Frikommunförsöket : erfarenheter av försöksverksamheten med avsteg från statlig reglering m.m. : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Statens offentliga utredningar

WW

@

Civildepartementet

Frikommunförsöket

Erfarenheter av försöksverksamheten

med avsteg från m.m.

statlig reglering

slutbetänkande av utredningen om utvärdering

av

frikommunförsöket Frikommunutredningen

- Stockholm 1991 -

SOUoch Ds kan köpasfrån Allmänna Förlaget,somocksåpa uppdragavregeringskansliets förvaltningskontor ombesörjerremissutsändningaravdessapublikationer.

Adress Allmänna Förlaget

Kundtjänst

10647 Stockholm

Tel 08739 96 30

Telefax 08739 95 48

Publikationernakan ocksåköpasi Informationsbokhandeln,Malmtorgsgatan Stockholm.

REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10848-8 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X

Stockholm 1991

statsrådet chefen civildepartenentet Till och för

den bemyndigade regeringen Genom beslut 13 december 1990 chefen för civildepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en sammanfattande redovisning av erfarenheterna av försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 27 december 1990 riksdagsledamoten Sören Lekberg till särskild utredare.

Som sakkunnig förordnades samma dag kanslirådet Gunnar Hermanson. som experter förordnades den 18 januari 1991 hovrättsassessorn Eva Ekström, departementsrådet Rolf Lindell, departementssekreteraren Thomas Lyrevik, sakkunnige Dan Johansson, hovrättsassessorn Per Kjellsson, sektionschefen Arne Myrbeck, departementssekreteraren Christer Norling, departementsrådet Billy Thorstenson, departementsrådet Sven-Erik Wallin, departementssekreteraren Erik westman och förste sekreteraren Lars öhrman. Norling har den 13 maj 1991 ersatts av departementssekreteraren Magdalena Brasch. Som experter har även förordnats projektledaren Marie Fridolf och departementssekreteraren Per Bengtsson från den 26 mars 1991 respektive 13 maj 1991.

som sekreterare åt utredningen förordnades den 27 december 1990 departementssekreteraren Jörgen Nilsson och som biträdande sekreterare fil. kand. Anita Eriksson. Nilsson har från den 4 mars 1991 ersatts av forskningsledaren Kai Kronvall.

Vi har antagit namnet frikommunutredningen.

Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet SOU 199125 Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet SOU 199168 Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöksverksamheten med avsteg från statlig reglering m.m.

Stockholm i juni 1991

Sören Lekberg

Kai Kronvall

Anita Eriksson

Innehåll sid

SAMMANFATTNING l INLEDNING 1

1.1 Uppdraget 1 1.2 Bakgrund till frikommuntörsöket 3 1.3 Frikommunförsökets genomförande

och förlopp 4 1.4 Perspektiv på frikommunförsöket 9 1.5 Innehållet i betänkandet 13

2 ÄNDRINGSFÖRSLAGOCH FÖRSÖKSVERKSAMHET 15

2.1 Ändringsförslagen fördelning på

kommuner och sakområden 15 2.2 Regeringens behandling av frikom-

munernas framställningar 18 2.3 Försöksverksamhetens omfattning och

inriktning 21

2.3.1 Försök inom justitiedepartementets område 21 2.3.2 Försök inom försvarsdepartementet område 21 2.3.3 Försök inom socialdepartamentets område 22 2.3.4 Försök inom kommunikationsdepartementets

område 29 2.3.5 Försök inom utbildningsdepartementets

område 31 2.3.6 Försök inom jordbruksdepartementets område 35 2.3.7 Försök inom arbetsmarknadsdepartementets

område 36 2.3.8 Försök inom bostadsdepartementets område 39 2.3.9 Försök inom civildepartementets område 43 213.10 Försök inom miljödepartementets område 43

3 ERFARENHETER OCH UTVÄRDERINGARAV

FÖRSÖKSVERKSAMl-IETEN 45

3.1 studier och utvärderingar på olika försöks-

områden 45 3.1.1 Utvärderingar inom socialdepartementets

ansvarsområde 45 3.1.2 Utvärderingar inom kommunikations-,

jordbruks- och miljödepartementets

ansvarsområde 51 3.1.3 Utvärdering inom utbildningsdepartementets

ansvarsområde 53 3.1.4 Utvärdering inom jordbruksdepartementets

ansvarsområde 55 3.1.5 Utvärdering inom arbetsmarknadsdeparte-

mentets ansvarsområde 56

bostadsdepartementets Utvärdering inom ansvarsområde

med inriktning på studierutvärderingar övergripande frågorperspektiv Frikommunernas erfarenheter

o ansvarsområde

Justitiedepartementets o u Försvarsdepartementets ansvarsområde c o Socialdepartementets ansvarsområde c u Kommunikationsdepartementets ansvarsområde . o Utbildningsdepartementets ansvarsområde u o Jordbruksdepartementets ansvarsområde 0 o Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde o u ansvarsområde

Bostadsdepartementets 0 o ansvarsområde

Civildepartementets 0 o Miljödepartementets ansvarsområde 0 u

FRIKOMUNFÖRSÖKEN I NORDEN

Danmark Finland Norge Jämförelse mellan de nordiska ländernas frikommunförsök

FRIKOMUNFÖRSÖKET som METOD FÖR UTVECKLING

FÖRNYELSE EN SUMERING ocn VÄRDERING

OCH -

Summering erfarenheterna av frikommun-

av

försöket .

Det svenska försöket i ett nordiskt

jämförande perspektiv

Frikommuner och icke-frikommuner - en

jämförelse

Externa utvärderingar

Värdering av frikommunförsöket

Den statliga styrningens roll

Fri nämndorganisation

Försöksverksamheten baserad på dispenser

Allmänna slutsatser

UTREDNINGENS FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER

Avveckling av lagen om försöksverksamhet

friare kommunal nämndorganisation

med en

Justitiedepartementet

Försvarsdepartementet

Socialdepartementet

Kommunalt bedriven primärvård i Örebro

och Gnosjö kommuner

Kommunalförbundet för vård och omsorg i

Brunflo, Jämtland

Enhetliga patientavgifter för läkarvård

sjukvårdande behandling 116

och annan

.4.4 Utvidgad rätt till egen sjukskrivning

4 5 Receptförskrivningsrätt för distrikts-

sköterskor O b O Tillsättning av vissa tjänster inom

folktandvården

Samverkan försäkringskassa

kommun -

statsbidrag för stöd och hjälp i boendet

Hem för vård eller boende Kommunikationsdepartementet Utbildningsdepartementet Jordbruksdepartementet Djurskydd c Hälsokontroll Lantbruksdelegation Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsförmedlingsnämnder . Arbetsförmedlingsnämndernas samman- . sättning sysselsättningskontrakt

Dispens att placera personer i kommunalt

beredskapsarbete hos privata arbetsgivare 6.8.5 Övriga försök 6.9 Bostadsdepartementet 6.9.1 Ny bostadsfinansiering 6.9.2 överväganden och förslag 6.10 Civildepartementet 6.11 Miljödepartementet 6.11.1 Tillstånd till skyltar 6.11.2 Övriga frågor

Bilaga 1 Direktiv 199079

Bilaga 2 Förteckning över dispenser

Bilaga 3 Upprättade lagförslag

Bilaga 4 Det svenska frikommunförsöket av Lars Strömberg

Bilaga 5 De nordiske frikommuneforsökene i et komparativt perspektiv av Lawrence E. Rose

Källor och litteratur

SAMANFATTNING

Utredningens huvuduppgifter har i denna del varit att dels föreslå författningsändringar som kan avlösa försöksverksamheten inom olika verksamhetsområden, dels

försöksverksamheten som metod att utveckla och belysa förnya den kommunala verksamheten. Tidigare har utredningen i betänkandet SOU 199125 presenterat sin syn på försöksverksamheten med en friare nämndorganisation.

I kapitel 1 beskrivs frikommunförsökets bakgrund samt dess genomförande och förlopp. Det konstateras bl.a. att antalet frikommuner ökat från nio primärkommuner och tre landsting vid starten 1984 till för närvarande 36 primärkommuner och fyra landsting. Denna expansion av försöket hänger samman med att riksdagen 1988 beslöt utvidga försöket till att omfatta i princip alla kommuner och landsting intresserade av att delta och att samtidigt

som var förlänga försöket till utgången av 1991. I ett jämförande perspektiv finner man att frikommunförsöken i Norden representerar ny reformstrategi med sin nerifrån och

en upp-modell. som den viktigaste egenskapen framstår försöksverksamhetens funktion som murbräcka.

I det andra kapitlet beskrivs de förslag till ändringar av statliga regler som frikommunerna lagt fram samt regeringens behandling av dessa. Av de nära 300 dispensansökningarna som lämnades in i försökets inledning tillgodosågs i olika avseenden tre fjärdedelar. Härutöver har regeringen fortlöpande beviljat ytterligare dispenser. I kapitlet redovisas översiktligt försöksverksamhetens omfattning och inriktning områdesvis.

II

redovisas erfarenheter och utvärderingar ÖV I kapitel 3

Det gäller dels sådana studier och försöksverksamheten. utvärderingar utförts andra än frikommuenrna

som av själva, dels frikommunernas egna erfarenheter.

pågående försöken med kommunalt driftansvar för pri- De märvården i Gnosjö och Örebro kommuner har ännu inte hunnit utvärderas i egentlig mening. Endast mera övergripande studier eller förstudier i de enskilda försöken har genomförts. Enligt en lägesrapport har man bl.a. åstadkommit vissa vinster genom tjänstesamordning. Upplevelserna s.k. kombinationstjänster har varit

av positiva. samordningen mellan hemtjänst och hemsjukvård

ha tagit lång tid att få till stånd. anses

Försöket med utvidgad egen sjukskrivning har visat sig kostnadsdrivande. Riksförsäkringsverket RFV säger sig ha vunnit ökad kunskap om sjukskrivningsbeteendet, en kunskap betraktas värdefull för att påverka

som som attityderna till sjukskrivning.

Ett samverkansprojekt mellan försäkringskassan och socialförvaltningen i örebro syftande till att förbättra administrationen av underhållsbidrag och bidragsförskott har haft positiva resultat. RFV anser att hanteringen mycket väl lämpar sig för försäkringskassorna.

Försöksverksamheten på skolans område har kvantitativt varit omfattande. Enligt en utvärderingsrapport har frikommunerna intagit två olika hållningar till försöket; en är att förändringarna anses spela en marginell roll, medan en annan är negativ och passiv. Det sistnämnda gäller främst kommuner som fått avslag på sökta dispenser. Trots detta finns tecken på omskapande av verksamheten som inte kommit till stånd utan frikommunförsöket, t.ex. en diskussion om och genomgång

III

av kommunernas egna regelsystem.

Inom lantbruksnämnden i Jämtlands län har ett försök genomförts med en särskild delegation för Bräcke kommun. En aktivering av de areala näringarna och en utveckling i övrigt av landsbygden rapporteras bland positiva resultat av försöket. Dessa effekter hänförs till de vidgade möjligheterna till meningsutbyte och information i mer principiella frågor. Enligt utvärderingen överväger dock inte de positiva effekterna de extra resurser som krävts för att administrera delegationen.

När det gäller försöken på det arbetsmarknadspolitiska området, rapporteras positiva erfarenheter av s.k. sysselsättningskontrakt mellan ett frilandsting och länsarbetsnämnden samt att ett sektorsövergripande samarbete stimulerats i de kommuner där arbetsmarknads- och utbildningsfrågorna samordnats. Inom försöket med arbetsförmedlingsnämnder har få beslut fattats som har direkt med frikommunförsöket att göra enligt utvärderingsrapporten. I en annan rapport påvisas att det finns en konflikt mellan ökat kommunalt inflytande över arbetsmarknadspolitiken och det nationella intresset. Det finns en risk för s.k. inlåsning av arbetskraften enligt rapporten, som också hävdar att idén om mer generella statsbidrag är tveksam från effektivitetssynpunkt.

Riksrevisionsverkets RRV utvärdering av försöket med kommunal beslutanderätt om bostadslån visar att kommuner-

är positiva till att få besluta om lån till låntagarna byggda småhus. Snabbare handläggning och bättre service framhålls som positiva efekter. Även länsbostadsnämnderna är allmänt positiva till försöket. RRV anser att beslut

lån i kombination med bidrag till bostadsanpassning om inte är lämpliga för kommunalt beslutsfattande. De mätbara administrativa vinsterna av

IV

kommunal beslutanderätt i fråga om statligt stöd till vissa förbättringsåtgärder i bostadshus har gjorts vid länsbostadsnämnderna, främst i storstadslänen.

I två studier har frikommunförsöket analyserats i ett övergripande perspektiv. vad beträffar utfallet av försöksverksamheten med avreglering menar Lars Strömberg, att försöket urvattnades till följd av dels motståndet från starka sektorsintressen i fackdepartement, ämbetsverk och fackliga organisationer, dels att utrymmet för dispensansökningarna snävades in på olika sätt. Strömberg framhåller vissa positiva bieffekter av försöket, t.ex. avreglering inom frikommunerna själva samt ökat samarbete inom kommunerna, över sektorsgränserna och mellan statliga och kommunala organ. Härtill kommer en attitydmässig påverkan och en stimulans till en lokal diskussion om förändring av den kommunala verksamheten. Stig Montin har i sin studie bl.a. framhållit, att det pågår ett omfattande utvecklings- och förnyelsearbete vid sidan av det formella frikommunförsöket. En slutsats av detta är att det inte alltid är uppifrån kommande projekt som ger bäst resultat i fråga om innovationer och förnyelse.

Av 21 frikommuner som tillfrågats har sju rapporterat att de endast utnyttjat möjligheten till att skapa en friare nämndorganisation och således inte utnyttjat de särskilda dispenserna. Frikommunernas egena omdömen om försöksverksamheten är relativt kortfattade och allmänt hållna och, i de allra flesta fall, positiva.

I kapitel 4 beskrivs frikommunförsöken i Danmark, Finland och Norge. Den mest utförliga dokumentationen av försöket finns i Norge, där verksamheten utvärderats i ett omfattande forskningsprojekt som gett upphov till ett tjugotal rapporter. Dessutom har kommunaldepartementet

utförligt avrapporterat frikommunförsöket till stortinget våren 1991. nordiskt jämförande studie framgår

Av en bl.a. att frikommunförsöken innebär ett nära samspel mellan staten och kommunerna och att initiativet i stor utsträckning lagts på kommunerna själva, en avvikelse från en mer traditionell förändringspraxis i Norden. Sverige och Norge representerar enligt studien varandras motpoler när det gäller den politiskt-administrativa sakbehandlingen dispensansökningarna; i Sverige har

av behandlingen varit mera omständlig, i Norge har kommunaldepartementet haft vittgående befogenheter. Studien framhåller tre viktiga erfarenheter på övergripande nivå det har tagit lång tid att komma i gång med försöken; försöken har medfört värdemässiga konflikter; värdet av försöken från spridnings- och innovationssynpunkt är oklart.

I kapitel 5 summeras och värderas frikommunförsöket som metod för utveckling och förnyelse.

Utredningen konstaterar sammanfattningsvis, att frikommunförsöket har relativt tydlig, positiv sida som

en representeras av den friare nämndorganisationen. Försöket har också mindre tydlig, mera svårbedömd sida som

en representeras dispenseringen från statliga regler. I

av anslutning till dessa synpunkter diskuterar utredningen principiellt avvägningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas frihetsönskan.

Till de tidigare redovisade positiva bieffekterna av frikommunförsöket lägger utredningen vissa dynamiska effekter av försöksverksamheten. Det gäller försöksverksamhetens positiva bidrag till bl.a. skolans

VI

avreglering. Även det s.k. Brunflo-projektet, innebärande modell för samverkan inom vård och omsorg, och en ny Dalamodellen inom sjukvården framhålls som intressanta i detta sammanhang.

Utredningens avslutande omdöme är att frikommunförsöket spelat inte oväsentlig roll för utveckling och fören nyelse av den kommunala verksamheten, även om det inte kunnat leva upp till de kanske alltför högt ställda förväntningar som skapades vid dess tillkomst.

I det avslutande, sjätte kapitlet lämnar utredningen sina förslag till åtgärder beträffande de gällande dispenserna inför frikommunförsökets avslutning vid årsskiftet 19911992 .

Den s.k. frikommunlagen, dvs lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation föreslås avvecklas. En avveckling kräver att frågan om Överförmyndarnämnder löses, vilket kan ske genom en generell ändring i föräldrabalken. Utredningen föreslår även att möjligheten att bedriva försök med närvarorätt för pensionärs- och handikapporganisationer enligt Dalamodellen får fortsätta.

Lagstiftningen om undantag för kommuner och landsting från tillsynskravet enligt lagen tillsyn över stiftelom ser föreslås ändras så att den får generell verkan och att värdegränsen höjs till 300 000 kr.

Utredningen föreslår att frågan om kommunal beslutanderätt beträffande vissa skyddsrumsärenden blir föremål för överväganden inom ramen för den pågående översynen av civilförsvaret.

VII

När det gäller försöken med primärvård i kommunal regi föreslår utredningen en ändring i lagstiftningen som skall möjliggöra fortsatt försöksverksamhet med kommunalt driftansvar, även om försök med kommunalt huvudmannaskap blir möjliga från kommande årsskifte.

Utredningen föreslår att den lagstiftning som ligger till grund för Brunflo-projektet i Jämtland får fortsatt giltighet samt att försöksperioden förlängs med ytterligare tre år.

Försöksverksamheten med enhetliga patientavgifter för läkarvård och annan sjukvårdande behandling föreslås förlängas i en reducerad form, föranledd av den slopade regleringen patientavgifter vid senaste årsskiftet.

av

Utredningen föreslår, att lagen om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning för vissa hem för vård och boende enligt socialtjänstlagen skall upphöra och att socialtjänstlagen ändras så att tillstånd generellt skall sökas hos socialnämnden i den aktuella kommunen.

Försöksverksamheten med avvikelser från föreskrifterna om prao i grundskolan bör enligt utredningens mening fortsätta i avvaktan på en översyn av läroplanen.

Utredningen föreslår, att försöksverksamheten med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen förlängs i avvaktan på den pågående översynen av den lokala djurskyddstillsynen. Utredningen anser även att den särskilda delegationen vid lantbruksnämnden i Jämtlands län avvecklas under 1991.

På arbetsmarknadspolitikens område föreslår utredningen att möjligheten övervägs att låta ordförandeposten i de lokala arbetsförmedlingsnämnderna besättas av en

VIII

representant för kommunen. Utredningen föreslår, att dispenseringen beträffande möjligheten att placera personer i kommunalt beredskapsarbete hos privata arbetsgivare förlängs i ytterligare ett år för de kommuner som för närvarande har dispens i avvaktan på en utvärdering av verksamheten.

På bostadspolitikens område föreslår utredningen, att frågan om försöksverksamheten med både de stödformer som berörs av omläggningen av bostadsfinansieringssystemet och de stödformer som inte direkt berörs bör övervägas i anslutning till det fortsatta arbetet med omläggningen av finansieringssystemet.

Utredningen föreslår att lagstiftningen om kommunal tillståndsprövning av lotterier upphör med utgången av frikommunförsöket. Generella ändringar av lagstiftningen på området har skett under försöksperioden.

Utredningen föreslår slutligen, att naturvårdsförordningen kompletteras så att det blir möjligt för länsstyrelserna att till kommunerna delgera tillståndsprövning vad gäller skyltar i naturen.

1 INLEDNING

1.1 Uppdraget

Enligt direktiven Dir. 199079 har utredningen till uppgift att göra en sammanfattande redovisning av erfarenheterna av försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse frikommunförsöket. I direktiven se bilaga 1 anges följande tre huvuduppgifter.

Den första uppgiften är att värdera erfarenheterna av

försöksverksamheten med en fri nämndorganisation.

Den andra uppgiften är att föreslå generella författningsändringar som kan avlösa försöksverksamheten inom olika verksamhetsområden.

Den tredje uppgiften är att belysa försöksverksam-

heten som metod att utveckla och förnya den kommunala

verksamheten.

Den första uppgiften har redovisats i delbetänkandet SOU 199125 Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation. De övriga uppgifterna behandlas i föreliggande betänkande.

I direktiven sägs att utredningen skall beakta vad som anfördes i propositionen 198384152 om viktiga frågor som bör belysas vid utvärderingen.

Dessa frågor är

vilka områden som utan skada för särskilt viktiga -

statliga intressen mera kan utformas enligt resp. kommuns och landstingskommuns egen bedömning

innehållet kommunala verksamheten påverkas

hur i den -

minskad statlig styrning

av

från medborgare, organisationer och

hur deltagandet -

påverkas den ändrade styrningen partier av

vilka effekter på statlig organisation och verksamhet

-

den ändrade styrningen medför som

vilka kostnadseffekter för stat och kommun som den

-

ändrade styrningen innebär

vilka förbättringar i samverkan mellan samhällsorgan

-

som uppnås samt

möjligheten att göra de åtgärder som vidtagits inom -

försöksverksamheten generella.

Enligt direktiven skall utredningen ta del av det uppföljnings- och utvärderingsmaterial, som tagits fram på uppdrag av stat-kommunberedningen samt av annat material, som kan vara av betydelse för fullföljandet av uppdraget.

En komplicerande faktor är att flera av de utvärderingar som planerats av bl a centrala myndigheter, t.ex. lantbruksstyrelsen, socialstyrelsen och trafiksäkerhetsverket, redovisas till halvårsskiftet 1991 eller omedelbart inför eller efter frikommunförsökets avslutande vid årsskiftet 199192.

Det bör även framhållas i sammanhanget, att den korta tid

stått till utredningens förfogande har vållat vissa som problem, när det gäller insamlandet av uppgifter från frikommunerna själva om de erfarenheter som vunnits genom

den del av försöksverksamheten som baseras på dispenser från statliga regler.

Mot bakgrund av vad som här redovisats framstår det som rimligt att utredningsuppdraget koncentreras till vad som i direktiven benämns som huvuduppgifter. Det innebär att vad som i detta betänkande presenteras utgår från uppgifterna att föreslå generella författningsändringar och att belysa försöksverksamheten som metod. Den sistnämnda uppgiften korresponderar med den sista av de frågor som enligt direktiven och prop. 198384152 bör belysas. Möjligheterna att belysa försöksverksamheten som metod att utveckla och förnya den kommunala verksamheten är med hänsyn till bl.a. bristerna i underlagsmaterialet begränsade.

1.2 Bakgrund

Riksdagen beslöt i juni i enlighet med regeringens

1984 förslag i proposition 198384152 - att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle bedrivas till utgången av år 1988. Riksdagen beslöt under år 1988 att försöksverksamheten skulle förlängas till utgången av år 1991. Samtidigt gavs möjlighet för regeringen att utse ytterligare försökskommuner.

Syftet med försöksverksamheten är bl.a. att de deltagande kommunerna och landstingen genom avsteg från föreskifter i lagar och andra författningar skall ges möjligheter att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhälls-

samt åstadkomma ökad samordning och effekresurserna tivitet i den kommunala verksamheten.

Det grundläggande syftet med frikommunförsöket är att pröva nya former för statens styrning av den kommunala

verksamheten. När det gäller samverkan mellan stat och kommun har en fortlöpande översyn skett sedan mitten av 1970-talet.

Försöken ger många nya möjligheter för den lokala nivån. Men samtidigt har riksdagen lagt fast vissa begränsningar när det gäller skyddet för vitala samhällsintressen. Allmänt kan sägas att grundläggande frågor om kommunernas och landstingens förhållande till enskilda kommunmedlemmar inte bör tas upp inom ramen för försöksverksamheten. De enskilda medborgarna skall inte komma i ett sämre läge i försökskommunerna. De frågor som prövas i försöksverksamheten får vidare inte öka de statliga kostnaderna.

1.3 Frikomunförsökets genomförande och förlopp

I ett bidrag av professor Lars Strömberg till en antologi om frikommunförsöken i de nordiska länderna Ståhlberg, red., 1990; bilaga 4 beskrivs frikommunförsöket i Sverige perioden 1983-89 med hjälp av en figur. Längs figurens tidsaxel markeras dels de viktigaste händelserna med anknytning till försöket, dels de olika faserna i försöket initiativfas, två lagstiftningsfaser, en dispensfas och tvâ implementeringsfaser.

Ursprunget till frikommunförsöket finner man i framtidsstudieprojektet Kommunerna och framtiden, som leddes av numera professorn Janerik Gidlund. Inom projektet, i vilket Bräcke kommun ingick fördes diskussioner om behovet av ökad frihet för kommunerna från olika speciallagar. Formellt fördes dessa idéer fram till civildepartementet i en skrivelse från kommunalrådet Åke Edin i Bräcke. Idéerna gavs offentlighet första gången vid en konferens hösten 1983 i ett tal av civilminister Bo Holmberg. Planerna på en försöksverksamhet utvecklades i

ett frågesvar i riksdagen. Ett 50-tal kommuner anmälde sitt intresse för att delta i en försöksverksamhet.

Den första lagstiftningsfaseg inleddes hösten 1983 och kulminerade våren 1984, då riksdagen antog regeringens förslag prop. 198384152, KU 19838432, rskr. 1983842368 om försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse. Förslaget innebar dels införande av en lag om friare kommunal nämndorganisation, dels ett bemyndigande för regeringen att besluta om avsteg från andra bestämmelser i speciallagstiftningen. Försöksverksamheten skulle pågå under tiden 1984 - 1988. Regeringen utsåg kort efter riksdagsbeslutet Ale, Bräcke, Gnosjö, Haninge, Helsingborgs, Sandvikens, Tyresö, Varbergs och Örebro kommuner samt Göteborgs och Bohus, Jämtlands och Örebro läns landsting till frikommuner. Stat-kommunberedningen, som utarbetat underlaget till propositionen Ds C

- 19841 Försök med ökad kommunal självstyrelse, fick uppdraget att svara för frikommunförsökets genomförande och utvärdering.

Frikommunförsökets disgensfas pågick från sommaren 1984 till oktober 1985. Under denna tid utarbetades frikommunernas ansökningar om dispenser från olika statliga regelverk. De första ansökningarna kom in i slutet av 1984. För flera frikommuner dröjde det dock till långt in på år 1985 innan man beslutat vilka frågor som skulle tas upp. Stat-kommunberedningen hade i uppgift att bereda dispensansökningarna i samråd med de berörda fackdepartementen. Inom flera områden försenades dock beslutsprocessen till följd av att fackdepartementeten ville se samlat på ansökningarna inom ett sakområde. Detta innebar också i vissa fall att initiativet övergick från civiltill fackdepartementen. I några fall förekom det också att fackdepartementen redovisade synpunkter för frikom-

dispenseringen skulle gå till och var munerna på hur gränserna för denna borde gå.

dispensgivningen skapade otålighet och Tidsutdräkten för irritiation i frikommunerna, och först under oktober och november 1985 fattades beslut av regeringen och riksdagen i ett stort antal ärenden. Försöksverksamhetens omfattning inriktning redovisas i avsnitt 2.3.

och

Sammanfattningsvis kan sägas, att stat-kommunberedningen

ställning till totalt cirka 280 dispenshade att ta ansökningar och att huvudparten, cirka tre fjärdedelar av ansökningarna ledde till ett positivt resultat för de sökande kommunerna. Dispensansökningarna gällde främst

samt plan- och byggområdet. örebro och Haninge skolan toppade listan med vardera ett femtital ansökningar.

För att återgå till den tidigare nämnda figuren inleddes den första implementeringsfasen vid årsskiftet 198586,

verksamhet i princip fortgår till slutet av 1991 i en som de flesta fall. Nya dispensansökningar har också accepterats och fortlöpande getts en välvillig behandling. Detta förhållningssätt kan tolkas som en förskjutning syftet i riktning mot en fortgående för-

av ändringsprocess och därmed bort från idén om ett avgränsat i tiden och i fråga om omfånget och ut-

- värderingsbart försök.

Till beskrivningen av den första implementeringsfasen bör även läggas vad hände med frikommunernas möjlighet

som

på organisera sina nämnder. Lagen att ett friare sätt 1984382 om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation, frikommunlagen, utnyttjades fram till 1988 endast av fyra frikommuner, Ale, Bräcke, Sandviken och örebro. samtliga dessa kommuner hade då som nu en geografiskt heltäckande organisation med lokala nämnder

kommundelsnämnder eller områdesstyrelser motiverade

som förändringar av den centrala nämndorganisationen.

Den andra lagstiftningsfasen inleddes i mars 1987, då regeringen lade fram ett förslag till riksdagen prop. 19868791 om bl a införande av en ny lagstiftning om en friare nämndorganisation inom det specialreglerade området. Förslaget till en ny lag lokala nämnder byggde

om på demokratiberedningens betänkande SOU 198528 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Konstitutionsutskottet KU 19878823 var emellertid inte berett att tillstyrka förslaget om en permanent lagstiftning utan förordade en fortsatt och utvidgad försöksverksamhet inom frikommunförsökets ram. Alla kommuner som så önskade borde enligt utskottet få tillämpa lagen om en friare nämndorganisation, om inte särskilda skäl talar mot detta. Riksdagen följde utskottet.

Bl.a. detta riksdagsbslut gav anledning till en ny proposition om förlängning och utvidgning av frikommunförsöket prop. 1988891. Förslaget gick i korthet ut på att frikommunförsöket i dess helhet skulle förlängas till utgången av 1991 och att begränsningen av antalet frikommuner togs bort. Riksdagen antog förslaget rskr. 198788150. Därmed gavs i princip fritt tillträde för alla kommuner och landsting att söka frikommunstatus. Med detta var, i oktober 1988, den andra lagstiftningsfasen avslutad.

Som en följd av riksdagens principbeslut i juni 1988 beviljades ansökningar från 12 kommuner mellan augusti 1988 och maj 1990. Därmed inleddes den andra implementeringsfasen. De nya frikommunerna var Göteborg, Huddinge, Järfälla, Nynäshamn, Södertälje, Upplands- Väsby, Hudiksvall, Hällefors, Nacka, Tingsryd, Tranemo och Ludvika. En majoritet av dessa hade en geografiskt

organisation med lokala nämnder. Samtliga heltäckande nytillkomna frikommuner hade möjligheten till en friare organisation huvudmotiv att komma med i frikommunför-

som söket se SOU 199125, men de har även möjligheten att utnyttja de tidigare givna, generella dispenserna samt att lämna in egna ansökningar om dispenser.

1990 utökades antalet frikommer med ytterligare I oktober

och ett landsting. Därmed inleddes en tredje 14 kommuner imglementeringsfas. Merparten av dessa frikommuner är belägna i Örebro län; samtliga kommuner i länet utnämndes till frikommuner som ett led i ett försök med ökad samverkan mellan statliga länsorgan, landstinget och kom-

i örebro län. Vid samma tillfälle utnämndes även munerna stockholms, Malmö och Borås kommuner samt Kopparbergs läns landsting till frikommuner. I det sistnämnda fallet

motivet att landstinget Dalarna, som det numera var kallas, skulle få möjlighet att bedriva försök under en fyraårsperiod med hälso- och sjukvård i enlighet med den

k Dalamodellen, vilket krävde särskild lagstiftning. s Under våren 1991 har ytterligare en kommun, Kävlinge, tillkommit.

utvidgning frikommunförsöket upgår Med denna senaste av antalet frikommuner till 40, av vilka 36 är kommuner och fyra landsting.

Tillsättandet frikommunutredningen i december 1990 kan

av sägas markera avslutningen av en utvärderingsfas inom frikommunförsöket, inleddes på ett tidigt stadium.

som Hösten statsvetenskapliga institutionen vid

1984 gavs Göteborgs universitet i uppdrag att genomföra en allsidig utvärdering av försöket. Ett program för denna antogs av stat-kommunberedningen i juni 1986 Strömberg, 1986. Under hösten detta år startade utvärderingen på allvar. Emellertid kom utvärderingen att störas i ett tidigt

skede. Redan i mars 1987 lade nämligen som framgått ovan regeringen fram ett förslag prop 19868791, om en friare nämndorganisation. Detta förslag presenterades utan att resultatet från den särskilda utvärderingen av de dittillsvarande erfarenheterna av försöken med en fri nämndorganisation fanns tillgängligt. En studie med denna inriktning genomfördes dock i särskild ordning på civildepartementets uppdrag hösten 1990. Resultatet har redovisats i frikommunutredningens första betänkande SOU 199125. Även andra initiativ har tagits vad gäller utvärderingen, bl a från arbetsmarknads-, utbildning- och socialdepartementets sida. Särskilda uppdrag har vidare lagts ut på olika statliga myndigheter, bl.a. socialstyrelsen, riksrevisonsverket och lantbruksstyrelsen.

Det av stat-kommunberedningen beslutade, samlade utvärderingsprogrammet har avkastat ett tiotal rapporter, publicerade under tiden 1987-89. En sammanfattande studie baserad på dessa delrapporter har gjorts av professor Lars Strömberg Strömberg, 1990; publicerad i Ståhlberg, red., 1990.

1.4 Perspektiv på frikonmunförsöket

samspelet mellan stat och kommun

Den kommunindelningsreform som fullföljdes år 1974 gav goda möjligheter att ändra och minska den statliga styrningen och därmed öka det kommunala självbestämmandet. Denna utveckling har bl.a. inneburit att kommunerna fått utökade uppgifter, ett ökat inslag av ramlagstiftning, en ökad schablonisering av statsbidragen och en ändrad roll för de statliga myndigheterna. Myndigheterna har således i allt högre grad fått en stödjande och utvärderande roll gentemot kommuner och landsting.

fram till år 1984 i sin helhet i Översynsarbetet bedrevs

Detta innebär att sektor för sektor traditionella former.

i regelsystemen genomförs generellt prövas. Förändringar

samtidigt och föregås av ett

dvs. i hela landet - -

utredningsarbete. Initiativet till översynerna omfattande

sker i regel på central liksom definitionen av problemen

nivå.

Nya vägar prövas

alternativ förändringsstrategi Frikommunförsöket är en

år prövas parallellt med det traditiosom fr.o.m. 1984

översynsarbetet. Förändringsarbetet är här inte nella

selektivt, dvs. bedrivs endast i vissa generellt utan

landsting. Den metod som används är inte en kommuner och traditionell utredningsmetod utan har mera drag av en

experimentmetod.

bedrivs inte sektoriellt utan är övergripande och Arbetet omfattar i princip all kommunal verksamhet. Försöket

dessutom på att initiativet till förändringarna bygger skall tas på lokal nivå. Avsikten är att pröva om man med

åstadkomma omfattande förändringar i försöken kan mer

mellan stat och kommun än med mer traditionella samspelet metoder.

olika förändringsmetoderna kan schematiskt beskrivas i De nedanstående tablå.

Traditionellt Frikommunförsöket översynsarbete Generellt selektivt Sektoriellt Övergripande Bestående förändringar Tidsbegränsade Utredningsmetod Experiment Centralstyrt Lokala initiativ

Det bör framhållas att frikommunförsöket på längre sikt även syftar till bestående förändringar

Ett nordiskt perspektiv

I ett bidrag till den tidigare nämnda antologin Ståhlberg, red., 1990 om frikommunförsök i Norden beskrivs dessa försök i ett nordisk komparativt perspektiv Rose, 1990.

Författaren ansluter sig till synsättet att reformer beträffande förhållandet stat-kommun och organisationen

den lokala förvaltningen bör ses i belysningen av dels av välfärdsstatens utveckling, dels det politiska systemets behov av legitimitet.

De centrala myndigheterna i alla de nordiska länderna har satsat på kommuner och landsting som instrument för att uppnå nationella välfärdsmål. Denna policy har åtföljts

detaljerad reglering i form av lagar, föreskrifter av en och statsbidrag samt normer och standard för tjänsteproduktionen. Resultatet har enligt Rose blivit en förbättring av levnadsvillkoren hos befolkningen, och priset har varit en markant ökning av de offentliga utgifterna.

Mot slutet av 1970-talet, då samhällsekonomin försämrades, uppstod problem i modellen, och kritiken sköt fart beträffande den offentliga sektorns organisering, finansiering och sätt att sköta servicen. Dessa problem utmynnade i program för modernisering av den offentliga

sektorn i samtliga nordiska länder. Frikommunförsöken är en del av denna reformprocess, där effektivisering, bättre service och bättre resursutnyttjande är nyckelbegrepp.

Sammanfattningsvis menar Rose att frikommunförsöken ingår i en bredare offensiv riktad mot stigande offentliga utgifter och regler som fördyrar den offentliga servicen. Med hänsyn till den centrala roll kommunerna har i den offentliga verksamheten är det logiskt att också denna sektor och stat-kommunförhållandet generellt ingår i moderniseringsprogrammen.

Däremot är det inte självklart att försöksverksamheten skulle bli verktyget för att effektivisera den kommunala sektorn. Frikommunförsöket innebär en avvikelse från den traditionella uppifrån och ner-modellen och representerar en ny reformstrategi med sin nerifrån och upp-modell. Det är också viktigt att framhålla att frikommunförsöken har vissa egenskaper som gör dem tilltalande för flera aktörer

begränsing tidsmässigt och geografiskt problemorientering accepterande av en försöks-misstagsmetodik icke kostnadsdrivande

Sammantaget framstår försöksverksamhetens funktion som murbräcka som dess viktigaste egenskap. Den öppnar för förändringar, och den kan stimulera till nytänkande och bidra till att överbevisa motvilliga aktörer i offentliga beslutsprocesser. Den är inte helt risk- och kostnadsfri, men den innebör mindre risker och kostnader än den traditionella reformstrategin och är därmed lättare att acceptera.

1.5 Innehållet i betänkandet

Den del av frikommunförsöket som behandlas i detta betänkande gäller företrädesvis den försöksverksamhet, som grundas på frikommunernas önskemål om förändringar av statliga regler. Dessa har uttryckts i ansökningar om dispenser eller avsteg från sådana regler som verkar hindrande för en effektiv kommunal verksamhet. Cirka tre fjärdedelar av de nära 300 dispensansökningar som lämnats in till regeringen har tillgodosetts på ett eller annat sätt. Ett hundratal av ansökningarna har tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet.

I betänkandet redovisas dels ändringsförslagen och den försöksverksamhet som kommit till stånd som ett resultat av regeringens beslut i anledning av förslagen kap. 2, dels erfarenheter och utvärdering av försöksverksamheten kap. 3.

Härutöver ges en översikt över frikommunförsöken i de övriga nordiska länderna Danmark, Finland och Norge i kap. 4.

Utredningen ger sina synpunkter på frikommunförsöket och försöksverksamheten som metod för utveckling och förnyelse i kap. 5.

Förslag till åtgärder beträffande aktuella försöksområden lämnas i kap. 6.

i

2 ÄNDRINGSFÖRSLAG OCH FöRsöKsVERxsmmE-r

Som framgått ovan har antalet frikommuner och frilandsting successivt ökat. När vi i fortsättningen talar om ändringsförslagdispensansökningar respektive dispenserförsöksverksamhet är det främst de ursprungliga nio frikommunerna och de tre frilandstingen som åsyftas. Det är på denna grund de studier och utvärderingar gjorts som redovisas i det följande. som nämnts ovan har dock senare tillkomna frikommuner möjlighet att utnyttja den frihet

tidigare beviljade, generella dispenser ger. Även som dessa kommer att redovisas nedan.

2.1 Ãndringsförslagen fördelning på kommuner och

sakområden

Frikommunernas dispensansökningar lämnades i huvudsak in till regeringen under perioden december 1984 - november 1985. Totalt kom det in 284 förslag under denna period.

Aktiviteten när det gäller antalet förslag har varit olika i frikommunerna. Mer än en tredjedel av de aktualiserade frågorna kom från Haninge och Örebro kommuner. Antalet förslag från landstingen var lägre än för merparten av kommunerna. Förklaringen till detta är att den helt dominerande versamheten i landstingen, hälso- och sjukvården, regleras av en ramlag som ger landstingen ett stort mått frihet. Även inom andra landstingsområden

av har lagar antagits öppnar nya vägar för lands-

nya som

att själva avgöra arbetsformer och organisation. tingen Förändringsförslagens fördelning på de olika fri-

framgår den följande sammanställningen. kommunerna av

Antal fö d in sförs a f frikommu erna

Landsting

Källa SOU 198826

De mest framträdande motiveringarna till dispensansökningarna var enl. Bartholdsson, 1987 i nämnd ordning

bättre resursutnyttjande ä ökad effektivitet

bättre service i decentralisering

helhetssynavsektorisering

ekonomifinansiering

Man kan alltså konstatera att överensstämmelsen är god mellan de för frikommunförsöket uppsatta målensyftena och de motiv frikommunerna anfört i sina ansökningar.

Frikommunernas ansökningar var av skiftande omfattning.

några genomgång gjorts I fall har en av hela det kommunala verksamhetsområdet. I andra fall har vissa begränsande frågor tagits upp. Av de sammanlagt cirka 280 olika förslag om dispenser och andra åtgärder som förts fram gällde nästan två tredjedelar områdena planering och bebyggelse samt skola och arbetsmarknad.

Frikommunernas förändringsönskemål fördelade på olika ämnesområden redovisas i den följande tabellen.

Frikommunernas förslag fördelagg på ygrksamhgtez

Källa SOU 198826

Mönstret för frikommunernas ansökningar varierar från koncentration på något eller några sakområden till spridning över i stort sett hela fältet. som exempel kan nämnas att Gnosjös cirka 30 ansökningar nästan helt låg på plan- och byggområdet. Sandviken koncentrerade sig på skolfrågor i motsvarande mån. Örebro med ett femtital ansökningar har en spridning över alla sakområden.

ansökningarna är koncentrerade till hälso- Landstingens

sjukvårdsfrågor, skolfrågor och arbetsmarknadsfrågor. och

fallen har man i ansökningarna angett till I hälften av

beslutsnivå de sökta dispenserna är knutna. Den vilken

dominerande nivån är länsnivån, dvs. länsstyrelsen helt

statliga länsorgan t.ex. länsskolnämnden, och andra länsbostadsnämnden och länsarbetsnämnden. Därnäst nämns

nivå i nästan lika mån central nivå. Det är lokal och alltså beslutsbefogenheter på länsnivå som frikommunerna i främsta rummet har velat ta över.

Regeringens behandling av frikonunernas 2.2

framställningar

Frikommunernas förändringsönskemål behandlades av statkommunberedningen. I yttranden till regeringen har beredningen i stor utsträckning ställt sig bakom kommunernas och landstingens förslag. Detta har lett till att dispensönskemål tillgodosetts helt, i huvudsak eller delvis. I vissa fall har dispens lämnats från en författningsbestämmelse eller åtgärd vidtagits som möjliggör

annan att frågan prövas i försöksverksamheten.

En form positivt beslut är att förändrings-

annan av önskemålet genomförs generellt för hela landet utan föregående försök. För vissa frågor har klargjorts att några formella hinder inte föreligger för en förändring.

För den enskilda försökskommunen innebär förändringspaketet att man i regel utöver de egna frågorna får möjlighet att också pröva förändringsförslag som aktualiserats av de övriga frikommunerna. I vissa fall har försöksprojekt möjliggjorts speciellt för en kommun eller ett landsting.

del framförda förändringsförslag ryms dock inte inom En försöksverksamhetens ram och har därför inte kunnat tillgodoses. Det gäller här förslag som bedömts leda till ökade kostnader för staten eller få negativa effekter när det gäller rättssäkerheten. Omfattande huvudmannaskapsförändringar har heller inte bedömts vara lämpliga att pröva i frikommunförsöket. Exempel på frågor

avstyrkts är ändringar i besvärsrätten i vissa natursom vårdsärenden samt i rätten att bestämma i frågor om transport av farligt gods. Andra exempel gäller förändringar i ansvarsfördelningen för arbetsmarknadspolitiken samt för fastighetsregistrering och fastighetsbildning.

Av de 284 framförda förändringsönskemålen har mer än en tredjedel tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet. I ett 40-tal fall har klargjorts att förslagen kan genomföras utan ändringar i statliga regler. Därtill

frikommnnfrågor fått sin lösning helt, i kommer att vissa huvudsak eller delvis generella åtgärder. Samman-

genom taget har således frikommunerna haft framgång med tre fjärdedelar av sina önskemål.

