SOU 2017:55

En ny kamerabevakningslag

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Den 26 november 2015 bemyndigade regeringen statsrådet och chefen för Justitiedepartementet Morgan Johansson att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda vissa frågor om kameraövervakning. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2015:125). Den 16 juni 2016 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2016:54). Genom dessa vidgades uppdraget till att avse en analys av hur regleringen i kameraövervakningslagen (2013:460) borde anpassas till ny EU-rättslig dataskyddsreglering. Samtidigt förlängdes utredningstiden.

Biträdande tillsynschefen vid Åklagarmyndigheten Susanne Kaevergaard förordnades som särskild utredare från och med den 26 november 2015.

Som experter att biträda utredaren förordnades den 1 januari 2016 advokaten Jan-Mikael Bexhed, juristen Martin Hemberg, Datainspektionen, juristen Karin Höglund, Polismyndigheten, utredaren Johanna Kindgren, Brottsförebyggande rådet, juristen Maria Leijon, Länsstyrelsen Norrbotten, och rättssakkunnige Mattias Råbe, Justitiedepartementet. Den 21 januari 2016 förordnades som expert rådmannen tillika enhetschefen Ronny Idstrand, Förvaltningsrätten i Linköping. Den 1 juni 2016 entledigades Karin Höglund och samma dag förordnades som expert juristen Sara Markstedt, Polismyndigheten. Den 9 januari 2017 entledigades Mattias Råbe och samma dag förordnades som expert rättssakkunniga Ia Hamlin, Justitiedepartementet.

Den 1 januari 2016 anställdes rättssakkunnige Johan Stensbäck som sekreterare i utredningen. Den 12 september 2016 anställdes hovrättsassessorn Fredrik Lövkvist som sekreterare i utredningen och den 1 oktober 2016 entledigades Johan Stensbäck.

Härmed överlämnas betänkandet En ny kamerabevakningslag, SOU 2017:55. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden, ett av experten Sara Marklund och ett av experten Ronny Idstrand. Med undantag av vad som framgår där har experterna ställt sig bakom utredningens bedömningar och förslag.

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Stockholm i juni 2017

Susanne Kaevergaard

/ Fredrik Lövkvist

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att utreda vissa frågor om kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen (2013:460). I uppdraget har även ingått att göra en analys av hur kameraövervakningslagen behöver anpassas till EU:s nya reglering om behandling av personuppgifter. EU-regleringen består av en förordning och ett direktiv. Direktivet gäller för personuppgiftsbehandling hos vissa myndigheter och andra för syften som avser bl.a. brottsbekämpning, lagföring och straffverkställighet medan förordningen omfattar annan personuppgiftsbehandling hos myndigheter och andra. Kameraövervakning utgör många gånger personuppgiftsbehandling och träffas därför av EU-regleringen. I direktiven till utredningen har det angetts att en strävan bör vara att behålla huvuddragen i den nuvarande lagen.

Kameraövervakningslagen tar sikte på viss kameraanvändning i samhället som sker öppet. Enligt lagen gäller som huvudregel ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske av platser dit allmänheten har tillträde. Vidare finns ett krav på att det ska upplysas om kameraövervakning både vad gäller platser dit allmänheten har tillträde och vad gäller andra platser. Lagen reglerar inte s.k. hemlig kameraövervakning, som omfattas av annan lagstiftning.

I uppdraget har ingått att undersöka hur lagens tillämpningsområde förhåller sig till användning av ny teknik, såsom kamerautrustade drönare. Vad gäller brottsbekämpning har uppdraget varit att överväga om möjligheterna till kameraövervakning på särskilt brottsutsatta platser behöver förbättras, att analysera om andra relevanta aktörer än brottsbekämpande myndigheter har ändamålsenliga möjligheter till sådan övervakning och att bedöma om det finns tillräckliga möjligheter att ta hänsyn till hotbilder av mer gene-

rellt slag vid tillståndsprövningen enligt lagen. Uppdraget har dessutom innefattat bl.a. en analys av om integritetsskyddet på arbetsplatser behöver förbättras.

I utredningsuppdraget har inte ingått att överväga att avskaffa eller genomgripande förändra den särskilda lagstiftningen på kameraövervakningsområdet. Uppdraget har alltså inte omfattat att helt slopa det krav på tillstånd till kamerabevakning som gäller i dag eller att ta bort eller avsevärt begränsa den skyldighet att upplysa om kameraövervakning som finns i dag. I uppdraget har inte heller ingått att helt undanta vissa rättssubjekt från lagstiftningens tillämpningsområde eller från tillståndskravet och upplysningskravet. Det har vidare inte ingått i uppdraget att överväga utvidgningar i annan lagstiftning som reglerar kameraanvändning, t.ex. att föreslå ökade möjligheter för polisen att bedriva hemlig kameraövervakning enligt rättegångsbalken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

Med anledning av den nya EU-regleringen har det ändå övervägts varför en fortsatt särskild svensk lagstiftning på kameraövervakningsområdet är motiverad och prövats vilka svenska bestämmelser som är tillåtna enligt EU-regleringen och huruvida dessa bestämmelser också är påkallade av principiella och praktiska skäl. Övervägandena har gjorts i ljuset av det beskrivna innehållet i uppdraget.

Uppdraget har genomförts med beaktande av det arbete som utförts av två andra utredningar, vilka haft i uppdrag att föreslå de nya generella svenska författningar som förordningen och direktivet kräver. De utredningarna har föreslagit en lag som kompletterar förordningen, dataskyddslagen, och föreskrifter till denna respektive en lag som genomför direktivet, brottsdatalagen, och föreskrifter till denna. Vidare har kontakter skett även med andra utredningar, som på olika områden överväger vilka förändringar som EUregleringen och de nya generella författningarna ger anledning till. Dessutom har ett flertal möten ägt rum med myndigheter och andra som berörs av de frågor som uppdraget omfattat.

En ny kamerabevakningslag

I betänkandet föreslås att kameraövervakningslagen ska ersättas av en ny lag, som ska heta kamerabevakningslagen. Lagen ska träda i kraft den 25 maj 2018.

Skälen för att en helt ny lag föreslås är följande. Den nya EUförordningen kommer att gälla direkt i Sverige, vilket innebär att bestämmelser om kameraövervakning som upprepar eller avviker från innehållet i förordningen inte kan behållas i svensk lagstiftning annat än om förordningen lämnar utrymme för det. Många av kameraövervakningslagens bestämmelser kan inte behållas alls eller kan inte behållas i sin nuvarande form när det gäller kameraövervakning som omfattas av förordningen. Vad gäller det nya EU-direktivet ska detta genomföras i svensk rätt. Svenska bestämmelser som omfattar kameraövervakning som träffas av direktivet måste uppfylla direktivets krav. Kraven uppfylls dock endast delvis av kameraövervakningslagens bestämmelser. Vidare har en utvärdering av kameraövervakningslagen som utredningen gjort visat att det finns vissa tillämpningssvårigheter med lagen. Sammantaget innebär detta att det krävs en stor reform av den svenska lagstiftningen på området för kameraövervakning.

Som utgångspunkter för kamerabevakningslagen har slagits fast att den – jämfört med kameraövervakningslagen – bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning både för brottsbekämpande ändamål och för andra berättigade ändamål, t.ex. ändamål som avser kamerabevakning inom jordbruk och skogsbruk samt annan näringsverksamhet, och samtidigt ge ett förstärkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning, bl.a. på arbetsplatser.

Kamerabevakningslagens syfte ska vara att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning.

Lagen ska endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning till skillnad mot annan behandling av personuppgifter som omfattas av EU-regleringen.

I frågor som inte regleras i lagen ska gälla antingen förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller brottsdatalagen med föreskrifter beroende på om kamerabevakningen i det enskilda fallet

omfattas av förordningen eller dataskyddslagen eller av brottsdatalagen.

Kamerabevakningslagen ska ha ett förhållandevis brett tillämpningsområde. Med kamerabevakning ska förstås att kameror eller därmed jämförbara utrustningar, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning. Med personbevakning menas att människor kan identifieras genom bevakningen. Så är t.ex. fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Om en människa endast av en tillfällighet kan hamna i en kameras blickfång, är det inte fråga om personbevakning. Även separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, som används för personbevakning, ska omfattas av begreppet kamerabevakning. Dessutom ska användning av separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial omfattas.

Exempel på kameraanvändning som i regel inte ska träffas av lagen är användning av handhållna kameror och kameror som på annat sätt bärs på kroppen. Lagen ska inte heller omfatta t.ex. en kamera som är placerad på vindrutan i en bil eller monterad på ett cykelstyre när användaren av kameran är i kamerans omedelbara närhet och fortlöpande styr över denna. Däremot ska lagen omfatta kameror på drönare och på eller i bussar, tågvagnar och liknande objekt förutsatt att kamerorna inte manövreras på platsen. Lagen ska också omfatta kameror som är placerade på eller inuti byggnader, på stolpar och på liknande geografiskt bestämda platser.

Lagen ska endast gälla om de kameror eller separata ljudanordningar som används finns i Sverige och den som bedriver bevakningen är etablerad här eller i tredjeland. Vad gäller separata anordningar för att behandla material från sådan bevakning ska lagen gälla så länge behandlingen utförs av samma person som tagit upp materialet eller för dennes räkning.

Från lagen ska undantas kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Vidare ska hemlig kameraövervakning undantas. Dessutom ska undantag göras för kamerabevakning som sker i en verksamhet som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen och kamerabevakning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.

Sådan kameraanvändning som faller utanför lagens tillämpningsområde kan i stället omfattas av andra bestämmelser, främst bestämmelserna i förordningen och dataskyddslagen eller bestämmelserna i brottsdatalagen.

Ett upplysningskrav

I lagen ska – i likhet med kameraövervakningslagen – finnas ett krav på att det ska lämnas upplysning om kamerabevakning. Upplysningskravet ska gälla oavsett vem som bedriver kamerabevakningen och oavsett om bevakningen avser en plats dit allmänheten har tillträde eller en annan plats. Kravet ska delvis vara strängare än tidigare. Den som bedriver kamerabevakning ska genom tydlig skyltning eller på något annat liknande verksamt sätt lämna upplysning om bevakningen, sin identitet och sina kontaktuppgifter och kontaktuppgifter till ett eventuellt dataskyddsombud. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska en särskild upplysning lämnas om detta. Dessutom ska viss ytterligare information göras tillgänglig, t.ex. via en webbsida. Det gäller bl.a. information om ändamålet med kamerabevakningen och möjligheten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten och kontaktuppgifterna till den myndigheten.

Från upplysningskravet ska gälla vissa undantag. Några av dessa har gällt även enligt den tidigare lagen och några är nya. De nya undantagen avser kamerabevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg, t.ex. en drönare. Det ena undantaget gäller när sådan bevakning bedrivs av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen i ett fall där det av särskild anledning finns risk för viss allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra denna. Det andra undantaget gäller när bevakning bedrivs av Polismyndigheten eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor i ett fall där bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka.

I enskilda fall ska dessutom tillsynsmyndigheten kunna besluta om undantag från upplysningskravet, om det finns synnerliga skäl för det. Ett sådant beslut ska kunna ändras eller återkallas vid ändrade förhållanden.

Ökade möjligheter till kamerabevakning – ett begränsat tillståndskrav

Kamerabevakningslagen ska – till skillnad mot kameraövervakningslagen – inte innehålla något generellt krav på tillstånd för att kamerabevakning ska få ske. Inte heller ska lagen innehålla något krav på anmälan som motsvarar den gamla lagens anmälningsskyldighet. Däremot ska den nya lagen innehålla ett begränsat tillståndskrav.

Eftersom en utgångspunkt för lagen är att den bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning, finns det redan av den anledningen skäl att ifrågasätta om det är motiverat att behålla ett allmänt krav på tillstånd. Vidare innebär EU-regleringen att det inte längre är möjligt att upprätthålla en generell tillståndsplikt för sådan kamerabevakning som omfattas av förordningen. Förordningen tillåter endast krav på tillstånd i vissa fall. För kamerabevakning som träffas av direktivet kan däremot ett generellt sådant krav gälla.

Genom att slopa dagens generella tillståndskrav och anmälningsskyldighet kommer kamerabevakning i många verksamheter framöver att bli tillstånds- och anmälningsfri. Därmed kan möjligheterna att bedriva kamerabevakning i dessa verksamheter öka. Även om andra bestämmelser ska gälla för sådan kamerabevakning kan det förutses att den svenska tillsynsmyndigheten på området, liksom svenska domstolar och ytterst EU-domstolen, kommer att ha en mer generös syn på utrymmet för kamerabevakning än vad som hittills gällt enligt svensk rätt. Rättsläget är helt nytt med den nya EU-regleringen. Den skiljer sig i olika delar från den unionsrättsliga reglering som fram till nu har gällt på området och legat till grund för dagens kameraövervakningslag. Exempelvis kan fler berättigade ändamål åberopas enligt den nya regleringen för att kamerabevakning ska få ske.

Även det tillståndskrav som kamerabevakningslagen ska innehålla därför att principiella och praktiska skäl motiverar det kan förenas med ökade möjligheter till kamerabevakning. Tillståndsförfarandet innebär en prövning enligt vissa i lagen på förhand givna kriterier, som är särskilt anpassade för de behov och de integritetsaspekter som gör sig gällande just på kamerabevakningsområdet. Kriterierna kan främja att prövningen blir förutsebar och enhetlig samt att tillstånd beviljas i en större omfattning än vad som varit fallet enligt kameraövervakningslagen i motsvarande situationer.

Tillsynsmyndighetens beslut i en sådan fråga ska kunna överklagas till domstol. När ett tillstånd har meddelats kan tillståndshavaren inrätta sig efter detta.

Utan ett tillståndsförfarande skulle mer allmänna bestämmelser i förordningen eller de generella svenska författningarna gälla. Det skulle innebära att den som vill bedriva kamerabevakning ska göra en konsekvensbedömning av den planerade bevakningen i vissa fall och eventuellt samråda med tillsynsmyndigheten, som kan ingripa mot – t.ex. förbjuda – denna. I så fall finns det en risk för att rättsläget kommer att vara osäkert under en längre tid vad gäller sådana verksamheter som tillståndskravet annars kan avse. Det finns också en risk för att rättspraxis inte utvecklas på ett sätt som säkerställer att kamerabevakning kan användas i dessa verksamheter i situationer där sådan bevakning måste anses behövlig.

För kamerabevakning som ska omfattas av tillståndskravet ska den nya lagen ge ökade möjligheter att få tillstånd dels genom att de intressen av kamerabevakning som ska tillmätas betydelse vid tillståndsprövningen utökas jämfört med den gamla lagen, dels genom att undantagen från tillståndskravet vidgas något jämfört med den lagen.

Tillståndskravet ska gälla endast för vissa subjekt och för platser dit allmänheten har tillträde. Kravet ska gälla för myndigheter, både statliga och kommunala. Det ska också gälla för andra juridiska personer eller fysiska personer när de utför en uppgift som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning, om uppgiften avser brottsbekämpning, lagföring, straffverkställighet, upprätthållande av allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet eller om uppgiften annars är av allmänt intresse.

Kravet på tillstånd till kamerabevakning ska alltså träffa samtliga myndigheter, i den mån viss bevakning som dessa bedriver inte är undantagen från kravet, och dessutom privaträttsliga subjekt som driver exempelvis skolverksamhet, kollektivtrafik, hälso- och sjukvård och förläggningar för asylsökande.

Tillståndskravet ska däremot inte gälla t.ex. privaträttsliga subjekts kamerabevakning i butikslokaler, av medieredaktioner, av lokaler som används av religiösa samfund och av idrottsarenor. Inte heller ska det omfatta exempelvis kamerabevakning inom jordbruk och

skogsbruk eller av vilt, t.ex. vid åtlar. I dessa fall ska inte heller gälla någon anmälningsskyldighet.

Från kravet på tillstånd ska gälla vissa undantag som i huvudsak motsvarar undantagen från tillståndsplikten enligt kameraövervakningslagen. Några av den lagens undantag ska vidgas. Exempelvis undantas kamerabevakning som bedrivs under högst en månads tid av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen när det av särskild anledning finns risk för viss allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra denna. Vidare ska undantas viss kamerabevakning som hittills varit anmälningsskyldig, t.ex. bevakning i tunnelbanan.

Tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vid bedömningen av intresset av kamerabevakning ska det särskilt beaktas om bevakningen behövs för att – förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller

utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats, – förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra angrepp på

någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom på en plats där det av särskild anledning finns risk för sådana angrepp, – förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning

och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar, – utöva kontrollverksamhet, – förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verk-

ningarna av inträffade olyckor, eller – tillgodose andra därmed jämförliga ändamål.

Vid ändrade förhållanden ska ett tillstånd kunna ändras eller återkallas.

Ett förstärkt integritetsskydd på arbetsplatser

I fråga om kamerabevakning på arbetsplatser som ska omfattas av kravet på tillstånd till sådan bevakning ska – liksom enligt kameraövervakningslagen – ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på

arbetsplatsen lämnas in tillsammans med en ansökan om tillstånd. Detsamma ska gälla i fråga om en ansökan om undantag från upplysningskravet vid kamerabevakning på arbetsplatser.

När det gäller kamerabevakning på arbetsplatser som inte ska omfattas av tillståndskravet ska införas en ny skyldighet för arbetsgivaren att först förhandla om bevakningen med en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen. Förhandlingsskyldigheten ska fullgöras på det sätt som anges i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Från förhandlingsskyldigheten ska avvikelse få göras genom kollektivavtal.

En organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen ska ha rätt att överklaga beslut om tillstånd till kamerabevakning och beslut om undantag från upplysningskravet.

Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt

Vid kamerabevakning ska i övrigt gälla de bestämmelser som finns i förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller brottsdatalagen med föreskrifter och som avser principer för behandling av personuppgifter, rättigheter för enskilda, skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden samt överföring av personuppgifter till tredjeland eller internationella organisationer. Att låta dessa bestämmelser gälla för kamerabevakning ger ett förstärkt integritetsskydd jämfört med vad som gällt hittills.

Tillsyn, sanktioner och rättsmedel

Tillsynen över kamerabevakning ska samlas hos en enda myndighet, Datainspektionen, och inte längre vara uppdelad mellan länsstyrelserna och Datainspektionen.

I ett ärende enligt kamerabevakningslagen hos tillsynsmyndigheten ska bestämmelser om undersökningsbefogenheter för den myndigheten i förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller i brottsdatalagen med föreskrifter tillämpas. Vid underlåtenhet att bistå tillsynsmyndigheten i ett sådant ärende ska bestämmelser om sanktionsavgifter tillämpas. Bestämmelserna om sanktionsavgifter ska även tillämpas vid överträdelser av kamerabevakningslagen eller

av beslut som meddelats med stöd av lagen. Vid sådana överträdelser ska dessutom bestämmelser om skadestånd tillämpas.

Något straffansvar för den som bryter mot kamerabevakningslagen eller beslut som meddelats med stöd av lagen ska inte längre kunna följa.

Tillsynsmyndighetens beslut enligt lagen, t.ex. i frågor om tillstånd till kamerabevakning, undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning och sanktionsavgifter, ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om tillstånd till kamerabevakning och om undantag från upplysningskravet ska få överklagas även av den kommun där bevakningen ska ske. Som framgått ovan ska ett sådant beslut – när kamerabevakningen ska avse en arbetsplats – också få överklagas av en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen.

I övrigt ska bestämmelser om tillsynsmyndighetens befogenheter, sanktioner, överklagande m.m. i förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller i brottsdatalagen med föreskrifter gälla för kamerabevakning såvitt avser ärenden, beslut, överträdelser m.m. som inte regleras direkt i kamerabevakningslagen.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till kamerabevakningslag

Härigenom föreskrivs följande.

Allmänna bestämmelser

Inledande bestämmelse

1 § I denna lag finns bestämmelser om kamerabevakning som

– kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad dataskyddsförordningen,

– genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, nedan kallat dataskyddsdirektivet, eller

– avser sådan kamerabevakning som inte omfattas av dataskyddsförordningen eller dataskyddsdirektivet.

Lagens syfte

2 § Syftet med denna lag är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning.

Lagens tillämpningsområde

3 § Denna lag gäller vid kamerabevakning. Med kamerabevakning förstås

1. att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning,

2. att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud används för personbevakning i samband med användning av sådan utrustning som avses i 1, och

3. att en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial används.

4 § Lagen gäller endast om

1. kamerabevakning enligt 3 § 1 eller 2 sker med utrustning som finns i Sverige och den som bedriver bevakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland, eller

2. kamerabevakning enligt 3 § 3 avser behandling av bild- och ljudmaterial som tagits upp vid bevakning som avses i 1 och behandlingen utförs av den som bedriver bevakningen eller för hans eller hennes räkning.

5 § Lagen gäller inte vid

1. kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll,

2. hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott,

3. kamerabevakning som sker i en verksamhet som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, och

4. kamerabevakning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.

Lagens förhållande till andra bestämmelser

6 § Utöver vad som föreskrivs i denna lag gäller i tillämpliga delar

1. dataskyddsförordningen, lagen (2018:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som kompletterar dataskyddsförordningen vid kamerabevakning som omfattas av förordningen eller den angivna lagen, eller

2. brottsdatalagen (2018:000), föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som genomför dataskyddsdirektivet vid kamerabevakning som omfattas av brottsdatalagen.

Uttryck i lagen

7 § Uttryck som används i denna lag har samma betydelse som i dataskyddsförordningen när det gäller kamerabevakning som omfattas av förordningen eller lagen (2018:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning eller som i brottsdatalagen (2018:000) när det gäller kamerabevakning som omfattas av den lagen.

Tillstånd till kamerabevakning

Krav på tillstånd

8 § Tillstånd krävs till kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde, om bevakningen ska bedrivas av en myndighet. Detsamma gäller om kamerabevakning av en sådan plats ska bedrivas av en annan juridisk person eller en fysisk person vid utförande av en uppgift som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning och

1. avser brottsbekämpning, lagföring eller straffverkställighet eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet,

2. avser nationell säkerhet, eller

3. annars är av allmänt intresse.

9 § Tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad.

Vid bedömningen av intresset av kamerabevakning ska det särskilt beaktas om bevakningen behövs för att

1. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom,

2. förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar,

3. utöva kontrollverksamhet,

4. förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor, eller

5. tillgodose andra därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad ska det särskilt beaktas

1. hur bevakningen ska utföras,

2. om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska användas, och

3. vilket område som ska bevakas.

Undantag från tillståndskravet

10 § Tillstånd till kamerabevakning krävs inte vid

1. bevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning,

2. bevakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–4 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om bevakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet,

3. bevakning som Försvarsmakten bedriver från ett fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan bevakning,

4. bevakning som Trafikverket bedriver

a) av vägtrafik eller av sjötrafik vid en rörlig bro,

b) vid en betalstation som avses i bilagorna till lagen (2004:629) om trängselskatt och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalas, och

c) vid en betalstation på allmän väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter enligt lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan avgift betalas,

5. sådan trafikbevakning i en vägtunnel som avses i lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar och som bedrivs av någon annan tunnelhållare än Trafikverket,

6. bevakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation, om bevakningen har till enda syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott eller förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor,

7. bevakning i en lokal där det bedrivs postverksamhet eller av området omedelbart utanför in- och utgångar till en sådan lokal eller av en yta i en butikslokal på vilken det bedrivs postverksamhet, om bevakningen har till enda syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott,

8. bevakning i ett parkeringshus, om bevakningen har till enda syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott, och

9. bevakning som sker för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön från ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren.

Undantaget från tillståndskravet i första stycket 2 gäller inte för sådana byggnader, andra anläggningar och områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skyddslagen.

Tillfälliga undantag från tillståndskravet

11 § Kamerabevakning får ske under högst en månad utan att en ansökan om tillstånd har gjorts vid

1. bevakning som bedrivs av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom på en viss plats och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott,

2. bevakning som bedrivs av Polismyndigheten eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka, och

3. bevakning som bedrivs av den som är räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att efterforska en försvunnen person.

Om en ansökan om tillstånd görs inom en månad från det att kamerabevakningen inleddes, får bevakningen bedrivas utan tillstånd till dess att ansökningen har prövats.

Ansökan om tillstånd

12 § En ansökan om tillstånd till kamerabevakning ska göras skriftligen hos tillsynsmyndigheten.

Ansökningen ska innehålla

1. uppgift om den som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för tillståndshavarens räkning,

2. uppgift om bevakningens ändamål,

3. en beskrivning av bevakningen, särskilt den utrustning som ska användas, var utrustningen ska placeras, det område som ska bevakas och de tider då bevakning ska ske,

4. en bedömning av behovet av och proportionaliteten i bevakningen i förhållande till ändamålet,

5. en bedömning av riskerna för intrång i den personliga integriteten och en beskrivning av de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, och

6. uppgift om de omständigheter i övrigt som är av betydelse för prövningen av ärendet.

Om bevakningen avser en arbetsplats, ska ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen lämnas in tillsammans med ansökningen.

Yttrande av kommunen

13 § Innan tillsynsmyndigheten beslutar om tillstånd till kamerabevakning ska den kommun där bevakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om det behövs.

Beslut om tillstånd

14 § Ett beslut om tillstånd till kamerabevakning ska ange vem som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall vem som ska ha hand om bevakningen för tillståndshavarens räkning.

Beslutet ska förenas med villkor om hur kamerabevakningen får anordnas. Villkoren ska avse

1. bevakningens ändamål,

2. den utrustning som får användas och var utrustningen får placeras,

3. det område som får bevakas och de tider då bevakning får ske, och

4. upplysning om bevakningen, behandling av bilder eller ljud och andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet, om sådana villkor behövs för tillståndet.

Ett tillstånds giltighet får begränsas till en viss tid.

15 § Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, får tillsynsmyndigheten besluta om nya villkor eller, om förutsättningarna för tillstånd inte längre är uppfyllda, återkalla tillståndet.

Upplysning om kamerabevakning

Krav på upplysning

16 § Vid kamerabevakning ska genom tydlig skyltning eller på något annat liknande verksamt sätt lämnas upplysning om

1. kamerabevakningen,

2. identiteten hos och kontaktuppgifterna till den som ska bedriva bevakningen, och

3. kontaktuppgifter till ett eventuellt dataskyddsombud. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska en särskild upplysning lämnas om detta.

Information ska även göras tillgänglig för dem som kan bli kamerabevakade om

1. ändamålet med och den rättsliga grunden för kamerabevakningen,

2. hur länge upptaget bild- och ljudmaterial får behandlas eller, om det inte är möjligt att ange, kriterierna för att fastställa detta, och

3. möjligheten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten och kontaktuppgifterna till den.

Undantag från upplysningskravet

17 § Upplysning om kamerabevakning behöver inte lämnas vid

1. bevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning,

2. bevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom på en viss plats och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott,

3. bevakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–4 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om bevakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet,

4. bevakning som Försvarsmakten bedriver från ett fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan bevakning,

5. bevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av Polismyndigheten eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka, och

6. bevakning som bedrivs av den som är räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att efterforska en försvunnen person.

Undantaget från upplysningskravet i första stycket 3 gäller inte för sådana byggnader, andra anläggningar eller områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skyddslagen.

18 § Undantagen från upplysningskravet gäller inte, om ljud ska avlyssnas eller tas upp vid kamerabevakningen.

Undantag från upplysningskravet i enskilda fall

19 § Om det finns synnerliga skäl, får tillsynsmyndigheten i enskilda fall besluta om undantag från upplysningskravet.

Ansökan om undantag

20 § En ansökan om undantag från upplysningskravet ska göras skriftligen hos tillsynsmyndigheten.

Ansökningen ska innehålla uppgift om den som ska bedriva kamerabevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för hans eller hennes räkning samt skälen för ansökningen.

Om bevakningen avser en arbetsplats, ska ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen lämnas in tillsammans med ansökningen.

Yttrande av kommunen

21 § Innan tillsynsmyndigheten beslutar om undantag från upplysningskravet ska den kommun där kamerabevakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om bevakningen ska avse en plats dit allmänheten har tillträde och det behövs ett yttrande.

Beslut om undantag

22 § Ett beslut om undantag från upplysningskravet ska ange vem som ska bedriva kamerabevakningen och i förekommande fall vem som ska ha hand om bevakningen för hans eller hennes räkning.

Beslutet ska förenas med de villkor som behövs.

23 § Om förutsättningarna för ett beslut om undantag ändras, får tillsynsmyndigheten ändra beslutet eller, om förutsättningarna för ett sådant beslut inte längre är uppfyllda, återkalla detta.

Förhandlingsskyldighet för arbetsgivare

Förhandlingsskyldighet

24 § Innan en arbetsgivare beslutar om kamerabevakning som avser arbetsplatsen och som inte omfattas av kravet på tillstånd ska arbetsgivaren förhandla med berörd arbetstagarorganisation på det sätt som anges i 1114 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Undantag från förhandlingsskyldigheten

25 § Från förhandlingsskyldigheten för arbetsgivare får avvikelse göras genom kollektivavtal.

Tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter

26 § Den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kamerabevakning får inte obehörigen röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds

personliga förhållanden. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Tillsyn, sanktionsavgifter och skadestånd

Tillsynsmyndighet

27 § Den myndighet som regeringen bestämmer (tillsynsmyndigheten) utövar tillsyn över kamerabevakning enligt denna lag.

Undersökningsbefogenheter, sanktionsavgifter och skadestånd

28 § I ett ärende enligt denna lag hos tillsynsmyndigheten och vid underlåtenhet att bistå den myndigheten i ett sådant ärende tillämpas bestämmelser om undersökningsbefogenheter för tillsynsmyndigheten och sanktionsavgifter i

1. dataskyddsförordningen, lagen (2018:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen när det gäller kamerabevakning som omfattas av förordningen eller den lagen, eller

2. brottsdatalagen (2018:000) och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen när det gäller kamerabevakning som omfattas av den lagen.

Bestämmelser i första stycket 1 eller 2 tillämpas på motsvarande sätt i fråga om sanktionsavgifter och skadestånd vid överträdelse av bestämmelserna i denna lag eller av beslut som meddelats med stöd av lagen.

Vid tillämpning av bestämmelser om sanktionsavgifter gäller för myndigheter den högre avgiftsnivå som föreskrivs i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning respektive brottsdatalagen.

Överklagande m.m.

Överklagande

29 § Tillsynsmyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Beslut om tillstånd till kamerabevakning och om undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning får överklagas även av den kommun där bevakningen ska ske och, om kamerabevakningen ska avse en arbetsplats, av en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Föreskrifter

30 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för ansökningar enligt denna lag.

1. Denna lag träder i kraft den 25 maj 2018.

2. Genom lagen upphävs kameraövervakningslagen (2013:460).

3. Tillstånd till kameraövervakning som har beslutats enligt den äldre lagen och som avser kamerabevakning som omfattas av kravet på tillstånd i den nya lagen gäller fortfarande. Övriga tillstånd som har beslutats enligt den äldre lagen gäller inte längre.

4. Undantag från upplysningsplikten som har beslutats enligt den äldre lagen gäller fortfarande.

5. Anmälningar som har gjorts enligt den äldre lagen gäller inte längre.

6. Ärenden som har inletts hos länsstyrelserna enligt den äldre lagen men ännu inte har avgjorts överlämnas till den myndighet som utövar tillsyn över kamerabevakning enligt den nya lagen.

7. Mål som har överklagats till annan förvaltningsrätt än Förvaltningsrätten i Stockholm eller till annan kammarrätt än Kammarrätten i Stockholm enligt den äldre lagen men ännu inte har avgjorts överlämnas till Förvaltningsrätten i Stockholm respektive Kammarrätten i Stockholm. Om ett mål har överklagats av en enskild, är den myndighet som utövar tillsyn över kamerabevakning enligt den nya lagen motpart.

8. Äldre föreskrifter om skadestånd gäller fortfarande för skada som har orsakats före ikraftträdandet.

9. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överträdelser som har skett före ikraftträdandet.

1.2. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 32 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast efter 32 kap. 2 § ska lyda ”Kamerabevak-

ning”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

32 kap.

3 §1

Sekretess gäller för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning som avses i kameraövervakningslagen

(2013:460), om det inte står klart

att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Sekretess gäller för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen

(2018:000), om det inte står klart

att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

Sekretessen enligt första stycket gäller hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

1. Denna lag träder i kraft den 25 maj 2018.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för uppgift som har inhämtats före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse 2013:461.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag och andra utredningsuppdrag av intresse

2.1.1. Inledning

Denna utredning har haft i uppdrag att utreda vissa frågor om kameraövervakning. I uppdraget har ingått att analysera vad den nya dataskyddsförordning och det nya dataskyddsdirektiv som antagits inom EU och som beskrivs översiktligt i avsnitt 6 och analyseras närmare i avsnitt 7 innebär för möjligheterna att i svensk rätt reglera frågor om kameraövervakning. Parallellt med utredningens arbete har ett flertal andra utredningar övervägt hur denna EUreglering i olika avseenden påverkar svensk rätt. Vissa av de frågor som utredningarna har övervägt har varit desamma som denna utredning ställts inför. Det har därför krävts en samordning mellan utredningarna så att utredningarnas respektive förslag inte går i olika riktning eller i onödan överlappar varandra. Detta har fått betydelse för hur denna utredning valt att utforma sina förslag.

Nedan redovisas därför kortfattat denna utrednings uppdrag och uppdragen till dem av de andra utredningarna som varit av störst betydelse för denna utredning. De bedömningar som gjorts och de förslag som lämnats av dessa utredningar redovisas i relevanta delar i de avsnitt i detta betänkande som innehåller överväganden och förslag. I avsnitt 8 lämnas dessutom en allmän beskrivning av vad som skulle gälla för kameraanvändning om någon särskild lagstiftning på området inte skulle finnas framöver. I den beskrivningen redogörs för vissa förslag som lämnats av de nämnda utredningarna.

2.1.2. Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritet

Denna utredning, Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd, har utrett vissa frågor om kameraövervakning (dir. 2015:125 och 2016:54) i syfte att säkerställa att kameraövervakning kan användas där det behövs för att bekämpa brott och samtidigt garantera ett starkt skydd för den personliga integriteten. Utredningen har bl.a. – analyserat hur regleringen i kameraövervakningslagen (2013:460)

bör anpassas till den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen, – kartlagt och utvärderat vad kameraövervakningslagen inneburit

för möjligheterna till kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten, – analyserat om möjligheterna till kameraövervakning på särskilt

brottsutsatta platser och andra platser med förhöjt skyddsbehov, t.ex. asylboenden, medieredaktioner och lokaler som används av religiösa samfund, behöver förbättras, – undersökt hur lagens tillämpningsområde förhåller sig till använd-

ning av ny teknik, såsom t.ex. kamerautrustade drönare, – tagit ställning till om integritetsskyddet på vissa platser dit all-

mänheten inte har tillträde, t.ex. arbetsplatser och skolor, behöver förbättras, och – analyserat om integritetsskyddet kan förstärkas genom att Data-

inspektionen ges föreskriftsrätt när det gäller tillämpningen av kameraövervakningslagen.

Utredningen har inte haft i uppdrag att överväga och föreslå ändringar i bestämmelser om s.k. hemlig kameraövervakning enligt rättegångsbalken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.

2.1.3. Dataskyddsutredningen

Utredningen om dataskyddsförordningen (dir 2016:15), som tagit sig namnet Dataskyddsutredningen, har haft i uppdrag att föreslå de anpassningar och kompletterande författningsbestämmelser på generell nivå som förordningen ger anledning till. Syftet har varit att säkerställa att det finns en ändamålsenlig och välbalanserad kompletterande nationell reglering om personuppgiftsbehandling på plats när förordningen börjar tillämpas. Utredningen har bl.a. – undersökt vilka kompletterande nationella föreskrifter, exempel-

vis processuella bestämmelser, som förordningen kräver, – analyserat vilka bestämmelser om administrativa sanktionsavgifter

och andra sanktioner som Sverige behöver eller bör införa, och – undersökt om det finns behov av generella bestämmelser för

personuppgiftsbehandling utanför EU-rättens tillämpningsområde.

Dataskyddsutredningen har redovisat sitt uppdrag i maj 2017 i betänkandet Ny dataskyddslag – Kompletterande bestämmelser till EU:s

dataskyddsförordning (SOU 2017:39). Utredningen har bl.a. föreslagit

en ny lag, dataskyddslagen, som ska komplettera förordningen.

2.1.4. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv

Utredningen om genomförande av dataskyddsdirektivet (dir 2016:21), som tagit sig namnet Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv, har haft i uppdrag att föreslå hur direktivet ska genomföras i svensk rätt i en ny ramlagstiftning med bestämmelser om skydd av personuppgifter inom direktivets tillämpningsområde. Utredningen har i april 2017 lämnat förslag till en sådan lagstiftning, kallad brottsdatalagen, i delbetänkandet Brottsdatalag (SOU 2017:29).

Utredningens arbete pågår fortfarande. Utredningen ska bl.a. lämna förslag till de författningsändringar som krävs för att anpassa vissa centrala författningar om rättsväsendets behandling av personuppgifter till de nya förutsättningarna. Ett slutbetänkande ska lämnas senast i september 2017.

2.1.5. Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten

Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten (dir. 2014:164 och 2015:139) har, mot bakgrund av att ansvaret för tillsyn på integritetsområdet i dag ligger på flera olika myndigheter, övervägt hur ett i högre grad samlat integritetsskydd kan fungera inom en och samma myndighetsstruktur genom att tillsynen över behandling av personuppgifter samlas hos en myndighet. Utredningen har också haft i uppdrag att lämna de förslag som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra de uppgifter som kan bli resultatet av reformeringen av EU:s dataskyddsreglering. I uppdraget har även ingått bl.a. att lämna förslag som medför att myndigheten är förberedd för att kunna fullgöra de uppgifter som ett integritetsskyddsråd ska ha enligt förslag av Integritetskommittén (dir. 2014:65 och 2016:12). Den kommittén har utifrån ett individperspektiv kartlagt och analyserat sådana faktiska och potentiella risker för intrång i den personliga integriteten som kan uppkomma i samband med användning av informationsteknik i såväl privat som offentlig verksamhet. Kommittén har avgett delbetänkandet Hur

står det till med den personliga integriteten? – en kartläggning av Integritetskommittén (SOU 2016:41).

Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten har i september 2016 redovisat sitt uppdrag i betänkandet Ett samlat

ansvar för tillsyn över den personliga integriteten (SOU 2016:65).

2.2. Utredningens arbete

Denna utredning har biträtts av experter som representerat domarkåren, advokatkåren, Datainspektionen, länsstyrelserna, Polismyndigheten, Brottsförebyggande rådet och Justitiedepartementets grundlagsenhet. Utredningen har regelbundet hållit sammanträden med experterna, totalt åtta stycken, varav ett i internatform. Inför sammanträdena har utredningen producerat promemorior som i arbetets slutskede i allt väsentligt motsvarat texten i detta betänkande.

Utredningen har vidare inhämtat domstolspraxis på området och annat relevant material. Som grund för den kartläggning och utvärdering av kameraövervakningslagen som utredningen haft i upp-

drag att göra har två enkätundersökningar genomförts. Dessa undersökningar och resultatet av dem redovisas i avsnitt 5.

Utredningen har även sammanträffat med företrädare för myndigheter och andra som berörts av de frågor som utredningen haft att överväga. Dessa möten och de synpunkter som då framkommit redovisas också i avsnitt 5. Därutöver har det förekommit kontakter också med andra. Utredningen har även medverkat i vissa andra sammanhang, t.ex. i konferensen Trygghetskamerans dag 2016 och 2017 samt mässan Skydd 2016.

Under arbetets gång har utredningen fortlöpande fört en dialog med och samrått med flera av de andra utredningar på dataskyddsområdet som nämnts ovan. Det gäller i första hand Dataskyddsutredningen och Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv. Utredningen har också deltagit i en samordningsgrupp för samtliga utredningar på området. Dessutom har utredningen sammanträffat med Utredningen om självkörande fordon på väg (N 2015:07).

3. Gällande ordning

3.1. Inledning

Den 1 juli 2013 trädde kameraövervakningslagen (2013:460) i kraft. I och med införandet av kameraövervakningslagen samlades bestämmelserna i den tidigare lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning och vissa bestämmelser i personuppgiftslagen (1998:204) i en och samma lag. Syftet var att modernisera regleringen av kameraövervakning på ett sätt som skulle säkerställa balansen mellan intresset av att använda kameraövervakning för berättigade ändamål och intresset av att skydda enskildas integritet. Avsikten var också att bestämmelserna skulle bli mer överskådliga och lättillgängliga (prop. 2012/13:115 s. 1).

Vid sidan av kameraövervakningslagen finns det särskilda bestämmelser om s.k. hemlig kameraövervakning i 27 kap. rättegångsbalken och i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Bestämmelserna om hemlig kameraövervakning innebär att sådan kameraövervakning får användas, bl.a. vid vissa förundersökningar i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas. Då hemlig kameraövervakning inte omfattas av utredningens uppdrag kommer dessa regler inte att behandlas närmare i betänkandet.

I detta avsnitt lämnas inledningsvis en översiktlig redogörelse för den generella regleringen om skydd för personuppgifter i internationella åtaganden avseende dataskydd och bestämmelser på nationell nivå. Därefter lämnas en beskrivning av innehållet i kameraövervakningslagen. För en sammanfattning av tidigare lagstiftning om kameraövervakning hänvisas till betänkandet En ny kamera-

övervakningslag (SOU 2009:87, s. 49 f.). I avsnitt 6 finns en redovis-

ning av EU:s nya dataskyddsreglering. Avslutningsvis beskrivs kort

lagstiftning på kameraövervakningsområdet i några av våra nordiska grannländer.

3.2. Den generella regleringen om skydd för personuppgifter

3.2.1. Europarådets dataskyddsreglering

Europakonventionen

Rätten till respekt för den personliga integriteten ingår som en del i rätten till respekt för privatlivet enligt den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Av artikel 8 i Europakonventionen följer att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte inskränka denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Europakonventionen är sedan den 1 januari 1995 inkorporerad i svensk rätt och gäller som svensk lag (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Artikel 8 om rätt till respekt för privatlivet m.m. gäller alltså som svensk lag. Av 2 kap. 19 § regeringsformen framgår att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

Europarådets dataskyddskonvention

Inom Europarådet antogs år 1981 en konvention (nr 108) om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Till konventionen hör ett tilläggsprotokoll. Dessutom kompletteras konventionen av ett antal rekommendationer på dataskyddsområdet. Konventionens syfte är att säker-

ställa den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatiserad behandling av personuppgifter. Regleringen kan ses som en precisering av skyddet enligt artikel 8 i Europakonventionen vad gäller just automatiserad behandling av personuppgifter. Inom Europarådet pågår för närvarande en översyn av konventionen. Samtliga medlemsstater i EU har tillträtt konventionen.

3.2.2. EU:s dataskyddsreglering

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna

Enligt artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen ska EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna ha samma rättsliga värde som fördragen. I stadgan bekräftas de rättigheter som har sin grund i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner och internationella förpliktelser, Europakonventionen, unionens och Europarådets sociala stadgor samt rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Stadgans huvudsakliga syfte är att kodifiera de grundläggande fri- och rättigheter som EU redan erkänner.

I stadgans artikel 7 föreskrivs, efter förebild i artikel 8 i Europakonventionen, att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sin korrespondens. Av artikel 8 följer vidare att var och en har rätt till skydd för personuppgifter. Rättighetens innebörd är att personuppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Vidare har var och en rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler efterlevs.

Av artikel 51 framgår att stadgan riktar sig till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten.

Enligt artikel 52 måste varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter. I den mån

en rättighet som erkänns i stadgan motsvarar en rättighet som också garanteras i Europakonventionen ska rättigheten i stadgan ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen.

1995 års dataskyddsdirektiv och dataskyddsrambeslutet

Den allmänna regleringen inom EU om skydd av personuppgifter finns i dag i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, 1995 års dataskyddsdirektiv. Direktivet syftar till att garantera en i alla medlemsstater hög och likvärdig skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter samt att främja ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsstaterna i EU.

1995 års dataskyddsdirektiv omfattar både behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad och manuell behandling av personuppgifter som ingår eller kommer att ingå i ett register. Direktivet omfattar däremot inte behandling av personuppgifter på områden som faller utanför unionsrätten, t.ex. som avser allmän säkerhet eller försvar. Det omfattar inte heller behandling av personuppgifter av en fysisk person som är av rent privat natur.

Enligt direktivet ska all behandling av personuppgifter vara laglig och korrekt. Uppgifterna måste vara riktiga och aktuella samt adekvata, relevanta och nödvändiga med hänsyn till de ändamål för vilka de behandlas. Ändamålen ska vara uttryckligt angivna vid tiden för insamlingen av uppgifterna. De ändamål för vilka uppgifterna senare behandlas får inte vara oförenliga med de ursprungliga ändamålen. Personuppgifter får enligt direktivet behandlas bara om den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke eller om behandlingen är nödvändig för något av de ändamål som anges i direktivet, t.ex. för att utföra en arbetsuppgift som är av allmänt intresse eller utgör ett led i myndighetsutövning.

Vissa kategorier av uppgifter, s.k. känsliga personuppgifter, får som huvudregel inte behandlas. Det gäller uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa och sexualliv. Behandling av sådana uppgifter får endast ske

i vissa undantagsfall, bl.a. när det finns ett uttryckligt samtycke av den registrerade. Medlemsstaterna får också, under förutsättning att lämpliga skyddsåtgärder vidtas och av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, besluta om undantag från förbudet.

Vidare finns det i direktivet bestämmelser om enskildas rätt till information och tillgång till uppgifter för att kunna ta till vara sina rättigheter. Som huvudregel ska den personuppgiftsansvarige informera den registrerade om att personuppgifter behandlas. Direktivet ger också den registrerade rätt att på begäran få information om bl.a. vilka uppgifter som behandlas samt att få sådana uppgifter som inte har behandlats i enlighet med direktivet rättade, utplånade eller blockerade.

Räckvidden av de principer och de rättigheter som slås fast för enskilda i direktivet får begränsas genom undantag i nationell rätt. Begränsningar får göras bl.a. om det är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, allmän säkerhet eller förebyggande, undersökning, avslöjande av brott eller åtal för brott.

Direktivet innehåller också bestämmelser om rätt att motsätta sig behandling, regler om säkerhet vid behandling och om krav på en nationell reglering rörande skadestånd och sanktioner.

Enligt direktivet får vidare en överföring av personuppgifter till tredjeland, dvs. en stat som inte är medlem i EU eller ansluten till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), som huvudregel endast ske om det mottagande landets lagstiftning kan säkerställa en adekvat skyddsnivå.

Varje medlemsstat ska enligt direktivet utse en eller flera myndigheter som har till uppgift att inom dess territorium övervaka tillämpningen av de bestämmelser som medlemsstaterna antar till följd av direktivet. Dessa myndigheter ska fullständigt oberoende utöva de uppgifter som åläggs dem.

På EU-nivå finns även bl.a. rådets rambeslut 2008/977/RIF av den 27 november 2008 om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, dataskyddsrambeslutet.

3.2.3. Regeringsformen

Av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Vidare följer av 2 kap. 6 § andra stycket RF att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Begränsningar i denna rättighet får endast göras i lag och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21 och 22 §§ RF.

3.2.4. Personuppgiftslagen

1995 års dataskyddsdirektiv har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen följer i princip direktivet vad gäller såväl text som struktur. Utöver den generella regleringen i personuppgiftslagen finns det ett stort antal s.k. särskilda registerförfattningar med bestämmelser som främst reglerar hur olika myndigheter får behandla personuppgifter, exempelvis polisdatalagen (2010:361) och domstolsdatalagen (2015:728). Det finns också sådana bestämmelser i författningar som primärt har andra syften än att reglera personuppgiftsbehandling, exempelvis i vapenlagen (1996:67) och kreditupplysningslagen (1973:1173).

Personuppgiftslagen syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (1 §). Lagen är generellt tillämplig och gäller alltså även inom områden utanför tillämpningsområdet för 1995 års dataskyddsdirektiv. Lagen är dock subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning (2 §).

Med personuppgifter avses enligt personuppgiftslagen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet (3 §). Lagen gäller för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad samt vid behandling i manuella register (5 §). Den gäller dock inte behandling av personuppgifter som utförs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur (6 §).

I lagen uppställs vissa grundläggande krav på behandling av personuppgifter (9 §). Dessa krav innebär att personuppgifter bara får behandlas om det är lagligt samt sker på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Uppgifterna måste dessutom samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och får inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. Vidare ska de behandlade personuppgifterna vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet med behandlingen. Det är inte tillåtet att behandla fler personuppgifter än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen och inte heller att bevara uppgifterna under längre tid än nödvändigt.

Av lagen följer vidare att personuppgifter får behandlas endast om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller behandlingen är nödvändig för ett i lagen angivet ändamål (10 §).

I lagen finns även bestämmelser om bl.a. information till den registrerade, säkerhet vid behandling, straff och skadestånd. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen.

Enligt en särskild bestämmelse i personuppgiftslagen, den s.k. missbruksregeln, behöver de flesta av lagens regler inte tillämpas på personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter (5 a §). Behandling av personuppgifter som faller in under missbruksregeln får dock inte utföras, om den innebär en kränkning av enskildas personliga integritet.

3.3. Kameraövervakningslagen

3.3.1. Definitioner och tillämpningsområde

Kameraövervakningslagen innehåller bestämmelser om kameraövervakning, dvs. användning av övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning. Syftet med lagen är att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten (1 §). Lagen gäller i stället för personuppgiftslagen (6 §).

Med övervakningskameror avses enligt lagen TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrust-

ningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud vilka i samband med användning av sådan utrustning används för personövervakning (2 §).

Med optisk avses alla registreringar som kan ske med instrument inom det elektromagnetiska våglängdsspektrat för optisk strålning.

Elektronisk innebär att förmedling, visning eller lagring av bilder

sker genom elektronisk påverkan. Med därmed jämförbara utrust-

ningar avses t.ex. utrustning som utnyttjar sådan elektromagnetisk

strålning som röntgen och radiofrekvent strålning. Detta innebär att t.ex. röntgenkameror kan omfattas av lagen. Kravet att kameran ska vara uppsatt innebär att placeringen av kameran ska ha en viss varaktighet. En kamera som endast används helt kortvarigt är därmed inte en övervakningskamera som omfattas av lagen. Att kameran ska kunna användas utan att manövreras på platsen innebär att den fortlöpande hanteringen av utrustningen inte ska ske på plats. Lagen är alltså inte tillämplig på handhållna kameror. Endast det förhållandet att en kamera sätts i gång på stället eller fungerar med inbyggd automatik innebär inte att den manövreras på platsen och att lagen inte är tillämplig. Med personövervakning avses att personer kan identifieras genom övervakningen. För att en möjlighet till identifiering ska anses föreligga krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer. Så är fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Även sådant som utmärkande klädsel, speciella kroppsrörelser eller särskild kroppskonstitution kan möjliggöra identifiering. Exempel på separata tekniska anord-

ningar för avlyssning eller upptagning av ljud är mikrofoner och

radiosändare som inte är inbyggda i en övervakningskamera (prop. 2012/13:115 s. 38 ff. och prop. 1989/90:119 s. 39 f.).

Med övrig övervakningsutrustning avses separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial, exempelvis anordningar för att lagra inspelad film.

Lagen innehåller också definitioner av begreppen behandling, samtycke och personuppgifter (2 §). Definitionerna motsvarar i huvudsak definitionerna av dessa begrepp i personuppgiftslagen (3 §).

Kameraövervakningslagen gäller vid kameraövervakning med övervakningskameror som är uppsatta i Sverige, om den som bedriver övervakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland. Med

tredjeland avses en stat som varken ingår i EU eller är ansluten till EES (2 §). Lagen gäller också vid behandling av bild- och ljudmaterial som tagits upp vid sådan övervakning, om behandlingen utförs av den som bedriver övervakningen eller för hans eller hennes räkning (3 §). Lagen gäller dock inte vid kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde, om övervakningen bedrivs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur (5 §). Undantaget kan t.ex. omfatta kameraövervakning i en privatbostad när övervakningen bedrivs av den som bor där. Lagen gäller inte heller vid hemlig kameraövervakning enligt rättegångsbalken eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (4 §).

3.3.2. Allmänna krav

Som allmänna krav för all kameraövervakning som omfattas av kameraövervakningslagen gäller att övervakningen ska bedrivas lagligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet (7 §). När kameraövervakning är laglig framgår av bestämmelserna i lagen men kan också utläsas av andra bestämmelser, t.ex. straffbestämmelsen om kränkande fotografering (4 kap. 6 a § brottsbalken). Vad som är god sed kan exempelvis framgå av allmänna råd och branschöverenskommelser.

3.3.3. Kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde

Tillståndsplikt som huvudregel

Lagen skiljer mellan kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde och kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde. För kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde gäller mer detaljerade bestämmelser, som bl.a. innebär att det som huvudregel krävs tillstånd för att övervakningen ska vara tillåten (8 §). Denna skiljelinje har funnits sedan lång tid tillbaka och begreppet plats dit allmänheten har tillträde har blivit föremål för en omfattande praxis. Till platser dit allmänheten har tillträde räknas exempelvis gator, torg, parker, butiker, banker, restauranger,

biografer och badhus. Även bussar i allmän kommunikation och taxibilar har ansetts vara platser till vilka allmänheten har tillträde. De flesta utrymmen inne i skolor och gemensamhetsutrymmen i flerfamiljshus anses däremot inte vara platser dit allmänheten har tillträde. Detsamma gäller många arbetsplatser (prop. 2012/13:115 s. 28).

Tillstånd till kameraövervakning ska ges om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (9 §). Vid bedömningen av intresset av kameraövervakning ska det särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska det särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet används och vilket område som ska övervakas. Utgångspunkten är att kamerövervakning endast ska utgöra ett komplement till andra åtgärder, särskilt brottsförebyggande åtgärder. Kameraövervakning bör alltså inte ses som ett hjälpmedel som ska användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser (a. prop. s. 148).

Undantag från tillståndsplikten

Det finns vissa undantag från tillståndsplikten (10 §). Tillstånd krävs inte vid övervakning som sker med en övervakningskamera som för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren.

Vidare är viss övervakning som bedrivs av Trafikverket tillståndsfri. Det gäller vägtrafikövervakning och övervakning vid betalstationer för trängselskatt och infrastrukturavgifter.

Tillstånd krävs inte heller vid trafikövervakning i en vägtunnel som bedrivs av någon annan tunnelhållare än Trafikverket, vid övervakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning eller vid övervakning till skydd för vissa skyddsobjekt. Undantag från tillståndsplikten gäller vidare vid övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett

led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning.

Slutligen krävs det inte tillstånd vid övervakning i kasinon, om övervakningen har till syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller lösa tvister om spel mellan spelare och den som anordnar spelet.

Tillfälliga undantag från tillståndsplikten

I några fall får kameraövervakning bedrivas under högst en månad utan att ansökan om tillstånd har gjorts (11 §). Det gäller övervakning som bedrivs av Polismyndigheten eller räddningsledare, om övervakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olycka. Det gäller också övervakning som bedrivs av räddningsledare, om övervakningen är av vikt för att efterforska en försvunnen person. Slutligen gäller det övervakning som bedrivs av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott.

Om ansökan om tillstånd görs inom en månad från det att övervakningen inleds, får övervakningen bedrivas utan tillstånd till dess att ansökningen har prövats.

Kameraövervakning efter anmälan

Kameraövervakning av vissa särskilda platser dit allmänheten har tillträde är tillåten efter endast anmälan (12–15 §§). För kameraövervakning av dessa platser krävs alltså inte något tillstånd. En övervakningskamera får efter anmälan sättas upp i en banklokal, en lokal hos ett kreditmarknadsföretag eller ett postkontor eller i området omedelbart utanför in- och utgångar till en sådan lokal. Detsamma gäller vid uttagsautomater eller liknande anordningar. Vidare får en övervakningskamera sättas upp efter anmälan i en butikslokal eller i en yta i en butikslokal där det bedrivs bankverksamhet genom ombud eller postverksamhet. Motsvarande gäller för kameraövervakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation samt i parkeringshus.

Kameraövervakning efter anmälan är dock bara tillåten om vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Till exempel måste kameraövervakningen ha till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller, vad gäller övervakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation, att förhindra olyckor eller begränsa verkningarna av en olycka. För butiker krävs vidare bl.a. att den som avser att bedriva övervakning har ingått en skriftlig överenskommelse om övervakningen med skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen.

Ansökan och beslut om tillstånd

En ansökan om tillstånd till kameraövervakning ska göras hos länsstyrelsen i det län där övervakningen ska ske (16 §). En ansökan ska innehålla vissa uppgifter, bl.a. om vem ska bedriva kameraövervakningen, ändamålen med övervakningen och det område som kan övervakas (17 §). Om övervakningen avser en arbetsplats, ska ett yttrande från skyddsombudet, skyddskommittén, eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen lämnas in tillsammans med ansökan. Innan länsstyrelsen beslutar om tillstånd till kameraövervakning ska den kommun där övervakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om det inte är onödigt (18 §).

Ett tillstånd ska förenas med villkor om hur kameraövervakningen får anordnas (19 §). Villkoren ska avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas. Länsstyrelsen ska också besluta om de övriga villkor som behövs för tillståndet. Sådana villkor får avse upplysningar om övervakningen, upptagning, användning, bevarande eller annan behandling av bilder, avlyssning eller upptagning av ljud samt andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet. Ett tillstånd får meddelas för en begränsad tid.

Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, får länsstyrelsen besluta om nya villkor eller, om förutsättningarna för tillstånd inte längre uppfylls, återkalla tillståndet (20 §).

Anmälan

En anmälan om kameraövervakning ska göras hos länsstyrelsen i det län där kameraövervakningen ska ske (21 §). Anmälan ska innehålla vissa uppgifter, bl.a. om vem som ska bedriva kameraövervakningen, i vilken typ av verksamhet som övervakningen ska förekomma samt huruvida bilder ska spelas in och bevaras.

Om de förhållanden som har redovisats i en anmälan ändras, ska länsstyrelsen underrättas om förändringen.

3.3.4. Kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde

För kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde krävs varken tillstånd eller anmälan. Däremot gäller lagen i övrigt även vid sådan övervakning. Den som planerar att bedriva kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde måste därför bl.a. se till att övervakningen uppfyller lagens allmänna krav för kameraövervakning (7 §).

Kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde är tillåten i två olika situationer. För det första får sådan övervakning bedrivas, om den som ska övervakas har samtyckt till det (22 §). Med samtycke avses varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken någon efter att ha fått information godtar att bli kameraövervakad (2 §). Samtycket behöver inte vara skriftligt. Den övervakade har rätt att när som helst återkalla samtycket. Om ett samtycke återkallas, får ytterligare övervakning inte ske. För det andra får sådan kameraövervakning bedrivas utan samtycke, om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller för andra berättigade ändamål och övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (23 §). Vid denna bedömning ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet används och vilket område som ska övervakas. Exempel på andra berättigade ändamål är skolors arbete med att förebygga och förhindra kränkningar av elever samt tillverkningsföretags kontroll av produktionsprocesser (prop. 2012/13:115 s. 154).

Den som bedriver kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde ska se till att övervakningen endast sker för särskilda och berättigade ändamål, att ändamålen med övervakningen dokumenteras och att övervakningen inte sker i större omfattning än vad som behövs för att tillgodose ändamålen (24 §). Dessa krav gäller övervakning i båda de situationer som beskrivits ovan.

3.3.5. Upplysningsplikt

Vid all kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen, oavsett platsen för övervakningen, gäller som huvudregel en upplysningsplikt. Upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt (25 §). Upplysning ska också lämnas om vem som bedriver kameraövervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen, ska det lämnas en särskild upplysning om detta. Upplysningsplikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Den som bedriver övervakningen ska på begäran även informera den övervakade om ändamålet med övervakningen (26 §).

I vissa fall behöver det inte lämnas någon upplysning om kameraövervakningen (27 §). Det gäller vid övervakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning, vid övervakning till skydd för vissa skyddsobjekt och vid viss övervakning som bedrivs av räddningsledare. Det behöver inte heller lämnas någon upplysning vid sådan övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning. Det finns också en möjlighet för länsstyrelsen att medge undantag från upplysningsplikten, om det finns synnerliga skäl. Undantagen från upplysningsplikten gäller dock inte övervakning som omfattar avlyssning eller upptagning av ljud.

3.3.6. Behandling av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning och överföring till tredjeland

Kameraövervakningslagen innehåller ett antal bestämmelser som närmare reglerar hur bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får behandlas. Flera av bestämmelserna motsvarar bestämmelser i personuppgiftslagen.

Bestämmelserna innebär att den som bedriver kameraövervakning inte får behandla bild- och ljudmaterial från övervakningen för något ändamål som är oförenligt med det som materialet samlades in för (28 §). Dessutom får tillgång till bild- och ljudmaterial från kameraövervakning inte ges till fler personer än vad som behövs för att övervakningen ska kunna bedrivas (29 §).

Vidare ska den som bedriver kameraövervakning vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda bild- och ljudmaterialet (30 §). Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av de tekniska möjligheter som finns, kostnaden för åtgärderna, de särskilda risker som finns med behandlingen av materialet och hur känsligt materialet är. Det regleras också vad som gäller när någon bedriver kameraövervakning för någon annans räkning (31 §).

Dessutom regleras hur länge bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får bevaras (32 §). Material från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras under högst två månader, om inte länsstyrelsen beslutar om en längre bevarandetid. Material från övervakning av en plats dit allmänheten saknar tillträde får inte bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med övervakningen. Normalt bör materialet inte behöva bevaras under längre tid än vid övervakning av platser dit allmänheten har tillträde, dvs. högst två månader (prop. 2012/13:115 s. 124). När bild- eller ljudmaterial inte längre får bevaras ska det omedelbart förstöras. Om bild- eller ljudmaterial från kameraövervakning används i någon annan verksamhet hos den som bedriver kameraövervakningen, ska dock i stället regleringen i personuppgiftslagen eller annan författning som gäller för behandling av personuppgifter i den verksamheten, exempelvis polisdatalagen, tillämpas (33 §).

I kameraövervakningslagen anges också under vilka förutsättningar det är tillåtet att till tredjeland föra över bild- och ljudmaterial från kameraövervakning som innehåller personuppgifter (34–36 §§).

3.3.7. Tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter

I kameraövervakningslagen finns en bestämmelse om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter (37 §). I bestämmelsen anges att den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kameraövervakning inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. För det allmännas verksamhet hänvisas i stället till bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

3.3.8. Tillsyn

Datainspektionen har det centrala ansvaret för tillsyn enligt kameraövervakningslagen och utövar dessutom den operativa tillsynen över kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde (38 och 40 §§ samt 1 § kameraövervakningsförordningen [2013:463]). I Datainspektionens centrala tillsynsansvar ingår bl.a. att utvärdera rättstillämpningen och ge råd och stöd till länsstyrelserna. Dessa utövar den operativa tillsynen över kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde och ska se till att tillståndskravet och anmälningsplikten för uppsatta övervakningskameror som inte har tagits i bruk följs (39 §).

Tillsynsmyndigheterna får inom ramen för sin tillsynsverksamhet meddela förelägganden, som får förenas med vite (41 och 42 §§). Tillsynsmyndigheterna har också rätt att för tillsynen få tillträde till kontrollrum och andra delar av en övervakningsanläggning. Polismyndigheten är skyldig att på begäran lämna den handräckning som tillsynsmyndigheterna behöver för att få tillträde. Den som bedriver kameraövervakning eller som för någon annans räkning har hand om övervakningen ska lämna de upplysningar som tillsynsmyndigheterna begär. Tillsynsmyndigheterna har också rätt att få tillgång till och granska bild- eller ljudmaterial (43 §).

3.3.9. Skadestånd, straff och överklagande, m.m.

Enligt kameraövervakningslagen ska den som bedriver kameraövervakning ersätta den övervakade för skada och kränkning av den personliga integriteten som kameraövervakning i strid med lagen har orsakat (44 §). Ersättningsskyldigheten kan jämkas i den utsträckning det är skäligt, om den som har bedrivit övervakningen visar att felet inte berodde på honom eller henne.

Lagen innehåller också bestämmelser om straff vid vissa överträdelser av lagen. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot exempelvis någon av bestämmelserna om tillståndsplikt, anmälningsplikt eller upplysningsplikt döms till böter eller fängelse i högst ett år (45 §). Detsamma gäller den som bryter mot villkor i ett tillståndsbeslut. I ringa fall döms dock inte till ansvar. Övervakningsutrustning som har använts vid brott enligt lagen kan förklaras förverkad (46 §).

Tillsynsmyndigheternas beslut enligt lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Datainspektionen har rätt att överklaga ett beslut om kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde. I vissa fall får beslut också överklagas av den kommun där övervakningen ska ske eller, om kameraövervakningen ska avse en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen (47 § samt 3 § kameraövervakningsförordningen). Tillsynsmyndigheterna får bestämma att deras beslut ska gälla omedelbart (48 §).

I lagens avslutande bestämmelse lämnas ett bemyndigande som avser avgifter för ansökan om tillstånd och anmälan (49 §).

3.3.10. Särskild lagstiftning om kameraövervakning i Danmark och Norge

Viss särskild lagstiftning om kameraövervakning finns i våra nordiska grannländer Danmark och Norge. I Finland saknas särskild lagstiftning på området.

I Danmark finns en lov om tv-overvågning. Lagen har en huvudregel som innebär att andra än myndigheter inte får bedriva tvovervågning av gator, vägar, platser och liknande områden. I lagen definieras tv-overvågning som ”vedvarende eller regelmæssigt gentagen personovervågning ved hjælp af fjernbetjent eller automatisk

virkende tv-kamera, fotografiapparat eller lignende apparat”. På svenska motsvarar definitionen närmast ”varaktig eller regelmässigt upprepad personövervakning med hjälp av fjärrstyrd eller automatiskt verkande TV-kamera, fotografiapparat eller liknande apparat”.

I Norge finns i loven om behandling av personopplysninger ett särskilt kapitel med bestämmelser om kameraovervåking. Med kameraovervåking avses ”vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende overvåkningskamera eller annet lignende utstyr som er fastmontert”. På svenska motsvarar definitionen närmast ”varaktig eller regelmässigt upprepad personövervakning med hjälp av fjärrstyrd eller automatiskt verkande övervakningskamera eller annan liknande utrustning som är fast monterad”. Huvudregeln är att samma bestämmelser som vid annan personuppgiftsbehandling gäller med vissa preciseringar och tilläggsvillkor.

Det är för närvarande inte känt om och hur dessa regleringar i Danmark och Norge kommer att ändras till följd av EU:s nya dataskyddsreglering.

4. Syften med och effekter av kameraövervakning

4.1. Inledning

Kameraövervakning har många användningsområden både i offentliga och i privata miljöer. Förekomsten av kameror och användningen av kameror ökar också snabbt i samhället. Inte minst har teknikutvecklingen inneburit att kameror har blivit en självklar del av varje mobiltelefon. Ett annat exempel är användningen av kamerautrustade drönare, som har blivit allt vanligare på senare tid. Tekniken har många potentiella användningsområden inom både offentlig och kommersiell verksamhet. Några viktiga exempel är inom jord- och skogsbruk, för jakt, för räddningsarbete och för undersökningar, inspektioner och tillsynsarbeten av olika slag. Även inom tjänsteindustrin har tekniken stor potential.

På allmänna platser är ett av de viktigaste syftena med kameraövervakning fortfarande brottsbekämpning. I de följande avsnitten diskuteras särskilt kameraövervakning som brottsbekämpande åtgärd och allmänhetens inställning till kameraövervakning i det syftet.

4.2. Kameraövervakning som brottsbekämpande åtgärd

4.2.1. Allmänt om brottsbekämpande effekter av kameraövervakning

De åtgärder som kan vidtas för att förebygga brott delas ibland in i situationella respektive sociala åtgärder. Med situationella åtgärder avses brottsförebyggande arbete som riktas mot situationen som sådan och som exempelvis ska öka upptäcktsrisken, göra brotten

svårare att utföra eller minska utbytet av brotten. Sociala brottsförebyggande åtgärder är åtgärder, ofta långsiktiga, som ska minska individers benägenhet att begå brott. Kameraövervakning är enligt denna uppdelning att betrakta som en situationell åtgärd, liksom exempelvis belysning eller andra fysiska förändringar i miljön.

Kameraövervakning kan förebygga brott på flera sätt. Kameraövervakning kan fungera direkt avskräckande genom att potentiella gärningsmän bedömer upptäcktsrisken som större i kameraövervakade områden. I sådana fall är det alltså risken att bli upptäckt, antingen på bar gärning eller i efterhand på en inspelning, som avskräcker från att begå brott. Forskning tyder på att den avskräckande effekten av kameraövervakning är störst när det gäller planerade brott, framför allt olika typer av egendomsbrott som inbrott, stöld och skadegörelse. När det gäller mer impulsiva brott som exempelvis våldsbrott tycks kameraövervakning inte ha någon större avskräckande effekt.

