tillhandahålla betalningsinfrastruktur samt stödja konsumenter genom finansiellt stöd till tjänster som marknadsaktörerna inte finner tillräckligt lönsamma men även genom utbildning och informationsinsatser. Därtill gör staten årligen betalningar av sociala förmåner och andra ersättningar på mångmiljardbelopp och mottar betalningar av skatter och avgifter (se kapitel 17). Det är därför mer adekvat att tala om att staten har flera roller i ekosystemet för betalningar.

Statens roll på betalningsmarknaden – eller i det monetära systemet mer generellt – har varit olika framträdande genom historien. Under lång tid var statens roll framför allt kopplad till utgivningen av betalningsmedel och hur dessa kunde användas. I vissa länder fick privata banker under senare delen av 1600-talet och 1700-talet rätt att ge ut egna sedlar. I vissa fall, som i Sverige, samexisterade privata och statliga sedlar under långa perioder. I länder som Frankrike och England var sedelutgivningen ett sätt att finansiera krig eller andra offentliga utgifter. I samband med den industriella revolutionen fick staten en utökad roll, inte minst när det gäller reglering av det banksystem som var en förutsättning industrialisering och internationell handel. Samtidigt gavs centralbankerna vid skiftet mellan 1800- och 1900-tal monopol på att ge ut sedlar och mynt (även om det inte alltid var centralbanken som präglade mynt) och uppgiften att avveckla stora betalningar mellan banker. I Sverige byggde de stora bankerna under den andra halvan av 1900-talet upp stora delar av den betalningsinfrastruktur som fortfarande används utan att staten var särskilt inblandad.

Under 2000-talet har statens roll förändrats generellt i takt med digitaliseringen, som påverkat de flesta samhällssektorer, inte minst

i förhållande till betalningsmarknaden. Även om grundläggande principiella intressen, som effektivitet och säkerhet, är desamma, innebär digitaliseringen i kombination med ändrade köpmönster och förväntningar hos konsumenterna, att statens intressen måste värnas på andra sätt än för bara tiotalet år sedan. Frågor om digital inkludering, skydd mot störningar i digitala system och möjliggörandet av konkurrens från andra än traditionella banker har kommit i förgrunden. I ett alltmer digitalt betalningsekosystem, med andra funktioner och sårbarheter än tidigare, blir systemets funktionssätt i hög grad beroende av andra politikområden än ”bara” de ekonomiska och finansiella. Inte minst gäller det elförsörjning, elektroniska kommunikationer, dataskydd och den civila beredskapen. I flera fall har även kommuner och regioner ett ansvar. Det huvudsakliga och slutliga politiska ansvaret för betalningsmarknaden ligger dock hos riksdag och regering.

3.4.1. Former för det statliga åtagandet i ekosystemet för betalningar

Staten förfogar över olika medel för att säkerställa att allmänheten har tillgång till effektiva och säkra betalningar. De medel staten har till sitt förfogande är i allt väsentligt desamma som för annan ekonomisk verksamhet. Ett undantag är att ekonomiska styrmedel i princip inte används för att direkt påverka hur aktörerna i ekosystemet agerar. Statens huvudsakliga medel är: – Reglering (dvs. lagar och förordningar) av företag som på olika sätt

är involverade i genomförandet av betalningar. På betalningsområdet – liksom mycket av finansmarknadslagstiftningen – grundar sig svensk lagstiftning i stor utsträckning i direktiv och förordningar som beslutas på EU-nivå. – Tillsyn och övervakning av att (reglerade) företag verksamma i eko-

systemet efterlever regler och lever upp till internationella standarder på området. – Utgivning av betalningsmedel, vilket historiskt har handlat om

sedlar och mynt, och som är s.k. lagliga betalningsmedel. – Äga och förvalta central betalningsinfrastruktur i form av Riks-

bankens avvecklingssystem RIX som banker och andra aktörer

kan använda för att göra betalningar. Staten har också ett ansvar för att kontanthanteringen i samhället fungerar väl. – Ansvar för statens in- och utbetalningar. – Finansiellt stöd till offentliga och privata insatser (t.ex. för att alla

ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster), främja samarbete mellan statliga och privata aktörer, samt samla in och sprida infor-

mation om betalningar.

3.4.2. Ansvariga myndigheter och deras uppgifter

I detta avsnitt beskrivs kortfattat de statliga myndigheter som har ett uttryckligt uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa att betalningsekosystemet är (finansiellt) stabilt, effektivt, säkert och tillgängligt. Dessa myndigheters uppgifter beskrivs mer utförligt i andra delar av betänkandet.

Riksbanken

Riksbanken är en myndighet under riksdagen och åtnjuter ett konstitutionellt oberoende när det gäller utövandet av penningpolitiken. För att säkerställa att betalningar kan ske säkert och effektivt innebär det att Riksbanken bl.a. ger ut sedlar och mynt samt äger och driver system för avveckling av betalningar mellan banker. Riksbanken tar också fram statistik och deltar i utformningen av regelverk. Riksbanken ska genom övervakning säkerställa att företag som driver verksamhet som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar planerar och vidtar förberedelser i syfte att kunna fortsätta sin verksamhet med betalningar under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Vid höjd beredskap får Riksbanken ge ut särskilda s.k. beredskapspengar. Riksbanken deltar i samtal med marknadens aktörer och i internationella forum, bl.a. Bank for International Settlements (BIS), Europeiska centralbanken (ECB) och Internationella valutafonden (IMF).

Sedan ett antal år bedriver Riksbanken en pilotstudie om en digital centralbanksvaluta (en s.k. e-krona). Detta arbete beskrivs i kapitel 16.

Finansinspektionen

Finansinspektionen ansvarar för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning som rör banker och betaltjänstföretag samt vissa andra företag som bedriver verksamhet som innefattar betalningar eller utgivandet av elektroniska pengar.25 Finansinspektionen utövar vidare tillsyn för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. På konsumentskyddsområdet genomför Finansinspektionen bl.a. utbildnings- och informationsinsatser. Finansinspektionen har vissa beredskapsuppgifter. Myndigheten är s.k. beredskapsmyndighet för området finansiella tjänster (se kapitel 11).

Finansinspektionen deltar i internationellt samarbete. Finansinspektionen är en del av det euroepiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS). Finansinspektionen deltar också i olika kommittéer och arbetsgrupper inom bl.a. BIS.

Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret (härefter Riksgälden) ansvarar för statens centrala finansförvaltning med ansvar för statens upplåning och betalningar.26Riksgälden är vidare s.k. resolutionsmyndighet för kreditinstitut och värdepappersbolag respektive för centrala motparter och är s.k. stödmyndighet. Riksgälden ansvarar för konsumentskydd i form av insättningsgarantin och investerarskyddet. I den egenskapen är Riksgälden s.k. garantimyndighet.

Riksgälden är statens internbank och ansvarar för den statliga betalningsmodellen. Som statens internbank hjälper Riksgälden statliga myndigheter och affärsverken med finansiella tjänster. Riksgälden har också vissa beredskapsuppgifter. Riksgälden är en s.k. bevakningsansvarig myndighet och har därmed ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap inom ramen för civila försvaret.

25 Finansinspektionens ansvarsområden och uppgifter framgår av Förordning (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen. 26 Riksgäldens ansvarsområden och uppgifter framgår av Förordning (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna ska arbeta för att genomföra stöd- och utvecklingsinsatser i syfte att förbättra samhällets tillgång till grundläggande betaltjänster på de orter och i den landsbygd där behovet inte tillgodoses av marknaden.27 Länsstyrelserna ska till Länsstyrelsen i Dalarnas län redovisa en bedömning av hur de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov av sådana tjänster, inklusive en redovisning av effekter av stöd- och utvecklingsinsatser som länsstyrelserna har genomfört. Länsstyrelsen i Dalarnas län samordnar uppdraget samt redovisar uppdraget i en årlig rapport till regeringen (se vidare kapitel 5).

Sex länsstyrelser har också särskilt ansvar för civil beredskap inom särskilda civilförsvarsområden (Civo), vilka också har relevans för den civila beredskapen på betalningsområdet.

Post- och telestyrelsen

Post- och telestyrelsen (PTS) ska verka för att målen inom politiken för informationssamhället uppnås.28 Hit hör till exempel digital tillgänglighet och driftssäkerhet, inklusive infrastrukturen för telekommunikationer och kraven på denna. PTS ska främja de regionala stöd- och utvecklingsinsatser som länsstyrelserna genomför för att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster på de orter och den landsbygd där behovet av tjänsterna inte tillgodoses av marknaden. PTS har också till uppgift att utöva tillsyn enligt lagen (2010:751) om betaltjänster samt redovisa uppdraget till regeringen i en årlig rapport.

Andra myndigheter

Det finns ett antal myndigheter som inte har uttryckliga uppgifter inom betalningsområdet men som likväl har uppgifter inom områden som på olika sätt har stor betydelse för betalningsekosystemet och dess aktörer. Hit hör till exempel Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Polismyndigheten, Säkerhetspolisen (Säpo),

27 Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende länsstyrelserna. 28 Post- och telestyrelsens ansvarsområden och uppdrag framgår av Förordning (2007:951) om instruktion för Post- och telestyrelsen.

Försvarets radioanstalt (FRA), Energimarknadsinspektionen samt affärsverket Svenska Kraftnät.

Figur 3.6 sammanfattar de statliga myndigheter som har ett uttryckligt uppdrag inom betalningar indelat efter statens olika roller.

Figur 3.6 Statliga myndigheter med uppdrag inom betalningar

3.5. Nya förutsättningar för lagstiftning och tillsyn

Utgångspunkten för statens roll som reglerare är att skapa förutsättningar för finansiell stabilitet och ett gott konsumentskydd samt värna de finansiella marknadernas integritet och förhindra finansiell brottslighet. Staten har en viktig roll i att minimera utrymmet för finansiella företag att utforma sin verksamhet i syfte att de inte ska träffas av lagstiftning och tillsyn (s.k. regelarbitrage). Under det senaste decenniet har ekosystemet för betalningar, som nämns ovan, genomgått stora förändringar inte minst som en följd av digitaliseringen. De rättsliga ramarna för betalningar, inte minst inom EU, har både varit ett resultat av och en möjliggörare för den utveckling som skett och förväntas fortsätta. Rättsliga ramar behöver vara anpassade till nya förhållanden men samtidigt hållbara över en tillräckligt lång tid, dvs. vara framtidssäkra. Historien visar att lagstiftning nästan aldrig föregår den tekniska utvecklingen. En tröghet i regelutvecklingen är troligen effektivt. I annat fall riskerar lagstiftningen att styra teknikutvecklingen åt fel håll eller kväva den helt. Samtidigt är det viktigt att lagstiftare och tillsynsmyndigheter följer teknikutvecklingen och inte hamnar alltför långt efter den.

Det går inte att entydigt säga att de utmaningar som lagstiftare och tillsynsmyndigheter nu står – och kommer att ställas – inför på betalningsområdet är större än de varit under andra vågor av tekniska förändringar. Vissa förutsättningar är dock annorlunda. En utmaning är att så många olika aktörer ingår i betalningsekosystemet. En annan utmaning är att gränsen mellan affärsverksamhet och geografi suddas ut när det är möjligt att kritisk infrastruktur tillhandahålls av ett fåtal globala företag eller när utgivare av kryptotillgångar har sin ”bas” i ett land med en helt annan rättssyn än i de länder där innehavaren av tillgångarna finns.

Sammantaget innebär dessa förändringar att betalningar i mindre utsträckning än tidigare innesluts i traditionella och förhållandevis väldefinierade aktörer och system. Det innebär också att betalningar flödar in och ut över de gränser – inte minst geografiska – inom vilken lagstiftare och tillsynsmyndigheter har makt att reglera och säkerställa regelefterlevnad. Dessa förändrade förutsättningar gör det mindre relevant att knyta lagstiftning till ett visst betalningsinstrument, en viss institutsform eller till ett visst land och desto mer relevant att fokusera på de funktioner eller aktiviteter som aktörerna tillhandahåller, oavsett plats. En digital betalning är, som påpekas ovan, i grund och botten en överföring av värde och information mellan två parter. Det är i denna överföring – betalningen som sådan – som lagstiftning och tillsyn i allt ökad utsträckning behöver ta sin utgångspunkt för att säkerställa effektiviteten och säkerheten i betalningarna.

Detta avsnitt redogör översiktligt för ett antal utgångspunkter för hur lagstiftning och tillsyn på betalningsområdet bör utformas i ljuset av den transformation som skett den senaste tioårsperioden och kommande utmaningar. Avsnittet diskuterar också begreppet teknikneutral lagstiftning.

3.5.1. Utgångspunkter för utformning av lagstiftning och tillsyn på betalningsområdet

Det finns i huvudsak två ansatser när det gäller hur lagstiftning och tillsyn av finansiella företag bör utformas: en institutsbaserad (eng.

entity-based) och en aktivitetsbaserad (eng. activities-based).29 Dessa

båda ansatser syftar att tydliggöra utgångspunkter för utformning av

29 Se t.ex. Restoy (2021).

regelverk och tillsyn och tjäna som ett sätt att lyfta fram viktiga överväganden som lagstiftare och tillsynsmyndigheter30 behöver göra. I synnerhet gäller det reglering och tillsynen av nya aktörer i den finansiella sektorn liksom nya produkter, tjänster och instrument.

Den institutsbaserade ansatsen

Enligt den institutsbaserade ansatsen definieras räckvidden för lagstiftning och tillsyn av att ett finansiellt institut (t.ex. en bank) har tillstånd att bedriva en viss verksamhet eller en kombination av verksamheter. Med tillståndet följer ett antal rättsligt bindande krav på t.ex. minimikapital, ägare och ledning samt riskhantering som institutet måste uppfylla för att erhålla (och behålla) tillstånd. Kraven kan vara differentierade med hänsyn tagen till framför allt institutets storlek eller en specifik affärsmodell. En institutsbaserad ansats är att föredra om riskerna i stor utsträckning är kopplade till företagens balansräkning. Typiskt sett har banker men även försäkringsbolag stora balansräkningar och lagstiftning och tillsyn av dessa har därför traditionellt varit institutbaserad. Den institutsbaserade ansatsen kan i det avseendet sägas betona finansiell stabilitet framför andra samhälleliga mål, t.ex. konkurrens. Institutsbaserad lagstiftning tar i högre utsträckning än aktivitetsbaserad (se nedan) hänsyn till den samlade, kumulerade riskbilden.31

En annan styrka med den institutsbaserade ansatsen är att det ofta är mindre utmanande för lagstiftare och tillsynsmyndigheter att på förhand bedöma om en viss typ av institut kan utgöra ett potentiellt hot mot den finansiella stabiliteten jämfört med att en viss verksamhet utgör ett motsvarande hot.32 Institutsbaserad tillsyn möjliggör dessutom en mer kontinuerlig och nära dialog med institutets ledning, vilket också kan ge bättre förutsättningar för att identifiera uppbyggnaden av (system-)risker.33

30 Ansatserna är också i hög grad relevanta för den övervakning av finansiella företag som centralbanker ansvarar för även om centralbanken inte är tillsynsmyndighet. 31 Restoy (2021). 32 Kress, McCoy och Schwarcz (2018). 33 Adrian (2021).

Den aktivitetsbaserade ansatsen

Enligt den aktivitetsbaserade ansatsen riktas lagstiftning och tillsyn mot en viss typ av verksamhet oberoende av i vilken företagsform verksamheten bedrivs.34 Den aktivitetsbaserade ansatsen är effektiv om riskerna i mindre grad är beroende av i vilken typ av företag eller affärsmodell som verksamheten bedrivs inom. Aktivitetsbaserad reglering och tillsyn kan också i högre grad fånga risker i sådan verksamhet som är beroende av icke-finansiella företag eller som sker inom koncerner som inte är föremål för finansiell reglering och tillsyn. Med andra ord kan denna ansats vara mer effektiv när det gäller att undvika regelarbitrage. Till skillnad från den institutsbaserade ansatsen, som fokuserar på korrelationer och sammanläkningar inom ett institut, kan aktivitetsbaserad reglering och tillsyn därför ha bättre förutsättningar att fånga korrelationer och sammanlänkningar mellan institut av olika slag.35

Ett ytterligare argument för den aktivitetsbaserade ansatsen är att lagstiftning och tillsyn av en specifik verksamhet bör vara oberoende av vilken typ av företag som utför den för att på så sätt- enligt principen ”samma aktivitet, samma risk, samma reglering” – skapa en jämn spelplan. En utpräglad institutsbaserad ansats skulle kunna innebära att alla företag som önskar tillhandahålla exempelvis betaltjänster skulle åläggas att efterleva den mycket mer krävande bankregleringen. Med andra ord skulle företag som inte ägnar sig åt bankverksamhet behöva efterleva regler som är utformade utifrån de risker som är specifika för banker. I det perspektivet ger aktivitetsbaserad lagstiftning och tillsyn bättre förutsättningar för konkurrens eftersom nya, mindre aktörer kan konkurrera med etablerade, större aktörer på lika villkor. Något förenklat tillmäter den aktivitetsbaserade ansatsen alltså konkurrensaspekter större betydelse i förhållande till finansiell stabilitet.

34 Ett exempel på områden där aktivitetsbaserad reglering tillämpas är marknadsmissbrukslagstiftning och penningtvättsregelverket. Marknadsmissbrukslagstiftningen tillämpas på finansiella instrument oavsett om det är ett värdepappersbolag eller ett annat bolag som handlar med sådana instrument. Penningtvättsregelverket omfattar samtliga finansiella företag som står under tillsyn (och flera därutöver) och behöver alltså efterlevas av både mindre betaltjänstleverantörer och av stora bankkoncerner. Även konsumentskyddslagstiftningen på finansmarknadsområdet är till stora delar aktivitetsbaserad. 35 Värt att notera är att den särskilda reglering och de tillsynskrav som finns för s.k. systemviktiga banker beaktar dessa bankers risktagande utifrån risktagandet potentiella effekter på andra banker och det finansiella systemet som helhet. Under senare år har det dessutom utvecklats en ny form av reglering och tillsyn, s.k. makrotillsyn, i syfte att identifiera och motverka riskuppbyggnad i hela eller delar av det finansiella systemet.

Ansatserna ofta komplement

Det bör framhållas att i praktiken är en stor del av befintlig finansiell lagstiftning och tillsyn, t.ex. inom EU, en hybrid av den institutsbaserade och den aktivitetsbaserade ansatsen. Det innebär att olika typer av institut med specifika tillstånd enligt särskild lagstiftning kan erbjuda (mer eller mindre) samma finansiella tjänster, instrument eller produkter och, när de gör det, vara föremål för samma typ av lagstiftning och tillsyn. Flera bedömare och internationella organ förespråkar också en hybrid mellan de båda ansatserna.36 Det handlar därför i första hand om att öka inslaget av aktivitetsbaserad reglering och tillsyn inom regelverk som ställer krav på någon form av tillstånd för att bedriva viss finansiell verksamhet men att företag som bedriver samma verksamhet kan ha olika tillstånd.

Mer aktivitetsbaserad lagstiftning och tillsyn behövs men institutsperspektivet fortsatt relevant

En stor del av lagstiftningen på betalningsområdet utgår från traditionella institut, men som beskrivits ovan sker betalningar i flera former. Samtidigt är det inte önskvärt att helt överge institutsbaserad lagstiftning och tillsyn. Det är viktigt att aktörer som på olika sätt är involverade i att genomföra betalningar efterlever vissa grundläggande krav såsom tillståndsplikt, ägar- och ledningsprövning, riskhantering, krav på minimikapital samt konsument- och dataskydd. Tillstånd är inte bara en förutsättning för löpande tillsyn utan det är till enskilda institut som tillsynsmyndigheten riktar sanktioner och ingripanden vidtas mot enskilda institut. Utgångspunkten för reglering av en modern betalningsmarknad, som är säker och effektiv i sina centrala delar, måste dock vara aktivitetsbaserad.

3.5.2. Teknikneutral lagstiftning

Tekniska förändringar ställer lagstiftare inför frågan om hur lagstiftningen ska utformas så att värdet av nya och bättre tjänster, produkter eller lösningar tas tillvara men utan att finansiell stabilitet eller skyddet av konsumenter äventyras. Denna avvägning är inte ny men

36 Se t.ex. kapitel 2 i IMF (2014).

har blivit högst aktuell i spåren av att digitaliseringen ändrat villkoren för finansiell verksamhet och medfört att ett stort antal nya aktörer tillkommit.37 Lagstiftningsförändringar föregår mycket sällan den tekniska utvecklingen. Det skapar i sin tur utrymme för regelarbitrage när lagstiftningen inte omfattar nya tjänster, produkter och lösningar. I tider av snabb teknisk utveckling kommer lagstiftningen alltså att behöva ändras i takt med nya förutsättningar. Det finns emellertid risker med att förändra lagstiftningen för tidigt.38 Riskerna består, för det första, i att regelbördan kan bli för stor att den kväver innovationer, särskilt för små aktörer som ännu inte utvecklat interna processer för riskhantering och regelefterlevnad. För det andra behöver det faktum att ny teknik eller en ny produkt finns tillgänglig inte innebära att den kommer att få stor spridning. För det tredje kan teknik eller en viss marknad behöva mogna innan det är lämpligt med lagstiftning. Det bör poängteras att ändamålsenlig lagstiftning som införs vid rätt tidpunkt kan möjliggöra uppskalning av innovationer eftersom sådana regler skapar såväl förutsägbarhet för företagen som förtroende hos potentiella användare.

Teknikneutralitet innebär på ett övergripande plan att regler inte diskriminerar mellan tjänster, produkter eller lösningar utifrån att de bygger på en specifik teknik. På EU-nivå har såväl EU-kommissionen som ECB39 betonat att teknikneutralitet bör vara utgångspunkten för reglering av finansiell verksamhet inom unionen. I sin strategi för massbetalningar menar kommissionen (i icke officiell översättning) att

[e]ftersom betalningar ligger i framkant inom digital innovation i finanssektorn, kommer genomförandet av denna strategi att bidra till kommissionens bredare vision för en digital finanssektor och till dess mål att få ett slut på marknadsfragmentering, främja marknadsstyrd innovation i finanssektorn och hantera nya utmaningar och risker i samband med digitaliseringen av finanssektorn samtidigt som teknikneutralitet säkerställs.40

ECB, liksom vissa andra bedömare41, betonar att användningen av ny teknik inom finansiell verksamhet ibland ger upphov till specifika risker som kräver särskild uppmärksamhet och i vissa fall även teknikspe-

37 Två andra områden där lagstiftningen i stora drag är teknikneutral är lagstiftningen om upphovsrätt (copyright) respektive varumärkesskydd och patent. 38 Arner, Barberis och Buckley (2015). 39 Se t.ex. ECB (2020). 40 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om en EU-strategi för massbetalningar COM (2020) 592 final s. 4. 41 Restoy (2021).

cifik lagstiftning. Viss teknik kan således komma att få en så pass stor inverkan på hur finansiell verksamhet bedrivs att teknikspecifik lagstiftning ändå kan vara motiverad.42 Ett annat skäl att frångå principen om teknikneutralitet kan vara att samhällsnyttan av att en specifik teknik börjar användas bedöms vara betydande eller att det finns risk att ”fel” teknik får fotfäste i frånvaro av lagstiftning.43

Teknikneutralitet bör vara utgångspunkten

Även om det är rätt att i vissa fall avvika bör teknikneutralitet vara utgångspunkten för framtidssäker lagstiftning. Det finns uppenbara risker med att knyta lagstiftning nära t.ex. bärare av ett betalningsinstrument. Lagstiftare och tillsynsmyndigheter kommer emellertid behöva skaffa sig djupare kännedom om den typ av teknik som används av såväl nya som etablerade aktörer. Det kan gälla t.ex. artificiell intelligens eller maskininlärning.

En viktig fråga är i detta sammanhang i vilket tidsperspektiv framtidsäkring ska ses. Det är inte rimligt, vilket historien också visat, att tro att det går att utforma lagstiftning som kan ta höjd för alla möjliga förändringar i teknik och marknadsförhållanden. I stället kommer lagstiftning att regelbundet behöva ses över och anpassas till nya förhållanden. Denna adaptiva ansats är inte utan problem. Regelbundna och omfattande anpassningar av regelverk skapar såväl oförutsägbarhet som ökade kostnader för regelefterlevnad och tillsyn.

42 ECB identifierar särskilt molntjänster för datalagring, artificiell intelligens och användandet av blockkedjeteknik som områden där teknikspecifik lagstiftning kan vara motiverad. 43 Ett exempel är de negativa miljöeffekterna av framställning av vissa kryptotillgångar, framför allt Bitcoin (se kapitel 14).

3.6. Utredningens överväganden

3.6.1. Statens roll på betalningsmarknaden bör stärkas

Utredningens bedömning: Att privata initiativ och innovationer

driver fram nya, särskilt digitala, tjänster är i grunden positivt. Men det ställer delvis nya krav på staten för att sådana tjänster ska vara effektiva samtidigt som de är tillgängliga och säkra. Staten behöver ta en starkare roll på betalningsmarknaden för att dessa mål ska uppnås.

En långtgående digitalisering i kombination med det allvarliga säkerhetsläget, med delvis nya hot mot Sverige och svenska intressen, är en stor utmaning för både staten och marknadens aktörer. Lagstiftningen kring digital säkerhet och civil beredskap har skärpts och breddats. Det finns emellertid skäl att staten vidtar ytterligare åtgärder för att göra digitala system mindre sårbara och mer driftsäkra. Dessutom bör möjligheterna att göra betalningar i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap förbättras. För statens del ställs helt andra krav på samarbete mellan departement och myndigheter över de gränser och ansvarsområden som definieras av lagstiftningen på finansmarknadsområdet. Även samverkan med marknadens aktörer och civilsamhällets organisationer bör kunna ge ytterligare mervärde.

Staten kan med fördel överlämna åt marknadens aktörer att utföra samhällsviktig betalningsverksamhet, men bör ställa tydliga krav så att ansvar för utförandet inte kan väljas bort av enskilda aktörer.

Skälen för utredningens bedömning: Privata initiativ och innova-

tioner driver den tekniska utvecklingen på betalningsmarknaden. Det ger tillgång till nya betaltjänster som underlättar vardagen. Det gäller för de allra flesta. Digitaliseringen av samhället har ställt stora grupper utanför, inte minst på betalningsmarknaden. Ungefär en miljon vuxna har inte tillgång till mobil- eller internetbank. Det innebär inte att de inte kan göra betalningar men de blir i stor utsträckning beroende av andra. Det gäller särskilt äldre, personer med funktionsnedsättning och de som har ställföreträdare. Lösningen på detta digitala utanförskapsproblem är inte enkel. En del av lösningen är emellertid att staten tar ett tydligare grepp över sina insatser och att de verkligen

inriktas så att de gör störst nytta. Det digitala utanförskapet på betalningsmarknaden är en spegelbild av ett generellt digitalt utanförskap. Tillgång till bredband, ekonomiska resurser för att kunna köpa t.ex. en smart telefon och digital medvetenhet är några av förutsättningarna för att öka inkluderingen på den digitala betalningsmarknaden.

Staten bör i första hand hjälpa fler att komma in på den digitala betalningsmarknaden, inte att det ska bli mindre kostsamt och betungande att stå kvar utanför den. Möjligheterna att betala med kontanter är viktig för en mer inkluderande betalningsmarknad. Det finns även i detta avseende skäl för staten att ta ett större ansvar. Bättre tillgång till och möjligheter att betala med kontanter är dock inte den huvudsakliga lösningen på utanförskapsproblematiken.

Staten bär inte ensamt ansvaret för de brister som finns på en i allt väsentligt väl fungerande betalningsmarknad. Marknadens aktörer tar ansvar för att t.ex. tillhandahålla utbildning och utforma tillgängliga betalningslösningar. Samverkan mellan staten och marknadsaktörerna men även med civilsamhällets organisationer, som gör stora insatser för att hjälpa grupper som har svårt att göra betalningar, är av stor betydelse och bör ha potential att bidra med ännu mer.

Den långt gående digitaliseringen av samhället är i allt väsentligt av godo men har skapar samtidigt sårbarheter. Det gäller såväl risken för cyberattacker som att den personliga integriteten kan skadas när person- och betaldata används och sprids utan konsumentens medgivande – eller medvetande. Det allvarliga säkerhetsläget, inte minst efter Rysslands storskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022, har satt samhällets beredskap i ett akut fokus. Med tanke på att betalningar är en grundläggande samhällsservice är betalningssystem och -infrastruktur kritiska samhällsfunktioner. Den civila beredskapen på betalningsområdet behöver därför stärkas även den.

Det handlar, för det första, om att göra kritiska funktioner mer robusta genom att höga krav på cybersäkerhet och kontinuitet i verksamheten ställs på banker och infrastrukturföretag. Säkerhetskrav bör även gälla för även tekniska stödtjänster så som tjänsten Swish och e-legitimationstjänsten BankID. Båda dessa tjänster har framgångsrikt byggts upp av bankerna och är mycket uppskattade. Men inte minst långvariga störningar i möjligheten till elektronisk identifiering och signering kan få allvarliga konsekvenser långt utanför betalningsmarknaden. Utredningen kan konstatera att lagstiftningen både har skärpts och breddats. Det gäller såväl lagstiftning på EU-nivå

(t.ex. NIS-direktivet och Dora-förordningen) som nationell lagstiftning och ny lagstiftning har föreslagits (se vidare kapitel 10–12). Ytterligare lagstiftningsåtgärder bör inte uteslutas.

För det andra behöver förutsättningarna för att kunna göra betalningar i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap, ytterst krig förbättras. Staten behöver ta sitt ansvar genom att säkerställa att lagstiftningen gör det möjligt för marknadsaktörer – både på betalningsmarknaden och inom handeln – att utforma betalningslösningar som fungerar när framför allt elektroniska kommunikationer inte gör det. Det handlar på kort sikt om ökad offlinefunktionalitet i befintliga betalningslösningar men på längre sikt om att skapa förutsättningar för nya, effektiva sätt att betala offline.

Utredningen vill understryka vikten av att det ställs höga krav på digital driftsäkerhet, inklusive krav på reservkraft. Det kan inte uteslutas att högre krav än i dag behöver ställas på privata aktörer (se vidare kapitel 11). För att kunna hantera de utmaningar och brister som här nämns krävs ett väl fungerande samarbete inom staten. Tidigare kriser, nu senast coronapandemin, har tydligt visat på brister i såväl samarbete som operativ ledningsförmåga. Samarbetet mellan departement och myndigheter behöver öka och ske över de gränser och ansvarsområden som definieras av finansmarknadslagstiftningen. I vissa avseenden kan ansvarsfördelningen mellan myndigheter med beredskapsansvar på – eller med relevans för – betalningsområdet behöva förtydligas.

Staten har ett stort ansvar för att säkerställa goda villkor för konkurrens och innovation inom betalningsekosystemet. Sverige har flera internationellt framgångsrika företag som är verksamma inom betalningar. Svenska folket har dessutom tillgång till ett stort utbud av betaltjänster. Samtidigt domineras betalningsmarknaden alltjämt av traditionella banker. Det är inte i sig ett tecken på att konkurrensen inte fungerar utan avspeglar framför allt historieberoende och att marknadsförutsättningarna i betalningsekosystemets olika delar och lager gör koncentration önskvärd till en viss nivå. Icke desto mindre är det viktigt att lagstiftning och tillsyn säkerställer att nya aktörer får tillträde till nödvändiga tjänster och infrastruktur på objektiva och icke-diskriminerande villkor. Flera av de regelverk som innehåller tillträdesregler är EU-direktiv eller -förordningar. Ett aktivt deltagande från regeringen och berörda myndigheter när dessa regelverk nu ses över och förändras är därför av stor vikt.

Slutligen bör det framhållas att även om statens roll på betalningsmarknaden, enligt utredningens mening, bör stärkas innebär det inte att staten i ökad utsträckning ska tillhandahålla betaltjänster eller driva infrastruktur. Sådana åtgärder bör inte uteslutas men i de flesta fall är marknadens aktörer väsentligen bättre lämpade för att ta fram ändamålsenliga och kostnadseffektiva lösningar. En alltför stark statlig närvaro riskerar både att snedvrida konkurrensen och till att skattebetalarnas pengar inte används på ett förnuftigt sätt. Samtidigt behöver det föreligga ett tydligt marknadsmisslyckande om marknadsaktörer ska utföra verksamhet för statens räkning – staten ska inte finansiera verksamhet som är företagsekonomiskt lönsam.

Det är helt centralt att staten ställer relevanta och tydliga krav på aktörer som utför samhällsviktig verksamhet (t.ex. betalningsförmedling). För det första bör staten säkerställa att företag som tillhandahåller sådan verksamhet efterlever krav på ekonomisk sundhet, riskhantering och säkerhet samt genomgår ägar- och ledningsprövning. Dessa krav är självklara när det gäller företag som står under finansiell tillsyn men bör vara vägledande även i andra avtalssituationer. För det andra – och kanske det viktigaste av allt – bör staten, i upphandling eller i liknande krav, säkerställa att företag inte själva kan välja bort att utföra samhällsviktig verksamhet när marknadsförutsättningarna förändras.

Referenser

Adrian, T. (2021). ”Big Tech in Financial Services”, 16 juni 2021,

International Monetary Fund. Arner, D. W., J. N. Barberis och R. P. Buckley (2015).

”The Evolution of Fintech: A New Post-Crisis Paradigm?”, University of Hong Kong Faculty of Law Research Paper, No. 2015/047, oktober, UNSW Law Research Paper, No. 2016–62. Davies, G. och D. Connors (2016). A History of Money, 4:e upplagan,

Cardiff: University of Wales Press. ECB (2020). ESCB/European banking supervision response to the

European Commission’s public consultation on a new digital finance strategy for Europe/FinTech action plan, augusti,

European Central Bank. Ekenberg, T. och D. Vestin (2018). ”Vad är pengar?”,

i Nationalekonomins Frågor. Lund: Studentlitteratur. IMF (2014). Global Financial Stability Report, oktober, Inter-

national Monetary Fund. Kress, J. C., P. A. McCoy och D. B. Schwarcz (2018). ”Regulating

Entities and Activities: Complementary Approaches to Nonbank Systemic Risk”, Southern California Law Review, vol. 92, 28 augusti, s. 1455–1530. Philippon, T. (2017). ”The Fintech Opportunity”, BIS Working

Paper, No. 655, augusti, Bank For International Settlements. Restoy, F. (2021). ”Fintech regulation: how to achieve a level

playing field”, Occasional Paper, No. 17, februari, Financial Stability Institute, Bank of International Settlements. SOU 2018:42. Tryggad tillgång till kontanter, delbetänkande

av Riksbankskommittén. SOU 2019:46. En ny riksbankslag, slutbetänkande av Riksbanks-

kommittén.

4. Utvecklingen på betalningsmarknaden i Sverige

4.1. Inledning

Betalningsmarknaden har digitaliserats i snabb takt de senaste två decennierna. Sverige ligger i den absoluta frontlinjen av denna utveckling och är inte ”landet lagom” när det kommer till betalningar. Tillsammans med Norge och i viss mån Danmark och Finland är massbetalningsmarknaden i Sverige en av de mest digitaliserade i världen. Användningen av manuella (fysiska) betalningssätt som kontanter, checkar och blankettgiro har minskat snabbt. I den fysiska handeln är betalningar med kontokort det helt dominerande betalningssättet. Vidare har tjänsten Swish under det senaste decenniet ersatt kontanter som det vanligaste sättet att betala eller föra över pengar mellan privatpersoner. Swish håller även på att etablera sig framför allt inom e-handeln men alltmer i den fysiska handeln och i tjänstesektorn.

Till följd av ny digital teknik, förändrade konsumtionsmönster och konkurrensfrämjande reglering kan nya aktörer erbjuda riktade betaltjänster som banker traditionellt erbjudit i ett samlat tjänstepaket. Den digitala betalningsmarknaden kännetecknas vidare av s.k.

multihoming som innebär att en person eller ett företag har flera olika

leverantörer av betaltjänster som kan användas i olika betalningssituationer (se kapitel 9). Elektroniska betalningar i form av kort- och konto-till-kontobetalningar har vidare blivit betydligt enklare, snabbare och även integrerade i andra tjänster. Integrerade, snabba – sömlösa – betalningar har blivit det nya normala för ett stort antal människor runt om i världen.

Detta kapitel ger en övergripande beskrivning av betalningsmarknaden i Sverige och hur utvecklingen sett ut under framför allt de senaste tio åren. I avsnitt 4.2 beskrivs utvecklingen av de vanligaste betalningssätten som privatpersoner använder. Avsnittet visar också

vilka betalningssätt som är vanligast i olika betalningssituationer: i fysisk butik, vid e-handel och mellan personer. Vissa jämförelser med andra länder görs också. I avsnitt 4.3 beskrivs kontanternas betydelse i Sverige. Avsnittet visar också skillnader i kontantanvändningen och -efterfrågan mellan länder. Avsnitt 4.4 beskriver övergripande attityder till utvecklingen på betalningsmarknaden. Avsnitt 4.5 beskriver en särskild – men för många viktig – form av betalningar: s.k. remitteringar.

Flera av betänkandets kapitel innehåller statistik om betalningar och betalningsmönster och kompletterar därmed detta kapitel. Mer detaljerad information om betalningsvanor och attityder till betalningar finns också i den undersökning om betalningsvanor och synen på utvecklingen på betalningsmarknadens utredningen låtit göra och som återfinns i bilaga 4. Riksbanken redovisar löpande betalningsstatistik och undersökningar om svenska folkets betalningsvanor.1Europeiska centralbanken (ECB) samlar in och redovisar omfattande statistik över betalningar inom euroområdet.2 Bank for International Settlements (BIS)3 och Världsbanken4 är andra organ som löpande redovisar betalningsstatistik på land- och regionnivå, även när det gäller betalningssystem, clearing och avveckling.

4.2. Övergripande betalningsmönster

4.2.1. Utvecklingen på betalningsmarknaden sedan år 2010

Riksbanken redovisar varje år samlad betalningsstatistik för de totala flödena av digitala betalningar i Sverige. Som framgår av figur 4.1 har de digitala betalningarna ökat kontinuerligt under 2010-talet. Ökningstakten ligger i genomsnitt på 5–10 procent per år för de olika betalningssätten (elektroniska gireringar, kontokort och autogiro).5 Från och med år 2014 ökar antalet elektroniska gireringar (dvs. överföringar mellan bankkonton) snabbare än övriga betalsätt. En viktig orsak till detta är att tjänsten Swish klassificeras som en elektronisk girering och att denna tjänst slagit igenom på betalningsmarknaden

1 www.riksbank.se. 2 www.ecb.europa.eu. 3 www.bis.org. 4 www.worldbank.org. 5 I statistiken ingår betalningar som initieras i Sverige. Betalningsmottagarna kan sedan vara i Sverige eller i utlandet. Betalningar som initieras i utlandet ingår inte i statistiken.

från år 2014 och framåt. År 2013 utgjorde Swish-transaktioner 0,4 procent av det totala antalet elektroniska gireringar, vilka ökat till 37 procent år 2021.6 Ökningen av betalningar med autogiro (där betalningsmottagaren initierar betalningen efter medgivande från betalaren) är relativt stabil men.7

Figur 4.1 Förändring av antalet transaktioner för olika betalningssätt år 2010–2021

Indexvärde 100 = antalet transaktioner år 2010

Källa: Riksbankens betalningsstatistik.

I Riksbankens betalningsstatistik ingår också manuella betalningssätt i form av s.k. blankettgireringar eller blankettgiro (brevgireringar) och kontantuttag. Betalningar via dessa tjänster har minskat trendmässigt under lång tid. Under 2010-talet användningen av blankettergiro mer än halverats. När det gäller antalet kontantuttag från uttagsautomater är utvecklingen stabil under början av decenniet men från år 2014 har utvecklingen accelererat. Mellan år 2014 och år 2021 minskade uttagen av kontanter med över 70 procent. Som en konsekvens av Rysslands storskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022

6 Statistik från GetSwish AB och Riksbankens betalningsstatistik. Betalningsstatistiken är inte fullständig eftersom den bygger på frivillig insamling av data från cirka 30 större aktörer på betalningsmarknaden. 7 För autogirobetalningar och blankettgiro används Bankgirot AB:s statistik i stället för Riksbanken då det förekommer vissa brott i Riksbankens statistik.

0 50 100 150 200 250 300

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Kort Elektroniska gireringar Blankettgiro Autogiro Uttag i uttagsautomat

ökade emellertid kontantuttagen kraftigt men återgick sedan till en normal utveckling (se även avsnitt 4.3).8

Figur 4.2 Förändring av transaktionsvärdet för olika betalningssätt år 2010–2021

Indexvärde 100 = transaktionsvärdet år 2010

Källa: Riksbankens betalningsstatistik.

Figur 4.2 visar förändringen av transaktionsvärdet för olika betalningssätt mellan år 2010 och år 2021 enligt Riksbankens betalningsstatistik. Även i värdetermer ökade de digitala betalningarna på i stort sett samma sätt som för transaktionsvolymen, dvs. en gradvis ökning under 2010-talet, men den årliga ökningstakten i transaktionsvärdet är generellt lägre än för transaktionsvolymen. Det innebär att det genomsnittliga transaktionsvärdet för olika digitala betalningar minskat. För kortbetalningar har det genomsnittliga transaktionsvärdet minskat från 400 kronor till 300 kronor mellan år 2010 och år 2021. Kontokort används i allt högre grad för mindre köp både i fysiska butiker och inom e-handeln. Betalningar med tjänsten Swish är sett till transaktionsvärdet små jämfört med andra elektroniska gireringar. Den kraftiga minskningen av kontantuttagen sedan år 2014 är påtaglig även i värdetermer.

8 Swedbank (2023).

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Kort Elektroniska gireringar Autogiro Uttag i uttagsautomat

Av transaktionsvärdet för totala digitala betalningarna på 23 665 miljarder kronor år 2021 utgjorde elektroniska gireringar 89 procent (se tabell 4.1). Andelen elektroniska gireringar är i princip oförändrad jämfört med år 2010. Huvudförklaringar till den höga andelen elektroniska gireringar är att större betalningar mellan företag, löneutbetalningar samt betalningar till och från offentliga sektorn (framför allt i form av sociala förmåner och andra ersättningar samt skatteinbetalningar) görs genom elektroniska gireringar.

Tabell 4.1 Värdet av de största digitala betalningssätten år 2010 och år 2021

Miljarder kronor respektive procent

Tjänst

2010

2021

Elektronisk girering

11 315 21 111

– Andel av totalt transaktionsvärde

88

89

Kontokort

781

1 115

– Andel av totalt transaktionsvärde

6

5

Autogiro

500

700

– Andel av totalt transaktionsvärde

4

3

Källa: Riksbankens betalningsstatistik.

4.2.2. Nya digitala betalningssätt vinner mark

Trenden mot att nya digitala betalningssätt i allt högre utsträckning används av privatpersoner illustreras i den undersökning utredningen låtit göra. Av de svarande uppgav 86 procent att de använder kontokort (debet- eller kreditkort) på vecko- respektive månadsbasis (se figur 4.3).9 Motsvarande andel för betalningar med tjänsten Swish var 45 procent. Av figur 4.3 framgår även att det är fler av de svarande som uppgav att de använder direktöverföring från bankkonto vid e-handel (48 procent) och faktura (43 procent) än som använder kontanter en gång i månaden eller oftare (30 procent). Användningen av e-plånböcker som inte är kortbaserade var förhållandevis låg: 9 procent av de svarande uppgav att de använder e-plånböcker.

9 Origo Group har på utredningens uppdrag genomfört en enkätundersökning om bl.a. användning av betalningssätt och attityder till utvecklingen på betalningsmarknaden under maj–juni 2021, se bilaga 4.

Figur 4.3 Betalsätt som används varje månad eller oftare juni 2021

Andel av de svarande, procent

Källa: Bilaga 4.

Betalningar med kontokort vanliga i Sverige i ett jämförande perspektiv

Andelen betalningar med kontokort av samtliga digitala betalningssätt är relativt hög i Sverige jämfört med andra länder: 60 procent (se figur 4.4). Det är dock långt ifrån den högsta kortanvändningen – 74 procent i Australien och 72 procent i USA – men är över genomsnittet för de länder som ingår i jämförelsen (50 procent). E-pengar används i princip inte i alls i Sverige. E-pengar används däremot i stor utsträckning i Japan (81 procent), Singapore (55 procent) och Italien (16 procent). Checkar är vanligast i USA (5 procent). I Kina sker nästan samtliga betalningar med gireringar (banköverföringar) och andelen gireringar är hög även i Indien (78 procent). Betalningar med autogiro används i förhållandevis stor utsträckning i Australien (27 procent) och USA (25 procent).

0 20 40 60 80 100

E-plånbok (t.ex. PayPal)

Kortbaserade betaltjänster (t.ex. Apple Pay)

Kontanter

Faktura

Direktöverföring vid e-handel (t.ex. Klarna AB

eller Trustly AB)

Swish Kontokort

Figur 4.4 Användningen av digitala betalningsmedel i 20 länder år 2021

Andel av totala betalningar, procent

Källa: BIS Red Book Statistics 2021.

4.2.3. Kortbetalningar dominerande vid köp i fysisk butik

Samtidigt som betalningsmarknaden i många stycken är dynamisk, finns det trögheter. Dominansen av kontokortsbetalningar i fysisk butik är ett exempel. Under lång tid har kontokort varit det helt dominerande betalningssättet i fysisk butik (se figur 4.5). Andelen köp med bankkort (debetkort) har ökat över tid, från 64 procent år 2014 till 73 procent år 2022. Andelen köp med kreditkort har också ökat, men ligger på en förhållandevis låg nivå. Andelen köp i fysisk butik som gjordes med kreditkort uppgick till 13 procent år 2022 jämfört med 8 procent år 2014.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

USA Tyskland Sydkorea

Sverige

Storbritannien

Spanien Singapore

Schweiz

Nederländerna

Mexiko

Kina Kanada

Japan Italien Indien Frankrike Brasilien

Belgien Australien

Argentina

Girering Autogiro Checkar Kontokort E-pengar Övriga

Figur 4.5 Betalningssätt i fysisk butik år 2014–2022

Andel av totala betalningar, procent

Källa: Riksbanken. Svenska folkets betalningsvanor (olika årgångar).

Sverige har även i ett europeiskt perspektiv en hög andel betalningar i den fysiska handeln som görs med kontokort. Genomsnittet för andelen kortbetalningar (både debetkort och kreditkort) i fysisk butik i euroländerna var 34 procent år 2022. Skillnaden mellan länderna var emellertid stor: 18 procent i Malta och 70 procent i Finland.10 Andelen kortköp i Sverige var 81 procent år 2022 (se figur 4.5).

Trots att fler butiker som tar emot betalningar med tjänsten Swish, var det bara 1 procent av köpen i fysisk butik som gjordes med tjänsten år 2022. Det har dock sedan länge varit möjligt att betala med Swish i många mindre butiker. Antalet anslutna till tjänsten Swish Företag har ökat från knappt 200 000 i januari 2019 till knappt 300 000 i januari 2023.11 Antalet betalningar med Swish Företag har i princip fördubblats mellan januari 2019 och januari 2023.

Kortbetalningar görs alltmer kontaktlöst och med kontokortsbaserade betaltjänster i mobil så som Apple Pay och Google Pay. Ungefär 18 procent av de svarande i den undersökning utredningen låtit göra angav att de använder kortbaserade betaltjänster i mobil minst en gång i månaden eller oftare (se figur 4.3). I Riksbankens undersök-

10 ECB (2022). 11 Statistiken finns tillgänglig på www.swish.nu.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

2014

2016

2018

2020

2022

Kontanter Bankkort Kreditkort Swish Annat

ning Svenska folkets betalningsvanor för år 2022, uppgav 15 procent att de använt kortbaserade betaltjänster i mobil (t.ex. Apple Pay) någon gång under de senaste 30 dagarna.12

4.2.4. Den ökade e-handeln förändrar betalningsmarknaden

År 2022 hade nästan nio av tio mellan 16 och 89 år) i Sverige någon gång e-handlat vilket är en av de högsta siffrorna i världen.13 Den snabba ökningen av e-handeln har medfört att andra betalningssätt än kontokort vunnit mark. Ett exempel på betalningssätt som ökat i spåren av ökad e-handel, men även onlinetjänster såsom spel, är betalning via s.k. betalningsinitiering. Dessa betalningar bygger, liksom betalningar med tjänsten Swish, på elektroniska gireringar mellan bankkonton. Även Klarna Bank AB:s eget betalningsalternativ Betala

direkt är en för konsumenten liknande betalningslösning eftersom

beloppet dras direkt från personens bankkonto, om än med ett par dagars fördröjning.14 I den undersökning utredningen låtit göra angav 48 procent av de svarande att de gör en direktbanksöverföring i samband med e-handel minst en gång i månaden. I likhet med tjänsten Swish fanns direktbanksöverföringar knappast för tio år sedan. Det visar hur snabb och omfattande förändringen av betalningsmarknaden varit och att den ökande e-handeln bidragit till detta. I figur 4.6 redovisas de vanligaste betalningssätten vid e-handel i Sverige år 2021. Kontokort är det vanligaste betalningssättet (57 procent) följt av tjänsten Swish (52), faktura (46), direktbankbetalning (33), PayPal (13) och Apple Pay (4). Apple Pay men i viss mån även PayPal bygger på kontokort. Andelen betalningar i e-handeln med kontokort är alltså än högre.

12 Statistiken finns tillgänglig på www.riksbank.se. 13 Internetstiftelsen (2021). 14 Tekniskt fungerar dock Klarnas Betala direkt-lösning som ett autogiro där betalningen görs efter det att varan eller tjänsten levererats.

Figur 4.6 De vanligaste betalningssätten vid e-handel i Sverige år 2021

Procent

Källa: Nets (2021).

Sverige är fortfarande ett land där betalningar i e-handeln i hög utsträckning sker genom fakturalösningar som sedan betalas via internetbanken.15 Fakturaköp är formellt ett kreditköp. Gränsen mellan betalningar och kreditköp har blivit alltmer otydlig, i synnerhet genom att betalning med uppskjuten räntefri fakturabetalning (eng. Buy now

pay later, BNPL) har blivit ett vanligt betalningssätt vid köp online

(se vidare kapitel 7).

4.2.5. Tjänsten Swish vanligaste sättet att betala mellan privatpersoner

Tjänsten Swish är inte en betaltjänst enligt definitionen i lagen (2010:751) om betaltjänster. Swish är i stället en teknisk sidotjänst som kopplar samman betalkonton för att möjliggöra för banker att erbjuda s.k. omedelbara betalningar (se kapitel 10). Att använda tjänsten Swish är det klart vanligaste sättet att göra betalningar eller över-

15 Enligt en studie av 12 länder i Europa utgjorde fakturaköp 31 procent av betalningarna vid e-handel i Sverige år 2021. Motsvarande andel i de två länder som följer närmast efter Sverige – Finland och Tyskland – uppgick till 21 procent, se Postnord (2021).

57

52

46 33

13 4

Kontokort Swish Faktura Direktbankbetalning PayPal Apple Pay

föringar mellan privatpersoner i Sverige. Av utredningens egen undersökning framgår att 84 procent av de svarande hade använt Swish vid sin senaste betalning till en annan privatperson, medan 10 procent hade använt kontanter. Vid betalningar mellan privatpersoner är emellertid skillnaderna mellan olika åldersgrupper betydande. Som framgår av tabell 4.2 hade fler än var fjärde svarande mellan 65 och 85 år använt kontanter vid sin senaste betalning till en annan privatperson. Kontanter har en betydligt starkare ställning bland äldre vid betalningar mellan privatpersoner.

Tabell 4.2 Betalsätt mellan privatpersoner år 2021

Andel av svarande, procent

Ålder

Betalsätt vid senaste betalning till privatperson

Totalt 18–34 år 35–49 år 50–64 år 65–85 år

Swish (Swish Privat)

84 94 93 86 61

Kontanter

10 4 4 9 27

Annat betalsätt

3

Vet ej

2

Källa: Bilaga 4.

Tjänsten Swish Privat har haft en kraftig tillväxt sedan lanseringen i december 2012. År 2022 gjordes 459 miljoner transaktioner med Swish Privat till ett samlat belopp om 286 miljarder kronor (figur 4.7). Utslaget på Sveriges befolkning innebär det gjordes i genomsnitt cirka 44 Swish-transaktioner per person.

Figur 4.7 Transaktioner med tjänsten Swish Privat år 2012–2022

Antal transaktioner (miljoner) och värde (miljarder kronor)

Källa: GetSwish AB.

De senaste åren har ökningstakten för antalet transaktioner mellan privatpersoner med Swish avtagit något. Det kan bl.a. förklaras av att antalet privatpersoner som använder Swish Privat inte kan öka så mycket mer eftersom en mycket stor del av befolkningen – över 8,5 miljoner personer16 – redan är anslutna till tjänsten. Swish Privat fick genomslag i nya grupper under coronapandemin. Mellan år 2019 och år 2020 ökade antalet transaktioner från personer 70 år och äldre med 78 procent. Mellan år 2020 och 2021 var ökningen 28 procent.

4.3. Kontanternas ”död” överdriven

Hur man än mäter är kontanternas betydelse för ekonomin som helhet liten i Sverige, såväl historiskt som i jämförelse med de allra flesta länder. I december 2022 utgjordes knappt 1,5 procent av de pengar som cirkulerar i ekonomin av sedlar och mynt (dvs. kontanter). Det ska jämföras med 4,6 procent i december 2013, 10,7 procent i december

16 Januari 2023 (www.getswish.nu).

0 50 100 150 200 250 300 350

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Antal (vänster axel) Värde (höger axel)

2003 och 11,3 procent i december 1998.17 I den undersökning utredningen låtit göra svarade 8 procent av de tillfrågade att de betalade kontant vid sitt senaste köp i butik år 2021. Det ligger i linje med Riksbankens undersökning om svenska folkets betalningsvanor där 9 procent betalade med kontanter vid sitt senaste köp år 2020 och 8 procent år 2022 (se figur 4.8). Enligt Riksbankens undersökning var andelen som använde kontanter vid sitt senaste köp i butik 39 procent år 2010. Kontantanvändningen skiljer sig åt mellan grupper beroende på bl.a. ålder, inkomstnivå, utbildningsnivå och bostadsort (se vidare bilaga 3 och kapitel 5).

Figur 4.8 Andel personer som betalade kontant vid sitt senaste köp år 2010–2022

Procent

Källa: Riksbanken. Svenska folkets betalningsvanor (olika årgångar).

17 Enligt SCB:s Finansmarknadsstatistik (december 2022). Andelen beräknas som utestående sedlar och mynt som andel av summan av utestående sedlar och mynt samt avistainlåning från svensk allmänhet (det s.k. M1-måttet). Med avistainlåning avses medel som ägaren omedelbart kan nå och använda i transaktioner (t.ex. pengar på ett lönekonto). Andelen sedlar och mynt hos svensk allmänhet av det bredare penningmängdsmåttet M3 var 1,3 procent i december 2022. I M3 ingår, förutom M1, även inlåning med vissa villkor i svenska monetära och finansiella institut (MFI) och Riksgälden, vissa s.k. repor, andelar i penningmarknadsfonder och vissa räntebärande instrument.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022

Ett ofta använt mått på kontanternas betydelse är värdet på utestående sedlar och mynt som allmänheten innehar. Detta mått fångar förutom kontanter som används i transaktionssyfte, företrädesvis för att göra betalningar, kontanter som används för andra syften. Allmänheten kan välja att inneha kontanter i syfte att spara18 eller för att skydda sig mot oförutsedda händelser som gör det svårt (eller tillfälligt omöjligt) att använda digitala betalningsmedel. Det är emellertid svårt att med någon större precision uppskatta hur stor andel av kontanter i cirkulation som hushåll använder för transaktioner respektive i spar- eller försiktighetssyfte.19

Den totala mängden sedlar i Sverige, uttryckt i kronor, som cirkulerar i ekonomin ökade successivt från år 1945 till år 2007 (se figur 4.9). Ökningstakten var som högst under 1970- och 1980-talen samt i början av 2000-talet. Under perioden 2008–2017 minskade mängden sedlar i cirkulation för att sedan öka något. Sett i relation till ekonomins storlek, mätt som bruttonationalprodukten (BNP), har mängden sedlar i cirkulation i Sverige minskat trendmässigt sedan 1950.20

18 Att hålla kontanter medför alternativkostnader i form av ränta på behållning på betal- eller sparkonto. Om räntorna är låga – eller till och med negativa – minskar alternativkostnaden. Efter det att ett antal centralbanker inom EU införde negativa styrräntor i mitten av 2010-talet har efterfrågan på kontanter över lag ökat, se Liñares-Zegarra och Willesson (2021). 19 En studie av kontantefterfrågan i euroländerna uppskattar att mellan 28 och 50 procent av kontantefterfrågan kan förklaras av sparande- eller försiktighetsskäl, se Zamora-Pérez (2021). 20 Enligt Engert, Fung och Segendorf (2019) finns motsvarande mönster med minskande sedelmängd i förhållande till BNP under årtiondena efter andra världskriget även i andra länder. I flera länder stannade emellertid minskningen av under 1970- och 1980-talen (t.ex. i USA, Storbritannien, Kanada och Danmark). I Schweiz fortsatte minskningen till slutet av 1990-talet. I dessa länder stabiliserades sedan sedelmängden i förhållande till BNP med undantag för USA där det skedde en påtaglig ökning fr.o.m. slutet av 1980-talet. Norge uppvisar i stort sett samma utveckling som Sverige.

Figur 4.9 Sedlar i cirkulation i Sverige år 1945–2020

Miljoner kronor (vänster axel) respektive procent (höger axel)

Källa: Riksbanken, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

I samband med Rysslands storskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022 ökade efterfrågan på kontanter. Det är femhundrakronorssedlar som svarar för så gott som hela ökningen medan mängden sedlar av lägre valörer i stort sett varit oförändrade (s e Figur 4.10). Detta skulle kunna ses som en indikation på att det framför allt är försiktighetsmotiv som ligger bakom ökningen.

- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

-

20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000

19 45

19 48

19 51

19 54

19 57

19 60

19 63

19 66

19 69

19 72

19 75

19 78

19 81

19 84

19 87

19 90

19 93

19 96

19 99

20 02

20 05

20 08

20 11

20 14

20 17

20 20

Sedlar (miljoner kronor) Sedlar (andel av BNP)

Figur 4.10 Sedlar i cirkulation i Sverige januari 2015–juli 2022

Miljoner kronor. V=Vänster axel, H=Höger axel

Källa: Riksbanken.