En förklaring till att en fjärdedel av frikommunförslagen behandlats i samband med generella åtgärder är att frikommunerna tagit upp frågor som varit aktuella i statliga utredningssammanhang. Den stora mängden förändringsförslag på plan- och byggområdet var sålunda redan föremål för beredning inför en ny lagstiftning. Detsamma

olika önskemål beträffande omsorger om psykiskt gällde utvecklingsstörda. Avsikten från

sida här att bedriva försök fram till frikommunernas var dess den generella lagen trädde i kraft.

Frikommunförslag som tillgodosetts genom försöksverksamhet eller generella åtgärder Åtgärd Antal

Procent Tillgodosetts genom beslut om försöksverksamhet 99 Framförda förslag som kan genomföras utan ändring av regler 43 76 Tillgodosetts helt, i huvudsak eller delvis genom generella

Källa SOU 198826

I en studie av dispensansökningarna utförd vid Göteborgs universitet Bartholdsson, 1987 har en analys gjorts

av fördelningen mellan reella och onödiga dispensansökningar. Med reell dispens menar Bartholdsson ett faktiskt avsteg från en bindande lagregel inte

som nyligen varit eller är på väg att förändras och därmed kommer att gälla generellt för alla kommuner. Med onödig dispens menas de fall där en kommun begär dispens utan att egentligen behöva det. Enligt analysen antalet

var onödiga dispensansökningar betydande.

Tillkommande försök 1988-91

Kommunalförbund för vård och omsorg - Brunfloprojektet Jämtlands läns 1andsting; regeringsbeslut 1988-89 Beredskapsarbete hos privata arbetsgivare Tyresö, Nacka, Huddinge, Nynäshamn 1988-91 statsbidrag för stöd och hjälp i boendet Helsingborg, Huddinge, Naeka, Tyresö; 1989-90 Dispenser från krav på att ha skolchef Göteborg, Helsingborg, särskolechef Göteborg och skolledare inom gymnasieskolan Göteborg 1989-90 Ny organisation för hälso- och sjukvården - Dalamodellen Kopparbergs läns landsting 1990 Intensifierad samordning av statliga och kommunala näringspolitiska insatser Bräcke 1990 statsbidrag för barnomsorg i öppen förskola Bräcke 1990

2.3 Pörsöksverksamhetens omfattning och inriktning

2-3-1 Försök inom justitiedepartementets ansvarsområde

Frikommunerna har undantagits från lagen 1929116 om tillsyn över stiftelser förmögenheten om i stiftelse som förvaltas av kommunen är mindre än 200 000 kr.

2.3.2 Försök inom försvarsdepartementets ansvarsområde

Helsingborgs kommun har på försök tagit över beslutanderätten i vissa skyddsrumsfrågor från länsstyrelsen.

socialdepartementets ansvarsområde 2.3.3 Försök inom

för människornas Landstingens och kommunernas ansvar

och mångfasetterat. Det är sociala välfärd är omfattande

stort antal frågor

inte överraskande att ett därför

frikommunförsöket. En del av dessa har aktualiserats i

och andra författningar som gällt förändringar i lagar

möjlighet att bed riva försök. I ett gett frikommunerna

förändringsförslagen tagits upp 1 flertal fall har dock

reformer. I några avseenden har samband med generella

genomföra olika projekt. statligt stöd lämnats för att

behandlats inom detta område är Av de 40-tal frågor som

har lett till några åtdet endast ett fåtal som inte

gärder.

för primärvården Kommunalt ansvar

frikommunprojektets pågår försök med kommunalt Inom ram

primärvården. Örebro har kommundelsnämnden i ansvar för I

avtal med landstinget tagit över Vivalla-Lundby genom

för primärvården i kommundelen under en driftansvaret

på år. Landstinget anvisar ett årligt försöksperiod tre ramanslag till kommunen. Personalen är dock fortfarande

liknande avtal har också upplandstingsanställd. Ett

Gnosjö kommun och landstinget i Jönköpings rättats mellan län. Avtalet innebär att kommunen tar över ansvaret för primärvården inom Gnosjö primärvårdsområde. Försöket

skall pågå t.o.m. 1991.

I proposition 199091121 har föreslagits att kommunerna inom för försöksverksamhet skall kunna överta

ramen en landstingets huvudman för primärvården förut-

ansvar som satt att kommunen och landstinget är överens och att socialstyrelsen medger det. Förslaget har antagits av

riksdagen SOU 21, rskr 362.

Kommunalförbund för vård och omsorg Brunflo-projektet

-

Genom särskild lagstiftning Lex Brunflo lagen

- 19881419 försöksverksamhet inom socialtjänstens,

om

och sjukvårdens samt omsorgsverksamhetens område hälso-

samverkan kommit till stånd mellan Östersunds - har en kommun och Jämtlands läns landsting inom ramen för ett gemensamt lokalt organ, Brunflo kommunalförbund. Det s.k. Brunfloprojektet är ett försök att samverka under

huvudman och förvaltning för hela socialen gemensam tjänsten och hela primärvården i samma geografiska område. Projektet startade i 1989 och pågår till

mars utgången 1991. Parterna önskar förlänga försökstiden

av med ytterligare tre år.

Brunflo är en del av Östersunds kommun med cirka 8 500 invånare. Verksamheten bedrivs inom fyra för socialtjänsten och primärvården gemensamma upptagningsområden.

utvecklings- och utbildninqsarbete med inriktning på Ett geografiskt avgränsade arbetslag för all personal inom primärvård och socialtjänst har inletts. I ett av områdena har även samverkansgrupp bildats och en studie-

en cirkel samt nätverksarbete påbörjats. Samarbetet mellan primärvård och hemtjänst har fördjupats i alla fyra områdena. I hemvårdsqruppens basorganisation ingår undersköterska och vårdbiträde. Hemtjänstassistenten är administrativ arbetsledare och distriktssköterskan ansvarar för sjukvården i området.

organisation för hälso- och sjukvården enligt gala- Ny modellen

Riksdagen antog under hösten 1990 regeringens förslag om

lagstiftning för att möjliggöra inrättandet av en ny ny organisation för hälso- och sjukvården i Kopparbergs

läns landsting enligt den s.k. Dalamodellen prop. 19909144, KU 19909117, rskr. 52.

Dalamodellen har i korthet följande inriktning. Landstinget och förvaltningsutskottet har det övergripande ansvaret för sjukvården. Politiskt valda styrelser för 15 sjukvårdsområden har det totala ansvaret för vården inom sina resp. områden men har inget driftansvar för sjukvården. Sjukhusensjukhusgruppen leds av en av landstinget vald styrelse. Områdesstyrelserna upphandlar akut- och specialistvård hos sjukhusen eller andra vårdgivare inom ramen för vårdavtal. De sluter även avtal med bl.a. vårdcentralerna om deras åtaganden och resurser för att klara dessa.

Genom den särskilda lagstiftningen ges vidgade möjligheter för landstinget att delegera ansvar för sjukvården till områdesstyrelserna resp. styrelsen för sjukhusgruppen. En annan typ av ökad delegering går från de nämnda styrelserna till förvaltningschefer med rätt för dessa att delegera vidare till anställda inom förvaltningarna. Närvaro- och yttranderätt för pensionärs och handikapporganisationer i områdesstyrelserna ingår även i försöket. Genom riksdagens beslut är det även möjligt för alla kommuner inom ett landsting som ingår i frikommunförsöket att åta sig primärvårdsuppgifter.

Försöksverksamheten, som startade vid årsskiftet 1990- 1991, beräknas pågå till utgången av 1994.

Enhetstgxg

örebro läns landsting har tagit upp frågan enhetliga

om patientavgifter. Detta har lett till att riksdagen beslutat om försöksverksamhet i frilandstingen. Försöket

innebär att landstingen får ta ut enhetlig

en avgift för läkarvård och annan sjukvårdande behandling.

Intygsfgi sjukskrivning

vid den probleminventering Jämtlands

som läns landsting gjorde Vid frikommunförsöketa början aktualiserades

ett projekt om förlängd intygsfri Ijukskrivning. Inom två försäkringskassor, däribland Jämtlands län, har för-

en söksverksamhet med utvidgning rätten till sjuk-

av egen skrivning genomförts. Försöket innebar att sjukintyg fordrades först fr.o.m. den femtonde dagen efter sjukanmälan. Försäkringskassan erhöll prgjgxemedel från riksförsäkringsverket för information och utvärdering.

Receptförskrivningsrätt

Jämtlands läns landsting tog också frågan försök

upp om med receptförskrivningsrätt fär distriktssköterskor. En sådan försöksverksamhet påbörjades i länet

under 1988 och omfattade ett fyrtiotal distriktasköterskor. I Jämtlands län har en lokal projektgrupp bildats med representanter för landstinget, distriktsläkarna och läkemedelskommittén. Distriktssköterskorna har genomgått utbildning vid vårdhögskolan i östersund. Soçialatyrelsen skall b1.a. ansvara för försökets utvärdering. Riksdagens beslut innebär också att lagen begränsning läke-

om av medelskostnader tillämpas för försöksverksamheten.

Tillsättning av vissa tjänster inom folktandvården

I frikommunförsöket behandlas en fråga som berör folktandvården. Frilandstingen har möjlighet att tillämpa ett enklare sakkunnigförfarande vid tillsättning av tjänst som chef för specialisttandvård. Försök med de ändrade bestämmelserna pågår i örebro läns landsting.

sa a e ö sk s assan V

ingår några frågor som gäller sam- 1 frikommunförsöket verkanåmed En försöksverksamhet pågår försäkringskassan. samverkan gäller administrationen av i Örebro kommun där två kommundelar. Syftet med försöket är socialbidrag i effektivitet och samordning av att åstadkomma bättre bidragshantering och rehabiliteringsresurserna för för försäkringstagarna och socialinsatser. Effekterna verksamhet skall också studeras. tjänstens

Örebro pågår också ett annat försök tillsammans I kommun Det gäller handläggningen av med försäkringskassan. frågor underhållsbidrag sköts med bistånd av om som nu personal från försäkringskassan och i dess lokaler. medgivit att sådana försök får bedrivas Regeringen har vid fyra allmänna försäkringskassor. För båda de här projekten har riksförsäkringsverket beviljat nämnda särskilda projektmedel.

Rehabilitering

Flera frikommuner och landsting har framfört önskemål om ett utökat samarbete mellan kommunens socialtjänst, landstinget, försäkringskassan, arbetsförmedlingen och samhällsföretag då det gäller rehabiliteringsfrågor.

Exempel på de initiativ som tagits är projektet Rehabilitering utan gränser som har initierats av den s.k. Paraplygruppen i Stockholms län. I denna ingår företrädare för länsarbetsnämnden, hälso- och sjukvårdsförvaltningen, socialförvaltningen, Svenska kommunförbundets länsavdelning samt försäkringskassan. Av frikomhar Tyresö kommun deltagit. Avsikten är att munerna socialtjänsten, försäkringskassan och arbetsförmedlingen

skall intensifiera sitt samarbete i rehabiliteringsärenden. Regeringen har beviljat särskilda medel som bör disponeras för projekt med okonventionella lösningar.

Barnomsorg och social hemtjänst

För alla frikommuner gäller att de i stället för länsstyrelsen kan fatta beslut om tillstånd för enskilda personer eller sammanslutningar att bedriva förskoleeller fritidshemsverksamhet.

Helsingborgs, Huddinge, Nacka och Tyresö kommuner har av regeringen beviljats dispens från vissa bestämmelser om statsbidrag till kommunerna för hjälp och stöd i boendet. Motivet är att man velat lägga ut vissa hemtjänstfunktioner som tvätt, städning och inköp av matvaror m.m. på entreprenad men att bl.a. löne- och lönebikostnader för personal med serviceuppgifter inte ingår i bidragsberättigad verksamhet. De nämnda kommunerna får räkna in sådana kostnader i bidragshänseende.

Ett önskemål från Bräcke kommun har varit att få disponera statsbidragen till barnomsorg och social hemhjälp på ett friare sätt. Dessa förändringsförslag ledde till att regeringen beviljade kommunen medel för utvecklingsoch förnyelsearbete. Genom dessa insatser har två serviceprojekt kommit till stånd. I det ena fallet är syftet att samlokalisera olika kommunala aktiviteter och i det andra prövas hur servicen till pensionärer i glesbygd kan förbättras.

Alla åldrars hus används på dagtid till förskola och

samlingspunkt för personalen inom äldreomsorgen. På som kvällstid utnyttjas lokalen ungdomsgård och av fö-

som reningar. solbacken som gården heter - har blivit en

hela byns angelägenhet och har skapat engagemang hos

befolkningen. Genom samverkan över förvaltningsgränserna har en bättre verksamhet kunnat skapas.

serviceverksamheten vid Hungegården är också ett exempel på samverkan i glesbygd mellan olika intressenter. Projektet leds av representanter för kommunen, landstinget, kommundelsnâmnden, byutvecklingsgruppen och pensionärsföreningen. Lokaler har ordnats för fotvård åt pensionärer, träningsverksamhet, vårdbiträdesgrupp inom hemtjänsten, barnomsorgskooperativ, idrottsförening och vandrarhem.

Regeringen har medgett, att socialstyrelsen lämnar statsbidrag till Bräcke kommun för öppen förskola där statsbidragsberättigande kooperativa daghem är huvudman för verksamheten. Enligt de ordinarie bidragsbestämmelserna får statsbidrag lämnas endast för verksamhet i öppen förskola bedrivs av kommunen. Dispens från detta har

som beviljats. Bidraget utgår med 50 000 kr. per år och förskola som kontinuerligt bedriver verksamhet i samma omfattning som motsvarande kommunal öppen förskola.

Generella åtgärder

En del frikommunernas förändringsförslag på omsorgs-

av området har tagits upp i samband med att beslut fattats

generella åtgärder. Ett exempel på detta utgör den nya om omsorgslagen. Genom denna är det möjligt för landstingen att träffa avtal med kommunerna att dessa skall överta en eller flera Några frikommunernas önskemål om

omsorger. av statsbidragens utformning har tillgodosetts genom riksdagsbeslut om bidrag till missbrukarvård och kommunal barnomsorg. Båda besluten syftar till en friare disposition och förenkling av reglerna. Utformningen av bilstödet till handikappade har också tagits upp 1 frikommunförsöket. Generella förändringar har vidtagits som

förbättrar villkoren. För landstingens del har behörighetsbestämmelserna ändrats vid förordnande av icke behörig vikarie på vissa läkartjänster.

2.3.4 Försök inom kommunikationsdepartementets

an-

svarsområde

På kommunikationsområdet kan kommunerna med stöd

av olika plan- och trafikförfattningar påverka trafikutvecklingen. Det kommunala ansvaret omfattar också gatuoch väghållning liksom insatser för att ordna den kollektiva persontrafiken. Inom frikommunförsöket har olika önskemål om dispenser och andra åtgärder förts fram.

Lokala trafikföreskrifter

Frikommunerna fick möjlighet att bedriva försök med ökad kommunal beslutanderätt i fråga om lokala trafikföreskrifter i vissa fall. Beslutsbefogenheterna kunde övertas från länsstyrelsen för huvudled, stopplikt, väjningsplikt och färdhastighet för sådana vägar och gator som inte är riksvägar eller primära länsvägar.

Dispensmöjligheten tillämpades av Ale, Bräcke, Gnosjö, Haninge och Tyresö kommuner. Lagstiftningen blev 1986 generell och gav alla kommuner ökade möjligheter att meddela lokala trafikföreskrifter.

Trafikintegrering i bostadsområden

Haninge kommun ansökte om att få pröva trafikintegrering i bostadsområden och skapa trafikmiljöer där trafik och andra aktiviteter blandas på de oskyddade trafikanternas villkor. Trafiksäkerhetsverket har på regeringens uppdrag utarbetat regler för en försöksverksamhet med gårdsgata

TSVFS 198839. Haninge inom frikommunförsökets ram

försök med speciella trafikregler. kommun bedriver ett

ya sk ltnin ses över

tagit flera frågor som rör skylt- Frikommunerna har upp

sådan vägverkets regler för vägvisning. ning. En gäller Haninge att speciell storstadsmodell

kommun anser en

konstaterats att några hinder behövs. På denna punkt har i den nuvarande lagstiftningen inte finns för att genomföra förslaget. I skyltfråga önskar kommunen

en annan beslutanderätt för skyltning av hotell, vandrarhem m.m. Regeringen har tillgodosett detta önskemål genom en gene-

ändring i vägmärkesförordningen så att kommuner som rell

väghållare får överta ansvaret från länsstyrelsen. är

Trafiktillstånd slopas

Frikommunernas dispensönskemål på kommunikationsområdet har i stor utsträckning tillgodosetts genom generella författningsändringar. I samband med nya plan- och bygglagen genomfördes olika lagändringar. Genom ändring i väglagen avskaffades kravet på länsstyrelsens tillstånd för anläggningar utanför vägområde som kräver bygglov.

är väghållare har också fått överta besluts- Kommuner som befogenheter från länsstyrelsen för en del frågor. En begäran dispens från kravet på behovsprövning av

om trafiktillstånd för landstingets handikappfordon kommer också att tillgodoses genom en generell lagändring. Av intresse i sammanhanget är vidare att trafikhuvudmännen i samtliga län fr.o.m. 1 juli 1989 har rätt att bedriva lokal och regional kollektivtrafik utan krav på linjetrafiktillstånd.

2.3.5 Försök inom utbildningsdepartementets ansvarsom-

råde

Utbildningsområdet är den sektor där frikommunerna har fört fram flest önskemål om förändringar. Nästan en tredjedel av förslagen kan hänföras till detta område. Det beror naturligtvis i hög grad på att skolan är ett viktigt och omfattande kommunalt verksamhetsområde. Därtill kommer att uppgifterna i hög grad vid frikommunförsökets inledning var statligt detaljreglerade.

Huvuddelen av frikommunernas totalt 72 önskemål inom detta område har fått en positiv behandling. Endast i 11 frågor har önskemålen inte kunnat tillgodoses. De möjligheter till försök som öppnats har tillämpats i stor utsträckning av alla frikommunerna.

De avsteg från gällande regler som möjliggjorts i försöksverksamheten har samlats i en särskild förordning. Därutöver har vissa dispenser lämnats genom särskilda regeringsbeslut. Vidare har generella åtgärder vidtagits som tillgodoser vissa av frikommunernas önskemål. I några fall har klargjorts att nuvarande regler inte hindrar ett genomförande.

Statsbidragen förenklas

Flera av frikommunernas förändringsförslag syftar till en friare användning av statsbidragen. Kommunerna har här getts möjlighet att fritt fördela basresurser, förstärkningsresurser och tilläggsbidrag mellan olika skolenheter. Frikommunerna får också använda mindre resurser för undervisningen i B-språk än vad som sägs i skolöverstyrelsens föreskrifter. De resurser som frigörs på detta sätt får istället användas för undervisning i andra ämnen. När det gäller statsbidraget till lokal skolut-

veckling får kommunerna och landstingen själva bestämma fördelningen mellan personalutbildning och lokalt utvecklingsarbete.

Organisatorisk frihet

Genom frikommunförsöket har kommunerna också fått större frihet att organisera skolarbetet. Frikommunerna har sålunda getts rätt att utan länsskolnämndens medverkan besluta om att anordna eller dra in skolenheter. Frilandstingen får istället för skolöverstyrelsen och länsskolnämnden fördela elevplatserna inom sektorsramar för landstingets gymnasieskola. I försöksverksamheten prövas också friare former för samverkan i skolan, enklare förfarande vid praktisk arbetslivsorientering samt friare regler för beslut om förläggning av läsåret och skolarbetsveckan. Frikommunerna har vidare rätt att ändra nämndorganisationen. Detta har lett till att skolfrågorna i några kommuner samordnats med andra kommunala verksamheter.

Okat ansvar ör personal

En del förändringar på skolområdet gäller personalen. Inom frikommunförsöket är det möjligt att låta kommundelsnämnder och andra lokala organ behandla frågor om statligt reglerade tjänster. Istället för länsskolnämnden får frikommunerna tillsätta skolledare. De har också rätt att låta lärare vid kommunal musikskola undervisa i grundskola samt anordna utbyte av personal mellan lågstadiet och förskolan. Det är också möjligt att bevilja arbetstidsminskning för skolledare i samband med delpension.

Frikommunförslag blir generella

Vissa önskemål från frikommunerna på skolområdet har tillgodosetts helt eller delvis genom generella åtgärder. Frågor som behandlats på detta sätt är ökade möjligheter till ämneskombinationer, ändring av meritvärderingssystemet vid lärartillsättningar, friare disposition av skolledningsresurserna samt förenkling av bestämmelserna om statsbidrag till huvudlärare i gymnasieskolan. Andra exempel på frikommunbeslut som gäller alla landets kommuner och landsting är möjligheten att bättre anpassa skolhälsovården, gymnasieskolans utbildning och den kommunala vuxenutbildningen till lokala förhållanden.

Inga hinder i nuvarande regler

Några av de förslag som frikommunerna fört fram till regeringen har visat sig möjliga att genomföra utan förändringar i statliga regler. Det finns således inga hinder för en kommundelsnämnd att fastställa lokala arbetsplaner för skolan. Det kommunala uppföljningsansvaret för 16 17-åringar gäller även om kommunen

saknar egen gymnasieskola. Det är vidare möjligt att inrätta särskilda flickklasser vid tekniska 1injerinom gymnasieskolan. En annan fråga där regelsystemet missuppfattas gäller tilldelningen av resurser till utbildningsplatser inom gymnasieskolan. I detta fall har klargjorts att statsbidrag utgår oberoende om utbildningen innehåller praktikavsnitt eller inte.

Regler om skolchef, särskolechef, skgllgdare i gymnasieskolan

Göteborgs och Helsingborgs kommuner har av regeringen beviljats dispens från kravet på att ha en skolchef som närmast under skolstyrelsen leder kommunens grundskola

och gymnasieskola. Göteborgs kommun har dessutom beviljats dispens från dels kravet på att ha en särskolechef närmast under den lokala styrelsen leder

som särskolan, dels vissa bestämmelser om skolledare i grundskolan. Villkoren är i det sistnämnda fallet att det skall finnas en ledningsfunktion för skolan med det pedagogiska ledningsansvaret, att ansvarsområdet inte får för stort samt att det i skolledningen skall

vara finnas pedagogisk kompetens.

Motivet för dispenserna är att båda kommunerna strukturerat såväl grundskolan som gymnasieskolan, i

om Göteborg även särskolan, till följd av en allmän decentralisering med hjälp av kommundels- eller stadsdelsnämnder.

Ä drad förde nn av ansv et ö sko an mel a och kommunerna

Sedan riksdagen hösten 1990 antagit regeringens förslag prop. 19909118; 199091UbU 4; rskr. 19909176 om en ändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna beträffande grund- och gymnasieskolan samt den kommunala vuxenutbildningen har grunden för dispensgivningen inom frikommunförsöket väsentligen försvunnit. De nya bestämmelserna i skollagen, som trädde i kraft den 1 januari 1991, ger kommunerna en stor frihet att organisera skolverksamheten. Även statsbidragsbestämmelserna har ändrats så att de tidigare detaljreglerade bidragen ersatts av

generellt finansiellt stöd, beräknas schablonett som mässigt, till verksamheten i skolan. Det var just reglerna för skolans organisation och statsbidragsbestämmelserna som var den viktigaste grunden för frikommunernas dispensansökningar.

2.3.6 Försök inom jordbruksdepartementets ansvarsom-

råde

Djurskydd

Genom frikommunförsöket har kommunerna getts ökade befogenheter vid tillsyn enligt lagen om djurskydd. Miljöoch hälsoskyddsnämnden kan ges samma befogenheter som länsstyrelsen att ingripa mot försummelser vad gäller vård och behandling av djur. Försöksverksamhet med utvidgat kommunalt ansvar på djurskyddsområdet pågår i Gnosjö, Haninge, Helsingborgs och Örebro kommuner.

Hälsokontroll

Personal som arbetar med livsmedel skall enligt livsmedelsförordningen gå igenom hälsokontroll en gång om året. Dessa bestämmelser har ansetts vara alltför omfattande. Statens livsmedelsverk har därför utfärdat förenklade föreskrifter om personalhygien. De förenklade föreskrifterna innebär att miljö- och hälsoskyddsnämnden i en frikommun får ge dispens från bestämmelserna

om årlig hälsokontroll. Vidare får miljö- och hälsoskyddsnämndens personal istället för läkare och leg. sjuksköterska möjlighet att lämna den årliga hygieninformationen till personal som arbetar med livsmedel. Försöksverksamhet med de förändrade reglerna bedrivs av Bräcke, Gnosjö och Helsingborgs kommuner.

Lantbruksdelegation

Bräcke kommun har i frikommunförsöket aktualiserat olika glesbygdsfrågor. Genom ett sådant initiativ fick lantbruksstyrelsen i uppdrag att inrätta en delegation för ärenden i lantbruksnämnden som berör Bräcke kommun. Delegationen har till uppgift att fatta beslut om till-

stånd enligt jordförvärvslagen förvärvstillstånd, statligt stöd till investeringar i företag glesbygdsstöd, rationaliseringsstöd, m.m. Målsättningen för delegationens verksamhet är att man bättre skall kunna utnyttja de förutsättningar som finns för jord- och skogsbruk och att stärka kommunens egen roll i beslutsprocessen .

Beslutsordningen i delegationen är likartad den som tillämpas i lantbruksnämnden. Skillnaden är att det finns tjänstemän inom lantbruksnämndens kansli som har som särskild uppgift att bereda ärenden som berör Bräcke kommun.

2.3.7 Försök inom arbetsmarknadsdepartementets an-

svarsområde

Inom sysselsättningspolitiken har de kommunala insatserna avgörande betydelse. Frikommunförsöket har på detta område visat att kommunerna och landstingen vill ta ett ökat ansvar. En del av förändringsförslagen har tillgodosetts försöksverksamhet med ökat kommunalt in-

genom flytande på den statliga arbetsmarknadspolitiken.

Arbgtsförmedlingsnämnder

Genom frikommunförsöket har en ny form för samarbetet mellan stat och kommun införts. I frikommunerna har lokala arbetsförmedlingsnämnder inrättats. I Ale, Bräcke, Haninge och Tyresö tillsätts nämndens ordförande på förslag kommunen. Arbetsförmedlingsnämnden får inom

av givna ekonomiska ramar besluta om fördelningen av medel för beredskapsarbete och rekryteringsstöd samt avgöra beredskapsperiodens och rekryteringsstödets längd upp till 12 månader. Nämnden får vidare inom ramen för statsbidragsreglerna besluta om statsbidragsnivån för bered-

skapsarbete. Nämnden får också besluta fördelning

om av resurser till särskilda insatser för ungdom.

I örebro kommun har försöksverksamhet

med olika sysselsättningsåtgärder genomförts. Ett projekt har gällt försök med ungdomsarbete. Kommunen har vidare beviljats medel av regeringen till en försöksverksamhet med integrerad svenskundervisning och arbete för flyktingar.

Samordning av nämnder

Genom bestämmelserna om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation har det blivit möjligt att bättre samordna de kommunala insatserna på sysselsättningsområdet. Sambandet mellan utbildning

och arbetsmarknadsfrågor har särskilt uppmärksammats. I Ale kommun har en nämnd bildats för arbetsmarknad, rehabilitering och utbildning som dock lagts ned. I

senare Sandvikens kommun och örebro kommun har

en gemensam utbildnings- och arbetsmarknadsnämnd inrättats. Förändringarna syftar till att skapa bättre överblick och möjligheter till bättre resursutnyttjande.

sysselsättningskontrakt

Även frilandstingen har uppmärksammat sysselsättningsfrågorna. Olika förslag har framförts för att skapa

sysselsättning för länets invånare. Genom dessa initiativ har frilandstingen getts möjlighet att sluta olika sysselsättningskontrakt med länsarbetsnämnden. Genom en kombination av beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning kan sysselsättning skapas upp till 12 månader inom vårdområdet.

Gene e la t er

önskemål om ett utökat sam- Frikommunerna har framfört

arbetsmarknadsutbildning och kommunal arbete mellan

beslut 1984 om en ny organivuxenutbildning. Riksdagens

utvidgat samrådsförfarande sation för AMU förutsätter ett

skolan och länsarbetsnämnden. En förmed i första hand

olika utbildningsgivare främjas bättrad samverkan mellan

kommunerna fått att också de ökade möjligheter

genom

uppdragsutbildning. Ett annat frikommunförslag bedriva

att åldersgränsen sänkts från

genomförts generellt är som

år ungdomar i ungdomslag som avslutat 18 till 17 för gymnasieutbildning.

frikommunernas förändringsönskemål Ett genomgående drag i på arbetsmarknadsområdet är behovet av samverkan mellan

flera sådana fall finns i regel olika intressenter. I

i statliga bestämmelser. Exempel på sådana inget hinder frågor är ett närmare samarbete mellan landsting och länsarbetsnämnd för att lösa problem med arbetsanpassning

samt mellan landsting och Samhall för att genomföra ett

projekt för förståndshandikappade.

Beredskapsarbete hos privata arbetsgivare

Tyresö, Nacka, Huddinge och Nynäshamns kommuner har fått

regeringens tillstånd att erbjuda personer, som anvisats kommunalt beredskapsarbete, praktik hos privata arbetsgivare. Placeringarna skall få till ett år.

vara upp Verksamheten bedrivs i Nacka och Huddinge i form av ett samverkansprojekt mellan kommunen och arbetsförmedlingen.

Försök inom bostadsdepartementets ansvarsområde 2.3.8

Plan- och byggområdet

statliga regelsystemet inom plan- och byggområdet är Det omfattande. Det är därför naturligt att frikommunerna framförde förslag till lättnader i byggnadslagstiftningen. En del önskemål fordrade lagändringar för

tillgodoses. Andra däremot var möjliga att genomföra att helt eller delvis utan lagändring.

Ny plan- och bygglag

med att förenkla reglerna för fysiskt planering Arbetet

byggande prioriterades regeringen. En proposition och av överlämnades till riksdagen redan våren 1985. Genom förslagen i denna tillgodosågs huvuddelen av de kommunala önskemålen. Syftet med de föreslagna förändringarna var

göra det enklare för allmänheten och att ge friatt

bättre möjligheter att lämna god serivce i kommunerna

och byggärenden. Riksdagens behandling av propoplansitionen kom dock att kopplas samman med det aviserade förslaget till ny plan- och bygglag.

plan- och bygglagen, som trädde i kraft den Genom den nya

frikommunernas önskemål att 1 juli 1987, kom de flesta av tillgodoses generellt. lagstiftningen innebär att

Den nya

statliga regelsystemet förenklas och moderniseras. det

genomgående drag i reformen är decentralisering av Ett beslutsfattandet. Kommunerna får sålunda själva besluta

och de statliga myndigheternas plangranskning om planer

begränsats till statliga och regionala intressen samt har säkerhetsfrågor. Reglerna bygglov har också för-

om

kan under vissa förutenklats. Kommunerna numera

i detaljplan eller områdesbestämmelser besluta sättningar

åtgärder får utföras utan bygglov. Detta gäller att vissa

bl.a. för enklare fritidshus, kolonistugor och liknande, komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och vissa ändringar av byggnader. Även tillbyggnader och ändringar av befintliga industribyggnader skall kunna befrias från bygglovsplikt. Bygglovshanteringen har också förenklats genom att ansökningen kan ske muntligen och kraven på ansökningshandlingar gjorts mer flexibla. Möjligheterna att ge tillfälliga bygglov har också utökats. Förenklingar har vidare genomförts i fråga byggnads-

om nämndens verksamhet, besiktning m.m.

Uppdrag till statens planverk

Många av de problem som frikommunerna tagit har gällt

upp byggnadslagstiftningens tillämpning. Regeringen beslutade därför 1985 ge statens planverk i uppdrag att i samverkan med bostadsstyrelsen, lantmäteriverket och länsstyrelsernas organisationsnämnd lämna särskild rådgivning till frikommunerna.

Planverket utarbetade ett program för frikommunförsöket inom plan- och byggområdet. En speciell projektledare anställdes. Frikommunarkitekten besökte kommunerna varvid en inventering gjordes av problem, önskvärda förändringar och praktikfall. I planverkets rapport behandlas frikommunerans förslag till förenklat bygglovsförfarande, rationell hantering av arbetslokalfrågor, samordnad tillståndsgivning, flexiblare tillämpning

av egenskapskrav, rationell planfastställelse samt flexiblare krav på kvalitet och detaljeringsgrad.

I sin rapport Planverket, 1986 redovisar planverket en rad slutsatser av studien. En är att oklarheter om tolkningsutrymmet i gällande lagstiftning skapar självpåtagna kommunala regelsystem. En annan är att kommunerna hellre vill ge råd än bygglovbefria för att förhindra byggfel

och granntvister. Därigenom kan man också ha kvar uppsikten över miljöns förändring. I de fall flera myndigheter skall besluta är information till den bygglovsökande om ärendets gång och förväntat beslutsdatum särskilt viktigt. Handläggningen av bygglov och planer varierar mycket med kommunstorlek och tjänstemannakompetens samt med politisk sammansättning och engagemang. I rapporten konstateras också att kritiken mot gällande lagstiftning i regel inte kommer från de tjänstemän som dagligen använder lagarna. Kunnig personal anses väsentlig för hanteringen av bygglov. Studien visar slutligen att kommunerna är klart intresserade av ökad handlingsfrihet och att den kreativitet som frikommunförsöket skapat lett framt till förenklingar i arbetsrutiner. De framkomna erfarenheterna har därför förmedlats till alla landets kommuner.

Byggnadsavgifter

Från några frikommuner har framförts förslag ändringar

om i lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande. Denna lag har numera inarbetats i PBL varvid önskemål har tillgodosetts så att alla landets kommuner har möjlighet att jämka eller efterge byggnadsavgifter som tas ut vid översträdelser av plan- och bygglagen. Om överträdelsen är ringa kan byggnadsnämnden sätta ned eller efterge byggnadsavgiften.

Bostadssektorn

Kommunerna har i stor utsträckning ansvaret för planering, byggande och förvaltning av bostäder. Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen innebär att kommunerna skall verka för att kommuninvånarna får tillgång till ändamålsenliga bostäder och en god boendemiljö. De statliga bostadslånen och bidragen har därvid stor

frikommunförsöket har förslag förts fram om betydelse. I

kommunalt för besluten. Regeringen har ett ökat ansvar

inom detta område gått kommunerna tillmötes trots även att det handlar om statliga medel.

Beslut om bostagslån

Frikommunerna har getts rätt att bedriva försök med

beslutanderätt i fråga bostadslån och bokommunal om stadsanpassningsbidrag i vissa fall. Det gäller beslut

bostadslån för nybyggnad av småhus som skall bebos av om lånesökanden. Det gäller vidare beslut om dels statliga s.k. bostadsanpassningslån, dvs. bostadslån till sådana anpassningsåtgärder är standardhöjande och för vilka

som bostadsanpassningsbidrag lämnas, dels statliga bostadsanpassningsbidrag lämnas i samband med bostadslån för

som nybyggnad småhus. När det gäller bostadsanpassnings-

av bidrag utan kombination med bostadslån eller förbättringslån har kommunerna redan beslutanderätten. Möjligheten att ta över beslutanderätten för flera bostadsfrågor har utnyttjats av Bräcke, Gnosjö, Helsingborgs, Tyresö och Örebro kommuner.

Beslut om statligt stöd

Försök med kommunal beslutanderätt kan också bedrivas i fråga om statligt stöd till vissa förbättringsåtgärder i bostadshus. Det gäller bl.a. räntestöd vid förbättring av bostadshus. Försöksverksamhet på detta område pågår i Bräcke, Gnosjö, Göteborgs, Haninge, Helsingborgs, Sandvikens, Tyresö och Örebro kommuner.

civildepartementets ansvarsområde 2.3.9 Försök inom

Lotterifrågor

Frikommunernahar getts möjlighet att ta över länsstyrelsens och polismyndighetens beslutanderätt för tillstånd att anordna lokala bingospel och vissa andra lokala lotterier. Efter generella lagändringar som gett samtliga kommuner vidgat beslutanderätt återstår

en

endast bingotillstånden. numera

Kommunal näringslivsgolitik

Länsstyrelsen i Jämtlands län genomför en försöksverksamhet med intensifierad samordning av statliga och kommunala näringspolitiska insatser.

inom miljödepartementets ansvarsområde 2.3.10 Försök

ansvariga för samhällsbyggandet och närmiljöns utsom

de kommunala insatserna på miljöområdet formning är väsentliga. Kommunerna har successivt fått ett ökat

på miljöskydds- och naturvårdsområdena. I frikomansvar munförsöket har önskemål dispenser och andra åtgärder

om i det statliga regelsystemet förts fram. Huvuddelen av

förändringsförslag har fått en positiv bekommunernas handling. Flera frågor gäller ansvarsfördelningen mellan

länsstyrelsen och kommunerna.

Beslut om skyltar

beslutar idag skyltar i naturen. Det Länsstyrelsen om

tillstånd att sätta reklamskyltar och beslut gäller upp

anordningar vanpryder landskapsbilden. om att ta bort som

frikommunerna att de själva bör ha hand Några av anser

tillståndsprövningen. Detta önskemål har om den här

regeringen tillgodosett genom att en särskild förordning utfärdats om försöksverksamhet. Undantag har dock gjorts för de fall där tillstånd även krävs enligt väglagen.

Anmälan om miljöfarlig verksamhet

Anmälningar om miljöfarlig verksamhet skulle vid frikommunförsökets start göras till länsstyrelsen. På förslag av frikommunerna gavs dessa möjlighet att bedriva försök som innebar att anmälningar istället skulle göras till kommunens miljö- och hälsoskyddsnämnd. Denna förändring prövade Ale och Tyresö kommuner.

Lagstiftningen har sedermera ändrats så att anmälningar om miljöfarlig verksamhet skall göras till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Kommunerna utövar tillsynen sådan

av miljöfarlig verksamhet som är anmälningspliktig eller

som inte kräver vare sig anmälan eller tillstånd enligt miljöskyddslagen.

Beslut om motorsport- och skjutbanor

Länsstyrelsen beslutade tidigare om tillstånd att anlägga motorsportbanor och vissa skjutbanor. En frikommun har ifrågasatt den här ordningen för tillståndsprövning. Riksdagen har därför beslutat om en försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen. Även här har emellertid lagstiftningen ändrats så att denna tillståndsprövning generellt görs

numera av kommunerna.

3 ERFARENHETER ocu IITVÄRDERINGAR FÖRSÖKSVERK-

AV

SAHHETEN

3-1 Studie och utvärderingar på olika försökson-

råden

3.1.1 Utvärderingar inom socialdepartementets

an-

svarsområde

Hälso- och sjukvårdsgmgåggt

Inom delområdet kommunalt driftansvar för primärvårdensamverkan mellan hemtjänst och primärvård finns flera studier, av vilka två är avslutade

och avrapporterade Blomquist, 1987; Fahlström m.fl., 1987.

Den förstnämnda studien fokuserar på försöket med kommunalt driftansvar för primärvården i örebro kommun, kommundelen Vivalla-Lundby. Den syftar till att beskriva politikers och tjänstemäns erfarenheter under försökets inledande del, att ta reda på varför övriga frikommuner visade ett så svalt intresse för försök på primärvårdsområdet samt att undersöka eventuella skillnader i olika avseenden mellan Vivalla-Lundby och andra primärvårdsområden.

vad gäller olika aktörers uppfattning försöket i

om Vivalla-Lundby redovisas att politikerna på central nivå i landstinget uppfattar vårdcentralen mycket

som en självständig enhet men de tror inte att det har direkt med frikommunförsöket att göra. De lokala politikerna i kommundelsnämnden anser att de har ett tillräckligt inflytande över primärvården och att samarbetet fungerar mycket bra. De centrala tjänstemännen menar att det inte finns någon skillnad mellan den aktuella vårdcentralen

hör direkt samman med föroch övriga vårdcentraler som

tycker att samarbetet går söket. De lokala tjänstemännen

primärvården en del av den egna mycket bra och ser som

Verksamhetsföreträdarna vid vårdcentralen verksamheten.

stort inflytande över verksamheten anser att de har ett

jämfört med tidigare. De

större självständighet och en

positiva förtecken när det betonar även skillnaden med

politikerna och snabbheten 1 begäller närheten till

slutsfattandet.

hade vid undersökningstill- Endast tre av frikommunerna

landstinget eller övervägde fället färdigt avtal med

Gnosjö Bräcke. I rapporten anförs fyra detta Örebro, och orsaker till det bristande intresset

flera kommuner vid fel tidpunkt,

Erbjudandet kom för

fördelaktiga primärvårdsavtal

eftersom man redan hade med landstinget.

Huvudmannaskapsfrågan generellt var känslig.

pågick andra typer försöksverksamhet.

Det av

Motstånd från de fackliga organisationerna.

mellan försöket i Vivalla-Lundby och för- Jämförelsen söksverksamheten i andra kommuner som haft liknande

organisationsförändringar visar att det inte motiv för finns någon större skillnad.

studien Fahlström m.fl., 1987 överlappar till Den andra betydande del den refererade studien Blomquist, 1987

det finns därför inget skäl att särskilt redovisa och innehållet i denna studie.

Socialstyrelsen har av socialdepartementet fått i uppdrag att utvärdera primärvårdsförsöket i Örebro kommun och andra former av lokalt inflytande över primärvården. En delrapport Socialstyrelsen, 1988 har hittills redovisats. Den är i likhet med den nyss nämnda Fahlström m.fl., 1987 en jämförande studie där Vivalla-Lundby ingår tillsammans med fem andra kommuner med varierande organisation m.m. Frikommunerna Bräcke och Gnosjö ingår i studien, men undersökningen avser förhållandena innan Gnosjö kommun ingått avtal med landstinget om kommunalt driftansvar. Sammanfattningsvis framförs i rapporten, att endast smärre skillnader observerats på de olika orterna som studerats. Det tycks i stället som om alla de undersökta organisationsformerna var och en kan uppfylla de mål som uppställts för bedrivande av primärvård med beaktande av kravet på lokalt inflytande.

Utvärderingen av primärvårdsförsöket i Gnosjö har anförtrotts dels högskolan i Växjö, dels Komrev i Jönköpings län. Den förstnämnda delen av utvärderingen har hittills resulterat i två delrapporter Klasson Sundström 1990, 1990 A, som behandlar syftet med försöket resp. kommuninvånarnas attityder till servicen. slutrapportering sker under första halvåret 1992. Kommunrevisionen vid kommunförbundets länsavdelning lämnar sin rapport i augusti 1991.

lägesrapport redovisar socialförvaltningen en del av I en de hittillsvarande erfarenheterna Lidqvist, 1991. Av rapporten framgår bl.a. att man åstadkommit vissa vinster

samordning av tjänster, att samordningen mellan genom hemtjänst och hemsjukvård tagit lång tid att få till stånd och att möjligheten för olika personalgrupper att bredda sin verksamhet kombinationstjänster upplevts

genom

mycket positivt. som

Av rapporterna från högskolan i Växjö framgår bl.a. att socialnämnden funnit anledning att komplettera och förtydliga målen för försöksverksamheten. Kommunikationen mellan allmänhetenbrukarna och politikertjänstemän är enligt intervjuundersökning bland kommuninvånarna inte

en speciellt intensiv. Företrädare för verksamheten anser att försöket bl.a. medfört att man kunnat minska antalet administrativa regler, att beslutsunderlagen är bättre, att friskvården kunnat förstärkas och att samarbetet med försäkringskassan fokuserats på långtidssjuka.

Barnomsorg gch hemtjänst

Området barnomsorg och hemtjänst har studerats av Stig Montin vid högskolan i Örebro Montin, 1988. Han har funnit att endast två kommuner Bräcke och Helsingborg bland de första nio frikommunerna sökt dispens från gällande statsbidragsregler inom barnomsorg och hemtjänst. 1989-91 har ytterligare sex frikommuner utnyttjat dispensrätten beträffande statsbidrag för stöd och hjälp i boendet, och Bräcke har 1991 fått dispens för användningen av statsbidrag för öppen förskola i kooperativa daghem. I sökandet efter förklaringar till det bristande intresset från frikommunerna finner Montin, att frikommunförsöket tenderat att hamna vid sidan av det konkreta förändringsarbete som pågår inom dessa verksamhetsområden. För att erhålla en rättvisande bild av hur statlig reglering påverkar en kommunal verksamhet behövs studier av både inomkommunala förhållanden, t.ex. normer och regler, politisk kultur och organisationskultur, och olika faktorer i omgivningen, t.ex. påverkan via massmedier, forskning och konsulter.