I de fall där kamerabilder övervakas i realtid finns vidare möjligheter för polisen eller andra aktörer att ingripa för att avstyra förestående eller avbryta pågående brottslighet. När polisen kan följa utvecklingen på utsatta platser på distans kan polisingripanden också bättre förberedas och anpassas till den rådande situationen. Att ingripanden i förväg kan anpassas till aktuella förhållanden på platsen kan bidra både till minskad risk för hot och våld mot polismän och till minskat behov av polisiär våldsanvändning.

Inspelat bild- och ljudmaterial från kameraövervakning kan också användas i brottsutredningar och i rättegångar i domstol. Att brottslighet kan utredas och lagföras med hjälp av kamerabilder bidrar i förlängningen till att straffsystemet som sådant får avsedd generell brottsavhållande verkan.

Slutligen kan kameraövervakning skapa en positiv utveckling i det övervakade området. Övervakningen kan bidra till att öka människors trygghetskänsla och leda till att fler människor vistas där. På så sätt kan den informella sociala kontrollen förstärkas, vilket i sin tur kan minska brottsligheten.

I det följande redovisas fyra undersökningar som gäller kameraövervakningens brottsförebyggande effekter. I betänkandet En ny

kameraövervakningslag (SOU 2009:87, s. 101 ff.) finns sammanfatt-

ningar av ytterligare några undersökningar.

Avslutningsvis ska framhållas att kameraövervakning samtidigt medför effekter för människors integritet. En avvägning mellan intresset av kameraövervakning och integritetsintresset måste därför göras i det enskilda fallet.

4.2.2. Brottsförebyggande rådets rapport 2007 – Kameraövervakning och brottsprevention

Brottsförebyggande rådet lät för ett antal år sedan göra en systematisk och omfattande genomgång av den befintliga internationella forskningen om brottsförebyggande effekter av kameraövervakning. Genomgången publicerades i en rapport 2007 Kamera-

övervakning och brottsprevention (Brå 2007:29).

Genomgången visade att kameraövervakning totalt sett ledde till en viss minskning av antalet anmälda brott. Brottsligheten minskade i genomsnitt med 16 procent i kameraövervakade områden jämfört med kontrollområden där kameror inte användes. Brottsligheten tycktes i huvudsak inte heller ha omfördelats till andra platser på grund av kameraövervakningen.

Av genomgången framgick samtidigt att kameraövervakning som brottsförebyggande åtgärd hade varierande effekter beroende på platsen för övervakningen. I vissa fall var effekten mycket god och i andra fall var effekten osäker.

Störst brottsförebyggande effekt hade kameraövervakning på parkeringsplatser. Där sjönk brottsligheten med 51 procent jämfört med kontrollområden där kameraövervakning inte användes.

I stadskärnor i städer och stora tätorter ledde kameraövervakning till en liten men inte signifikant minskning av brottsligheten. Antalet brott i de kameraövervakade områdena minskade med sju procent jämfört med kontrollområdena. I flera fall fanns belägg för att omfördelning av brottsligheten inte förekommit.

Vad gällde utsatta bostadsområden ledde kameraövervakning till en liten men inte signifikant minskning av brottsligheten. Brottsligheten sjönk med sju procent jämfört med kontrollområdena.

I kollektivtrafiken ledde kameraövervakning till en ganska stor men inte signifikant minskning av brottsligheten. Brottsligheten minskade med 23 procent jämfört med kontrollområdena.

Slutligen visade genomgången att kameraövervakning tycktes fungera bättre mot egendomsbrott eller planerade brott än mot mer impulsiva brott.

4.2.3. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi – Verksamma insatser mot brott?

Inledning

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) gav docent Mikael Priks i uppdrag att ur ett nationalekonomiskt perspektiv beskriva effekten av åtgärder inom det rättspolitiska området. I rapporten Verksamma insatser mot brott? En ESO-rapport om orsak

och verkan (ESO 2015:4), som publicerades 2015, redovisades två

svenska undersökningar av effekten av kameraövervakning. Den första undersökningen gällde effekten av kameraövervakning i Stockholms tunnelbana och den andra undersökningen gällde effekten av kameraövervakning avseende incidenter med inkastade föremål inne på allsvenska fotbollsarenor.

Kameraövervakning i Stockholms tunnelbana

Från 2006 till 2008 installerades övervakningskameror på 100 tunnelbanestationer. Installationerna skedde vid olika tillfällen, berodde inte på tidigare brottslighet vid de olika stationerna och var inte koordinerade med andra brottsförebyggande åtgärder. Det gick därför att studera den potentiellt avskräckande effekten av övervakningskamerorna. Undersökningen visade inte några avskräckande effekter av kameraövervakning i tunnelbanesystemet som helhet. Däremot fanns det enligt undersökningen stora effekter i innerstaden där brottsligheten minskade vid 15 av 19 stationer, ökade vid tre stationer och var opåverkad vid en station. Planerade brott som fickstölder och rån minskade men däremot inte narkotikabrott och våldsbrott. Fickstölder minskade med ca 20 procent och rån med ca 60 procent. Brottsligheten minskade på de stationer där kameror var installerade och minskade inte på närliggande stationer utan kameror. Vidare visade undersökningen att brottsligheten utanför

stationerna ökade med ca 15 procent av den minskning som skedde inne på stationerna.

Kameraövervakning av allsvenska fotbollsarenor

Undersökningen omfattade tiden 1999–2005. Kamerorna installerades relativt slumpmässigt på olika allsvenska fotbollsarenor. Undersökningen visade att antalet incidenter med inkastade föremål på spelplanen minskade drastiskt direkt efter införandet av kameraövervakningen. Matcher där kameror fanns hade i genomsnitt 65 procent färre incidenter än matcher utan kameror. Förändringen skedde exakt vid tidpunkten för införandet av kameraövervakningen, vilket enligt forskaren som gjorde undersökningen talade för att kamerorna hade en omedelbar avskräckande effekt. Det fanns inte något stöd för att våldet hade förflyttats till områdena utanför arenorna.

4.2.4. Brottsförebyggande rådets slutrapport 2015 – Kameraövervakning på Stureplan och Medborgarplatsen

Sommaren 2012 inleddes ett treårigt försök med kameraövervakning på och omkring Stureplan och Medborgarplatsen i Stockholm. Platserna är populära mötesplatser med hög krogtäthet. De är också två av de mest våldsdrabbade platserna i landet. Övervakningen utfördes av polisen.

Brå utvärderade, efter förfrågan från dåvarande Polismyndigheten i Stockholms län, kameraövervakningen under försöksperioden. Inget av de tidigare projekt med kameraövervakning i Sverige som utvärderats av Brå hade varit så omfattande och haft samma förutsättningar, t.ex. vad gällde aktiv övervakning, som detta projekt. Utvärderingen presenterades i tre delrapporter, en efter varje år som kamerorna varit i bruk. Framställningen i detta avsnitt baseras i huvudsak på den tredje och avslutande rapporten Kamera-

övervakning på Stureplan och Medborgarplatsen, som publicerades 2015

(Brå 2015:21).

Kameraövervakningen hade bedrivits med sju kameror vid Stureplan, som varit aktiva mellan kl. 23 och kl. 06, och nio kameror

vid Medborgarplatsen, som varit aktiva mellan kl. 21 och kl. 05. Under helgerna hade kamerabilderna styrts och övervakats i realtid av en särskild kameraoperatör hos polisen, vilket medfört att brott avstyrts och förhindrats i samband med att situationerna uppstått.

För att kunna jämföra brottsutvecklingen vid Stureplan och Medborgarplatsen med brottsutvecklingen vid andra platser valdes fem kontrollområden ut. Områdena hade likheter med Stureplan och Medborgarplatsen på så sätt att relativt många våldsbrott anmäldes där under kvällar och nätter. Vidare fanns det ett relativt stort antal kvällsöppna barer och restauranger i kontrollområdena. Kontrollområdena var dock långt ifrån lika brottsbelastade.

Utvärderingen visade att antalet anmälda brott mot person minskade under den period som områdena kameraövervakades. Minskningen skedde framför allt under de tider på dygnet då kamerorna var bemannade, alltså helgkvällar. Under dessa tider minskade de anmälda brotten med ca 27 procent vid Medborgarplatsen och ca 17 procent vid Stureplan under uppföljningsperioden. Under tiderna när kamerorna varit i gång men inte bemannade hade minskningen vid Medborgarplatsen varit nästan lika stor som under de tider då kamerorna varit bemannade.

När brottsutvecklingen vid Stureplan och Medborgarplatsen sattes i relation till brottsutvecklingen i kontrollområdena framkom dock att den anmälda brottsligheten minskat på liknande sätt i de senare områdena. Enligt Brå var det mot den bakgrunden inte rimligt att göra bedömningen att det var kameraövervakningen som bidragit till minskningen av antalet anmälda brott vid Stureplan och Medborgarplatsen. Det var endast sexualbrott som minskade i större utsträckning vid de kamerövervakade platserna jämfört med kontrollområdena. Sexualbrotten var dock så få att det enligt Brå var svårt att dra några säkra slutsatser om huruvida detta berodde på kameraövervakningen eller inte.

Vidare visade dokumentation från polisens kameraoperatörer att kamerorna kommit till användning varje helg. Med hjälp av kamerorna hade polisen vid flera tillfällen avbrutit potentiella våldsbrott, uppmärksammat andra typer av brottslighet, exempelvis fickstölder, och initierat omhändertaganden av berusade personer. Polisen hade också uppmärksammat personer som varit misstänkta för vålds-, narkotika- eller tillgreppsbrott. Hur stor den brottsförebyggande effekten var när det gäller denna typ av aktiv användning av kamerorna

var dock enligt Brå svårt att avgöra, eftersom det inte gick att säga hur situationen skulle ha utvecklats utan polisens ingripande. Poliserna i yttre tjänst upplevde att kamerorna varit till stor nytta då de bidragit med en överblick som annars varit svår att få.

Utvärderingen visade vidare att inspelat material från kameraövervakningen hade begärts in i 218 brottsutredningar under de studerade perioderna, vilket motsvarade ungefär en femtedel av de anmälda brotten på platserna. I 45 fall var materialet användbart i brottsutredningen och i 21 fall väcktes åtal. I åtta fall hade materialet särskild betydelse för den rättsliga uppklarningen. I sju av dessa blev domen fällande och i det åttonde fallet ogillades åtalet på grund av nödvärn.

Utvärderingen visade inga större förändringar när det gällde hur trygga platserna upplevdes efter det att kamerorna satts upp. Andelen som kände sig otrygga och oroliga för att utsättas för våld vid platserna hade inte minskat när projektet varit i gång ett år. Både vid Stureplan och vid Medborgarplatsen var det ca 20 procent av de boende som upplevde otrygghet i det egna området vid de två mättillfällena. Information om kameraövervakningen hade dock inte nått alla besökare. Vid det andra mättillfället var det en ganska stor del av de besökande som inte kände till att platserna kameraövervakades, trots att platserna då hade varit kameraövervakade i ett år. Detta kan ha haft betydelse för de uteblivna resultaten när det gäller trygghet och oro för brott vid platserna.

I sin summerande bedömning konstaterade Brå att kamerornas effekt sammantaget tycktes vara begränsad. Eventuellt skulle nyttan kunnat förstärkas av till exempel effektivare arbetsmetoder, fler kameraoperatörer eller bättre kameror.

4.3. Allmänhetens inställning till kameraövervakning

4.3.1. Inledning

Ett av de viktigaste syftena med kameraövervakning är att förebygga brott. Samtidigt medför användningen av kameraövervakning en risk för intrång i den personliga integriteten. Regleringen om kameraövervakning har till syfte att säkerställa att det ena intresset på ett välbalanserat sätt vägs mot det andra. En betydelsefull aspekt vid denna avvägning är människors inställning till kamera-

övervakning och hur man upplever kamerorna. Nedan återges översiktligt två undersökningar om allmänhetens inställning till kameraövervakning. Generellt kan här sägas att kameraövervakning har blivit allt vanligare i Sverige och att de flesta svenskar är positiva till kameraövervakning i brottsförebyggande syfte på offentliga platser såsom torg, parkeringar och butiker men mindre positiva när det gäller mer personliga och integritetskänsliga platser. Attityden till kameraövervakning är överlag mer positiv i Sverige och t.ex. Storbritannien än i många andra länder. Den positiva inställningen har ökat efter hand.

I sammanhanget kan det vara värt att notera att det inte finns någon allmängiltig definition av begreppet personlig integritet i svensk lagstiftning. Detta trots att begreppet används i både grundlag och vanlig lag (se t.ex. 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen och 1 § kameraövervakningslagen [2013:460]). I ett försök att beskriva vad som kan anses vara kärnan i rätten till personlig integritet har lagstiftaren uttalat att kränkningar av den personliga integriteten utgör intrång i den fredade sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat intrång bör kunna avvisas (se bl.a. prop. 2009/10:80 s. 175).

4.3.2. Integritetsskyddskommitténs enkätundersökning 2006

På uppdrag av Integritetsskyddskommittén genomförde Statistiska centralbyrån under 2006 en enkätundersökning i syfte att få en ungefärlig uppfattning om allmänhetens inställning till behovet av skydd för den personliga integriteten, särskilt när detta behov kommer i konflikt med andra behjärtansvärda intressen (SOU 2007:22, bilaga 4).

Undersökningen visade en starkt positiv inställning till kameraövervakning på allmän plats för att förebygga brott. Attityderna var i stora drag lika oavsett kön och ålder. Hela 97 procent av de tillfrågade ansåg att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att förhindra grov brottslighet som misshandel, rån, våldtäkt och narkotikalangning. Även när det gällde mindre allvarlig brottslighet som klotter, skadegörelse och snatteri ansåg en stor majoritet, 87 procent, att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att förhindra eller avslöja

sådana brott. Så många som 71 procent av de tillfrågade ansåg att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att minska antalet hastighetsöverträdelser i trafiken. En mycket stor majoritet, 90 procent, accepterade kameraövervakning också när det behövs för att folk ska känna sig tryggare.

De tillfrågade fick också svara på hur de skulle uppleva att bli filmade när de besökte en familj i vars bostad övervakningskameror placerats i syfte att skydda mot inbrott. Endast åtta procent ansåg att det skulle vara så obehagligt att de inte skulle komma på besök någon mer gång. Många, 42 procent, ansåg att det skulle vara en aning obehagligt men inte så mycket att det skulle påverka deras beteende, 27 procent menade att det var något man måste vänja sig vid i dagens samhälle och 25 procent ansåg att det inte skulle vara obehagligt överhuvudtaget.

4.3.3. Datainspektionens rapport Ungdomar och integritet 2011

Datainspektionen har vid ett flertal tillfällen låtit göra undersökningar av ungdomars inställning till integritet. Med ungdomar avses personer i åldern 15–18 år. Den senaste publicerades i rapporten

Ungdomar och integritet 2011 (Datainspektionens rapport 2011:1).

En slutsats som drogs av undersökningen var att den mest accepterade formen av övervakning var kameraövervakning, vilken unga tolererade i högre utsträckning än telefonavlyssning och övervakning på Internet. Så många som 85 procent av ungdomarna ansåg att kameraövervakning kan accepteras, om syftet är att förhindra grova brott. Acceptansen för kameraövervakning för att förhindra mindre allvarliga brott såsom klotter och snatteri var också hög. Vidare accepterade ungdomar i stor utsträckning kameraövervakning på torg, i kollektivtrafiken och i butiker. Hälften accepterade kameraövervakning på restauranger. Däremot var ungdomarna negativa till övervakningskameror i bl.a. klassrum och uppehållsrum i skolan. Hela 72 procent kunde acceptera kameraövervakning, om den får människor att känna sig tryggare.

5. Tillämpningen av kameraövervakningslagen

5.1. Utredningens kartläggning

I utredningens uppdrag har ingått att kartlägga och utvärdera vad kameraövervakningslagen (2013:460) har inneburit för möjligheterna till kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten. Utredningen har också haft i uppdrag att utvärdera Datainspektionens centrala tillsynsansvar genom att bl.a. undersöka om länsstyrelsernas rättstillämpning har blivit mer enhetlig. Vidare har utredningen enligt uppdraget undersökt hur lagens tillämpningsområde förhåller sig till användning av ny teknik, såsom t.ex. kamerautrustade drönare, med beaktande av det pågående arbetet med att ta fram ett EU-gemensamt regelverk för drönare.

Som ett led i fullgörandet av uppdraget har utredningen genomfört två enkätundersökningar. Den ena enkäten har riktat sig till samtliga länsstyrelser och den andra till Datainspektionen. I huvudsak har enkäten till Datainspektionen innehållit samma frågor som enkäten till länsstyrelserna. Resultaten av enkätundersökningarna redovisas i avsnitt 5.2.

Utredningen har även haft ett flertal möten med olika aktörer som på olika sätt berörs av kameraövervakningslagstiftningen. Vad som framkommit vid vissa av dessa externa kontakter redovisas i avsnitt 5.3.

I avsnitt 5.4 behandlas vissa frågor om kamerautrustade drönare och ny teknik.

Avslutningsvis innehåller avsnitt 5.5 vissa sammanfattande slutsatser av kartläggningen och av de synpunkter som framkommit vid de externa kontakterna.

5.2. Enkätundersökningarna

5.2.1. Enkäten till länsstyrelserna

Inledning

Utredningen har tillställt samtliga länsstyrelser en enkät där länsstyrelserna bl.a. har ombetts att ange antal tillstånd och anmälningar till kameraövervakning som fanns i länet den 1 januari 2013 respektive den 1 januari 2016. Länsstyrelserna har även ombetts svara på ett antal frågor rörande tillämpningen och utformningen av kameraövervakningslagen.

Det ska inledningsvis påpekas att ett flertal länsstyrelser inte har haft möjlighet att svara på alla frågor i enkäten. Det gäller särskilt frågorna om antalet tillstånd och anmälningar och hur dessa fördelar sig på olika övervakningsobjekt. Anledningen till detta är enligt de berörda länsstyrelserna att de inte har ärendena registrerade på sådant sätt att uppgifter kan lämnas eller att de saknar uppdaterade register. Det har därmed inte varit möjligt att sammanställa någon närmare statistik över antalet tillstånd och anmälningar och hur dessa fördelar sig på olika övervakningsobjekt. Det kan i sammanhanget nämnas att någon länsstyrelse har påtalat att det borde finnas krav på ett register, kanske nationellt, över tillstånd och anmälningar.

Av de uppgifter som har lämnats från länsstyrelserna kan följande trender urskiljas. Både antalet tillstånd och antalet anmälningar om kameraövervakning ökade mellan den 1 januari 2013 och den 1 januari 2016. Ökningen av antalet anmälningar var större än ökningen av antalet tillstånd. Länsstyrelserna avgjorde 1 115 ärenden om tillstånd till kameraövervakning under 2012. Under 2015 var motsvarande siffra 907, en minskning av andelen avgjorda tillståndsansökningar med ca 19 procent. Av svaren framgår också att relativt få ansökningar om tillstånd avslogs. Det var också relativt få av länsstyrelsernas beslut som överklagades till domstol. Däremot ändrades en förhållandevis hög andel av de beslut som överklagades till domstol.

Förändringar i och med införandet av kameraövervakningslagen

I kameraövervakningslagen anges, till skillnad mot vad som gällde enligt tidigare lagstiftning, uttryckligen att behovet av kameraövervakning för att avslöja eller utreda brott ska beaktas vid bedömningen av övervakningsintresset vid tillståndsprövningen. I enkäten ställdes frågan om detta förtydligande i lagtexten har medfört någon förändring i praktiken.

Enligt majoriteten av länsstyrelserna har förtydligandet inte medfört någon förändring i praktiken. Några länsstyrelser har dock framhållit att det nu finns uttryckligt stöd i lagstiftningen för att beakta och ta hänsyn till om kameraövervakningen behövs för att avslöja och utreda brott, vilket framför allt kan ha betydelse för möjligheten att bevilja tillstånd till bildinspelning.

En annan förändring i och med kameraövervakningslagen är att användning av teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska beaktas särskilt vid bedömningen av integritetsintresset. I enkäten ställdes frågan om denna omständighet beaktas mer än tidigare och om förändringen har lett till fler tillstånd jämfört med tiden före kameraövervakningslagen.

Enligt flertalet länsstyrelser beaktas integritetsfrämjande teknik vid tillståndsgivningen. Flera av länsstyrelserna har angett att detta också leder till att fler tillstånd kan beviljas. Länsstyrelserna har angett följande exempel på integritetsvänlig teknik. – Digital maskering av delar av kamerornas upptagningsområde. – Kameror som aktiveras vid larm eller avvikande beteende, rörelse-

mönster etc.

Vidare innebar införandet av lagen lättnader för viss kameraövervakning, bl.a. övervakning i parkeringshus och tunnelbana samt viss övervakning i butiker, genom att tillståndsplikten ersattes med anmälningsplikt. I enkäten ställdes frågan om denna ändring påverkat antalet övervakade objekt och på vilket sätt. Enligt de flesta länsstyrelser har ändringarna gett en marginell eller inte någon effekt på antalet övervakade objekt. Några länsstyrelser har dock uppgett att antalet anmälningar ökat. Någon länsstyrelse har i detta sammanhang framhållit att kameraövervakning i syfte att kontrollera registreringsskyltar i parkeringshus fortfarande kräver tillstånd.

Genom kameraövervakningslagen förstärktes vidare integritetsskyddet, bl.a. genom införande av starkare sekretesskydd, ökade krav på säkerhetsåtgärder och en skadeståndsbestämmelse som ger enskilda rätt till ersättning för skada och kränkning vid överträdelser av lagen. I enkäten ställdes frågan om dessa ändringar fått något genomslag och i så fall vilket. Enligt en stor majoritet av länsstyrelserna har dessa ändringar inte fått något nämnvärt genomslag.

Datainspektionens centrala tillsynsansvar

I och med kameraövervakningslagen fick Datainspektionen ett centralt tillsynsansvar i syfte att bl.a. göra länsstyrelsernas praxis mer enhetlig. I enkäten ställdes frågan om det blivit så och i vilka avseenden.

Enligt en majoritet av länsstyrelserna har Datainspektionens centrala tillsynsansvar lett till att praxis har blivit mer enhetlig. Många av länsstyrelserna har framfört att Datainspektionen har överklagat beslut i högre grad än vad Justitiekanslern, som tidigare haft rätt att överklaga beslut om tillstånd till kameraövervakning, gjort. Detta har lett till en mer utvecklad domstolspraxis. Därutöver har flera länsstyrelser framhållit betydelsen av Datainspektionens arbete med råd och anvisningar och av Datainspektionens medverkan i länsstyrelsernas samverkansgrupp för kameraövervakning.

Kameraövervakning på särskilda platser

I enkäten ombads länsstyrelserna att ange hur många ansökningar som gjordes åren 2012 respektive 2015 avseende kameraövervakning på gator och torg där ansökan gjordes av annan än polisen, t.ex. en kommun. Enligt de inkomna svaren gjordes endast fem respektive sju stycken sådana ansökningar i hela landet under de aktuella åren. Tre respektive två av ansökningarna fick helt eller delvis bifall. Ett vanligt skäl till att ansökningarna avslogs var att integritetsintresset vägde tyngre än övervakningsintresset.

I enkäten ombads länsstyrelserna vidare att ange hur många ansökningar som gjordes åren 2012 respektive 2015 avseende lokaler som användes av religiösa samfund, medieredaktioner samt asylboenden, boenden för ensamkommande barn och transitboenden.

Enligt de inkomna svaren gjordes under 2012 endast två ansökningar om tillstånd vad gällde lokaler som användes av religiösa samfund och en ansökan vad gällde medieredaktioner. En av de förstnämnda ansökningarna och ansökningen beträffande medieredaktionen bifölls. Ett skäl till den avslagna ansökningen var att sökanden inte hade visat att platsen var särskilt brottsutsatt.

Under 2015 gjordes tolv ansökningar beträffande lokaler som användes av religiösa samfund, fem ansökningar beträffande medieredaktioner och nio ansökningar beträffande asylboenden, boenden för ensamkommande barn och transitboenden. Sju av ansökningarna beträffande lokaler som användes av religiösa samfund, alla ansökningar beträffande medieredaktioner samt sex av ansökningarna beträffande asylboenden m.m. bifölls.

Slutligen ombads länsstyrelserna ange hur många ansökningar som gjordes under åren 2012 respektive 2015 avseende maskiner, arbetsbodar och liknande ute i skog och mark. Enligt de inkomna svaren gjordes endast en sådan ansökan per respektive år i hela landet. En av dessa ansökningar bifölls.

Drönare och ny teknik

I enkäten ställdes frågan om det finns svårigheter vad gäller hur kameraövervakningslagen förhåller sig till användning av ny teknik.

En stor majoritet av länsstyrelserna har uppgett att det finns sådana svårigheter. Exempelvis har flera länsstyrelser framhållit att det uppkommer tillämpningsproblem när det gäller rekvisiten ”uppsatt” och ”utan att manövreras på platsen” i lagens definition av övervakningskamera. Vidare har länsstyrelserna som exempel på ny teknik där rättsläget är oklart nämnt bärbara kameror och mobiltelefonkameror samt kameror som monteras t.ex. i bilar, s.k. dashcams, eller på cyklar.

I enkäten ombads länsstyrelserna dessutom att ange hur många ansökningar avseende kamerautrustade drönare som gjordes under åren 2012 och 2015. Enligt de inkomna svaren gjordes inte någon sådan ansökan under 2012 och fyra sådana ansökningar under 2015. Av dessa bifölls en ansökan.

Allmänt om kameraövervakningslagen

I enkäten ställdes frågan om kameraövervakningslagen allmänt sett är utformad på ett tillfredsställande sätt. Enligt en knapp majoritet av länsstyrelserna är lagen utformad på ett tillfredsställande sätt. Flera av de länsstyrelser som är kritiska mot lagens utformning har lyft fram att lagen inte är anpassad till teknikutvecklingen och att rekvisiten ”uppsatt” och ”utan att manövreras på platsen” i lagens definition av övervakningskamera är svårtillämpliga. Några länsstyrelser har uppgett att lagens uppdelning mellan olika typer av platser leder till tillämpningsproblem och att lagen upplevs som lite rörig. Även den stränga praxisen när det gäller kameraövervakning med inspelning har framhållits som svår att motivera.

I enkäten ställdes också frågan om de förändringar som infördes genom kameraövervakningslagen har haft några praktiska konsekvenser som särskilt kan lyftas fram. Några länsstyrelser har framhållit att det inneburit en förenkling att viss tillståndsplikt för kameraövervakning i butiker har ersatts med anmälningsplikt. Andra länsstyrelser har framhållit betydelsen av att Datainspektionen getts rollen som central tillsynsmyndighet.

5.2.2. Enkäten till Datainspektionen

Förändringar i och med införandet av kameraövervakningslagen

I kameraövervakningslagen anges, till skillnad mot vad som gällde enligt tidigare lagstiftning, uttryckligen att behovet av kameraövervakning för att avslöja eller utreda brott ska beaktas vid bedömningen av övervakningsintresset vid tillståndsprövningen. I enkäten ställdes frågan om detta förtydligande i lagtexten medfört någon förändring i praktiken.

Enligt Datainspektionen har förtydligandet inte inneburit någon förändring i länsstyrelsernas praxis. Däremot är det enligt Datainspektionen sannolikt så att förtydligandet uppfattas som en lättnad jämfört med vad som gällde enligt tidigare lagstiftning.

En annan förändring i och med kameraövervakningslagen är att användning av teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska beaktas särskilt vid bedömningen av integritetsintresset. I enkäten ställdes frågan om denna omständighet beaktas

mer än tidigare och om förändringen har lett till fler tillstånd jämfört med tiden före kameraövervakningslagen.

Enligt Datainspektionen används integritetsvänlig teknik i relativt stor utsträckning och finns det många exempel på att sådan teknik har möjliggjort att tillstånd kunnat beviljas, t.ex. vid kameraövervakning av stora områden vid bensinstationer. Att användning av integritetsvänlig teknik har lyfts fram i den gemensamma ansökningsblankett som länsstyrelserna använder sig av kan enligt Datainspektionen ha medfört att förekomsten av sådan teknik beaktas i större utsträckning än tidigare. Datainspektionen har vidare angett följande exempel på integritetsvänlig teknik. – Kameraövervakning som aktiveras efter olika typer av larm,

t.ex. larm som reagerar på onormala rörelsemönster, inbrottslarm, överfallslarm och evakueringslarm (vanligt förekommande). – Villkor om att områden/ytor ska maskeras (vanligt förekom-

mande). – Aktivering av kameror vid vissa tider, t.ex. nattetid (vanligt före-

kommande). – Villkor om att inte någon annan data än t.ex. om antalet män-

niskor får lämna kameran, dvs. ”ursprungsbilden” raderas omedelbart. Används t.ex. vid kameror i stadsmiljöer som har som enda syfte att räkna antal personer (inte särskilt vanligt förekommande). – Kryptering av bildmaterial där den som övervakar inte själv har

möjlighet att dekryptera materialet (förekommer sällan). – Teknik som omedelbart raderar bilder av människor (oklart om

det finns tillförlitlig sådan teknik).

Genom kameraövervakningslagen förstärktes vidare integritetsskyddet, bl.a. genom införande av starkare sekretesskydd, ökade krav på säkerhetsåtgärder och en skadeståndsbestämmelse som ger enskilda rätt till ersättning för skada och kränkning vid överträdelser av lagen. I enkäten ställdes frågan om dessa ändringar fått något genomslag och i så fall vilket.

Enligt Datainspektionen har kraven inte fått särskilt stort genomslag vid tillståndsgivningen då länsstyrelserna enligt inspektionen inte utreder och inte heller beaktar säkerhetskraven i någon större

utsträckning. Datainspektionen har vidare uppgett att inspektionen inte har någon bra bild av hur kraven på säkerhetsåtgärder efterlevs av användarna av kameraövervakning. Enligt Datainspektionen har endast ett fåtal avslagsbeslut meddelats av länsstyrelserna med motiveringen att sökanden inte uppfyller kraven på säkerhet. Inspektionen har vidare drivit ett par processer i domstol som rört säkerhet, bl.a. gällande bildöverföring över öppet nät från kameraövervakning vid olycksplatser. Datainspektionen har ännu inte erhållit eller fått kännedom om någon dom där skadestånd enligt kameraövervakningslagen har dömts ut.

Datainspektionens centrala tillsynsansvar

I och med kameraövervakningslagen fick Datainspektionen ett centralt tillsynsansvar i syfte att bl.a. göra länsstyrelsernas praxis mer enhetlig. I enkäten ställdes frågan om det blivit så och i vilka avseenden.

Enligt Datainspektionen är det tydligt att länsstyrelsernas praxis har blivit mer enhetlig sedan inspektionen fick ett centralt tillsynsansvar och tog över rätten att överklaga beslut om kameraövervakning från Justitiekanslern. Under 2013 och 2014 var det enligt Datainspektionen vanligt förekommande att inspektionen överklagade länsstyrelsernas beslut för att bedömningen inte var korrekt eller för att obligatoriska tillståndsvillkor saknades. Under 2015 och början av 2016 rörde den större delen av överklagandena frågor av mer principiell karaktär. Dessutom sjönk andelen överklagade beslut, vilket enligt Datainspektionen visar att länsstyrelsernas praxis har blivit mer enhetlig. Den ökade enhetligheten beror enligt Datainspektionen dels på arbetet med överklagandena, dels på samverkan mellan Datainspektionen och länsstyrelserna. Även en framtagen för alla länsstyrelser gemensam beslutsmall torde ha ökat enhetligheten i besluten.

Kameraövervakning på särskilda platser

I enkäten ställdes frågan om möjligheterna för andra aktörer än Polismyndigheten att kameraövervaka särskilt brottsutsatta platser är ändamålsenliga.

Datainspektionen har uppgett att även andra aktörer än Polismyndigheten kan få tillstånd till kameraövervakning med bildinspelning, om de visar att platsen är särskilt brottsutsatt. När det gäller områden som t.ex. gator och torg, där det är Polismyndigheten som har till uppgift att upprätthålla ordningen, är dock möjligheterna för andra aktörer att få tillstånd mycket små enligt rättspraxis (se bl.a. RÅ 2010 ref. 22 I). Enligt Datainspektionen är det rimligt att det är Polismyndigheten eller annan brottsbekämpande myndighet som ensam aktör som ska ha möjlighet att få tillstånd till kameraövervakning i gatumiljöer och liknande integritetskänsliga områden när det gäller övervakning för brottsförebyggande ändamål.

I enkäten ställdes vidare frågan om lagstiftningen ger ett ändamålsenligt utrymme för att ta hänsyn till hotbilder av mer generellt slag mot t.ex. lokaler som används av religiösa samfund, medieredaktioner samt asylboenden och liknande.

Datainspektionen har framhållit att det inte finns några uttalanden vare sig i lagtext eller i förarbeten som ger stöd för att det vid tillståndsprövningen skulle vara möjligt att beakta generella hotbilder eller liknande omständigheter. Däremot har det i rättspraxis pekats ut vissa typer av platser som anses generellt utsatta, t.ex. skolor, bensinstationer, domstolar och snabbmatsrestauranger. Det är enligt Datainspektionen otillfredsställande att en generell hotbild inte kan beaktas t.ex. vad gäller nyöppnade verksamheter eller verksamheter som till sin karaktär generellt sett är brottsutsatta men där någon brottslighet inte har inträffat. Det kan dock enligt inspektionen vara problematiskt att i lagstiftning lämna utrymme för att beakta en generell hotbild. Det kan t.ex. vara svårt att i lagen peka ut vilka platser som ska anses generellt utsatta eller vilka omständigheter som ska beaktas i bedömningen.

Drönare och ny teknik

I enkäten ställdes frågan om det finns svårigheter vad gäller hur kameraövervakningslagen förhåller sig till användning av ny teknik.

Datainspektionen har svarat att de grundläggande begreppen ”uppsatt” och ”utan att manövreras på platsen” i lagens definition av övervakningskamera är svåra att applicera på t.ex. rörliga objekt/plattformar. Det är enligt Datainspektionen uppenbart att kameraövervakningslagen inte är teknikneutral.

Datainspektionen har vidare anfört att tillstånd till kameraövervakning med drönare måste kunna beviljas och att detta i och för sig är möjligt med den befintliga lagstiftningen. En sökande som t.ex. har ett samhälleligt syfte med övervakningen har möjlighet att få ett generellt tillstånd till att använda sin drönare med de integritetsskyddande villkor som länsstyrelsen anser behövs.

Datainspektionen har slutligen angett bl.a. följande exempel på ny teknik där rättsläget är oklart. – Webbkameror hos t.ex. arbetsgivare och internetcaféer samt annan

utrustning för videokonferens. – Kroppsburna kameror, t.ex. s.k. actionkameror eller mindre

kameror i kavajslag. – Kameror som används i vårdsyfte hos vårdinrättningar av olika

slag, t.ex. genom realtidsövervakning av en operationssal där bilderna visas i en monitor i ett intilliggande rum.

Överklaganden av Datainspektionen

I enkäten ombads Datainspektionen att uppge hur många beslut som inspektionen har överklagat och hur många av dessa som bifallits av förvaltningsdomstolarna. Enligt Datainspektionen har inspektionen överklagat 96 beslut under 2014 och 44 beslut under 2015. I nästan samtliga av sina överklaganden sedan den 1 juli 2013 har Datainspektionen fått bifall i någon del. En stor del av överklagandena har fått fullt bifall och en mindre del av överklagandena har fått delvis bifall. Endast ett fåtal, uppskattningsvis fem, av överklagandena har enligt Datainspektionen avslagits helt.

Allmänt om kameraövervakningslagen

I enkäten ställdes frågan om kameraövervakningslagen allmänt sett är utformad på ett tillfredsställande sätt.

Datainspektionen har svarat följande. En avvägning mellan behovet av kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten bör i största möjliga mån göras i varje enskilt fall. Kameraövervakningslagens tillämpningsområde är väldigt teknikberoende. Lagens tillämpning tar endast hänsyn till vilken teknik som används och beaktar inte alls ändamålet med användningen av kamerorna. Många kameror som inte är ”traditionella” övervakningskameror omfattas av lagen såsom den är utformad. Enligt Datainspektionen kan det ifrågasättas om detta är tillfredsställande utifrån de många användningsområdena och den spridning som kameror har i dagens samhälle. Samtidigt måste det finnas en lag som upprätthåller skyddet för den personliga integriteten även vid användning av ”icke-traditionella” övervakningskameror.

Datainspektionen har också framhållit att den som avser att bedriva kameraövervakning på platser dit allmänheten saknar tillträde inte får något besked från en myndighet om tillåtligheten av övervakningen, om inte inspektionen utövar tillsyn på platsen. Enligt inspektionen är det beträffande dessa platser en i många fall komplex juridisk avvägning som ska göras på egen hand av den som övervakar.

5.3. Utredningens externa kontakter

Utredningen har sammanträffat med ett antal olika aktörer, bl.a. Jernhusen AB, Transportstyrelsen, Sjöräddningssällskapet, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Svenska Jordägareförbundet, Sveriges Television AB samt Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. I detta avsnitt redovisas några frågor som lyfts fram av dessa aktörer. Därutöver har det förekommit kontakter med andra, t.ex. företrädare för Volvo Personvagnar AB och branschorganisationen Visita.

Jernhusen AB har särskilt betonat vikten av kameraövervakning

på samhällsviktiga platser som t.ex. järnvägsstationer. Jernhusen AB har framhållit att länsstyrelserna har haft olika praxis när det gäller sådan kameraövervakning. Enligt Jernhusen AB bör en framtida kameraövervakningslagstiftning fokusera på behandlingen av film-

materialet och syftet med övervakningen i stället för på själva kamerorna.

Sjöräddningssällskapet har framhållit vikten av att kameraöver-

vakningslagstiftningen inte omöjliggör användning av kamerautrustade drönare inom räddningsarbete. Sådan teknik kan enligt Sjöräddningssällskapet bl.a. användas för att kunna få en tidig lägesbild och för att kunna söka efter nödställda.

LRF har redovisat undersökningar om brottslighet som lant-

brukare utsätts för och en studie om vad dessa anser om kameraövervakning och i vilka situationer som kameraövervakning är intressant för dem. Brottsligheten består bl.a. i stölder av fordon och maskiner samt drivmedel, som representerar stora värden. Ofta kan brottsligheten misstänkas vara organiserad med internationella förgreningar. LRF har vidare förespråkat vissa lättnader i kraven på tillstånd till kameraövervakning i kombination med att regleringen om användningen av bildmaterialet skärps, eftersom det är den användningen som kan leda till integritetsproblem. Svenska Jord-

ägareförbundet har redovisat hur kamerautrustade drönare kan an-

vändas i jord- och skogsbruk och vilka stora effektivitets- och resursvinster detta innebär. Både LRF och Svenska Jordägareförbundet har betonat att användningen av kamerautrustade drönare, kameror på maskiner och s.k. åtelkameror är av mycket stor betydelse för jord- och skogsbruket samt jakt.

Sveriges Television AB har särskilt understrukit vikten av att

möjligheterna att använda ny kamerateknik, som t.ex. kamerautrustade drönare, för journalistiska ändamål inte begränsas. Sådan teknik blir ett allt viktigare inslag i t.ex. nyhetsrapportering och sportsändningar.

Polismyndigheten och Säkerhetspolisen har också framhållit bety-

delsen av att lagstiftningen inte begränsar användningen av ny teknik på dessa myndigheters verksamhetsområden. Polismyndigheten har framfört att myndigheten inte bör omfattas av en särskild kameraövervakningslagstiftning eller i vart fall inte av ett tillståndskrav eller generellt upplysningskrav i en sådan lagstiftning. Säkerhetspolisen har framfört att en förändrad lagstiftning inte bör innebära försämringar jämfört med vad som nu gäller för myndigheten och tagit upp en specifik spaningsmetod.

5.4. Särskilt om kamerautrustade drönare och ny teknik

Kamerautrustade drönare

En drönare är ett obemannat luftfartyg som går under ett antal olika benämningar, bl.a. UAS (Unmanned Aerial Systems), RPAS (Remotely Piloted Aircraft Systems), UAV (Unmanned Aerial Vehicle) och modellflyg. I Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2009:88) om verksamhet med obemannade luftfartyg (UAS) finns följande definition (1 kap. 2 §).

System bestående av obemannat luftfartyg samt övriga komponenter som är nödvändiga för att kunna kontrollera luftfartyget på avstånd av en eller flera personer; dessa övriga komponenter kan utgöras av t.ex. kontrollstation, kommunikationslänkar och kringutrustning som är nödvändiga för att starta, flyga eller landa det obemannade luftfartyget.

En drönare är ofta utrustad med en kamera och fjärrstyrs normalt från marken eller programmeras att automatiskt flyga till en viss plats eller enligt en angiven rutt.

Användningen av kamerautrustade drönare har blivit allt vanligare under senare år. Tekniken har många förtjänstfulla användningsområden inom både offentlig och kommersiell verksamhet. Några exempel är inom räddningsarbete, byggbesiktningar, jord- och skogsbruk, journalistisk verksamhet samt för inspektioner och tillsynsarbete.

Under utredningens arbete har det framförts från flera håll att användningen av drönare har en mycket stor potential och att kameraövervakningslagstiftningen inte bör lägga onödiga hinder i vägen för detta. En stor fördel med tekniken är att den kan användas i svårtillgängliga miljöer eller på platser som är farliga för människor. En ändamålsenlig användning av tekniken kan därför bidra till effektivisering av näringsverksamheter av en mängd olika slag men också vara ett viktigt verktyg t.ex. vid eftersökning av försvunna personer. Tekniken kan vidare ha stor betydelse i arbetet för en säkrare arbetsmiljö och är dessutom fördelaktig från miljösynpunkt i de fall där alternativet är en helikopter.

Samtidigt är det så att kamerautrustade drönare kan användas på ett sätt som innebär att enskilda utsätts för integritetskränkande övervakning. Drönare kan också användas av enskilda i samband

med terrorism, sabotage, spioneri eller annan grov brottslighet samt för att röja säkerhetsskyddad verksamhet.

Kamerautrustade drönare omfattas av kameraövervakningslagen

Det har tidigare varit oklart om kameraövervakningslagen omfattar kamerautrustade drönare. Denna fråga har numera avgjorts av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) i en dom den 21 oktober 2016 (HFD 2016 ref. 71 I). I domen slog HFD fast att en kamera som var monterad på en drönare omfattades av kameraövervakningslagen. Målet gällde en enskild näringsidkare som hade sökt tillstånd för att efter kundbeställningar fotografera olika objekt, mestadels fastigheter, med en kamera på en drönare. Av avgörandet framgår att en kamera som monterats på en drönare kan vara uppsatt i lagens mening och att det gäller även om kameran monteras bort efter varje flygning. Enligt HFD krävs att placeringen av kameran har en viss varaktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på drönaren. I det fall som domstolen prövade var kameran att anse som uppsatt. I fråga om platsen för manövrering konstaterade domstolen att kameran skulle fotografera från luften men styras och även i övrigt hanteras från marken. Hanteringen bedömdes därför ske från en plats som var klart åtskild från den där kameran var uppsatt. Kameran ansågs därmed inte manövrerad på platsen. Den omfattades följaktligen av kameraövervakningslagen.

Kameraövervakningslagen bedömdes alltså vara tillämplig på den kamera som monterats på drönaren. Eftersom kameran skulle riktas mot platser dit allmänheten hade tillträde, krävdes det enligt HFD tillstånd till kameraövervakningen. Målet återförvisades till förvaltningsrätten för prövning i själva tillståndsfrågan.

Drönare kan även omfattas av annan svensk lagstiftning

Användningen av drönare aktualiserar också viktiga frågor om luftfartssäkerhet och skydd av geografisk information som styrs av andra svenska regelverk.

Luftfartslagen (2010:500) är tillämplig på alla sorters luftfartyg, även obemannade, och Transportstyrelsen har utfärdat särskilda föreskrifter om verksamhet med obemannade luftfartyg under

150 kg (TSFS 2009:88). För sådana obemannade luftfartyg som används eller är konstruerade för bl.a. forskning, kommersiella ändamål eller för att flygas utom synhåll för piloten krävs ett särskilt tillstånd från Transportstyrelsen. Detta gäller oavsett hur litet luftfartyget är. Enligt uppgift från Transportstyrelsens webbplats hade i slutet av 2016 ca 1 600 aktörer giltiga tillstånd från myndigheten att bedriva verksamhet med obemannade luftfartyg. Bland dessa finns universitet, statliga myndigheter, kommuner, mediebolag, stora och små företag inom olika näringsgrenar samt privatpersoner. Vidare krävs tillstånd från flygtrafikledningen för flygning i kontrollzon i anslutning till flygplatser. Luftrummet kan också innehålla andra typer av begränsningar för luftfarten såsom s.k. restriktionsområden, farliga områden och förbjudna områden. Obemannade luftfartyg över 150 kg regleras i dag på EU-nivå och kräver tillstånd från Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, EASA.

Enligt lagen (2016:319) om skydd för geografisk information och den tillhörande förordningen (2016:320) om skydd för geografisk information krävs tillstånd för att sprida flygfoton eller liknande registreringar från en luftfarkost, om dessa utgör en sammanställning av geografisk information. Vidare krävs tillstånd till sjömätning, dvs. registrering på ett beständigt sätt av geografisk information i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vattenområde, om sjömätningen utförs inom Sveriges sjöterritorium med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler samt till spridning av sådan information. Med geografisk information avses lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbotten. Tillstånd ska ges, om sjömätningen eller spridningen inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. Tillståndet får innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Tillstånd till sjömätning ges av Försvarsmakten och tillstånd till spridning ges av Sjöfartsverket när det är fråga om sjögeografisk information och i övrigt av Lantmäteriet.

Ett skydd mot viss säkerhetshotande användning av drönare finns genom bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Med säkerhetsskydd avses skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säker-

het och skydd mot terroristbrott. Den som bedriver verksamhet som omfattas av säkerhetsskyddslagen ska undersöka vilka uppgifter i dennes verksamhet som ska hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet och vilka anläggningar som kräver ett säkerhetsskydd med hänsyn till rikets säkerhet eller skyddet mot terrorism. Resultatet av undersökningen ska dokumenteras i en säkerhetsanalys. Baserat på den analysen ska verksamhetsutövaren bedöma vilket säkerhetskydd som behövs. En del av säkerhetsskyddet kan vara tillträdesbegränsning, vilket innebär ett förebyggande av att obehöriga får tillträde till platser där det bedrivs verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller där de kan få tillgång till uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet.

I betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) föreslås att tillträdesbegränsningen ska utvidgas till att även innebära ett förebyggande skydd mot skadlig påverkan på sådana områden, byggnader, anläggningar eller objekt där säkerhetskänslig verksamhet bedrivs. Syftet med detta är att säkerhetsskyddsåtgärderna ska omfatta även ett skydd mot angrepp utifrån eller på distans. Det kan t.ex. gälla då någon med tekniska hjälpmedel obehörigen får insyn i den säkerhetskänsliga verksamheten. Tillträdesbegränsning föreslås byta namn till fysisk säkerhet.

I skyddslagen (2010:305) finns bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret och grovt rån. För att tillgodose behovet av skydd kan det beslutas att vissa närmare angivna civila och militära byggnader, andra anläggningar, områden eller objekt ska vara skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till objektet. Genom ett särskilt beslut får tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet.

Slutligen kan civilrättsliga bestämmelser innebära begränsningar av hur man får flyga med drönare över fastigheter som ägs av annan.

Kommande EU-reglering av drönare

Inom EU pågår ett arbete med att ta fram en ny unionsrättslig reglering inom det civila luftfartsområdet som ska omfatta drönare. EU-kommissionen har tagit fram en luftfartsstrategi för Europa (COM[2015] 598 final) och föreslagit en ny förordning om luftfart (COM[2015] 613 final). Den föreslagna förordningen ska ersätta Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av den 20 februari 2008 om fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet.

Förslaget till förordning syftar till att förbättra konkurrenskraften hos EU:s luftfartssektor och att garantera säkra, skyddade och miljövänliga lufttransporter för passagerare och allmänhet. Enligt förslaget ska förordningen även omfatta obemannade luftfartyg. Bestämmelser som gäller obemannade luftfartyg innehåller bl.a. krav gällande konstruktion, tillverkning, drift och underhåll för att trygga en säker verksamhet.

Vid sidan av förslaget till förordning har EASA tagit fram en s.k. prototypförordning för viss användning av drönare.

Varken kommissionens förslag till ny förordning om luftfart eller EASA:s prototypförordning innehåller några bestämmelser som i materiellt hänseende behandlar integritet eller skydd av personuppgifter vid användning av kamerautrustade drönare. I stället förutsätts att bestämmelserna i dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet, som presenteras i avsnitt 6, kommer att gälla även vid användning av kamerautrustade drönare. Enligt kommissionen kommer dock den kommande luftfartsregleringen indirekt att bidra till en mer effektiv tillämpning av bestämmelserna om skydd av personuppgifter, eftersom den kan innehålla krav på att obemannade luftfartyg ska utrustas med någon form av identifieringsanordning.

Denna nu beskrivna kommande unionsrättsliga reglering av drönare kommer alltså med all sannolikhet inte att innehålla några materiella regler om integritet eller skydd av personuppgifter och därför inte påverka utrymmet för svensk kameraövervakningslagstiftning.

Annan ny teknik

Motsvarande frågor som uppkommit vad gäller drönare har även uppkommit när det gäller viss annan ny teknik såsom vissa kameror monterade i bilar, s.k. dash-cams.

HFD har i en dom den 21 oktober 2016 (HFD 2016 ref. 71 II) prövat om en kamera monterad på ett cykelstyre eller på insidan av vindrutan i en bil föll in under kameraövervakningslagens tillämpningsområde. Av avgörandet framgår att en kamera som monteras på något av de angivna ställena kan vara uppsatt i lagens mening och att det gäller även om kameran monteras bort efter varje färd. Enligt domstolen krävs att placeringen av kameran har en viss varaktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på fordonet. I det fall som domstolen prövade var kameran att anse som uppsatt. I fråga om platsen för manövrering anförde domstolen att kameran skulle vara uppsatt på cykelstyret eller på vindrutans insida, dvs. i fordonsförarens omedelbara närhet, och att föraren skulle starta och stänga av kameran samt avgöra vad som skulle filmas genom att styra fordonet. All manövrering av kameran ansågs därför ske på platsen. Kameran omfattades därmed inte av kameraövervakningslagen.

5.5. Sammanfattande slutsatser

Vad har kameraövervakningslagen inneburit för möjligheterna till kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten?

Enligt den kartläggning som redovisats ovan har antalet tillstånd till och anmälningar om kameraövervakning ökat under den tid som kameraövervakningslagen har varit i kraft. Ökningen av antalet anmälningar har varit större än ökningen av antalet tillstånd. Samtidigt har länsstyrelserna avgjort färre ärenden om tillstånd till kameraövervakning under 2015 än under 2012. En tänkbar förklaring till detta är att införandet av kameraövervakningslagen innebar att tillståndsplikten ersattes med anmälningsplikt för viss kameraövervakning, bl.a. övervakning i parkeringshus och övervakning i butiker.

De förändringar som infördes i och med kameraövervakningslagen har fått ett visst praktiskt genomslag men inte inneburit

några mer betydande förändringar av möjligheterna till kameraövervakning eller för skyddet av den personliga integriteten.

En förändring var att användning av teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska beaktas särskilt vid bedömningen av integritetsintresset vid tillståndsprövningen. Enligt såväl Datainspektionen som flertalet länsstyrelser beaktas integritetsfrämjande teknik vid prövningen. Flera av länsstyrelserna har angett att detta också leder till att fler tillstånd kan beviljas. Exempel på relativt vanligt förekommande integritetsvänlig teknik är maskering av delar av kamerornas upptagningsområde och kameror som aktiveras vid larm eller avvikande beteende, rörelsemönster etc.

Införandet av bl.a. starkare sekretesskydd, ökade krav på säkerhetsåtgärder och en skadeståndsbestämmelse som ger enskilda rätt till ersättning för skada och kränkning vid överträdelser av lagen har inte ha haft några större effekter i praktiken.

Datainspektionens centrala tillsynsansvar

Enligt kartläggningen har Datainspektionens centrala tillsynsansvar lett till att länsstyrelsernas rättstillämpning har blivit mer enhetlig. Datainspektionen har överklagat beslut i högre grad än vad Justitiekanslern tidigare har gjort, vilket lett till en mer utvecklad domstolspraxis. Enligt Datainspektionen var det under 2013 och 2014 vanligt förekommande att inspektionen överklagade länsstyrelsernas beslut för att bedömningen inte var korrekt eller för att obligatoriska tillståndsvillkor saknades. Under 2015 och början av 2016 rörde den större delen av överklagandena däremot frågor av mer principiell karaktär. Vidare sjönk andelen överklagade beslut, vilket också tyder på att länsstyrelsernas praxis har blivit mer enhetlig. Även Datainspektionens arbete med råd och anvisningar och inspektionens medverkan i länsstyrelsernas samverkansgrupp har haft betydelse för den ökade enhetligheten i rättstillämpningen.

Drönare och ny teknik

Kartläggningen och de synpunkter som lämnats av aktörer som berörs av kameraövervakningslagstiftningen visar att kameraövervakningslagen är teknikberoende. Det har särskilt framhållits att lagens

definition av övervakningskamera skapar tillämpningsproblem. Sådana frågor har tidigare uppkommit särskilt vad gäller kamerautrustade drönare och dash-cams. Numera har HFD genom de ovan redovisade avgörandena klargjort hur definitionen ska tolkas i de fallen. HFD:s avgöranden innebär att en kamerautrustad drönare normalt omfattas av kameraövervakningslagen medan en sådan dashcam som var föremål för domstolens prövning inte omfattas av lagen.

Från flera olika aktörer har det framförts att kameraövervakningslagstiftningen bör fokusera mer på behandlingen av det upptagna materialet än på kameratekniken. Även lagens distinktion mellan platser dit allmänheten har tillträde och platser dit allmänheten saknar tillträde har medfört vissa tillämpningsproblem.

Kameraövervakning på särskilda platser

Av kartläggningen framgår att kameraövervakningslagen inte har inneburit någon egentlig förändring av möjligheterna till kameraövervakning på brottsutsatta platser. Vad t.ex. gäller kameraövervakning av gator och torg gäller fortsatt den restriktiva rättspraxis som etablerats innan lagen trädde i kraft. Rättspraxis är särskilt restriktiv när sådan kameraövervakning ska bedrivas av andra aktörer än brottsbekämpande myndigheter, som t.ex. kommuner. Kartläggningen visar också att det är ovanligt att sådana aktörer ansöker om tillstånd till kameraövervakning.

Vidare är det enligt kartläggningen ovanligt med ansökningar om tillstånd till kameraövervakning av asylboenden, medieredaktioner och lokaler som används av religiösa samfund. När sådana ansökningar har gjorts har en del bifallits medan andra avslagits. Avslagen har i många fall motiverats med att sökanden inte har visat att platsen är särskilt brottsutsatt. Datainspektionen har framhållit att det inte finns några uttalanden vare sig i lagtext eller i förarbeten som ger stöd för att det vid tillståndsprövningen är möjligt att beakta generella hotbilder eller liknande omständigheter. Utrymmet att beakta att vissa platser kan ha en generell hotbild riktad mot sig är alltså begränsat.

Kameraövervakning av jordbruks- och skogsbruksmaskiner

Det har framkommit att det inom jord- och skogsbruket är relativt vanligt med stölder av jordbruks- och skogsbruksmaskiner samt drivmedel. Brottsligheten gäller stora ekonomiska värden. Det har också framkommit att det finns ett stort behov av att kunna använda åtelkameror. Samtidigt visar kartläggningen att ansökningar om tillstånd till kameraövervakning avseende maskiner, arbetsbodar och liknande ute i skog och mark knappt förekommer. Även vad gäller åtelkameror förekommer i praktiken inte några ansökningar om tillstånd.

6. Den nya dataskyddsregleringen i EU

6.1. Reformen av EU:s dataskyddsreglering

Våren 2016 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad förordningen.

Förordningen utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och ersätter 1995 års dataskyddsdirektiv från och med den 25 maj 2018. Förordningen baseras till stor del på den struktur och reglering som finns i direktivet men är i många avseenden mer detaljerad och den innehåller även en rad nyheter. Förordningen kommer att vara direkt tillämplig i alla EU:s medlemsstater.

Samtidigt med förordningen antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, nedan kallat direktivet.

Direktivet innehåller särregler för sådan personuppgiftsbehandling som behöriga myndigheter utför i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, inklusive att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Direktivet ersätter dataskyddsrambeslutet och omfattar till skillnad mot detta även rent nationell personuppgiftsbehandling på området för brottsbekämp-

ning, brottmålshantering och straffverkställighet. Direktivet innehåller en delvis ny eller mer detaljerad reglering. Direktivet ska vara genomfört i svensk rätt senast den 6 maj 2018.

Förordningen finns i bilaga 3 och direktivet finns i bilaga 4. I följande avsnitt redogörs översiktligt för innehållet i de båda rättsakterna.

6.2. Förordningens innehåll

Förordningen är indelad i elva kapitel och innehåller 99 artiklar.

Allmänna bestämmelser

I förordningens kapitel I, artiklarna 1–4, finns allmänna bestämmelser om syftet med och tillämpningsområdet för förordningen. Där finns också vissa definitioner.

I artikel 1 anges förordningens syfte. Av artikeln följer bl.a. att förordningen skyddar fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, och att det fria flödet av personuppgifter inom EU varken får begränsas eller får förbjudas av skäl som rör skyddet för personuppgifter.

Enligt artikel 2.1 ska förordningen tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg samt på annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Artikel 2.2 innehåller vissa undantag från tillämpningsområdet.

Enligt artikel 3 är förordningen tillämplig på behandling av personuppgifter inom ramen för verksamhet som bedrivs av en personuppgiftsansvarig – eller ett personuppgiftsbiträde – som är etablerad i EU, oavsett om behandlingen utförs i unionen eller inte. Förordningen är också tillämplig på behandling av personuppgifter som avser registrerade som befinner sig i unionen av en personuppgiftsansvarig som inte är etablerad i unionen, om behandlingen har anknytning till utbjudande av varor eller tjänster till sådana registrerade eller övervakning av de registrerades beteende. Slutligen är förordningen tillämplig på behandling av personuppgifter som utförs av en personuppgiftsansvarig som inte är etablerad i unionen

men på en plats där den nationella lagstiftningen i en medlemsstat gäller på grund av folkrätten.

I artikel 4 finns ett antal definitioner av begrepp som används i förordningen, t.ex. personuppgifter, behandling, personuppgiftsansvarig, personuppgiftsbiträde och samtycke.

Principer

I kapitel II i förordningen, artiklarna 5–11, finns principer för behandling av personuppgifter.

Av artikel 5 följer sammanfattningsvis att personuppgifter

a) ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande

till de registrerade,

b) ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade

ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål,

c) ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhåll-

ande till de ändamål för vilka de behandlas,

d) ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade,

e) inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den

registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka uppgifterna behandlas, och

f) ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för

personuppgifterna med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder.

I artikel 6.1 finns en uppräkning av i vilka fall personuppgiftsbehandlingar är lagliga. De grunder som räknas upp är följande.

a) Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att hans eller hennes

personuppgifter behandlas.

b) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal.

c) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse

som åvilar den personuppgiftsansvarige.

d) Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av

grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person.

e) Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt

intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.

f) Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den person-

uppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter. Detta gäller inte för behandling som utförs av offentliga myndigheter när de fullgör sina uppgifter.

Enligt artikel 6.2 får en medlemsstat behålla eller införa mer specifika nationella bestämmelser för att efterleva bl.a. artikel 6.1 e. Av artikel 6.3 följer att grunden för behandling enligt artikel 6.1 e ska fastställas i unionsrätten eller nationell rätt. Vidare kan nationell rätt innehålla särskilda bestämmelser om bl.a. allmänna villkor för behandlingen, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka uppgifter får lämnas ut, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling. I artikel 6.4 finns bestämmelser om behandling för något annat ändamål än det för vilket personuppgifterna ursprungligen samlades in.

I artiklarna 7 och 8 finns bl.a. bestämmelser om villkor för samtycke till personuppgiftsbehandling.

Enligt artikel 9.1 är det förbjudet att behandla personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och att behandla genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. I artikel 9.2–9.4 finns undantag från förbudet mot behandling.

I artikel 10 regleras behandling av personuppgifter som avser fällande domar och lagöverträdelser.

Artikel 11 innehåller bestämmelser om behandling som inte kräver att den registrerade identifieras.

Rättigheter för registrerade

Kapitel III i förordningen, artiklarna 12–23, innehåller bestämmelser om registrerades rättigheter.

I artiklarna 13 och 14 finns bestämmelser om vilken information som en personuppgiftsansvarig är skyldig att lämna till de registrerade. Vidare finns i artiklarna 15–18 utförliga bestämmelser om den registrerade rätt att, under vissa förutsättningar, få tillgång till personuppgifter och att få uppgifter rättade, kompletterade eller raderade.

Artiklarna 19 och 20 reglerar bl.a. den personuppgiftsansvariges anmälningsskyldighet avseende t.ex. rättelse eller radering.

I artikel 21 finns bestämmelser om den registrerades rätt att göra invändningar mot behandling av personuppgifter som grundar sig på artikel 6.1 e eller f. Artikel 22 innehåller bestämmelser om automatiserat beslutsfattande.

Enligt artikel 23.1 får medlemsstaterna i nationell rätt begränsa de registrerades rättigheter enligt kapitlet liksom kraven enligt artikel 5. I artikel 23.2 anges vad en nationell reglering med denna typ av begränsningar ska innehålla.

Skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Kapitel IV i förordningen, artiklarna 24–43, innehåller skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden. I kapitlet finns bestämmelser om allmänna skyldigheter, säkerhet för personuppgifter, konsekvensbedömning och samråd, dataskyddsombud samt uppförandekoder och certifiering. I detta sammanhang ska särskilt nämnas vissa artiklar.

Artiklarna 25 och 32 innehåller relativt detaljerade bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter. Vidare innehåller artikel 28 bestämmelser om vad som gäller när behandling av personuppgifter ska genomföras på en personuppgiftsansvarigs vägnar.

Enligt artikel 35 ska en personuppgiftsansvarig i vissa fall göra en konsekvensbedömning innan en behandling av personuppgifter får ske. När en konsekvensbedömning visar att behandlingen skulle leda till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, om inte den personuppgiftsansvarige vidtar åtgärder för att minska

risken, ska enligt artikel 36.1 den personuppgiftsansvarige samråda med tillsynsmyndigheten före behandlingen.

Överföring till tredjeland eller internationella organisationer

I kapitel V i förordningen, artiklarna 44–50, regleras under vilka förutsättningar personuppgifter får överföras till tredjeland eller till internationella organisationer. Huvudregeln är att en överföring är tillåten, om det mottagande tredjelandet eller den mottagande organisationen kan säkerställa en adekvat skyddsnivå för uppgifterna. Det är kommissionen som beslutar om ett tredjeland eller en organisation uppfyller detta krav eller inte. Om kommissionen inte har fattat något sådant beslut, är det tillåtet att överföra personuppgifter förutsatt att den som ska överföra uppgifterna vidtar vissa lämpliga skyddsåtgärder. Därutöver får överföring av personuppgifter ske i vissa undantagssituationer. Vissa av dessa undantag får dock inte åberopas av myndigheter.

Tillsyn

I kapitel VI, artiklarna 51–59, finns bestämmelser om tillsyn. I artiklarna 51 och 52 anges att medlemsstaterna ska utse en eller flera oberoende tillsynsmyndigheter som ska ansvara för att övervaka tillämpningen av förordningen. I artiklarna 53 och 54 finns bestämmelser om inrättandet av en tillsynsmyndighet och om dess ledamöter. Artiklarna 55–59 reglerar tillsynsmyndighetens behörighet, uppgifter och befogenheter, såväl utredningsbefogenheter som korrigerande befogenheter.

I kapitel VII i förordningen, artiklarna 60–76, finns bestämmelser om samarbete och enhetlighet. Där finns bestämmelser som förpliktar en nationell tillsynsmyndighet att samarbeta med och assistera tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater. Vidare inrättas genom artiklarna 68 och 69 den Europeiska dataskyddsstyrelsen som ett oberoende unionsorgan och med ställning som juridisk person. I artiklarna 70–76 finns bestämmelser om styrelsens uppgifter, beslutsförfarande, sammansättning och sekretess för överläggningar.

Rättsmedel, ansvar och sanktioner

I kapitel VIII, artiklarna 77–84, finns bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner.

I artikel 77 anges att en registrerad ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsynsmyndigheten. Enligt artiklarna 78 och 79 ska fysiska och juridiska personer ha rätt till ett effektivt rättsmedel både mot tillsynsmyndighetens beslut och direkt mot en personuppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde, om den registrerade anser sig ha fått sina rättigheter enligt förordningen åsidosatta. Artiklarna 80 och 81 innehåller bestämmelser om företrädare för registrerade och om vilandeförklaring av mål i domstol.

Enligt artikel 82 ska den som har lidit materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av förordningen ha rätt till ersättning av den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet under vissa förutsättningar. Av artikeln följer också i vilken medlemsstat en skadeståndstalan ska väckas.

I artikel 83 finns bestämmelser om administrativa sanktionsavgifter vid vissa överträdelser av förordningen.

Enligt artikel 84 ska medlemsstaterna fastställa effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för överträdelser av förordningen.

Särskilda behandlingssituationer

I kapitel IX i förordningen, artiklarna 85–91, finns bestämmelser om särskilda situationer av behandling av personuppgifter.

I artiklarna 85 och 86 finns bestämmelser som ger medlemsstaterna utrymme att reglera förhållandet mellan skyddet för personuppgifter och yttrande- och informationsfriheten respektive offentlighetsprincipen. I artikel 87 regleras behandling av nationella identifikationsnummer.

Enligt artikel 88 får medlemsstaterna i lag eller i kollektivavtal fastställa mer specifika regler för att säkerställa skyddet av rättigheter och friheter vid behandling av personuppgifter i anställningsförhållanden.

I artikel 89 finns bestämmelser om behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål och statistiska ändamål.

Enligt artikel 90 får medlemsstaterna anta särskilda bestämmelser för att fastställa tillsynsmyndigheternas befogenheter gentemot personuppgiftsansvariga eller personuppgiftsbiträden som enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt omfattas av tystnadsplikt eller andra motsvarande former av förbud mot att lämna ut uppgifter.

I artikel 91 regleras befintliga bestämmelser om dataskydd inom kyrkor och religiösa samfund.

Genomförandeakter och slutbestämmelser

I kapitel X och XI, artiklarna 92–99, finns bestämmelser om genomförandeakter och slutbestämmelser.

I artiklarna 92 och 93 finns bestämmelser om delegerade akter och kommittéförfarande. Artiklarna 94–99 innehåller bestämmelser om bl.a. upphävande av 1995 års dataskyddsdirektiv, förordningens förhållande till andra unionsrättsakter och tidigare ingångna avtal, kommissionens rapporteringsskyldighet samt förordningens ikraftträdande och tillämpning. Förordningen ska tillämpas från och med den 25 maj 2018.

6.3. Direktivets innehåll

Direktivet är indelat i tio kapitel och innehåller 65 artiklar.

Allmänna bestämmelser

I direktivets kapitel I, artiklarna 1–3, finns allmänna bestämmelser om syfte och mål med direktivet och tillämpningsområdet för direktivet. Där finns också vissa definitioner.

I artikel 1.1 anges att direktivet innehåller bestämmelser om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, inklusive att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten.

Enligt artikel 1.2 ska medlemsstaterna dels skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, dels säkerställa att sådant informationsutbyte mellan behöriga myndigheter som är nödvändigt enligt unionsrätten eller nationell rätt inte begränsas.

I artikel 1.3 anges att direktivet inte ska hindra att medlemsstaterna föreskriver starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet för skyddet av den registrerades rättigheter och friheter.

Artikel 2 innehåller bestämmelser om direktivets tillämpningsområde. I artikel 2.1 anges att direktivet är tillämpligt på behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter för de ändamål som anges i artikel 1.1. Enligt artikel 2.2 ska direktivet tillämpas på behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg samt på annan behandling än automatiserad behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. I artikel 2.3 finns vissa undantag från tillämpningsområdet.

I artikel 3 finns ett antal definitioner av begrepp som används i direktivet, t.ex. personuppgifter, behandling, behörig myndighet, personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde.

Principer

I kapitel II i direktivet, artiklarna 4–11, finns principer för behandling av personuppgifter. Av artikel 4 följer bl.a. att personuppgifter ska behandlas på ett lagligt och korrekt sätt samt att de ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte behandlas på ett sätt som står i strid med dessa ändamål.

Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna föreskriva att lämpliga tidsgränser fastställs för radering av personuppgifter eller för periodisk översyn av behovet av att lagra personuppgifter. Procedurrelaterade åtgärder ska säkerställa att tidsgränserna efterlevs.

I artiklarna 6 och 7 finns bestämmelser om den personuppgiftsansvariges skyldighet att göra åtskillnad mellan olika kategorier av registrerade och mellan personuppgifter samt om kontroll av kvaliteten på personuppgifterna.

Enligt artikel 8 ska behandling vara laglig endast om och i den mån den är nödvändig för att utföra en uppgift som utförs av en

behörig myndighet för de ändamål som anges i artikel 1.1 och som sker på grundval av unionsrätten eller nationell rätt.