Historiskt har kontantefterfrågan ökat vid förväntade eller inträffade kriser. Efterfrågan på sedlar av högre valörer, som alltså i större utsträckning än sedlar av lägre valörer används för sparande och beredskap, tycks påverkas av länders förmåga att hantera kriser.21 Efterfrågan på sedlar i Sverige ökade i samband med finanskrisen i början av 1990-talet. Däremot ökade inte efterfrågan på sedlar i under den globala finanskrisen 2008–2009, vilket var fallet i flera andra länder. En bidragande orsak var sannolikt att den svenska staten vid den tidpunkten hade en god krishanteringsförmåga och sunda statsfinanser, vilket bl.a. möjliggjorde ett omfattande garantiprogram för att säkerställa stabiliteten i banksystemet.22

21 Engert, Fung och Segendorf (2019). 22 Ibid.

- 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 000

-

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000

januari

2015

januari

2016

januari

2017

januari

2018

januari

2019

januari

2020

januari

2021

januari

2022

500-kronor (V) Totalt (V) 20-kronor (H) 50-kronor (H)

100-kronor (H) 200-kronor (H) 1000-kronor (H)

Kontantanvändningen i Sverige låg i ett jämförande perspektiv

Konsultföretaget McKinsey har uppskattat andelen kontanta transaktioner i 13 länder, inklusive Sverige (se tabell 4.3) för år 2010 och år 2020.23 Andelen kontanta transaktioner har minskat i samtliga länder men mest tydligt i Sverige där andelen minskat med 47 procentenheter.

Tabell 4.3 Uppskattning av andelen kontanta transaktioner i 13 länder år 2010 och år 2020

Procent

Land

År 2010

År 2020

Brasilien

86

74

Kina

99

41

Indien

100

89

Malaysia

93

72

Mexico

97

86

Japan

79

54

Korea

66

34

Singapore

59

39

USA

51

28

UK

55

23

Finland

53

24

Sverige

56

9

Nederländerna

52

14

Källa: McKinsey & Company (2020).

Figur 4.11 visar kontanter i cirkulation som andel av BNP i 33 länder år 2021. Norge och Sverige är de länder som hade den lägsta andelen kontanter i cirkulation: 0,96 respektive 1,14 procent. I Danmark, Finland och Island uppgick andelen till 3,11, 10,56 respektive 2,54 procent. Andelen kontanter i cirkulation var förhållandevis hög i Spanien, Italien Frankrike och Tyskland. Högst andel kontanter i cirkulation hade Grekland (19,69 procent). Det ovägda genomsnittet för länderna var 11,1 procent av BNP.

23 Andelarna är uppskattningar eftersom kontanta transaktioner inte mäts. Metoderna för insamling skiljer sig också mellan länder vilket gör att uppskattningarna ska tolkas försiktigt.

Figur 4.11 Kontanter i cirkulation som andel av nominell BNP i 33 länder år 2021

Procent

Anm. Data för Schweiz avser år 2020. Källa: Statista, www.statista.com (hämtad 27 februari 2023).

0

5

10

15

20

25

Norge Sverige

Island Danmark

Storbritannien

Irland

Luxemburg

Rumänien

USA

Nederländerna

Kroatien

Belgien Finland Österrike Tyskland

Malta Frankrike

Tjeckien

Cypern

Estland Schweiz Slovenien

Polen

Italien

Ungern

Indien Spanien

Litauen

Portugal Slovakien

Lettland Bulgarien

Grekland

Sammanfattningsvis har användningen av kontanter för betalningsändamål minskat över tid i Sverige och i flera andra länder samtidigt som efterfrågan på kontanter – i synnerhet sedlar med högre valörer – ökat eller i vart fall stabiliserats. Bedömare har kommit till slutsatsen att utvecklingen tydligt går mot ett (i princip) kontantlöst samhälle, inte minst i Sverige.24 Statistiken talar emellertid emot en sådan utveckling, åtminstone att det ska ske under överskådlig tid. Skulle det däremot bli väsentligt svårare att få tillgång till kontanter och att kunna använda dem för betalningar kan en utveckling som slutar i ett kontantlöst samhälle inte uteslutas på lång sikt.

4.4. De flesta är nöjda med utvecklingen på betalningsmarknaden

Svenska folket är generellt positivt till hur betalningsmarknaden fungerar och de vanligaste förekommande betalningssätten för privatpersoner, dvs. kortbetalningar och betalningar med tjänsten Swish. Enligt den undersökning utredningen låtit göra uppgav 92 procent av de svarande att de över lag är positiva till kontokort som betalningssätt. Motsvarande siffra för tjänsten Swish var 91 procent. Detta kan jämföras med kontanter där endast 30 procent av de svarande var positiva.

De faktorer som lyfts fram som viktiga för en fortsatt digitalisering av betalningsmarknaden är att digitala betalningar blir säkrare och mer tillförlitliga vid kris och krig samt att information om digitala betalningar skyddas. Frågan om integritet och säkerhet bekräftas i undersökningen Sverige betalar 2020 där den största oron vid betalningar angavs vara risken att betaluppgifter kapades av kriminella, vilket angavs av 54 procent av de svarande, 44 procent angav alternativet att betalningen ska hänga sig av tekniska skäl och 37 procent angav alternativet att information om betalningar och köp sparas och används utan betalarens vetskap.25

I den undersökning som utredningen låtit göra ställdes även frågan hur enkelt det var att betala för olika offentligt subventionerade tjänster på en skala från ett till fem. Ungefär 90 procent av de tillfrågade uppgav att det var enkelt (dvs. angav betyget fyra eller fem) att betala för sjukvård, tandvård och receptbelagda läkemedel. Betal-

24 Se t.ex. Arvidsson (2019). 25 Svensk Handel m.fl. (2020).

ningar i kollektivtrafiken uppfattades dock som svårare. Av de svarande uppgav 58 procent att det är enkelt att betala för kollektivtrafik medan 22 procent uppgav att det är svårt. Av de som uppgav att det är svårt att betala för kollektivtrafik angav som skäl för svårigheterna framför allt att betal- eller biljettsystemen dels förändras ofta, dels inte är enhetliga i hela landet. Ett problem med digitaliseringen av betalningsmarknaden som fått ökad uppmärksamhet under senare år är olika former av betalningsrelaterade bedrägerier. Bedrägerierna drabbar främst äldre och personer med funktionsnedsättning. Kortbedrägerierna har dock minskat under senare år (se vidare kapitel 7).

4.5. Remitteringar – en ofta bortglömd betalningstyp

I takt med att betalningar digitaliseras och länder blivit mer integrerade har gränsöverskridande betalningar ökat. Den absoluta merparten av de gränsöverskridande betalningarna görs mellan företag.26Även privatpersoner gör gränsöverskridande betalningar t.ex. vid köp online. Gränsöverskridande konsumentbetalningar sker företrädesvis med kontokort men även med elektroniska plånböcker (som kan vara kortbaserade). Det är svårt att uppskatta hur betydelsefulla gränsöverskridande betalningar är. En betalning till utlandet kan initieras i Sverige och sedan föras vidare genom det internationella banksystemet.

En särskild form av gränsöverskridande betalningar, som inte får så stor uppmärksamhet i Sverige, är s.k. remitteringar. En remittering är en gränsöverskridande penningöverföring av relativt lågt värde skickad mellan privatpersoner.27 Remitteringar görs ofta av personer som har invandrat eller av migrantarbetare till familj i andra länder. Remitteringar är en viktig inkomstkälla för många låg- och medelinkomstländer.28 Exempelvis översteg remitteringar till låg- och medelinkomstländer, enligt Världsbanken, både utländska direktinvesteringar och officiellt utvecklingsbistånd till låg- och medelinkomstländer

26 Betalningar mellan konsumenter och företag respektive mellan konsumenter (privatpersoner) uppskattas till 2,3 procent av de totala gränsöverskridande betalningarna i världen år 2022 (se

EY. Value of B2B, B2C, C2B and C2C cross-border payments worldwide from 2016 to 2020, with forecasts for 2021 and 2022. 23 februari 2021. www.statista.com [hämtad 2023-02-27]).

27 Bech och Hancock (2020), s. 24. 28 Världsbanken uppskattar att remitteringar till låg- och medelinkomstländer år 2022 uppgick till 626 miljarder amerikanska dollar (6 494 miljarder svenska kronor), se Remittances Grow 5 % in

2022, Despite Global Headwinds. 30 november 2022. www.worldbank.org (hämtad 2023-02-28).

år 2020. Remitteringar är också stabila finansiella flöden som har hållit sig stadiga även under globala kriser såsom coronapandemin.29 Väl fungerande system för remitteringar kan av dessa skäl ses som centrala verktyg för fattigdomsbekämpning.

Remitteringar kan göras genom vanliga banker, s.k. betalningsförmedlare eller genom informella kanaler. Det är svårt att mäta remitteringsvolymer. Data över remitteringar rapporteras inte av alla länder och i de fall data rapporteras sker mätningarna på olika sätt. Vidare utesluts oftast inofficiella kanaler för remitteringar från officiella mätningar, vilket gör att rapporterade belopp riskerar att bli missvisande låga. Enligt Världsbanken uppgick det totala beloppet avgående remitteringar från Sverige år 2020 till 1,76 miljarder amerikanska dollar (18,3 miljarder svenska kronor). Ankommande remitteringar uppgick till 3,0 miljarder dollar (31,1 miljarder kronor). Detta motsvarade 0,3 procent respektive 0,5 procent av Sveriges BNP. Figur 4.12 visar remitteringar som andel av BNP för Sverige, Danmark, Nederländerna, Österrike och Belgien. Dessa länder har en BNP per person – ett mått på ekonomiskt välstånd – som är förhållandevis lika.

Figur 4.12 Remitteringar (inklusive kompensation till migrantarbetare) som andel av BNP år 2020

Procent

Källa: Outwards remittance flows May 2021 och Inwards remittance flows May 2021. www.worldbank.org (hämtad 2021-09-09).

29Defying Predictions, Remittance Flows Remain Strong During Covid-19 Crisis. 12 maj 2021. www.worldbank.org (hämtad 2021-09-27).

0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0%

Sverige Danmark Nederländerna Österrike Belgien

Ankommande Avgående

Värt att notera är att Sverige och Belgien har ett flöde av ankommande remitteringar som är större än flödet av avgående remitteringar. Detta kan delvis förklaras av att dessa båda länder har stora inkommande remitteringsflöden från personer som arbetar i grannländerna. I Sveriges fall arbetar många i andra nordiska länder och skickar delar av sin lön tillbaka.30

Sverige har i jämförelse med övriga länder låga nivåer av avgående remitteringar. Den lägre nivån på avgående remitteringar kan delvis förklaras med att Sverige åtminstone har haft en generös anhöriginvandring. Personer som bosatt sig i Sverige behöver därmed inte skicka pengar till familj i hemlandet i lika hög utsträckning som i andra länder eftersom familjen har kunnat flytta med till det nya landet. Vidare migrerar många till Sverige från länder dit det är svårt att skicka pengar via officiella kanaler, s.k. högriskländer, däribland Syrien och Iran.

30Personal remittance statistics. November 2020. www.ec.europa.eu (hämtad 1 oktober 2021).

Referenser

Arvidsson, N. (2019). Cashless Society – The Swedish Route

to the Future of Cash Payments. Cham: Springer.

Bech, M. L. och J. Hancock (2020). ”Innovations in Payments”,

BIS Quarterly Review, 1 mars, Bank for international

Settlements. ECB (2022). ”Study on the payment attitudes of consumers in

the euro area (SPACE) – 2022”, december, European Central Bank. Engert, W., B. S. C. Fung och B. Segendorf (2019). ”A Tale of Two

Countries: Cash Demand in Canada and Sweden”, Staff Discussion Paper, 2019-7, augusti, Bank of Canada. FIS (2021). The global Payments Report, Fidelity Information

Services. Internetstiftelsen (2022) Svenskarna och internet 2022. Liñares-Zegarra, J. M. och M. Willesson (2021). ”The effects

of negative interest rates on cash usage: Evidence for EU countries”, Economics Letters, Volume 198, januari. McKinsey & Company (2020). The 2020 McKinsey Global

Payments Report, oktober.

Nets (2021). Svensk E-handel 2021. Postnord (2021). E-commerce in Europe 2021. Svensk Handel m.fl. (2020). Sverige betalar 2020. Swedbank (2023). Consumer Spending Observer, 22 februari. Zamora-Pérez, A. (2021). ”The paradox of banknotes: under-

standing the demand for cash beyond transactional use”,

Economic Bulletin, Issue 2, European Central Bank, s. 121–137.

5. Allas möjligheter att betala och tillgången till betaltjänster

5.1. Inledning

Betalningsmarknaden i Sverige har digitaliserats i snabb takt. Medan nya sätt att betala digitalt introducerats har kontantanvändningen liksom tillgången till kontanttjänster minskat. 8 procent av vuxna i Sverige använde kontanter vid sitt senaste köp i butik år 2022.1 Digitaliseringen av betalningsmarknaden följer digitaliseringen i samhället i stort. I jämförelse med flera andra länder har Sverige kommit långt i den digitala utvecklingen och ambitiösa mål om att Sverige ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter har antagits av riksdagen.2

Samtidigt som digitaliseringen av betalningsmarknaden gjort det lättare för många att få tillgång till – ofta uppskattade – betaltjänster möter ett stort antal personer olika hinder som gör att de inte kan få tillgång till eller använda dessa tjänster i samma utsträckning som andra. Ett första hinder är att vissa personer inte alls kommer in på den digitala betalningsmarknaden, exempelvis genom att de inte får tillgång till betalkonto eller har en e-legitimation. Förekomsten av sådana hinder diskuteras utförligt i kapitel 6 respektive kapitel 8 och utredningen lämnar ett antal förslag i syfte att minska trösklarna in på den digitala betalningsmarknaden. Ett andra hinder är vad som brukar benämnas som ett digitalt utanförskap. Digitalt utanförskap innebär att personer visserligen har tillgång till digitala system men att system är utformade med låg användbarhet och tillgänglighet och därmed exkluderar användare eller att användare kan sakna kunskap eller nödvändig utrustning för att göra digitala betalningar. Det finns flera uppskattningar av storleken på det digitala utanförskapet i Sverige

1 Riksbanken (2022). 2 Näringsdepartementet (2017).

generellt. Dessa uppskattningar ger vid handen att mellan 5 och 10 procent av den vuxna befolkningen upplever digitalt utanförskap. Skillnaderna mellan uppskattningarna beror i hög utsträckning på hur det digitala utanförskapet definieras.

Ett tredje hinder för att delta på den digitala betalningsmarknaden kan vara brist på förtroende för exempelvis staten eller banker. Frågan om misstro mot framför allt privata aktörer i betalkedjan (t.ex. betaltjänstleverantörer eller handlare) är i ökad utsträckning relaterad till en – ibland befogad – oro för att person- och betaldata ska komma i orätta händer och användas på felaktigt sätt. Ett besläktat problem är rädslan att bli utsatt för olika former av bedrägerier kopplade till digitala betalningar. Antalet bedrägerier kopplade till betalningar har ökat under de senaste tre åren, även om kortbedrägerierna blivit färre (se vidare kapitel 7).

Väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster – betaltjänster inkluderade – är en del av de finansmarknadspolitiska målen som riksdagen beslutat om.3Även inom ramen för Agenda 2030 finns mål om att alla ska ha tillgång till bank- och försäkringstjänster samt finansiella tjänster.4Möjligheten att betala är en grundläggande samhällsfunktion och hela befolkningen bör därför ha tillgång till effektiva, trygga och säkra betalningssätt. Det gäller såväl digitala som traditionella betalningssätt. Riksdagen har vidare antagit ett mål om att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.5 Detta mål antogs emellertid år 2007, då betalningsmarknaden såg annorlunda ut. Det har också tillkommit ny reglering på både nationell nivå och EU-nivå med bäring på detta mål under senare år.

Utredningen ska, enligt direktiven, ta ställning till vilka krav som behöver ställas i syfte att säkerställa att alla i samhället kan genomföra betalningar, inbegripet t.ex. personer som lever i digitalt utanförskap, boende i glesbygd, personer som har bristande kunskaper i svenska språket, äldre och personer med funktionsnedsättning, med beaktande av en hållbar utveckling. Avsnitt 5.2 beskriver användningen av digitala och traditionella (icke-digitala) betalningssätt samt belyser orsaker till digitalt utanförskap på specifikt betalningsmarknaden. Avsnitt 5.3 belyser begreppet digitalt utanförskap och beskriver

3Prop. 2015/16:1. 4 Delmål 8.10 Tillgång till bank- och försäkringstjänster samt finansiella tjänster för alla. 5Prop. 2006/07:55.

övergripande det digitala utanförskapet i Sverige. Avsnittet redogör också översiktligt för olika insatser och stöd för ökad digital inkludering. Avsnitt 5.4 redogör för statliga och privata initiativ för ökad inkludering på den digitala betalningsmarknaden. Avsnitt 5.5 redogör för utredningar och lagförslag inom andra områden med relevans för inkluderingen på den digitala betalningsmarknaden. Avsnitt 5.6 behandlar det politiska målet om allas tillgång till grundläggande betaltjänster samt för de statliga insatser som görs för att uppfylla målet. Avsnitt 5.7 redovisar utredningens överväganden och förslag.

5.2. Användningen av olika betalningssätt

För att kunna belysa utanförskapet på den digitala betalningsmarknaden är det naturligt att utgå från hur olika digitala och icke-digitala betalningssätt används i Sverige. Framför allt är det viktigt att belysa skillnader i användningen mellan demografiska och socioekonomiska grupper men även hur förutsättningarna för att använda olika betalningssätt har förändrats och kan komma att förändras. Detta avsnitt belyser inledningsvis användningen av digitala betalningssätt (5.2.1). Därefter belyses användningen av ett antal manuella sätt att betala: kontanter, tillgång till uttag och insättning av kontanter, brevgiro och räkningsbetalningar över disk med kontanter (5.2.2). Dessa betalningssätt skulle också kunna beskrivas i termer av icke-digitala eller traditionella betalningssätt. Slutligen redogör avsnittet för s.k. laddningsbara kontokort som delar egenskaper med både digitala betalningssätt och med kontanter (5.2.3). Det bör framhållas att bilden av hur olika betalningssätt används i Sverige som ges i avsnittet är en ögonblicksbild. Som framgår av kapitel 4 har utvecklingen på betalningsmarknaden varit snabb under den senaste tioårsperioden, i synnerhet när det gäller kontantanvändningen. Coronapandemin 2020–2021 har i vissa avseenden accelererat utvecklingen mot en ökad andel digitala betalningar, även bland grupper som tidigare inte varit lika digitaliserade som andra grupper.

5.2.1. Digitala betalningssätt

Användning av olika betalningssätt

För att belysa betalningsvanor och attityder till utvecklingen på betalningsmarknaden, har utredningen låtit undersökningsföretaget Origo Group Sverige AB göra en enkätundersökning som finns i bilaga 4.6Av undersökningen framkommer att 88 procent av de svarande använder banktjänster via smart telefon eller internet och 83 procent att de använder tjänsten Swish varje månad. I likhet med digital delaktighet i allmänhet är ålder den viktigaste faktorn för att förklara användningen av digitala respektive traditionella betalningssätt (se vidare avsnitt 5.3). Den generella bilden är att användningen av digitala betalningssätt minskar med ökande ålder men trenden är inte linjär. Personer i åldersgruppen 65–84 år har i betydligt lägre grad än de yngre åldersgrupperna använt digitala betalningssätt den senaste månaden. Det gäller inte minst tjänsten Swish, kortbaserade mobilbetalningar och e-plånböcker. För kontanta betalningar är bilden den motsatta. I åldersgruppen 18–49 år använder runt var femte kontanter på månadsbasis medan motsvarande andel i åldersgruppen 65–84 är 50 procent.

Tabell 5.1 Användning av olika betalningssätt år 2021

Andel som använder olika betalningssätt på månadsbasis procent

Totalt 18–34 år 35–49 år 50–64 år 65–85 år

Kontokort (debet- och kreditkort)

93 93 95 94 89

Swish

83 95 92 82 60

Kontanter

30 21 22 31 50

Kortbaserade betaltjänster (Apple Pay eller Samsung Pay) 18 28 23 15 4 Direkt överföring från betalkonto vid e-handel (t.ex. Klarna) 48 62 54 41 29 Fakturaköp i samband med e-handel 43 49 52 40 26 E-plånbok (t.ex. PayPal eller Alipay) 9 12 15 7 2

Källa: Bilaga 4.

Tabell 5.1 visar tydligt det generellt stora genomslaget för digitala betalningar liksom den låga kontantanvändningen. Det är emellertid långt ifrån alla som befinner sig på den digitala betalningsmarknaden.

6 Undersökningen genomfördes under juni 2021.

Riksbankens undersökning Svenska folkets betalningsvanor från år 2022 visar t.ex. att 14 procent av de svarande inte har tillgång till vare sig internetbank eller mobilbank och att 8 procent inte har tillgång till tjänsten Swish.7 SCB:s statistik om internetvanor tydliggör också skillnaden mellan olika åldersgrupper. Hälften av personerna i åldersgruppen 75–85 år brukar göra bankärenden på internet vilket kan jämföras med 93 procent i åldersgruppen 25–34 år. E-handel hänger nära ihop med digitala betalningar. Knappt en tredjedel av personerna i åldrarna 75–85 år har aldrig köpt någon vara eller tjänst på internet, liksom var femte i åldrarna 65–74 år.8 Det är värt att notera att datainsamlingen som ligger till grund för dessa siffror skedde mellan april och juni 2020, dvs. i inledningen av coronapandemin. Pandemin har medfört en ökad användning av digitala betalningssätt, särskilt bland äldre. Visserligen tog sig allt fler äldre in på den digitala betalningsmarknaden även före coronapandemin men pandemin påskyndade denna utveckling (se nedan).

Steget från att sällan eller aldrig använda internet till att börja använda digitala betalningssätt kan vara stort. För att kunna betala med mobilen krävs en smart telefon, förståelse för hur den används och förmåga att hantera de applikationer som är nödvändiga som exempelvis ett e-postkonto, tillgång till internetbank och BankID (se nedan). Exempelvis visar Begripsams undersökning Svenskar med funktions-

nedsättning och internet att 72 procent av de svarande med funktions-

nedsättning anser det vara lätt att betala räkningar via internet. Bland personer utan funktionsnedsättning var motsvarande andel 94 procent.

Tillgång till BankID

Flertalet digitala betalningssätt (t.ex. tjänsten Swish och kortbetalningar på internet) kräver att transaktionen bekräftas via s.k. stark kundautentisering9 vilket i de flesta fall görs via en e-legitimation, i Sverige nästan uteslutande BankID. År 2022 hade 8,4 miljoner personer BankID. I förhållande till befolkningen 13 år och äldre hade cirka 94 procent

7

Enligt Riksbankens undersökning Svenska folkets betalningsvanor 2022 (statistiken är tillgänglig

på www.riksbank.se).

8

Befolkningens it-användning 2020. 18 november 2020. www.scb.se (2021-05-05).

9 En autentisering som grundas på användning av två eller flera komponenter, kategoriserade som kunskap (något som bara användaren vet), innehav (något som bara användaren har) och unik egenskap (något som användaren är), som är fristående från varandra, se även bilaga 3.

BankID.10 Detta gör BankID till den helt dominerande e-legitimationen i Sverige. Det är vidare den enda e-legitimation som kan användas för att göra digitala kontobetalningar som inte är kortbetalningar (se även kapitel 8).11 Tillgången till BankID är därför central för att kunna använda flertalet digitala betalningssätt. Enligt Internetstiftelsens rapport Svenskarna och internet 2022 uppgav 90 procent av de svarande (18 år eller äldre) att de använt mobilt BankID under de senaste 12 månaderna och 71 procent uppgav att de använder mobilt BankID dagligen.12

Av undersökningen utredningen låtit göra framgår att 14 procent av de svarande i ålderskategorin 65–85 år inte hade BankID. Detta överensstämmer med företaget Finansiell ID-teknik BID AB:s13 statistik, som visar att 80,9 procent av folkbokförda i Sverige i åldrarna 71– 80 år hade BankID år 2021 att jämföras med 46,7 procent i åldersgruppen 81 år eller äldre.14 Tillgången till BankID i de äldsta åldersgrupperna ökade tydligt mellan år 2020 och år 2021, delvis som en följd av coronapandemin.15 Enligt Svenskarna och internet 2022 dubblerade personer födda på 1920-, 1930- och 1940-talen sin användning av mobilt BankID mellan år 2021 och år 2022.16 Även andra grupper än äldre har svårt att komma in på den digitala betalningsmarknaden. I Svenskarna med funktionsnedsättning och internet framkommer att en tredjedel av personerna med funktionsnedsättning inte har tillgång till något sätt att identifiera sig digitalt.17

10 Statistiken finns tillgänglig på www.bankid.com. 11 Däremot finns det alternativ till BankID vad gäller att identifiering såväl online som i butik (t.ex. Freja ID, se även kapitel 8). 12 Internetstiftelsen (2022). Det bör poängteras att de svarande i Svenskarna och internet är internetanvändare. 13 Finansiell ID-teknik BID AB, som ägs av ett antal svenska banker, driver och utvecklar BankID. 14 Finansiell ID-Teknik BID AB (2021). 15 Ibid. 16 Internetstiftelsen (2022). 17 Begripsam (2020) s. 9.

Coronapandemins effekt på användandet av digitala betalningssätt

Coronapandemin 2020–2021 tycks ha haft en relativt begränsad påverkan på internetanvändandet över lag – 1 procent av dagens internetanvändare använde inte internet före pandemin.18 Däremot förändrades betalningsmönstren och användningen av digitala betalningssätt ökade ytterligare. I den undersökning utredningen låtit göra framkommer att 50 procent av de svarande hade minskat sin kontantanvändning det senaste året och att 40 procent ökat sin användning av tjänsten Swish.19 Det är en något större andel i de äldre ålderskategorierna som uppger att de minskat sin kontantanvändning i jämförelse med bland de yngre. Den främsta anledningen till att de svarande minskat sin kontantanvändning är att digitala betalningar upplevs enkla och smidiga. Detsamma gäller för tjänsten Swish: 90 procent av de som ökat sin användning av Swish uppgav att det beror på enkelhet eller smidighet. En relativt liten andel av de som minskat sin kontantanvändning uppgav att det berodde på smittorisk.20

Även Riksbankens analys visar att kontantanvändningen minskade under pandemin, vilket förklaras av att äldre troligtvis stannat hemma mer.21 Därtill används kontanter främst i den fysiska handeln samt på caféer och restauranger, där antalet besökare minskade påtagligt under pandemin. Pandemin har bidragit till att äldre börjat använda digitala betaltjänster men även betalningar med tjänsten Swish, i högre utsträckning än tidigare. Antalet betalningar med Swish som gjordes av personer över 65 år var i april 2020 70 procent högre jämfört med april 2019. Samma bild ger Svenskarna och internet 2020, som visar att andelen internetanvändande pensionärer ökat användningen av tjänsten Swish med 17 procentenheter från 2019 års studie till datainsamlingen som skedde i slutet av 2020 (från 60 till 77 procent).22

Andelen kontaktlösa betalningar med kort eller mobiltelefon (s.k. ”blipp”-betalningar) ökade också under pandemin, vilket bl.a. berodde på att beloppsgränsen för sådana betalningar som kunde ske utan krav på stark kundautentisering ökade från 200 till 400 kronor.23

18 Internetstiftelsen (2021). 19 Eftersom undersökningen genomfördes i juni 2021 avses alltså juni 2020–juni 2021. 20 16 procent uppger att den minskade kontantanvändningen beror på smittorisken av att besöka fysiska butiker, medan 15 procent uppger risken för smitta på sedlar och mynt. 21 Riksbanken (2020). 22 Internetstiftelsen (2020b) s. 52. 23 Riksbanken (2020).

Länsstyrelserna, som har i uppdrag att bevaka tillgången till grundläggande betaltjänster (se avsnitt 5.6), beskriver emellertid att de som befinner sig i digitalt utanförskap upplevt ett ännu större utanförskap under pandemin. Det har t.ex. varit svårt att be om hjälp med digitala betalningar på samma sätt som tidigare. Dessutom har stöd- och utbildningsinsatser för att hjälpa personer in på den digitala betalningsmarknaden ställts in eller genomförts digitalt.

Sammanfattningsvis bidrog coronapandemin till en ökad användning av digitala betalningssätt. Det är framför allt äldre som ökat sin användning av digitala sätt att betala, inte minst med tjänsten Swish. Coronapandemin tycks emellertid ha lett till att många de som upplever digitalt utanförskap har kommit ännu längre från den digitala betalningsmarknaden.

5.2.2. Manuella betalningssätt

Möjlighet att betala kontant och att ta ut kontanter

Utvecklingen mot en mer digital betalningsmarknad ger upphov till problem för personer som av olika skäl inte har möjlighet att eller vill använda digitala betalningssätt. Problemen kan bli särskilt allvarliga om dessa personer får svårt att betala för livsnödvändiga varor, till vilka utredningen räknar receptbelagda läkemedel, livsmedel och drivmedel. Enligt en rapport från Svensk Handel24 från juli 2022 tog emellertid 93 procent av handlarna inom dagligvaruhandeln (dvs. livsmedelsbutiker) respektive 84 procent inom sällanköpshandeln emot kontanter.25 Enligt uppgifter till utredningen accepteras kontanter på samtliga apotek i de stora apotekskedjorna samt på 40 fristående apotek.26

Av Riksbankens senaste undersökning av svenska folkets betalningsvanor27 framgår att personer i åldrarna 65–84 år använder kontanter i något högre utsträckning än yngre. Andelen i denna ålders-

24 Svensk Handel (2022). Det kan nämnas att undersökningen endast omfattar 300 handlare som är medlemmar i Svensk Handel och därmed inte utgör ett slumpmässigt urval av alla handlare. Exakta procentsiffror i undersökningen bör därför tolkas med viss försiktighet. 25 24 procent av handlarna tror att de kommer att sluta ta emot kontanter i framtiden och 72 procent att de alltid kommer att ta emot kontanter. Detta är en viss ökning från föregående mätning år 2021 då 69 procent uppgav att de trodde att de alltid kommer att ta emot kontanter. 26 Enligt uppgifter till utredningen från apotekskedjorna Apoteket AB, Apoteket hjärtat, Kronans apotek, Lloyds apotek, Apoteksgruppen samt föreningen Sveriges oberoende apotekaktörers förening. 27Svenska folkets betalningsvanor 2022. www.riksbank.se (hämtad 2022-12-19).

grupp som använde kontanter vid sitt senaste köp i butik uppgick till 9 procent (motsvarande andel för övriga åldersgrupper var 7 procent). Det är emellertid noterbart att motsvarande siffra i Riksbankens undersökning från år 2020 var 13 procent.28 I utredningens enkätundersökning angav 16 procent i åldersgruppen 65–85 år att de använt kontanter vid sitt senaste köp i butik vilket kan jämföras med mellan 5 och 6 procent i de övriga åldersgrupperna. Personer i åldrarna 65–84 år är mest negativa till den minskade kontantanvändningen i samhället: 50 procent uppger i Riksbankens senaste undersökning att de har en negativ inställning. Detta överensstämmer med utredningens egen undersökning av vilken det framgår att 87 procent i denna åldersgrupp vill att kontanter ska finnas kvar som ett möjligt sätt att betala (att jämföra med mellan 54 och 73 procent i övriga ålderskategorier).

Samtliga stora banker i Sverige har slutat att erbjuda kontanttjänster. För att göra kontantärenden hänvisas personer oftast till uttagsautomater.29 Även i de flesta ICA-butiker går det att göra kontanta uttag eller insättningar på bankkonto (förutsatt att personen har ett betalkort).30 Antalet bankkontor har minskat avsevärt: från 1 987 kontor år 2008 till 1 029 år 2021, varav en mindre del hanterade kontanter.31 Enligt en studie avseende betalningsförmedling och manuella kontanttjänster för privatpersoner var kontantuttag över disk på bankkontor en marginell företeelse.32 Samtidigt betonar studien att denna tjänst kan vara viktig för personer som av olika skäl inte har möjlighet att använda en uttagsautomat.

Sedan den 1 januari 2021 är större kreditinstitut skyldiga enligt 9 kap. 1 § lagen (2010:751) om betaltjänster (härefter betaltjänstlagen) att tillhandahålla platser för kontantuttag och dagskasseinsättning i betryggande utsträckning i hela landet. Kraven, som regleras närmare i förordningen (2010:1008) om betaltjänster (härefter betaltjänstförordningen), innebär att bara en viss andel av Sveriges befolkning får ha ett längre vägavstånd än 25 kilometer till närmaste ställe

28 Riksbanken (2020). 29 Ibid. 30 Insättningar i butik kan göras upp till 8 000 kronor under en kalendermånad och uttag kan göras upp till 3 000 kronor per tillfälle, dock högst 15 000 kronor under en kalendervecka (se vidare www.icabanken.se). 31 Svenska Bankföreningen (2022). 32 Arthur D. Little (2022).

för kontantuttag respektive dagskasseinsättning.33 Kraven uppnås huvudsakligen genom uttag- och insättningsautomater som tillhandahålls av Bankomat AB som är ett bolag som ägs gemensamt av Danske Bank A/S, Svenska Handelsbanken AB (Handelsbanken), Nordea Bank AB, Skandinaviska Enskilda Banken Ab (SEB) och Swedbank AB med Sparbankerna. I Post- och telestyrelsens (PTS) tillsynsrapport från december 2022 konstateras att det finns tillgång till kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet sett till de gränser som anges i betaltjänstförordningen (se vidare avsnitt 5.6).34 Detta tyder på att utvecklingen under senare år med en ökande andel personer som har långt till närmaste kontantuttag har bromsats upp.

Möjlighet att betala räkningar

Brevgiro

Det finns sätt att betala räkningar utan att vara digital. Ett manuellt sätt att betala räkningar är att använda s.k. brevgiro (eller blankettgiro), vilket är ett alternativ för personer som inte använder internetbank. Brevgiro tillhandahålls av bankerna och används av en inte obetydlig andel av befolkningen, framför allt äldre. Det bör påpekas att brevgiro förutsätter tillgång till betalkonto. En rapport från PTS visar att antalet personer som regelbundet använder tjänsten uppskattas till 800 000–1 000 000.35 I studien påtalas att användningen av denna tjänst under lång tid minskat, men att det för många fortfarande utgör det vanligaste sättet att göra räkningsbetalningar. Detta bekräftas av Riksbankens betalningsstatistik av vilken det framgår att antalet brevgireringar visserligen sjunkit kontinuerligt men att de uppgick till 29 miljoner år 2022. I Riksbankens senaste undersökning om svenska folkets betalningsvanor uppgav vidare 4 procent av de svarande att de genomfört en betalning via brevgiro de senaste 30 dagarna. Det finns en tydlig överrepresentation bland äldre (65– 84 år) som använder brevgiro. Av de personer som var 65 år eller äldre uppgav 9 procent att de använt brevgiro de senaste 30 dagarna.36

33 Enligt 13 § betaltjänstförordningen får högst 0,3 procent av befolkningen ha längre vägavstånd än 25 kilometer mellan folkbokföringsadressen och den närmaste platsen för kontantuttag. Högst 1,22 procent av befolkningen får på samma sätt ha längre vägavstånd än 25 kilometer till närmaste plats för dagskasseinsättning enligt samma bestämmelse. 34 Post- och telestyrelsen (2022b). 35 Arthur D. Little (2022). 36Svenska folkets betalningsvanor. www.riksbank.se (2021-07-12).

År 2020 meddelade en bank att den inte längre kommer att erbjuda tjänsten till nya kunder.37 Både PTS och länsstyrelserna har påtalat att möjligheten att betala räkningar via brevgiro är viktig för personer som inte använder digitala betalningssätt och att tjänsten därför behöver finnas kvar.38

Räkningsbetalningar över disk

Personer som inte får tillgång till betalkonto behöver förlita sig på att betala räkningar över disk eller ta hjälp av någon annan. För att kunna betala på ett bankkontor krävs en giltig legitimation, vilket kan vara ett problem för exempelvis asylsökande. Asylsökande med s.k. LMA-kort39 har tidigare kunnat göra betalningar hos företaget ClearOn AB:s (ClearOn)40 betaltjänstombud (under namnet Kassagirot) eftersom ombuden till skillnad från banker godkände LMAkortet som legitimering trots att den inte utgör en godkänd handling för identifiering enligt Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2017:11). I september 2022 avvecklade emellertid ClearOn Kassagirot och tillhandahåller därmed inte längre någon tillståndspliktig betaltjänstverksamhet, inklusive räkningsbetalningar. Det har även skett en avveckling av andra aktörer som erbjuder möjlighet att betala räkningar kontant och mot kontokort (se vidare avsnitt 5.6.3). Enligt ovan nämnda rapport från PTS är räkningsbetalningar över disk en tjänst som snarare bedöms komplettera andra betalningssätt än att utgöra huvudsakligt sätt att betala. Tjänsten kan t.ex. användas vid ovanliga betalningar då användaren vill ha manuell hjälp. I Riksbankens undersökning av svenska folkets betalningsvanor från år 2022 angav 1 procent av de svarande att de betalat räkningar med kontanter över disk de senaste 30 dagarna. Även i åldersgruppen 65–84 år var andelen 1 procent.

37 Post- och telestyrelsen (2021b) s. 8. 38 Se t.ex. Post- och telestyrelsen (2017) och Länsstyrelserna (2020). 39 LMA-kortet ges ut av Migrationsverket och visar att en person är asylsökande och har rätt att uppehålla sig i Sverige. 40 ClearOn är ett betalningsinstitut som står under Finansinspektionens tillsyn. Företaget ägs av Dagligvaruleverantörers Förbund (DLF). Företaget erbjuder clearinglösningar för kuponger och presentkort för butiker men även kassasystem.

Möjligheter att lösa in utbetalningsavier

En viktig del i att ha möjlighet att göra betalningar är att kunna ta

emot betalningar. Det gäller även för personer som av olika skäl sak-

nar tillgång till betalkonto. Flera myndigheter och företag använder i vissa fall utbetalningsavier – även kallade värdeavier – för utbetalning till personer som saknar betalkonto eller där uppgift om konto saknas. Utbetalningsavier kan användas för betalningar i ett stort antal butiker runtom i Sverige. Generellt går det att betala för varor och tjänster och även få kontanter utbetalda i samband med inlösen av avier beroende på butikens tillgång till kontanter. För utbetalningsavier på mindre belopp finns generellt goda möjligheter att kunna använda dessa för betalningar och för att få ut kontanter. Det medför dock en kostnad på cirka 50–70 kronor för att lösa in en avi i butik. Vid små belopp på utbetalningsavierna blir det alltså en hög procentuell avgift.41

Utbetalningsavier på högre belopp har historiskt också kunnat lösas in mot kontanter. Efter det att antalet kontanthanterande bankkontor har minskat under lång tid har ingen av storbankerna något kontanthanterande kontor. Bankerna har generellt hänvisat dem som vill lösa in utbetalningsavier mot kontanter till tjänsten Kassagirot som tillhandahållits av ClearOns betaltjänstombud runt om i landet, varav 22 ombud i framför allt glesbygd erhöll statligt stöd för att erbjuda kontanttjänster och räkningsbetalningar över disk. Avvecklingen av Kassagirot i september 2022 innebär att möjligheterna att lösa in utbetalningsavier mot kontanter försämrats eller helt försvunnit i flera delar av Sverige. Inlösen av avier hos någon av storbankerna kan enbart ske genom insättning på bankkonto i den bank som ska lösa in avin. Det är endast vissa sparbanker som fortfarande erbjuder kontanttjänster över disk. Inlösen av utbetalningsavier mot kontanter på bankkontor är därmed i praktiken inte möjligt i stora delar av Sverige. Därtill tar flera av de större bankerna enbart emot egna kunder och hänvisar kunder i andra banker till möjligheten att skicka in avier via post till Swedbank och sparbankerna som sedan sätter in beloppet på kundens bankkonto oavsett vilken bank personen har konto i.

Systemet för utbetalningsavier har genomgått vissa förändringar under senare år. Under år 2020 avvecklade bankerna interoperabili-

41 Enligt uppgifter på olika bankers hemsidor.

teten för utbetalningsavier från Swedbank och Nordea, vilket innebär att andra banker numera inte kan lösa in Swedbanks och Nordeas utbetalningsavier. Detta berodde på att tjänsten debetdragning inom bankernas gemensamma betalningssystem Dataclearingen avvecklades. Enligt uppgifter till utredningen var detta en del av förberedelserna för en övergång till den planerade nordiska betalningsinfrastrukturen P27 (se kapitel 10). Utbetalningsavier utfärdade av Bankgirot löses än så länge in av samtliga banker men det krävs vanligtvis att avimottagaren är kund i den banken. Det finns en digital lösning där en avimottagare kan sätta in medel på sitt konto digitalt. Det har aviserats att för det fall Bankgirot ersätts av P27 kommer funktionen med utbetalningsavier via Bankgirosystemet att avvecklas och alltså försvinna från marknaden.42

Sammantaget finns det en hög sannolikhet för att systemet med utbetalningsavier för att göra utbetalningar kommer att försvinna inom 3–5 år. Det beror för det första och framför allt på den sedan lång tid tillbaka minskade användningen tjänsten. För det andra innebär den minskade interoperabiliteten mellan bankernas avier kombinerat med nedläggning av bankkontor, inte minst sådana med kontanthantering, att det blivit allt svårare att lösa in utbetalningsavier. Även det sannolika avskaffandet av en bankgemensam utbetalningsavi (via Bankgirot) kommer att bidra till att utbetalningsavier fasas ut på betalningsmarknaden. Det kan förväntas leda till betydande olägenhet för den som saknar tillgång till betalkonto eller av andra skäl får ersättningar från staten utbetalda via avier (t.ex. utbetalningar av olika förmåner där den utbetalande myndigheten saknar uppgift om till vilket konto som betalning ska ske).

5.2.3. Laddningsbara kontokort

Laddningsbara debetkort är kort som inte är kopplade till ett betalkonto utan där pengar laddas på kortet. Samtidigt är kortet kopplat till ett kortnätverk och kan därför i hög utsträckning fungera som vanliga debetkort för att t.ex. ta ut kontanter i en uttagsautomat eller betala i butiker. Laddningsbara kort är en hybrid mellan ett digitalt och icke-digitalt (manuellt) betalningssätt. Beloppen som kan laddas på ett kort är vanligtvis lågt satta både vad gäller belopp, kontant-

42Ny nordisk betalningsinfrastruktur. www.swedishbankers.se (hämtad 2022-12-13).

uttag och köp, vilket minskar kraven på kundkännedom m.m. Korten är i regel anonyma och endast kopplade till en PIN-kod. Laddningsbara kort är ett relativt sett ovanligt betalningsinstrument i Sverige. Det torde bero på att endast en mindre andel av befolkningen i Sverige saknar betalkonto. I många låginkomstländer men även i länder som exempelvis Italien är emellertid användningen av laddningsbara kort betydligt större.43 En större användning av laddningsbara kort kan bero på att en relativt stor andel av befolkningen saknar betalkonto och därtill hörande debetkort. Det kan också handla om länder, som t.ex. USA, där kreditkort är ett vanligt förekommande betalningssätt och vanligare än debetkort. Personer kan i vissa fall ha ett betalkonto men inte ha tillräcklig kreditvärdighet för att kunna erhålla ett kreditkort. I dessa fall kan ett laddningsbart kort vara ett alternativ för att göra digitala betalningar.

I bl.a. USA, Kanada och Storbritannien är användningen av laddningsbara kort utbredd för att utbetalning av olika typer av stöd från offentliga myndigheter. I en rapport uppskattas det totala utbetalade beloppet via sådana kort i USA till 363 miljarder amerikanska dollar år 2021. Inte minst gjordes stora utbetalningar av federala stöd till privatpersoner i samband med coronapandemin från år 2020 och framåt med förebetalda kort.44 Även i Sverige finns möjligheten att använda laddningsbara kontokort för statliga utbetalningar. Riksgälden upphandlar för statens räkning sedan år 2010 betaltjänster för laddningsbara kort. Med dessa kan myndigheter betala ut ersättning till privatpersoner som exempelvis saknar betalkonto, personnummer eller, i vissa fall, id-handlingar (se kapitel 17). Det finns även kommuner som använder för att utbetala ekonomiskt bistånd eller som en lösning för en handkassa på exempelvis ett gruppboende eller ett särskilt boende.45

43 Exempelvis används uteslutande Poste Italianes (italienska posten) förbetalda kort för utbetalningar av ersättning inom ersättningssystemet Reddito de Cittadinanza (som kan liknas vid ett statligt behovsbaserat försörjningsstöd), se European Social Policy Network (2019). 44 Board of Governors of the Federal Reserve System (2022). 45Förladdat betalkort – ny tjänst för ekonomiskt bistånd och handkassa. 18 mars 2022. www.skr.se (hämtad 2022-11-14).

5.3. Digitalt utanförskap på betalningsmarknaden

Betalningsmarknaden har digitaliserats i snabb takt och genomslaget för digitala betalningssätt har varit genomgripande. Kontantanvändningen i Sverige har minskat under flera år och coronapandemin (2020–2021) accelererade, som redovisas i avsnitt 5.2.1, i flera avseenden, utvecklingen mot allt fler digitala betalningar. Betalningar med kontokort dominerar stort i den fysiska handeln. Vissa varor och tjänster förutsätter t.o.m. att betalningen sker digitalt, t.ex. med hjälp av en applikation i en smart telefon. Detta kan vara fallet för exempelvis biljetter till kollektivtrafik eller vid parkering. Även betalningar inom e-handeln sker nästan uteslutande digitalt. Denna utveckling gör det angeläget att säkerställa att vissa grupper inte stängs ute och får svårt att göra betalningar när de befinner sig på den digitala betalningsmarknaden. Digitalt utanförskap på betalningsmarknaden har även betydelse för att de politiska målen för finansmarknadspolitiken respektive digitaliseringspolitiken ska kunna uppnås.

Detta avsnitt redogör för orsakerna till digitalt utanförskap på betalningsmarknaden (5.3.2). Avsnittet inleds emellertid med att belysa vad digitalt utanförskap är på det generella planet och hur utanförskap ska förstås och mätas (5.3.1). Avsnittet belyser också det behov som många äldre och personer med funktionsnedsättning har av att få hjälp med att göra dina digitala betalningar och vilket stöd samhället erbjuder (5.3.3).

5.3.1. Allmänt om digitalt utanförskap

Digitalt utanförskap berör nästan alla samhällssektorer men betalningar är en viktig del i att vara digitalt delaktig. Någon entydig definition av begreppet digitalt utanförskap finns inte, utan kan variera beroende på sammanhang. Begreppet kan emellertid övergripande förstås som en situation personer utan tillgång till internet befinner sig i.46 Eftersom användning av internet och digitala tjänster i allt högre grad har flyttat över till smarta mobiler är även bristande tillgång till och oförmåga att använda en sådan en viktig del av det digitala utanförskapet. I framtiden kan digitala betalningar komma att göras med helt andra betalningsinstrument. Det behöver inte nöd-

46Digitalt utanförskap. www.ne.se (hämtad 2021-10-25).

vändigtvis innebära ett ökat digitalt utanförskapet på betalningsmarknaden. Ny teknik har för många underlättat vardagen och kan förväntas göra så även framledes.

Internetanvändande och digitalt utanförskap i Sverige

Hur många som upplever digitalt utanförskap är svårt att uppge exakt men Internetstiftelsen47 uppskattar att det rör sig om ungefär 6 procent av Sveriges befolkning.48 Även SCB redovisar statistik över internetanvändningen i Sverige. I den senaste mätningen från år 2021 framkommer att 4 procent av befolkningen inte har tillgång till internet i hemmet och att 3 procent aldrig har använt internet. 89 procent av befolkningen i åldrarna 16–85 år använder internet i stort sett varje dag.49 I jämförelse med övriga EU-länder har Sverige tillsammans med Danmark och Nederländerna den högsta andelen invånare som regelbundet använder internet, enligt EU-kommissionens Digital Economy and Society Index (DESI).50 Den senaste mätningen placerar Sverige som det tredje mest digitaliserade landet i EU.51 Internetanvändandet i Sverige har länge varit högt och bara ökat marginellt sedan år 2010. Ökningen de senaste tio åren har främst skett i de äldsta åldersgrupperna. Enligt Internetstiftelsen använde drygt två av tre personer över 76 år internet 2022, till skillnad från en av fyra år 2010.52

Det är värt att notera att urvalsundersökningar alltid är förenade med en viss osäkerhet. Internetstiftelsen framhåller t.ex. att deras enkätundersökning bara når svensktalande med möjlighet att svara på undersökningen via webb eller per telefon. Detta innebär att vissa grupper inte är representerade fullt ut.53 Över lag kommer personer som befinner sig i digitalt utanförskap inte till tals i lika hög utsträckning som andra, varför det kan vara svårt att få en heltäckande och representativ bild i större befolkningsstudier.54 Av denna anledning

47 Internetstiftelsen grundades år 2007 och ansvarar för toppdomänen.se. Organisationen tar fram och sprider information om internetanvändning m.m. 48 Internetstiftelsen (2020a) samt Internetstiftelsen (2022). 49Befolkningens it-användning 2021. 18 november 2021. www.scb.se (2021-11-24). 50 Europeiska kommissionen (2020). 51 Europeiska kommissionen (2021). 52 Internetstiftelsen (2022). 53 Internetstiftelsen betonar att undersökningen t.ex. inte når invånare som inte kan svenska, personer med demens eller personer med läs- och talsvårigheter. 54 Francisco m.fl. (2019) s. 14.

är det relevant att ta hänsyn till studier som särskilt behandlar det digitala utanförskapet inom vissa grupper.

Vissa grupper riskerar i högre grad att uppleva digitalt utanförskap

Enligt Internetstiftelsen är det äldre, personer boende i låginkomsthushåll, landsbygdsbor, personer med funktionsnedsättning, ensamhushåll och personer med låg utbildning som i störst utsträckning riskerar att uppleva digitalt utanförskap.55 Ålder ses emellertid sammantaget som den främsta förklaringsfaktorn som påverkar internetanvändande och digitalt utanförskap.56 Nyanlända och asylsökande är andra grupper som riskerar att uppleva digitalt utanförskap. Det kan vara en följd av låg tillgänglighet och användbarhet i digitala tjänster men också bristande digital kompetens. Därtill saknar många i dessa grupper personnummer och har därför svårt att få en e-legitimation.57 Viktigt att nämna i sammanhanget är att dessa faktorer kan korrelera: att ha en funktionsnedsättning kan exempelvis vara förknippat med låg inkomst.58 Även demografiska och socioekonomiska faktorer kan samvariera och grupperna är inte varandra uteslutande. Asylsökande och nyanlända har i många fall lägre inkomster och kortare utbildning än övriga befolkningen. En person kan givetvis också vara både äldre och ha en funktionsnedsättning.

Frivilligt och ofrivilligt digitalt utanförskap

Skälen till digitalt utanförskap varierar. Det kan handla om att vilja

men inte kunna använda digitala tjänster, vilket är vanligt bland äldre,

nyanlända, asylsökande och personer med funktionsnedsättning. Digitala tjänster som inte är utformade på ett tillgängligt och användbart sätt kan försvåra eller omöjliggöra för t.ex. personer med funktionsnedsättning att använda dem. Det kan även handla om att inte förstå hur internet eller digitala tjänster ska användas eller att ekonomiska resurser inte möjliggör tillgång till den teknik som behövs. Enligt Inter-

55 Internetstiftelsen (2020a). 56 Internetstiftelsen (2021) s. 15. 57 I Länsstyrelserna (2021) lyfts det digitala utanförskapet bland asylsökande och nyanlända fram som en anledning till exkludering från den digitala betalningsmarknaden liksom avsaknad av betalkonto. 58 Begripsam (2020) s. 15.

netstiftelsen upplever 20 procent att tekniken är för krånglig. I samma studie uppger 3 procent kostnaden som främsta skäl till att inte använda internet.59

Utanförskap kan också handla om att kunna men inte vilja (eller känna sig otrygg). Enligt Internetstiftelsen anger 46 procent av ickeanvändarna att de inte har något intresse av att använda internet eller inte ser det som användbart. 75 procent av de som sällan använder internet svarar att det beror på att de inte har något behov.60 Av de som använder internet mer sällan än dagligen uppger 19 procent att de upplever en rädsla för att bli lurad och att internet är otryggt.61I SCB:s mätningar är bilden något annorlunda. På frågan om tillgång till internet hemma uppger 22 procent i ålderskategorin 75–85 år att de inte har internet hemma. 10 procent uppger att de inte behöver det och 13 procent att de inte vet hur de ska använda det.62

5.3.2. Orsaker till digitalt utanförskap på betalningsmarknaden

För att undersöka orsakerna till digitalt utanförskap på betalningsmarknaden är det betydelsefullt att återknyta till resonemanget om frivilligt respektive ofrivilligt utanförskap. Det är också värt att påminna om att personer som står utanför den digitala betalningsmarknaden är en heterogen grupp med olika behov och hinder.

Vissa väljer bort digitala betalningssätt på grund av ovilja eller ointresse

I likhet med internetanvändandet över lag finns det skäl att anta att vissa avstår från att använda digitala betalningssätt på grund av ointresse eller ovilja. Det kan t.ex. handla om att personer föredrar de betalningssätt de är vana vid att använda eller att det tar alltför lång tid att lära sig nya. Ovilja att använda digitala betalningssätt kan också bero på en oro för att betalningar blir spårbara och att information om transaktioner sparas och används på ett felaktigt sätt. I den under-

59 Internetstiftelsen (2020a) och Internetstiftelsen (2021). 60 Internetstiftelsen (2020a). 61 Internetstiftelsen (2021) s. 17. 62Befolkningens it-användning 2021. 18 november 2021. www.scb.se (hämtad 2021-11-24). De svarande i övriga åldersgrupper är för få för att kunna visa något resultat.

sökning utredningen låtit göra uppger 40 procent av de svarande att en förbättrad möjlighet att skydda sin digitala betalningsinformation skulle bidra till ett ökat användande av digitala betalningssätt i samhället.63 Bland digitalt ovana kan kunskapen om digitala verktyg och tjänster eller tilltron till den egna förmågan att hantera tjänsterna vara låg. Det kan också finnas oro för att lämna ut kortuppgifter till följd av rädsla för bedrägerier eller ängslan för att betalningarna blir fel.64Allmänhetens förtroende för olika aktörer på den digitala betalningsmarknaden spelar alltså en viktig roll för benägenheten att använda digitala betalningssätt.

Otillgängligt utformade digitala betaltjänster och bristande tillgång försvårar användningen för vissa grupper

För personer med funktionsnedsättning kan användandet av traditionella betalningssätt bero på bl.a. otillgängligt utformade digitala betaltjänster som försvårar eller t.o.m. omöjliggör användning. Länsstyrelserna menar att personer med vissa kognitiva eller intellektuella funktionsnedsättningar har störst svårigheter.65 För vissa personer med funktionsnedsättningar eller andra svårigheter kan dock nya sätt att betala underlätta vardagen. För en person med synnedsättning kan t.ex. tjänsten Swish underlätta eftersom transaktionsinformation kan läsas upp. Kontaktlösa kort- eller mobilbetalningar kan underlätta för personer som har svårt att hantera koder att göra betalningar med lägre belopp.

Som nämns i avsnitt 5.2.1 saknar många med funktionsnedsättning en e-legitimation. För att få tillgång till BankID, som krävs för att kunna använda flertalet digitala betaltjänster, behöver banken kontrollera den sökandes identitet, vilket ofta kräver att personer måste uppsöka ett bankkontor och där uppvisa en fysisk legitimation. För vissa som har en funktionsnedsättning (eller flera) kan detta innebära problem. Därtill kan banker och andra utgivare av e-legitimation neka en person att få legitimationen om den bedöms kunna leda till säkerhetsrisker eller om personen inte förstår vad e-legitimationen inne-

63 Bilaga 4. Skyddet av betaldata behandlas i kapitel 8. 64 Internetstiftelsen (2021) s. 133. Frågor om bedrägerier i samband med digitala betalningar behandlas i kapitel 7. 65 Länsstyrelserna (2019) s. 17.

bär.66 Huvudskälet till att neka tillgång till e-legitimation är emellertid att skydda kunden.

Krav på stark kundautentisering kan förstärka utanförskapet

De ökade kraven på s.k. stark kundautentisering, som införts för att stärka konsumentskyddet och minska risken för bedrägerier, har fått vissa oönskade konsekvenser för den digitala inkluderingen. Europeiska bankmyndigheten (Eba) har uppmärksammat att vissa sårbara samhällsgrupper exkluderas på betalningsmarknaden som en följd av betaltjänstleverantörers val av autentiseringslösning.67 Det andra betaltjänstdirektivet och tillhörande delegerad förordning om stark kundautentisering specificerar inte vilken autentiseringslösning som ska användas, utöver vilka krav den ska uppfylla. Det har därför överlåtits till betaltjänstleverantörerna själva att välja vilken autentiseringsmetod deras kunder ska använda sig av. Eba har uppmärksammat att vissa autentiseringsmetoder, i synnerhet de som kräver användning av smarta telefoner, har lett till en exkludering av vissa samhällsgrupper från användning av grundläggande funktioner såsom genomförande av elektroniska betalningar på distans och tillgång till betalkonton online. Eba anser att ytterligare åtgärder på EU-nivå behöver vidtas för att begränsa de negativa effekterna som vissa autentiseringslösningar kan ha på inkluderingen. Ett sätt är, enligt Eba, att införa ett generellt krav för betaltjänstleverantörer att ta hänsyn till samtliga kunders behov vid utformande av autentiseringsmetoder eller krav på att betaltjänstanvändare ska ha möjlighet att initiera och genomföra elektroniska betalningstransaktioner oavsett vilket autentiseringsutrustning de använder. Det bör även övervägas att införa specifika autentiseringsmetoder som skiljer sig från sådana som kräver smarta telefoner eller liknande tekniska instrument och som inte får leda till ökad kostnad för särskilt utsatta grupper. På detta sätt behöver betaltjänstleverantörer beakta behoven hos svagare och mindre teknikkunniga samhällsgrupper.