Utvidgad egen sjukskrivning

Försök har under 1988 genomförts i b1.a. Jämtlands län avseende utvidgad rätt till egen sjukskrivning. Läkar-

en intyg har krävts först fr. o. m. den 15e sjukskrivningsdagen. En utvärdering av försöket har gjorts av försäkringskassorna i Jämtlands län och Göteborg Utvidgad egen sjukskrivning, 1989.

Sjukpenningsförsäkrade födda på jämn dag har omfattats av försöket och sjukpenningförsäkrade födda på ojämn dag har utgjort kontrollgrupp.

Försöken med utvidgad rätt att sjukskriva sig själv visar enligt utvärderingsrapporten klart på ett ändrat sjukskrivningsbeteende. Sjukfallen blir b1.a. längre om man kan vänta 14 dagar med att skaffa läkarintyg mot normalt 7 dagar. Däremot ökar inte antalet sjukanmälningar.

De personer som haft möjlighet att sjukskriva sig själva mer än 7 dagar utan läkarintyg har i genomsnitt cirka en halv i Jämtlands län O,4215 och i Göteborg 0,599 ersatt sjukdag mer per sjukfall än övriga.

Under försöksperioden ingick 28 404 respektive 122 123 sjukfall i försöksgrupperna från Jämtlands län och Göteborg.

Kostnaderna för försöket kan beräknas till cirka 3 miljoner kronor i Jämtlands län och cirka 22 miljoner kronor i Göteborg. Uppräknat till ett helt år skulle den totala kostnaden i Jämtlands län bli cirka 14,8 miljoner och i Göteborg cirka 100,9 miljoner. För hela riket torde detta motsvara en årskostnad på minst 1 miljard kronor.

Riksförsäkringsverket RFV 198911, 19908 anser att försöken har bidragit till en ökad kunskap om sjukskrivningsbeteendet. Denna kunskap är värdefull i det fortsatta arbetet med att kartlägga och analysera sjukskrivningsbeteendet, för att på sikt kunna påverka människors attityder till sjukskrivning.

Förbättrad administ aton av underhålls o h bdragsförskott

I ett samverkanprojekt mellan försäkringskassan och socialförvaltningen i Örebro har syftet varit att förbättra administrationsformen för frågor om underhållsbidrag och bidragsförskott.

Försöksverksamhet med beräkning av underhållsbidrag på försäkringskassan påbörjades 1986 och har sedermera förlängts. Genom en andra utvärdering Försäkningskassan i Örebro län Bidragsprojektet, november 1989 har undersökts om de tidigare så positiva resultaten står sig i ett längre tidsperspektiv.

De positiva resultaten från den första utvärderingen har bekräftats.

Den omfattande erfarenhet som nu finns av arbetet med underhållsbidrag talar enligt utvärderingsrapporten starkt för en samordning av frågor underhållsbidrag om och bidragsförskott inom försäkringskassorna och riksförsäkringsverket. En sådan samordning administrationen av leder till förbättringar för föräldrarna och till lägre kostnader för samhället.

För föräldrarna består förbättringarna främst i att det är enklare att vända sig till i stället för till två en myndigheter i dessa frågor så intimt hör som samman.

Nästan alla föräldrar som får hjälp med avtal om underhållsbidrag av kommunerna har också kontakt med försäkringskassan angående bidragsförskott.

För samhället blir kostnaderna lägre främst genom att det relativt omfattande dubbelarbetet undviks. Dubbelarbetet beräknas uppgå till i genomsnitt mellan 1 och 2 timmar per ärende.

konstateras också att det under de fyra år I rapporten försöksverksamheten pågått inte dykt upp några oförutsedda nackdelar med att jämkningar av tidigare fastställda underhållsbidrag upprättas på försäkringskassan.

Då försäkringskassornas personal i stort sett redan har erforderlig kompetens för beräkning av underhållsbidrag skulle enligt rapporten en överflyttning av arbetsuppgiften från kommunerna till försäkringskassorna kräva relativt små utbildningsinsatser och åtgärder i övrigt.

samlade bedömningen från riksförsäkringsverkets sida Den har varit att hanteringen mycket väl lämpar sig för de allmänna försäkringskassorna rapporter till regeringen juni 1987 och januari 1990.

3.1.2 Utvärderingar inom kommunikations-, jordbruks-

och miljödepartementets ansvarsområde

studie av frikommunförsöket inom tre departements- En områden i kommunikations-, jordbruks- samt miljödepartementet har genomförts vid statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet Bengtsson, 1988.

grund för bedömningen frikommunförsökets effekter som av använder författaren klassifikation av dispenser av

en fyra typer

dispenser som ger frikommunerna möjlighet att ingå i

redan påbörjad försöksverksamhet

dispenser som ger möjlighet att före övriga kommuner

pröva ny lagstiftning

dispenser som innebär att frikommunerna används

som

reella försökskommuner, där man prövar lag-

ev. ny

stiftning innan beslut tas om generella förändringar

dispenser som leder till direkta och generella för-

ändringar av lagstiftningen.

De två sistnämnda typerna dispenserförändringar

av anses vara direkta effekter eller resultat frikommun-

av försöket.

Genomgången av de givna dispenserna på de tre aktuella områdena visar att de till största delen karaktäri-

kan seras som dispenser där man reellt prövar lag-

ny stiftning. Det gäller framför allt dispenserna inom jordbruks- och miljö- och energidepartementets område, där samtliga dispenser är av den tredje typen.

De frågor det här gäller är

k inom kommunikationsdepartementets område dispensen

om

trafikintegrering 10 bostadsområden;

inom jordbruksdgparggmentets område dispenserna

om

kommunalt beslut om djurskyddstillsyn och från årlig

hälsokontroll för personal som arbetar med livsmedel,

inrättade av en speciell delegation för Bräcke kommun

inom lantbruksnämnden i Jämtlands län samt kommunal

tillståndsgivning vid lokala lotterier det sistnämnda tillhör numera civildepartementets område;

inom miljödegartementets område dispenser om kommunal

prövning av anmälningsärenden avseende miljöfarlig verksamhet samt om kommunal beslutanderätt vid anläggande av motorsportanläggning och skjutbana respektive tillstånd enligt naturvårdslagen för reklamskyltar.

Den enskilda dispens som enligt rapporten bäst uppfyller syftet att påverka kommunens möjligheter att anpassa verksamheten till lokala förhållanden är den speciella Bräcke-delegationen inom lantbruksnämnden.

3.1.3 Utvärdering inom utbildningsdepartements an-

svarsområde

I skriften skolan i försöksverksamheten med lokala organ och frikommunförsök Lindgren Uddstrand, 1988 redovisas erfarenheterna av dispensgivningen på utbildningsområdet.

Av rapporten framgår, att tre viktiga begränsningar i försöksverksamheten gjorts fri användning av statsbidrag för skolan, huvudmannaskapet för skolan och läroplansfrågor. Det som återstått för kommunerna att pröva har enligt rapporten varit administrativa frågor av mindre räckvidd och betydelse.

I frikommunernas syn på skolan framträder enligt rapporten grovt sett två hållningar. En är att de förändringar som kommit till stånd anses spela en marginell roll i det allmänna utvecklingsarbetet. En annan reaktion, framträdande i kommuner som fått sina dispensansökningar avslagna, är en negativ och till stora delar

passiv hållning. dessa kommuner har inte skett några

I förändringar alls.

Trots detta finns tecken på omskapande av verksamheten

inte kommit till stånd utan frikommunförsöket. Bland som dessa kan nämnas dels att betydelsefull diskussion och

en genomgång regler och rutiner inte minst på hemmaplan

av kommit igång; dels att en omfördelning av arbetsuppgifter kommit till stånd i de kommuner som har en decentraliserad organisation kommundelsnämnder eller motsvarande och tillämpar lagen om en friare nämndorganisation. Den sistnämnda förändringen gäller handläggningen av statliga tjänster i de lokala nämnderna. Av studien framgår att politikerna lokalt föredragit att delegera personalansvaret till rektorerna, vilket snarast medfört en minskad effektivitet p g a rektorernas bristande kompetens på området. Även ansvaret att åska och fördela statsbidrag har till övervägande del delegerats till rektorerna. En konsekvens av detta är enligt rapporten att skolledarnas arbetsuppgifter i ökande grad liknar de som tidigare låg på skolstyrelsen, eller med andra ord att det byråkratiska inflytandet över skolan ökat.

Tre förklaringar anförs till varför förändringar inte kommit till stånd eller till att de fått en marginell betydelse på skolans område.

En förklaring är motståndet från de fackliga organisationerna, särskilt betr. huvudmannaskapet och handläggningen av statligt reglerade tjänster. En annan förklaring är motståndet från fackdepartement och ämbetsverk som drabbade civildepartementet och dess förnyelsesträvanden.

En tredje förklaring är att utvecklingen på skollagsstiftningens område inte stått i samklang med strävandena att öka den kommunala självstyrelsen. Rapportförfattarna tycker sig här skönja en tendens till överanpassning lokalt till regelsystemet. I flera fall har frikommunförsöket endast inneburit en legalisering av praxis, d.v.s. att regelsystemet anpassats till hur verksamheten redan bedrivs.

3.1.4 Utvärderingar inom jordbruksdepartementets

ansvarsområde

Bräckedelegationen

Lantbruksstyrelsen har i juni 1990 lämnat en rapport över den s.k. Bräckedelegationen, som är ett särskilt organ inom lantbruksnämnden i Jämtland.

Enligt rapporten har positiva resultat uppnåtts vad gäller aktivering av de areella näringarna och utvecklingen i övrigt på landsbygden. Emellertid är detta i första hand ett resultat av de extra resursinsatser som gjorts från både kommunen och lantbruksnämnden under en begränsad tid.

I de enskilda ärendena har besluten i stort följt de principer och riktlinjer som lantbruksnämnden har haft för sin verksamhet i andra delar av länet. Det stora flertalet ärenden som har behandlats i Bräckedelegationen har kunnat beslutas inom nämndens kansli på ett enklare sätt men med samma resultat. övriga ärenden är så få att det inte är resursmässigt försvarbart att ha en särskild delegation enbart för dessa.

De positiva effekterna av själva Bräckedelegationens arbete kan enligt rapporten i stället hänföras till de

utvidgade möjligheterna till meningsutbyte och information i principiella frågor. I rapporten framhålls att

mer denna typ frågor bör kunna behandlas på annat sätt,

av

vid särskilda möten mellan kommunen och lantbrukst.ex. nämnden skilt från hanteringen av enskilda ärenden. De positiva effekter kommunens deltagande i delegationen

som fört med sig i form av ett ökat engagemang för dessa frågor bland allmänhet och inom den kommunala förvaltningen skall inte underskattas, heter det i rapporten.

Administrativt har dock arbetet kring delegationen varit resurskrävande för lantbruksnämndens kansli. De positiva effekterna överväger enligt utredningens mening inte de ektra krävs för att administrera en dele-

resurser som gation denna typ. Det finns dessutom risk för för-

av längda handläggningstider för de ärenden som efter oenighet i Bräckedelegationen även måste behandlas i lantbruksnämndens styrelse. Bräckedelegationen bör enligt lantbruksstyrelsen därför inte bestå efter den 1 juli 1991.

3.1.5 Utvärderingar inom arbetsmarknadsdepartementets

ansvarsområde

arbetsmarknadspolitikens område har två studier Inom genomförts, med statsvetenskaplig ansats Henning,

en 1988; Ds 198867 och en med ekonomivetenskaplig ansats Pettersson Holm, 1989; Ds 198921.

förstnämnda studien framhålls att frikommunförsöket I den på arbetsmarknadspolitikens område utgör en kombination

åtgärder inom arbetsmarknadsverket och insatser från av externa aktörer; försöksverksamheten syftade till att ge kommunerna ökat inflytande över den statliga arbetsmarknadspolitiken. strävandena efter sektorsövergripande

samarbete har skapat meningsskiljaktigheter över sektorsgränserna. Experimentet har enligt studien ansetts försvåra möjligheterna för en nationell arbetsmarknadsplitik.

Vad gäller försöket med arbetsförmedlingsnämnden konstateras å ena sidan att det lovordas i allmänna ordalag, men att det å andra sidan är få beslut som fattats som har direkt med frikommunförsöket att göra. En orsak till detta är enligt rapporten att nämndernas befogenheter ökats i endast mycket begränsad omfattning. De arbetsmarknadspolitiska myndigheterna har slagit vakt om arbetsmarknadspolitiska insatser som en nationell angelägenhet, medan frikommunerna har önskat prioritera lokal anpassning och lokal flexibilitet. Härtill kommer att försöksperioden sammanfallit med en utpräglad högkonjunktur, vilket ytterligare reducerat försökets betydelse som experiment med sysselsättningspolitiska effekter.

Bland positiva erfarenheter framhålls att ett av frilandstingen tecknat ett s.k. sysselsättningskontrakt med länsarbetsnämnden och att försöket med friare nämndorganisation stimulerat till sektorsövergripande samarbete i tre kommuner, där arbetsmarknadsfrågorna samordnats med utbildningsfrågor.

Den andra studien Pettersson Holm, 1989 försöker bl.a. besvara frågan huruvida det är önskvärt med friare kommuner i arbetsmarknadspolitiken. Utgångspunkten för arbetsmarknadspolitiken bör enligt författarna hämtas i det nationella intresset, varav följer att kommunen i första hand bör ses som en verkställare, i andra hand som beslutsfattare. Mot detta står frikommunernas önskan att befrias från hârdstyrning och att disponera statsbidragen

medför risker för olikheter i ambitionsfriare, vilket nivåer etc. mellan olika kommuner.

frågan större kommunal frihet och ökat inflytande Hela om

enligt rapportförfattarna vägas av mot effektivitet, bör varvid frågan inlåsning står i förgrunden. Det finns

om

uppenbara risker för att en inlåsning enligt författarna obenägenhet att flytta från kommunen sker om kommunerna

inflytande inom arbetsmarknadspolitiken, och ges större ett sådant utfall ligger inte i det nationella intresset.

Från kostnadseffektivitetssynpunkt är enligt författarna idén generella statsbidrag tveksamt. spelet om

om mer

mellan stat och kommun riskerar att försiggå resurserna inom oklara gränser, varvid kommunerna kan antas tillskansa sig så mycket möjligt med åtföljande risk för

som urholkning ur kostnadseffektiviteten.

Bland reformmöjligheterna nämns att kommunen ocheller arbetsförmedlingen kan tilldelas en fri pott att dis-

för initiativ beträffande grupper med mer perponera manenta arbetsmarknadsproblem och till ett förebyggande arbete. En annan möjlighet är att ge länsarbetsnämnden möjlighet att bistå kommunala experiment.

3.1.6 Utvärderingar inom bostadsdepartementets an-

svarsområde

Försöket med kommunal beslutanderätt om bostadslån m.m. har utvärderats av riksrevisionsverket RRV, 1988. Av utvärderingen framgår bl.a. att alla kommunerna är mycket positiva till att få besluta om lån till låntagarbyggda småhus. Uppgiften inte särskilt svår eller be-

ses som tungande. Det kommunala förmedlingsorganets beslutanderätt betyder kortare för ett par kommuner väsentligt

snabbare handläggning och förbättrad service. Upp-

-

fattningen om vilket merarbete det medför skiftar mellan olika förmedlingsorgan. samtliga är angelägna att få ha kvar rätten att besluta om lån till låntagarbyggda småhus.

När det gäller länsbostadsnämnderna har några fått påtaglig avlastning. En länsbostadsnämnd tror inte att det blir någon besparing eftersom frågorna från förmedlings-

och från konsulter blivit fler. Några klagomål på organ kommunerna har man inte fått, och besvär över småhusbesluten förekommer knappast. Länsbostadsnämnderna ser allmänt positivt på utfallet av försöket.

I fråga om lån i kombination med bidrag till bostadsanpassning anser kommunerna att reglerna är krångliga. Ärendena är sällsynta och omfattar i motsats till låntagarbyggda småhus många bedömningar. Inte minst gäller det vilka åtgärder som är att hänföra till standardhöjande. Kommunerna tycker dock beslutanderätten är bra ur servicesynpunkt och vill ha den kvar. Länsbostadsnämnderna anser i allmänhet denna typ av ärenden alltför komplicerade för kommunala beslut.

Riksrevisionsverket anser att utvärderingen leder till slutsatsen att ingenting talar mot att länsbostadsnämnderna skall få ge de kommuner, som så önskar och som har erforderlig kompetens och resurser, rätt att besluta om lån till låntagarbyggda småhus under insyn av länsbostadsnämnderna. Kommuner med för liten byggverksamhet bör normalt inte få rätt att fatta beslut anser RRV.

När det gäller bostadslån i kombination med bostadsanpassningsbidrag anser RRV att mot kommunal beslutderätt talar att ärendena innehåller svåra bedömningar och att

är så sällsynta. Å andra sidan medför kommunal bede slutanderätt förbättrad service till de sökande. RRV

dock att dessa ärenden inte är lämpliga för komanser munalt beslutsfattande.

Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag också utvärderat försöksverksamheten med kommunal beslutanderätt ifråga statligt stöd till vissa förbättringsåt-

om gärder i bostadshus RRV,1986. Beslutsdelegeringen har för kommunerna i allt väsentligt inte medfört att administrativa rutiner tillkommit eller bortfallit. De mätbara administrativa vinsterna har gjorts vid länsbostadsnämnderna. Det är dock bara i storstadslänen med stora ärendemängder i försökskommunerna som länsbostadsnämnderna att bortfallet av ärenden inneburit en

anser betydande avlastning.

Ärendenas totala handläggningstid har minskat som en följd att länsbostadsnämnderna inte deltar i hand-

av läggninqen. Denna förkortning har dock endast betydelse i de fall då den sökande kan befara att länsbostadsnämndens beslut skall avvika från kommunens yttrande och därför inte påbörjar arbetet så snart kommunens beredning är slutförd.

RRV att en förkortad handläggningstid ur service-

anser synpunkt inte är ett bärande argument för en delegering

beslut vad gäller räntebidragsärenden. Därmed inte av sagt att en förkortad handläggningstid inte kan ha andra vinster. En påtaglig positiv effekt av försöksverksamheten är att de sökande numera kan få mer klara och definitiva besked vid underhandskontakter med kommunens handläggare.

Undersökningen styrker den allmänna uppfattningen bland länsbostadsnämnderna att försökskommunerna är kompetenta att fatta beslut i dessa frågor. De olikheter i tolkningarna föreskrifterna som finns kan enligt RRVs

av

uppfattning avhjälpas genom en förbättrad kommunikation mellan länsbostadsnämnderna och kommunerna.

3.2 Studierutvärderingar med inriktning på över-

gripande frågorperspektiv

Lars Strömberg tar i sin tidigare nämnda studie av frikommunförsöket i Sverige Strömberg, 1990 upp tre frågor som han anser särskilt viktiga

1 Varför startades överhuvudtaget försöksverksamhet med

avreglering

2 Varför valdes den specifika form som försöksverksam-

heten fick

3 Varför blev utfallet som det blev

När det gäller den första frågan tar Strömberg sin utgångspunkt i välfärdsstatens utveckling under efterkrigstiden och anlägger ungefär samma perspektiv som Rose Rose, 1990, refererad i avsnitt 1.4, dvs. ifrågasättandet av regeltillväxten under 1970-talet och framåt. socialdemokratins erkännande efter valet 1982 att det uppstått vissa systemfel i den offentliga verksamheten tillmäts också en viktig betydelse i sammanhanget.

På frågan Varför försöksverksamhet ges svaret i två led. Förändringsstrategin, som byggde på mobilisering underifrån och utgick från att den som bär skon vet bäst var den klämmer, kombinerades med tekniken att dispensera från speciallagstiftningen. Den mest närliggande tolkningen av detta grepp är att se försöksverksamheten i ett lärande-perspektiv erfarenheter skulle vinnas som kan ge underlag för en permanent förändring av den aktuella lagstiftningen. En annan tolkning är att se för-

söksverksamheten beslutsstrategi, ägnad att över-

som en tyga motståndare, inte minst inom fackdepartementen, att försöket var tillfälligt och omprövbart.

På frågan varför utfallet blev som det blev inskränks svaret till att gälla dispenssystemet. Den bild som vuxit fram i de olika sektorvisa utvärderingsrapporterna antyder att urlakning eller urvattning av försöket

en skett, vilket ledde till påtaglig besvikelse i vissa

en kommuner med högt ställda förväntningar ocheller ambitioner. orsakerna härtill står enligt Strömberg att finna dels i att civildepartementet inte kunna hålla sektorsintressena stången, dels som en följd av detta

- i att utrymmet för dispensansökningarna på olika sätt snävades in. Det framhålls att motståndet uppstod först sedan försöksverksamheten kommit igång och sektorsintressena i fackdepartement, ämbetsverk och fackliga organisationer förenades. Till omdömet om de begränsade effekterna av dispensgivningen lägger Strömberg avslutningsvis vissa positiva bieffekter ur frikommunförsöket

Under arbetet med dispensansökningarna upptäcktes inte bara hindrande statlig reglering utan också lokalt beslutande regelsystem som behövde omprövas. Det finns flera exempel på inomkommunal avreglering. Vidare klargjordes gränserna för den statliga styrningen på ett sätt som knappast kunnat ske frikommunförsöket förutan. Frikommunförsöket har sannolikt också stimulerat till ökat samarbete inom kommunerna, över sektorsgränserna men också mellan statliga och kommunala organ. De huvudsakliga effekterna av försöket är sålunda indirekta och mest väsentligt är troligen att betoningen på omprövning, lokal anpassning och förnyelse haft attitydmässiga effekter, startat eller stimulerat en lokal diskussion om hur den kommunala verksamheten kan förändras.

En annan statsvetare, Stig Montin, tog redan 1987 upp frikommunförsöket i ett principiellt, övergripande perspektiv Montin, 1987. Analysen tog sin utgångspunkt i erfarenheterna från ett utvärderingsprojekt som Montin

svarade för Montin, 1988 om barnomsorg och hemtjänst inom frikommunförsöket.

Försöket diskuteras ur två perspektiv ett programperspektiv, där Montins slutsatser inte skiljer sig från Strömbergs ovan redovisade, och ett lokalt policyperspektiv. Detta sistnämnda pekar på två förhållanden av principiell vikt. Det första är att det är viktigt att analysera inomkommunala organisations- och styrningsförhållanden för att förstå den kommunala självstyrelsens sätt att fungera. Det andra är att det pågår omfattande utvecklings- och förnyelsearbete i frikommunerna och även andra kommuner vid sidan av det formella frikommunförsöket. En allmän slutsats av detta är enligt Montin att det inte alltid är uppifrån kommande projekt som ger bäst resultat i fråga om innovationer och allmän förnyelse.

3.3 Frikommunernas erfarenheter

De frikommuner som utsetts till och med maj 1990 21 primärkommuner och tre landsting har under våren 1991 av utredningen ombetts att rapportera dels i vilken utsträckning beviljade dispenser faktiskt utnyttjats, dels vilka erfarenheter man har av försöksverksamheten. Samtliga tillfrågade kommuner har svarat. Följande kommuner har meddelat, att de endast utnyttjat möjligheten enligt lagen 1984382 om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation

Hällefors

Järfälla

Ludvika

Nynäshamn

Södertälje

Tranemo

Upplands-Väsby

Övriga berörda frikommuner har med varierande grad av utförlighet rapporterat i första hand vilka dispenser man utnyttjat. Frikommunerna har märkligt nog varit relativt obenägna att lämna upplysningar om vilka erfarenheter, positiva eller negativa, man har av försöksverksamheten. Det sistnämnda medför att materialet som helhet betraktat inte tillåter några generaliseringar.

Frikommunernas erfarenheter redovisas liksom i avsnitt 2.3, där försöksverksamheten beskrevs, departementsområdesvis.

3.3.1 Justitiedepartementets ansvarsområde

När det gäller undantag från länsstyrelsernas tillsyn över kommunalt förvaltade stiftelser med en förmögenhet som överstiger 200.000, är det bara en kommun Tingsryd som explicit redovisar att man har erfarenheter, och dessa är positiva.

3.3.2 Försvarsdepartementets ansvarsområde

Helsingborgs kommun har på försök tagit över beslutanderätten i vissa skyddsrumsärenden från länsstyrelsen. Resultatet är positivt vad gäller beslut om tekniska ingrepp i skyddsrum; bl a har handläggningstiden förkortats. Mindre lyckat anses resultat vara när det gäller administrationen av statliga bidrag till byggnation, där länsstyrelsens godkännande måste inhämtas före användningen.

3.3.3 Socialdepartementets ansvarsområde.

Beträffande försöket med grimärkommunalt drifgansvag fä; primärvården redovisas vissa erfarenheter från Gnosjö

kommun i avsnitt 3.3.1; erfarenheterna är väsentligen positiva.

Försök med enhetliga patientavgifter inom hälso- och sjukvården bedrivs i Örebro läns landsting. Enligt landstinget har försöket inneburit en förenkling av det slag som eftersträvades.

I samma landsting tillämpas försöksvis ett förenklat förfarande vid tillsättande av klinikghefer inom

specialisttandvården. Erfarenheterna är positiva.

Jämtlands läns landsting anför, att försöket med rggeptförskrivningsrätt för vissa distriktssköterskor haft positiva effekter, särskilt för brukarna i glesbygdsområden.

Några kommuner har dispens från vissa bestämmelser

om statsbidrag för stöd och hjälp i boendet. Bland dessa rapporterar Nacka om ett lyckat försök med att anlita entreprenörer inom hemtjänsten för vissa städuppdrag, matdistribution och hemkörning av livsmedel.

Enligt kommunen kompletterar dessa utförare på ett bra sätt förvaltningens egen verksamhet och har fungerat tillfredsställande. Hemtjänstens personal kan koncentrera sig mera på omvårdnadsuppgifter och i tider av personalbrist betraktas detta som en stor tillgång. Enligt förvaltningens uppfattning är pensionärerna nöjda med entreprenörerna. Under 1990 avtalade förvaltningen med HSB om att de på försök utför t.ex. lägenhetsstädningar, fönsterputsning, varuhemsändning, budtjänster till biståndsberättigade pensionärer, i ett avgränsat geografiskt område. Denna överenskommelse har hittills endast nyttjats i ringa omfattning, men kommer sannolikt att öka.

har inom ramen för ett försök kom- Helsingborgs kommun

tillståndsprövning för vissa hem för vård och munal

tillskapat lägenhet, en s.k. basenhet, för boende en

Beslutsfattandet upplevs som smidigt och missbrukare. obyråkratiskt av kommunen.

Kommunikationsdepartementets ansvarsområde 3.3.4

försök med trafikintegrering i bostads- Haninge kommuns

bedömning lyckat både från område är enligt kommunens trafiksynpunkt och miljösynpunkt, vilket belagts med hjälp enkätundersökning utförd av gatukontoret som

av en frågat de boende i området. Trafiken liksom hastigheten

minskat betydligt ombyggnad av vanliga gator har genom till s.k. gårdsgator.

Utbildningsdepartementets ansvarsområde 3.3.5

Bräcke, Huddinge och Tingsryds kommuner har gett allmänna, positiva omdömen sina erfarenheter av tillämp-

om ningen den särskilda förordningeg på skolans område.

av Bräcke anför att det varit ett av hjälpmedlen i kommunens strävan att kommunalisera skolan. Tyresö menar att försöksverksamheten haft begränsad effekt på grund av

en den omfattande avreglering som skett inom skolan, inklusive ett nytt statsbidragssystem, under det senaste året. Bland landstingen har Bohuslandstinget meddelat att tillämpningen av förordningen haft en mycket begränsad betydelse för verksamheten vid vårdskolan.

På enskilda områden har positiva omdömen getts av Helsingborg då det gäller den friare fördelningen av basresurser; av Ale, Helsingborg, Huddinge och Tyresö beträffande användning av statsbidrag; av Helsingborg beträffande konferensverksamheten och praktisk arbetslivsorientering; av Ale, Helsingborg, Huddinge och Tyresö

när det gäller tillsättning av vissa tjänster som skolledare och biträdande skolledare; av Huddinge beträffande den lokala skolutvecklingen.

3.3.6 Jordbruksdepartementets ansvarsområde

När det gäller ökade befogenheter vid tillsyn enlig; gjgggkxggslgggg redovisas positiva erfarenheter av främst Örebro kommun, som menar att ärendena handlagts snabbare, att rättssäkerheten för enskilda stärkts och att det är en fördel att det finns en instans att överklaga till. Även Gnosjö, som dock har begränsad erfarenhet, är positiv. Haninge har handlagt ett fåtal ärenden under försökstiden; i ett fall har krävts samråd med länsveterinären före beslut.

3.3.7 Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde

Ale, Bräcke och Haninge har redovisat positiva erfarenheter av att inrätta lokala arbetsförmedlingsnämnder. Ale rapporterar att det kommunala ordförandeskapet enligt kommunens mening har inneburit ett närmare och bättre samarbete med arbetsförmedlingen. Bräcke anför att kommunen nu har en bättre samordning av de gemensamma resurserna och att man fått en samsyn och ett gemensamt handlande beträffande åtgärder för att minska arbetslösheten bland främst ungdomarna. Haninge kommun menar att man med den lokala beslutanderätten i högre grad kan finna lösningar utifrån de lokala förutsättningarna av arbetsmarknadssituationen. Nämnden bildar ett naturligt forum för samordningsfrågor på lokal nivå. som exempel anges en samordnad satsning vid en period av rekryteringssvårigheter. Att kommunen innehar ordförandeskapet i arbetsförmedlingsnämnden har inneburit att de kommunala frågorna har fokuserats på ett positivt sätt.

Haninge kommun har utnyttjat möjligheten till friare resursanvändning av statsbidrag till beredskapsarbete och rekryteringsstöd samt att beredskapsarbetsperiodens och rekryteringsstödets längd får avgöras friare. Erfarenheterna är att den friare regleringen medför att arbetsförmedlingsnämnden kan besluta om fördelning av statsbidragen för beredskapsarbete och rekryteringsstöd utifrån lokala förutsättningar och därmed också fördela dem dit behovet är störst i syfte att uppnå största möjliga effekt.

3.3.8 Bostadsdepartementets ansvarsområde

Bräcke, Gnosjö, Helsingborg och Tyresö rapporterar mycket positiva erfarenheter av försöket med kommunalt beslutsfattande beträffande bostadslån och bostadsanpassningsbidrag i vissa fall. Bräcke anför att handläggningstiderna har förkortats som ett resultat av dispensen och en översyn av de egna rutinerna i kombination. De förkortade handläggningstiderna vitsordas även av de övriga nämnda kommunerna.

När det gäller stöd till förbättringsåtgärder i bostadshus rapporterar Tyresö att beslut tagits i liten omfattning, varför inga slutsatser kan dras.

3.3.9- Civildepartementets ansvarsområde

Tingsryd rapporterar goda erfarenheter av tillståndsprövning enligt lotterilagen.

3.3.10 Miljödepartementets ansvarsområde

Ale kommun rapporterar att när det gäller tillstånds-

rövnin enli naturvårdsla en reklams ltar i nat en

res e ive mi1ösk ddsl moto s t- oc s utba 0 har det fungerat väl och på avsett sätt. Allmänheten har haft nära kontakt med beslutsansvariga inom kommunen, och rättstillämpningen har inte ändrats. Även Bräcke och Sandviken har utnyttjat den förstnämnda dispensen men inte givit något omdöme om utfallet.

4 FRIKOHHUNFÖRSÖKI NORDEN

4.1 Danmark

Frikommunförsöket i Danmark startade i januari 1985 med att 22 kommuner och 5 amtskommuner landsting utsågs till frikommuner av regeringen. Det danska folketinget antog en lag om frikommuner som gällde till utgången av år 1989. I lagen angavs generella bestämmelser för försöket. Lagen gav också frikommunerna möjlighet att

genomföra försök inom social- och undervisningsområdena. Ett år senare antog folketinget en ny frikommunlag

som väsentligt utökade frikommunernas möjligheter till försök inom en rad verksamhetsområden. Då förlängdes också frikommunperioden till den 31 december 1993. Under våren 1988 utökades antalet frikommuner med åtta kommuner och ett amt. Totalt är alltså 30 kommuner och 6 amt frikommuner i Danmark.

Syftet med det danska frikommunförsöket är att ge regering och folketing upplysning om vilka uppgifter kommunerna kan påta sig, och hur kommunerna bäst utifrån egna förutsättningar kan bedriva den verksamhet som man har ålagts. Från regeringens sida betonas att det finns intresse för att få fram en mer nyanserad lagstiftning för kommunerna, som i högre grad än den nuvarande ger den enskilda kommunen möjlighet att välja en lösning som passar de lokala behoven.

I likhet med vad gäller för det svenska frikommun-

som försöket finns vissa begränsningar i den danska frikommunlagen. Försök vilka har till syfte att göra ingrepp i löne- och anställningsförhållanden kan inte godkännas. Detsamma gäller försök som går emot den ekonomiska politik som riksdag och regering för. En annan förutsättning för godkända försök, är att de är utgiftsneutrala mellan

stat och kommun liksom även mellan kommunerna inbördes. För övrigt står det kommunerna fritt att föreslå försök som man finner lämpliga. Försök som har godkänts för en kommun kan, efter godkännande av vederbörande minister, även genomföras av andra frikommuner.

Till den 1 augusti 1990 hade 803 förslag inkommit inklusive s.k. kopieförsök, dvs. pågående försök som andra frikommuner vill adoptera. 337 av dessa är godkända eller förhandsgodkända. 64 förslag har kunnat genomföras med hjälp av annan lagstiftningregler, dvs. utanför frikommunförsöket. 127 förslag var föremål för fortsatt behandling i fackdepartementen ocheller frikonmunerna. 73 förslag har avslagits, i de flesta fall till följd av att förslaget strider mot rättssäkerheten, att avsikten har varit att göra ingrepp i löne- och anställningsvillkor eller att förslaget inte varit utgiftsneutralt mellan stat och kommun eller mellan kommunerna inbördes. 202 förslag har draits tillbaka främst p.g.a. att politisk majoritet saknats för försökets genomförande. Försöken fördelar sig ojämnt bland frikommunerna. De kommuner har flest försök igång har 18-20 godkända

som försök medan vissa kommuner bara har ett fåtal försök. Även beträffande försökens omfång är skillnaderna stora.

Försöken spänner över ett brett område. Särskilt stort har intresset varit på området skolafritid. Grunden för försöksverksamheten är i de flesta fall att kommunerna vill öka effektiviteten i administrationen och att förbättra servicen till medborgarna. Ett annat motiv är decentralisering av beslutskompetensen, t.ex. från staten till primär- eller amtskommunerna och från komnunstyrelsen till facknämnder eller institutioner.

Skol- och fritiksområdet är det största försöksområdet med 143 försök, vilket motsvarar 40 procent av alla

försök. Huvuddelen av dessa försök gäller folkskoleområdet med inriktning på försök med ändring skolans

av styrning eller med skolans innehåll och form.

Under rubriken miljö och teknik finns områdena miljö, boende, energi, trafik och lantbruk. Inom dessa områden pågår ett hundratal försök.

Försök som berör kommunens styrning och ekonomi utgör cirka 14 procent det totala antalet försök.

av

På social- och hälsoväsendets område finns 35 försök,

som främst avser regler för socialbidrag kontanthjälp.

På sysselsättnings- och näringspolitikens område pågår ett trettiotal försök.

Cirka 8 procent av samtliga frikommunönskemål har kunnat genoföras efter gällande regler, vilket tyder på att kommunerna i viss utsträckning har svårigheter att orientera sig i den gällande lagstiftningen.

Mot bakgrunden av positiva erfarenheter av frikommunförsöket har flera fackdepartement tagit in generella försöksbestämmelser i sin lagstiftning, bl.a. i lagen

om planläggning och i hälsolagen.

En allmän tendens i kommunernas erfarenheter av försöksverksamheten är att frikommunerna har uppnått reslutat som administrativa förenklingar, kortare handläggningstider, bättre service, ökat brukarinflytande och ökad tillfredsställelse hos de anställda, brukarna och politikerna. Dessa resultat har uppnåtts utan väsentligt ökade kostnader, ett uttryck för bättre resursutnyttjande.

är involverade i frikommun- Även de fackdepartement som

övervägande positiv inställning till försöket har en

departement som har en tradition försöket, speciellt de

departement har dragit nytta

försöksverksamhet. Flera av

inspiration från försöksverksamheten i sitt av och hämtat

del frikommuner har tillkännagett lagstifntingsarbete. En

generell förlängning av att de är intresserade av en

eller förlängning av enförsöksperioden efter 1993 en skilda försök.

är det i första hand kommunen som ansvarar för I Danmark utvärderingen det enskilda försöket. Fackdepartmenten

av

vid godkännande försöken tillse att det kommer skall av

stånd sådan utvärdering. För försök som påverkar till en

politiska, juridiska ocheller ekonomiska becentrala

regeringen beredd att ställa ekonomiska resurser slut, är

utvärdering. sådana har också betill förfogande för viljats i ett flertal fall.

Inrikesministern har i början av 1991 tillsatt en ar-

skall lägga fram förslag om grunderna för betsgrupp som utvärderingen frikommunprojektet avseende insamling av

av resultat från enskilda försöksprojekt och frikommunpro-

i helhet. Arbetsgruppen skall också lägga jektet dess

förslag säkerställande av att en värdering sker fram om

de enskilda försöken skall ge anledning till ny av om eller ändrad lagstiftning. Dessutom skall arbetsgruppen utarbeta modeller för möjliga försöksarrangemang efter den 1 januari 1994. Arbetsgruppen skall avsluta sitt

arbete i augusti 1991. Källor till detta avsnitt Ahlbek, 1990; Indenrigs-

ministeriet, 1990; Logstrup, 1990.

4.2 Finland

Frikommunförsöket i Finland är i likhet med motsvarande försök i de övriga nordiska länderna ett led i den pågående moderniseringen av den offentliga förvaltningen. Relationen mellan staten och kommunerna är ett huvudområde. Även strävan efter ökad effektivitet och bättre service är framträdande i frikommunförsöket.

Frikommunförsöket inleddes den 1 januari 1989, då lagen

försök med frikommuner trädde i kraft. Den gäller till om utgången av 1992. Lagen innehåller stadganden om försökets mål och innehåll samt om val av frikommuner och övervakning av försöket.

Försöket är tudelat i den meningen att det består av ett egentligt frikommunförsök med ett begränsat antal deltagande kommuner och ett förvaltningsförsök, där alla kommuner kan delta.

I december 1988 utsågs till frikommuner samtliga 56 kommuner som hade anmält sitt intresse för deltagande i försöket. 29 av frikommunerna är städer och 27 kommuner. I frikommunerna bor totalt cirka 2,2 miljoner invånare. Den största frikommunen är Helsingfors med nästan en halv miljon invånare och den minsta är Velkua med 200 invånare. Cirka 200 kommuner har anmält sig som intresserade av att delta i det begränsade förvaltningsförsöket.

Enligt frikommunlagen får frikommunerna med avvikelse från speciallagstiftningen ordna sin förvaltning på ett ändamålsenligt sätt. Denna frihet har även de kommuner

deltar i förvaltningsförsöket. Frikommunerna är med som vissa undantag befriade från att underställa beslut för fastställelse av statliga myndigheter. En särskild lag om

rätt att avvika från vissa stadganden utvidgar försöksmöjligheterna. I frikommunförsöket ingår även försök med friare använding av statsbidrag.

Enligt lagen om rätt att avvika från vissa stadganden får frikommunerna ansöka om befrielse från vissa lagar och förordningar inom skolans område. De kan också själva bestämma om administrativa rutiner och hur arbetet skall organiseras när det gäller behandling om bygglovsansökningar. Frikommunerna får även avvika från bestämmelserna i bl.a. bibliotekslagen och ta betalt för all annan service än utlåning av böcker.

Enligt särskild lagstiftning är det möjligt för frikommunerna att avvika från bestämmelser som kan påverka storleken på statsbidraget.

Inledningsvis har frikommunerna arbetet med att utveckla sin nämndorganisation. Denna är jämfört med övriga nordiska länder ganska omfattande, och antalet förtroendevalda är stort. Några få kommuner har på ett mera genomgripande sätt rationaliserat sin nämndorganisation och på det sättet minskat antalet nämnder till mindre än tio. Merparten av kommunerna har gjort mindre radikala förändringar. Bland dessa kan nämnas att man ofta slopat personal- och anskaffningsnämnderna liksom nykterhetsnämnderna och att brand- och befolkningsskyddsnämnderna slagits samman till räddningsnämnder. Kulturnämnden har i flera fall slagits samman med någon annan nämnd, och ännu oftare har man slagit samman biblioteksnämnden med en annan nämnd. Inom kultursektorn experimenterar man med nämnder med ganska omfattande spännvidd, t.ex. kultur-, fritids- och ungdomsfrågor. ofta har grundskolornas direktioner slopats.

Inrikesministeriets självstyrelseprojekt har ansvaret för uppföljningen av frikommunförsöket. I ledningsgruppen är inrikes-, finans-, utbildnings- samt socialoch hälsovårdsministeriet representerade tillsammans med kommunernas centralorganisationer. En sakkunniggrupp, som bistår ledningsgruppen, har bl.a. genomfört en enkätundersökning om frikommunförsökets inledningsskede. Den har även tagit på sig uppgiften att söka initiera forskningsprojekt med anknytning till försöket. Ett projekt med inriktning på kommunernas social- och hälsovårdsförvaltning har initierats och finansierats i samarbete med kommunernas centralorganisationer och socialministeriet. Uppföljningsprojekt pågår även vid flera universitetsinstitutioner, och även de deltagande kommunerna har själva eller i samarbete med universiteten staratat uppföljningsprojekt. Källor Granlund, 1990; inrikesministeriet, 1989

4.3 Norge

I Norge staratade frikommunförsöket våren 1986 då stortinget antog lagen om försöksverksamhet i kommuner och fylkeskommuner. 20 kommuner och 6 fylkeskommuner landsting har efter ansökan hos regeringen givits status som frikommuner. Dessa valdes ut bland ett 40-tal kommuner och ett tiotal fylkeskommuner.

Försöket i Norge syftar till att bättre den anpassa kommunala förvaltningen till lokala behov, ge bättre service till invånarna samt att effektivare utnyttja befintliga resurer. Detta skall ske att kommunerna genom ges dispens från lagar och förordningar fastlägger som hur uppgifter skall lösas och verksamheten organiseras. Frikommunerna skall i stället besluta om egna regler. Dessa skall godkännas av Konungen. Liksom 1 Sverige

att den enskildes rättstillåter inte frikommunlagen

säkerhet sätts i fråga.

omfattar hela den kommunala verk- Frikommunlagen i Norge kommunerna själva skall lägga samheten. Meningen är att förändringar. Det kan gälla hur uppgifter fram förslag om kommunala organisationen skall skall lösas eller hur-den för både idé, utformning av konutformas. Hela ansvaret genomförande ligger lokalt. kret förslag och

är ett led i förnyelsen av den offent- Frikommunförsöket Arbetet med att vidareutliga förvaltningen i Norge. självstyrelsen förs vidare i frikomveckla den kommunala försöket öppnat för en kritisk munförsöket. Man har genom lagar och föreskrifter för att granskning av existerande till dagens behov i skilda kommuner. få dem anpassade många önskningar om frihet från Projektförslagen innehöll dispensansökningar från cirka 80 gällande relger 260 också många element som det står olika regelverk men fritt att genomföra inom ramen för gällande frikommunerna Försöksönskemålen utgjordes ofta av hela projekt, regler. från regelverk och förändringar inom bedär dispenser kombinerades. Cirka två tredjedelar av de fintliga ramar projektskisserna har realiserats som frikommunframlagda försök, ett drygt sextital av etthundra. Av de 63 dvs. projekten ligger tre fjärdedelar på kommuner genomförda och en fjärdedel på fylkeskommuner.

har medfört dispenser från cirka 90 Frikommunförsöket föreskrifter Det har givits drygt 220 olika lagar, m.m. från regelverk. Cirka hälften av disdispenser dessa inom 13 lagverk, av vilka kommunallagen, penserna ryms och grundskolelagen är de mest frekventa. jordlagen

försöken inom tre huvudområden Innehållsmässigt ryms

Hela kommunencentrala organ, t.ex. försök inom ekonomi-och personalförvaltning, försök med ny organisation och styrsystem Närings- och sysselsättningsfrågor Skolsektorn

Kommunaldepartementets utvärdering av frikommunförsöket baseras huvudsakligen på data från två håll dels försöksenheternas egna värderingar tillsammans med centrala myndigheters uppföljning och utvärdering, dels resultaten av en forskningsbaserad utvärdering.