I artikel 9 finns bestämmelser om vad som gäller om en behörig myndighet behandlar personuppgifter för andra ändamål än de som anges i artikel 1.1.

Enligt artikel 10 ska behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att unikt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning endast vara tillåten under vissa förutsättningar.

Artikel 11 innehåller bestämmelser om automatiserat beslutsfattande.

Rättigheter för registrerade

Kapitel III, artiklarna 12–18, innehåller bestämmelser om registrerades rättigheter.

I artiklarna 12 och 13 finns bestämmelser om bl.a. vilken information som en personuppgiftsansvarig är skyldig att lämna till registrerade.

Artiklarna 14–16 innehåller bestämmelser om bl.a. registrerades rätt att, under vissa förutsättningar, få tillgång till personuppgifter och att få uppgifter rättade, kompletterade eller raderade.

Enligt artikel 17 kan vissa av de registrerades rättigheter utövas genom tillsynsmyndigheten.

I artikel 18 anges att medlemsstaterna får föreskriva att de rättigheter som avses i artiklarna 13, 14 och 16 ska utövas i enlighet med nationell rätt, om personuppgifterna ingår i ett domstolsbeslut eller ett rättsligt protokoll eller ärende som behandlas i samband med brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden.

Skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Kapitel IV, artiklarna 19–34, innehåller bestämmelser om skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden.

I artiklarna 19–26 finns bestämmelser om bl.a. inbyggt dataskydd och dataskydd som standard, behandling av personuppgifter på en personuppgiftsansvarigs vägnar, förande av register, loggning samt samarbete med tillsynsmyndigheter.

Enligt artiklarna 27 och 28 är personuppgiftsansvariga i vissa fall skyldiga att upprätta en konsekvensbedömning och beroende på utfallet av bedömningen samråda med tillsynsmyndigheten.

Artiklarna 29–31 innehåller bestämmelser om säkerhet för personuppgifter och personuppgiftsincidenter.

I artiklarna 32–34 finns bestämmelser om dataskyddsombud.

Överföring till tredjeland eller internationella organisationer

I kapitel V, artiklarna 35–40, finns bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeland eller internationella organisationer.

Tillsyn

I kapitel VI, artiklarna 41–49, finns bestämmelser om tillsyn. I artiklarna 41 och 42 anges att medlemsstaterna ska utse en eller flera oberoende tillsynsmyndigheter som ska ansvara för att övervaka tillämpningen av direktivet. I artiklarna 43 och 44 finns bestämmelser om inrättandet av en tillsynsmyndighet och om dess ledamöter. Artiklarna 45–49 reglerar tillsynsmyndighetens behörighet, uppgifter och befogenheter, såväl undersökningsbefogenheter som korrigerande befogenheter.

Kapitel VII, artiklarna 50 och 51, innehåller bestämmelser om samarbete. I artikel 50 finns bestämmelser som förpliktar en tillsynsmyndighet att samarbeta med och assistera tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater. Artikel 51 innehåller bestämmelser om uppgifter för den genom förordningen inrättade Europeiska dataskyddsstyrelsen när det gäller personuppgiftsbehandling som omfattas av direktivet.

Rättsmedel, ansvar och sanktioner

I kapitel VIII, artiklarna 52–57, finns bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner.

I artikel 52 anges att en registrerad ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsynsmyndigheten. Enligt artiklarna 53 och 54 ska fysiska och juridiska personer ha rätt till ett effektivt rättsmedel både mot tillsynsmyndighetens beslut och mot en personuppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde. Artikel 55 innehåller bestämmelser om företrädare för registrerade.

Enligt artikel 56 ska den som har lidit materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av direktivet ha rätt till ersättning av den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet under vissa förutsättningar.

Enligt artikel 57 ska medlemsstaterna föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för överträdelser av direktivet.

Genomförandeakter och slutbestämmelser

Kapitel IX och X innehåller bestämmelser om genomförandeakter och slutbestämmelser. I artikel 58 finns bestämmelser om kommittéförfarande. Artiklarna 59–65 innehåller bestämmelser om bl.a. direktivets förhållande till vissa unionsrättsakter och tidigare ingångna avtal, kommissionens rapporteringsskyldighet samt direktivets införlivande och ikraftträdande. Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den 6 maj 2018.

7. Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen

7.1. Dataskyddsförordningen

7.1.1. Allmänt om förordningen och kameraövervakningslagen

Bedömning: Kameraövervakning enligt kameraövervaknings-

lagen (2013:460) kan utgöra personuppgiftsbehandling som omfattas av dataskyddsförordningen. Eftersom förordningen kommer att gälla direkt i Sverige för kameraövervakning som faller in under förordningens tillämpningsområde, kan bestämmelser om kameraövervakning som upprepar eller avviker från innehållet i förordningen inte behållas eller införas i svensk lagstiftning annat än om förordningen lämnar utrymme för det. Det måste därför analyseras hur bestämmelserna i kameraövervakningslagen förhåller sig till innehållet i förordningen och vilka ramar förordningen ger för en framtida svensk lagstiftning om kameraövervakning.

Skälen för bedömningen: EU-förordningar ska enligt artikel 288

i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ha allmän giltighet samt vara till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat i EU. Förordningar gäller alltså fullt ut och med samma innehåll inom hela EU och ska inte genomföras i nationell rätt. De varken ska eller får inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt. En medlemsstat kan endast behålla eller införa nationell lagstiftning på det område som en förordning omfattar, om förordningen ger utrymme för det.

Den nya dataskyddsförordningen, som presenterats i avsnitt 6.2, kommer därför att gälla direkt i Sverige liksom i EU:s övriga med-

lemsstater när den ska börja tillämpas den 25 maj 2018. Den förutsätter alltså inte att dess innehåll genomförs i svensk rätt. Tvärtom kan svenska bestämmelser om behandling av personuppgifter som upprepar innehållet i förordningen eller som avviker från förordningen inte behållas eller införas i svensk rätt annat än om förordningen lämnar utrymme för det.

Enligt förordningen finns det ett visst utrymme för medlemsstaterna att behålla eller införa en särreglering för personuppgiftsbehandling i vissa verksamheter och i vissa avseenden. Det finns även, enligt skäl 8 i ingressen till förordningen, ett visst utrymme att införliva delar av förordningen i nationell rätt. Det förutsätter att detta är nödvändigt för att göra nationella bestämmelser begripliga i tillämpningen. En nationell reglering kan gälla för främst myndigheter och utformas efter nationella regelverk och andra nationella förutsättningar för myndigheterna i en medlemsstat. En viktig fråga att besvara är därför vilka dessa verksamheter är och i vilka avseenden en särreglering är möjlig. En anknytande grundläggande fråga är vilka verksamheter som omfattas av förordningen. Vissa omfattas i stället av det nya dataskyddsdirektivet, som presenterats i avsnitt 6.3 och som ska genomföras i svensk rätt på annat sätt än förordningen, se nedan avsnitt 7.2. Andra faller utanför både förordningens och direktivets tillämpningsområde och personuppgiftsbehandling i sådana verksamheter kan regleras genom rent inhemsk svensk rätt, se avsnitt 7.3.

Förordningen innehåller vidare i vissa delar huvudregler som medlemsstaterna kan göra undantag från genom nationell lagstiftning, oavsett vem som behandlar personuppgifterna. Även i dessa avseenden finns alltså en möjlighet att vid behov behålla eller införa svenska bestämmelser under vissa förutsättningar.

Slutligen finns det utrymme för att i svensk rätt behålla eller införa bestämmelser i frågor som anknyter till förordningen men som inte regleras där. Detsamma gäller bestämmelser som kan ses som rena kompletteringar till förordningen.

Kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen (2013:460) kan utgöra personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningen. Eftersom förordningen kommer att gälla direkt i Sverige för kameraövervakning som faller in under förordningens tillämpningsområde, kan bestämmelser om kameraövervakning som upprepar eller avviker från innehållet i förordningen inte behållas eller införas i svensk

lagstiftning annat än om förordningen lämnar utrymme för det. Som utgångspunkt gäller alltså att svenska bestämmelser som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen inte är möjliga. Det måste därför analyseras hur bestämmelserna i kameraövervakningslagen förhåller sig till innehållet i förordningen och vilka ramar förordningen ger för en framtida svensk lagstiftning om kameraövervakning. Denna analys görs i de följande avsnitten. Eftersom det inte är givet att kameraövervakningslagen kan eller bör behållas, anges om bestämmelser kan behållas eller kan införas i svensk lagstiftning. Frågan om det framöver behövs särskilda svenska bestämmelser på kameraövervakningsområdet och var dessa i så fall ska finnas och hur de ska utformas behandlas i avsnitt 9–15.

7.1.2. Förordningens syfte

Bedömning:Kameraövervakningslagens syfte enligt 1 § är fören-

ligt med förordningens syfte enligt artikel 1.

En bestämmelse om syftet med bestämmelser om kameraövervakning som har ett visst självständigt innehåll jämfört med förordningen kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen: I artikel 1 i förordningen anges förord-

ningens syfte. Av artikeln följer bl.a. att förordningen skyddar fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, och att det fria flödet av personuppgifter inom EU varken får begränsas eller får förbjudas av skäl som rör skyddet för personuppgifter.

I kameraövervakningslagen anges lagens syfte i 1 § vara att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Detta syfte är inte likalydande med men ändå förenligt med det syfte som anges i förordningen. Syftet enligt lagen kan sägas vara särskilt anpassat för svensk kameraövervakningslagstiftning, som har ett både vidare och snävare tillämpningsområde än förordningen, se närmare i det följande. En bestämmelse om syfte som gäller just bestämmelser om kameraövervakning och

som inte innebär en ren upprepning av artikel 1 utan har ett visst självständigt innehåll kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.3. Personuppgiftsbehandling och kameraövervakning

Bedömning:Kameraövervakningslagens kameraövervaknings-

begrepp enligt 2 § överensstämmer delvis med förordningens begrepp personuppgiftsbehandling enligt artiklarna 2 och 4.

Bestämmelser med ett kameraövervakningsbegrepp som är snävare eller vidare än begreppet behandling av personuppgifter kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen

Begreppet personuppgiftsbehandling

I artikel 2 anges förordningens materiella tillämpningsområde, däribland att förordningen ska tillämpas på behandling av personuppgifter. Till artikeln anknyter vissa definitioner, som finns i artikel 4.

Enligt artikel 2.1 ska förordningen tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg samt på annan behandling än automatiserad av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register.

Av artikel 4.1 följer att med personuppgifter avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person, en s.k. registrerad. Med identifierbar avses att en person direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller onlineidentifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet.

Vidare följer av artikel 4.2 att med behandling avses en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller inte, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, använd-

ning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring.

Slutligen anges i artikel 4.6 att med ett register avses en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier, oavsett om samlingen är centraliserad, decentraliserad eller spridd på grundval av funktionella eller geografiska förhållanden.

Begreppet kameraövervakning

I kameraövervakningslagen definieras kameraövervakning i 2 § som användning av övervakningsutrustning. Med sådan utrustning avses övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning. Övervakningskameror är TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, vilka i samband med användning av sådan utrustning används för personövervakning. Övrig övervakningsutrustning är separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial. Med behandling avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vid kameraövervakning vidtas i fråga om bild- och ljudmaterial, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. upptagning, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande, sammanställning eller samkörning, utplåning eller förstöring.

Vissa bestämmelser i kameraövervakningslagen, exempelvis 8 och 25 §§, gäller redan när en kamera ska sättas upp, dvs. innan den har tagits i bruk.

En jämförelse mellan begreppen

Vid en jämförelse mellan begreppet kameraövervakning i kameraövervakningslagen och begreppet personuppgiftsbehandling i förordningen kan inledningsvis slås fast att kameraövervakning ofta utgör behandling av personuppgifter. Begreppet kameraövervakning inne-

bär dock, tillsammans med vissa anknytande bestämmelser i lagen, vissa avvikelser från vad som i förordningen avses med behandling av personuppgifter.

Förordningen avser identifierade eller identifierbara fysiska personer och gäller när behandling sker medan kameraövervakningsbegreppet omfattar användning av kameror som kan användas för personövervakning. Begreppet omfattar knappast alla sådana identifierare enligt förordningen som innebär att en viss uppgift indirekt kan härledas till en viss person. I stället tar det sikte på att en person kan iakttas direkt och urskiljas från andra, t.ex. genom att ansiktet syns eller genom att en utmärkande klädsel, speciella kroppsrörelser eller särskild kroppskonstitution möjliggör identifiering. Å andra sidan gäller lagen inte bara när fysiska personer övervakas utan också när övervakningen faktiskt inte fångar sådana på bild. Eftersom kameraövervakning, som framgår nedan, ska ha viss varaktighet och förutsätter att personer i och för sig kan fångas av kameran måste övervakningen generellt kunna sägas innebära att personer övervakas. Vidare gäller kameraövervakningslagen redan när en kamera sätts upp, dvs. innan den används.

Vid en jämförelse kan vidare noteras att begreppet behandling vad gäller åtgärder som vidtas vid kameraövervakning delvis är utformat efter de särskilda förhållanden som gäller vid sådan övervakning. Detta innebär dock inte att begreppet i sak avviker från vad som avses med behandling enligt förordningen.

Två andra kriterier som är centrala i begreppet kameraövervakning är kravet på att en övervakningskamera ska vara uppsatt och kravet på att den ska användas utan att manövreras på platsen. Med uppsatt avses att placeringen av kameran ska ha viss varaktighet. Med uttrycket utan att manövreras på platsen menas att den fortlöpande hanteringen av utrustningen inte sker på plats. En handhållen kamera faller utanför. Däremot innebär inte enbart det förhållandet att en kamera sätts igång på stället eller fungerar med inbyggd automatik att den manövreras på platsen. De nu redovisade två kriterierna måste uppfattas så att de endast tekniskt avgränsar denna typ av personuppgiftsbehandling från annan sådan behandling och inte ses som sakliga avvikelser från vad som ska förstås med personuppgiftsbehandling.

En ytterligare fråga är hur analog kameraövervakning förhåller sig till förordningens begrepp personuppgiftsbehandling. Kamera-

övervakningslagen omfattar både analog och digital kameraövervakning (prop. 2012/13:115 s. 39). Styrande för förordningens tillämpningsområde är om en behandling företas på automatiserad väg eller om det är fråga om annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Med register avses en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier.

Tillämpningsområdet för förordningen i detta avseende är avgränsat på samma sätt som i 1995 års dataskyddsdirektiv. Enligt Datalagskommittén, som analyserade det direktivet, stod det klart att behandling i datorer av personuppgifter som finns i datorformat – inklusive överföring av uppgifter till sådant format – som regel bör anses som automatisk behandling (SOU 1997:39 s. 295 f.). Däremot var det enligt kommittén mera osäkert om och i vilken utsträckning direktivets regler om automatisk behandling skulle tillämpas på behandling av personuppgifter som inte finns i datorformat, t.ex. bilder och ljud som lagrats i något analogt format, såsom på ett negativ eller ett ljud- eller videoband. Enligt kommittén föreföll det också tveksamt om direktivets bestämmelser om automatisk behandling skulle tillämpas på en analog upptagning av en människas utseende, även om upptagningen påbörjades och avslutades utan att någon operatör var direkt inblandad eller närvarande, såsom vid vissa former av videoövervakning.

I förarbetena till kameraövervakningslagen uttalades att användning av digital kameraövervakningsutrustning utgör behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad medan användning av analog sådan utrustning utgör icke-automatiserad behandling (a. prop. s. 38, se även SOU 2009:87 s. 158). Vidare uttalades att merparten av sådant material som spelas in vid kameraövervakning varken ingår i eller är avsett att ingå i ett register.

Frågan om förordningen är tillämplig på analog kameraövervakning eller inte kommer ytterst att få avgöras av EU-domstolen. Den bedömning som gjordes i förarbetena till kameraövervakningslagen får därför anses vara behäftad med viss osäkerhet.

Sammanfattande slutsats

Av det redovisade följer att kameraövervakningslagens kameraövervakningsbegrepp enligt 2 § endast delvis överensstämmer med förordningens begrepp personuppgiftsbehandling enligt artiklarna 2 och 4. Begreppet i förordningen är precist och detaljerat och avsett att helt harmonisera vad som ska gälla i alla medlemsstater i detta hänseende. Som kommer att framgå nedan medger inte heller vissa särskilda artiklar i förordningen, som annars öppnar för nationell särreglering, att det i svensk rätt finns ett personuppgiftsbehandlingsbegrepp som är avvikande från begreppet i förordningen. Förordningens begrepp behandling av personuppgifter kommer framöver att gälla direkt i Sverige. Ett kameraövervakningsbegrepp måste innehålla vissa avgränsningar som skiljer kameraövervakning från annan personuppgiftsbehandling. Bestämmelser med ett kameraövervakningsbegrepp som i förtydligande syfte helt eller delvis upprepar begreppet behandling av personuppgifter och som i övrigt genom andra kriterier är snävare eller vidare än det begreppet kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Det kan finnas anledning att definiera kameraövervakning på ett annat sätt än vad som gäller i dag enligt kameraövervakningslagen.

7.1.4. Vissa undantag

Bedömning: Kameraövervakningslagens undantag från lagens

tillämpningsområde enligt 4 och 5 §§ överensstämmer med förordningens undantag från tillämpningsområdet för förordningen enligt artikel 2.2. Förordningens undantag är fler än lagens.

Bestämmelser om undantag från kameraövervakningsområdet som vidgar undantagen i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Bestämmelser som upprepar förordningens undantag kan behållas eller införas, om sådana är nödvändiga för förståelsen av svensk lagstiftning.

Skälen för bedömningen: I artikel 2 i förordningen anges att den

ska tillämpas på behandling av personuppgifter. Vad som avses med sådan behandling och hur kameraövervakningslagens begrepp kameraövervakning förhåller sig till detta har diskuterats ovan.

I artikel 2.2 finns dock vissa undantag från förordningens tillämpningsområde i detta avseende. Några av dessa är av relevans i detta sammanhang.

Där anges att förordningen inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som förekommer i verksamhet för brottsbekämpning, brottmålshantering eller straffverkställighet hos behöriga myndigheter. Sådan personuppgiftsbehandling omfattas i stället av det nya dataskyddsdirektivet. För svenskt vidkommande innebär det att personuppgiftsbehandling i form av kameraövervakning i sådan verksamhet hos bl.a. Polismyndigheten och Tullverket normalt faller utanför förordningens tillämpningsområde. Däremot omfattar kameraövervakningslagen sådan övervakning utom vad gäller hemlig kameraövervakning, vilket framgår av 4 §.

Vidare omfattar förordningen inte personuppgiftsbehandling som helt faller utanför unionsrätten eller som medlemsstaterna utför när de bedriver verksamhet som omfattas av avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget, nämligen verksamhet som avser den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det innebär bl.a. att kameraövervakning som sker i det svenska försvarets verksamhet i regel faller utanför förordningen. Sådan kameraövervakning träffas inte heller av direktivet. Däremot omfattas övervakningen av kameraövervakningslagen.

Slutligen omfattar förordningen inte – och inte heller direktivet – personuppgiftsbehandling som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. EU-domstolen har prövat innebörden av motsvarande undantag i 1995 års dataskyddsdirektiv (EU-domstolens dom Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428). Enligt domstolen kan videoövervakning som delvis omfattar ett område dit allmänheten har tillträde och som därmed går utanför uppgiftshanterarens privata sfär inte anses vara av rent privat natur eller ha samband med hans eller hennes hushåll i den mening som avses i undantaget. Kameraövervakningslagen omfattar enligt 5 § inte heller kameraövervakning som bedrivs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Undantaget i lagen – utformat

med förebild i personuppgiftslagen som genomfört 1995 års dataskyddsdirektiv – anger inte det samband med hushållet som uttrycks i förordningen. Emellertid innehöll redan direktivet situationen med hushåll och undantaget i kameraövervakningslagen – och personuppgiftslagen – har varit avsett att stämma överens med direktivet (prop. 2012/13:115 s. 44 f.) Vidare anges i kameraövervakningslagen, men inte i förordningen, att undantaget avser en plats dit allmänheten inte har tillträde. Detta tillägg har dock endast ett förtydligande syfte (a. prop. a. s. och s. 146). Det ska klargöra att kameraövervakning i offentliga miljöer och av områden som är privatägda men allemansrättsligt tillgängliga inte kan utgöra ett led i en verksamhet av rent privat natur. Av EU-domstolens ovan nämnda avgörande följer också att den viktigaste faktorn för att avgöra om förordningen är tillämplig på kameraövervakning som utförs av en fysisk person är platsen. I sak får alltså kameraövervakningslagens undantag för privat kameraövervakning anses överensstämma med undantaget i förordningen.

Sammanfattningsvis överensstämmer kameraövervakningslagens undantag från lagens tillämpningsområde enligt 4 och 5 §§ med förordningens undantag från tillämpningsområdet för förordningen enligt artikel 2.2. Förordningens undantag är dock fler än lagens; lagen omfattar även kameraövervakning som omfattas av det nya dataskyddsdirektivet eller som helt faller utanför unionsrätten. Bestämmelser om undantag från kameraövervakningsområdet som vidgar undantagen i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Bestämmelser som upprepar förordningens undantag kan behållas eller införas, om sådana är nödvändiga för förståelsen av svensk lagstiftning.

7.1.5. Särskilt om kameraövervakning med drönare och ny teknik

Bedömning: Både kameraövervakningslagen och förordningen

omfattar i de flesta fall kameraövervakning med kamerautrustade drönare. Lagen väntas dock inskränkas i detta hänseende under hösten 2017. Sådan kameraövervakning kan i och för sig undantas från svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen: En särskild fråga som aktualiserats under

senare år är hur man rättsligt ska se på kamerautrustade drönare i olika avseenden. En drönare är ett obemannat luftfartyg som kan flyga av sig självt efter programmering eller fjärrstyras av en operatör på annan plats. Den fråga som är av intresse i detta sammanhang är om kameraövervakning från drönare omfattas av den nya förordningen och dagens svenska kameraövervakningslag. Även användning av annan ny teknik för kameraövervakning kan väcka motsvarande frågor. Det gäller exempelvis mobiltelefonkameror monterade i bilar.

Användningen av kamerautrustade drönare har blivit allt vanligare under senare år. Tekniken har många förtjänstfulla användningsområden inom både offentlig och kommersiell verksamhet. Några exempel är för räddningsarbete, inom jord- och skogsbruk samt för inspektioner och tillsynsarbete. I andra fall kan kamerautrustade drönare ibland användas på ett sätt som innebär att enskilda riskerar att utsättas för integritetskränkande övervakning. Det finns i dag viss reglering som kan träffa sådan användning, t.ex. förbudet i brottsbalken mot kränkande fotografering.

Helt klart är att förordningen träffar personuppgiftsbehandling som sker genom kamerautrustade drönare eller genom användning av annan ny teknik med kamera förutsatt att förordningen i övrigt är tillämplig för den juridiska eller fysiska person som utför behandlingen. Av intresse är här förordningens undantag för fysiska personers behandling av personuppgifter som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Detta undantag torde dock inte omfatta, vilket framgått av föregående avsnitt, kameraövervakning av områden dit allmänheten har tillträde. Förordningen är alltså tillämplig på kameraövervakning med drönare både när övervakningen bedrivs av juridiska personer och i många fall när den bedrivs av fysiska personer. Däremot är den i avsnitt 5.4 beskrivna kommande EU-regleringen om luftfart av mindre intresse i detta sammanhang.

När det sedan gäller kameraövervakningslagen har det tidigare varit oklart om den omfattar kamerautrustade drönare. Som redogjorts för i avsnitt 5.4 har frågan numera avgjorts av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) i en dom den 21 oktober 2016 (HFD 2016 ref. 71 I). Av domen framgår att en kamera som monterats på en drönare kan vara uppsatt och att det gäller även om kameran mon-

teras bort efter varje flygning. Enligt HFD krävs att placeringen av kameran har en viss varaktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på drönaren. I det fall som domstolen prövade var kameran att anse som uppsatt. I fråga om platsen för manövrering konstaterade domstolen att kameran på drönaren skulle fotografera från luften men styras och även i övrigt hanteras från marken. Hanteringen bedömdes därför ske från en plats som var klart åtskild från den där kameran var uppsatt. Kameran ansågs därmed inte manövrerad på platsen. Den omfattades följaktligen av kameraövervakningslagen. Kamerautrustade drönare faller alltså normalt in under kameraövervakningslagens tillämpningsområde förutsatt att kameraövervakningen bedrivs antingen av juridiska personer eller av fysiska personer i en miljö som inte är rent privat.

När det gäller annan ny teknik kan nämnas att HFD i en dom samma dag (HFD 2016 ref. 71 II) prövat om en kamera monterad på ett cykelstyre eller på insidan av vindrutan i en bil, dvs. en dashcam, föll in under kameraövervakningslagens tillämpningsområde. Av avgörandet framgår att en kamera som monteras på något av de angivna ställena kan vara uppsatt, om placeringen av kameran har en viss varaktighet eller kameran återkommande kommer att fästas på eller i fordonet. I fråga om platsen för manövrering anförde domstolen att kameran skulle vara uppsatt på cykelstyret eller på vindrutans insida, dvs. i fordonsförarens omedelbara närhet, och att föraren skulle starta och stänga av kameran samt avgöra vad som skulle filmas genom att styra fordonet. All manövrering av kameran ansågs därför ske på platsen. Kameran omfattades därmed inte av kameraövervakningslagen.

Sammanfattningsvis omfattar både kameraövervakningslagen och förordningen i de flesta fall kameraövervakning med kamerautrustade drönare. Regeringen har dock nyligen föreslagit att viss kameraövervakning från drönare ska undantas från kameraövervakningslagens tillämpningsområde (prop. 2016/17:182). Lagändringen ska enligt förslaget träda i kraft den 1 augusti 2017. Riksdagen väntas besluta i frågan under senare halvan av juni 2017 (bet. 2016/17:JuU31). Användning av dash-cams och liknande kameror omfattas av förordningen men i regel inte av kameraövervakningslagen. Kameraövervakning från drönare kan i och för sig undantas från svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. I ett sådant fall omfattas kameraövervakningen ändå av förordningens bestämmelser.

7.1.6. Territoriellt tillämpningsområde

Bedömning:Kameraövervakningslagens territoriella tillämpnings-

område enligt 3 § är förenligt med förordningens territoriella tillämpningsområde enligt artikel 3.

Bestämmelser om ett territoriellt tillämpningsområde för kameraövervakning som avviker från förordningens i begränsande riktning kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Anknytande bestämmelser om företrädare för den som bedriver kameraövervakning som gör sådana bestämmelser begripliga kan införas.

Skälen för bedömningen: Förordningen är enligt artikel 3 tillämp-

lig på behandling av personuppgifter inom ramen för verksamhet som bedrivs av en personuppgiftsansvarig – eller ett personuppgiftsbiträde – som är etablerad i EU, oavsett om behandlingen utförs inom unionen eller inte.

Förordningen är också tillämplig på behandling av personuppgifter som avser registrerade som befinner sig i unionen av en personuppgiftsansvarig – eller ett personuppgiftsbiträde – som inte

är etablerad i unionen, om behandlingen har anknytning till utbjud-

ande av varor eller tjänster till sådana registrerade eller till övervakning av de registrerades beteende så länge beteendet sker inom unionen. I dessa fall ska enligt artikel 27 den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet skriftligen utse en företrädare i unionen. Företrädaren ska vara etablerad i en av de medlemsstater där de registrerade befinner sig. Företrädaren ska på den personuppgiftsansvariges eller personuppgiftsbiträdets uppdrag fungera som kontaktperson för i synnerhet tillsynsmyndigheter och registrerade i alla frågor som har anknytning till behandlingen. Att en företrädare utsetts påverkar inte de rättsliga åtgärder som ska kunna inledas mot den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet. Skyldigheten att utse företrädare gäller bl.a. inte en offentlig myndighet eller ett offentligt organ.

Slutligen är förordningen tillämplig på behandling av personuppgifter som utförs av en personuppgiftsansvarig som inte är eta-

blerad i unionen men på en plats där den nationella lagstiftningen

i en medlemsstat gäller på grund av folkrätten.

Begreppen personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde definieras i artikel 4. Enligt artikel 4.7 avses med personuppgiftsansvarig en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Med personuppgiftsbiträde avses enligt artikel 4.8 en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning.

Enligt 3 § första stycket kameraövervakningslagen gäller lagen vid kameraövervakning som sker med övervakningskameror som är uppsatta i Sverige, om den som bedriver övervakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland. Vidare gäller lagen vid behandling av bild- och ljudmaterial som tagits upp vid sådan övervakning, om behandlingen utförs av den som bedriver övervakningen eller för dennes räkning. Med tredjeland avses enligt 2 § en stat som varken ingår i EU eller är ansluten till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Om den som bedriver övervakningen är etablerad i tredjeland, ska han eller hon enligt 3 § andra stycket utse en företrädare för sig som är etablerad i Sverige. Det som anges i kameraövervakningslagen om den som bedriver kameraövervakning gäller också för företrädaren.

Vid en jämförelse mellan kameraövervakningslagen och förordningen kan konstateras att lagens territoriella tillämpningsområde delvis överensstämmer men är förenligt med förordningens territoriella tillämpningsområde enligt artikel 3. Bestämmelserna om företrädare överensstämmer inte fullt ut. Artikel 3 kommer att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser om ett territoriellt tillämpningsområde för kameraövervakning som avviker från förordningens i begränsande riktning kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Anknytande bestämmelser om företrädare för den som bedriver kameraövervakning som gör sådana bestämmelser begripliga kan införas.

7.1.7. Laglig personuppgiftsbehandling och kameraövervakning

Bedömning:Kameraövervakningslagens bestämmelser i 8–24 och

49 §§ om när kameraövervakning är tillåten är i huvudsak förenliga med förordningens bestämmelser om när personuppgiftsbehandling är laglig enligt artikel 6.1 och artiklarna 7–11.

Bestämmelser om i vilka fall kameraövervakning är laglig som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen: I artikel 6.1 i förordningen finns en upp-

räkning av i vilka fall personuppgiftsbehandlingar är lagliga, dvs. rättsligt grundade. För att en behandling av personuppgifter ska vara laglig måste den alltså falla in under någon av de rättsliga grunder som anges i denna artikel. Det finns inte några skarpa gränser mellan de olika grunderna, vilket innebär att en behandling kan falla in under mer än en sådan grund. Dessa grunder är följande.

a) Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att hans eller

hennes personuppgifter behandlas.

b) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal.

c) Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förplikt-

else som åvilar den personuppgiftsansvarige.

d) Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av

grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person.

e) Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt

intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Enligt skäl 45 i ingressen till förordningen utesluts inte att även andra än myndigheter kan ha sådana uppgifter.

f) Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den person-

uppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter. Detta gäller inte för behandling som utförs av offentliga myndigheter när de fullgör sina uppgifter.

I artiklarna 7–11 finns ytterligare bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten. Av dessa är artiklarna 9 och 10 av visst intresse.

I artikel 9.1 finns ett förbud mot behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och mot behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Biometriska uppgifter definieras i artikel 4.14 som uppgifter som erhållits genom en teknisk behandling avseende en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör identifiering av personen. Av skäl 51 i ingressen till förordningen framgår att behandling av foton inte systematiskt omfattas, eftersom foton endast definieras som biometriska uppgifter när de behandlas med särskild teknik som möjliggör identifiering eller autentisering av en fysisk person.

I artikel 9.2–9.4 finns ett antal undantag från förbudet mot behandling. Exempelvis får behandling ske om den registrerade uttryckligen har lämnat sitt samtycke till denna eller om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse på grundval av unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt.

Sådana känsliga uppgifter som omfattas av förbudet i artikel 9.1 kan i och för sig samlas in genom kameraövervakning. Artikelns förbud måste anses gälla när kameraövervakningen sker enbart på grund av de avbildade personernas ras eller etniska ursprung etc. Bilder på människor i mer ”normala” sammanhang kan inte anses avslöja några känsliga personuppgifter. Så har 1995 års dataskyddsdirektiv hittills uppfattats på kameraövervakningsområdet (jfr även SOU 1997:39 s. 371 och artikel 29-gruppens – en arbetsgrupp som inrättats enligt 1995 års dataskyddsdirektiv – Opinion 4/2004 on the Processing of Personal Data by means of Video Surveillances, s. 24).

Vidare finns i artikel 10 bestämmelser som avser fällande domar och lagöverträdelser. Enligt artikeln får behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder enligt artikel 6.1 endast utföras under kontroll av myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Det som avses med termen överträdelser måste med hänsyn till sammanhanget anses avse överträdelser som innefattar brott. Det är inte helt klart i vilken utsträckning uppgifter som rör misstankar om brott omfattas. Uppgifter om faktiska iakttagelser av en persons handlande bör rimligen inte anses som uppgifter om brott (jfr a. SOU s. 383). Artikeln får därför förstås så att den inte tar sikte på sådana möjliga lagöverträdelser som kan fångas på bild vid kameraövervakning.

Enligt förordningen finns det inte något utrymme för medlemsstaterna att göra undantag från de rättsliga grunderna i artikel 6.1. EU-domstolen har i ett avgörande som gällde motsvarande artikel i 1995 års dataskyddsdirektiv uttalat att medlemsstaterna varken får foga ytterligare principer för tillåtligheten av behandlingen av personuppgifter till dem som nämns i artikeln eller får föreskriva ytterligare villkor som påverkar räckvidden av artikelns principer (dom ASNEF och FECEMED, förenade målen C-468/10 och C-469/10, EU:C:2011:777). Det är alltså inte möjligt att i nationell rätt generellt ange att viss personuppgiftsbehandling endast får ske i enlighet med någon eller några av grunderna i artikel 6.1.

I 824 och 49 §§kameraövervakningslagen finns flera bestämmelser som anger när kameraövervakning är tillåten och ett antal därtill anknytande bestämmelser Som huvudregel gäller att det krävs tillstånd till kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde och att ett sådant ska ges om intresset av övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av kameraövervakning ska det särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller för andra därmed jämförliga ändamål. På platser dit allmänheten inte har tillträde får kameraövervakning ske antingen efter samtycke från den som ska övervakas eller efter en intresseavvägning där intresset av att övervaka för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller för att tillgodose

andra berättigade ändamål väger tyngst. Därutöver finns bestämmelser om helt eller delvis tillståndsfri kameraövervakning och kameraövervakning efter anmälan.

Kameraövervakningslagens bestämmelser är i huvudsak förenliga med förordningens bestämmelser om när personuppgiftsbehandling är laglig enligt artikel 6.1 och artiklarna 7–11. Kameraövervakning enligt lagen kan exempelvis grundas på samtycke från dem som övervakas. Det gäller emellertid bara på platser dit allmänheten inte har tillträde.

Vidare kan, som närmare kommer att utvecklas i nästa avsnitt, de statliga och kommunala myndigheternas kameraövervakning omfattas av artikel 6.1 e, eftersom myndigheternas verksamhet är att betrakta som myndighetsutövning eller i vart fall som uppgifter av allmänt intresse i den mening som avses i artikeln. Detsamma gäller för kameraövervakning som bedrivs av andra än myndigheter vid utförandet av vissa uppgifter som också kan sägas vara av allmänt intresse. Sådan kameraövervakning kan ske efter en intresseavvägning enligt lagen, ibland med och ibland utan krav på tillstånd.

I andra fall kan kameraövervakning vara tillåten enligt kameraövervakningslagen efter en intresseavvägning som i delar liknar den avvägning mellan intresset av övervakning och den enskildes integritetsintresse som anges i artikel 6.1 f. Beroende på platsen för övervakningen kan tillstånd krävas.

I ytterligare andra fall gäller en anmälningsplikt och i de fallen föreskrivs i lagen inte någon särskild intresseavvägning.

Bestämmelser om i vilka fall kameraövervakning är laglig som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Frågan berörs ytterligare i nästa avsnitt. Huruvida en svensk lagstiftning kan innehålla ett krav på tillstånd eller anmälan för att kameraövervakning ska få ske behandlas också i nästa avsnitt.

7.1.8. Utrymme för svensk lagstiftning om tillståndskrav m.m. vad gäller uppgifter av allmänt intresse

Bedömning: Svensk lagstiftning som kompletterar förordningen

kan med stöd av artiklarna 6.2, 6.3 och 36.5 i förordningen innehålla detaljerade bestämmelser för sådan kameraövervakning som sker som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse men inte för kameraövervakning i övrigt. Lagstiftningen kan exempelvis innehålla ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske vid utförandet av en sådan uppgift.

Skälen för bedömningen

Utrymme för nationell reglering när personuppgiftsbehandling sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse

Av det föregående avsnittet framgår att personuppgiftsbehandling är laglig enligt artikel 6.1 e i förordningen när behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. När denna rättsliga grund är aktuell gäller vissa ytterligare bestämmelser i förordningen.

Enligt artikel 6.2 får en medlemsstat behålla eller införa mer specifika nationella bestämmelser för att efterleva bl.a. artikel 6.1 e. Medlemsstaten kan fastställa särskilda krav för uppgiftsbehandlingen och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling. Av artikel 6.3 följer att grunden för behandling enligt artikel 6.1 e ska fastställas i unionsrätten eller nationell rätt. Syftet med behandlingen ska vara nödvändigt för att utföra uppgiften eller som ett led i myndighetsutövningen. Vidare kan nationell rätt innehålla särskilda bestämmelser om bl.a. allmänna villkor för behandlingen, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka uppgifter får lämnas ut, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling.

Dessutom är artiklarna 35 och 36, som även behandlas i avsnitt 7.1.11, av relevans i sammanhanget.

Enligt artikel 35 ska en personuppgiftsansvarig i vissa fall göra en konsekvensbedömning innan en behandling av personuppgifter får ske. Av artikeln följer att om en typ av behandling – särskilt med användning av ny teknik och med beaktande av dess art, omfattning, sammanhang och ändamål – sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, ska den personuppgiftsansvarige före behandlingen utföra en bedömning av behandlingens konsekvenser för skyddet av personuppgifter. En bedömning kan omfatta en serie liknande behandlingar som medför liknande höga risker. En konsekvensbedömning ska göras bl.a. när det är fråga om systematisk övervakning av en allmän plats i stor skala. I skäl 71 i ingressen anges som exempel på sådan övervakning användning av optisk-elektroniska anordningar.

När en konsekvensbedömning visar att behandlingen skulle leda till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, om inte den personuppgiftsansvarige vidtar åtgärder för att minska risken, ska enligt artikel 36.1 den personuppgiftsansvarige samråda med tillsynsmyndigheten före behandlingen. Om tillsynsmyndigheten anser att behandlingen skulle strida mot förordningen, ska myndigheten enligt artikel 36.2 inom viss tid ge den personuppgiftsansvarige skriftliga råd. Vidare får myndigheten använda sig av befogenheter som den har enligt artikel 58 i förordningen. Exempelvis kan tillsynsmyndigheten utfärda varning eller införa en tillfällig eller definitiv begränsning av, inklusive ett förbud mot, en behandling. Tillsynsmyndigheten ska enligt artikel 35.4 upprätta en förteckning över behandlingsverksamheter som omfattas av kravet på konsekvensbedömning. Myndigheten får vidare enligt artikel 35.5 även upprätta en förteckning över behandlingsverksamheter som inte kräver någon sådan bedömning.

Dessa artiklar innebär att vid vissa typer av personuppgiftsbehandlingar som omfattas av förordningen, men inte alla, ska en konsekvensbedömning göras och eventuellt följas av ett samråd, som i sin tur kan följas av t.ex. ett förbud mot behandlingen från tillsynsmyndighetens sida.

Enligt artikel 35.10 finns dock en möjlighet att i nationell rätt göra undantag från kravet på att utföra en konsekvensbedömning avseende bl.a. behandlingar enligt artikel 6.1 e. Därmed faller också det krav på samråd som baseras på en sådan bedömning. Detta gäller när en sådan behandling har en rättslig grund i medlems-

statens nationella rätt och den rätten reglerar den aktuella behandlingsåtgärden – eller serien av åtgärder – samt en konsekvensbedömning avseende dataskydd redan har gjorts i samband med införandet av den nationella regleringen.

Vidare följer av artikel 36.5 att, oaktat vad som sägs i artikel 36.1 om samråd – som baseras på en konsekvensbedömning som utvisat en hög risk i det enskilda fallet – får en medlemsstat i sin nationella rätt kräva att personuppgiftsansvariga ska samråda med och erhålla förhandstillstånd av tillsynsmyndigheten när det gäller en behandling för utförandet av en uppgift som den personuppgiftsansvarige utför av allmänt intresse. Artikeln innebär att en medlemsstat kan föreskriva en generell samråds- och tillståndsplikt. En sådan gäller då alla behandlingar som omfattas av föreskriften och inte endast behandlingar där det i det enskilda fallet konstateras finns en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter. Möjligheten att föreskriva krav på samråd och tillstånd i nationell rätt är dock begränsad till vissa av de fall som annars omfattas av artiklarna 35 och 36, nämligen till personuppgiftsbehandlingar som sker vid utförande av uppgifter av allmänt intresse.

Följaktligen ger artikel 36.5 utrymme för en medlemsstat att i sin nationella rätt behålla eller införa ett allmänt krav på samråd och tillstånd för personuppgiftsbehandling som behövs för att utföra en uppgift av allmänt intresse.

Avslutningsvis ska noteras att artikel 6.1 e men inte artikel 36.5 utöver behandling för att ”utföra en uppgift av allmänt intresse” anger behandling ”som ett led i myndighetsutövning”. Myndighetsutövande uppgifter måste alltid anses som uppgifter av allmänt intresse. Uppgifter av allmänt intresse kan däremot vara ett vidare begrepp. Eftersom det är det senare uttryckssättet som används i båda artiklarna, uppkommer inte någon betydelseskillnad mellan dem som är av relevans i detta sammanhang. I det följande behandlas därför båda begreppen samlat.

I sammanhanget kan också nämnas att förordningen enligt artikel 40 förutsätter att uppförandekoder utarbetas och används inom olika branscher.

Vad avses med myndighetsutövning och en uppgift av allmänt intresse?

Frågan är då vad som avses med myndighetsutövning och en uppgift av allmänt intresse.

Begreppet myndighetsutövning har en unionsrättslig innebörd. Som rättsläget ser ut i dag finns det dock inte något som hindrar att ett svenskt synsätt anläggs på den närmare innebörden av begreppet. Enligt svensk rätt karakteriseras myndighetsutövning av beslut eller andra ensidiga åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan medföra både förpliktelser för enskilda och åtgärder som är gynnande för enskilda. Det krävs författningsstöd för myndighetsutövning i Sverige. I första hand är det statliga och kommunala myndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning. Även andra juridiska personer liksom fysiska person kan dock anförtros förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

När det gäller vad som avses med en uppgift av allmänt intresse är det också ett unionsrättsligt begrepp. Det finns dock inte någon definition av begreppet inom unionsrätten och inte heller någon praxis, vare sig från EU-domstolen eller svenska myndigheter, som belyser detta närmare. Vid tolkningen måste man ha i åtanke att eftersom det är fråga om ett unionsrättsligt begrepp får detta inte tolkas fritt av varje enskild medlemsstat. Bedömningen ska avse uppgiften som sådan och inte den personuppgiftsbehandling – t.ex. kameraövervakning – som ska ske vid utförandet av uppgiften.

Under begreppet bör anses falla uppgifter som utförs av statliga myndigheter för att uppfylla uttryckliga uppdrag från riksdagen eller regeringen. Detsamma bör gälla obligatoriska uppgifter som kommuner och landsting utför till följd av författningsreglerade åligganden. På samma sätt bör man rimligen se på de frivilliga åtaganden som kommuner och landsting kan göra så länge de avser angelägenheter av allmänt intresse i den mening som avses i svensk rätt. Därutöver utför myndigheter vissa andra, administrativa uppgifter – såsom säkerhetsarbete – för att de ska kunna fullgöra sin kärnverksamhet. Även sådana uppgifter bör anses vara av allmänt intresse. På samma sätt bör man se på den situationen att enskilda juridiska personer eller fysiska personer på uppdrag av en statlig eller kommunal myndighet utför förvaltningsuppgifter som åligger

myndigheten eller kommunen. Även vissa andra verksamheter som kan bedrivas av privaträttsliga subjekt kan falla in under begreppet uppgift av allmänt intresse.

Allmänt intresse – inklusive myndighetsutövning – och kameraövervakning

När det gäller just kameraövervakning får mot bakgrund av det som angetts i avsnittet ovan följande anses gälla.

Kameraövervakning som utförs av statliga eller kommunala myndigheter som ett led i kärnverksamheten utgör en personuppgiftsbehandling som sker för att utföra en myndighetsutövande uppgift eller annars en uppgift av allmänt intresse. Detsamma gäller kameraövervakning i övrigt hos myndigheterna, åtminstone när det finns en koppling till kärnverksamheten, såsom att övervakningen sker för att skydda de anställda eller verksamheten i övrigt så att den kan utföras. Sådan övervakning kan t.ex. ske av yttre in- och utgångar för personalen och av väntrum för allmänheten.

Också kameraövervakning som bedrivs av privaträttsliga subjekt som ett led i förvaltningsuppgifter som anförtrotts dem utförs för att fullgöra antingen en myndighetsutövande uppgift eller någon annan uppgift av allmänt intresse. Även vissa andra verksamheter som drivs av sådana subjekt kan med hänsyn till verksamhetens syfte ha ett allmänt intresse. Kameraövervakning kan då ske för att utföra denna uppgift. Vilka sådana verksamheter, där kameraövervakning kan förekomma, som kan anses vara av allmänt intresse är svårt att i detalj uttala sig om. Generellt gäller att det är verksamheten eller uppgiften som sådan som ska vara av allmänt intresse, inte kameraövervakningen. Som exempel kan nämnas bedrivande av kollektivtrafik. Enligt Artikel 29-gruppen, som är en arbetsgrupp som inrättats enligt 1995 års dataskyddsdirektiv, kan kameraövervakning anses avse en uppgift av allmänt intresse när det gäller övervakning för att upptäcka våldsamt beteende i kollektivtrafik i brottsbelastade områden (Opinion 4/2004 on the Processing of Personal Data by means of Video Surveillances, s. 17).

Vad gäller brottsbekämpning är det en verksamhet som i princip är förbehållen Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och ytterligare några myndigheter. Kameraövervakning i den verksamheten regleras inte genom förordningen utan i direktivet. När däremot andra

aktörer bedriver kameraövervakning för att motverka brottslighet i sina verksamheter omfattas övervakningen av förordningen men många gånger är det inte fråga om en kameraövervakning som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Visserligen kan kameraövervakning även i sådana verksamheter sägas gagna det allmänna intresset av att brott förebyggs, upptäcks, utreds och lagförs. Enligt förordningen är det dock inte syftet med kameraövervakningen utan själva verksamhetens syfte som är det centrala i sammanhanget. Om verksamheten inte kan anses vara av allmänt intresse, saknas möjlighet att med stöd av artiklarna 6.2, 6.3 och 36.5 reglera kameraövervakningen i nationell rätt, t.ex. genom att ställa upp ett krav på tillstånd för övervakningen. Detta gäller t.ex. enskilda som bedriver butiksverksamhet och kameraövervakar sina butiker för att skydda anställda och egendom mot brott. Sådana enskilda kan i stället, om förutsättningar för det föreligger, bedriva kameraövervakning med stöd av artikel 6.1 f i förordningen (EU-domstolens dom Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428).

Sammanfattningsvis får frågan om kameraövervakning behövs för att en uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras avgöras utifrån vem som vill bedriva övervakningen och i vilket sammanhang samt med beaktande av en viss restriktivitet i tolkningen av begreppet uppgift av allmänt intresse.

Kameraövervakningslagen och utrymmet för allmänt intresse

Vad då gäller hur dagens kameraövervakningslag förhåller sig till de redovisade artiklarna kan först konstateras att lagen inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse med en sådan rättslig grund som avses i artikel 6.3 när det gäller kameraövervakning som sker som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Den i avsnitt 2.1.3 nämnda Dataskyddsutredningen har gjort bedömningen att artikel 6.3 ska förstås så att för att en behandling av personuppgifter ska vara laglig enligt artikel 6.1 e måste behandlingen dels vara nödvändig antingen som ett led i myndighetsutövning eller för att kunna utföra en uppgift av allmänt intresse, dels vara fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten. Vidare måste ändamålet med behandlingen vara nödvändigt för myndighetsutövningen respektive utförandet av

uppgiften. Enligt utredningen gäller kravet på uttryckligt författningsstöd den övergripande uppgiften. Artikeln innebär alltså inte ett krav på stöd i nationell rätt för den specifika behandlingsåtgärden, i detta sammanhang kameraövervakningen som sådan. Detta innebär att kameraövervakning är tillåten enligt artikel 6.1 e, om övervakningen är nödvändig som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av gällande rätt. Enligt utredningen finns stöd i svensk rätt för myndighetsutövning och utförande av uppgifter av allmänt intresse. Utredningen har ändå föreslagit bestämmelser som tydliggör att personuppgifter får behandlas endast om minst ett av de villkor som anges i artikel 6.1 är uppfyllt. Enligt dessa får personuppgifter behandlas med stöd av artikel 6.1 e i förordningen, om behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning eller om behandlingen är nödvändig som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning enligt lag eller annan författning.

Vidare innehåller kameraövervakningslagen andra bestämmelser av det slag som är tillåtna att ha i nationell rätt med stöd av artikel 6.3 förutsatt att kameraövervakningen är nödvändig för myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Exempelvis finns bestämmelser om lagringstid i 32 §. Lagen innehåller också i 8 § ett krav på tillstånd till kameraövervakning som i och för sig kan behållas med stöd av artikel 36.5 i den utsträckning övervakningen sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. En ren anmälningsskyldighet som liknar den anmälningsplikt som finns i 12–16 §§ i lagen kan däremot knappast behållas, eftersom det i förordningen anges att ett nationellt krav ska avse samråd och tillstånd. I kameraövervakningslagen finns i 9 § även bestämmelser om hur intresseavvägningen ska göras i de fall där det krävs tillstånd till kameraövervakning. Någon form av sådan avvägning måste anses möjlig att fortsatt föreskriva i svensk rätt för det fall ett tillståndskrav bör gälla. Artikel 6.3 lämnar utrymme för nationella regler om allmänna villkor för personuppgiftsbehandling och ett nationellt tillståndskrav enligt artikel 36.5 förutsätter också vissa kompletterande bestämmelser om hur tillståndsprövningen ska gå till, dvs. vilka närmare omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om

tillstånd ska ges eller inte. Det kan också erinras om att artikel 6.1 e innehåller ett krav på nödvändighet, som i någon form måste återspeglas i en eventuell tillståndsprövning.

I sammanhanget förtjänar att upprepas att myndigheter som rättslig grund för kameraövervakning inte kan åberopa en intresseavvägning enligt artikel 6.1 f men däremot kan artikel 6.1 e utgöra rättslig grund för deras kameraövervakning. Därutöver kan ett svenskt tillståndskrav för myndigheters kameraövervakning i och för sig gälla. Ett tillståndsförfarande förutsätter naturligen att prövningen av om tillstånd ska ges eller inte sker enligt vissa kriterier och av artikel 58 följer också att tillsynsmyndigheten ska ha befogenhet att ge tillstånd till behandling. En anknytande fråga är om andra subjekt som skulle kunna omfattas av ett sådant tillståndskrav och som i och för sig kan åberopa den rättsliga grunden i artikel 6.1 f kan kringgå tillståndsförfarandet genom att åberopa den grunden. Svaret måste vara nej. Detta kan rimligen inte anses ha varit förordningens mening när den lämnat utrymme för att kräva tillstånd för personuppgiftsbehandling som sker vid utförandet av vissa uppgifter.

I de verksamheter där kameraövervakning sker och där övervakningen omfattas av dagens tillstånds- eller anmälningsplikt men verksamheten inte utgör myndighetsutövning eller är av allmänt intresse enligt artikel 36.5 kommer kameraövervakning framöver att få ske tillstånds- eller anmälningsfritt. I dessa fall gäller förordningens bestämmelser om när och hur kameraövervakning får ske.

Avslutningsvis ska nämnas att förordningen i artikel 88 lämnar utrymme för nationella regler i lagstiftning eller kollektivavtal om kameraövervakning i anställningsförhållanden. Denna artikel behandlas i avsnitt 7.1.12.

Ett utrymme för svensk lagstiftning om kameraövervakning, t.ex. ett tillståndskrav

Av avsnitten ovan följer sammanfattningsvis följande. Svensk lagstiftning som kompletterar förordningen kan med stöd av artiklarna 6.2, 6.3 och 36.5 i förordningen innehålla detaljerade bestämmelser för sådan kameraövervakning som sker som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse men inte för kameraövervakning i övrigt.

Lagstiftningen kan exempelvis innehålla ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske vid utförandet av en sådan uppgift. Ett tillståndskrav kan gälla för statliga och kommunala myndigheters kameraövervakning men också för kameraövervakning som utförs av privaträttsliga subjekt i samband med vissa särskilda verksamheter, såsom i kollektivtrafiken. För anställningsförhållanden finns enligt förordningen ett särskilt utrymme för eventuella svenska regler i lagstiftning eller kollektivavtal, se avsnitt 7.1.12.

7.1.9. Vissa definitioner och principer

Bedömning:Kameraövervakningslagens definitioner enligt 2 §,

utöver de som behandlats i avsnitt 7.1.3, är förenliga med förordningens definitioner enligt artikel 4. Lagens allmänna krav för kameraövervakning enligt 7 § och bestämmelser om behandling av bild- och ljudmaterial i 28–33 §§ överensstämmer delvis med förordningens principer enligt artikel 5.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om definitioner m.m. som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen: I förordningens kapitel I och II med all-

männa bestämmelser respektive principer finns, utöver de ovan behandlade artiklarna om bl.a. syfte, tillämpningsområde, vissa definitioner och rättsliga grunder för behandling, vissa ytterligare bestämmelser av intresse i detta sammanhang.

I artikel 4.11 finns en definition av begreppet samtycke. En sådan definition finns även i 2 § kameraövervakningslagen. Den motsvarar i sak den som finns i artikeln, även om den är anpassad till sådan personuppgiftsbehandling som sker genom kameraövervakning. Något utrymme att i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen upprepa denna definition finns inte. Kameraövervakningslagen innehåller även ett antal ytterligare definitioner som inte finns i förordningen och som i och för sig är förenliga med förordningen. Samtidigt saknar lagen ett antal definitioner som finns i förordningen.

Vidare innehåller artikel 5 i förordningen vissa principer för behandling av personuppgifter. Dessa krav utgör tillsammans med de rättsliga grunderna enligt artikel 6, som behandlats ovan, de allmänna förutsättningarna för att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten. I förordningen finns sedan ett flertal artiklar med ett närmare innehåll som bygger på dessa principer. Vissa av dessa och därmed artikel 5 kan enligt artikel 23 begränsas i nationell rätt, se avsnitt 7.1.10. I artikel 5 anges sammanfattningsvis att personuppgifter

a) ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande

till den registrerade,

b) ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade

ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål,

c) ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhåll-

ande till de ändamål för vilka de behandlas,

d) ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade; alla rimliga

åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål,

e) inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den

registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas, och

f) ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för

personuppgifterna med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder.

Kameraövervakningslagen innehåller flera bestämmelser vars innehåll kan sägas motsvara de principer som anges i artikel 5. Enligt 7 § i lagen gäller som allmänna krav för kameraövervakning att övervakningen ska bedrivas lagligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Vidare regleras i 28–33 §§ hur bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får behandlas. Till exempel anges att den som bedriver kameraövervakning inte får behandla bild- och ljudmaterial från övervakningen för något ändamål som är oförenligt med det som materialet samlades in för. Det

finns också exempelvis angivet hur länge material från kameraövervakning får bevaras, se även avsnittet nedan. Lagens allmänna krav för kameraövervakning och bestämmelser om behandling av bild- och ljudmaterial överensstämmer dock endast delvis med förordningens principer enligt artikel 5. Eftersom förordningen kommer att gälla direkt i Sverige, kan bestämmelser på kameraövervakningsområdet som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.10. Rättigheter för registrerade

Bedömning:Kameraövervakningslagens upplysningsplikt och tider

för bevarande av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning enligt 25–27 §§ och 32 § är i huvudsak förenlig respektive är förenliga med förordningens rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter enligt artiklarna 12–23. Bestämmelser om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter i 37 § kameraövervakningslagen och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är förenliga med förordningen. Rättigheterna enligt förordningen är fler än vad som följer av lagen.

Vissa bestämmelser på kameraövervakningsområdet om upplysningsplikt och bevarandetider samt andra bestämmelser som innebär undantag från rättigheterna för de registrerade kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen: Kapitel III i förordningen, artiklarna 12–

23, innehåller bestämmelser om registrerades rättigheter. Rättigheterna gäller insyn och villkor, information och tillgång till personuppgifter, rättelse och radering samt rätt att göra invändningar. Kapitlet innehåller också bestämmelser som ger en medlemsstat möjlighet att i sin nationella rätt begränsa både dessa rättigheter och de krav som följer av artikel 5, se ovan angående innehållet i den artikeln.

I kapitlet finns bl.a. en detaljerad reglering om vilken information som en personuppgiftsansvarig är skyldig att lämna till den

registrerade. Information ska t.ex. lämnas om vem som behandlar uppgifterna och om ändamålet med behandlingen.

Vidare finns utförliga bestämmelser om den registrerades rätt att, under vissa förutsättningar, få tillgång till personuppgifter och viss information i samband med det och att få uppgifter rättade, kompletterade eller raderade samt att få behandlingen begränsad. Exempelvis ska personuppgifter raderas när de inte längre är nödvändiga för de ändamål för vilka de samlats in eller annars behandlats. Den registrerade har även rätt att göra invändningar mot behandling av personuppgifter som grundar sig på artikel 6.1 e eller f.

I artikel 23.1 ges medlemsstaterna dock en möjlighet att i nationell rätt begränsa de registrerades rättigheter enligt kapitlet liksom kraven enligt artikel 5. Sådana begränsningar får göras endast om de sker med respekt för andemeningen i de grundläggande rättigheterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säkerställa vissa angivna intressen, såsom den nationella säkerheten, försvaret, den allmänna säkerheten, verkställande av straffrättsliga sanktioner eller förebyggande, förhindrande, utredning, avslöjande eller lagföring av brott. I artikel 23.2 anges vad en nationell reglering med denna typ av begränsningar ska innehålla. Exempelvis ska en sådan innehålla, om det är relevant, bestämmelser om lagringstid.

Enligt 25 § kameraövervakningslagen gäller som huvudregel en upplysningsplikt vid all kameraövervakning som omfattas av lagen. Upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Upplysning ska också lämnas om vem som bedriver kameraövervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp, ska det lämnas en särskild upplysning om detta. Upplysningsplikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Den som bedriver övervakningen ska enligt 26 § på begäran även informera den övervakade om ändamålet med övervakningen. I vissa i 27 § angivna fall behöver det inte lämnas någon upplysning, t.ex. när övervakning bedrivs av en räddningsledare för att efterforska en försvunnen person.

Vidare följer av 32 § kameraövervakningslagen att bild- eller ljudmaterial från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras under högst två månader, om inte en längre bevarandetid beslutas. Material från övervakning av en plats dit

allmänheten inte har tillträde får inte bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med övervakningen. Material som inte längre får bevaras ska omedelbart förstöras.

I 37 § kameraövervakningslagen finns också en bestämmelse med rubriken tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter. Av bestämmelsen följer att den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kameraövervakning inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Vidare innehåller bestämmelsen en upplysning om att i det allmännas verksamhet ska i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, tillämpas. Enligt 32 kap. 3 § OSL gäller sekretess för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning som avses i kameraövervakningslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet gäller sekretessen endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Av 12 kap. 1 § OSL följer att sekretess till skydd för en enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i lagen.

Detta innebär att när det gäller kameraövervakning i det allmännas verksamhet kan en enskild normalt få tillgång till material från övervakningen som avser honom eller henne själv. Om materialet omfattar även andra personer, kan den enskilde få tillgång till materialet förutsatt att ett utlämnande inte är till men för någon sådan annan person eller dennes närstående. Detta gäller under förutsättning att det inte finns någon annan bestämmelse i OSL som reglerar sekretess i den aktuella verksamheten. Under motsvarande förutsättningar kan en enskild vid kameraövervakning i annan verksamhet än det allmännas få tillgång till material som avser honom eller henne själv. Vid tolkningen av bestämmelsen om tystnadsplikt för privata aktörer i 37 § kameraövervakningslagen ska ledning sökas i regleringen i OSL (se bl.a. prop. 2012/13:115 s. 161).

Det kan konstateras att förordningen innehåller omfattande rättigheter för registrerade och fler än vad som följer av kameraövervakningslagen men samtidigt ger visst utrymme för en medlemsstat att göra undantag från dessa rättigheter. Kameraövervakningslagens upplysningsplikt och tider för bevarande av bild- och ljudmaterial

från kameraövervakning är i huvudsak förenlig respektive är förenliga med förordningens rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter. Bestämmelserna om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter i lagen och i OSL är förenliga med förordningen. Förordningens rättigheter kommer att gälla direkt i Sverige, om inte svensk rätt innehåller andra bestämmelser. Vissa bestämmelser på kameraövervakningsområdet om upplysningsplikt och bevarandetider samt andra bestämmelser som innebär undantag från rättigheterna för de registrerade kan behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.11. Skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Bedömning:Kameraövervakningslagens skyldigheter avseende

säkerhet vid kameraövervakning enligt 30 och 31 §§ överensstämmer med förordningens motsvarande skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden enligt artiklarna 24– 43. Skyldigheterna enligt förordningen är fler än vad som följer av lagen. De innefattar inte något generellt krav på tillstånd eller anmälan men innebär bl.a. att en konsekvensbedömning ska göras och att ett samråd med tillsynsmyndigheten ska ske i vissa fall. Ett tillståndskrav för vissa särskilda fall får dock ställas upp i svensk rätt.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om skyldigheter som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Lagstiftningen kan innehålla ett visst tillståndskrav.

Skälen för bedömningen

Allmänt om skyldigheterna

Kapitel IV i förordningen, artiklarna 24–43, innehåller långtgående skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden. Begreppen personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde definieras i artikel 4. I kapitlet finns bestämmelser om allmänna skyldig-

heter, säkerhet för personuppgifter, konsekvensbedömning och samråd med tillsynsmyndigheten, dataskyddsombud samt uppförandekoder och certifiering. Av skyldigheterna i kapitlet kan skyldigheten enligt artikel 34, som gäller information om en inträffad personuppgiftsincident, begränsas i nationell rätt med stöd av artikel 23.1. Denna begränsningsmöjlighet har behandlats i avsnitt 7.1.10 ovan.

Av intresse i detta sammanhang är främst de artiklar som behandlas i de två följande avsnitten.

Skyldigheter avseende säkerhet vid personuppgiftsbehandling

Artiklarna 25 och 32 innehåller relativt detaljerade bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter. Vidare innehåller artikel 28 bestämmelser om vad som gäller när behandling av personuppgifter ska genomföras på en personuppgiftsansvarigs vägnar.

I kameraövervakningslagen finns skyldigheter avseende säkerhet vid kameraövervakning i 30 och 31 §§. Där föreskrivs bl.a. att den som bedriver kameraövervakning ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda bild- och ljudmaterial från övervakningen. Vidare anges vad som gäller om någon bedriver kameraövervakning för någon annans räkning. Bestämmelserna överensstämmer med förordningens motsvarande skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden. Skyldigheterna enligt förordningen är dock fler än vad som följer av lagen. Dessa kommer att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om skyldigheter som enbart upprepar eller som avviker från skyldigheterna enligt förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skyldigheter att göra en konsekvensbedömning och samråda

I artiklarna 35 och 36 finns bestämmelser om skyldighet att göra en konsekvensbedömning och skyldighet att samråda med tillsynsmyndigheten i vissa fall samt en möjlighet att i nationell rätt ställa upp ett tillståndskrav för vissa särskilda fall. Bestämmelserna har behandlats ingående i avsnitt 7.1.8 ovan och det hänvisas till det

avsnittet vad gäller innehållet i dessa. Här ska endast framhållas följande.

I kameraövervakningslagen finns inte några motsvarigheter till skyldigheterna i förordningen att i vissa fall göra en konsekvensbedömning och, beroende på utfallet av bedömningen, samråda med tillsynsmyndigheten. Däremot innehåller lagen ett generellt tillståndskrav och ett krav på anmälan i vissa fall som inte innefattas i förordningens skyldigheter. Skyldigheterna i förordningen kommer att gälla direkt i Sverige i den utsträckning det inte i stället ställs upp ett tillståndskrav i svensk rätt. Ett sådant kan gälla för viss kameraövervakning, nämligen sådan kameraövervakning som sker för att en uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras. Vid kameraövervakning som inte kan omfattas av ett eventuellt svenskt tillståndskrav men som är särskilt integritetskänslig måste alltså den personuppgiftsansvarige göra en konsekvensbedömning av den planerade kameraövervakningen och eventuellt samråda med tillsynsmyndigheten om denna enligt förordningens bestämmelser. Myndigheten kan vidta åtgärder, t.ex. förbjuda övervakningen, om denna skulle strida mot förordningen.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om skyldigheter som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.12. Rättsmedel, ansvar och sanktioner m.m.

Bedömning:Kameraövervakningslagens bestämmelser i 44–48 §§

om överklagande, skadestånd och straffansvar överensstämmer delvis med förordningens bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner enligt artiklarna 77–84. Förordningens bestämmelser är mer omfattande än lagens.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Vissa kompletterande processuella bestämmelser kan finnas i svensk rätt.

Förordningens bestämmelser om särskilda situationer av personuppgiftsbehandling enligt artiklarna 85–91 ger utrymme för

svensk lagstiftning eller saknar relevans på kameraövervakningsområdet. Med stöd av artikel 88 kan bestämmelser om kameraövervakning i anställningsförhållanden behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen

Rättsmedel, ansvar och sanktioner

I kapitel VIII i förordningen, artiklarna 77–84, finns bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Även i bl.a. kapitel VII finns vissa bestämmelser om rättsmedel, artikel 58.4. Bestämmelserna är omfattande och innebär bl.a. följande.

En registrerad ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsynsmyndigheten. Vidare ska fysiska och juridiska personer ha rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslut av tillsynsmyndigheten som rör dem. En registrerad ska också ha rätt till ett effektivt rättsmedel direkt mot en personuppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde, om den registrerade anser sig ha fått sina rättigheter enligt förordningen åsidosatta. Dessutom ska den som har lidit materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av förordningen ha rätt till ersättning av den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet under vissa förutsättningar. I förordningen regleras i vilken medlemsstat en talan om skadestånd ska väckas medan nationell rätt styr vilken domstol i den medlemsstaten som är behörig. Vid överträdelser av förordningen ska administrativa sanktionsavgifter kunna påföras. Dessutom kan sanktioner för överträdelser, särskilt för sådana som inte är föremål för administrativa sanktionsavgifter, fastställas genom nationell rätt. Dessa sanktioner ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

I 4448 §§kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser om överklagande, skadestånd och straffansvar. Enligt dessa får tillsynsmyndighetens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Dessutom får beslut om tillstånd till kameraövervakning och om undantag från upplysningsplikten i vissa fall överklagas av den kommun där övervakningen ska ske och, om kameraövervakningen ska avse en arbetsplats, av en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Vidare ska den som bedriver kameraövervakning ersätta den övervakade för skada och kränkning av den

personliga integriteten som kameraövervakning i strid med lagen har orsakat. Slutligen ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot exempelvis någon av bestämmelserna om tillståndsplikt, anmälningsplikt eller upplysningsplikt dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som bryter mot villkor i ett tillståndsbeslut.

Kameraövervakningslagens bestämmelser om överklagande, skadestånd och straffansvar överensstämmer alltså endast delvis med förordningens bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Förordningens bestämmelser är mer omfattande än lagens. Samtidigt kräver förordningen t.ex. inte ett straffrättsligt ansvar. Flertalet av förordningens bestämmelser kommer att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser på kameraövervakningsområdet som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Vissa kompletterande processuella bestämmelser kan finnas i svensk rätt.

Särskilda behandlingssituationer

I kapitel IX i förordningen, artiklarna 85–91, finns bestämmelser om särskilda situationer av behandling av personuppgifter, bl.a. behandling i förhållande till yttrande- och informationsfriheten och behandling i anställningsförhållanden. Dessa bestämmelser bedöms sakna relevans på kameraövervakningsområdet utom vad gäller artiklarna 85, 86, 88 och 90. Artiklarna 85 och 86 ger utrymme för en nationell reglering om förhållandet mellan, å ena sidan, skyddet för personuppgifter och, å andra sidan, yttrande- och informationsfriheten och offentlighetsprincipen. Artikel 90 behandlas i avsnitt 7.1.14.

Enligt artikel 88 får medlemsstaterna i lag eller i kollektivavtal fastställa mer specifika regler för att säkerställa skyddet av rättigheter och friheter vid behandling av personuppgifter i anställningsförhållanden, särskilt när det gäller t.ex. säkerhet på arbetsplatsen eller skydd av arbetsgivarens eller kundens egendom. Dessa regler ska innehålla lämpliga och specifika åtgärder för att skydda den registrerades mänskliga värdighet, berättigade intressen och grundläggande rättigheter, varvid hänsyn särskilt ska tas till insyn i behandlingen, överföring av personuppgifter inom en koncern eller

en grupp av företag som deltar i gemensam ekonomisk verksamhet samt övervakningssystem på arbetsplatsen. En medlemsstat ska anmäla sådana bestämmelser till kommissionen senast den 25 maj 2018 och även anmäla eventuella senare ändringar av bestämmelserna.

I kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser som tar sikte på kameraövervakning i anställningsförhållanden. Kameraövervakning får enligt 23 § ske efter en intresseavvägning eller, såvitt avser platser dit allmänheten har tillträde, efter tillstånd eller anmälan enligt 8 och 12–15 §§, se avsnitt 7.1.7. Enligt 17 § andra stycket ska en ansökan om tillstånd till kameraövervakning av en arbetsplats innehålla ett yttrande från skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Detsamma gäller enligt 27 § tredje stycket vid en ansökan om undantag från upplysningsplikten. Enligt 47 § tredje stycket får beslut om tillstånd till kameraövervakning och om undantag från upplysningsplikten som avser en arbetsplats överklagas av en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. För att kameraövervakning av butiker ska vara tillåten efter anmälan krävs enligt 13 § första stycket 3 att den som avser att bedriva övervakning har ingått en skriftlig överenskommelse om övervakningen med skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen.

Bestämmelserna i kameraövervakningslagen bedöms vara förenliga med artikel 88. Med stöd av den artikeln kan bestämmelser om kameraövervakning i anställningsförhållanden behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.13. Överföring till tredjeland eller internationella organisationer

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 34–36 §§

om överföring av bild- och ljudmaterial till tredjeland överensstämmer delvis med förordningens bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer enligt artiklarna 44–50.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om överföring som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förord-

ningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

Skälen för bedömningen: I kapitel V i förordningen, artiklarna 44–

50, regleras under vilka förutsättningar personuppgifter får överföras till tredjeland eller till internationella organisationer. Huvudregeln är att en överföring är tillåten, om det mottagande tredjelandet eller den mottagande organisationen kan säkerställa en adekvat skyddsnivå för uppgifterna. Det är kommissionen som beslutar om ett tredjeland eller en organisation uppfyller detta krav eller inte. Om kommissionen inte har fattat något sådant beslut, är det tillåtet att överföra personuppgifter förutsatt att den som ska överföra uppgifterna vidtar vissa lämpliga skyddsåtgärder, t.ex. använder standardiserade dataskyddsbestämmelser. Därutöver får överföring av personuppgifter ske i vissa undantagssituationer. Det gäller bl.a. när den registrerade har samtyckt till överföringen och när överföringen är nödvändig i vissa avtalssituationer, av viktiga skäl som rör ett allmänintresse som är erkänt i unionsrätten eller i nationell rätt, för att göra gällande rättsliga anspråk eller för att skydda enskildas grundläggande intressen. Vissa av dessa undantag får dock inte åberopas av myndigheter.

I 3436 §§kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser om överföring till tredjeland av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning som innehåller personuppgifter. Även vissa bestämmelser i personuppgiftsförordningen (1998:1191) är av intresse. Av bestämmelserna följer bl.a. att en överföring får ske, om det finns en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna i det mottagande landet, om samtycke från den övervakade föreligger eller om överföringen är nödvändig med avseende på vissa avtalssituationer, rättsliga anspråk eller vitala intressen för den övervakade. Bestämmelserna reglerar inte överföringar till internationella organisationer.

Kameraövervakningslagens bestämmelser om överföring av bild- och ljudmaterial till tredjeland överensstämmer endast delvis med förordningens bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer. Förordningens artiklar om överföring kommer framöver att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om överföring som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen

kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen.

7.1.14. Tillsyn

Bedömning:Kameraövervakningslagens bestämmelser i 38–43 §§

om tillsyn överensstämmer delvis med förordningens bestämmelser om tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheter enligt artiklarna 51–76 och artikel 90. Förordningens bestämmelser är mer omfattande än lagens.

Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om tillsyn som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Vissa svenska kompletterande bestämmelser om tillsyn måste behållas eller införas. Svenska bestämmelser om ytterligare befogenheter för en tillsynsmyndighet utöver de som följer av förordningen får behållas eller införas.

Skälen för bedömningen: I kapitel VI i förordningen, artiklarna 51–

59 finns bestämmelser om tillsyn. Bestämmelserna innebär att medlemsstaterna ska utse en eller flera självständiga tillsynsmyndigheter som ska ansvara för att övervaka tillämpningen av förordningen. Bestämmelserna innehåller en detaljerad reglering av tillsynsmyndighetens oberoende ställning och myndighetens behörighet samt uppgifter och befogenheter, såväl utredningsbefogenheter som korrigerande befogenheter. I några avseenden förutsätter eller tillåter förordningen kompletterande nationell reglering. Det gäller exempelvis tillsynsmyndighetens befogenheter. Det är också upp till medlemsstaterna att inom vissa ramar reglera bl.a. tillsynsmyndighetens organisation och utnämning respektive avsättande av myndighetens medlemmar.

Vidare finns i kapitel VII i förordningen, artiklarna 60–76, bestämmelser som förpliktar en nationell tillsynsmyndighet att samarbeta med och assistera tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater.

Slutligen finns i artikel 90 i kapitel IX en bestämmelse som ger utrymme för nationella regler om hur tillsynsmyndighetens befogenheter förhåller sig till personuppgiftsansvariga som omfattas av tystnadsplikt.

Även i kameraövervakningslagen finns i 38–43 §§ vissa bestämmelser om tillsyn. Till dessa anknyter bestämmelser i kameraövervakningsförordningen (2013:463). Enligt bestämmelserna är det Datainspektionen som har det centrala ansvaret för tillsynen enligt lagen. Datainspektionen utövar vidare den operativa tillsynen över kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. Däremot är det enligt lagen länsstyrelserna som utövar den operativa tillsynen över kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde och som ska se till att tillståndskravet och anmälningsplikten för uppsatta övervakningskameror som inte har tagits i bruk följs. Vidare ger lagen tillsynsmyndigheterna vissa befogenheter exempelvis en rätt att meddela förelägganden och en rätt att få tillträde till övervakningsanläggningar. Några bestämmelser om samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter på kameraövervakningsområdet finns inte i lagen.

Kameraövervakningslagens bestämmelser om tillsyn överensstämmer följaktligen endast delvis med förordningens bestämmelser om tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheter. Förordningens bestämmelser är mer omfattande än lagens. Flertalet av dessa kommer att gälla direkt i Sverige. Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om tillsyn som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Vissa svenska kompletterande bestämmelser om tillsyn måste behållas eller införas. Det gäller bl.a. bestämmelser om vilken myndighet eller vilka myndigheter som ska utöva tillsyn på kameraövervakningsområdet. Vidare får svenska bestämmelser om ytterligare befogenheter för en tillsynsmyndighet utöver de som följer av förordningen behållas eller införas.

7.1.15. Sammanfattande slutsats

Bedömning: Förordningen, som kommer att gälla direkt i Sverige,

innebär att många av kameraövervakningslagens bestämmelser inte kan behållas alls eller inte kan behållas i sin nuvarande form vad gäller kameraövervakning som omfattas av förordningens tillämpningsområde.

Skälen för bedömningen: Av avsnitten ovan har framgått att kamera-

övervakning kan utgöra behandling av personuppgifter som omfattas av förordningen. Vidare har framgått att förordningen kommer att gälla direkt i Sverige och att bestämmelser om kameraövervakning som upprepar eller avviker från innehållet i förordningen därför inte kan behållas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen annat än om förordningen lämnar utrymme för sådana bestämmelser. Som också framgått kan många av kameraövervakningslagens bestämmelser inte behållas alls eller inte behållas i sin nuvarande form vad gäller kameraövervakning som omfattas av förordningens tillämpningsområde.

7.2. Dataskyddsdirektivet

7.2.1. Allmänt om direktivet och kameraövervakningslagen

Bedömning: Kameraövervakning enligt kameraövervaknings-

lagen (2013:460) kan utgöra personuppgiftsbehandling som omfattas av dataskyddsdirektivet. Eftersom direktivet ska genomföras i svensk rätt, måste kameraövervakning som faller in under direktivets tillämpningsområde omfattas av bestämmelser i svensk lagstiftning som uppfyller direktivets krav. Det måste därför analyseras hur bestämmelserna i kameraövervakningslagen förhåller sig till kraven enligt direktivet.

Skälen för bedömningen: EU-direktiv ska genomföras i medlems-

staternas nationella rätt. Enligt artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är direktiv bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås. Det överlåts i princip åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för

genomförandet. Det innebär att medlemsstaterna inte är bundna av ett direktivs terminologi eller systematik, om det avsedda resultatet kan uppnås på annat sätt.

Det nya dataskyddsdirektivet, som presenterats i avsnitt 6.3, ska alltså genomföras i svensk rätt. Det betyder att det i svensk rätt måste finnas bestämmelser om behandling av personuppgifter som uppfyller direktivets krav. Genomförandet ska ha skett senast den 6 maj 2018.

Kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen (2013:460) kan utgöra personuppgiftsbehandling som omfattas av direktivet. Eftersom direktivet ska genomföras i svensk rätt, måste kameraövervakning som faller in under direktivets tillämpningsområde omfattas av bestämmelser i svensk lagstiftning som uppfyller direktivets krav. Det måste därför göras en analys av hur bestämmelserna i kameraövervakningslagen förhåller sig till kraven enligt direktivet. Denna analys görs i de följande avsnitten. Däremot görs inte några uttryckliga bedömningar av om lagens olika bestämmelser kan behållas eller måste ändras. Det är inte givet att ett svenskt genomförande av direktivet på kameraövervakningsområdet måste ske genom att bestämmelserna i kameraövervakningslagen behålls i de delar som de uppfyller direktivets krav och ändras i de delar som direktivet kräver det. Ett alternativ kan vara att allmänna bestämmelser om behandling av personuppgifter i andra författningar om personuppgiftsbehandling helt eller delvis får reglera sådan kameraövervakning som omfattas av direktivets tillämpningsområde. En annan variant är att särskilda bestämmelser om kameraövervakning tas in i en helt ny lag. Dessa frågor diskuteras i avsnitt 9.1. Oavsett vilket alternativ som väljs måste sådan kameraövervakning som träffas av direktivet omfattas av svenska bestämmelser som är förenliga med kraven i direktivet.

Redan här ska nämnas att direktivet enligt artikel 1.3 inte hindrar medlemsstaterna från att föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet. Detta innebär att direktivets bestämmelser utgör en miniminivå som medlemsstaternas nationella rätt ska nå upp till vad gäller skyddet för personuppgifter. Det finns alltså ett utrymme att behålla eller införa bestämmelser i svensk rätt som ställer upp strängare krav än de som följer av direktivet. Utrymmet begränsas av att sådana bestämmelser inte får komma i konflikt med direktivets bestämmelser.

7.2.2. Direktivets syfte

Bedömning:Kameraövervakningslagens syfte enligt 1 § är fören-

ligt med direktivets syfte enligt artikel 1.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning kan innehålla en bestämmelse om syftet med bestämmelser om kameraövervakning, som då måste uppfylla direktivets krav.

Skälen för bedömningen: Enligt artikel 1 i direktivet är syftet med

direktivet dels att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, dels att säkerställa att sådant informationsutbyte mellan behöriga myndigheter som är nödvändigt enligt unionsrätten eller nationell rätt inte begränsas. Syftet är formulerat på ett sätt som liknar syftet enligt förordningen, som behandlats i avsnitt 7.1.2.

Syftet med kameraövervakningslagen anges i 1 § vara att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Lagen har ett vidare tillämpningsområde än direktivet och syftesbestämmelsen kan därför sägas vara vidare än direktivets artikel 1. Direktivet omfattar endast personuppgiftsbehandling som behöriga myndigheter utför i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, se närmare nedan. Syftet med kameraövervakningslagen är dock i relevant del förenligt med direktivets syfte.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning kan, men måste inte, innehålla en bestämmelse om syftet med bestämmelser om kameraövervakning. En sådan syftesbestämmelse måste då uppfylla direktivets krav.

7.2.3. Direktivets tillämpningsområde

Bedömning: Kameraövervakningslagens kameraövervaknings-

begrepp enligt 2 § överensstämmer delvis med direktivets begrepp personuppgiftsbehandling enligt artiklarna 2.2 och 3. Lagens tillämpningsområde i övrigt enligt 2–5 §§ överensstämmer med direktivets tillämpningsområde enligt artiklarna 2 och 3.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning kan ha ett tillämpningsområde som är vidare eller, förutsatt att annan svensk lagstiftning då gäller, snävare än vad som följer av direktivet.

Skälen för bedömningen

Begreppet personuppgiftsbehandling och begreppet kameraövervakning

Frågan hur kameraövervakningslagens kameraövervakningsbegrepp enligt 2 § förhåller sig till förordningens begrepp personuppgiftsbehandling har behandlats i avsnitt 7.1.3. Där har sammanfattningsvis gjorts den bedömningen att begreppet kameraövervakning endast delvis överensstämmer med begreppet personuppgiftsbehandling enligt förordningen. I avsnitt 7.1.5 har också berörts om användning av kamerautrustade drönare och annan ny kamerateknik omfattas av lagen.

Personuppgiftsbehandling definieras på samma sätt i direktivet i artiklarna 2.2 och 3 som i förordningen. Samma bedömning görs därför vad gäller hur begreppet kameraövervakning förhåller sig till direktivets begrepp. Kameraövervakningsbegreppet överensstämmer alltså inte fullt ut med direktivets begrepp personuppgiftsbehandling.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning kan ha ett kameraövervakningsbegrepp som är vidare eller, förutsatt att annan svensk lagstiftning då gäller, snävare än sådan kameraövervakning som innefattas i direktivets begrepp personuppgiftsbehandling. Ett kameraövervakningsbegrepp måste innehålla vissa avgränsningar som skiljer denna form av personuppgiftsbehandling från annan behandling av personuppgifter. Det kan finnas anledning att avgränsa begreppet på ett annat sätt än vad som gäller i dag enligt kameraövervakningslagen.

Vilka subjekt och vilka verksamheter omfattas av direktivet?

Enligt artikel 2.1 jämförd med artikel 1.1 omfattar direktivet personuppgiftsbehandling som behöriga myndigheter utför i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa

straffrättsliga påföljder, inklusive att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Enligt artikel 3.7 avses med behörig myndighet

a) en offentlig myndighet som har behörighet att förebygga, för-

hindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, inklusive skydda mot eller förebygga hot mot den allmänna säkerheten, eller

b) annat organ eller annan enhet som genom medlemsstaternas

nationella rätt har anförtrotts myndighetsutövning för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, inklusive skydda mot eller förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten.

Direktivet gäller alltså myndigheter som har i uppgift att bedriva verksamhet som avser brottsbekämpning, brottmålshantering och straffverkställighet och andra subjekt som genom nationell rätt har anförtrotts myndighetsutövning för sådan verksamhet. Begreppet

brott i direktivet är enligt skäl 13 i direktivets ingress ett själv-

ständigt unionsrättsligt begrepp. Begreppet har i tidigare lagstiftningsärenden som avsett EU-instrument tolkats så att det omfattar såväl konkreta brott som icke-preciserad brottslig verksamhet (prop. 2012/13:73 s. 63). Samma tolkning görs nu. Detta innebär att direktivet omfattar både vad som i svensk rätt brukar benämnas underrättelseverksamhet och verksamhet som går ut på att utreda och beivra konkreta brott. Direktivet omfattar också ännu inte inträffade brott som en särskild åtgärd vidtagits mot, såsom kameraövervakning, just för att förebygga brotten.

I direktivet finns inte några bestämmelser om direktivets territoriella tillämpningsområde. Tillämpningsområdet i det hänseendet följer dock indirekt av bestämmelserna om det materiella tillämpningsområdet.

Frågan om vilka svenska myndigheter som omfattas av direktivet har analyserats och beskrivits av den i avsnitt 2.1.4 presenterade Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv. Enligt utredningen ska de myndigheter som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet omfattas. Som exempel anges Polismyndigheten, Kust-

bevakningen, Skatteverket, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, de allmänna domstolarna och Kriminalvården.

Det innebär att kameraövervakning som utgör personuppgiftsbehandling och som förekommer i brottsbekämpande verksamhet hos t.ex. Polismyndigheten, Kustbevakningen och Tullverket faller in under direktivets tillämpningsområde. Detsamma gäller t.ex. eventuellt förekommande kameraövervakning i verksamhet som bedrivs av de allmänna domstolarna på det straffrättsliga och straffprocessuella området eller i samband med verkställande av straffrättsliga påföljder hos främst Kriminalvården. Eventuell kameraövervakning vid andra myndigheter, exempelvis Statens institutionsstyrelse, kan också i vissa fall omfattas av direktivet.

Av artikel 9.2 följer att om de behöriga myndigheterna genom nationell rätt anförtros att utföra andra uppgifter än brottsbekämpning, brottmålshantering och straffverkställighet är i stället förordningen tillämplig på personuppgiftsbehandling för dessa ändamål. Vidare får enligt artikel 9.1 uppgifter som samlas in av behöriga myndigheter i syfte att bekämpa brott, hantera brottmål eller verkställa straff endast behandlas för andra ändamål om det är tillåtet enligt unionsrätten eller nationell rätt. När personuppgifter behandlas för andra ändamål ska förordningen tillämpas såvida inte behandlingen utgör ett led i en verksamhet som överhuvudtaget inte omfattas av unionsrätten.

De svenska myndigheter som nämnts ovan ska alltså tillämpa bestämmelserna i förordningen när de behandlar personuppgifter i verksamhet som utförs i annat syfte än att bekämpa brott, hantera brottmål eller verkställa straff. Exempelvis kommer kameraövervakning som bedrivs av Polismyndigheten i syfte att förhindra eller begränsa verkningarna av olyckor att falla in under förordningens tillämpningsområde förutsatt att verksamheten inte kan anses avse förebyggande av hot mot den allmänna säkerheten.

Vid en jämförelse mellan direktivets tillämpningsområde och kameraövervakningslagens tillämpningsområde kan det konstateras att lagen omfattar sådana myndigheter och andra subjekt samt verksamheter som avses i direktivet. Det gäller dock inte hemlig kameraövervakning, som enligt 4 § undantas från lagens tillämpningsområde. Hemlig kameraövervakning regleras i stället i 27 kap. rättegångsbalken och i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. I kameraövervakningslagen finns i 3 §

särskilda bestämmelser om lagens territoriella tillämpningsområde, som innefattar kameraövervakning av myndigheter och andra i de verksamheter som avses i direktivet.

Slutligen ska nämnas att det i artikel 2 i direktivet finns vissa undantag från direktivets tillämpningsområde. Av intresse i detta sammanhang är det undantag som framgår av artikel 2.3 a. Där anges att direktivet inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten. I skäl 14 i ingressen till direktivet ges som exempel verksamhet som rör nationell säkerhet, verksamhet som utförs av byråer och organ som hanterar nationella säkerhetsfrågor och medlemsstaternas behandling av personuppgifter när de utför verksamhet som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget.

Detta innebär för svenskt vidkommande att kameraövervakning i vissa svenska verksamheter faller utanför direktivets tillämpningsområde. Det gäller bl.a. normalt för kameraövervakning i Säkerhetspolisens verksamhet och i försvarets verksamhet. Sådan kameraövervakning omfattas däremot av kameraövervakningslagen. Lagens tillämpningsområde i de nu diskuterade avseendena hindras inte av direktivet. I sammanhanget ska också nämnas att det i lagens 5 § finns ett undantag för fysiska personers privata kameraövervakning. Detta undantag saknar relevans på direktivets område.

Sammanfattningsvis överensstämmer kameraövervakningslagens tillämpningsområde i nu diskuterade avseenden med direktivets tillämpningsområde. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning kan i och för sig ha ett tillämpningsområde som är vidare eller, förutsatt att annan svensk lagstiftning då gäller, snävare än vad som följer av direktivet. Ett vidare territoriellt tillämpningsområde torde dock inte vara möjligt.

7.2.4. Definitioner, principer, laglig personuppgiftsbehandling och kameraövervakning, m.m.

Bedömning:Kameraövervakningslagens definitioner enligt 2 §,

utöver de som behandlats i avsnitt 7.2.3, är förenliga med direktivets definitioner enligt artikel 3.

Lagens allmänna krav för kameraövervakning enligt 7 § och bestämmelser om behandling av bild- och ljudmaterial i 28–31 §§ överensstämmer delvis med direktivets principer enligt artiklarna 4–11.

Lagens tider för bevarande av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning enligt 32 och 33 §§ är förenliga med direktivets krav på tidsgränser för lagring av personuppgifter enligt artikel 5.

Lagens bestämmelser i 8–24 och 49 §§ om när kameraövervakning är tillåten är förenliga med direktivets bestämmelser om när personuppgiftsbehandling är laglig enligt artikel 8. Lagens bestämmelse om när det krävs tillstånd till kameraövervakning är förenlig med artikel 1.3.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste uppfylla direktivets krav vad gäller definitioner, principer, tidsgränser för lagring och laglig behandling av personuppgifter. Lagstiftningen kan innehålla t.ex. ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske.

Skälen för bedömningen

Allmänt

I kapitel I och II i direktivet med allmänna bestämmelser och principer, artikel 3 respektive artiklarna 4–11, finns, utöver de tidigare behandlade artiklarna om bl.a. syfte och tillämpningsområde, ett antal artiklar av intresse i detta sammanhang. Det gäller främst bestämmelser om definitioner, principer för behandling av personuppgifter, tidsgränser för lagring, laglig – dvs. tillåten – behandling av personuppgifter och behandling av särskilda kategorier av personuppgifter.

Definitioner

I artikel 3 finns ett flertal definitioner av olika begrepp som används i direktivet. Flertalet av definitionerna överensstämmer helt eller i allt väsentligt med definitionerna av samma begrepp i förordningen. Det gäller t.ex. begreppen personuppgiftsansvarig och

personuppgiftsbiträde. Begreppet personuppgiftsbehandling och hur

begreppet kameraövervakning förhåller sig till detta har behandlats ovan.

Vid en jämförelse mellan kameraövervakningslagens övriga definitioner enligt 2 § och direktivets definitioner kan det konstateras att lagen saknar ett antal definitioner som finns i direktivet samtidigt som den innehåller definitioner som inte har några motsvarigheter i direktivet. Som exempel på det senare kan nämnas lagens definition av samtycke. Samtycke torde, som framgår nedan, inte kunna utgöra en grund för behandling av personuppgifter enligt direktivet och saknar därför relevans på direktivets område.

Kameraövervakningslagens definitioner är förenliga med direktivets definitioner. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla definitioner eller andra bestämmelser vars innehåll uppfyller direktivets krav vad gäller definitioner. Direktivet hindrar inte att en sådan lagstiftning innehåller andra definitioner än de som finns i direktivet.

Principer

Artikel 4 innehåller vissa principer för behandling av personuppgifter. Dessa krav utgör tillsammans med kravet på rättslig grund enligt artikel 8 de allmänna förutsättningarna för att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten. I direktivet finns sedan ett flertal artiklar med ett närmare innehåll som bygger på dessa principer. Enligt artikel 4 ska medlemsstaterna föreskriva att personuppgifter ska

a) behandlas på ett lagligt och korrekt sätt,

b) samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ända-

mål och inte behandlas på ett sätt som står i strid med dessa ändamål,

c) vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till

de syften för vilka de behandlas,

d) vara korrekta och, om nödvändigt, uppdaterade; alla rimliga åt-

gärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål,

e) inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den regi-

strerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka de behandlas, och

f) behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för person-

uppgifterna med användning av lämpliga tekniska eller organisatoriska åtgärder.

Kameraövervakningslagen innehåller flera bestämmelser vars innehåll kan sägas motsvara principerna enligt artikel 4. Av 7 § följer att som allmänna krav för kameraövervakning gäller att övervakning ska bedrivas lagligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Vidare regleras i 28–33 §§ hur bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får behandlas. Till exempel anges att den som bedriver kameraövervakning inte får behandla bild- och ljudmaterial från övervakningen för något ändamål som är oförenligt med det som materialet samlades in för. Det finns också exempelvis angivet hur länge material från kameraövervakning får bevaras, se vidare nedan. Lagens allmänna krav för kameraövervakning och bestämmelser om behandling av bild- och ljudmaterial överensstämmer dock endast delvis med direktivets principer enligt artikel 4. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste uppfylla direktivets krav vad gäller principer.

Tidsgränser för lagring

Enligt artikel 5 ska medlemsstaterna föreskriva att lämpliga tidsgränser fastställs för radering av personuppgifter eller för periodisk översyn av behovet av att lagra personuppgifter. Procedurrelaterade åtgärder ska enligt artikeln säkerställa att tidsgränserna efterlevs.

I 32 och 33 §§kameraövervakningslagen finns bestämmelser om hur länge bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får bevaras. Material från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras under högst två månader, om inte en längre bevarandetid beslutas. Material från övervakning av en plats dit

allmänheten saknar tillträde får inte bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med övervakningen. När materialet inte längre får bevaras ska det omedelbart förstöras. Bestämmelserna är förenliga med direktivets krav. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste uppfylla direktivets krav vad gäller tidsgränser för lagring.

Laglig personuppgiftsbehandling och kameraövervakning

Enligt artikel 8 ska personuppgiftsbehandling vara laglig endast om och i den mån behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift som utförs av en behörig myndighet för de ändamål som anges i artikel 1.1 och som sker på grundval av unionsrätten eller nationell rätt. Den nationella rätt som reglerar behandling ska åtminstone specificera syftet med behandlingen, vilka personuppgifter som ska behandlas och behandlingens ändamål. Enligt Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv innebär detta att personuppgiftsbehandling ska ha stöd i myndighetens arbetsuppgifter så som de kommer till uttryck i unionsrätten eller nationell lagstiftning och andra bindande beslut. Utredningen har föreslagit att det ska framgå av den generella lag som utredningen har föreslagit ska genomföra direktivet, brottsdatalagen. Samma bedömning görs i detta sammanhang. Det innebär att det måste finnas författningsstöd för att svenska behöriga myndigheter ska kunna bedriva kameraövervakning för brottsbekämpning, brottmålshantering och straffverkställighet. Motsvarande bedömning har gjorts i fråga om en liknande artikel i förordningen, se avsnitt 7.1.8. Artikel 8 innebär alltså inte ett krav på stöd i nationell rätt för den specifika behandlingsåtgärden, t.ex. kameraövervakning.

I sammanhanget ska också kort nämnas artikel 1.3, som behandlas närmare i avsnitt 7.2.6 nedan. Enligt den artikeln får en medlemsstat föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som följer av direktivet.

I 824 och 49 §§kameraövervakningslagen finns flera bestämmelser som anger när kameraövervakning är tillåten och ett antal därtill anknytande bestämmelser. Som huvudregel gäller att det krävs tillstånd till kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde och att ett sådant ska ges om intresset av övervakning väger

tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av övervakningsintresset ska särskilt beaktas bl.a. om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott. I några fall får kameraövervakning bedrivas under högst en månad utan att en ansökan om tillstånd har gjorts. Det gäller t.ex. övervakning som bedrivs av Polismyndigheten när det finns risk för att viss allvarlig brottslighet kommer att begås. Vidare är övervakning av vissa särskilda platser dit allmänheten har tillträde tillåten efter endast en anmälan. Sådan kameraövervakning torde dock inte bedrivas i de verksamheter som omfattas av direktivet. Kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde är tillåten bl.a. om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott och övervakningsintresset väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad.

De myndigheter och andra subjekt samt verksamheter som avses i direktivet har stöd i gällande svensk rätt för sina verksamheter. Kameraövervakningslagens bestämmelser i 8–24 §§ om när kameraövervakning är tillåten är förenliga med direktivets bestämmelser om när personuppgiftsbehandling är laglig enligt artikel 8. Lagens bestämmelse om när det krävs tillstånd till kameraövervakning är förenlig med artikel 1.3, som ger utrymme för t.ex. ett krav på tillstånd i nationell rätt. Det ska samtidigt understrykas att kameraövervakning inom direktivets tillämpningsområde inte kan bedrivas med stöd av samtycke. Detta torde dock inte heller förekomma.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste uppfylla direktivets krav vad gäller laglig behandling av personuppgifter. Lagstiftningen kan innehålla t.ex. ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske.

Särskilda kategorier av personuppgifter

Enligt artikel 10 ska behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att unikt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning endast vara tillåten under vissa förutsättningar. Biometriska uppgifter definieras i artikel 3.13 som upp-

gifter som erhållits genom en teknisk behandling avseende en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör unik identifiering av personen. Av ingressen till förordningen, men inte till direktivet, framgår att behandling av foton inte systematiskt omfattas, eftersom foton endast definieras som biometriska uppgifter när de behandlas med särskild teknik som möjliggör identifiering eller autentisering av en fysisk person. Motsvarande måste antas gälla i fråga om direktivet. Behandling av sådana uppgifter som omfattas av artikel 10 får bl.a. ske när det är absolut nödvändigt, det finns lämpliga skyddsåtgärder för den registrerades rättigheter och friheter och behandlingen är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt.

Sådana känsliga uppgifter som omfattas av artikel 10 kan i och för sig samlas in genom kameraövervakning. Artikeln måste dock anses gälla när kameraövervakningen sker enbart på grund av de avbildade personernas ras eller etniska ursprung etc. Samma bedömning har gjort i avsnitt 7.1.7 i fråga om motsvarande bestämmelse i förordningen. Bilder på människor i mer ”normala” sammanhang kan inte anses avslöja några känsliga personuppgifter.

7.2.5. Rättigheter för registrerade

Bedömning: Kameraövervakningslagens upplysningsplikt enligt

25–27 §§ är i huvudsak förenlig med direktivets rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter enligt artiklarna 12–18. Bestämmelser om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter i 37 § kameraövervakningslagen och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är förenliga med direktivet. Rättigheterna enligt direktivet är fler än vad som följer av lagen.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om rättigheter för registrerade eller om undantag från rättigheterna som uppfyller direktivets krav.

Skälen för bedömningen: Kapitel III i direktivet, artiklarna 12–18,

innehåller bestämmelser om registrerades rättigheter. Rättigheterna gäller information och tillgång till personuppgifter, rättelse och radering samt begränsning av behandling. Vissa av artiklarna innehåller också bestämmelser som ger medlemsstaterna möjlighet att

begränsa rättigheterna. Enligt artikel 18 får medlemsstaterna föreskriva att vissa av rättigheterna ska utövas i enlighet med nationell rätt, om personuppgifterna ingår i ett domstolsbeslut eller ett rättsligt protokoll eller ett ärende som behandlas i samband med brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden. Rent nationell rätt kan alltså reglera behandling av material från kameraövervakning inom ramen för ett sådant förfarande.

I artiklarna 12 och 13 finns detaljerade bestämmelser om information som en personuppgiftsansvarig ska lämna till den registrerade. Informationen ska tillhandahållas på lämpligt sätt, t.ex. elektroniskt, och lämnas i en koncis, begriplig och lättillgänglig form samt på ett klart och tydligt språk. Vidare ska den personuppgiftsansvarige göra åtminstone följande information tillgänglig för den registrerade.

a) Den personuppgiftsansvariges identitet och kontaktuppgifter.

b) Dataskyddsombudets kontaktuppgifter, i tillämpliga fall.

c) Ändamålen med den behandling för vilken personuppgifterna är

avsedda.

d) Rätten att lämna in klagomål till en tillsynsmyndighet samt till-

synsmyndighetens kontaktuppgifter.

e) Rätten att av den personuppgiftsansvarige begära tillgång till och

rättelse eller radering av personuppgifter och begränsning av behandlingen av personuppgifter som rör den registrerade.

Att informationen ska göras tillgänglig får förstås så att informationen inte faktiskt måste lämnas till varje enskild registrerad. Stöd för denna bedömning finns i skäl 42 i ingressen till direktivet där det anges att informationen kan lämnas på den behöriga myndighetens webbplats.

Därutöver ska den personuppgiftsansvarige i specifika fall lämna viss ytterligare information till den registrerade för att göra det möjligt för honom eller henne att utöva sina rättigheter. Det gäller bl.a. information om behandlingens rättsliga grund och den period under vilken personuppgifterna kommer att lagras. Det är dock möjligt att under vissa förutsättningar begränsa rätten till denna information.

Enligt 25 § kameraövervakningslagen gäller som huvudregel en upplysningsplikt vid all kameraövervakning som omfattas av lagen.

Upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Upplysning ska också lämnas om vem som bedriver kameraövervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen, ska det lämnas en särskild upplysning om detta. Upplysningsplikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Den som bedriver övervakningen ska enligt 26 § på begäran även informera den övervakade om ändamålet med övervakningen. I vissa i 27 § angivna fall behöver det inte lämnas någon upplysning.

Kameraövervakningslagens upplysningsplikt ligger i linje med direktivets reglering om information enligt artiklarna 12 och 13 men överensstämmer inte helt med denna.

Direktivet innehåller vidare i artiklarna 14–17 bestämmelser om den registrerades rätt att få tillgång till personuppgifter och att få uppgifter rättade, kompletterade eller raderade samt bestämmelser om begränsning av behandling, t.ex. när den registrerade bestrider uppgifternas korrekthet och denna inte kan fastställas. Vissa av dessa rättigheter kan inskränkas, t.ex. om syftet är undvika menlig inverkan på förebyggande, förhindrande, upptäckt, utredning eller lagföring av brott eller om syftet är att skydda den allmänna säkerheten eller andra personers rättigheter och friheter.

Kameraövervakningslagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen ger den övervakade rätt att få tillgång till personuppgifter i form av bild- eller ljudmaterial från kameraövervakning. I lagens 37 § finns en bestämmelse om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter. Bestämmelsen och bestämmelser om utlämnande av uppgifter i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) har behandlats i avsnitt 7.1.10.

Slutligen kan det konstateras att rättigheterna enligt direktivet är fler än vad som följer av kameraövervakningslagen, som t.ex. saknar bestämmelser om rätt till rättelse eller radering.

Sammanfattningsvis görs bedömningen att kameraövervakningslagens upplysningsplikt i huvudsak är förenlig med direktivets rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter. Bestämmelserna om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter i kameraövervakningslagen och i offentlighets- och sekretesslagen är förenliga med direktivet. Rättigheterna enligt direktivet är fler än vad som följer av lagen. En svensk lagstiftning som omfattar kamera-

övervakning måste innehålla bestämmelser om rättigheter för registrerade eller om undantag från rättigheterna som uppfyller direktivets krav.

7.2.6. Skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden

Bedömning:Kameraövervakningslagens skyldigheter avseende

säkerhet vid kameraövervakning enligt 30 och 31 §§ överensstämmer med direktivets motsvarande skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden enligt artiklarna 19– 34. Skyldigheterna enligt direktivet är fler än vad som följer av lagen. De innefattar inte något generellt krav på tillstånd eller anmälan men innebär bl.a. att en konsekvensbedömning ska göras och ett samråd med tillsynsmyndigheten ska ske i vissa fall. Ett tillståndskrav får dock ställas upp i svensk rätt med stöd av artikel 1.3.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden som uppfyller direktivets krav. Lagstiftningen kan vidare innehålla t.ex. ett krav på tillstånd.

Skälen för bedömningen

Allmänt om skyldigheterna

Kapitel IV i direktivet, artiklarna 19–34, innehåller långtgående skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden. Begreppen personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde definieras i artikel 4. I kapitlet finns bestämmelser om allmänna skyldigheter, t.ex. om inbyggt dataskydd och dataskydd som standard, behandling av personuppgifter på en personuppgiftsansvarigs vägnar, förande av register, loggning, samarbete med tillsynsmyndigheten samt konsekvensbedömning och samråd med tillsynsmyndigheten. Slutligen innehåller kapitlet bestämmelser om säkerhet för personuppgifter och om dataskyddsombud.

Av intresse i detta sammanhang är främst de artiklar som behandlas i de följande avsnitten.

Skyldigheter avseende säkerhet vid personuppgiftsbehandling

Artiklarna 19–23 och 29 innehåller relativt detaljerade bestämmelser om säkerhet vid behandling av personuppgifter och om vad som gäller när behandling av personuppgifter ska genomföras på en personuppgiftsansvarigs vägnar. Bestämmelserna överensstämmer i huvudsak med motsvarande artiklar i förordningen, som behandlats i avsnitt 7.1.11.

Även i kameraövervakningslagen finns skyldigheter avseende säkerhet vid behandling av personuppgifter i 30 och 31 §§. Där föreskrivs bl.a. att den som bedriver kameraövervakning ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda bild- och ljudmaterial från övervakningen. Vidare anges vad som gäller om någon bedriver kameraövervakning för någon annans räkning.

Som framgått av avsnitt 7.1.11 har kameraövervakningslagens skyldigheter avseende säkerhet vid kameraövervakning bedömts överensstämma med förordningens motsvarande skyldigheter. Samma bedömning görs vad gäller hur lagen förhåller sig till direktivets skyldigheter. Skyldigheterna enligt direktivet är dock, liksom skyldigheterna enligt förordningen, fler än vad som följer av lagen. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden som uppfyller direktivets krav.

Skyldigheter att göra en konsekvensbedömning och samråda

I artiklarna 27 och 28 finns bestämmelser om skyldighet att göra en konsekvensbedömning och skyldighet att samråda med tillsynsmyndigheten.

Av artikel 27 följer att om en typ av behandling, särskilt med användning av ny teknik och med beaktande av dess art, omfattning, sammanhang och ändamål, sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, ska medlemsstaterna säkerställa att den personuppgiftsansvarige, eller personuppgiftsbiträdet, före behandlingen utför en bedömning av dess konsekvenser för skyddet av personuppgifter.

Enligt artikel 28 ska medlemsstaterna föreskriva att den personuppgiftsansvarige i vissa fall ska samråda med tillsynsmyndigheten före en behandling av personuppgifter som kommer att ingå i ett

nytt register som ska inrättas. Det gäller när en konsekvensbedömning visar att behandlingen skulle leda till en hög risk – om inte den registeransvarige vidtar åtgärder för att minska risken – eller när typen av behandling, särskilt vid användning av ny teknik eller nya rutiner eller förfaranden medför en hög risk för de registrerades rättigheter och friheter.

Enligt artikel 28 ska medlemsstaterna vidare föreskriva att om tillsynsmyndigheten anser att den planerade behandlingen inte skulle vara förenlig med de bestämmelser som antas i enlighet med direktivet, ska tillsynsmyndigheten inom visst tid ge den personuppgiftsansvarige skriftliga råd. Vidare får tillsynsmyndigheten utnyttja alla de befogenheter som den har enligt artikel 47, bl.a. förbjuda behandlingen.

Av artikel 1.3 följer att direktivet inte hindrar medlemsstaterna från att föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet för skyddet av den registrerades rättigheter och friheter med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter.

I kameraövervakningslagen finns inte några motsvarigheter till skyldigheterna enligt direktivet att i vissa fall göra en konsekvensbedömning och, beroende på utfallet av bedömningen, samråda med tillsynsmyndigheten. Skyldigheten att samråda med tillsynsmyndigheten enligt direktivet gäller endast om personuppgifterna ska ingå i ett nytt register. Merparten av sådant material som spelas in vid kameraövervakning kommer inte ingå i ett register i direktivets mening (jfr artikel 3.6 och avsnitt 7.1.3). Någon skyldighet att samråda enligt artikel 28 inför bedrivandet av kameraövervakning gäller därmed normalt inte. Det ska dock noteras att Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit en samlad reglering om skyldighet att göra konsekvensbedömning och samråda som inte knyter an endast till registerfallen. Direktivets skyldigheter innefattar inte något generellt krav på tillstånd eller krav på anmälan av det slag som finns i kameraövervakningslagen. Ett tillståndskrav får dock ställas upp i svensk rätt med stöd av artikel 1.3. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden som uppfyller direktivets krav. Lagstiftningen kan vidare innehålla t.ex. ett krav på tillstånd.

7.2.7. Överföring till tredjeland eller internationella organisationer

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 34–36 §§

om överföring av bild- och ljudmaterial till tredjeland överensstämmer delvis med direktivets bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer enligt artiklarna 35–40.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om överföring som uppfyller direktivets krav.

Skälen för bedömningen: I kapitel V i direktivet, artiklarna 35–40,

finns bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer. Bestämmelserna motsvarar i stort bestämmelserna om sådan överföring i förordningen, se avsnitt 7.1.13.

I 3436 §§kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser om överföring till tredjeland av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning som innehåller personuppgifter. Även vissa bestämmelser i personuppgiftsförordningen (1998:1191) är av intresse. Dessa bestämmelser har redovisats i avsnitt 7.1.13. Där har bedömningen gjorts att bestämmelserna delvis överensstämmer med förordningens bestämmelser om överföring. Samma bedömning görs vad gäller hur lagens bestämmelser förhåller sig till direktivets bestämmelser. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om överföring som uppfyller direktivets krav.

7.2.8. Tillsyn

Bedömning: Kameraövervakningslagens bestämmelser i 38–43 §§

om tillsyn överensstämmer delvis med direktivets bestämmelser om tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheter enligt artiklarna 41–51. Direktivets bestämmelser är mer omfattande än lagens.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om tillsyn som uppfyller direktivets krav.

Skälen för bedömningen: I kapitel VI i direktivet, artiklarna 41–

49, finns bestämmelser om tillsyn. Av artiklarna 41 och 42 följer att medlemsstaterna ska utse en eller flera självständiga tillsynsmyndigheter som ska ansvara för att övervaka tillämpningen av direktivet. Medlemsstaterna får föreskriva att en tillsynsmyndighet som har inrättats enligt förordningen ska vara tillsynsmyndighet även enligt direktivet. I artiklarna 43 och 44 finns bestämmelser om inrättandet av tillsynsmyndigheten och om dess ledamöter. I artiklarna 45–49 regleras myndighetens behörighet, uppgifter och befogenheter, såväl undersökningsbefogenheter som korrigerande befogenheter. Bestämmelserna motsvarar i stort bestämmelserna om tillsyn i förordningen, se avsnitt 7.1.14.

Vidare finns i kapitel VII i direktivet, artiklarna 50 och 51, bestämmelser som förpliktar en nationell tillsynsmyndighet att samarbeta med och assistera tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater.

Dessutom ska nämnas att artikel 1.3 i direktivet tillåter en medlemsstat att föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet.

Även i kameraövervakningslagen finns i 38–43 §§ vissa bestämmelser om tillsyn. Till dessa anknyter bestämmelser i kameraövervakningsförordningen (2013:463). Innehållet i dessa bestämmelser har beskrivits i avsnitt 7.1.14. Där har bedömningen gjorts att bestämmelserna endast delvis överensstämmer med förordningens bestämmelser om tillsyn och samarbete mellan tillsynsmyndigheter. Samma bedömning görs vad gäller hur bestämmelserna i lagen och dess förordning förhåller sig till direktivets bestämmelser. Direktivets bestämmelser är dessutom mer omfattande än lagens. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om tillsyn som uppfyller direktivets krav.

7.2.9. Rättsmedel, ansvar och sanktioner m.m.

Bedömning:Kameraövervakningslagens bestämmelser i 44–48 §§

om överklagande, skadestånd och straffansvar överensstämmer delvis med direktivets bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner enligt artiklarna 52–57. Direktivets bestämmelser är mer omfattande än lagens.

En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner som uppfyller direktivets krav.

Skälen för bedömningen: I kapitel VIII i direktivet, artiklarna 52–

57, finns bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Bestämmelserna motsvarar i stort bestämmelserna om rättsmedel, ansvar och sanktioner i förordningen, se avsnitt 7.1.12.

En registrerad ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsynsmyndigheten. Vidare ska fysiska och juridiska personer ha rätt till ett effektivt rättsmedel både mot tillsynsmyndighetens beslut och direkt mot en personuppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde. Dessutom ska den som har lidit materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av direktivet ha rätt till ersättning av den personuppgiftsansvarige, eller personuppgiftsbiträdet, under vissa förutsättningar. Medlemsstaterna ska föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för överträdelser av direktivet.

I 4448 §§kameraövervakningslagen finns vissa bestämmelser om överklagande, skadestånd och straffansvar. Innehållet i dessa har beskrivits i avsnitt 7.1.12. Där har bedömningen gjorts att bestämmelserna endast delvis överensstämmer med förordningens bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Samma bedömning görs vad gäller hur lagens bestämmelser förhåller sig till bestämmelserna i direktivet. Direktivets bestämmelser är dessutom mer omfattande än lagens. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste innehålla bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner som uppfyller direktivets krav.

7.2.10. Sammanfattande slutsats

Bedömning: Direktivet, som ska genomföras i svensk rätt, inne-

håller krav som endast delvis uppfylls av kameraövervakningslagens bestämmelser. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste fullt ut uppfylla de krav som följer av direktivet.

Skälen för bedömningen: Av avsnitten ovan har framgått att kamera-

övervakning kan utgöra behandling av personuppgifter som omfattas av tillämpningsområdet för direktivet. Vidare har framgått att direktivet ska genomföras i svensk rätt och att svenska bestämmelser som omfattar sådan kameraövervakning som faller in under direktivets tillämpningsområde måste uppfylla direktivets krav. Som också framgått innehåller direktivet krav som endast delvis uppfylls av kameraövervakningslagens bestämmelser. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste fullt ut uppfylla de krav som följer av direktivet.

7.3. Kameraövervakning som inte omfattas av EU-regleringen

Bedömning: Sådan kameraövervakning som inte omfattas av för-

ordningens och direktivets tillämpningsområden kan i och för sig regleras i svensk rätt utan beaktande av EU-regleringen.

Skälen för bedömningen: Som redan har framgått ovan finns det

personuppgiftsbehandling som faller utanför den nya EU-regleringen. Det gäller behandling som helt faller utanför unionsrätten och behandling som medlemsstaterna utför när de bedriver verksamhet som omfattas av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, se avsnitt 7.1.4 och 7.2.3.

Detta innebär att kameraövervakning som sker främst i det svenska försvarets verksamhet och Säkerhetspolisens verksamhet normalt inte omfattas av förordningens och direktivets tillämpningsområden. Sådan kameraövervakning kan i och för sig regleras i svensk rätt utan beaktande av EU-regleringen.

8. Vad gäller utan särskilda bestämmelser om kameraanvändning?

8.1. Inledning

För förståelsen av övervägandena i de kommande avsnitten redovisas nedan översiktligt vad den nya dataskyddsförordningen och det nya dataskyddsdirektivet samt den nya lagstiftning som de i avsnitt 2 nämnda utredningarna Dataskyddsutredningen och Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslagit innebär för kameraanvändning, om särskilda svenska bestämmelser för sådan användning inte ska gälla framöver.

Förordningen kommer att gälla direkt i Sverige och ska börja tillämpas från och med den 25 maj 2018. Dataskyddsutredningen har föreslagit en ny generell lag som ska komplettera förordningen, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, nedan kallad dataskyddslagen. Dessutom har föreskrifter till lagen föreslagits. Lagen ska träda i kraft samma dag som förordningen ska börja tillämpas. Bestämmelserna i förordningen och dataskyddslagen och dess föreskrifter ska – i den mån särskilda bestämmelser för kameraanvändning inte införs – tillämpas på sådan kameraanvändning som utgör personuppgiftsbehandling och som i övrigt faller in under den regleringens tillämpningsområde.

Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att direktivet i huvudsak genomförs genom en ny generell lag, benämnd brottsdatalagen. Lagen ska träda i kraft den 1 maj 2018. Dessutom har föreskrifter till lagen föreslagits. Bestämmelserna i brottsdatalagen och dess föreskrifter ska – i den mån särskilda bestämmelser för kameraanvändning inte införs – tillämpas på sådan kamera-

användning som utgör personuppgiftsbehandling och som i övrigt faller in under den regleringens tillämpningsområde.

Därutöver kommer bestämmelser i s.k. registerförfattningar att gälla i den mån de kan tillämpas på kameraanvändning. Sådana författningar är nu föremål för översyn med anledning av den nya dataskyddsregleringen.

8.2. Kameraanvändning som omfattas av förordningen och dataskyddslagen

Förordningens och dataskyddslagens tillämpningsområde

Förordningen gäller för behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg samt för annan behandling än automatiserad av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Med personuppgifter avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person, en s.k. registrerad. Med identifierbar avses att en person direkt eller indirekt kan identifieras genom t.ex. namn eller en eller flera faktorer som är specifika för den personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Med behandling avses en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter – oberoende av om de utförs automatiserat eller inte – såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring.

Förordningen omfattar personuppgiftsbehandling, däribland kameraanvändning, som utförs av både offentligrättsliga och privaträttsliga subjekt med några undantag, t.ex. för behandling i Polismyndighetens brottsbekämpande verksamhet, som i stället omfattas av direktivet och brottsdatalagen, se nedan. Enligt dataskyddslagen ska dessutom, om inte annat föreskrivs, förordningen och lagen gälla vid behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, t.ex. i verksamhet som rör nationell säkerhet, och i verksamhet som omfattas av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.

Förordningen kan alltså omfatta t.ex. användning av handhållna kameror eller kameror på drönare och i bilar men även användning av kameror som är monterade på fasta geografiska platser såsom byggnader o. dyl. Den gäller när kameraanvändningen sker av myndigheter, bolag, föreningar och andra juridiska personer samt fysiska personer. Den omfattar dock inte en fysisk persons kameraanvändning när användningen sker som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll.

I dataskyddslagen finns en upplysningsbestämmelse som tydliggör att bestämmelserna i förordningen och lagen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot svenska grundlagsbestämmelser om tryck- och yttrandefrihet. Utanför det grundlagsskyddade området ska vidare gälla ett undantag från förordningen för sådan behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Vissa av förordningens bestämmelser, bl.a. de som rör säkerhet för personuppgifter, ska dock tillämpas i dessa fall. Förordningen hindrar inte att tryckfrihetsförordningens reglering om allmänhetens tillgång till handlingar kan fortsätta att tillämpas även när det gäller allmänna handlingar som innehåller personuppgifter.

Rättslig grund och principer för behandling av personuppgifter

För att kameraanvändning som utgör personuppgiftsbehandling som träffas av förordningen ska få ske måste den vara laglig enligt någon av de grunder som räknas upp i förordningen. Enligt uppräkningen är kameraanvändning laglig, t.ex. – om den som ska bli föremål för fotografering eller filmning har

lämnat sitt samtycke, – om kameraanvändningen är nödvändig för att fullgöra ett avtal, – om kameraanvändningen är nödvändig för att fullgöra en rättslig

förpliktelse som åvilar den som vill använda kameran, – om kameraanvändningen är nödvändig för att utföra en uppgift

av allmänt intresse eller som ett led i den ansvariges myndighetsutövning, eller

– om kameraanvändningen är nödvändig för ändamål som rör den

ansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den fotograferade eller filmade personens intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre.

Det torde ofta vara den sistnämnda grunden som blir aktuell för privaträttsliga subjekts kameraanvändning. Huruvida kameraanvändning i ett visst enskilt fall är laglig eller inte beror alltså på vilket intresset av att använda kameran är, om detta kan anses vara berättigat och i så fall väger över det motstående intresset av integritetsskydd samt om det är nödvändigt med kameraanvändning.

Enligt förordningen måste en rättslig förpliktelse, myndighetsutövning eller uppgift av allmänt intresse vara fastställd i enlighet med nationell rätt eller unionsrätten för att kunna utgöra rättslig grund för behandling av personuppgifter. I dataskyddslagen förtydligas detta. En rättslig förpliktelse är enligt svensk rätt fastställd, om den gäller enligt lag eller annan författning eller följer av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Myndighetsutövning fastställs i svensk rätt genom lag eller annan författning. Uppgifter av allmänt intresse är fastställda i enlighet med svensk rätt, om de följer av lag eller annan författning eller av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Vidare innehåller förordningen vissa principer. Personuppgifter ska samlas in för särskilda och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Uppgifterna ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för dem. Uppgifterna ska behandlas på ett lagligt och korrekt sätt och vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Dessutom gäller bl.a. att personuppgifter inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under längre tid än vad som är nödvändigt för ändamålen med behandlingen.

Enskildas rättigheter och personuppgiftsansvarigas skyldigheter

Förordningen innehåller ett antal rättigheter för dem som blir föremål för personuppgiftsbehandling, inklusive kameraanvändning. Det gäller exempelvis en rätt att få information om behandlingen, rätt att få tillgång till material och rätt att få material raderat.

Det finns också bestämmelser om skyldigheter för personuppgiftsansvariga, även för dem som vill använda kameror, t.ex. vad gäller säkerhet vid användningen och för materialet samt överföring av material till tredjeland eller till internationella organisationer. Det finns vidare en skyldighet att i vissa fall göra en konsekvensbedömning och eventuellt samråda med tillsynsmyndigheten. Om en typ av kameraanvändning – särskilt med ny teknik och med beaktande av dess art, omfattning, sammanhang och ändamål – sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, ska den ansvarige före användningen utföra en bedömning av konsekvenserna för skyddet av personuppgifter. En konsekvensbedömning ska göras bl.a. när det är fråga om systematisk övervakning av en allmän plats i stor skala. Tillsynsmyndigheten ska upprätta en förteckning över i vilka fall konsekvensbedömning ska göras.

När en konsekvensbedömning visar att kameraanvändningen skulle leda till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, om inte åtgärder vidtas för att minska risken, ska den ansvarige samråda med tillsynsmyndigheten före användningen. Om tillsynsmyndigheten anser att kameraanvändningen skulle strida mot förordningen, ska myndigheten ge den ansvarige skriftliga råd. Vidare får myndigheten använda sig av befogenheter som den har enligt förordningen. Exempelvis kan tillsynsmyndigheten utfärda varning eller tillfälligt eller definitivt begränsa, inklusive förbjuda, användningen.

Rättsmedel, skadestånd, tillsyn och sanktioner

I förordningen och dataskyddslagen finns dessutom bestämmelser om rättsmedel, skadestånd, tillsyn och sanktioner.

Beslut som en myndighet fattar med anledning av att den enskilde utövar sina rättigheter enligt förordningen ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det kan t.ex. röra sig om

avslagsbeslut på en begäran om att få tillgång till sina personuppgifter, att uppgifter ska rättas eller raderas eller att en behandling ska begränsas eller upphöra.

Den som har lidit en materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av förordningen ska, under vissa förutsättningar, ha rätt till ersättning av den som ansvarar för kameraanvändningen eller av den som biträder den ansvarige. I dataskyddslagen förtydligas att denna rätt även gäller vid överträdelser av den lagen och andra författningar som kompletterar förordningen.

Tillsynsmyndighetens tillsynsbefogenheter anges i förordningen. Dessa ska enligt dataskyddslagen gälla även vid tillsynen över att den lagen och annan kompletterande lagstiftning till förordningen följs.

Vid överträdelser av förordningens bestämmelser ska tillsynsmyndigheten kunna besluta om sanktionsavgifter. Detsamma gäller vid underlåtenhet att rätta sig efter tillsynsmyndighetens instruktioner, förelägganden eller beslut. Av förordningen följer direkt att sanktionsavgifter kan påföras privaträttsliga subjekt. Enligt dataskyddslagen ska sanktionsavgifter även kunna åläggas statliga och kommunala myndigheter.

För något mindre allvarliga överträdelser av förordningen, såsom överträdelse av kravet på konsekvensbedömning, är maxbeloppet tio miljoner euro eller två procent av den globala årsomsättningen när det gäller företag beroende på vilket belopp som är högst. För allvarligare överträdelser, t.ex. överträdelser av de grundläggande principerna för behandling, rätten till information eller rätten till rättelse eller radering och vid underlåtenhet att rätta sig efter tillsynsmyndighetens instruktioner, förelägganden eller beslut, är maxbeloppet 20 miljoner euro eller fyra procent av den globala årsomsättningen. Enligt dataskyddslagen ska sanktionsavgifter för myndigheter dock vara begränsade till högst tio miljoner kronor eller högst 20 miljoner kronor beroende på vilken typ av överträdelse det är fråga om.

Tillsynsmyndighetens beslut enligt förordningen och dataskyddslagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

8.3. Kameraanvändning som omfattas av direktivet och brottsdatalagen

Brottsdatalagens tillämpningsområde

Brottsdatalagen ska tillämpas av myndigheter som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder vid deras behandling av personuppgifter. Lagen ska också gälla för personuppgiftsbehandling vid upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. De som har sådana arbetsuppgifter betecknas behöriga myndigheter. Lagen ska även tillämpas av andra aktörer som har fått i uppgift att utöva myndighet för något av de nämnda syftena.

I övrigt kommer förordningen att vara tillämplig, t.ex. när Polismyndigheten behandlar personuppgifter i tillståndsärenden eller när en allmän domstol handlägger tvistemål. Det som blir avgörande för om brottsdatalagen är tillämplig är dels om det är en behörig myndighet som behandlar personuppgifterna, dels syftet med behandlingen.

Lagen ska i huvudsak gälla för sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad.

Lagen ska inte tillämpas på Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter som rör nationell säkerhet. Undantag ska också gälla för Polismyndigheten när myndigheten har övertagit en uppgift som rör nationell säkerhet från Säkerhetspolisen.

Rättslig grund och principer för behandling av personuppgifter

Det ska alltid finnas en rättslig grund för att personuppgifter ska få behandlas med stöd av brottsdatalagen. Den huvudsakliga grunden är att behandlingen av personuppgifterna ska vara nödvändig för att en behörig myndighet ska kunna utföra en sådan arbetsuppgift som gör lagen tillämplig. Arbetsuppgiften ska framgå av en bindande unionsrättsakt, en lag, en förordning eller ett särskilt beslut av regeringen.

Vidare ska vissa principer gälla för behandlingen. Personuppgifter får bara behandlas för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Uppgifterna ska behandlas författningsenligt och på ett korrekt sätt. De personuppgifter som behandlas ska vara korrekta

och, om det är nödvändigt, uppdaterade. De ska också vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Fler uppgifter än nödvändigt får inte behandlas och uppgifter får inte behandlas längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen.

Enskildas rättigheter och personuppgiftsansvarigas skyldigheter

När det gäller enskildas rättigheter kommer till stora delar samma reglering som i dag att gälla men rätten till information blir tydligare i vissa avseenden. Utgångspunkten är att den som vill kontrollera om hans eller hennes personuppgifter behandlas får vända sig till den personuppgiftsansvarige, som utan onödigt dröjsmål ska lämna skriftligt besked om uppgifterna behandlas. Om så är fallet har den registrerade rätt att få del av uppgifterna och få viss information om behandlingen. Informationsskyldigheten gäller dock inte, om uppgifterna inte får lämnas ut på grund av att vissa i lagen angivna intressen kan skadas.

Den personuppgiftsansvarige ska på begäran av den registrerade utan onödigt dröjsmål rätta eller komplettera personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen. En motsvarande skyldighet gäller bl.a. i fråga om radering av personuppgifter som behandlas på ett otillåtet sätt. I vissa fall ska behandlingen av personuppgifterna i stället begränsas.

De skyldigheter som personuppgiftsansvariga har i dag kommer till stor del att gälla även i fortsättningen. Vissa regler blir dock mer preciserade och det tillkommer också vissa nya skyldigheter. Kraven på säkerhets- och skyddsåtgärder blir mer preciserade liksom kravet på att det ska finnas en behandlingshistorik. Det ställs exempelvis krav på inbyggt dataskydd och dataskydd som standard. Det införs också en generell bestämmelse om att tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Det införs t.ex. ett generellt krav på att personuppgiftsansvariga som planerar en ny typ av behandling eller betydande förändringar i pågående behandling ska göra en bedömning av konsekvenserna för registrerades personliga integritet och, beroende på framför allt

risken för intrång, samråda med tillsynsmyndigheten innan behandlingen påbörjas eller förändras.

Rättsmedel, skadestånd, tillsyn och sanktioner

Tillsynsmyndighetens huvuduppgifter och befogenheter regleras i brottsdatalagen.

Tillsynsmyndigheten ska kunna besluta om att ta ut sanktionsavgift av personuppgiftsansvariga och i vissa fall av personuppgiftsbiträden. Sanktionsavgift får tas ut av personuppgiftsansvariga vid överträdelse av de grundläggande bestämmelserna om skydd för enskildas integritet. Det gäller bl.a. om personuppgifter behandlas utan rättslig grund eller utan ett särskilt angivet och berättigat ändamål, om personuppgifterna inte uppfyller kraven på att vara korrekta, aktuella, adekvata och relevanta eller om fler uppgifter än nödvändigt behandlas eller om de behandlas längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det gäller också t.ex. om den personuppgiftsansvarige inte vidtar tillräckliga säkerhets- och skyddsåtgärder. Sanktionsavgift får även tas ut om den personuppgiftsansvarige inte bistår tillsynsmyndigheten vid tillsyn eller inte rättar sig efter tillsynsmyndighetens förelägganden eller beslut.

Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst tio miljoner kronor för mindre allvarliga överträdelser och det dubbla vid andra överträdelser.

Den personuppgiftsansvarige ska ersätta den registrerade för den skada och kränkning som behandling av personuppgifter i strid med brottsdatalagen med tillhörande förordning har orsakat.

Vissa beslut som en myndighet har fattat i egenskap av personuppgiftsansvarig ska kunna överklagas. Det gäller bl.a. beslut i fråga om rättelse, komplettering, radering eller begränsning av behandlingen och beslut att inte lämna ut information på begäran av en registrerad. Tillsynsmyndighetens beslut enligt lagen får också överklagas.

9. En ny kamerabevakningslag

9.1. En ny lag

Förslag:Kameraövervakningslagen (2013:460) ska ersättas av en

ny lag. Den nya lagen ska heta kamerabevakningslagen.

Skälen för förslaget

En stor reform

Av avsnitt 7 har framgått att det inom EU har antagits en ny dataskyddsförordning och ett nytt dataskyddsdirektiv om behandling av personuppgifter och att dessa instrument får stor betydelse för svensk lagstiftning om kameraövervakning, eftersom kameraövervakning ofta utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av den nya EU-regleringen. Förordningen gäller för ett stort antal myndigheter och andra rättssubjekt medan direktivet endast gäller för särskilda myndigheter och andra aktörer när de utför vissa uppgifter. För några verksamheter gäller varken förordningen eller direktivet.

Som vidare framgått kommer förordningen att gälla direkt i Sverige, vilket innebär att bestämmelser om kameraövervakning som upprepar eller avviker från innehållet i förordningen inte kan behållas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen annat än om förordningen lämnar utrymme för det. Enligt den analys som gjorts i avsnitt 7 kan många av kameraövervakningslagens bestämmelser inte behållas alls eller inte behållas i sin nuvarande form när det gäller sådan kameraövervakning som omfattas av förordningens tillämpningsområde.

Vad gäller direktivet har framgått att detta ska genomföras i svensk rätt och att svenska bestämmelser som omfattar kameraövervak-

ning som faller in under direktivets tillämpningsområde måste uppfylla direktivets krav. Direktivets krav uppfylls dock endast delvis av kameraövervakningslagens bestämmelser. En svensk lagstiftning som omfattar kameraövervakning måste fullt ut uppfylla de krav som följer av direktivet.

Slutligen har framgått att kameraövervakning som inte omfattas av förordningens och direktivets tillämpningsområden i och för sig kan regleras i svensk rätt utan beaktande av EU-regleringen. Som utvecklas nedan bör dock bestämmelser om sådan kameraövervakning inte avvika från övrig lagstiftning om kameraövervakning.

Utöver den påverkan på svensk kameraövervakningslagstiftning som EU-regleringen innebär har den kartläggning och utvärdering av kameraövervakningslagen som gjorts och som redovisats i avsnitt 5 visat att det finns vissa tillämpningsproblem med lagen.

Detta innebär att det krävs en stor reform av den svenska lagstiftningen på området för kameraövervakning. Reformen blir så omfattande att det inte är lämpligt att genomföra den genom att behålla kameraövervakningslagen och göra ändringar i den lagen. Att behålla kameraövervakningslagen skulle inte heller på samma sätt som en ny lagstiftning tydliggöra att bestämmelserna i stora delar har sin bakgrund i den nya EU-regleringen. Kameraövervakningslagen bör därför inte behållas.

En ny lag

Kameraövervakningslagen bör alltså inte behållas. Ett alternativ är att inte införa någon ny särskild lag eller några nya särskilda bestämmelser på kameraövervakningsområdet överhuvudtaget. I stället skulle, som översiktligt beskrivits i avsnitt 8, kameraövervakning uteslutande kunna regleras av bestämmelserna i förordningen och den av Dataskyddsutredningen föreslagna kompletterande lagen till förordningen, dataskyddslagen, med förordning respektive av den av Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslagna brottsdatalagen med tillhörande förordning som genomför direktivet. Dessa nya svenska lagar innehåller generella bestämmelser om behandling av personuppgifter och ska gälla i den utsträckning det saknas särskild lagstiftning om sådan behandling på ett visst område. Lagarna skulle kunna gälla som enda reglering för kameraövervakning som

utgör personuppgiftsbehandling. Därutöver finns det s.k. registerförfattningar som specifikt reglerar personuppgiftsbehandling inom olika sektorer och som kommer att anpassas till den nya EUregleringen.

Det andra alternativet är att införa nya särskilda bestämmelser om kameraövervakning. Redan vid en övergripande analys kan det konstateras att det behövs åtminstone vissa sådana bestämmelser vad gäller både kameraövervakning på förordningens och direktivets tillämpningsområden och kameraövervakning på det område som faller utanför EU-regleringen. Exempelvis kräver de speciella förhållanden som råder vid kameraövervakning en särskild reglering om hur det ska upplysas om kameraövervakning som skiljer sig från den informationsskyldighet som annars ska gälla vid personuppgiftsbehandling enligt EU-regleringen. I denna utrednings uppdrag har inte heller ingått att avskaffa eller genomgripande förändra en särskild svensk lagstiftning på kameraövervakningsområdet eller att frångå de principer på vilka lagstiftningen vilar. Av dessa skäl bör det införas särskilda bestämmelser om kameraövervakning.

Dessa bestämmelser bör samlas i en ny för all kameraövervakning gemensam lag och inte tas in i två eller tre nya lagar där t.ex. en avser kameraövervakning på förordningens område och den andra eller de två andra avser övervakning på direktivets område respektive på det område som faller utanför EU-regleringen. Inte heller bör bestämmelserna tas in i dataskyddslagen eller brottsdatalagen eller i olika registerförfattningar. Att i stället samla de särskilda bestämmelserna om kameraövervakning i en enda ny lag innebär att lagstiftningen på området kan bli något enklare att tillämpa, även om många av förordningens bestämmelser kommer att gälla direkt och lagen kan komma att hänvisa till de nya generella lagarna. Det förhållandet att bestämmelserna delvis kommer att grunda sig på skilda typer av EU-rättsliga instrument och delvis kommer att avse även kameraövervakning som inte direkt omfattas av EU-regleringen kan inte anses hindra att de tas in i en gemensam lag.

Följaktligen föreslås att kameraövervakningslagen ska ersättas av en ny lag.

Lagen ska heta kamerabevakningslagen

En ny lag som ska ersätta kameraövervakningslagen bör av flera skäl ges ett annat namn än den lag som den ersätter.

Ett skäl är att det tydliggörs att det är fråga om en helt ny lag. Det gäller särskilt som bakgrunden till lagen är en annan än tidigare, nämligen att den i delar kompletterar den nya förordningen eller med stöd i förordningen avviker från denna samt genomför det nya direktivet.

Ett annat skäl är att det språkligt kan diskuteras om ordet övervakning är helt rättvisande för att beskriva den användning av kameror som ska omfattas av den nya lagen enligt vad som föreslås nedan. Sådan kameraanvändning ska endast få ske för berättigade ändamål. Dessa kan vara av olika slag, varav flera syftar till att generellt skydda människors liv och hälsa mot exempelvis brott och olyckor. Kameraanvändning kan vidare många gånger skapa trygghet för det stora flertalet av de människor som kommer att träffas av användningen. Ordet övervakning kan dessutom föra tankarna till en kontroll där enskildas intresse av att inte bli föremål för fotografering eller filmning inte har beaktats i tillräcklig utsträckning. Ordet bevakning beskriver bättre den kameraanvändning som ska omfattas av lagen. Att det ordet används även i annan lagstiftning med en något annan innebörd hindrar inte att det används i den nya lagen och medför inte heller någon svårighet att förstå ordets innebörd enligt denna lag.

Mot denna bakgrund föreslås att den nya lagen ska heta kamerabevakningslagen.

9.2. Utgångspunkter för den nya lagen

9.2.1. Allmänna utgångspunkter

Bedömning: Kamerabevakningslagens bestämmelser ska vara för-

enliga med bestämmelserna i förordningen och direktivet och bör även i delar där de i och för sig kan utformas annorlunda anpassas till EU-regleringen. Lagen bör endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning till skillnad mot annan personuppgiftsbehandling. Bestämmelserna bör, så

långt det är förenligt med EU-regleringen och ändamålsenligt, vara desamma för all kamerabevakning.

Skälen för bedömningen

Lagen ska vara förenlig med och bör även i övrigt anpassas till förordningen och direktivet

En självklarhet är att bestämmelserna i den nya kamerabevakningslagen ska vara förenliga med bestämmelserna i förordningen och direktivet.