Ett annat, enligt Eba mer riskfyllt, tillvägagångssätt vore att introducera specifika krav i betaltjänstdirektivet, vilket kan inkludera utbildningsinsatser i förhållande till användning av den autentiser-

66SOU 2021:36 s. 455. 67 Eba (2022) s. 83–84.

ingslösning som betaltjänstleverantören har valt, och informationskrav som kräver att betaltjänstleverantören informerar sina kunder om olika metoder för stark kundautentisering som betaltjänstleverantören erbjuder och hur de ska användas. Eba anser emellertid inte att problemet bör lösas genom att t.ex. förorda vissa autentiseringsmetoder framför andra. En sådan ansats vore att gå emot direktivet syften och skulle förhindra betaltjänstleverantörer att tillämpa säkrare autentiseringsmetoder om de önskar göra det. Eba lyfter även fram vikten av att kommissionen i översynen av det andra betaltjänstdirektivet tar hänsyn till bestämmelserna i tillgänglighetsdirektivet för att undvika överlappning och eventuella motsägelser mellan dessa två legala ramverk (se avsnitt 5.5.2).

Personer på landsbygd möter särskilda hinder

Trots att de allra flesta har tillgång till bredband med hög hastighet, finns fortfarande områden med bristfällig täckning.68 Eftersom olika typer av betalningar ofta görs via mobiltelefoner, inte minst via tjänsten Swish, kan även bristande mobiltäckning på landsbygden utgöra ett hinder. Det är också värt att notera att det finns vissa socioekonomiska skillnader mellan landsbygdsområden och storstadsområden. Medelinkomst och utbildningsnivå är generellt något lägre i landsbygd.69 Dessa båda faktorer kan bidra till digitalt utanförskap. Länsstyrelserna har samtidigt uppmärksammat att t.ex. äldre kvinnor boende på landsbygden riskerar att påverkas mer av längre avstånd till banker och betaltjänstombud, jämfört med äldre män i glesbygd. Detta förklaras av att kvinnorna är fler och att de i jämförelse med äldre män i högre utsträckning saknar körkort. Dessutom har de ofta en lägre inkomst och kan därmed ha svårt att ha råd med den digitala utrustning som krävs för att använda digitala betalningssätt, exempelvis en dator med internetuppkoppling eller en smart telefon.70

Det bör, slutligen, framhållas att utvecklingen av digitala betalningssätten och betaltjänster även inneburit förbättringar för boende på landsbygden. Personer och företag som har långa resor till bankkontor, betaltjänstombud och uttagsautomater kan i stället kan göra betalningar och utföra bankärenden digitalt.

68Bredbandskartan. www.bredbandskartan.se (hämtad 2022-04-06). 69 Francisco m.fl. (2019) s. 34. 70 Länsstyrelserna (2020) s. 31.

Andra grupper som av olika skäl inte använder digitala betalningssätt

Personer som saknar tillgång till betalkonto har problem att använda digitala betalningssätt. Digitala betalningssätt förutsätter i regel tillgång till konto och procedurer för s.k. stark kundautentisering (t.ex. e-legitimationstjänst såsom BankID).71 En grupp som kan ha svårigheter att använda digitala betalningssätt och därför kan behöva förlita sig på andra betalningssätt är personer som nyligen kommit till Sverige. Asylsökande och personer som nyligen fått uppehållstillstånd kan ha svårt att styrka sin identitet, vilket krävs för att skaffa t.ex. BankID. Det får till följd att dessa personer också löper större risk att inte kunna använda många av samhällets digitala tjänster, exempelvis digitala betaltjänster. Bristande språkkunskaper kan i vissa fall utgöra ytterligare hinder för att få internetbank eller BankID.72Det finns även problem med att personer som nyligen kommit till Sverige nekas att öppna betalkonto, vilket medför att de i högre utsträckning kan behöva förlita sig på att t.ex. handla i butiker eller att betala räkningar över disk med kontanter.73 Asylsökande får vanligtvis sin ersättning från Migrationsverket utbetald på s.k. laddningsbara kort vilket innebär att de kan handla i butiker eller ta ut kontanter i uttagsautomater (se även kapitel 17). Däremot kan de inte använda korten för att handla på internet och korten löser heller inte gruppens problem att betala räkningar. För många asylsökande och nyanlända handlar svårigheterna att betala digitalt inte i första hand om betaltjänsternas eller betalningsinstrumentens utformning, låg digital förmåga eller ointresse utan i stället att de av andra skäl stängs ute från den digitala betalningsmarknaden.

Personer med skyddade personuppgifter är en annan grupp som i vissa fall har svårt att betala digitalt, om uppgifter om folkbokföring krävs eller om information om personuppgifter riskerar att röjas.74I dessa fall kan värdet av att skydda den enskilde sägas överstiga värdet av tillgänglighet. Kvinnor som utsätts för kvinnofridskränkning och s.k. ekonomiskt våld i hemmet kan behöva förlita sig på traditionella betalningssätt, eftersom digitala betalningssätt lättare kan spåras. För kvinnor som utsätts för ekonomiskt våld är minskningen av kontant-

71 Tillgången till betalkonto med grundläggande funktioner behandlas i kapitel 6. 72 Länsstyrelserna (2019) s. 18. 73 Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2022). 74Skyddade personuppgifter. www.skatteverket.se (hämtad 2021-08-19).

acceptansen i många butiker ett problem.75 Detta uppmärksammas i en forskningsstudie, i vilken det även uppges att kontanter är av stor vikt för att exempelvis kunna använda som buffert om en utsatt kvinna väljer att lämna en relation.76 Omfattningen av detta problem är emellertid svår att uppskatta eftersom det, utöver den här nämnda forskningsstudien, saknas systematisk kunskap.

5.3.3. Många äldre och personer med funktionsnedsättning behöver hjälp att göra digitala betalningar

I den undersökning som utredningen låtit göra uppgav 16 procent av de svarande att det förekommer att de behöver be om hjälp för att göra en digital betalning. Behovet är störst bland äldre. I åldersgruppen 65–85 år uppgav en tredjedel att de ibland behöver hjälp och hälften av de hjälpbehövande behöver hjälp minst en gång i månaden. Även bland personer med låg utbildning är behovet av hjälp större än i andra grupper: 38 procent av de svarande med enbart grundskoleutbildning behövde ibland hjälp med digitala betalningar. Detta kan jämföras med 11 procent av de svarande med eftergymnasial utbildning längre än tre år. Även Svenskarna med funktionsnedsättning och

internet samt länsstyrelsernas bevakningsrapporter vittnar om att per-

soner med funktionsnedsättning, äldre och nyanlända i större utsträckning än andra behöver hjälp att betala digitalt. Anledningarna till behovet av hjälp kan exempelvis vara låg digital vana, svåra och otillgängliga tjänster eller bristande kunskaper i svenska.

Utöver bristande självständighet finns andra skäl till att personer ber om hjälp med att göra digitala betalningar. I Svenskarna med funk-

tionsnedsättning och internet uppger vissa av de svarande, såväl de med

funktionsnedsättning som utan, att de inte har tillgång till e-legitimation men att de betalar räkningar över internet och använder tjänsten Swish. Rapporten drar slutsatsen att de svarande i dessa fall troligtvis lämnat ut sina uppgifter till någon som gör betalningarna åt dem.77

75Mörk baksida på det kontantlösa samhället. 26 december 2022. www.svd.se (hämtad 2023-03-08). 76 Wiklund (2021). 77 Begripsam (2020) s. 99.

Behov av hjälp från anhöriga eller ställföreträdare

Det finns möjligheter att få hjälp av andra vid personliga och ekonomiska angelägenheter, exempelvis att få hjälp att använda betaltjänster och utföra andra bankärenden. Möjligheterna att bli företrädd av en annan person kan rangordnas utifrån hur ingripande de är för den person som behöver hjälp.

Företräde genom fullmakt

Den första och minst ingripande möjligheten är att den enskilde lämnar en fullmakt till en annan privatperson. I denna fullmakt kan fullmaktsgivaren välja vilka tjänster fullmaktshavaren ska kunna utföra, exempelvis betaltjänster. Vanligtvis erbjuder banker särskilda fullmaktsblanketter för banktjänster. Vissa banker möjliggör att lämna fullmakt i internetbanken utan krav på bevittning men i stort sett samma behörigheter som för en fysisk fullmakt. Fullmakter är civilrättsliga avtal och är inte specifikt reglerade i lag utöver vad som följer av den allmänna avtalsrätten. För att ställa ut en fullmakt till en annan person måste fullmaktsgivaren kunna fatta egna informerade beslut.

En ytterligare möjlighet för en person att låta någon annan sköta ärenden och i övrigt företräda denne är en s.k. framtidsfullmakt. Enligt lagen (2017:310) om framtidsfullmakter finns en lagstadgad rätt för privatpersoner att upprätta en fullmakt till den hen önskar som träder i kraft när fullmaktsgivaren p.g.a. sjukdom, psykisk sjukdom eller liknande förhållande varaktigt och i huvudsak inte längre kan ta hand om sina angelägenheter. Fullmakten utställs alltså för ett framtida behov. Det föreligger ett visst dokumentationskrav på fullmaktshavaren, som på begäran ska kunna redovisa sitt uppdrag till fullmaktsgivarens närmaste anhöriga eller till överförmyndaren i kommunen.

En vanlig fullmakt fungerar bra så länge fullmaktsgivaren själv har förmåga att sköta sin ekonomi och kan övervaka och kontrollera den som utses till fullmaktshavare. På samma sätt kan en framtidsfullmakt som tecknats i förväg möjliggöra för fullmaktsgivaren att själv välja vem och för vilka angelägenheter som hen ska företrädas av framtidsfullmaktshavaren.

Godmanskap och förvaltarskap

Godmanskap anordnas av allmän domstol i olika situationer. Mest relevant när det gäller personers möjligheter och förmåga att göra betalningar är situationen då en person enligt 11 kap. 4 § föräldrabalken (härefter FB) som på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person. För att en god man ska kunna utses krävs som utgångspunkt att den enskilde har lämnat sitt samtycke. Även utan samtycke kan dock ett godmanskap anordnas om den enskildes tillstånd hindrar att hens mening hämtas in. Samtidigt som godmanskap anordnas utses en god man. Vid godmanskap behåller huvudmannen sin rättshandlingsförmåga och utgångspunkten är att hen ska lämna sitt samtycke till rättshandlingar som den gode mannen vidtar. Om huvudmannen på grund av sitt tillstånd är ur stånd att ge uttryck för sin mening eller meningen av annan orsak inte kan hämtas in krävs emellertid inte samtycke (11 kap. 5 § första stycket FB). Godmanskap innebär omfattande krav på dokumentation och redovisning.

Förvaltarskap åt en enskild anordnas på samma grunder som godmanskap. Det får inte anordnas om det är tillräckligt att godmanskap anordnas eller att den enskilde får hjälp på något annat mindre ingripande sätt (11 kap. 7 § FB). Samtidigt som förvaltarskap anordnas utses en förvaltare. Förvaltarskap kräver inte samtycke från den enskilde och får alltså, till skillnad från godmanskap, anordnas med tvång. Inom ramen för sitt uppdrag har förvaltaren ensam rådighet över huvudmannens egendom och företräder hen i alla angelägenheter som omfattas av uppdraget. Den som har en förvaltare förlorar alltså sin rättshandlingsförmåga på de områden som förvaltarskapet avser. Trots förvaltarförordnandet får huvudmannen dock bl.a. ingå anställningsavtal och förfoga över sin lön (11 kap. 8 §) och förvaltare är liksom gode män inte behöriga att företräda huvudmannen vid vissa frågor av utpräglat personlig karaktär som att exempelvis ingå äktenskap eller upprätta testamente (12 kap. 2 § tredje stycket). Den som har en förvaltare förlorar inte heller sin rösträtt.

I de fall en person inte företräds av en god man, en förvaltare eller en framtidsfullmaktshavare och där personen i fråga på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller något liknande förhållande inte längre har förmåga att ha hand om sina ekonomiska ange-

lägenheter finns ytterligare en möjlighet för anhöriga att träda in och ta hand om dessa. Enligt 17 kap. 1 och 2 §§ FB ges anhöriga behörighet att sköta den dagliga ekonomin för en enskild person. Denna s.k. anhörigbehörighet följer alltså direkt av lag. För att som anhörig använda anhörigbehörigheten ställs det emellertid ett dokumentationskrav. Det går inte att bland anhöriga välja vem som ska ha anhörigbehörighet utan den tillfaller anhöriga i en fastställd ordning: make eller sambo, barn, barnbarn, föräldrar, syskon och, slutligen, syskonbarn. Samtliga personer har emellertid rätt att avböja uppgiften.

Identifierade svårigheter att företräda en annan person avseende betalningar

Det har konstaterats vissa problem avseende hur olika former för att företräda en huvudman, fullmaktsgivare eller anhörig fungerar i praktiken. Av Konsumenternas bank- och finansbyrås verksamhetsberättelse för år 2021 framgår att den vanligaste frågan byrån fick under året rörde möjligheterna att hjälpa en anhörig med bankärenden. Det är vanligt att anhöriga, andra närstående eller hemtjänstpersonal och personal på särskilda boenden hjälper till med digitala betalningar, men det är inte självklart hur denna hjälp kan eller får ges. Om hjälpen innefattar användning av en annan persons e-legitimation kan det innebära att den anhörige gör sig skyldig till brottet missbruk av urkund enligt 15 kap. 1 § brottsbalken alternativt urkundsförfalskning enligt 14 kap. 1 § samma lag, eftersom signering med e-legitimation kan jämföras med att skriva under ett papper i någon annans namn. Det gäller inte minst att hjälpa en annan person med bankärenden, däribland betalningar. Konsumenternas bank- och finansbyrå har mot bakgrund av inkomna klagomål uppmärksammat följande: – Banker kräver att den som ska hjälpa en anhörig har ett godmans-

förordnande medan Överförmyndarnämnden anser att behovet kan lösas med stöd av reglerna om anhörigbehörighet. – Banker accepterar enbart fullmakter som är utfärdade på deras eget

standardformulär vilket försvårar för fullmaktsgivare som inte kan besöka banken eller vill upprätta fullmakt med hjälp av en jurist

– Fullmaktshavarens (den anhöriges) möjligheter att sköta fullmakts-

givarens ekonomi digitalt via exempelvis internetbank eller mobil är begränsade till följd av hur lagstiftningen tillämpas och bankernas lösningar. Anhöriga blir därför i dessa fall hänvisade till kassatjänster vilket medför stora praktiska problem, t.ex. om de bor långt bort från fullmaktsgivarens bank.78

I likhet med dessa iakttagelser har Ställföreträdarutredningen (se avsnitt 5.5.1) konstaterat att ställföreträdare i form av gode män och förvaltare ofta inte kan hjälpa sina huvudmän genom att använda digitala tjänster. Problemet är att de inte kan legitimera sig med sin e-legitimation för att via sin egen internetbank utföra digitala ärenden för huvudmannens räkning eftersom många banker, myndigheter och andra aktörer inte erbjuder sådana anpassade digitala tjänster. Ställföreträdarna saknar i de fallen möjlighet att använda internetbank, digital brevlåda eller andra digitala myndighetstjänster när de utför sina uppdrag. Många ställföreträdare har pekat på att den ökade digitaliseringen i samhället fört med sig att deras uppdrag blivit mer komplicerat, eftersom de inte har tillgång till de digitala tjänsterna för sin huvudmans räkning och det blivit svårare att utföra ärenden på annat sätt än digitalt.79

Personer med ställföreträdare, liksom personer som av andra skäl inte har tillgång till e-legitimation, kan även möta hinder i de fall e-handelsplattformar använder betaltjänstleverantörer som kräver e-legitimation vid betalning. En god man har vidare inte möjlighet att hjälpa sin huvudman med ett internetköp genom att använda sin egen e-legitimation för att därefter kvitta köpet. Detta eftersom en förvaltare och gode män enligt 12 kap. 6 § FB inte får sammanblanda sin egen ekonomi med sin huvudmans.80

En person som vill e-handla men som saknar e-legitimation eller som behöver hjälp med att göra betalningen kopplat till köpet, kan i vissa fall välja att betala med faktura. När fakturan kommer kan anhöriga, fullmaktshavare eller ställföreträdare hjälpa till med att göra betalningen. Det är i sammanhanget värt att nämna att en fakturabetalning ibland innebär en extra avgift. I oktober 2022 lämnade regeringen en proposition till riksdagen om att förtydliga kraven på s.k.

78 Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2022). 79SOU 2021:36 s. 451–452. 80 Länsstyrelsen Örebro län (2022) s. 17.

stark kundautentisering, t.ex. genom e-legitimation, vid fakturabetalningar online.81 Kravet gäller i de fall fakturabetalningar utgör en betaltjänst vilket är fallet när en mellanhand tar kreditrisken i stället för handlaren. Sådana lösningar har blivit vanligt hos e-handlare genom exempelvis s.k. check-out-tjänster med faktura. Syftet med ett förtydligande är att minska risken för bedrägerier vid kreditköp på internet. För personer som inte får BankID eller bankdosa, som krävs för att leva upp till krav på stark kundautentisering, och som företräds av andra kan möjligheterna till e-handel därigenom minska. Vidare är det inte tillåtet för ställföreträdare, fullmaktshavare eller anhöriga att skuldsätta den person de företräder, vilket innebär svårigheter att exempelvis handla på faktura.82

Många handlare tar inte längre emot kontanta betalningar. Det kan föranleda personer som visserligen har kontokort men som har svårt att göra kortbetalningar (eller andra digitala betalningar) på egen hand att lämna ut kort och kod till exempelvis anhöriga eller vårdpersonal. Under förutsättning att det finns ett samtycke från kortinnehavaren till de inköp som ska göras innebär detta inte nödvändigtvis ett lagbrott. Däremot utgör det ett brott mot kortutgivarens villkor och skulle sannolikt anses som grovt oaktsamt. Kortinnehavaren (kontohavaren) skulle därför behöva stå för hela eller delar av beloppet vid obehöriga transaktioner enligt 5a kap. 3 § betaltjänstlagen. Mindre betalningar kan numera göras utan PIN-kod (upp till 400 kronor) vilket underlättar för denna typ av lösningar. Däremot väcker utlåning av kontokort frågor om integritet och självständighet men även risk för bedrägerier för de personer som behöver hjälp.

Sammantaget kan personer som av olika skäl har svårt att göra betalningar på egen hand behöva be om hjälp från exempelvis anhöriga, ställföreträdare eller vårdpersonal. Dessa har i flera fall svårt att dra nytta av digitaliseringens möjligheter när det gäller att bistå en anhörig eller huvudman att göra betalningar vilket framgår av redogörelsen ovan.

81Prop. 2022/23:9. 82 En god man och förvaltare får emellertid i särskilda fall, efter att närmast anhöriga har fått yttra sig och efter överförmyndarens samtycke, uppta kredit åt huvudmannen.

Personer som upplever digitalt utanförskap vänder sig ofta till biblioteken

Personer som upplever digitalt utanförskap och behöver hjälp med betalningar vänder sig ofta till biblioteken. Det är inte minst en följd av att både banker och statliga myndigheter minskat sin fysiska närvaro genom nedläggning av kontor. Hjälp med bank- och betalningsärenden väcker frågor om integritet och ansvarsskyldighet, vilket bl.a. lyfts i länsstyrelsernas bevakningsrapporter. I rapporterna påtalas att det förekommer att bibliotekspersonalen är osäker på vad de kan och får hjälpa till med vad gäller bank- och betalningsärenden. Detsamma påpekas i Bibliotek i kristid – En rapport om hur biblioteken och de

anställda har påverkats av coronapandemin från facket för kultur, kom-

munikation och kreativ sektor (DIK). Rapporten efterfrågar tydligare stöd och riktlinjer. Rapporten påtalar även att det är angeläget att andra aktörer, t.ex. banker, inte hänvisar frågor inom deras områden till biblioteken eftersom det tar tid från kärnverksamheten.83Även i länsstyrelsernas bevakningsrapporter uppmärksammas att personer blivit hänvisade till biblioteken för att få hjälp med bank- och betalningsfrågor. Inom ramen för projektet ”Digitalt först” (se avsnitt 5.4.1) utvecklades lärplattformen Digiteket. Plattformen riktar sig till personer som arbetar på bibliotek och innehåller guider till digitala verktyg, liksom riktlinjer för hur bibliotekspersonal bör hantera besökare som behöver hjälp med t.ex. bankärenden.84

5.4. Insatser för inkludering på den digitala betalningsmarknaden

Det finns flera insatser som privata, ideella och statliga aktörer gör för att det digitala samhället ska bli mer inkluderande. Det gäller i hög grad även den digitala betalningsmarknaden. Detta avsnitt beskriver först generella insatser för digital inkludering inklusive två av de statliga myndigheternas ansvar och uppdrag i det avseendet (5.4.1). Därefter beskrivs privata, ideella och statliga inkluderingsinsatser riktade specifikt mot betalningsmarknaden (5.4.2).

83 DIK – Facket för kultur, kommunikation och kreativ sektor (2021) s. 31. 84Digiteket. Får jag verkligen svara på alla frågor? Etiska dilemman – egen moral och motstridiga

krav. www.digiteket.se (hämtad 2021-09-07).

5.4.1. Generella insatser för digital inkludering

Ett sextiotal myndigheter och organisationer har uppdrag som är direkt eller indirekt kopplade till delmålen i regeringens digitaliseringsstrategi och därmed till digital inkludering.85 Ansvaret för att främja digital delaktighet är tvärsektoriellt och myndigheter bidrar utifrån sina respektive områden och perspektiv. Det finns två myndigheter som har ett uttalat uppdrag att främja digital inkludering: PTS respektive Myndigheten för digital förvaltning (Digg). PTS:s uppdrag när det gäller digital inkludering beskrivs översiktligt nedan. Diggs uppdrag är framför allt kopplat till digitaliseringen av offentlig förvaltning och till elektroniska identifikationstjänster och andra s.k. betrodda tjänster. Myndigheten har i uppdrag att särskilt bistå regeringen med underlag för utvecklingen av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen och samhället i övrigt.86 I detta ingår att årligen följa upp, analysera och beskriva den utvecklingen. Mot bakgrund av att elektroniska identifikationstjänster har blivit i det närmaste en förutsättning för att göra digitala betalningar som inte är baserade på kortköp i fysisk handel, är tillgången till sådana tjänster av stor betydelse för inkluderingen på den digitala betalningsmarknaden. Diggs uppdrag avseende elektroniska identifikationstjänster beskrivs närmare i kapitel 8.

Utöver myndigheter med uppdrag att främja digital inkludering finns ett stort antal fristående initiativ och projekt för att främja digital inkludering som helt eller delvis är finansierade av staten. I vissa fall utförs insatserna av privata aktörer ensamma eller i samarbete med en myndighet (eller flera). Ett urval av sådana initiativ redovisas också i detta avsnitt.

Bristande ekonomiska resurser kan, som nämns ovan, vara ett skäl till att stängas ute från digitala sammanhang. För personer och hushåll med allra svagast ekonomi ingår vissa utgifter som är förknippade med digital delaktighet i kommunernas ekonomiska bistånd. Avsnittet redovisar därför kortfattat det ekonomiska biståndets roll för att motverka digitalt utanförskap.

85 Statskontoret (2020) s. 29. 862 § förordning (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.

Post- och telestyrelsen

PTS har ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kommunikation och ska verka för att målen inom politiken för informationssamhället uppnås.87 Myndigheten arbetar med att främja digital delaktighet och har inom ramen för detta arbete ett särskilt uppdrag inom den svenska funktionshinderspolitiken. Det innebär bl.a. att PTS ska analysera behov och möjligheter att utveckla mer användarvänliga digitala kommunikationstjänster. Myndigheten har t.ex. finansierat Begripsams studie Svenskarna med funktionsned-

sättning och internet. Rapporten har publicerats två gånger: år 2017 och

år 2019.88 PTS har tillsammans med Digg i uppdrag att följa upp det nationella målet för funktionshinderspolitiken när det gäller digitalisering.

PTS har sedan år 2010 utlyst innovationstävlingar för att främja lösningar som bidrar till digital delaktighet. Företag och organisationer har genom tävlingarna möjlighet att få finansiering till produkt- och tjänsteutveckling. 2021 års tävling, som hade temat ”Betaltjänster för alla”, inriktades på lösningar som gör det möjligt att förstå och använda digitala betalningssätt oavsett funktionsförmåga.89

PTS har även möjlighet att finansiera utbildningsprojekt för att öka den digitala kompetensen hos grupper med särskilda behov såsom äldre och personer i socioekonomiskt utsatta grupper. PTS har finansierat sju projekt som genomförts av bl.a. kommuner, pensionärsföreningar och studieförbund. I april 2020 gav regeringen PTS i uppdrag att genomföra insatser i syfte att bidra till tillgänglighet och användning av digitala tjänster för äldre. Uppdraget gavs mot bakgrund av coronapandemin för att bryta de äldres isolering. Arbetet resulterade bl.a. i Digitalhjälpen, en webbplats med guider till olika digitala tjänster, t.ex. att handla på internet.90

PTS har även i uppdrag att främja bredbandsutbyggnaden och följa tillgången till bredband och mobiltäckning. Tillgång till bredband och mobiltäckning har stor betydelse för att privatpersoner ska kunna göra digitala betalningar. Slutligen stöder PTS länsstyrelserna

87 Förordning (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen. 88Undersökningen Svenskarna med funktionsnedsättning och internet (SMFOI). www.pts.se (hämtad 15 juli 2021). 89PTS innovationstävling. www.pts.se (hämtad 15 juli 2021).

90

Digitalhjälpen. www.pts.se (hämtad 15 juli 2021).

i arbetet för att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster i hela landet (se avsnitt 5.6).

Statligt finansierade insatser och projekt för digital inkludering

Det finns ett stort antal insatser och projekt med det gemensamma syftet att främja digital inkludering och öka den digitala kompetensen. Ett antal exempel på helt eller delvis statligt finansierade initiativ redovisas nedan. – Digitalt först. Kungliga biblioteket gavs i uppdrag att 2018–2020

nationellt samordna och finansiera en satsning på de regionala biblioteksverksamheterna som kompetens- och utvecklingsnoder, med fokus på digital kompetens. Uppdraget resulterade bl.a. i

Digiteket som är en gemensam lärplattform för digitalt lärande,

främst riktad till bibliotekspersonal, men tillgänglig för alla online. – Digital i dag är en årlig och nationell temadag om digitaliseringens

möjligheter och utmaningar. Under temadagen den 14 oktober 2022 arrangerade 250 aktörer från näringslivet, myndigheter, civilsamhället, bibliotek och kommuner fler än 1 000 aktiviteter på 215 orter runt om i hela Sverige. Bakom Digital i dag står förutom alla medverkande aktörer Digg, Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA), Landsorganisationen i Sverige (LO), PTS, Statens servicecenter, Svenska kyrkan och Sveriges kommuner och regioner (SKR).91– Din guide till e-legitimationer. Digg har tagit fram utbildnings-

material om e-legitimationer, bl.a. om att skaffa och skydda sin e-legitimation.92– Digidelcenter. Ett Digidelcenter är en tillgänglig och bemannad

plats (t.ex. bibliotek) dit invånare kan komma för att få hjälp med digitala frågor. Det finns 26 Digidelcenter i landet som drivs av kommunerna och finansieras genom stöd från Internetstiftelsen. År 2018 beviljade regeringen medel till Internetstiftelsen för Digidelcentren.93

91Digital i dag. www.digitalidag.org (hämtad 2021-10-27). 92Din guide till e-legitimationer. www.e-legitimation.se (hämtad 2021-10-27). 93Digidelcenter. www.digidel.se (hämtad 2021-10-27).

Ekonomiskt bistånd och digitalt utanförskap

Ekonomiskt bistånd, som kommuner beslutar om, kan bidra till att motverka digitalt utanförskap bland personer och hushåll med mycket låg ekonomisk standard.94 Ekonomiskt bistånd regleras i 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och består dels av försörjningsstöd, dels av bistånd till livsföringen i övrigt. Livsföringen i övrigt inkluderar hemutrustning, som avser kostnader kopplade till hemmet. I maj 2021 ändrade Socialstyrelsen de allmänna råden om ekonomiskt bistånd, vilket bl.a. innefattar en justering av råden för hemutrustning. Den nya lydelsen är:

Socialnämnden bör ge ekonomiskt bistånd till den hemutrustning som krävs för att ett hem ska kunna fungera. Med hemutrustning avses t.ex. sådan utrustning som behövs för matlagning, umgänge, sömn, förvaring, rengöring och rekreation. Även den hemelektronik som är nödvändig för att den enskilde ska kunna kommunicera och ta del av information bör omfattas av begreppet hemutrustning.95

Tidigare råd omfattade internetanvändande i hemmet men specificerat till dator med internetuppkoppling.96 Den nya lydelsen syftar till att anpassa råden till samhällsutvecklingen genom att ta sikte på behovet av tillgång till internet, snarare än en viss form av utrustning (t.ex. en dator). Socialstyrelsen menar att den nya lydelsen därmed blir mer teknikneutral – det är inte nödvändigtvis en dator med internetuppkoppling som krävs för att kunna kommunicera och ta del av information.97 Det är inte minst relevant när smarta telefoners roll för att använda internet och utföra digitala tjänster t.ex. betaltjänster, har ökat. Utöver dessa motiv följer förändringen i råden även av en dom i Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2017 ref. 23). Domstolen slog fast att tillgång till internet i hemmet är nödvändigt för att effektivt kunna ta del i samhällsutvecklingen.98

Genom de ändrade råden torde fler kunna beviljas ekonomiskt bistånd som förbättrar möjligheten till digital delaktighet. Med den nya, mer teknikneutrala formuleringen skulle även tillgången till digitala betalningssätt kunna öka eftersom exempelvis tjänsten Swish och mobilt BankID förutsätter en smart telefon.

94 Post- och telestyrelsen (2021a) och Länsstyrelserna (2020). 95 Socialstyrelsen (2021b). 96 Socialstyrelsen (2013). 97 Socialstyrelsen (2021a). 98 Ibid.

5.4.2. Inkluderingsinsatser riktade mot betalningsmarknaden

Privata och ideella aktörer

En rad privata och ideella initiativ har sedan flera år tillbaka tagits för att främja inkludering på den digitala betalningsmarknaden. Nedan redovisas ett antal av dessa initiativ. – Betalningshjälpen är en webbplattform med guider till digitala

bank- och betaltjänster, som har tagits fram av Mastercard i samarbete med några av de stora bankerna99 samt pensionärsorganisationen SPF Seniorerna. Målgruppen är äldre personer. Före coronapandemin genomfördes en utbildningsturné i Sverige. – Oanade möjligheter är ett samarbetsprojekt mellan Bankföreningen

och Sparbankernas Riksförbund. På hemsidan finns guider till att skaffa BankID samt tips och råd för att känna sig trygg på internet. – Seniornet är ett nätverk som syftar till att inspirera och hjälpa

seniorer ta vara på digitaliseringens möjligheter, inklusive digitala betalningssätt. Seniornet består av 40 lokala föreningar med nästan 8 000 medlemmar. – PROsIT är Pensionärsorganisationen PRO:s studieverksamhet

inom it, dvs. digitala tjänster och lösningar, inbegripet bank- och betaltjänster.

Därutöver har de flesta banker information om och guider till digitala bank- och betaltjänster.

Riksbankens betalningsråd

Betalningsrådet är samverkansråd, som leds av Riksbanken, vars verksamhet delvis är inriktad på att öka inkluderingen på den digitala betalningsmarknaden. Betalningsrådet samlar berörda myndigheter samt företag och organisationer med koppling till betalningsmarknaden. Rådet ska belysa centrala betalningsfrågor och

99 Nordea, Swedbank, SEB, Handelsbanken, Länsförsäkringar, Danske Bank och ICA Banken.

[…] medverka till en samhällsekonomiskt effektiv produktion och konsumtion av säkra, effektiva, tillgängliga och ändamålsenliga betaltjänster på en marknad präglad av konkurrens på lika villkor och med väl avvägd reglering.100

Rådets arbete bedrivs inom fyra utskott: – Tillsyn och reglering, – bedrägerier och penningtvätt, – kris och sårbarheter i betalningssystemet, och – betaltjänsters tillgänglighet.

Enligt Betalningsrådets arbetsprogram för 2020–2022 ska utskottet för betaltjänsters tillgänglighet bevaka nya digitala betaltjänster utifrån ett tillgänglighetsperspektiv. Utskottet ska också följa tillgången till kontanter. Utskottet har därtill i uppdrag att bevaka initiativ som främjar digital delaktighet samt följa genomförandet av tillgänglighetsdirektivet (se avsnitt 5.5.2) samt framtagandet av en statlig e-legitimation.101

5.5. Aktuella utredningar och lagförslag

Det finns två aktuella utredningar och lagförslag inom andra politikområden med bäring på inkluderingen på den digitala betalningsmarknaden. Ställföreträdarutredningen har haft regeringens uppdrag att göra en översyn av reglerna om gode män och förvaltare. Genomförandet av EU:s s.k. tillgänglighetsdirektiv i svensk rätt har utretts av Tillgänglighetsutredningen och regeringen överlämnade i december 2022 en proposition till riksdagen utifrån utredningens förslag. Det bör också noteras att utredningar avseende tillgången till en statlig e-legitimation är relevant för inkluderingen på den digitala betalningsmarknaden. Detta utredningsarbete beskrivs närmare i kapitel 8.

100Betalningsrådet. www.riksbank.se (hämtad 2021-07-16). 101Betalningsrådets arbetsprogram för 2020–2022. www.riksbank.se (hämtad 2021-08-16). Betydelsen av en om statlig e-legitimation för betalningsmarknaden belyses i kapitel 8.

5.5.1. Ställföreträdarutredningen

Anhöriga och ställföreträdare möter ibland hinder som försvårar att bistå med digitala betalningar, vilket beskrivs i avsnitt 5.3.3. Vad gäller gode män och förvaltare uppmärksammas detta i Ställföreträdarutredningens betänkande Gode män och förvaltare – en översyn, som överlämnades till regeringen i maj 2021.102 I betänkandet framhålls att problemet för ställföreträdarna ligger i att de inte kan använda sin e-legitimation och digitala tjänster för att utföra ärenden åt personerna de företräder, dvs. huvudmännen. För att bl.a. kunna bidra till att digitala tjänster anpassas till ställföreträdare föreslog Ställföreträdarutredningen att ett nationellt register upprättas över ställföreträdare och huvudmän. Med hjälp av ett sådant register kan banker, myndigheter och andra aktörer som tillhandahåller digitala tjänster enklare göra kontroller för att säkerställa ställföreträdarens behörighet. Ställföreträdarutredningen påtalade även att många personer som har en god man eller en förvaltare saknar e-legitimation. Ett register bedömdes underlätta för ställföreträdaren att godkänna att huvudmannen har en e-legitimation eller använder en digital tjänst.103

Remissförfarandet har avslutats, men något förslag utifrån utredningens ställningstaganden har ännu inte presenterats utan frågan bereds i Regeringskansliet.

5.5.2. Tillgänglighetsdirektivet

Allmänt om tillgänglighetsdirektivet

Inom EU pågår ett arbete för att främja tillgänglighet och digital inkludering. En del i detta arbete är tillgänglighetsdirektivet104 som är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv.105 Tillgänglighetsdirektivet har sin grund i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som ratificerats av både EU och de enskilda medlemsstaterna (Sverige ratificerade konventionen år 2008). Det slutliga direktivet beslutades i april 2019. Direktivet ska ha införlivats i

102SOU 2021:36. 103SOU 2021:36 s. 451–458. 104 Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning, regler och administrativa åtgärder avseende tillgänglighetskrav för produkter och tjänster KOM (2015) 615 final. 105 Ett fullharmoniseringsdirektiv innebär att EU:s medlemsstater inte får behålla eller införa bestämmelser som varken är mer långtgående eller tillåtande än det som framgår av direktivet.

medlemsstaternas lagstiftning senast den 28 juni 2022 och bestämmelserna börja tillämpas från och med den 28 juni 2025.

Direktivet omfattar sex huvudområden: informations- och kommunikationsteknik (IKT), persontransporter, media, e-böcker, e-handel samt bank och finans. Dessa produkter och tjänster bedöms vara centrala för delaktighet i det digitala samhället.106 Av störst relevans för inkluderingen på den digitala betalningsmarknaden är tjänster inom områdena bank och finans respektive e-handel. Det är dock värt att nämna att även bankomater och betaltjänstterminaler (t.ex. biljettautomater) omfattas av direktivet. De hör till kategorin självbetjäningsterminaler och innefattar bl.a. krav om text-till-tal-teknik, möjlighet att koppla in personliga hörlurar samt möjlighet att förlänga responstiden.107 Med hänsyn till utredningens huvudsakliga fokus på digitala betaltjänster kommer dessa produkter och kraven på desamma enligt direktivet inte att beröras närmare. Ett antal åtgärder för tjänster ska vidtas för att uppfylla direktivets krav. Detta innefattar bl.a. webbplatser och mobilappar som ska

[…] göras tillgängliga på ett enhetligt och ändamålsenligt sätt genom att de görs uppfattningsbara, hanterbara, begripliga och robusta.108

Detta exemplifieras bl.a. med att webbplatser ska vara kompatibla med tekniska hjälpmedel, så att de går att läsa och interagera med.109Inom kategorin banktjänster för konsumenter ryms bl.a. betaltjänster och identifieringsmetoder (t.ex. e-legitimationer). I direktivet definieras betaltjänster enligt definitionen i det andra betaltjänstdirektivet110, vilket innebär att i princip alla betaltjänster som kan göras från ett betalkonto omfattas. Dessutom omfattas tjänster som används för att öppna och avsluta ett betalkonto.111 Även här ska ekonomiska aktörer (t.ex. banker) tillhandahålla tjänster som är uppfattningsbara, hanterbara, begripliga och robusta, samt säkerställa att språket inte är för komplext.112

106 Ibid. s. 98. 107 Ibid. s. 139. 108 Ibid. s. 20. 109 Ibid. s. 145–146. 110 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG. 111SOU 2021:44 s. 119–120. 112 Ibid. s. 158.

Utredning och lagförslag

I april 2020 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att ta ställning till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. Utredningen, som antog namnet Tillgänglighetsutredningen, överlämnade sitt betänkande till regeringen i maj 2021.113 I december 2022 överlämnade regeringen en proposition till riksdagen om genomförandet av tillgänglighetsdirektivet i svensk rätt.114 I propositionen föreslås en ny lag om vissa produkters och tjänsters tillgänglighet. Avseende de förslag som specifikt rör betalningsmarknaden följer regeringen i huvudsak utredningens förslag. I Tillgänglighetsutredningens betänkande föreslogs att den bredare kategorin banktjänster skulle omfattas av den nya lagen om vissa produkters och tjänsters tillgänglighet. I propositionen föreslås att det är banktjänster för konsumenter som ska omfattas av den nya lagen. En annan förändring i förhållande till utredningens förslag är undantaget från tillgänglighetskrav. Enligt propositionen ska ett tillgänglighetskrav inte gälla om kravet innebär en större förändring av en produkts eller en tjänsts grundläggande karaktär eller om kravet medför en oproportionerligt stor börda för den berörda ekonomiska aktören.

Förväntade effekter av genomförandet av direktivet

Direktivet kan, enligt Tillgänglighetsutredningen, förväntas innebära mer enhetliga regler och fler tillgängliga produkter och tjänster. Mer specifikt kan direktivet förväntas förbättra möjligheterna för

[…] personer som har någon varaktig fysisk, psykisk, intellektuell eller sensorisk funktionsnedsättning som i samspel med olika hinder kan hindra dem från att fullt ut och effektivt delta i samhället på lika villkor som andra.115

Direktivet kan vidare förväntas ge upphov till indirekta nyttor, t.ex. en högre grad av digital inkludering samt minskat behov av hjälp vilket i sin tur bidrar till en ökad självständighet.116 Även äldre och personer med tillfälligt nedsatt funktionsförmåga förväntas dra nytta av den förbättrade tillgänglighet som direktivet syftar till.

113SOU 2021:44. 114Prop. 2022/23:42. 115SOU 2021:44 s. 97. 116 Ibid, s. 443.

Enligt Tillgänglighetsutredningen ger direktivet bättre förutsättningar för en ökad tillgänglighet till digitala betalningssätt, liksom e-handelsplatser och uttagsautomater. Däremot omfattar kraven inte kognitiv tillgänglighet (dvs. faktorer som påverkar hur en person förstår hur en tjänst ska användas eller hur information ska tolkas) i någon större omfattning. Detta påpekas av ett antal remissinstanser.117Som nämns ovan menar länsstyrelserna att personer med vissa kognitiva eller intellektuella funktionsnedsättningar ofta möter svårigheter att göra digitala betalningar. Tillgänglighetsdirektivet torde, enligt länsstyrelserna, inte underlätta för dessa grupper.

5.6. Målet om tillgång till grundläggande betaltjänster

Staten arbetar sedan 15 år tillbaka för att säkerställa tillgången till s.k. grundläggande betaltjänster med utgångspunkt i det av riksdagen beslutade målet om att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.118 Målet om grundläggande betaltjänster har sin bakgrund i Post- och kassaserviceutredningens delbetänkande

Samhällets behov av betaltjänster119 från år 2004. De grundläggande be-

taltjänsterna definierades i betänkandet som – betalningsförmedling, exempelvis att betala räkningar över disk, – uttag av kontanter, och – hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella föreningar.

De grundläggande betaltjänster som utredningen definierade dem år 2004 var nära kopplade till den manuella service och de tjänster som Posten AB:s helägda dotterbolag Svensk Kassaservice AB (Svensk Kassaservice) vid denna tid erbjöd via sitt landsomfattande kontorsnät. Målet formulerades mot bakgrund av att betalningsmarknaden påbörjat en digitalisering, framför allt genom att privatpersoner och företag i större utsträckning börjat betala med kontokort i butiker, på restauranger m.fl. och betala räkningar via internetbank. År 2004 hade Svensk Kassaservice i uppdrag att erbjuda alla i hela landet möjlighet

117 Exempelvis Dyslexiförbundet och Afasiförbundet, se Remissinstanser för SOU 2021:44 Till-

gänglighetsdirektivet. 19 november 2021. www.regeringen.se (hämtad 2023-03-11).

118Prop. 2006/07:55. 119SOU 2004:52.

att göra och ta emot betalningar till enhetliga priser. Till följd av de förändrade betalningsmönstren minskade emellertid behovet av dessa tjänster, vilka innebar ekonomiska förluster för staten. Post- och kassaserviceutredningen föreslog, mot den bakgrunden, att Svensk Kassaservice skulle avvecklas och att den dåvarande lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice skulle avskaffas.

Post- och kassaserviceutredningen föreslog också att riksdagen skulle besluta om ett politiskt mål om tillgången till de grundläggande betaltjänsterna. Regeringens proposition Statens ansvar för vissa betal-

tjänster120 utgick från utredningens förslag. I samband med att riksdagen

beslutade om propositionen fastslogs följande mål:

[A]lla

i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rim-

liga priser.121

Målet syftade framför allt till att hjälpa de grupper i samhället som inte använde digitala betalningssätt och tillgodose deras behov av betaltjänster när Svensk Kassaservices verksamhet avvecklades (år 2008). I Post- och kassaserviceutredningens betänkande framhölls att statens ansvar borde vara att säkerställa tillgången till grundläggande betaltjänster i hela landet genom att komplettera marknaden i områden där denna inte tillgodosåg detta behov.

Målet om tillgång till grundläggande betaltjänster och den marknadskompletterande ansatsen gäller alltjämt och utgör grunden för den statliga politiken inom området liksom för uppföljningen av densamma.

5.6.1. Bevakning och uppföljning av målet

Målet om tillgång till grundläggande betaltjänster följs upp årligen genom en redovisning från regeringen till riksdagen i budgetpropositionen. Regeringens redovisning baseras i sin tur på underlag från länsstyrelserna och PTS. Länsstyrelsernas uppföljning är reglerad i förordningen (2017:869) om bevakning av grundläggande betaltjänster samt i regleringsbrevet för länsstyrelserna. I länsstyrelsernas regleringsbrev framgår vidare att länsstyrelserna årligen ska presentera resultatet från bevakningen av målet samt stöd- och utvecklingsinsatserna i en rapport till regeringen senast 1 december varje år. Länsstyrelsen

120Prop. 2006/07:55. 121 Ibid.

i Dalarna är samordnande länsstyrelse för arbetet.122 För bevakningsuppdraget disponerar Länsstyrelsen i Dalarna disponerar 2 miljoner kronor per år av anslaget 2:3 Grundläggande betaltjänster inom utgiftsområde 22 Kommunikationer. PTS återrapporterar årligen arbetet med att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster.123

Även om Post- och kassaserviceutredningen framhöll att de grundläggande betaltjänsterna kunde utföras på olika sätt ligger huvudsakligt fokus för stöd- och utvecklingsinsatser och uppföljning, liksom för 15 år sedan, på geografiska punkter för kontantuttag, insättning av dagskassor och möjlighet att betala räkningar över disk. Tillgången till de grundläggande betaltjänsterna följs upp med ett digitalt verktyg – Tillväxtverkets Pipos Serviceanalys – som visar de platser (s.k. servicepunkter) där tjänsterna erbjuds. Verktyget redovisar befolkningens avstånd till dessa punkter. Det statliga stödet till betaltjänstombud utvärderas utifrån antalet personer som får närmare till de statligt finansierade servicepunkterna.124

Den årliga uppföljningen av målet fokuserar emellertid inte enbart på platser där de tre grundläggande betaltjänsterna kan utföras utan även i viss utsträckning på användandet av digitala betalningssätt. I resultatredovisningen i budgetpropositionen för 2023 bedömer regeringen att målen för politiken för de grundläggande betaltjänsterna huvudsakligen uppfylls.125 I den årliga uppföljningen av det politiska målet om att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser för år 2022 menar Länsstyrelserna att målet inte längre är uppfyllt. En orsak till det är, enligt Länsstyrelserna, att avvecklingen av Kassagirot

fått stora konsekvenser för de personer som använt tjänsterna. Framför allt har det drabbat personer som saknar betalkonto. Det innebär att det i dagsläget finns stora områden i landet där det inte längre är möjligt att betala räkningar med kontanter.126

122 Länsstyrelserna (2021). 123 Post- och Telestyrelsen (2023). 124 Ibid. 125Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 22 s. 106. 126 Länsstyrelserna (2022) s. 5. Det är emellertid värt att notera att år 2022 bedömde 15 av 21 länsstyrelser att tillgången till grundläggande betaltjänster inte är tillfredsställande för privatpersoner i allmänhet. Det är en stor skillnad jämfört med föregående år, då 3 av 21 länsstyrelser gjorde samma bedömning. Med andra ord tycks de enskilda länsstyrelserna ha lagt en betydande vikt vid de negativa konsekvenserna av avvecklingen av Kassagirot.

5.6.2. Statliga insatser och finansiering

Av det statliga anslaget Grundläggande betaltjänster, som sammanlagt uppgår till cirka 25 miljoner kronor för år 2023, disponerar PTS 23 miljoner kronor. PTS ansvar avseende åtgärder för grundläggande betaltjänster regleras i myndighetens instruktion, i vilken det framgår att PTS ska:

[…] främja de regionala stöd- och utvecklingsinsatser som länsstyrelserna genomför för att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster på de orter och den landsbygd där behovet av tjänsterna inte tillgodoses av marknaden.127

Hur anslagsmedlen får användas regleras i villkoren för anslaget i myndighetens regleringsbrev. Enligt 8 § i instruktionen har PTS även möjlighet att genom upphandling tillgodose samhällets behov av grundläggande betaltjänster på de orter och den landsbygd där behovet inte tillgodoses av marknaden. Enligt samma bestämmelse får PTS genom upphandling även tillgodose behov som personer med funktionsnedsättning har av bl.a. grundläggande betaltjänster.

Sedan år 2013 har länsstyrelserna möjlighet att ta initiativ till stöd- och utvecklingsinsatser för vilka länsstyrelserna söker medel från PTS. Det innebär t.ex. att ge stöd till ovan nämnda betaltjänstombud, ofta i orter och på landsbygd där marknaden inte tillgodoser behovet, för att dessa ombud ska kunna erbjuda en eller flera av de grundläggande betaltjänsterna.128 Utvecklingsinsatserna syftar bl.a. till att stötta digitalt ovana personer att börja använda digitala betalningssätt genom utbildnings- och informationsinsatser. Dessa insatser genomförs ofta tillsammans med andra aktörer, t.ex. bibliotek och civilsamhällets organisationer.

Huvuddelen av den del av anslaget som disponeras av PTS finansierar de regionala stöd- och utvecklingsinsatser som respektive länsstyrelse genomför. Framför allt bekostar anslaget personalkostnader på länsstyrelserna i form av s.k. processledare för grundläggande betaltjänster i varje län. Processledarna arbetar vanligtvis med två olika uppgifter kopplade till grundläggande betaltjänster: länsstyrelsernas bevakningsuppdrag avseende grundläggande betaltjänster respektive regionala stöd- och utvecklingsinsatser.

127 Förordning (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen. 128 Stöd ges i enlighet med förordning (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster.

Stödet till betaltjänstombud ges i enlighet med förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster (härefter stödförordningen). Enligt stödförordningen ska varje länsstyrelse fatta beslut om stöd till företag som bedöms kunna tillhandahålla grundläggande betaltjänster. PTS har enligt 17 § stödförordningen möjlighet att meddela föreskrifter avseende tillämpningen av förordningen, såsom beräkning av stödets storlek. Stödet till betaltjänstombud ges på platser där respektive länsstyrelse har identifierat ett behov av att ett ombud erbjuder en eller flera av de grundläggande betaltjänsterna. År 2021 fick 49 betaltjänstombud statligt stöd till en kostnad av drygt 6 miljoner kronor (se vidare avsnitt 5.6.3).

5.6.3. Tillgång till betalningsförmedling

Tillgången till betalningsförmedling, dvs. att kunna göra betalningar med kontanter, betalkonto eller kontokort, över disk via bankkontor eller via ombud har minskat påtagligt under den senaste tioårsperioden. Tabell 5.2 redovisar antalet tillhandahållare av betalningsförmedling, uppdelat på bankkontor och ombud år 2011 respektive år 2022 på länsnivå samt för samtliga län. Tabellen redovisar också antalet bankkontor som tillhandahöll betalningsförmedling med kontanter över disk. År 2011 fanns det 2 605 tillhandahållare av betalningsförmedling i Sverige, varav 890 ombud. År 2011 gick det att göra betalningar med kontanter över disk vid 801 bankkontor.

År 2022 fanns det 765 tillhandahållare av betalningsförmedling i samtliga län, varav 22 ombud. Vid 122 av bankkontoren var det möjligt att göra betalningar med kontanter över disk.

Tabell 5.2 Tillhandahållare av betalningsförmedling per län och för samtliga län år 2011 och år 2022

Län

Alla tillhandahållare

Bankkontor, alla tjänster

1

Bankkontor, kontanter

Ombud, kontanter och kort

2011 2022 2011 2022 2011 2022 2011 2022

Blekinge

40 17 30 17 8 8 10 0

Dalarna

91 24 63 23 37 6 28 1

Gotland

20 6 16 6 9 2 4 0

Gävleborg

83 20 56 20 40 2 27 0

Halland

71 27 49 27 12 9 22 0

Jämtland

55 10 36 10 33 0 19 0

Jönköping

95 27 73 27 38 2 22 0

Kalmar

77 27 55 27 25 12 22 0

Kronoberg

55 18 42 18 28 5 13 0

Norrbotten

76 27 52 27 24 11 24 0

Skåne

370 106 247 105 86 16 123 1

Stockholm 569 136 320 124 149 1 249 12 Södermanland 69 24 44 22 12 0 25 2 Uppsala 79 24 50 24 25 4 29 0 Värmland 74 25 49 25 19 10 25 0 Västerbotten 70 21 56 21 46 0 14 0 Västernorrland 73 22 53 22 38 3 20 0 Västmanland 67 18 43 17 24 4 24 1 Västra Götaland 401 136 275 133 98 19 126 3 Örebro 77 22 47 21 26 3 30 1 Östergötland 93 28 59 27 24 5 34 1

Samtliga län 2 605 765 1 715 743 801 122 890 22

Anm. 1 Kontanter, betalkonto och kontokort. Källa: PTS (baserat på data från Tillväxtverkets PIPO Serviceanalys).

I procentuella tal var minskningen av antalet tillhandahållare förhållandevis jämn mellan länen. Minskningen var störst i Jämtlands län (–82 procent). Gävleborgs län (–76 procent) och Stockholms län (–76 procent).129 Minskningen av antalet bankkontor som tillhandahöll betalningsförmedling över disk var störst i Jämtlands län (–72 procent). I detta fall var minskningen mer ojämnt fördelad mellan länen.130

Antalet bankkontor som erbjöd betalningsförmedling med kontanter minskade påtagligt i alla län mellan år 2011 och år 2022. År 2022

129 Minskningen för samtliga län var 71 procent. 130 Minskningen för samtliga län var 57 procent.

fanns det inga bankkontor som erbjöd betalningsförmedling med kontanter i Jämtland, Södermanland och Västerbotten. Minskningen av antalet ombud som erbjöd betalningsförmedling med kontanter och kort var ännu tydligare. Betalningsförmedling genom ombud fanns år 2022 enbart i 8 län: Dalarna, Skåne, Stockholm, Södermanland, Västmanland, Västra Götaland, Örebro och Östergötland.

Den försämrade tillgängligheten till betalningsförmedling med kontanter som redovisas i tabell 5.2 tar inte hänsyn till förändringar i det geografiska avståndet till bankkontor och ombud. Figur 5.1 och 5.2 visar tillgängligheten till betalningsförmedling på bankkontor som har bankkassa med kontanter respektive ombud med kontanthantering den 1 mars 2022 och den 1 september 2022 med hänsyn tagen till skillnader i avstånd. Personer som bor i mörkt blå områden har minst 25 kilometer till närmaste bankkontor med bankkassa med kontanter eller till närmaste ombud. Personer som bor i mörkt röda områden har 5 kilometer eller kortare avstånd till närmaste bankkontor eller ombud. Det bör framhållas att en stor del av de som erbjuder betalningsförmedling (med kontanter) är bankkontor. Möjligheterna att betala räkningar över disk gäller för den som är kund i banken. Bankkontoren kan även ha begränsade öppettider vilket också påverkar tillgängligheten till tjänsten. Förändringen i tillgängligheten till betalningsförmedling mellan mars och september 2022 är påtaglig. Tillgängligheten har minskat i de flesta delarna av Sverige. En stor del av förklaringen till denna utveckling är avvecklingen av Kassagirot (se nedan).

Figur 5.1 Tillgänglighet till betalningsförmedling den 1 mars 2022

Bankkassa med kontanter och över disk hos ombud

Källa: Tillväxtverket (uppgifter från Pipos Serviceanalys).

Figur 5.2 Tillgänglighet till betalningsförmedling den 1 september 2022

Bankkassa med kontanter och över disk hos ombud

Källa: Tillväxtverket (uppgifter från Pipos Serviceanalys).

Avvecklingen av Kassagirot

Fram till den 1 september 2022 tillhandahöll ClearOn betaltjänster, däribland grundläggande betaltjänster genom Kassagirot. Som en konsekvens av beslutet att avveckla Kassagirot har de 149 ombud i dagligvaru- och servicehandeln som använt ClearOns system, också avvecklats. De flesta ombud fanns i större städer men Kassagirot hade även ombud i glesbygd. Statligt stöd via länsstyrelserna och PTS har givits direkt till 22 av dessa ombud för att tillhandahålla grundläggande betaltjänster. Det statliga stödet har framför allt getts till ombud i mindre orter, varav cirka hälften är i den norra delen av Sverige. ClearOn minskade antalet ombud från 460 till 150 under perioden 2018-2019. Forex, som tillhandahöll räkningsbetalning på 53 kontor, avvecklade sin räkningstjänst i november 2021. Avvecklingarna har påverkat den geografiska tillgången till manuella och kontanta betaltjänster på ett negativt sätt eftersom ombuden utgjort ett väsentligt bidrag till täckningen vid sidan av bankkontoren. Avvecklingarna har också inneburit att betaltjänster som inte kräver att kunden har ett betalkonto i princip helt har försvunnit i stora delar av landet. Numera finns det endast en aktör (utöver sparbanker) som erbjuder möjligheten att betala räkningar över disk med kontanter och kontokort: ChangeGroup Sweden AB, som är ett betalningsinstitut med 22 kontor, framför allt belägna i Stockholmsområdet och vissa orter i södra halvan av Sverige. Deras tjänst är tillgänglig för alla, förutsatt att kunden har en giltig identitetshandling.131

Kassagirot var en viktig tjänst för vissa grupper, framför allt för att betala räkningar över disk med kontanter eller kontokort och lösa in utbetalningsavier mot kontanter. I takt med allt fler bankkontor har blivit kontantlösa och antalet betaltjänstombud minskat kraftigt, har antalet platser för kontantbetalning av räkningar över disk (liksom inlösen av utbetalningsavier) minskat avsevärt under de tio senaste åren. Efter avvecklingen av Kassagirot finns det i Sverige 123 bankkontor eller ombud, framför allt sparbanker, där kontantbetalning av räkningar över disk fortfarande erbjuds. Avvecklingen av Kassagirot och den ojämna geografiska fördelningen av sparbanker respektive ChangeGroup Sweden innebär att möjligheten att betala räkningar över disk med kontanter försvinner helt i Västerbottens län

131 Enligt uppgifter i e-tjänsten Pipos serviceanalys. Se även Post- och telestyrelsen (2022a).

och Jämtlands län, och även i flera stora städer som Göteborg, Malmö, Uppsala, Jönköping och Linköping.132

Efter avvecklingen av Kassagirot finns det, enligt de senast tillgängliga uppgifterna från PTS, fortfarande sammanlagt 743 bankkontor där det går att betala räkningar över disk med kontokort eller mot betalkonto (generellt krävs dock att den som vill betala räkningar är kund i den bank där räkningsbetalningar görs).133

Avvecklingen av Kassagirot innebär att framför allt asylsökande, vissa nyanlända samt andra personer utan betalkonto och svensk identitetshandling i stora delar av landet saknar möjlighet att betala räkningar utan att ta hjälp av andra. Vissa äldre och andra i behov av personlig service är grupper som fått ökade svårigheter. Enligt medieuppgifter uppgick antalet räkningsbetalningar över disk hos deras ombud till drygt 200 000 räkningar.134 Antalet personer som använde någon av Kassagirots tjänster var cirka 85 000.135 En jämförelse kan göras med antalet räkningar som betalades med brevgiro (dvs. där räkningar skickas i ett kuvert tillsammans med en betalningsorder) som var 29 miljoner stycken år 2021.136 Det innebär att fler än hundra gånger fler räkningsbetalningar gjordes via brevgiro än räkningsbetalningar över disk via Kassagirot. Det bör framhållas att betalningar av räkningar över disk, (oavsett om de betalas kontant eller via konto), är en dyr tjänst i jämförelse med andra sätt att betala räkningar. Tjänsten kostar vanligtvis mellan 50–200 kronor för en enskild räkning. Detta kan jämföras med bankernas tjänster för brevgiro. Hos de stora bankerna kostar tjänsten mellan 195–300 kronor per år. Vissa banker erbjuder ett obegränsat antal räkningsbetalningar medan andra har antalsbegränsningar (som i ett fall ändå medger betalning av 10 räkningar 16 gånger per år). För den enskilde kan det därför, ur ett privatekonomiskt perspektiv, vara positivt att övergå till att betala räkningar på annat sätt än över disk. Samtidigt bygger brevgiro, liksom andra sätt att betala räkningar på (t.ex. via internetbank), på att personen i fråga har betalkonto.