Kommunaldepartementet bad hösten 1990 frikommunerna att rapportera sina erfarenheter av försöksverksamheten. Bland de generella synpunkterna kan nämnas följande.

Många försök har pågått endast en kort tid, och en del kommuner vill fortsätta försöken tills mer systematiska resultat föreligger. Ingen kommun önskar sig tillbaka till utgångspunkten, dvs. det regelverk eller den organisation man hade före försöket.

Flera kommuner funderar över vilka möjligheter till bl.a. organisatorisk frihet den nya kommunallagen, som träder i kraft 1993, kommer att ge. I flera fall vittnar man i frikommunerna om den allmänna stimulansen till kreativitet och synliggörandet av de faktiskt föreliggande frihetsgrader som frikommunförsöket fört med sig.

Forskningsprogrammet har varit organiserat och styrt av en särskild underkommittê under den s.k. Los-kommittén ledning, organisation och styrning i Norges råd för tillämpad samhällsforskning NORAS i samråd med Kommunernas sentralförbund och kommunaldepartementet. Programmet startade 1987 och avslutades vid årsskiftet 199091.

Programmet har omfattat inalles 15 forskningsprojekt som avkastat tillsammans 20 rapporter. En sammanfattning av rapporterna har getts ut i en bokserie i fyra volymer, som behandlar samspelet mellan staten och kommunerna Baldersheim, 1991; styrningsmodeller Bukve Hagen, 1991; näringsutveckling Lesjö, 1991 och försök, omorganisering och ledning Rose, 1991.

Frikommunförsöket har avrapporterats till stortinget i skrivelse St. meld. nr 38, 199091 från kommunaldepartementet. I rapporten ger departementet ett sammanfattande omdöme försöksverksamheten som metod i för-

om valtningsutveckling och regelförenkling.

Bland positiva erfarenheter anförs

Försök med ökad lokal handlingsfrihet har bidragit till engagemang och stimulerat till ökat lokalt

Frågan är hur man kan överföra sådana effekansvar. ter till att skapa en bättre förvaltning utan särskilda försök som mobiliseringsfaktor.

Förändringsaktiviteter har generellt stimulerats i

-

frikommunerna. En tydlig symbolmarkering av både

lokal handlingsfrihet och lokalt ansvar har skett,

och detta har främjat utvecklingsinitiativ och lokala

förnyelseinsatser rent allmänt.

Valmöjligheterna för lokal anpassning inom gällande

-

regelverk har tydliggjorts genom frikommunförsöket.

Enskilda försök kan ha bidragit till att ge underlag -

för kvalitativt annorlunda debatt de frågor

en om försöket aktualiserat.

- Försöken har stimulerat till frivilligt samarbete

över förvaltningsgränserna.

- Frikommunförsöket har i sig själv antagligen påverkat

förändringsprocesser som annars skulle tagit längre

tid ocheller gått i andra riktningar. Även arbetet med den nya kommunallagen har påverkats.

- Frikommunförsöket har bidragit med kunskap om det

komplicerade samspelet mellan skapande av regler och

användingen av dessa.

- Försöksverksamhet kan ha bidragit till att övervinna

motstånd och bereda marken för förändringar i den

stela offentliga sektorn.

De mindre lyckade delarna av frikommunförsöket hänger enligt rapporten främst samman med problem i läroprocessen och överföreingen av erfarenheter till förändringsåtgärder. Möjligheterna att säkra orsakssamband mellan modellerförsök och deras resultat är begränsade. Härtill kommer svårigheten att generalisera erfarenheter från några få försök.

Det finns även en risk för att man underskattar kostnaderna för förändringar.

En annan tänkbar negativ sida av försök är att det uppstår en tröghet i förändringsprocesserna genom en tendes till att vänta ut försök i enskilda kommuner, innan man är beredd att vidta åtgärder.

I rapporten annonserar departementet, att ett förslag kommer att läggas fram för stortinget om en förlängning av frikommunlagen med ett år, till utgången av 1992, med hänvisning till att den nya kommunallagen kommer att

januari 1993. Därmed undviker man träda 1 kraft den 1

pågående försök inom frikommunförsöket, som avbrott i

år, till utgången av 1991. tidigare förlängts med ett

till detta avsnitt Baldersheim, 1990; Stortings- Källor melding nr 38, 199091.

mellan de nordiska ländernas frikon- 4.4 Jämförelser

munförsök

Frikommunförsöken i de nordiska länderna har behandlats i ett jämförande perspektiv i två studier, Engen, 1988.

avsnitt bygger främst på den och Rose 1990. Detta sistnämnda studien, återges i bilaga 5.

som

På övergripande plan kan konsteras, att frikommunför-

ett söken innebär ett nära samspel mellan staten och kom-

samspel kan avbrytas på ömse håll. En munerna, ett som

iakttagelse är att det är kommunerna som har huvudannan ansvaret för att utveckla försöksidéer och komma med

till dispenser, betydande avvikelse från en förslag en

traditionell förändringspraxis i Norden. Det bemer gränsade antalet kommuner, särskilt primärkommuner, som

att få bli frikommuner tyder på att långt ifrån ansökt om alla förmått att leva till den förändrade rollen i

upp detta hänseende.

de tre länder, där frikommunförsöket involverar både I den lokala och den regionala nivån Danmark, Norge och sverige, är intresset att delta genomgående lägre relativt sett på primärkommunal än på sekundärkommunal nivå. Rose tolkar detta som ett uttryck för ett rationellt beteende där kalkylerat med sannolikheten att

man få komma med i försöket respektive att få ett bra utbyte

det. I både Norge och Danmark finns det tecken som av tyder på att det viktigaste skälet att avstå från att

ansöka om frikommunstatus är att man inte upplevt problem av tillräcklig omfattning eller att man saknat praktiska möjligheter att delta i försöket.

Av intresse är också att jämföra hur man gått tillväga när det gäller den politiskt-administrativa sakbehandlingen av dispensansökningarna samt de beviljade dispensernas räckvidd. Det kan konstateras, att Sverige och Norge representerar varandras motpoler i detta sammanhang. I Sverige är sakbehandlingen omständlig, men när beslutet är fattat gäller dispensen i flertalet fall för alla frikommuner. I Norge har regeringen fullmakt att utan medverkan av stortinget godkänna dispensansökningar från enskilda frikommuner, en fullmakt som senare övertagits av kommunaldepartementet. Dispenserna gäller i motsats till i Sverige endast individuellt. Danmark och Finland förefaller ligga närmast den norska modellen.

vad gäller sättet att hantera utvärderingen har man valt at gå olika vägar. Sverige skiljer sig från de övriga länderna genom att bygga in en vetenskapligt baserad utvärdering i försöket. I Norge etablerades ett forsknings- och utvärderingsprogram först efter det att frikommunförsöket startat. I Danmark var inställningen inledningsvis, att det var frikommunernas egen sak att svara för utvärderingen. senare har dock indenrigsministeriet tagit initiativ till en samlad utvärdering. Det finska försöket präglas av en mångfald uppföljningsprojekt utan någon tydlig central samordning.

På en övergripande nivå kan man när det gäller erfarenheterna av frikommunförsöken notera tre viktiga saker

det har genomgående tagit lång tid att komma igång -

med försöken, betydligt längre än de flesta berörda

hade räknat med;

frikommunförsöken har medfört konflikter på det -

värderingsmässiga planet; värdet av frikommunförsöken är oklart från

-

spridnings- och innovationssynpunkt.

som exempel på trögheten nämner Rose, att mer än två år efter starten av det norska försöket hade mindre än hälften av försöksprojekten blivit behandlade. Denna tröghet i starten har varit ett viktigt skäl till förlängningen av försöket, som skett i samtliga länder utom Finland.

Värdekonflikterna, den andra generellt intressanta iakttagelsen, har kommit till uttryck i behandlingen av dispensansökningarna. Förändringar av det slag det här är tal om, med tydliga inslag av vinnare- och förlorareelement, medför med stor sannolikhet turbulens. Dessa har varit tydligast framträdande i den centrala, administrativa sfären. Främst är det fackdepartementen ocheller olika professionella grupper som rest motstånd mot ändringsförslagen i frikommunförsöket.

Med hänvisning framför allt till norska erfarenheter menar Rose att spridningseffekterna av frikommunförsöken varit begränsade. Frikommunerna har i liten omfattning förmått utveckla nya projektidêer utöver de ursprungliga. Eventuellt skiljer sig Danmark och Sverige här på ett positivt sätt i den meningen att frikommunförsöket uppfattats som en generell inbjudan till nytänkande och innovation snarare än ett arrangemang för att hantera förutbestämda problem; därmed har försöket eventuellt fått större spridningseffekter än i Norge. Dock reserverar sig Rose mot föreställningen att de svenska frikommunerna varit speciellt innovativa.

5 FRIKOHHUNFÖRSÖKEI son run-on rön UTVECKLING ocn FÖRNYELSE EN SUHHERING och VÄRDERING -

5.1 summering av erfarenheterna frikonunförsöket av

5.1.1 Det svenska försöket i ett nordiskt jämförande

perspektiv

Det svenska frikommunförsökets karaktär pionjärprojekt av spelar en väsentlig roll vid jämförelsen med de övriga nordiska länderna, som snabbt tog efter Sverige. Det var den svenska regeringen som var först i spåret med de fördelar och nackdelar det för med sig. En uppenbar fördel är att man i en sådan situation kan skapa sin egen modell utan att snegla på hur andra gör. lika En uppenbar nackdel är att det alltid finns ett pris förknippat med att vara först. Man kan t.ex. inte dra nytta av andras erfarenheter, och man måste kalkylera misstag med som efterföljarna inte nödvändigtvis behöver dras med.

Bortsett från denna skillnad kan konstatera man att det svenska frikommunförsöket inte skiljer sig från de nordiska grannländernas vad gäller incitamentet behovet att i allmän mening modernisera och effektivisera den offentliga förvaltningen. Detta också var ett centralt motiv i den 1982 nytillträdda socialdemokratiska regeringens reformprogram för den offentliga sektorn, ur vilket frikommunförsöket genererades.

Andra gemensamma drag är samspelet mellan staten och kommunerna samt statsmakternas klart uttalade strävan att lägga initiativet i kommunernas händer i fråga om att skapa ett innehåll åt försöket.

genomförandet av försöket Beträffande det praktiska

två avseenden från de sig Sverige i åtminstone skiljer

övriga nordiska länderna.

på försökets successiva expansion Dynamiken med avseende

varit något speciell. Den för svenskt vidkommande har gick ut på att utnämna ett beursprungliga strategin

och behålla den volymen till gränsat antal frikommuner

begränsning sprängdes i slutet försöket 1988. Denna av förlängningen av försöket till och med beslutet om dels

utvidningen till att gälla alla utgången av 1991, dels

önskade vara med. På denna kommuner och landsting som

ökat från 12 till 40, dvs. grund har antalet frikommuner

dispenser har tagits tredubbling, och beslut om nya en på motsvarande sätt expanderat successivt. Danmark har

försöket inte i samma skala. men

också från de övriga nordiska länder- Sverige skiljer sig

praktiska handläggningen av dispensna i fråga om den

relativ omständlig ordning jämfört med ansökningarna. En

uppstod i och med att dide övriga nordiska länderna

hamnade hos fackdepartementen och spensansökningarna

sektorsvisa paket. Denna avvikelse kan hanterades som

förklara trögheten i belslutsfattandet dock inte ensamt

sektorsintressena och kommunerna eller dragkampen mellan

långt dispenserna skulle gå. Dessa drag finner man om hur

genomgående i de nordiska frikommunförsöken.

och icke-frikommuner en jämförelse 5.1.2 Frikommuner -

framgått studie refererats ovan Montin, som av en som

frikommunförsöket att i vissa fall hamna 1988 tenderar

pågående förändringsarbetet på enskilda vid sidan om det

verksamhetsområden, t.ex. barnomsorg och hemtjänst.

Montin anför

Det faktum att kommunerna varit obenägna att söka dispenser innebär inte att verksamheten i kommunerna ej är frikommunrelevant. I själva verket pågår frikommuneri både inom barnomsorg och hemtjänst. För det första arbetar flertalet kommuner med att lösa inomkommunala organisations- och styrningsproblem. Detta sker dels genom utveckling mot integrerad funktionshantering på lokal nivå detta är tydligast i KdN-kommunerna, dels delegering av ekonomiskt ansvar och verksamhetsansvar till föreståndare på daghem, servicehus och inandra stitutioner. För det andra sker frikommuneri i betydelsen att relevanta problemorienterade aktörer utnyttjar sitt handlingsutrymme för att försöka servicen anpassa till lokala behov.

På likartat sätt resonerar Kerstin Bartholdsson

Bartholdsson, 1987 i sin studie av dispensansökningarna. Hon menar att mängden likartade, pågående försök utanför frikommunförsöket gör att försöksverksamheten är mer begränsad än det totala antalet godkända försök ger intryck av.

Denna tendens, att frikommunförsöket inte har monopol på utvecklingsarbete och att den formella frihet dissom penseringen medför inte är en nödvändig förutsättning för innovationer, bekräftas i två nyligen genomförda studier. Den ena Ds 199125 Demokrati och effektivi- tet en balansgång redovisar pågående förnyelseprojekt - i frikommunerna och ett antal icke-frikommuner. Studien

visar bl.a. att frikommunerna för närvarande inte kan anses inta en frontposition i dessa hänseenden.

I den andra studien Sköldborg Ström, 1991 besom handlar bl a organisatorisk förnyelse i kommunerna är bilden likartad frikommunerna framstår inte i dagsläget som föregångare. Däremot har de i ett tidigare skede haft en sådan roll, vilket redovisats i utredningens första

betänkande SOU 199125 bilaga 3. Frikommuner med en decentraliserad organisation med kommundelsnämnder områdesstyrelser, stadsdelsnämnder var de gick i som spetsen för en organisatorisk förnyelse under 1980-talet,

då i flera fall strukturerade om sin centrala nämnd-

man organisation i betydande omfattning. Dessa frikommuner förefaller ha intagit en beredskap för successiva

nu justeringar av sin organisation.

framgått är det alltså inte så att frikommunerna för som närvarande är tongivande vad gäller kommunalt utvecklingsarbete. Detta har möjligen, åtminstone på vissa områden, tidigare varit fallet, främst när det gäller organisatorisk utveckling. I dag förefaller arbetet med att utveckla den kommunala verksamheten spritt på många händer.

5.1.3 Externa utvärderingar

Som framgått av kapitel 1 markerades i frikommunförsökets inledning på olika sätt vikten av en utvärdering. Att döma av de problemställningar som enligt frikommunpropositionen borde belysas, skulle utvärderingen bli omfattande. I linje med detta antogs ett program för en vetenskaplig utvärdering 1986. Av olika skäl genomfördes inte utvärderingen på det sätt som planerats.

Vad som mera systematiskt utvärderats av försöksverksamheten grundad på dispenser inskränker sig väsentligen till de första åren av försöket. De utvärderingsrapporter som är tillgängliga är författade 1987-88 i de flesta fall. Någon uppföljning av vad som i kapitel 1 kallas den andra lagstiftningsfasen från våren 1987 till juni 1988

andra och den tredje implementeringsfasen från samt den hösten 1988 har inte genomförts. Med hänsyn till dessa brister inte dra några långtgående slutsatser av

kan man de externa utvärderingarna beträffande denna del av försöksverksamheten.

Den bild av försöksverksamhetens utfall som förmedlas i Lars Strömbergs övergripande studie Strömberg, 1990 tar fasta på två olika ting. Det ena är att försöksverksamheten som sådan, genom de olika restriktionerna som lades på dispenseringen, framstod som urlakad eller utvattnad i förhållande till de högt ställda förväntningar

på många håll hade i frikommunerna. I vissa fall blev man konsekvenserna av detta att de förändringar som kom till stånd bedömdes spela en marginell roll eller att förändringarna helt uteblev. I andra fall förefaller erfarenheterna av försöksverksamheten betydligt mer positiva. Det andra i utfallet som Strömberg håller fram är vad han kallar positiva bieffekter, t.ex. inomkommunal avreglering; ökat samarbete inom kommunerna, över sektorsgränser och mellan statliga och kommunala organ; samt positiva, attitydsmässiga effekter.

En jämförelse med den studie gjorts på ett annat

som område inom frikommunförsöket, nämligen tillämpningen av lagen om en friare nämndorganisation, är instruktiv. Denna studie, som redovisades i utredningens delbetänkande SOU 199125 bilaga 3 speglar erfarenheterna av kommunernas organisatoriska förnyelse under ett decennium med utgångspunkt inte i bara frikommunlagen utan även i den näraliggande lokalorganslagen. På detta område är utfallet av frikommunförsöket generellt sett tydligare och mera positivt. I rapporten framhålls bl a

Frinämndslagen har uppebart, sett som en enskild reform, varit ett effektivt förändringsinstrument, som på ett bra sätt svarat mot behoven hos de mest förändringsbenägna kommunerna av ett ökat organisatoriskt svängrum. Kommuner i utveckling har snabbt

kunnat lösa sina organisatoriska problem med hjälp av

den särskilda lagstiftningen.

5.2 Värdering av frikonunförsöket

5.2.1 Den statliga styrningens roll

Ett grundläggande syfte med frikommunförsöket är att pröva nya former för statens styrning av kommunal verksamhet. Statens traditionella roll i förhållande till kommunerna är att styra med hjälp av ett omfattande regelverk, att förmå kommunerna att genomföra nationella program med hjälp av bl.a. ekonomiska bidrag samt att kontrollera utfallet av verksamheten och efterlevnaden av regelsystemet. Nyheten med frikommunförsöket är bl a att statsmakterna tar iniativ till en begränsning och en förenkling av regelsystemet genom en försöksverksanhet, vars innehåll bestäms i ett samspel mellan staten och kommunerna.

I en tidigare nämnd studie om erfarenheter av lagstiftningen om kommunernas organisation SOU 199125 bilaga 3 togs frågan om den statliga styrningens roll upp, dels i ett generellt perspektiv, dels med avseende på organisatorisk styrning. Det framgår av studien att nio av tio svarande kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören eller motsvarande i bl.a. frikommunerna ansåg att statlig styrning generellt är ett problen i hög grad eller i viss mån. Var tredje ansåg att det är ett höggradigt problem. Vid tillfället för undersökningen

hösten 1990 - bedömdes skolan vara det mest problenatiska området i meningen att det fanns en rad hinder för

en önskad lokal utveckling. Från årsskiftet är förhållandena annorlunda i detta avseende till följd av den beslutade avregleringen.

Av undersökningen framgår också, att en fri nämndorganisation av en knapp majoritet uppfattas något

som som minskar de negativa effekterna av statens styrning

av

Många framhåller dock, att den ekonomiska kommunerna. styrningen och statsbidragsbestämmelserna utgör ett

än den organisatoriska styrningen. större hinder

opinionsyttringar detta slag säger naturligtvis en hel

av del vad frikommunförsöket kan åstadkomma, sett i ett

om strategiskt perspektiv.

begränsad omfattning innefattat Försöksverksamheten har i

friare användning statsbidragen, så t.ex. på det en av sociala området stöd och hjälp i boendet, barnomsorg i kooperativ form och skolans område för bl.a. lokal skolutveckling.

Underlagsmaterialet vad gäller frikommunernas erfarenheter är alltför bräckligt för att man skall kunna ge ett säkert omdöme om betydelsen av denna frihet. Med hänsyn till den begränsade frihet som givits frikommunerna torde effekterna bli i motsvarande mån begränsade.

Friheten på det organisatoriska området framstår som betydligt avancerad, och frikommunerna har överlag i

mer relativt stor omfattning utnyttjat denna möjlighet. Av den nyss nämnda studien framgår bl.a. att av de 21 studerade kommunerna hade 16 gjort mer eller mindre omfattande förändringar i sin centrala nämndorganisation.

5.2.2 Fri nämndorganisation

Lagen 1984382 om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation framstår som ett av de mera centrala inslagen i frikommunförsöket, om man ser till i vilken grad den utnyttjats och vilka konsekvenserna blivit.

Behovet av en uppmjukning av reglerna för den kommunala nämndorganisationen uppstod hos de kommuner som var pionjärer på att decentralisera sin organisation med hjälp av kommundelsnämnder eller områdesstyrelser i hela kommunen. Dessa kommuner var Ale, Bräcke och Örebro. Senare tillkom Eskilstuna, Sandviken och Uppsala. De fann på ett tidigt stadium att stelheten i den centrala nämndstrukturen var ett hinder för vidare organisatorisk

en och verksamhetsmässig utveckling. Det gällde t.ex. kravet på att ha en särskild byggnadsnämnd, miljö- och hälsoskyddsnämnd, skolstyrelse och socialnämnd. Även principen om kommunen som en odelad förvaltningsmyndighet, vilket hindrade en ändamålsenlig fördelning av uppgifterna

mer mellan nämnderna, stod i vägen för en önskvärd utveckling.

Frikommunlagen och lokalorganslagen undanröjde dessa hinder; bl.a. togs kravet bort på begränsning av förvaltningsuppgift till kommundel eller anläggning för ett lokalt organ. När dessa friheter enligt regeringens förslag skulle bli generella prop. 19868791, uppstod tveksamhet vid riksdagsbehandlingen, och riksdagen beslöt i enlighet med KUs betänkande att i stället förlänga och utvidga frikommunförsöket KU 19878823, rskr 154.

Med detta beslut öppnades vägen in i frikommunförsöket för den andra generationen av decentraliserade kommuner Göteborg, Huddinge, Hudiksvall, Järfälla, Nacka, södertälje och Upplands-Väsby, som blev frikommuner 1988. Deras önskan var helt eller till den allra största delen baserad på behovet att strukturera om den centrala nämndorganisationen. Ungefär samtidigt tillkom några kommuner som, utan att vara decentraliserade genom kommundelsnämnder, hade likartade behov Hällefors, Nynäshamn och Tranemo, liksom Ludvika, som blev frikommun 1990.

Utifrån de behov och önskemål de nämnda kommunerna hade vid skilda tidpunkter framstår statsmakternas beslut 1984 respektive 1988 som väl anpassade i tiden och väl ägnade att lösa de problem kommunerna brottades med. Av samtliga 19 frikommuner som utnämnts till frikommuner till och med 1988 hade inte mindre än 16 utnyttjat lagen friare

om en nämndorganisation. som principiellt mest intressanta framstår

tillskapande av en särskild nämnd för utbildnings-

frågor utom grundskolefrågor i decentraliserade kom-

muner;

överflyttande av delar av barnomsorgen till ut-

bildningsnämndenskolstyrelsen;

tillskapande av en särskild nämnd för äldre- och

handikappomsorg;

sammanslagningen av byggnads- och miljö- och hälso-

skyddsnämnden.

överdrift Det är ingen att säga, att några av dessa innovationer kommit att bli stilbildande i den pågående organisatoriska förnyelsen. Enligt en nyligen genomförd undersökning sköldborg Ström, 1991 planeras sam-

en manslagning av byggnads- och miljö- och hälsoskyddsnämnden i 36 kommuner, medan det i 49 kommuner finns planer på att avskaffa skolstyrelsen och ersätta den med en nämnd för grundskola och barnomsorg.

sammantaget förefaller alltså den fria nämndorganisationen vara den mest framgångsrika delen frikommunför-

av söket. Frinämndslagen framstår tillsammans med lokal-. organslagen som ett kraftfullt förändringsinstrument.

5.2.3 Försöksverksamheten baserad på dispenser

frikommunförsöket är avsevärt svårare att få Denna del av ett samlat än försöket med en fri nämndgrepp om organisation. Det främsta skälet till detta är att dokumentationen vad kommit ut av försöksverksamheten av som delvis är bristfällig. Ovan har redovisats hur detta sig. Vad framstår särskilt beklagligt är kommer som som dokumentation saknas på följande områden att

försöksverksamhetens dynamik, dvs. i vad mån Data om försöken ändrat karaktär under resans gång; lärandeprocessen i frikommunerna respektive i Data om de regionala och centrala statliga organen; på vilket sätt försöksverksamheten bidragit Data om till utveckling och förnyelse inom frikommunerna respektive på olika verksamhetsområden. allmänt

På dessa grunder är det i flera fall svårt att överblicka bedöma, vilka erfarenheter som faktiskt vunnits och och t.ex. kan ligga till grund för en eventuell persom manentning av försökslagstiftningen.

Omdömena i de externa utvärderingarna och de osystemaoch ofta allmänt hållna bedömningarna från frikomtiska själva tillsammans endast underlag för en munerna ger försiktig värdering utfallet av försöksverksamheten av baserad på dispenser.

Uppenbart skapade frikommunförsöket stora förväntningar politiker och tjänstemän i frikommuenrna. Stora delar hos kommunala verksamheten framstod som regel- och av den detaljstyrd i betydande omfattning. Att döma av antalet dispensansökningar det främst skolan och plan- och var byggområdet behövde befrias. Det har sitt intresse som

agerade På dessa tVå Om att jämföra hur statsmakterna råden.

bygglagen, trädde i kraft 1987, Den nya plana och som rent hus med huvuddelen av kommunernas gjorde 1 ett glgg bantning och förenkling av regelverket. problem genom en därigenom funnit sin lösning, men lös- Problemen hade inte krediteras frikommunförsöketningen kunde

På område fanns i flera fall ett starkt önskemål skolans omfattande och långtgående från kommunerna om en mer försöksverksamhet än vad faktiskt blev fallet. Under som försökets gång beslöt regeringen sig emellertid för en radikal avreglering grundskolan och gymnasierelativt av skolan. Riksdagen tog beslut härom hösten 1990, på frikommunförsöxets sjätte år. Ett nytt statsbidragssystem införs från halvårsskiftet 1991. Därmed hade kommunernas problem fått sin lösning, om än med en betydande eftersläpning i förhållande till kommunernas önskemål, och än gång låg lösningen åtminstone vid en ytlig betraktelse en utanför frikommunförsökets ram. Mot den bakgrunden blir det naturligt att tillmäta försöksverksamheten en begränsad betydelse, Följande citat ur en kommunrapport till utredningen är belysande

I perspektivet av ett nytt statsbidragssystem från den 1 juli 1991 har försöksverksamheten haft enbart en begränsad effekt. Frikommunförsöket har mist sin betydelse då det under det senaste året skett en omfattande avreglering inom skolans område.

Med beaktande att dispenserna just på skolans område av utgjort grund för den mest omfattande försöksverksamheten inom frikommunförsöket är ett sådant omdöme naturligtvis nedslående. Det får dock inte undanskymma det faktum att den sammantaget stora volymen av dispenser på skolans

område under försökstiden spelat icke oviktig

en roll i de enskilda kommunerna, därom vittnar kommunernas

egna uppskattningar relativt tydligt.

En annan aspekt av försöksverksamheten på skolans område är frikommunförsökets roll som katalysator i skolans avregleringsprocess. Bidrog försöksverksamhezen till att bryta motståndet bland sektorsföreträdarna på central nivå Denna eventuella bulldozer-effekt diskuteras 1 nästa avsnitt.

På det tredje största försöksområdet, hälso- och sjukvård samt social omsorg m.m., saknas för närvarande utvärderingar på några viktiga områden. Ett sådant är försöket med primärkommunalt driftansvar för primärvården i Gnosjö och Örebro. Ett annat är kommunalförbundet för vård och omsorg i Jämtland, det s.k. Brunfloprojektet. Ett tredje är försöket med en ny organisation för sjukvården i Dalarna enligt den s.k. Dalamodellen, pågått

som knappt ett halvår. Samtliga dessa försök kan komma att påverka utvecklings- och förnyelsearbetet i kommuner och landsting under de närmaste åren.

I övrigt noteras att försöken utfallit positivt på följande områden

Undantag från tillsyn över kommunala stiftelser Kommunal beslutanderätt över vissa skyddsrumsfrågor Trafikintegrering i bostadsområden H Lokala arbetsförmedlingsnämnder och arbetsmarknadsnämnder

ä Beredskapsarbete hos privata arbetsgivare

Kommunal beslutanderätt beträffande bostadslån och

bostadsanpassningsbidrag samt statligt stöd för vissa

förbättringsåtgärder i bostadshus.

Det bör framhållas att i några fall är erfarenheterna begränsade.

5.2.4 Allmänna slutsatser

I en mycket grov sammanfattning kan man konstatera, att utfallet av frikommunförsöket har en relativt tydlig, positiv sida och en mindre tydlig och mera svårbedömd sida. Det tydliga och positiva representeras av den organisatoriska friheten, som blev möjlig genom lagen om en friare nämndorganisation. Den mindre tydliga och mera svårbedömda representeras av försöksverksamheten baserad på dispenser från statliga regler.

Skillnaden i utfall av frikommunförsökets två huvuddelar är vid närmare betraktande logisk och rent av förutsebar. Lagen om en friare nämndorganisation kan betraktas som ett beställningsverk för de decentraliserade frikommunerna. Problemen och de därav följande behoven var klart definierade, lösningarna på de organisatoriska problemen var tämligen självklara, och de aktuella kommunerna var höggradigt motiverade att snabbt utnyttja friheten. spelplanen och spelreglerna var strikt definierade i utgångsläget.

När det gäller dispensieringen från statliga regler var förutsättningarna mindre klara över hela linjen. Genom att i princip öppna för förändringar hela det statliga

av regelverket skapade statsmakterna inledningsvis en spelplan med en väldig yta. Flera frikommuner ansåg dock att tillämpningen var alltför restriktiv. Detta minskade i viss mån intresset och entusiasmen för försöksverksamheten. Här bör emellertid påpekas att de icke beviljade ansökningarna i allt väsentligt hade sin grund i de begränsningar för försöksverksamheten som riksdagen lagt fast.

Dessa konstateranden leder över till den principiellt intressanta frågan, om det finns en naturlig balanspunkt eller avvägning mellan det statliga ansvaret för att kommunerna uppnår de nationella målen på olika verksamhetsområden och kommunernas önskan om en långtgående frihet att bedriva dessa verksamheter utifrån skiftande lokala förutsättningar och prioriteringar. Denna fråga behandlas i en av de tidigare redovisade utvärderingsrapporterna Pettersson Holm, 1989 om försöksverksamheten på arbetsmarknadspolitikens område.

Författarna är skeptiska till idéerna om ökat kommunalt inflytande och generella statsbidrag, bedömt från

mer effektivitetssynpunkt och från vad de benämner det nationella intresset. En förskjutning av inflytande till kommunernas fördel och en ökad frihet för dessa att hantera statliga medel skulle äventyra både det nationella intresset, de nationella målen och kostnadseffektiviteten, menar författarna.

Denna analys, rätt eller fel, sätter fingret på en viktig punkt principiellt när det gäller avvägningen mellan centralanationella och lokala intressen och, i förlängningen av detta, grunden för en reformverksamhet av det slag som frikommunförsöket representerar.

Av flera olika skäl kan balanspunkten mellan lokala och centrala intressen inte vara given en gång för alla och generellt sett. Balanspunktens läge skiftar mellan olika sektorer, och det skiftar inom en enskild sektor över tiden. En allmän tendens är att den statliga detaljstyrningen och centralismen är starkt uttalad under uppbyggnadsskedet i ett nationellt reformprogram. När väl grunden lagts, finns det skäl att lägga över ett större

på den utförande, lokala nivån. Den sistnämnda ansvar

illustreras väl den allmänna decentraliseringen och av strävan efter regelförenkling, målstyrning etc. som varit utmärkande för 1980-talet.

inte är givet på förhand är tempot i denna för- Vad som ändringsprocess. Plan- och byggområdet och skolan utgör intressanta jämförelseobjekt i detta hänseende under tiden för frikommunförsöket.

Balanspunktens läge är naturligtivs i betydande omfattning påverkbar genom politiska åtgärder. 1990 års avreglering av skolan utgör en god illustration till detta.

De allmänna slutsatserna av detta är följande

När statsmakterna inbjuder kommunerna till en avregleringsfest, är risken för konflikt betydande mellan de centrala intressenasektorsintressena och de lokala intressena. Konflikten baseras på kampen om intressebalanspunktens nya position och den gäller därmed maktfördelningen inom den aktuella sektorn.

I kampen om balanspunktens position har de centrala intressena departementen, de statliga verken alltid ett övertag, eftersom de kontrollerar regelsystemet och har till uppgift att övervaka att de nationella målen inte äventyras.

Av detta följer inte att de lokala intressena alltid förlorar mot de centrala. En kraftfull politisk mobilisering kan ge upphov till ett så starkt tryck på den centrala nivån att hindren plötsligt raseras. Förspelet till lagstiftningen om lokala organ 1979 och 1980 är en utmärkt illustration till detta.

Dessa slutsatser förklarar i stora drag varför frikommunförsökets dispenseringsdel blev så begränsad som den blev. Alltför stora förväntningar ställdes beträffande de praktiska möjligheterna att genomföra en regelreducering och regelförenkling snabbt och på bred front.

Det bestående resultatet och värdet av frikommunförsökets dispenseringsdel inskränker sig dock inte till att bara omfatta vad ovan kallats positiva bieffekter i form

som av inomkommunal avreglering, ökat samarbete och förändrade attityder, även om dessa effekter är viktiga nog. En analys som landar i dessa slutsatser är ofullständig och inte helt rättvisande. Det är nödvändigt att även involvera vad man kan kalla vissa dynamiska effekter av försöksverksamheten.

En sådan effekt gäller det tryck på regelverket inom en viss sektor eller på ett visst sakområde som försöksverksamheten i sig genererar. Det bästa exemplet på denna effekt gäller skolans avreglering. Det utvärderingsmaterial som stått till utredningens förfogande gör det inte möjligt att fullt ut leda i bevis, att 1990 års avreglering på skolans område direkt orsakades av det pågående försöket med avreglering inom frikommunförsöket. Det framstår dock som en föga djärv gissning, att försöksverksamheten bidrog till att bryta motståndet hos sektorsintressena och därmed bana vägen för en reformering skolan, starkt efterfrågad av kommunerna.

av Detta är ett exempel på vad som ovan kallats bu1ldozereffekten. Ett annat exempel på denna effekt finner vi på hälso- och sjukvårdsområdet, där försöken med primärkommunalt driftansvar för primärvården troligen bidragit till att öppna vägen för den av riksdagen beslutade möjligheten att driva försök med primärkommunalt huvudmannaskap.

Ett par ytterligare exempel på de dynamiska effekterna av frikommunförsöket förtjänar att uppmärksammas. Exemplen gäller två innovationer inom vård- och omsorgsområdet, som ryms inom den pågående försöksverksamheten.

Det första exemplet gäller det s.k. Brunflo-projektet i Jämtland, som innebär en helt ny modell för samverkan över inte bara sektorsgränser utan även över traditionella huvudmannaskapsgränser. Samarbetet bedrivs inom ramen för ett kommunalförbund. Resultatet hittills är så positivt att kommunen och landstinget ansökt om tillstånd att förlänga försöksperioden.

Det andra exemplet gäller försöksverksamheten inom hälsooch sjukvården enligt den s.k. Dalamodellen. Detta försök framstår som det hittills mest avancerade, när det gäller implementeringen av den s.k. beställar- och utförarmodellen inom offentlig verksamhet. Det bör dock framhållas att snarlika försök pågår i bl.a. Bohuslandstinget, Stockholms läns landsting och Sörmlands läns landsting. Det är för tidigt att uttala sig om vilka effekterna fullt ut kan bli för den svenska sjukvården, men sannolikt kommer påverkan att bli betydande under resten av 1990-talet.

Med detta tillägg är bilden av frikommunförsöket mera komplett om än inte fullständig. Det avslutande omdömet får mot den bakgrunden bli att frikommunförsöket

som helhet spelat en inte oväsentlig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten, även det inte

om kunnat leva upp till de högt ställda förväntningarna som skapades vid dess tillkomst i mitten av 1980-talet. Försöket som sådant har troligen bidragit till nytänkande och omprövning inom hela den kommunala sektorn. Till detta bör läggas att delar av den pågående försöksverksamheten har en hög utvecklings- och spridningspotential

med verkan långt bortom frikommunförsökets formella avslutning.

UTREDNINGENS FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER

Avveckling av lagen on försöksverksamhet ned en friare kommunal nämndorganisation

Lagen 1984382 om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation, den s.k. frikommunlagen, har utgjort en central del av frikommunförsöket. Lagen innebär följande möjligheter för de kommuner och landsting som ingår i frikommunförsöket.

1. Kommunerna har getts möjlighet att göra avsteg från de krav på obligatoriska nämnder som finns i vissa speciallagar.

Kommuner och landsting har getts i huvudsak full frihet när det gäller fördelningen av uppgifter mellan olika nämnder.

Kommunerna får inrätta institutionsstyrelser inom det specialreglerade området.

Uppgifter kan lämnas till lokala nämnder även om uppgifterna inte är begränsade till kommundelen.

Kommunerna får inrätta särskilda för att organ ha hand om förvaltning och verkställighet under lokal en nämnd, t.ex. för en by eller ett bostadsområde.

Kommuner och landsting får göra avsteg från kravet på att alla beslut som fattats efter delegering från en nämnd skall anmälas till nämnden.

För att möjliggöra försök enligt den s.k. Dalamodellen får landstingen

vidgade möjligheter att delegera uppgifter dels

-

från landstinget till särskilda organ nämnder,

dels från ett särskilt organ till anställda,

möjlighet att närvarorätt i särskilda organ åt

- ge

representanter för pensionärs- och handikapp-

organisationer.

8. Om verksamheten hos en nämnd upphör i samband med en

omorganisation, avbryts mandatperioden för nämnden

nämnd kan väljas för återstoden av mandatoch en ny perioden.

Frågan obligatoriska nämnder punkt 1 har utredningen

om behandlat i sitt delbetänkande SOU 199125 Frikommunförsöket Erfarenheter av försöken med en friare nämnd-

organisation. Under hösten 1990 beslutade riksdagen att slopa kraven på särskild skolstyrelse och en särskild

en socialnämnd prop. 19909118, UbU4, rskr. 76 och 19909lSoU9, rskr. 97. Utredningen ansåg att erfarenheterna från försöken talade för att nämndobligatoriet borde kunna slopas även när det gäller byggnadsnämnderna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Riksdagen har numera beslutat om detta i samband med behandlingen av förslaget till ny kommunallag prop. 199091117, KU38, rskr. 360.

Kravet på en särskild överförmyndarnämnd i kommuner som inte har Överförmyndare kvarstår tills vidare. Inom ramen för frikommunförsöket prövar en kommun en ordning som innebär att central nämnd socialnämnden också

en annan är överförmyndarnämnd. I propositionen om ny kommunallag s.42 uttalade regeringen att man bör kunna tänka sig en sådan ordning och att frågan kommer att tas upp i anslutning till de förslag till riksdagen som föranleds av att frikommunförsöket skall vara avslutat i och med utgången år 1991. Utredningen har inte funnit några

av olägenheter med den ordning som prövas i frikommunför-

söket på denna punkt och anser därför att generell

en ändring bör göras i föräldrabalken så, att uppgiften att vara överförmyndarnämnd kan läggas på en annan central nämnd.

I övrigt har flertalet av de möjligheter frikommun-

som lagen innebär gjorts generella i samband med beslutet

om en ny kommunallag. Således kan kommuner och landsting enligt den nya lagstiftningen i huvudsak fritt fördela uppgifter mellan olika nämnder punkt 2. Hindret mot att inrätta institutionsstyrelser på det specialreglerade området har också undanröjts punkt 3. Detsamma gäller begränsningen till kommundelen beträffande uppgifter

som läggs på en lokal nämnd punkt 4. Det blir vidare möjligt för alla kommuner att ha en politisk organisationsnivå underordnad en lokal nämnd, t.ex. för by eller

en ett bostadsområde punkt 5. När det gäller delegeringsreglerna innebär den nya kommunallagen ökad frihet

en som motsvarar de möjligheter som öppnats för Dalamodellen punkt 7. Beträffande mandatperioderna, slutligen, innebär den nya lagen att dessa är fria bortsett från styrelsen. Det innebär att kommuner och landsting när de så vill kan göra förändringar i sin nämndorganisation genom att t.ex. bilda nya nämnder och avskaffa gamla punkt 8.

I fråga om anmälan beslut fattats

av som efter delegering från en nämnd punkt 6 föreslog regeringen

i propositionen om en ny kommunallag att nämnderna

själva skulle få besluta om i vilken utsträckning delegerade

beslut skall anmälas. Denna ordning kritiserades emellertid

av lagrådet som ansåg att den nuvarande

obligatoriska anmälningsskyldigheten var att föredra från

rättssäkerhetssynpunkt. Konstitutionsutskottet

199091KU38 s. 70-71 biträdde lagrådets förslag och riksdagen

beslöt

i enlighet härmed. Mot denna bakgrund bör försöksverksamheten i denna del avbrytas.

enligt Dalamodellen är tänkt att pågå Försöksverksamheten till utgången år 1994. Av de möjligheter som frikomav öppnar för detta försök återstår efter den nya munlagen kommunallagens ikraftträdande endast behov av att reglera frågan närvarorätt för pensionärs- och handikappom organisationer. Utredningen föreslår att denna möjlighet får fortsatt lagstöd, t.ex. genom en bestämmelse i den försökslag vidgat brukarinflytande som förbereds inom om civildepartementet.

Sammanfattningsvis innebär den genomgång av frikommunmöjligheter gjorts att lagen bör kunna lagens som nu avvecklas under förutsättning dels att frågan om överförmyndarnämnder får den lösning som utredningen förordat, att möjligheten att bedriva försök med närvarorätt dels för pensionärs- och handikapporganisationer enligt Dalamodellen får fortgå.

6.2 Justitiedepartementet

avsnitt behandlas frågan undantag från till- I detta om synskravet enligt lagen 1929116 om tillsyn över stif-

telser

Nuvarande ordning

och landsting förvaltar genom sina olika organ Kommuner mängd stiftelser har bildats efter donationer en stor som från enskilda personer.

§ lagen 1929116 tillsyn över stiftelser Enligt 1 om stiftelse i princip anmälas till länsstyrelsen i skall en där stiftelsens förvaltning utövas. Något undandet län

tag för stiftelser som förvaltas av kommuner eller landsting görs inte.

En anmäld stiftelse skall enligt 8 S tillsynslagen stå under tillsyn av länsstyrelsen, om länsstyrelsen finner att stiftelsen främjar ett allmännyttigt ändamål, varmed enligt motivuttalanden till tillsynslagen avses sådana stiftelser som inte fullföljer rent enskilda syften. Länsstyrelsen kan dock enligt samma lagrum besluta att en allmännyttig stiftelse inte skall stå under dess tillsyn, om den redan står under nöjaktig tillsyn eller om tillsyn enligt tillsynslagen på grund av särskilda omständigheter inte behövs. Undantagna är givetvis även stiftelser som genom stiftarens föreskrift skall vara undantagna från tillsyn enligt tillsynslagen.

Att en stiftelse står under tillsyn enligt tillsynslagen innebär att förvaltningen övervakas av länsstyrelsen, som kan ingripa om förvaltningen inte sköts i enlighet med bestämmelserna i tillsynslagen eller de föreskrifter som gäller för stiftelsen. Länsstyrelsens tillsyn över hur stiftelserna förvaltas sker främst genom granskning de av uppgifter som styrelsen för stiftelsen är ålagda att lämna länsstyrelsen. Enligt 14 S tillsynslagen skall nämligen styrelsen inom tre månader efter räkenskapsårets slut till länsstyrelsen insända dels berättelse, hur om stiftelsens ändamål främjats under året, dels ett sammandrag av räkenskaperna.

Det finns flera undantag från principen att stiftelser skall stå under tillsyn. Redan 2 S tillsynslagen av följer att stiftelser med en förmögenhet ej översom stiger 20 000 kr. är undantagna från anmälningsskyldighet, och därigenom även för tillsyn. I konsekvens härmed får länsstyrelsen enligt 8 5 från fortsatt tillsyn

undanta stiftelse, vars förmögenhet har nedgått under en 20 000 kr.