Att kamerabevakning ofta innebär behandling av personuppgifter som omfattas av förordningen eller träffas av direktivet talar vidare för utgångspunkten att lagens bestämmelser även i delar där de i och för sig kan utformas annorlunda anpassas till EU-regleringen, dvs. – i den utsträckning det är möjligt – anpassas till vad som annars gäller för behandling av personuppgifter enligt den regleringen. För det talar också att lagen ska betraktas som en dataskyddsreglering och inte någon annan typ av reglering. Redan dagens kameraövervakningslag innehåller ett flertal bestämmelser som utgör renodlade regler om personuppgiftsbehandling. När nu EU:s medlemsstater har enats om ett nytt vidsträckt och detaljerat gemensamt regelverk på dataskyddsområdet finns det anledning att ytterligare närma sig detta på kamerabevakningsområdet. I diskussionen om kamerabevakning har det vidare skett en viss förskjutning från att kameror används till hur material från sådan bevakning behandlas, vilket mer liknar hur diskussionen om personuppgiftsbehandling i allmänhet förs.

Lagen bör endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning

Den utgångspunkt som slagits fast ovan innebär inte att kamerabevakningslagen uttömmande eller utförligt måste eller bör reglera allt som ska gälla för sådan kameraanvändning som ska omfattas av lagen. Tvärtom innebär en anpassning till övrig reglering om behandling av personuppgifter att många av bestämmelserna i den regleringen kan gälla även för kamerabevakning förutsatt att de är lämpliga också för denna form av personuppgiftsbehandling.

Övergripande sett framstår de bestämmelser som ska gälla enligt dataskyddslagen, som kompletterar förordningen, och enligt brottsdatalagen, som genomför direktivet, som ändamålsenliga även på kamerabevakningsområdet. Detsamma kan generellt sett antas i fråga om registerförfattningar som reglerar behandling av personuppgifter inom särskilda sektorer och som vid behov kommer att ändras till följd av EU-regleringen. Sådana bestämmelser behöver därför inte nödvändigtvis upprepas i kamerabevakningslagen.

Vidare skulle lagen bli mycket omfattande, om den utförligt skulle ange vad som gäller på området för kamerabevakning. Visserligen skulle en sådan lag samla bestämmelserna och därigenom göra det överskådligt vad som gäller. Detta skulle dock ändå inte gälla fullt ut, eftersom förordningen kommer att vara direkt tillämplig i Sverige och behöva tillämpas för sig. Dessutom skulle överskådligheten begränsas av det stora antal bestämmelser som skulle krävas i lagen. Det skulle behövas en viss uppsättning bestämmelser som avser kamerabevakning som omfattas av förordningen. Dessa skulle i princip upprepa bestämmelserna i dataskyddslagen men däremot inte kunna upprepa många av förordningens bestämmelser, som ska gälla direkt. Vad gäller kamerabevakning som faller in under direktivets tillämpningsområde skulle det krävas en annan, utförlig uppsättning bestämmelser som fullständigt genomför hela direktivet, som bl.a. innehåller bestämmelser om skyldigheter för personuppgiftsansvariga, om rättigheter för enskilda samt om tillsyn, rättsmedel och sanktioner. Vad slutligen gäller kamerabevakning som varken omfattas av förordningen eller direktivet skulle det också behövas någon form av reglering.

Att bestämmelser om kamerabevakning finns på olika håll gör det givetvis svårare att få en överblick över vad som gäller på området och därmed svårare att tillämpa bestämmelserna både för enskilda och myndigheter. En sådan lagstiftningsteknik kommer dock att gälla generellt på dataskyddsområdet. På förordningens område ska gälla förordningen, dataskyddslagen med förordning och olika registerförfattningar. På direktivets område kommer registerförfattningar och brottsdatalagen och dess förordning att gälla. På det område som faller utanför förordningen och direktivet ska enligt dataskyddslagen förordningen och den lagen gälla.

Det redovisade talar för att en utgångspunkt för kamerabevakningslagen ska vara att den endast bör innehålla de bestämmelser

som särskilt behövs för kamerabevakning på grund av de specifika förhållanden som gäller för sådan bevakning till skillnad mot annan personuppgiftsbehandling. Lagen bör alltså inte innehålla bestämmelser som i princip skulle utgöra upprepningar av bestämmelser som annars gäller för personuppgiftsbehandling. I lagen kan det dock behöva hänvisas till dessa bestämmelser för att tydliggöra vad som gäller för kamerabevakning.

De bestämmelser som bör tas in i kamerabevakningslagen är sådana som sedan länge utgjort kärnan i svensk lagstiftning på kamerabevakningsområdet, nämligen i första hand bestämmelser om krav på tillstånd eller liknande och, som redan berörts i avsnitt 9.1 ovan, bestämmelser om krav på upplysning om kamerabevakning. Lagen måste också innehålla bestämmelser om vad som menas med kamerabevakning. Vidare kan det behövas ytterligare bestämmelser, t.ex. om vad som ska gälla om lagens krav åsidosätts.

I det nu sagda ligger också att en restriktivitet ska prägla bedömningarna av vilket innehåll kamerabevakningslagen bör ha. Lagen bör endast innehålla bestämmelser som avviker från vad som annars gäller för personuppgiftsbehandling i den utsträckning som bestämmelserna kan motiveras av principiella skäl och av ett påtagligt praktiskt behov. Det utrymme som finns i EU-regleringen för särbestämmelser i nationell rätt utgör just ett utrymme för undantag från vad som annars ska gälla och ska därför användas med försiktighet.

Övriga utgångspunkter

Som övriga utgångspunkter för bestämmelserna i kamerabevakningslagen ska gälla följande.

De bestämmelser som ska tas in i lagen bör, så långt det är förenligt med EU-regleringen och ändamålsenligt, vara desamma för all kamerabevakning, oavsett om det är kamerabevakning som omfattas av förordningen, kamerabevakning som avses i direktivet eller kamerabevakning som faller utanför förordningens och direktivets tillämpningsområden. Detta för att bestämmelserna ska bli så förutsebara och lättillämpade som möjligt.

Dessutom bör bestämmelserna i den utsträckning det är lämpligt utformas med motsvarande bestämmelser i dagens kameraövervakningslag som förebilder. Vissa begrepp i eller andra delar av den

lagen har ett innehåll som är ändamålsenligt även framöver. Att inte behålla detta skulle i onödan kräva en förändrad praxis.

9.2.2. Ökade möjligheter till kamerabevakning och ett förstärkt integritetsskydd

Bedömning: Kamerabevakningslagen bör ge ökade möjligheter

till kamerabevakning. Samtidigt bör lagen ge ett förstärkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning, däribland på arbetsplatser.

Skälen för bedömningen

Inledning

I avsnittet ovan om vilka allmänna utgångspunkter som ska gälla för den nya kamerabevakningslagen har bl.a. slagits fast att lagen i första hand bör innehålla bestämmelser om krav på tillstånd eller liknande och då i den utsträckning som sådana bestämmelser kan motiveras av principiella skäl och av ett påtagligt praktiskt behov.

Även ur ett renodlat svenskt perspektiv finns det skäl att nu inta en något mer generös hållning till svenska bestämmelser som ger goda möjligheter att bedriva kamerabevakning. Dessa skäl utvecklas i det följande.

Allmänt om behov av kamerabevakning och skydd mot intrång i den personliga integriteten

Kamerabevakning kan användas i olika syften. Två viktiga syften är att förebygga, upptäcka eller utreda brott och att förhindra olyckor. Andra betydelsefulla syften kan vara kopplade till t.ex. arbetslivet, skolmiljön, jordbruk och skogsbruk eller miljön.

Den tekniska utvecklingen går fort och allt talar för att denna utveckling kommer att fortsätta. Utvecklingen har medfört att möjligheterna att bedriva kamerabevakning för sådana syften som nu angetts liksom för andra ändamål som framstår som godtagbara har förbättrats avsevärt; tekniken har blivit billigare, mer tillgänglig och

enklare att hantera och själva bevakningen kan bedrivas allt mer avancerat.

Mot behovet av kamerabevakning står skyddet mot intrång i den personliga integriteten i den meningen att enskilda inte i onödan ska bli föremål för kamerabevakning. Den nya EU-regleringen bygger på en balans mellan behovet av behandling av personuppgifter och integritetsskyddet. Detsamma gäller sedan länge för svensk lagstiftning på kamerabevakningsområdet. Detta är grundläggande och ska gälla även framöver.

Det måste följaktligen finnas en balans mellan behovet av kamerabevakning och skyddet av den personliga integriteten i nu nämnd mening.

Behovet av kamerabevakning och anspråket på integritetsskydd förändras

Den balans som måste finnas mellan behovet av kamerabevakning och skyddet av den personliga integriteten innebär att så länge intresset av kamerabevakning är berättigat och väger tyngre än integritetsskyddsintresset får den enskilde acceptera det intrång i integriteten som bevakningen innebär. Vad som utgör berättigade intressen av kamerabevakning och hur tungt dessa väger är inte en gång för alla givet utan förändras över tid i takt med samhällsutvecklingen. Detsamma gäller i viss mån synen på den personliga integriteten. Behoven av kamerabevakning i olika sammanhang kan bli starkare eller svagare och nya behov kan uppkomma, allmänhetens attityd till kamerabevakning kan förändras och tekniken för att vid kamerabevakning skydda den personliga integriteten kan utvecklas.

Närmare om behovet

Vad först gäller behovet av kamerabevakning har det skett ett flertal viktigare förändringar i samhället under senare år. Dessa förändringar kan mötas på olika sätt. Kamerabevakning kan utgöra en av flera verksamma åtgärder.

Risken för och människors oro för terrorangrepp har ökat. Nyligen har ett terrorangrepp skett i centrala Stockholm där ett tidigare terrordåd också skett. Vid angreppet dödades och skadades ett fler-

tal människor. Under senare år har flera terrorangrepp skett även i andra länder i vår närhet, bl.a. i Frankrike, Belgien, Tyskland och Storbritannien. Tidigare har också terrorhandlingar inträffat i t.ex. Köpenhamn. Angreppen har exempelvis varit riktade mot tunnelbana, restauranger, platser för musik- och idrottsevenemang samt promenadstråk och torg och har lett till att många människor mist livet eller skadats. Kamerabevakning har i flera av fallen bidragit till att brotten kunnat utredas och att terroristerna och deras medhjälpare kunnat identifieras och lagföras.

Skilda politiska eller religiösa åsikter i samhället har också i en ökande omfattning lett till olika former av angrepp på människor eller egendom som representerar en motsatt åsikt eller religion. Exempelvis har hoten mot journalister, som är en yrkesgrupp av särskild betydelse för det demokratiska samhället, ökat. Det finns också flera exempel på att personer tillhörande en viss religiös eller etnisk grupp eller lokaler som används av gruppen har utsatts för bl.a. hot och skadegörelse just p.g.a. denna tillhörighet.

Mot denna bakgrund har regeringen tagit fram en nationell strategi mot terrorism som ska vara utgångspunkten för Sveriges långsiktiga arbete på detta område både nationellt och internationellt (skr. 2014/15:146). Syftet är att skapa en tydlig struktur för det arbete som krävs för att motverka terroristbrottslighet. Vikten av samverkan mellan olika aktörer har betonats. I strategin har det vidare slagits fast att terrorism bl.a. riktar sig mot offentliga platser som platser för kollektivtrafik och kultur- och köpcentra och att även tillfälliga arrangemang som idrotts- och kulturevenemang har visat sig vara tänkbara mål för terroristattentat.

Även vissa typer av andra brott, liksom ordningsstörningar, begås ofta på och har ibland en direkt koppling till platser där ett stort antal människor samlas. Brotten och störningarna kan därför få allvarliga konsekvenser för människors liv och hälsa eller egendom. Det gäller exempelvis brott som begås av s.k. huliganer i samband med idrottsevenemang, inne på eller utanför idrottsarenorna eller på allmänna kommunikationer på vägen till eller från evenemangen. Sådan brottslighet utgör fortfarande ett stort problem.

Också andra incidenter på sådana platser kan få allvarliga följdverkningar. Som exempel kan nämnas om brand uppstår på en arena eller i en lokal som används för en konsert. Vid sådana händelser är det viktigt att platsen kan utrymmas snabbt och säkert och att

räddningsinsatser från brandkårs- och sjukvårdspersonal kan styras på ett effektivt sätt.

Ett ytterligare problem som har uppmärksammats under senare tid och som är kopplat till stora folksamlingar eller vissa särskilda platser är att det förekommer att grupper av pojkar eller yngre män tafsar eller på annat sätt förgriper sig på flickor och unga kvinnor. Det har exempelvis inträffat vid flera tillfällen på utomhuskonserter och i simhallar.

Ett annat stort problem är att vissa bostadsområden i Sverige präglas av social oro, utanförskap och kriminalitet. Det skapar otrygghet för de boende. I vissa områden förekommer att polis, räddningspersonal och andra personer som utövar någon form av samhällelig funktion möts av grupper av personer som med våld och på andra sätt hindrar dem eller försvårar för dem att utföra sina arbetsuppgifter. Att dessa centrala funktioner i samhället av sådana skäl inte kan fungera på avsett vis och att de som arbetar i dessa inte kan göra det på ett tryggt sätt är självfallet oacceptabelt. I sådana områden kan det också finnas särskilda problem med att utreda brottslighet på grund av en låg anmälningsfrekvens och ett motstånd mot att vittna.

Slutligen ska nämnas att flyktingsituationen under senare år har lett till att ett stort antal människor har sökt sig till Sverige, vilket bl.a. har medfört trångboddhet på befintliga asylboenden och behov av nya boenden. Det har i sin tur medfört brott och störningar på både befintliga och potentiella boenden, orsakade av såväl boende som externa personer.

Att brottslighet kan bekämpas och lagföras är av grundläggande betydelse för samhället. Samhället blir tryggare att leva i, om brott helt kan förebyggas eller om pågående brott kan avbrytas. Att begångna brott i efterhand kan utredas och lagföras bidrar också till ett tryggare samhälle genom att straffsystemet på det sättet får avsedd generell brottsavhållande verkan. Det visar att statsmakten menar allvar med straffbuden och beaktar brottsoffrens intressen. Uppgiften att bekämpa och lagföra brott är självfallet i första hand en fråga för polisen, åklagare och domstolar samt vissa andra myndigheter. Men även andra, t.ex. kommuner, kan ha ett ansvar för eller ett särskilt intresse av att motverka brottslighet och också goda förutsättningar att göra det. Behovet av och kraven på samverkan mellan olika aktörer för detta ändamål ökar hela tiden.

Kamerabevakning är ett verktyg bland flera som kan förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet eller bidra till att begångna brott kan utredas och lagföras.

Regeringen har i mars 2017 lagt fram skrivelsen Tillsammans mot

brott – Ett nationellt brottsförebyggande program (skr. 2016/17:126).

I programmet är regeringens målsättningar för det brottsförebyggande arbetet inom olika politikområden samlade. Programmet ska även bidra till att öka kunskaperna om brottsförebyggande arbete och stimulera samverkan mellan fler aktörer. Programmet är en del av en större satsning på brottsförebyggande arbete. I programmet berörs allt från individinriktade insatser till förebyggande åtgärder mot situationer eller platser där risken för brott är hög. Kamerabevakning behandlas under regeringens målsättningar vad gäller en ökad formell och informell kontroll. Där uttalas bl.a. att kamerabevakning på särskilt brottsutsatta platser och för vissa brottstyper kan fungera som ett komplement till andra brottsförebyggande åtgärder och också underlätta avslöjandet av pågående brott samt vara av betydelse i efterföljande utredningar.

Undersökningar, både svenska och utländska, visar att kamerabevakning har vissa brottsförebyggande effekter. Det gäller i första hand platser där brottsnivån är hög och koncentrerad och brotten typiskt sett är planerade, såsom egendomsbrott. I sådana situationer kan kamerabevakning ha en direkt avskräckande verkan på potentiella brottslingar.

Vidare kan realtidstillgång till material från kamerabevakning vara av stort värde för Polismyndighetens planlagda operativa brottsförebyggande insatser. Det gäller t.ex. vid riktade insatser på en särskild plats. Med ledning av information från kamerabevakning kan polisen upptäcka när kända gärningsmän rör sig i området och ingripa förebyggande eller förhindra pågående brott. Det kan också finnas ett underrättelsemässigt behov av material från kamerabevakning, t.ex. för att verifiera om information från andra källor eller hypoteser i ett ärende är riktiga. Material från kamerabevakning kan även utgöra ett viktigt underlag för planering och vidtagande av skyddsåtgärder vid allvarliga hot mot en person eller viss egendom. Exempelvis kan materialet visa om en potentiell gärningsman uppehåller sig i den hotade personens närhet.

Dessutom används material från kamerabevakning, både från Polismyndighetens egen bevakning och andra aktörers bevakning, i brotts-

utredningar. Frågan om det funnits kameror på en brottsplats kontrolleras alltid vid utredning av grova brott. Om brottet begåtts på eller i närheten av färdmedel såsom buss, tåg eller tunnelbana, tar polisen kontakt med den som ansvarar för kollektivtrafiken. Om det gäller en händelse vid en uttagsautomat, kontaktas den berörda banken. Polisen kan också uppsöka brottsplatsen för att få en uppfattning om vilket material från kamerabevakning som finns att inhämta därifrån. Materialet kan ge svar på frågor om själva händelseförloppet och vilka personer eller föremål som varit involverade. Utifrån materialet kan det också vara möjligt att bedöma t.ex. när i tiden en händelse ägt rum, hur länge den pågått eller hur långt personer kan ha hunnit under den tid då de inte syns i bild. Ofta har materialet också betydelse för att kunna bedöma tillförlitligheten i uppgifter som tilltalade, målsägande och vittnen lämnar. Materialet kan ge det ytterligare stöd som krävs för att en domstol säkert ska kunna avgöra att den åtalade är gärningsmannen och att den gärning som åklagaren påstått har begåtts har inträffat. Ibland kan sådant material utgöra den enda bevisningen. I andra fall kan materialet ge en tydligare bild än vad muntliga uppgifter kan ge av hur allvarligt ett brott, t.ex. en grov misshandel, varit och därmed ge ett något bättre underlag för att bestämma hur strängt straff som ska dömas ut. Material från kamerabevakning kan alltså föra brottsutredningar framåt och bidra till – och ibland vara avgörande för – att lagföring också sker.

Kamerabevakning kan följaktligen användas på olika sätt för att motverka brottslighet av alla typer, inte bara för att genom avskräckning förebygga planerade brott av viss typ.

Även i övrigt kan kamerabevakning bidra till säkerhet och trygghet för människor, egendom och miljö. Kamerabevakning kan t.ex. innebära att olika slag av faror i trafiken, i naturen och på andra offentliga platser kan upptäckas och avvärjas. Kamerabevakning kan också bidra till att verkningarna av inträffade olyckor och liknande händelser kan begränsas. Även andra intressen kan främjas genom användning av kamerabevakning, t.ex. intresset av att upprätthålla en god arbetsmiljö. Kamerabevakning kan även ha en funktion att fylla i olika verksamheter för planering, kontroll m.m. Möjligheterna till kamerabevakning för sådana ändamål förbättras hela tiden i takt med den tekniska utvecklingen.

Sammanfattningsvis har behoven av kamerabevakning ökat både när det gäller brottsutsatta platser eller platser med en generell hotbild riktad mot sig och andra platser.

Behovet tillgodoses inte i dag

De ovan beskrivna behoven av kamerabevakning tillgodoses dock inte i dag fullt ut av möjligheterna enligt gällande rätt att bedriva kamerabevakning.

Det kan vara svårt att visa att en plats är så drabbad av brott att den ska få kamerabevakas. För att inspelning av material ska få ske krävs vidare att platsen är särskilt brottsutsatt. Det fordrar utförlig dokumentation om att allvarlig eller omfattande brottslighet redan har inträffat på platsen. Vissa platser är inte, eller kan inte visas vara, frekvent utsatta för brott men löper likväl jämfört med andra platser i samhället en särskild risk att utsättas för brott. Det är oftast platser som drabbats av brottslighet av vissa typer och i viss omfattning eller som annars har en generell hotbild riktad mot sig. Som exempel kan nämnas lokaler och platser som används av religiösa samfund eller för asylboende. Även medieredaktioner kan ha en sådan hotbild riktad mot sig. På platser med nybyggnation, t.ex. nya bostäder, där en särskild risk för brottslighet på goda grunder kan antas i det enskilda fallet är det i regel omöjligt att på förhand visa platsens utsatthet för brott.

Också andra platser kan löpa en särskild risk, som ibland tillfälligt kan öka ytterligare, att utsättas för allvarlig brottslighet men i dag ha tillstånd till kamerabevakning som är begränsade i vissa avseenden. Det gäller t.ex. vissa platser för kollektivtrafik. På exempelvis större järnvägsstationer kan tillståndet medge bevakning endast av ett visst område eller under en viss tid trots att sådana platser kan utgöra potentiella objekt för terrorangrepp. Det har förekommit att en mer omfattande bevakning för att möta en hastigt uppkommen förhöjd risk för terrorangrepp på en sådan plats åstadkommits genom att Polismyndigheten ”tillfälligt tagit över” bevakningen från den som annars bedriver denna. Polismyndigheten har då åberopat sin möjlighet att bedriva kamerabevakning tillståndsfritt under viss tid. Huruvida ett sådant tillfälligt övertagande är invändningsfritt rättsligt sett är inte helt säkert. För kamerabevak-

ning gäller vissa bestämmelser om säkerhet m.m., som i det enskilda fallet kan lägga hinder i vägen för en sådan lösning.

Även på platser som kan visas vara brottsutsatta kan det vara svårt att få tillstånd till kamerabevakning. Det gäller främst gator och torg där det är kommunen som vill bedriva kamerabevakning i syfte att motverka brottslighet. Visserligen finns det inte något lagligt hinder mot att en kommun söker och beviljas tillstånd till sådan bevakning. I rättspraxis har det emellertid slagits fast att det är en betydande skillnad mellan kamerabevakning av gator och torg som utförs av polisen och sådan bevakning som sker i kommunal regi och att detta bör beaktas vid den avvägning som ska göras mellan intresset av kamerabevakning och intresset av integritetsskydd. Det är visserligen riktigt att det är polisen som i första hand har i uppgift att bekämpa brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Det finns dock numera, som framgått ovan, en uttalad ambition att stärka samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och andra aktörer såsom kommuner, landsting och andra i det civila samhället vad gäller bl.a. brottsförebyggande arbete. Ett förbättrat brottsförebyggande arbete på lokal nivå kan omfatta situationella åtgärder, t.ex. kamerabevakning, som syftar till att minska sannolikheten för att brott begås. Vidare har kommuner ett eget ansvar för allmän ordning och säkerhet inom kommunen.

Även andra aktörer kan ha ett starkt intresse av att motverka brott genom egna åtgärder för att säkerställa att deras verksamheter kan bedrivas utan störningar och för att skydda personal och besökare. Det kan gälla exempelvis på platser som akutmottagningar på sjukhus och väntrum hos myndigheter. För dessa kan kamerabevakning vara ett bra komplement till andra åtgärder. Kamerabevakning kan direkt avskräcka personer från att begå brott på platsen eller öka den upplevda tryggheten för dem som vistas på platsen och därigenom öka den sociala kontrollen där. Emellertid är det inte alltid som kamerabevakning i sådana sammanhang tillåts.

Inte heller finns det allmänt sett någon möjlighet att kamerabevaka för att motverka brottslighet riktad mot vissa särskilt utsatta fordon eller personer som använder dessa, såsom räddningsfordon och brandmän eller polisbilar och polismän. Ytterligare ett exempel på brottslighet som riktas mot fordon och annan liknande lös egendom där kamerabevakning kan ha en roll att spela är jordbruks- och skogsbruksmaskiner. Sådan egendom representerar höga

värden och är stöldbegärlig. Egendomen måste ofta lämnas obevakad, inte sällan ute i skog och mark.

Generellt sett kan också sägas att kamerabevakning i syfte att utreda framtida brott ännu inte synes ha fått samma genomslag i praxis vad gäller meddelade tillstånd som syftet att direkt förebygga att brott begås. Att kamerabevakning får ske i det förstnämnda syftet tydliggjordes när kameraövervakningslagen sommaren 2013 ersatte den tidigare gällande lagen på området. Denna mer indirekta brottsförebyggande verkan tar sikte på brottslighet i allmänhet och kan därför få stor betydelse förutsatt att den ges ett genomslag i praktiken.

Avslutningsvis ska framhållas att intresset av att skydda den personliga integriteten inte alltid står i motsats till intresset av kamerabevakning utan tvärtom kan förstärka detta. Staten har ett ansvar för att i största möjliga utsträckning skydda medborgarna från integritetsangrepp av olika slag från andra enskilda. Det kan exempelvis göras genom att lagstiftningsvägen möjliggöra för staten själv, t.ex. genom Polismyndigheten, eller för andra aktörer att använda kameror i det syftet. Att minska risken för att människor blir utsatta för brott eller att åtminstone möjliggöra att brott utreds och lagförs är centralt ur ett brottsofferperspektiv. På motsvarande sätt har det allmänna ett visst ansvar för att förebygga att människor utsätts för andra faror i den offentliga miljön och för att begränsa effekterna när sådana faror har realiserats. Medborgarnas krav på det allmänna i dessa hänseenden förändras också över tid.

Sammanfattningsvis motsvarar möjligheterna att bedriva kamerabevakning i dag inte de ökade behoven av sådan bevakning.

Närmare om skyddet mot integritetsintrång och attityden till kamerabevakning

Att det finns behov av kamerabevakning innebär inte med automatik att sådan bevakning ska få ske. Kamerabevakning innebär ett intrång i enskildas intresse av att inte bli föremål för kamerabevakning och får därför inte ske slentrianmässigt. Den personliga integriteten skyddas bl.a. av Europakonventionen och regeringsformen. Även den nya EU-regleringen på dataskyddsområdet syftar till att förstärka skyddet för den personliga integriteten.

Den tekniska utvecklingen har inneburit en drastisk ökning av möjligheterna att använda kameror i olika sammanhang och att sprida materialet, som ofta är av god kvalitet. Det är därför angeläget att skyddet för den personliga integriteten är starkt så att otillbörliga integritetsintrång kan undvikas.

Samtidigt har, som framgått av avsnitt 4.3, attityden hos allmänheten i Sverige till kamerabevakning blivit allt mer positiv vad gäller bevakning på allmänna platser, såsom gator och torg samt i kollektivtrafiken. Exempelvis kamerabevakas i stor utsträckning bussar, pendeltåg, spårvagnar och tunnelbana samt vissa hållplatser och stationer. Det är platser där många människor passerar och som normalt ligger i anslutning till områden där människor bor eller befinner sig för nöje och rekreation. Det finns inte något som tyder på att det inom överskådlig framtid skulle ske en större omsvängning i denna attityd. Den ökade acceptansen för kamerabevakning torde delvis ha sin förklaring både i att bilder numera tas och sprids i en helt annan omfattning än tidigare och i att kamerabevakning bidrar till att människor i allmänhet upplever en trygghet på platser som bevakas. Det kan också vara så att människor i dag med hänsyn till hur tekniken för spridning av material har utvecklats ser det som viktigare än kamerabevakningen i sig om bilder från bevakningen sparas, vem som kan se bilderna och hur dessa behandlas vidare.

Sammanfattningsvis måste anspråket på att skydda enskilda mot intrång i den personliga integriteten vara starkt. Synen på kamerabevakning bland allmänheten i Sverige har dock blivit allt mer positiv.

Integritetsfrämjande teknik

Vad slutligen gäller de tekniska möjligheterna att skydda enskildas personliga integritet har dessa ökat efter hand som teknikutvecklingen fortskridit. Denna utveckling kan väntas fortsätta. Som exempel på integritetsfrämjande teknik kan nämnas sådan teknik som innebär att personer i bild maskeras så att det inte går att identifiera dem och teknik som krypterar upptaget bild- och ljudmaterial. Ytterligare ett exempel är kameror som aktiveras först efter olika typer av larm, t.ex. larm som reagerar på onormala rörelsemönster, inbrottslarm, överfallslarm, evakueringslarm och larm som aktiveras av skottlossning, glaskross eller människoskrik. Det förekommer

också exempelvis teknik som innebär att ”ursprungsbilden” raderas omedelbart och att endast viss information lämnar kameran, t.ex. information om antalet människor som passerat denna.

Möjligheterna till kamerabevakning bör öka – samtidigt bör skyddet för den personliga integriteten förstärkas

Den utveckling som beskrivits ovan har medfört ett ökat behov av att kunna bedriva kamerabevakning för viktiga samhälleliga och andra berättigade intressen. Samtidigt har allmänhetens attityd till kamerabevakning förändrats i en mer accepterande riktning. Vidare har de tekniska möjligheterna att skydda den personliga integriteten vid kamerabevakning förbättrats. Det måste därför anses möjligt och rimligt att öka möjligheterna till kamerabevakning för berättigade syften utan att det skapar en obalans i förhållande till skyddet för den personliga integriteten. Även med en ökad användning av kamerabevakning, som svarar mot dagens och morgondagens behov, kan alltså en godtagbar balans mellan, å ena sidan, behovet av kamerabevakning och, å andra sidan, integritetsskyddet uppnås. Mot den bakgrunden ska som utgångspunkt gälla att den nya kamerabevakningslagen bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning. Samtidigt bör lagen ge ett förstärkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning. Det kan t.ex. åstadkommas genom generella bestämmelser om hur material från kamerabevakning får behandlas och, som tas upp i det följande avsnittet, genom särskilda bestämmelser om kamerabevakning på arbetsplatser.

Integritetsskyddet på arbetsplatser bör förstärkas

Den i avsnitt 2 nämnda Integritetskommittén har utifrån ett individperspektiv kartlagt och analyserat risker för intrång i den personliga integriteten som kan uppkomma i samband med användning av informationsteknik. Kommittén har bl.a. undersökt användningen av kameror i arbetslivet. I denna del har kommittén uttalat följande (SOU 2016:41 s. 232 ff. och s. 241).

I vissa branscher är kameraövervakning av arbetstagare mycket vanligt förekommande. Det kan röra sig om kameraövervakning både på platser dit allmänheten har tillträde och på platser dit allmänheten inte

har tillträde. Ett exempel på det förra är övervakning av butiksytor där både kunder och butikspersonal vistas. Ett exempel på det senare kan i samma butik vara övervakning av områden där bara personal får vistas såsom i lager eller pausutrymmen. Den kameraövervakning som inbegriper arbetstagare kan i många fall egentligen vara inriktad på att övervaka eller kontrollera verksamhetens kunder, patienter eller brukare. Men eftersom arbetstagarna befinner sig i samma lokaler, träffas även de av arbetsgivarens övervakning. År 2013 genomförde 19 av länsstyrelserna ett stort antal nationellt samordnade tillsynsinsatser inriktade på kameraövervakning i gallerior och köpcentrum och deras butiker. [– – –] I den samordnade tillsynen besöktes 116 gallerior och 693 butiker och övriga verksamheter. Efter butikerna var de flesta besökta verksamheterna restauranger och caféer. Av totalt 809 besök ledde 327 till anmärkningar. De vanligaste anmärkningarna var att det saknades överenskommelser med personalen om kameraövervakningen, att kameror var felriktade, att övervakning gjordes utanför butikslokal, att skyltningen var bristfällig eller obefintlig samt att anmälan eller tillstånd saknades. Butiker, restauranger och caféer finns också med bland de arbetsplatser som pekades ut i Sveriges radios programserie om kameraövervakning av arbetsplatser hösten 2014. Den mest omtalade bristen som nämns i programserien är olaglig användning av inspelningar från övervakningen. I programserien förekommer exempel på att inspelat material används för att kontrollera om anställda på ett lager står och pratar med varandra eller hur länge butikspersonal samtalar med kunderna. Även övervakningskameror på äldreboenden, som anhöriga sätter upp i sina släktingars rum eller lägenheter, tas i programserien upp som något som personalen kan uppleva som ett intrång. Under år 2015 granskade Datainspektionen kameraövervakningen hos fyra butiker tillhörande olika detaljhandelskedjor. Myndigheten granskade specifikt övervakningskameror som var riktade mot platser som lager, lastkajer och liknande, alltså områden där kunder normalt sett inte befinner sig. I besluten riktade Datainspektionen kritik mot samtliga fyra butiker för hur dessa kameraövervakade lagerutrymmen, personalingångar och lastkajer… Butikerna kritiserades även för att de inte tillräckligt tydligt informerade om den kameraövervakning som förekommer. [– – –] Det kan således konstateras att många arbetstagare i landet övervakas för ändamål och på ett sätt som inte är förenligt med gällande lagstiftning. Om den tilltagande teknikutvecklingen och den nedåtgående prisutvecklingen för kameraövervakningsutrustning håller i sig, finns dessutom en risk för att de redan konstaterade bristerna kommer att öka i takt med att allt fler övervakningskameror installeras på arbetsplatserna. [– – –] Risken är också stor att material från kameraövervakning kan komma att användas för andra ändamål än de som ursprungligen föranledde installationen av övervakningskamerorna. Som exempel kan nämnas

ett ärende hos Datainspektionen där material från kameraövervakningen i en skola användes för att kontrollera hur den kontrakterade städentreprenören utförde sitt arbete på kvällarna. Kamerorna hade egentligen satts upp för att förhindra skadegörelse, inbrott och stölder. Av Sveriges Radios rapportering framgår också att länsstyrelserna vanligtvis endast förmår utföra enstaka stickprovskontroller av arbetsgivarnas tillämpning. Tillsyn av kameraövervakning på platser dit allmänheten inte har tillträde görs av Datainspektionen. Det är uppenbart att en så liten myndighet med många andra arbetsuppgifter inte kan göra annat än ett fåtal stickprovskontroller när det gäller en så pass omfattande och nationellt spridd företeelse som kameraövervakning. [– – –] Kommittén anser därför att kameraövervakning på arbetsplatser innebär en allvarlig risk för den personliga integriteten. Samtidigt måste beaktas att kameraövervakning kan medföra direkta fördelar för enskilda arbetstagare, främst när säkerheten på arbetsplatsen förbättras av övervakningen.

Samma bedömning som Integritetskommittén har gjort görs i detta sammanhang. Som en ytterligare utgångspunkt för kamerabevakningslagen ska därför gälla att integritetsskyddet vid kamerabevakning på arbetsplatser bör förstärkas.

I sammanhanget ska nämnas att när det gäller de ovan nämnda butikerna som Datainspektionen granskade och riktade kritik mot utfärdade inspektionen samtidigt vissa förelägganden. Dessa har överklagats till förvaltningsdomstol.

10. Lagens syfte och tillämpningsområde

10.1. Lagens inledande bestämmelser om syfte m.m.

Förslag: Kamerabevakningslagen ska innehålla en inledande be-

stämmelse som upplyser om att det i lagen finns bestämmelser om kamerabevakning som kompletterar dataskyddsförordningen, som genomför dataskyddsdirektivet eller som avser sådan bevakning som inte omfattas av förordningen eller direktivet.

I kamerabevakningslagen ska vidare anges att syftet med lagen är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning.

En bestämmelse som anger hur lagen förhåller sig till andra bestämmelser ska också finnas. Utöver vad som föreskrivs i kamerabevakningslagen ska i tillämpliga delar gälla

1. dataskyddsförordningen, dataskyddslagen, föreskrifter som

meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som kompletterar dataskyddsförordningen vid kamerabevakning som omfattas av förordningen eller dataskyddslagen, eller

2. brottsdatalagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den

lagen eller annan författning som genomför dataskyddsdirektivet vid kamerabevakning som omfattas av brottsdatalagen.

Bedömning: Någon allmän bestämmelse i kamerabevaknings-

lagen om att kamerabevakning i grunden är laglig vid myndighetsutövning eller utförande av en uppgift av allmänt intresse

enligt förordningen eller vid utförande av en arbetsuppgift enligt direktivet och brottsdatalagen behövs inte.

Skälen för förslaget och bedömningen

Syfte m.m.

Den nya kamerabevakningslagen ska innehålla en inledande bestämmelse som upplyser om att det i lagen finns bestämmelser om kamerabevakning som kompletterar dataskyddsförordningen och som genomför dataskyddsdirektivet. En sådan bestämmelse ska regelmässigt tas in i svensk lagstiftning som har unionsrättslig bakgrund. För fullständighetens skull ska i bestämmelsen lämpligen också anges att lagens bestämmelser även avser sådan kamerabevakning som inte omfattas av förordningen eller direktivet.

Vidare bör lagen innehålla en bestämmelse om lagens syfte. Som framgått av avsnitt 7.1.2, 7.2.2 och 7.3 är en sådan bestämmelse möjlig att ha på både förordningens tillämpningsområde och direktivets tillämpningsområde liksom på det område för kamerabevakning som faller utanför EU-regleringen. I dagens kameraövervakningslag finns en syftesbestämmelse som, enligt vad som framgått av de angivna avsnitten, är förenlig med den nya EU-regleringen. Lagens syfte anges vara att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. En sådan tudelad och tydlig syftesbestämning rimmar alltså väl med förordningen och direktivet. En liknande bestämmelse i kamerabevakningslagen framstår också som lämplig. Den kan ge uttryck för det övergripande målet med bestämmelser om kamerabevakning, nämligen att åstadkomma en lämplig balans mellan nyttan med kamerabevakning och skyddet av enskilda mot integritetsintrång. En syftesbestämmelse kan vidare ge vägledning för tolkningen av de materiella bestämmelser som enligt lagen ska gälla för kamerabevakning. Att kamerabevakning också kommer att regleras genom bestämmelser i förordningen och, som föreslås nedan, genom bestämmelser i annan lagstiftning som kompletterar förordningen eller genomför direktivet kan inte anses hindra en syftesbestämmelse i kamerabevakningslagen eller att den ges en vid utformning. Den kan tjäna till vägledning även i tillämpningen av sådana bestämmelser.

I personuppgiftslagen och registerförfattningar, som bygger på 1995 års dataskyddsdirektiv, uttrycks ofta författningens syfte något annorlunda än i kameraövervakningslagen i den del som avser integriteten. Där anges syftet vara att ”skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandling av personuppgifter”. I den nya brottsdatalagen, som genomför direktivet, anges syftet bl.a. vara att ”skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter i samband med behandling av personuppgifter”. Denna formulering knyter an till hur syftet anges i direktivet. I förordningen uttrycks syftet på ett likartat sätt. I enlighet med den tidigare fastslagna utgångspunkten att kamerabevakningslagens bestämmelser bör anpassas till EU-regleringen i delar där de i och för sig kan utformas annorlunda skulle lagens syfte kunna anges på motsvarande sätt. Å andra sidan framstår kameraövervakningslagens uttryckssätt som bättre anpassat för de bestämmelser som ska finnas i kamerabevakningslagen. Syftesbestämmelserna i förordningen och brottsdatalagen är mer allmänt hållna och anpassade för det stora antal rättigheter m.m. som finns i de regleringarna. Dessa syftesbestämmelser kommer att gälla när förordningen eller brottsdatalagen ska tillämpas vid kamerabevakning. Det framstår därför som mest ändamålsenligt att uttrycka kamerabevakningslagens syfte i den diskuterade delen på samma sätt som i kameraövervakningslagen men med vissa mindre justeringar.

Följaktligen föreslås en bestämmelse i kamerabevakningslagen med innehåll att syftet med lagen är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning.

Förhållandet till andra bestämmelser

Som slagits fast tidigare är det en utgångspunkt för kamerabevakningslagen att den endast bör innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning. Som kommer att framgå i det följande föreslås i enlighet med denna utgångspunkt endast vissa materiella bestämmelser i lagen. I övrigt ska bestämmelser i förordningen och i andra författningar gälla för sådan kamerabevakning som avses i lagen i den utsträckning de kan tillämpas på sådan

bevakning. Det gäller främst dataskyddslagen, som kompletterar förordningen, och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller brottsdatalagen, som genomför direktivet, och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen beroende på om bevakningen utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningens tillämpningsområde eller direktivets och brottsdatalagens tillämpningsområde. Såväl dataskyddslagen som brottsdatalagen är subsidiära till annan lagstiftning om behandling av personuppgifter, såsom kamerabevakningslagen, och gäller därför endast i den mån den särskilda lagstiftningen saknar bestämmelser. Också registerförfattningar, som har företräde framför dataskyddslagen och brottsdatalagen, kan någon gång innehålla bestämmelser som kan tillämpas på kamerabevakning. Det föreslås därför att det ska finnas en bestämmelse i kamerabevakningslagen som anger hur lagen förhåller sig till andra bestämmelser. Bestämmelsen föreslås ange också förhållandet till förordningen. Förordningen gäller visserligen direkt för kamerabevakning i de delar den kan tillämpas på sådan bevakning och förutsatt att kamerabevakningslagen inte innehåller särskilda bestämmelser. För att göra paragrafen fullständig och begriplig bör detta dock också framgå. En sådan upplysning är förenlig med förordningen. Bestämmelsen föreslås ha det innehållet att utöver vad som föreskrivs i kamerabevakningslagen ska i tillämpliga delar gälla

1. dataskyddsförordningen, dataskyddslagen, föreskrifter som med-

delats med stöd av den lagen eller annan författning som kompletterar dataskyddsförordningen vid kamerabevakning som omfattas av förordningen eller dataskyddslagen, eller

2. brottsdatalagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den

lagen eller annan författning som genomför dataskyddsdirektivet vid kamerabevakning som omfattas av brottsdatalagen.

Dataskyddsutredningen har föreslagit att bestämmelserna i förordningen – i den ursprungliga lydelsen – och dataskyddslagen i tillämpliga delar ska gälla även vid behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten och i verksamhet som omfattas av avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget, dvs. som utförs inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Verksamhet som inte omfattas av unions-

rätten är bl.a. verksamhet som rör nationell säkerhet och verksamhet på försvarsområdet.

Den föreslagna bestämmelsen i kamerabevakningslagen som hänvisar till bl.a. dataskyddslagen innebär att förordningen och dataskyddslagen gäller även för kamerabevakning på det nu angivna området. I sektorsspecifika författningar som avser verksamhet utanför förordningens egentliga tillämpningsområde kan det dock komma att föreskrivas undantag från den bestämmelse i dataskyddslagen som gör förordningen och den lagen tillämplig. Ett sådant undantag innebär att den sektorsspecifika författningen eller brottsdatalagen i stället gäller för personuppgiftsbehandling i en sådan verksamhet, inklusive för kamerabevakning i verksamheten.

När det gäller de materiella bestämmelser som ska finnas i kamerabevakningslagen ska vidare, vilket framgår av kommande avsnitt, bestämmelser i förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller brottsdatalagen med föreskrifter göras tillämpliga i vissa avseenden som knyter an till de frågor som regleras specifikt i lagen.

En allmän bestämmelse om laglig kamerabevakning?

En annan grundläggande fråga är om det i kamerabevakningslagen behövs eller bör finnas en allmän bestämmelse vad gäller viss kamerabevakning på förordningens tillämpningsområde och kamerabevakning på direktivets tillämpningsområde för att bevakningen överhuvudtaget ska vara laglig, dvs. vila på en rättslig grund.

Enligt förordningen är personuppgiftsbehandling laglig bl.a. när behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. Av förordningen följer vidare att grunden för sådan behandling ska fastställas i nationell rätt eller unionsrätten. Vidare måste ändamålet med behandlingen vara nödvändigt för att utföra uppgiften respektive myndighetsutövningen. Som framgått av avsnitt 7.1.8 har Dataskyddsutredningen kommit till slutsatsen att kravet på stöd i nationell rätt inte avser behandlingen i sig utan myndighetsutövningen eller uppgiften av allmänt intresse. Utredningen har bedömt att det inte krävs någon ny svensk reglering på generell nivå för att sådan behandling som sker som ett led i myndighetsutövning ska kunna ske, eftersom all myndighetsutövning i Sverige måste ha stöd i

gällande rätt. Vad gäller behandling som sker för att kunna utföra en uppgift av allmänt intresse har utredningen bedömt att sådana uppgifter har stöd i gällande rätt vad avser myndigheter och privata aktörer som agerar på uppdrag av myndigheter. Övrig privaträttslig verksamhet av allmänt intresse kan enligt utredningen ibland vara fastställd i lagstiftningen. Utredningen har ansett att det inte heller i fråga om dessa uppgifter behövs någon ny svensk reglering på generell nivå. Utredningen har ändå föreslagit att det i dataskyddslagen tydliggörs att personuppgifter får behandlas, om behandlingen är nödvändig antingen som ett led i myndighetsutövning som den personuppgiftsansvarige utövar enligt lag eller annan författning eller för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Enligt direktivet är behandling av personuppgifter laglig endast om behandlingen är nödvändig för att en behörig myndighet ska kunna utföra en uppgift på grundval av unionsrätten eller nationell rätt i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder eller skydda mot eller förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Som framgått av avsnitt 7.2.4 har Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv ansett att det inte kan vara personuppgiftsbehandlingen i sig som avses. Enligt utredningen ska direktivet tolkas så att personuppgiftsbehandling alltid ska ha stöd i den behöriga myndighetens arbetsuppgifter så som de kommer till uttryck i unionsrätten eller i nationell lagstiftning och andra för verksamheten bindande beslut om arbetsuppgifter. Utredningen har föreslagit att detta ska framgå av brottsdatalagen. Utredningens bedömning är att direktivets krav uppfylls genom de författningar som reglerar verksamhet i vilken personuppgiftsbehandling förekommer på direktivets område tillsammans med brottsdatalagen och registerförfattningar.

Förordningen och direktivet måste förstås på motsvarande sätt när det gäller kamerabevakning. Någon allmän bestämmelse i kamerabevakningslagen om att kamerabevakning i grunden är laglig vid myndighetsutövning eller utförande av en uppgift av allmänt intresse enligt förordningen eller vid utförande av en arbetsuppgift enligt direktivet och brottsdatalagen behövs alltså inte. Dataskyddslagen och brottsdatalagen kommer att innehålla bestämmelser om rättslig

grund som kan gälla för kamerabevakning enligt den ovan föreslagna bestämmelsen om kamerabevakningslagens förhållande till andra bestämmelser. Det förtjänar att understrykas att för att kamerabevakning överhuvudtaget ska få ske måste den vara laglig i den mening som krävs enligt förordningen och dataskyddslagen eller direktivet och brottsdatalagen. Huruvida kamerabevakning dessutom endast ska få ske efter tillstånd behandlas i avsnitt 11.

10.2. Lagens materiella tillämpningsområde

Förslag: Kamerabevakningslagen ska gälla vid kamerabevakning.

Med kamerabevakning ska förstås

1. att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument

eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning,

2. att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptag-

ning av ljud används för personbevakning i samband med användning av sådan utrustning som avses i 1, och

3. att en separat teknisk anordning för att behandla upptaget

bild- och ljudmaterial används.

Skälen för förslaget

Det materiella tillämpningsområdet ska i stort vara detsamma som tidigare…

I dag avgränsas kameraövervakningslagens materiella tillämpningsområde genom en definition av begreppet kameraövervakning. Med kameraövervakning avses användning av övervakningsutrustning, dvs. övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning. Med övervakningskameror avses TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, vilka i samband med användning av sådan utrust-

ning används för personövervakning. Med övrig övervakningsutrustning avses separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial.

Regeringen har nyligen föreslagit att kameraövervakningslagen inte ska omfatta kameraövervakning som sker från drönare, om övervakningen bedrivs av någon annan än en myndighet (prop. 2016/17:182). Undantaget ska träda i kraft den 1 augusti 2017. Riksdagen väntas besluta i frågan under senare halvan av juni 2017 (bet. 2016/17:JuU31).

Definitionen av övervakningskameror, särskilt dess första del, är den centrala för lagens materiella tillämpningsområde. Denna definition har i väsentliga delar varit densamma sedan den första lagstiftningen på området, lagen (1977:20) om TV-övervakning, infördes. Av förarbetena till den lagen (prop. 1975/76:194 s. 15 ff.) framgår att TV-apparatur då kommit till användning i allt större utsträckning. Användningen av sådan apparatur ansågs få ett inslag av försåtlighet genom att övervakaren kunde uppehålla sig på en plats där denne inte kunde iakttas av den person mot vilken apparaturen verkade och som var omedveten om dess existens. Hos den enskilde som var medveten om övervakningen kunde en känsla av otrygghet uppkomma. Det ansågs föreligga en särskild risk från integritetssynpunkt för det fall apparaturen skulle få en sådan spridning att medborgarna mer allmänt skulle utsättas för någon form av övervakning. Mot den bakgrunden bedömdes det som angeläget att genom lagstiftning begränsa möjligheterna till TVövervakning. Dold sådan övervakning skulle i princip inte få förekomma.

Lagstiftningen på området har alltsedan den första lagen omfattat både bevakning med kameror som monterats på fasta platser, t.ex. på eller i byggnader eller på stolpar, och bevakning med kameror som monterats på eller i rörliga objekt, t.ex. fordon. Användning av handhållna kameror, dvs. kameraanvändning från rörliga subjekt, har däremot inte omfattats. Kamerabevakning av det förstnämnda slaget var ursprungligen vanligast förekommande och kom därför av naturliga skäl att stå i fokus för lagstiftningen. Även senare lagstiftning på området har i huvudsak haft samma fokus, trots att den tekniska utvecklingen inneburit att kameraanvändning från rörliga objekt fortlöpande har ökat.

Den tekniska utvecklingen och utvecklingen i samhället i övrigt har fortsatt. I dag är kameror generellt sett billigare, enklare att använda och mer tillgängliga än de varit tidigare. Kameror kan användas på en mängd olika sätt och för olika syften. Exempelvis har det blivit förhållandevis vanligt att i olika sammanhang använda kameror, vars bild- och ljudmaterial håller hög kvalitet, på eller i rörliga objekt, t.ex. på eller i bilar och på drönare. Detsamma gäller användning av kameror som bärs av människor. Stora delar av befolkningen har ofta med sig kameror, t.ex. i sina mobiltelefoner. Vissa yrkesgrupper bär kameror med eller på sig för att vid behov använda dessa i tjänsten. Utvecklingen har också lett till förändrade vanor. Det inte ovanligt att människor i dag publicerar bilder från sin vardag på sociala medier där bilderna kan få en stor spridning. Bilder tas och sprids numera på ett sätt som för inte så länge sedan var svårt att föreställa sig från såväl teknik- som integritetssynpunkt. Å ena sidan torde denna utveckling i någon mån ha fått till följd att synen på vilket integritetsintrång som det innebär att bli fotograferad eller filmad har förändrats hos många människor i en mer accepterande riktning. Å andra sidan kan utvecklingen sägas ha medfört att behovet av skydd mot otillbörliga integritetsintrång är större än tidigare.

De skäl som ursprungligen har motiverat lagstiftningen på kamerabevakningsområdet och hur denna avgränsats gör sig därför i princip fortfarande gällande. Det har inte heller i den kartläggning och utvärdering som gjorts, och som redovisats i avsnitt 5, framkommit att det finns anledning att ge den nya kamerabevakningslagen ett tillämpningsområde som genomgripande skiljer sig från vad som hittills gällt. Det har inte heller legat i utredningens uppdrag.

Integritetsskäl skulle visserligen kunna åberopas för en utvidgning till i princip all kameraanvändning, även t.ex. användning av handhållna kameror. De potentiella riskerna med användning av kameror, särskilt behandlingen av bildmaterialet och ibland även av ljudmaterial, är betydligt större nu än tidigare. För en utvidgning talar också att det skulle bli enklare att avgöra om lagen är tillämplig. Ett så omfattande tillämpningsområde skulle emellertid samtidigt medföra att t.ex. ett eventuellt krav på tillstånd till bevakning enligt lagen skulle, även om det begränsas, medföra en helt ny eller utökad skyldighet för många. Det är inte heller realistiskt att nu med den utbredda användningen av kameror i olika sammanhang

inkludera all användning i lagen och låta lagens materiella bestämmelser gälla generellt. Att viss kameraanvändning även fortsättningsvis lämnas utanför innebär, som beskrivits i avsnitt 8, inte heller att den användningen lämnas helt oreglerad. Den nya dataskyddsförordningen och den generella kompletterande lagen till förordningen, dataskyddslagen, eller den nya generella brottsdatalagen, som genomför dataskyddsdirektivet, kommer att gälla för sådan kameraanvändning.

Av de angivna skälen finns det inte heller anledning att avsevärt inskränka kamerabevakningslagens tillämpningsområde jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen. Däremot bör kamerabevakningslagen, som framgått av avsnitt 9, endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning. Som framgår av senare avsnitt ska lagen bl.a. innehålla ett krav på upplysning vid kamerabevakning och ett krav på tillstånd för att få bedriva kamerabevakning. Dessa krav måste givetvis utformas med beaktande av de olika former av kamerabevakning som lagen ska omfatta. Det innebär att viss kamerabevakning kan behöva undantas från dessa krav.

Det finns dock ändå anledning att utforma lagens materiella tillämpningsområde annorlunda jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen. Skälen för det redovisas i avsnittet nedan. I de därpå följande avsnitten diskuteras hur tillämpningsområdet kan och ska utformas.

…men bör delvis förändras

Vid den utvärdering av kameraövervakningslagen som gjorts har det framkommit att det inte sällan varit svårt att tillämpa lagen i förhållande till ny teknik. Problemen har främst rört frågan om lagen varit tillämplig eller inte. Rekvisiten uppsatt och utan att manövreras

på platsen i definitionen av övervakningskameror har ansetts svår-

tolkade. Exempelvis har det varit svårt att avgöra i vilken utsträckning lagen är tillämplig på kameror som sätts upp på eller i rörliga objekt som t.ex. i bilar och på drönare. Andra exempel där det ibland varit oklart om lagen varit tillämplig eller inte har gällt kameror som bärs på kroppen, webbkameror för videokonferens hos

arbetsgivare eller på internetcaféer och annan utrustning för videokonferens.

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) har i två domar hösten 2016 (HFD 2016 ref. 71) prövat om en kamera monterad på ett cykelstyre eller på insidan av vindrutan i en bil respektive en kamera monterad på en drönare föll in under kameraövervakningslagens tillämpningsområde. Av avgörandena framgår att en kamera som monteras på något av de angivna ställena kan vara uppsatt och att det gäller även om kameran monteras bort efter varje färd eller flygning. Enligt HFD krävs att placeringen av kameran har en viss varaktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på fordonet respektive drönaren. I de fall som domstolen prövade var kamerorna att anse som uppsatta.

I fråga om platsen för manövrering anförde HFD i det först nämnda avgörandet att kameran skulle vara uppsatt på cykelstyret eller på vindrutans insida i bilen, dvs. i fordonsförarens omedelbara närhet, och att föraren skulle starta och stänga av kameran samt avgöra vad som skulle filmas genom att styra fordonet. All manövrering av kameran ansågs därför ske på platsen. Kameran omfattades därmed inte av kameraövervakningslagen.

I det andra avgörandet konstaterade domstolen att kameran på drönaren skulle fotografera från luften men styras och även i övrigt hanteras från marken. Hanteringen bedömdes därför ske från en plats som var klart åtskild från den där kameran var uppsatt. Kameran ansågs därmed inte manövrerad på platsen. Den omfattades följaktligen av kameraövervakningslagen.

Vidare har Förvaltningsrätten i Stockholm i en dom den 20 oktober 2016 (mål nr 383-16) prövat om kameraövervakningslagen var tillämplig på Försäkringskassans användning av webbkameror för videosessioner mellan personer som tar kontakt med Försäkringskassan och handläggare där. Förvaltningsrätten ansåg att en sådan webbkamera var manövrerad på platsen. Handläggaren hade under videosessionen en pågående kontroll över kameran, eftersom denna var en förutsättning för sessionen och handläggaren hela tiden befann sig i kamerans omedelbara närhet. Under sessionen skedde också en direkt styrning över vad som visades i kameran. Kameraövervakningslagen var därför inte tillämplig.

De redovisade avgörandena innebär att flera av de nämnda frågorna om kameraövervakningslagens tillämplighet på ny teknik har besva-

rats. Fortfarande kan dock förutses vissa svårigheter att tolka tillämpningsområdet, om detta skulle anges på samma sätt i den nya kamerabevakningslagen. Det gäller främst kameror som är placerade på eller i fordon, fartyg eller luftfartyg eller liknande rörliga objekt.

Det finns alltså skäl att överväga hur tillämpningsområdet i kamerabevakningslagen bör se ut och utforma detta på ett något annorlunda sätt än vad som gjorts i kameraövervakningslagen.

Utgångspunkter för utformningen av tillämpningsområdet

Frågan är då hur kamerabevakningslagens materiella tillämpningsområde övergripande sett kan och bör utformas.

Vad först gäller hur tillämpningsområdet ska förhålla sig till förordningen och direktivet får det, som framgått av avsnitt 7.1.3 respektive 7.2.3, i lagen införas ett kamerabevakningsbegrepp som både på förordningens område och på direktivets område är antingen snävare eller vidare än begreppet personuppgiftsbehandling. Vad gäller sådan kamerabevakning som inte omfattas av EU-regleringen kan, som framgått av avsnitt 7.3, i och för sig fritt väljas vilket begrepp som bör införas. Som framgått tidigare bör dock bestämmelserna i kamerabevakningslagen utformas på ett gemensamt sätt för all kamerabevakning. Tillämpningsområdet kan utformas på det sättet utan hinder av EU-regleringen och en sådan utformning är också lämplig. I sammanhanget ska erinras om att Dataskyddsutredningen har föreslagit att dataskyddslagen ska innehålla en bestämmelse om att förordningen och lagen ska tillämpas även vid personuppgiftsbehandling i verksamhet som inte omfattas av unionsrätten och i verksamhet som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Genom en hänvisning till dataskyddslagen kan alltså bestämmelserna i förordningen och den lagen gälla för sådan kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen och som faller utanför förordningens egentliga tillämpningsområde.

Som utgångspunkter vid utformningen gäller vidare att kamerabevakningsbegreppet bör anpassas till EU-regleringen i delar där det i och för sig kan utformas annorlunda; i den utsträckning det är lämpligt bör dock tillämpningsområdet utformas med förebild i kameraövervakningslagen.

Vidare är det ofrånkomligt med en utformning som är teknikberoende. Detta eftersom tillämpningsområdet, som slagits fast inledningsvis, inte genomgripande ska förändras jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen. Att viss kameraanvändning inte ska omfattas innebär med nödvändighet att denna måste särskiljas från den som ska omfattas. Vidare måste denna form av personuppgiftsbehandling särskiljas från annan sådan behandling.

En avgränsning av tillämpningsområdet som i stället utgår från syftet med en kamerabevakning i det enskilda fallet är inte lämplig. En avgränsning av det slaget medför sina och helt nya tillämpningssvårigheter och riskerar att göra lagens bestämmelser tandlösa. En sådan lösning är också svår att förena med det förhållandet att lagen inte bör omfatta t.ex. användning av handhållna kameror. Som framgår av avsnitt 12 nedan finns det vidare goda skäl att generellt sett låta ett krav på upplysning om kamerabevakning gälla oavsett i vilket syfte bevakningen bedrivs. Dessutom är förordningen och direktivet uppbyggda så att deras materiella tillämpningsområden i grunden omfattar all behandling av personuppgifter oavsett syfte.

Följaktligen görs bedömningen att kamerabevakningslagen måste avgränsas genom kriterier som delvis är av teknisk karaktär.

Olika avgränsningar är tänkbara

Olika avgränsningar är tänkbara vad gäller utformningen av det materiella tillämpningsområdet. Nedan behandlas först vilken utrustning som ska omfattas. Därefter övervägs om dagens begrepp ”utan att manövreras på platsen” bör behållas. Sedan diskuteras tre olika alternativ för att avgränsa tillämpningsområdet i övrigt och dras en slutsats om vilket alternativ som ska väljas. Som kommer att framgå finns fördelar och nackdelar med samtliga alternativ. Därefter diskuteras hur tillämpningsområdet närmare ska utformas. I ett avslutande avsnitt berörs särskilt frågan om analog kamerabevakning.

Utrustningen ska anges på samma sätt som i dag

Vad då först gäller den utrustning som ska omfattas av det materiella tillämpningsområdet kan inledningsvis konstateras att det varken vid utvärderingen av kameraövervakningslagen eller på annat sätt har framkommit att den avgränsning som görs i lagen i det avseendet har lett till några särskilda tillämpningssvårigheter. Avgränsningen fångar in ett brett spektrum av teknisk utrustning. Den är därför ändamålsenlig för att fånga in såväl dagens teknik som den teknik som kan väntas utvecklas inom den närmaste framtiden. Samma avgränsning ska därför användas i kamerabevakningslagen. Dagens begrepp TV-kamera kan visserligen synas något föråldrat med hänsyn till teknikutvecklingen. Det är dock inarbetat och används ofta vid skyltning om kamerabevakning liksom det synonyma begreppet videokamera. Begreppet bör därför behållas.

Lagen ska alltså omfatta TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar. Innebörden av dessa begrepp behandlas närmare i författningskommentaren. I ett senare avsnitt behandlas vissa andra anordningar som också ska omfattas av lagen.

Begreppet ”utan att manövreras på platsen” ska behållas

När det sedan gäller dagens avgränsning i kameraövervakningslagen att utrustningen används ”utan att manövreras på platsen” har det visserligen genom den utvärdering som gjorts framkommit att det funnits praktiska svårigheter att avgöra om viss ny teknik är att anse som manövrerad på platsen eller inte. De ovan redovisade domstolsavgörandena har dock inneburit klargöranden på ett flertal punkter.

Även om vissa kvarvarande eller framtida tolkningssvårigheter kan finnas eller uppkomma, om avgränsningen behålls, är det tveksamt om sådana helt kan undgås genom att någon annan avgränsning införs i stället. I sammanhanget kan noteras att såväl bestämmelserna om hemlig kameraövervakning som den hittillsvarande lagstiftningen i Danmark och Norge om kameraövervakning innehåller en avgränsning som knyter an till fjärrstyrning. Någon form av avgränsning i kamerabevakningslagen som skiljer en TV-kamera eller en därmed jämförbar utrustning som hanteras fortlöpande

från en annan plats från annan kameraanvändning är nödvändig med hänsyn till vad som angetts inledningsvis om att tillämpningsområdet inte genomgripande ska utvidgas. En avgränsning kan alltid medföra vissa tolkningsfrågor. Det framstår därför, och eftersom domstolspraxis under senare tid har klargjort rättsläget i vissa avseenden, som lämpligast att behålla dagens avgränsning i stället för att införa ett nytt begrepp.

Tillämpningsområdet ska följaktligen avgränsas så att det krävs att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning används utan att manövreras på platsen. Med platsen menas liksom tidigare den plats där utrustningen finns. Med att utrustningen används utan att manövreras på platsen avses att den fortlöpande hanteringen av denna sker på ett ställe som är klart åtskilt från den plats där utrustningen finns. Utrustning som fungerar med inbyggd automatik är inte heller manövrerad på platsen. Utrustning som däremot finns i användarens omedelbara närhet och som fortlöpande styrs av användaren är att anse som manövrerad på platsen.

Det innebär att handhållna kameror inte omfattas. Detsamma gäller kameror som på annat sätt bärs på kroppen. Motsvarande gäller t.ex. kameror på vindrutan i fordon. I undantagsfall kan dock omständigheterna vara sådana att manövreringen i dessa fall inte kan anses ske på platsen. Det gäller om en kroppsburen utrustning helt eller till större delen styrs från någon annan plats än den där utrustningen finns – av någon annan person än den som bär utrustningen eller annars från annat håll – och förutsatt att bäraren har en skyldighet, som har stöd i gällande rätt, att vistas på eller röra sig på en viss plats med utrustningen. En sådan skyldighet kan föreligga när bäraren tillhör en yrkeskategori som använder kameror och han eller hon bär kameran i tjänsten och har att utföra de arbetsuppgifter som arbetsgivaren bestämt. Bäraren av utrustningen avgör då inte självständigt vilka områden som fotograferas eller filmas och styr inte heller själv fortlöpande utrustningen. I motsvarande situation som för kroppsburen utrustning kan en kamera i eller på ett fordon eller liknande inte anses manövrerad på platsen när den person som använder fordonet inte är den som fortlöpande hanterar kameran genom att sätta på, styra och stänga av denna och inte heller fritt kan välja färdväg.

I dessa sistnämnda fall är det fråga om särskilda situationer där det framstår som rimligt att de bestämmelser i kamerabevakningslagen som föreslås nedan ska gälla. Nedan diskuteras huruvida kameror i eller på rörliga objekt eller kroppsburna kameror genom en annan avgränsning bör uteslutas från kamerabevakningslagens tillämpningsområde.

Tre alternativ för avgränsningen i övrigt

Vad därefter angår dagens krav i kameraövervakningslagen på att utrustningen ska vara ”uppsatt så att den kan användas för personövervakning” har detta vållat tillämpningssvårigheter, främst vad avser hur ”uppsatt” ska tolkas i fråga om ny teknik. Även om de ovan redovisade domstolsavgörandena har bidragit till att klargöra innebörden är begreppet fortfarande förenat med oklarheter och språkligt sett missvisande i vissa fall. Det bör därför inte behållas. Frågan är då vilken avgränsning som bör väljas i stället. Nedan diskuteras tre alternativ.

Ett minimalistiskt alternativ

Ett första alternativ är en minimalistisk utformning innebärande att tillämpningsområdet överhuvudtaget inte ska omfatta kameror i eller på fordon, fartyg eller luftfartyg eller liknande rörliga objekt. Med detta alternativ blir tillämpningsområdet påtagligt snävare än kameraövervakningslagens tillämpningsområde.

En fördel med detta alternativ är att det blir tydligt och enkelt att avgöra vad som faller in under respektive utanför tillämpningsområdet. Vissa praktiska svårigheter med en lagstiftning som träffar kamerabevakning från rörliga objekt kan vidare undvikas.

Det finns dock också nackdelar med detta alternativ. En nackdel är att det inger betänkligheter ur ett integritetsperspektiv. Kameraanvändning som sker inuti eller från ett fordon etc. kan från integritetssynpunkt vara jämställbar med kamerabevakning som sker t.ex. inuti eller från en byggnad. Kameror på eller i rörliga objekt kan, liksom kameror på fasta objekt, t.ex. användas för att under längre stunder eller återkommande bevaka vissa platser där många människor befinner sig. Exempelvis kan sådan varaktig eller syste-

matisk kameraanvändning avse miljön inuti bussar, tågvagnar, taxibilar eller passagerarfartyg. Det finns också en risk med en utformning som utesluter kameror i eller på fordon etc. Det kan t.ex. tänkas att ett fordon ställs upp under en längre tid på ett torg eller en annan plats där människor rör sig och har en kamera monterad som regelbundet filmar platsen och människorna där. Vidare kan teknikutvecklingen komma att innebära att rörliga objekt, såsom kamerautrustade drönare, kan användas för att under längre stunder bevaka en och samma plats där människor normalt vistas.

En annan nackdel är att en sådan utformning innebär att olika regler blir tillämpliga för vissa juridiska eller fysiska personer som använder kameror för ett och samma syfte i sin verksamhet. Som exempel kan nämnas kameraanvändning i kollektivtrafiken där den som driver verksamheten vill använda kameror såväl inuti sina bussar, tågvagnar eller dylikt som på busshållplatser, stationer eller motsvarande platser. Även om själva tillämpningsområdet blir enklare att avgöra med detta alternativ blir alltså tillämpningen av den materiella regleringen mer komplicerad i sådana fall.

Ett maximalistiskt alternativ

Ett alternativ som går i motsatt riktning jämfört med det ovan diskuterade är att låta kamerabevakningslagens tillämpningsområde omfatta både kameraanvändning som sker från fasta objekt, t.ex. från byggnader, och från rörliga objekt, t.ex. bilar och drönare. Detta alternativ inkluderar också kroppsburna kameror, som dock i regel ändå kommer att falla utanför tillämpningsområdet därför att de manövreras på platsen. Med detta alternativ blir tillämpningsområdet omfattande och likt kameraövervakningslagens tillämpningsområde.

Fördelarna respektive nackdelarna med detta alternativ kan sägas vara omvända jämfört med vad som angetts för alternativet i föregående avsnitt.

Fördelarna är att det från integritetssynpunkt blir ett sakligt sett tillfredsställande tillämpningsområde och att risken för att lagen kringgås undanröjs så långt som möjligt. De skäl som hittills motiverat ett så omfattande tillämpningsområde och som fortfarande gör sig gällande kan tillgodoses. Dessutom blir regleringen enklare på det sättet att endast kamerabevakningslagens materiella

bestämmelser i ett visst hänseende kommer att gälla för en och samma kamerabevakning eller kamerabevakning av en och samma aktör.

Nackdelarna med detta alternativ är att tillämpningsområdet fortsatt kan kräva tolkningar.

Ett alternativ däremellan

Ett alternativ som ligger emellan de två ovan redovisade alternativen är att avgränsa kamerabevakningslagen så att den i princip inte omfattar användning av kameror eller därmed jämförbara utrustningar som är placerade på eller i fordon, fartyg etc. och inte heller kameror som bärs på kroppen. Alternativet får lämpligen knytas till att kamerabevakningen ska avse en viss plats, dvs. en och samma plats. Bevakning med utrustning som är placerad på eller i byggnader eller andra fast placerade objekt omfattas då. Detsamma gäller bevakning av en bestämd plats inuti ett rörligt objekt, t.ex. inuti en buss, en tågvagn eller liknande. Bevakningen bör på samma sätt som gäller enligt kameraövervakningslagen i dag vara av viss varaktighet så att helt tillfällig bevakning på platsen inte omfattas. Även kamerabevakning som sker tillfälligt men mer systematiskt på platsen bör av integritetsskäl rimligen omfattas. Kameraanvändning som träffar ”rörliga” platser, dvs. platser som fortlöpande skiftar allt eftersom objektet med utrustningen rör sig, ska däremot i princip inte omfattas.