Trots att det finns billigare lösningar för räkningsbetalningar än att betala över disk har vissa personer inga alternativ. För personer som saknar betalkonto begränsas tillgången till tjänster för räknings-

132 Post- och telestyrelsen (2022a). 133 Ibid. 134Olönsam kontanttjänst läggs ner. 16 augusti 2022. www.dn.se (hämtad 2022-12-19). 135 Länsstyrelserna (2022). 136Riksbankens betalningsstatistik. www.riksbank.se (hämtad 2022-12-19).

betalning till ett fåtal fysiska platser i södra Sverige (situationen för de som saknar betalkonto beskrivs närmare i kapitel 6). För andra som vill eller behöver betala kontant och som har ett konto hos en kontanthanterande sparbank, finns något fler platser, dock saknas kontanta räkningsbetalningstjänster i flera av de största städerna undantaget Stockholm. Detta kan i sin tur innebära att räkningsbetalningar för dessa personer behöver skötas via informella vägar genom andra personer. När det gäller möjligheterna att lösa in utbetalningsavier på stora belopp mot kontanter har avvecklingen av Kassagirot inneburit att denna möjlighet är mycket begränsad (se även avsnitt 5.2.2).137Om enskilda personer behöver förlita sig på andra personer för att göra räkningsbetalningar eller lösa in avier, kan det få negativa konsekvenser i form av t.ex. beroendeställning, minskad integritet och rättsskydd. Det bör, slutligen, framhållas att det råder en betydande osäkerhet om hur stor gruppen som fått påtagliga problem till följd av att Kassagirot avvecklats är och hur många som skulle kunna hjälpas till andra sätt att betala räkningar.

5.7. Utredningens överväganden och förslag

5.7.1. Utredningens allmänna utgångspunkter

Digitaliseringen av betalningsmarknaden medför stora fördelar i form av bl.a. ett ökat utbud av digitala betaltjänster och betalningssätt som underlättar vardagen för många. Staten vidtar flera åtgärder för att alla ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Därutöver finansierar staten ett antal initiativ för att främja digital delaktighet, där användningen av digitala betalningssätt ofta ingår.

Den långtgående digitaliseringen av samhället i stort har fått till följd att vissa grupper av olika skäl upplever digitalt utanförskap. Dessa grupper har på så vis färre möjligheter att delta i samhället på lika villkor och kan inte i samma utsträckning som andra ta del av samhällsservice eller sköta sin privatekonomi, exempelvis att göra betalningar. I synnerhet har digitaliseringen skapat hinder för äldre, personer med funktionsnedsättning och personer som nyligen kommit till Sverige. Det är vidare tydligt att behovet av hjälp att göra digitala betalningar är stort inom vissa grupper, vilket bl.a. undersök-

137 Länsstyrelserna (2022).

ningen utredningen låtit göra visar.138 Det bör dock påpekas att även om ålder, utbildningsnivå, inkomstnivå, funktionsnedsättning och tid i Sverige påverkar förutsättningarna för att delta på den digitala betalningsmarknaden, finns det inom dessa grupper stor variation och digitalt utanförskap gäller inte alla.

Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till vilka krav som behöver ställas i syfte att säkerställa att alla i samhället kan genomföra betalningar. Att kunna använda digitala betaltjänster och betalningssätt är en viktig del i att vara digitalt delaktig. Samtidigt är det värt att påminna om att arbetet för att främja digital delaktighet inte endast avser insatser på betalningsmarknaden. Även insatser inom andra politikområden krävs, t.ex. fortsatt bredbandsutbyggnad och åtgärder för förbättrad mobiltelefontäckning. Därtill är ökad digital delaktighet inte enbart en fråga för staten, utan flera aktörer – kommuner, regioner, civilsamhällets organisationer och marknadsaktörer – behöver bidra och samverka. I många fall är dessa aktörer redan involverade i olika insatser för att öka inkluderingen på den digitala betalningsmarknaden.

Målet om tillgång till grundläggande betaltjänster och de insatser som görs för att uppnå målet utgör en bärande del i statens insatser i syfte att alla ska kunna göra betalningar. Enligt utredningen behöver såväl målet som tillhörande insatser moderniseras för att svara upp mot de förändringar som ägt rum på betalningsmarknaden sedan målet infördes (år 2007). Det finns även behov av att dels bredda statens insatser, dels säkerställa att statliga medel används på rätt sätt.

138 Se bilaga 4.

5.7.2. Målet om tillgång till grundläggande betaltjänster bör ändras

Utredningens förslag: Det av riksdagen beslutade målet om till-

gång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser ska ersättas av ett mål om att alla i Sverige ska ha möjlighet att göra betalningar till rimliga kostnader, oavsett betalningssätt. Detta mål bör, i likhet med nu gällande mål, beslutas av riksdagen.

Anslaget 2:3 Grundläggande betaltjänster under Utgiftsområde 22 Kommunikationer ska ändra beteckning till 2:3 Allas möjlighet att göra betalningar.

Utredningens bedömning: Begreppet grundläggande betaltjäns-

ter bör i berörda förordningar och övriga styrdokument där det ingår ersättas med formuleringen allas möjlighet att göra betalningar till rimliga kostnader.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

En betalningsmarknad som har förändrats

Det har skett omfattande förändringar på betalningsmarknaden sedan målet om grundläggande betaltjänster beslutades av riksdagen år 2007. Då accepterades kontanter i regel av såväl privata näringsidkare som offentliga aktörer för alla typer av betalningar på lägre belopp. Digitala betalningar utgjordes framför allt av kontokortsbetalningar i den fysiska handeln liksom räkningsbetalningar via internetbank. Visserligen fanns e-handel men det var en marginell företeelse jämfört med dess nuvarande omfattning.139

De tjänster som enligt målet definieras som grundläggande betaltjänster har ett tydligt kontantfokus. Kontanter ger emellertid inte samma möjligheter att göra betalningar som när målet infördes. Det är snarare tillgången till betalkonto, debetkort, internet- och mobilbank, tjänsten Swish samt BankID som år 2023 är grundläggande. De allra flesta – även personer som är mindre digitalt delaktiga – har

139 Enligt den s.k. e-handelsbarometern omsatte e-handeln 18 miljarder kronor år 2007, motsvarande 3 procent av den totala omsättningen i handeln samma år. Detta kan jämföras med 146 miljarder kronor, eller 16 procent av den totala omsättningen i handeln år 2021. Se Postnord (2022).

behov av att ibland göra betalningar på distans. Att e-handla, köpa biljetter i kollektivtrafiken eller ha möjligheten överföra pengar till andra privatpersoner digitalt är exempel på detta. Behovet av distansbetalningar synliggjordes inte minst under coronapandemin 2020–2021 då bl.a. omfattningen på e-handeln och användningen av tjänsten Swish ökade markant, framför allt bland äldre personer (se avsnitt 5.2.1).

Kontanter har, enligt utredningens mening, fortfarande en viktig roll när det gäller att underlätta för vissa grupper i samhället att göra betalningar. Kontanternas roll utifrån ett inkluderingsperspektiv behöver emellertid nyanseras. Exempelvis kan personer med funktionshinder (t.ex. synnedsättning) föredra att använda tjänsten Swish framför att betala kontant beroende på de tillgänglighetsanpassningar som finns i tjänsten, med röstuppläsning före autentisering av betalning. Vidare har genomslaget för kontaktlösa kortbetalningar (s.k. blipp-betalningar) inneburit att det i vissa fall kan vara enklare att betala digitalt än att betala med sedlar och mynt i den fysiska handeln vid lägre belopp. Det krävs vanligtvis en PIN-kod för att ta ut kontanter i en uttagsautomat, vilket försvårar för vissa personer som p.g.a. ålder eller funktionsnedsättning har svårt att hantera koder. Den ökade e-handeln innebär också att kontanter är ett mindre gångbart betalningsmedel. Om statens insatser ensidigt fokuserar på tillgången till kontanter och kontanttjänster missas de stora grupper som antingen vill ta klivet in på den digitala betalningsmarknaden men inte kan och de som möter svårigheter att betala digitalt.

Ny lagstiftning har tillkommit

Utöver den snabba digitaliseringen av betalningsmarknaden och de nya förutsättningarna för att göra betalningar som är en följd av denna, har ny lagstiftning tillkommit som i flera avseenden svarar mot de grundläggande betaltjänsterna såsom de definieras ovan (se avsnitt 5.6).

Som nämns i avsnitt 5.2.2 har större kreditinstitut sedan den 1 januari 2021 enligt 9 kap. betaltjänstlagen skyldighet att tillhandahålla kontanttjänster i en betryggande utsträckning i hela landet. Kontanttjänster – enligt lagen definierade som kontantuttag och insättning av dagskassor för föreningar och företag – motsvarar två av tre

grundläggande betaltjänster, som ingår i det nuvarande målet.140 Kraven i betaltjänstlagen innebär därmed att nuvarande mål och de därtill kopplade insatserna till viss del är inriktade mot tjänster (kontantuttag och insättning av dagskassor) för vilka ett lagstadgat ansvar nu åligger de större kreditinstituten. Kraven avseende kontanttjänster, specificerade i betaltjänstförordningen, innebär emellertid att kreditinstituten inte behöver uppnå avståndskravet för kontantuttag och dagskasseersättning för de 0,3 procent av befolkningen som undantas från avståndskravet för kontantuttag och de 1,22 procent som undantas kravet för insättning av dagskassor. Även om ansvaret för tillgång till kontanttjänster åligger större kreditinstitut kan staten alltså fortfarande behöva ta ett marknadskompletterande ansvar för att denna del av befolkningen ges tillgång till kontantuttag och insättning av dagskassor.

År 2017 införlivades EU:s betalkontodirektiv i svensk rätt genom förändringar i betaltjänstlagen. Förändringarna innebär bl.a. att personer lagligen bosatta i EES har rätt till betalkonto med grundläggande funktioner.141 Av intresse i detta sammanhang är de tjänster som enligt 4 a kap. 2 § betaltjänstlagen utgör grundläggande funktioner kopplade till betalkonto. Dessa tjänster är:

1. Tjänster som krävs för att öppna, inneha och avsluta ett betalkonto,

2. tjänster som gör det möjligt att sätta in medel på ett betalkonto,

3. tjänster som gör det möjligt att inom EES över disk eller i uttags-

automater ta ut kontanter från ett betalkonto, och

4. utförande av följande betalningstransaktioner inom EES:

a) autogirering,

b) betalningar genom ett debetkort, inbegripet betalningar online,

samt

c) betalningar, inbegripet stående överföringar, vid terminaler,

över disk och via kreditinstitutets onlinetjänster.

140 Det finns inga krav på att kontanttjänsterna måste tillhandahållas över disk utan kraven är teknikneutrala. Platserna för kontantuttag utgörs framför allt av uttagsautomater. 141 Betalkontodirektivet och dess genomförande i svensk rätt beskrivs mer utförligt i kapitel 6 och bilaga 3.

De tjänster som enligt bestämmelserna i betaltjänstlagen utgör grundläggande funktioner ligger mycket nära de grundläggande betaltjänsterna kontantuttag respektive betalningsförmedling.

Införandet av betalkontodirektivet i svensk rätt och kreditinstitutens skyldighet att tillhandahålla betalkonto med grundläggande funktioner innebär, enligt utredningens mening, att tillgången till två av tre av de grundläggande betaltjänsterna i betydande omfattning säkerställs via den lagstiftning som tillkommit sedan målet först beslutades. Den tredje grundläggande betaltjänsten betalningsförmedling träffas dock inte i samma omfattning av den nya lagstiftningen.

Tjänsten betalningsförmedling saknar en entydig definition. Inledningsvis låg fokus på räkningsbetalningar över disk framför allt med kontanter. Insatserna har i viss mån förändrats över tid för att något i högre utsträckning riktas mot att öka tillgången till digitala betalningssätt. Som framgår av avsnitt 5.2.2 och 5.6.3 sker räkningsbetalning över disk med kontanter i högst begränsad utsträckning även om den är viktig för vissa äldre, personer med funktionsnedsättning och asylsökande samt personer som saknar betalkonto. Stödinsatserna för att tillgängliggöra denna tjänst via betaltjänstombud har i vissa fall lett till höga kostnader för staten.142

Det finns en indirekt koppling mellan tjänsten betalningsförmedling och rätten till betalkonto med grundläggande funktioner enligt betaltjänstlagen. I bevakningsrapporten för år 2021 konstaterar länsstyrelserna att många som använder tjänsten räkningsbetalning över disk gör det för att de saknar betalkonto.143 Räkningsbetalningar över disk är en dyr tjänst i förhållande till andra sätt att betala räkningar samtidigt som det ofta är grupper som har mindre ekonomiska marginaler som använder tjänsten. Detta talar för att tillgång till betalkonto är viktig för att målet om tillgången till grundläggande betaltjänster ska nås vad avser tjänsten betalningsförmedling. Utredningens ställningstaganden och förslag för att fler ska kunna få betalkonto med grundläggande funktioner finns i kapitel 6.

142 Räknat på kostnaden att erbjuda tjänsten i förhållande till antalet betalda räkningar hos betaltjänstombudet. För enstaka betaltjänstombud rör det sig om uppemot 5 000 kronor per räkningsbetalning. 143Länsstyrelserna (2021).

Ett framtidssäkert och teknikneutralt mål

Utredningens generella utgångspunkt är att lagstiftning och insatser med bäring på ekosystemet för betalningar i Sverige i så hög utsträckning som möjligt ska vara framtidssäkra och teknikneutrala. Det är därför rimligt att utformningen av mål och insatser som syftar till att öka möjligheterna för alla i samhället att göra betalningar vägleds av dessa utgångspunkter.

Mot bakgrund av dels de stora förändringar som skett på betalningsmarknaden de senaste femton åren, dels den lagstiftning som tillkommit sedan målet om tillgången till grundläggande betaltjänster först beslutades av riksdagen finns det, enligt utredningens mening, skäl att införa ett nytt mål. Utöver att vara anpassat till förändrade ekonomiska och lagstiftningsmässiga förutsättningar bör ett nytt mål formuleras utifrån vad statens åtagande ytterst syftar till – att alla ska kunna göra betalningar oavsett ålder, funktionsnedsättning, bostadsort, inkomst, utbildning eller tid i Sverige – snarare än utifrån vissa specifika betaltjänster (eller betalningssätt). Om målet får till följd att de statliga insatserna styr mot specifika betaltjänster riskerar insatserna att bli ineffektiva i takt med att betalningsmarknaden fortsätter att förändras. Ett nytt mål bör av dessa skäl ha följande lydelse:

Alla i Sverige ska ha möjlighet att göra betalningar till rimliga kostnader.

I likhet med nuvarande mål bör det nya målet beslutas av riksdagen. Enligt utredningens mening finns det goda skäl att ersätta nuvarande begreppet priser med kostnader i målformuleringen. Kostnader är ett bredare begrepp. Utöver priset för att exempelvis göra en räkningsbetalning över disk eller inneha ett betalkort, finns det i regel indirekta kostnader för att göra betalningar, exempelvis kostnader för tillgång till en dator eller en smart telefon. Kostnadsbegreppet är därför mer framtidssäkert än priser eftersom det inte utesluter att betalningar i framtiden är gratis men ändå förknippat med andra typer av (indirekta) kostnader. Eftersom målet avser att vara inkluderande är det inte lämpligt att avgränsa målet till att endast gälla medborgare i Sverige eller personer stadigvarande bosatta i landet. Personer som endast vistas i landet tillfälligt eller under kortare tid, som t.ex. turister eller gäststuderande bör också kunna göra betalningar till rimliga kostnader. Målet bör därför, som följer av lydelsen ovan, omfatta alla i Sverige.

Det nya målet innebär att begreppet grundläggande betaltjänster bör utmönstras ur berörda förordningar, föreskrifter och regleringsbrev (se nedan). På så sätt undviks en sammanblandning med begreppen kontanttjänster respektive betalkonto med grundläggande funktioner som båda återfinns i betaltjänstlagen.

Som en konsekvens av det nya målet bör anslaget 2:3 Grundläg-

gande betaltjänster under utgiftsområde 22 Kommunikationer ändra

beteckning till 2:3 Allas möjlighet att göra betalningar.

5.7.3. De statliga insatserna bör breddas, förstärkas och utvärderas

Utredningens bedömning: Statens insatser bör även fortsättnings-

vis stödja tillgången till grundläggande betaltjänster. Insatserna bör därutöver inriktas på att skapa goda förutsättningar för att alla ska kunna göra betalningar och anpassas till utvecklingen på den digitala betalningsmarknaden.

Regeringen bör ge en myndighet (eller flera) i uppdrag att systematiskt utvärdera de statliga insatserna samt lämna rekommendationer om hur sådana bör utformas.

Skälen för utredningens bedömning

Inriktningen på statens insatser

Huvudskälet till förlaget om ett nytt mål är att såväl betalningsmarknaden som lagstiftningen utvecklats efter det att det nuvarande målet infördes. Det nya målet bör även påverka inriktningen på statens insatser så att de i större utsträckning inriktas på att skapa goda förutsättningar för att alla ska kunna göra betalningar. Möjligheten till kontantuttag är för många alltjämt en förutsättning för att kunna göra betalningar. Likaså är möjligheten till insättning av dagskassor för företag, framför allt mindre företag, och föreningar en förutsättning för att de som önskar ska kunna betala kontant vid köp av varor och tjänster. Av de skälen bör de statliga insatserna även fortsättningsvis stödja tillgången dessa grundläggande betaltjänster. En breddning av de statliga insatserna skulle därutöver kunna inriktas på att

– stödja digitalt exkluderade personer, inklusive de som saknar betal-

konto eller som har ställföreträdare, t.ex. genom vägledning och utbildning. Med fördel kan detta göras i samarbete med marknadsaktörer eller civilsamhällets organisationer, – underlätta användande av e-legitimation (eller andra former av

stark kundautentisering) för grupper som saknar sådan legitimation eller har svårt att använda den, – främja innovationer för ökad tillgänglighet, – underlätta för personer som saknar betalkonto eller av andra skäl

är förhindrade att använda digitala betalningssätt att kunna lösa in utbetalningsavier, betala räkningar med kontanter eller använda brevgirobetalningar (eller andra lösningar för icke-digitala räkningsbetalningar), eller – underlätta för handlare som säljer livsnödvändiga varor (recept-

belagda läkemedel, livsmedel och drivmedel) i gles landsbygd att ta emot och hantera kontant betalning.

De statliga insatserna bör inte utformas så att konkurrensen snedvrids och motverkar den innovationskraft som finns när det gäller att ta fram nya betalningslösningar eller butiksformer (t.ex. självbetjäningsbutiker), i synnerhet i gles landsbygd. Inte heller bör statliga användas för att tillhandahålla eller finansiera utrustning som kan behövas för att göra (digitala) betalningar (t.ex. smartphone eller bredband) utöver det som ingår i försörjningsstödet eller som tillhandahålls till allmänheten eller vissa grupper genom andra regelverk.

Det nya målet och tydligare inriktning av insatserna innebär att berörda myndigheter kan behöva förändra sitt arbetssätt och inrikta verksamheten mot en i vissa avseenden större och mer komplex uppgift. Det medför sannolikt att myndigheternas samverkan med andra aktörer behöver fördjupas, inte minst med de privata och ideella aktörer men även andra myndigheter som arbetar med digital inkludering. Därtill kan myndigheternas bevakning och uppföljning av målet behöva utvecklas och utökas. Detta kan exempelvis innefatta framtagande av löpande statistik över användningen av olika betalningssätt eller undersökningar specifikt inriktade på situationen för grupper som har svårt att göra betalningar. Utredningen anser att befintlig ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter i allt väsentligt är ända-

målsenlig. Det finns upparbetade arbetsformer och ett samarbete mellan PTS, länsstyrelsen i Dalarna och övriga länsstyrelser. De insatser som ska ske på regional och nationell nivå kan dock behöva ses över till följd av ett ändrat mål och ändrad inriktning på de statliga insatserna. Insatser eller delar av insatser där de regionala skillnaderna är begränsade, skulle kunna systematiseras och effektiviseras genom att flyttas till nationell nivå. Det kan också främja att det blir mer likartade insatser (likvärdigt stöd) över landet för de behov som är generella. Arbetet kommer även fortsättningsvis att kräva samverkan mellan den nationella och regionala nivån.

Ett antal förordningar, föreskrifter och regleringsbrev bör anpassas till det nya målet och breddningen av de statliga insatserna: – PTS:s och länsstyrelsernas instruktioner och regleringsbrev. – Förordningen (2017:869) om bevakning av grundläggande betal-

tjänster. – Förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av

grundläggande betaltjänster. – Post- och telestyrelsens föreskrifter (PTSFS 2015:1) om statligt

stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster.

Ambitionshöjningen när det gäller inriktningen på de statliga insatserna föranleder att berörda myndigheter ges ytterligare resurser. Utredningens bedömning av storleken på resursbehovet samt dess påverkan på staten budget redovisas i konsekvensbedömningen (kapitel 19).

De statliga insatserna bör utvärderas

Nedlagda kostnader och uppnådda resultat för de statligt finansierade insatserna avseende grundläggande betaltjänster redovisas i de berörda myndigheternas, framför allt PTS och Länsstyrelsen i Dalarnas, årsredovisningar samt i regeringens årliga resultatredovisning till riksdagen i budgetpropositionen. Återrapportering sker även i särskilda rapporter. Fokus i uppföljningarna är i hög utsträckning inriktad på hur betaltjänstombud som erbjuder grundläggande betaltjänster påverkar avstånd till geografiska platser för kontantuttag, betalningar av räkningar över disk och dagskassinsättning.

Enligt utredningens mening är kunskaperna om vilka effekter de statliga insatserna har haft otillräcklig. Det saknas systematisk utvärdering av effekterna av de statliga insatserna. Förutom att ge underlag för att bedöma nyttan av redan gjorda insatser i förhållande till kostnaderna, är utvärderingar tillfälle till lärande och därmed till att förbättra insatsernas träffsäkerhet. Vikten av att de statliga insatserna utvärderas blir ännu större till följd av det nya målet och av att insatserna breddas.

Mot den bakgrunden bör regeringen ge en myndighet (eller flera) i uppdrag att systematiskt utvärdera statliga insatserna samt lämna rekommendationer om hur sådana bör utformas.

Referenser

Arthur D. Little (2022). Studie avseende betalningsförmedling

och manuella kontanttjänster för privatpersoner.

Begripsam (2020). Svenskarna med funktionsnedsättning och internet. Board of Governors of the Federal Reserve System (2022). Report

to Congress: Government-Administered General-Use Prepaid Cards, oktober.

DIK – facket för kultur, kommunikation och kreativ sektor (2021).

Bibliotek i kristid – En rapport om hur biblioteken och de anställda har påverkats av coronapandemin.

Eba (2022). Opinion of the European Banking Authority on its

technical advice on the review of Directive (EU) 2015/2366 on payment services in the internal market (PSD2),

EBA/Op/2022/06, 23 juni, European banking authority. European Social Policy Network (2019). Italy: Implementing the

new minimum income scheme, ESPN Flash Report 2019/35.

Europeiska Kommissionen (2020). Digital Economy and Society

Index (DESI) 2020.

Europeiska Kommissionen (2021). Digital Economy and Society

Index (DESI) 2021.

Finansiell ID-Teknik BID AB (2021). Statistik BankID

– användning och innehav. Årsstatistik 2021.

Francisco, M., H. Iacobaeus, C. Nordqvist, J. Sefyrin, K. Skill

och E. Wihlborg (2019). Digitalt utanförskap – en forsknings-

översikt, Linköping University Electronic Press, Linköping.

Internetstiftelsen (2020a). Digitalt utanförskap 2020 Q1. Internetstiftelsen (2020b). Svenskarna och internet 2020. Internetstiftelsen (2021). Svenskarna och internet 2021. Internetstiftelsen (2022). Svenskarna och internet 2022. Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2022). Verksamhets-

berättelse 2021.

Länsstyrelsen Örebro län (2022). Kan alla betala på internet?

Förstudie för personer med intellektuell funktionsnedsättning.

Länsstyrelserna (2019). Bevakning av grundläggande betaltjänster

2019, Rapport 2019:10.

Länsstyrelserna (2020). Bevakning av grundläggande betaltjänster

2020, Rapport 2020:11.

Länsstyrelserna (2021). Bevakning av grundläggande betaltjänster

2021, Rapport 2021:10.

Länsstyrelserna (2022). Bevakning av grundläggande betaltjänster

2022, Rapport 2022:13.

Näringsdepartementet (2017). För ett hållbart digitaliserat Sverige

– en digitaliseringsstrategi, N2017/03643/D.

Postnord (2022). E-barometern årsrapport 2021. Februari 2022. Post- och telestyrelsen (2017). Grundläggande betaltjänster i en

digitaliserad framtid.

Post- och telestyrelsen (2021a). Bryt isoleringen – så kan vi minska

det digitala utanförskapet för äldre.

Post- och telestyrelsen (2021b). PTS återrapportering av 2020 års-

arbete med grundläggande betaltjänster.

Post- och telestyrelsen (2022a). PTS återrapportering av 2021 år-

sarbete med grundläggande betaltjänster.

Post- och telestyrelsen (2022b). Beslut att avsluta tillsyn – Tillsyn

enligt 9 kap. lagen (2010:751) om betaltjänster, 28 november.

Post- och telestyrelsen (2023). PTS återrapportering av 2022 års-

arbete med grundläggande betaltjänster.

Riksbanken (2020). Så betalar svenskarna 2020, Sveriges Riksbank. Riksbanken (2022). Betalningsrapport 2022, Sveriges Riksbank. Socialstyrelsen (2013). Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt

bistånd, SOSFS 2013:1.

Socialstyrelsen (2021a). Konsekvensutredning – förslag till ändringar

i allmänna råd om ekonomiskt bistånd, Socialstyrelsens.

Socialstyrelsen (2021b). Socialstyrelsens kungörelse om ändring

i allmänna råden om ekonomiskt bistånd, HSLF-FS 2021:31.

SOU 2004:52. Samhällets behov av betaltjänster, delbetänkande

av Post- och kassaserviceutredningen. SOU 2021:36. Gode män och förvaltare – en översyn, betänkande av

Ställföreträdarutredningen. SOU 2021:44. Tillgänglighetsdirektivet, betänkande av Utredningen

om genomförandet av tillgänglighetsdirektivet.

Statskontoret (2020). Fortsatta former för digitaliseringspolitiken

– utvärdering av Digitaliseringsrådet och kartläggning av regeringens styrning.

Svenska Bankföreningen (2022). Bank- och finansstatistik 2021. Svensk Handel (2022). Acceptans av kontanter som betalmedel, juli. Wiklund, M. (2021). ”The cashless society – possible impacts for

women experiencing economic abuse” [masteruppsats], Malmö Universitet, Malmö.

6. Tillgång till konto för betaltjänster

6.1. Inledning

En betalningsmarknad med många olika betalsätt i ständig utveckling bygger ytterst på att deltagarna har tillgång till konto. Utan konto är det i praktiken omöjligt att delta i betalsystemet. Därför är tillgång till konto för genomförande av betaltjänster närmast att likna vid en grundläggande samhällsservice. Utan tillgång till konto är det svårt att bedriva en företagsverksamhet eller att sköta vissa vardagliga sysslor, t.ex. betala räkningar, göra inköp, ta emot lön, spara eller överföra medel till andra. Tillgången till konto skiljer sig åt mellan länder, även mellan länder som befinner sig på samma ekonomiska utvecklingsnivå. I en omfattande enkätundersökning har Världsbanken kartlagt bl.a. tillgången till bankkonto1 i 123 länder. I figur 6.1 redovisas hur stor andel av kvinnorna respektive männen (15 år eller äldre) som har tillgång till ett eget konto eller till konto genom närstående i 33 OECD-länder (dvs. länder som av Världsbanken klassas som höginkomstländer) år 2021. Av figuren framgår att i 15 länder har fler än 99 procent av kvinnorna tillgång till bankkonto. I 14 länder har fler än 99 procent av männen tillgång till bankkonto. I genomsnitt är andelen kvinor som har tillgång till bankkonto något lägre än andelen män.2 I Sverige har, enligt Världsbankens undersökning, 100 procent av kvinnorna och 99,4 procent av männen tillgång till konto. Värt att notera är att tillgången till bankkonto är förhållandevis låg i USA, särskilt bland män. Det bör understrykas att det är svårt att uppskatta tillgången till bankkonto på ett tillförlitligt sätt. Enligt den under-

1 Definierat som konto för att spara, göra eller ta emot betalningar eller för att ta emot löner eller finansiellt stöd. 2 Det oviktade medelvärdet är 97,0 procent för kvinnor och 97,8 procent för män. Medianvärdet är 98,7 procent för kvinnor och 98,6 procent för män.

sökning om betalningsvanor som utredningen låtit göra hade 97 procent av samtliga svarande (18–85 år) bankkonto (maj–juni 2021).3

Figur 6.1 Andel kvinnor och män som har tillgång till bankkonto i 33 OECD-länder år 2021

15 år eller äldre, procent

Källa: The Global Findex Database 2021 (tillgänglig via www.worldbank.org).

Kreditinstitut som bedriver inlåningsverksamhet (företrädesvis banker) har ett viktigt samhällsuppdrag att erbjuda konton till den som är i behov av det. Som en följd av detta uppdrag har kreditinstitut ålagts en skyldighet att som huvudregel ta emot sådana inlåning på konto av var och en enligt 11 d § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Dessutom föreligger sedan år 2017 en skyldighet enligt lagen (2010:751) om betaltjänster (härefter benämnd betaltjänstlagen) för samtliga kreditinstitut som erbjuder betalkonton att tillhandahålla betalkonton med grundläggande funktioner till konsumenter lagligen bosatta i EES samt att tillhandahålla betalkontotjänster på objektiva, ickediskriminerande och proportionella grunder till andra betaltjänstleverantörer. Den s.k. kontraheringsplikt som åligger kreditinstitut i dessa avseenden innebär dock att det under vissa omständigheter är möjligt att neka en konsument tillgång till konto. Vid otillräcklig kund-

3 Se bilaga 4.

80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 100

Da nmar k

Isl an d

Tysk lan d

Öster ri ke

Sve ri ge

Norg e

Aust ra lien

Fr an kr ik e

Stor brit ann ien

Est la nd

Ir lan d

Kana da

Nede rl än der na

Fin lan d

Sc hweiz Ja pa n

Sy dko rea

B el gi en

Slove ni e n

Lett lan d

Spani en

Ia lien

U SA

Pol en

Ma lt a

Slova ki e n

Tj ec ki en

Gr ekland

Cype rn

Li tau e n

Por tug al

Kr oat ie n

U ng e rn

Kvinnor Män

kännedom eller misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism har kreditinstitut i vissa fall t.o.m. en skyldighet att neka sådan tillgång enligt bestämmelserna lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (härefter benämnd penningtvättslagen). Penningtvätt och finansiering av terrorism är allvarliga brott som utan tillräckliga motverkande åtgärder riskerar att skada allmänhetens förtroende för det finansiella systemet. Det är därmed viktigt att såväl reglering som kreditinstitutens tillämpning av densamma uppnår en balans mellan å ena sidan enskildas rätt till konto och, å den andra sidan, motverkande av penningtvätt och finansiering av terrorism. Om en potentiell bankkund inte identifierar sig på tillförlitligt sätt och lämnar de uppgifter som behövs för att syftet med kontot ska framgå, får inte kreditinstitutet inleda en affärsförbindelse, dvs. i detta sammanhang öppna ett konto, med den potentielle kunden. Balansen mellan dessa lagområden är därför av stor vikt för hur den digitala betalningsmarknaden ska vara inkluderande utan att möjliggöra allvarlig brottslighet. Ett alltför strikt regelverk som syftar till att bekämpa brottslighet riskerar dock att få motsatt effekt genom att de personer som exkluderas tvingas in i parallella oreglerade system.

I utredningens direktiv anges att en effektiv och säker betalningsmarknad är av stort allmänintresse och att utredningen därför bl.a. ska ta ställning till vilka krav som behöver ställas i syfte att alla i samhället kan genomföra betalningar och för att betalningssystemet ska vara tillgängligt för alla och envar. Utredningens analys av tillgången till konto för personer bosatta i Sverige visar att många fysiska men i viss mån även juridiska personer upplever svårigheter att öppna – och behålla – konto4 för genomförande av bl.a. betaltjänster hos kreditinstitut5 i Sverige. Förutom risken att dessa brister leder till ekonomiskt utanförskap kan det i ett större perspektiv leda till att oreglerade system för betalningar växer sig större i Sverige samt att svenska företag och organisationer får svårigheter att attrahera arbetskraft från utlandet. Utredningens analys visar också att det är svårt att få en tillförlitlig och heltäckande bild av hur stor gruppen personer som har svårt att få konto eller får konto uppsagt eftersom det saknas statistik.

4 I detta sammanhang gemensamt begrepp för både betalkonto enligt betaltänstlagen och konto såsom avses i lagen om insättningsgaranti. 5 Banker och kreditmarknadsföretag enligt definitionen i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

Detta kapitel belyser olika aspekter på tillgången till betalkonto och hur tillgången förhåller sig till penningtvättsregelverket. Avsnitt 6.2 redogör närmare för de skyldigheter i lag som finns i förhållande till kreditinstituts tillhandahållande av konto. Avsnitt 6.3 redogör för de problem som utredningen identifierat gällande tillgången till konto. Avsnitt 6.4 innehåller en internationell utblick. Utredningens överväganden och förslag redovisas i avsnitt 6.5. I avsnitt 6.6 redovisas förslag som utredningen övervägt men inte gått vidare med.

6.2. Gällande ordning

6.2.1. Kontraheringsplikten i lagen om insättningsgaranti

Ett kreditinstitut som erbjuder att ta emot insättningar, dvs. tillgodohavande som avser inlåning på konto, är skyldigt att ta emot sådana insättningar av var och en om det inte finns särskilda skäl mot det enligt 11 d § lagen om insättningsgaranti. Denna kontraheringsplikt gäller alltså såväl gentemot fysiska som juridiska personer och oavsett hemvist eller medborgarskap.

Bakgrund

Genom en lagändring år 1991 infördes en bestämmelse i den då gällande bankrörelselagen (1987:617) enligt vilken en bank var skyldig att ta emot inlåning på räkning från allmänheten (2 kap. 1 §). Varken lagtexten eller förarbetena innehöll någon närmare vägledning om vilka konton som omfattades av skyldigheten att ta emot inlåning på räkning från allmänheten. Av förarbetena framgår emellertid att skyldigheten bestod i att erbjuda allmänheten möjlighet att sätta in medel på ”vanlig räkning”. Vidare framgår att skyldigheten att ta emot inlåning utgjorde en konsekvens av att bankerna hade monopol på inlåning på räkning från allmänheten.6 Bankernas monopol på inlåning ansågs vidare framgå av definitionen av det för lagen centrala begreppet bankrörelse som på den tiden avsåg verksamhet i vilken det ingick inlåning från allmänheten på sådan räkning som bank ”allmänt

6Prop. 1990/91:154 s. 51.

använder”. Ett av syftena med definitionen var att förhindra att andra än banker bedrev bankmässig inlåningsverksamhet.7

Lagtextens utformning indikerade att kontraheringsplikten var absolut, dvs. att en bank aldrig kunde neka att ta emot inlåning från allmänheten. Av förarbetena följer emellertid att kontraheringsplikten, enligt nämnda lagrum, var förenad med vissa undantag. En bank var inte tvungen att ta emot inlåning under sådana omständigheter att det skulle innebära att en företrädare för banken gjorde sig skyldig till brott, t.ex. häleri. Undantag från kontraheringsplikten förelåg också om banken genom att ta emot inlåning skulle underlätta, dölja eller medverka till en kunds brottsliga verksamhet. Slutligen angavs att det i enstaka fall kunde vara befogat att en bank vägrar en kund ett inlåningskonto om kunden t.ex. genom missbruk av tidigare konto eller på annat sätt uppträtt ohederligt mot banken.8

Avskaffande av bankernas ensamrätt att ta emot inlåning

År 2004 upphörde bankrörelselagen att gälla och ersattes av bl.a. en ny gemensam lag för banker och kreditmarknadsföretag; lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. I samband med detta avskaffades bankernas ensamrätt att ta emot inlåning. Som skäl anförde regeringen bl.a. att konkurrensen på inlåningsmarknaden skulle främjas genom ett avskaffande av ensamrätten, vilket i sin tur förmodades resultera i ett bredare produktutbud.9

Vidare ansåg regeringen att bankerna inte heller längre skulle ha någon skyldighet att ta emot inlåning eller andra medel. Enda skälet för en bestämmelse av ett sådant slag skulle, enligt regeringen, vara att se till att alla har tillgång till en säker och likvid placeringsform. Regeringen menade att det kunde ifrågasättas vilken betydelse en sådan bestämmelse har i praktiken. Även om en lagregel i formell mening tvingar bankerna att hålla konton av ett visst slag tillgängliga, kan vissa banker välja att prissätta sig ut ur marknaden för sådana konton för vilka räntesättningen är fri. Regeringen anförde därtill att eftersom bankerna får förutsättas tillhandahålla de kontoformer vilka är förenade med villkor som gör dem lönsamma, har en tvingande lagregel utan priskontroll inte någon effekt. Det konstaterades i för-

7Prop. 1990/91:154 s. 50. 8 Ibid. s. 91. 9Prop. 2002/03:139 s. 197.

arbetena att det inte fanns några tecken på att bankerna skulle vilja dra sig undan från det garanterade området. Regeringen bedömde därför att en regel av detta slag inte var nödvändig. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § bankrörelselagen ansågs därför kunna avskaffas, vilket också skedde i nämnda lagstiftningsärende.10

Behov av tillgång till en säker placeringsform

Behovet av en säker placeringsform skulle i stället tillgodoses genom att medel skyddas av insättningsgaranti. Regeringen anförde i detta sammanhang att banker, liksom andra institut som tillhandahåller konton som omfattas av statlig insättningsgaranti, inte utan särskilda skäl bör kunna neka någon att öppna ett sådant konto. Tillgången till en säker sparform borde, enligt regeringen, vara öppen för alla, dvs. alla oavsett medborgarskap skulle ha en möjlighet att placera sina pengar på ett säkert sätt. Sådana insättningar kan enligt lagen om insättningsgaranti, som trädde i kraft 1 januari 1996, inte bara göras i svenska banker utan också i utländska bankföretag, svenska kreditmarknadsföretag, utländska kreditföretag samt svenska värdepappersbolag och utländska värdepappersföretag, om de har tillstånd att ta emot kunders medel på konto.11

Skyldigheten att ge envar tillgång till ett konto som är skyddat av insättningsgaranti kunde dock, enligt regeringen, inte göras absolut. Om det finns särskilda skäl bör därför tillgång till konto kunna nekas. Sådana skäl kan exempelvis föreligga om en kund tidigare varit ohederlig mot kreditinstitutet, att misstanke om penningtvätt finns eller att det finns risk för att en företrädare för banken genom att tillhandahålla kontot på något sätt främjar brott. När det gäller medlemsbanker tillkommer, enligt regeringen, att dessa kan begränsa sin medlemskrets till vissa grupper, t.ex. medlemmar i ett visst trossamfund. Vidare måste kreditinstitutet, enligt penningtvättslagstiftningen, kontrollera identiteten hos den som vill inleda en affärsförbindelse.12

Mot denna bakgrund infördes nu gällande bestämmelse i lagen om insättningsgaranti med innebörden att ett kreditinstitut som erbjuder att ta emot insättningar, dvs. fordringar som omfattas av insätt-

10Prop. 2002/03:139 s. 199. 11 Ibid. s. 262. 12 Ibid. s. 262 och 598.

ningsgaranti, är skyldigt att ta emot sådana insättningar av var och en om det inte finns särskilda skäl mot det (11 d §).

Finansinspektionens allmänna råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster

Lagen om insättningsgaranti kompletteras av de allmänna råd som Finansinspektionen har utfärdat i anslutning till den numera upphävda bankrörelselagen. I de allmänna råden anges att det kan finnas undantag från bankernas inlåningsskyldighet vid exempelvis lagliga hinder, tidigare misskötsel eller ohederlighet gentemot banken. Däremot bör enbart den omständigheten att en kund har fått en betalningsanmärkning inte utgöra tillräcklig grund för banken att neka kunden inlåningskonto. För att på ett effektivt sätt kunna sköta uttag av kontanter, överföringar och betalningar bör kontohavaren ges möjlighet att koppla tilläggstjänster till ett inlåningskonto, om det inte finns skäl mot detta (se 2–3 §§ Finansinspektionens allmänna råd [FFFS 2001:8] om inlåningskonton och tillhörande banktjänster). De allmänna råden innehåller också råd om avgifts-, ränte- och produktinformation samt redovisning genom tillhandhållande av kontoutdrag och årsbesked.

6.2.2. Tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner

Betalkonto med grundläggande funktioner

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/92/EU av den 23 juli 2014 om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner (härefter benämnd betalkontodirektivet) syftar till att undanröja återstående hinder för en fullt ut integrerad inre marknad för finansiella tjänster samt stärka medborgarnas förtroende för den inre marknaden och se till att även konsumenter får del av dess fördelar.13

13 Direktivet är i flera delar ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att en medlemsstat får införa strängare regler i sin nationella lagstiftning än vad som anges i direktivet. Medlemsstaterna får t.ex. besluta att tillämpningen av hela eller delar av direktivet ska omfatta andra betalkonton än de som ingår i direktivets tillämpningsområde (artikel 1) eller att ett betalkonto med grundläggande funktioner ska innefatta ytterligare tjänster än vad som anges i direktivet (artikel 17).

Betalkontodirektivets bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom ändringar i betaltjänstlagen som trädde i kraft den 1 juni 2017. Enligt 4 a kap. 1 § första stycket betaltjänstlagen får ett kreditinstitut inte vägra en konsument som är lagligen bosatt inom EES14 att öppna ett betalkonto med sådana grundläggande funktioner som institutet tillhandahåller andra konsumenter. Reglerna i 4 a kap. betaltjänstlagen omfattar sedan den 1 januari 2023 även filialer till ett utländskt kreditinstitut. De skyldigheter som tillkommer kreditinsitiut vad gäller betalkonto med grundläggande funktioner och som redovisas i detta kapitel tillkommer alltså också sådana filialer.

Betalkonto definieras enligt betaltjänstlagen som ett konto som innehas i en eller flera betaltjänstanvändares namn och som är avsett för genomförandet av betalningstransaktioner. Enligt förarbetena avses därmed ett konto som konsumenten åtminstone kan placera medel på, ta ut pengar från samt utföra och ta emot betalningstransaktioner till och från tredje parter, vilket också inkluderar genomförande av betalningar.15 Betalkonton med mer begränsade funktioner än så omfattas enligt förarbetena inte av tillämpningsområdet. Detta innebär att t.ex. sparkonton, bolånekonton, kreditkortskonton och konton för elektroniska pengar i princip är uteslutna från tilllämpningsområdet, såvida de inte används för dagliga betalningstransaktioner och har grundläggande funktioner kopplade till sig.16

Skyldigheten att tillhandahålla betalkonto med grundläggande funktioner gäller inte om det skulle strida mot penningtvättslagen eller om det finns särskilda skäl mot att tillhandahålla konsumenten ett betalkonto (4 a kap. 1 § andra stycket). Särskilda skäl som talar mot ett tillhandahållande är enligt förarbetena t.ex. om konsumenten använt eller kan antas komma att använda ett betalkonto för olagliga ändamål eller om konsumenten tidigare misskött sig gentemot kreditinstitutet. Detta innefattar dock inte sådan misskötsamhet som innebär att konsumenten inte har betalat sina krediter eller avgifter i

14 Med lagligen bosatt inom EES avses en fysisk person som har rätt att bosätta sig inom EES i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt, inbegripet personer utan fast adress och personer som söker asyl inom ramen för Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, protokollet till denna av den 31 januari 1967 och andra relevanta internationella fördrag (1 kap. 4 § betaltjänstlagen). 15 Betalkontodirektivet innebär inte att medlemsstaterna ska ställa upp krav på att kreditinstitut ska ta fram en särskild kontotyp som ska kallas betalkonto. Konton som kunden åtminstone kan placera medel samt utföra och ta emot betalningstransaktioner på kommer definitionsmässigt att vara betalkonton oavsett vilken benämning kontot har hos kreditinstitutet (prop. 2016/17:129 s. 20). 16Prop. 2016/17:129 s. 66.

tid eller förekomsten av betalningsanmärkningar. Ekonomisk brottslighet som har begåtts mot en annan fysisk eller juridisk person med hjälp av ett betalkonto bör också kunna utgöra särskilda skäl. Även lagliga hinder innefattas i begreppet. I likhet med vad som gäller enligt 11 d § lagen om insättningsgaranti innebär avsaknaden av personnummer inte att det föreligger särskilda skäl för att avslå en ansökan om betalkonto. Vad som i det enskilda fallet utgör särskilda skäl är ytterst en fråga för rättstillämpningen.17

Med grundläggande funktioner avses enligt 4 a kap. 2 § första stycket:

1. tjänster som krävs för att öppna, inneha och avsluta ett betal-

konto,

2. tjänster som gör det möjligt att sätta in medel på ett betalkonto,

3. tjänster som gör det möjligt att inom EES över disk eller i ut-

tagsautomater ta ut kontanter från ett betalkonto, och

4. utförande av följande betalningstransaktioner inom EES:

d) autogirering,

e) betalningar genom ett debetkort, inbegripet betalningar on-

line, samt

f) betalningar, inbegripet stående överföringar, vid terminaler,

över disk och via onlinetjänster.

Ett kreditinstitut eller en filial till ett utländskt kreditinstitut som tillhandahåller en konsument ett betalkonto med grundläggande funktioner får inte enligt andra stycket samma paragraf begränsa det antal gånger konsumenten får använda de tjänster som är knutna till betalkontot.

Behandling av ansökan om betalkonto med grundläggande funktioner

Ett kreditinstitut ska behandla en ansökan från en konsument om betalkonto med grundläggande funktioner skyndsamt (4 a kap. 3 § första stycket). Kreditinstitutet ska avgöra ärendet så snart som möj-

17Prop. 2016/17:129 s. 35 och 66.

ligt och senast inom tio bankdagar efter det att institutet tagit emot en fullständig ansökan. Vilka uppgifter som krävs för att ansökan ska anses som fullständig kan skilja sig åt mellan olika kreditinstitut och om en ansökan görs på ett bankkontor eller på annat sätt.18

Om kreditinstitutet avslår en ansökan ska det omedelbart underrätta konsumenten om beslutet och lämna information om vart han eller hon kan vända sig för att framföra klagomål eller få beslutet rättsligt prövat (4 a kap. 3 § andra stycket). Instanser som konsumenten i så fall kan vända sig till är kreditinstitutets klagomålsansvariga, Finansinspektionen, Allmänna reklamationsnämnden (ARN) eller allmän domstol. Underrättelsen ska vara skriftlig och utan kostnad för konsumenten. Om det är möjligt ska skälen för beslutet framgå av underrättelsen, om inte dessa skäl skulle skada den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen, eller strida mot penningtvättslagen (se avsnitt 6.2.6).19

Ett kreditinstitut får enbart ta ut rimliga avgifter från en konsument för att tillhandahålla ett betalkonto med grundläggande funktioner (4 a kap. 4 §). I begreppet avgift ingår, utöver årsavgifter, även eventuella ansökningsavgifter och avgifter för att utföra de tjänster som ingår i de grundläggande funktionerna.20 Kreditinstituten har en löpande rapporteringsskyldighet gentemot Finansinspektionen gällande den lägsta avgift som institutet erbjuder konsumenter för tjänster som framgår av Finansinspektionens publicerade lista över de mest representativa tjänsterna kopplade till betalkonton i Sverige (6 kap. 6 § Finansinspektionens föreskrifter [FFFS 2018:4] om verksamhet för betaltjänstleverantörer). Uppgifterna som rapporteras in ligger till grund för en webbplats där konsumenter kan jämföra betaltjänstleverantörers avgifter.21

Uppsägning av betalkonto med grundläggande funktioner

Ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner får enligt 4 a kap. 9 § första stycket betaltjänstlagen endast sägas upp om

1. konsumenten avsiktligt har använt betalkontot för olagliga ändamål,

18Prop. 2016/17:129. s. 32. 19 Ibid. s. 66. 20 Ibid. 21Jämför betaltjänster enligt EU-standard. www.konsumenternas.se (hämtad 2022-03-09).

2. det inte har förekommit några transaktioner på betalkontot under

de senaste 24 månaderna,

3. konsumenten har lämnat felaktiga uppgifter när betalkontot öpp-

nades, och korrekta uppgifter skulle ha lett till att han eller hon inte hade fått öppna ett sådant konto, eller

4. det finns särskilda skäl.

För det fall ett kreditinstitut beslutar att säga upp ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner, ska institutet skriftligen underrätta konsumenten om detta och om vart han eller hon kan vända sig för att framföra klagomål eller få beslutet rättsligt prövat (andra stycket). Om det är möjligt ska skälen för uppsägningen framgå av underrättelsen. Om kreditinstitutet säger upp avtalet med stöd av punkterna 2 eller 4 ovan, ska institutet underrätta konsumenten minst två månader innan uppsägningen träder i kraft (tredje stycket). En uppsägning med stöd av punkterna 1 eller 3 får omedelbar verkan.

Endast det faktum att det finns en misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism bör enligt förarbetena inte ensamt kunna utgöra en grund för uppsägning av ett betalkonto med grundläggande funktioner. Det är dock ytterst penningtvättslagen som sätter ramen för vilka åtgärder som ett kreditinstitut kan behöva vidta.22

22Prop. 2016/17:129 s. 39. Frågan om uppsägning av avtal om betalkonto med grundläggande funktioner behandlades av Stockholms tingsrätt i mål T 14908-20. Käranden var en svensk medborgare boende på Malta som haft bl.a. ett betalkonto och ett servicekonto hos en svensk bank. Svaranden, banken, hade sagt upp avtalet med hänvisning till att banken inte kunnat uppnå fullständig kundkännedom. Enligt banken gjordes denna bedömning genom automatiserade riskbedömningsmodeller utifrån hela kundrelationen och kundkännedomen, där händelser på kontona och kärandens hemvist hade vägts in. Vidare uppgav banken att käranden hade lämnat motsägelsefulla uppgifter i flera delar avseende syftet med att inneha kontot i Sverige och att syftet därför inte har gått att fastställa samt att oidentifierade småbelopp satts in på kontot. Vidare konstaterade banken att engagemanget i banken användes sparsamt med få transaktioner. Banken förstod därför inte syftet med att ha kvar affärsrelationen och anförde även att den inte kunde styrka medlens ursprung. Enligt tingsrätten kan det inte anses vara ett otillbörligt syfte för en svensk medborgare med bibehållen anknytning till landet att vilja ha ett svenskt bankkonto för betalningar inom Sverige. Enligt tingsrätten kunde de tänkta transaktionerna på betalkontot, där det skulle ske aktieutdelningar, inte anses vara svåra att spåra. Transaktionerna på servicekontot var däremot problematiska enligt tingsrätten. Servicekontot har banken dock haft rätt att säga upp utan angivande av några konkreta skäl eftersom det inte utgör ett betalkonto enligt lagens mening. Genom att vidta denna, mindre ingripande åtgärd, har en stor riskfaktor kunnat undanröjas menade domstolen. De skäl som banken åberopat för att det förelegat en skyldighet enligt penningtvättslagstiftningen att avsluta kärandens betalkonto med grundläggande funktioner framstod enligt tingsrätten som otydliga och otillräckliga. Banken hade, enligt tingsrätten, inte förmått styrka att det förelegat särskilda eller andra skäl att säga upp kärandens betalkonto med grundläggande funktioner. Tingsrätten ansåg därför att bankens uppsägning saknat grund, dvs. varit obefogad, och förpliktigade banken att återställa det nedstängda betalkontot.

6.2.3. Kontraheringspliktens rättsliga innebörd

Som huvudregel råder avtalsfrihet enligt avtalsrätten.23 Kontraheringsplikten enligt lagen om insättningsgaranti och betaltjänstlagen utgör undantag från denna huvudregel och är i första hand en civilrättslig förpliktelse som kan göras gällande av den part mot vilken kontraheringsplikt föreligger (dvs. den som ansöker om att öppna ett konto). Kontraheringsplikten kan även uttryckas som ett förbud för kreditinstituten att neka avtal eller säga upp avtal utan saklig grund.24 Har ett institut på felaktiga grunder nekat insättning på ett sådant konto som omfattas av lagen kan således ansökanden vända sig till domstol och väcka talan om att institutet ska åläggas att ingå avtal om konto. Förpliktelsen torde även kunna realiseras genom att ansökanden begär ersättning för den skada som denne lidit genom att ha nekats att ingå avtal. Sådan ersättning uppgår som huvudregel till det positiva kontraktsintresset, dvs. den skadelidande ska försättas i samma ekonomiska situation som skulle varit för handen om avtalet hade ingåtts från första början.25

Är det fråga om en konsument som har nekats att ingå avtal kan denne även vända sig till ARN för prövning. Nämndens beslut är dock endast en rekommendation om hur tvisten bör lösas och har därmed ingen rättslig verkan. I praktiken har nämndens rekommendationer ändå stor betydelse, bl.a. eftersom de banker som är medlemmar i Svenska Bankföreningen har åtagit sig att följa nämndens rekommendationer. Utöver prövning hos ARN kan konsumenten även vända sig till allmän domstol.

6.2.4. Relationen mellan rätten till betalkonto och rätten till konto enligt lagen om insättningsgaranti

I betalkontodirektivet anges att reglerna om tillgång till betalkonton med grundläggande funktioner gäller för kreditinstitut (artikel 1.4). I det lagstiftningsärende som föregick genomförandet av betalkontodirektivet i svensk rätt anförde regeringen att den kontraheringsplikt som stadgas i lagen om insättningsgaranti i fråga om inlåning gäller svenska banker, utländska bankföretag, utländska kreditföretag samt

23 Adlercreutz, Gorton och Lindell-Frantz (2016) s. 21. 24 Ibid. s. 82. 25 Se t.ex. Lehrberg (2002) s. 106 ff. Författaren berör dock kontraheringsplikten i den tidigare gällande bankrörelselagen.

svenska värdepappersbolag och utländska värdepappersföretag som har tillstånd att ta mot kunders medel på konto (2 och 11 d §§). Regeringen konstaterade att den lagen delvis avser en annan krets än den som är relevant för genomförandet i svensk rätt av reglerna i betalkontodirektivet om skyldighet att erbjuda betalkonton med grundläggande funktioner. Lagen om insättningsgaranti ansågs därför inte utgöra en lämplig utgångspunkt för vilka institut som borde omfattas av skyldigheten att erbjuda sådana konton. Regeringen fann i stället att skyldigheten att erbjuda betalkonton med grundläggande funktioner endast borde gälla kreditinstitut i enlighet med direktivets lydelse, dvs. banker och kreditmarknadsföretag.26 Som framgår av avsnitt 6.2.2 ovan gäller denna skyldighet sedan den 1 januari 2023 även filialer till utländska kreditinstitut.

Vidare gäller lagen om insättningsgaranti delvis andra konton än betalkonton. Sådana insättningar som omfattas av den lagen kan göras både på konton som är betalkonton och på rena sparkonton. Sparkonton som inte är betalkonton omfattas dock inte av betalkontodirektivets tillämpningsområde och inte heller av den reglering i betaltjänstlagen som genomför direktivet i svensk rätt.

Slutligen kan konstateras att rätten till tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner enligt betaltjänstlagen endast omfattar konsumenter som är lagligen bosatta inom EES, medan kontraheringsplikten enligt lagen om insättningsgaranti innebär en skyldighet att ta emot insättningar eller sparmedel från envar, dvs. förutom från privatpersoner eller konsumenter, även t.ex. företag och föreningar och obeoende av hemvist.

6.2.5. Företag och föreningar har inte rätt till betalkonto med grundläggande funktioner enligt betaltjänstlagen

Vid genomförandet av betalkontodirektivet i svensk rätt väcktes frågan om alla eller en begränsad krets av företagare eller föreningar inom eller utom EES bör ha rätt till betalkonto med grundläggande funktioner. Regeringen konstaterade att även om behovet av betalkonto för andra grupper än konsumenter inte är lika väl utrett kan det inte uteslutas att det finns företag och föreningar som skulle behöva en i lag fastställd rätt till betalkonto med grundläggande funk-

26Prop. 2016/17:129 s. 22.

tioner. När det gäller behovet av betaltjänster anfördes att företagare t.ex. har behov av att ha giro för att enkelt kunna fakturera sina kunder. Det konstaterades att behovet av betaltjänster skiljer sig något mellan konsumenter respektive företag och föreningar men att det inte kunde sägas att de betaltjänster som ingår i de grundläggande funktionerna generellt inte skulle vara användbara för företagare och föreningar. Regeringen menade att en reglering som endast omfattar vissa typer av företag och föreningar eller bara företag och föreningar i Sverige eller EES framstår som svår att genomföra i praktiken. Därtill skulle en sådan reglering sannolikt också kunna angripas som konkurrensbegränsande. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att de lagstiftningsåtgärder som skulle kunna komma i fråga för att säkerställa företags och föreningars rätt till betalkonto med grundläggande funktioner medför bl.a. gränsdragningssvårigheter och större risker för att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare konstaterade regeringen att frågan om införande av en rätt för företag och föreningar till ett betalkonto med grundläggande funktioner är något som ligger utanför betalkontodirektivets räckvidd. Mot bakgrund av det sagda fann regeringen att skyldigheten att tillhandahålla betalkonto med grundläggande funktioner inte borde omfatta även andra än konsumenter.27

Företag som definieras som betaltjänstleverantörer enligt betaltjänstlagen omfattas dock av en särskild bestämmelse i betaltjänstlagen som anger att kreditinstitut på objektiva, icke-diskriminerande och proportionella grunder ska ge betaltjänstleverantörer som begär det tillgång till kreditinstitutets betalkontotjänster (7 kap. 5 §). Sådan tillgång ska ges i den omfattning som krävs för att betaltjänstleverantörer obehindrat och effektivt ska kunna tillhandahålla betaltjänster. Denna bestämmelse behandlas närmare i kapitel 9.