I samband med regeringens proposition 19858670 om vissa lagstiftningsåtgärder inom ramen för frikommunförsöket togs frågan undantag från tillsynskravet upp om till särskild prövning. Skälet till detta var en skrivelse från Haninge kommun, vari hemställdes att tillsynen skulle slopas eller i vart fall att värdegränsen på 20 000 kr. skulle höjas.

Med hänsyn till det pågående arbetet inom justitiedepartementet med att ta fram ett underlag får en helt ny stiftelselagstiftning, som bl.a. skulle innebära en reglering hur och i vilken omfattning tillsynen i framav tiden skulle ske, begränsades förslaget i propositionen till värdegränsen höjdes till 200 000 kr. För sådana att stiftelser förvaltas av kommuner eller landstingskomsom inom vilka frikommunsförsöket pågår skall -- enligt muner lagen 198698 om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen 1929116 om tillsyn över stiftelser i stället för värdegränsen 20 -kr. gälla värdegräns på 200 000 kr. Giltighets- 000 en ursprungligen gällde till utgången tiden för lagen, som år 1988, har förlängts till utgången av år 1991 SFS av 19881414.

Förslag till en ny stiftelselag

Frågan stiftelselag övervägs för närvarande inom om en justitiedepartementet och en lagrådsremiss förväntas bli under 1991. I departementspromemorian som ligger beslutad till grund för arbetet med lagrådsremissen -- Stiftelser, förslag till lag stiftelser Ds Ju 198714 -- redoom visas principiellt på tillsynsfrågan än den en annan syn som kommit till uttryck i tillsynslagen.

Den nya tillsynsordningen bör enligt promemorian bygga på att alla stiftelser skall anmälas för registrering. Därigenom tillgodoses även behovet av information om befintliga stiftelser. Registreringen bör enligt förslaget ske hos länsstyrelsen. Kravet på en allmän registrering av stiftelserna möjliggör enligt förslaget att tillsynsverksamheten kan differentieras. Tillsynen kommer därvid grovt sett att ske i två former. Dels skall tillsynen ske i en aktiv form beträffande vissa typer av stiftelser och stiftelser med viss förmögenhet, dels i en passiv form för övriga stiftelser. På så sätt kan en väsentlig del av tillsynen enligt förslaget utövas när förhållandena ger anledning till det samt i övrigt i form av stickprov och ingripanden på förekommen anledning.

Tillsynen skall alltså enligt förslaget utövas främst när förhållandena ger anledning därtill. Ett sådant förhållande är att stiftelsen har tillräckligt stora tillgångar. Enligt promemorian har gränsen dragits så att den mera aktiva tillsynen kommer att gälla stiftelser som har tillgångar överstigande 300 000 kr. Sådana stiftelser skall enligt förslaget även i fortsättningen stå under aktiv tillsyn och b1.a. vara skyldiga att årligen avlämna redovisning för förvaltningen stiftelsens förmögenhet. av Tillsynen över stiftelser med förmögenhet ej en som överstiger 300 000 kr. blir i stället passiv på det sättet, att granskningen kommer att ske endast stickprovsvis eller på förekommen anledning, på t.ex. grund av anmälningar från allmänheten. Något skyldighet för dessa stiftelser att årligen redovisa sin förvaltning skall inte föreligga enligt förslaget.

I promemorian väcks också frågan huruvida stiftelser som bildas eller förvaltas av en kommun generellt bör ställas utanför den statliga tillsynen. Något förslag i den riktningen lämnas emellertid inte. Slutlig ställning till

frågan bör enligt promemorian tas under det fortsatta den arbetet med frikommunförsöket s. 142.

erfarenheter försökslagstiftningen hänvisas till Betr. av avsnitt 3.3.1

överväganden och förslag

råda bred enighet att en offentlig tillsyn Det torde om stiftelseväsendet är nödvändigt. Med en sådan tillöver stiftelsernas fortbestånd, vilket är av syn tryggas inte minst för att stimulera människors vilja betydelse göra donationer till förmån för allmännyttiga att ändamål.

fråga inställer sig i detta sammanhang är om det Den som finns tillräckliga tungt vägande skäl för att undanta bildade stiftelser för vilka en kommun eller ett enskilt landsting är förvaltare. Frågan har i den tidigare redovisade departementspromemorian sammankopplats med utvärderingen av frikommunsförsöket jfr. även prop. 1988891 S. 15 ff..

Enligt förslaget i promemorian skall stiftelser som statliga myndigheter vara undantagna från förvaltas av tillsyn föreskrivs i den föreslagna lagen. Ett den som undantag framstår ganska självklart, inte sådant som statliga myndigheter står under minst mot bakgrund av att tillsyn av bl.a. justitiekanslern.

gäller stiftelser som förvaltas av kommuner och När det inte lika självklart. Å sidan landsting är läget ena hävdas att det intresse som bär upp tillskulle kunna synsverksamheten är tillgodosett inom den kommunala förvaltningen. Där finns offentlig kontroll och tillgarantier för att förvaltningen sker inom de räckliga

föreskrifterna i stiftelsen anger. Å andra ramar som sidan står det enligt den nu gällande tillsynslagen envar donator som vill bilda en stiftelse fritt att undanta stiftelsen från tillsyn enligt lagen.

Det kan inte uteslutas att stiftelser för vilka en kommun är förvaltare har bildats av enskilda under den givna förutsättningen att statlig tillsyn över förvaltningen sker i syfte att tillse att föreskrifterna följs och att trygga stiftelsens bestånd. Den nu gällande ordningen med tillsyn även över stiftelser som förvaltas av kommuner och landsting, i den mån stiftaren inte undantagit stiftelsen från tillsyn, har gällt under lång tid. De stiftelser som har tillkommit sedan tillsynslagens ikraftträdande år 1929 har alla bildats under de civilrättsliga och andra förutsättningar som under denna tid gällt. Det framstår enligt utredningens mening som olyckligt att nu rubba dessa förutsättningar att från genom tillsyn generellt undanta alla stiftelser förvaltas som av en kommun eller ett landsting.

Det skulle i och för sig vara möjligt att göra nya regler om undantag för kommunalt förvaltade stiftelser tillämpliga enbart på sådana stiftelser bildats efter den som tidpunkt då bestämmelserna träder i kraft. Inte minst av administrativa skäl framstår det dock mindre lämpligt som att låta olika regler gälla för stiftelser beroende på om de bildats under tillsynslagens giltighetstid eller därefter. Det kan inte heller uteslutas att viljan att bilda stiftelser för allmänna ändamål kan komma att påverkas negativt om stiftelser förvaltade av kommuner och landsting i lagen undantas från statlig tillsyn.

Att däremot justera omfattningen tillsynen att av genom höja värdegränsen i förhållande till penningvärdets

förändring möter inte på samma sätt några avgörande betänkligheter.

Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det inte finns skäl att särbehandla kommunalt förvaltade stiftelser. Sådana stiftelser bör i princip behandlas på

sätt andra icke statligt förvaltade stiftelser. samma som

Resultatet arbetet med förslag till lagstiftning om

av stiftelser pågår inom justitiedepartementet kan ännu

som inte bedömas. Det kan därför ännu inte förutses vilka tillsynsregler som i framtiden kan komma att gälla för stiftelser. När ett sådant förslag läggs fram inför riksdagen bör dock samordning ske så att kommunalt

en förvaltade stiftelser kommer att behandlas på samma sätt

andra icke statligt förvaltade stiftelser. som

Sannolikt kan lagstiftning om stiftelser inte träda i

en kraft förrän tidigast den 1 januari 1993. Till dess bör den ordning gäller enligt 1986 års lag om undantag

som nu från tillsynslagen tills vidare kunna utsträckas till att omfatta samtliga stiftelser som förvaltas av en kommun eller ett landsting. Det innebär att kommunalt förvaltade stiftelser i princip skall stå under tillsyn av en statlig myndighet, för närvarande länsstyrelsen, om stiftelsens förmögenhet överstiger ett visst belopp. Detta belopp utgör enligt 1986 års lag 200 000 kr. Enligt förslaget i promemorian ansågs 300 000 kr. vara en rimlig avvägning. En smidig lösning skulle kunna vara att koppla värdet till basbeloppet enligt lagen 1962381 om allmän försäkring. I avvaktan på resultatet av de överväganden

föregår beslutet om lagrådsremiss om förslag till som stiftelselag föreslår utredningen att värdegränsen tills vidare fixeras vid 300 000 kr.

Ett förslag till lag om undantag för kommuner och landsting från bestämmelserna i lagen 1929116 om tillsyn över stiftelser har utarbetats i enlighet med vad som nu har anförts se bilaga 3.

6.3 Försvarsdepartementet

Mot bakgrund av riksdagens beslut prop. 198384152, Ku 32, rskr. 368 om försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse hemställde Helsingborgs kommun att få bedriva försök med ökad kommunal bestämmanderätt i fråga om vissa skyddsrumsärenden.

Genom beslut den 17 oktober 1985 uppdrog regeringen åt civilförsvarsstyrelsen att inom ramen för ovannämnda riksdagsbeslut vidta sådana åtgärder att Helsingborgs kommun fick en utökad beslutanderätt på det sätt

som kommunen föreslog.

Erfarenheterna från den utökade beslutanderätten i fråga om vissa skyddsrumsärenden i Helsingborgs kommun visar att kontakterna och arbetsfördelningen mellan kommunen och länsstyrelsen inte förändrades i någon nämnvärd utsträckning. Försöksverksamheten torde därför mot denna bakgrund kunna upphöra.

Utredningen anser dock för sin del att frågan bör övervägas närmare inom ramen för den översyn civilför-

av svaret som pågår inom regeringskansliet.

6.4 Socialdepartementet

6.4.1 Kommunalt bedriven primärvård i Örebro och Gnosjö kommuner

Genom lagen 19851089 om försöksverksamhet inom hälsooch sjukvårdens område öppnades möjligheter för de kommuner som ingår i frikommunförsöket att träffa avtal om på försök bedriva primärvård, men med bibehållet att huvudmannaansvar för landstinget.

Mot denna bakgrund övertog Örebro kommun år 1986 primärvården inom Vivalla-Lundby komdriftansvaret för mundel avtal med landstinget. Vidare bedriver genom Gnosjö kommun i Jönköpings län sedan januari 1988 försök med kommunalt driven primärvård i hela kommunen.

Riksdagen har nyligen i socialutskottet behandlat regeringens proposition 199091121 om försöksverksamhet kommunalt huvudmannaansvar för primärvården. I propomed sitionen föreslås att kommunerna inom ramen för en försöksverksamhet får befogenhet att erbjuda viss hälsooch sjukvård s.k. primärvård. Om ett landsting och en är överens det och socialstyrelsen lämnar sitt kommun om med huvudmans kunna medgivande skall kommunen ansvar överta landstingets skyldighet att erbjuda sådan vård. Försöksverksamheten avses pågå fr.o.m. 1992 t.o.m. 1996 och regleras i en särskild lag om försöksverksamhet med kommunal primärvård.

Gnosjö kommun och Jönköpings läns landsting har hos socialstyrelsen ansökt att få delta i denna försöksom verksamhet. För Gnosjö kommun är en fortsatt försöksverkmotsvarande den skett inom ramen för frikomsamhet som munförsöket därmed inte aktuell. Örebro kommun och Örebro landsting är dock intresserade av en fortsättning av läns

försöksverksamheten i Vivalla-Lundby kommundel och har även hos civildepartementet nyligen ansökt Om ett sådant försök i ytterligare kommundel. Detta Önskemål bör

en enligt utredningens mening tillgodoses. Medan ett landsting utan särskilda lagändringar har rätt att överlåta driftsansvaret för t.ex. primärvården på en kommun, krävs lagstöd för att kommun skall kunna åta sig denna

en uppgift. Den särskilda lagen om försöksverksamhet med kommunal primärvård ger dock inte kommunerna möjlighet att driva primärvård, det inte samtidigt sker en för-

om ändring av huvudmannaskapet.

För att möjliggöra en fortsättning och eventuell utvidgning av verksamheten i Örebro kommun är det önskvärt att lagmässiga förutsättningar för kommuner att driva primärvård utan att huvudmannaansvaret förändras tillskapas i samband med utgången av frikommunförsöken. Sådana lagmässiga förutsättningar bör dock inte begränsas till Örebro kommun utan gälla alla kommuner i landet jfr prop. 199091121. Att kommunerna sannolikt fr.o.m. år 1992 kan bedriva primärvård under huvudmannaansvar är inget som talar mot en sådan ordning. Lokala förhållanden och förutsättningar kan medföra att de båda huvudmännen kommun - landsting vill pröva en lösning som i ett inledningsskede inte är så omfattande som den som en förändring i huvudmannaansvaret innebär.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att ett förslag med den angivna inriktningen utarbetas.

6.4.2 Kommunalförbundet för vård och omsorg i Brunflo,

Jämtland

Enligt lagen 19881419 om försöksverksamhet inom socialtjänstens, hälso- och sjukvårdens samt omsorgsverksamhetens område prop. 1988891, KU6, rskr. 13 kan

regeringen medge att Jämtlands läns landstingskommun och Östersunds kommun på försök gemensamt får fullgöra socialtjänsten, viss hälso- och sjukvård uppgifter inom primärvård samt verksamheten med särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. Verksamheten skall bedrivas kommunalförbund och lagen gäller till utgenom gången år 1991. Jämtlands läns landsting och av Östersunds kommun har i en gemensam skrivelse den 27 december 1988 hemställt om att regeringen lämnar medgivande till försöksverksamhet inom socialtjänstens samt sjukvårdens primärvårdens område i Brunflo. hälso- och Regeringen beslutade den 9 mars 1989 att lämna medgivande till en försöksverksamhet.

Social- och civildepartementet har nära följt försöksi Brunflo och gemensamt beslutat att fiverksamheten nansiera den slutliga utvärderingen. Östersunds kommun och Jämtlands läns landsting har gemensamt inlämnat en ansökan förlängning försöksperioden med ytterligare om av år. Enligt utredningens mening bör lagens giltighetstre tid förlängas och ansökan bifallas.

Enhetliga patientavgifter för läkarvård och 6.4.3 sjukvårdande behandling annan

försöksverksamhet har pågått sedan april 1986 SFS Denna 198621 för att pröva möjligheterna att förenkla avinom den öppna hälso- och sjukvården. giftssystemet Försöksverksamheten utökades den 1 juli 1989 med att de remissbesöken tidigare varit avgiftsfria fick s.k. som avgiftsbeläggas med undantag för akutbesöken. I oktober infördes bestämmelse i förordningen som gjorde 1989 en ny under vissa förutsättningar avvika från det möjligt att bestämmelserna i läkarvårdstaxan SFS 1974699 om anslutning privatpraktiserande läkare till försäkringsav kassan.

Fr.o.m. den 1 januari 1991 gäller att den statliga regleringen av patientavgifterna inom den öppna hälso- och sjukvården är slopad. Försöksförordningen gällande Örebro läns landsting har på grund härav ändrats så att endast den del som gäller anslutning till försäkringskassan kvarstår i förordningen. Förordningens ändrades namn därvid till förordning SFS 198621 om försöksverksamhet inom offentlig hälso- och sjukvård med särskilda villkor för anslutning till den allmänna försäkringen SFS 19901396.

I samband med att denna ändring gjordes prövades möjligheterna att upphäva hela förordningen, efter men diskussion med örebro läns landsting beslöts att försöksverksamheten angående anslutningsreglerna skulle kvarstå tills vidare, eftersom de hade funnits så kort tid.

Försöksverksamheten har alltså sedan år 1991 reducerats till att omfatta ett undantag från anslutningsbestämmelserna i läkarvårdstaxan SFS 1974699. Med hänsyn till den korta tid försöket i denna form pånya gått, bör försöksverksamheten enligt utredningens mening förlängas.

6.4.4 Utvidgad rätt till egen sjukskrivning

På sina håll i landet är tillgången på läkare dålig och avståndet till läkarmottagningen lång. Det var bl.a. detta som väckte frågan om det inte samhällsekonomisk ur synvinkel vore klokt att öka den läkarintygsfria tiden till två veckor.

Vid försäkringskassorna i Jämtlands och Göteborgs län bedrevs budgetåret 198889 försök med utvidgad rätt till

sjukskrivning, som innebar att sjukintyg fordrades egen först fr.o.m. femtonde dagen.

Totalt ingick 150 000 sjukfall i försöket. Försöket att de hade möjligheten att sjukskriva sig visade som själva än sju dagar utan läkarintyg i genomsnitt hade mer halv ersatt sjukdag per sjukfall än övriga. en mer Uppräknat till riksnivå skulle ökningen av sjukpenningkostnaderna motsvara minst 1 miljard kr, alltså en ganska betydande ökning av försäkringens utgifter.

Försöket avslutades efter ett år och resultatet talade således inte för fortsättning. Ursprunglingen fanns en på ett större projekt för att studera sjukplaner skrivningsbeteendet det ansågs ha förlorat sin akmen tualitet i samband med att förslaget om 14 dagars sjuklön

lanserades.

Enligt utredningens mening finns det inga skäl att nu vidta några åtgärder beträffande denna försöksverksamhet.

6.4.5 Receptförskrivningsrätt för distriktssköterskor

Med stöd lagen 198823 om tillämpning av lagen av 198149 begränsning läkemedelskostnader, m.m. vid om av viss försöksverksamhet har distriktssköterskor i läns landsting på försök rätt att förskriva Jämtlands vissa läkemedel. Lagen trädde i kraft den 1 mars 1988 och gäller till utgången av år 1991. Försöksverksamheten i 1988 och skulle enligt planerna pågå i startade mars år. Därefter skulle en utvärdering av verksamheten tre Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att utske. verksamheten och skall avrapportera denna under värdera budgetåret 199192.

I avvaktan på utvärderingen har försöksverksamheten i Jämtlands läns landsting förlängts till slutet av år 1991. Om slutförandet av utvärderingen skulle dröja så att ett slutligt ställningstagande till verksamheten inte hinner tas före 1991 års utgång, har Socialministern enligt vad utredningen inhämtat för avsikt att föreslå att lagen om läkemedelskostnader vid viss försöksverksamhet förlängs så att ett avbrott i den pågående verksamheten kan undvikas inför en eventuell permanentning av verksamheten.

Utredningen hemställer för sin del, att socialdepartementet bevakar frågans fortsatta utveckling och vidtar de åtgärder som omständigheterna motiverar under hösten 1991.

6.4.6 Tillsättning av vissa tjänster inom folktandvården

Enligt förordningen 1985884 om behörighet till vissa tjänster inom folktandvården och tillsättning sådana av tjänster tillsätts tjänst som chef vid en enhet för speiclisttandvård efter förslag särskilda sakkunniga. av Socialstyrelsen utser för hela riket tre sakkunniga för en tid av högst fyra år. Om ingen av de sakkunniga är verksam inom den specialitet som den lediga tjänsten avser, skall socialstyrelsen tillkalla en tandläkare inom specialiteten för att ingå som sakkunnig.

De sakkunniga skall på förslag föra de fyra sökande upp som anses främst i fråga om förtjänst och skicklighet. En av de föreslagna sökandena skall förordnas på tjänsten. Tjänsten tillsätts av landstingskommunen. De sakkunnigas beslut om tjänsteförslag får överklagas hos socialstyrelsen; Socialstyrelsens beslut får inte överklagas.

Enligt förordningen 1985885 om försöksverksamhet vid tillsättning vissa tjänster inom folktandvården till-

av sätter Göteborgs och Bohus, Jämtlands och örebro läns landstingskommuner tjänster som chef vid en enhet för specialisttandvård med ett förenklat förfaringssätt. Tjänsten tillsätts efter förslag av en sakkunnig som utses av landstingskommunen för varje tillsättningsärende. Den sakkunnige skall ha specialistkompetens inom den specialitet som den lediga tjänsten avser. Den sakkunnige skall föra de fyra sökande som anses främst i

upp fråga förtjänst och skicklighet på förslag. En av de

om föreslagna sökande skall förordnas på tjänsten.

Landstingsförbundet har i en skrivelse till socialdepartementet den 30 maj 1991 föreslagit att sakkunnigförfarandet utgår ut förordningen. Erfarenheterna från försöksverksamheten är goda. Enligt Landstingsförbundet bör tillsättningsförfarandet i sin helhet kunna överlämnas till landstingens kompetens, omdöme och ansvar. Några författningsmässiga regleringar torde enligt Landstingsförbundet inte vara nädvändiga.

Frågan om reglering av tillsättningsförfarandet skall behandlas i socialdepartementet under hösten 1991. Avsikten är att den statliga regleringen av tillsättningen av tjänsterna antingen skall förenklas eller helt upphöra. Mot denna bakgrund finner utredningen inga skäl att föreslå någon särskild åtgärd.

nu

6.4.7 Samverkan kommun försäkringskassa

-

Under en tvåårsperiod fr.o.m. april 1988 t.o.m. 1990 har Örebro läns allmänna försäkringskassa bedrivit en försöksverksamhet med administration av socialbidrag hos försäkringskassan.

Försöket har syftat till en samordning av försäkringskassans, socialtjänstens och primärvårdens administrativa resurser

.

I de kommundelar där försöksverksamheten bedrivits finns nu väl fungerande rehabiliteringsgrupper. Försäkringskassan beslutade i slutet av projekttiden om fler kommundelsindelade lokala rehabiliteringsgrupper. som exempel på positiva resultat kan nämnas att såväl sjukfrånvaron som socialbidragskostnaderna minskade i de berörda kommundelarna. Det projekt som har förevarit innebar inga författningsändringardispenser.

Erfarenheterna från försöksverksamheten har bedömts så positiva att diskussioner om ett utökat samarbete med lokalmässig integration har tagits upp. Socialbidragshanteringen har förenklats och rationaliserats.

Det är projektledningens bedömning att det finns förutsättningar att på sikt överföra socialbidraget till socialförsäkringssystemet, vilket skulle komma att kräva författningsändringar. Planerna för detta är emellertid inte så långt framskridna att det.i dag går att säga vilka ändringar som kan komma att bli nödvändiga.

Utredningen hemställer för sin del att frågan blir föremål för utredning genom socialdepartementets försorg.

6.4.8 statsbidrag för stöd och hjälp i boendet

Enligt förordningen 1983944 om statsbidrag till kommunerna för stöd och hjälp i boendet får kommunen statsbidrag för lönekostnader för hemtjänstpersonal vilket uppgår till 34 000 kr. per årsarbetare. Hela hemtjänsten kan läggas ut på entreprenad och lönekostnaderna är också då statsbidragsberättigade. Däremot får kommunen inte ta

kostnaderna om enbart vissa delar av hemtjänsten upp lagts ut på entreprenad. Det senare förekommer i ökad utsträckning som en följd av svårigheter att rekrytera personal men också av arbetsmiljöskäl har kommunen valt att lägga ut t.ex. städning, hemhandling, snöskottning osv. på entreprenad.

Inom ramen för frikommunförsöken fick Nacka kommun dispens från dessa bestämmelser hösten 1989. Tyresö, Helsingborg och Huddinge fick motsvarande dispens under år och Stockholm och Göteborg har nu också sökt

1990 dispens. Fr.o.m. 1992 förändras statsbidraget till kom-

äldreomsorg från ett prestationsbaserat bidrag munernas till ett behovsbaserat bidrag. Med det nya systemet finns inte längre några styrande bestämmelser om hur äldre-

skall utformas och organiseras och till vad omsorgen statsbidrag skall utgå.

6.4.9 Hem för vård eller boende

Enligt 69 § socialtjänstlagen 1980620 skall en enskild

eller sammanslutning som vill inrätta ett hem för person vård eller boende ansöka om tillstånd härför hos länsstyrelsen. Efter framställning från Helsingborgs kommun beslöts lag SFS 1987442 om försöksverksamhet med

en kommunal tillståndsprövning för vissa hem för vård eller boende enligt socialtjänstlagen 1980620. Försöksverksamheten innebar att en enskild person eller sammanslutning vill inrätta ett hem för vård eller boende

som

att bedriva förskole- eller fritidshemsverksamhet för skall söka tillstånd hos socialnämnden i den kommun där verksamheten skall bedrivas. Tillståndsprövningen sker således, med avvikelse från vad som föreskrivs i socialtjänstlagen, av socialnämnden.

Frikommunutredningen föreslår att nämnda lag om försöksverksamhet upphävs och att socialtjänstlagen ändras på sådant sätt att frågor om tillstånd att inrätta ett hem för vård eller boende för att bedriva förskole- eller fritidshemsverksamhet generellt skall prövas av socialnämnden i den kommun där verksamheten skall bedrivas. I anslutning härtill bör även frågan om ordningen för överklagande samt frågan om expeditionsavgifter upp. Hed hänsyn till den översyn av socialtjänslagen som nyligen beslutats kan det vara ett alternativ att 1987 års lag utvidgas till att omfatta samtliga kommuner och att lagens giltighetstid i samband därmed förlängs.

6.5 Kommunikationsdepartenentet

Den försöksverksamhet med trafikintegrering i bostadsområden som bedrivs i Haninge har beskrivits i avsnitt 2.2.4. Försöksverksamheten bedrivs med stöd trafikav säkerhetsverkets föreskrifter TSVFS 198839 förom söksverksamhet med gårdsgata i frikommun.

Enligt uppgift från trafiksäkerhetsverket kommer försöksverksamheten att avrapporteras vid halvårsskiftet 1991. TSV avser efter utvärdering att överväga om en permanentning av föreskrifterna skall ske, så att de kan gälla från den 1 januari 1992. Utredningen föreslår mot denna bakgrund inga ytterligare åtgärder.

6.6 Uthildningsdepartenentet

Försöksverksamheten har i huvudsak reglerats genom förordningen 1985782 om försöksverksamhet beträffande rrskolväsendet i vissa kommuner och landstingskommuner. Dessutom har vissa dispenser för enskilda kommuner förekommit.

Genom de förändringar i den statliga styrningen av skolan som genomförts eller är under genomförande, i första hand som ett resultat av riksdagsbesluten med anledning av propositionen prop. 19909118 om ansvaret för skolan, har behovet av fortsatta särregler för försöksverksamheten i stort sett onödiggjorts. Ett resultat av förändringarna är således att de verksamhetsförändringar som möjliggjordes genom nämnda förordning nu kan genomföras i alla kommuner.

Detta gäller

Användningen av tilldelade resurser -

Personalregleringen och tjänstgöringsförhållandena - - Konferenserna

Skolarbetsveckans omfattning -

Fördelningen av undervisningsresurser mellan gym- -

nasieskolan och komvux

Fördelningen av elevplatser inom landstingskommunal -

gymnasieutbildning.

vad som återstår är följande.

1. Riksdagen har nyligen behandlat utbildningsutskottets betänkande i anledning av i propositionen prop. 1990912115 om vissa skollagsfrågor m.m. Där behandlas bl.a. elevinflytandet. Därmed upphör behovet av en särskild försöksverksamhet på området för grundskolans del. I fråga om gymnasieskolan bör enligt utredningens mening försöksverksamheten upphöra.

2. Försöksverksamheten med avvikelser från föreskrifterna om prao i grundskolan bör enligt utredningens mening fortsätta i avvaktan på läroplansöversynen.

6.7 Jordbruksdepartementet

6.7.1 Djurskydd

Den lokala tillsynen av djurskyddet i kommunerna skall enligt djurskyddslagen 1988534 utövas miljö- och av hälsoskyddsnämnden. Den regionala tillsynen utövas av länsstyrelsen enligt djurskyddsförordningen 1988539.

Lagen ger möjligheter för såväl miljö- och hälsoskyddsnämnden som länsstyrelsen att ingripa på olika sätt mot försummelser beträffande djurens vård och behandling. Länsstyrelsens befogenheter är emellertid mer omfattande än nämndens.

I samband med att försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse inleddes anhöll Helsingborgs kommun att om länsstyrelsens befogenheter enligt vissa bestämmelser i dåvarande lagen 1944219 djurskydd också om skulle tillkomma miljö- och hälsoskyddsnämnden i de s.k. försökskommunerna. örebro kommun framförde liknande önskemål.

Framställningarna resulterade i lagen 198699 förom söksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt lagen 1944219 djurskydd. om Försöksverksamheten har fortsatt även sedan den djurskyddslagen nya trädde i kraft den 1 juli 1988 se lagen 198699, om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen, 1988534. Försöksverksamheten på detta område innebär bl.a. att miljö- och hälsoskyddsnämnderna i försökskommunerna har befogenheter att i vissa situationer meddela förbud att ha hand om djur och besluta att djur skall omhändertas.

de kommuner svarat på utredningens enkät har Bland som Gnosjö, Haninge, Helsingborgs och Örebro kommuner endast att de utnyttjat lagens möjligheter se avsnitt uppgett Erfarenheterna har varit begränsade men väsent- 3.3.6. ligen positiva.

februari 1991 uppdrog regeringen åt lantbruks- Den 21 styrelsen att redovisa hur den lokala djurskyddstillsynen anordnats. Redovisningen skall särskilt belysa utformningen och innehållet djurskyddstillsynen samt av tillämpningen djurskyddslagens bestämmelser om förbud av hand djur och omhändertagande av djur. Redoatt ha om skall innefatta utvärdering av tillsynen och visningen en lantbruksstyrelsen skall även ge förslag till de evenytterligare åtgärder som kan anses erforderliga tuella bedriva effektiv tillsyn. Uppdraget skall för att en redovisas till regeringen senast den 31 januari 1992.

på detta bör enligt utredningens mening för- I avvaktan söksverksamheten förlängas. För detta ändamål har ett till lag fortsatt giltighet av lagen 198699 förslag om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid om enligt djurskyddslagen 1988534 utarbetats; se tillsyn bilaga 3.

6.7.2 Hälsokontroll

32 § livsmedelsförordningen 1971807 skall Enligt livsmedelsverk efter samråd med socialstyrelsen statens meddela föreskrifter skyldighet för personer som om livsmedelshantering att genomgå läkarsysslar med undersökning eller hälsokontroll. Enligt livsannan består hälsokontrollen av två medelsverkets föreskrifter årlig personlig hälsodeklaration och en årlig moment en hygieninformation. Informationen skall lämnas av läkare legitimerad sjuksköterska i samarbete med miljöeller

eller, efter överensoch hälsoskyddsnämnden i kommunen kommelse, nämndens egen försorg.

genom

lagen 1934332 °m för I de kommuner som omfattas av

friare kommunal nämndorganisation söksverksamhet med en

hälsoskyddsnämnderna i särskilda fall får miljö- och

inte behöver ske varje år. besluta att hälsokontroll

utnyttjat undantagsbestämmelsen, men Gnosjö kommun har

är begränsade. I övrigt verkar uppger att erfarenheterna

dispensmöjligheten ha utnyttjats. Detta kan delvis inte

undantagsbestämmelsen endast kan tillämpas i bero på att

tanke på dess begränsade räckvidd enskilda fall. Mod framstår möjligheten till dispens som särskilt

inte

naturligtvis i det enskilda fallet angelägen även om det

smidig och lämplig åtgärd. Mot denna bakgrund kan vare en föreslår utredningen att livsmedelsverket får ta

ställning till möjligheten skall permanentas.

om

6.7.3 Lantbruksdelegation

beslut den 10 juli 1986 bemyndigade regeringen lant- I bruksstyrelsen att inrätta en delegation för ärenden i lantbruksnämnden i Jämtlands län rörande Bräcke. Den 13 juli 1989 bemyndigade regeringen i beslut lantbruks-

för tiden t.o.m. den 30 juni 1991 låta styrelsen att delegationen kvarstå.

Inrättandet särskild delegation var ett led i

av en försöksverksamheten med ökad kommunal självstyrelse inom

Bräcke kommun. Avsikten med den s.k. Bräckedelegationen

att under stärkt kommunalt inflytande intensifiera var lantbruksnämndens verksamhet i kommunen. Med tanke på

betydelsen de arella näringarnas utveckling inom

av Bräcke kommun ville kommunen genomföra ett antal syssel-

sättningsskapande projekt baserade på förhållandena i kommunen.

Delegationen har bestått av sex ledamöter, kommunen

varav har utsett tre ledamöter och lantbruksstyrelsen tre.

om någon delegationens eller lantbruksnämndens

av ledamöter begärt det har frågan hänskjutits till lantbruksnämndens plenum.

På regeringens uppdrag har lantbruksstyrelsen utvärderat verksamheten Se avsnitt 3.1.4.

Lantbruksstyrelsens slutsats är att delegationen inte bör kvarstå efter den 30 juni 1991 med hänsyn till de administrativa kostnader den medför, trots att den medverkat till ett ökat engagemang i landsbygdsfrågor.

Lantbruksstyrelsen har i sitt ställningstagande även beaktat länsstyrelsereformen som innebär bl.a. att lantbruksnämndens verksamhet flyttas över till länsstyrelsen. Delegationen kan därför inte bestå i nuvarande skepnad. Även om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i markpolitiska och regionalpolitiska frågor fortfarande är aktuell finns inte skäl att utveckla Bräckedelegationen vidare, anser styrelsen.

Med hänvisning till det anförda och det faktum att dispensen för delegationens fortsatta verksamhet inte utnyttjats finner även utredningen att försöket bör avslutas vid halvårsskiftet 1991.

6.8 Arbetsmarknadsdepartenentet

Det finns i dag en strävan från statsmakternas sida att styra arbetsmarknadspolitiken med mål i stället för regler. Modellen är att statsmakterna anger målen medan

arbetsmarknadsstyrelsen fördelar resurserna på länen utifrån den regionala och lokala arbetsmarknadens problembild. Ytterst är det alltså länsarbetsnämnden och den lokala arbetsförmedlingen som disponerar huvuddelen av de arbetsmarknadspolitiska resurserna. I linje med denna ambition tillförs fr.o.m. 1 juli 1991 arbetsmarknadsverket resurser enligt en ny anslagsstruktur. En sammanläggning av ett flertal anslag gör att arbetsförmedlingen och länsarbetsnämnden får en stor frihet att anpassa åtgärderna efter de lokala behoven.

Vid överläggningarna inför frikommunförsöket var en given utgångspunkt att regeringen även i fortsättningen skulle ha huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken. Samverkan mellan statliga och kommunala organ är dock av avgörande betydelse för en framgångsrik arbetsmarknadspolitik. Det är viktigt att utifrån arbetsmarknadsverkets decentraliserade organisation, den nya anslagsstrukturen samt resursernas fördelning på det regionala och lokala planet hitta lämpligt fungerande samarbetsformer mellan arbetsmarknadsverket och kommunerna.

Inom arbetsmarknadspolitikens område har det inom frikommunförsket getts möjlighet att inrätta en kommunanknuten arbetsförmedlingsnämnd. Frilandstingen har getts möjlighet att teckna sysselsättningskontrakt med länsarbetnämnden. Vidare har vissa frikommuner har getts dispens att placera personer i kommunalt beredskapsarbete hos privata arbetsgivare.

6.8.1 Arbetsförmedlingsnämnder

Arbetsförmedlingsnämnder infördes som försöksverksamhet i frikommunerna i december 1985. Två år senare blev reformen generell och i dag finns det arbetsförmedlingsnämnder i hela landet. Arbetsförmedlingsnämnden är främst

ett för information, samverkan och samråd i lokala

organ arbetsmarknadsfrâgor mellan företrädare från arbetsmarknadsverket, kommunen och lokala arbetsmarknadsparter. Representanterna medverkar till lösningar på arbetsmarknadsproblem i kommunen. Nämnden beslutar i de frågor som länsarbetsnämnden bestämmer.

Arbetsförmedlingsnämnderna i frikommunen har något mer vidgade befogenheter. Tanken bakom inrättandet av arbetsförmedlingsnämnder i frikommunerna var att nämnden skulle få prova en ordning med friare disposition av de arbetsmarknadspolitiska medlen samt ges dispens från vissa statliga regler.

Inom frikommunförsöket har arbetsförmedlingsnämnderna möjlighet att förlänga tiden för beredskapsarbeten och för platser med rekryteringsstöd upp till 12 månader. Nämnden får inom ramen för statsbidragsreglerna besluta

statsbidragsnivån för beredskapsarbete. Vidare får om arbetsförmedlingsnämnden inom de givna ekonomiska ramarna besluta om fördelningen av medel för beredskapsarbete, rekryteringsstöd och särskilda insatser för ungdom. Den senare möjligheten syftade till att de arbetsmarknadspolitiska resurserna skulle kunna användas på ett mer flexibelt sätt.

Utvärderingen Ds 198867 Frikommunförsöket och arbetsmarknadspolitiken, konstaterade att arbetsförmedlingsnämnderna i mycket begränsad omfattning hade använt de vidgade befogenheterna. De beslut som hade fattats i arbetsförmedlingsnämnderna i frikommunerna kunde även fatttas av arbetsförmedlingsnämnderna i andra kommuner. I de nuvarande bestämmelserna för beredskapsarbete finns det möjlighet för länsarbetsnämnden att om det finns särskilda skäl förlänga tiden till högst 12 månader. Även rekryteringsstödets längd kan förlängas till 12 månader

arbetslösa och invandrare. Den nya när det gäller äldre för arbetsmarknadsverket som införs anslagskonstruktionen medför, som tidigare nämnts, ett fr,o,m. den 1 juli 1991 madglsutnyttjande än tidigare. Detta innebär att friarg flexibel använding av resurserna har önskemå1et om en mer utvidgade befogenheterna inte har tillgodosett; varför de någon betydelse framöver

Arbetsförmedlingsnämndernas sammansättning 6.8.2

arbetsförmedlingsnämnderna generellt har länsarbets- I arbetsförmedlingen ordförande- respektive nämnden och ordförandeposten och antalet ledamöter är högst 6. vice finns dock möjlighet att utöka antalet ledamöter om Det arbetsförmedllngsnämndernas verksamhet omfattar flera kommuner eller en storstgéskqpmun-

frikommunerna har arbetsförmedlingsnämnderna delvis en I annorlunda sammansättning. Där har en chefstjänsteman vid länsarbetsnämnden utsetts till ordförande och en g representant för kommunen är dennes ställföreträdare. Fyra kommuner inom frikommunförsöket har möjlighet att utse ordförande i nämnden och vice ordförande är en chefstjänsteman vid lånsarbetsnämnden. Vidare har nämnderna inom försöket 7-12 ledamöter.

Principiellt bör det inte ha någon avgörande betydelse för engagemanget 1 frågor som rör arbetsmarknaden vem som innehar ordförandeposten. Representanterna i arbetsförmedlingsnämnden skall samverka för att lösa problem, och detta är lika angeläget för de statliga som de kommunala I utvärderingen Ds 198867 konstateras att det organen. inte finns något samband mellan frikommunförsöket och de kommuner som karakteriseras av en kommunal arbetsmarknadspolitisk offensiv. Offensiven kom till stånd långt före försökets start. Även i detta sammanhang kan

det anses att det inte spelar någon större roll, det

om är kommunens eller arbetsmarknadsverkets

representant som innehar ordförandeposten eller hur många ledamöter

som sitter med i nämnden. Representanternas aktivitet

och engagemang i arbetsmarknadsfrågor har troligen större

en betydelse.

Mot bakgrund av dels vad som här anförs från principiella utgångspunkter, dels vad ett frikommunerna

par av anfört om betydelsen av ett kommunalt ordförandeskap under försökstiden se avsnitt 3.3.7 är det enligt utredningens mening önskvärt att man överväger möjligheten att reservera ordförandeposten i arbetsförmedlingsnämnderna för en representant för kommunen.

6.8.3 Sysselsättningskontrakt

Frilandstingen har getts möjlighet att sluta sysselsättningskontrakt med länsarbetsnämnden. Försöken bygger på att landstingskommunen får ett bidrag från staten

mot ett visst angivet sysselsättningsåtagande. Länsarbetsnämnden gavs möjligheten att förlänga rekryteringsstödets och beredskapsarbetets längd från 6 till 12 månader i samband med att kontrakt tecknades.

När arbetsförmedlingen och kommunen eller landstinget kommer överens om t.ex. antalet beredskapsarbeten, lönebidrag eller rekryteringsstöd tecknas alltid ett slags kontrakt. Syftet med denna dispens i frikommunförsöket är att länsarbetsnämnden skall få möjlighet att förlänga åtgärdernas längd vilket inte möjligt då försöket

var inleddes. I dag finns 1 vissa fall se ovan denna möjlighet hos alla länsarbetsnämnder.

6.8.4 Dispens att placera personer i kommunalt beredskapsarbete hos privata arbetsgivare

En kommunspecifik dispens har getts till frikommuner att kunna placera personer i kommunalt beredskapsarbete hos privata arbetsgivare. Fyra kommuner har fått denna dispens nämligen Tyresö, Nacka, Huddinge och Nynäshamn. Försöken har oftast riktat sig mot en viss grupp som t.ex. arbetshandikappade, socialbidragstagare eller invandrare.

Denna försöksverksamhet bygger på att kommunen är huvudman medan personen praktiserat hos en enskild arbetsgivare. Kommunen håller i administrationen och betalar lön. Tiden för denna praktikperiod har varierat från 2 veckor upp till ett år. Innan personen är placerad i som kommunalt beredskapsarbete går ut i praktik måste försäkringsfrâgorna vara lösta, dvs. både försäkringar som gäller personen i fråga och försäkringar gäller som ersättning till den privata arbetsgivaren om personen skulle åsamka honom någon skada. Även godkännande från facket måste föreligga vid praktikarbetsplatsen.

Det finns ännu ingen utvärdering av denna försöksverksamhet och det är inte rimligt att införa denna möjlighet generellt i landet innan en ordentlig utvärdering har gjorts. Det bör poängteras att beredskapsarbeten skall användas restriktivt och som sista alternativ. Arbetslinjen bygger på att ett reguljärt arbete eller en utbildning skall prioriteras framför ett beredskapsarbete.

Enligt utredningens mening bör försöksverksamheten få fortgå i de kommuner som f.n. har dispens i ytterligare ett år efter frikommunförsökets avslutning, innan en utvärdering görs.

6.8.5 Övriga försök

örebro kommun försökte man hitta former som gjorde Inom det möjligt att integrera svenskundervisningen för invandrare med arbete. Arbetsmarknadsdepartementet beviljade den 3 september 1985 Örebro kommun medel för ett utbildnings- och sysselsättningsprojekt för flyktingar. Målsättningen var att förbättra svenskundervisningen och tidig kontakt med arbetsmarknaden och underlätta ge en framtida studie- och yrkesval. En 6-9 månaders lång period med varvning svenska för invandrare och arbete av inleddes med kortare introduktion och avslutas med en en utslussningsperiod. Syftet med utslussningen var att med flyktingen genomföra en mer långsiktig tillsammans arbets- och utbildningsplanering.

dag är situationen den att allt fler arbetsförmedlingar I anvisar flyktingar till beredskapsarbete på halvtid kombinerat med grundläggande svenskundervisning för

invandrare.

Bestämmelserna för rekryteringsstöd ger möjlighet att om den anställde flyktingeninvandraren växlar mellan deltagande i svenskundervisning och arbete kan rekryteringsstöd lämnas till arbetsgivaren. Rekryteringsstöd lämnas då med högst 85 % den totala lönekostnaden under de av månaderna. Riksdagen beslutade i anledning av första sex 19909l150 bil. I7, FiU 30, rskr. 386 att prop. rekryteringsstödet för invandrare och flyktingar även lämnas med högst 50 % under tolv månader skall kunna juli bestämmelser underlättar såfr.o.m. 1 1991. Dessa integrationen mellan arbete och svenskundervisning ledes flyktingar och invandrare. Försöksverksamheten i för Örebro är alltså i dag vanlig arbetsmetod för att en in invandrarenflyktingen på arbetsmarknaden. slussa

beslutade regeringen om en försöksverk- Den 12 april 1984 med unqdomsarbete i Örebro kommun. Den 31 oktober samhet regeringen att arbetsdelen i försöksverksamheten medgav även till enskilda arbetsgivare samt att fick förläggas förlängdes t-°-m- den 30 juni 1985- Försöks projektet förlängdes återigen Pr°P 19858615° bilverksamheten rskr. 355 till budgetåret 198687 för att 4, AU 19, därefter vara avslutad.