Ett sådant alternativ har den fördelen att det ger ett delvis tydligare och enklare tillämpningsområde än det maximalistiska alternativet. Vidare fångar detta alternativ till skillnad från det minimalistiska in situationer där integritetshänsyn gör sig gällande i samma utsträckning som kameraanvändning som sker från fasta objekt. Detta alternativ är dock förenat med ett flertal avgränsningssvårigheter.

En svårighet är att användning av kameror och därmed jämförbara utrustningar som är monterade eller placerade i fordon och liknande ofta samtidigt fångar både en ”fast” miljö inuti objektet och en ”rörlig” miljö utanför detta. Det kan gälla exempelvis för bussar där bl.a. insidan vid dörrarna och ett område strax utanför dörrarna bevakas för att trygga en säker på- eller avstigning. På

motsvarande sätt kan t.ex. kameror i fordon som används för värdetransporter eller andra tjänster samtidigt fånga både miljön inne i fordonet och en del av miljön utanför. Att ha ett tillämpningsområde för kamerabevakningslagen som endast omfattar en del av en sådan gemensam bevakning är inte lämpligt. Det skulle kunna innebära t.ex. att ett eventuellt krav på tillstånd till bevakningen behövs för en del av denna medan förordningens eller brottsdatalagens bestämmelser om konsekvensbedömning och samråd skulle gälla för den övriga delen. I vissa fall kan visserligen bevakningen av utomhusmiljön omfattas genom att det är fråga om upprepad, men tillfällig, bevakning av vissa särskilda platser. Det kan gälla t.ex. busshållplatser eller stationer. Generellt är det dock knappast så; många fordon eller andra rörliga objekt med kameror kan inte sägas systematisk avbilda samma platser. Det får då noga bedömas från fall till fall hur bevakningen ska gå till och om det finns en koppling till en viss plats på det sätt som beskrivits.

För att undvika en sådan bedömning och tolkning i varje enskilt fall skulle möjligen kunna läggas till att tillämpningsområdet omfattar även kameraanvändning som, oavsett varaktighet eller upprepning, sker i omedelbar anslutning till en sådan plats. Ett sådant tillägg kan dock också ge upphov till tolkningsfrågor. Det kan vidare delvis utesluta kameraanvändning från fordon, fartyg etc. som fångar miljön längre utanför objektet samtidigt som det fångar miljön inuti och omedelbart utanför. I ett sådant fall uppkommer det nämnda problemet med att kamerabevakningslagens krav gäller för en viss del av användningen medan andra bestämmelser gäller för användningen i övrigt. Detta kan gälla t.ex. självkörande fordon där kameror, i vart fall under den närmaste framtiden då försöksverksamheter ska pågå, kommer att filma både förarens agerande inuti fordonet och trafikmiljön på nära och längre håll utanför fordonet. Det framstår som rimligt att kameraanvändning i dylika fall helt omfattas av lagens tillämpningsområde och att det i stället görs ett särskilt undantag från lagen, om det behövs för ett visst sådant fall. Som presenterats i avsnitt 2.2 överväger en särskild utredning frågor om självkörande fordon.

Det finns följaktligen svårigheter att hitta en ändamålsenlig avgränsning för det nu diskuterade alternativet. Även om en sådan kan åstadkommas kan den inte utformas på ett sätt som tydligt och

enkelt pekar ut vad som omfattas respektive inte omfattas. Den kommer att kräva tolkning i varje enskilt fall.

Slutsats om de tre alternativen

Som framgått är inte något av de tre alternativ som diskuterats ovan invändningsfritt. Självklart är det önskvärt med ett tillämpningsområde för kamerabevakningslagen som fångar in de situationer där det är sakligt motiverat att lagens materiella bestämmelser gäller och som samtidigt innebär att det är förutsebart och enkelt att avgöra om viss kameraanvändning omfattas av lagen eller inte. Detta kan dock inte helt uppnås. I det läget måste det anses väga tyngst att lagen får det tillämpningsområde som är mest tillfredsställande ur ett integritetsperspektiv och samtidigt ger minsta möjliga tillämpningssvårigheter. Det är också viktigt att så långt möjligt undvika att olika regelsystem kommer att gälla i en viss fråga som avser en och samma kameraanvändning.

Det alternativ som bäst svarar mot detta är alternativet med det mest vittomfattande tillämpningsområdet, den maximalistiska lösningen, som omfattar kameraanvändning från såväl fasta objekt som rörliga objekt. Det omfattar också kroppsburna kameror, vilka dock som regel manövreras på platsen och därför faller utanför tillämpningsområdet.

Detta alternativ passar vidare väl med de materiella bestämmelser som lagen enligt vad som föreslås i senare avsnitt ska innehålla. Som framgår där föreslås ett fåtal materiella bestämmelser som innebär att vissa specifika svenska krav ska gälla utöver eller i stället för vissa krav som följer av EU-regleringen. Kraven är knutna till att kamerabevakning överhuvudtaget ska få ske, dvs. till den inledande behandlingen. Hanteringen av material från bevakningen ska däremot i princip styras av andra bestämmelser. Ett snävare utformat tillämpningsområde skulle dessutom innebära att lagen, med den begränsade reglering som den ska innehålla, skulle få ett mycket litet mervärde.

Den närmare utformningen

Den maximalistiska lösningen ska alltså väljas. Det innebär att en avgränsning som ligger nära men som så långt möjligt undanröjer de problem finns med kameraövervakningslagens ”uppsatt så att den kan användas för personövervakning” ska väljas.

I detta ligger ett krav på viss varaktighet. Detta krav bör förtydligas och utvecklas ytterligare. Ett krav som kopplas närmare själva användningen av en TV-kamera eller därmed jämförbar utrustning, inte placeringen av denna, och som ger uttryck för att det ska vara fråga om en varaktighet eller regelbunden upprepning passar väl in för att avgränsa tillämpningsområdet till sådan kamerabevakning som enligt vad som redovisats ovan bör omfattas av lagen. Kravet kommer genom det ytterligare kravet på att kameran inte ska manövreras på platsen att begränsas till kamerabevakning från fasta objekt och från vissa rörliga objekt, dvs. ofta till kamerabevakning av bestämda platser. En liknande utformning har de nu gällande danska och norska särskilda bestämmelserna på kamerabevakningsområdet. Det är också en utformning som mer liknar den som finns i de svenska bestämmelserna om hemlig kameraövervakning, som träffar fjärrstyrd personövervakning generellt.

Det ska alltså vara fråga om varaktig kameraanvändning vid ett visst tillfälle eller flera tillfällen. Vidare ska kortvarig men regel-

bundet upprepad användning av en kamera omfattas. Så är fallet när

en kamera används vid ett flertal tillfällen som är åtminstone relativt närliggande i tiden. Detsamma gäller när tillfällena är mer utspridda men ändå infaller på ett planmässigt sätt eller annars följer ett särskilt mönster.

Det ska framhållas att ett tillämpningsområde för kamerabevakningslagen som knyter an till själva användningen blir annorlunda tidsmässigt jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen, som är kopplad till att övervakningsutrustning sätts upp. Anledningen till den lagens och dess föregångares motsvarande utformning var att lagstiftaren ville undvika bevissvårigheter i fråga om en kamera används eller inte (prop. 1997/98:64 s. 22). Sådana bevissvårigheter bör emellertid inte överdrivas. Det torde i många fall vara uppenbart om utrustning som ska omfattas av kamerabevakningslagen överhuvudtaget används. Exempelvis innebär placeringen och upptagningsområdet i många fall att det står klart att

utrustningen används. Om det sker en inspelning, finns det spår från användningen i det lagrade materialet. Vidare är ett av syftena med bestämmelserna om kamerabevakning att värna den personliga integriteten genom att ge ett skydd mot behandling av bild- och ljudmaterial. Syftet är inte i första hand att skydda enskilda mot det intrång som det kan upplevas vara att en kamera som ännu inte är i bruk, och som kanske aldrig kommer till användning, är placerad på en viss plats. Kameraövervakningslagen omfattar följaktligen inte heller kameraattrapper. Sådana ska inte heller omfattas av kamerabevakningslagen.

När det sedan gäller vad användningen ska ta sikte på är ett alternativ att välja begreppet personbevakning och ge det samma innebörd som kameraövervakningslagens begrepp personövervakning och ett annat att välja begreppet behandling av personuppgifter.

Med personövervakning avses att människor kan identifieras genom övervakningen. För att en möjlighet till identifiering ska anses föreligga krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer. Så är t.ex. fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt.

I dessa fall är det också fråga om behandling av personuppgifter enligt förordningen och direktivet. Begreppet personuppgiftsbehandling är dock vidare än begreppet personövervakning. Med person-

uppgifter menas i förordningen varje upplysning som avser en

identifierad eller identifierbar fysisk person. Med identifierbar avses att en person direkt eller indirekt kan identifieras, särskilt med hänvisning till bl.a. en identifierare som ett namn eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet. Avlidna personer omfattas inte, vilket framgår av ett skäl i ingressen till förordningen. Med behandling menas enligt förordningen en åtgärd eller kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller inte, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring. Vidare gäller för-

ordningen endast sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg och annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Samma begrepp och avgränsningar används i direktivet. I den brottsdatalag som ska genomföra direktivet i svensk rätt har dessa delvis formulerats något annorlunda.

Begreppet personuppgiftsbehandling omfattar exempelvis användning av kameror i parkeringshus för att avbilda registreringsskyltar. Även t.ex. bilder av fingeravtryck och liknande som genom användning av särskild teknik möjliggör identifiering av personer omfattas.

Begreppet är samtidigt snävare än begreppet personövervakning på det sättet att det inte gäller när en behandling sker av andra uppgifter än personuppgifter. Vid en pågående kameraanvändning är det däremot naturligt att den inte vid varje givet tillfälle innebär att personer fotograferas eller filmas. Denna skillnad är praktiskt ofrånkomlig och kan inte ges den betydelsen att det måste göras en åtskillnad mellan delar av en kameraanvändning där personuppgifter behandlas och delar av denna där så inte sker. En helhetssyn är den enda rimliga. Med en sådan syn kan antingen begreppet personuppgiftsbehandling eller begreppet personbevakning väljas och avse en kameraanvändning i dess helhet.

Det finns skäl som talar för att välja begreppet behandling av personuppgifter. Som slagits fast ovan gäller som utgångspunkter att kamerabevakningslagens bestämmelser bör anpassas till EUregleringen och att lagen endast ska innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning. Det innebär att andra bestämmelser, som alltså inte ges några motsvarigheter i kamerabevakningslagen, ska gälla för sådan kamerabevakning som avses i lagen. Genom att då använda begreppet personuppgiftsbehandling i lagen kan regelsystemen haka i varandra på bästa möjliga sätt. Samtidigt kan det tydliggöras att kamerabevakning är en särskild form av personuppgiftsbehandling.

Vidare kan anföras att ett bruk av det snävare begreppet personbevakning innebär att kameraanvändning som faller utanför begreppet inte kommer att träffas av de särskilda bestämmelserna i kamerabevakningslagen som är anpassade för de förhållanden som gör sig gällande vid just kameraanvändning. I vissa situationer kan det också vara så att en kamera samtidigt avbildar en person och

samlar in andra, indirekta personuppgifter avseende denna. Som exempel kan nämnas det fallet att en kamera fotograferar ett fordon framifrån så att både personen på förarplatsen och registreringsskylten avbildas. Om förordningen eller brottsdatalagen då skulle komma att tillämpas parallellt med kamerabevakningslagen, skulle olika bestämmelser gälla i samma avseenden för en sådan samtidig kameraanvändning. En motsvarande situation kan dock uppstå redan enligt dagens lagstiftning och torde inte ha vållat några särskilda tillämpningssvårigheter. Som nämnts bör en helhetssyn på kameraanvändning i dylika situationer anläggas.

Det finns också skäl som talar för att använda begreppet personbevakning. Ett tungt vägande sådant är att en användning av begreppet personuppgiftsbehandling skulle föra alltför långt. Så snart en bild av ett föremål, eller en kroppsdel, indirekt kan kopplas samman med en fysisk person är det fråga om kamerabevakning och därmed aktuellt att tillämpa de särskilda bestämmelserna innehållande vissa krav i kamerabevakningslagen. Av de skäl som redovisats inledningsvis i detta avsnitt bör lagen inte ges ett tillämpningsområde som genomgripande skiljer sig från vad som gällt hittills. Några bärande sakliga skäl för en så omfattande utvidgning finns alltså inte. Vidare har dagens begrepp personövervakning inte vållat några särskilda svårigheter i tillämpningen. Att knyta an till sådan bevakning som mer direkt kan leda till identifiering av personer förefaller därför mest ändamålsenligt för att fånga in den typ av kameraanvändning som den särskilda lagstiftningen är påkallad för. De nu nämnda skälen måste anses väga tyngst. Begreppet

personbevakning bör följaktligen väljas.

Slutligen bör lämpligen anges att utrustningen används för personbevakning i stället för som i kameraövervakningslagen att utrustningen ”kan användas för” personövervakning. En sådan utformning stämmer bäst överens med vad som gäller personuppgiftsbehandling generellt enligt EU-regleringen. Även de danska och norska bestämmelserna som också tar sikte på personövervakning och inte personuppgiftsbehandling är i dag utformade på ett liknande sätt utan att det, såvitt känt, inneburit ett snävare tillämpningsområde än kameraövervakningslagens. Någon betydelseskillnad kan inte ses och är inte heller åsyftad. Både kameraanvändning som sker i det direkta syftet att kontrollera människors förehavanden och kameraanvändning i situationer där detta direkta syfte

saknas men där människor normalt kan komma in i kamerans upptagningsområde omfattas. Om en människa endast av en tillfällighet kan hamna i en kameras blickfång, är det inte fråga om personbevakning.

Användning av viss annan utrustning

Med kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen avses även användning av viss annan utrustning än sådan som behandlats ovan. Med kameraövervakning avses också användning av separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, vilka i samband med användning av sådan utrustning som redogjorts för ovan används för personövervakning. Detsamma gäller användning av separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial.

Någon anledning att i sak ge kamerabevakningslagen ett annat tillämpningsområde i dessa hänseenden än vad kameraövervakningslagen har finns inte.

Särskilt om analog kamerabevakning

En särskild fråga är om kamerabevakningslagen kommer att omfatta analog kamerabevakning och hur detta i så fall förhåller sig till EU-regleringen.

I dag omfattas användning av såväl analog teknik som digital teknik av kameraövervakningslagen. Det tillämpningsområde som har föreslagits ovan för den nya kamerabevakningslagen är i de delar som är relevanta i detta sammanhang desamma som i den gamla lagen. Även kamerabevakningslagen kommer alltså formellt att omfatta analog kamerabevakning.

Den analoga tekniken är emellertid numera föråldrad. Det torde inte eller åtminstone ytterst sällan förekomma att analoga kameror eller därmed jämförbara analoga utrustningar används i sådana sammanhang som ska omfattas av kamerabevakningslagen. Det framstår inte heller som sannolikt att den analoga tekniken kommer att få ett uppsving. Den digitala tekniken ger långt fler möjligheter, bl.a. en mycket bättre bildkvalitet och en avsevärt lättare spridning av materialet.

Vidare är det inte självklart att EU-regleringen endast omfattar digital personuppgiftsbehandling. Förordningen och direktivet avser visserligen liksom 1995 års dataskyddsdirektiv sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatiserad väg samt annan behandling av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register och som framgått av avsnitt 7.1.3 och 7.2.3 har i tidigare lagstiftningssammanhang gjorts den bedömningen att det direktivet inte avser analog personuppgiftsbehandling och därmed inte heller analog kameraövervakning. Motsvarande synsätt på den nya förordningen och det nya direktivet innebär att inte heller de omfattar analog kamerabevakning. Det är dock inte uppenbart att ett likhetstecken ska sättas mellan ”automatiserad” och ”digital”. Det är dessutom så att EU-regleringen träffar även delvis automatiserad personuppgiftsbehandling, vilket innebär att den gäller så snart något led i kedjan av behandlingen innefattar ett digitalt moment. Detta för att förhindra att regleringen kringgås och undvika gränsdragningsproblem. Frågan om EUregleringen träffar analog personuppgiftsbehandling eller inte kan därför inte anses klart besvarad förrän den prövats av EU-domstolen eller på annat sätt fått ett gemensamt svar inom unionen.

Mot denna bakgrund kan det inte anses finnas någon bärande invändning mot att kamerabevakningslagen ges ett tillämpningsområde som formellt, men knappast i praktiken, omfattar även analog kamerabevakning.

Sammanfattande förslag

Sammanfattningsvis föreslås att kamerabevakningslagen ska gälla vid kamerabevakning. Med kamerabevakning ska förstås

1. att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller

en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning,

2. att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning

av ljud används för personbevakning i samband med användning av sådan utrustning som avses i 1, och

3. att en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild-

och ljudmaterial används.

Andra begrepp i lagen

Vad gäller begreppet behandling, som definieras i förordningen och i brottsdatalagen som genomför direktivet, kommer detta att användas i vissa hänseenden i kamerabevakningslagen. Begreppet får anses vara begripligt och därmed användbart även för kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen. Det kommer dessutom att gälla för sådan kameraanvändning som inte omfattas av lagen. Begreppet bör därför inte anpassas särskilt i denna lag. Det föreslås att det i kamerabevakningslagen hänvisas till att uttryck som används i lagen och som definieras i förordningen eller i brottsdatalagen ska ha samma betydelse som i förordningen eller i den lagen.

10.3. Lagens territoriella tillämpningsområde

Förslag: Lagen ska gälla endast om

1. sådan kamerabevakning som sker med en TV-kamera, ett

annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning eller med en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud sker med utrustning som finns i Sverige och den som bedriver bevakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland, eller

2. sådan kamerabevakning som sker med en separat teknisk

anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial avser behandling av material som tagits upp vid bevakning som avses i 1 och behandlingen utförs av den som bedriver bevakningen eller för hans eller hennes räkning.

Bedömning: Några särskilda bestämmelser i kamerabevaknings-

lagen om företrädare för den som bedriver kamerabevakning behövs inte.

Skälen för förslaget och bedömningen

Tillämpningsområdet

Vad gäller vilket territoriellt tillämpningsområde som kamerabevakningslagen ska ha har i avsnitt 7.1.6 och 7.2.3 gjorts bedömningen att detta kan avvika från förordningens i begränsande riktning och även vara snävare än vad som följer av direktivet. Detsamma gäller kamerabevakning som faller utanför EU-regleringen, vilket har behandlats i avsnitt 7.3. Vidare har det bedömts att vissa bestämmelser som knyter an till förordningens bestämmelser om tillämpningsområdet och gör dessa begripliga kan införas. Förordningens territoriella tillämpningsområde är av naturliga skäl utformat ur ett unionsperspektiv, eftersom förordningen ska gälla direkt i alla medlemsstater inom EU. I förordningen anges alltså inte något om medlemsstaternas respektive territoriella tillämpningsområde. Direktivets territoriella tillämpningsområde framgår inte heller uttryckligen men följer indirekt av bestämmelser om direktivets materiella tillämpningsområde.

Som framgått tidigare ska, om möjligt, bestämmelserna i kamerabevakningslagen utformas på ett gemensamt sätt för all kamerabevakning. Bestämmelser om lagens territoriella tillämpningsområde kan utformas på det sättet utan hinder av EU-regleringen och en sådan utformning är också lämplig med hänsyn till att det materiella tillämpningsområdet har angetts på ett samlat sätt.

Dagens kameraövervakningslag gäller vid kameraövervakning som sker med övervakningskameror som är uppsatta i Sverige, om den som bedriver övervakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland. Begreppet övervakningskameror omfattar inte separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial. Användning av sådan utrustning utgör dock också kameraövervakning enligt lagen. I lagen anges därför att den gäller även vid behandling av material som tagits upp vid övervakning med övervakningskameror uppsatta i Sverige, om behandlingen utförs av den som bedriver övervakningen eller för hans eller hennes räkning.

Som framgått av föregående avsnitt ska begreppet uppsatt inte överföras till kamerabevakningslagen. Lagen bör ändå utformas så att den på samma sätt som kameraövervakningslagen träffar användning av kameror och annan därmed jämförbar utrustning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av

ljud när utrustningen finns i Sverige. På samma sätt bör behandling av material som tagits upp vid sådan bevakning träffas, oavsett var anordningen för behandling finns, så länge behandlingen utförs av samma juridiska eller fysiska person som bedriver bevakningen med kameran etc. eller för hans eller hennes räkning. Vad gäller sådan behandling ska visserligen lagens bestämmelser, som kommer att framgå, i första hand ta sikte på det initiala skedet av behandling. Emellertid kommer det att finnas viss reglering om efterföljande behandling och som framgått ska dessutom bestämmelser i annan reglering, som bl.a. avser efterföljande behandling, gälla för kamerabevakning som avses i lagen. Med Sverige avses, i likhet med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen, svenskt landterritorium och sjöterritorium samt luftrummet ovanför land- och sjöterritorierna.

En ytterligare fråga är om kamerabevakningslagen, liksom dagens kameraövervakningslag, endast bör gälla när den som bedriver bevakningen är etablerad i Sverige eller i ett tredjeland. Den som däremot är etablerad i ett annat EU-land än Sverige och som bedriver kamerabevakning här skulle då inte omfattas av lagens bestämmelser.

Skälet till denna begränsning i kameraövervakningslagens tillämpningsområde var att det ansågs att en reglering som även omfattade den som är etablerad i en annan EU-stat torde vara oförenlig med 1995 års dataskyddsdirektiv (prop. 2012/13:115 s. 40 f.). Av det direktivet framgick uttryckligen att lagen i den medlemsstat där den personuppgiftsansvarige var etablerad skulle tillämpas.

Motsvarande bestämmelse finns visserligen inte i förordningen, och inte heller i direktivet, men gäller ändå som en allmän princip inom unionsrätten. Principen har t.ex. fått genomslag i det s.k. tjänstedirektivet (2006/123/EG). Från principen kan dock normalt göras undantag bl.a. med hänvisning till allmän ordning och allmän säkerhet. Vad gäller det nya direktivet kan tilläggas att det avser särskilda verksamheter i en stat, t.ex. brottsbekämpning, som i regel bedrivs på den egna statens territorium, även om det finns ett internationellt polisiärt samarbete innebärande att tjänstemän från en stat under vissa förutsättningar kan agera på en annan stats territorium. Också i verksamheter som inte omfattas av unionsrätten, såsom militär verksamhet, förekommer samarbete som innebär

att utländska myndigheter från andra EU-stater kan agera på svenskt territorium.

Att nu föreskriva att kamerabevakningslagen, med vissa särskilda svenska krav för kamerabevakning, ska tillämpas på kamerabevakning som bedrivs av den som är etablerad i en annan EU-stat än Sverige kan på samma sätt som tidigare riskera att stå i strid med den angivna unionsrättsliga principen. De möjligheter till undantag från denna princip som finns kan knappast åberopas för att generellt inkludera subjekt som är etablerade i andra EU-stater i tillämpningsområdet.

I sak går det inte heller att se några konsekvenser med en ordning som undantar dem som är etablerade i andra EU-stater än Sverige som är svåra att acceptera, vare sig integritetsmässiga eller andra, såsom konkurrensmässiga. En begränsning till subjekt som är etablerade i Sverige eller tredjeland får visserligen den konsekvensen att subjekt etablerade i andra EU-länder kan använda kameror här utan att behöva följa lagens bestämmelser. Emellertid ska kamerabevakningslagen, som föreslås nedan, innehålla endast vissa materiella bestämmelser, bl.a. ett upplysningskrav och ett tillståndskrav. Vad gäller upplysningskravet ersätter det en informationsskyldighet som följer av EU-regleringen. Den som är etablerad i en annan EU-stat och använder kamera på svenskt territorium, t.ex. genom en kamerautrustad drönare i en näringsverksamhet, måste alltså följa förordningens bestämmelser om information. Vad gäller tillståndskravet kommer detta inte att gälla generellt för dem som är etablerade i Sverige utan endast för vissa sådana subjekt.

Mot denna bakgrund föreslås att kamerabevakningslagen ska gälla endast om sådan kamerabevakning som sker med en TVkamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning eller med en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud sker med utrustning som finns i Sverige och den som bedriver bevakningen är etablerad i Sverige eller i tredjeland. Vidare ska lagen gälla om sådan kamerabevakning som sker med en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial avser behandling av material som tagits upp vid nu angiven bevakning och behandlingen utförs av den som bedriver bevakningen eller för hans eller hennes räkning.

En anknytande fråga är om det bör införas en definition av tredjeland i lagen. Förordningen innehåller inte någon sådan defini-

tion. Med tredjeland menas en stat som inte ingår i EU. Vidare faller stater som ingår i EES inte sällan också utanför begreppet tredjeland. I nuläget är det oklart huruvida förordningen kommer att gälla för EES-staterna. På direktivets område har det i brottsdatalagen föreslagits en definition av tredjeland. Den är dock utformad utifrån hur samarbetet inom EU ser ut på området för brottsbekämpning, lagföring, straffverkställighet och upprätthållande av allmän ordning och säkerhet och avviker därför från den nämnda innebörden av tredjeland. Med hänsyn till det nu redovisade är det inte lämpligt att införa en definition av tredjeland i kamerabevakningslagen, vars tillämpningsområde ska anges gemensamt för all kamerabevakning. Att en sådan inte införs bedöms inte medföra några problem för tillämpningen av lagen. Däremot ska, som föreslagits ovan, införas en mer allmän bestämmelse om att uttryck som används i lagen ska ha samma betydelse som i brottsdatalagen m.m. Till följd av den kommer definitionen i brottsdatalagen att gälla för den del av kamerabevakningen enligt kamerabevakningslagen som träffas av direktivet.

Företrädare för den som bedriver kamerabevakning

Av förordningen följer att när en personuppgiftsansvarig inte är etablerad inom EU ska denne skriftligen utse en företrädare för sig i unionen. Om den personuppgiftsansvarige utför personuppgiftsbehandling i flera medlemsstater, ska företrädaren vara etablerad i en av dessa. Detsamma gäller för ett personuppgiftsbiträde. I direktivet finns inte någon motsvarande bestämmelse.

Som framgått av avsnitt 7.1.6 överensstämmer kameraövervakningslagen inte fullt ut med förordningen i detta avseende. Enligt den lagen ska den som bedriver kameraövervakning i Sverige men är etablerad i tredjeland utse en företrädare för sig som är etablerad i Sverige. Något krav på skriftlighet ställs inte upp. Inte heller anges att en företrädare får vara etablerad i en annan EU-stat, om den som bedriver kamerabevakningen även behandlar personuppgifter avseende personer i den staten.

En bestämmelse om vad som gäller i fråga om företrädare skulle för förståelsen av kamerabevakningslagen kunna föras in i lagen. Bestämmelsen skulle dock vara begränsad till kamerabevakning

i verksamheter som omfattas av förordningen. Vidare skulle dess sakliga innehåll bli begränsat. Kraven i övrigt på en företrädare enligt förordningen är också få. Det finns en skyldighet för en företrädare, liksom för en personuppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde, att lämna den information till tillsynsmyndigheten som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen. Om sådan information inte lämnas, ska en administrativ sanktionsavgift kunna påföras.

Det får därför anses tillräckligt att regleringen om utseende av företrädare framgår av förordningen. Som föreslagits ovan och behandlas mer nedan ska vidare förordningen och dataskyddslagen gälla för kamerabevakning, som omfattas av förordningens eller den lagens tillämpningsområde, i de avseenden som inte regleras i kamerabevakningslagen. Därigenom kommer även förordningens informationsskyldighet att gälla för en företrädare.

Sammanfattningsvis görs alltså bedömningen att det inte behövs några särskilda bestämmelser i kamerabevakningslagen om företrädare för den som bedriver kamerabevakning.

10.4. Undantag från lagens tillämpningsområde

Förslag: Kamerabevakningslagen ska inte gälla vid

1. kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en

verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll,

2. hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken

eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott,

3. kamerabevakning som sker i en verksamhet som omfattas av

tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, och

4. kamerabevakning som sker för journalistiska ändamål eller

för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande.

Skälen för förslaget

Privat kamerabevakning

Av förordningen följer att den inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Något motsvarande undantag finns inte i direktivet, eftersom det reglerar vissa myndigheters och andra aktörers behandling av personuppgifter för bl.a. brottsbekämpande ändamål.

Från kameraövervakningslagens tillämpningsområde undantas i dag övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde, om övervakningen bedrivs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur. Som slagits fast i avsnitt 7.1.4 överensstämmer undantaget i kameraövervakningslagen i sak med undantaget i förordningen. Som också framgått kan ett undantag för privat kamerabevakning tas in även i kamerabevakningslagen. En sådan bestämmelse innebär visserligen en upprepning av undantaget i förordningen. Den bedöms dock vara nödvändig för att göra lagens tillämpningsområde begripligt. Det är därför fråga om ett tillåtet införlivande av förordningen i svensk lagstiftning. Bestämmelsen måste då till sin lydelse utformas som förordningens undantag.

Det föreslås följaktligen kamerabevakningslagen inte ska gälla vid kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll.

Hemlig kameraövervakning

Som redovisats i avsnitt 7.2.3 omfattar direktivet s.k. hemlig kameraövervakning. Sådan kameraövervakning är i dag undantagen från kameraövervakningslagens tillämpningsområde och regleras i 27 kap. rättegångsbalken och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Som vidare framgått kan kamerabevakningslagen ges ett tillämpningsområde som är snävare än vad som följer av direktivet förutsatt att annan svensk lagstiftning då gäller.

Mot denna bakgrund föreslås att kamerabevakningslagen inte ska gälla vid hemlig kameraövervakning.

Kamerabevakning i en verksamhet som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen , m.m.

I förordningen finns en bestämmelse som ger utrymme för nationell reglering om förhållandet mellan, å ena sidan, skyddet av personuppgifter och, å andra sidan, yttrande- och informationsfriheten. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaternas nationella lagstiftning förena rätten till skydd av personuppgifter i enlighet med förordningen med rätten till yttrande- och informationsfrihet, inbegripet personuppgiftsbehandling för journalistiska ändamål samt för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Medlemsstaterna ska vidare föreskriva om undantag eller avvikelser från vissa i bestämmelsen angivna delar av förordningen, om det behövs för att förena rätten till skydd för personuppgifter med yttrande- och informationsfriheten. Kommissionen ska underrättas om sådana undantagsbestämmelser. I ingressen till förordningen finns en hänvisning till rätten till yttrande- och informationsfrihet i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och anges också att medlemsstaterna bör anta lagstiftningsåtgärder som fastställer de olika undantag som behövs för att balansera de två rättigheterna samt att det bör göras en bred tolkning av vad som innefattas i yttrandefriheten.

En liknande bestämmelse fanns i 1995 års dataskyddsdirektiv. När direktivet genomfördes i svensk rätt genom personuppgiftslagen (PUL) gjordes bedömningen att bestämmelsen tillät ett hänsynstagande till bl.a. konstitutionella traditioner och att tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) inte behövde ändras (prop. 1997/98:44 s. 50 f.). Vidare ansågs att direktivet inte lade några hinder i vägen för ett generellt undantag från PUL:s bestämmelser. I PUL togs det därför in en upplysningsbestämmelse om att lagens bestämmelser inte skulle tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot TF och YGL. Bestämmelsen har inte ifrågasatts av kommissionen sedan införandet och inte heller varit föremål för domstolsprövning. I PUL finns därutöver en bestämmelse om att ett flertal av lagens bestämmelser inte ska tillämpas vid personuppgiftsbehandling som inte omfattas av TF eller YGL

men som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande.

Bestämmelsen i den nya förordningen innebär på samma sätt, och ännu tydligare genom bl.a. det angivna skälet i ingressen, att EU-regleringen på dataskyddsområdet inte inkräktar på området för TF och YGL.

Dataskyddsutredningen har föreslagit att det i dataskyddslagen tas in bestämmelser som motsvarar de bestämmelser som finns i PUL. Utredningen har alltså föreslagit dels en upplysningsbestämmelse som tydliggör att bestämmelserna i dataskyddslagen och i förordningen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL, dels ett undantag för sådan behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande; förordningens bestämmelser om syfte, tillämpningsområde och definitioner samt bestämmelser om säkerhet för personuppgifter, samarbete med tillsynsmyndigheten, rättsmedel, ansvar och sanktioner ska dock tillämpas.

I kameraövervakningslagen finns inte någon motsvarighet till den beskrivna regleringen i PUL. Frågan om förhållandet mellan bestämmelser om kamerabevakning och bestämmelserna i TF och YGL har inte diskuterats närmare i lagstiftningsärenden på kamerabevakningsområdet och viss osäkerhet råder i frågan. Under senare tid har det uppkommit frågor om de traditionella mediernas användning av kameror på drönare eller kameror monterade på visst sätt för nyhetsrapportering eller under sportevenemang omfattas av lagens bestämmelser, t.ex. om tillståndsplikt. Motsvarande gäller kameraanvändning för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande på området utanför TF och YGL.

I äldre förarbeten finns uttalanden som tyder på att kameraanvändning i sådana verksamheter som avses i TF och YGL kan omfattas av tillståndsplikten förutsatt att det är fråga om kameraanvändning som faller in under lagens tillämpningsområde (se t.ex. prop. 1975/76:194 s. 22). Samtidigt torde det inte ha förekommit att tillstånd sökts i dessa fall och inte heller torde tillsyn bedrivas för att undersöka om det sker kameraövervakning som omfattas av kameraövervakningslagen och hur denna i så fall går till.

Det är inte tillfredsställande att frågan om förhållandet till TF och YGL är oklar på kamerabevakningsområdet. Detsamma kan

sägas vad gäller kameraanvändning för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande på området utanför grundlagarna.

Eftersom kamerabevakning utgör en form av personuppgiftsbehandling, görs samma principiella bedömning på kamerabevakningsområdet som gjorts i samband med införandet av PUL och som nu gjorts av Dataskyddsutredningen. Vidare är det självklart att TF och YGL ska ges företräde i en eventuell konfliktsituation vid tillämpningen av kamerabevakningslagen. När TF och YGL gäller är utgångspunkten att grundlagarnas censurförbud, etableringsfrihet, meddelarskydd, ensamansvar, särskilda brottskatalog och särskilda rättegångsordning gäller. Ett grundläggande drag hos regleringen är att innehållet i eller syftet med ett yttrande normalt inte avgör grundlagarnas tillämplighet. Grundlagsskyddet utgår i stället från vilken medieteknik som används. Innebörden av att ett medium har grundlagsskydd är att PUL:s och framöver förordningens och dataskyddslagens bestämmelser i praktiken inte blir tillämpliga på personuppgiftsbehandling som sker inom ramen för den verksamheten. Detsamma gäller vissa av bestämmelserna när det är fråga om journalistiska ändamål etc. på området utanför grundlagarna.

TF och YGL hindrar dock inte att det i vanlig lag finns bestämmelser som reglerar själva sättet på vilket ett anskaffande av information sker, t.ex. bestämmelser om straffansvar eller om krav på tillstånd, så länge regleringen inte tar sikte på innehållet som sådant, inte ens delvis.

Det kan hävdas att bestämmelser om kamerabevakning avser endast sättet för att anskaffa information. Å andra sidan finns ett nära samband mellan själva insamlingen av bilder och ljud och den information som utgörs av bilderna och ljudet. Inte sällan sker publiceringen av bilder och ljud i grundlagsskyddade medier i princip i samma stund som insamlingen sker.

Det är tveksamt om de materiella bestämmelser som ska finnas i kamerabevakningslagen – bl.a. ett upplysningskrav och ett tillståndskrav – överhuvudtaget kan tillämpas i fråga om kamerabevakning i verksamheter som omfattas av TF eller YGL. Under alla förhållanden framstår det inte som lämpligt med hänsyn till den beskrivna nära kopplingen. Några särskilda integritetsrisker med att kamerabevakningslagens bestämmelser inte ska gälla på detta område kan

inte heller förutses. För övrigt ska tillståndskravet, som kommer att framgå, inte i första hand ta sikte på kamerabevakning av det nu diskuterade slaget.

Det föreslås därför att ett uttryckligt undantag från kamerabevakningslagen görs för kamerabevakning som sker i en verksamhet som omfattas av TF eller YGL. Detsamma föreslås för kamerabevakning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Av dataskyddslagen framgår vad som gäller i fråga om förordningens och den lagens bestämmelser för sådan kamerabevakning.

11. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra

11.1. Inget generellt tillståndskrav

Bedömning: Kamerabevakningslagen ska inte innehålla något

generellt krav på tillstånd för kamerabevakning och inte heller något krav på anmälan som motsvarar dagens tillstånds- respektive anmälningsplikt i kameraövervakningslagen.

Skälen för bedömningen: I avsnitt 7 har analyserats om dataskydds-

förordningen och dataskyddsdirektivet ger utrymme för svenska bestämmelser om krav på tillstånd eller liknande för att kamerabevakning ska få ske. Där har också behandlats vad som gäller för kamerabevakning som inte omfattas av EU-regleringen. Den kamerabevakning som bedrivs av Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen samt vissa andra subjekt sker ofta i sådana syften som gör att det är direktivets krav som gäller för kamerabevakningen. Förordningens bestämmelser omfattar kamerabevakning som bedrivs av de flesta övriga statliga myndigheter, av kommuner eller av enskilda juridiska eller fysiska personer. Utanför direktivet och förordningen faller normalt kamerabevakning som bedrivs av främst Säkerhetspolisen och myndigheter inom försvaret. Dataskyddsutredningen har dock föreslagit att förordningen och den generella lag som ska komplettera förordningen, dataskyddslagen, ska tillämpas vid personuppgiftsbehandling även i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten och i verksamhet som avser den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I sektorsspecifika författningar som avser verksamhet utanför förordningens egentliga tillämpningsområde kan det komma att föreskrivas undantag från denna bestämmelse. Exempelvis kan Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv

komma att göra det såvitt gäller Säkerhetspolisens verksamhet. I det fallet kommer i stora delar den generella lag som genomför direktivet, brottsdatalagen, att gälla. De slutsatser som har dragits i avsnitt 7 är följande.

För kamerabevakning som utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningen är det möjligt att i den nya kamerabevakningslagen införa ett krav på samråd och förhandstillstånd för sådan kamerabevakning som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse, inklusive som sker som ett led i myndighetsutövning. Ett sådant krav är däremot inte möjligt att ställa upp för kamerabevakning i annan verksamhet. För anställningsförhållanden finns ett särskilt utrymme för eventuella svenska regler. Detta utrymme behandlas för sig i avsnitt 13. Vad gäller kamerabevakning som utgör personuppgiftsbehandling som faller in under direktivets tillämpningsområde är det möjligt att ställa upp ett krav på tillstånd i kamerabevakningslagen. Det gäller generellt för kamerabevakning på det område som avses i direktivet. Slutligen kan ett tillstånds- eller anmälningskrav ställas upp för sådan kamerabevakning som inte omfattas av förordningens och direktivets tillämpningsområden.

Frågan är då om det kan eller bör ställas upp ett mer generellt krav på tillstånd eller liknande för att kamerabevakning ska få ske.

Som slagits fast i avsnitt 9.2.2 ska en utgångspunkt för kamerabevakningslagen vara att den ska ge ökade möjligheter till kamerabevakning. Teknikutvecklingen och samhällsutvecklingen har inneburit att det finns en mängd områden inom vilka kamerabevakning kan vara av stort värde samtidigt som det motstående intresset för enskilda att inte kamerabevakas kan vara begränsat. Denna utveckling kan väntas fortsätta. Det är angeläget att lagstiftningen inte förhindrar eller försvårar användning av kameror i situationer där en kameraanvändning kan tjäna ett berättigat syfte som väger tyngre än det intresse av integritetsskydd som kan finnas i det enskilda fallet. Redan detta innebär att det finns skäl att ifrågasätta om det är motiverat med ett allmänt krav på tillstånd.

Vidare måste kamerabevakningslagen vara förenlig med den nya EU-regleringen. Det innebär att det inte längre är möjligt att upprätthålla en generell tillståndsplikt för sådan kamerabevakning som omfattas av förordningen. Förordningen tillåter endast krav på tillstånd eller liknande i vissa fall. För kamerabevakning som träffas av

direktivet kan ett generellt sådant krav gälla. Detsamma gäller för övrig kamerabevakning.

Detta innebär att ett eventuellt svenskt tillståndskrav eller annat liknande krav för att kamerabevakning ska få ske kan ställas upp i första hand för statliga och kommunala myndigheter. Ett sådant krav är i och för sig möjligt även för kamerabevakning i vissa verksamheter som drivs av privaträttsliga subjekt. Däremot är ett krav uteslutet för en stor del av den kamerabevakning som i dag omfattas av tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet.

Till detta kommer den ytterligare utgångspunkt som slagits fast tidigare att kamerabevakningslagen endast bör avvika från vad som annars gäller för personuppgiftsbehandling i den utsträckning avvikande bestämmelser kan motiveras av principiella skäl och ett påtagligt praktiskt behov. Eftersom ett krav på tillstånd eller liknande inte kommer att gälla för personuppgiftsbehandling generellt sett, bör ett sådant krav för kamerabevakning alltså bara gälla om det finns starka skäl för det. För sådan kamerabevakning som inte tidigare har omfattats av tillstånds- eller anmälningsplikt bör allmänt sett inte nu införas något sådant krav. Endast om det framkommit att det numera finns ett starkt behov av ett krav av det slaget bör denna utgångspunkt frångås.

Dessutom är det så, vilket har redovisats närmare i avsnitt 8, att i den mån ett krav på tillstånd eller liknande inte gäller för kamerabevakning kommer annan reglering att gälla för bevakningen. Det kommer att finnas ett antal olika bestämmelser om personuppgiftsbehandling som även träffar kamerabevakning och sätter gränser för när och hur bevakning får ske och hur material från bevakningen får hanteras. Både förordningen och direktivet kräver dessutom en omfattande och effektiv tillsynsverksamhet.

Sammantaget innebär det nu redovisade att det i kamerabevakningslagen inte är möjligt eller lämpligt med ett generellt krav på tillstånd för kamerabevakning eller ett krav på anmälan som motsvarar dagens tillstånds- respektive anmälningsplikt i kameraövervakningslagen. Den nya lagen ska alltså inte innehålla några sådana krav.

Genom att slopa dagens generella krav på tillstånd och krav på anmälan blir kamerabevakning i många verksamheter framöver tillstånds- och anmälningsfri. Därmed kan möjligheterna att kamerabevaka i dessa verksamheter öka. Även om andra bestämmelser

kommer att gälla, kan det förutses att den svenska tillsynsmyndigheten på området, liksom svenska domstolar och ytterst EU-domstolen, kommer att ha en mer generös syn på utrymmet för kamerabevakning än vad som gäller enligt svensk rätt i dag. Rättsläget är helt nytt med den nya förordningen, som ska tillämpas direkt i Sverige och övriga EU-medlemsstater, och det nya direktivet. Den nya EU-regleringen skiljer sig i olika delar från den unionsrättsliga reglering som hittills gällt på området och legat till grund för dagens svenska lagstiftning. Exempelvis kan fler berättigade ändamål åberopas för kamerabevakning enligt den nya regleringen än vad som är möjligt enligt kameraövervakningslagen i dag. I dessa delar kommer tillsynsmyndigheten och domstolarna inte att vara bundna av tidigare svensk praxis på kamerabevakningsområdet.

11.2. Ett tillståndskrav eller någon annan form av krav?

Bedömning: Ett eventuellt krav i kamerabevakningslagen för att

kamerabevakning ska få bedrivas bör utgöras av ett krav på tillstånd. Ett sådant krav bör inträda när bevakning ska ske. Ett tillståndskrav kan förenas med ökade möjligheter till kamerabevakning.

Skälen för bedömningen

Ett tillståndskrav

Innan det diskuteras om ett tillståndskrav eller liknande ska införas i kamerabevakningslagen för att insamling och annan behandling av bild och ljud ska få ske kan det vara motiverat med en övergripande diskussion om hur ett krav kan utformas. Ett sådant krav bör, i enlighet med vad slagits fast tidigare, utformas på ett gemensamt sätt så att det kan gälla oavsett om det är fråga om kamerabevakning som omfattas av förordningen, kamerabevakning som avses i direktivet eller kamerabevakning som faller utanför EU-regleringen.

Som framgått lämnar förordningen utrymme för ett nationellt krav på samråd med och förhandstillstånd av tillsynsmyndigheten.

Denna möjlighet måste rimligen förstås så att det i nationell rätt kan föreskrivas ett samlat förfarande och inte måste föreskrivas både en samrådsskyldighet och ett tillståndskrav separerade från varandra. Exempelvis kan ett förfarande med ansökan om tillstånd och en prövning av denna föreskrivas.

Däremot kan förordningen knappast anses lämna utrymme för en ren anmälningsskyldighet. Enligt förordningen ska det många gånger göras en konsekvensbedömning och ibland också ske ett samråd med tillsynsmyndigheten. Ett tillkommande nationellt krav ska enligt förordningen avse samråd och tillstånd. Ett svenskt krav som enbart skulle bestå i en skyldighet att anmäla skulle vara mindre långtgående.

Vad gäller direktivet lämnar detta utrymme för starkare skyddsåtgärder i nationell rätt än vad som följer av kraven i direktivet. Detta kan vid ett första påseende tyckas öppna för olika alternativ, såsom ett tillståndskrav eller en anmälningsplikt. Det är dock tveksamt om en ren anmälningsskyldighet är möjlig enligt direktivet. Under alla förhållanden är det rimligt att utforma ett krav på samma sätt som för förordningsfallen, särskilt som vissa myndigheter och andra subjekt kan bedriva såväl kamerabevakning i syften som avses i direktivet som kamerabevakning som omfattas av förordningen. Att ha olika svenska krav skulle komplicera lagstiftningen och leda till svårigheter i tillämpningen.

För kamerabevakning som faller utanför förordningen och direktivet är det i och för sig tänkbart med antingen enbart ett krav på anmälan eller t.ex. ett tillståndskrav. Av de skäl som angetts ovan bör dock ett eventuellt krav utformas enhetligt.

En ren anmälningsskyldighet för kamerabevakning är följaktligen inte ett alternativ som kan eller bör väljas. Valet står därför mellan ett krav på tillstånd och ett krav på samråd. Ett samrådskrav innebär i praktiken också ett anmälningskrav men är mer långtgående än enbart en skyldighet att anmäla. Ett samrådskrav är samtidigt mindre långtgående än ett tillståndskrav och går därmed inte utöver vad förordningen lämnar utrymme för.

Det finns flera skäl som talar för att ett tillståndskrav bör väljas. Ett tillståndsförfarande är det som tidigare gällt som huvudregel för de myndigheter och andra som fortsatt kan omfattas av ett sådant krav enligt förordningen och direktivet. Detsamma gäller för de subjekt som faller utanför EU-regleringen.

Vidare kan ett tillståndskrav, som framgår strax nedan, säkerställa att möjligheterna till kamerabevakning kan öka, bl.a. i brottsbekämpande syften.

Slutligen torde ett tillståndsförfarande vara enklare både för dem som omfattas av förfarandet och för dem som ska tillämpa detta. Ett sådant förfarande innebär att tillsynsmyndigheten, eller domstol efter överklagande, på förhand gör en ingående prövning av om kamerabevakning i ett enskilt fall ska få ske. När ett tillstånd har meddelats kan tillståndshavaren inrätta sig efter detta. Ett samrådsförfarande skulle behöva kopplas samman med bestämmelser om hur samrådet ska gå till och vad tillsynsmyndigheten kan göra om kamerabevakningen enligt myndigheten inte sker i enlighet med gällande bestämmelser.

Mot denna bakgrund görs bedömningen att ett eventuellt krav i kamerabevakningslagen för att kamerabevakning ska få bedrivas bör utgöras av ett krav på tillstånd.

Avslutningsvis ska framhållas att ett grundläggande krav för att kamerabevakning ska få ske är att bevakningen är laglig enligt förordningen och dataskyddslagen eller enligt brottsdatalagen, som genomför direktivet. Ett krav på tillstånd gäller därutöver och förutsätter någon form av intresseavvägning. Detta har närmare behandlats i avsnitt 7.1.7 och 7.1.8 respektive 7.2.4.

Tidpunkten för när i tiden ett tillståndskrav bör inträda

I kameraövervakningslagen är tillståndsplikten utformad så att det krävs tillstånd för att en kamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. För kontroll av tillståndspliktens efterlevnad har det ansetts vara av betydelse att kunna ingripa så snart en kamera är uppsatt (prop. 1975/76:194 s. 25).

Av avsnitt 10.2 har framgått att begreppet uppsatt inte ska behållas i kamerabevakningslagen. Den nya lagens tillämpningsområde knyter i stället an till användningen av kamerautrustning och behandlingen av det material som tagits upp med denna. Det är det som kan innebära risker för enskildas integritet. En tillståndsprövning är också inriktad på dessa frågor. Ett tillståndskrav som knyts till användningen innebär i praktiken att tillstånd måste sökas innan kamerabevakning får ske. Dessutom kan ett eventuellt tillstånds-

krav endast träffa vissa subjekt, som är sådana att behovet av att kravet inträder lika tidigt som i dag måste anses vara litet. Visserligen kan det inte helt uteslutas att ett sådant subjekt kan komma att använda sig av kamerabevakning utan att först ha sökt och beviljats tillstånd. Att denna situation uppkommer kan motverkas genom goda kunskaper om hur lagstiftningen ser ut. Ett tillståndskrav som i stället inträder redan tidigare, t.ex. när utrustningen placeras på ett visst sätt, hindrar inte i sig missförstånd om lagstiftningens innehåll. Det kan vidare antas att ett sådant subjekt, när det genom tillsyn eller på annat sätt uppmärksammar att det krävs tillstånd till kamerabevakning, inte osant skulle påstå att utrustningen inte är avsedd att användas. Ett sådant subjekt torde av resursskäl och andra skäl inte heller införskaffa och montera utrustning som aldrig är tänkt att komma till användning.

Mot denna bakgrund görs bedömningen att ett eventuellt krav på tillstånd i kamerabevakningslagen bör inträda när bevakning ska ske.

Ett tillståndskrav kan förenas med ökade möjligheter till kamerabevakning

En sista fråga är om och hur ett tillståndskrav kan förenas med den i tidigare avsnitt fastslagna strävan att möjligheterna till kamerabevakning ska öka.

Ett tillståndsförfarande innebär en prövning enligt vissa i svensk lag på förhand givna kriterier som är särskilt anpassade för de behov och de integritetsaspekter som gör sig gällande just på kamerabevakningsområdet. Kriterierna ska vara tydliga och enkla att tillämpa. Sådana kriterier kan främja att prövningen blir förutsebar och enhetlig, att tillstånd beviljas i en mer generös omfattning än i dag i motsvarande situationer och att den som har fått tillstånd till kamerabevakning kan inrätta sig efter det. Tillsynsmyndighetens beslut i en sådan fråga ska också kunna överklagas till domstol.

Om i stället de mer generella bestämmelserna om konsekvensbedömning av personuppgiftsbehandlingar, samråd med tillsynsmyndigheten och åtgärder av tillsynsmyndigheten skulle gälla, finns det en risk för att rättsläget vad gäller kamerabevakning kommer att vara osäkert under en längre tid i fråga om sådana verksamheter som ett tillståndskrav annars kan avse. Det finns också en risk för att rättspraxis inte utvecklas på ett sätt som säkerställer att kamera-

bevakning kan användas i dessa verksamheter i situationer där sådan bevakning – enligt vad som utvecklats tidigare – måste anses behövlig. Det gäller även i sammanhang där den enskildes intresse av att inte bli bevakad i och för sig kan väga tungt.

Följaktligen kan ett tillståndskrav mycket väl förenas med ökade möjligheter till kamerabevakning.

11.3. Ett tillståndskrav för kamerabevakning som avses i direktivet

Förslag: Ett tillståndskrav ska gälla för kamerabevakning som

avses i direktivet, nämligen kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet som har i uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller av en annan aktör som utövar myndighet för något av dessa syften förutsatt att myndighetens eller aktörens kamerabevakning sker i ett sådant syfte.

Skälen för förslaget

Ett tillståndskrav ska gälla

Som framgått är det möjligt att i kamerabevakningslagen ställa upp ett krav på tillstånd för att kamerabevakning som utgör personuppgiftsbehandling som avses i direktivet ska få ske. Det gäller generellt på det område som faller in under direktivet. Direktivets tillämpningsområde bestäms dels av om det är en s.k. behörig myndighet som utför en personuppgiftsbehandling, dels av vilket syftet är med behandlingen. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att brottsdatalagen ska gälla för behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Vidare har utredningen föreslagit att behörig myndighet ska definieras som en myndighet som har i uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda

eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller en annan aktör som utövar myndighet för något av dessa syften. Utredningen har utförligt beskrivit hur direktivets tillämpningsområde bör förstås i förhållande till förordningen och till det område som faller utanför direktivet och förordningen.

Detta innebär exempelvis att Polismyndighetens kamerabevakning för automatisk hastighetsövervakning eller för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda brott träffas av direktivet och brottsdatalagen. Det sistnämnda gäller även för t.ex. Tullverket och Kustbevakningen. Detsamma gäller den som har en författningsreglerad skyldighet att biträda sådana brottsbekämpande, lagförande eller verkställande myndigheter med särskild kompetens eller särskilda resurser. Det gäller även den som av en myndighet som utför stödverksamhet har kontrakterats att för myndighetens räkning utföra sådana uppgifter. Direktivet träffar däremot inte t.ex. kamerabevakning i samband med kontrollverksamhet som utförs av Polismyndigheten, Tullverket eller Kustbevakningen. Exempel på sådan verksamhet är gränskontroll, tullkontroll och utlänningskontroll eller skattekontroll. Inte heller träffar direktivet kamerabevakning som Säkerhetspolisen bedriver i sin verksamhet som avser nationell säkerhet. Till denna verksamhet räknas bl.a. uppgiften att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet och terroristbrott och att utreda och beivra sådana brott. Om Säkerhetspolisen däremot bistår vid polisverksamhet som leds av Polismyndigheten, gäller direktivet. Detsamma gäller om Försvarsmakten ger stöd åt Polismyndigheten vid terrorismbekämpning.

För att ett tillståndskrav ska vara motiverat för kamerabevakning som ska bedrivas av de myndigheter och andra subjekt i de syften som omfattas av direktivet bör det finnas ett påtagligt praktiskt behov av och principiella skäl för ett sådant. Det finns flera skäl som talar för ett krav på tillstånd i dessa fall.

Inledningsvis kan konstateras att ett krav på tillstånd till kamerabevakning har funnits länge i svensk rätt, även om kravet efter hand har luckrats upp i vissa avseenden. Kravet gäller platser dit allmänheten har tillträde. Skälen till att ett sådant krav ursprungligen ställdes upp var att den tekniska utvecklingen hade inneburit att användning av kamerautrustning för övervakning blivit allt vanligare

och att det knappast fanns något skydd mot att utrustningen användes för personövervakning på ett sätt som kränkte enskildas personliga integritet (prop. 1975/76:194 s. 14 ff.). Det som då pekades ut var bl.a. övervakning inom sjukvården och kriminalvården samt polisbevakning på centralstationen och tunnelbanan i Stockholm. Vidare uttalades att sådan övervakning gjorde det möjligt att samla in en stor mängd information om enskilda och kunde medföra en särskild risk från integritetssynpunkt om medborgarna mer allmänt blev föremål för denna.

Tillståndskravet gäller i dag för kameraövervakning i en mängd olika verksamheter på det område som faller in under direktivet liksom på det område som faller utanför och antingen omfattas av förordningen eller inte alls träffas av EU-regleringen. Det gäller oavsett om det är en myndighet eller någon annan som bedriver övervakningen. Den distinktion mellan olika platser som görs i dag och har betydelse för om tillståndskravet gäller torde vara av mindre relevans för kamerabevakning som träffas av direktivet, eftersom sådan oftast torde förekomma på platser dit allmänheten har tillträde. Distinktionen har dock ett visst sakligt berättigande på direktivets område och är även lämplig av tydlighetsskäl, om ett tillståndskrav fortsatt ska gälla. På förordningens område kan vidare distinktionen ha en stor praktisk betydelse, vilket framgår nedan.

Ordningen med ett tillståndskrav för kamerabevakning i de verksamheter och syften som avses i direktivet är alltså etablerad. Den är avsedd att garantera ett starkt skydd mot bevakning av enskilda och samtidigt ge goda möjligheter till kamerabevakning. Förutom det som slagits fast i tidigare avsnitt om att dagens tillståndsförfarande i vissa avseenden innebär alltför begränsade möjligheter till tillstånd har det inte i den kartläggning av dagens lagstiftning som gjorts eller i övrigt framkommit att det finns några grundläggande problem med ett sådant förfarande. De skäl som ursprungligen anförts för tillståndskravet gör sig följaktligen fortsatt gällande, även om möjligheterna till kamerabevakning bör öka framöver, inte minst för syftet att motverka brott.

Kamerabevakning förekommer vidare i praktiken i relativt stor utsträckning i de verksamheter och syften som avses i direktivet. Det gäller t.ex. i Polismyndighetens verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda brott. Bevakning i dessa verksam-

heter är dessutom direkt inriktad på att kontrollera människors förehavanden.

Den tillsyn som länsstyrelserna och Datainspektionen bedriver på detta område visar att det har förekommit brister i hur myndigheterna använder kameror. Som exempel kan nämnas en tillsyn som samtliga länsstyrelser utom två gjorde under 2015 avseende Polismyndigheten och domstolar. Sammanlagt genomfördes 132 inspektioner på polisstationer och i domstolar. Antalet anmärkningar uppgick till 52 och en anmärkning kunde innehålla flera upptäckta felaktigheter. De vanligaste anmärkningarna var att det helt saknades tillstånd till kameraövervakning, att kamerornas upptagningsområde var större än vad tillståndet medgav och att skyltningen om övervakningen var bristfällig. Andra vanliga anmärkningar avsåg bl.a. otillåten bildinspelning, fler kameror än vad tillståndet medgav och övervakning på tider som inte omfattades av tillståndet. Centrala myndigheter i rättsväsendet har alltså så sent som 2015 brustit i sin tillämpning av regelverket i en omfattning och i avseenden som inte kan betecknas som endast marginella. Ett krav på tillstånd skulle följaktligen fylla ett praktiskt behov.

Vidare bör av principiella skäl kamerabevakning som bedrivs i de syften och av de myndigheter och andra som avses i direktivet kringgärdas av begränsande bestämmelser för att säkerställa att sådan bevakning sker på ett balanserat sätt. Enskilda är enligt Europakonventionen och regeringsformen garanterade ett starkt skydd mot intrång i den personliga integriteten från det allmännas sida. Kamerabevakning innebär ett sådant intrång och är dessutom som utgångspunkt en särskilt integritetskänslig åtgärd. De verksamheter som träffas av direktivet är vidare speciella på det sättet att de allmänt sett kännetecknas av att de ger många och stora möjligheter att ingripa mot eller annars utöva kontroll över enskilda. Användning av olika åtgärder i dessa verksamheter, särskilt tvångsmedel, regleras på ett restriktivt sätt. Ett närliggande exempel är hemlig kameraövervakning, som förutsätter att en domstol har gett till tillstånd till övervakningen. Även i fråga om kamerabevakning måste det visserligen ges goda och – som behandlas närmare nedan – ökade möjligheter till bevakning. Det gäller främst platser som stadskärnor, torg eller andra utomhusmiljöer där många människor rör sig t.ex. som boende eller arbetande i området eller som besökare av restauranger eller nöjesställen. På sådana platser kan brottsbekäm-

pande myndigheter ha ett berättigat intresse av att kamerabevaka. I dessa situationer gör sig emellertid samtidigt behovet av integritetsskydd starkt gällande. Det gäller inte minst eftersom sådan kamerabevakning som träffas av direktivet direkt syftar till att kontrollera människorna på platsen. Det är därför angeläget att kamerabevakning endast får ske efter en grundlig prövning av att behovet av sådan bevakning måste ges företräde.

Utan ett tillståndskrav skulle tillsynsmyndigheten återkommande behöva tillsyna kamerabevakning inom detta område för att undersöka vilken kamerabevakning som bedrivs, varför och på vilket sätt, eftersom kamerabevakning förekommer i förhållandevis stor omfattning på området. Ett krav på att den som vill bedriva kamerabevakning före bevakningen måste söka tillstånd kan ge tillsynsmyndigheten en bättre överblick över och kontroll av kamerabevakning på området.

Det nu redovisade talar med styrka för att kamerabevakningslagen ska innehålla ett krav på tillstånd för att sådan kamerabevakning som träffas av direktivet ska få ske. För detta talar också att utredningens uppdrag har varit att behålla huvuddragen i kameraövervakningslagen och inte genomgripande förändra de grundläggande kraven i lagen, t.ex. genom att helt undanta vissa myndigheter från kravet på tillstånd. Det föreslås följaktligen att ett tillståndskrav ska gälla för kamerabevakning som avses i direktivet, nämligen kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet som har i uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller av en annan aktör som utövar myndighet för något av dessa syften förutsatt att myndighetens eller aktörens kamerabevakning sker i ett sådant syfte. Nedan föreslås dock vissa undantag från tillståndskravet.

Exempel på kamerabevakning som ska omfattas av tillståndskravet

Kravet på tillstånd ska gälla för de myndigheter och andra subjekt som träffas av direktivet när de ska bedriva kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen i sådana syften som anges i direktivet. Annan användning av kameror som faller in under direktivets tillämpningsområde omfattas inte.

Tillståndskravet ska exempelvis omfatta Polismyndighetens kamerabevakning av ett torg i den mån bevakningen inte är undantagen från kravet i enlighet med vad som föreslås nedan. Även t.ex. kameror i polisbilar ska omfattas förutsatt att de inte manövreras på platsen.

11.4. Ett tillståndskrav för kamerabevakning som faller utanför direktivet och förordningen

Förslag: Ett tillståndskrav ska gälla för kamerabevakning som ska

bedrivas av en myndighet eller en annan aktör i en verksamhet som faller utanför direktivet och förordningen.

Skälen för förslaget: Förordningen och direktivet träffar inte person-

uppgiftsbehandling som utförs som ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, såsom verksamhet rörande nationell säkerhet, eller i verksamhet som omfattas av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.

Det förekommer kamerabevakning i verksamheter som faller utanför EU-regleringen. Det gäller t.ex. normalt kamerabevakning som bedrivs av Säkerhetspolisen i verksamhet som avser nationell säkerhet eller av myndigheter inom försvaret. De skäl som anförts ovan för ett krav på tillstånd när de myndigheter och andra subjekt som avses i direktivet bedriver kamerabevakning i syften som faller in under direktivet gör sig i allt väsentligt gällande även för kamerabevakning i de nu nämnda fallen. Det föreslås därför att tillståndskravet ska gälla även för kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet eller en annan aktör i en verksamhet som faller utanför direktivet och förordningen. Vissa undantag från kravet föreslås dock nedan.

11.5. Ett tillståndskrav för viss kamerabevakning som omfattas av förordningen

Förslag: Ett tillståndskrav ska gälla för viss kamerabevakning

som omfattas av förordningen. Kravet ska omfatta kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet. Kravet ska också omfatta kamerabevakning som ska bedrivas av en annan juridisk person eller en fysisk person vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Bedömning: Tillståndskravet ska inte gälla annan kamerabevak-

ning som ska bedrivas av juridiska personer eller fysiska personer. Inte heller ska sådan kamerabevakning omfattas av något anmälningskrav.

Skälen för förslaget och bedömningen

Utrymmet för ett tillståndskrav

Som konstaterats tidigare är det möjligt enligt förordningen att i kamerabevakningslagen ställa upp ett tillståndskrav för kamerabevakning som omfattas av förordningens tillämpningsområde och som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Det är uppgiften som sådan som ska vara av allmänt intresse, inte kamerabevakningen i sig. I begreppet uppgift av allmänt intresse måste, som tidigare slagits fast, inkluderas kamerabevakning som sker som ett led i myndighetsutövning. Myndighetsutövning nämns visserligen inte uttryckligen i den bestämmelse i förordningen som ger utrymme för ett tillståndskrav. Bestämmelsen knyter emellertid an till andra förordningsbestämmelser som räknar upp såväl personuppgiftsbehandling som sker som ett led i myndighetsutövning som personuppgiftsbehandling som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Förordningen innehåller inte någon begränsning som avser att myndighetsutövningen eller uppgiften av allmänt intresse måste utföras av en myndighet. Inte heller krävs att myndighetsutövningen eller uppgiften utförs till följd av ett åliggande.

Kamerabevakning som sker utan samband med myndighetsutövning eller andra uppgifter av allmänt intresse kan följaktligen inte omfattas av ett tillståndskrav.

Vad avses med en uppgift av allmänt intresse?

Frågan är då vad som närmare avses med en uppgift av allmänt intresse, inklusive myndighetsutövning.

Vad först gäller myndighetsutövning är det ett unionsrättsligt begrepp. Det innebär att begreppet inte kan tolkas fritt av varje enskild medlemsstat i unionen. Som rättsläget ser ut i dag finns det dock inte något som hindrar att ett svenskt synsätt anläggs på innebörden av begreppet. Enligt svensk rätt karakteriseras myndighetsutövning av beslut eller andra ensidiga åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan medföra både förpliktelser för enskilda och åtgärder som är gynnande för enskilda. Det krävs författningsstöd för myndighetsutövning. I första hand är det statliga och kommunala myndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning. Även andra – enskilda juridiska personer liksom fysiska personer – kan med stöd i lag anförtros förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

När det sedan gäller en uppgift av allmänt intresse är det också ett unionsrättsligt begrepp. Samma begrepp finns i 1995 års dataskyddsdirektiv och även i den svenska personuppgiftslagen. Det finns dock inte någon definition av begreppet inom unionsrätten och inte heller någon utvecklad praxis från EU-domstolen som belyser hur begreppet ska förstås, särskilt inte när det gäller kamerabevakning i samband med sådana uppgifter. I den praxis som finns har begreppet hittills tolkats förhållandevis snävt. I kommunallagen (1991:900) däremot används begreppet allmänt intresse i en vid mening som ger kommunerna förhållandevis långtgående möjligheter att ägna sig åt olika typer av verksamheter.

Dataskyddsutredningen har uttalat att mycket talar för att begreppet på dataskyddsområdet genom förordningen måste anses ha fått en vidare unionsrättslig betydelse än det haft tidigare. Detta bl.a. eftersom myndigheter oftare än vad som varit fallet enligt 1995 års direktiv kommer att behöva grunda sin behandling av

personuppgifter på att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Utredningen har föreslagit att det i dataskyddslagen tas in en förtydligande bestämmelse om när personuppgifter får behandlas i dessa fall. Enligt bestämmelsen får personuppgifter behandlas, med stöd av artikel 6.1 e i förordningen, om behandlingen är nödvändig som ett led i myndighetsutövning som den personuppgiftsansvarige utövar enligt lag eller annan författning eller för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Det är mot denna bakgrund inte en enkel uppgift att uttömmande slå fast vad som ryms i begreppet och vad som faller utanför. Som rättsläget är nu kan det vara befogat att tolka begreppet relativt generöst i förevarande sammanhang, även om det inte kan tolkas helt fritt.

Språkligt får begreppet anses avse något som är av intresse för eller berör många människor på ett bredare plan i motsats till ett särintresse. Under begreppet måste anses falla uppgifter som utförs av statliga myndigheter för att uppfylla uttryckliga uppdrag från riksdagen eller regeringen. Detsamma gäller obligatoriska uppgifter som kommuner och landsting utför till följd av författningsreglerade åligganden. Som exempel på obligatoriska uppgifter för kommuner kan nämnas barnomsorg, skola, äldreomsorg, kollektivtrafik, räddningstjänst, hälso- och sjukvård och tillsynsverksamhet. Även biblioteksverksamhet är en obligatorisk uppgift. Obligatoriska uppgifter för landstingen är bl.a. kollektivtrafik och hälso- och sjukvård. Sådana uppgifter som utförs efter ett uttryckligt uppdrag eller till följd av ett åliggande måste anses vara av allmänt intresse oavsett om de utförs i myndighetens egen regi eller om de utförs av någon annan som kontrakterats att utföra uppgiften för myndighetens räkning. När en juridisk eller fysisk person på uppdrag av en statlig eller kommunal myndighet utför en förvaltningsuppgift som åligger den statliga myndigheten eller kommunen utför alltså den personen en uppgift av allmänt intresse.

Under begreppet måste också anses rymmas de frivilliga uppgifter som kommuner och landsting kan utföra så länge det är fråga om angelägenheter av allmänt intresse i den mening som avses i kommunallagen. Kommuner och landsting har som en följd av det

kommunala självstyret en vidsträckt möjlighet att göra frivilliga åtaganden som avser angelägenheter av allmänt intresse. Som exempel kan nämnas tillhandahållande av bostäder, drift av fritids- eller idrottsanläggningar, kulturell verksamhet utom biblioteksverksamhet och drift av campinganläggningar. Sådana åtaganden ska framgå av de reglementen som kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige i varje kommun respektive landsting ska fastställa för sina nämnder i kommunen eller landstinget.