6.2.6. Penningtvättslagstiftningens krav på riskbedömning och kundkännedom

De centrala regelverk som kreditinstitut behöver följa i förhållande till ovan redovisade skyldigheter att tillhandahålla konton är penningtvättslagen och Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2017:11) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (härefter

27Prop. 2016/17:129 s. 26–27.

benämnda penningtvättsföreskrifterna). I det följande benämns penningtvättslagen och penningtvättsföreskrifterna gemensamt för penningtvättsregelverket.

Kreditinstitut omfattas av begreppet verksamhetsutövare i penningtvättslagen och företag i penningtvättsföreskrifterna. För att förenkla framställningen anges i det följande vad som gäller för ett kreditinstitut enligt penningtvättsregelverket.28

Riskbedömning

Ett kreditinstitut är skyldigt att bl.a. bedöma hur de produkter och tjänster som tillhandahålls i verksamheten kan utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism och hur stor risken är för att så sker. En sådan allmän riskbedömning ska dokumenteras och hållas uppdaterad. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas vilka slags produkter och tjänster som tillhandahålls samt vilka kunder, distributionskanaler och geografiska riskfaktorer som finns. Hänsyn ska också tas till uppgifter som kommer fram vid kreditinstitutens rapportering av misstänkta aktiviteter och transaktioner samt till information om tillvägagångssätt för penningtvätt och finansiering av terrorism och andra relevanta uppgifter som myndigheter lämnar (2 kap. 1 § penningtvättslagen).

Omfattningen av den allmänna riskbedömningen ska bestämmas med hänsyn till kreditinstitutens storlek och art samt de risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan antas finnas. Riskbedömningen ska utformas så att den kan ligga till grund för kreditinstitutens rutiner, riktlinjer och övriga åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (2 kap. 2 § penningtvättslagen). En bristfällig allmän riskbedömning får negativa konsekvenser för det enskilda institutets prioriteringar av resurser och för utformningen av rutiner för bl.a. kundkännedom och övervakning av transaktioner. De olika momenten är således kopplade till varandra, så att brister i ett moment riskerar att medföra brister i ett annat.29

Ett kreditinstitut ska även bedöma de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med varje enskild kund. Kundens riskprofil ska bestämmas med utgångspunkt i den allmänna

28 En mer övergripande redogörelse för verksamhetsutövares skyldigheter enligt penningtvättsregelverket finns i bilaga 3. 29 Se Finansinspektionen. Beslut i ärende. 22 februari 2022, s. 9.

riskbedömningen och kreditinstitutens kännedom om kunden. Bedömningen ska följas upp under pågående affärsförbindelser och ändras när det finns anledning till det (2 kap. 3 § penningtvättslagen).

Åtgärder för att uppnå kundkännedom

Riskbaserat förhållningssätt

Utifrån de riskbedömningar kreditinstitutet gör ska institutet bl.a. vidta åtgärder för att uppnå kundkännedom. Dessa åtgärder ska anpassas efter den risk för penningtvätt och finansiering av terrorism som institutet bedömer att en viss kund utgör, dvs. kundens riskklassificering. Om risken bedöms vara låg till normal ska institutet vidta grundläggande åtgärder, och i vissa fall kan förenklade åtgärder vara tillräckliga. I de fall risken bedöms som hög ska institutet vidta skärpta åtgärder för kundkännedom (3 kap. 15–18 §§).30 Dessa åtgärder ska inkludera särskilt omfattande kontroller, bedömningar och utredningar. Penningtvättslagen anger inte i detalj hur omfattande eller mer exakt vilka kundkännedomsåtgärder ett kreditinstitut ska vidta vid varje enskilt tillfälle. Det är i stället det enskilda institutet som ansvarar för att, utifrån sin allmänna riskbedömning och kundens riskklassificering, avgöra vilka åtgärder som det anser är lämpliga med tanke på de identifierade riskerna. Detta brukar benämnas ett riskbaserat förhållningssätt och genomsyrar tillämpningen av hela penningtvättsregelverket.

Ett kreditinstitut får inte etablera eller upprätthålla en affärsförbindelse eller utföra en enstaka transaktion, om institutet inte har tillräcklig kännedom om kunden för att kunna hantera risken för

30 En omständighet som kan tyda på att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg kan bl.a. vara att kunden är en stat, en region, en kommun eller motsvarande eller att kunden hör hemma inom EES eller en stat som motsvarande bestämmelser som i penningtvättslagen och som tillämpar dessa bestämmelser på ett effektivt sätt (2 kap. 4 § penningtvättslagen). Som hög risk kan i stället bl.a. beaktas att kundens ägarstruktur framstår som ovanlig eller alltför komplicerad för dess verksamhet, att kunden bedriver kontantintensiv verksamhet, att affärsrelationer eller transaktioner sker på distans utan användning av metoder som på ett tillförlitligt sätt kan säkerställa kundens identitet samt att betalning av varor och tjänster görs av någon som är okänd eller saknar koppling till kunden. Vidare kan, vid bedömningen om risken är hög, kundens hemvist beaktas. Har kunden hemvist i en stat som saknar effektiva system för bekämpning av penningtvätt eller finansiering av terrorism, i en stat med betydande korruption och annan relevant brottslighet eller en stat som är föremål för sanktioner, embargon eller liknande åtgärder eller som finansierar eller stöder terroristverksamhet eller där terrorist-

organisationer är verksamma kan det tyda på en hög risk (2 kap. 5 § penningtvättslagen).

penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan förknippas med kundrelationen och för att kunna övervaka och bedöma kundens aktiviteter och transaktioner (3 kap. 1 § penningtvättslagen). Vidare får inte en affärsförbindelse etableras om det finns misstanke om att kreditinstitutens produkter eller tjänster kommer att användas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Kreditinstituten får som huvudregel inte heller utföra en transaktion som på skälig grund kan misstänkas utgöra ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism (3 kap. 2 och 3 §§ penningtvättslagen).

Identifiering och kontroll

De åtgärder för kundkännedom (eng. know your customer, KYC) som kreditinstitut ska vidta omfattar bl.a. att identifiera kunden och kontrollera kundens identitet genom identitetshandlingar eller registerutdrag eller genom andra uppgifter eller handlingar från en oberoende och tillförlitlig källa (3 kap. 7 § penningtvättslagen).31

Identifiering är en process som ska äga rum innan kontroll företas, genom t.ex. identitetshandlingar och registerutdrag. Penningtvättsföreskrifterna innehåller detaljerade bestämmelser om mot vilken dokumentation kundens identitet ska kontrolleras (3 kap. 2 §§ penningtvättsföreskrifterna). En fysisk person ska enligt dessa regler som utgångspunkt identifieras genom svenskt körkort, svenskt pass eller identitetskort utfärdat av en svensk myndighet eller ett svenskt certifierat identitetskort. Om personen saknar sådan svensk identitetshandling ska kontroll i stället ske mot pass eller annan identitetshandling som ska innehålla

1. ett fotografi av personen,

2. uppgift om medborgarskap, och

3. vara utfärdat av en myndighet eller en annan behörig utfärdare.

Finansinspektionen anser att en viktig del i den individuella riskbedömningen är att säkerställa medborgarskap, varför penningtvättsföreskrifterna ställer krav på att medborgarskap ska framgå av den

31 Identifikation av kunden innebär att uppgifter ska inhämtas om kundens namn och andra relevanta uppgifter som adress och i förekommande fall personnummer, organisationsnummer, födelsedatum, samordningsnummer eller liknande uppgifter. Se prop. 2016/17:173 s. 523.

identitetshandling som förevisas.32 Vid identifiering av fysiska och juridiska personer på distans tillkommer ytterligare krav enligt penningtvättsföreskrifterna.33

I det fall personen helt saknar identitetshandling ska kreditinstitutet kontrollera identiteten genom andra tillförlitliga dokument och andra kontroller enligt kreditinstitutets egna riskbaserade rutiner (3 kap. 2 § tredje stycket). Därmed ställs krav på att interna rutiner måste ange vilka dokument som är tillförlitliga beroende på risken i den enskilda situationen. En person som faller in under företagets högriskklassificering (t.ex. om denne är en s.k. PEP34) omfattas i så fall rimligtvis av andra dokumentationskrav än om personen anses utgöra låg risk. Enligt Finansinspektionen kan begreppet andra tillförlitliga dokument t.ex. utgöra en kombination av olika godtagbara handlingar och register utifrån företagets egna fastställda rutiner och riktlinjer.35

Syfte och art

Om en affärsförbindelse inleds, dvs. ett varaktigt förhållande med en kund som tillhandahållande av konto typiskt sett bör vara, ska ett kreditinstitut även inhämta information om affärsförbindelsens syfte och art. Informationen ska ligga till grund för en bedömning av vilka aktiviteter och transaktioner som kunden kan förväntas vidta och genomföra inom ramen för affärsförbindelsen och kundens riskprofil (3 kap. 12 § penningtvättslagen). 36

32 Finansinspektionen (2017) s. 18. 33 Bl.a. krävs att ett brev skickas rekommenderat till folkbokföringsadress eller att konsumenten eller företrädare för den juridiska personen måste skicka in en vidimerad kopia på en identitetshandling till kreditinstitutet (3 kap. 5 och 7 §§). 34 Person i särskilt utsatt ställning. 35 Se Finansinspektionen (2017) s. 18. Rutinerna kan enligt Finansinspektionen t.ex. omfatta den överenskommelse som arbetats fram tillsammans av bransch och myndigheter om asylsökandes möjlighet att få tillgång till bankkonto. 36 Allmänna reklamationsnämnden har i beslut per den 30 april 2019, Änr 2018-11679, beslutat att avslå en konsuments begäran om att få öppna ett betalkonto med grundläggande funktioner hos en bank. Nämnden konstaterade att en bank har både en rätt och en skyldighet att kontrollera potentiella kunders identiteter och begära in de uppgifter som behövs för att banken ska kunna få tillräcklig kundkännedom. I det aktuella fallet hade banken haft rätt att neka konsumenten att öppna ett bankkonto eftersom konsumenten inte lämnat in det arbetsgivarintyg som banken bedömt sig behöva för att få tillräcklig kundkännedom, dvs. information om affärsförbindelsens syfte och art.

Bakgrund till genomförandet av förenklade åtgärder och lågriskfaktorer i penningtvättslagen

FATF:s rekommendationer

Förenklade åtgärder för kundkännedom har liksom penningtvättsregelverket i sin helhet sitt ursprung i FATF:s rekommendationer, enligt vilka länder får tillåta att verksamhetsutövare, t.ex. kreditinstitut, tillämpar förenklade åtgärder för kundkännedom i vissa fall där risken för penningtvätt och finansiering av terrorism bedöms vara låg. Som exempel på förenklade åtgärder37 anges: – kontroll av kundens och den verkliga huvudmannens identitet

sker efter det att en affärsförbindelse ingåtts (exempelvis när transaktioner går över ett förbestämt belopp), – frekvensen på uppdateringen av kundidentifikationsuppgifterna

minskas, – omfattningen av den pågående övervakningen och granskningen

av transaktioner minskas (i vart fall för belopp under en viss gräns) och att – bedömningen av en affärsförbindelses syfte och art baseras på ett

antagande och inte på information som inhämtats från kunden.

Bestämmelser om förenklade åtgärder har, utifrån FATF:s rekommendationer, sedermera införts i EU-rätten genom det fjärde penningtvättsdirektivet38 (artikel 15–17).

EU:s penningtvättsdirektiv

Det tredje penningtvättsdirektivet39 medgav direkta undantag från vissa åtgärder för kundkännedom för vissa typer av kunder, produkter och transaktioner. Med det fjärde penningtvättsdirektivet begränsades möjligheterna att tillämpa förenklade åtgärder och de direkta undantagen

37 FATF (2022). Se tolkningsnoten till rekommendation 10. 38 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG. 39 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism.

från att vidta kundkännedomsåtgärder togs bort. Direktivet innehåller inte någon definition av begreppet förenklade åtgärder för kundkännedom och det framgår inte heller på annat sätt av direktivet vad förenklade åtgärder i allmänhet innebär. Det är enligt förarbetena till penningtvättslagen oklart om direktivet medger att omfattningen av en viss åtgärd kan vara så liten att åtgärden i praktiken inte vidtas alls.40

För att avgöra potentiellt lägre risk ska medlemsstater och verksamhetsutövare (t.ex. kreditinstitut), i sin bedömning av riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism för olika typer av kunder, geografiska områden och särskilda produkter, tjänster, transaktioner eller distributionskanaler, beakta ett antal faktorer. Faktorerna, vilka är angivna i det fjärde penningtvättsdirektivets bilaga II, är (artikel 16):

Kundriskfaktorer:

a) Offentliga bolag noterade på en fondbörs och med krav på uppgiftslämning (enligt fondbörsbestämmelser, lagstiftning eller annat tvingande sätt), som innebär krav på adekvat öppen redovisning av verkligt huvudmannaskap.

b) Offentliga förvaltningar eller företag.

c) Kunder som är etablerade i geografiska områden med lägre risk enligt punkt 3.

Riskfaktorer för produkter, tjänster, transaktioner eller distributionskanaler:

a) Livförsäkringar med låg premie.

b) Pensionsförsäkringar, om förtida återköp inte är möjligt och försäkringen inte får användas som säkerhet.

c) Pensionsordningar, pensionskassor eller liknande system som innebär pensionsförmåner för anställda, där inbetalning sker i form av löneavdrag och systemet inte tillåter överlåtelse av rättigheter.

d) Finansiella produkter eller tjänster som innebär väl definierade och begränsade tjänster för vissa typer av kunder, för förbättrad ekonomisk integration.41

e) Produkter där riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism styrs av andra faktorer, som ekonomiska begränsningar eller insyn i ägandet (exempelvis vissa typer av elektroniska pengar).

40Prop. 2016/17:173 s. 264. 41 Från engelska versionen: ”financial products or services that provide appropriately defined and limited services to certain types of customers, so as to increase access for financial inclusion purposes”.

Geografiska riskfaktorer:

a) Medlemsstater.

b) Tredjeländer med effektiva system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

c) Tredjeländer som enligt trovärdiga källor har låg korruption eller annan brottslig handling.

d) Tredjeländer som på grundval av trovärdiga källor såsom ömsesidiga utvärderingar, detaljerade bedömningsrapporter eller offentliggjorda uppföljningsrapporter har krav för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism som överensstämmer med de reviderade FATF-rekommendationerna och som effektivt genomför dessa krav.

Penningtvättslagen

Möjligheten att vidta förenklade åtgärder framgår av 3 kap. 15 § penningtvättslagen, som anger att verksamhetsutövaren får tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom om risken för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med kundrelationen (kundens riskprofil) bedöms som låg. Kundens riskprofil ska i sin tur bestämmas med utgångspunkt i verksamhetsutövarens allmänna riskbedömning och verksamhetsutövarens kännedom om kunden (2 kap. 3 §). Vid den allmänna riskbedömningen ska det särskilt beaktas vilka slags produkter och tjänster som tillhandahålls, vilka kunder och distributionskanaler som finns och vilka geografiska riskfaktorer som föreligger (2 kap. 1 §). Det krävs inte att det är styrkt eller står klart att risken är låg för att förenklade åtgärder ska kunna vidtas. En sådan bedömning måste emellertid grundas på objektivt godtagbara och relevanta omständigheter.42

Enligt förarbetena till penningtvättslagen bör omfattningen av de inledande kundkännedomsåtgärderna ske med utgångspunkt i den allmänna riskbedömningen. För produkter eller tjänster med låg risk bör det vara möjligt att vid affärsförbindelsens ingående bedöma att risken i den enskilda kundrelationen är låg utan att behöva göra en individuell bedömning i det enskilda fallet. Regeringen anser således inte att direktivet (artikel 15.2) kräver att verksamhetsutövare alltid måste vidta omfattande kundkännedomsåtgärder för att kunna förvissa sig om att risken i en viss affärsförbindelse eller transaktion är låg. En sådan tolkning är, enligt regeringen, inte förenlig med det riskbaserade förhållningssättet och skulle innebära att utrymmet att

42Prop. 2016/17:173 s. 528–529.

tillämpa förenklade åtgärder för kundkännedom blir väsentligt mindre än enligt den då gällande penningtvättslagen.43

Om en verksamhetsutövare gjort en relevant och tillförlitlig allmän riskbedömning som visar att risken som kan förknippas med en viss produkt eller tjänst är låg, bör denne, enligt regeringens mening, kunna tillgodoräkna sig denna bedömning vid riskklassificeringen av enskilda kundrelationer. Det bör således inte alltid krävas en bedömning av varje ny affärsförbindelse eller transaktion. I penningtvättslagen har detta tydliggjorts genom att det framgår att verksamhetsutövarens allmänna riskbedömning ska vara utgångspunkten för riskklassificeringen av kunden. Riskklassificeringen av kunden ska därutöver grundas på den kännedom om kunden som verksamhetsutövaren har. För många produkter eller tjänster, bl.a. sådana som bedöms innebära normal eller hög risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, är det inte sällan nödvändigt att beakta faktorer hänförliga till den specifika kunden vid riskklassificeringen. Regeringen fastställer även i förarbetena att direktivet kräver att medlemsstaterna ser till att verksamhetsutövare vid riskklassificering av kundrelationer åtminstone beaktar vissa specifika kundriskfaktorer som anges i bilaga I–III till penningtvättsdirektivet.44

När det behövs för att bestämma kundens riskprofil ska verksamhetsutövaren beakta omständigheter som tyder på låg eller hög risk enligt penningtvättslagen (2 kap. 4–5 §§) och föreskrifter som meddelats med stöd av penningtvättslagen, samt andra omständigheter som i det enskilda fallet påverkar risken. De riskfaktorer som återges i 2 kap. 4–5 §§ motsvarar emellertid inte hela bilaga II och III till det fjärde penningtvättsdirektivet. Enligt förarbetena bör de faktorer i bilagorna som rör produktspecifika egenskaper beaktas i den allmänna riskbedömningen av de verksamhetsutövare vars tjänster eller produkter berörs. Dessa produktspecifika riskfaktorer anser regeringen bör kunna preciseras i författning av lägre valör än lag (dvs. förordning eller föreskrifter), eftersom de endast är relevanta för vissa verksamhetsutövare. Ett exempel på faktorer som, enligt förarbetena, lämpar sig för precisering i myndighetsföreskrifter är sådana som verksamhetsutövare ska beakta som indikatorer på potentiellt lägre risk enligt bilaga II till direktivet. Där nämns exempelvis livförsäkringar med låg premie, vissa pensionsförsäkringar och andra pen-

43Prop. 2016/17:173 s. 260. 44 Ibid.

sionslösningar, samt finansiella produkter med begränsade tjänster som syftar till att möjliggöra finansiell integration. I författning av lägre valör än lag kan sådana produkter och tjänster preciseras och beskrivningarna i direktivet kan anpassas efter svenska förhållanden.

Övriga riskfaktorer som räknas upp i bilaga II och III är, enligt regeringens mening, kundspecifika och bör framgå i lag eftersom de kan vara relevanta för samtliga verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen. I bilaga II och III till direktivet framgår att de faktorer som anges där är en icke uttömmande förteckning. Regeringen anser därför att det i lagen bör framgå att verksamhetsutövare vid behov ska beakta även andra omständigheter som i det enskilda fallet påverkar risken som kan förknippas med kundrelationen.45Sammanfattningsvis framgår inte samtliga faktorer och indikatorer från den icke uttömmande förteckningen i bilaga II till penningtvättsdirektivet av den svenska penningtvättslagen, utan riksdagen beslutade i stället, vad avser bl.a. kreditinstitut, om att överlåta till Finansinspektionen att reglera dessa faktorer och indikatorer i föreskrifter. Finansinspektionen har för detta ändamål fått ett bemyndigande att föreskriva om faktorer som kan tyda på låg eller hög risk för penningtvätt och finansiering av terrorism (8 kap. 1 § p. 2 penningtvättslagen respektive 18 § förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism).

I juli 2021 presenterade EU-kommissionen ett nytt lagstiftningspaket på penningtvättsområdet. I förslaget till EU-förordning om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism har artikel 16 och tillhörande bilaga II från det fjärde penningtvättsdirektivet överförts i sin helhet. Förordningen innehåller även tydliga exempel på förenklade åtgärder.46 Förhandlingarna om det nya lagstiftningspaketet förväntas vara klara under våren 2023. Förordningen och tillhörande tekniska standarder kan tidigast träda i kraft i slutet av år 2025.47

45Prop. 2016/17:173 s. 261. 46 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, COM(2021) 420 final. 47Questions and Answers: Anti-Money Laundering and Countering Financing of Terrorism

(AML/CFT). 21 juli 2021. www.ec.europa.eu (hämtad 2022-04-13).

Författning av lägre valör

Finansinspektionens föreskrifter om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

I samband med att penningtvättslagen trädde i kraft år 2017 införde Finansinspektionen nya föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, de ovan nämnda penningtvättsföreskrifterna. Dessa föreskrifter förtydligar bl.a. vad som utgör förenklade åtgärder (3 kap. 9–10 §§). Enligt dessa bestämmelser innebär förenklade åtgärder att identifiering och kontroll sker genom inhämtande av uppgifter om kundens namn, adress och personnummer eller motsvarande och kontroll av dessa uppgifter mot externa register, intyg, annan dokumentation eller motsvarande samt att övriga åtgärder får göras ”i begränsad omfattning”. Motsvarande bestämmelser finns för juridiska personer, där företrädaren identifieras och kontrolleras på samma sätt (3 kap. 9–10 §§ penningtvättsföreskrifterna).

Finansinspektionen har däremot inte utnyttjat sitt bemyndigande kopplat till riskfaktorer. Av beslutspromemorian till penningtvättsföreskrifterna framgår att Finansinspektionen ansåg det lämpligt att avvakta med att föreskriva om faktorer som kan tyda på låg respektive hög risk för att invänta Europeiska bankmyndighetens (Eba) riktlinjer om riskfaktorer och därigenom få mer underlag från den periodiska rapporteringen som medföljde den nya penningtvättslagen.48

Ebas riktlinjer om riskfaktorer

Den 1 mars 2021 publicerade Eba uppdaterade riktlinjer för riskfaktorer för penningtvätt och finansiering av terrorism (EBA/GL/2021/02) som gäller från och med den 7 oktober 2021.49 Riktlinjer från Eba riktade till behöriga myndigheter (tillsynsmyndigheter) eller finansmarknadsaktörer kan ses som jämställda med allmänna råd i Sverige.50Det innebär att de inte utgör bindande reglering och t.ex. inte ensamma kan utgöra grund för beslut från Finansinspektionen. Finans-

48 Finansinspektionen (2017) s. 9. 49 En första version med Ebas riktlinjer om riskfaktorer för penningtvätt och finansiering av terrorism (JC/2017/37)utfärdades den 26 juni 2017. Därefter upprättade Eba en uppdaterad version som trädde i kraft den 7 oktober 2021 (härefter benämnd Ebas riktlinjer om riskfaktorer). 50Internationella riktlinjer. www.fi.se (hämtad 2022-03-08).

inspektionen har meddelat att myndigheten avser att följa riktlinjerna utom i förhållande till s.k. kontoinformationstjänster, eftersom de inte omfattas av den svenska penningtvättslagen.51 Riktlinjerna kompletterar dels penningtvättsdirektivets bestämmelser om kundkännedom, dels de faktorer som kreditinstitut och andra finansiella institut bör beakta vid bedömning av den risk för penningtvätt och finansiering av terrorism som förknippas med enskilda affärsförbindelser och enstaka transaktioner.

När ett kreditinstitut identifierar den risk som förknippas med dess kunder är en relevant faktor om kunden har legitima skäl för att inte kunna styrka sin identitet på ett tillfredsställande sätt, exempelvis om kunden är asylsökande (riktlinje 2.6). I fråga om tillämpning av åtgärder för kundkännedom i fråga om kunder som är asylsökande från tredjeländer eller territorier med högre risk hänvisas företagen till Ebas yttrande i denna fråga (se avsnitt 6.2.8).52 Ett företag bör noggrant bedöma den risk som förknippas med affärsförbindelser och transaktioner om det är bekant att kunden har en nära personlig eller yrkesmässig anknytning till ett högrisktredjeland. I sådana situationer bör företaget fatta ett riskbaserat beslut om huruvida skärpta åtgärder för kundkännedom eller vanliga åtgärder för kundkännedom bör vidtas (riktlinje 4.57).

Riktlinje 9 avser sektorsspecifika riktlinjer för privatkundsbanker, vilket innefattar såväl fysiska personer som små och medelstora företag. Som en kundriskfaktor för dessa banker anges i riktlinje 9.6 bl.a. att kunden inte är bosatt i landet. Det anges att en bank bör notera att betalkontodirektivet ger kunder som är lagligen bosatta inom EES rätt till betalkonto med grundläggande funktioner. Denna rätt gäller dock enbart i den utsträckning som ett kreditinstitut kan fullgöra sina skyldigheter i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Kreditinstitutet befrias således inte från sina skyldigheter att identifiera och bedöma risken för penningtvätt och finansiering av terrorism, inklusive den risk som är förknippad med att kunden inte är bosatt i den medlemsstat där institutet är baserat.

I riktlinje 4.9 och 4.10 uppmanas emellertid kreditinstitut även att noggrant balansera behovet av tillgång till finansiella tjänster och

51 Finansinspektionen tillämpar nya riktlinjer om riskfaktorer för penningtvätt och finansiering av terrorism – utom för kontoinformationstjänster. www.fi.se (hämtad 2022-03-31). 52 Eba (2016).

behovet av att minska risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta inbegriper att ett kreditinstitut bör införa lämpliga och riskbaserade riktlinjer och åtgärder för att säkerställa att dess metod för att vidta åtgärder för kundkännedom inte medför att legitima kunder otillbörligt vägras tillgång till finansiella tjänster. Om en kund har legitima och trovärdiga skäl varför den inte lämnar identifieringsdokument i traditionella former bör kreditinstitutet, enligt riktlinjerna, överväga att minska risken för penningtvätt och finansiering av terrorism på andra sätt, bl.a. genom följande:

a) Anpassa övervakningens nivå och intensitet på ett sätt som står i

proportion till de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som förknippas med kunden, bl.a. risken för att en kund som har lämnat in identitetsdokument i en svagare form inte är den som han/hon uppger sig för att vara.

b) Endast erbjuda grundläggande finansiella produkter och tjänster

vilket begränsar användarnas möjligheter att missbruka dessa produkter och tjänster för ekonomisk brottslighet. Sådana grundläggande produkter och tjänster kan även underlätta för företaget att identifiera ovanliga transaktioner eller transaktionsmönster, bl.a. oavsiktlig användning av produkten. Det är emellertid viktigt att alla begränsningar är proportionerliga och inte otillbörligt eller onödigt begränsar kunders tillgång till finansiella produkter och tjänster (riktlinje 4.9 och 4.10).

Ebas riktlinjer om riskfaktorer för penningtvätt och finansiering av terrrorism är i skrivande stund föremål för omarbetning och utvidgning i syfte att säkerställa att kunder, särskilt de mest sårbara, inte nekas tillgång till finansiella tjänster utan giltigt skäl. Riktlinjerna syftar till att klargöra samspelet mellan tillgången till finansiella tjänster och institutens skyldigheter i fråga om bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, även i situationer där kunder har legitima skäl att inte kunna tillhandahålla traditionella former av identitetshandlingar.53

53EBA consults on new Guidelines to tackle de-risking. 6 december 2022. www.eba.europa.eu (hämtad 2023-02-01).

6.2.7. Penningtvättslagstiftningens krav på övervakning och rapportering

Ett kreditinstitut är skyldigt att övervaka pågående affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner i syfte att upptäcka aktiviteter och transaktioner, som kan antas ingå som ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Inriktningen och omfattningen av övervakningen ska bestämmas med beaktande av de risker som identifieras i den allmänna riskbedömningen, den risk för penningtvätt och finansiering av terrorism som kan förknippas med kundrelationen och annan information om tillvägagångssätt för penningtvätt eller finansiering av terrorism (4 kap. 1 § penningtvättslagen). Denna skyldighet gäller för hela kreditinstitutets verksamhet och inte enbart i förhållande till erhållande av konto.

Om avvikelser eller misstänka aktiviteter eller transaktioner uppmärksammas ska kreditinstituten genom skärpta åtgärder för kundkännedom och andra nödvändiga åtgärder bedöma om det finns skälig grund för att misstänka att det är fråga om penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från (annan) brottslig handling. Om ett kreditinstitut har skälig grund för sådana misstankar ska uppgifter om alla omständigheter som kan tyda på detta utan dröjsmål rapporteras till Polismyndigheten (4 kap. 2–3 §§ penningtvättslagen). En sådan s.k. penningtvättsrapport lämnas till Finanspolisen inom Polismyndigheten och utgör inte någon polisanmälan. Om Polismyndigheten (Finanspolisen) eller Säkerhetspolisen begär det ska ett kreditinstitut utan dröjsmål lämna alla uppgifter som behövs för en utredning om penningtvätt eller finansiering av terrorism.

Tystnadsplikt

Som utgångspunkt får ett kreditinstitut inte röja för kunden eller någon utomstående att bedömningen att det finns skälig grund att misstänka penningtvätt eller finansiering av terrorism utförs, har utförts eller kommer att utföras eller att uppgifter har lämnats till Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen (4 kap. 9 § första stycket penningtvättslagen). Denna tystnadsplikt är straffsanktionerad enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Undantag från tystnadsplikten gäller dock bl.a. för uppgifter som lämnas till tillsynsmyndighet eller brottsbekämpande myndighet (4 kap. 9 § andra stycket penningtvättslagen).

6.2.8. Annan vägledning och yttranden från Eba

Vägledning från FATF

Som framgår av bilaga 3 utgör FATF:s rekommendationer kring åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism gemensam standard och grund för penningtvättslagstiftningen inom EU och stora delar av övriga världen.

FATF publicerade år 2017 en uppdaterad vägledning för finansiell inkludering.54 Denna vägledning betonar vikten av inkludering på finansmarknaden, inte minst för att exkludering direkt motverkar syftet med penningtvättslagstiftningen och skapar svarta marknader utanför det reglerade systemet. Vägledningen redogör även för exempel på lösningar i olika länder för att uppnå finansiell inkludering.

Studie om oavsiktliga följder av FATF-rekommendationer

Efter det att den uppdaterade vägledningen publicerats har FATF påbörjat en studie för att undersöka och hantera oavsiktliga följder av FATF-rekommendationerna och deras implementering. Studien fokuserar bl.a. på riskreducering (eng. de-risking) och finansiell exkludering. I oktober 2021 publicerades en sammanfattning över den studie som dittills genomförts, där bl.a. följande slutsatser dras55: – Riskreducering kan leda till högre kostnader för betalningar och

en koncentration av korrespondentbank- och penningöverföringstjänster.56 En följd av riskreducering är även att vissa finansiella transaktioner i stället kan komma att genomföras utanför det reglerade finansiella systemet. Avsaknad av data gör det dock svårt att komma till säkra slutsatser kring följderna av riskreducering. – Analysen av informationsinhämtningen visar att lönsamhetspro-

blem utgör en pådrivande faktor för riskreducering, dvs. att regelefterlevnadskostnaderna (inte enbart relaterade till penningtvättsregelverket) för en viss kundrelation överstiger lönsamheten för densamme. Andra pådrivande faktorer är rädsla för sanktioner från tillsynsmyndigheter, reducerad riskaptit samt ryktesrisk.

54 FATF (2017). 55 FATF (2021). 56 Se kapitel 10 för en beskrivning av korrespondentbanksystemet.

– Det är svårt att identifiera ett direkt samband mellan FATF-rekom-

mendationerna och riskreducering i den finansiella sektorn, även om misslyckande med att implementera det riskbaserade förhållningssättet i FATF-rekommendationerna på nationell nivå kan driva på riskreducering. Exempelvis visar analysen att svagheter i nationell lagstiftning och tillsyn i ett land kan bidra till finansiella företags beslut att utesluta kunder från det landet. – I allmänhet kan en felaktig tillämpning av FATF-rekommenda-

tionerna, i synnerhet proportionalitetsprincipen som är central för det riskbaserade förhållningssättet, leda till ökad finansiell exkludering. Exempelvis tycks inte de möjligheter till undantag och förenklade åtgärder som finns i FATF:s rekommendationer utnyttjas i någon större utsträckning av de länder som främst behöver dem för att främja finansiell inkludering.

Kommissionens studie om genomförandet av betalkontodirektivet

Betalkontodirektivet innehåller bestämmelser om kommissionens skyldighet att göra en översyn av direktivet (artikel 28). I syfte att insamla bevis, analys och rekommendationer inför denna översyn lät kommissionen under år 2019–2020 genomföra en studie av betalkontodirektivets effekter inom EU.57 Sverige var en av 16 medlemsstater som ingick i studien.

Sverige tillhör enligt rapporten en av sex medlemsstater där över 95 procent av befolkningen har betalkonto. Studiens slutsatser inkluderar bl.a. att tolkningen av kundkännedomsreglerna i penningtvättsdirektivet som görs av vissa betaltjänstleverantörer (t.ex. vissa kreditinstitut) kan få en negativ effekt på möjligheten att uppnå målen med betalkontodirektivet. Detta gäller särskilt för tillgång till betalkonto för konsumenter med avvikande identitetshandlingar eller för beviljande av tillgång till betalkonto över medlemsstaternas gränser. Studien konstaterar att det ännu inte finns någon lösning på detta

57 Europeiska kommissionen (2021).

problem, vilket bl.a. framhållits av kommissionen i ett meddelande från maj 2020.58

Studien visar också att de som ansöker om betalkonto med grundläggande funktioner många gånger saknar det identifieringsdokument som utgör standard i den medlemsstat som de ansöker om konto i. Ofta har de enbart någon form av temporär identifiering (t.ex. för att de är asylsökande). Trots försök på EU-nivå att förtydliga vilka dokument som ska anses acceptabla leder studien fram till slutsatsen att det finns ett uppenbart behov av vägledning på nationell nivå, eftersom olika typer av dokumentation används i medlemsstaterna. Krav på klargörande av vilka identifikationsdokument som ska accepteras av kreditinstituten på nationell nivå utgör därmed en av studiens rekommendationer till kommissionen. Det framhålls att denna åtgärd ska kombineras med ett riskbaserat förhållningssätt, vilket bör tydliggöra för betaltjänstleverantörer att det är acceptabelt att bevilja en konsument betalkonto efter förenklade åtgärder för identifiering och kontrollprocess, om kunden begränsas i sin möjlighet att genomföra transaktioner som innebär högre risk (t.ex. uteslutande av överföringar till högriskländer eller kontantinsättningar).59

Särskilt utformade betalkonton

Studien visar att kreditinstitut i vissa medlemsstater erbjuder sina vanliga standardkonton som betalkonto med grundläggande funktioner, medan det i andra medlemsstater har utformats en ny standardiserad produkt som kreditinstitut blivit skyldiga att tillhandahålla. Eftersom Sverige inte infört någon särskild kontotyp har genomförandet av betalkontodirektivet ur denna aspekt inte föranlett några särskilda systemändringar för kreditinstitut i Sverige.60

En av studiens rekommendationer är att det vid en översyn av betalkontodirektviet särskilt bör specificeras att kreditinstitut får använda ett redan befintligt standardkonto som ett betalkonto med

58 Meddelande från kommissionen om en handlingsplan för en övergripande EU-politik för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism (2020/C 164/06) ”How to reconcile the obligation under the Payment Account Directive to provide a basic account to any customer with the AML/CFT obligation to terminate the business relationship if obliged entities have suspicions about the customer or cannot obtain updated client information would also merit further consideration.” 59 Europeiska kommissionen (2021a) s. 141. 60Prop. 2016/17:129 s. 21.

grundläggande funktioner, förutsatt att kriterierna för tillgänglighet, tilläggstjänster och prissättning upprätthålls. Detta för att undvika att medlemsstaterna ställer krav på att upprätta ett särskilt konto för att följa direktivet.61

Särskilt om asylsökande

Ebas yttrande om kundkännedomsprocesser för asylsökande

Av Ebas yttrande om kundkännedomsprocesser för asylsökande62framgår att kombinationen av den geografiska risken (dvs. när personen kommer från ett i direktivet kategoriserat högriskland) och osäkerheten om den asylsökandes identitet innebär att risken i penningtvättshänseende troligtvis inte kan bedömas vara låg. Eba bedömer dock att EU-rätten är tillräckligt flexibel för att tillåta en rimlig och proportionerlig riskhantering i förhållande till asylsökande. Riskerna kan i de flesta fall hanteras genom att kreditinstitut erbjuder ett mer begränsat utbud av tjänster och produkter samt genomför noggrannare kontroller och övervakning av t.ex. transaktioner och affärsförbindelser. Enligt Eba finns det mycket litet stöd för kreditinstitut att helt neka en asylsökande att ingå affärsförbindelse enbart på grund av att denne kommer från ett visst geografiskt område och bedömer att ett sådant agerande varken skulle vara i linje med (det riskbaserade) penningtvättsregelverket eller med betalkontodirektivet.

LMA-kortsrutinen i Sverige

Finansinspektionen har bedömt att Eba:s yttrande om kundkännedomsprocesser för asylsökanden ligger väl i linje med det svenska regelverket. Yttrandet applicerat på förhållanden i Sverige innebär att kreditinstitut och andra finansiella aktörer i de fall den asylsökande omfattas av undantag från kravet på arbetstillstånd kan acceptera identifiering genom Migrationsverkets LMA-kort63, i kombination med annan kontroll. Sådan kontroll kan enligt Finansinspektionen t.ex. bestå i att kreditinstitutet kontrollringer till Migrationsverket, att

61 Europeiska kommissionen (2021) s. 129. 62 Eba (2016). 63 LMA-kort utgör ett bevis på att en person är asylsökande och är inte en id-handlning.

den asylsökande uppvisar en vidimerad kopia på sitt utländska identitetskort eller att en nära anhörig, med en godkänd svensk identitetshandling, intygar identiteten. Finansinspektionen anser att ett nekande att ingå avtal med en kund enbart utifrån att personen är asylsökande från ett viss geografiskt område strider mot kontraheringsplikten i lagen om insättningsgaranti.64 Bankföreningen har emellertid till utredningen uppgett att en förutsättning för att rutinen ska kunna användas är att personen har en identitetshandling som uppfyller kraven i penningtvättsföreskrifterna (3 kap. 2 § andra stycket penningtvättsföreskrifterna). Om personen helt saknar identitetshandlingar kan denne därmed inte omfattas av LMA-kortsrutinen. Rutinen avser att läka bristen att personen inte kan visa upp identitetshandlingen för banken, eftersom Migrationsverket omhändertar personens identitetshandlingar när asylprocessen inleds. Personen har därför i stället med sig en kopia av handlingen, vidimerad av en tjänsteman på Migrationsverket. Personen har också fått lämna ett medgivande till Migrationsverket att myndigheten får lämna ut relevanta personuppgifter till banken. LMA-kortet ska visas upp för banken eftersom den handlingen visar att personen är asylsökande. Därmed kan banken få bekräftat att personen uppehåller sig legalt i Sverige och har rätt att arbeta under tiden asylansökan handläggs. Banken kan sedan göra kontroller hos Migrationsverket för att minska risken för förfalskade handlingar och för att kunna göra uppföljande kontroller.

I ett ställningstagande65 från december 2022 avseende asylsökandes tillgång till finansiella tjänster konstaterar Finansinspektionen att för att undvika att asylsökande flyktingar som saknar identitetshandlingar helt utesluts från det reglerade finansiella systemet kan ett institut ha möjlighet att minska risken med en viss kundrelation genom att erbjuda den asylsökande ett mer begränsat utbud av tjänster än vad som annars följer av 4 a kap. betaltjänstlagen. Finansinspektionen bedömer att ett sådant förhållningssätt överensstämmer med det riskbaserade synsätt som präglar penningtvättsregelverket och att det stödjs av såväl förarbetena till betaltjänstlagen som Ebas uttalanden om förhållandet mellan de direktiv som de olika lagstiftningarna bygger på.

64 Finansinspektionen (2016). 65 Ställningstagande: Asylsökandes tillgång till finansiella tjänster. 22 december 2022. www.fi.se (hämtad 2022-01-05).

Finansinspektionen framhåller i ställningstagandet emellertid att ett sådant förfarande innebär en begränsning av den rätt till betalkonto med grundläggande funktioner som följer av lagstiftningen och att begränsningen motiveras av de skyldigheter ett kreditinstitut har enligt penningtvättslagen. Det innebär enligt inspektionen att en tillämpning av begränsningen förutsätter att kreditinstitutet tillämpar dessa begränsningar på ett riskbaserat sätt och på en klart definierad grupp av kunder, att kreditinstitutet gör individuella bedömningar av varje enskild kund inom denna grupp och att varje beslut som innebär en sådan begränsning dokumenteras på ett tydligt sätt och omprövas när det finns skäl till det.

Ebas yttrande om riskreducering

Under 2020–2021 genomförde Eba informationsinsamlingar vid flera tillfällen för att bedöma omfattningen av opåkallad riskreducering (eng. unwarranted de-risking) inom EU och för att bättre förstå varför kreditinstitut väljer att utesluta hela kategorier av kunder i stället för att hantera risker enligt penningtvättsregelverket. Utifrån den insamlade informationen publicerade Eba i januari 2022 ett yttrande om riskreducering.66 Yttrandet innehåller bl.a. Ebas rekommenderade åtgärder för att motverka opåkallad riskreducering.

Eba fann att riskreducering sker inom hela EU och påverkar vissa kundgrupper, eller potentiella kunder, till finansiella institut i större utsträckning. Sådana kunder inkluderar såväl institut, t.ex. korrespondentbanker, betalningsinstitut och e-pengainstitut, som privatpersoner, t.ex. asylsökanden från s.k. högriskländer och intresseorganisationer.

Eba identifierar bl.a. följande orsaker till opåkallad riskreducering: – Penningtvätts- och ryktesrisken i förhållande till t.ex. en viss kund-

kategori överstiger institutets riskaptit. – Institutet saknar relevant kunskap eller expertis för att bedöma

riskerna kopplade till särskilda affärsmodeller. – Den faktiska eller förväntade kostnaden för regelefterlevnad i för-

hållande till kundgruppen överstiger förtjänsten.

66 Eba (2022a).

Riskreducering kan bl.a. leda till finansiell exkludering. Detta är enligt Eba särskilt oroande eftersom tillgång till grundläggande finansiella produkter och tjänster är en förutsättning för deltagande i moderna ekonomiska och sociala sammanhang. Därtill konstaterar Eba att på EU-nivå har riskreducering, särskilt opåkallad sådan, en negativ effekt på uppfyllandet av EU:s övergripande mål, i synnerhet vad gäller effektiv bekämpning av finansiella brott, finansiell inkludering och sund konkurrens på den inre marknaden. När flera medlemsstaters korrespondentbanker stängs ute så att möjligheten att genomföra utlandsbetalningar påverkas negativt menar Eba att riskreducering även kan få effekter på det finansiella systemets stabilitet. Riskreducering som inte grundar sig i ett riskbaserat förhållningssätt kan enligt Eba dessutom motverka själva syftet med penningtvättsregelverket. Finansiell exkludering leder enligt Eba till att allt fler konsumenter och näringsidkare tvingas göra betalningar utanför den reglerade marknaden på en parallell betalningsmarknad. Vidare konstaterar Eba att det inte finns någon vägledning eller något förtydligande avseende hur betalkontodirektivet och penningtvättsdirektivet ska tolkas i förhållande till varandra.67

Rekommendationer till nationella tillsynsmyndigheter

Eba rekommenderar att såväl nationella tillsynsmyndigheter som Europaparlamentet och rådet bör vidta ytterligare åtgärder för att motverka opåkallad riskreducering.68 De nationella tillsynsmyndigheterna uppmanas att stötta kreditinstituten och understryka vikten av finansiell inkludering, särskilt för de kundkategorier som påverkas mest av opåkallad riskreducering. Vidare uppmanar Eba tillsynsmyndigheterna att engagera sig mer aktivt för att höja kunskapen kring de rättigheter och skyldigheter som lagstiftningen ställer upp. Tillsynsmyndigheterna uppmanas även till att påminna finansiella institut om deras möjligheter att erbjuda endast grundläggande finansiella produkter och tjänster som ett sätt att begränsa möjligheterna att utnyttja produkterna eller tjänsterna i brottsligt syfte.69

67 Eba (2022a) s. 4. 68 Ibid. s. 5. 69 Ibid.

Ebas uttalande om massflyktsdirektivet

I samband med Rysslands storskaliga invasion av Ukraina aktiverades EU:s massflyktsdirektiv70, vilket bl.a. gav flyktingar från Ukraina tillfälligt uppehållstillstånd inom EU. I ett uttalande förtydligar Eba att detta tillfälliga uppehållstillstånd även medför en rätt att få tillgång till och använda ett betalkonto med grundläggande funktioner i enlighet med artikel 16 betalkontodirektivet. Vidare klargör Eba att penningtvättsregelverket tillämpas felaktigt om det leder till finansiell exkludering av legitima kunder, dvs. konsumenter lagligen bosatta inom EES. Detta eftersom penningtvättsregelverket är så pass flexibelt att det torde vara möjligt för bankerna att uppfylla kraven i såväl betalkontodirektivet som penningtvättsregelverket. Exempelvis kan kreditinstitut tillämpa förenklade kundkännedomsåtgärder när de tar emot nya kunder eller innan de genomför enstaka transaktioner i situationer där risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg. Detta kan vara fallet när en finansiell produkts funktioner är mycket begränsade eller enbart tillgängliga för kunder som uppfyller vissa snävt definierade kriterier.71

6.2.9. Tillsynsansvar

Tillsyn i förhållande till kontraheringsplikten i lagen om insättningsgaranti

Den myndighet som handlägger frågor om insättningsgarantin är Riksgälden (garantimyndigheten). Enligt 20 § lagen om insättningsgaranti ska garantimyndigheten underrätta Finansinspektionen om ett institut som omfattas av garantin inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen.

Kreditinstitut står under Finansinspektionens tillsyn enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det innebär att Finansinspektionen har tillsyn över att kreditinstitut driver rörelsen i enlighet med den lagen och andra författningar som reglerar institutets verksamhet (13 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Bestämmelser om ingripanden finns i samma lag (15 kap.). Bestämmelser om

70 Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. 71 Eba (2022b).

Finansinspektionens möjligheter till ingripande finns beskrivna i bilaga 3. Finansinspektionen kan därför ingripa med administrativa sanktioner mot institut som bryter mot kontraheringsplikten, t.ex. genom att utfärda föreläggande förenat med vite eller besluta om sanktionsavgift.

Tillsyn i förhållande till konsumenters rätt till betalkonto enligt betaltjänstlagen

En konsument som har nekats betalkonto kan, i likhet med vad som behandlats ovan i fråga om kontraheringsplikten enligt lagen om insättningsgaranti, vända sig till ARN eller väcka tala i allmän domstol.

Finansinspektionen har tillsyn över att bestämmelserna i betaltjänstlagen följs (8 kap. 1 §). Finansinspektionen har därvid möjlighet att ingripa mot betalningsinstitut som åsidosätter sina skyldigheter enligt den lagen och i slutändan återkalla ett instituts tillstånd. I fråga om tillsynen över betaltjänstleverantörer som inte är betalningsinstitut eller registrerade betaltjänstleverantörer, t.ex. kreditinstitut, gäller bestämmelserna i de lagar som reglerar deras verksamhet, om inte något annat följer av lagen om betaltjänster. För kreditinstitut innebär det att de ovan nämnda bestämmelserna om tillsyn i lagen om bank- och finansieringsrörelse är tillämpliga. Finansinspektionen kan alltså inom ramen för sin tillsyn ingripa med de administrativa sanktioner som även är aktuella beträffande institut som bryter mot kontraheringsplikten i lagen om insättningsgaranti.

Tillsyn över penningtvättsregelverket

Finansinspektionen har tillsyn över efterlevnaden av penningtvättsregelverket i förhållande till bl.a. kreditinstitut (se bilaga 3). Tillsynen innefattar bl.a. säkerställande att kreditinstitut har bedömt riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i sina verksamheter och sina kunders riskprofil. Tillsynsmyndigheten ska även se till att kreditinstitut har rutiner och riktlinjer för kundkännedom, övervakning och rapportering samt att dessa efterlevs i verksamheten. De sanktionsmöjligheter som tillkommer Finansinspektionen enligt penningtvättsregelverket finns också beskrivna i bilaga 3.

Finansinspektionens rapporteringsansvar enligt betaltjänstförordningen

Finansinspektionen har enligt 9 § förordningen (2010:1008) om betaltjänster (härefter benämnd betaltjänstförordningen) en skyldighet att öka medvetenheten om betalkonton med grundläggande funktioner, tillgång och avgifter för betalkonton samt alternativ tvistlösning enligt lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden. Därutöver ska Finansinspektionen enligt 10 § underrätta kommissionen i den utsträckning som följer av artikel 27 i betalkontodirektivet, i den ursprungliga lydelsen. Medlemsstaterna ska enligt den artikeln ge kommissionen information om vissa uppgifter vartannat år (artikel 27.1). Det gäller bl.a. uppgifter om antal kreditinstitut som erbjuder betalkonton med grundläggande funktioner, antal sådana konton som har öppnats och andelen ansökningar om betalkonton med grundläggande funktioner som har fått avslag (led d).

Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka uppgifter om betalkonton med grundläggande funktioner en betaltjänstleverantör ska lämna till Finansinspektionen (4 a kap. 10 § 3 betaltjänstlagen och 5 § 11 betaltjänstförordningen). Med stöd av bemyndigandet har Finansinspektionen meddelat föreskrifter om att en betaltjänstleverantör ska lämna de uppgifter som behövs för att inspektionen ska kunna fullgöra sitt ansvar att tillhandahålla en kostnadsfri webbplats för jämförelse av avgifter i 8 § betaltjänstförordningen (6 kap. 6 § Finansinspektionens föreskrifter [FFFS 2018:4] om verksamhet för betaltjänstleverantörer). Några föreskrifter om att en betaltjänstleverantör ska lämna de uppgifter som behövs för att Finansinspektionen ska kunna fullgöra sin rapporteringsskyldighet i 10 § betaltjänstförordningen har emellertid inte meddelats.72

6.3. Tillgången till konto för betaltjänster i Sverige

Detta avsnitt redogör för utredningens analys av framför allt privatpersoners men även företags och ideella organisationers tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner hos kreditinstitut i Sverige. Analysen görs utifrån aktuella rapporter från myndigheter, utred-

72Prop. 2022/23:10 s. 11–12.

ningens egen undersökning om tillgång till betalkonto samt andra uppgifter som inkommit till utredningen.

6.3.1. Omfattning av antalet ansökningar och avslag

Uppgifter om omfattningen av antalet ansökningar och avslag

Avsaknad av statistik

Det saknas bankgemensam statistik för det totala antalet kontoansökningar, nekade ansökningar och uppsagda konton i Sverige. Det finns i nuläget inga lagkrav om att kreditinstitut ska rapportera sådan statistik till Finansinspektionen. Däremot finns bemyndigande för Finansinspektionen att föreskriva om detta, vilket ännu inte har utnyttjats (se avsnitt 6.2.9). Utan statistik är det förenat med betydande svårigheter att få en tydlig bild av hur många privatpersoner, företag och organisationer som nekas betalkonto eller som får sina konton uppsagda. Än svårare är det att få en tydlig bild av i vilken utsträckning nekanden och uppsägningar har sin orsak i opåkallad riskreducering.

Finansinspektionens redovisning av tillgången till betalkonto

Finansinspektionen har i sin rapport Redovisning av betalkontodirek-

tivets genomförande i Sverige år 2020 uppmärksammat att kreditinsti-

tuten inte har en samlad bild över antalet avslag på ansökningar om betalkonto med grundläggande funktioner, vilket försvårar en utvärdering av bestämmelserna.73 Ett rimligt antagande är, enligt Finansinspektionen, att det sammanlagt sker tiotusentals kontoansökningar per år hos svenska banker. Finansinspektionen har tidigare konstaterat att det procentuellt tycks vara relativt få klagomål i förhållande till antalet kontoansökningar, dock med förbehållet att det kan antas finnas ett mörkertal som inte syns i klagomålsstatistiken. I sammanhanget påpekar Finansinspektionen också att det bakom varje enskilt fall finns en konsument som drabbas och som får svårt att få vardagen att fungera, något som myndigheten finner mycket allvarligt.74 Finansinspektionen har i ett uttalande från juni 2022 uppmanat

73 Finansinspektionen (2020). 74 Ibid.

kreditinstituten att noggrant föra statistik över hur många som får problem att öppna konto.75

I redovisningen av betalkontodirektivets genomförande i Sverige från konstaterar Finansinspektionen att myndigheten under lång tid noterat ett flertal klagomål från konsumenter som haft problem med att öppna betalkonton med grundläggande funktioner och att dessa klagomål ökat över tid.76 Vid ett senare tillfälle, i myndighetens konsumentskyddsrapport som publicerades våren 2022, rapporterar Finansinspektionen att klagomål avseende rätten till betalkonto är den vanligast förekommande typen av klagomål till myndigheten och att antalet klagomål ökat konstant de senaste fem åren. År 2021 var det särskilt klagomål om spärrade eller uppsagda konton som blev fler.77

Konsumenternas Bank- och finansbyrå

Bilden av ett ökat antal klagomål bekräftas även av Konsumenternas Bank- och finansbyrå i verksamhetsrapporten för både år 2020 och år 2021. Utöver klagomål om nekande av betalkonto hos ett eller flera kreditinstitut, avsåg ett kraftigt ökat antal klagomål under år 2020 problem med att betalkonton sagts upp. År 2021 ökade denna typ av klagomål markant jämfört med föregående år och utgjorde det vanligaste klagomålet till byrån. Av de drygt 3 700 klagomål som byrån tog emot under 2021 var närmare 900 relaterade till tillämpningen av penningtvättsreglerna. Det utgör över 23 procent av alla klagomål som byrån fick under hela året. Jämfört med år 2020 innebar det en ökning med mer än 50 procent.78

Konsumenternas Bank- och finansbyrå oroas över stora samhälleliga konsekvenser av att konsumenter inte får tillgång till nödvändiga betaltjänster. Om konsumenter utesluts från den reglerade betalningsmarknaden finns risken att de i stället vänder sig till den oreglerade marknaden. Byrån påpekar att ett uteslutande från den reglerade marknaden även kan leda till att familjemedlemmar eller

75FI vill se statistik över nekade betalkonton. www.fi.se (hämtad 2022-10-31). 76 Finansinspektionen (2020). I arbetet med uppdraget hölls en dialog med banker som tillhandahåller betalkonto på den svenska marknaden: större banker med utbrett kontorsnät, digitala nischbanker och lokala banker. Finansinspektionen inhämtade även information via samtal med Svenska Bankföreningen, Konsumenternas Bank- och finansbyrå samt Konsumentverket. En viktig informationskälla var även de klagomål som framförs av konsumenter till Finansinspektionen direkt. 77 Finansinspektionen (2022a). 78 Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2022) s. 7.

vänner upplåter sina betaltjänster till konsumenter som nekats konto, vilket kan strida mot avtalsvillkor och försätta kontohavaren i svåra situationer.79

Undersökning utförd av utredningen samt uppgifter från andra aktörer

Utredningen lät under december 2021 göra en enkätundersökning riktad till högskolor och universitet, vissa företag och civilsamhällesorganisationer (härefter gemensamt benämnda organisationer). Frågorna avsåg problematik kring tillgång till konto för enskilda fysiska personer kopplade till deras verksamheter. Rapporten finns i sin helhet i bilaga 7. Knappt hälften av de svarande (12 av totalt 25 organisationer) uppger att minst en person inom organisationen, eller som organisationen är i kontakt med, upplevt problem med att öppna ett betalkonto i ett kreditinstitut i Sverige. Av 12 svarande är 11 universitet eller högskolor (härefter gemensamt benämnda lärosäten). De vanligaste följderna för anställda och de organisationer de är knutna till är problem med löneutbetalningar samt att administrationen kring ansökan om betalkonto tagit mycket tid och resurser i anspråk. Svaren är relativt jämnt fördelade gällande vilka kreditinstitut som har nekat personer betalkonto.

Via en arbetsgrupp inom Euraxess-nätverket80 tog Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) under hösten 2021 fram statistik baserad på en undersökning rörande tillgång till konto och avsaknandet av personnummer hos 17 svenska lärosäten. Statistiken visar bl.a. att det sammanlagt är drygt 3 000 individer kopplade till dessa lärosäten (gästforskare och annan personal) som ansöker om konto i svensk bank per år. Av dessa blev mer än en tredjedel nekade konto.