Verksamheten har inneburit att samtliga ungdomar som fyllt 20 år inte 25 år och som inte har kunnat ermen bjudas ett arbete, utbildning eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd fått erbjudande om ett ungdomsarbete i form varvning av kommunalt beredskapsarbete och utav bildning. Av den totala tiden skall 60 % vara arbete och 40 % utbildning och någon begränsning av ungdomsarbetets längd har ej angetts. Kommunen har erhållit statsbidrag med 80 % utbetalade lönekostnader varav 5 % utgjort av bidrag för handledarkostnader och staten har garanterat ett totalt statsbidrag 42 milj. kr. per år. Till följd om av bl.a. den positiva arbetsmarknadsutvecklingen har de faktiska utgifterna stannat vid ca 28 milj. kr. per år.

Örebroförsöket visade på nya vägar att möta ungdomarnas problem på arbetsmarknaden. Ett arbetsmönster för samarbete mellan förmedling och kommun växte fram. I dag är det möjligt att i kommunalt beredskapsarbete varva utbildning och arbete. Bestämmelserna anger att utbildningen skall omfatta minst 20 % och högst 50 % av den totala arbetstiden. Till ett kommunalt beredskapsarbete som varvas med utbildning får ett statsbidrag lämnas med högst 75 % av lönekostnaderna. Om det finns särskilda skäl får dock AMS bestämma om ett statsbidrag på högst 90 %.

4 136 Utredningen noterar att de här beskrivna försöksverksamheterna slagit väl ut och att det, med hänsyn till att de former som prövats i dag är integrerade delar respek-

av tive verksamheter, inte finns skäl att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av försöksverksamheten.

6.9 Bostadsdepartenentet

I avsnitt 2.2.8 har försöksverksamheten inom bostadsdepartementets ansvarsområde redovisats. som framgår

av avsnitt 3.1.6 och 3.3.8 är erfarenheterna av verksamheten i huvudsak positiva.

6.9.1 Ny bostadsfinansiering

Riksdagen beslutade hösten 1990 om genomgripande förändringar av den statliga bostadsfinansieringen. Beslutet innebär i huvudsak följande.

Det nuvarande låne- och räntebidragssystemet vid och

nyombyggnad av bostadshus ersätts den 1 januari 1992 av ett stödsystem som bygger på att hela lånefinansieringen sker på den allmänna lånemarknaden i konkurrens mellan kreditinstituten. En del av låneräntorna kan omfördelas över tiden med hjälp av räntelån som låntagarna tar upp på den allmänna lånemarknaden. Lånefinansieringen garanteras genom statliga kreditgarantier. Räntebidrag behålls i den utsträckning som behövs dels för att ge hyresgäster och bostadsrättshavare samma minskning av räntekostnaderna som egnahemsägare får via skattesystemet, dels för att hindra att räntelånen vid höga realräntor ökar den reala skuldbelastningen på fastigheten.

Riksdagen har vidare beslutat om att införa ett statligt investeringsbidrag för bostäder den 1 januari 1991 i syfte att kompensera för de ökade kostnader som följer av

slopade reduceringsregler för mervärdeskatt för byggnadsoch anläggningsarbeten m.m. Även räntestödet till underhåll m.m. utvidgades den 1 januari 1991 till att omfatta 20-årsåtgärder i lägenheter i alla hyreshus och 10-årsåtgärder i lägenheter i nya hyreshus. De kommuner del-

som tar i försöksverksamheten med kommunal beslutanderätt i fråga om bostadslån m.m. får också besluta inve-

om steringsbidrag, om bidraget söks för ett låntagarbyggt egnahem.

Med anledning av besluten om en ny bostadsfinansiering har genomförts en översyn av länsbostadsnämndernas framtida organisation, arbetsformer och dimensionering se SOU 199143 Den framtida länsbostadsnämnden. Kommitténs överväganden och förslag bereds för närvarande inom bostadsdepartementet. Vidare pågår en översyn i syfte att förenkla den administrativa prövningen av det statliga stödet i det nya finansieringssystemet. Den sistnämnda översynen beräknas vara genomförd efter

sommaren.

6.9.2 överväganden och förslag

Med hänsyn till den förestående omläggningen bostads-

av finansieringen och de överväganden i övrigt pågår

som inom bostadsdepartementet anser sig utredningen inte nu ha underlag för att kunna bedöma i vilken utsträckning försöksverksamheten bör permanentas, såvitt gäller de stödformer som berörs av omläggningen. Enligt utredningens uppfattning bör frågan övervägas i anslutning till det fortsatta arbetet med omläggningen

av finansieringssystemet.

Vad gäller stödformer som inte direkt berörs

av omläggningen, t.ex. räntestöd till förbättring

av bostadshus, anser utredningen att försöksverksamheten gett ett sådant resultat att förutsättningar för

en

permanentning föreligger. Även den frågan bör dock övervägas i samband med att ställning tas till pågående översyner.

6.10 Civildepartementet

Frikommunerna har enligt lagen l987443, ändrad senast 19881417 försöksverksamhet med kommunal tillstånds-

om prövning enligt lotterilagen 19821011, ändrad senast 1988839 möjlighet att i stället för länsstyrelsen och polismyndigheten pröva tillstånd att anordna vissa lotterier och bingospel. Denna möjlighet har att döma av frikommunernas egna uppgifter utnyttjats i mycket begränsad omfattning.

Den 1 januari 1989 trädde en reviderad lotterilag 198883 i kraft. Den innebär bl.a. att frågor om tillstånd till egentliga lotterier, som skall bedrivas

sammanslutning är verksam huvudsakligen inom av en som endast en kommun, prövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer. Den aktuella nämnden svarar för tillståndsgivning eller registrering och att kontrollant utses. Om lotteriet skall bedrivas inom flera län, prövas tillståndet av lotterinämnden. Ansökan om tillstånd till bingospel prövas av länsstyrelsen.

Med denna lagändring har alltså den kommunala tillståndsprövningen vad avser egentliga lotterier blivit generell, och därmed har grunden för försöksverksamheten i denna del försvunnit. Med hänsyn till dispensens ringa utnyttjande, finns det enligt utredningens mening inget

att lagstifta särskilt kommunal tillståndsskäl om prövning vad gäller bingospel.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund, att ingen ny lag stiftas i stället för den lagstiftning på området

som upphör vid årsskiftet 1991-92.

6.11 Hiljodepartenentet

6.1l.l Tillstånd till skyltar

Utredningen naturvårdsverkets organisation och

om uppgifter har i betänkandet SOU 199132 föreslagit en allmän delegationsmöjlighet från länsstyrelserna till kommunerna i skyltärendena. Alla kommuner som så önskar skulle då få möjlighet att ta över prövningen av ärendena från länsstyrelserna. Detta förefaller enligt utredningens mening vara en lämplig lösning som ersättning för den särskilda regleringen för frikommunerna.

I betänkandet föreslås ändring i 22 § naturvårdslagen,

en kompletterad av en ändring i förordningen. Det kan dock ifrågasättas om lagen behöver ändras, eftersom regeringen redan har rätt enligt 22 § att delegera beslutsrätten till kommun. Det borde enligt utredningens mening vara tillräckligt att komplettera 28 a § i naturvårdsförordningen med ett nytt stycke av den lydelse som föreslagits i det aktuella betänkandet.

Länsstyrelsen får bestämma att befogenhet enligt 22 § första och tredje stycket naturvårdslagen skall tillkomma den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer.

6.11.2 Övriga frågor

Förordningen 1985877 avseende försök i fråga om anmälningar om miljöfarlig verksamhet samt lagen 1987444 avseende kommunal tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen 1969387 har upphört att gälla genom riksdagens

beslut med anledning av 1988 års miljöproposition, som har gett kommunerna ett generellt ökat ansvar på dessa områden.

Bilaga I

Kommittédirektiv

Dir.IW-Klz

Utvärdering av frikommunförsöket

I|r [WWW

Beslutnd rcgør|ngssunun;InlrudcIwtl-llll

Trclcn lurcnnldcparlcnlulllcl.shrlmnlclJnhzmxwn..rutor

Mill forslag

Jaghucxlar.nucnurrmlurctillkallarncduppglll.nuguncumunnmnlnl- Kunderx-dunrxnrng.n crmrcxrhclcnlu.n huwknulkxnrnhulcrimednvkud kummunulxpmxnuvlxclhrknrnrnunlurxukclI

Bakgrund

RrkxrLr-;g-olhcxlul1nunIUM.nuurInrxavkucrLmrIrh-slrnçdukudknmmuv ml |.||\l\l\.l\n mkunnnunlulxnkclxkullcL|II\.I\ hlluIgJHgL-n.n .|l HAS[prup 1053MJ. .lxlÅiL nu W-NI.

Sumun lul|d.u ruksxlagxhcululcl;ax rcgcrulgcnxmlwknunnrunhcnsmlmngcn[ 1983173lll|.lgg|llckll\ drf. IUNJCSLnlrgrdns.drrcklnxkull hcrcdnrngcn.|l.| nu.nulnrwknulkxuuhclcllgcuuvnrnrx.brur-krunnuulhcrcdrnngcnkull .II.| tur;urlnkunnmunlorxokcrxmurdrnrspacll sync nhllhkloch.nllxuliglxuu.

RnkxdagcnIvcshrhnlcrmanIUNN.nninknuununlurxnkclxkullclnrlungux ullulgungun.| .rrWVIrdcndelmm;rulla-rlruuckommunalruunnulorgnrlrxulmnoch.ullulcrlrgurcknmmuncrkll||gr\l1l|\]|Ig||Cl;nuLlclhndcxsufursnk kr H57S523.rxkn.154.Hcsllllulhumdcxmcd.nnlculnnng;nrcgcnngcux pmpnsrnunImaSTAN ;rkuuum nslkxmcknnununcrr ochLnndslmg.

lpmp.lwähFxvzlKU HHS800.hk 13fnrcxlogrcgcnngcnullfnrsokxxcrksamhcrcrlxkullclnrl;|I1u;|nI.|Ianmdgusrsunhclhcl.Fnrsukclburdeaven rmng hrcxlxLlx.I .HLiurumnrcnxknldnlmgor.nu-rugcncrcllznforårndringxxlranundcnkanLuxuppSMI-kurmnunhcrcdumgcurskull-cnliglpmposrnuncnIrkwrundrçurr-hu;rnmnclluruuunIrclhncknnulcoch;nllxndigulvurdcung.n tnknrnrnunlnrsukurkomnIIxuunl.Dcsxummhurdchcrcdnrngcnx purlumcnlnnkcrgruppmedfurclrudurcfurriksdagspartiernageslillfullcull InnauhurxlcnngxurläcløcltKl [WH596.rskr.IJ.

Regn-ungenhuslul nnxcnrhcr| 10x9ull uppdra aluI-kummuuhcrcd-;n nrngcn ;ng-nr;nu fnnsuunrngcnnur. fur.nufrrknmmunforsnkcrgcnnmfrirx ochInlpuppIanslutrapportxkzlIumnussenastdunJH,um1993

l-nr.nulursmrkusunmrhc|clnrcllun uchkommunslut uvscrjagullföresla rcgcrungcnull m1-krumnunhcrcrlnungcnrmhlldálxlill enbcrcdnmgmed uw. xmlsrudmunnrdmmndcnurdr hanlnLnnamunfnrhundcn,omkamma. lur SumenIud denna| umhrlslnnnghur xdrskllden ulrcdznrclullkzülusfor;m fullfnlg.dc upplohmngx-ochunurdcnngsalrbclcwmhllllllsbedrivitsau sun-kommunhu-rurlmngcn.

hcakla.ulmunanfindL-.s| prup,NKJHJ152s. I omviktigafrågorsom hurhclyxaxmlunardcringcnarfrikommunfxirmkel.

Uucdarcxuharfnljandclrchmuduppgnflrr.

Denlnrslauppgillunarunvarderacrfarcnhclcrruuavürsnkavcrkaamhclcnung-denInnanmdnngannxauun.Dentidigarenåmnnlasludncn;ndenna |L|.nlunukncrkxanuhclcnhurkunnaulgoraenhclydclscfumunderlagför alhclcl.

Dcnandratnppgnficxu Ilvrcxla;null generellafürfallningaånnmiringznrsom kan.||1I.I lurxukxxcrksarnhclcnIIIOIHvlikacthannhclsxvrvxrandcn.I dufall mmlnrsnksxcksannhclcnlvcdnnthchmafortsatta.skallfnrslag dellaom hllllnux,

Dcnlrcdgcuppgiftenar4IIIhcI.a försoksvcrksanihclutlmclnd.som au ulxccklanchfnmyadcnkommunalavcrkxamhclcii,

Arlu-lclsbedrhande

Fncdarcnuxkll Ic||0I.| uu;nhclcsenastden iumlwl.I Uppgiftenall hcnlinnanlnrsnksxcrksatnllclcu| rimedcn naunnclnvrgalxatiunhmredovisas wnaxldenI lchlnanUNI

l Humlan-nL.|H lvlla .ndcluppfulpnuuugs-ochunnnlcnuugsruizuIcrial.mm

Ixfmnlpauppdrag.nl|l knmnmnhcrvnlningensann annatax material manLan;n.| ;n hL|lL'|L'forlullfnliandcl;nn|v|ulragcl.

lncd.ncnxkall dclla ;ncrlarunliclcrnaa Inknnnnunlorsukcn|dunnpanunhxkaLuuk-una,

I|cl\I xkallhcclnxax| nav.knnlaklmedlnknn||n|||cr||anchnannaxl Iwnmi.I1II|I..Innnnhnhclxw

Flux-Janna .|III.I||.|L.|H mmlhncllmLllcfmIIKL|I;|\;|IlIrIILL

lxxnlauvnk.I||auch.xannad.nrcd||I| nnlclLlr|.|rlc||c||Iala.Hhchpltlpp mmInllmlllllll nxxkallIvcuuul.Inkn||n|n|Iç|n.nanxuknulyuauom.nun-g nanullkal2Il|I|.lhnlallnnngar

llrnlzucnhar hcaklaall .n| minlclxxaçx|dir HDR-Jr-nlrr-hnngsfur-nun slagg-mnnuklmng,dclx.|L unnI i-;npcklclIlllR1Ill||g\'l'k;|l|||lCIL'l1dir. 105541.

Hemställan

cd hiilnisnnngnll;||| nuhar;nnlnrlhcmxlzuücriallrcgunngcnhcnnnnhgalcha-lenforcnuldcparlcluenlcl

alllnllkznllanxarsknhlun un I rc nl|l xkallnnnlauausn kunnni.lclhmrd- InngcilllWhilW meduppgmalluuracn.xannunanIallaunlcrcdnu-|sr|||1g;| x-rf-arcnhclcrtaan.n-mrscikxvcrksamhclcuvmedÖkadkommunalsjalvuyrclse

auhcslulan sakkunniga.mn cxpcrlcr.sckrctcralrcuchinnanhu.nlcnlulrc- Llarcn.

Vnlarchcnuxlallcrjag rrucrirugcraau hcxlnlaranknslnacdcrnalskallbelasta lrcllnlldxlmxmllilclnsIlhlilg Utredningarnun.

Beslut

.

Rcgcnngcn;xnslulcrng ull fxincdrsngalndcxuxmcnagandcn hifallrroch hansIwmslznllarl.

Ovildcparlcnucnlcl

BILAGA 2

FÖRTECKNING ÖVER DISPENSER

1 Gällande lagarförordningar

Lgggförordning

1984382 försöksverksamhet med en friare Lagen om kommunal nämndorganisation. Ändr 198697, 1988136, 19901169

Förordningen 1985669 om försök med kommunal beslutanderätt i fråga bostadslån och bostadsanom gassningsbidrag i vissa fall Andr 19881423; 1990790

Förordningen 1985782 om försöksverksamhet beträffande skolväsendet i vissa kñmmuner och landstingskommuner Ändrz 1987714; 19881425; 1990531

Förordningen 1985788 om försöksverksamhet inom arbetsmarknadspolitikens område i vissa kommuner och lands tingskommuner Ändr 19851085; 1986744 1988§l422

Förordningen 1985876 försöksverksamhet i fråga om om tillståndsprövning enl naturvårdslagen 1964822 m.m.

Förordningen 1985877 om försöksverksamhet i fråga om anmälningar om miljöfarlig verksamhet Andr 19881426

Förordningen 1985885 om försöksverksamhet vid tillsättning vissa tjänster inom folktandvården av Andr 19881421 1

Lagen 19851003 om försöksverksamhet med enhetliga gatientavgifter inom offentlig öppen hälso- och sjukvård Andr 198621; 19881412, 1420; 1989487, 776

Förordningen 19851045 om ändring i förordningen 19831114 om försöksverksamhet med kommunal beslutanderätt i fråga om statligt stöd för vissa förbättringsåtgärder i bostadshus Ändr 19881424

Lagen 19851089 om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område Andr 19881413; 19901170

Lagen 198698 om undantag för vissa kommuner och landstingskommuner från bestämmelserna i lagen 1929116

om tillsyn över stiftelser angr 19881414

Lagen 198699 om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen 1944219

1988536, 1415; 1990629

Lagen 1987442 om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning för vissa hem för vård och boende enligt socialtjänstlagen 1980620 Andr 19881416

Lagen 1987§443 om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning enligt lotterilagen 19821011 angr 19881417

1987444 om försöksverksamhet med kommunal till-

Lagen

st ndsprövning enl miljöskyddslagen 1969387

1987446; 19881418, 1425

Lagen 19881419 om försöksverksamhet inom socialtjänstens, hälso- och sjukvårdens samt omsorgsverksamhetens område

2 Regeringsbeslut om dispenser 1.1.

Rb 1985-09-03 arbetsmarknadsdepartementet ang bidrag till en försöksverksamhet med utbildnings- och sysselsättningsprojekt för flyktingar Tillämpning Örebro kommun

Rb 1985-09-12 kommunikationsdepartementet ang uppdrag till trafiksäkerhetsverket att meddela föreskrifter om integrering av olika trafikslag Tillämpning Haninge kommun

Rb 1985-10-17 försvarsdepartementet angående uppdrag till civilförsvarsstyrelsen om kommunal beslutanderätt i vissa skyddsrumsfrågor Tillämpning Helsingborgs kommun

Rb 1985-10-17 socialdepartementet angående överföring av handläggning av underhållsbidrag till försäkringskassan Tillämpning Örebro kommun

Rb 1985-10-31 arbetsmarknadsdepartementet ang vissa åtgärder för arbetslös ungdom Tillämpning Örebro kommun

Rb 1986-01-09 socialdepartementet ang bidrag till utvecklings- och förnyelsearbete inom barnomsorgen

Tillämpning Bräcke kommun

Rb 1986-02-27 socialdepartementet angående projekt inom social hemhjälp Tillämpning Bräcke

Rb 1986-06-11 utbildningsdepartementet läsårets

ang förläggning vid Kvinnerstaskolan i Örebro Tillämpning Örebro läns landsting

Rb 1986-07-10 jordbruksdepartementet ang inrättande av delegation för vissa ärenden i lantbruksnämnden i Jämtlands län Berör Bräcke kommun

Rb även 1989-01-26 ang utvärdering m.m; 1989-07-13 ang förlängning och utvärdering förlängningen ej utnyttjad

Rb 1988-03-03 arbetsmarknadsdepartementet ang beredskapsarbete hos privata arbetsgivare Tillämpning Tyresö kommun; även Nacka rb 1990-09-20, Huddinge rb 1991-01-31 och Nynäshamn rb 1991-06-06

Rb 1989-11-09 utbildningsdepartementet dispens från

ang kravet på att ha en skolchef Tillämpning Göteborgs kommun; även Helsingborgs kommun rb 1990-05-10

Rb 1989-11-23 socialdepartementet ang dispens från vissa bestämmelser om statsbidrag till kommunerna för stöd och hjälp i boendet Tillämpning Nacka kommun; även Helsingborg, Huddinge och Tyresö rb 1990-05-31; även Stockholm och Göteborg rb 1991-06-06

Rb 1990-02-15 utbildningsdepartementet ang dispens från kravet på att ha en särskolechef Tillämpning Göteborgs kommun

Rb 1990-06-21 utbildningsdepartementet dispens från

ang vissa bestämmelser om skolledare i grundskolan Tillämpning Göteborgs kommun

Rb 1990-08-23 civildepartementet ang uppdrag till länsstyrelsen i Jämtlands län om försöksverksamhet med intensifierad samordning av statliga och kommunala näringspolitiska insatser Berör Bräcke kommun har ej utnyttjats

Rb 1991-01-17 socialdepartementet ang dispens från bestämmelserna om statsbidrag till kommunerna för barnomsorg avseende öppen förskola Tillämpning Bräcke kommun ej utnyttjad f.n.

147 BILAGA 3

Upgrättade lagförslag

Förslag till Lag om undantag för kommuner och landsting från bestämmelserna i lagen 1929116 om tillsyn över stiftelser Härigenom föreskrivs följande. I fråga om stiftelser som förvaltas av kommuner och landsting skall i stället för den värdegräns på 20 000 kronor som föreskrivs i 2 § lagen 1929116 om tillsyn över stiftelser gälla en värdegräns på 300 000 kr.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

Förslag till

Lag om fortsatt giltighet av lagen 198699 om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen 1988534

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 198699 om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen 19ss5341

dels att lagen gäller till utgången av år 1991,

som skall fortsätta att gälla till utgången av 1992, gels att 1-4 §5 skall ha följande lydelse.

Lagen kommer därför att ha följande lydelse från och med den dag då denna lag träder i kraft.

1 §2 Med avvikelse från vad som föreskrivs i 29, 31 och 32 §§ djurskyddslagen 1988534 får försöksverksamhet enligt denna lag bedrivas i kommunerna efter anmälan hos länsstyrelsen. Lag 199100.

2 §3 Den kommunala nämnd kommunerna bestämmer har

som samma befogenheter som enligt 29, 31 och 32 §5 djurskyddslagen 1988534 tillkommer länsstyrelsen.

Om kommunal nämnd beslutar om omhändertagande av djur,

en skall nämnden tillämpa 34 § djurskyddslagen. Lag 199100.

3 §4 Den kommunala nämndens beslut enligt 2 5 gäller omedelbart, om inte något annat beslutas. Lag 199191.

4 §5 Den kommunala nämndens beslut enligt 2 § får överklagas hos länsstyrelsen genom besvär. Lag 199191.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1988536.

Lagen senast förlängd 19881415

2 Senaste lydelse 19881415

3 Senaste lydelse 1990629.

4 Senaste lydelse 198699.

5 Senaste lydelse 198699.

149 Bilaga 4

DET SVENSKA FRIKOMMUN-

FÖRSÖKET 1983-1989

âIV

Lars Strömberg

När socialdemokraterna åter kom till maktenefter 1982ars val aviseradcsi regeringstörklaringcnatt ett nytt departementcivil- departementet skulle inrättas och ersättafrämst det tidigarekommundepartementet.Det nya departementetoch desschef Bo Holmbergfick ett vitt samordningsansvarför alla frågor rörde som denoffentligasektornävenom dessafrågorhandladesinom något annatdepartement.Redan under hösten1982påbörjadesett prograniarbeteinom kommundepartemcntetlör att förnyaoch förändra den offentligasektornävenom de förstamånadernafrämstägna des organisationsfrågtwri sambandmed det lepartcmenatt nya tet skulle komma igång från nyåret 1983.Ur detta arbete,som åtföljdesav en intensiv opinionsbildningi en mängdtzil och aniklar av civilministem. korn idén fram låta antal om att ett kommunerpa försök bli befriade från tyngandestatlig specialreglering.Detta k frikommunförsök koms att bli fömyelseprogrammetstyngstainslag. Dennauppsatsskall handlaväsentligen om forsöketsinitiering och uppläggningmenskall också försöka förklara utfallet av försöksverksamhetenså - långt det nu möjligt eftersomförsöketfortfarandepågår.Vidareskallorsakerna till de problemsom uppkom redan i samband med startenav försöketanalyseras.

Frikommunförsöketshistoria sträckersig tillbakatill varen 1983. Det bör redan inledningsvisnämnasatt det utgören del i ett störreprogramför förnyelseoch förändringav heladenoffentliga sektorn,både den statliga och den kommunala.Det bör också redani detta sammanhangframhållasatt den försöksverksamhet somlanserasav den socialdemokratiskaregeringenhar sin bakgrund i den sedan 1970-taletpågåendedebattenom den kommunalasjälvstyrelsenoch den offentligasektorn.Föregångaretill det socialdemokratiskaprogrammet flerautredningar var underde borgerligaregeringsâren1973-1982.bl a dens k byrakratiutred ningenoch den s k förvaltningsutredningen. Den diskussionsom fannsi dessaparlamentarisktutredningarochde idéeroch förslag

somdär lanseradesutgör en given bakgrundtill det socialdemokratiska förnyelseprogrammet.Frikommunförsöketgår emellertid avsevärtmycketlängreän reformsverksamhetenunderde borgerliga regeringsåren.Arbetet medatt utredaden statligaregleringen och styrningenav kommunernaöverlämnadesundervåren 1983 till en inomdepartementaluuedning,stat-kommunberedningen. som hadeen föregångareunderde borgerligaregeringsåreni den k s stat-kommungruppen.

Försöketgenomgicken rad Förändringarfrån initieringeni maj l983 till idag. En översiktlig beskrivningav dennautveckling utefteren tidsaxelåterfinnsi figur På figurensvänstersidahar en indelningav förloppetgjorts i sex olika faseroch högersidan har ett antal avgörandehändelseri beslutsprocessennoterats.

Det ursprungligaförsöket

ldén till frikonimunförsöket ellersomdet först kalladesfrizons- försöket kom ursprungligenfrån framtidsstudieprojektetKom- munernaoch framtiden. l detta projekt. i vilket bl a Bräcke kommun ingick. hadediskuteratsolika typer av organisatoriska lösningarsom krävde dispenserfrån olika speciallagar.Diskussionernainom framtidsproiektetoch Bräckekommuninynnade iut en skrivelsetill civildepartementetfrån kommunalrådetÅke Edin och projektledareni framtidsstudicprojektet.docent JanerikGidlund. Denna skrivelsekom att initiera ärendetpå den centrala politiska nivån. lden vanncivilministemsgillande och efter förberedandediskussioneri regeringskretsenoch i departementet presenteradesi oktober 1983tankarnaför förstagångenoffentligt inför en s k verksledningskonferens.Fråganutvecklades sedanav civilministemi flera anförandenoch artiklar underhösten1983.l riksdagentogssakenförstagången på senhösten1983i form upp av en frågaom Kalmarkundebli byråkratisk frizon och civilministemfick då tillfälle all närmareutvecklatankarnapa försöksverksamhcten.Somett resultatavdennaopinionsbildninghördeett 50-tal primärkommunerochnågralandstingav sig till departementet och stat-kommunberedningenmed förfråganom möjligheterna att deltagai försöket. Under hösten 1983vidtog ett intensivtutredningsarbete civil-i departementetoch stat-kommunberedningen.Detta arbete inleder vadsomkan kallasdenförstalagsliflninggfaseni utvecklingenav försöksverksamheten.l februaril984 redovisades förstaförslagett för regeringenoch en propositionavlämnades riksdagenitill mars 1984prop. l98384l52. Förslagetgick ut att införaen lag om friare kommunalnämndorganisationsom befriadehögst nio

primärkommuner treoch landstingskommunerfrån skyldighetenatt inrätta obligatoriskanämnderenligt speciallagstiftningen medundantagFör kommunstyrelse.föwaltningsutskottoch valnämnd

i lörekommandefall folkhögskolestyrelse.Regeringenfick sann vidarebemyndigandeatt efter ansökanfrån försökskommunema fatta beslut från andrabestämmelserspeciallagstiftvi

om avsteg ningen.l anslutningtill beslutetangavsocksåett antal restrik-

avregleringenfår innebäraasidosättande grundläg-av tioner gandekrav när detgäller likvärdigstandardoch rättvis fördelad samhällsservice.skydd för liv och hälsaoch för särskiltutsatta

rättssäkerhetoch samhällsekonomin.Försöksverksamheten grupper. föreslogspågåunderen fyraårsperiodfrån 1984t o m utgången av 1953.

Frlkommunlagenantogsav riksdageni juni 1984KU 198384232 r§kr.I98384368 och strax efteråtutsågsförsökskommunema

- Mc, Brlçke, Gnosjö.Haninge.Helsingborg.Sandviken.Tyresö Varberg09h ÖrebrosamtGöteborgsoch Bohus.Jämtlandsoch Örebrolänslandsting.D; valdesfrandetca50-talkommunersom enligtdepartementethadevisatintresse.

DET SVENSKAFRIKOMMUNFÖRSÖKET1983-1989

Faser Händelser

89 2a Implemeneringsfasen 1- RD-beslutom förlängning okt Civilministern - byts ut sept - Val juni 88 Ny - prop. mars - KU-avslag;försöket utökas 2a Lagstifb ningsfasen 87 mars - Prop.lokalnämndslag

86 1a Implementeringsfasen

Okt Dispenser sept Val

Dispensfascn

- Ansökningar

4- Försökskontmunerutses 84 - RD-beslutom försöket

1a Lagstiftningsfasen

okt e- Civilministemstal

Initiativ 83 maj - Skrivelsefrån Bräcke

Motiven för de enskilda primär- och landstingskomtntttiernaatt deltavarierademenfor alla gälldeattdeville ha friaretyglar och minskadstatlig styrning l allmänheteller på speciellaområden. För de kommunersominrättateller planerade inrättaatt heltäckande kommundelsniimndertillkom särskiltönskemåletotn att fritt kunnaorganiseraden centralabeslutsapparatenutan att bindasav speciallagstiftningensregler.

Även andramotiv förekom.t ex att med frikomtnunförsöketsom motor få igångenlokal forâindringsverksamhet.

Urvalsprineipernavar oklara. Flera av de utvalda kommunerna ingick i det s k framtidsstudieprojektet.Vidare återfannsbland primärkommunemaett antal kommunersomredantidigaregjort sig kändaför att varastarkt förändringsbenägnaoch hagenomfört försök med t ex lokala organ.Vid sidanom att ta med förändringsbenägnakommunerfannsen tendensatt vilja spridaförsökskommunernaöver landet men också åstadkommaen viss partipolitisk balansså att bådesocialistiskaoch borgerligakommuner blev representerade.Helt klart är emellenidatt avsikteninte var att åstadkomma representativtett urvalavkommuner.

Redanhär antydsett syfte medförsoksverksamheten knappastsom framgåri förarbetena.nämligenatt det gälldeatt hitta kommuner somkunde hållasfram somexempelför det kommunalaförändringsarbetet.Meningenvar inte att åstadkommaett representativt urval kommunersomkundege underlagfor klara slutsatserom möjligheter och problem med de i dispensgivningenbeslutade avstegenfrån speciallagstiftningen.Till dennafråga finns anled ning att senareåterkomma.

Frånsommaren1984överårsskiftetoch valet 1985ochframtill i oktober pågick vad man kan kalla för frikommunförsöketslixpensjåix.Under dennaperiod arbetadeforsükskontmunemaoch försökslandstingcninternt tried dispensansökningttr stat-kom-till munberedningen.Arbetetsyftadetill att identifieratyngandestatlig reglering.Dettavar en av huvudidéernabakomförsöksverksamheten. Det var kotnmunemasjälva som hast vet var skon kläm mer - enligt en av civilministem ofta åberopadliknelse somskulle pekaut den regleringsom ansågshindra effektiva lokala lösningarochanpassningtill lokalaförhållanden.

Arbetetute i kommuneroch landstingtog långtid. Olika strategier tillämpadesi olika kommuner.En del samladesig till etthelt programför dispensansökant ex Ale, TyresöochÖrebro. medan andratog upp ett verksamhetsområdei tagett ex Gnosjö och förde dem vidaretill stat-kommunberedningen.

Även i kanslihusetdrog beredningenut tiden sedande första ansökningarnakommitin i slutet av 1984.Tanken i civildepartementetvar frånbörjanatt stat-kommunbercdningenskullebereda dispensärendenatill regeringenefter samrådmed fackdepanementen, dvs de departementsomhar ett specielltsakområdeatt bevakat ex utbildningsoch socialdepanementen.Dettatill skillnad från civildepartementetsomkan beskrivassomett administrationsdepartementmed övergripandefunktionermen få egnasakområden.Redan dettastadiumi processeninträffaremellertiden förändring såsättatt fackdepartementensamlade sig ansök ningarinomsammalagstiftningsområdefor attsedanfattabesluti ett sammanhang.Detta fick två konsekvenserdels försenades processen.delstog fackdepartementeni realitetenöver initiativet från civildepanementet.l fackdepartementenutarbetadesocksåmer eller mindreutförliga reglerför hur dispenseringenskullegå till. På olika sättklargjordeocksåfackdepanementenför frikommunerna vargränsernafor dispensgivningenskullekommaattgå. Civildcpartementet.som från början bestämtsig för att inta en mycket välvillig hållning till kommunernasansökningarråkade alltsåtidigt på motstånd.Fackdepartementenville inte släppaifrån sig vad de uppfattadesom nödvändigtinflytandeför att åstad kommaen likvärdig serviceöver helalandet sina respektive spccialrcgleradeområden.Framemotsensommaren1985hamnade friknmmunförsöketi en kris. Besluthadeda fattatsendastomett försökmed kommunalbeslutanderätt.nämligeni ifråga om bostadslåntill bl a småhus. övrigtl händeingentingoch ute i kommunemaväxteirritationenöver det motståndsomuppenbarligenfanns fackdepartetnenten,i Införvalet1985förekompåtryckningarpå regeringskanslietfrån kommunerna.lrritationenriktade sig motcivildepartetnetttetoch desschefstatsrådetHolmbergsom mobiliseradestatsministernvilket påståshapåskyndatarbetetmed tlispcnsgivningeni fackdepartementenMellboum 198660. Under oktober-november1985fattadessedandefinitivabeslut en lång rad områdenoch i vissafall när detgällde ks riksdagsbundna

författningar så lämnadespropositionertill riksdagensom angav

villkorenför försöksverksamhetensbedrivande.

Sammanlagtkom ca 280 olika förslagomdispenserin till statkommunberedningen,Kommunernauppvisademycket olikartad aktivitet sinai ansträngningar.FrånVarbergskommunkom t ex endast8 förändringsforslagmedanÖrebrosvaradefor över 50. Orsakernatill dessaskillnaderar sannoliktflera. Variationeri tidigarevisadforändringsbenägenhetär en.Örebrohörtillsammans medAle och Bräcke ocksåhaft mångaförändringsförslag

- som till de mestaktiva i landetnär detgällt att prövanyalösningar. Bakgrundenär sannolikt här upplevelsenav problem med den

statliga styrningen och behovetav förändringari den interna organisationen.Varberghör t ex till de kommunerdar redande inledandeintervjuernaotn frikommunforsöketvisade frånvaron av internorganisatoriskaproblemsomskulle krävadispenserfrån speciallagstiftningenskrav påcentralaobligatoriskanämnder.Som redannämntsvarierade också frikommtmemastllntáinnamotiv för attsökafrikommtnnstarus.

Ett ytterligareförhållandesomkan förklaraskillnaderi aktivitet när detgäller att ansökaom dispensiir kommunernasadministrativa kapacitet en faktorsomtidigare visats storakommuner

- ge med stor tjanstemannastaboclt specialistkompetensstörreinnovationsfönnågaSchmidt l986. Det kan emellertiddiskuterashur stor innovationsförmåganfaktiskt var avenbland de mestaktiva kommunerna.Det framgårav flera av utvürderingsrapporternziatt mångaav de förslagsom lades fram sedanlangebehandlatsi statliga utredningaroch i det internaarbetet fackdepartementsoch centralämbetsverksnivå.Detkan alltsåifrågasättasomoch i hur hög grad de nya idéernafaktisktkom från lokal nivåoch i vilken utsträckningde iir resultatet frikommunförsöket.av Dettaär ocksånågotsompåpekatsunderutvärderingen.l facktlepartement och ambetsverkuppfattadesfrikontmunförsöketsnrnen konkurrent som störde det reguljäraförändringsarbetet.

Det bör också i detta sammanhangtilläggasatt lokal nivå har avserkommunnivå.inom kommunernavar arbetetmed dispensansökningarnai de flesta fall koncentrerattill ett fåtal politiker och ledandetjänstemän central nivå. Någragrasrotsbyråkrater var knappastinkopplade.Detta framgår klart av den inledande studienav initiativfasen.Av de fortsattautvärderingarnaframgår också att frikommunförsöketknappastsatt några djuparespår i kommunernasfaltorganisationundergenomförandet försöketärföga känt.

Två områdendomineradekommunernasförslagsverksatnlielPlanoch byggområdetmed64 förslagoch skolan med 72. Plan-och byggområdetavfördesi realitetenfrån lörsöksverksamhetengenom att samtligaförslag till förändringarltiinvisadestill den kommande propositionenom ny bygg-och planlag.Hur detta.liksomockså hur övriga beslut som fattas.skall tolkasär föremål för olika bedömningar.Enligt civildepartementetsegenbeskrivninghadeca 76%avde 284 förslagenmereller mindretillgodosetts.21%hade

tillgodosettsmedan 3% fortfarandevar under beredningdå rapportenlämnadesi april 1988SOU 198826.

Anmärkningsvärtär t ex att43 av284ellerca 15%avansökningarna avsågförhållandensom erfordradedispensbeslut.l dessa fall har sålunda forsöksverksamheteninte i realitetenmedfört någonavreglering.Möjligen har denklargjortfor kommunernaatt

den regleringsotn de har uppfattatsombindande haft denna karaktär.l en från civildepartementetfristående.men på samma materialgrundadanalys hävdasattdet i självaverketvarettfåtal egentligadispensersom beviljades.beroendepå att ansökningar från olika kommuner- menmedsammainnehåll-räknatsflera gånger.liksomatt civildepartementetocksåsombeviljadeansökningarräknatin de fall somansettstillgodoseddagenomgenerell lagstiftningBartholdsson1987.Pabygg-och planområdetansågs t ex alla ansökningarsomhelt eller delvis tillgodosedda spörs-

maletär emellertidomdettakanansesberopåfrikommunförsöket eller inte. Mycket talar för att dessaförändringarhadeinträffat frikommunförsöketförutan.Sammaslutsatsdras i flera utvärderingsrapporter.

Genomatt dispensbeslutenkomatt gesgenerellgiltighet med

någraundantag öppnadesmöjligheterför alla kommunersom

ingick i frikommunlörsöket.och inte uteslutandeför dem som begärtdispenser,att tillämpaundantagenfrån speciallagstiftningen. Dettavar sannolikt inte avsiktenfrån början utan en följd av fackdepartementensberedningsteknik.Avsteg gjordes sålunda efterhandfrån principenatt behandlavarje ansökanindividuellt.l vilken utsträckningkommunemafaktisktLIInlljul de nya möjligheternahar inte undersöktsi detalj. Nagonskyldighetför kommunernaatt anmälatill centralnivåatt manutnyttjat dtspcnsmöjlighetemafinns heller inte med undantagfor skolomrñtlct.dâir anmiilanskall ingestill skolüverstrelscoch liinssknlniimntl.Enligt civildepartementetsuppskattning-arhar inemot hälften av kommunernautnyttjatdispensmöilighetcrnapâ olikaomrfltlenom man bortserfrån dendel av försöketsom avserden friarenämndorganisationeninnanförsöketutvidgadesl9SSSOU 198826.

Efter årsskiftet198586vidtog vadsomi figur l kallasdenförsta implemcnteringsjüren.vilken fortfarandepågår. Visserligenannonscradesfrån civildepartementetssida från börjanatt nyadispensansökningar skulleaccepterasefter utgångenav 1985.men senareändrademansig ochdet blevfritt fram för nvaansökningar. Sådanahar också.om an i begränsadutsträckning.kommit och ävenbeviljats.Dennasenareändring kan ses som ett av mångateckenpåatt försöksverksatnhctenssyfte försköts.Det blev till mindrejrågztumnuavgränsat.NålfdcrlllvgkiJarfrirrök.alltmer enfråga omenkontinuerligförärtdringsprocesx.

Den friare nämndorganisationen

Som redannämntsgav frikommunlagenförsökskommunernastor frihet att organiserade centrala nämnderna.Av kommunerna ändradeemellertidendasttre sin centralaorganisationfram till slutet av 1988 Ale, Bräckeoch Sandviken och- utnyttjade

-

möjligheternaatt avskaffateller laggaihop obligatoriskanämnder. Det typiska för dessakommunerär att de alla har kommundelsnämndersom är geografisktheltäckande.Det väsentligamotivet Fördem att delta i frikommunförsöket ocksåbehovet var av en förändradcentral organisationtill följd av kommunclelsniimndsförsöken.Övriga kommunerinsåg inte att det fannsskälatt göra meromfattandeförändringari dencentralaorganisationen.

Utvärderingen

Redani den ursprungligapropositionentörutsattes försöksverk-att samhetenskulle utvärderas.Detta underströksocksåi riksdagsbehandlingenoch i riksdagsbeslutetjunii 1984.Civildepartementet utgick ifrån att stat-kommunberedningenensamskulle för ansvara utvärderingen.Ett uppdragatt skrivaett tttvärderingsprogramoch senareocksågenomföraen allsidig utvärderingöverlämnadestill Statsvetenskapligainstitutionenvid Göteborgsuniversitetunder senhösten1984. Redandessförinnanhadeemellenidarbetsmarknadsdepancmentetbeslutatsig för att låta utföra utvärdeen egen ring. Detsammagälldesocial-och utbildningsdepartementen.Dessa initiativ från fackdepartemerttcnvisar den misstänksamhet som riktadesmot civildepartementctoch dess avregleringsitleologi. nya Genomdet trtvärdcringsprogram sedanskrevskomsotn emellertid de olika centralautvarderingsansatsernzti huvudsakatt samordnas inom en gemensamramStrömbergW861.

Utviirtleringsprogrartrmetaccepterades stat-kommrtnberedningeni av juni 1986. Dessförinnanhadedock en studieav frrkornmunförsökets initiativfmsredangenomförts.På grundav de förseningar som inträffade underdennafas. startadeutvärderingen allvar först under hösten 1986. Detta arbete hade emellertidknappt pågåttett halvt år närcivilministerni 1987bestämde mars sig för att avvaktautviirderingensresultaturanatt lagga förslagtill ett en pennanentning den friareav nämndorganisationeni särskild en lag kallad lokalnämndslagen.Dettatrots remisskritik den k av s demokratiberedningensförslag dennapunkt. Motiven påatt skynda lagstiftningenfrån eivildepartementetssida utvärdevaratt ringar visatatt erfarenhetemahuvudsakligenvarit positiva.att det var angelägetatt kommunersom infört lokala nämnderfick möjlighetatt anpassasin centralaorganisationoch att dettakunde skeredaninför den kommandemandatperiodenprop.l986879l.s. 35.

Försöketförlängs

Flera kommunersom planeradeatt ändrasin lokala organisation och införa kommundelsnämnder.t ex Göteborg.utövadepåtryckningarpá departementetundervaren1987for att raen lagstiftning

till stånd. Till andratolkningaravdenbrådskasomcivilministern i dettalägevisadefinnsanledningatt senareåterkomma.Behandlingenav propositioneni riksdagendrogut på tiden. De utskott som behandladefrågan fomtom konstitutionsutskottetockså arbetsmarknadsasocial- och utbildningsutskoitenintog en starkt kritisk hållningtill propositioneni dendel somavsågpermanentning av försöksverksnmhetenmed friare nämndorganisation;även

andra punkter var utskottenkritiska och riksdagenavslog propositioneni mars 1988KU l9878823. rskr.l98788151. Civilministemhadehär fått en enig riksdagsopinionmot sig men sågsig inte Foranlåtenatt avgå.Resultatetblevett slagskompromiss. Konstitutionsutskottetföreslogatt försöksverksamheteni stället utvidgadesgenom att försökslagenförlängdesfram till 1991.

Motståndeti riksdagenföranleddeen febril aktivitet i civildepartementetundervåren1988.Resultatetblev att en ny proposition skrevssomanpassadestill KUs avslagsbeslutpå lokalnämndpropositionen;propositionenkom att i detaljbestämmavillkoren För förlängningenav Forsöksverksamhetenoch bifölls sedanav riksdageni oktober l98X prop.|98889l. l98889KU6. rskr.l988- 8913.