Därutöver utför alla myndigheter vissa administrativa uppgifter – såsom säkerhetsarbete – för att de ska kunna fullgöra sina kärnverksamheter. Även sådana uppgifter som ska säkerställa myndigheternas förvaltning och funktion får anses vara av allmänt intresse.

Vidare kan vissa verksamheter som bedrivs av privaträttsliga subjekt innefatta uppgifter av allmänt intresse som tidigare har skötts i statlig eller kommunal regi. Det gäller t.ex. avseende skola, hälso- och sjukvård och järnvägstransporter.

Det är också tänkbart att vissa andra uppgifter som utförs av privaträttsliga subjekt utan uppdrag från det allmänna eller med stöd i författning skulle kunna anses vara av allmänt intresse, såsom verksamhet som avser idrott, kultur eller vissa transporter.

Ett tillståndskrav ska gälla för myndigheter

Myndigheter med verksamheter som faller in under förordningens tillämpningsområde kan omfattas av ett krav på tillstånd till kamerabevakning. Myndigheternas verksamhet består i myndighetsutövning eller annars i uppgifter av allmänt intresse. Flera av de skäl som angetts ovan för förslaget om ett tillståndskrav på direktivets område och det område som faller utanför direktivet och förordningen kan åberopas även vad gäller kamerabevakning av myndigheter på förordningens område.

Ett krav på tillstånd har gällt länge för myndigheternas kamerabevakning såvitt gäller platser dit allmänheten har tillträde. Syftet har varit att ge ett skydd för den personliga integriteten på platser där allmänheten befinner sig. Tillståndskravet gäller i dag i en mängd olika myndighetsverksamheter på det område som omfattas av förordningen, även om det finns vissa undantag. Ordningen är alltså etablerad och avsedd att garantera ett starkt skydd för integriteten

samtidigt som den ska ge möjligheter till kamerabevakning. Som framgått tidigare har det inte framkommit att det finns några grundläggande problem med ett tillståndsförfarande, även om – som också slagits fast tidigare – möjligheterna till kamerabevakning i och för sig bör öka. De ursprungliga skälen för tillståndskravet gör sig följaktligen gällande även nu.

Till detta kommer att enskilda enligt Europakonventionen och regeringsformen är garanterade ett starkt skydd mot intrång i den personliga integriteten från det allmännas sida. Det talar för ett tillståndskrav för myndigheter, särskilt som kamerabevakning som utgångspunkt är att anse som en särskilt integritetskänslig åtgärd. För det talar också att de verksamheter som bedrivs av myndigheter enligt förordningen kan avse platser som är av speciellt integritetskänslig natur, t.ex. simhallar och badanläggningar, platser som enskilda måste uppsöka exempelvis för vård eller annan omsorg eller platser som många människor måste passera för att kunna ta sig till arbete, skola eller olika aktiviteter såsom knutpunkter för kollektivtrafik och bussar, spårvagnar och liknande.

Vidare är det så att de myndigheter som omfattas av det ovan föreslagna tillståndskravet kommer att träffas av förordningens bestämmelser i vissa fall. I den mån sådana myndigheter bedriver kamerabevakning i samband med uppgifter som faller in under förordningens tillämpningsområde framstår det som naturligt att tillståndskravet ska gälla även då. Ibland kan det också vara så att myndigheterna på en viss plats bedriver både verksamhet som avses i direktivet och verksamhet som omfattas av förordningen och på den platsen använder sig av kamerabevakning. Det är också så att vissa myndigheter som i regel träffas av förordningens bestämmelser kan ha uppdrag som i någon del innebär brottsbekämpning eller annan verksamhet enligt direktivet. Som exempel på det nu sagda kan nämnas när Polismyndigheten eller Tullverket bedriver såväl verksamhet för brottsbekämpning som kontrollverksamhet på en viss plats. Kontrollverksamhet kan bestå i t.ex. utlänningskontroll, tullkontroll och gränskontroll. Att samma regler gäller i fråga om tillstånd för samtliga myndigheter kan ge en tydlighet och förutsebarhet. Gränsdragningsproblem kan undvikas och ett tillståndskrav blir enklare att tillämpa.

Ett krav på tillstånd skulle också fylla ett praktiskt behov. Det förekommer kamerabevakning eller finns intresse av att bedriva

kamerabevakning i ett flertal av de olika verksamheter som omfattas av förordningen. Det gäller exempelvis i kollektivtrafiken, i simhallar, i myndigheters väntrum, på akutmottagningar inom vården och i olika verksamheter för kontroll av miljö m.m. I den tillsynsverksamhet som länsstyrelserna och Datainspektionen bedriver på området har det framkommit att kameraövervakning inte alltid sker på ett korrekt sätt. Som exempel kan nämnas övervakning på sjukhus, vårdcentraler och andra vårdinrättningar. Vid en tillsyn under 2014, som genomfördes av alla länsstyrelser utom en, tillsynades 195 sådana verksamheter. Av dessa fick 53 en eller flera anmärkningar. De vanligaste anmärkningarna var att tillstånd till kameraövervakning saknades eller att upplysning om övervakningen saknades. Ett krav på tillstånd till kamerabevakning kan alltså ge tillsynsmyndigheten en god överblick över och god kontroll av den bevakning som myndigheter vill bedriva. Ett annat exempel är badanläggningar. Under 2016 gjorde länsstyrelserna en nationell tillsyn av sådana anläggningar. Av de 40 badanläggningar som tillsynades, varav åtminstone flertalet bedrevs i myndighetsregi, fick 29 någon form av anmärkning. De vanligaste anmärkningarna handlade om att det saknades tydlig skyltning om övervakningen, att antalet kameror översteg beviljat tillstånd och att övervakningen skedde utanför tillåtet område. Tre av anläggningarna bedrev kameraövervakning trots att de helt saknade tillstånd.

Mot ett tillståndskrav kan invändas att myndigheternas verksamheter är mångskiftande. Behovet av kamerabevakning kan variera betydligt från fall till fall och de integritetsskyddsaspekter som gör sig gällande i olika fall kan också variera i tyngd. Vidare kan det anföras att en stor del av den kamerabevakning som omfattas av förordningen och som tidigare krävt tillstånd framöver kommer att kunna ske tillståndsfritt. Ett tillståndskrav på förordningens område blir alltså begränsat.

Ett ytterligare skäl mot ett tillståndskrav är att ett sådant kommer att innebära vissa skillnader mellan kamerabevakning i likartade situationer som kan uppfattas som svårmotiverade. Som utvecklas närmare nedan kan ett tillståndskrav komma att gälla för kamerabevakning i ett visst sammanhang men inte för kamerabevakning i ett motsvarande sammanhang trots att integritetsskyddsaspekterna i grunden är desamma.

Det kan också invändas att det finns situationer där det kan diskuteras om kamerabevakning som rör en myndighet sker i en verksamhet av allmänt intresse, såsom när bevakning sker av en myndighetsbyggnad för att motverka klotter och annan skadegörelse eller för att inspektera byggnaden. I de fall myndigheten är att anse som den som bedriver kamerabevakningen och denna har som syfte att skydda verksamheten mot brott eller andra störningar bör bevakningen dock anses ske för ett allmänt intresse. I andra fall av bevakning av det diskuterade slaget är det andra än myndigheter som bedriver bevakningen. Beroende på i vilken uppgift bevakningen då sker kan det variera om den sker vid utförande av en uppgift av allmänt intresse eller inte.

Sammanfattningsvis finns det starka skäl som talar för ett krav på tillstånd för att myndigheterna ska få bedriva kamerabevakning. Skälen mot ett sådant krav är däremot av begränsad styrka. Det föreslås därför att ett tillståndskrav ska gälla för kamerabevakning som ska bedrivas av myndigheter i verksamheter som omfattas av förordningen. I praktiken förekommer det inte att riksdagen eller kommun- eller landstingsfullmäktige – som inte är myndigheter – bedriver kamerabevakning. Det sker i stället genom riksdagsförvaltningen eller en kommunal myndighet.

Ett tillståndskrav ska också gälla för vissa privaträttsliga subjekt

Frågan är då om tillståndskravet även bör omfatta kamerabevakning som ska bedrivas av privaträttsliga subjekt. Enligt förordningen kan ett tillståndskrav gälla förutsatt att kamerabevakningen sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse, inklusive när den sker som ett led i myndighetsutövning.

Mot ett tillståndskrav kan invändas att det inte kommer att träffa en stor del av den kamerabevakning som omfattas av förordningen och som tidigare krävt tillstånd. Betydelsen av denna invändning ska dock inte överdrivas. Ett begränsat tillståndskrav är en konsekvens av hur förordningen är utformad och alltså förutsatt i förordningen.

För ett tillståndskrav kan anföras att ett sådant har gällt länge för kamerabevakning i verksamheter med uppgifter av det angivna slaget såvitt gäller platser dit allmänheten har tillträde. Vissa undan-

tag finns dock. Ordningen med ett tillståndskrav för att kamerabevakning ska få ske i sådana verksamheter som kan anses vara av allmänt intresse är alltså vedertagen. Den är avsedd att ge ett skydd för den personliga integriteten och samtidigt ge möjligheter till bevakning. Några grundläggande problem med ett tillståndsförfarande finns såvitt framkommit inte. De skäl som ursprungligen legat till grund för tillståndskravet har alltså fortfarande bärkraft, även om – som slagits fast tidigare – möjligheterna till kamerabevakning bör öka.

Vidare talar de skäl som anförts ovan för att tillståndskravet ska gälla kamerabevakning som ska bedrivas av myndigheter för att kravet även bör gälla när förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning har anförtrotts privaträttsliga subjekt. Detsamma gäller när juridiska och fysiska personer bedriver vissa verksamheter som tidigare drivits i offentlig regi. Avmonopolisering och konkurrensutsättning av offentlig verksamhet har inneburit att många uppgifter som tidigare utförts av statliga eller kommunala myndigheter i dag sköts av andra. Inom den traditionellt statliga sektorn kan nämnas t.ex. järnvägstransporter. Som exempel på det kommunala området kan nämnas skola och hälso- och sjukvård. Det kan hävdas vara inkonsekvent att kräva tillstånd till kamerabevakning i myndighetsfallet men inte när ett privaträttsligt subjekt ska bedriva kamerabevakning vid utförandet av en sådan uppgift av allmänt intresse, särskilt som vissa av verksamheterna kan vara mycket integritetskänsliga. Ett tillståndskrav skulle då gälla så länge som en myndighet utför uppgiften men upphöra så snart uppgiften överlåts åt ett privaträttsligt subjekt, t.o.m. när subjektet står under statligt eller kommunalt inflytande. Dessutom kan det variera från plats till plats om det är det offentliga eller någon annan som bedriver en viss verksamhet av allmänt intresse.

Ett tillståndskrav skulle också fylla ett praktiskt behov. Det förekommer kamerabevakning eller finns intresse av att bedriva kamerabevakning i ett flertal av de olika verksamheter som omfattas av förordningen och som innefattar uppgifter av allmänt intresse. Det gäller exempelvis i kollektivtrafiken och inom hälso- och sjukvården. I länsstyrelsernas tillsynsverksamhet har, som framgått av föregående avsnitt, framkommit brister i hur kameraövervakning bedrivits på bl.a. vårdinrättningar. Vanliga brister har varit att övervakningen saknat tillstånd eller att det inte lämnats upp-

lysning om övervakningen. Ett tillståndskrav för att få bedriva kamerabevakning kan ge tillsynsmyndigheten en bättre överblick över förekomsten av kamerabevakning och bättre förutsättningar att tillsyna på området än vad som annars skulle gälla.

Det finns följaktligen flera skäl som med styrka talar för ett krav på tillstånd när det gäller kamerabevakning som ska bedrivas av privaträttsliga subjekt – juridiska personer eller fysiska personer – vid utförande av uppgifter av allmänt intresse. Dessa skäl väger tyngre än skälen mot ett sådant krav. Kravet på tillstånd för att få bedriva kamerabevakning ska alltså gälla också för vissa privaträttsliga subjekt.

Avgränsningen av tillståndskravet för privaträttsliga subjekt

Frågan är då hur kravet på tillstånd till kamerabevakning ska avgränsas för privaträttsliga subjekt som utför uppgifter av allmänt intresse.

Avgränsningen måste givetvis göras så att den håller sig inom ramarna för det utrymme som förordningen ger för ett tillståndskrav. Den bör vidare göras så att den ger ett tillfredsställande integritetsskydd. Största möjliga del av den kamerabevakning som det kan krävas tillstånd för enligt förordningen bör omfattas förutsatt att det också är lämpligt för de enskilda sammanhang där bevakning kan förekomma. Dessutom bör eftersträvas en utformning som så långt det är möjligt gör det förutsebart och enkelt att avgöra vad tillståndskravet omfattar.

Med dessa hållpunkter ska till en början tillståndskravet omfatta verksamheter som i sin kärna har stöd i gällande rätt. Andra verksamheter som privaträttsliga subjekt bedriver och som i och för sig kan motsvaras av verksamheter som drivs av myndigheter, främst av kommunerna som frivilliga uppgifter, ska inte omfattas. Det gäller t.ex. verksamheter som avser fritid, inklusive idrott, och kultur och turism. Från integritetssynpunkt framstår det visserligen som sakligt motiverat att ett tillståndskrav som omfattar t.ex. kamerabevakning i en kommunal simhall också ska omfatta kamerabevakning i en simhall som drivs av ett privaträttsligt subjekt på eget initiativ. Liknande exempel kan tänkas. Ett tillståndskrav som omfattar alla verksamheter hos privaträttsliga subjekt som motsvarar

uppgifter som myndigheter kan utföra, särskilt de kommunala myndigheterna, skulle dock bli väldigt långtgående och sannolikt strida mot förordningen.

Som exempel kan tas kulturverksamhet eller turistverksamhet, som enskilda kan bedriva och som kommuner får ägna sig åt inom vissa ramar. När en sådan verksamhet bedrivs i kommunal regi kan verksamheten sägas vara av intresse för ett stort antal människor i kommunen och därmed utgöra en angelägenhet av allmänt intresse enligt förordningen. Det kan däremot knappast ha varit avsikten med förordningen att i begreppet uppgift av allmänt intresse innefatta varje kulturevenemang, stort eller litet, som anordnats av en privat aktör för allmänheten och där kamerabevakning kan förekomma. Inte heller kan t.ex. campingverksamhet eller hotellverksamhet som drivs av privaträttsliga subjekt rimligen sägas utgöra uppgifter av allmänt intresse. Kamerabevakning i sådana verksamheter kan därmed inte omfattas av ett tillståndskrav. Att motsvarande verksamheter ska omfattas av tillståndskravet i den mån kommuner driver dem och vill kamerabevaka i dessa motiveras av att verksamheterna då drivs för att det gagnar kommunen och kommunmedborgarna och att de därför är av allmänt intresse.

Vidare skulle ett så långtgående tillståndskrav medföra många och svåra gränsdragningsproblem. Som exempel kan tas fritids- och idrottsverksamhet samt kulturverksamhet. Några allmänt vedertagna definitioner av sådana verksamheter finns inte. Innebörden av begreppen kan också växla över tid. Möjligen är det inte uteslutet enligt förordningen att ett tillståndskrav skulle vara möjligt att ställa upp för kamerabevakning vid t.ex. fotbolls- eller ishockeymatcher på elitnivå på idrottsarenor eller vid större konserter i konserthallar eller på arenor. Däremot kan knappast matcher eller träningar eller musikframträdanden i mindre sammanhang, t.ex. en träningsmatch i fotboll för ungdomar på en icke inhägnad plan, betraktas på samma sätt. Vidare är det ytterst tveksamt om ett tillståndskrav skulle kunna träffa en idrottslig eller kulturell aktivitet som förekommer i vissa verksamheter av annat slag, t.ex. biljardspel på en krog eller en författares uppläsning av sin bok i en bokhandel. Restaurangverksamhet och butikverksamhet kan nämligen inte betecknas som uppgifter av allmänt intresse enligt förordningen och därmed inte omfattas av ett tillståndskrav. Det är ogörligt att tydligt och heltäckande räkna upp vilka typer eller former av idrott,

kultur etc. som skulle omfattas av ett tillståndskrav och vilka som skulle falla utanför. Vidare skulle en generell avgränsning av sådana verksamheter innebära en oförutsebar lagstiftning och medföra svårigheter i tillämpningen.

Följaktligen måste tillståndskravet ges en snävare avgränsning. Ett sätt att göra detta på är att fånga den distinktion som ligger i obligatoriska respektive frivilliga uppgifter för myndigheter och använda den för att skilja mellan motsvarande uppgifter som utförs av andra. Det är dock svårt att dra en skarp gräns mellan obligatoriska och frivilliga uppgifter, även för kommunernas del. Uppgifternas natur kan också förändras i takt med att samhället och politiken förändras. Så har t.ex. flyktingmottagandet gått från att vara en frivillig till en tvingande uppgift för kommunerna. En dylik avgränsning skulle alltså medföra gränsdragningssvårigheter.

Ett alternativ är att knyta an till förordningens begrepp uppgift av allmänt intresse och, som redan angetts ovan, kombinera detta med att uppgiften har stöd i gällande rätt, dvs. ska följa av lag eller annan författning eller av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. I detta ligger då även en anförtrodd myndighetsutövande uppgift. Huruvida kamerabevakning förekommer vid utförande av en uppgift som följer av kollektivavtal är svårt att säga men kan inte uteslutas. Uppgifter av allmänt intresse kan – som en följd av den svenska arbetsmarknadsmodellen – vara fastställda genom kollektivavtal. Kollektivavtal bör därför inkluderas, vilket överensstämmer med det ovan nämnda förslaget av Dataskyddsutredningen.

För detta alternativ talar att hela det utrymme som förordningen ger för ett svenskt tillståndskrav kan tas i anspråk. Tillståndskravet kan då ges en omfattning som mest liknar dagens tillståndsplikt. Därmed kan ett tillfredsställande integritetsskydd uppnås.

Visserligen kan invändas att begreppet allmänt intresse är vagt och att en reglering som bygger på detta därmed i vissa avseenden kommer att brista i förutsebarhet och medföra tillämpningssvårigheter. Både den enskilde som vill bedriva kamerabevakning och tillsynsmyndigheten kommer att behöva göra en bedömning av om den enskildes verksamhet är sådan att den är av allmänt intresse. Bedömningen kan ibland bli svår, åtminstone under en inledande period från det att förordningen och kamerabevakningslagen ska börja tillämpas. Det kan i sin tur vara problematiskt med hänsyn till

att överträdelser av tillståndskravet ska vara sanktionerade, vilket föreslås nedan.

Samtidigt är det en fördel att använda just det begrepp som används i förordningen. Innebörden av begreppet har diskuterats ovan och även av Dataskyddsutredningen i anslutning till den ovan redovisade bestämmelsen i dataskyddslagen till förordningen som förtydligar att personuppgiftsbehandling är tillåten som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Innebörden kommer sannolikt att utvecklas inom unionen efter hand som praxis utvecklas. Den s.k. Artikel 29-gruppen har också inrättat en arbetsgrupp som fått i uppdrag att utarbeta vägledande yttranden om vissa nyckelbestämmelser och begrepp i förordningen. Vidare har, som framgått, motsvarande begrepp i svensk rätt en relativt klar innebörd som kan ge god ledning i tillämpningen. Dessutom innebär kravet på att uppgiften av allmänt intresse måste följa av författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av författning en tydlig avgränsning. Den utesluter uppgifter som är eller möjligen kan vara av allmänt intresse men som saknar författningsstöd liksom uppgifter som inte kan anses vara av allmänt intresse. Till detta kommer, vilket föreslås nedan, att tillståndsprövningen ska samlas hos en myndighet. Det kommer att skapa goda förutsättningar för en tolkning som står i överenstämmelse med förordningen och som blir enhetlig.

De nackdelar från tydlighetssynpunkt som kan finnas med att knyta an till begreppet allmänt intresse är alltså begränsade och sannolikt av övergående slag. En ytterligare fördel med en sådan utformning är att den i sak kommer att korrespondera med förordningens och dataskyddslagens reglering om rättslig grund för kamerabevakning i de fall tillståndskravet ska gälla. För att tillstånd överhuvudtaget ska kunna ges måste kamerabevakningen vara laglig enligt EU-regleringen. En prövning av om en viss kamerabevakning, som det söks tillstånd för, i grunden är laglig får naturligen ske inom ramen för tillståndsprövningen.

Att i stället för förordningens begrepp använda ett specifikt svenskt begrepp av generellt slag är inte något alternativ. Ett sådant skulle kräva särskilda tolkningar i svensk praxis och i högre grad än nationella tolkningar av förordningens begrepp riskera att förstås på ett sätt som kan visa sig komma i konflikt med förordningen.

Ett annat alternativ som däremot kan övervägas är att peka ut vissa uppgifter och ange att dessa ska följa av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. De utpekade uppgifterna kan då avse verksamheter där det finns ett mer påtagligt intresse av att enskilda skyddas från kamerabevakning och det därför är viktigt med en myndighetsprövning av om intresset av kamerabevakning väger över det intresset. Det handlar om verksamheter som ofta bedrivs på platser som många människor måste vistas på, passera eller uppsöka eller som är särskilt integritetskänsliga med hänsyn till verksamhetens art eller därför att bevakningen blir omfattande. Som exempel kan nämnas skola, hälso- och sjukvård, social omsorg, drift av förläggningar för asylsökande och tillhandahållande av allmänna kommunikationer. Däremot bör inte pekas ut verksamheter som den enskilde mer frivilligt kan välja att besöka eller där enskilda endast i mindre omfattning kan bli föremål för kamerabevakning med hänsyn till var verksamheten oftast är placerad.

Fördelen med detta alternativ är att regleringen blir förutsebar och enkel att tillämpa. En nackdel är att det omfattar färre situationer av kamerabevakning och därmed ger ett sämre integritetsskydd än alternativet som knyter an till begreppet allmänt intresse. Vidare riskerar en uppräkning att bli ofullständig därför att inte alla uppgifter som bör omfattas – och i samband med vilka kamerabevakning kan förekomma – kan förutses. En uppräkning kan behöva förändras över tid efter hand som samhällsutvecklingen och rättsutvecklingen fortskrider.

Det finns också nackdelar som har att göra med tydligheten i en sådan reglering. Om regleringen ska vara fullt förutsebar och enkel att tillämpa, bör den klart peka ut varje uppgift som ska träffas av tillståndskravet med angivande av relevant författning av vilken uppgiften följer och vari uppgiften ofta definieras. Vidare bör anges eventuella undantag som inte ska omfattas av tillståndskravet men som ingår i uppgiften enligt den aktuella författningen. En uppräkning av det slaget blir otymplig, särskilt i ljuset av att kamerabevakningslagen i övrigt ska innehålla ett begränsat antal bestämmelser. En variant är att i regleringen inte hänvisa till de relevanta författningarna utan endast ange själva uppgifterna, t.ex. hälso- och sjukvård och social omsorg i kombination med erforderliga undantag.

En sådan lösning medför dock att vissa tolkningar måste göras och därmed en risk för att regleringen inte tillämpas på avsett vis.

I valet mellan de alternativ som nu diskuterats måste fördelarna med alternativet att använda begreppet allmänt intresse anses väga tyngst. Nackdelarna med det alternativet kan också hanteras. Detta ska därför väljas.

De sakliga inkonsekvenser som kan följa med det alternativet får godtas. Som exempel kan nämnas uthyrning av bostäder. Ett tillståndskrav kommer att träffa kamerabevakning i en sådan verksamhet när den bedrivs i kommunal regi, t.ex. genom en stiftelse. Verksamheten kan då sägas vara av intresse för ett stort antal människor i kommunen och alltså utgöra en angelägenhet av allmänt intresse. Ett tillståndskrav kan dock inte gälla kamerabevakning vid bostadsuthyrning i annan regi. Det är nämligen svårt att hävda att en privat hyresvärd som hyr ut bostäder, kanske endast i någon enstaka fastighet, kan anses utföra en uppgift av allmänt intresse. Att i stället helt undanta kamerabevakning i fall som detta och liknande från kravet på tillstånd vore sämre från integritetssynpunkt.

När det gäller vissa juridiska personer under statligt eller kommunalt inflytande bedriver de verksamheter inom områden där ett krav på tillstånd till kamerabevakning i verksamheten inte kan ställas upp för andra privaträttsliga aktörer enligt förordningen. Som exempel kan nämnas kamerabevakning i butiker och den verksamhet som Systembolaget AB bedriver. Eftersom kamerabevakning i sådan verksamhet generellt sett enligt förordningen inte kan träffas av ett tillståndskrav, kan inte heller det bolagets verksamhet anses vara av allmänt intresse i förordningens mening och omfattas av kravet. Detsamma gäller kamerabevakning i det statliga Casino Cosmopol AB:s verksamhet. Liknande exempel kan tänkas, t.ex. vad gäller bank- och kreditverksamhet. Sådan verksamhet är visserligen samhällsviktig men kan inte heller anses utgöra en uppgift av allmänt intresse i den mening som avses här. Eventuell kamerabevakning i t.ex. det statliga bolåneföretaget SBAB:s – Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag – verksamhet kan därmed inte omfattas av tillståndskravet. Vad gäller postverksamhet är det däremot en sådan författningsreglerad uppgift som måste anses vara av allmänt intresse och som tillståndskravet i och för sig tar sikte på. Kamerabevakning i postverksamhet omfattas i dag av en anmälnings-

skyldighet. Huruvida sådan kamerabevakning ska undantas från tillståndskravet behandlas nedan.

Det föreslås följaktligen att tillståndskravet ska gälla kamerabevakning som ska bedrivas av en annan juridisk person än en myndighet eller av en fysisk person vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Inget tillståndskrav för övriga juridiska eller fysiska personer som omfattas av förordningen

Kamerabevakning kan slutligen bedrivas av juridiska eller fysiska personer i många andra verksamheter eller situationer än de som ovan har föreslagits ska omfattas av tillståndskravet. Syftena med kamerabevakning i sådana andra sammanhang kan variera. Det kan handla om kamerabevakning för att kunna planera, bedriva och kontrollera en näringsverksamhet på ett rationellt sätt. Det kan handla om att motverka brott mot personal eller egendom. Det kan också exempelvis handla om att ha uppsyn över djur eller natur i olika avseenden.

Många gånger är intresset av kamerabevakning i dessa fall berättigat och väger över det motstående intresset av att skydda enskilda mot bevakning. I vissa fall kan integritetsskyddsintresset rentav vara begränsat, t.ex. därför att sannolikheten att människor fångas av kamerabevakningen är relativt liten. I andra fall kan detta intresse väga tyngre än intresset av bevakning.

Kamerabevakning i dessa verksamheter omfattas i dag som regel av tillståndsplikt eller i vart fall av anmälningsskyldighet förutsatt att bevakningen avser en plats dit allmänheten har tillträde. Framöver kan motsvarande krav inte ställas upp, eftersom förordningen inte medger det. Endast kamerabevakning som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse kan omfattas av tillståndskravet och sådana uppgifter är det inte fråga om här.

Som exempel kan nämnas butiksverksamhet. Sådan verksamhet är inte av allmänt intresse i förordningens mening, inte ens om en viss butik, t.ex. en mataffär, är den enda inom rimligt avstånd för invånarna på en ort i glesbygd. Kamerabevakning av butikslokaler kommer alltså framöver att kunna ske tillstånds- och anmälnings-

fritt. I sammanhanget ska nämnas att för sådana lokaler har hittills som en förutsättning för att en anmälan om kamerabevakning ska vara tillräcklig gällt att den som avser att bedriva bevakningen ingått en skriftlig överenskommelse om denna med skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Frågan om sådana överenskommelser behandlas i avsnitt 13.

Det förtjänar att påpekas att vissa av de verksamheter som inte ska omfattas av tillståndskravet kan vara av stor betydelse för samhället, trots att de inte är av allmänt intresse i den mening som avses här. Det gäller exempelvis massmedieverksamhet och bankverksamhet.

Det nu sagda innebär inte att kamerabevakning framöver kan ske fritt. Som beskrivits närmare i avsnitt 8 gäller då bestämmelserna i förordningen med undantag för kameraanvändning av en fysisk person inom hans eller hennes privata sfär. Detta undantag har behandlats i avsnitt 7.1.4. Normalt gäller alltså t.ex. förordningens bestämmelser om när en kamerabevakning ska anses vara lagligen grundad och när den som vill bedriva bevakningen måste göra en konsekvensbedömning av integritetsriskerna och eventuellt samråda med tillsynsmyndigheten. En kamerabevakning är laglig bl.a. när den är nödvändig för ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den som vill kamerabevaka och detta intresse väger tyngre än de bevakades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter. Förordningen innehåller också ytterligare bestämmelser som måste följas. Även andra bestämmelser kan ha betydelse för frågan om en viss kamerabevakning är tillåten eller inte, t.ex. straffbestämmelsen om kränkande fotografering. Det kan förutses att kamerabevakning i många av de fall som nu diskuteras kommer att vara laglig enligt förordningen, eftersom den erkänner fler ändamål som berättigade än vad kameraövervakningslagens tillståndsreglering gör och förutsatt att det motstående integritetsintresset väger lättare.

För vissa av de verksamheter som inte kan omfattas av tillståndskravet gäller i dag att kameraövervakning såvitt avser bilder får ske tillståndsfritt eller efter enbart en anmälan medan avlyssning och inspelning av ljud kräver tillstånd. Det gäller exempelvis butikslokaler. Ett motsvarande krav på tillstånd vad gäller ljud i kamerabevakningslagen skulle stå i strid med förordningen, eftersom

verksamheterna inte kan betraktas som uppgifter av allmänt intresse enligt förordningen. Det innebär dock inte att det framöver är fritt att avlyssna eller spela in ljud. Bestämmelserna i förordningen kommer att gälla.

För banklokaler och lokaler hos kreditmarknadsföretag och området omedelbart utanför in- och utgångar till sådana lokaler samt vid uttagsautomater eller liknande anordningar gäller i dag att avlyssning eller inspelning av ljud får ske endast sedan en anordning för detta har aktiverats på grund av misstanke om brott. Eftersom kamerabevakning i sådan verksamhet inte kan omfattas av tillståndskravet, kan motsvarande krav inte införas i kamerabevakningslagen. I stället kommer förordningens bestämmelser att gälla. I praktiken torde dessa tillåta avlyssning och inspelning av ljud i samma situation.

Följaktligen ska tillståndskravet inte omfatta kamerabevakning som ska bedrivas av juridiska personer eller fysiska personer utan samband med författningsreglerade uppgifter av allmänt intresse. Inte heller ska sådan kamerabevakning omfattas av något anmälningskrav.

Exempel på kamerabevakning som ska omfattas av tillståndskravet

Tillståndskravet ska gälla dels kamerabevakning som ska bedrivas av myndigheter, dels kamerabevakning som ska bedrivas av andra juridiska personer eller fysiska personer vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Som föreslås i kommande avsnitt ska kravet gälla platser dit allmänheten har tillträde och vissa undantag gälla från kravet. Nedan behandlas också hur prövningen av om tillstånd ska ges eller inte ska gå till. Tillståndskravet ska däremot inte gälla kamerabevakning i samband med andra uppgifter, oavsett om bevakningen avser en plats dit allmänheten har tillträde eller en plats dit allmänheten saknar tillträde. Som exempel på kamerabevakning som omfattas respektive inte omfattas av tillståndskravet kan nämnas följande.

Tillståndskravet gäller för kamerabevakning av gator och torg eller

andra liknande platser utomhus i ett samhälle, exempelvis en park,

när det är t.ex. en kommun som vill bedriva bevakningen. Ett privaträttsligt subjekt som inte bedriver en verksamhet av allmänt intresse och som vill använda en kamera på en viss sådan plats eller över ett större område, t.ex. med hjälp av en drönare, omfattas inte av tillståndskravet. Det gäller t.ex. ett företag som vill kamerabevaka vid sin kontorsbyggnad eller industrilokal eller ett fastighetsmäklarföretag som vill avbilda fastigheter från luften. Beroende bl.a. på syftet med kamerabevakningen och dess omfattning i det enskilda fallet torde det variera om sådan bevakning är förenlig med förordningen.

Tillståndskravet gäller i verksamhet med räddning oavsett vem som driver verksamheten förutsatt att uppgiften följer av lag eller annan författning eller av ett beslut som har stöd i författning. Kravet gäller även vid kamerabevakning som sker med kameror som förflyttas exempelvis med en drönare eller en ambulans. Ett tidsbegränsat undantag från tillståndskravet gäller dock för kamerabevakning som bedrivs i vissa situationer av den som är räddningsledare.

Kamerabevakning av entréer till och väntrum för allmänheten hos

myndigheter omfattas av tillståndskravet. Vissa myndigheter har

platser för att ta emot personer som har ett ärende hos myndigheten eller som annars ska besöka den. Det gäller t.ex. hos Migrationsverket och inom socialtjänsten.

Tillståndskravet omfattar kamerabevakning i hälso- och sjuk-

vårdens verksamhet oavsett vem som bedriver verksamheten förut-

satt att det gäller bevakning av utrymmen eller platser dit allmänheten har tillträde. Som exempel kan nämnas kamerabevakning av ett allmänt tillgängligt väntrum på en akutmottagning.

Vidare gäller tillståndskravet kamerabevakning av förläggningar

för asylsökande oavsett om förläggningen drivs i offentlig eller

privat regi. Kravet gäller endast platser dit allmänheten har tillträde och inte t.ex. i gemensamma utrymmen inomhus. Motsvarande gäller

boenden för ensamkommande flyktingbarn liksom boenden inom social omsorg.

Kamerabevakning i myndigheters kontrollverksamhet omfattas av tillståndskravet. Det gäller t.ex. Polismyndighetens och Tullverkets verksamheter vid rikets gränser för att utföra utlänningskontroll och tullkontroll.

Tillståndskravet omfattar kamerabevakning i verksamhet som avser kollektivtrafik, järnväg, flyg och liknande i den mån något särskilt undantag inte gäller och förutsatt att verksamheten drivs av en myndighet eller någon annan som utför uppgiften till följd av lag eller annan författning eller av beslut som har stöd i författning. Kravet gäller såväl inomhus- som utomhusmiljöer förutsatt att allmänheten har tillträde till platsen där bevakning ska ske. Det gäller t.ex. på bussar, spårvagnar och pendeltåg och busshållplatser och perronger samt i väntsalar på stationer.

Kamerabevakning av skolområden dit allmänheten har tillträde omfattas av tillståndskravet. Kravet gäller oavsett vem som driver skolan.

Kravet på tillstånd till kamerabevakning omfattar simhallar och

badanläggningar samt andra idrottsanläggningar och platser där kulturverksamhet bedrivs, om det är en myndighet eller ett privaträttsligt

subjekt som med författningsstöd eller på uppdrag av en myndighet driver verksamheten på platsen. Detsamma gäller kamerabevakning av portar eller andra delar av bostadshus.

Kamerabevakning i butikslokaler omfattas inte av kravet på tillstånd. Det anmälningskrav som gällt hittills för upptagning av bilder försvinner. Detsamma gäller den tillståndsplikt som hittills gällt för avlyssning eller inspelning av ljud. Förordningens bestämmelser torde normalt inte hindra kamerabevakning i butikslokaler, åtminstone inte bevakning där ljud inte samtidigt avlyssnas eller spelas in, förutsatt att ändamålet med bevakningen kan anses berättigat, såsom när den sker för att motverka brott mot personal eller egendom i butiken. Däremot torde förordningen hindra kamerabevakning i omklädningsrum, provhytter, toalettutrymmen och liknande utrymmen.

Tillståndskravet gäller vidare inte gemensamma utrymmen i köp-

centrum. Inte heller gäller kravet för kamerabevakning på restauranger. Huruvida förordningen medger bevakning på restauranger

torde variera från fall till fall.

Kravet på tillstånd omfattar inte kamerabevakning i parkerings-

hus, om det inte är myndigheter som driver verksamheten, vilka

dock enligt vad som föreslås nedan ska undantas från tillståndskravet. Det anmälningskrav för att ta bilder eller filma i ett parkeringshus som hittills gällt försvinner liksom dagens tillståndsplikt för att avlyssna och spela in ljud. Förordningen torde normalt

inte hindra kamerabevakning i parkeringshus, åtminstone inte bevakning där ljud inte samtidigt avlyssnas eller spelas in, förutsatt att syftet kan anses berättigat, såsom när kamerabevakning sker för att motverka brott.

Tillståndskravet gäller vidare inte kamerabevakning av medie-

redaktioner, t.ex. bevakning av ingångar till eller av fasader på en

byggnad där det bedrivs medieverksamhet. Detsamma gäller för

lokaler som används av religiösa samfund.

Tillståndskravet omfattar inte kamerabevakning inom jordbruk

och skogsbruk. Kamerabevakning i dessa verksamheter torde normalt

vara tillåten enligt förordningen. Sådan bevakning kan vara av stort värde för planering, drift och kontroll. Särskilt kamerabevakning med drönare kan ge snabb och detaljerad information på ett sätt som kameraanvändning från marken eller direkta iakttagelser med ögat inte kan ge. Kamerabevakning kan också användas för att motverka brottslighet som är särskilt riktad mot verksamheterna, såsom stölder av fordon och maskiner eller av elektronisk utrustning i dessa samt dieselstölder. Intresset av att inte bli bevakad väger ofta lättare än behovet av bevakning därför att det handlar om platser där allmänheten endast kortvarigt eller på långt avstånd kan bli föremål för bevakning.

Kamerabevakning av vilt, t.ex. vid åtlar – platser som iordningställs i syfte att locka vilt för att jaga viltet – omfattas inte av kravet på tillstånd annat än om det är en myndighet som ska bedriva bevakningen eller någon annan som på myndighetens uppdrag ska göra det. I betänkandet Vildsvin och viltskador (SOU 2014:54) och promemorian Kameraövervakning av vildsvinsåtlar (N2015-06665) har föreslagits att dagens tillståndsplikt ersätts med ett anmälningsförfarande vad gäller viss sådan kamerabevakning. Regeringen har i propositionen Vildsvin och viltskador (prop. 2015/16:199 s. 21) inte gått vidare med förslaget utan gjort bedömningen att frågan måste övervägas inom ramen för denna översyn av kameraövervakningslagen, bl.a. i ljuset av den nya förordningen. Enligt förordningen kan ett krav på tillstånd eller anmälan inte ställas upp framöver för sådan kamerabevakning. För kamerabevakning av vilt i myndighetsverksamhet kan och ska dock tillståndskravet gälla.

11.6. Tillståndskravet ska avse platser dit allmänheten har tillträde

Förslag: Kravet på tillstånd till kamerabevakning ska avse platser

dit allmänheten har tillträde.

Skälen för förslaget: En särskild fråga är om kravet på tillstånd till

kamerabevakning, liksom enligt gällande lagstiftning, bör knytas till bevakning av platser dit allmänheten har tillträde. Med sådana platser menas exempelvis gator, torg och parker samt transportmedel som används för allmänna kommunikationer.

Som slagits fast tidigare är det en utgångspunkt för kamerabevakningslagen att det inte nu bör införas ett tillståndskrav för sådan kamerabevakning som inte hittills har omfattats av tillståndsplikt. Endast om det framkommit att det numera finns ett starkt behov av ett sådant tillståndskrav bör utgångspunkten frångås.

Något behov av att införa ett generellt tillståndskrav för kamerabevakning på platser dit allmänheten saknar tillträde har inte framkommit.

Vad gäller vissa särskilda platser dit allmänheten saknar tillträde gör sig integritetshänsynen starkt gällande. Det gäller miljöer där människor upprepat vistas, såsom på arbetsplatser och i skolor. I tidigare lagstiftningssammanhang har frågan väckts om det inte borde införas en anmälningsskyldighet för att kamerabevakning ska få ske på sådana platser. En anmälningsskyldighet skulle kunna bidra till en bättre bild av omfattningen av sådan kamerabevakning, underlätta tillsynsmyndighetens arbete och förstärka integritetsskyddet.

Arbetsplatser diskuteras separat i avsnitt 13. Vad gäller skolor och övriga platser av det nu nämnda slaget, vilka i och för sig också kan utgöra arbetsplatser, är det som tidigare framgått inte tillåtet enligt förordningen med en ren anmälningsskyldighet. De angivna skälen för en sådan skyldighet kan dock även tala för ett tillståndskrav, vilket förordningen tillåter i viss utsträckning. Ett sådant vore emellertid mer långtgående än den anmälningsskyldighet som har efterfrågats. Vidare innehåller förordningen detaljerade bestämmelser om när och hur kameraanvändning får ske och förutsätter också att det utarbetas branschöverenskommelser. Redan i dag finns infor-

mationsmaterial vad gäller t.ex. skolors kamerabevakning och möjlighet att vända sig till tillsynsmyndigheten för vägledning. Det är också förhållandevis lätt för tillsynsmyndigheten att informera sig om vilka skolor som finns i landet och därmed att vid behov bedriva tillsyn i fråga om kamerabevakning vid dessa.

Sammantaget kan skälen för ett tillståndskrav för kamerabevakning av de platser som nu diskuterats inte anses vara av sådan tyngd att ett sådant krav bör införas.

En anknytande fråga är om begreppet plats dit allmänheten har tillträde bör definieras eller förtydligas, t.ex. genom en exemplifiering av vad som menas, eller om rentav något annat begrepp bör användas i stället. Frågan har diskuterats i tidigare lagstiftningsärenden (se bl.a. prop. 2012/13:115 s. 34). I dessa har hänvisats till att begreppet använts länge och blivit föremål för en omfattande praxis. Vidare har anförts att ett förtydligande skulle kunna leda till en detaljerad och svåröverskådlig lagtext. Dessa invändningar har fortfarande fog för sig. Begreppet bör därför behållas.

Följaktligen föreslås att kravet på tillstånd till kamerabevakning ska avse platser dit allmänheten har tillträde.

11.7. Den närmare utformningen av tillståndskravet

Förslag: Tillstånd ska krävas till kamerabevakning av en plats dit

allmänheten har tillträde, om bevakningen ska bedrivas av en myndighet. Detsamma ska gälla om kamerabevakning av en sådan plats ska bedrivas av en annan juridisk person eller en fysisk person vid utförande av en uppgift som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning och

1. avser brottsbekämpning, lagföring eller straffverkställighet

eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet,

2. avser nationell säkerhet, eller

3. annars är av allmänt intresse.

Skälen för förslaget: Som framgått av tidigare avsnitt ska kravet på

tillstånd till kamerabevakning gälla för – kamerabevakning som avses i direktivet, nämligen kamerabevak-

ning som ska bedrivas av en myndighet som har i uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller av en annan aktör som utövar myndighet för något av dessa syften förutsatt att myndighetens eller aktörens kamerabevakning sker i ett sådant syfte, – viss kamerabevakning som omfattas av förordningen, nämligen

dels kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet, dels kamerabevakning som ska bedrivas av en annan juridisk person eller en fysisk person vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, och – kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet eller en

annan aktör i en verksamhet som faller utanför direktivet och förordningen, dvs. verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, såsom verksamhet rörande nationell säkerhet, och verksamhet som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Som vidare framgått ska tillståndskravet avse platser dit allmänheten har tillträde och inträda när kamerabevakning ska ske, vilket i praktiken innebär att tillstånd måste sökas innan bevakningen får påbörjas.

Lagtekniskt föreslås att kravet på tillstånd tas in i en för samtliga fall gemensam bestämmelse där kravet uttrycks dels samlat för myndigheterna, dels gemensamt för övriga aktörer med ett tillägg för vart och ett av de fall som omfattas – direktivsfallen, förordningsfallen och övriga fall – för att tydliggöra att samtliga dessa omfattas. För aktörer som inte utgör myndigheter föreslås att den för förordningsfallen gjorda kopplingen till stöd i gällande rätt görs generell och alltså knyts även till de fall som träffas av direktivet och de fall som inte träffas av förordningen eller direktivet. I de fallen finns en underförstådd sådan koppling. Vad gäller tilläggen för dessa fall bör de utformas på ett kortfattat och relevant sätt.

För gruppen övriga fall behöver inte anges ”den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken”, eftersom endast myndigheter och politiska församlingar” deltar i den. Däremot ska övrig verksamhet utanför unionsrätten, lämpligen uttryckt som nationell säkerhet, omfattas. Sådan verksamhet bedrivs i första hand inom offentlig sektor men det kan inte uteslutas att andra aktörer utför uppgifter inom ramen för den verksamheten. Denna lagtekniska lösning framstår som lättillgänglig samtidigt som den kan bli kortfattad.

I enlighet med detta föreslås att bestämmelsen ska ha följande lydelse. Tillstånd ska krävas till kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde, om bevakningen ska bedrivas av en myndighet. Detsamma gäller om kamerabevakning av en sådan plats ska bedrivas av en annan juridisk person eller en fysisk person vid utförande av en uppgift som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning och avser brottsbekämpning, lagföring eller straffverkställighet eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, avser nationell säkerhet eller annars är av allmänt intresse.

11.8. Särskilda undantag från tillståndskravet

Förslag: Från kravet på tillstånd till kamerabevakning ska göras

vissa undantag som i huvudsak motsvarar undantagen från tillståndsplikten enligt kameraövervakningslagen. Några av undantagen ska vidgas. Vidare ska kamerabevakning som är anmälningsskyldig enligt den lagen, och som inte längre kan vara det, undantas från tillståndskravet.

Skälen för förslaget

Undantag från dagens tillståndsplikt

I dag är viss kamerabevakning som bedrivs i sådan verksamhet som i och för sig ska omfattas av tillståndskravet helt eller delvis tillståndsfri alternativt endast anmälningsskyldig. Det gäller både verksamheter som avses i direktivet eller som omfattas av förordningen och verksamheter som faller utanför EU-regleringen.

Exempelvis gäller inte något krav på tillstånd för kameraövervakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning. Inte heller krävs tillstånd vid övervakning som sker för att skydda vissa byggnader, anläggningar eller områden som har förklarats vara skyddsobjekt, om övervakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet. Inte heller krävs tillstånd för kameraövervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning.

Vidare får kameraövervakning bedrivas av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen under högst en månad utan att tillstånd har sökts när det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott.

Dessutom får kameraövervakning ske under högst en månad utan att en ansökan om tillstånd har gjorts t.ex. vid övervakning som bedrivs av Polismyndigheten eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om övervakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olycka.

Ytterligare ett exempel på kameraövervakning som inte kräver tillstånd är den som bedrivs av Trafikverket i form av vägtrafikövervakning eller vid en betalstation för trängselskatt eller för infrastrukturavgift för att samla in uppgifter som behövs för att beslut om sådan skatt eller avgift ska kunna fattas och för att kontrollera att betalning erläggs. Tillståndsfri är vidare sådan kameraövervakning som avser säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön och som sker med en kamera på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren.

Motsvarande undantag ska göras från det nya tillståndskravet

Något behov av att nu införa ett krav på tillstånd för sådan kamerabevakning som i dag är helt eller delvis tillståndsfri har inte konstaterats.

Inte heller har det framkommit några tungt vägande praktiska behov som gör att det med frångående av de grundläggande principer som bär upp kamerabevakningslagstiftningen går att motivera att undantagen utvidgas avsevärt eller att det införs fler förhållandevis vida undantag, t.ex. undantag som helt undantar Polismyndigheten och Säkerhetspolisen eller undantar dessa myndigheters brottsbekämpande verksamhet. Detta gäller även med hänsyn tagen till att den tekniska utvecklingen har inneburit att kameraanvändning i vissa situationer nu kan ske med annan teknik än tidigare och därför kan falla in under lagens tillämpningsområde. Behov av ökade möjligheter till kamerabevakning får i stället tillgodoses genom ökade möjligheter att få tillstånd till kamerabevakning, vilket föreslås nedan, och genom något vidgade möjligheter att bedriva kamerabevakning utan upplysning.

I några avseenden bör dock förändringar ske i form av att det görs undantag från tillståndskravet.

Undantag för Polismyndigheten och Säkerhetspolisen

Vad gäller det tidsbegränsade undantaget för Polismyndigheten och Säkerhetspolisen föreslås att detta vidgas till att avse även syftena upptäcka sådan brottslig verksamhet samt utreda och lagföra sådana brott som avses i undantaget. Undantaget ska visserligen inte kunna åberopas i en situation där ett visst brott redan har begåtts och polisen därefter vill kamerabevaka för att utreda brottet under förundersökningen. Undantaget innefattar dock i dag en rätt att bevara bilder och att avlyssna och spela in ljud. Att bilder och ljud spelas in sker för utredning av brott. Att polisen kan bedriva kamerabevakning med stöd av undantaget när det finns risk för sådan brottslighet som avses i undantaget innebär självfallet att polisen också kan fortsätta sin bevakning i ett fall där risken realiseras så länge situationen pågår. Kamerabevakningen kan alltså då avse ett begånget brott och utredning av detta genom att material från bevakningen spelas in. Utredningssyftet ska därför läggas till.

Detsamma gäller lagföringssyftet. Dessa myndigheter ägnar sig visserligen inte åt lagföring i de angivna fallen. Att en kamerabevakning sker för bl.a. utredning av framtida brott av de nämnda typerna syftar dock ytterst till lagföring. Noteras kan också att utredningssyftet i dag anges i andra bestämmelser i kameraövervakningslagen där det handlar om kamerabevakning av aktörer som inte själva har i uppgift att utreda brott. Vidare föreslås att syftet upptäcka läggs till för att uppnå en överensstämmelse med vad som föreslås nedan i fråga om tillståndsprövningen vid kamerabevakning i brottsbekämpande verksamhet i övrigt.

En särskild fråga är hur man ska se på möjligheten för Polismyndigheten och Säkerhetspolisen att använda en spaningsmetod som innebär att en kamera placeras på ett visst ställe och sedan styrs av en polisman på visst avstånd från det objekt som man vill spana på genom kameran. Detta kan ske både på underrättelsestadiet och förundersökningsstadiet. Syftet med att använda en kamera på håll är att polisen inte vill riskera att röja spaningen både för att skydda själva spaningsverksamheten och för att skydda de enskilda polismän som bedriver denna. Det har tidigare i olika sammanhang övervägts att införa lagstiftning som reglerar användandet av denna och andra spaningsmetoder (se bl.a. prop. 2007/08:163 och SOU 2010:103). Någon sådan lagstiftning finns dock ännu inte.

Beroende på hur metoden praktiskt arrangeras i det enskilda fallet och på vilket stadium den används kan den omfattas av såväl kameraövervakningslagens som kamerabevakningslagens tillämpningsområde och därmed omfattas av bestämmelserna om tillståndskrav och upplysningsskyldighet. Principiella skäl talar starkt emot att införa särskilda bestämmelser i kamerabevakningslagen om undantag från tillståndskravet eller om undantag från upplysningskravet för denna kameraanvändning, utan att dessa kombineras med en separat lagstiftning som anger förutsättningarna för själva metoden. Sådana bestämmelser skulle indirekt innebära en reglering av metoden och en reglering som lagstiftaren hittills ansett inte bör införas. Vidare är det fråga om en kameraanvändning som förutsätts ske dolt och som kan ske t.ex. under en förundersökning. Den liknar därför mer hemlig kameraövervakning än kamerabevakning enligt den nya lagen, som i princip alltid ska ske öppet. Hemlig kameraövervakning kräver normalt tillstånd av domstol och kringgärdas även i övrigt av rättssäkerhetsgarantier som inte har några

motsvarigheter i kameraövervakningslagen eller kamerabevakningslagen. I likhet med vad som gäller för hemlig kameraövervakning framstår det som lämpligast med en särskild reglering av metoden kombinerad med, vid behov, ett undantag från kamerabevakningslagens tillämpningsområde. En sådan reglering kräver noggranna överväganden som inte kan eller får göras i detta sammanhang. Något förslag i denna fråga läggs alltså inte.

Undantag vad gäller vägtrafik m.m.

När det gäller Trafikverkets kamerabevakning av vägtrafiken har det framkommit att dagens undantag inte anses gälla vid öppningsbara broar. Vid sådana broar behöver Trafikverket kamerabevaka trafiken på såväl sjövägen som vägen på land för att kunna öppna och stänga broarna på ett säkert sätt. I dag krävs alltså tillstånd för kamerabevakning av sjötrafiken i anslutning till en öppningsbar bro men inte för bevakning av vägen till och från samt på bron. Undantaget bör vidgas till att omfatta även den nu beskrivna situationen. Sådan kamerabevakning kan ha stor betydelse för att förhindra olyckor eller för att minska skadeverkningarna av inträffade olyckor. Samtidigt får den anses medföra begränsade risker för integritetsintrång. Det föreslås alltså att Trafikverkets undantag ska gälla även bevakning av sjötrafik vid en rörlig bro.

Vidare gäller i dag att kamerabevakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation får ske efter anmälan, om bevakningen har till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller begränsa verkningarna av en olycka och kameran är fast monterad och försedd med fast optik. Avlyssning eller inspelning av ljud får dock inte ske utan tillstånd.

En ren anmälningsskyldighet kan som framgått ovan inte behållas för sådan kamerabevakning. Någon anledning att nu i stället införa ett krav på tillstånd finns inte. De skäl som tidigare motiverat enbart en anmälningsskyldighet talar tvärtom för att denna kamerabevakning bör undantas från tillståndskravet. Vidare är verksamheten sådan att tillsynsmyndigheten även utan ett tillståndskrav känner till att det bedrivs kamerabevakning och därför har goda möjligheter att utöva tillsyn över denna. Inte heller bör ett krav på tillstånd för att avlyssna och spela in ljud gälla. Visserligen är avlyss-

ning och inspelning av ljud generellt sett känsligare än bildupptagning. Emellertid skulle ett fortsatt tillståndskrav för ljud komplicera vad som ska gälla för kamerabevakning i tunnelbanevagnar och på tunnelbanestationer. Med ett fortsatt sådant krav skulle kamerabevakningslagens bestämmelser om ansökan om tillstånd och tillståndsprövning gälla för den delen av kamerabevakningen som avser ljud medan förordningens bestämmelser, t.ex. om konsekvensbedömning och samråd, ska gälla för bildupptagningen. En sådan ordning är inte lämplig. Vidare ska, som framgått tidigare, motsvarande tillståndskrav vad gäller ljud inte behållas för kamerabevakning i t.ex. butiker, eftersom ett tillståndskrav för kamerabevakning av sådana platser överhuvudtaget inte kan behållas.

Det föreslås alltså att det görs ett undantag från tillståndskravet som i stort motsvarar vad som hittills gällt i fråga om anmälningsskyldighet. Undantaget föreslås utformas på ett sätt som motsvarar vad som föreslås nedan för tillståndsprövningen beträffande brott och olyckor. Vidare föreslås att kravet på att kameran är fast monterad och försedd med fast optik tas bort. Kravet har visserligen ursprungligen ställts upp av integritetsskäl. Numera torde dock fast optik inte förekomma i samma utsträckning som tidigare. Samtidigt kommer många kameror i dessa fall fortfarande att vara fast monterade även utan ett sådant krav. Vidare torde de ofta ha ett brett upptagningsområde för att kunna uppfatta avvikelser från det normala och därmed fånga människor på avstånd. Vid en sådan avvikelse kan behovet av att zooma in händelsen vara påtagligt. Kravet kan därför slopas utan att det innebär någon större förändring av integritetsskyddet. Slutligen ska vad gäller ljud avlyssning och inspelning inte längre kräva tillstånd.

I ljuset av de nu diskuterade föreslagna undantagen kan det övervägas om även annan liknande kamerabevakning bör vara tillståndsfri. Det har framförts att kamerabevakning som avser järnvägstrafik och stationsområden bör kunna ske efter enbart en anmälan. Någon anmälningsskyldighet kan som sagt inte finnas i kamerabevakningslagen. Frågan är därför om sådan bevakning bör få ske utan tillstånd. Som skäl för detta har bl.a. anförts att det förekommer brottslighet av viss typ och viss omfattning på sådana platser, t.ex. i stationshus och på perronger. Vidare har det bl.a. pekats på olycksrisker på järnvägslinjen, inklusive vid plankorsningar.

Vad gäller järnvägen som sådan kan kamerabevakning ske tillståndsfritt av platser dit allmänheten inte har tillträde, såsom spårområden och bangårdar. På de platser där både passagerare och andra människor får uppehålla sig gör sig påtagliga integritetshänsyn gällande. Samtidigt föreslås nedan att möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning ska öka för ändamål som avser brottsbekämpning och motverkande av olyckor. Med hänsyn härtill saknas skäl att göra undantag från tillståndskravet.

Undantag för postverksamhet m.m.

Motsvarande resonemang som förts ovan angående tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer kan föras för kamerabevakning i postverksamhet. I dag gäller en anmälningsskyldighet för sådan bevakning. En kamera får efter anmälan sättas upp för kameraövervakning i ett postkontor eller i området omedelbart utanför in- och utgångar till en sådan lokal, om övervakningen har till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott och kameran är fast monterad och försedd med fast optik. Avlyssning eller inspelning av ljud får ske endast sedan en anordning för detta har aktiverats på grund av misstanke om brott. Med postkontor avses en lokal där det huvudsakligen bedrivs verksamhet i vilken ingår postverksamhet. Samma reglering gäller i fråga om en yta i en butikslokal där det bedrivs postverksamhet. Dock gäller att avlyssning eller inspelning av ljud då inte får ske utan tillstånd. I det fallet krävs dessutom att den som avser att bedriva övervakningen har ingått en skriftlig överenskommelse om övervakningen med skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen.

Dessa bestämmelser föreslås få en motsvarighet i form av ett undantag från tillståndskravet. Undantaget föreslås vidare utformas på ett sätt som överensstämmer med vad som föreslås nedan för tillståndsprövningen beträffande brott. Av samma skäl som angetts i föregående avsnitt bör det inte längre ställas upp något krav på att kameran ska vara fast monterad och försedd med fast optik. Vad gäller ljud ska avlyssning och inspelning inte längre kräva tillstånd. Frågan om skriftlig överenskommelse med en arbetstagarrepresentant behandlas i avsnitt 13.

Slutligen kan resonemanget ovan anföras även i fråga om kamerabevakning i parkeringshus. I dag gäller att en kamera efter anmälan får sättas upp för kameraövervakning i ett parkeringshus, om övervakningen har till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott. Avlyssning eller upptagning av ljud får dock inte ske utan tillstånd. Eftersom det enligt vad som framkommit förekommer att myndigheter, i första hand kommunala myndigheter, i egen regi driver parkeringshus dit allmänheten har tillträde bör denna anmälningsskyldighet ges en motsvarighet i form av ett undantag från den nya lagens krav på tillstånd. Undantaget ska utformas på ett sätt som överensstämmer med vad som föreslagits ovan för kamerabevakning i postverksamhet och tunnelbaneverksamhet.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis föreslås att det från kravet på tillstånd till kamerabevakning ska göras vissa undantag som i huvudsak motsvarar undantagen från tillståndsplikten enligt kameraövervakningslagen. Några av undantagen ska vidgas. Vidare föreslås att kamerabevakning som är anmälningsskyldig enligt den lagen, och som inte längre kan vara det, ska undantas från tillståndskravet.

I sammanhanget ska påpekas att det utöver vad som diskuterats ovan finns viss kamerabevakning som i dag är undantagen från tillståndsplikten eller omfattad av anmälningsskyldigheten och som är sådan att den framöver inte träffas av kamerabevakningslagens tillståndskrav. Några undantag från kravet behövs därmed inte för sådan kamerabevakning. Ett anmälningskrav kan inte heller gälla.

11.9. Förutsättningarna för tillstånd

Förslag: Tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av

sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad.

De intressen av kamerabevakning som ska tillmätas särskild betydelse ska utökas jämfört med kameraövervakningslagen.

Vid bedömningen av intresset av kamerabevakning ska det särskilt beaktas om bevakningen behövs för att

1. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller

utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom,

2. förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ord-

ning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar,

3. utöva kontrollverksamhet,

4. förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa

verkningarna av inträffade olyckor, eller

5. tillgodose andra därmed jämförliga ändamål.

Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad ska det särskilt beaktas

1. hur bevakningen ska utföras,

2. om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga

integritet ska användas, och

3. vilket område som ska bevakas.

Bedömning: Kamerabevakning bör utgöra ett komplement till

andra åtgärder.

Skälen för förslaget och bedömningen

Utgångspunkter

Frågan är då hur bestämmelserna om tillståndsprövning ska utformas. Som slagits fast i avsnitt 9.2.2 bör bestämmelserna ge ökade möjligheter till kamerabevakning. Vidare ska bestämmelserna vara förenliga med EU-regleringen och även i delar där de skulle kunna utformas annorlunda anpassas till denna reglering. De bör gälla för all kamerabevakning som träffas av tillståndskravet, oavsett om det

är kamerabevakning som omfattas av förordningen, kamerabevakning som avses i direktivet eller kamerabevakning som faller utanför EU-regleringen. I den utsträckning det är lämpligt kan regleringen i kameraövervakningslagen tjäna som förebild.

Som framgått av avsnitt 7.1.8 förutsätter förordningens särskilda utrymme för ett nationellt tillståndskrav naturligen kompletterande bestämmelser om hur en tillståndsprövning ska gå till. Vidare lämnar förordningen utrymme för nationella bestämmelser om allmänna villkor för personuppgiftsbehandling när behandlingen är nödvändig som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse, dvs. i de fall som ska omfattas av det svenska tillståndskravet. På samma sätt ger direktivets utrymme för starkare skyddsåtgärder i nationell rätt, som behandlats i avsnitt 7.2.6, en möjlighet att i svensk rätt närmare reglera tillståndsprövningen. En sådan möjlighet finns också på det område som faller utanför EU-regleringen. Som också framgått tidigare måste en planerad kamerabevakning vara laglig i den mening som avses i förordningen eller direktivet och brottsdatalagen för att överhuvudtaget få ske. Kravet på tillstånd gäller därutöver. I tillståndsprövningen kommer naturligt att ingå en bedömning av lagligheten.

En fortsatt intresseavvägning

Tillståndsprövningen enligt kamerabevakningslagen bör ske i form av en intresseavvägning mellan intresset av kamerabevakning och den enskildes intresse av att inte bli bevakad där tillstånd ska meddelas om det förra intresset väger tyngre än det senare. Denna proportionalitetsbedömning med en överviktsprincip är förenlig med EU-regleringen och liknar den konsekvensbedömning som den som vill bedriva kamerabevakning skulle ha gjort utan ett tillståndsförfarande enligt den regleringen. En sådan intresseavvägning sker också enligt kameraövervakningslagen och är ändamålsenlig även framöver. Behovet av kamerabevakning i ett enskilt fall måste vägas mot det intrång i integriteten som en kamerabevakning i det särskilda fallet innebär. Att det räcker med att intresset av kamerabevakning väger över det motstående intresset är rimligt i ljuset av ambitionen att möjligheterna till kamerabevakning ska öka. En sådan

bestämmelse är slutligen möjlig att ha för all kamerabevakning som ska omfattas av tillståndskravet.

Vad särskilt angår intresset av kamerabevakning gäller i dag att kameraövervakning endast får utgöra ett komplement till andra åtgärder i samma syfte, särskilt brottsförebyggande åtgärder. Kameraövervakning bör alltså inte ses som ett hjälpmedel som ska användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser.

Motsvarande princip kan sägas gälla enligt förordningen och direktivet. Enligt den regleringen krävs att en behandling av personuppgifter är nödvändig för att den ska få ske. Av ingresserna till förordningen och direktivet följer vidare att personuppgifter bör behandlas endast om syftet med behandlingen inte rimligen kan uppnås genom andra medel. Även om det unionsrättsliga begreppet nödvändig inte anses ha den strikta innebörden att något absolut fordras, bör i tillståndsprövningen också fortsättningsvis kamerabevakning ses som ett komplement till andra åtgärder, särskilt brottsförebyggande åtgärder. Detta kan beaktas i prövningen utan att det behöver föreskrivas uttryckligen. Det görs inte heller i kameraövervakningslagen.

Det föreslås följaktligen att tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad.

Intresset av kamerabevakning

När det sedan gäller vad som ska beaktas vid bedömningen av intresset av kamerabevakning har i avsnitt 9.2.2 närmare beskrivits ett flertal berättigade intressen av att bedriva kamerabevakning och att dessa inte med dagens lagstiftning kan få det genomslag i praxis som de bör ha. Den slutsats som dras är att kameraövervakningslagens bestämmelse om förutsättningarna för tillstånd till kameraövervakning är för snävt utformad både vad gäller övervakning för brottsbekämpande ändamål och vad gäller övervakning för andra ändamål. Möjligheterna till kamerabevakning ska därför öka, särskilt i fråga om kamerabevakning för syften som har att göra med brottsbekämpning men också för kamerabevakning i andra syften. Det gäller oavsett vem som vill bedriva kamerabevakning i ett visst

syfte, även om detta kan få betydelse vid bedömningen av hur tungt dennes intresse av sådan bevakning väger.

Vad först gäller brottsbekämpning anges i kameraövervakningslagen att det särskilt ska beaktas om kameraövervakning behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott. I praxis krävs att den plats som det gäller kan visas vara brottsutsatt eller, för att inspelning av material ska få ske, t.o.m. särskilt brottsutsatt. Intresset av brottsbekämpning på brottsutsatta platser ska självfallet fortsatt kunna åberopas som skäl för kamerabevakning. Vidare bör möjligheterna till inspelning öka på sådana platser, även när de inte är särskilt brottsutsatta. Det bör räcka att platsen är brottsutsatt. Med det menas inte varje plats där det någon gång har inträffat enstaka brott. Det krävs att människor eller egendom på platsen eller platsen i övrigt drabbats av brott i viss omfattning.

Det måste dock också vara möjligt att som skäl för kamerabevakning åberopa intresset av brottsbekämpning på vissa andra platser. Ibland kan det vara svårt att slå fast att en plats är brottsutsatt samtidigt som det ändå på objektiva grunder kan konstateras att det finns ett påtagligt behov av kamerabevakning på platsen med detta berättigade ändamål. Ett sådant behov måste kunna åberopas av såväl Polismyndigheten som andra, t.ex. en kommun. Det gäller i första hand platser som inte är, eller kan visas vara, mer frekvent drabbade av brott men där det finns en särskild risk för brott av vissa typer jämfört med andra platser i samhället dit allmänheten har tillträde. Det är platser där angrepp på liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom ändå har inträffat med viss upprepning eller där det finns en generell hotbild avseende de typerna av angrepp mot människor som bor, arbetar eller annars vistas regelmässigt på platsen eller mot egendom som finns där, t.ex. en viss byggnad eller fordon med anknytning till platsen. Som exempel kan nämnas förläggningar för asylsökande. Ett annat exempel kan vara en viss myndighets lokaler för anställda och myndighetens fordon. Angreppen på eller hotbilden mot människor på sådana platser kan t.ex. avse misshandelsbrott och hotbrott. Angreppen på eller hotbilden mot egendom avser handlingar som innebär förstörelse av egendom, t.ex. skadegörelse eller mordbrand. Huruvida tillstånd till kamerabevakning av sådana platser, såvitt gäller delar dit allmänheten har tillträde, ska ges får avgöras efter en

sammanvägning av intresset av kamerabevakning och intresset av skydd för integriteten för dem som bor och arbetar där.

Vidare måste intresset av att utreda framtida brott ges större tyngd än det haft hittills, särskilt i situationer där kamerabevakning inte samtidigt kan antas förebygga brottslighet på platsen alls eller endast i mindre utsträckning. Material från kamerabevakning kan ha stor betydelse för möjligheterna att utreda och lagföra brott, oavsett brottstyp och oavsett om bevakningen kan väntas ha någon direkt avskräckande effekt på potentiella brottslingar. Att begångna brott kan utredas och lagföras bidrar dessutom till att upprätthålla förtroendet för straffsystemet och därmed till att detta får avsedd generell brottsavhållande verkan. Utrymmet för att ge tillstånd till kamerabevakning i detta syfte, trots att en bevakning inte kan förväntas minska brottsligheten på platsen, ska alltså vidgas.

Dessa utvidgningar kan åstadkommas genom att de ändamål som avser brottsbekämpning förtydligas och utökas jämfört med kameraövervakningslagen samtidigt som de anpassas till EUregleringen och genom att det anges för vilka platser ändamålen kan åberopas. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att brottsdatalagens tillämpningsområde, i de delar som är relevanta i detta sammanhang, ska uttryckas så att lagen gäller för behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet

eller utreda eller lagföra brott. Detta motsvarar språkbruket i direk-

tivet, dock med den skillnaden att ordet upptäcka används i stället för ordet avslöja. En liknande uppräkning används i olika bestämmelser i förordningen. Samma uppräkning föreslås i kamerabevakningslagen. Visserligen ska kamerabevakning i syfte att utreda och lagföra inte ta sikte på bevakning som sker enbart i efterhand för att utreda ett redan begånget brott. Ordet brott och inte brottslig verksamhet bör likväl användas i dessa delar, eftersom en kommande utredning och lagföring av ett framtida brott avser ett konkret brott. Till uppräkningen ska knytas dels den situationen att en plats är brottsutsatt, dels den situationen att det av särskild anledning

finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom på en plats.