Lärosätena anger att problem med tillgången till konto riskerar att påverka svenska lärosätens attraktivitet internationellt. Den som kommer till Sverige för att verka på ett lärosäte möter stora praktiska svårigheter när denne inte kan få tillgång lön eller avtalat stipendium från arbetsgivaren. I nuläget kan lärosätena i vissa fall inte leva upp till ingångna avtal på grund av detta. Problematiken kopplas främst till svårigheterna att få svenskt personnummer. Lärosätena uppger att de tagit upp frågan med i princip alla banker på olika bankkontor

79 Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2021) s. 12. 80 Nätverket består av lärosäten och organisationer och är öppet för alla universitet, högskolor och forskningsinstitut i Sverige att delta i, se vidare www.euraxess.se (hämtad 2022-03-08).

runtom i Sverige och att svaret från dessa är samstämmigt: utan personnummer får man inget konto.81

Utredningen har även fått in uppgifter från enstaka arbetsgivar- och intresseorganisationer som berör svårigheter för medlemsföretags anställda och andra privatpersoner att öppna betalkonto82). Gröna Arbetsgivare har t.ex. till utredningen uppgett att deras medlemsföretag har haft problem med att anställda inte har fått tillgång till betalkonto, vilket i sin tur har försvårat löneutbetalningar. En konsekvens av detta är att företagen blivit tvungna att betala ut lön i kontanter, vilket orsakat svårigheter för de anställda att t.ex. betala mat, hyra, el och telefon. Utbetalningar i kontanter uppges likaså ha orsakat påföljder för arbetsgivaren i form av misstänksamhet från bankernas sida när det rört sig om uttag av stora kontanta summor. Organisationen uppger att svårigheterna att få betalkonto omfattar anställda från hela världen.

Enligt Sveriges Stadsmissioner får bankernas rutiner direkta följdeffekter som bidrar till utsatthet. Organisationen uttrycker oro över hur bankernas rutiner exkluderar vissa grupper med laglig rätt att vistas i EES (t.ex. flyktingar från Ukraina) från den lagstadgade rätten till betalkonto med grundläggande funktioner.83

Svårigheter att få tillgång till betalkonto har även uppmärksammats av Nordiska gränshinderrådet.84 Enligt rådet är det vanligt förekommande att gränspendlare som saknar personnummer eller nationell identitetshandling nekas konto i Sverige.85

6.3.2. Ansökningsprocessen

Av betalkontodirektivet framgår bl.a. att medlemsstater ska se till att det inte är alltför svårt eller betungande för konsumenten att utöva sin rätt till ett betalkonto med grundläggande funktioner (artikel 16.2).

Enligt Finansinspektionens konsumentskyddsrapporter för åren 2021 och 2022 ombeds konsumenter – ibland flera gånger – att kom-

81 Kungliga Tekniska högskolan (2021). 82 Skrivelser har inkommit till utredningen från Gröna Arbetsgivare, Giva Sverige och Sveriges Stadsmissioner. 83 Sveriges Stadsmissioner (2022). 84 Gränshinderrådet är ett politiskt tillsatt men oberoende organ som har i uppdrag av de nordiska regeringarna att främja mobilitet och handel mellan de nordiska länderna för både enskilda och företag. 85Problem med bankkonto för gränspendlare och företag i Norden. www.norden.org (hämtad 2023-01-31).

plettera ansökan om att få öppna ett betalkonto. Om behandlingen av ansökan aldrig inleds får konsumenten inte heller något avslagsbesked som de kan gå vidare med till t.ex. klagomålsansvarig hos kreditinstitutet eller till ARN. Finansinspektionen konstaterar att kreditinstitut har ett ansvar att införa rutiner och incitament i syfte att säkerställa att konsumenter behandlas lika innan en ansökan är färdigställd.86

Konsumenternas Bank- och finansbyrå har inkommit med information till utredningen som indikerar att det finns olika hinder för konsumenter att ens få lämna in en ansökan om betalkonto med grundläggande funktioner. Sådana hinder kan t.ex. bestå av krav på att konsumenten måste kunna uppvisa en viss sorts legitimation, personnummer, e-legitimation eller arbetsgivarintyg. När konsumenten inte kan uppfylla dessa krav blir inte någon ansökan ens registrerad eller ansedd inlämnad hos kreditinstitutet.

Som framgår av avsnitt 6.2.2 är ansökningsprocessen inte närmare formaliserad i lag utan varje kreditinstitut ska, enligt förarbetena, avgöra själv vad som anses utgöra en fullständig ansökan. Enligt utredningens undersökning och statistik från lärosätena, som redovisas ovan, finns även uppgifter om att kreditinstitut väntar ut individens ansökan om personnummer hos Skatteverket, som i sin tur kan ta lång tid, snarare än att avgöra ärendet på den dokumentation individen tillhandahåller.87 Både utredningens undersökning och statistik från lärosätena visar att den långa väntetiden i vissa fall leder till att personer till slut ger upp och väljer att lämna Sverige, eftersom lärosätet inte kan uppfylla sitt avtal.

Betydelse av tillgång till bankkontor

I en digital tillvaro, där konsumenten eller företrädare för en näringsidkare behöver identifieras på distans, kan personer som saknar identitetshandlingar få problem vid ansökan om olika banktjänster. Detta inte minst till följd av penningtvättsföreskrifternas krav när identifiering sker på distans (se avsnitt 6.2.6). Personer som saknar folkbokföringsadress har inte möjlighet att ta emot rekommenderade brev, vilket är ett av kraven för att identifiera en person på distans, enligt

86 Finansinspektionen (2021) s. 24–26. 87 Kungliga Tekniska högskolan (2021).

penningtvättsföreskrifterna, i det fall en vidimerad identitetshandling inte är ett alternativ. Enligt Finansinspektionen hänvisas personer som saknar svensk identitetshandling, personnummer eller folkbokföringsadress i princip alltid till ett kontor för att banken ska kunna uppnå kundkännedom. Detta kan innebära ytterligare ett hinder eftersom kreditinstituten i allt större utsträckning stänger ned sina kontor i takt med den ökande digitaliseringen.88 Personer utan identitetshandlingar kan därför behöva resa långt för att besöka ett kontor eller vänta länge på att få en mötestid på ett kontor, vilket ytterligare fördröjer processen.

Regelverket om skyldighet att tillhandahålla konto gör ingen skillnad mellan kreditinstitut som erbjuder fysiska möten på kontor och de som är helt digitalt baserade. I praktiken kan detta leda till ett ökat tryck på de kreditinstitut som fortsatt har kontor för fysiska kundbesök, särskilt för de kunder som behöver mer stöd och vars ansökan kräver mer resurser.

6.3.3. Grunder för avslag

Finansinspektionens iakttagelser

Enligt Finansinspektionens redovisning av betalkontodirektivets genomförande89 nekar kreditinstitut tillgång till betalkonto på flera grunder, t.ex. för att kunden saknar personnummer eller svensk idhandling, att det genomförts en kreditprövning eller att banken inte godtar pass från länder inom EES. Kreditinstituten har emellertid uppgett till Finansinspektionen att deras rutiner inte ger stöd för avslag på sådana grunder och tycks därmed ge uttryck för att det rör sig om felaktiga beslut från enskilda banktjänstemän.90 Finansinspektionen slutsatsen att information om regelverket och kreditinstitutens rutiner inte har nått berörda medarbetare. Inspektionen ser därför behov av att kreditinstituten följer upp hur rutiner tillämpas i hela organisationen och att alla medarbetare som kommer i kontakt med kunder utbildas om skyldigheterna för kreditinstitut att öppna betalkonto i enlighet med betaltjänstlagen. Enligt Finansinspektionen måste de anställda också ha kännedom om vilka lösningar som

88 Finansinspektionen (2020) s. 10. 89 Finansinspektionen (2020). 90 Ibid. s. 5.

kan användas när kreditinstitutens standardiserade metoder för att öppna ett konto inte kan användas, t.ex. om konsumenten är bosatt utomlands eller saknar personnummer.91

Avsaknad av personnummer, samordningsnummer eller svenska identitetshandlingar samt dålig ekonomi som grund för avslag

Även om avsaknad av svenskt personnummer inte är ett i sig giltigt skäl för avslag eller fördröjning av ansökan om konto enligt gällande rätt vittnar myndigheter och organisationer om att personnummer mer eller mindre uppställs som krav för att få konto. Sveriges Stadsmissioner uppger bl.a. att ansökan om konto nekas personer som visserligen har giltiga identitetshandlingar, men inte kan uppvisa t.ex. personnummer, samordningsnummer, A-skattsedel, lönespecifikationer eller bostadsadress. Krav på samordningsnummer och A-skattsedel innan ett konto kan beviljas gör att den enskildes inträde på arbetsmarknaden skjuts upp. Skatteverket har, enligt organisationen, haft en handläggningstid på upp till sex månader för att få samordningsnummer och A-skattsedel. Väntetiden drabbar många personer hårt ekonomiskt eftersom de under den tiden inte kan arbeta. I flera fall har Sveriges Stadsmissioner sett att detta bidragit till att personer blivit akut hemlösa och fått övernatta på härbärgen eller akutboenden. Sveriges Stadsmissioner uppger att personer som helt saknar identitetshandling och av den anledningen inte fått öppna ett konto har svårigheter att kunna få ekonomiskt bistånd från Socialtjänsten utbetalat. I de fall ansökan om konto inte beviljats på grund av att det saknats en giltig identitetshandling har Socialtjänsten visserligen kunnat bevilja bistånd till anskaffande av en ny identitetshandling, men biståndet har i dessa fall inte kunnat utbetalas med anledning av att det inte funnits något konto.92

Gröna Arbetsgivare har uppgett att ett av skälen till att anställda nekats betalkonto varit att banken har krävt ett svenskt personnummer även när den anställda har kunnat visa upp samordningsnummer.

Statistik som Konsumenternas Bank- och finansbyrå för visar att majoriteten av de personer som lämnat klagomål kring nekande av betalkonto saknar svenska identitetshandlingar eller svenskt personnummer (eller båda) samt att de konsumenter som kontaktar byrån

91 Finansinspektionen (2021) s. 25. 92 Sveriges Stadsmissioner (2022).

ofta är personer från andra EU-länder med giltiga EU-pass. Dessa uppgifter styrks bl.a. av utredningens undersökning om tillgång till konto, där en klar majoritet av svaranden har angett krav på svenskt personnummer som den främsta anledningen till nekande. Vidare uppger Finansinspektionen i sin redovisning av betalkontodirektivets genomförande att myndigheten har fått klagomål från konsumenter som innehar ett giltigt EES-pass men som mötts av krav på svenskt personnummer eller en svensk identitetshandling.93

Även om kreditinstitut enligt betaltjänstlagen har en viss möjlighet att neka betalkonto med hänvisning till särskilda skäl, t.ex. om en konsument tidigare har misskött sig gentemot banken, kan ett konto inte nekas på grund av att konsumenten inte har betalat sina krediter eller avgifter i tid eller har betalningsanmärkningar. Dålig ekonomi utgör därmed inte ett skäl för att neka eller säga upp betalkonto med grundläggande funktioner. Antalet klagomål där konsumenter tycks bli nekade att öppna konton på grund av dålig ekonomi, betalningsanmärkningar och skuldsanering har dock ökat.94

Relationen mellan rätt till konto och penningtvättsregelverket

För att uppfylla kraven i penningtvättsregelverket ska ett kreditinstitut, som framgår av avsnitt 6.2.6, uppnå tillräcklig kundkännedom innan en affärsförbindelse kan inledas med en konsument. Ett genomgående mönster i klagomålen från konsumenter som inkommit till såväl Finansinspektionen som Konsumenternas Bank- och finansbyrå är att de på olika sätt kan hänföras till kreditinstitutens tillämpning av kundkännedomskraven i penningtvättsregelverket i förhållande till kontraheringsplikten.

Under ett möte som skedde mellan Finansinspektionen och flera banker95 i maj 2022 framförde några av bankerna att det är svårt att bedöma risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism och vidta riskbegränsande åtgärder när en konsument vill öppna konto och det saknas viss information. Att minska risken genom att exempelvis begränsa utbudet av tjänster koppplade till ett betalkonto är

93 Finansinspektionen (2020) s. 14. 94 Se t.ex. Finansinspektionen (2021) s. 25. 95 Medverkande på mötet var Danske Bank Sverige, Handelsbanken, ICA Banken, Länsförsäkringar Bank, Nordea Bank filial i Sverige, SEB AB, Swedbank, Sparbankernas Riksförbund och Svenska Bankföreningen. Riksbanken medverkade som åhörare.

enligt bankerna lättare att göra när personen i fråga väl har blivit kund i banken. Bankerna pekade särskilt på svårigheten att öppna konto när konsumenten saknar identitetshandlingar.

Enligt minnesanteckningarna från mötet konstaterar Finansinspektionen att det finns svåra frågor kring relationen mellan penningtvättsregelverket och rätten till konto. Det måste finnas en viss nivå av kundkännedom för att kunna öppna ett betalkonto, men Finansinspektionen framhåller att såväl Eba som förarbetena till betaltjänstlagen möjliggör att bevilja konto med begränsningar och att banker gör ökade kontroller även när fullständig kundkännedom inte kan uppnås. Det är bankerna själva som i det enskilda fallet måste göra den bedömningen. Vidare är det Finansinspektionens uppfattning att avsaknad av identitetshandling inte ensamt förklarar klagomålen utan att problemet är betydligt bredare än så. Finansinspektionen har höga förväntningar på bankerna att vara lösningsorienterade och undvika utestängande av enskilda konsumenter från betalningsmarknaden vid beaktande av penningtvättsregelverket. Detta kan ibland kräva särlösningar som kan vara kostsamma, men det är så pass grundläggande för konsumenterna att de får tillgång till konto och tillhörande betaltjänster att Finansinspektionen förväntar sig att bankerna hittar lösningar.96

Särskilt om asylsökande och personer med tillfälligt skydd i Sverige

Asylsökande har under flera år haft svårt att få betalkonto med grundläggande funktioner. Enligt Konsumenternas Bank- och finansbyrå är det svårt att bedöma omfattningen av detta problem. Det beror, enligt byrån, bl.a. på att det inte är de asylsökande själva som framför klagomål utan olika företrädare för asylsökanden (som t.ex. gode män eller andra som jobbar med etableringsfrågor). Dessa företrädare representerar i sin tur ett stort antal personer, vilket leder byrån till slutsatsen att asylsökande och andra nyanlända har större problem att få tillgång till banktjänster än vad som syns i byråns statistik. Tidigare år har kreditinstitut angett avsaknad av svensk identitetshandling som det främsta skälet till att neka den asylsökande betalkonto och detta skäl förekommer fortfarande. En anledning som blev

96 Finansinspektionen (2022b).

allt vanligare under år 2020 var att den sökande inte har arbete eller inte kan få arbetsgivarintyg.97

I Finansinspektionens redovisning av betalkontodirektivets genomförande anges att asylsökanden ofta inte kan presentera tillförlitliga identitetshandlingar och en tydlig anknytning till EES och Sverige, vilket leder till svårigheter för kreditinstitut att uppnå tillräcklig kundkännedom.98 Vidare har asylsökande ofta relationer till länder med hög risk för korruption, penningtvätt eller terrorism. Asylsökande löper därtill en förhöjd risk för att bli utnyttjade av kriminella eftersom de befinner sig i en särskilt utsatt situation, bl.a. p.g.a. svårigheter att kommunicera med myndigheter och andra samhällsfunktioner. Finansinspektionen framhåller att detta är riskdrivande faktorer som i regel skärper de krav som följer av penningtvättsregelverket.99

Med anledning av det stora antalet ukrainska medborgare som kommit till Sverige efter Rysslands storskaliga invasion den 24 februari 2022, har Sveriges Stadsmissioner lämnat uppgifter till utredningen om att många personer som har fått tillfälligt skydd i Sverige100 upplevt hinder vid ansökan om konto när de endast kunnat uppvisa ukrainskt inrikespass. Kompletterande intyg från den ukrainska ambassaden – av vilktet framgår att personen är ukrainsk medborgare – har, enligt organisationens uppgifter, inte godtagits av bankerna. Ukrainas ambassad har dessutom en lång handläggningstid (cirka sex månader) för utländska pass och få har råd att bekosta sådana pass p.g.a. att dagersättningen för en vuxen person med tillfälligt skydd är cirka 2 000 kronor per månad.101

6.3.4. Företags och ideella organisationers tillgång till konto

Även vad gäller företags respektive ideella organisationers tillgång till konto saknas bankgemensam statistik. Finansinspektionen har inte heller offentliggjort några särskilda uppgifter om klagomål som inkommit från företag eller organisationer. Dessvärre fick inte utred-

97 Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2021). 98 Finansinspektionen (2020). 99 Ibid, s. 17. 100 Ukrainska medborgare eller de som har skyddsstatus i Ukraina och har lämnat landet som en följd av den ryska invasionen kan få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige enligt EU:s s.k. massflyktsdirektiv (Information med anledning av situationen i Ukraina. 14 februari 2023. www.migrationsverket.se [hämtad 2023-02-19]). 101 Sveriges Stadsmissioner (2022).

ningen några svar i enkätundersökningen från företag som upplevt svårigheter att öppna konton.

Intresseorganisationen Swedish Financial Technology Association (härefter SweFintech) har låtit genomföra en enkätundersökning bland sina medlemsföretag om de upplevt svårigheter att hitta en ombudsbank i Sverige för sin verksamhet. Av 54 företag svarade 11 företag (majoriteten betalningsinstitut) att de haft sådana problem.102 Av enkätsvaren framgår även att ett av skälen att neka tillgång till konto som banker angivit var administrativa.

Vissa av SweFintechs medlemsföretag upplever att det finns oklarheter kring hur kreditisitut tolkar bestämmelserna i 7 kap. 5 § betaltjänstlagen om betaltjänstleverantörers tillgång till kreditinstituts s.k. betalkontotjänster i förhållande till penningtvättsregelverket. SweFintech anser därför att det finns ett behov av både vägledning och förtydliganden från tillsynsmyndigheten och uppmuntrar den att ta fram en liknande vägledning som den som tillsynsmyndigheterna i Danmark tagit fram kring hur riskreducering ska hanteras.103Frågan om betaltjänstleverantörers tillgång till betalkontotjänster behandlas mer utförligt i kapitel 9.

Även Giva Sverige104 har under perioden oktober–november 2022 särskilt tillfrågat sina medlemsorganisationer om de upplevt problem med tillgång till konto. Undersökningen baseras på svar från 75 organisationer. Av dessa uppgav 12 stycken att de har haft problem med att öppna konto. Anledningar kan, enligt undersökningen, vara byråkrati, kostnader eller en allmän känsla av att banker inte vill ha organisationen som kund.105 I december 2022 byggde NOD106 i en lägesbild vidare på resultaten från Giva Sveriges enkätstudie. Problem som NOD identifierat handlar bl.a. om svårigheter för organisationer som har internationell verksamhet och därför behöver göra utlandsbetalningar att öppna konto och accepteras som kund samt att föreningar som företräds av personer under 18 år inte accepteras. Penningtvättsregelverket och bankernas tillämpning av detta uppgavs

102 Av SweFintechs 85 medlemsföretag utgör cirka 20 företag som är verksamma inom betalningsområdet. 103 SweFintech (2022) s. 21. 104 Giva Sverige är en branschförening för ideella organisationer. Bland medlemsorganisationerna finns bl.a. Unicef Sverige, Cancerfonden, Rädda Barnen, Läkare Utan Gränser och Världsnaturfonden WWF. 105 Giva Sverige (2022). 106 Nationellt organ för dialog och samråd mellan regeringen och det civila samhället (NOD) är en struktur för samverkan.

som ett återkommande skäl till den beskrivna problematiken. Detta bekräftas även till viss del av Bankföreningen, som till NOD framfört att det är utmanande för bankerna att tillämpa regelverket, eftersom ideella organisationer är attraktiva måltavlor för penningtvätt och finansiering av terrorism. Ett förslag på lösning som lyfts fram i NOD:s lägesbild är att upprätta ett register för ideella organisationer i syfte att underlätta kundkännedomsprocessen.107

6.3.5. Finansinspektionens tillsyn

Finansinspektionen har under de senaste åren fattat ett flertal beslut om sanktioner mot bl.a. kreditinstitut för brister i arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism.108 Sanktionsavgifterna har i vissa fall uppgått till miljardbelopp och lett till omfattande och kostsamma åtgärder från kreditinstitutens sida för att förbättra arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. En penningtvättssanktion får även besvärliga ryktesmässiga konsekvenser för kreditinstituten och kan för kreditinstitut med internationell verksamhet leda till stora problem i förhållande till utländska myndigheter. De senaste åren har visat på en riskreduceringstrend bland kreditinstitut. Det finns indikationer på en ökad ovilja att ta emot vissa kunder som kan förväntas vara både olönsamma och innebära en högre penningtvättsrisk.109

Efter det att bestämmelserna om rätt till betalkonto med grundläggande funktioner trädde i kraft år 2017 har Finansinspektionen inte genomfört några undersökningsärenden110 gentemot kreditinstitut baserade på 4 a kap. betaltjänstlagen. Inte heller har några tillsynsåtgärder vidtagits i förhållande till kontraheringsplikten i 11 d § lagen om insättningsgaranti eller 7 kap. 5 § betaltjänstlagen i förhållande till betaltjänstleverantörer.111 Finansinspektionen har däremot gjort utlåtanden under senare år som visar på att inspektionen är medveten

107 NOD (2023). 108 Se bl.a. Finansinspektionen. Beslut i ärende. 19 mars 2020, 25 juni 2020 och 18 maj 2015. 109 För indikationer på riskreducering hos svenska banker utöver de som framgår av klagomålsstatistik redovisad i detta kapitel, se bl.a. Svenska storbanker kastar ut spelbolag – stänger företags-

konton. 18 december 2020. www.di.se (hämtad 2022-03-01), Swedbank svartlistar 103 länder – stor skillnad mellan storbankerna. 23 november 2021. www.di.se (hämtad 2022-03-03), Flera stora exportmarknader på SHB:s svarta lista – betalningar blockeras. 8 maj 2020. www.di.se (hämtad

2022-03-02). 110 Dvs. inlett undersökningar som kan leda till sanktionsåtgärder. 111 Baserat på offentliga uppgifter från Finansinspektionens hemsida.

om att det finns tillämpningsbrister i förhållande till betalkontodirektivet och att dessa brister kan få allvarliga konsekvenser på individnivå.112 En av kreditinstituten upplevd tonvikt på tillsynen av efterlevandet av penningtvättsregelverket i jämförelse med tillsynen av efterlevnaden av betalkontodirektivet tycks ha föranlett kreditinstituten att se större risker med att bryta mot det förra. Detta förhållande kan öka kreditinstitutens benägenhet till opåkallad riskreducering.

Med början våren 2022 har Finansinspektionen ett ökat fokus på framför allt konsumenters rätt till betalkonto med grundläggande funktioner, vilket bl.a. framgår av myndighetens konsumentskyddsrapport från april 2022. Finansinspektionen har också aviserat sin avsikt att under 2022 följa upp utvecklingen av nekade och avslutade betalkonton inom ramen för penningtvättstillsynen.113 Det finns även en medvetenhet hos bl.a. Eba om problem när det gäller avvägningen i tillämpningen av betalkontodirektivet respektive penningtvättsdirektivet. De nationella tillsynsmyndigheterna fick i januari 2022 en direkt uppmaning från Eba att vägleda kreditinstituten i hur de bör väga av tillämpningen av de båda regelverken.

6.4. Internationell utblick

Utredningen har under egna studieresor och möten med svenska myndigheter och organisationer uppmärksammats på vissa andra länders reglering kring tillgång till konto. De exempel som tas upp i detta avsnitt ska emellertid inte ses som en uttömmande redogörelse.

6.4.1. Norden

Tillgång till konto i dansk rätt

Danmark genomgick en långtgående digitalisering av den offentliga sektorn, inklusive myndigheternas kontakter med allmänheten, runt millennieskiftet då bl.a. ett nationellt register för s.k. Nem-konto

112 Problematik kring tillgång till betalkonto har lyfts av Finansinspektionen i konsumentskyddsrapporter de senaste två åren, i redovisningen över betalkontodirektivets genomförande från år 2020 samt i de minnesanteckningar som publicerades efter Finansinspektionens möte med flera banker i maj 2022 och i inspektionens ställningstagande från december 2022. 113 Finansinspektionen (2022a) s. 8.

introducerades. Lagkrav infördes på att varje medborgare ska anmäla ett Nem-konto till vilket statens utbetalningar ska gå. Danmark har även ett statligt eID, kallat NemID.114

I Danmark fanns redan innan betalkontodirektivets genomförande en lagstadgad rätt till grundläggande inlåningskonto (dan. basal ind-

lånskonto), som utgör en enklare version än betalkonton med grund-

läggande funktioner (dan. basal betalingskonto) som avses i betalkontodirektivet. Ett grundläggande inlåningskonto måste kunna användas för att ta ut och sätta in kontanter, genomföra betalningstransaktioner med betalkort med saldokontroll och ta emot betalningstransaktioner. Danska kreditinstitut är skyldiga att erbjuda bägge dessa typer av konton. Institutet kan emellertid vägra att upprätta ett grundläggande inlåningskonto av ”sakliga skäl”, vilket bl.a. innefattar att ett upprättande skulle strida mot penningtvättslagstiftningen. En konsument som inte har rätt till ett betalkonto med grundläggande funktioner p.g.a. några av undantagen i betalkontodirektivet kan fortfarande ha rätt till ett grundläggande inlåningskonto för insättning av lön och utbetalning av statliga bidrag.115

Sedan år 2021 finns en särskild vägledning för kontoförvaltande institut och betalningsinstitut i Danmark om hur bestämmelserna om icke-diskriminerande tillgång till betaltjänster och penningtvättsregelverket ska tillämpas. Bakgrunden till den nya vägledningen är ett antal konkreta ärenden hos Konkurrens- og Konsumentverket, där bl.a. frågor har väckts om samspelet mellan reglerna i 63 § i den danska betalningslagen (dan. betalningsloven) och penningtvättslagen. Vägledningen förväntas revideras då det bl.a. vidare praxis om 63 § betalningslagen framkommer.116

114 Under 2021 och 2022 ersätts NemID successivt med ett nytt elektroniskt ID-system (MitID). 115Vejledning til bekendtgørelse om god skik for finansielle virksomheder [Kapitel 6, § 21]. www.finanstilsynet.dk (hämtad 2022-03-08). 116Ny vejledning om betalingslovens § 63 og hvidvaskloven. 18 februari 2021. www.finanstilsynet.dk (hämtad 2022-06-09).

Särskilt om det fjärde penningtvättsdirektivet i nordisk rätt

Samtliga exempel som anges i bilaga II till det fjärde penningtvättsdirektivet har införts i sin helhet i finsk, dansk och norsk penningtvättslagstiftning.117 Tillsynsmyndigheten i Norge (Finanstilsynet) har även lämnat vägledning till kreditinstitut i samband med Rysslands storskaliga invasion av Ukraina och förmedlat att just tillgång till betalkonto utgör en viktig förutsättning för en effektiv penningtvättsbekämpning.118 Vidare har danska Finanstilsynet, som komplement till lag, utfärdat en mer detaljerad vägledning som bl.a. inkluderar exempel på låg- och högriskfaktorer, där t.ex. begränsningar i produkter kopplade till kontot kan vägas in.119

6.4.2. Belgien

I maj 2021 trädde en ny lag i kraft i Belgien som medför en rätt till grundläggande banktjänster för juridiska personer. Lagen tillkom efter att flera branscher (t.ex. diamanthandlare och humanitära organisationer) upplevt problem med tillgång till banktjänster. I Belgien finns sedan tidigare lagkrav för företag att ha ett konto i Belgien för att få etablera och bedriva affärsverksamhet i landet, vilket gjort det än mer problematiskt för företag som nekats konto.

I den nya lagen definieras grundläggande banktjänster som tillgång till betalkonto, insättning och uttag av kontanter samt genomförande av betalningstransaktioner. Ett belgiskt kreditinstitut får enbart neka grundläggande banktjänster om de är skyldiga till det enligt den belgiska penningtvättslagstiftningen eller om den juridiska personen redan har ett betalkonto som är användbart i Belgien eller i en annan medlemsstat inom EU.120

Om en berättigad juridisk person har nekats en grundläggande banktjänst av minst tre kreditinstitut, kan denne lämna in en ansökan till det särskilt upprättade organet Kammaren för grundläggande bank-

117 I Finland i form av förordning från Statsrådet, Statsrådets förordning om åtgärder för kund-

kontroll och om riskfaktorer vid förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism, i

Danmark i form av lov: Lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af

terrorisme (hvidvaskloven) (bilag 2) samt i Norge i form av forskrifter, Forskrift om tiltak mot

hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsforskriften) (§ 4–6 (2) nr. 4). 118Finanstilsynet forventer at det legges til rette for finansiell inkludering av flyktninger. 14 mars 2022. www.finanstilsynet.no (hämtad 2022-04-07). 119 Finanstilsynet (2018) avsnitt 3.2. 120Belgium guarantees basic banking service for undertakings. www.linklaters.com (hämtad 2022-03-07).

tjänster (härefter benämnd kammaren). Efter ett positivt, konfidentiellt utlåtande från belgiska motsvarigheten till Finanspolisen (eller uteblivit svar efter 60 dagar), är det kammarens uppgift att utse ett kreditinstitut som måste erbjuda de grundläggande banktjänsterna till företaget eller organisationen. Kreditinstitutet väljs från listan över belgiska systemviktiga institut. Det utsedda kreditinstitutet kan endast vägra att tillhandahålla de grundläggande banktjänsterna om: – en styrelseledamot, verkställande kommitté eller en verksam ledare

för företaget har dömts för bedrägeri, förtroendebrott, bedräglig konkurs eller förfalskning; eller – företaget, efter att ha lämnat in sin begäran, har kunnat öppna ett

betalkonto som ger tillgång till betaltjänsterna i Belgien eller i ett annat EU-medlemsland.

Det utsedda kreditinstitutet kan endast avsluta förhållandet under någon av följande omständigheter: – en medlem av företagets styrande organ har dömts för bedrägeri,

missbruk av förtroende, bedräglig konkurs eller förfalskning; – företaget har missbrukat betalkontot för olagliga ändamål; – ingen betalningstransaktion har ägt rum på det relevanta betal-

kontot under mer än 12 månader i följd; – företaget har lämnat felaktig information för att dra nytta av de

grundläggande banktjänsterna eller som svar på kundkännedomsfrågor från kreditinstitutet; – företaget har öppnat ett annat betalkonto som det kan använda i

Belgien eller i en annan EU-medlemsstat (företaget ska omedelbart informera leverantören av grundläggande banktjänster om detta); eller – uppsägningen följer den belgiska penningtvättslagstiftningen.

Kreditinstituten är skyldiga att årligen rapportera till bl.a. den belgiska Finanspolisen om: – antalet konton som öppnats inom ramen för den grundläggande

banktjänsten; och – antalet avslag och uppsägningar och motiveringarna för dessa.

Den belgiske ombudsmannen för finansiella tjänster (Ombudsfin) är det organ som är behörigt att pröva tvister om den grundläggande banktjänsten. Ombudsfin kan upphäva kreditinstitutets beslut att vägra eller avsluta den grundläggande banktjänsten. Dess beslut är bindande för kreditinstitutet.

6.4.3. Frankrike

I Frankrike fanns redan före betalkontodirektivet en lagstadgad rätt för enskilda (konsumenter, näringsidkare, föreningar och organisationer) till ett grundläggande bankkonto (fr. droit au compte).121Om en bank vägrar att öppna sådant konto åt en enskild kan denne vända sig till den franska centralbanken Banque de France som då utser en bank som blir skyldig att öppna ett grundläggande bankkonto åt den enskilde. Den utsedda banken har i dessa fall en skyldighet att öppna sådant bankkonto inom tre dagar från att ha erhållit fullständig dokumentation (t.ex. kopia av identitetshandling och ”proof of address” för konsumenter). Rättigheten gäller för alla som är bosatta i Frankrike oavsett nationalitet, för franska medborgare bosatta utomlands samt för utländska medborgare bosatta i ett annat EUland än i Frankrike. Den enskilde kan dock inte utnyttja denna rättighet om denne redan har ett bankkonto i en annan bank.

6.4.4. Nederländerna

I Nederländerna finns sedan år 2001 en överenskommelse (eng.

covenant) mellan privata och offentliga aktörer i syfte att ge så många

konsumenter som möjligt enkel tillgång till digitala betalningar. Med denna överenskommelse har de ledande konsumentbankerna i Nederländerna tagit på sig ett samhällsansvar att erbjuda så många människor som möjligt enkel tillgång till betalningar i elektroniska bankmedel. Bankerna som deltar i överenskommelsen erbjuder ett paket med s.k. betaltjänster. Paketet erbjuds till alla vuxna med en fast bosättnings- eller vistelseort i Nederländerna, eller med en postadress vid en socialtjänstinstitution som erkänns enligt överenskommelsen.

121 Tjänster som enligt lag måste medfölja sådant konto är bl.a. rätt till uttag och insättning samt rätt till debetkort. För mer information, se Droit au compte. www.banque-france.fr (hämtad 2021-11-23).

Ett ytterligare krav är att personernas identitet måste kunna fastställas och verifieras i enlighet med penningtvättslagstiftningen.

Överenskommelsen fungerar i praktiken som ett extra socialt skyddsnät utöver bestämmelserna från betalkontodirektivet som genomförts i nederländsk lag. Enligt överenskommelsen spelar institutioner inom hälso- och sjukvård, inklusive kommuner, frivårdscentraler och centra för asylsökanden en viktig roll för en stor del av målgruppen. Personer som ansöker om betalkonto i enlighet med överenskommelsen ska i så stor utsträckning som möjligt besöka banken tillsammans med en representant från biståndsorgan som erkänts av den nederländska betalningsföreningen (ned. Betaalvereniging

Nederland).

En bank kan kräva att en särskild rådgivningsbyrå deltar i ansökan om ett betalkonto om ett eller flera skäl för avslag eller uppsägning i den nederländska penningtvättslagstiftningen gäller för konsumenten i fråga. Överenskommelsen ger dock personer som dömts eller misstänks för ekonomiska brott möjlighet att öppna och använda ett betalkonto. Banken kan göra det obligatoriskt för dem att få stöd för sin ansökan av ett biståndsorgan erkänt enligt avtalet, som medundertecknar ansökningsformuläret. Banken kan också göra det obligatoriskt att betalkontot administreras av detta biståndsorgan, t.ex. om personen tidigare misstänkts för bedrägeri eller penningtvätt. Övriga krav som ställs för att få ett konto enligt överenskommelsen är att personen inte redan har ett konto i en annan nederländsk bank (vilket gäller även om detta konto är spärrat).122

6.4.5. Indien

Indien har bl.a. infört särskilda, begränsade konton (eng. small accounts) avsedda för de miljontals privatpersoner som saknar identitetshandlingar och kanske även fast adress. Kontona är begränsade bl.a. vad gäller användningsområde, tid (gäller enbart ett år åt gången), tillåtet saldo och antal tillåtna transaktioner. Dessa konton anses därför utgöra lågriskprodukter per definition. För dessa lågriskkonton kan verksamhetsutövaren, i enlighet med FATF:s rekommendationer, tilllämpa förenklade kundkännedomsåtgärder. Indiska staten har även skapat ett elektroniskt identitetssystem (UIDAI, även kallat Aadhaar)

122Basisbankrekening). www.betaalvereniging.nl (hämtad 2022-03-02).

där varje medborgare tilldelas ett nummer som kopplas till biometrisk information (såsom fingeravtryck och ögonskanning) som förvaras i systemet tillsammans med uppgifter om namn, födelsedatum etc. Detta möjliggör bl.a. identifiering med hjälp av fingeravtryck.123

6.4.6. Kanada

I Kanada finns en särskild process för öppnande av lågriskkonton för personer i finansiellt utanförskap. I juni 2016 trädde ändringar i den kanadensiska penningtvättslagstiftningen i kraft som tillåter att vissa typer av bankkonton (eng. retail deposit bank accounts) öppnas trots icke-traditionell dokumentation för identifiering, såsom identifikationsdokument utan fotografi men utfärdade av en stat eller identitetshandlingar med fotografi som inte är utfärdade av en stat.124

6.5. Utredningens överväganden och förslag

6.5.1. Utredningens övergripande bedömning

Utredningens bedömning: Tillgång till betalkonto är en förut-

sättning för att den enskilde ska kunna göra betalningar. Det är därför viktigt att personer inte nekas tillgång till konto eller får konto uppsagt på oskälig grund (t.ex. avsaknad av svenskt personnummer). Åtgärder bör därför vidtas för att åstadkomma en ändamålsenlig tillämpning av bestämmelserna i betaltjänstlagen om tillgång till konto.

Penningtvätt och finansiering av terrorism är samtidigt ett mycket allvarligt samhällsproblem och det är av stor vikt att förhindra att betalningsekosystemet används för sådana syften. Det finns därför legitima skäl att i vissa fall neka privatpersoner, företag och organisationer tillgång till betalkonto.

Nuvarande lagstiftning ger kreditinstitut förutsättningar för ändamålsenlig tillämpning av såväl bestämmelser om penningtvätt och finansiering av terrorism som rätten till betalkonto med grundläggande funktioner. Staten behöver ta ett ökat ansvar för att fler får tillgång till betalkonto och att färre får sina konton opåkallat

123 FATF (2017) s. 14 och 21. 124 Ibid. s. 12.

uppsagda. Det finns indikationer på brister i kreditinstituts tilllämpning av lagstiftningen när det gäller tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Det kan även konstateras att det finns brister i tillsynen och uppföljning av hur lagstiftningen tilllämpas i detta avseende. Det är därför viktigt att Finansinspektionen prioriterar tillsynsarbetet och följer upp tillämpningen.

Ett statligt ägt kreditinstitut eller en statlig myndighet bör inte få i uppdrag att tillhandahålla betalkonto med grundläggande funktioner till en person som av ett kreditinstitut nekats tillgång till konto eller fått ett sådant konto uppsagt.

Skälen för utredningens bedömning: Det är av stor vikt att alla i

samhället kan göra betalningar och att betalningsekosystemet är tillgängligt för alla och envar. Tillgången till ett konto som möjliggör betalningar är i det perspektivet närmast att likna vid en grundläggande samhällsservice. Utan tillgång till konto är det svårt för privatpersoner att sköta många vardagliga sysslor och företags- och föreningsverksamhet försvåras avsevärt.

Penningtvätt och finansiering av terrorism är allvarliga brott som är skadliga för samhället i flera avseenden och det är av stor vikt att förhindra att betalningsekosystemet används för sådana syften. Det finns därför legitima skäl att i vissa fall neka privatpersoner, företag och organisationer tillgång till konto och därmed minska penningtvättsriskerna. Möjligheten att upptäcka misstänkt penningtvätt minskar emellertid om personer opåkallat nekas tillgång till betalkonto eller får konto uppsagt eftersom det kan leda till att oreglerade och svårövervakade system för betalningar växer sig större. Finansiell inkludering står på så sätt inte i motsatsställning till en effektiv bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism, utan är i vissa avseenden en förutsättning för att penningtvättsregelverket ska uppfylla sitt syfte.

Enligt utredningens mening ger nuvarande lagstiftning kreditinstitut förutsättningar att tillämpa såväl bestämmelser om penningtvätt och finansiering av terrorism respektive rätten till betalkonto med grundläggande funktionerär på ett ändamålsenligt sätt. Det finns dock indikationer på brister i kreditinstituts tillämpning av lagstiftningen när det gäller rätten tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. De penningtvättssanktioner som riktats mot ett antal kreditinstitut de senaste åren tycks ha lett till en situation där kredit-

instituten, av förståeliga skäl i flera fall hellre ”fäller än friar”. Utredningen konstaterar att konsumenter som har svårt att få konto ofta har svag ekonomisk ställning eller på andra sätt är sämre etablerade i samhället, varför det finns skäl att tro många inte vänder sig till vare sig ARN eller domstol för att få rätten till betalkonto tillgodosedd.

Utredningen kan konstatera att Finansinspektionen, på goda grunder, har prioriterat tillsyn på penningtvättsområdet medan tillsynsinsatser kopplade till efterlevnaden av betalkontodirektivet, såsom det kommit till uttryck i betaltjänstlagen, har varit begränsade.

Mot bakgrund av den avgörande betydelse som tillgång till ett betalkonto har för den enskilde tycks det i dag ha uppstått en situation där privata aktörer (dvs. kreditinstituten) bär ett stort samhällsansvar för finansiell inkludering men saknar tydliga incitament att axla detta ansvar. Om problematiken kring nekade och uppsagda konton för enskilda fortgår utan åtgärder ser utredningen en risk att framför allt följande konsekvenser kan uppstå: – Redan utsatta kundgrupper utesluts från den reglerade betalnings-

marknaden och riskerar därmed att bli finansiellt exkluderade, med negativa följder för dessa individers vardagsliv och integrering i (inte minst det digitala) samhället. – Den oreglerade betalningsmarknaden i Sverige ökar, vilket leder

till större risker för de konsumenter som opåkallat blir utelämnade till att använda parallella, oreglerade betalningssystem. Det medför även risker för samhället i stort dels eftersom penningtvättsregelverket inte blir effektivt, dels eftersom dessa personer löper större risk att utsättas för bedräglig eller rent olaglig verksamhet. – Sveriges anseende som forskningsland och ”fintechhub” försämras

genom att onödiga hinder skapas för kvalificerad utländsk arbetskraft och för företagsetableringar.

Dessa risker berättigar att staten vidtar ytterligare åtgärder. I det följande redovisar utredningen ett antal förslag med innebörden att fler ska få tillgång till betalkonto och färre få sina konton uppsagda utan att det motverkar en effektiv bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. I kapitel 8 gör utredningen bedömningen att det snarast bör införas en statlig e-legitimation, som bör ha den högsta säkerhetsnivån. En sådan legitimation skulle sannolikt också göra det

enklare för fler att få tillgång till betalkonto, eftersom staten genom att utfärda en sådan legitimation redan gjort en identitetskontroll av innehavaren.

Enligt utredningens mening är en väl fungerande tillsyn central. Utredningen kan emellertid konstatera att Finansinspektionens tillsyn när det gäller bestämmelserna i betaltjänstlagen om tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner har varit bristfällig. Även bestämmelserna i samma lag om betaltjänstleverantörers tillgång till kreditinstituts betalkontotjänster har varit otillräcklig, vilket behandlas mer utförligt i kapitel 9. Utredningen välkomnar därför att inspektionen under 2022 ökat sina insatser när det gäller tillgången till betalkonto, bl.a. för personer från Ukraina. Utöver tillsynsinsatser behövs en bättre uppföljning av kreditinstitutens tillämpning av bestämmelserna om tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner.

Det kan här nämnas att det i olika sammanhang har framförts att staten bör tillse att personer som nekas konto av kreditinstitut får konto genom statens försorg, antingen genom att en statligt ägd bank får ett sådant uppdrag eller genom att en myndighet förser dessa personer med ett konto. Utredningen anser att sådana lösningar inte är lämpliga av flera skäl. Ett kreditinstitut, oavsett om det ägs av staten eller inte, lyder under samma regelverk som övriga kreditinstitut och kan alltså inte frångå de krav som gäller för kreditinstitut i fråga om t.ex. kundkännedom vid ansökan om konto. Att en myndighet skulle tillhandahålla konton till vissa persongrupper framstår vidare i sig som en främmande konstruktion. En sådan lösning skulle också vara förenad med flera svårigheter. Inte minst eftersom en myndighet inte kan utöva tillsyn över en annan myndighet. Dessutom skulle en skyldighet för en statlig bank eller en myndighet att ta emot kunder som har svårt att få konto, kunna riskera att kommersiella banker i större utsträckning än i nuläget nekar olönsamma kunder konto och därmed överlåter dem till den statliga banken eller myndigheten. Ett statligt ägt kreditinstitut eller en statlig myndighet bör inte få i uppdrag att tillhandahålla betalkonto med grundläggande funktioner till en person som av ett kreditinstitut nekats tillgång till konto eller fått ett sådant konto uppsagt.

6.5.2. Begränsning av funktioner kopplade till ett betalkonto och ökad användning av förenklade åtgärder

Utredningens bedömning: Kreditinstitut bör i större utsträck-

ning än i nuläget erbjuda betalkonto med ett mer begränsat tjänsteutbud än de grundläggande funktioner som stadgas i 4 a kap. betaltjänstlagen (ett lågriskkonto), om risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism i det enskilda fallet bedöms vara för hög, i stället för att vägra tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner.

Det finns inte i dagsläget tillräckligt starka skäl för att i lag reglera betalkonto med mer begränsade funktioner än vad som framgår av betalkontodirektivet.

Skäl för utredningens bedömning: Det är angeläget att minska an-

talet beslut om nekade och uppsagda betalkonton, där andra, mindre långtgående åtgärder hade varit tillräckliga för att tillgodose kreditinstitutens skyldigheter enligt penningtvättsregelverket.

I syfte att minska identifierade risker med en viss kundrelation har kreditinstitut enligt utredningens bedömning redan möjlighet att begränsa funktionerna kopplade till ett betalkonto, vilket Finansinspektionen också konstaterar i sitt ställningstagande avseende asylsökandes tillgång till finansiella tjänster från december 2022 (se avsnitt 6.2.8). Denna möjlighet gäller såväl vid mottagandet av en ny kund som under kundrelationens gång. I de fall kunden är en konsument finns det enligt förarbetena till betaltjänstlagen t.ex. en möjlighet att erbjuda ett mer begränsat tjänsteutbud än de grundläggande funktioner som föreskrivs i 4 a kap. betaltjänstlagen, om risken förknippad med kundrelationen är för hög för att i det enskilda fallet erbjuda samtliga grundläggande funktioner som följer med ett sådant konto som avses i 4 a kap. betaltjänstlagen. I dessa fall bör ett avtal om konto, med ett mera begränsat tjänsteutbud, kunna grundas på den kontraheringsplikt som i dag gäller enligt lagen om insättningsgaranti (se avsnitt 6.2.1).125

För ett betalkonto med begränsade funktioner kan och bör även förenklade åtgärder utnyttjas i större utsträckning. Det torde i sin tur underlätta kreditinstitutens identifiering av de individer som

125Prop. 2016/17:129 s. 34.

t.ex. saknar en traditionell identitetshandling, eftersom uppvisande av sådan inte krävs enligt penningtvättsföreskrifterna vid förenklade åtgärder (se avsnitt 6.2.6). Såväl FATF som Eba uppmuntrar dessutom verksamhetsutövare att utnyttja möjligheterna till förenklade åtgärder i större utsträckning (se avsnitt 6.2.8). Mot den bakgrunden är det angeläget att Finansinspektionen i sin tillsynsverksamhet, eller på annat lämpligt sätt, upplyser kreditinstitut om möjligheterna till förenklade åtgärder för kundkännedom i de fall riskbedömningen i förhållande till kundrelationen tyder på låg risk för penningtvätt och finansiering av terrorism.

I syfte att sänka trösklarna så att fler – såväl konsumenter som företag och organisationer – ska få tillgång till betalkonto har utredningen övervägt möjligheten att införa ett i lag definierat enklare typ av konto som uppfyller krav på låg risk som produkt. I likhet med de enklare kontoformer som finns i bl.a. Indien och Kanada (se avsnitt 6.4) skulle ett sådant konto kunna ha än mer begränsade funktioner än de som följer av betalkontodirektivet, med förhoppningen att kreditinstitut i större utsträckning ska kunna använda sig av förenklade åtgärder (se avsnitt 6.2.6). Ett lagstadgande av betalkonton med mer begränsade funktioner än de som framgår av betalkontodirektivet vore emellertid att underminera direktivets syfte, dvs. att alla konsumenter som är lagligt bosatta inom EES har rätt till en viss miniminivå av tjänster. Förvisso anges i direktivet (skäl 12) att betalkonton med mer begränsade funktioner bör exkluderas från direktivets tillämpningsområde, vilket bör innebära att det ur ett strikt EU-rättsligt perspektiv inte finns hinder att reglera sådana konton på nationell nivå. Däremot är en förutsättning för att ett konto inte omfattas av betalkontodirektivet att det inte används för dagliga betalningstransaktioner och har grundläggande funktioner kopplade till kontot.126 Därmed är det inte osannolikt att även ett konto med lagstadgade begränsningar av tillhörande funktioner skulle omfattas av betalkontodirektivets bestämmelser.

Enligt utredningens mening finns det svårigheter med att i detalj lagstadga hur en viss typ av konto ska utformas för att förenklade åtgärder alltid ska kunna vara tillräckliga för en sådan produkt. Detta bl.a. mot bakgrund av att utgångspunkten i penningtvättsregelverket likväl är att kreditinstituten ska göra en bedömning utifrån kundrelationen i varje enskilt fall, dvs. arbeta efter ett riskbaserat förhåll-

126Prop. 2016/17:129 s. 22.

ningssätt (se avsnitt 6.2.6). Vidare innebär EU-kommissionens föreslagna lagstiftningspaket inom penningtvättsområdet bl.a. att kundkännedomskraven inom EU fullt ut harmoniseras i en förordning. Eventuella nationella avvikelser från kundkännedomsbestämmelserna i förordningen, inklusive sådana om förenklade åtgärder och vilka produkter dessa kan tillämpas för, kommer därmed sannolikt inte kunna göras om kommissionens förslag realiseras.

6.5.3. Statistik och rapportering om tillgång till betalkonton

Utredningens bedömning: Finansinspektionen har ett tillräck-

ligt bemyndigande för att meddela föreskrifter om behövlig statistik gällande tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Detta bemyndigande bör utnyttjas snarast.

Skäl för utredningens förslag: Av utredningens kartläggning och

analys framgår att det inte finns någon statistik i Sverige gällande antalet ansökningar, öppnade, nekade eller uppsagda betalkonton med grundläggande funktioner, vilket gör det svårt för lagstiftaren, myndigheter, kreditinstituten själva och allmänheten att få en uppfattning om problemets omfattning. Tillgången till statistik har avgörande betydelse för kunskapen om problem, adekvata tillsynsåtgärder och eventuella ingripanden när det gäller tillgången till betalkonton. Utan sådan statistik och rapportering kan felaktig tillämpning av regelverket lättare uppfattas och avfärdas som misstag av enskilda anställda. Vidare bör tillgång till statistik ge Finansinspektionen bättre underlag för planeringen av lämpliga tillsynsåtgärder och inför eventuella ingripanden. Rapporteringen blir även viktig för att Finansinspektionen ska kunna lämna lämplig vägledning till kreditinstituten om hur betaltjänstlagens regler om rätt till betalkonto med grundläggande funktioner ska tillämpas i relation till penningtvättsregelverket.

Finansinspektionen har emellertid sedan år 2017 haft bemyndigande att föreskriva om krav på statistik avseende betalkonto med grundläggande funktioner, dvs. om vilka uppgifter om sådana betalkonton en betaltjänstleverantör ska lämna till Finansinspektionen (4 a kap. 10 § 3 betaltjänstlagen och 5 § 11 betaltjänstförordningen). Vidare ska Finansinspektionen enligt 10 § betaltjänstförordningen vartannat år underrätta kommissionen om bl.a. antal betalkonton

med grundläggande funktioner som har öppnats och andelen ansökningar om sådana konton som har fått avslag, enligt artikel 27 i betalkontodirektivet (om artikel 27, se avsnitt 6.2.9).Regeringen har i ett lagstiftningsärende beträffande rätt till betalkonto i fler banker framhållit att det är viktigt att bestämmelserna om tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner kan utvärderas och att Finansinspektionen med stöd av det aktuella bemyndigandet kan meddela föreskrifter om att betaltjänstleverantörerna ska lämna de uppgifter som avses i artikel 27 i betalkontodirektivet.127 Finansinspektionen har dock inte utnyttjat denna föreskriftsrätt (se avsnitt 6.2.9).

Utifrån de krav som ställs i artikel 27 vore det enligt utredningens mening en lämplig ordning att kreditinstitut (och filialer till utländska kreditinstitut) som erbjuder konto även rapporterar statistik på regelbunden basis om det totala antalet ansökningar samt antalet uppsagda betalkonton, till tillsynsmyndigheten. Införande av bankgemensam statistik som även visar hur ansökan genomfördes skulle kunna verka som underlag för eventuell tillsyn av detta område. Det förfaller vidare oklart huruvida Sverige för närvarande efterlever samtliga ovan nämnda krav på inrapportering till kommissionen enligt artikel 27, med hänvisning till att Finansinspektionen inte har utnyttjat sitt bemyndigande enligt 10 § betaltjänstförordningen. Vad som nu anförts talar också för för att det är angeläget att statistik- och rapporteringskrav regleras så att de krav som ställs i direktivet uppfylls. Utredningen har också erfarit att Finansinspektionen har påbörjat ett arbete med att ta fram sådana föreskrifter med stöd av sitt bemyndigande.

Utredningen delar regeringens uppfattning om att Finansinspektionens ovan beskrivna bemyndigande är tillräckligt för att myndigheten ska kunna föreskriva om sådan statistik som utredningen anser är behövlig. Det är därför en lämplig ordning att Finansinspektionen i föreskrifter närmare preciserar innehållet i rapporteringen, såsom dess format, regelbundenhet och nyckelbegrepp (t.ex. vad som utgör en rapporteringspliktig ansökan, vilken period som ska omfattas osv.). Det är av vikt att bemyndigandet utnyttjas snarast.

127Prop. 2022/23:10 s. 12.

6.5.4. Krav på särskild prövning och dokumentation innan uppsägning av betalkonto med grundläggande funktioner

Utredningens förslag: I 4 a kap. 9 § betaltjänstlagen ska införas

en bestämmelse om att ett kreditinstitut eller en filial till ett utländskt kreditinstitut innan beslut om uppsägning av ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner fattas, ska kreditinstitutet eller filialen, om misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism föreligger, pröva om risken i förhållande till den enskilde konsumenten i stället kan hanteras genom att – övervakningen av kontoanvändningen anpassas, eller – tjänster eller funktioner kopplade till betalkontot begränsas.

Ett beslut om att anpassa övervakningen av kontoanvändningen eller att begränsa tjänster eller funktioner kopplade till kontot samt motiveringen till det ska skriftligen dokumenteras av kreditinstitutet eller filialen. En konsument vars tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto begränsats ska underrättas om detta och om vart denne kan vända sig för att framföra klagomål. Underrättelsen ska vara skriftlig och utan kostnad för konsumenten. En begränsning enligt ovan ska ha omedelbar verkan.

Skälen för utredningens förslag: Som framgår ovan kan uppsägning

av ett betalkonto få betydande negativa konsekvenser för en enskild konsument. Utan tillgång till betalkonto står konsumenten utan möjlighet att göra betalningar, ta tu kontanter eller ta emot insättningar (t.ex. i form av lön eller pension).

Kreditinstitut har möjlighet att begränsa tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto med grundläggande funktioner för att minska riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism (se avsnitt 6.5.2 ovan). Även om en sådan åtgärd förvisso begränsar konsumentens möjligheter att använda betalkontot får det troligtvis en mindre effekt på konsumentens vardag än om denne helt utesluts från banksystemet och från en dag till en annan inte kan ta emot t.ex. lön eller sociala förmåner.

För att säkerställa att betalkonto med grundläggande funktioner inte sägs upp opåkallat anser utredningen att det är rimligt att ställa krav på att kreditinstituten i varje enskilt fall genomför en noggrann

prövning av om en uppsägning är en rimlig och nödvändig åtgärd i förhållande till den faktiska risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Enligt förarbetena är enbart en misstanke om penningtvätt inte ett tillräckligt skäl att säga upp ett betalkonto med grundläggande funktioner. Det är dock ytterst penningtvättsregelverket som avgör vilka åtgärder som ett kreditinstitut kan behöva vidta.128I flera fall borde risken för penningtvätt och finansiering av terrorism kunna hanteras genom att kreditinstitutet vidtar vissa riskminimerande åtgärder i stället för att säga upp ett betalkonto. Exempel på åtgärder för att undvika att kunder opåkallat vägras tillgång till finansiella tjänster finns i Ebas riktlinjer om riskfaktorer (se avsnitt 6.2.6).

Det bör därför i betaltjänstlagen införas en bestämmelse om att innan beslut om uppsägning av ett avtal om betalkonto med grundläggande funktioner fattas ska kreditinstitutet (eller en filial till ett utländskt kreditinstitut), vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism, pröva om risken i förhållande till den enskilde konsumenten i stället kan hanteras genom att övervakningen av kontoanvändningen anpassas eller tjänster eller funktioner kopplade till betalkontot begränsas.

Formuleringarna i den föreslagna bestämmelsen utgår från riktlinje 4.10 i Ebas riktlinjer om riskfaktorer och utgör därmed bedömningar som redan bör tillämpas av kreditinstituten. På så sätt bör ett krav på att genomföra sådana bedömningar innan beslut fattas om uppsägning av betalkonto med grundläggande funktioner inte i sig anses öka kreditinstitutens regelbörda i nämnvärd utsträckning.

Det bör vara upp till det enskilda kreditinstitutet eller filialen att närmare bestämma vilka faktiska anpassningar av övervakningen eller begränsningar av tjänster eller funktioner som är lämpliga i förhållande till den enskilde konsumentens riskprofil, utifrån de interna rutiner om motverkande av penningtvätt och finansiering av terrorism som kreditinstitutet är skyldigt att upprätta och följa. Som exempel kan med anpassning av nivån och intensiteten i övervakningen avses att konsumenten kan komma att omfattas av ett ökat antal stickkontroller eller att konsumentens förehavanden på annat sätt omfattas av kreditinstitutets rutiner för övervakning av kunder med högre riskprofil. Vidare kan det vara fråga om att kreditinstitutet stänger av eller begränsar vissa tjänster eller funktioner kopplade till ett konto för att minska risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

128Prop. 2016/17:129 s. 39.

Beroende på vad kreditinstitutets system och rutiner tillåter kan sådana begränsningar t.ex. gälla tillåtet saldo på kontot, tillåtna insättare och betalningsmottagare eller antal tillåtna transaktioner under en viss tidsperiod. Eba understryker emellertid vikten av att alla begränsningar är proportionerliga och inte otillbörligt eller onödigt begränsar kunders tillgång till finansiella produkter och tjänster (riktlinje 4.10).

De grundläggande funktioner kopplade till ett betalkonto som regleras i betaltjänstlagen kan ses som en miniminivå av tjänster som en konsument behöver för att genomföra vardagliga betalningar. Det är därför rimligt att konsumenten underrättas av institutet eller filialen om och på vilket sätt betalkontot har begränsats och om vart denne kan vända sig för att framföra klagomål. Underrättelsen ska vara skriftlig och utan kostnad för konsumenten.