Undermellantidcnhadedct varit vul i septemberl988 och statsministern Ingvar Carlsson bildaidc ny regering.Civilministem byttesut, Frånmars l987. när förslagetom ny lokalnämndslag lades.pågick vad somkan kallasför den andraIag.rri;f1nizig.tf1.reri som avslutasi och med riksdagensoktoberbeslutl988 om försöketsförlängning.En andrainzplcmcnteringsfaskansägasstarta redanefter riksdagsbesluteti juni l988. Det blir då klan att nya kommunerkan utsesatt ingå i försöksverksamhetenoch så sker ocksåundersommarenl988. Sammanlagtl0 kommunertillkommer. l dessakommunerberedsocksånyndispensansökningarbl a från Göteborgoch inomkommunernautredsi vilken utsträckning man skall utnyttja de dispensmöjlighetcrsom ges i och med riksdagensoktoberbeslut;de nytillkommandekommunernafår möjlighet att utnyttja de tidigare dispensbesluten.Den andra implcmentcringsfasenkommeri denya försökskommunemaemellertid att koncentrerastill utredningaravdenfriarenämndorganisationen den- möjlighetsomfrikommunförsöketgav i dennadel är Föralla nytillkommandekommunerdenhelt avgörandefrågan.

Vid en analysav frikommunförsöketär tre frågorsärskiltangelägna att försökabesvara

l.Varför startadesöverhuvudtagetförsöksverksamhetmedavrcgte. ring lVarför valdesdenspecifikaformsomförsöksverksamhetenfick 3.Varför blev utfallet somdet blev så långt det nu går att

bedöma

Varför avreglering

Bakgrundentill försöksverksamhetenär långsiktigt- utvecklingen

-

välfardsstatensärskiltunderefterkrigstiden.Tillväxten av den av offentligasektornskerväsentligen kommunaliVå- l Samband medatt allt fler uppgifterläggs kommunernaväxerregleringar-

i omfattning.Särskiltgällerdettareglersomharmedorganisana tion ochadministrativtillämpningatt skaffa.mindredetmateriella innehålleti serviceverksamhetenBrantgärdel979.

Regeltillväxtenbörjarunder1970-taletatt alltmerifrågasättasi den offentligadebatten.Flera statligautredningar.bl a byrâkratiutredningenoch förvaltningsutredningenförsökerfinna vägaratt hejda dennautveckling.Det finns också mer kortsiktigten politiskt betonadkritik somfrån de borgerligapartiernariktasmot socialdemokratinoch dessförsvarför den offentliga sektorn.Under oppositionsáren1976-1982börjar socialdemokraternaompröva hållningentill den offentligasektorn.Försti sambandmed l982 års val erkännsmeraallmäntatt den offentligasektornstillväxt kan ha lett till dysfunktioneri systemet.En naturlig tolkningav dennaomsvängningär att socialdemokratini sinaanalyserav det sviktandeväljarunderlagetfunnit att kritiken l den offentliga sektornhar återkastats socialdemokratinoch att man for att lägga moteld mot den borgerligapropagandantvingas erkänna problemi denoffentligasektornsfunktionssiittMellboum 19867 fi.

l dennadiskussionom denoffentligasektornvid dennatidpunkt allt oftare kallad den gemensammasektorn och i sin kritik av byråkratinbalanserarcivilrninisternpolitiskt slak lina. vinner anhängarei det borgerligalägretmenfår ocksåmotståndarei det egna.

Varför försöksverksamhet

En grundläggandetanke i frikommunförsöketvar att man skulle arbetameden öppenforändringsattitydoch skullemobili-

att man seraidéer underifrån.Dennaidé var i hög grad civilminisge;Bo Holmbergsegen.Den uttrycksi tal och skrift

på mangaolika sätt men en favoritbeskrivningvar att den bär skon den

som ver var klämmer. Tanken var alltså att förändringarnaskulle komma

underifrånoch att den starkasektoriseringeneller segmenteringen

av samhällsorganisationen.somupplevdes ett problem.skall som brytasned.Det ansågs utannärmareanalys. medvisst - men stöd från organisationsforskningenatt sektoriseringsedd i hel- - ett hetsperspektivledertill suboptimalalösningaroch ineffektivitet.

Alankan inte undgåatt här görareflektionen förandringsstrate-att

gin, somalltsåriktar sig mot sektoriseringen, kommertill för att bekämpasektoriseringensförsvarare.Dessaåterfinnsi fackdepane-

mentoch ämbetsverkoch kanskeocksåinom partiet och i de

centralafackligaorganisationersomi årtiondenbyggts kring upp sektorsorganisationen.Genomatt mobiliseraden lokala nivån och

främst förändringsbenägnastarka socialdemokratiskakommuner

som Ale Bräcke och Örebrotrodde man sig kunna bryta ned sektorsgränsema.Här är det uppenbart civilministemgjordeatt en mtssbedömning motståndetsav styrka.

Förändringsstrateginatt mobilisera - lokala idéer kombineradesmedförsöksverksamhetoch inte direktabeslut avregleringar om av bestämmelseri speciallagstiftningen.Tekniken att i stället

Försökdispenserafrån speciallagstiftningenför utvärdera att senare kan tolkas flera sätt. Det mestnärliggandeär givetvis att se försöksverksamheteni ett lärningsperspektiv. Genom att ge fömyelseprogrammet experimentetseller försöketsfomi skulle

erfarenheterkunna vinnassomskulle kunnage underlagFör en permanentFörändringav lagstiftningen.En annantolkningiir att se försöksverksamhetsomenbeslutsstrategi. Syftet skulledå ha varit att övcnygaklentrognamotståndarebådeinom och utompartiet att försöksverksamhetvarnågottillfälligt. omprövban. definitivt. Inte minst viktigt tordedettaha varit rör att övertygafackdepar-

temctttett,

Varför blev utfallet somdet blev

En bedömningav utfallet frikotnmunförsöket av måsteavsedels avregleringenav speciallagstiftningensmateriellabestämmelser i form av dispenser.dels avregleringenbeträffandekommunernas organisation.Densistadelenär nu svåratt utvärdera det skäletav

att inte tillräckligtid har förflutit och nästaninga undersökningar

har gjortsavorganisationsförâindringamas effekter.De studiersom finns av implementeringen organisationsförändringarna av ger inte tillräckligt underlagför mer långtgåendeslutsatser.En slutlig

värderingi dettaavseendemåstedärför anslå.Vad däremotbeträf

far utvärderingenav dispenssystemetär erfarenheterna nu så omfattandeatt ertbedömningtersig möjlig,

l de olika utvärderingsrapporternaframställsavregleringsförsöket i detta avseendesomurvattnateller urlakat.Bakomdessafonnule-

ringar ligger bedömningenatt försöketstegvisförändradesoch avlägsnadesig frånde ursprungligaintentioner Franbörjanvar optimistneninomcivildepartemcntetstor beträffandemöjligheterna att ge långtgåendedispenser.trotsde restriktionersomfannsi den ursprungligapropositionen.Fackdepartementensagerandeledde emellertid till att civildepartementetöverllyglades ett tidigt stadium.Redanvid formulerandetav dispensansökningarnaförekomviss styrning.Ett viktigt inslag i dennaprocessvardc möten mellanfrikommunemasomarrangerades civildepartemetttetav men där ocksåfackdepartementenvar närvarande.Fiikommunemafick

dessasammankomsterklaraanvisningarom var gränsernaför avregleringengick. På väsentligaområden.t ex när det gällde överflyttningenavhuvudmannaskapetför primärvårdenfrånlandstingentill kommunerna.motsattesig ävencivildepartementetmed ministern spetseneni sådanförändringredanfrånbörjan.

Vidareåladesig kommunernasannolikten viss restriktiviteti sina ansökningarberoende det krav bredpolitisk förankringsom betonadesvid utskottsbehandlingen,Dettafick till följd att kontroversiellafrågorintetogsupp.vilketkritiseratsGidlund l986130. l vissutsträckningföll effektemahäravbon genomatt dispensema kom att gälla samtligafrikommuner.Kommunernasförsök att finna sektorsövergripandelösningarmotverkadesockså av dispensgivningsteknikenatt samlaihopdispensförslagcnfackdepar-

tementsvis.l vissa kommunervar besvikelsenpåtaglignär vad som uppfattadessom angelägnaförsökatt bryggaöver sektorsgränsernastoppadesav fackdepartementenMalm 1987. Huvudmotiveringenfrån fackdepanementenssidaför att avvisagenomgripandeförändringarav t ex huvudmannaskapoch mer omfattande avregleringarvar hänvisningartill de restriktionersom nämnt inledningsvisd v s att grundläggandekrav likvärdig standardochrättvistfördeladsamhällsservice fick âsidosättas.

Urlakningen innebäratt initiativet successivtglider över från civildepartementettill fackdepartementenochmankan baraspekulerai varfördettasker.En förklaringär att manförsöktegenomföraförsöksverksamheteni en mycketsnabbprocessdär förslagen inte remissbehandladesi den omfattningoch det sättsomär vanligt i svensklagstiftningspraxisutanendastdelades i departementen.Delningen innebäratt propositionsutkastetlämnastill berörda departementför interna synpunkter.Motståndetkom såledesförst sedanförsöksverksamhetenväl kommit igång och sektorsintressenapâ departementsnivákom att förenasmed sektorsintresseni ämbetsverkoch i fackföreningsrörelsenbådecentralt ochlokalt.

Man kan givetvisendastspekulerai vad somhade hänt med förslagettill försöksverksamhetom det haderemissbehandlatsi

vanlig ordning.På flera håll restesmotståndmotförsöksverksamhetenfrånde fackligaorganisationemassida.Exempel dettaär

skolområdetdens k SYOfttnktionenskommunaliseringoch äldreomsorgsområdetkommunaliseringenav primärvården,

Civildepartementetskonflikt med fackdepartementoch ämbetsverk framstårdock somhuvudorsaktill de förändringar.den urlakning sominträffade.Civilministemssvårigheterpå dennapunktkan till en del tillskrivasen missbedömningav motståndetsstyrka.Sannolikt bidroghär en påtagligrevirbevakningfrån fackdepartementenssida och en irritationöver att civildepartementetlade sig i deras ämbetsområde.d v s en klassisk linje-stabskonflikt.Här speladesannoliktin att civildepartementetmed frikommunemas hjälp komatt aktualiseraforändringsförslagsomredandiskuteratsi fackdepartementoch ämbetsverkoch kom att störa pågående utrcdningsverksamhet.

Civilministem försökte också ett tidigt stadium diskontera politiska vinster av försöksverksamhetenoch den från början mycketstoraentusiasmenute i kommunerna.När sedanlöftena inte kundeinfrtassåvändesig kritiken inte mot fackdepartementen utanmotcivildepartementetoch dessminister.

Civilntinistembefannsig salundai en svår opinionsbildningssitttation. Budskapetvar att släppa fångarnaloss och hankundeinte vidta någraåtgärderannatän propagandamässigaför att få till stånd den förändringsom önskades.Till denna symbolpolitik bidrog inte endastföröksverksamhetensuppläggningutanocksåatt departementetsaknaderesurser i annantörsöksverksatnhetär

materiellamedelden morot som driver projektenframåt. Hela försöksverksamhetenmed frikommuner illustrerar

sålunda ett nästanhopplöstpolitiskt dilemma.l varje läge gällde det för civildcpartemetttetatt presenterapositivaresultatoch erfarenheter. Detta har lett till en lång rad apologetiskaskrifter från depar tementet.Det senastedokumenteti genren Fñkommuner visar VägCnWDsC 198916 innehålleruteslutandepositivaerfarenheter av forsöksverksamhetenoch saknarvarje problematisering.Vad en seriös utvärderingsjälvklart bör pekapå är svårigheteroch problemsomdet gälleratt hitta lösningarpå om försöksverksamhetenskall bli framgångsrik.Så harinteskett i frikommunförsöket och man kan naturligtvisundraövervarför överhuvudtagetverksamhetenskulleutvärderas.

Dennu redovisadebildenav frikommunförsöketvisar begränsade effekteravdispensgivningen.Denbyggerpå de olika utvärderingsrapporternasom i sin tur baseraspå de bedömningarsom lokala aktörer bådepolitiker- ochtjänstemän- avgivit,menockså

utvärderamasegnaslutsatserav i vilken utsträckninginte bara lokala utanocksåcentralamål för ftikommunförsökethar nåtts Till denna bedömningbör läggaspositivabieffekterav frikommunförsöketsomrapporterasi de flestakommuner.Underarbetet med dispensansökningamaupptäcktesinte barahindrandestatlig regleringutan ocksålokalt beslutaderegelsystemsom behövde omprövas.Det finnsfleraexempelpå inomkommunalavreglering. Vidareklargjordesgränsernaför denstatligastyrningen ett sätt som knappastkunnat ske frikominunförsöketförutan. Frikommunförsökethar sannoliktockså stimulerattill ökat samarbete inom kommunerna.över sektorsgränsernamen också mellan statliga och kommunalaorgan.De huvudsakligaeffekternaav försöketär sålundaindirektaoch mestväsentligtär troligenatt betoningenpå omprövning. lokal anpassningoch förnyelse haft ittitydmässigaeffekter.startatellerstimuleraten lokaldiskussionotnhurden kommunalaverksamhetenkanförändrats.

Noter

Framställningen fortstittningenbyggerl ilvrapportersomkflllS IHOITIramen för ett programför utvärdering;iv fnkoniniiinforxtikeivid statsvetenskapligti institutionen.Göteborgsunivcrxiiet.Deflestarapporterna.I.C|ftirhdllandenttfram till årsskiftet198788.l de full uppgifternahtiseriis andraktillorhardetta noteratssärskilt

Genom förslaget.ill ompemianentning.ivfbrsoksverksamhetenladesi man 1987kom realitetenl utvärderingeneffektivtkörasover Utvärderingen.iii fullföljdes enligtplaneninte ochvaduni kuin;itigennnifunisvarenstudiein initi dispensfasenoch delen .tvdenilirstainiplciiicnicringxfasen.Fö ik etsförlängningkommeri vissiitxtriçkning xtnderzix;iti inomramenför den svenskadelenav ettnordisktprujeklomfnrsuksxerksnnihctminlutning och ainpassningsstrçitegi.

Litteratur

Utváirderingsrapporter.Statsvetenskapligainstitutionen, Göteborgsuniversitet

Banholdsson.Kerstin 1987. Frikommunförsöket.En studieav

dispensansökningama.Examensarbetevt 1987.Linjen för ot-

fentligförvaltning.Göteborgsuniversitetstencil.

Bengtsson.Ulf 1988. Frikommunförsöketinom tre departe-

mentsområden.Arbetsrapport.Statsvetenskapligainstitution-

en.Göteborgsuniversitet,mars1988stencil.

Blomquist.Lennart 1987. Frikommunförsökenoch samverkan

mellan hemtjänst och primärvård. Arbetsrapport.Stats-

vetenskapligainstitutionen.Göteborgsuniversitet.december

l987 stencil.

Ekholm.Sverker 1990.Friare nämndorganisation.Underutar-

betande.Förvaltningshögskolans Göteborg rapportserie.i

Göteborgsuniversitet.Utkommerundervaren1990.

Engen.Tone 1988. [Frikommunforsökeni Norden - en kom-

parativ analys från idé till försök. Uppsats.fördjupnings-

kurseni Statskunskapvt 1988.Göteborgsuniversitetsten-

cil.

Henning,Roger1988.Frikommunförsöketoch arbetsmarknads-

politiken. Ds 198867.

Kroon. Charles 1985. Arbetsmaterial om frikommunförsöket.

Statsvetenskapligainstitutionen.Göteborgsuniversitet[985 stencil.

Lindgren,Lena1988.Skolan frikommunförsöket.Lägesrapporti

över försöksverksamhetensgenomförande skolområdet.

Arbetsrapport.Statsvetenskapligainstitutionen.Göteborgs

universitet,februari 1988stencil. Även publiceradi Skol-

överstyrelsensrapport-F885 i en omarbetadversion.

Montin. Stig l988. Barnomsorgoch hemtjänsti frikommunför-

söket.Arbetsrapport.Statsvetenskapligainstitutionen.Göte-

borgsuniversitet.febmari1988stencil.

Runström.Lena 1988.Juridiska synpunkter frikntntnunfiirsöketperioden1984 1987.Forvultningshögskolunxl inte borgrapportserie19881.Göteborgsuniversitetstencil.

Strömberg.Lars 1986.Plan för utvärdering av frikommunfiirsökct. Statsvetenskapligainstitutionen.Göteborgsuniversitet 860510stencil.

Offentligt tryck

Ds C 198826.Frikommunförsöket En rapport om försöks- verksamhetmedökadkommunalsjälvstyrelse.

Ds C 198916.Frikommunervisar vägen.

Prop. 1983842152.Försök med frikommuncr. KU 19838432. rskr.19838-1368. Prop. 19868791. Aktivt liolkstyre i kommuner och landsting. KU 19878823.rskr.19X7X8l5l.

Prop. l98687llX. Ytterligare fiirsiikxvcrksamltcti frikotnmutterna, rn m

Prop. 10881191.Förlängningoch utvidgningav friknntnttinförsöket.KUö 198889.rskr. l9X8X9l3.

SOU 198826.Frikommunforsöket.En rapport om forsoksverksamhetenmedökad kommunalsjiilvstyrclse.

Övriga källor och bearbetningar

Brantgärde.Lennart 1979.Utredningsväsendctoch svenskefterkrigslagstiftning. Statsvetenskapligainstitutionensrapponserie 19791.Göteborgsuniversitetstencil.

Gidlund. Janerik 1986. Fria ämbetsverk eller självständiga kommuner. Strategierför morgondagensoffentligasektor. FRN-Framtidsstudier.Uppsala.

Malm. Evald 1987.Kommunaldemokratii praktiken. Tiden 19874,

Mellboum. Anders 1986.Bortomdet starka samhället.Carlsson Bokförlag.Stockholm.

Schmidt, Stephan1986. Pionjärer, efterföljare och avvaktare, Kommunfaktaförlag.Lund.

167 Bilaga 5

NORDISKE FRIKOMMUNE

DE

FORSøKENE I ET

KOMPARATIVT PERSPEKTIV

21V

LawrenceE. Rose

lnnledning

Å droftc de nordiskefrikommuneforsokeneeli komparativtperspektivflpnerfor flere muligheter.Minstfire mulighetercr umiddclhziriioynefallendeMan kan fokuseral bakgrünneneller konickstenfor frikommuneforsøkenesfremveksl;2 på innholdeti frikmnmuneforsøkene.både med hensyntil programmenes0rgamscriitg gjcitnomføringså wtelsomsubstanseni de enkelte

og førsokcitci liven land 3 erfaringerhustetunderfrikomntune- ;trugr-.inttncxtcstl lungt;og 4 utfortlringerog ubcsvuriesporsmâl i Iilknytitingtil frikommuneprogratnmenesfremiid.

.leghur tenkt litt om hver avdissepunktene.l hvcrav disse ligger det stoff for Here timers furedrag for ikke l flere

dokturttvhandlinger.For å komme i mål meddagenstidsramme. må icg nodvendigvisholde meg til overflalen.Fordypningermå kommei denpâfolgendediskusjonen.

Frikommunenes fremvekst

historien og kontekst

Historienom fremvcksten deav nordiskefrikommuneforsøkeneer etterhvertblitt nokså allment kjcnt. i hvenfall blanl fagfolk i Norden.Førstutevar Sverigehvor idéenomet eksperimentmed enkeltefrisiiltekommunerble klekketut omkringårsskiftetl982a 83 i diskusjonerblant forskereog tjenestemcnninvolvenei prosjektet Kommunema och framtiden jfr. Gidlund. l98612l. Våren 1983ble idéentatt opp medStat-kommunberedningen.en offentlig utredningskomitesom var oppnevntfor å se på stal-

kommuneforholdeti Sverige.Med vissemodiñkasjoner. komi-gu téensin tilslutningtil forslaget.lkke lengeetterlanserteBo Holmberg. davattendesvenskCivilminister.tankenom et forsok med såkalte frizonskommuner og Stut-kommunbetedningenfikk i oppdragå utredesakennxennere.

Betenkningenfra dennekomitéenblepresenteni februarl984Ds C 19841. Komitéenvar positivt innstiltog anbefalte forsøks-et programder et fâtall kommunerog landstingskommunerkunne statussomfrikommuner i entidsbegrensetforsøksperiode.Denne statusskulle de utpektekommuneneog landstingskommunene muligheterfor å utfonne forslagtil dispensasjonfra diverse nasjonallov- og regelverkrettetmotkommunesektoren.Forslagene skullebehandlesav sentraleinstanserog dersomde ble godkjente. skullesamtligefrikommunergis adgangtil a eksperimenteremed alternativerutarbeidetinnendispensasjonensrammer.Erfaringcrfra disseforsøkeneskulle sikt dannegrunnlagfor mer generelle vurderinger. og eventuell refonner. vedrørende kommuncnes organiseringog stat-kommuneforhold.

Komitéensinnstilling ble godkjentav den sosialdemokratiske regjeringen,og en proposisjonble fremmetfor RiksdagenPropositionen1983842152. Våren I984 ble proposisjonenvedtatt med bred oppslutning.Kon tid etter ble ni kommunerog tre landstingskommunerutpektsomfrikommuner.De nordiskefrikommuneforsøkenevar herrnedi gang.

Somofteer tilfelle i Norden.harnyeidéerog tiltak en tendenstil ä sterlignår de blir ansettsomlempeligmedhensyn

spreseglokale forhold cf. Rose. 1985. Slik var det med frikommuneidéen om ikke akkuratsomild i tørt gress.så spredtedensegi hvertfall med rimelig bra tempo.Danmarkvar først å følge i Sverigesfotspor1985. senerekom Norgei 1987 og deretter Finland1989. Forsøksprogrammenevedtatti de andre landene var ingen direkte blâkoptav det svenskeprogrammet.men har likevelmangevesentligefellestrekk.Førvi senzermere innholdet i disseprogrammene.er det imidlertid aktuell å stille et par spørsmâlomkontekstenfor frikommuneforsøkenesfremvekst.

Hvorfor frikommuncforsokene

Hvorforskulle idéenom et forsoksprogrammedfrikommunerfalle beslutningstakerei Nordenså godti smak igjen har det.etterhvert blitt skrevetog sagten god del om dette.men meglikevel trekkeframnoenmomentersomer vel verdtå understreke.

T0 betraktningerstår megetsentralt.Disseer henholdsvis1 forutgåendesosialpolitiskeutviklinger i Nordenog 2 forsøks-

strategiensbesnaercndelogikk. szerligunderrådandeontstettdiglteter.Hva menerjeg her For det første det viktig äer sefrikotn muneforsøkcnci ct historiskperspektiv.Jeg slår med andreord lolgc med Denteog KjellbergH88 og andretIeks. Ashford. 1982og Sharpe. I988 som argumenteraat rcfomttiltaksom bcrorerstat-komtnttneforholdet organisering lokalforvtaltninvog av genslik somfeks. er tilfelle medfrikomtnuneforsokenemåsees i lys avl velferdsstatensutviklingog 2 det politiskesystemets behovfor legitimitet,

Man behoverikke á ttl uttrykksomvelferdsstatenskrisefor a pápekeen viss oppsamlingav problemeri de nordiskelandene ved inngangenav l980-flrene.Her kan spcsieltuthevekonsekvenseneav tidligere beslutningeri forbindelscmedutfonningav den nordiskevelferdsstatsmodellenslik dissepåvirketkommunesektoren.Som kjentsatsctsentralemyndigheteri allede nordiske Iandenepå kommunenesomiverksettingsorganerfor innføringav velferdsstaten.Kommuner bådepnmxrkommunerog sekundzer- kommuner ble benyttet- somhovedinstrumenteri bestrcbelsene å oppnånasjonalpolitiskemål jfr. bla Offerdal.1979.

Kommuneble ikke barepálagtlorstelinieansvarinnenmangevik tige policy-ontrâderi dennesainmenhettg.Kommunenesutføring av disseoppgaveneble ttntlcrlagten detaljertreplik-ringeiennom et hav av lov. lorskrifter og ovcrfortttgsordningerjfr. f.eks. Torgersett,l982. Velferdsstatenslikhetsidealermedførtepåleggav normerogstandarderfor tjenesteytittg.pâleggsomofteble vedtatt etter innflytelse av sterke profesjonsinteresserinnen avgrenselc fagsektorer.

Konsekvensene dissevalgav er mangeog for detmestevelkjente. Utvilsomt forte dennemodellentil en klar forbedringav folkets levekår tversav landsdelcr.Men den forteogsåtil merkbar en veksti offentligautgifter.Spcsicltforte strategientil at utgifter lokalt nivå voksteendaraskereennutgifter på scntralthold. Kommunesektorenble etterhvcrtmer og mer toneangivcndefor landenesmakroøkonomiskesituasjon.Og vel å merkc at komer munenesutgiftsstrukturvari betrakteliggrad beslutninger styn av fattetpå andrenivåeri det politiskesystemet.

Denne modellen fungene noenlundebra så lenge man hadde økonomiskvekst.Men när de nordiskelandenegikk inn i trangere tider slik de gjordeved slutten- av 70-ârene begynteprobleme- ne á meldeseg for alvor. De som i lengre tid haddepâpckt uheldigesider ved velferdsstatensoppbyggingbegynteA få medhold. Etterhvertble det anerkjentfra flere hold at denoffentlige sektorentrengteen gjennomgangfor å luke ut negativesider og styrke de positivesider ved velferdsstatenspolitisk-administrative

forvaliningsapparat.Denneanerkjennelsemunnetul i de såkalte moderniseringsprogrammenesom i en eller annenform finnes i samtligenordiskelandjfr. Olsen.1988.

Al frikonimuneforsøkeneinngâri en mer generellselv-gransking og reformprosessrenel mot denoffentligasektorenunderstrekesi flere offentligedokumenieri alle de nordiskelandene.Førstegang frikommuneforsøkble nevnii et offentlig dokumenti Norgevar ñeks. i forbindelsemed en Stoningsmeldingom regjeringens arbcidmed regelforenkling ei arbeidtillagt stor symbolpolitisk

betydningunderden ikke-sosialistiskeregjeringenledet av Kåre Willochjfr. SLmeld.nr. 57 198485.

l de nordiskemodemiseringsprogrammeneer effektivisering.bedre tjencsieyringog bedreressursulnytlelsenokkelbegrepf Samme begrepgår som en rød tråd igjennomfrikommuneforsøkene.selv omdissebegrepenehar lin forskjelligeinnpakninger.For å oppsummeresålangt.er hovedpoengelfolgendeFrikommuneforsøkene inngári en bredereoffensiv renetmol sjigendeoffentligeulgifier og regler som fordyrer offentlig tjenesteyting.Euersom komniunesektorenuxgjøren såpassviktig del av den offentlige virksomhel.er det ikke overraskcndeai ogsådennesektorenog sizil-komniuncforhnldeigenerellskulle nmfangesav modemiseringsprugrummcnc.Kommunesekiorciimåneunderlupensammen med dllc andreomrhderfor offentlig innsutsfor å vurderehva somkunnegjøres for å effektiviseraden. .len hvorfor akkurat frikommuneforsøksomei redskapi dennesammenheng

Hvnrfor forsøksstratcgien

Forsøkssuategienrcpresenterertrossali ct vesemligavvik fra den tradisjonellefremgangsmtltenfor mange vik-lige reformer av kommunalforvaltningeni Norden. Den vanlige sirategien for sentralemyndigheterhar vren å foreia utredningerog deretter innføre politiske ogeller adminstraiivereformerovenfra.via en lopdown modell. Frikommuneforsokeneer 1 denhenseendeen ny reformslrategisom innbefauervesemligebottom-up momenter. l en viss forslnndimøtekommerderforfrikommuneforsøkene kommuneneskritikk om ensterktdetaljsryringfra statensside.

De nordiskelandenessatsing frikommuneforsokmå imidlcnid ogsåseesi sammenhengmed egenskapersomgjør forsøkssirategien szerskilibesnzerendefor flere akzører.Her er det iilsirekkelig 5 PåPeke forsøka somregeler ridsbegrern-er.prohlcni-orienrcrte lillak der maneksplixirakseprerer viss;zrove-ogfeilelogikc.en Lu ossselin nzermerepå disseegenskaper.

At forsok er iidrhegrenserinnebtererfor det form il de kan brukesfor å kjøpepuste-mm eller ekstrutid uten tt beslutningstakere forhåndmåforpliktesegtil merlungvbrigcret0rm lillak. At forsøksom oftast ogsåhar et hvyrrllsv .WIAurtIiik Omfånger fordelaktigav sammegrunn de medforetingenumiddelbar forpliktelsetil et mer omfattandeu; kostttzidskrevettdc refonnprogram. enl periodemed dempetYCKSlRlkli offentligt budsjcuerog onskerom å linne nye. mindre kostbetreog mer effektivaløsningerpåoffentligeoppgaver,gjørdelle forsoksstrategiensxrdelestiltrekkende.Forsøksvirksomhetrcpresen terer med andreord en innovasjonsstxategisomoppfordrertil nytenkningutenå innebxreen umiddelbarrisiko for långsiktig utgiftsheving.

At forsøksstratcgienakseptererprøve-og-jeile logikken bctyr dessuten folkat ikke behøverå knyttefullt så mye prcstisjctil forsøkenesutfall. Om forsøkskulle vise seg å vmre fullstcndig feilslått.er det mindreanseelseå tape.Dettegjør ogsåforsoksstrategienattraktiv.kanskjesmrligfor politikerceller andrebeslut ningstakere jakt ettermuligheterfor å vise handlingsdylttighet utenå begån0enstoretabber.

At forsøksstrategiener tidsbegrensetog l blunt - slik som er tilfelle med frikommuneforsokeneutensterlig ekstrttutgifter for sentralemyndigheter.cr spesieltvesentligfor byråkraterså vel sompolitikeresomer interesserti å oppretthulde.eventuelltttvidc. oppmerksomhetog aktiviteter enkeltesntsingsomráder.Disse egenskaperer en klar fordel nårdet gjelderå få fursoksprogrammerigjennomFinansdepartementetsrangenåloye.spesielti kamp motandreinteresser. |

Men det er viktig å understreke forsoksvirksomhet ikke bareat er tiltrckkendeav maktpolitiskeeventuell symbolpolitiskehensyn. Den innebaererogsåen klar rasjonell logikk i forhold til den vanlige policy prosessen.Erfaringerhøstetgjennomforsoksvirksomhet kan anvendessom relevantebeslutningspremissernår avgjørelserskal treffes senerctidspunkter.Hvorvidt denne forutsetningholder stikk er imidlertidet empirisksporsmålsom manmåta oppfor seg.

l et samletperspektiv det derforer mulig å påståat forsoksvirksamhetenhar viktige fordclersom en refonnstrategi,Densviktigste fortrinn er sansynligvisforsøksvirksomhetenssåkaltemurbrekker egenskaperjfr. bl.a. Pedersen198912. Det vil den åpnerfor endringcr.den kan virke motiverendefor nytenkningog bidra til å overbevisemotvilligeaktører offentligei beslutningsprosesser.Dener ikke helt risiko-og kostnadsfri.mendeninnebzerer mindrerisiko og kostnadsfaktorcrennden tradisjonellereformstrategiog er dermedletterfor mangeå akseptere.Slikebetraktninger syneså skinneigjennomfrikommuneforsøkenesfremveksti N0r densåvelsomi andrelandf

Frikommuneforsøkenes innhold

Men hva så med gjennomføringenav frikommuneforsøkenci Norden Hvordankan frikommuneprogrammenesammenlignesDe somhar gått foranmeghur mangemäteralleredegilt en dekkcnde beskrivelseav mangesider ved frikommuneforsøkenei Norden.En detaljer drøftingav programmenesinnholder derfor ikke nødvendig.Det kun imidlertidvutrehensiktsmessigá fremheveenkelteaspekteri progrummçnesinnhold.

Samspillmellomsentraleog lokalemyndigheter

For det første innebaererfrikommuneforsøkeneet men samspill mellomsentraleog lokalemyndigheter.Dettefremkommerbla. i figur l dennefigurener dei untydetviktiga faser forsoks-i programmenesamthvor hovcdansvuretligger i hver fase enten sentralteller lokalt lioltl. Som i ser. byggerfrikommunelorsokencpåel tctt vekselspillmellomxtatenog kommunen.Spillet kanbrytasavbaggeparterpå Herepunkteri kjcdenog detFinnes flereeksempler dette.Trc årpå ellerfrikommuneneble uipektog programmetvarigangsutti Norge. det flereer annonsertcpmsjcktersortiikke har komme i gang. mangel tilfeller er dettencttnpp Iordi frikommunerikke har liemmci forslaglll UlSPCIISHSjOHSYCUickier jfr. Frikommunesekrciuriuict.1989. På detta iidspunktcr dei faktiskrimeliggrunntil l tvilepa omdisseprosjektcncnoen gangvil kommei gang.

Vekselspillctkan ogsåbrytesfra statensside.og dettecr skjcdd. bådegjennomavslagav kommunencsopprinneligcsoknuderom l deltai programmet.og seneregjcnnomavslagavenkcliedispcnsusjonsforslag,Dette sisie punktervil Jegimidlertid kommeiilbzike til litt scnere.

Kommuneneer tildell et hovedansvar

Et unnet viktig poeng vcdrørendefrikommuneprogrammenes gjennomføringer at kommunens tildelt hovedansvaretfor er uiviklingav forsøkog dispensasjonsforslag.Somjeg har inne vaart tidligere.representererdetteei veseniligavvik fra en mertradisjonell reformpraksisi Norden.Frikommuneforsøkenestiller i den forstandnye krav til kommunene; plassererkommuprogrammene nenci en ny og til dels ukjentrolle.Enkelte forholdtyder på at ikke alle kommunerhar van i standtil a innfri forventningene dennerollen. Her kanmanbl.a.nevnedet forholdsvislave antallei kommuner spesieltprimaerkommuner- som søkteom frikom- munestatus.

Dettepocngeler bestilluslrcn ved hjelpav entabell.Som v .xcr fra tabell har frikomnruncprogrammencfån vuricrcndc0pp slutningfra kommuneri de cnkelleIandcne.Dcrsnmmanscr baggeforvallningsnivâçrsamlel.synesinleresseog uppslutningl ha vart gjennomgåcndeslørsli Danmark.Her det henholdsvis var l8 og 43 prosemav primzrr-og sekundarkommurlcr søkle som om frikommunestatusi programmetsførsterunde. l Norge var interessenfra sekundmrkommunenepåel endahøyerenivå ll av 19 eller 58%. men til gjengjcldvar inlcressenfra primmrkonumunenepået laverenivå 38 av454kommunereller 8%.

Figur Samspill mellom scntralc og lokala myndigheter undergjennomforilngenav frikmnmunefnrsnkcnci Norden

HVl-,lA.SV.- RSHAII.IIi INSTWNS

GJl-ZNNOÅIFORlNGSFASl-ZNKommuner Slnlcn

Policyinilieñng . X

Avklurlngav - programmetsmålsctznng . programmetsbetingelser .

Søknadomlellakclsc i programmet .

Valgav frikotnmuncr X

Utviklingav dispensusjonsforslug X

Godkjenninguv dispensasjonsforslag X

Gjennomføring forsøkav og evaluering X x

Ulvikling av nye policy forslag X

Tabell Utvalgte egenskaperved frikommuneforsokenei Norden

DANMARKFINLANDNORGE SVERIGE

Anmll.nimøçüommuncr275 46l 454 284

Anmllsekondxrkommuner M 19 24

-

SokcrcN og9a

Pnmarrkorxlnuuncr49 18% 56 12% FS 8% v- USGA Sckundxrknnlnunncr6 43% n SM 130m

-- --

Opprinneliuuipckl N ogW.

Prinncrknunnnuncr22 89 56 13 20 V 9 3% Scku|ukrrLnnun|mcr5 16% 4 21 1 13%

v - --

lflpcklsom-rv.-ng.N h

PnmxrkxuuxmnmzncrX 3% 0 0 10 4%

u - Scxuixdzrkumxuununcrl 7% 3 l1 O 0%

- -

I-ruLLRxc .nmallkommuner1Norgebhurcduxcnnl 448

l-mlundlur fonnellforvnhningseL mmulunrcrsckunuarkonnmuncnc

ungen . dcwrigcnordnkcInndcnc.Dcmxcdcrdetikke;xkluclti mgull hcr.88

I fnwzrr romwncsgknadsproscdyrvr.crdetunxulngi bcreçncnoyakngc

av prmcnlandelcrwenskefor kommunerog kommunerG|dlund1986123 hur;antyder 50kommunerullrykkfurinlcrcsse| dclui frikommunc

.uarm ga

det uklan dettgjeldcrkunfor;uimztrkonxmunençneller programmet.mcn cr om forbådep-iuun 4 Tall| erdedorgrov

og anslag munfra side.

DANMARKFINLANDNORGE SVERIGE

Frikommuneretter programulvidelser N og7a

Primzrkommuncr 3 11% 56 129730 4% |9 E - 3 137 Sckundzrkonununcr6 43% 6 32% - - -

Forsoksperiodeneller l.l.H5 11x9- l l S7- 1.6.84utvidelser 3|.ll.93 311192 3112.9 3L|29l

Kreverdispensasjons-

ssenenbehandlingDelvis Ne Nm Drlvn p i nasjonnlforsamlingen

Dispensnsjoncns Enkchc Enkclte Enkchc Alle gyldightlsområde kommunerkommunerkommunerfn-

komm

Koordinerlekslern evalueringavforsoks- Nm Ja Ju erfaringer

En viss variasjnni interessefor og uppslutningom frikommuneprogrammetmå mannok vente.Detsom er interessanta notere. er imidlertid at i alle tre landhvor frikommuneforsokpågår bcgge forvaltningsnivåcr.ñnnerman en gjennontgåendelavere interessefor å deltai programmetmalt i andelenavkomniunene somsøkteom frikommunestatusblamprimzerkommunerennblam sekundaarkommunerfEn mulig forklaringpå detteforholdetkan bunnei rasjonaIiletsbetruklninger.Man kan tenkesegat beslut ningerom å søkeomdeltakelsei programmeneha vaertbasen rasjonellevurderingerav a sannsynlighetenfor á få innvilget frikommunestatussamtb forventningertil utbyttefradeltnkelsei programmet.Dersomsannsynlighetenfor a bli tatt ut til programmet var forholdsvisliten eller forventetutbyttevar noksáminimalt. så ville det vaarerasjoneltfor kommunerå avståfra søknadsprosessen.

Til dels gir opplysningenei tabelll støttetil et sliktresonnement. Størstinteresse.i hwrertfallmålt i andel kommunersom søkte. fantessomnevntblant norskesekundzrkommunerfylkeskommuner. Hele 11 av 19 av disse58% søkteom frikommunestatus. Ettersomfire av samtligefylkeskommunerskulle utpekessomfrikommunerdvs. 32%. haddeille rimelig gode sjanserfor å komme med i programmet.Blunt primaarkommunervar derimot interessennoksålaber. Men igjenkan dette tolkes somrmsjonell atferd. Bare20 kommunereller 4% av samtlige454 primxrkommunerskulle innvilget frikommunestatus.l utgangspunktetvar med andreord sjansenefor denenkeltekommunenå kommemed ikke szerliggode.

Den relative uklare situasjonenunderoppstartingenav frikommuneprogrammeti Finlandkanderimotha gjort detrasjoneltfor relativt flere kommunerå sokeomfrikommunestatus.Siancenefor á kommemed var usikre menulsynelatcntlegode. l cttertiden viserdet i hvenfall ut kommunersomresonnerteslik hadderett Alle 56 kommunersomsokte H27; av samtligakommunerñkk frikommunestatustil slun

Resultatetfra en spørreundersokelsengjennomforti Norge viser likevel it de viktigste Arsakenetil it printterkommunerikke søkte om dcltakelsevar noe zinnct.ikke bare rasjonellekalkyler av typenantydether. lfølge rådmennog ordførerei kommunersom ikke sokte frikotnmunestatus.var hovedársakentil at kommunen ikke søkteom frikommunestutus de ikke haddeopplevd

entenat problemersomgjorde frikommuneprogrammetaktuelt.eller at de mangletkapasitetfor å kunnedelta i programmetRose. 1990. Noen lignenderesultaterer funnet i Danmarkjfr. Madsenog Schou.1986. lkke alle primaerkommunenesynesmedandreord å ha vzerti standtil å ta imot frikommuneprogrammenesutfordringer

Frikommuneprogrammenesomfang

Hvis ellersserpå andelentv kontmunene ble lllMÅ .mm som frikommuner[første rundaer det likevel Finland har vtert som mest generøspå primzerkomntuttettivâctmenspå sekundterkmttmunenivâ det Danmarket sominnvilgel denstørstcbrøkdel5 ;tv l4 amtskommunereller 369%.Pået senaretidspunklhttr Danmark dessutenâpnetfrikommuneportcntil enda flere kommuner.både primzrtog sekundzrtnivå

Frikommuneprogrammenesomlang,entendet gjelderdet ;tbsolttttc antalletkommunereller den relative andelenkommunersom får frikommunestatus, spesieltvesenilignär detteer scesi lorholdtil andremomenlerved frikomtnuncforsokcne.Her vil jeg spcsielt trekke frem enkelte juridiske og cvuluertngsmessigesider av frikommuncforsøkene.l beggetilfeller er hnvcdpoengetknyttettil valg av en gjennontføángstttodcllfor frikommuneforsøkene. ct valgsomharpraktiskeså vel somsubstunstellekonsekvenser.

Juridiske sidervedfriktmtmuneforsnkette

La furst den juridiskesiden gentrale oss se u saken. sporstnâll her er bl a l hva slags politisk-administrativsaksbehantlling dispensasjonsforslztgcneskal fil og 2 hvu slagsgyldighetsnmråde lispensasjoneneskal medførcnär de furster innvilgct.Sverige og Norgerepresenterarto mutpoler i dennetnrhintlclse.l Sverige krever dispensasjonssoknuder tunstendligsukshehandling ien og mangetilfeller m Riksdageninne et vedtaksom erstatterdet berorteregelverketmed en altcmativ lov, Når vedtaketer fattet. gjelder imidlcnid en dispensasjonslovfor samtligafrikommuner. ikke baredensomframme forsluget.

l Norgeet situasjonennnncrledes.Denopprittneligefrikommunelovenav 1986git regjeringeni statsrådfullmakttil l godkjenne lispensasjonsforslagfra de enkelte frikontntutterutenStortingets medvirkning.Denne fullmaktener senereoverdrattKommunaldepanementet.Nar forslagtil dispensusjoner godkjenter innvilog get.gjelderde likevel barefor denenkeltefrikommunen.

Danmarkfaller et sted i mellomdisseto motpoler. etterhven men har Danmarknaerntetsegden norskemodellen.Folketingethar vaertinvolven i godkjenningsprosessen.menpået meroverordnet nivå. spesielti forbindelsemed oppdatering frikommuneloven.av Den siste frikommunelovener en mergenerellfullmaktslov som gir de respektiveministreneadskilligstørrespilleromtil å innvilge dispensasjoneruten å gå tilbake til Folketinget.Dispensasjoneri

Danmarkgieltler imidlertid kun for den enkclte kommunen. sammemalensomi Norge.

Det linske frikommuneprogramntethur ikke fått sin cndeligc ittfonning.menpå dettetidspunktsynesprogrammetá ligge den norskemodellennzertnesl.Frikommunelovengir sektonninislerierte endelig bcslutningsmyndtghetmed hensyntil dispensasionsforslug. og när dispensasjoneneinnvilgeter gjeldcrdekun for denenkcltc kommune.

Forskjellenemellomdisseto modellerkan argumenlereså ha klare implikasjonerbådemed henblikk hvor mye man belaster senualebcslutningsinstanseri tilknylningtil dispensasjonsprosesser. og kanskje desto viktigere hvorvidl sm-kommuneforholdeter utsatt for en radikal endringsimpuls.Den svenskemodelleninnebzcrercn omstendigog generellmer ressurskrevendegodkjenningsproscss.Men när Riksdagenendelig har gilt sitt samtykke, ápnerdettefor endringersompotensieltsen er av en meromfattende art. Ettersomantalletfrikommunerer begrenset.cr slike konsekvenserlikcvcl begrenset.

Underden norskemodellenharmanderimotfunneten presump liVl arbeidsbespurcndeiremgztngsmåte.en hendigkortslutning i godkjcnningsprosesseit.Wentil gjengielder endringskonsckvcnsene ;iv den enkelte dispensasionbcgrenseti omfang til en eneste kommune.i hvert fall i førsteomgangjfr. fotnote 8. De to ntodelleitebyggermed undreord lO Iosninger.som hcggcl realitetentilluter en begrensttingan endriitgsomfangelavhengigav hvor mangekommunersomertatt medl torsoksprogrtuntnene.

llovcdargumentether kan oppsumtneres folgendemine Utfor mingenav frikotnmuneforsøâkenei Nordensynes werebasen valg somäpnerfor endringeri stut-kommuneforholdet.mensomi de fleste tilleller hegrenscrumfattget;tv livor radikaladisseendringenekanvmref i

Iivalucringsmessigesider vedfrikommttneforsokcne

Frikommuneprogrammenesomfanghur dcssutenen viktig evalueringsntessigside.Det sier selv nerekommunerog desto

seg kll flere forsoksom er medunderet program. merkrevesdetfor å giennomføreet systematiskevalueringsopplegg,Å innhenteog sammenfurteerfaringerfra tilsammenl2 primcr- og sekundzrkommunerslik det svenskeprogrammetopprinneligvarutformet, er evaluenngsmessigbådelettere og mindrekostbanenne programmedoverdubbeltsåmange.slik tilfelletvari Danmark.

ikkclett åidentilisereårsakog effekt dettepunkter.Det Det er

likevel helt detreneal sentralemyndigheteri Danmarkaldri er har lagt sxrskilt vekt etableringav et koordinertekstemt evulueringsprogramrettet mot frikommuneforsokene,Stonsett er evalueringcnoverlautil denenkeltekommuneutensøerskiltmed- Virkningfrasentraleinstanser.Slikeforholdgjor det lettere apneå for Heredeltakereutensaerligforpliktelsetil oppfolging.Eller for å det sett fra den andresidenav gjerdet.ä âpnefor

samme flere dellakerereduserersunnsynlighetenfor áetablere menings-et fylt evalueringsprogram.

l Sverige.derimot.haddesentraleinstanseri utgangspunktetklare forutselningeromut forsøksprograntmetskulleevalueres danneog grunnlagfor senereoppfølging.Det ble avsattmidler lil et ekstemt evalueringsoppleggog utpekten lederfor koordineredette arbeidetiir. Strømberg.1986. At totalantalletkommunerog landtingskommunersom inngikk i frikommuneprogrnmmeti Sverigevar begrensettil l2 kanseessomen viktig forutsetning for å gjennomføreetsliktevalueringsopplegg.

Underoppstaningav frikotnntuneprogrummctl Norgevar cvulueringsplanerav en mer tilsynelatcndevaklende karakter. Den opprinneligefrikomntuneloven.vedtatti 1986. inneholdl enkeltc utsagnomevalueringensbetydning.menhovedvektcnble lagt en egenevalueringgjennomfonavdc utvulgtcfrikontittuner.Fors eller u frikommunenevar utpektog utarbeiding;IV dispensasjonssøknadervar kommeti gang.ble et sentralktvtvrtlincrtforsknings-og evalueringsprogramvedrorendefrikommuitenei Norge etablert.°Detteevalueringsarbeidinvolverarnå forskningsmiljoeri flere landsdelerog representeraret ledd i en storre forskningsinnsatssom fokuserer Ledelse. 0rgzinisaspnog styring i Norgedet sâkalteLOS-prograntmet jfr, NORAS. 1987. For á

få detteevalueringsprogrammet3 fungere.til vardet igjenvescntlig å avgrensedet totale antalletkommunerutpckt som frikommuner.Men selv underdisse forholder de verdt merken evalucringsoppleggetikke omfuttersamtligafrikontmuner.

l Finlandsynesevalueringsspørsmålctfremdcleså vaareuuvklart. Men antallet kommunerutpekt vanskeliggjoret systematiskog heldekkendeevalueringsopplegg.

Generaliseringsspørsmålet

Omfangs-og evalueringsspørsmålethar naturligvis ogsåen bakside.Dennehar medgeneraliseringsspørsmaletå gjøre.Et program med begrensetomfanggjør systematiskevulueringmer overkommelig.Menel fâtalls kommunergir ikkeet like pâliteliggeneraliseringsgrunnlagetnårmani nesterundeonskera trekkeut essen senav frikommuneerfaringene.Alt annellikt. kan ikke et mindre

avprosjektenesto stedethvil fordi dispensusmiisvcdtckterikke

var godkjent.For det ntestevar vedtektencfor disse frcmdeles

underutzirbeidingkonintutteneelleri tjvlkeskointnuncnc.

Lignendefurholdgjør seggjeldendefor Duntnark. folgel lndcnrigsministerietsoversikt.ajourfort;iv pr. juni N88. over 3 år etterprogrammetbleinnledeti Danmark.var ca.halvpanen deav

393 forsøksforslagenesom huddeblitt fremmet.og ikke senere

blitt trukkettilbake.godkjentavsentrulemyndigheter.l tilleggvar l0% av forslagencgodkjentunderandreregler.Av de ovrige.var 34%underbehandling.mens8% haddefått avslag.

l følge opplysningerfru Sverigeog forclopigeobscrvasjonerfor Finlandsvedkommendc.syneslignendeerfaringerogsåá gjøre

seg gjeldendeher. Sett under ett tyder disse opplysningerpå en

belrakteligtreghcti frikommuneprogrammene.Eller Pedersen

som sierom dendanskesituasjonen.tinnesdet en tendenstil at adskillig forsøghengerfast i systemeti langtid Pedersen.l989 54. Forberedelse godkjenningog av dispensasjonsvedtakkrever mye tid. mye mer enn opprinneligforutsatt.Detteer sikken

en noksâviktig grunnlil nt forsoksprogrammeneer blitt forlengeti alle tre land hvor frikommuneforsokforst

kom igang. Uten en fnrlengelsehadde forsoksperiodertfor kommuner

mange sert veldig kort og erfuringsgrunnlztgetdermedbetrakteligznøstumpet. Man kan kanskjeventc en forlcngelsc;n det finskeprogrammet av sammegrunn.

Hvurfor dennetreghet

Men livorfor skulledenne

treglietforekomnielMun kan tcnke.seg at komntunenenok befinnerseg en nyi og ttvant.siiuusjomnoe antal kommuner grunnlagfor et erfaringsregistersom er like omfangsriktsomet programntedflere slike kommuner.Tvertom vil registeretsomoftest vaeremer bcgrenset.og dermedlcttere påvirketavavvikendeeller saarskiltetilfeller. Dennesárbztrhetener spesieltet problemmedfrikommuneprogrammenefordi kommunene som cr innvilget frikommunestatusikke utgjøret representativt tverrsniit.Hvis vi går tiibake ti tabell innebmrerdetteat det svenske kan få slike problemer

programmet vaeremer utsatt enn de ovrige. i klar forpliktelsetil evaluering.

trass en

Men detteer et temasombevegermeg mot avslutningsavsnittet. Før jeg kommer så langt meg noenfå 0rd om erfaringer underfrikommuneprogrammene.

Erfaringer

Trcghet i iverkscttingsproscssen

Erfaringer under frikommuneprogrummeneer mange.både lokalt så vel somsentralthold. Her vil jeg avgrensemegtil [0 viktige erfaringerav en mer mzikro-prcgetart. For det førstehar det vist segat oppstartingenav programmenehar tattnoksalang tid ja, adskillig lengreenn kanskjede fleste involvenevar

forberedtpå. En undersøkclsei NorgeHovik. 1989 viser feks. at innenvåren 1989.over 2 år etterdetnorskeprogrammetkom igang, hadde bare omlag halvparten47% av de opprinnelige skisserteforsoksprosjekterfått godkjentvedtektereller altemativt fatt klarsignal fordi et formelt dispensasjonsvedtakikke var nødvendig.En femte-delav prosjektenevar skrinlagt.mens34% sombidrartil en viss uthalling av prosessen.Men adskilligviktigeresomforklaringer cn innen viktig erfaringfra frikommuneprogrammene.Denneerfaringcnhar med verdikontlikterå gjøre. verdikonfliktersom kommertil uttrykk i behandlingav frikommunesøknader forslag til disposisjonsvedtekter.og Slike verdikonllikter er sannsynligvisikke til a unngâ.Perdeñnisjoninnebmrer endringeren rokkeringav statusquo. en rokkeringhvor enkelte oppfatteralternativetsom en forvernngeller nederlag.mensandra ser detsom en forbedringog seier.Alle endringermcdfører medandre0rd høysannsynlighetfor turbulens.

l frikommuneprogrammenehar denneturbulensenvzenpatakeligikke såmyepå den politiskearena.menheller i den administrative sfmren.spesieltpå sentralthold. Dennesituasjonenoppstâr fordi det innen frikommuneprogrammeneeksistererminst tre forskjelligeverdisetteller beslutningsperspektiver.Disseer henholdsvisl kommunenesinteresserl l okt handlingsfriheteller lokalt selvstyre.2 den sentraleivcrksettingsinstanscnsinteresseri å gjennomføreforsøk i tråd med programmeneseksperimentelle intensjonerog 3 de sentralefagdepartementcnesog i mange tilfeller andregruppersintcressersom er knyttet til etablerte ordninger.

Man skalveereforsiktig med å slå fastat disseforskjelligeinteressereller perspektivetnødvendigvis i konflikter medhverandre. Erfaringerfra Danmark.Norgeog Sverigeviserimidlertidat det ikke rentså sjeldenfinnesforskjelligeønskerog oppfatningeref. Fimreite.1989.Henning.1987og Pedersen.1989.Spesielter det fagdepanementeneogeller profesjonsgrupper.entenpå egenhand eller i sarnarbeidmed hverandre.somhar sattsegimot endringsforslagunderfrikommuneprogrammene.

Dennemotstandenskaperct sazrdeleskinkig furltold for de sentrale instunscncmedoverordnetansvarfor iverksetlingav frikommuncprogrammene.Disseinstanserkanpressevedtakigjennomtil trossfor motstandfra et fagdepartementelleren profesjonsgruppe. og i enkeltetilfeller har de gjort det. lvlenofte kreverdetteut de måut sakenopp hoyestepolitiskenivå for ä løseproblemet. Alternativet.og mervanlig.er at de inntaren meglerrølle.Denne rollen innebxrerat de denenesidenprøverå rådtil kommuneneom hvordande bestkunutformadispensasjonsforslagene for få dcm godkjentog den andresidenproverä overbevise faginstansen.cntendirekteeller indirektegjennomen tredjepart. omä godkjenne forslagslik detteet er utformet.

Begrcnseteringvirkningcr

l forbiftirtenkan en tredjeerfaringogsåuevnesher. Denneerfaringen er ut frikommuneprogrammeti Norge foreløpig har hatt noksåbeskjcdneringvirkninger.Utpektefrikotnmuncrhar i liten grad utviklet nye ftirsoksprosjekteri tillegg til de opprinnelige antyderi deressoknuderom deltakelsei programmet.Riktig nok harattt-allfrikomntuncrblitt utvidetmeden pâplussingavto nye frifylkeskouitnuner.mendetterepresentereren utvidelseav selve forsøksprogramtuet.ikke nye initiativ fra kommuner allerede involverti programmetjfr. Hovik. 1989.

Pâ dette punktetkan ertiatingcrfru Norgeutgjnreunntaket.ikke regelen.Bådei Danmarkog Sverigeharantulldispcnsusjunsstaknader behuittlletav sentralemyndigheterIigget ct adskillighøycre nivå enni Norgejfr. lndenrigsntinisteriet.IQHXog SOU. 1988. Dettckuntolkesi retningav at norskekommunerhar visten mer passivholdningenn deresdanskeog svenskemotpartcr.Mendet kan ogsåtyde andreforholdsomgjør at frikummuncprogrammenei Danmarkog Sverigeer blitt oppfattetsom en generell invitasjontil nytenkningog innovasjonhellerenn en beslutningsanledningfor å hândtereforhllndsbestetnteproblemerog dermed hargitt avkastningi generellmerpositiveringvirkninger.Enkelte evalucringsresultaterfra Sverigereiserimidlertidtril om hvorvidt svenskekommunerhar vatrt spesieltinnovative. Uansett detteer noesomburdefangesopp i en nzermerekomparativgranskingav frikommuneforsøkenei Norden.

Med dette vil jeg gå over til, mitt sistepunkt utfordringerog

ubesvartespørsmåJ.

Utfordringer og ubesvarte spørsmål

Oppfordrer frikommuneforsøk til kommunal innovasjonog endringeri stat-kommuneforholdct

El førstespørsmåler hvorvidt frikommuneforsokenerepresenterer programmetsom oppfordrertil innovasjonog endringeri statkommuneforholdet.Åpner frikommuneprogrammenedoren til meningsfylteforandringereller er de hellersymbolpolitiskehandlingerog ct avHereverktøyanvendtavsentralemyndigheterfor å styrekommunesektoren frikommuneforsøkeneAt kanbidratil á dempcmisnoyenmed Statligderaljstyringog dermedstyrkesystemetslegitimitet.i hvertfall kort sikt.er ikke til 5 nekte.Om programmenevil bidra kommunalinnovasjonog permanente endringeri stat-kommuneforholdetav en meromfattandekarakter er det lerimot vanskeligereá si. Jeghar alleredetidligereantydct min skepsisi dennesammenheng.men megsupplerelitt her. Nårdetgieldcrkommunalinnoivusinii.kunmunbira.sepå innhul- .let i soknuderfremmetav kommunersomsnkteom frikhiiitiiiie status.l Norgevar det IÅeks.fnrholtlsxisdarlig sumsvurmclluni iuwcrk somtvrclmrcreng rádmennipplálllcl somilárlig tilpaissci lokal tbrliultl og dispensaisiunsilirsl;tgingiit i knnmitiiicttes.Soixllltder om ileltakelseI frikummuneprugrzimnietgir. llaltlersheim. N50 ng;Bnlilersheimng Fimreitc.19891.Detvarderiinnt;ulskillig bedre samsvar mellom koinmunencsdispensaisjrmsforslagug- .inträderpåpektsomegnetefor fursnkl et rundslxrix-send fm Kommunaltlepnrteiiiemettil samtligaknmmunerunder uppstaringen ;l friknmmuneprugrammetiKnnimunaldepanementet.1986. Rommunenehrukte hoyi gradogsådesammeargumcntene ifor hegrunnesineforsoksfnrslugsumscntritlemyndigheterhruktc inr begrunnefrikommuneprngrurzintetmer ullment Jfr. Fimreite. 194W.

På dette grunnlagkan man sporreom trikommuneprngraiiimcnc har bidratt til en reell idü-genøreruitreller bare til cn ideimirering. Oppfordrerde nordiskeinkommuneprogrummcnekom munenetil å vare dristige.lil â gcncrcreog iverksettebunebrytende idéer. eller er de progrummersommanertil taktisk ;itferd fru kommunenesside Og dersomutfordingen reell. i hvilkengrader erkommunenei standtil á imotekommeden

Uavhengigavsvaret dissesporsmålenc.kanmuni tillegg sette et spørsmálstegnved hvorvidt forsoksprogrammencvil åpne for meromfattandeendringeri stat-kommuneforholdet.Forelopighar Iandenesomhar kommetlengst Sverigeog Danmark skjovet - dettespørsmálet.for ikke å problemet.foranseg.Det vil de

ltçtrforlettgetforsoksperiotlctt.Samtidighurde foretattten skrntws tttvidelsei antall kommunersom inngilri prngrntnniette.Under attdreumstendigheterville denneutviklingcnoppfattcssomregn

en velkjentbeslutnings- entlringsstruteginertill; inkremen-og

talixnterl denneforhindelseer ikke detteså avgjort.Menen sak er klar Det er alltid vanskeligl skru klokkentilbake.Jo lengre mandrar ut forsøksperiodenog destoflerepersonersometablerer intercsseri nye ordningerutvikletunderfrikommuneprogrammene.

mer problematiskblir det 5 retumeretil en status quoante situasjon.

Likevel er det rimelig å sporreom sentralebeslutningstakereer villig til åta konsekvenseneav prosessenedeharsattigang.Visse utsagnog offentligedokumentertyder påen reellendringsorientering hos enkeltesentralemyndigheterjfr. feks. St.meld.nr. lS l988-89. Men tidligere erfaringergir grunnlagfor tvil

om hvordan.og ut fra hvilke premisser.slike endringerskalskje jfr. Hagenog Rose,1988og 1989og Schou.1987,

Om scntralemyndigheterurkelig onskerå bruke frikontmuneforsøkenetil å få til utstraktnytenkningog reelleendringer lokal-i forvaltningeninkluder stat-kommuneforholdet.bor de sannsynligvis foretaen rekkejusteringari programmene.For detforstekan det vare nødvendigä styrke det sentraleiverksettingsorganets myndighetvis-â-vis andre lagliga instanserpå sentraltog lokalt hold. For det andrekan detvare nodvendigå styrkekommunenes evnetil å tenkenytt.til å forandreholdningerbasen mangears erfaringerhvor kommunenelaerteå spillemot en statsomhadde konkretegodera tilby jfr. tleks.Fevoldenog Sorensen.1983og heller bygge opp mer selvstendige.innovativekommuner.l en annensammenhenghar Harald Baldersheimkalt dettefor en hagebruksmodelldermandyrkerkommunermedslikeegenskaper Baldersheim198960.

Her står vi imidlertid overforet dilemmamed flere sider.En hvilkensomhelst modellsomkreverensatsingfra statenssideer uforenlig med ønskerom å dempeveksten offentligautgifter.i Selv om en hagebrukstnodellkan muligettsrcdusereoffentliga utgifter lengresikt hLu. grunnav cffektiviseringsgevinster. så medførerden ekstra utgifter kon sikt. For mangebeslutrtittgstakerc detteer enlite farbarvei.

Men dersomman skulle velge dette alternativetog etablereet veksthusmed forskjellige incentiver.er situasjonenfremdeles problematiskav undre hensyn.Disse problemerforekommer grunn av de uvanlige forhold somgjør scg gjeldendeomkring slike spesielletiltak. Ved å enkelteutvalgtekommunerszrskilte ressursereller a dem en saerskiltstatus,skaperman omsten-

dighetersomofte er virkelighetsfjcrne.spesicltdersommanikke i standtil gjennomføreIigncndetiltak for samtligaandre er kommuner.Dermeduppstårdet somkan kallesen uvørføringiv eller generalixeringrkløfterfaringcrfra den spcsielletiltaks- ng forsoksverdenhar lite a for kommmunersomopcrercrunder normaleforhold.En styrkemed frikomniuneforsokenecr nettopp denatde byggerpå et prinsippsomutelukkertildelingavekstraordinazreressursertil de ulpektefrikommunene.Dettegjør er; faringerfra disseprogrammencmerrelevantefor andrekommuner. Men frikommunercr trossaltfriknnzmuner;dc haren szerpregct detteskapervesensforskjellersomvunskcliggjørgeneralistatusog seringer.

Effektiviseringshensynframfor likhctshensyn

Når vi først innepå spørsmálom vesensforskjellerer detogså er mulig papekeat frikommuneprogrnmmenebyggerpå en viss akseptfor ulikheterkommunerimellom.Frikommuneprogrammene kan i denforstandsiesä inngai et paradigntaskifte.detvil en endring i vcktleggginglav fundamentalaVerdier i de nordiske velferdsstatene.Likhct. effektivisering og demokratiseringhar lcnge hacrebjelkerI mange;n refnrmencvedrorcnrle wert tre lokallorvallningenutfort i de nurdtskelundenel etterkrigstidcn. Blantdisseverdienehareffektiviseringlengehanen vissprimus pares status.mendog utenat mantidligercharvzertvillig inter til avkall de tu undre.

årene det imidlertid dethariforegåtten l de siste synes somom oppmykningmedhensynaillikheisvcrdien.Blantbeslutningstakere det voksendeerkjennelscavut sammestandarderikke alltid er en like godtegnetfor helelandet.og atdet kanHerehensiktsmcser sig å aksepterestønevariasjuner.spesieltfor å fa hedretilpasning tjenesteytingtil lokale forhold.Hvis det kan bidra til bedre av ressursutnyttelseog effektiviscringsgevinsterinnen fastsatteramvillig til lokalemyndigheterstorrearmslagfor iner.er mange treffe beslutningerbasen lokale pretnisser..-t dette kan resulterai stoneulikhetersynes3ha fåtten underordnetbetyding. Frikommuneforsøkeneer med andre0rd l samsvarmeden generell tendenstil å vektleggecffcktivitetshcnsynframforlikhetshensynel.Menomvelgemei Nordenervillig til á aksepteredette.er et annetviktig og ubesvansporstnål.

Avslutning

llvtlke itttensjunersom ligger innbakt frikommunefnrsøkcne.i og hvilkenvei sentralebeslutningstakere rtatttrligvis åpcnt vil velgeAgå i fremtifien.er

et diskusjonstetnzi.Mye tyder at en intensjon har vmrt á imøtekommc en del av kritikkenrettet tletaljstyring motstatlig av kommunene. Trossenkelteandretiltak hardenne kritikken blitt mer høylytt i de scnereârene jfr. Harshemog Rose. 1988 og i følgestadigflere. merbercttiget.spesielt fraut et effcktiviseririgshensyn.

Men i detteliggerogså hovedpoenget närmanserpå de nordiske

frikommmuneforsøkenei komparativt et perspektiv.Progranmcne framstårså lungt somct tiltak for á oppná politisk lcgtimitet .vanuizlig.mm sentrnle myndigheterbestrebcrseg på å oppnä mttkruøkonontiskhalttnsc,Frilt0mtnunetbrstlene cr denne mittenet nyttig tiltak for l upprettholdesentralstyringavkom-

tnuncsektorcn.At sentruleätyringshensynhur en ovcmrdnetplass

bekreftes;tv tlerc fnrhuld.Området somlrcmdcleser utelukletfra loktile Orsak opphcvelseiv karetisdager Danmark h l og beskattningsretti Norgeticks. og scntraltugtlepartcnicnteties .starke Sllllillg i vtirderingcn forsukslurslagav cr soleklttrecksemplc dcnlte som kan nevnesi xummcnheng.En viktig utfnrtlritig for sentrttlc myndigheteri tidenlrcmovcrkantierlnr vzurc finneenntlite

i uvviklc lrikumtnuucprugrummenc uten n gt .ivtktill disse scntrulestyingsinlcresser.lvlcndettaligger suntungti frcmtitlrtt.

b

Noter

l Rcgclthtcnkling.tnscu nrn xzerdeleaviktigi dett tâycxtxcd.

Dennedmftingcttbygger Rose J. 1986.SehouW861ngWinter1983.

Utfalletkantaktiskvar det motsatte.dvs. detulviklcsat Itye.mindrekostnadskrcvcnrleIilldkogit tunnoppndr;ivgrensedcutgtflsretlukxynner.

l 1988mnlctlctNederland friktimmuneforsnksprogrumct somharFlere

fellestrckkmeddennrdixke ammetiei put,

Jfr.notenell| tabellenmedhensyn til beregnin, proscnlâlmlcltfav forSwnskc kommmer landstingskommitncr.og I l lengretiil bledetncvnt20-30fnkommuncri alt. detfantes men starke interessersomargumentenforHestmuligfnkommuner og llctbl aldri spikretfastforwknadsfristengilt-f. ut.

Formell danskfr

F m 30 F. ag5 Mendensiste frikommuneloven . vedtatti mai[989inneholdcrbcstemmclserinnebaiersom at

ikkc-frikommuncrliggeri friamtskommunesom en kanovertaendeltuatntskom-

munenskompetansecnkelteomráder.drivebestemte fursokforog typer ovrig

Fomtselningenforatdetteskalskjcer atamtskummunengodkjenntrteglenefor

primzrltommunencsorsak.

Dissebeszemmelserkantolkessomenvesentligutvidelse friknmmuneforsokeuav

potensicllomfangi Danmark utvidelse gårlangten som utnverde30primer kommunermedformellñikommunestatus.Pedersenl989 harantyderså .1t mange som98kommunerkan dennetypeindirektefrikommunestatus.

Frikonununeprograrrtmeti Norgegirkommuneranledningtil ä sek dispen om sasjonforindreprosjekter deenn somvarskisseni deresopprinnelige saknaden. Andrefrikommunerharderformulighetcrforá fremmelikeanetcdupcnsasjonsfor-

slag fådembehandlct,og medgodesjanserforctpositivtutfall. det ingen men er automatildti dette, -

Detteere argumentsomjegharfremmeti littandreformerandrestederjfr,

Rose.l989. DetstørsteavvikerfradenneregelenFinner i detdanske man frikommuneprogrammetslikdetteetterhverthar formjfr. fotnote mt U.

lO.l følge talspersonen forKommunaldepmcmentet.gyenspetltcdett bevisa el valg,Manonsketá unngáorsaksomvarskaptavekstemeforsknings-og

evalucringsmiljocr.Departementetønsketheller kommunen lt skullehaetklan eierskapsforholdtil deresforsolnprogekter.Dei-for bleetableringcvaluerings-av programmet tilutsatt etterfnkommunenehaddekommet i gang.

ll. l Hoviksundersøkelseerdetingenreghtrertettlfellchvorfnrsok bllll avvist. er

ll. Norge det litener t gradivdekkct knnlliktellerueitighet lukziltholdljtr Fimreite KolsmN89og ogHawk.l9§9i33l

13.l endroftingavsantspilletmellnm disse verdtsett bcclutntngsperspelotre og tiver.harBaldersltcimFimreiteog 1989nyligbeskrevt-tdennevtrksomhet entypeambassador som rolle Deandreperspektivenrepresenteradetdekalleren porrvaklrolleguardian ogenfrihetsbekjcmperrulleFchampion n.atttnnomy.

14.Bätrlholdsson .Mm .trguntcntercr tk-regarll det mini nttn-cltkeartedeIbrsuk i SVCÖKCslik spennviddenar forsnkenc ilfütx | som cr.ulxkti ntcrbcgrcnsctenn dettotalantulletgtxikjerttc . lbrsokgirinntrykku

l5. EllersomAnneLiseFimreile huryedenscncrc.inledning.xllllspnrsinâlct.bor kanskjeKummunaldcpnrlententets runtlskrtvfurstngfram npptltttexsomct dörundxkriv

KÄLLOR OCH LITTERATUR

offentligt tryck

Ds C 19841 Försök med ökad kommunal självstyrelse SOU 198826 Frikommunförsöket Ds Ju 198714 Stiftelser Ds 198867 Frikommunförsöket och arbetsmarknadspolitiken Ds 198916 Frikommuner visar vägen Ds 198921 Friare kommuner och arbetsmarknadspolitiken Ds 199125 Demokrati och effektivitet en balansgång SOU 198528 Aktivt folkstyre i kommuner och landsting SOU 199125 Frikommunförsöket - Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation SOU 199132 Naturvårdsverkets uppgifter och organisation SOU 199143 Den framtida länsbostadsnämnden

Proposition 198384152 Proposition 19858670 Proposition 19868791 Proposition 1988891 Proposition 19909118 Proposition 19909144 Proposition 199091115 Proposition 199091117 Proposition 199091121

Konstitutionsutskottets betänkande 19838435; 19878823; 1988896; 19909117, 33 Socialutskottets betänkande 1990919, 21 Utbildningsutskottets betänkande 1990914

Riksdagsskrivelser 198384368; 198788150; 198788154; 19909152; 19909176; 19909197; 1990913s0; 199091362

Försäkringskassan i Jämtlands län och Göteborg Utvidgad egen sjukskrivning; 1989 Försäkringskassan i Örebro län Bidragsprojektet; 1989 Lantbruksstyrelsen, 1990; Bräckedelegationen en ut-

värdering Planverket, 1986; Frikommunernas förslag till enklare hantering av plan- och byggfrågor Riksförsäkringsverket, 1989; RFV avser 198911 Riksförsäkringsverket 1990; RFV avser 19908 Riksrevisionsverket, 1986; Kommunal beslutanderätt i fråga om statligt stöd för vissa förbättringsåtgärder i bostadshus - en utvärdering. RRV, dnr 1986255 Riksrevisionsverket, 1988; Frikommunernas beslut om bostadslån m.m. en utvärdering. RRV dnr 19871581

socialstyrelsen, 1988; Lokalt inflytande över primärvården

Indenrigsministeriet Danmark, 1990; Midtvejsredogørelse for frikommunforsøget Inrikesminsiteriet Finland, 1989; Frikommunförsöket i Finland stortingsmelding nr 38, 199091 Norge

Litteratur

Ahlbak, 1990; Ahlbak E Frikommunforsöket i Danmark Rationel eller politisk forandring I Ståhlberg, K red, 1990. Baldersheim. 1990; Baldersheim, H Frikommuneforsög og forskning hand i hand Kommunen som stifinnar, forskaren som kartograf. I Ståhlberg, K, 1990 Baldersheim, 1991; H. Baldersheim red. Hvor skal

gå. Samspillet mellom staten og kommunene i grensen frikommuneforsokene. Kommuneforlaget, Oslo Bartholdsson. 1987; K. Bartholdsson Frikommunförsöket -

studie dispensansökningarna. Göteborgs universitet, En av statsvetenskapliga institutionen Ben tsson 1988; U. Bengtsson Frikommunförsöket inom tre departementsområden Kommunikation, jordbruk, miljö- och

energi. Göteborgs universitet, statsvetenskapliga institutionen Blomguist, 1987; L. Blomquist Frikommunförsöken och samverkan mellan hemtjänst och primärvård. Göteborgs universitet, statsvetenskapliga institutionen

Bukve 1991; T. Hagen 0. Bukve red. Nye Ha en styringsmodeller i kommunene. Kommuneforlaget, Oslo

1988; T. Engen Frikommunförsöken i Norden - en En en komparativ analys från idé till försök. Göteborgs universitet, statsvetenskapliga institutionen Fahlström m.fl.,1987; G. Fahlström, M. berg, L. Blomquist Lokalt inflytande i primärvården. Socialmedicinska avd, OrebroHögskolan i Karlstad. Fridolf. 1991; M. Fridolf Frikommuner eller fria kommuner Promemoria utarbetad för frikommunutredningens räkning; stencil Granlund. 1990; Granlund, M Frikommunförsöket i Finland. I Ståhlberg, K, red, 1990. Henning. 1988; R. Henning Frikommunförsöket och arbetsmarknadspolitiken. Ds 198867 Klasson Sundström, 1990; T. Klasson Per Sundström Målanalys Syftet med primårvårdsförsöket i Gnosjö

kommun. Högskolan i Växjö, samhällsvetenskapliga institutionen Klasson Sundström, 1990 A; T. Klasson P. Sundström Kommuninvånarnas attityder till service inom socialnämndens ansvarsområde i Gnosjö kommun. Högskolan i Växjö, samhällsvetenskapliga institutionen Lesjg, 1991; J.H. Lesjø red. Naeringsutvikling kommunenes rolle. Kommuneforlaget, Oslo

Lidqvist Kommunalt driftansvar för Lid vist 1991; L. primärvården i Gnosjö kommun. Gnosjö kommun, social-

förvaltningen; stencil Lindgren Uddstrand, 1288; L. Lindgren P. Uddstrand

i försöksverksamehten med lokala organ och frikom- Skolan munförsök. Skolöverstyrelsen F 885

Løgstrup Frikommuneprojektet ved Lggstrug, 1990; G. halvvejen. I Juristen nr 8, 1990. Montin Montin Att öka den kommunala själv-

1987; S. styrelsen kritisk granskning av det svenska frikom-

- en munförsöket. Högskolan i Örebro, konferenspapper Montin, S. Montin Barnomsorg och hemtjänst i

1988; frikommunförsöket. Göteborgs universitet, statsvetenskapliga institutionen

Holm, 1989; J. Pettersson J. Holm Friare Pettersson kommuner och arbetsmarknadspolitiken - en samhällsekonomisk studie med utgångspunkt i frikommunförsöket.Ds

193921 Rose, 1990;L. Rose De nordiske frikommuneforsokene i et komparativt perspektiv. I Ståhlberg, red, 1990.

L. Rose red. Det er lov å prove seg. Rose, 1991; Håndbok i forsok, reorganisering og ledelse i kommunene. Kommuneforlaget, Oslo Sköldborg ström, 1991 T. Sköldborg L.I. Ström Kommunala nämnds- och förvaltningsstrukturer för 90talet Kommunala framtidsbilder. Promemoria utarbetad för frikommunutredningens räkning; stencil. Strömber 1986; L. Strömberg Plan för utvärdering av frikommunförsöket. Göteborgs universitet, statsvetenskapliga institutionen Strömber 1990; L. Strömberg Det svenska frikommunförsöket 1939. I Ståhlberg, red., 1990

1983 - Ståhlberg red., 1990 K. Ståhlberg red. Frikommunförsök i Norden. bo akademi

KUNGL. BIBL.

1991 10-1 4

STOCKHOLM

Statens offentliga utredningar 1991

,

i Kronologisk förteckning

Flykting-ochimmigrationspolitiken.A. 33.BrandenpåSallyAlbatross.Den9-12januari1990.

Finansielltillsyn.Fi. Fo. . Statensroll vid främjandeavexport.UD. 34.HIV-smittadeersättningforideellskada.Ju. - Miljölagstiftningeni framtiden.M. 35.Någrafrågori anslutningtill enarbelsgivarperiod Miljolagstifmingeni framtiden.Bilagedel. inomsjukpenningiörsakringen.S. . Sekretariatctskartläggningochanalys.M. 36.Nykunskapochiömyelse.C.

S7Utvärdering SBU.Statensav Beredningför Ut- 37.Räknamedmiljön Förslagtill natur-och

värdering medicinskmetodik.S.av miljorllkenskaper.Fi.

Sponsligochekonomiskutvecklinginomtrav- 38.Rllknamedmiljön Förslagtill natur-och

ochgaloppsporten.Fi. miljöråkenskaper.Bilagedel.Fi.

Beskattning lcraftföretag.av Fi 39.Säkrareförare.K. Lokalasjukförsäkringsregister. 40.Marknadsanpassadeservice-ochstabsfunktioner -ny 10.Aftärstidema.C. organisation stödettill myndigheterav och regell. Aftärstidema.Bilagedel.C. ringskansli.C.

12.Ungdomochmakt.C. 41.Nlarknadsanpassadeservice-ochstabsfunktionerny - 13.Spelreglemapåarbetsmarknaden.A. organisationavstödettill myndigheteroch rege- 14.Denregionalabil- ochkörkortsadrrtinisüationen.K. ringskansli.Bilagedel.C.

lilnfomiationensrollsomhandlingsunderlag 42.Aborteradefoster,m.m. styrningochekonomi. 43.Denframtidalånsbostadsnlimnden.Bo.

16.Gemensammaregler lagstiftning,klassifikationer 44.Examination kvalitetskontrollsom i högskolan.U. ochinformationsteknologi. 45.Påföljdsñâgor.Frigivningfrånanstalt, Ju. m.m. 17.Forskningochutvecklingepidemiologi,kvalitets- 46.Handikapp,Välfärd.Rättvisa. säkringochSprisutvecklingsprojekt. 47.Paväg exempel töråndringsarbeteninom - 18.Informationsstrukturför halso-ochsjukvårdenen verksamheterförpsykisktstörda. utvecklingsprocess. 48.Biståndgenominternationellaorganisationer.UD. 19.Storstadenstrañksystem.överenskommelserom 49.Bistånd internationellaorganisationer. genom trafikochmiljö i Stockholms-Göteborgs-och Annex Detmultilateralabiståndetsorganisationer. Malmöregionema.K. UD.

20.Kapitalkosmaderinomförsvaret.Nyaformerför 50.Biståndgenominternationellaorganisationer. finansiellstyrning.Fö. Annex Sverigeochu-låndemai FN enåterblick. - ZLPerSonregiSueringinomarbetslivs-,forsknings-och UD

massmedieområdena. Ju.m.m. 51.Biståndgenominternationellaorganisationer. 22.Översyn lagstiftningenav omträfibenåvara. Annex Sltrstudier.UD.

23.EttnyttBFR Byggforskningenpå90-talet.Bo. 52.Alkoholbeskattningen.Fi. - 24.Visstgårdetan Del 2och C. 53.Forskningochteknikförflyget.Fö. Ziñikommuniörsöket.Erfarenheter försökenmed S4.Skola skolbarnsomsorgav enhelhet.U. - enfriarenämndorganisaüon.C. 55.Sverigesnationalrapporttill FNskonferens miljöom

26.Kommunalaentreprenader.Vad möjligt Enär ochutvecklingUNCED1992.M. analys rättslägetav ochdetstatligaregelverkets 56.Kompetensutveckling utmaning.A. - en roll.C. 57.Arbetslöshetsförsäkringenñrtansierings- 27.Kapitalavkastrtingen i bytesbalansen.Tre systemet.A. expertrapporter.Fi. 58.Ettnyttturistråd. 28.Konkurrenseni Sverigeenkartläggning konkur- 59.Konkurrensav forökad Del - välfärd. rensförhållandenai 61branscher.Dell och C. Konkurrensförökadvälfärd.Del

29.Periodiskahålsoundersökrtingari vissastatliga. Konkurrensforökadvälfärd.Bilagor.C. kommunalaochlandstingskommunalaanställningar.60.Olika ändå invandrarungdomari det men lika.Om C. mångkulturellaSverige.C.

30.Särskolan primarkommunal-en skola.U. 61.Statensbostadskreditnämndorganisationoch 31.Statensarkivdepåer.Enutvecklingsplan till år2000. U frågorbeträffandeintegritets- Naturvårdsverkets - 32. uppgifterochorganisation.M. skyddetpåADB-området. Ju.

Statens 1991

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

63.Tillsynenöverhälso-ochsjukvården. 64.Auförvaltakulturmiljöer.U. 65.Ettsamordnatvuxenstudiestöd.U. 66.Hemslöjdisamverkan. 67.Samhalligår,i dag,i morgon.A. 68.Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk-av

samheten avstegmed frånstatligregleringm.m.C. 69.Frikommunförsökel.Erfarenheter försöksverk-av

samheten avstegmed frånstatligregleringm.m. SärskildbilagaC.

Statens 1991

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kommunikationsdepartementet

Personregisüeringinomarbetslivs-forsknings-och Denregionalabil-ochkörkortsadministmtionen.[14] massmedieomradena, [21]m.m. Storstadenstrañksystcm.överenskommelserom

HIV-smittadeersättningförideellskada.[34] trafikochmiljöi Stockholms-Göteborgs- Malmö-och

- Pâföljdsfrágor.Frigivningfrånanstalt,m.m.[45] regionerna.[19] Vissasärskildafrågorbeträffandeintegritetsskyddet Säkrareförare[39]

påADB-omrâdet[62]

Finansdepartementet

Utrikesdepartementet Finansielltillsyn.[2]

sportsligochekonomiskutvecklinginomtrav-och Statensroll vid främjandeavexport.[3]

galopvsporten.71 Biståndgenominternationellaorganisationer.[48]

internationellaorganisationer. Beskattning kraftförctag.av [8] Biståndgenom Annex

Kapitalavkastningeni bytesbalartsen. Detmultilateralabistândetsorganisationer.[49]

organisationer. Treexpemapporter.[27] Biståndgenominternationella Annex

Räknamedmiljön Förslagtill natur-ochmiljö- Sverigeochu-ländernai FN enåterblick.[50]

- räkenskaper.[37] Biståndgenominternationellaorganisationer.Annex

RäknamedmiljönFörslagtill natur-ochmiljö- Särstudier.

räkenskaper.Bilagedel.[38]

Alkoholbeskattningen.[52] Försvarsdepartementet

KapitalkostnaderinomförsvaretNyaformerför Utbildningsdepartementet

finansiellstyrning.[20] Särskolan prirriärkommunalskola.[30]

-en BrandenpåSallyAlbatross.Den9-12januari1990.[33] Statensarkivdepâer.Enutvecklingsplantill år2000.

Forskningochteknikförflyget [53] [31]

Examinationsomkvalitetskontrollihögskolan.[44]

Skola skolbarnsomsorg- enhelhet.[S4] Socialdepartementet -

Attförvaltakultunniljöer.[64]

Utvärdering SBU.av StatensBeredning Ut-värde-för Ettsamordnatvuxenstudiestöd.[65]

ringavmedicinskmetodik.[6] Lokalasjukförsäkringsregister[9] Arbetsmarknadsdepartementet

Informationensrollsomhandlingsunderlagstyrning Flykting-

- ochimmigrationspolitiken.[l] ochekonomi.[l5].

Spelreglema arbetsmarknaden.[13] Gemensammaregler lagstiftning,klassiñkationer- och Kompetensutveckling

enutmaning.[56] informationsteknologi.[l6]. -

arbetslöshetsförsäkringenfinansierings- Forskningochutvecklingepidemiologi.kvalitetssä- -

- systemet.[57] kringochSprisutvecklingsprojekt.[l7].

Samhalligår.i dag.i morgon.[67] Infomtationssmikturför hälso-ochsjukvårdenen

utvecklingsprocess.[l8].

Bostadsdepartemntet Någrafrågori anslutningtill enarbetsgivarperiodinom sjukpenningförsälcringen.[35] EttnyttBFR Byggforskningcn90-talet.[23]

- Aborteradefoster, [42] Denframtidalänsbostadsnämnden.[43]

m.m. Handikapp.Välfärd,Rättvisa.[46] Statensbostadskreditnämndorganisationoch

- På exempelpåförändringsarbeleninom dimensionering.[61]

vägverksamheterförpsykisktstörda[47]

Tillsynenöverhälso-ochsjukvården.[63]

Statens 1991

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Industridepartementet Översynavlagstiftningenomträfrbenávara.[22] Ettnyttturistrád.[58] Hemslöjdisamverkan[66]

Civildepartementet Aftärstidema.[10] Aflärstidenra.Bilagedel.[ll] Ungdomochmakt.[l2] Visstgårdetan Del 2 och [24] Frikommunförsöket.Erfarenheter försökenav med enfriarenämndorganisation.[25] Kommunalaentreprenader.Vad möjligtär Enanalys avrättslägetochdetstatligaregelverketsroll. [26] KonkurrenseniSverigeenkartläggningavkonkur-

rensförhâllandenai61branscher.Dell och2. [28] Periodiskahälsoundersökningari vissastatliga,kommunalaochlandstingskommunalaanställningar.[29] Nykunskapochförnyelse.[36] Marknadsanpassadeservice-ochstabsfunktionerny

organisationavstödettill myndigheterochregeringskansli.[40] Marknadsanpassadeservice-ochstabsfunktionerny

organisationavstödettill myndigheterochregeringskansli.Bilagedel.[41] Konkurrensförökadvälfärd.Del Konkurrensförökadvälfärd.Del Konkurrensförökadvälfärd.Bilagor.[59] Olikamenändålika.Ominvandrar-ungdomari det mångkulturellaSverige.[60] Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk-av samhetenmedavstegfrånstatligregleringm.m.[68] Frikommunförsöket.Erfarenheter försöksverk-av samhetenmedavstegfrånstatligregleringm.m. Särskildbilaga.[69]

Miljödepartementet Miljölagstifmingeniframtiden.[4] Miljölagstifmingeni framtiden.Bilagedel Sekretariatetskartläggningochanalys.[5] Naturvårdsverketsuppgifterochorganisation.[32] Sverigesnationalrapporttill FNskonferensommiljö ochutvecklingUNCED1992.[55]

-

KUNGL. BlBL.

l99l- 10-1 4

STOCKHOLM

..âêgqçdájøå

Riksdagen beslutade 1984 om en försöksverksamhet med ökad kommunal sjálvstyrelse, det k frikommunförsöket. Frikommun-

s utredningen har regeringens uppdrag att utvärdera försöket.

l detta slutbetänkande värderar utredningen erfarenheterna

av försöken med avsteg från statlig reglering inom olika verksamhetsområden. l anslutning till detta lämnas till författ-

förslag

ningsändringar avsedda att avlösa försöksverksameheten som upphör vid årsskiftet 199192. Utredningen värderar även frikommunförsöket som metod att utveckla och förnya den kommunala verksameheten.

ALLMÄNNA FÖRLAGET

BLSIALLNINUARZAi.i MANNAl-oki Ail i KLJNIHJANSI.i0h47Sinvkiioi M,

Ti i. X-73g9630. l-Ax 08-7399548.

INIORMAIIONSBOKHANDLLN.MA NHORUSUALAN5vin BkLNki BlRGXIURU,Siurkiiui

vi.

u