När det gäller uppsägning av konto ska skälen för uppsägningen framgå av en sådan underrättelse, om det är möjligt. I de fall en uppsägning har sin grund i misstanke om penningtvätt eller finansiering av terrorism är kreditinstitutet eller filialen i normalfallet emellertid förhindrat att förmedla detta till konsumenten enligt meddelandeförbudet i 4 kap. 9 § penningtvättslagen (se avsnitt 6.2.7). Eftersom en begränsning enligt förslaget endast kan göras vid misstanke om penningtvätt och finansiering av terrorism kommer kreditinstitutet eller filialen vara förhindrad att ange skälen till varför begränsningen gjorts. Till skillnad vid vad som gäller vid uppsägning av ett konto bör därför inte det följa av lag att skälen för begränsningen om möjligt ska anges. I likhet med vad som gäller vid uppsägning vid misstanke om brott bör dock en begränsning av tjänster eller funktioner kopplade till ett betalkonto gälla omedelbart.

Meddelandeförbudet i 4 kap. 9 § penningtvättslagen gäller inte gentemot tillsynsmyndigheten, vilket gör det möjligt för Finansinspektionen att vid behov begära ut dokumentation av institutet. Av den föreslagna bestämmelsen bör det därför framgå att ett beslut om att anpassa övervakningen av kontoanvändningen eller att begränsa tjänster eller funktioner kopplade till kontot samt motiven till vidtagna åtgärder ska skriftligen dokumenteras av kreditinstitutet eller filialen. Ett dokumentationskrav kan bidra till att såväl kreditinstitutet eller filialen som tillsynsmyndigheten får bättre förutsättningar att upptäcka systematiska feltolkningar och bristande efterlevnad av regelverket.

6.5.5. Möjlighet till tydligare vägledning från tillsynsmyndigheten

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen

bestämmer ska i 4 a kap. 10 § betaltjänstlagen bemyndigas att föreskriva om vilka uppgifter en ansökan om betalkonto med grundläggande funktioner ska innehålla samt på vilket sätt en betaltjänstleverantör ska ta emot och handlägga en sådan ansökan enligt 4 a kap. 3 § betaltjänstlagen.

Skälen för utredningens förslag: De klagomål till bl.a. Finansinspek-

tionen som avsnitt 6.3 redogör för, indikerar att det finns problem kopplade till själva ansökningsprocessen när en konsument önskar öppna ett betalkonto med grundläggande funktioner. Utredningen anser att bestämmelserna kring denna process är tillräckligt detaljerade i lag, men att det finns behov av vägledning på lägre nivå för att lösa de tillämpningsproblem som uppstår i praktiken och för att problemen ska kunna uppmärksammas i tillsynen. Det gäller exempelvis vad som kategoriseras som en ansökan och vilka krav ett kreditinstitut kan ställa för att en ansökan ska anses mottagen och fullständig. Det finns uppgifter om att konsumenter överhuvudtaget har svårt att få lämna in en ansökan till ett kreditinstitut, än mindre en som institutet bedömer vara fullständig. Detta står i motsättning till betalkontodirektivets syfte att det inte ska vara alltför svårt eller betungande för konsumenten att utöva sin rätt (artikel 16.2). Här är det därför lämpligt att tillsynsmyndigheten, som för flera dialoger med berörda institut, får större utrymme att lämna föreskrifter på området.

Mot den bakgrunden bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i betaltjänstlagen ges bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka uppgifter en ansökan om betalkonto med grundläggande funktioner ska innehålla samt på vilket sätt en betaltjänstleverantör ska ta emot och handlägga en sådan ansökan enligt 4 a kap. 3 § betaltjänstlagen.

6.5.6. Förtydligande av kontraheringsplikten i lagen om insättningsgaranti

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger-

ingen bestämmer ska bemyndigas att i fråga om ett sådant konto som avses i 11 d § lagen om insättningsgaranti föreskriva om

1. villkor för tilläggstjänster som kan kopplas till ett sådant konto,

2. vilka uppgifter en ansökan om konto ska innehålla samt hur

ett institut ska ta emot och handlägga en sådan ansökan,

3. vilken information och redovisning som ett institut ska lämna

eller hålla tillgänglig vid tillhandahållande av konto,

4. villkor för uppsägning av konto, och

5. vilka uppgifter om konton som ett institut ska lämna till till-

synsmyndigheten.

Skälen för utredningens förslag: Som utvecklas i avsnitt 6.2.1 följer

det av 11 d § lagen om insättningsgaranti att ett kreditinstitut som erbjuder att ta emot insättningar enligt definitionen i 2 §, är skyldigt att ta emot sådana insättningar av var och en, om det inte finns särskilda skäl mot det. Av 2 § framgår att insättning betyder tillgodohavande som avser inlåning på konto. Kontraheringsplikten som följer av 11 d § avser alltså insättning på ett konto.

De senaste 20 åren har stora förändringar skett på betalningsmarknaden, inte minst till följd av dess digitalisering. Det har även tillkommit flera regelverk med betydelse för tillgång till olika former av konton. Exempelvis har penningtvättsregelverket genomgått stora förändringar som bl.a. påverkat kreditinstitutens riskbedömningar och särskilda bestämmelser om kontraheringsplikt i förhållande till betalkonton med grundläggande funktioner har införts i betaltjänstlagen. De nya regelverkens förhållande till kontraheringsplikten i 11 d § lagen om insättningsgaranti har dock inte diskuterats nämnvärt. Det saknas vidare rättspraxis i förhållande till bestämmelsen som kan ge vägledning för hur den ska tolkas i förhållande till andra bestämmelser.

Varken bestämmelsens lydelse eller förarbetena ger närmare ledning i fråga om vilka grundläggande villkor som gäller för ett sådant konto som avses i 11 d §. Finansinspektionens allmänna råd om inlåningskonton och tillhörande banktjänster innefattar förvisso rikt-

linjer om möjliga tilläggstjänster samt avgifts-, ränte- och produktinformation kopplat till avtalsvillkor i allmänhet (se avsnitt 6.2.1). Bestämmelserna är inte uppdaterade sedan år 2001 och utgör såsom allmänna råd inte heller bindande regler.

Utredningen anser därför att det finns anledning att förtydliga vilka skyldigheter som är förknippade med kontraheringsplikten i 11 d § lagen om insättningsgaranti för att säkerställa dess fortsatta relevans och innebörd för de fysiska och juridiska personer som omfattas av den. Ett bärande skäl till detta är att tydliggöra de rättigheter som gäller för framför allt juridiska personer som inte omfattas av bestämmelserna om rätten till betalkonto med grundläggande funktioner i betaltjänstlagen. Ett annat skäl är att klargöra rättigheter för de fysiska personer som av ett kreditinstitut inte bedöms kunna erhålla – eller behålla – samtliga grundläggande funktioner kopplade till ett betalkonto enligt betaltjänstlagen (se utredningens bedömning nedan om begränsning av funktioner kopplade till betalkonton). Mot den bakgrunden bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter med den innebörd som överensstämmer med den vägledning Finansinspektionen redan lämnat på området och som på så sätt redan är en del av gällande ordning.

I 4 a kap. 10 § 3 betaltjänstlagen finns, som behandlas i avsnitt 6.5.3, ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva om vilka uppgifter om betalkonton med grundläggande funktioner som en betaltjänstleverantör ska lämna till Finansinspektionen. Motsvarande bemyndigande saknas vad gäller uppgiftsskyldighet kopplat till kontraheringsplikten i 11 d § lagen om insättningsgaranti. Av de skäl som anges i avsnittet 6.5.3 följer att det är av vikt att samla in uppgifter om antalet ansökningar om konto och antalet avslag. Ett bemyndigande med motsvarande innebörd i förhållande till 4 a kap. 10 § 3 betaltjänstlagen bör därför införas i lagen om insättningsgaranti. Innebörden av ett sådant bemyndigande bör alltså vara att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter om tillgång till ett konto som avses i 11 d § lagen om insättningsgaranti, som ett institut ska lämna till tillsynsmyndigheten. Med tillsynsmyndigheten avses här Finansinspektionen, vilket framgår av avsnitt 6.2.9.

6.5.7. Införande av riskfaktorer i penningtvättslagen

Utredningens förslag: Samtliga faktorer och indikatorer på poten-

tiellt lägre risk som anges i bilaga II till det fjärde penningtvättsdirektivet ska införas i 2 kap. 4 § penningtvättslagen. Av bestämmelsen ska det därmed – utöver de faktorer och indikatorer som är hänförliga till kunden – följa att som omständigheter som kan tyda på att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är låg kan verksamhetsutövaren beakta bl.a. att produkten, tjänsten, transaktionen eller distributionskanalen – är en livförsäkring med låg premie, – är en pensionsförsäkring, om förtida återköp inte är möjligt

och försäkringen inte får användas som säkerhet, – är en pensionsordning, pensionskassa eller liknande system

som innebär pensionsförmåner för anställda, där inbetalning sker i form av löneavdrag och systemet inte tillåter överlåtelse av rättigheter, – är väl definierad och begränsad för att öka finansiell inkluder-

ing av vissa typer av kunder, och – har inneboende egenskaper som innebär att riskerna för pen-

ningtvätt och finansiering av terrorism styrs av andra faktorer, som ekonomiska begränsningar eller insyn i ägandet.

Skälen för utredningens förslag: Det är angeläget att ta tillvara de

möjligheter penningtvättsregelverket ger kreditinstitut att vidta förenklade åtgärder för kundkännedom. Därigenom kan fler personer inkluderas på betalningsmarknaden samtidigt som bekämpningen av penningtvätt och finansiering av terrorism kan effektiviseras.

Vid genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet beslutade riksdagen att i penningtvättslagen inte hänvisa till samtliga faktorer och typer av indikatorer på potentiellt lägre risk som anges i bilaga II i direktivet. De faktorer som togs upp i lagen var sådana som var gemensamma för verksamhetsutövarna och som berörde kunden och vissa geografiska aspekter som kunde kopplas till kunden. I stället överläts regleringen av faktorer och indikatorer på potentiellt lägre risk kopplade till produkter och distributionskanaler till, som det uttrycks i förarbetena, författning av lägre valör med motiveringen att dessa

faktorer inte är gemensamma för samtliga verksamhetsutövare (se avsnitt 6.2.6).

Det kan konstateras att det finns flera andra bestämmelser i penningtvättslagen som inte är relevanta för samtliga verksamhetsutövare. Det finns inte heller några indikationer i vare sig det fjärde penningtvättsdirektivet eller i Ebas riktlinjer om riskfaktorer på att de olika kategorierna av faktorer och indikatorerna på potentiellt lägre risk som anges i bilaga II ska tillmätas olika värde. Att några av faktorerna regleras i lag medan andra regleras på lägre nivå kan leda till att de faktorer som är kundspecifika uppfattas, av såväl verksamhetsutövare som berörda myndigheter, ha större betydelse än övriga faktorer vid en bedömning av om låg risk föreligger i det enskilda fallet. Det kan i sin tur leda till att kreditinstitut företrädesvis beaktar lågriskfaktorer som uttryckligen återges i penningtvättslagen och t.ex. inte väger in produkters eventuella begränsade funktioner i sin bedömning av om förenklade åtgärder får vidtas.

Ett införande av produktspecifika lågriskfaktorer i penningtvättslagen skulle tydliggöra möjligheten för kreditinstitut att få tillhandahålla begränsade produkter, exempelvis avseende ett betalkonto, i syfte att ge fler personer tillgång till banksystemet och dessutom i sådana fall vidta förenklade åtgärder för kundkännedom. Ett förtydligande av lågriskfaktorer i lag är även i linje med Ebas riktlinjer för riskfaktorer, som tydligt anger att kreditinstitut noggrant bör balansera behovet av tillgång till finansiella tjänster och behovet av att minska risken för penningtvätt och finansiering av terrorism. En kund med svagare kundkännedomsdokumentation kan, enligt riktlinjerna, ändå tas emot av ett kreditinstitut mot att penningtvättsrisken i stället hanteras genom förhöjd monitorering när kunden väl är inne i systemet eller genom begränsning av produktens funktioner (se avsnitt 6.2.7).

Utredningen kan konstatera att Finansinspektionen hittills inte har utnyttjat sitt bemyndigande att utfärda föreskrifter om faktorer och typer av indikatorer på potentiellt lägre risk, vilket fått till följd att dessa faktorer och indikatorer i förhållande till produkter, däribland de som syftar till finansiell inkludering, inte har inkluderats i svensk reglering. Att detta ännu inte har skett fem år efter att det fjärde penningtvättsdirektivet genomförts i svensk rätt utgör en brist. Denna brist kan medföra osäkerhet om hur instituten kan använda förenklade åtgärder, vilket i sin tur kan leda till opåkallad riskredu-

cering och finansiell exkludering. I den utsträckning personer nekas tillgång till betalkonto som en konsekvens av att möjligheten att tillämpa förenklade åtgärder inte utnyttjas försvåras därtill en effektiv bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.

Mot den bakgrunden bör penningtvättslagen hänvisa till samtliga de faktorer och typer av indikatorer på potentiellt lägre risk som framgår av bilaga II till det fjärde penningtvättsdirektivet. Regleringen i 2 kap. 4 § penningtvättslagen bör därför ändras på så sätt att det av bestämmelsen framgår att även produktspecifika faktorer och indikatorer följer av lag.

Det bör framhållas att i EU-kommissionens förslag till en EU-förordning om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ingår att samtliga riskfaktorer som återfinns i bilaga II till direktivet ska återfinnas i förordningen. Eftersom det är fråga om en förordning kommer den att bli direkt bindande i medlemsstaterna. Sett i ljuset av att problemen kring tillgång till konto är förhållandevis stora i Sverige, anser utredningen likväl att regeringen bör förekomma kommande EU-förordning vad gäller att införa dessa faktorer och indikatorer på potentiell lägre risk i penningtvättslagen. Det ger dessutom kreditinstituten möjligheter att tidigare vidta sådana anpassningsåtgärder som kommer att krävas för att efterleva den nya förordningen.

6.6. Övriga förslag som utredningen övervägt

6.6.1. Ändring av begreppet särskilda skäl

Utredningens bedömning: Begreppet särskilda skäl i 4 a kap. 1 §

och 9 § betaltjänstlagen respektive 11 d § lagen om insättningsgaranti bör kvarstå i sin nuvarande form.

Skälen för utredningens bedömning: Betaltjänstlagen och lagen

om insättningsgaranti lämnar en möjlighet för kreditinstitut att neka en person konto bl.a. mot bakgrund av särskilda skäl. Även en uppsägning av ett betalkonto med grundläggande funktioner kan motiveras av särskilda skäl. Trots att det är tydligt i förarbetena att sådana skäl t.ex. inte omfattar att konsumenten har dålig ekonomi eller saknar svenskt personnummer, finns, som redovisas i avsnitt 6.3, indika-

tioner på att flera konsumenter nekas ett betalkonto eller att ansökningsprocessen fördröjs av sådana skäl.

Vid införandet av särskilda skäl i betaltjänstlagen gick lagstiftaren längre än vad betalkontodirektivet kräver.129 Enligt betalkontodirektivet får medlemsstaterna fastställa ”avgränsade och specifika ytterligare fall” när kreditinstitut kan vara tvungna eller kan välja att avslå en ansökan (artikel 16.6) respektive säga upp ett avtal om tillgång till betalkonto (artikel 19.4). Med andra ord finns det i direktivet inget absolut krav att införa ytterligare möjligheter för kreditinstitut att neka eller säga upp ett betalkonto utöver vad penningtvättslagstiftningen kräver. Utredningen har därför övervägt om kreditinstitutens möjlighet att neka respektive säga upp ett betalkonto med grundläggande funktioner bör begränsas genom att ta bort eller snäva in begreppet särskilda skäl.

Rätten till betalkonto har stor betydelse för konsumenters möjlighet att överhuvudtaget sköta sin vardagliga ekonomi och delta i det digitala samhället. Särskilt mot bakgrund av de uppgifter utredningen tagit del av om ett ökat antal nekade och uppsagda konton är det rimligt att av samhälleliga skäl begränsa kreditinstitutens möjligheter att undgå kontraheringsplikten. Denna begränsning bör dock inte i onödan inskränka privata aktörers avtalsfrihet. Genom att ta bort möjligheten att åberopa särskilda skäl skulle kreditinstitut inte ha möjlighet att neka en individ som tidigare betett sig ohederligt gentemot institutet, t.ex. genom att använda sig av ett konto i brottsligt syfte (i annat sammanhang än penningtvätt eller finansiering av terrorism). Det skulle troligtvis inte heller motverka att kreditinstitut nekar konsumenter betalkonto med grundläggande funktioner på grund av avsaknad av personnummer eller tecken på dålig ekonomi, eftersom det är tydligt i förarbetena att sådana förhållanden inte utgör godtagbara skäl för nekande eller uppsägning. Nekande eller uppsägning av sådana anledningar med hänvisning till särskilda skäl utgör därför snarare ett tillämpningsproblem än ett lagstiftningsproblem.

Vidare har utredningen övervägt möjligheten att i stället förtydliga innebörden av särskilda skäl i lag, t.ex. genom att föra in något av de ovan angivna exemplen från förarbetena i lagtexten. På detta sätt skulle det kunna bli tydligare i lag vilken typ av situationer som åsyftas. De exempel på särskilda skäl i förarbetena är dock av olika karaktär, vilket gör det svårt att avgöra vilket eller vilka exempel som i så

129Prop. 2016/17:129 s. 34.

fall bör föras in. Exemplifiering av vissa särskilda skäl kan även vara problematisk i förhållande till förarbetenas uttalande om att det ytterst är upp till rättstillämpningen att avgöra vad som utgör särskilda skäl. Det är, slutligen, svårt att avgöra om en ändring i lagen genom att föra in exempel skulle få någon påtaglig effekt, inte minst eftersom det inte finns statistik som visar hur många avslag eller uppsägningar som sker med hänvisning till särskilda skäl. Sammantaget gör utredningen därför bedömningen att det inte bör genomföras några ändringar gällande begreppet särskilda skäl i betaltjänstlagen eller lagen om insättningsgaranti.

6.6.2. Rimliga avgifter för betalkonto med grundläggande funktioner

Utredningens bedömning: Kreditinstitut eller filialer till ett ut-

ländskt kreditinstitut bör även i fortsättningen endast kunna ta ut rimliga avgifter för betalkonton med grundläggande funktioner.

Skälen för utredningens bedömning: En bidragande faktor till att

kreditinstitut väljer att opåkallat neka kunder tillgång till betalkonto (t.ex. med hänvisning till avsaknad av svenskt personnummer) kan, utöver kunskapsbrister hos enskilda banktjänstemän, enligt vad utredningen ha erfarit bero på att det saknas incitament för kreditinstitut att ta sig an kunder som förväntas vara olönsamma och inte efterfråga andra produkter som kreditinstituten tillhandahåller (t.ex. bolån, fondsparande eller försäkringar). Är identifieringsprocessen dessutom omständlig och tidskrävande till följd av svårigheter att uppnå tillräcklig kundkännedom byggs ännu en tröskel upp för personen som ansöker om konto.

Betalkontodirektivet ställer krav på att betalkonton med grundläggande funktioner ska erbjudas kostnadsfritt eller mot rimlig avgift. Den rimliga avgiften ska bestämmas utifrån nationella inkomstnivåer och genomsnittliga avgifter för betalkonton i medlemsstaten (artikel 18). Vid genomförandet av betalkontodirektivet fann regeringen att prissättningen inte bör regleras i lag. För att genomföra reglerna i betalkontodirektivet i svensk rätt ansåg regeringen i stället att det i lag bör anges att endast rimliga avgifter för betalkonton får tas ut, vilket sätter en övre gräns för avgiftsnivåerna. Av 4 kap. 4 a §

betaltjänstlagen följer att ett kreditinstitut eller en filial till ett utländskt kreditinstitut får ta ut rimliga avgifter från en konsument för att tillhandahålla ett betalkonto med grundläggande funktioner. Vad som i det enskilda fallet är en rimlig avgift är ytterst en fråga för rättstillämpningen. Genom att i lagen om betaltjänster ange att ett kreditinstitut får ta ut rimliga avgifter, kan en kund som krävs på en hög avgift få saken prövad i domstol eller hos ARN. Vid införandet av bestämmelsen förutsatte regeringen att Finansinspektionen bevakar att prissättningen inte sker på ett sätt som i praktiken medför att vissa kundgrupper inte får tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Det kreditinstitut vars avgifter i inte obetydlig mån avviker från de genomsnittliga avgifterna bör, enligt förarbetena, åläggas en relativt tung börda att motivera detta, vare sig frågan väcks i ett tvistemål eller i ett tillsynsärende.130

Ett sätt att ge kreditinstitut större incitament för att ta emot vissa förväntat mindre lönsamma eller riskfyllda kunder vore att utöka eller förtydliga möjligheten för instituten att ta ut högre avgifter för grundläggande betalkonton. En ordning som möjliggör högre avgifter för betalkonton än vad som nuvarande lagstiftning medger skulle innebära att kreditinstitut kan ta ut en högre avgift för exempelvis konsumenter som inte planerar att behålla kontot någon längre tid (t.ex. gästforskare, säsongsarbetare) och därmed göra dessa kunder mindre olönsamma. Det skulle i sin tur kunna möjliggöra för fler personer att erhålla ett sådant konto. Utredningen ser dock flera risker med att vidta åtgärder som leder till att kreditinstitut tar ut högre avgifter för betalkonton med grundläggande funktioner. Trots att statistik saknas kan det antas att en icke obetydlig andel av de konsumenter som ansöker om – och nekas – denna typ av konton typiskt sett redan är del av en socialt utsatt samhällsgrupp som t.ex. asylsökanden eller personer med ekonomiska problem. Studier visar att individer som redan har skuldproblem även betalar högre avgifter för finansiella produkter än andra (se kapitel 7). Högre avgifter för betalkonto med grundläggande funktioner riskerar därför att främst drabba redan svaga i samhället. I förarbetena till införandet av reglerna i betalkontodirektivet i svensk rätt anförde regeringen att det utan avgiftsreglering inte går att helt bortse från risken för att ett kreditinstitut skulle vilja prissätta sig från ansvaret för dessa kunder samt att en avsaknad av sådan reglering inte skulle ge något skydd mot att

130Prop. 2016/17:129 s. 47.

den generella prisnivån skulle öka kraftigt. Regeringen fann därför att det var nödvändigt med en reglering som dels utgör grund för den enskilde att invända mot ett begärt pris, dels gör att prisnivåerna blir en fråga för tillsynen på området.131 Utredningen delar regeringens uppfattning och anser det inte lämpligt att införa en ordning med den uttryckliga innebörden att konsumenter kan komma att påföras högre avgifter för betalkonton med grundläggande funktioner. Även i fortsättningen bör alltså endast rimliga avgifter kunna tas ut för sådana konton. Finansinspektionen har dock ett viktigt ansvar att bevaka att avgifterna hålls inom eller under rimlig nivå.

6.6.3. Utvidga rätt till betalkonto för näringsidkare

Utredningens bedömning: Betaltjänstlagens bestämmelser om

rätt till betalkonto med grundläggande funktioner bör inte utvidgas till att omfatta juridiska personer.

Skälen för utredningens bedömning: Som framgår av avsnitt 6.2

föreligger en starkare lagstadgad rättighet till konto för fysiska än för juridiska personer. Vid genomförandet av betalkontodirektivet i svensk rätt gjorde regeringen bedömningen att rätten till betalkonto med grundläggande funktioner inte bör utsträckas till juridiska personer, bl.a. med motiveringen att det föranleder gränsdragningssvårigheter och större risker för att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (se avsnitt 6.2.5). Även om vissa juridiska personer av allt att döma möter svårigheter att erhålla eller behålla konto enligt lagen om insättningsgaranti respektive betaltjänstlagen saknas statistik över hur många juridiska personer som nekas konto eller får sina konton uppsagda. Skulle sådan statistik finnas (se avsnitt 6.5.6) och den med tiden visar att problemet är omfattande kan det dock finnas anledning att ompröva regeringens tidigare bedömning.

131Prop. 2016/17:129 s. 47.

Referenser

Adlercreutz, A., L. Gorton, och E. Lindell-Frantz (2016).

Avtalsrätt I, Lund: Studentlitteratur AB.

Eba (2016). Opinion of the European Banking Authority on the

application of customer due diligence measures to customers who are asylum seekers from higher-risk third countries or territories,

EBA/OP/2016/07, 12 april, European banking authority. Eba (2022a). Opinion of the European Banking Authority on

’de-risking’, EBA/OP/2022/01, januari, European banking

authority. Eba (2022b). Eba statement on financial inclusion in the context

of the invasion of Ukraine, april, European banking authority.

Europeiska kommissionen (2021a) Förslag till Europaparlamentets

och Rådets förordning om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, juli.

Europeiska kommissionen (2021b). Study on EU Payment Accounts

Market, Final Report, FISMA/2 O I8 I 037 IB3/ST/OP,

26 januari. FATF (2017). Guidance on Anti-Money Laundering and Terrorist

Financing Measures and Financial Inclusion – With a Supplement on Customer Due Diligence, november, Financial Action Task

Force. FATF (2021). High-Level synopsis of the Stocktake of the

Unintended Consequences of the FATF Standards, oktober,

Financial Action Task Force. FATF (2022). International standards on combating money

laundering and the financing of terrorism & proliferation. The FATF Recommendations, mars, Financial Action Task Force.

Finansinspektionen (2016). Kommentar till Ebas yttrande om

asylsökandes tillgång till grundläggande finansiella tjänster och bankkonton, promemoria, juni.

Finansinspektionen (2017). Föreskrifter om åtgärder mot penning-

tvätt och finansiering av terrorism, beslutspromemoria.

Finansinspektionen (2020). Redovisning av betalkontodirektivets

genomförande i Sverige, december.

Finansinspektionen (2021). Konsumentskyddsrapport 2021, februari. Finansinspektionen (2022a). Konsumentskyddsrapport 2022, april. Finansinspektionen (2022b). ”Rundabordssamtal om betalkonto

– mötesanteckningar”, maj. Finanstilsynet (2018). Finanstilsynets vejledning om lov om

forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme (hvidvaskloven), oktober.

Giva Sverige (2022). Tillgång till banktjänster – Enkät till

civilsamhällesorganisationer oktober–november 2022.

Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2021). Verksamhets-

berättelse 2020.

Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2022). Verksamhets-

berättelse 2021.

Kungliga Tekniska högskolan (2021). Statistik från svenska

lärosäten, skrivelse till Betalningsutredningen.

Lehrberg, B. (2002). Uppsatser i bankrätt – Första samlingen,

Stockholm: Norstedts Juridik. NOD (2023). NOD:s lägesbild – Lägesbild om civilsamhällets

erfarenheter av bankväsendet, januari.

Swedish Fintech Association (2022), Fintechrapporten 2022. Sveriges Stadsmissioner (2022), Alla får inte rätt att bli kunder

i en bank, skrivelse, 2022-10-17.

7. Konsumentens ställning på den digitala betalningsmarknaden

7.1. Inledning

Digitaliseringen har i kombination med regelförändringar – inte minst på EU-nivå – bidragit till fler, billigare och mer konsumentvänliga betalningslösningar. Denna utveckling är i grunden positiv. Samtidigt kan de nya betalningssätten medföra hinder och utmaningar. Vissa grupper har, som framgår av kapitel 5, svårt att använda digitala betaltjänster och betalningssätt. De allt smidigare sätten att betala kan även bidra till att konsumenter konsumerar mer än de planerat och har ekonomiskt utrymme för, vilket kan leda till överskuldsättning. Därtill har den växande e-handeln bidragit till att gränsen mellan vad som är en betalning och vad som är en kredit suddats ut. E-handelsföretag använder i regel flera olika betaltjänstleverantörer och det är inte alltid uppenbart för konsumenten när och till vem en betalning sker. Därutöver har nya former av bedrägerier växt fram i spåren av digitaliseringen, vilket gör personer med låg digital vana särskilt utsatta.

Staten har en central uppgift att skydda konsumenterna på den digitala betalningsmarknaden. Konsumenternas ställning på betalningsmarknaden påverkas av flera faktorer och därmed av insatser inom flera politikområden vilket illustreras i figur 7.1.

Figur 7.1 Faktorer som påverkar konsumentens ställning på den digitala betalningsmarknaden

Flera av de faktorer som påverkar konsumenternas ställning behandlas i andra kapitel. Kapitel 5 behandlar konsumenter som av olika skäl står utanför den digitala betalningsmarknaden och åtgärder för att möjliggöra för alla i samhället att kunna göra betalningar. Kapitel 6 beskriver tillgången till betalkonto. Kapitel 8 redogör för tillgång till e-legitimation och skyddet av person- och betaldata. Detta kapitel belyser i avsnitt 7.2 hur användningen av olika betalningssätt påverkar konsumtionsmönster och privatekonomi utifrån internationell forskning på området. Avsnittet beskriver också nya former av bedrägerier som följt i spåren av den ökade digitaliseringen. Avsnitt 7.3 beskriver statens roll för att främja konsumentskyddet på den digitala betalningsmarknaden samt hur konsumentskyddsarbetet är organiserat. Avsnittet redogör också för ny lagstiftning och pågående utredningsarbete i Sverige samt initiativ till ny reglering på EU-nivå. Avsnitt 7.4 behandlar konsumenters finansiella förmåga (eng. financial literacy) och medvetenhet i Sverige. Avsnittet ger därtill en översiktlig redogörelse för insatser som görs i Sverige för att förbättra den finansiella förmågan samt motsvarande arbete på EU-nivå och inom OECD. Avsnitt 7.5 redovisar utredningens överväganden och förslag.

7.2. Digitala betalningars effekter på konsumtion, privatekonomi och trygghet

Privatpersoners val av hur de betalar för varor och tjänster påverkar konsumtionsmönster och därmed deras privatekonomi. Digitaliseringen av betalningsmarknaden har gjort det betydligt enklare och snabbare – kort och gott sömlöst – att betala jämfört med att betala med kontanter. Enklare betalningar riskerar emellertid att leda till överkonsumtion och, i värsta fall, överskuldsättning. Digitaliseringen av betalningsmarknaden hänger nära samma med e-handelns framväxt, vilken gett upphov till nya betalningssituationer.

En annan baksida med digitaliseringen av betalningsmarknaden är att det uppstått en ny typ av bedrägeribrottslighet. Det kan samtidigt konstaterats att mer traditionell brottslighet, såsom rån, har minskat. Brottslighet kopplat till betalningar skadar inte bara brottsoffrens ekonomi och trygghet utan även förtroendet för den digitala betalningsmarknaden i stort.

7.2.1. Betalningsvanor, konsumtion och privatekonomi

Det finns en omfattande forskning om faktorer som påverkar konsumenternas val mellan kontant betalning och digitala betalningssätt. Forskningsstudierna uppvisar visserligen skillnader beroende på land, urval, datakvalitet och metod, men det går att dra vissa generaliserbara slutsatser. Tabell 7.1 redovisar ett antal faktorer som enligt forskningen har störst betydelse för benägenheten att betala med kontanter (dvs. icke-digitala betalningssätt) uppdelat på socioekonomiska och demografiska faktorer respektive faktorer kopplade till själva betalningstransaktionen.

Tabell 7.1 Faktorer som påverkar benägenheten att betala med kontanter

Faktorer

Effekt

Socioekonomi och demografi

Kön Män mer benägna att betala med kontanter än kvinnor Ålder Betalning med kontanter vanligare bland äldre Inkomst Betalning med kontanter mindre vanligt ju högre inkomst Yrkesstatus Osäker (personer som får lön i kontanter mer benägna att använda dem)

Betalningstransaktionen

Belopp Ju högre belopp desto mindre vanligt att betalning görs med kontanter Köpställe Betalning med kontanter vanligare vid köp av förbrukningsvaror (t.ex. livsmedel) än vid köp av sällanköpsvaror (t.ex. hushållsmaskiner) Restriktioner Betalning med kontanter minskar om det finns möjlighet för handlare att vägra ta emot dem

Källa: Politronacci m.fl. (2018).

Den undersökning om betalningsvanor och synen på utvecklingen på betalningsmarknaden som utredningen låtit göra och som återfinns i bilaga 4, bekräftar över lag dessa resultat vad gäller socioekonomiska och demografiska faktorer (betalningssituation undersöktes inte). Av undersökningen framgår även att enkelhet och smidighet samt trygghet och säkerhet är viktiga faktorer till att personer ökar användningen av digitala betalningssätt.

7.2.2. Digitala betalningar leder till ökad konsumtion

Det finns även en relativt omfattande forskningslitteratur som visar att olika former av digitala betalningssätt medför att konsumenter köper mer än om de hade betalat med kontanter. I detta sammanhang används det engelska begreppet pain of paying som kan översättas till att det ”gör ont” att betala. Enligt forskningen grundar sig detta i att personer i allmänhet inte vill uppleva förlust och att förlusten känns starkare än den möjliga vinsten, s.k. förlustaversion. Vissa faktorer kan minska ”betalningssmärtan”, t.ex. att transaktionen känns rättvis och att konsumenten upplever att transaktionen är ett med-

vetet val.1 Forskningen visar att även sättet att betala spelar roll. Flera studier visar att kontanta betalningar orsakar större obehag än digitala, eftersom kontanta betalningar tydligare synliggör att pengar försvinner.2 Forskningen visar också att konsumenter är villiga att betala mer för en likvärdig vara eller tjänst om betalningen görs med digitala betalningssätt. Ett illustrativt exempel är en studie i vilken betalningsviljan för biljetter till en utsåld basketmatch undersöktes. Studiens deltagare (en grupp studenter) ombads lägga bud på biljetterna vid en auktion. Hälften av studenterna hade endast tillgång till kontanter, den andra hälften endast till kreditkort. Resultatet visade att de studenter som använde kreditkort var villiga att betala nästan dubbelt så mycket för biljetterna som de studenter som betalade kontant.3 Denna studie är ett av flera exempel på studier som undersökt betalningsviljan när betalningen genomförs med kreditkort. Andra studier påvisar att ”smärtan” av att göra en betalning är lägre när betalningen sker med kreditkort än med debetkort. Detta förklaras av att den faktiska betalningen sker senare. Samtidigt lyfter forskningen fram att betalningar som görs med kreditkort kan bidra till att konsumenter inte minns sitt tidigare köp, vilket kan leda till en alltför hög konsumtion och därigenom stora utgifter.4 En studie gör gällande att liknande resultat går att uppvisa när kontanta betalningar jämförs med debetkort, dvs. då betalningen sker direkt. Studien visar dock att betalningsviljan är högre när betalningen sker med debetkort.5

Betalningar som sker före det att varan eller tjänsten används (t.ex. en semesterresa), eller långt efter, tycks ge minst obehag.6 Betalningsviljan och ”-smärtan” har inte undersökts i lika stor utsträckning när det gäller andra digitala betalningssätt. Vissa studier tyder emellertid på att konsumenter är villiga att betala mer när de använder uppskjutna, avgiftsfria krediter (eng. Buy now, pay later, BNPL7).8 Detta bekräftas i ett antal rapporter.9 Därtill finns risk att konsumenter tar

1 Zellermayer (1996). 2 Soman (2003) och Runnmark m.fl. (2015). 3 Prelec och Simester (2001). 4 Soman, Cheema och Chan (2011). 5 Runnemark, Hedman och Xiao (2015). 6 Prelec och Loewenstein (1998). 7 BNPL är en form av kortfristig konsumentkredit och innebär att säljaren (t.ex. ett e-handelsföretag), som samarbetar med betalningsförmedlaren, erbjuder kunden att skjuta upp betalningen en tid, eventuellt också att betala av etappvis. Om kunden accepterar tar betalningsförmedlaren hand om fordringen. 8 Ashby m.fl. (2020). 9 T.ex. Think less, spend more: how ’buy now, pay later’ firms encourage impulse buying. www.which.co.uk (hämtad 2022-04-04).

ytterligare krediter för att betala av konsumtionskrediter, som i sin tur kan ha en högre ränta.10 Detta spär på problemen och kan försätta konsumenten i en svår situation. Kronofogden har uttryckt att många av de företag som har flest s.k. betalningsförelägganden är kredit- och finansbolag som levererar betaltjänster för e-handeln.11 Det bör påpekas att köp med BNPL, trots en snabb tillväxt, än så länge utgör en mindre del av den totala betalningsmarknaden.12 Betydelsen av BNPL kan dock komma öka över tid.

Ytterligare en aspekt av att nya betalningssätt växer fram, inte minst BNPL, är att det kan vara svårt för konsumenten att skilja på om hen de facto gör en betalning eller ingår ett avtal om en konsumentkredit. Betalningar och krediter flyter samman för den enskilde vilket framför allt för vissa utsatta grupper kan leda till alltför hög konsumtion och förstärka risken för överskuldsättning. Detta trots att BNPL-lösningar vanligen är räntefria.13

Yngre löper större risk än äldre att fatta ogynnsamma privatekonomiska beslut.14 Yngre har mindre erfarenhet av finansiella produkter och en lägre finansiell förmåga (se avsnitt 7.4). Detta kan exempelvis leda till hög skuldsättning i tidiga år. Risken för överskuldsättning påverkas emellertid av många faktorer, inte minst negativa händelser såsom sjukdom och arbetslöshet.

Sammantaget ger forskningen en relativt entydig bild om att digitala betalningssätt, framför allt betalningar gjorda med kreditkort, bidrar till att konsumenter köper mer än om betalningen görs med kontanter. Detta är ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte nödvändigtvis negativt eftersom konsumenter enklare kan köpa varor och tjänster som de faktiskt har behov av, dvs. konsumenternas valmöjligheter ökar. Kreditköp underlättar därtill utjämning av konsumtion över tiden (eng. consumption smoothing).

10Two fifths borrowed to pay off Buy Now Pay Later. www.citizensadvice.org.uk (hämtad 2022-06-16). 11 Konsumentverket (2020). 12 Det finns ingen enhetlig statistik över omfattningen av BNPL-betalningar. Enligt ett analysföretag beräknas den svenska marknaden för BNPL till cirka 20 miljarder amerikanska dollar, vilket motsvarar cirka 210 miljarder svenska kronor (Sweden Buy Now Pay Later Market and

Investment Opportunities Report 2022: BNPL Payments are Expected to Grow by 33.8 % to Reach $ 20,207 Million – Forecast to 2028. 15 februari 2022. www.businesswire.com [hämtad

2023-02-06]). Som jämförelse uppgick det totala värdet av betalningar med kontokort och gireringar (banköverföringar exklusive blanketter och autogiro) till cirka 18 900 miljarder kronor år 2021 enligt Riksbankens betalningsstatistik (www.riksbank.se). 13 Normalt innehåller BNPL-lösningar höga förseningsavgifter. 14 Se t.ex. de Bassa Scheresberg, Hasler och Lusardi (2020) OECD (2020b) och Two fifths

borrowed to pay off Buy Now Pay Later. www.citizensadvice.org.uk

(hämtad 2022-06-10).

Utformning av användargränssnitt och placering av betalningssätt påverkar konsumentbeteende

Utöver själva sättet att betala digitalt finns det skäl att tro att ”betalningskontexten”, såsom utformningen av användargränssnitt, kan påverka konsumenters beteende. Detta är särskilt relevant för köp online där e-handlare kan designa webbplatsen för att stimulera köp. På motsvarande sätt kan mobilapplikationer utvecklas för att väcka känslor och skapa upplevelser i syfte att öka köpbenägenheten (se även avsnitt 7.4.2 om s.k. spelifiering). Det rör exempelvis sortering av information liksom personanpassning.15 Det bör påpekas att användarvänliga gränssnitt och nya tekniska lösningar kan underlätta för personer som av olika skäl kan ha svårt att använda digital teknik att fatta köpbeslut och göra betalningar. Ett exempel på en sådan lösning är s.k. biometrisk autentisering, dvs. applikationer som möjliggör för en person att signera en betalning genom ögonigenkänning.

Till följd av att konsumtionskrediterna ökat i snabb takt i Sverige infördes år 2020 en bestämmelse i lagen (2010:751) om betaltjänster (härefter betaltjänstlagen). Den nya bestämmelsen reglerar placeringen av olika betalningssätt vid e-handel och innebär att betaltjänstleverantörer inte får placera kreditbetalning överst eller låta detta alternativ vara förvalt. Syftet med bestämmelsen är att låta konsumenten själv aktivt bestämma om denne vill ta en kredit. I förarbetena framhålls även att små krediter ofta läggs på varandra i stället för att betalas tillbaka, vilket kan bidra till en skuldspiral och i förlängningen leda till överskuldsättning.16 Konsumentverket och Finansinspektionen delar på ansvaret för tillsynen av reglerna.

7.2.3. Nya former av bedrägerier

Digitaliseringen av betalningsmarknaden har bidragit till att betalningsrelaterade brott förändrats. Brott relaterade till kontantanvändning, t.ex. fickstöld och värdetransportrån har minskat.17 Kortbedrägerierna har, som framgår av tabell 7.2, minskat påtagligt under perioden 2019–202118, vilket till stor del torde bero på bestämmelserna om

15 BEUC (2022). 16Prop. 2019/20:79. 17 Riksbanken (2019). 18 År 2019 är det första året som Brottsförebyggande rådet (Brå) har statistik för i den uppdelning av brottskategorier som belyses i detta avsnitt.

stark kundautentisering.19 År 2019 utgjorde kortbedrägerier 53 procent av den kategori brott som benämns Bedrägeri eller annan grov oredlighet (enligt 9 kap. Brottsbalken). År 2021 utgjorde kortbedrägerierna 34 procent. Under perioden ökade de s.k. befogenhetsbedrägerierna20 med 75 procent medan de s.k. identitetsbedrägerierna21minskade med 20 procent. Det bör poängteras att antalet anmälda brott varierar mellan olika typer av bedrägerier, bl.a. beroende på omständigheterna kring brottet samt myndigheters och privata aktörers förmåga att upptäcka brott. Bedrägeri är därtill ett typiskt seriebrott och en enda gärningsperson kan ge upphov till tusentals anmälda brott under en kort period.22

Tabell 7.2 Betalningsrelaterad bedrägeribrottslighet år 2019–2021

Antal anmälda brott

Brottstyp

2019 2020 2021 2019–2021, Procentuell förändring 1

Bedrägerier eller annan grov oredlighet, totalt 244 696 218 308 195 902

–20

Befogenhetsbedrägeri, totalt

3 600 4 676 6 282

+75

Befogenhetsbedrägeri, äldre eller funktionsnedsatt 1 970 2 660 4 301 +118 Identitetsbedrägeri, totalt 27 299 27 901 21 836 –20 Identitetsbedrägeri, äldre eller funktionsnedsatt 3 593 3 381 3 312 –8 Kortbedrägeri, totalt

2

129 087 97 197 66 477 –49

Kortbedrägeri (fysiskt kort), totalt 22 303 16 665 13 858 –38 Kortbedrägeri (fysiskt kort), äldre eller funktionsnedsatt 4 018 3 261 3 704 –8

Anm. 1 Avrundade värden. 2 Kortbedrägerier kan delas in i sådana som inbegriper fysiskt kort och de som inte gör det. Det finns ingen separat statistik för äldre personer eller funktionsnedsatta när det gäller kortbedrägerier som inte inbegriper fysiskt kort. Källa: Brå.

19 Enligt de nationella trygghetsundersökningar (NTU), som Brå genomför minskade även andelen personer 16–84 år som upplevt sig utsatt för kort- och kreditbedrägerier under samma period. 20 Befogenhetsbedrägeri innebär att en gärningsperson kontaktar ett tilltänkt brottsoffer och utger sig för att ha vissa befogenheter, t.ex. genom att säga att man är banktjänsteman, och därigenom lurar den utsatte att ge ut lösenord eller kontouppgifter vilket leder till ekonomisk vinning för gärningspersonen. 21 Identitetsbedrägeri (eller identitetsstöd) innebär att en obehörig person stjäl eller på annat sätt kommer över en annan persons personliga uppgifter och använder dem för sin egen ekonomiska vinning. Exempel på sådana bedrägerier är stöld av ID-handlingar så som pass och körkort. 22 Brå (2022).

Äldre och personer med funktionsnedsättningar särskilt utsatta

Tabell 7.2 visar att utvecklingen av de tre bedrägerityperna riktade mot kategorin Äldre personer eller funktionsnedsatta följer utvecklingen för befolkningen som helhet. Kortbedrägerier och identitetsbedrägerier riktade mot äldre eller funktionsnedsatta har dock inte minskat i samma omfattning som det totala antalet för de respektive brottstyp.

Enligt Internetstiftelsens publikation Svenskarna och internet 2022 är andelen internetanvändare med funktionsnedsättning som blivit ombedda av obehöriga att logga in med BankID ungefär dubbelt så stor som andelen bland samtliga svarande: 6 procent respektive 3 procent.23 Även Konsumenternas Bank- och finansbyrå påtalar att de flesta som kontaktar byrån i bedrägeriärenden är äldre.24

Under coronapandemin 2020–2021 uppmärksammade Polisen att äldre blivit utsatta för bedrägeriförsök, t.ex. genom att bedragarna utgett sig för att ringa från vården eller myndigheter och bett om uppgifter till BankID för att boka tid för vaccination.25 Även Post- och telestyrelsen (PTS) har framhållit att bedragare särskilt riktar in sig mot digitalt ovana, framför allt äldre. PTS lyfter även fram att Konsumenternas Bank- och finansbyrå påtalat att den säkerhetslösning som kunden erbjuds i samband med användningen av BankID inte räcker eftersom det är förhållandevis lätt att bli lurad. Bankföreningen har påpekat att bankerna löpande arbetar med att förbättra säkerheten, även inom detta område.26

Vetskapen om risken att bli utsatt för bedrägeri kan bidra till en rädsla för att använda digitala betalningssätt, särskilt bland digitalt ovana personer. Det bidra till att de hellre använder traditionella betalmetoder, företrädesvis kontanter, för att göra betalningar.27 Det finns ett antal offentliga och privata initiativ riktade till personer med låg digital kunskap och som syftar till att informera om hur personer kan försöka undvika bedrägerier.28

23 Internetstiftelsen (2022). 24 Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2022). 25Corona: Så skyddar du dig från bedragare. www.internetstiftelsen.se (hämtad 18 augusti 2021). 26 Post- och telestyrelsen (2021) s. 88. 27 Post- och telestyrelsen (2019) och Post- och telestyrelsen (2021). 28 T.ex. Försök inte lura mig, ett utbildningspaket riktat till äldre som Polisen tagit fram tillsammans med pensionärsorganisationerna PRO och SPF Seniorerna samt Brottsofferjouren (www.polisen.se). Internetstiftelsen har tagit fram guider till hur man undviker bedrägerier på internet, t.ex. kortbedrägerier (www.internetkunskap.se). Även många banker erbjuder informa-

Svårigheter att hävda obehöriga transaktioner

Enligt betaltjänstlagen ska en betaltjänstleverantör ersätta en konsument som blivit utsatt för en obehörig transaktion, om inte konsumenten bedöms ha agerat särskilt klandervärt. Vad särskilt klandervärt agerande är avgörs från fall till fall, men Konsumenternas Bank- och finansbyrå har påtalat att Allmänna reklamationsnämndens (ARN) bedömning i dessa ärenden innebär att höga krav ställs på konsumenten. Konsumenter som utsätts för befogenhetsbedrägerier, exempelvis genom att luras att uppdatera sin e-legitimation, kan ha uppvisat särskilt klandervärt agerande.29 I juni 2022 meddelade emellertid Högsta domstolen ett avgörande i frågan. I fallet var det fråga om en konsument som till följd av ett bedrägeri lämnade ut koden till sitt BankID och svarskoder från sin bankdosa, vilket möjliggjorde flera transaktioner från konsumentens konto. Omständigheterna ansågs vara sådana att konsumentens handlande var grovt oaktsamt men inte särskilt klandervärt. Högsta domstolen fann därför att banken i allt väsentligt skulle återställa kontot till den ställning det hade haft om transaktionerna inte hade genomförts.30

7.3. Konsumentskyddet på den digitala betalningsmarknaden

Staten har en viktig roll i att säkerställa ett gott konsumentskydd på finansiella marknader, inte minst betalningsmarknaden. Väl fungerande marknader med ett starkt konsumentskydd är ett av de finansmarknadspolitiska målen som riksdagen beslutat om. Marknaderna ska, enligt målet, tillgodose hushållens och företagens behov av finansiella tjänster samtidigt som det finns ett högt skydd för konsumenter.31 Riksdagen har även fattat beslut om ett konsumentpolitiskt mål som innebär väl fungerande konsumentmarknader och en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar konsumtion.32 Staten för-

tion om hur det går att undvika bedrägerier. Bankföreningen har tillsammans med SSF Stöldskyddsföreningen och seniororganisationer tagit fram ett informationsblad som syftar till att påminna äldre om att inte lämna ut personliga uppgifter såsom lösenord eller andra koder (se ”Stoppa bedragaren” på www.swedishbankers.se). 29 Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2020) och Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2021). 30NJA 2022 s. 522. 31Prop. 2015/16:1. 32 Ibid.

fogar över ett antal verktyg för att värna konsumenternas intressen, främst reglering – både på nationell nivå och på EU-nivå – men även konsumentupplysning och utbildning. Detta avsnitt redogör inledningsvis för de myndigheter och andra aktörer som har uppdrag inom konsumentskyddet generellt eller mer avgränsat riktat mot konsumenter av finansiella tjänster, däribland betalningar (avsnitt 7.3.1). Avsnittet redogör därefter för ny lagstiftning och pågående utredningsarbete med bäring på skyddet av konsumenterna på den digitala betalningsmarknaden (avsnitt 7.3.2).33

7.3.1. Organisation av konsumentskyddsarbetet

Ansvaret för konsumentskyddsarbetet inom det finansiella området i vid mening är uppdelat på flera statliga myndigheter. Därtill finns ett antal icke-statliga organ som verkar för ett starkare konsumentskydd.

Finansinspektionen

Finansinspektionen har i uppdrag att arbeta för att det finansiella systemet ger ett högt skydd för konsumenter, vilket framgår av myndighetens instruktion.34 Inom ramen för detta uppdrag ska Finansinspektionen bl.a. verka för att stärka konsumenters ställning på finansmarknaden genom finansiell folkbildning (se vidare avsnitt 7.4.2). Myndigheten ska varje år lämna en rapport till regeringen i vilken myndigheten redogör för tillsynsarbetet avseende konsumentskydd, bedömer risker för konsumenter inom det finansiella området samt beskriver vilka åtgärder och vilken regelutveckling det finns behov av.

För att tydliggöra vad ett starkt konsumentskydd är och vilka krav som då behöver vara uppfyllda, har Finansinspektionen tagit fram ett särskilt ramverk. Ramverket innehåller bl.a. en redogörelse för de verktyg myndigheten har tillgång till för att skydda konsumenter inom det finansiella området.35 Slutligen ska Finansinspektionen samverka med andra myndigheter med uppdrag inom området, t.ex. Konsumentverket.

33 Bilaga 3 ger en överblick över den lagstiftning som är särskilt relevant för konsumentskyddet på betalningsmarknaden. 34 Förordning (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen. 35 Finansinspektionen (2021).

Konsumentverket

Konsumentverket har tillsammans med andra myndigheter i uppdrag att arbeta för att det konsumentpolitiska målet om väl fungerande konsumentmarknader uppfylls. Enligt myndighetens instruktion ska Konsumentverket även utöva tillsyn avseende de konsumentskyddande reglerna inom myndighetens område.36 Inom det finansiella området har Konsumentverket särskilt tillsynsansvar över snabblåneföretagens marknadsföring och kreditgivning.37

Konsumentverket ska informera och ge vägledning om konsumenters rättigheter och skyldigheter i syfte att bidra till att konsumenter kan göra väl avvägda val. Därtill ska myndigheten stärka konsumenternas ställning på marknaden genom bl.a. branschöverenskommelser. Konsumentverket samordnar upplysningstjänsten Hallå Konsument, som ger information om bl.a. köp respektive reklamation av varor och tjänster. Tjänsten erbjuder konsumenter möjlighet att ställa frågor samt vägledning till vilka andra aktörer som är relevanta för konsumenter att kontakta.

Konsumentombudsmannen (KO), tillika generaldirektören för Konsumentverket, kan företräda konsumenter i domstol vid tvister med näringsidkare. KO kan även utfärda förlägganden mot företag som bryter mot marknadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen. KO har därtill möjlighet att driva rättsliga processer mot företag i domstol, t.ex. om rättsläget är oklart.38

Kronofogdemyndigheten

Kronofogdemyndigheten har i uppdrag att driva in skulder. Därutöver finns ska Kronofogdemyndigheten motverka överskuldsättning, bl.a. genom samverkan med andra myndigheter, företag och organisationer. Svårt skuldsatta kan ansöka om skuldsanering hos Krono-

36 Förordning (2009:607) med instruktion för Konsumentverket. 37 Ansvaret för tillsynen över konsumentkreditlagen är delad mellan Konsumentverket och Finansinspektionen. För företag som står under tillsyn av Finansinspektionen, t.ex. banker, har inspektionen normalt tillsyn även över att de följer konsumentkreditlagen. I regeringens promemoria Ett stärkt skydd mot bedrägerier vid betalningar online (Fi2022/00489) föreslås att tillsynen över att konsumentkreditinstitut följer konsumentkreditlagen ska flyttas från Konsumentverket till Finansinspektionen. 38Konsumentombudsmannen. www.konsumentverket.se (hämtad 2022-03-28).

fogdemyndigheten. Myndigheten arbetar även för att stärka kunskapen om privatekonomi bland unga och vuxna.39

Allmänna Reklamationsnämnden

Allmänna reklamationsnämnden (ARN) prövar tvister mellan konsumenter och företag. ARN lämnar en rekommendation om hur den enskilda tvisten bör lösas men erbjuder ingen ytterligare rådgivning.40

Konsumenternas Bank- och finansbyrå

Konsumenternas Bank- och finansbyrå, som startade sin verksamhet år 1994, har i uppgift att ge oberoende, kostnadsfri vägledning i frågor som rör banker, fondbolag och andra finansiella institut. Konsumenternas Bank- och finansbyrå är en stiftelse och finansieras av Svenska Bankföreningen, Fondbolagens förening och Föreningen Svensk Värdepappersmarknad. I stiftelsens styrelse sitter, utöver finansiärerna, representanter för Konsumentverket och Finansinspektionen.

På byråns hemsida finns bl.a. information om olika betalningssätt och konsumenter kan även kontakta byrån med frågor inom det finansiella området. Konsumenternas Bank- och finansbyrå deltar i arbetet med Hallå Konsument, genom att bidra med information och svara på finansmarknadsrelaterade frågor från konsumenter. Konsumenternas Bank- och finansbyrå redovisar årligen de frågor byrån fått från konsumenter i en verksamhetsberättelse. En viktig uppgift är att vidarebefordra frågor och problem de får kännedom om till myndigheter, företag och branschorganisationer.41

Sveriges Konsumenter

Sveriges Konsumenter är en obunden, ideell organisation som arbetar för alla konsumenters bästa genom att granska företag, påverka politiken och stärka konsumentmakten. Sveriges Konsumenter bildades år 1992 för att stärka konsumenternas roll i Sverige och EU. Ända sedan starten har vi varit aktiva i den europeiska konsumentorganisa-

39Uppdrag och värdegrund. www.kronofogden.se (hämtad 2022-04-01). 40Om ARN. www.arn.se (hämtad 2022-04-01). 41Om oss. www.konsumenternas.se (hämtad 2022-03-28).

tionen BEUC och i den världsomspännande konsumentorganisationen Consumers International.42 Finansieringen kommer från medlemsavgifter som betalas av medlemsorganisationerna, statsbidrag som fördelas av Konsumentverket och externa projektbidrag. Sveriges Konsumenter ger ut tidskriften Råd & Rön.

7.3.2. Ny lagstiftning och pågående utredningsarbete

Förslag om stark kundautentisering vid kreditköp

Regeringens lämnade i oktober 2022 ett förslag till riksdagen om att det ska göras ett förtydligande i betaltjänstlagen av kravet på stark kundautentisering med innebörden att stark kundautentisering ska gälla vid fakturabetalningar när dessa utgör en betaltjänst.43 Stark kundautentisering innebär bl.a. att en initiering av en digital betalningstransaktion kräver autentisering med säkra metoder.44 I Sverige betyder det i praktiken att ett köp med kontokort i den fysiska handeln behöver autentiseras med en PIN-kod (om inte värdet på transaktionen är begränsat45), eller med BankID, vid t.ex. e-handelsköp eller i samband en betalning med tjänsten Swish.46 Bestämmelsen om stark kundautentisering syftar till att stärka säkerheten vid digitala betalningar och minska risken för bedrägerier.

I propositionen framhåller regeringen att betalningar som sker genom faktura blivit allt vanligare inom e-handeln, men att det också är förknippat med vissa risker, inte minst bedrägerier. Eftersom det tidigare inte fanns något uttalat krav på stark kundautentisering vid kreditbetalningar bedömdes risken för bedrägerier när detta betalningssätt används vara större än vid köp med exempelvis kontokort. Tidigare har fakturabetalningar inte ansetts vara en betaltjänst enligt det andra betaltjänstdirektivet och därmed har stark kundautentisering över lag inte tillämpats. Kommissionen har emellertid tagit ställning till att fakturabetalningar online utgör en betaltjänst i det fall

42Om oss. www.sverigeskonsumenter.se (hämtad 2023-02-11). 43Prop. 2022/23:9. 44 Bilaga 3 beskriver regelverket för stark kundautentisering. 45 Maxbeloppet för att genomföra transaktioner utan pinkod är sedan år 2020 400 kronor per transaktion för de flesta kontokort. Utöver detta kan kortutgivaren ha ytterligare begränsningar för köp utan PIN-kod, exempelvis för antalet transaktioner eller ett maximalt totalbelopp av alla transaktioner. 46 Vissa banker erbjuder även autentisering vid e-handel via en bankdosa eller via sms och en PIN-kod.

ett fakturabetalningsalternativ innebär att utställaren av fakturan överför medel till betalningsmottagaren och därmed står kreditrisken. Detta är ett vanligt förhållande inom e-handeln. När en e-handlare eller annan näringsidkare själv ställer ut fakturan är det däremot inte frågan om en betaltjänst och fakturabetalning omfattas alltså inte av kravet på stark kundautentisering.

Riksdagen beslutade i december 2022 i enlighet med propositionen.47 Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2023.

I remissförfarandet avseende den departementspromemoria som utgjorde beslutsunderlag för propositionen framhöll ett antal remissinstanser, däribland PTS48 och Sveriges Konsumenter, risken att personer som inte har tillgång till BankID kommer att begränsas ytterligare i möjligheten att handla online eftersom BankID i praktiken blir ett krav vid de flesta fakturaköpen online.49

Utredning med uppdrag att granska marknaden för konsumentkrediter

I november 2021 tillsatte regeringen en utredning med uppdraget att granska marknaden för konsumentkrediter och föreslå åtgärder som motverkar riskfylld kreditgivning och överskuldsättning.50 Skillnaden mellan en betalning och en kredit kan av många uppfattas som otydlig, inte minst genom den ökande användningen av räntefria uppskjutna betalningar (BNPL). Bakgrunden till utredningen, som tagit namnet Överskuldsättningsutredningen, är de stora förändringar som skett på marknaden för konsumentkrediter. I detta innefattas den ökade e-handeln och möjligheterna till konsumtion på avbetalning. Utredningens direktiv lyfter fram att utvecklingen medfört en ökad överskuldsättning. Utredningen ska därför bl.a. granska konsumentkreditmarknaden och bedöma i vilken utsträckning det finns risk för att konsumenter ges krediter som de inte har möjlighet att betala tillbaka. Utredningen ska föreslå åtgärder för att komma till rätta med överskuldsättningen på kreditmarknaden, bl.a. genom att föreslå ett särskilt skuldregister (om inte starka skäl talar emot ett sådant).

47 Bet. 2022/23:FiU18, rskr.2022/23:48. 48 Post- och telestyrelsen. Remissvar avseende PM Ett stärkt skydd mot bedrägerier vid betal-

ningar online, Fi2022/00489. 4 maj 2022.

49 Sveriges Konsumenter. Remissvar. Ett stärkt skydd mot bedrägerier vid betalningar online. 9 maj 2022. 50 Kommittédirektiv. Motverka riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Dir. 2021:108.

Utvecklingen på konsumentkreditområdet i Sverige liknar i mångt och mycket utvecklingen i andra EU-länder. EU-kommissionen har därför lämnat ett förslag till nytt konsumentkreditdirektiv (se nedan). Överskuldsättningsutredningen ska beakta kommissionens förslag och följa förhandlingarna om förslaget i rådet och EU-parlamentet. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 3 maj 2023.

EU-direktiv om konsumentkrediter

Kommissionens förslag till ett nytt direktiv om konsumentkrediter51är tänkt att ersätta nu gällande direktiv som trädde i kraft år 2008, samt ta hänsyn till den tekniska utveckling och det förändrade konsumentbeteendet sedan dess. Direktivet syftar till att förbättra konsumentskyddet liksom att säkerställa lika villkor för kreditgivare i samtliga medlemsstater, vilket ska främja en väl fungerande gränsöverskridande inre marknad för konsumentkrediter. Av särskild relevans för betalningsmarknaden är den del av förslaget som omfattar krediter som ska återbetalas inom tre månader och är förenliga med en obetydlig avgift. Kraven i direktivet gäller således även fakturor (i nu gällande direktiv är de undantagna) och uppskjuten betalning i form av BNPL. Kommissionens förslag innebär bl.a. nya informationskrav och krav på kreditprövningar för kreditgivarna.

Kommissionen föreslår även att medlemsstaterna ska främja finansiell förmåga, bl.a. genom att stödja utbildning och vägledning, liksom att sprida information om ansvarsfullt låntagande, skuldhantering och kreditgivningsprocessen. Kommissionen ska i sin tur bedöma den finansiella utbildning som erbjuds konsumenter i medlemsstaterna och redovisa goda exempel.

EU-kommissionens strategi för massbetalningar 52

År 2020 presenterade kommissionen en övergripande strategi för massbetalningar (dvs. betalningar mellan privatpersoner, företag och myndigheter). En central del i strategin är översynen av det andra

51 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om konsumentkrediter KOM (2021) 347 final. 52 Om inget annat anges refererar avsnittet till Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om en EU-strategi för massbetalningar COM (2020) 592 final.

betaltjänstdirektivet (se även kapitel 9). Kommissionen framhåller att omedelbara betalningar (eng. instant payments)53 ska främjas, men att det bör förenas med konsumentskydd i form av t.ex. rätt till återbetalning om betalningen skett av misstag eller genom bedrägeri. Därmed vill kommissionen att omedelbara betalningar ska ges samma skyddsnivå för konsumenter som andra digitala betalningssätt.

Kommissionen menar vidare att det är viktigt med transparens och insyn i betalningskedjan och framhåller att även denna fråga ska behandlas i översynen av det andra betaltjänstdirektivet.54 Ytterligare en aspekt i översynen som framhålls i strategin är vikten av stark kundautentisering för att främja säkerhet och förtroende för betalningssystemen, liksom minskad risk för bedrägerier. Kommissionen menar att stark kundautentisering vid betalningar online behöver bli standard. Vidare lyfter kommissionen att betalningskedjor blivit alltmer komplicerade eftersom flera aktörer ofta är inblandade i samma transaktion. Detta kan försvåra för konsumenter att urskilja till vem och när de gjort en betalning, vilket i sin tur kan göra det svårare att upptäcka bedrägerier.

Utöver de konsumentrelaterade aspekterna i översynen av det andra betaltjänstdirektivet lyfter kommissionen fram den kraftiga ökningen av remitteringar55, framför allt till låg- och medelinkomstländer.

Regeringen har uttryckt stöd för kommissionens strategi och det arbete som bedrivs inom ramen för strategin. I en faktapromemoria till riksdagen välkomnar regeringen att strategin lyfter fram behovet av konsumentskydd med anledning av de nya risker som kan uppstå till följd av den ökade digitaliseringen. Regeringen uttrycker även stöd för att strategin tar hänsyn till personer som möter svårigheter med den digitala tekniken och således kan få sämre tillgång till digitala betaltjänster.56

53 Digitala betalningar som genomförs omedelbart, där betalningsbeloppet överförs direkt från betalarens till betalningsmottagarens (se även kapitel 9 och kapitel 10). 54 Enligt strategin arbetar Kommittén för massbetalningar i euro med denna fråga, och kommissionen avser att ta hänsyn till de rekommendationer kommittén lägger fram. Detta i samband med översynen av det andra betaltjänstdirektivet. 55 En remittering är en gränsöverskridande penningöverföring av relativt lågt värde mellan privatpersoner (se även kapitel 4). 56 Fakta-PM om EU-förslag 2020/21:FPM14: COM(2020) 592.

7.4. Finansiella förmåga och medvetenhet

Digitaliseringen av betalningsmarknaden ställer krav på att konsumenter behöver förstå och ta ställning till olika betaltjänsters och betalningssätts fördelar och risker för att kunna göra medvetna och kloka val. Enligt forskning om rationellt beslutsfattande utgör information och vetskap viktiga faktorer för att en person ska kunna fatta optimala beslut.57 Finansiella produkter kan upplevas komplexa och konsumenter befinner sig ofta i ett informationsunderläge gentemot producenterna, dvs. de företag som tillhandahåller betaltjänster. Av dessa skäl är insatser för att främja personers finansiella förmåga och medvetenhet en viktig uppgift för staten. Finansiell förmåga bör förstås som de grundläggande kunskaper och färdigheter som behövs för att förstå finansiell information och därigenom möjlighet att fatta goda privatekonomiska beslut.58 Med finansiell medvetenhet avses här kunskaper om och förståelse för hur omvärldsfaktorer påverkar finansiella beslut (t.ex. konsumtionstrender eller nya betaltjänster). Finansiell medvetenhet ger uttryck för att en persons finansiella kunskaper och färdigheter behöver sättas i en kontext för att kunna fatta informerade beslut om den egna ekonomin.

Detta avsnitt beskriver försök att mäta finansiell förmåga i Sverige (avsnitt 7.4.1). Avsnittet redogör vidare för offentliga och privata insatser som genomförs för att främja finansiell förmåga och medvetenhet i Sverige (avsnitt 7.4.2). Slutligen beskrivs EU:s och OECD:s arbete med finansiell förmåga och utbildning (avsnitt 7.4.3).

7.4.1. Undersökningar om finansiell förmåga i Sverige

Det finns ett antal undersökningar av räknefärdighet respektive finansiell förmåga hos unga och vuxna i Sverige, bl.a. studier som Finansinspektionen gjort. Finansinspektionen påtalar (det positiva) sambandet mellan de båda färdigheterna, dvs. personer som brister i räknefärdighet tenderar också att lägre finansiell förmåga. Detta samband har stöd i forskningen på området.59

57 Schoenfeld (2011). 58 Någon vedertagen svensk översättning av begreppet financial literacy tycks inte finnas. Begreppen finansiell kunskap och finansiell litteracitet förekommer. 59 Se t.ex. Lusardi (2012) och Hastings m.fl. (2012).

Finansinspektionens senaste studie publicerades år 2020 och visar att finansiell förmåga liksom räknefärdighet generellt tycks ha ökat i jämförelse med tidigare undersökningar. I jämförelse med andra länder står sig Sverige emellertid väl.60 Samtidigt är det värt att nämna att Sverige hittills inte deltagit i den PISA-modul61 som mäter finansiell förmåga (se avsnitt 7.4.3).

7.4.2. Insatser för att främja finansiell förmåga och folkbildning

Offentligt finansierade insatser

Finansiell förmåga i skolan

Som tidigare nämnts använder unga i högre utsträckning digitala betalningssätt, samtidigt som de över lag tycks ha en lägre finansiell förmåga. Av denna anledning är det relevant att redogöra för skolans undervisning i privatekonomi. Privatekonomi ingår främst inom två ämnen: hem- och konsumentkunskapen i årskurs 1–9 och samhällskunskapen i gymnasiet.62 I kursplanen för hem- och konsumentkunskap, som (liksom alla kurser) ingår i grundskolans läroplan, framgår att undervisningen bl.a. ska innehålla kunskap om sparande och konsumtion. För årskurs 7–9 ska därtill undervisningen behandla frågor om att handla på kredit och teckna abonnemang, liksom konsumenters rättigheter och skyldigheter, bl.a. vad gäller köp från privatperson och skillnad mellan köp i butik och på internet.

Från och med höstterminen 2022 tillämpas en ny läroplan för grundskolan, förskolan och fritidshemmet.63 Den nya läroplanen innebär vissa förändringar i hem- och konsumentkunskapen, innefattat privatekonomi. Exempelvis ska hem- och konsumentkunskapen i årskurs 1–6 nu även innehålla undervisning om olika sätt att spara och betala. I tillhörande kommenterande underlag framhålls vikten av att

60 Klapper m.fl. (2015). 61 Programme for International Student Assessment (PISA) är en kunskapsutvärdering, som går ut på att utvärdera hur femtonåriga elever i olika länder är rustade inför framtiden när de ska gå ut skolan. Projektet drivs av OECD, och utvärderingen sker främst genom prov inom fyra områden: matematik, naturvetenskap, läsförståelse och problemlösning. 62 Även i hem- och konsumentkunskapen för årskurs 1–6 ingår viss privatekonomisk utbildning, bl.a. sparande och konsumtion. Som ovan nämns finns ett samband mellan finansiell förmåga och räknefärdighet. Räknefärdighet uppnås inom ramen för matematikundervisningen. 63 Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet – Lgr 22.

tidigt lära sig om ekonomi eftersom det är en grundläggande del av samhällets uppbyggnad.64

För gymnasieelever ingår privatekonomi i samhällskunskapen.65Privatekonomi infördes i samhällskunskapen år 2011, vilket inte åtföljdes av något tillägg i lärarutbildningen. Av kursplanerna för Samhällskunskap 1a1, yrkesprogrammens inledande kurs respektive Samhällskunskap 1b för de högskoleförberedande programmen, framgår att undervisningen ska innehålla – privatekonomi. – hushållets inkomster, utgifter, tillgångar och skulder. – konsumenträtt, – konsumtion i förhållande till behov och resurser, samt – hur privatekonomin påverkas av samhällsekonomiska förändringar.66

Beskrivningarna av innehållet i kursplanerna är relativt kortfattade, vilket ger lärare stort utrymme att själva utforma undervisningen. Det bör noteras att undervisning om betalningar inte specificerats i det s.k. centrala innehållet i kursen. Lärare kan däremot välja att inkludera området i undervisningen.

Finansinspektionens uppdrag för att främja finansiell folkbildning

Finansinspektionen har i uppdrag att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom finansiell folkbildning vilket framgår av myndighetens regleringsbrev för budgetåret 2023.67 Enligt regleringsbrevet ska Finansinspektionen återrapportera vilka insatser som genomförts och hur insatserna utvärderas. Särskilt fokus ligger på jämställdhet. Myndigheten ska återrapportera insatser för att stärka kvinnors finansiella förmåga. Sedan år 2013 avsätts årligen 7 miljoner kronor

64 Skolverket (2022). 65 Fr.o.m. den 1 juli 2025 ska gymnasieskolan tillämpa ämnesbetyg i stället för nuvarande kursbetyg. Det innebär att elever kommer att få betyg i ämne i stället för i respektive kurs. Vad detta får för inverkan på innehållet i utbildningen är i dagsläget oklart. Skolverket har regeringens uppdrag att ta fram ett förslag skickat remiss med förslag på innehåll. 66 Samhällskunskap 1a1 (ver. 3, från 2017-07-01) och Samhällskunskap 1b (ver. 3, från 2017-07-01). 67 Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Finansinspektionen.

av myndighetens förvaltningsanslag till arbetet med finansiell folkbildning.68

Nationella nätverket för finansiell folkbildning

Inom ramen för Finansinspektionens arbete med finansiell folkbildning samordnar myndigheten det Nationella nätverket för finansiell folkbildning.69 Nätverket består av omkring 90 myndigheter, företag och organisationer (däribland ett antal banker, Konsumentverket, Konsumenternas bank- och finansbyrå, Konsumenternas försäkringsbyrå och Kronofogdemyndigheten).70 Nätverket samarbetar, initierar, utvecklar och inspirerar varandra i frågor om folkbildning i privatekonomi.71 Syftet med nätverket är att öka den privatekonomiska förståelsen genom utbildnings- och informationsinsatser. Detta görs främst genom att utbilda deltagare som i sin tur kan sprida informationen vidare, t.ex. personer som möter ekonomiskt utsatta. Utbildningsmaterialet riktas till olika målgrupper, bl.a. skolelever på mellanstadie- respektive gymnasienivå, nyanlända, nyblivna föräldrar och seniorer. Vissa av utbildningarna innehåller information om betalningar och betalningsmarknaden.

Under Finansinspektionens ledning deltar aktörer i nätverket i den årliga temaveckan Global Money Week. Veckan arrangeras internationellt av OECD International Network on Financial Education (OECD/INFE) och syftar till att uppmärksamma vikten av finansiell förmåga hos barn och unga.72

Utbildningsinsatser som tagits fram inom ramen för nätverket samlas under varumärket Gilla din ekonomi.

68 Under perioden 2008–2012 var motsvarande anslagsbelopp 5 miljoner kronor. Dessförinnan hade Finansinspektionen inget uppdrag inom detta område. 69 Nätverket bytte år 2021 namn från Gilla din ekonomi till Nationella nätverket för finansiell folkbildning. Varumärket Gilla din ekonomi finns dock kvar, bl.a. som namn för de gemensamma utbildningsinsatser som tas fram inom nätverket. 70Medlemmar. www.gilladinekonomi.se (hämtad 2022-03-04). 71Om nätverket. www.gilladinekonomi.se (hämtad 2022-03-04). 72Global Money Week. www.globalmoneyweek.org (hämtad 2022-03-05).

Banker

Banker och deras branschorganisationer genomför särskilda insatser för att öka den finansiella förmågan, företrädesvis hos unga. Bankföreningen deltar i European Money Week inom ramen för den europeiska bankföreningen European Banking Federation (EBF). EBF står bakom European Money Week som går av stapeln samtidigt som OECD/INFE:s Global Money Week. Bankföreningen anordnar även en årlig frågetävling riktad till elever i årskurs 7–9. År 2022 deltog omkring 1 500 elever i frågetävlingen.73

Sparbankerna och Swedbank ger ut tidningen Lyckoslanten med syfte att inspirera barns intresse för pengar, sparande och entreprenörskap. Tidningen har funnits sedan år 1926 och riktas till barn i årskurserna 4–6. Lyckoslanten skickas ut till skolor och till varje nummer finns en tillhörande lärarhandledning.74

Spelifiering

Ett relativt nytt sätt att öka den finansiella förmågan är s.k. spelifiering (eng. gamification). Spelifiering kan förstås som en metod för att engagera och motivera till lärande. Metoden innebär att element kopplade till spelvärlden (t.ex. belöningar i form av poäng och möjligheten att gå vidare till nästa nivå men även möjligheten att ikläda sig en annan identitet eller tävla mot andra deltagare) används i sammanhang utanför spelvärlden.75

Finansinspektionen har tillsammans med Ekonomiska museet – Kungliga Myntkabinettet76 tagit fram Pengalabbet riktat till mellanstadieelever. Pengalabbet syftar till att öka barns privatekonomiska kunskaper genom att de i spelet tilldelas en månadslön och utifrån denna får reflektera över olika kostnader i vardagen.77 Liknande exempel går att finna i andra länder och hos företag med verksamhet inom det finansiella området.

Spelifiering kan vara ett effektivt verktyg för att stärka personers, framför allt barns och ungas, finansiella förmåga genom att använda

73Klass 9A på Vallaskolan svenska mästare i privatekonomi. www.swedishbankers.se (hämtad 2022-03-07). 74Välkommen till Lyckoslanten. www.swedbank.se (hämtad 2022-03-07). 75 Mårell-Olsson (2021). 76 Se www.ekonomiskamuseet.se. 77Om Pengalabbet. www.pengalabbet.se (hämtad 2022-06-10).

ny kunskap och digitala verktyg. Sverige ligger långt fram vad gäller innovation inom dataspelsbranschen. Några av de största dator- och mobilspelen i världen har utvecklats av svenska företag. Sett till befolkningsstorleken är dataspelsbranschen stor i Sverige jämfört med i andra europeiska länder.78 Det gäller både sett till antalet företag och till antalet anställda. Förutsättningarna för att hitta bra lösningar inom spelifiering för att stärka den finansiella förmågan och medvetenheten, inte minst bland unga, är därför god i Sverige. Spelifiering på betalningsområdet kan dock användas av företag för att knyta konsumenter till specifika betalningssätt och -tjänster genom att utveckla spel som främjar konsumtion av företagens egna tjänster. Det kan innebära att konsumenter väljer betaltjänster eller betalsätt som inte är de bästa givet konsumentens sociala och ekonomiska förhållanden.

7.4.3. EU:s och OECD:s arbete med finansiell förmåga

Finansiell förmåga är en viktig och prioriterad fråga internationellt och har varit det länge. Redan i början av 2000-talet uppmärksammade OECD79 att individers finansiella förmåga är väsentlig för att kunna förstå och ta ställning till finansmarknadens alltmer komplexa produkt- och tjänsteutbud. I samband med finanskrisen 2008–2009 förstärktes denna uppfattning, varefter allt fler länder började aktivt arbeta med finansiell utbildning och förmåga.80 Även EU:s institutioner och myndigheter uppmärksammar behovet av ökad finansiell förmåga. Betalningar får, med några undantag, ingen särskild uppmärksamhet i vare sig EU:s eller OECD:s arbete, men flera av de mer generella insatserna är relevanta för betalningssituationer.

78 Dataspelsbranschen (2022). 79 OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) grundades i Paris år 1961 av de 20 länder som sedan år 1948 deltagit i OEEC:s arbete med att samordna USA:s Marshallplan för Europa. OECD:s uppgift är att genom eget analysarbete föreslå politiska och ekonomiska policyåtgärder till gagn för tillväxt, demokrati och marknadsekonomi (OECD. www.regeringen.se

[

hämtad 2023-02-06]).

80 Björklund (2021) s. 30–31.

Arbete med finansiell förmåga inom EU

Inom EU pågår arbete för att främja finansiell utbildning och folkbildning. Europeiska bankmyndigheten (Eba) har i uppdrag att öka bl.a. transparensen och enkelheten när det gäller konsumentmarknaden för finansiella produkter och tjänster. I uppdraget ingår att se över och koordinera initiativ för att öka finansiell förmåga.81 Eba har bl.a. publicerat rapporter som sammanfattar initiativen, vilka erfarenheter och lärdomar som de nationella myndigheterna dragit av arbetet samt hur framgångsrika initiativen bedömts vara. Den senaste rapporten publicerades år 2020 och innehåller även en överblick av den övergripande inriktningen vad gäller initiativ och finansiell utbildning. Rapporten lyfter bl.a. fram samspelet mellan utbildning, reglering och tillsyn liksom att fokus för initiativen riktas till särskilda målgrupper, t.ex. barn och unga samt äldre.82

I januari 2023 publicerade Eba, tillsammans med Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (European Securities and Markets Authority, Esma) och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (European Insurance and Occupational Pension Authority, Eiopa)83 en gemensam rapport med nationella initiativ för att öka konsumenters finansiella förmåga. Rapporten innehåller initiativ med särskilt fokus på cybersäkerhet, svindleri och bedrägeri. De exempel som lyfts fram från Sverige är bl.a. initiativ tagna inom ramen för Gilla din ekonomi, däribland utbildningsmaterial riktade till nyanlända och äldre.84

Arbete med finansiell förmåga inom OECD

OECD:s arbete med finansiell förmåga och utbildning inbegriper nätverket OECD International Network on Financial Education, OECD/INFE (se nedan). OECD har därtill antagit en rekommendation om finansiell förmåga.85 Rekommendationen innehåller tre huvudsakliga delar: att länderna (både länder som är medlemmar i

81 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG. 82 Eba (2020). 83 Joint Committee of the European Supervisory Authorities (2023). Eba, Esma och Eiopa utgör EU:s tillsynsmyndigheter inom det finansiella området. 84SFI-Ekonomi och Tryggare ekonomi på äldre dar. www.gilladinekonomi.se (hämtad 2022-03-03). 85 OECD (2022).

OECD och de som inte är det) utvecklar nationella strategier för finansiell förmåga, utvecklar särskilda program för att främja finansiell förmåga kopplat till bl.a. sparande och pension samt arbetar för att effektivt sprida dessa program i olika kanaler och till olika målgrupper.

OECD bedriver även arbete specifikt kopplat till finansiell förmåga bland barn och unga, bl.a. genom de PISA-moduler som mäter finansiell förmåga hos skolelever. Modulen har genomförts tre gånger och en fjärde genomförs år 2022.86 Som nämns ovan har Sverige hittills valt att inte delta.

OECD har inom ramen för projektet OECD Future of Education and Skills 2030 kartlagt ett antal kompetenser i förhållande till kursplaner eller motsvarande dokument i olika länder. Finansiell förmåga utgjorde en av dessa kompetenser. Resultatet av kartläggningen visade bl.a. att finansiell förmåga över lag saknades i kursplanerna för flera ämnen och inte var särskilt synlig.87 Sverige deltog i kartläggningen och resultaten har påverkat revideringen av kursplanerna.

OECD/INFE

OECD/INFE bildades år 2008. Nätverket består av 130 länder, däribland Sverige. Nätverket har för närvarande fyra arbetsgrupper. Två av dem arbetar med frågor kopplade till finansiell förmåga såsom finansiell utbildning, digitaliseringens påverkan samt äldre konsumenters behov.88

OECD/INFE presenterade år 2021, tillsammans med EU-kommissionen, ett ramverk för finansiell kompetens riktat till vuxna.89Ramverket innehåller bl.a. frågor kopplade till betalningar, t.ex. att konsumenter bör vara medvetna om skillnaderna mellan olika betalningssätt. Ramverket ska kunna användas i framtagande av utbildningsmaterial. OECD/INFE och kommissionen har påbörjat ett arbete med ett liknande ramverk riktat till barn och unga.

86 Tidigare moduler har genomförts år 2012, år 2015 och år 2018. 87 OECD (2020a). 88 OECD (2021). 89 OECD och Europeiska kommissionen (2021).

7.5. Utredningens överväganden och förslag

7.5.1. Ett återrapporteringsuppdrag till Finansinspektionen för arbetet med finansiell folkbildning

Utredningens förslag: I förordningen (2009:93) med instruk-

tion för Finansinspektionen ska det införas en ny bestämmelse om att inspektionen i en årlig rapport till regeringen ska redovisa insatser och resultat vad avser arbetet med finansiell folkbildning. Redovisningen ska avse genomförda insatser, de resurser som använts för detta ändamål, utvärderingar av insatserna samt vilka åtgärder som vidtagits med anledning av resultatet av utvärderingen av insatserna.

Utredningens bedömning: Återrapporteringskravet avseende finan-

siell folkbildning bör strykas i Finansinspektionens regleringsbrev.

Skälen till utredningens förslag

Finansinspektionen bedriver ett viktigt arbete för att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom finansiell folkbildning. Detta arbete innefattar bl.a. privatekonomisk utbildning via utbildningsprojekt som specialanpassats utifrån olika målgruppers behov. Syftet är att ge möjlighet till ökade kunskaper genom livet för att konsumenter ska ha möjlighet att göra medvetna val utifrån livssituation. Enligt myndighetens regleringsbrev för budgetåret 2023 ska 7 miljoner kronor av myndighetens förvaltningsanslag avsättas för finansiell folkbildning.90 Finansinspektionens samlade bedömning i myndighetens årsredovisning för år 2022 är att arbetet bidragit till att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden.91

Det finns, enligt utredningens mening, skäl att tydliggöra inspektionens arbete med finansiell folkbildning. Ett särskilt behov föreligger avseende kunskapen om betalningsmarknaden mot bakgrund av de stora förändringar den genomgått under det senaste decenniet. Betalningar är en central del av människors vardag och en förutsättning för att kunna fungera i samhället. Även om utvecklingen på be-

90 Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Finansinspektionen. 91 Finansinspektionen (2023).

talningsmarknaden lett till billigare och effektivare betalningar samt ett ökat utbud av betaltjänster finns risker kopplade till bl.a. överkonsumtion och bedrägerier. En noterbar utveckling under senare är att gränsen mellan betalningar och konsumentkrediter har blivit otydlig för den enskilde konsumenten i betalningssituationen, i synnerhet vid köp på internet.

I Finansinspektionens regleringsbrev för budgetåret 2023 finns ett återrapporteringskrav om hur insatser för att stärka konsumenternas finansiella förmåga har genomförts. De närmare formerna för denna återrapportering framgår inte. Rapportering av åtgärder för den finansiella folkbildningen ingår normalt i myndighetens årliga konsumentskyddsrapport i form av en översiktlig beskrivning av ett antal aktiviteter som genomförts under året. Samtidigt är finansiell folkbildning det enda ändamålet i Finansinspektionens regleringsbrev som har ett anslagsvillkor med öronmärkta medel. Det finns, enligt utredningens mening, därför skäl att tydliggöra arbetet med finansiell folkbildning. Av det skälet bör Finansinspektionen få ett permanent återrapporteringskrav avseende arbetet med finansiell folkbildning som är mer utförligt än vad som för närvarande är fallet.

Mot den bakgrunden bör det i förordningen med instruktion för Finansinspektionen införas en ny bestämmelse om att inspektionen i en särskild rapport till regeringen varje år ska redovisa insatser och resultat vad avser arbetet med finansiell folkbildning. Redovisningen bör avse genomförda insatser, de medel som använts för detta ändamål, utvärderingar av insatserna samt vilka åtgärder som vidtagits med anledning av resultatet av utvärderingen av insatserna.

Det är generellt mer ändamålsenligt att en myndighets permanenta uppgifter regleras i myndighetens instruktion än i regleringsbrevet, som framför allt är regeringens verktyg för att styra myndigheten under ett specifikt budgetår.

Som en konsekvens av utredningens förslag bör återrapporteringskravet avseende finansiell folkbildning inte ingå i Finansinspektionens regleringsbrev.

7.5.2. Betalningar och konsumtionskrediter i undervisningen i gymnasieskolan

Utredningens bedömning: Betalningar och konsumtionskrediter

bör ingå som en uttrycklig del av undervisningen i privatekonomi enligt det centrala innehållet i kursplanerna för de obligatoriska samhällskunskapskurserna i gymnasieskolan.

Preciseringen av innehållet bör avse både de studieförberedande och de yrkesförberedande gymnasieprogrammen.

Skälen för utredningens bedömning: God finansiell förmåga och

medvetenhet är av stor vikt redan i tidig ålder. Samtidigt tyder studier och rapporter på att unga tar större finansiella risker och fattar ofördelaktiga privatekonomiska beslut i högre utsträckning än äldre. Unga har över lag god tillgång till digitala betalningssätt, samtidigt som de har liten erfarenhet av finansiella produkter och tjänster. Detta bidrar till att unga kan få en utsatt ställning på betalningsmarknaden.

Skolelever ska ges undervisning i privatekonomi, framför allt i grundskolans hemkunskap och i gymnasieskolans samhällskunskap. Den reviderade läroplanen för grundskolan, som tillämpas fr.o.m. höstterminen 2022, betonar i något högre utsträckning än den föregående läroplanen behovet av undervisning i privatekonomi i grundskolan, bl.a. genom att de yngsta skoleleverna ska ges undervisning om olika sätt att betala och spara.

Det torde emellertid förhålla sig så att gymnasieelever i högre grad än elever i högstadiet fattar egna, självständiga privatekonomiska beslut och följaktligen löper större risk att t.ex. hamna i överskuldsättning, utsättas för bedrägerier eller välja betalningslösningar med ett lägre konsumentskydd. För barn i grundskoleåldern finns i regel vissa begränsningar av vilka betalningsinstrument de får inneha (t.ex. att de inte får inneha kreditkort), vilka betalningssätt de kan välja vid köp online (de har inte tillgång till konsumentkrediter) samt vissa beloppsbegränsningar på debetkort.

I gymnasieskolans nuvarande läroplan, liksom i den läroplan som Skolverket föreslår ska börja gälla från och med höstterminen 2025, ingår privatekonomi i kursplanerna för de obligatoriska samhällskunskapskurserna i både de studieförberedande och de yrkesförberedande programmen. Innehållet är emellertid övergripande beskrivet

och varken betalningar eller konsumentkrediter nämns uttryckligen i beskrivningen av vad undervisningen i privatekonomi ska innehålla.

Mot den bakgrunden bör betalningar och konsumtionskrediter ingå som en uttrycklig del av undervisningen i privatekonomi enligt det centrala innehållet i kursplanerna för de obligatoriska samhällskunskapskurserna. Preciseringen av innehållet bör avse både de studieförberedande och de yrkesförberedande gymnasieprogrammen. Utredningen vill understryka vikten av att grundskolelever även fortsättningsvis ges adekvat utbildning i privatekonomi.

Referenser

Ashby R., m.fl. (2020). ”The Influence of the Short-Term

Installment Payment Method on Consumer Purchase Decisions”, NA – Advances in Consumer Research, Volume 48. de Bassa Scheresberg, C., A. Hasler och A. Lusardi (2020).

”Millennial mobile payment users: A look into their personal finances and financial behavior”, ADBI Working Paper Series, No. 1074, januari, Asian Development Bank Institute. BEUC (2022). EU Consumer Protection 2.0 – Protecting fairness

and consumer choice in a digital economy.

Björklund, M. (2021). Beyond Moral Teaching Financial Literacy as

Citizenship Education [doktorsavhandling], Institutionen för

pedagogiska studier, Karlstads universitet. Brå (2022). Anmälda brott – Preliminär statistik för första halvåret

2022.

Dataspelsbranschen (2022). Game Developer Index 2022,

november. Eba (2020). EBA Report on Financial Education 2019/2020,

EBA/Rep/2020/12, European banking authority. Finansinspektionen (2021). Ett ramverk för konsumentskyddet. Finansinspektionen (2023). Årsredovisning 2022. Hastings, J., B. Madrian, W. Skimmyhorn (2012). ”Financial Literacy,

Financial Education and Economic Outcomes”, Working Paper 18412, September, National Bureau of Economic Research (NBER). Internetstiftelsen (2022). Svenskarna och internet. Joint Committee of the European Supervisory Authorities (2023).

Thematic Report on national financial education initiatives on digitalization, with a focus on cybersecurity, scams and fraud,

JC 2022 81, 12 januari. Klapper, K., A. Lusardi och P. van Oudheusden (2015). ”Financial

Literacy Around the World: Insights from the Standard & Poor’s ratings services Global financial literacy survey”. Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2020). Verksamhets-

berättelse 2019.

Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2021). Verksamhets-

berättelse 2020.

Konsumenternas Bank- och finansbyrå (2022). Verksamhets-

berättelse 2021.

Konsumentverket (2020). ”Konsument på kredit – En analys

av situationen på marknaden för konsumentkrediter och risker för överskuldsättning”, Rapport2021:1. Lusardi, A. (2012). ”Numeracy, financial literacy, and financial

decision-making”, Working Paper 17821, februari, National Bureau of Economic Research (NBER). Mårell-Olsson, E. (2021). ”Using gamification as an online

teaching strategy to develop students’ 21st century skills”,

IxD&A: Interaction Design and Architecture(s), nr 47, s. 69–93.

OECD (2020a). Curriculum Overload: A Way Forward. OECD (2020b). OECD/INFE 2020 International Survey of Adult

Financial Literacy.

OECD (2021). Overview of the OECD International Network

of Financial Education.

OECD (2022). Recommendation of the Council on Financial

Literacy, OECD/LEGAL/0461.

OECD och Europeiska kommissionen (2021). Financial

competence framework for adults in the European Union,

11 januari. Politronacci, E. m.fl. (2018). ”Use of cash in France: the payment

method of choice for low-value purchases”, Bulletin de la

Banque de France, 220/2, november–December, Banque de

France. Post- och telestyrelsen (2019). ”Kartläggning av information

om betaltjänster som underlättar digital inkludering”, PTS-ER-2019:25. Post- och telestyrelsen (2021). ”Digital omställning till följd

av covid-19”, PTS-ER-2021:1. Prelec, D. och G. Loewenstein (1998). ”The red and the black:

Mental accounting of savings and debt”, Marketing Science, 17, s. 4–28.

Prelec, D., och D. Simester (2001). ”Always leave home without it:

A further investigation of the credit-card effect on willingness to pay”, Marketing letters, Vol. 12, s. 5–12. Riksbanken (2019). Så betalar svenskarna 2019, Sveriges Riksbank. Runnemark, E., J. Hedman och X. Xiao (2015). ”Do consumers

pay more using debit cards than cash?”, Electronic Commerce

Research and Applications, Vol. 14, Issue 5, s. 285–291.

Schoenfeld, A. H. (2011). How we think – A Theory of Goal-Oriented

Decision Making and its Educational Applications, New York,

NY: Routledge. Skolverket (2022). Kommentarmaterial till kursplanen i hem-

och konsumentkunskap – Grundskolan.

Soman, D. (2003). ”The Effect of Payment Transparency on

Consumption: Quasi-Experiments from the Field”, Marketing

letters, vol. 14, no. 3, s. 173–183.

Soman, D., A. Cheema och E. Y. Chan (2011). ”Understanding

consumer psychology to avoid abuse of credit cards”, i D. G. Mick m.fl. (red.), Transformative consumer research for personal

and collective well-being, New York, NY: Routledge, s. 423–443.

Zellermeyer, O. (1996). The Pain of Paying, [doktorsavhandling],

Department of Social and Decision Sciences, Carnegie Mellon University.

8. Tillit och integritet på den digitala betalningsmarknaden m.m.

8.1. Inledning

Digitaliseringen av betalningsmarknaden aktualiserar frågor om bl.a. integritet, säker identifiering och informationshantering samt vad brister i sådana hänseenden kan få för effekter för allmänhetens förtroende för betalningsmarknaden och, ytterst, för det finansiella systemet. Fler och fler transaktioner och rättshandlingar, exempelvis godkännanden i olika former, utförs digitalt. Det medför att behovet av säkra digitala metoder för identifiering av fysiska och juridiska personer har ökat. Möjligheten att genomföra en säker identfiering förutsätter i praktiken i nuläget en kundrelation till en bank och att banken beviljar kunden e-legitimationen BankID. Detta medför flera grupper i samhället – som inte beviljas bankkonto eller BankID – inte har möjlighet att använda sig av denna metod för identifiering. Därtill föreligger en konkurrensproblematik, eftersom andra aktörer som vill tillhandahålla e-legitimationer har svårt att på grund av BankID:s dominerande ställning etablera sig på marknaden.

På betalningsmarknaden är identifieringsmomentet grundläggande för att överhuvudtaget kunna göra digitala betalningar eftersom säker identifiering i regel krävs för att en betalning ska kunna autentiseras.1Samtidigt behöver betalaren känna tillit till att den information (data) som medföljer betalningen åtnjuter tillräckligt högt skydd och enbart

1 Autentisering definieras i artikel 3.5 i eIDAS-förordningen som en elektronisk process som gör det möjligt att bekräfta den elektroniska identifieringen för en fysisk eller juridisk person, eller ursprunget för och integriteten hos uppgifter i elektronisk form. I betalningssammanhang kan det översättas som det sista momentet i en process där en betalare först identifierar sig och därefter skriver under en betalning, dvs. lämnar sitt godkännande att betalningen skickas iväg. Begreppen signering och underskrift används ofta som synonymer. I detta kapitel används emellertid begreppet ”underskrift” genomgående och ska tolkas teknikneutralt, dvs. oberoende av om en betalare godkänt en betalning med hjälp av e-legitimation, annan teknisk lösning eller fysisk underskrift. För mer resonemang kring begreppen, se SOU 2021:9 s. 45.

används för avsedda ändamål. Överträdelser av bestämmelserna om säker identifiering får en stor effekt på förtroendet för digitala tjänster, inte minst för betalningar online. Ett gott dataskydd är därtill nära besläktat med säkerhetsskydd, vilket kommit högt på agendan med det förändrade säkerhetsläget i Europa efter Rysslands storskaliga invasion av Ukraina i februari 2022.

Frågor om integritet, säker identifiering och informationshantering anknyter till flera delar av utredningens direktiv, bl.a. utredningens uppgifter att – analysera och kartlägga säkerhets- och integritetsaspekter av såväl

privata som statliga digitala betalningssystem, – ta ställning till om det behöver ställas ytterligare krav på clearing-

och avvecklingssystem, kreditinstitut och betalningsförmedlare samt tjänsteleverantörer till dessa företag, för att främja en sund konkurrens med bibehållet högt konsumentskydd och för att betalningssystemet ska vara säkert och tillgängligt för alla, särskilt i ljuset av den ökande digitaliseringen och effekterna av det nya regelverket om betaltjänster som möjliggör för nya kategorier tjänster, – ta ställning till vilka krav som behöver ställas i syfte att säkerställa

att alla i samhället kan genomföra sina betalningar, och – analysera och bedöma betalningsmarknadens förmåga att upprätt-

hålla samhällsviktig verksamhet under fredstida kriser och vid höjd beredskap, ytterst krig.

Enligt direktiven ska utredningen bl.a. ta ställning till om det behöver ställas ytterligare krav på kreditinstitut och betalningsförmedlare samt tjänsteleverantörer till dessa företag, för att främja en sund konkurrens med bibehållet högt konsumentskydd och för att betalningssystemet ska vara säkert och tillgängligt för alla, särskilt i ljuset av den ökande digitaliseringen. De krav som staten ställer på kreditinstitut när det gäller tillgången till säker identifiering och autentisering respektive på hur företag i betalkedjan hanterar betaltjänstanvändarnas person- och betaldata är centrala för att åstadkomma ett säkert och inkluderande betalnignsekosystem. I vissa fall kan statens roll utsträckas till att tillhandahålla visssa tjänster, inte minst en statlig e-legimtiation, när enbart reglering är ett otillräckligt styrmedel.

Detta kapitel behandlar statens roll när det gäller att säkerställa dels väl fungerande system för elektronisk identifiering och autentisering vid betalningssituationer, dels skyddet av den enskildes person- och betaldata. Kapitlet inleds med en redogörelse för hur dessa två områden samspelar (avsnitt 8.2). Därefter görs en beskrivning av gällande ordning samt kommande reglering och initiativ till ny lagstiftning på respektive område (avsnitten 8.3–8.5). Avsnitt 8.6 redovisar utredningens överväganden och förslag.

8.2. Samspelet mellan identifiering, autentisering och dataskydd på betalningsmarknaden

En säker – men även tillgänglig – metod för identifiering och autentisering behövs både på system- och individnivå. Exempelvis krävs att systemet för e-legitimationer2 är robust och motståndskraftigt mot störningar samt att det finns olika alternativ om en tjänst av någon anledning ligger nere. Vidare krävs säkerhet på individnivå, exempelvis att det ska finnas skyddsvallar mot ID-kapning, bedrägerier och orättfärdigt kommersiellt nyttjande av data. Säkra metoder för identifiering är av stor vikt för att motverka bedrägerier i en digital miljö, inte minst vid e-handel. Det finns också behov av att kunna använda en e-legitimation i situationer med bristfällig internetuppkoppling eller elförsörjning.

Säker identifiering spelar även en nyckelroll för uppfyllande av kundkännedomskraven i penningtvättsregelverket (se kapitel 6). En enskild ska kunna identifieras med tillräcklig säkerhet för att t.ex. en bank ska få inleda en affärsförbindelse med densamme men också för att kunna genomföra transaktioner för dennes räkning. Säkra identifieringsmetoder och -tjänster har i betalningssammanhang dessutom blivit än mer betydelsefulla efter det att kraven på stark kundautentisering vid elektroniska betalningar (inkl. kontokortsköp i fysisk miljö) och distansbetalningar (typiskt sett alla betalningar inom e-handeln) i det andra betaltjänstdirektivet införts i svensk lagstiftning (lagen [2010:751] om betaltjänster, härefter betaltjänstlagen). En underskrift med e-legitimation kan uppfylla kraven på stark kundautentisering inom e-handeln.

2 Se närmare beskrivning av e-legitimation och om dess betydelse i en betalningssituation i avsnit t 8.3.

Av utredningens enkätundersökning av betalvanor från sommaren 2021 framgår att möjligheten för den enskilde att skydda sin betalningsinformation är en av de viktigaste faktorerna för förtroendet för digitala betalningssätt (se bilaga 4).3 Enligt en rapport från Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) ökar dessutom enskildas oro för hur personuppgifter i allmänhet används. Enligt rapporten anser medborgare att finansiella uppgifter och hälsoppgifter är särskilt känsliga och det finns en uttalad och återkommande oro kring att använda sitt kontokort för betalningar online. Även insamling av personuppgifter för riktad reklam skapar oro. Förtroendet för olika verksamheters hantering av personuppgifter varierar i stor utsträckning enligt rapporten. Störst förtroende har medborgarna för personuppgiftshanteringen inom vård, myndigheter och banker. Lägst förtroende åtnjuter enligt rapporten appar, sociala medier och sökmotorer.4

Samtidigt kan en av framtidens trender på betalningsmarknaden sägas vara att ”data som den nya råvaran” och att data används av olika aktörer i en betalkedja för att analysera beteende och betalningsmönster i syfte att förbättra existerande tjänster, skapa nya tjänster och skapa nya affärsmodeller (se kapitel 9). Under utredningens kontakter med olika aktörer, men även i medierapporteringen generellt, har det framkommit att det finns en uppfattning om att data som medföljer en betalning inte är tillräckligt skyddad ur ett integritetsperspektiv, särskilt inte när den behandlas av någon annan aktör än banker. För att kartlägga och utreda nuvarande integritetsskydd på betalningsområdet har utredningen uppdragit åt Setterwalls Advokatbyrå AB5(Setterwalls) att beskriva de regelverk som gäller för skydd och användande av betaldata6 samt besvara vilket huvudsakligt skydd och vilka huvudsakliga villkor som gäller för användande av betaldata samt hur betaldata får aggregeras och anonymiseras för att sedan användas av tredje part (t.ex. en e-handlare). Denna kartläggning återfinns i bilaga 6.

3 På frågan om vad som kan bidra till ökad användning av digitala betalningsmedel svarade 46 procent av respondenterna ”att det blir säkrare/mer tillförlitligt, även i tid av kris och krig” medan 40 procent svarade ”att det blir möjligt att skydda informationen om sina egna digitala

betalningar”. En viss åldersskillnad märks i svaren – bland yngre är integritet och skydd av

persondata viktigast, medan äldre håller beredskapsfrågan högst. 4 Integritetsskyddsmyndigheten (2021) s. 105. 5 Rapporten är författad av advokaterna Niklas Follin och Andreas Löfholm på Setterwalls Advokatbyrå AB under hösten 2021. 6 Eftersom det inte finns någon i lag enhetlig definition av betaldata utgår rapporten och detta kapitel från definitionen ”all information som följer med en betalning från en betalare, i tillämp-

Överlappningen är stor mellan dataskydd och generellt informationssäkerhetsarbete. Det finns emellertid en grundläggande skillnad i hur riskbedömningar sker, där detta kapitel främst behandlar frågor om värnande av den enskildes integritet. Informationsäkerhetsaspekter av olika aktörers hantering av data (inklusive cybersäkerhet) behandlas närmare i kapitel 12.

Sammanfattningsvis utgör dataskydd och tillgång till en säker och tillgänglig e-legitimation centrala frågor i den alltmer digitaliserade vardagen för såväl betalningar som e-tjänster generellt.

8.3. Gällande ordning kring elektronisk identifiering och autentisering

Fysiska identitetshandlingar i Sverige utgörs av körkort, identitetskort eller pass samt nationell identitetshandling. Dessa handlingar utfärdas av staten via Transportstyrelsen, Skatteverket respektive Polismyndigheten.7 De digitala motsvarigheterna till dessa identitetshandlingar består av olika e-legitimationer, dvs. identitetshandlingar som kan användas för att identifiera innehavaren på elektronisk väg.8 E-legitimationer kan användas av enskilda och av företrädare för företag, föreningar eller myndigheter för åtkomst till ett stort antal e-tjänster. De används också i andra sammanhang, som vid informationsutbyte mellan myndigheter och internt inom myndigheter och företag. För betalningar är BankID den helt dominerande e-legitimationen i Sverige (se avsnitt 8.3.5).9 Myndigheter och vårdinrättningar m.fl. erbjuder ibland också andra identifieringsalternativ som Freja eID+ eller, i undantagsfall Telias och AB Svenska Pass e legitimationer som finns på de fysiska identitetskort som Skatteverket utfärdar.

liga fall via betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantörer, till en betalningsmottagare”. 7 Det svenska körkortet har i många fall accepterats som id-handling och till följd av det europeiska rörlighetsdirektivet 2005 införde Sverige de nationella identitetskorten som utfärdas av Polismyndigheten. År 2009 började Skatteverket utfärda identitetshandlingar för att fylla luckan för invånare som varken är svenska medborgare (och därför inte kan få det nationella identitetskortet) eller kund hos en svensk bank, en inte helt ovanlig situation för en person som flyttar till Sverige. 8 Inom EU likställdes elektroniska underskrifter med fysiska i samband med genomförandet av EU-direktivet 1999/93/EG av den 13 december 1999 om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer. Den svenska lag som genomförde direktivet, lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer, ersattes sedermera av eIDAS-förordningen, se avsnitt 8.3.2. 9 I april 2022 var det endast Resurs Bank AB av de svenska kreditinstituten som godkände Freja eID+ som e-legitimation för att genomföra betalningar. Det gäller dock enbart för betalningar med kreditkort och inte via betalkonto.

I Sverige finns inget lagkrav för enskilda att bära med sig identitetshandlingar. Detta har enligt Myndigheten för digital förvaltning (Digg) medfört att myndigheter historiskt sett, utöver utfärdande av svenska pass, inte har haft ansvar för att utfärda identitetshandlingar till personer som är bosatta i landet. Samtidigt har bankerna haft ett starkt intresse av att deras kunder har id-handlingar för att kunna använda olika banktjänster (inklusive betaltjänster), vilket har medfört att de utfärdat identitetskort (för användning i bankdosor) och sedermera e-legitimation till sina kunder (se avsnitt 8.3.5).10

Utöver kompletterande bestämmelser till EU-förordningen om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden11 (härefter eIDAS-förordningen) finns det inga svenska författningar som direkt reglerar e-legitimationer. Det finns inte heller några svenska lagar eller förordningar som uttryckligen föreskriver att e-legitimationer måste användas i specifika syften. Däremot utgör EU-regleringar avseende autentisering och identifiering vid användningen av olika digitala tjänster en drivkraft bakom den ökade användningen av e-legitimationer.

8.3.1. Folkbokföringslagen

De identitetshandlingar som finns att tillgå i Sverige – fysiska eller digitala – har en naturlig koppling till den svenska folkbokföringen. I Sverige finns två identitetsbeteckningar som administreras av Skatteverket: personnummer och samordningsnummer. Enligt folkbokföringslagen (1991:481) fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning för varje person som folkbokförts enligt lagen (18 §). Personer som inte är eller har varit folkbokförda här i landet kan sedan den 1 januari 2000 tilldelas samordningsnummer som identitetsbeteckning i stället för personnummer (18 a §). Statliga myndigheter och vissa privata högskolor har rätt att begära att en person ska få ett samordningsnummer. Såväl personnummer som samordningsnummer återfinns i folkbokföringsdatabasen som förs av Skatteverket enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Folkbokföringsdatabasen används i sin tur

10 Myndigheten för digital förvaltning (2021) s. 27. 11 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG.

som grund för registrering och utfärdande av medel för elektronisk identifiering.12

Riksdagen beslutade i november 2022 om ett nytt system för samordningsnummer. Beslutet innebär bl.a. att bestämmelser om samordningsnummer regleras i en ny lag – lagen (2022:1697) om samordningsnummer – samt att Skatteverket tar över ansvaret för bl.a. identitetskontroller vid tilldelning av samordningsnummer. Samordningsnummer ska enligt lagen kunna tilldelas i tre nivåer beroende på vilken identitetskontroll som föregått tilldelningen, och den som tar emot uppgifter om samordningsnummer ska få tydlig information om vilken bedömning av identiteten som har gjorts. Den högsta nivån ska tilldelas den som har styrkt sin identitet och identitetskontrollen ska i dessa fall ske vid personlig inställelse. Den beslutade lagen träder i kraft den 1 januari 2023 i de delar som rör lokalanställda vid svenska ambassader och konsulat och i övrigt träder lagändringarna i kraft den 1 september 2023.

8.3.2 eIDAS-förordningen

eIDAS- förordningen, som trädde i kraft i juli 2014, syftar till att öka förtroendet för elektroniska transaktioner (eller tjänster) på den inre marknaden genom att tillhandahålla en gemensam grund för ett säkert elektroniskt samspel mellan företag, medborgare och offentliga myndigheter.

Förordningen består bl.a. av bestämmelser om anmälan till EUkommissionen av system för elektronisk identifiering,13 tillitsnivåer för sådana system och krav på s.k. betrodda tjänster. Exempelvis faller en underskrift med BankID in under definitionen av betrodda tjänster som en avancerad elektronisk underskrift.14 System för elektronisk identifiering kategoriseras i förordningen enligt tillitsnivåerna låg, väsentlig och hög. Verktyg och tjänster för elektronisk identifiering utfärdade inom ramen för ett anmält system omfattas av s.k. ömsesidigt erkännande och ska accepteras inom hela EU.15

12 Myndigheten för digital förvaltning (2021) s. 11. 13 Definieras i eIDAS-förordningen som: ”en process inom vilken personidentifieringsuppgifter i

elektronisk form, som unikt avser en fysisk eller juridisk person eller en fysisk person som företräder en juridisk person, används”.

14SOU 2021:9 s. 85–87. 15 För en mer utförlig beskrivning av eIDAS-förordningen, se bilaga 3.

eIDAS-förordningen kompletteras i nationell rätt med bl.a. bestämmelser om granskning, certifiering och tillsyn av betrodda tjänster.16

8.3.3. Krav avseende autentisering med bäring på e-legitimationer

Vissa lagar och andra författningar ställer upp autentiseringskrav exempelvis gentemot statliga myndigheter och vårdgivare, men även inom den finansiella sektorn. Nedan följer de bestämmelser som har betydelse för användande av e-legitimationer i en betalningssituation.

Dataskyddsförordningen

EU:s allmänna dataskyddsförordning17 (även kallad GDPR eller Dataskyddsförordningen) utgör, enligt betänkandet Användning av e-legi-

timation i tjänsten i den offentliga förvaltningen, en pådrivande faktor

för den ökade användningen av e-legitimationer.18 Dataskyddsförordningen föreskriver under vilka förutsättningar personuppgifter får behandlas samt principer som ska gälla vid sådan behandling.

Behandling av särskilda kategorier av personuppgifter, s.k. känsliga personuppgifter, är som huvudregel enligt artikel 9.1 i förordningen förbjuden men får ske under vissa förutsättningar. IMY19 har uttalat att all digital kommunikation av integritetskänsliga personuppgifter, t.ex. uppgifter om skulder, hälsa och lagöverträdelser, generellt kräver krypterad överföring samt att mottagare autentiseras med stark autentisering.20 Detta har också bekräftats i ett flertal tillsynsbeslut där IMY har konstaterat att känsliga personuppgifter måste skyddas av stark autentisering. IMY har vidare uttalat att exempelvis e-legitimationer kan användas för att uppnå stark autentisering.21

16 Dessa kompletterande bestämmelser återfinns i lagen (2016:561) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering samt förordningen (2016:576) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om elektronisk identifiering. 17 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG. 18SOU 2021:62 s. 59. 19 IMY hette fram till år 2021 Datainspektionen. 20Digitala inkassokrav. www.imy.se (hämtad 2022-04-11). 21 Datainspektionen, Beslut om Barn och grundskolenämnden i Täbys behandling av personuppgifter i VKlass, 18 november 2015.

Krav på stark kundautentisering på betalningsområdet

Genom ikraftträdandet av kommissionens delegerade förordning om sträng kundautentisering och säker kommunikation ([EU]2018/389)22(härefter den delegerade förordningen) finns sedan september 2019 som huvudregel krav på stark kundautentisering inom EU när en enskild person loggar in på betalkonto online, initierar en elektronisk betalningstransaktion eller genomför någon betalkontoåtgärd på distans som kan innebära en risk för s.k. svikligt förfarande, dvs. bedrägeri eller andra former av missbruk. Den delegerade förordningen är en del av genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet.23 Reglerna om stark kundautentisering i svensk lagstiftning följer av 5 b kap. 4 § betaltjänstlagen. Bestämmelserna beskrivs närmare i bilaga 3.

Det är betaltjänstleverantören, dvs. den som tillhandahåller en betaltjänst till en användare (t.ex. en privatperson), som är ansvarig för att tillämpa stark kundautentisering.24 En kontoförvaltande betaltjänstleverantör (typiskt sett en bank) som tillhandahåller betaltjänstanvändaren ett betalkonto som är tillgängligt online ska göra det möjligt för leverantörer av betalningsinitieringstjänster och kontoinformationstjänster (s.k. tredjepartsleverantörer, typiskt sett fintechföretag) att förlita sig på den autentisering som den kontoförvaltande betaltjänstleverantören tillhandahåller användaren. Av bestämmelserna i betaltjänstlagen följer, enligt regeringen, även bl.a. ett krav på betaltjänstleverantörer som är kreditinstitut att tillhandahålla identifieringsmetoder som uppfyller kravet på stark kundautentisering till alla konsumenter som har rätt att öppna betalkonto med grundläggande funktioner.25 Detta kräver att tvåfaktorautentiseringen föregåtts av en identifiering av användaren. Det innebär emellertid inte att en sådan identifieringsmetod eller metod för stark kundautentisering behöver vara just en e-legitimation, dvs. varje konsument har inte rätt

22 Kommissionens delegerade förordning (EU) 2018/389 av den 27 november 2017 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 vad gäller tekniska tillsynsstandarder för sträng kundautentisering och gemensamma och säkra öppna kommunikationsstandarder. 23 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG. 24 Det är betalarens betaltjänstleverantör som är ytterst ansvarig i de fall stark kundautentisering inte har tillämpats. Vid t.ex. en kortbetalning är det därför kortutgivaren som är ytterst ansvarig för att stark kundautentisering tillämpas. Den delegerade förordningen medger emellertid möjlighet till en rad undantag från att behöva tillämpa stark kundautentisering. 25 Se prop. 2022/23:9 s. 11, där denna tolkning görs med jämförelse av 4 a kap. 2 § första stycket 4 b och 5 b kap. 4 § första stycket 1 och 2 betaltjänstlagen.

att erhålla just BankID, utan det kan i stället handla om exempelvis en personlig bankdosa. Vidare ställer det s.k. tillgänglighetsdirektivet26bl.a. krav på att kreditinstitut ska tillhandahålla konsumenter identifieringsmetoder, elektroniska signaturer, säkerhetsfunktioner och betaltjänster som är uppfattningsbara, hanterbara, begripliga och robusta. Alla individer ska därmed kunna få tillgång till identifieringslösningar som uppfyller kraven på stark kundautentisering.27

Delegerad stark kundautentisering

Betaltjänstleverantörer har möjlighet att delegera stark kundautentisering till en tredje part, t.ex. till en telefontillverkare eller annan teknisk tjänsteleverantör. Sådan delegering utgör enligt Europeiska bankmyndighetens (Eba) bedömning en form av utkontraktering och omfattas därför bl.a. av Ebas riktlinjer om s.k. uppdragsavtal.28

Det är upp till en betaltjänstleverantör att avgöra vilken metod för stark kundautentisering den vill tillhandahålla sina kunder och om den vill delegera stark kundautentisering till tredje part eller inte. Eftersom delegering är frivillig och inte nödvändigtvis ett tillvägagångssätt som betaltjänstleverantören prioriterar blir det i praktiken betaltjänstleverantören som bestämmer villkor samt ansvarsfördelning (t.ex. vem som ska ansvara för bedrägliga transaktioner). I förhållande till kortbetalningar har de internationella kortnätverken utformat särskilda bestämmelser i respektive kortregelverk (eng. Card schemes) som reglerar parternas ansvar när stark kundautentisering delegeras eller några av de undantag som regelverket medger tillämpas. För kontobaserade betalningar existerar däremot i nuläget inget liknande multilateralt regelverk som anger hur delegering och undantag kan gå till, på vilka premisser, hur risken fördelas, samt hur den kommersiella modellen (dvs. pris för delegering och undantag). Det pågår emellertid ett utarbetande av en ny regelbok (eng. payment scheme) inom Sepa (SEPA API Access Scheme) som bl.a. adresserar delegering av stark kundautentisering och som syftar till att skapa fler incitament för framför allt kontoförvaltande betaltjänstleverantörer att an-

26 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/882 av den 17 april 2019 om tillgänglighetskrav för produkter och tjänster. Tillgänglighetsdirektivet beskrivs mer utförligt i kapitel 5. 27Prop. 2022/23:9 s. 11. 28 Se Ebas Q&A-verktyg, Question ID 2018_4047. www.eba.europa.eu (hämtad 2022-10-20).