Vidare framstår det som angeläget att tillmäta intresset av allmän ordning och säkerhet särskild tyngd i kamerabevakningslagen. Detta intresse kan delvis överlappa intresset av brottsbekämpning, efter-

som det ibland är svårt att dra en gräns mellan brottsbekämpande uppgifter och uppgifter som avser allmän ordning och säkerhet. Att upprätthålla eller på annat sätt främja ordning och säkerhet är dock många gånger en självständig uppgift. Den nämnda utredningen har föreslagit att brottsdatalagen också ska omfatta personuppgiftsbehandling som utförs av behöriga myndigheter i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Kamerabevakning i syfte att

förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller att begränsa verkningarna av sådana störningar kan ut-

göra ett berättigat intresse inte endast för Polismyndigheten och de andra subjekt som avses i direktivet utan också för andra som omfattas av kravet på tillstånd till kamerabevakning. Det gäller kommuner och andra aktörer som har ett ansvar för ordning och säkerhet som följer av författning, t.ex. ordningslagen (1993:1617). Detta intresse ska därför anges i kamerabevakningslagen. Huruvida ett visst subjekt med fog kan åberopa detta intresse och hur tungt det då väger får avgöras i det enskilda fallet.

Vidare ska uttryckligen anges intresset av att utöva kontrollverk-

samhet. Eftersom kravet på tillstånd för att bedriva kamerabevak-

ning endast gäller myndigheter och andra subjekt som med författningsstöd eller stöd i beslut som meddelats enligt författning – eller stöd i kollektivavtal – utför vissa uppgifter handlar det här om myndigheters eller andras författningsreglerade verksamhet av det angivna slaget. Som exempel kan nämnas gränskontroll och tullkontroll. Kamerabevakning för att utföra sådana uppgifter kan vara av stor nytta samtidigt som, beroende på platsen, intresset för den enskilde av att inte bli föremål för bevakning kan vara begränsat.

Dessutom ska liksom i dag anges intresset av att förhindra olyckor. Detta intresse ska vidgas så att det också kan avse att förebygga eller

upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor.

Slutligen ska anges att det vid bedömningen av intresset av kamerabevakning särskilt ska beaktas om bevakningen behövs för att tillgodose andra därmed jämförliga ändamål, dvs. ändamål som är jämförbara med de ovan uppräknade. Detta innebär en utvidgning jämfört med kameraövervakningslagen på det sättet att jämförelsen ska ske med de i kamerabevakningslagen särskilt uppräknade ändamålen, som delvis är nya eller vidare. Som exempel på ett sådant jämförligt ändamål kan nämnas kamerabevakning vid utförande av en uppgift som avser Sveriges säkerhet och som inte omfattas av de

uppräknade intressena. Därutöver finns det, i likhet med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen, ett utrymme att anse att andra ändamål kan vara berättigade och att intresset av kamerabevakning även i sådana fall kan väga över hänsynen till integriteten. Då krävs normalt att integritetsriskerna är försumbara. Ibland kan dock dessa risker vara större men det berättigade intresset väga mycket tungt och därför väga över den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad.

Den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad

När det sedan gäller den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad bör bestämmelsen om vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av detta intresse utformas på samma sätt som i kameraövervakningslagen. En sådan utformning är förenlig med EU-regleringen. Den är också väl avvägd, även med beaktande av de utvidgningar som föreslagits ovan i fråga om intresset av kamerabevakning. Några tillämpningsproblem har inte framkommit vid den utvärdering av kameraövervakningslagen som gjorts. Tvärtom har utvärderingen visat att användning av integritetsvänlig teknik är en viktig faktor som kan medföra att tillstånd ges i större omfattning än om sådan teknik inte används. Eftersom utvecklingen av integritetsvänlig teknik hela tiden går framåt, kan förutses att denna omständighet får allt större betydelse vid tillståndsprövningen på det sättet att intresset av att inte bli föremål för kamerabevakning väger lättare. Därmed kan intresseavvägningen oftare utfalla så att tillstånd ska meddelas. I sammanhanget ska erinras om att integritetsintresset enligt gällande praxis anses vara mindre starkt i fall där de enskilda som kan komma att bli föremål för kamerabevakning samtidigt är de som riskerar att drabbas av den brottslighet som bevakningen syftar till att motverka. Denna praxis har goda skäl för sig.

Följaktligen föreslås att det vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad särskilt ska beaktas hur bevakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska användas och vilket område som ska bevakas.

Särskilt om tillstånd att spela in material, m.m.

Avslutningsvis ska sägas något dels om efterföljande behandling – inklusive inspelning och lagring – av bilder, dels om avlyssning och inspelning av ljud.

Enligt kameraövervakningslagen gäller att frågan om tillstånd ska ges till att bilder får behandlas vidare prövas inom ramen för den helhetsbedömning som görs vid intresseavvägningen. Det saknas anledning att i kamerabevakningslagen ta in särskilda regler för tillståndsprövningen i detta avseende.

Vidare har hittills gällt att ett tillstånd till kameraövervakning inte regelmässigt ska avse även tillstånd till efterföljande behandling av bilder. Denna utgångspunkt bör visserligen fortsatt gälla generellt. Av de föreslagna utvidgningarna avseende vilka intressen av kamerabevakning som särskilt ska beaktas i tillståndsprövningen följer dock naturligen att synen på när sådant tillstånd ska ges också bör bli mer generös.

Exempelvis ska möjligheten att kamerabevaka för brottsbekämpande ändamål öka. Intresset av att utreda och lagföra brott ska ges en större tyngd framöver. För att sådan kamerabevakning ska fylla sitt syfte krävs i regel en rätt att inte bara bevaka i realtid utan också att spela in och lagra bilder. Sparade bilder kan bidra till och ibland vara avgörande för att brott kan utredas och lagföras. Det gäller generellt för alla brott. Vissa brott är dessutom svåra att förutse och begås under endast några enstaka sekunder, vilket innebär att en rätt till inspelning endast på förekommen anledning blir utan värde. Som exempel kan nämnas en stöld av en väska eller mobiltelefon på en bänk bredvid en sovande ägare i en vänthall som begås av en förbipasserande. Utan en inspelningsrätt kan ett sådant brott många gånger inte utredas och lagföras. Ett tillstånd till kamerabevakning för brottsbekämpande syften bör alltså i regel innefatta en rätt till efterföljande behandling av bilder både vad gäller brottsutsatta platser och andra platser där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom.

En sådan rätt bör också ges i större utsträckning i andra fall än vad som tidigare varit möjligt. Det gäller exempelvis när syftet med kamerabevakning är att förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor i en verksamhet

som avser ämnen som kan vara mycket farliga för människor eller miljön.

I sammanhanget ska nämnas att det i avsnitt 14 görs den bedömningen att kamerabevakningslagen inte ska innehålla någon bestämd längsta tid under vilken material från kamerabevakning får behandlas. Det gör att tillsynsmyndighetens prövning av frågan inom ramen för tillståndsförfarandet får stor betydelse. Som framgår av nästa avsnitt kan tillsynsmyndigheten meddela villkor om detta när den ger tillstånd till kamerabevakning. Myndigheten kan då beakta eventuella relevanta bestämmelser i registerförfattningar.

När det gäller frågan om tillstånd ska ges till avlyssning eller inspelning av ljud gäller i dag att den prövas inom ramen för den helhetsbedömning som görs vid intresseavvägningen. Detsamma bör gälla framöver. Några särskilda bestämmelser om tillståndsprövningen för ljud ska alltså inte införas.

Vidare gäller i dag att ett tillstånd som innefattar en rätt att avlyssna eller spela in ljud endast ges om ett starkt behov av en sådan möjlighet kan påvisas. Avlyssning och inspelning av ljud i samband med kameraövervakning anses innebära att övervakningen blir mer känslig från integritetssynpunkt än om endast upptagning av bilder sker. I många situationer och miljöer är det naturligt att människor kan betraktas av andra medan det normalt är så att den enskilde kan råda över vem som hör vad han eller hon säger. Denna hållning har fortfarande fog för sig och bör gälla som en utgångspunkt. Även fortsättningsvis bör alltså tillståndsgivningen vad gäller avlyssning och inspelning av ljud präglas av restriktivitet.

11.10. Tillståndsförfarandet

Förslag: En ansökan om tillstånd till kamerabevakning ska vara

skriftlig och innehålla uppgifter som i princip motsvarar innehållet i en sådan konsekvensbedömning som regleras i förordningen eller direktivet.

Den kommun där kamerabevakningen ska ske ska få tillfälle att yttra sig före ett beslut om tillstånd, om det behövs.

Ett beslut om tillstånd ska förenas med villkor om hur bevakningen får anordnas. Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, får nya villkor beslutas eller, om förutsättningarna för tillstånd inte längre är uppfyllda, tillståndet återkallas.

Skälen för förslaget

Innehållet i en ansökan om tillstånd, m.m.

Enligt förordningen och direktivet är det den personuppgiftsansvarige som ska se till att behandlingen av personuppgifter sker i enlighet med förordningen respektive den nationella lagstiftning som genomför direktivet. Med personuppgiftsansvarig avses en fysisk eller juridisk person som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen.

I förordningen och direktivet anges vidare hur den personuppgiftsansvarige ska göra en konsekvensbedömning avseende dataskydd i de fall där en sådan behövs. En konsekvensbedömning enligt förordningen ska innehålla åtminstone – en systematisk beskrivning av den planerade behandlingen och

behandlingens syften, inbegripet – när det är lämpligt – den personuppgiftsansvariges berättigade intresse, – en bedömning av behovet av och proportionaliteten hos behand-

lingen i förhållande till syftet, – en bedömning av riskerna för de registrerades rättigheter och

friheter, och – de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, inbegripet

skyddsåtgärder, säkerhetsåtgärder och rutiner för att säkerställa skyddet av personuppgifter och för att visa att förordningen efterlevs.

Enligt direktivet ska en konsekvensbedömning innehålla en allmän beskrivning av den planerade behandlingen, en bedömning av riskerna för de registrerades rättigheter och friheter, de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, inklusive skyddsåtgärder, säker-

hetsåtgärder och rutiner för att säkerställa skyddet av personuppgifter och för att visa att direktivet efterlevs. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att det i förordningen till brottsdatalagen tas in bestämmelser om konsekvensbedömning som genomför direktivets bestämmelse.

En konsekvensbedömning kan visserligen inte anses behöva göras i de fall av kamerabevakning som omfattas av det föreslagna tillståndskravet. Som slagits fast tidigare bör dock bestämmelserna i kamerabevakningslagen, även när det inte är nödvändigt, utformas i nära överensstämmelse med bestämmelserna i EU-regleringen. Det framstår också som lämpligt i detta avseende. De krav som ska ställas upp i kamerabevakningslagen på innehållet i en ansökan om tillstånd ska därför ansluta till förordningens och direktivets reglering om konsekvensbedömning. För förordningens del kan tilläggas att sådana svenska bestämmelser inte kan anses utgöra en otillåten nationell reglering, eftersom bestämmelsen om konsekvensbedömning i förordningen inte gäller innehållet i en ansökan.

I kameraövervakningslagen föreskrivs i dag att en ansökan om tillstånd till kameraövervakning ska göras skriftligen hos länsstyrelsen i det län där övervakningen ska ske. Enligt den lagen ska vidare en ansökan om tillstånd innehålla uppgift om och beskrivning av den som ska bedriva kameraövervakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om övervakningen för tillståndshavarens räkning, ändamålen med övervakningen, den utrustning som ska användas, den plats där utrustningen ska placeras och det område som kan övervakas och de omständigheter i övrigt som är av betydelse för prövningen av ärendet. Om övervakningen avser en arbetsplats, krävs vidare ett yttrande från skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Innan beslut om tillstånd fattas ska dessutom den kommun där övervakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om det inte är onödigt.

Som framgår av avsnitt 15 nedan föreslås att tillsynen enligt kamerabevakningslagen ska samlas hos en myndighet. Det ska därför föreskrivas att en ansökan om tillstånd till kamerabevakning ska göras hos tillsynsmyndigheten. Vidare ska föreskrivas att en sådan ansökan ska vara skriftlig och att det i den ska anges vem som ska bedriva kamerabevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för tillståndshavarens räkning. Vid kamera-

bevakning får den som bestämmer ändamålet med bevakningen anses vara den som bedriver denna. Det kan vara flera som tillsammans bedriver kamerabevakning. Att den som bedriver kamerabevakning kan överlåta åt annan att faktisk handha bevakningen medför inte att ansvaret för denna överlåts.

Vidare föreslås att en ansökan om tillstånd lämpligen ska innehålla följande. – Uppgift om bevakningens ändamål. – En beskrivning av bevakningen, särskilt den utrustning som ska

användas, var utrustningen ska placeras, det område som ska bevakas och de tider då bevakningen ska ske. – En bedömning av behovet av och proportionaliteten i bevak-

ningen i förhållande till ändamålet. – En bedömning av riskerna för intrång i den personliga integri-

teten och en beskrivning av de åtgärder som planeras för att hantera riskerna. – Uppgift om de omständigheter i övrigt som är av betydelse för

prövningen av ärendet.

I avsnitt 13 behandlas frågan om det vid kamerabevakning av en arbetsplats, i likhet med vad som gäller i dag, ska krävas ett yttrande i tillståndsfrågan från en arbetstagarrepresentant.

Vad slutligen gäller dagens krav på att den berörda kommunen ska yttra sig i tillståndsärendet har det framkommit att kommunerna sällan har några särskilda synpunkter samtidigt som deras hörande medför en viss tidsutdräkt i ärendena. Att ett yttrande från den kommun där kamerabevakningen ska ske ibland kommer att vara värdefullt även för prövningen av tillstånd enligt kamerabevakningslagen står klart. En bestämmelse om att kommunen före ett beslut om tillstånd ska få tillfälle att yttra sig ska därför införas i lagen. Mot bakgrund av vad som framkommit ska dock föreskrivas att ett yttrande ska lämnas endast om det behövs. Den bedömningen görs av tillsynsmyndigheten.

Tillståndsbeslutet

Eftersom förordningen och direktivet inte innehåller några bestämmelser som föreskriver ett tillståndsförfarande, saknar de naturligen bestämmelser om hur ett tillstånd till kamerabevakning får utformas. Tillståndsförfarandet enligt kamerabevakningslagen måste dock övergripande sett vara förenligt med EU-regleringen. Det innebär att bestämmelser om tillståndsbeslut måste hålla sig inom de ramar som förordningen och direktivet ger. Det finns också en särskild bestämmelse i förordningen som tillåter att det i nationell rätt föreskrivs ytterligare befogenheter för den nationella tillsynsmyndigheten utöver vad som följer av förordningen. I direktivet finns en bestämmelse om att det i nationell rätt får föreskrivas starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet. Dessutom lämnar både förordningen och direktivet utrymme för att sanktioner föreskrivs i nationell rätt. En form av sanktion är återkallelse av tillstånd.

I dag föreskrivs i kameraövervakningslagen att ett beslut om tillstånd att kameraövervaka ska förenas med villkor om hur kameraövervakningen får anordnas. Sådana villkor ska avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas. Det ska också beslutas om de övriga villkor som behövs för tillståndet. Sådana villkor får avse upplysningar om övervakningen, upptagning, användning, bevarande eller annan behandling av bilder, avlyssning eller upptagning av ljud samt andra förhållanden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integritet. Vidare får ett tillstånd meddelas för en begränsad tid. Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, får nya villkor beslutas eller, om förutsättningarna för tillstånd inte längre uppfylls, tillståndet återkallas.

Dessa bestämmelser är förenliga med EU-regleringen och ändamålsenliga även för tillståndsbeslut enligt kamerabevakningslagen. Motsvarande bestämmelser, med vissa mindre sakliga och språkliga ändringar, ska därför tas in i den nya lagen.

12. Upplysning om kamerabevakning

12.1. Ett upplysningskrav

Förslag: Vid kamerabevakning ska genom tydlig skyltning eller

på något annat liknande verksamt sätt lämnas upplysning om

1. kamerabevakningen,

2. identiteten hos och kontaktuppgifterna till den som ska be-

driva bevakningen, och

3. kontaktuppgifter till ett eventuellt dataskyddsombud.

Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska en särskild upplysning lämnas om detta.

Information ska även göras tillgänglig för dem som kan bli kamerabevakade om

1. ändamålet med och den rättsliga grunden för kamerabevak-

ningen,

2. hur länge upptaget bild- och ljudmaterial får behandlas eller,

om det inte är möjligt att ange, kriterierna för att fastställa detta, och

3. möjligheten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten

och kontaktuppgifterna till den.

Skälen för förslaget

Rätten till information enligt EU-regleringen

I dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet finns bestämmelser om registrerades rättigheter. En av dessa är att den registrerade ska ha rätt till information om behandlingen av sina personuppgifter.

Rätten till information enligt förordningen är utformad som en skyldighet för den personuppgiftsansvarige att till registrerade lämna information om behandlingen av deras personuppgifter. Informationen ska lämnas självmant av den personuppgiftsansvarige. Den information som ska lämnas är omfångsrik. Rätten till information enligt direktivet är utformad som en skyldighet för den personuppgiftsansvarige att dels göra viss information tillgänglig för den registrerade, dels i specifika fall lämna viss annan information till den registrerade. Även denna information ska lämnas självmant av den personuppgiftsansvarige. Någon avgörande betydelseskillnad mellan uttrycket ”lämna” och uttrycket ”göra tillgänglig” i de delar som tar sikte på samma slags information enligt förordningen respektive direktivet kan inte anses finnas.

Såväl förordningen som direktivet innehåller också bestämmelser med allmänna krav på hur informationen ska lämnas. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. att informationen ska tillhandahållas i en koncis, begriplig och lättillgänglig form och på ett klart och tydligt språk. Vidare ska informationen tillhandahållas på lämpligt sätt, t.ex. i elektronisk form. Informationen ska som huvudregel vara kostnadsfri.

I kameraövervakningslagen finns en upplysningsplikt som innebär att upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Upplysning ska också lämnas om vem som bedriver övervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen, ska särskild upplysning lämnas om detta. Upplysningsplikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Den som bedriver kameraövervakning ska vidare lämna upplysning om ändamålen med övervakningen, om den övervakade eller den som kan komma att bli övervakad begär det.

I avsnitt 7.1.10 har gjorts den bedömningen att kameraövervakningslagens upplysningsplikt i huvudsak är förenlig med förord-

ningens rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter samt att vissa bestämmelser på kamerabevakningsområdet om upplysningsplikt kan införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Enligt den bedömning som gjorts i avsnitt 7.2.5 är vidare kameraövervakningslagens upplysningsplikt i huvudsak förenlig med direktivets rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter. Av det avsnittet framgår också att en svensk lagstiftning som omfattar kamerabevakning måste innehålla bestämmelser om rättigheter för registrerade eller om undantag från rättigheterna som uppfyller kraven i direktivet. I avsnitt 7.3 har redovisats att sådan kamerabevakning som inte omfattas av förordningens och direktivets tillämpningsområden i och för sig kan regleras i svensk rätt utan beaktande av EU-regleringen.

Redan i avsnitt 9 har konstaterats att det krävs en särskild reglering om hur det ska upplysas om kamerabevakning. Regleringen ska vara förenlig med bestämmelserna i förordningen och direktivet och bör även i delar där den i och för sig kan utformas annorlunda anpassas till EU-regleringen. Den bör, så långt det är förenligt med EU-regleringen och ändamålsenligt, vara densamma för all kamerabevakning. I den utsträckning det är lämpligt bör den vidare utformas med förebild i kameraövervakningslagen.

Behovet av ett svenskt krav på upplysning

Enligt förslaget i avsnitt 10.2 ska kamerabevakning definieras på ett sätt som liknar kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen. Kravet på att utrustningen inte ska manövreras på platsen innebär att den som bedriver bevakningen inte kommer att befinna sig på den plats där utrustningen är placerad. Någon faktisk identifiering av de personer som ”fångats” av en kamera sker oftast inte ens i de fall där materialet spelas in och bevaras. Det finns alltså sällan någon reell möjlighet att i efterhand lämna information till de personer som registrerats vid bevakningen. I många fall är den enda rimliga möjligheten att informera om bevakningen att lämna informationen på platsen genom skyltning. Som nämnts ovan är dock den information som ska lämnas enligt EU-regleringen omfattande. Att lämna all den informationen på skyltar i anslutning till den plats där bevakningen ska ske skulle riskera att göra skylt-

ningen svårare att upptäcka och att informationen blir otydlig. Detta innebär att det vid kamerabevakning råder särskilda förhållanden vad avser EU-regleringens krav på att lämna information till dem som kan bli kamerabevakade.

Från integritetssynpunkt är det viktigt att den som kan bli föremål för kamerabevakning får kännedom om bevakningen. Dold kamerabevakning är i princip inte acceptabel. Det är därför angeläget med ett tydligt krav på hur information ska lämnas vid just kamerabevakning så att det verkligen sker på ett verksamt sätt. Det möjliggör för enskilda att anpassa sig till att platsen är kamerabevakad och att välja om de vill bli föremål för sådan bevakning. Vidare syftar förordningens och direktivets bestämmelser om rätten till information till att registrerade ska kunna göra sina övriga rättigheter gällande. Ett upplysningskrav i fråga om kamerabevakning måste vara utformat så att det kan tjäna även detta intresse. Därigenom kan ett starkt integritetsskydd vid kamerabevakning garanteras. Till detta kommer att de förslag som lämnats ovan om kamerabevakningslagens tillämpningsområde och tillståndskrav innebär att många aktörers kamerabevakning kommer att få ske utan tillstånd. Denna förändring jämfört med kameraövervakningslagen medför att det bör ställas höga krav på upplysning i samband med kamerabevakning.

Mot denna bakgrund är det uppenbart att det finns behov av en särskild svensk bestämmelse om krav på upplysning vid kamerabevakning. En sådan kan bättre ta hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller vid kamerabevakning och säkerställa ett starkt integritetsskydd. Det måste därför närmare undersökas om och hur en sådan bestämmelse kan förenas med EU-regleringen.

Ett svenskt upplysningskrav är möjligt

Bestämmelserna om rätten till information i förordningen och direktivet bygger vidare på motsvarande bestämmelser i 1995 års dataskyddsdirektiv. Bestämmelserna om upplysningsplikt i kameraövervakningslagen har bedömts vara förenliga med bestämmelserna i det direktivet. Frågan är om de skäl som motiverat den bedömningen kan åberopas för att göra motsvarande bedömning av den nya EU-regleringen.

Enligt 1995 års direktiv skulle informationen till den registrerade omfatta den personuppgiftsansvariges och dennes eventuella företrädares identitet, ändamålen med behandlingen och all ytterligare information som med hänsyn till de särskilda omständigheter under vilka uppgifterna samlades in var nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling.

I samband med införandet av kameraövervakningslagen bedömdes upplysningsplikten vara förenlig med 1995 års direktiv med motiveringen att kamerabevakning i de allra flesta fall är att anse som sådan ostrukturerad behandling av personuppgifter som omfattas av den s.k. missbruksregeln i personuppgiftslagen. Enligt den behöver bl.a. de bestämmelser i lagen som rör frågor om information till registrerade inte tillämpas vid ostrukturerad behandling av personuppgifter och motsvarande ansågs därför gälla vid kamerabevakning (SOU 2009:87 s. 204 ff.).

Missbruksregeln, som efter en översyn av personuppgiftslagen infördes den 1 januari 2007, innebär dels ett undantag från de viktigaste bestämmelserna i personuppgiftslagen för behandling av personuppgifter i ostrukturerat material, dels ett förbud mot att utföra sådan behandling när behandlingen innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet. Undantaget motiverades främst av att det ansågs att hantering av ostrukturerat material, t.ex. i form av löpande text och ljud- och bildupptagningar, utgjorde ett utnyttjande av en sådan fri- och rättighet, nämligen yttrande- eller informationsfriheten, som enligt en bestämmelse i direktivet kunde motivera undantag från direktivets rättigheter (prop. 2005/06:173 s. 31 ff.) Sådan hantering skulle därför inte begränsas av de normala hanteringsreglerna i personuppgiftslagen.

Den undantagsbestämmelse i 1995 års direktiv som missbruksregeln grundas på har med vissa tillägg tagits in i förordningen (artikel 23). Bestämmelsen innebär att det är möjligt att i nationell lagstiftning begränsa tillämpningsområdet för såväl rätten till information som övriga rättigheter. Begränsningen måste dock ske med respekt för andemeningen i de grundläggande rättigheterna och friheterna och utgöra en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säkerställa skydd av den registrerade eller andras rättigheter och friheter. En liknande undantagsmöjlighet finns i direktivet (artikel 13.3) för viss del av bestämmelsen om rätten till information.

Det kan noteras att det i förordningen också finns ett särskilt undantag för yttrande- och informationsfriheten, som har en motsvarighet i 1995 års direktiv. Det förhållandet att yttrande- och informationsfriheten behandlas särskilt i en bestämmelse i förordningen kan inte anses innebära att just den fri- och rättigheten inte skulle omfattas av uttrycket fri- och rättigheter i förordningens bestämmelse om undantag från registrerades rättigheter. Motsvarande bedömning gjordes vid införandet av missbruksregeln (a. prop. s. 32).

Sammanfattningsvis finns det inte anledning att nu göra någon annan bedömning än den som regeringen gjort i förhållande till 1995 års direktiv i samband med införandet av missbruksregeln. Det innebär att rätten till yttrande- och informationsfrihet i det här fallet får anses vara en sådan fri- och rättighet som kan motivera en begränsning av EU-regleringens bestämmelser.

Denna rätt kan dock inte åberopas för myndigheter och andra subjekt som utövar myndighet eller utför uppgifter av allmänt intresse i förordningens mening. För dessa subjekt ger emellertid förordningen ett särskilt utrymme för nationella bestämmelser. Enligt förordningen får i dessa fall den nationella rätten innehålla bestämmelser om de allmänna villkor som ska gälla för behandlingen, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka uppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling.

Förordningen innebär samtidigt att missbruksregeln inte kan behållas. Vidare utgör kamerabevakning en form av personuppgiftsbehandling som kan vara, även när den är berättigad, särskilt integritetskänslig. Det är därför inte helt säkert hur utrymmet att göra undantag från rätten till information enligt förordningen och direktivet ska uppfattas strikt rättsligt. Ett praktiskt synsätt måste i viss mån kunna anläggas vid tolkningen. Som framgått ovan är rätten till information enligt EU-regleringen utformad på ett generellt sätt – eftersom den omfattar personuppgiftsbehandling i allmänhet – och därför dåligt anpassad till kamerabevakning. Rimligen hindrar EUregleringen inte en tolkning som innebär att vissa avvikelser kan göras för den särskilda form av personuppgiftsbehandling som kamerabevakning utgör. Detta gäller särskilt om en avvikande nationell bestämmelse kan anpassas för att ge bästa möjliga integritetsskydd vid den formen av behandling, främst genom en reglering av

sättet för hur information ska lämnas. En godtagbar balans mot det förhållandet att viss information utelämnas kan då uppnås. I sammanhanget ska nämnas att det i avsnitt 15 nedan föreslås att överträdelse av kravet på upplysning ska sanktioneras, vilket inte föreslagits av Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv för motsvarande informationskrav i brottsdatalagen. Däremot ska det påföras sanktionsavgift vid överträdelse av bestämmelserna om rätten till information enligt förordningen.

Till detta kommer att vissa delar av den information som ska lämnas enligt förordningen och direktivet inte är relevanta vid kamerabevakning. Avvikelser från regleringen i de delarna är givetvis möjliga.

Sammantaget görs därför bedömningen att det är möjligt att införa en svensk bestämmelse om krav på upplysning vid kamerabevakning som i delar kan avvika från EU-regleringen och som samtidigt kan ge ett starkt integritetsskydd vid sådan bevakning.

Hur ska upplysningskravet utformas?

Frågan är då hur en svensk bestämmelse om krav på upplysning vid kamerabevakning ska utformas.

I enlighet med de utgångspunkter som angetts ovan ska bestämmelsen gälla för all kamerabevakning som omfattas av kamerabevakningslagen. Bestämmelsen ska exklusivt reglera frågan. För att bestämmelsen ska gå att förena med EU-regleringen och ge ett starkt integritetsskydd ska den vidare innehålla krav på att relativt utförlig information ska lämnas och på hur detta ska ske. Den kommer därigenom att innebära högre krav än kameraövervakningslagens upplysningsplikt. Samtidigt kan de delar av dagens upplysningsplikt som är ändamålsenliga behållas.

I direktivet anges först vilken information den personuppgiftsansvarige alltid ska göra tillgänglig för registrerade (artikel 13.1). Det är fråga om allmän information som gäller den personuppgiftsansvariges identitet och kontaktuppgifter, dataskyddsombudets kontaktuppgifter, ändamålen med behandlingen, rätten att lämna in klagomål till en tillsynsmyndighet och tillsynsmyndighetens kontaktuppgifter, rätten att begära tillgång till personuppgifter och

rätten att begära rättelse eller radering av personuppgifter och begränsning av behandling.

Därutöver ska den personuppgiftsansvarige i specifika fall lämna viss information för att göra det möjligt för den registrerade att utöva sina rättigheter (artikel 13.2). Det gäller information om behandlingens rättsliga grund, hur länge personuppgifterna kommer att lagras eller kriterier för att fastställa det, kategorier av mottagare av uppgifterna och den ytterligare information som det finns behov av. Det finns en möjlighet att begränsa denna rätt till information (artikel 13.3). Syftet med begränsningen ska vara att undvika att officiella eller rättsliga utredningar, förundersökningar eller förfaranden hindras eller att undvika menlig inverkan på brottsbekämpande åtgärder, lagföring eller verkställighet av straffrättsliga påföljder, att skydda allmän eller nationell säkerhet eller att skydda andra personers rättigheter och friheter. En begränsning får vidtas endast i den utsträckning och så länge som den är nödvändig och proportionell.

Den närmare innebörden av begränsningen till att information endast behöver lämnas i specifika fall framgår inte av direktivet. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har diskuterat innebörden och ansett att det kan vara fråga om ett specifikt fall när den enskilde riskerar att lida rättsförlust om han eller hon inte får del av informationen eller när det av annat skäl är viktigt för honom eller henne att känna till behandlingen för att kunna ta till vara sina rättigheter. Utredningen har som exempel angett att personuppgifter har lämnats till fel mottagare och att det kan komma att medföra negativa konsekvenser för den registrerade. Enligt utredningen bör det för att informationsskyldigheten ska inträda normalt krävas att det är fråga om överträdelser av regelverket som kan föranleda skadeståndsansvar, allvarlig kritik eller ingripande från tillsynsmyndigheten eller någon liknande reaktion. Utredningen har uttalat att den personuppgiftsansvarige i de fallen bör informera den registrerade om vad som har hänt och vilka åtgärder som han eller hon kan vidta, t.ex. lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten eller väcka talan om skadestånd.

Det saknas anledning att på kamerabevakningsområdet göra någon annan bedömning av den sistnämnda bestämmelsens innebörd än den som Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har gjort. Som nämnts ovan är det vid kamerabevakning i de flesta fall

omöjligt att informera om bevakningen i efterhand, eftersom någon identifiering av personerna oftast inte sker. I praktiken är det då omöjligt att informera personer som förekommer i bild- och ljudmaterial om ett ”specifikt fall” skulle uppkomma vid den efterföljande behandlingen av materialet. Mot denna bakgrund görs bedömningen att den nu diskuterade bestämmelsen om information i specifika fall i och för sig inte behöver genomföras genom kamerabevakningslagens bestämmelse om krav på upplysning vid kamerabevakning. Något hinder mot att så sker genom att upplysningskravet utformas så att sådana uppgifter ska lämnas på förhand på visst sätt finns dock inte.

I förordningen finns en bestämmelse som delvis motsvarar direktivets bestämmelse om allmän information (artikel 13.1). Enligt denna ska den personuppgiftsansvarige bl.a. lämna information till registrerade om sin identitet och sina kontaktuppgifter, om kontaktuppgifter till eventuellt dataskyddsombud samt om ändamålen med behandlingen.

Av förordningen följer att viss ytterligare information ska lämnas. En del av denna information är sådan som enligt direktivet endast ska lämnas i specifika fall. För viss information enligt förordningen anges att den ska lämnas när det krävs, vilket möjligen kan tolkas som att den bara ska lämnas när den behövs i det enskilda fallet. Som exempel på ytterligare information enligt förordningen kan nämnas uppgifter om mottagare eller kategorier av mottagare av personuppgifter, uppgifter om att den personuppgiftsansvarige avser att överföra personuppgifter till ett tredjeland eller en internationell organisation, uppgift om behandlingens rättsliga grund, hur länge uppgifterna ska lagras, rätten till tillgång till, rättelse av eller radering av personuppgifter eller begränsning av behandling och rätten att invända mot behandling, rätten till dataportabilitet samt rätten att återkalla samtycke och att inge klagomål till tillsynsmyndigheten. Av dessa uppgifter är det vissa som är särskilt viktiga vid kamerabevakning och för ett upplysningskrav som primärt gäller själva insamlingen av ett bildmaterial och, i förekommande fall, ljudmaterial.

Det svenska upplysningskravet ska lämpligen omfatta den information som avses i direktivets allmänna bestämmelse utom det som avser en senare behandling av material. Vidare ska kravet omfatta sådan information som i övrigt anges i förordningen och direktivet

och som är av relevans och är ändamålsenlig vid kamerabevakning. Information som bedöms sakna relevans eller vara praktiskt svår att lämna vid kamerabevakning ska inte omfattas. Detta innebär att upplysningskravet lämpligen ska omfatta följande.

Upplysning ska lämnas om kamerabevakningen, dvs. att platsen är kamerabevakad. Detsamma ska gälla identiteten hos och kontakt-

uppgifterna till den som ska bedriva bevakningen. Även upplysning

om kontaktuppgifter till ett dataskyddsombud, om det finns ett sådant, ska lämnas. Liksom enligt kameraövervakningslagen ska en

särskild upplysning lämnas, om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen. Ett krav på att de här upplysningarna lämnas säker-

ställer att den som kan bli kamerabevakad eller som kamerabevakas vet att bevakning sker och till vem han eller hon kan vända sig med frågor om bevakningen.

Vidare ska upplysningskravet omfatta information om ända-

målet med kamerabevakningen. Lämpligen ska kravet därför även

avse den rättsliga grunden för bevakningen. Information i dessa avseenden är en förutsättning för att enskilda ska kunna förstå om kamerabevakningen omfattas av tillståndskravet och om den utförs för ett berättigat ändamål. I de fall kamerabevakning enligt förordningen kan ske utan krav på tillstånd och efter en intresseavvägning får anges vilket intresse som motiverar kamerabevakningen i det enskilda fallet.

Information ska vidare lämnas om hur länge upptaget bild- och

ljudmaterial får behandlas eller, om det inte är möjligt att ange, kriterierna för att fastställa detta. Sådan information har större relevans

än tidigare till följd av att det, som framgår nedan, inte ska finnas någon bestämd tid i kamerabevakningslagen för hur länge bild- och ljudmaterial som spelats in får behandlas. Enligt kameraövervakningslagen är tiden i dag begränsad till två månader på platser som allmänheten har tillträde till. Vidare kommer tillsynsmyndigheten, till följd av att tillståndskravet ska omfatta endast vissa aktörer, i många fall inte att i förväg granska tiden för hur länge material ska behandlas. Utan ett krav på att information ska lämnas om hur länge upptaget material får behandlas skulle enskildas möjligheter att få reda på detta, och om inspelning överhuvudtaget sker, avsevärt försvåras.

Slutligen ska upplysningskravet även innefatta information om

möjligheten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten och kon-

taktuppgifterna till den. En större andel än tidigare av den kamera-

bevakning som bedrivs kommer att ske såväl tillståndsfritt som anmälningsfritt. Det innebär att en effektiv tillsyn i ökad utsträckning kommer att förutsätta att enskilda uppmärksammar tillsynsmyndigheten på kamerabevakning som inte uppfyller de krav som följer av kamerabevakningslagen.

Den information som upplysningskravet föreslås innehålla är i vissa avseenden mer omfattande än vad direktivets bestämmelser kräver. Direktivet hindrar inte att det i svensk rätt föreskrivs ett starkare skydd än vad som följer av det. Upplysningskravet innebär vidare att förordningens bestämmelser delvis upprepas i den svenska bestämmelsen. Detta bedöms vara förenligt med förordningen, eftersom det är fråga om dels en begränsning av förordningens bestämmelser, dels en upprepning som gör den svenska bestämmelsen tydlig och begriplig.

När det sedan gäller sättet för upplysning anges i dag i kameraövervakningslagen att upplysning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Det har i den kartläggning och utvärdering av lagen som gjorts och redovisats i avsnitt 5 inte framkommit att det funnits några generella problem när det gäller utformningen av upplysningsplikten i denna del. Kamerabevakningslagens upplysningskrav bör därför såvitt avser vissa av upplysningarna utformas med denna som förebild men med en viss förstärkning, som också tydligt kan markera att vad gäller övriga upplysningar kan de lämnas på annat sätt.

Det föreslås att det genom tydlig skyltning eller på något annat

liknande verksamt sätt ska lämnas upplysning om kamerabevak-

ningen, identiteten hos och kontaktuppgifterna till den som ska bedriva bevakningen och kontaktuppgifter till ett eventuellt dataskyddsombud. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska – på samma sätt – lämnas en särskild upplysning om detta.

Den ytterligare information som ska lämnas vid kamerabevakning är inte av lika omedelbart intresse för dem som kan bli bevakade som upplysningarna om att platsen är kamerabevakad och om vem som bedriver bevakningen. Vidare kan skyltning på platsen förväntas bli ett vanligt sätt att uppfylla upplysningskravet på. Som nämnts ovan kan en stor mängd information på en skylt vara svår för enskilda att tillgodogöra sig snabbt och enkelt. Det föreslås därför att denna information ska göras tillgänglig för dem som kan bli

kamerabevakade. Det innebär att informationen t.ex. kan tillhanda-

hållas på en webbsida dit man kan söka sig genom de kontaktuppgifter till den som bedriver bevakningen som det ska upplysas om. Denna reglering får anses såväl lämplig som förenlig med EUregleringen.

För att upplysningar om kamerabevakning från rörliga objekt ska vara verksamma kan de givetvis lämnas genom skyltning, t.ex. vid vägar eller stigar som leder in till det område som ska bevakas eller i form av klisterlappar på fordon i vägtrafik. I de fall det är ett särskilt evenemang som ska bevakas, t.ex. en festival i ett parkområde, kan skyltning kombineras med upplysningar som lämnas i programblad eller liknande material.

När ska upplysningskravet inträda?

Upplysningsplikten enligt kameraövervakningslagen inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Att upplysningsplikten börjar gälla vid denna tidpunkt är en följd av hur kameraövervakningslagens generella tillämpningsområde har utformats. Lagen gäller när utrustningen är uppsatt så att den kan användas för personövervakning.

I avsnitt 10.2 har föreslagits att kamerabevakningslagens tillämpningsområde ska utformas så att lagen gäller när kamerabevakning sker, dvs. när den utrustning som omfattas av lagen används. I linje med det förslaget ska upplysningskravet inträda när kamerabevakningen sker. I praktiken innebär det att upplysningarna och informationen måste lämnas innan kameran eller utrustningen används.

En skillnad jämfört med nuvarande reglering blir alltså att upplysningskravet inte gäller när en kamera inte används. För att tillsynsåtgärder ska kunna vidtas mot någon som inte uppfyller upplysningskravet kommer det därmed att krävas bevisning om att kameran har använts. Skillnaden kan dock inte förutses leda till några ohanterliga praktiska problem vid sådan kamerabevakning som ska omfattas av kamerabevakningslagen. Samma tidpunkt för informationsskyldighetens inträde gäller för övrigt för annan kameraanvändning och för övrig personuppgiftsbehandling som helt regleras av förordningen eller brottsdatalagen.

Vem ska omfattas av upplysningskravet?

Upplysningskravet ska gälla för den som bedriver kamerabevakning. Detta är en skillnad mot vad som gäller enligt kameraövervakningslagen där upplysningsplikten riktar sig mot såväl den som bedriver kamerabevakning som den som har en övervakningskamera uppsatt (prop. 1989/90:119 s. 41 f.). Skillnaden är en naturlig följd av att kamerabevakningslagen föreslås gälla först när kamerabevakning sker och inte redan när utrustningen sätts upp. Upplysningskravet i kamerabevakningslagen kan då inte rikta sig mot någon annan än den som bedriver kamerabevakning.

12.2. Undantag från upplysningskravet

Förslag: Upplysning om kamerabevakning ska inte behöva lämnas

vid

1. bevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk

hastighetsövervakning,

2. bevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av

Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom på en viss plats och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott,

3. bevakning som sker för att skydda en byggnad, en annan

anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–4 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om bevakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet,

4. bevakning som Försvarsmakten bedriver från ett fordon, far-

tyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan bevakning,

5. bevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av

Polismyndigheten eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka, och

6. bevakning som bedrivs av den som är räddningsledare enligt

lagen om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att efterforska en försvunnen person.

Undantaget i punkten 3 ska inte gälla för sådana byggnader, andra anläggningar eller områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skyddslagen.

Undantagen ska inte gälla, om ljud ska avlyssnas eller tas upp vid kamerabevakningen.

Om det finns synnerliga skäl, ska tillsynsmyndigheten få besluta om undantag från upplysningskravet i enskilda fall. En ansökan om undantag ska vara skriftlig. Den kommun där kamerabevakningen ska ske ska få tillfälle att yttra sig före ett beslut om undantag, om bevakningen ska avse en plats dit allmänheten har tillträde och det behövs ett yttrande. Ett beslut om undantag ska förenas med de villkor som behövs. Om förutsättningarna för ett beslut om undantag ändras, får beslutet ändras eller, om förutsättningarna för ett sådant beslut inte längre är uppfyllda, detta återkallas.

Skälen för förslaget

Inledning

Kameraövervakningslagen innehåller bestämmelser om undantag från lagens upplysningsplikt i vissa fall. Undantagen gäller vid automatisk hastighetsövervakning som Polismyndigheten bedriver, övervakning av vissa skyddsobjekt, viss övervakning som Försvarsmakten bedriver och viss övervakning för att efterforska försvunna

personer. Om det finns synnerliga skäl, får länsstyrelsen i andra fall besluta om undantag från upplysningsplikten.

Som utgångspunkt ska gälla att undantagen bör behållas. De skäl som en gång motiverat att undantagen införts måste fortfarande antas göra sig gällande. Som framgått av föregående avsnitt finns det ett visst utrymme att i nationell rätt avvika från EUregleringens bestämmelser om rätten till information. Nedan prövas också om det är möjligt att utan åberopande av detta utrymme behålla undantagen. Det görs där en bedömning för vart och ett av dagens undantag om undantaget är förenligt med EU-regleringen och lämnas förslag till om det ska tas in i kamerabevakningslagen och, i så fall, i vilken form.

Dessutom diskuteras om det bör införas ytterligare undantag från upplysningskravet dels vid kamerabevakning som är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller för att begränsa verkningarna av en inträffad olycka, dels vid kamerabevakning som Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen bedriver när det finns risk för viss allvarlig brottslighet.

Bevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning

Kamerabevakning som bedrivs av Polismyndigheten vid automatisk hastighetsövervakning utförs i en verksamhet som består i brottsbekämpning och lagföring. Direktivet gäller därför när personuppgifter behandlas som en del av bevakningen.

Vid sådan kamerabevakning samlas det endast in uppgifter när ett fordon har överskridit gällande hastighetsbegränsning. Uppgifterna används i en påföljande brottsutredning. I en sådan utredning gäller bestämmelserna om förundersökning i rättegångsbalken. Dessa bestämmelser innehåller krav på att den som skäligen misstänks för brottet ska underrättas om misstanken och, i den mån det kan ske utan men för utredningen, få ta del av det som har förekommit vid undersökningen.

Vid den kamerabevakning som sker vid automatisk hastighetsövervakning är det alltså fråga om behandling av personuppgifter som ingår i ett ärende i samband med brottsutredning. För sådan behandling får enligt direktivet föreskrivas att rätten till information ska utövas i enlighet med medlemsstatens nationella rätt. Som

framgått kommer information om kamerabevakningen att ges till den som blivit föremål för sådan bevakning genom de bestämmelser som reglerar förundersökningen. Undantaget från upplysningskravet vid bevakning som Polismyndigheten bedriver vid automatisk hastighetsövervakning bedöms med hänsyn härtill vara förenligt med EU-regleringen. Vidare framstår undantaget som lämpligt att behålla. Det ska därför införas i kamerabevakningslagen.

Bevakning av skyddsobjekt

Kameraövervakning som sker för att skydda vissa byggnader, andra anläggningar eller områden som enligt skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt är i kameraövervakningslagen undantagen från upplysningsplikten. De skyddsobjekt som omfattas av undantaget är av olika karaktär. Det är i stor utsträckning fråga om objekt som är av betydelse för försvarets verksamhet men även anläggningar och områden som är avsedda för civila ändamål, t.ex. energiförsörjning, vattenförsörjning, elektroniska kommunikationer och transporter, omfattas.

Avsikten med skyddslagen är att ge skydd mot säkerhetshotande verksamhet (prop. 2009/10:87 s. 25). Ursprungligen avsåg regleringen om skyddsobjekt främst militär verksamhet men med tiden har allt fler civila samhällsfunktioner kommit att omfattas. Det är övergripande fråga om att skydda samhället mot risker och påfrestningar på grundläggande samhällsfunktioner. Syftet med ett beslut om att en byggnad eller annan anläggning eller ett område eller annat objekt ska utgöra ett skyddsobjekt är att förstärka skyddet mot sabotage, terroristbrott, spioneri eller röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret och grovt rån. Syftet kan också vara att skydda allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet.

Förordningen och direktivet omfattar inte behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten. Enligt skälen till förordningen och direktivet innebär detta att verksamhet som avser nationell säkerhet faller utanför regleringen.

Begreppet förekommer inte i den svenska versionen av 1995 års dataskyddsdirektiv; däremot förekommer begreppet national security

i den engelska versionen av direktivet. I den svenska versionen används i stället statens säkerhet medan rikets säkerhet används i personuppgiftslagen. Av kommissionens förklaring till 1995 års direktiv framgår att begreppet national security är avsett att omfatta skydd av den nationella suveräniteten mot såväl interna som externa hot (jfr SOU 1993:10, bil. s. 184). I den svenska versionen av dataskyddsrambeslutet, som nu ersätts av det nya direktivet, förekommer begreppet nationell säkerhet. I den engelska versionen används national security. Vid genomförandet av rambeslutet uttalade regeringen att begreppet rikets säkerhet torde vara snävare än begreppet nationell säkerhet (prop. 2012/13:73 s. 68 ff.). I det betänkande som föregick propositionen angavs att en central och allmän utgångspunkt vid bedömningen av om en verksamhet påverkar den nationella säkerheten eller inte är huruvida det i en viss situation finns en otillåten påverkan på det demokratiska statsskicket eller en kapacitet att hota en viktig samhällsfunktion (SOU 2011:20 s. 221 ff.).

När det gäller begreppet nationell säkerhet i den nya förordningen har Dataskyddsutredningen inte närmare analyserat innebörden av detta men uttalat att det är rimligt att anta att det inom offentlig sektor finns även annan verksamhet än den som avser nationell säkerhet som kan falla utanför unionsrätten. Utredningen har också diskuterat förordningens undantag för behandling av personuppgifter i verksamhet som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Utredningen har föreslagit att förordningen genom dataskyddslagen – i de delar där det är möjligt – ska utsträckas till att gälla även personuppgiftsbehandling i verksamheter inom dessa områden. På direktivets område har Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv uttalat att till nationell säkerhet hör Säkerhetspolisens uppgifter att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet och terroristbrott och att utreda och beivra sådana brott samt att ansvara för personskyddet av den centrala statsledningen.

Begreppet nationell säkerhet måste alltså anses vara vidare än begreppet rikets säkerhet. Den exakta gränsen mellan vad som avser nationell säkerhet och vad som inte gör det är dock svår att dra. Vad gäller just skyddsobjekt skulle å ena sidan kunna hävdas att all verksamhet i eller vid sådana objekt har att göra med nationell säkerhet, eftersom syftet med att göra dem till skyddsobjekt är att skydda grundläggande samhällsfunktioner. Å andra sidan måste invändas

att det är tveksamt att anlägga ett sådant strikt svenskt synsätt i detta sammanhang; det har knappast varit avsikten med förordningen att personuppgiftsbehandling som sker i verksamheter som avser t.ex. transporter ska falla utanför förordningens tillämpningsområde. Alla objekt som avser transporter utgör inte heller skyddsobjekt, vilket ytterligare illustrerar gränsdragningssvårigheterna.

Såvitt avser kamerabevakning innebär det sagda att undantag från kravet på upplysning om sådan bevakning kan föreskrivas i kamerabevakningslagen utan hinder av EU-regleringen så länge det handlar om bevakning i verksamhet som avser nationell säkerhet. Personuppgiftsbehandling i sådan verksamhet faller utanför EUregleringen och kan regleras fritt i svensk rätt, även om Dataskyddsutredningen har föreslagit att förordningen ska göras tillämplig även på sådan behandling. Många av de situationer av kamerabevakning där upplysning om bevakningen i dag inte behöver lämnas därför att bevakningen avser skyddsobjekt måste – även med beaktande av den osäkerhet som råder om innebörden av begreppet nationell säkerhet – anses vara sådana som faller utanför unionsrätten. De övriga situationerna får under alla förhållanden anses rymmas inom den möjlighet till nationella undantag från rätten till information som finns enligt EU-regleringen. Dagens undantag från upplysningsplikten är alltså förenliga med EUregleringen och är också lämpliga att behålla framöver. Det föreslås därför att undantagen införs i kamerabevakningslagen.

Bevakning som Försvarsmakten bedriver i vissa fall

Från upplysningsplikten i kameraövervakningslagen undantas i dag också övervakning som Försvarsmakten bedriver från ett fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning.

Som framgått ovan faller personuppgiftsbehandling och kamerabevakning i Försvarsmaktens verksamhet i regel utanför EUregleringen, eftersom verksamheten avser nationell säkerhet. EUregleringen hindrar därför inte att undantaget från upplysningskravet behålls. Vidare framstår undantaget fortfarande som motiverat.

Det föreslås därför att ett sådant undantag tas in i kamerabevakningslagen.

Bevakning för efterforskning av försvunna personer

Undantaget från upplysningsplikten i kameraövervakningslagen för övervakning som är av vikt för att efterforska en försvunnen person har motiverats av att det sällan är möjligt att på ett verksamt sätt upplysa om övervakningen. Det beror dels på den skyndsamhet som måste iakttas vid insatser av detta slag, dels att övervakningen kan omfatta stora geografiska områden (prop. 2012/13:115 s. 57).

Detta undantag från upplysningskravet avser alltså en speciell situation av kamerabevakning med i normalfallet begränsade risker för integriteten som står mot intresset av att finna en saknad person. Med hänsyn härtill och med åberopande av det utrymme till undantag från EU-regleringen som tidigare konstaterats finnas görs bedömningen att ett fortsatt undantag kan förenas med den regleringen. Ett sådant föreslås därför i kamerabevakningslagen.

Bevakning vid en hotande eller inträffad olycka

I avsnitt 11 har föreslagits att kamerabevakning ska få ske under högst en månad utan att en ansökan om tillstånd har gjorts vid bevakning som bedrivs av Polismyndigheten eller den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka.

Bestämmelsen är främst avsedd att komma till användning i anslutning till att avspärrning har skett på grund av en olycka, en katastrof eller någon annan nödfallsliknande situation (prop. 1997/98:64 s. 56 och 2012/13:115 s. 56). När kameraövervakningslagen infördes diskuterades om bestämmelsen kunde omfatta situationer där det fanns behov av kameraövervakning för att efterforska försvunna personer. Slutsatsen blev att så ofta inte var fallet och därför infördes ett särskilt tillfälligt undantag från tillståndsplikten för den situationen. Som framgått ovan undantogs den situationen också från kameraövervakningslagens upplysningsplikt och ska den även vara undantagen från den nya lagens upplysningskrav.

Vid hotande eller inträffade olyckor finns det i regel behov av att snabbt kunna få en överblick av olycksområdet. Ibland kan detta vara förhållandevis enkelt att få, i andra fall svårare exempelvis p.g.a. omfattningen av den hotande eller inträffade olyckan och det sammanhang i vilket den riskerar att inträffa respektive har inträffat. Som exempel på det senare kan nämnas en inträffad olycka vid en större anläggning där den bedrivna verksamheten är sådan att olyckan kan orsaka allvarliga skador på många människor eller på miljön. I sådana sammanhang kan främst kamerautrustade drönare eller kameror på eller i andra luftfartyg utgöra användbara hjälpmedel. Det kan i de fallen med hänsyn till behovet av skyndsamhet och det olycksdrabbade områdets storlek vara svårt att åtminstone inledningsvis uppfylla upplysningskravet i kamerabevakningslagen, förutsatt att kameraanvändningen omfattas av lagen. Samtidigt får intresset hos de enskilda som kan bli föremål för bevakningen att bli upplysta om denna anses väga mindre tungt än annars. Det kan också antas att dylika situationer utgör en mindre del av samtliga de olyckssituationer där kamerabevakning kan behövas och dessutom avser ett avgränsat antal människor och en tid som är begränsad till ett akut inledningsskede. I dessa fall bör, förutsatt att kamerabevakningen behöver fortsätta, kunna ställas krav på att upplysningskravet iakttas så snart som möjligt. I den mån detta av praktiska skäl är omöjligt kan en möjlighet till undantag från upplysningskravet i det enskilda fallet finnas enligt vad som föreslås nedan. Som regel torde dock en fortsatt kamerabevakning efter det första akuta skedet kunna anordnas för mer avgränsade områden med upplysning om bevakningen alternativt torde det saknas behov av fortsatt bevakning. I normalfallen där en avspärrning kan ske direkt ska upplysningskravet liksom tidigare uppfyllas samtidigt. Följaktligen finns det ett visst behov av ett undantag från upplysningskravet vid sådan kamerabevakning som sker för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka.

Ett sådant undantag avser en speciell situation av kamerabevakning med relativt begränsade risker för integriteten som står mot intresset av att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka. Med hänsyn härtill och med åberopande av det utrymme till undantag från EU-regleringen som ovan

konstaterats finnas görs bedömningen att ett undantag kan förenas med den regleringen.

Mot denna bakgrund föreslås ett begränsat undantag från upplysningskravet vid sådan kamerabevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av Polismyndigheten eller den som är räddningsledare enligt lagen om skydd mot olyckor, om bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka.

Bevakning som Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen bedriver vid risk för viss allvarlig brottslighet

I kameraövervakningslagen finns ett tillfälligt undantag från tillståndsplikten vad avser viss kameraövervakning i Polismyndighetens och Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet. Enligt detta undantag får kameraövervakning bedrivas av dessa myndigheter under högst en månad utan att tillstånd har sökts, om det av särskild anledning finns risk för att allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom kommer att utövas på en viss plats och syftet med övervakningen är att förebygga eller förhindra brott. Om en ansökan om tillstånd görs inom en månad från det att kameraövervakningen inleddes, får den bedrivas utan tillstånd till dess att ansökningen har prövats. I avsnitt 11 har föreslagits att i huvudsak samma undantag från tillståndskravet ska finnas i kamerabevakningslagen.

Kamerabevakning som enligt detta undantag får bedrivas utan tillstånd omfattas i dag inte av ett motsvarande undantag från upplysningsplikten i kameraövervakningslagen. Med hänsyn till förändringar i brottsligheten och den teknikutveckling som skett, framför allt när det gäller möjligheten att bedriva kamerabevakning från drönare, finns det situationer där det framstår som motiverat att polisen ska kunna använda kameror som manövreras på avstånd utan att upplysning om användningen lämnas. Det handlar främst om situationer där det är mycket brådskande att använda en kamera och upplysning inte hinner lämnas.

Frågan om kameraanvändning av polisen utan upplysning med stöd i den lagstiftning som är aktuell i detta lagstiftningsärende är komplicerad. Detta har berörts redan ovan. Frågan har också varit föremål för diskussion i tidigare lagstiftningssammanhang, senast

i samband med införandet av kameraövervakningslagen i anslutning till en diskussion om undantag i enskilda fall från den lagens upplysningsplikt (a. prop. s. 88 ff.). Regeringen redogjorde där för att möjligheterna att använda hemlig kameraövervakning utvidgats sedan kameraövervakningslagens föregångare, lagen om allmän kameraövervakning, tillkommit. Därefter underströk regeringen att möjligheten till undantag från upplysningsplikten enligt kameraövervakningslagen inte är avsedd att användas på ett sätt som innebär en utvidgning av reglerna om hemlig kameraövervakning i tvångsmedelslagstiftningen (jfr prop. 1997/98:64 s. 25). Enligt regeringen borde därför kravet på synnerliga skäl för att medge undantag från upplysningsplikten inte kunna anses uppfyllt vid sådan övervakning som en polismyndighet bedriver utan tillstånd när det av särskild anledning finns risk för viss allvarlig brottslighet. Dessutom uttalade regeringen att det inte fanns skäl att inom ramen för kameraövervakningslagstiftningen införa en utvidgad möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att använda dold övervakning utan prövning i det enskilda fallet.

Den lagstiftning om hemlig kameraövervakning som regeringen redogjorde för har därefter ändrats ytterligare.

Enligt rättegångsbalken får sådan övervakning användas vid förundersökning om 1) brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, 2) bl.a. sabotage, grovt sabotage, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet, högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person samt terroristbrott, brott enligt 3 eller 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, 3) försök, förberedelse eller stämpling till de brott som avses i 1) eller 2), om en sådan gärning är belagd med straff och 4) annat brott när det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år. Hemlig kameraövervakning får användas när någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får då avse en sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. Om det inte finns någon som är skäligen

misstänkt för brottet, får hemlig kameraövervakning även användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats. Sådan övervakning får ske, om syftet är att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen.

Enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott får hemlig kameraövervakning användas när det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva viss brottslig verksamhet. Det gäller bl.a. sabotage, grovt sabotage, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, uppror, väpnat hot mot laglig ordning, brott mot medborgerlig frihet, högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person, terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet samt mord, dråp, grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Övervakning kan också ske när det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet av det uppräknade slaget och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet. Hemlig kameraövervakning får avse en plats där personen kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där den brottsliga verksamheten kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till denna plats. Åtgärden ska vara av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten och skälen för åtgärden måste uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den berörde eller för något annat motstående intresse.

Allmän domstol prövar om hemlig kameraövervakning ska få ske. I brådskande fall får en åklagare besluta om övervakning i avvaktan på domstolens beslut. Förfarandet vid hemlig kameraövervakning är kringgärdat av vissa rättssäkerhetsgarantier som inte har

några motsvarigheter i kameraövervakningslagen och inte heller kommer att ha det i den nya lagen.

Det är självfallet så att polisen har berättigade behov av att i vissa situationer använda sig av kameror utan att upplysning om detta bör eller kan lämnas, behov som i sin tur tjänar det samhälleliga intresset av att brott kan bekämpas på ett effektivt sätt.

Den rätta vägen att tillgodose dessa behov är dock, med hänsyn till den nu beskrivna bakgrunden, inte i första hand att genom kamerabevakningslagen öka möjligheten att bedriva dold kamerabevakning. Därigenom skulle nämligen den särskilda lagstiftning som annars gäller för polisens dolda kameraövervakning frångås. Förfarandet vid hemlig kameraövervakning är kringgärdat av striktare rättssäkerhetsgarantier än övervakning utan upplysning enligt kameraövervakningslagen och än vad som blir fallet för kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen.

Till detta kommer att polisens kameraanvändning i de situationer som nu diskuteras typiskt sett – och till skillnad mot de fall som diskuterats i avsnitten ovan – avser miljöer som är särskilt integritetskänsliga därför att många människor befinner sig där och dessutom har som direkt syfte att kontrollera vissa av dessa människors förehavanden.

En av grundpelarna i kameraövervakningslagen och dess föregångare liksom i den nya lagen är att den lagstiftningen reglerar användning av öppen kamerabevakning i samhället. Dold kamerabevakning enligt den lagen ska i princip inte förekomma. Stor restriktivitet ska därför råda när det gäller att göra undantag från denna grundläggande princip. Den nya EU-regleringen innebär också nya krav på information som gör det svårt att avstå från att åtminstone allmänt informera om kamerabevakning. Det gäller även för de brottsbekämpande myndigheterna. Detta hindrar inte att det på just det område som gäller brottsbekämpning noga övervägs och i annan lagstiftning regleras att användning av kameror får ske utan att det informeras om denna, såsom också skett genom bestämmelserna i rättegångsbalken och den nämnda lagen.

Det är vidare svårt att se att ett undantag från upplysningskravet i kamerabevakningslagen skulle ha något påtagligt praktiskt mervärde jämfört med vad som redan gäller enligt den lagstiftning som direkt reglerar dold övervakning. Den senare tar sikte på i huvudsak samma typer av brott som omfattas av undantaget från till-

ståndskravet enligt kamerabevakningslagen och kan användas både innan brottsligheten har begåtts och i förundersökningssituationer. Dessutom ger den lagstiftningen möjlighet till snabba beslut om tillstånd genom att åklagare, som alltid går att nå p.g.a. av jourtjänstgöring, kan fatta sådana i avvaktan på domstolsprövning av frågan.

Med detta sagt får det likväl anses finnas ett starkt behov för polisen av att utan upplysning kunna bedriva kamerabevakning i vissa i dag oreglerade fall som bör tillgodoses så snart som möjligt. Det bör kunna ske i kamerabevakningslagen förutsatt att undantaget begränsas till vissa situationer och att dessa ringas in så långt som möjligt. Polisens behov därutöver kan förtjäna att övervägas i annat sammanhang utifrån den särskilda reglering som gäller för hemlig kameraövervakning. Det ligger dock utanför detta utredningsuppdrag.

De situationer som avses gäller de mer akuta fall med risk för allvarlig brottslighet som är undantagna från kravet på tillstånd till kamerabevakning. Vidare gäller det när det i dessa situationer är brådskande att påbörja kamerabevakningen samtidigt som förhållandena är sådana att det inte är praktiskt möjligt att direkt uppfylla kravet på upplysning. Så är i regel fallet när bevakningen ska ske från drönare eller annars från luften, dvs. med luftfartyg.

Det gäller däremot inte när bevakningen ska ske från rörliga objekt på marken, t.ex. fordon. Då är en upplysning möjlig att lämna på objektet, exempelvis genom en klisterlapp. Det gäller inte heller kamerabevakning från fasta objekt, som ju avser en avgränsad geografisk plats. Vidare gäller det inte situationer som inte är brådskande.

I de brådskande situationerna torde efter den första akuta inledningsfasen – förutsatt att kamerabevakningen då behöver fortsätta – upplysningskravet många gånger gå att uppfylla antingen därför att en skyltning eller motsvarande kan åstadkommas med lite tid för detta eller därför att kamerabevakningen kan anordnas på annat sätt, t.ex. från ett fast objekt eller fortsatt från luften men avseende ett mer begränsat område än tidigare. För det fall bevakningen behöver fortsätta och det är praktiskt omöjligt att ens då uppfylla upplysningskravet ska, som föreslås nedan, det finnas en möjlighet att ansöka om undantag från kravet hos tillsynsmyndigheten. Undantagsmöjligheten ska visserligen tillämpas med särskilt stor restriktivitet när det gäller polisen men helt utesluter

den inte att undantag kan meddelas. Det får överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra de eventuella sådana fall som kan uppkomma.

Ett sådant undantag från upplysningskravet får anses förenligt med dataskyddsdirektivet. Direktivet innebär ett krav på att viss allmän information ska göras tillgänglig för registrerade. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att kravet genomförs genom en bestämmelse i brottsdatalagen. Information som lämnas generellt för personuppgiftsbehandling enligt den bestämmelsen kan då gälla även i den angivna undantagssituationen genom den i avsnitt 10.1 föreslagna bestämmelsen om hur kamerabevakningslagen förhåller sig till andra bestämmelser.

Sammanfattningsvis föreslås att ett begränsat undantag från upplysningskravet ska gälla för sådan kamerabevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anledning finns risk för allvarlig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom på en viss plats och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott.

Undantag i enskilda fall

Bestämmelsen om undantag i enskilda fall från upplysningsplikten i kameraövervakningslagen när det föreligger synnerliga skäl är avsedd att tillämpas restriktivt. I förarbetena (prop. 2012/13:115 s. 89 ff.) har som exempel på när undantag kan beslutas angetts övervakning av rovdjurslyor i syfte att upptäcka och beivra tjuvskytte och plundring samt för att kartlägga rovdjurens bestånd. Det har alltså ansetts viktigt att kunna bedriva kamerabevakning för viltvårds- och artskyddsändamål utan att t.ex. rovdjurslyors lägen avslöjas, eftersom syftet med bevakningen då förfelas. I förarbetena har också uttalats att det kan förekomma angelägna behov av undantag även i andra fall. Det kan t.ex. röra sig om fall där det inte är möjligt att på ett verkningsfullt sätt upplysa om övervakningen. Enligt uppgift från Datainspektionen har undantag medgetts, förutom vid bevakning av utrotningshotade djurarter, i fall där varor i butiker utsatts för hälsofarligt sabotage.

Undantaget från upplysningsplikten när det föreligger synnerliga skäl bedöms fylla en viktig funktion. En motsvarande möjlighet till undantag från kamerabevakningslagens upplysningskrav är alltså sakligt motiverad. Det är dessutom så att det numera kan vara rimligt att göra avsteg från upplysningskravet i en något högre utsträckning än vad som hittills varit möjligt, eftersom kravet kan vara praktiskt omöjligt att uppfylla. Inte minst den tekniska utvecklingen har bidragit till detta. Exempelvis kan kamerabevakning från rörliga objekt, t.ex. drönare, avse stora områden som skiftar från gång till annan. När sådan bevakning sker för ett berättigat och starkt intresse, exempelvis i räddningsverksamhet som bedrivs av en frivilligorganisation, samtidigt som de motstående integritetsaspekterna inte gör sig gällande med någon större tyngd får en något mer tillåtande praxis i fråga om undantag från upplysningskravet anses befogad. Det skulle kunna åstadkommas genom att det i stället för synnerliga skäl uppställs ett krav på särskilda skäl för att undantag ska medges. Emellertid har i praxis synnerliga skäl ansetts föreligga i just en sådan situation. Den eftersträvade praxisförskjutningen torde alltså kunna uppnås utan en ändring av bestämmelsen. Det får anses gälla även för de begränsade situationer som berörts i de två närmast föregående avsnitten och där ett undantag eventuellt kan komma i fråga. Med hänsyn härtill och eftersom en sådan ändrad bestämmelse kan riskera att öppna upp för en alltför generös tillämpning, bör ett krav på synnerliga skäl gälla.

Frågan är då om en undantagsmöjlighet av detta slag är förenlig med EU-regleringen. Möjligheten skulle visserligen vara generellt utformad. Emellertid skulle möjligheten vara begränsad på de sätten att det krävs ett beslut om undantag i det enskilda fallet och att det krävs synnerliga skäl för att undantag ska medges. Det innebär att en restriktivitet ska prägla prövningen. Till detta kommer att tillsynen nedan föreslås samlas hos en enda tillsynsmyndighet, Datainspektionen, vilket innebär garantier för såväl en restriktiv och enhetlig tillämpning av undantagsmöjligheten som en prövning där myndigheten beaktar de begränsningar som följer av EU-regleringen. Det bedöms därför vara förenligt med EU-regleringen att införa en bestämmelse i kamerabevakningslagen som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att besluta om undantag från upplysningskravet i enskilda fall, om det finns synnerliga skäl. Följaktligen föreslås att en sådan bestämmelse införs.

Ska undantagen gälla även då ljud ska avlyssnas eller tas upp?

Kamerabevakning som innefattar avlyssning och upptagning av ljud innebär i regel särskilt påtagliga integritetsrisker, eftersom det normalt inte finns anledning att förvänta sig att utomstående ska ta del av vad man säger även om man befinner sig i en offentlig miljö. I kamerabevakningslagen ska det därför på samma sätt som i kameraövervakningslagen föreskrivas att de generella undantag från upplysningskravet som föreslagits ovan inte ska gälla, om ljud ska avlyssnas eller tas upp vid kamerabevakningen.

I kameraövervakningslagen gäller inte heller undantaget från upplysningsplikten i enskilda fall vid synnerliga skäl, om ljud ska avlyssnas eller tas upp vid bevakningen. Det har framkommit att detta försvårar bevakning som sker för att kartlägga bestånd av hotade rovdjur. Vid sådana kartläggningar görs bl.a. undersökningar av föryngringen av rovdjursstammen och en möjlighet att registrera ljudet från rovdjursungarna är då ofta en förutsättning för att en bedömning av föryngringen ska vara möjlig. Det förekommer alltså situationer där kamerabevakning för ett starkt berättigat intresse måste ske med avlyssning eller upptagning av ljud utan upplysning för att bevakningen ska kunna fylla sitt syfte.

En undantagsmöjlighet för sådana och liknande fall skulle innebära ett frångående av den princip som hittills gällt och som innebär att upplysningskravet bör vara ovillkorligt när det gäller avlyssning eller upptagning av ljud. Det är emellertid fråga om situationer där riskerna för integriteten är mycket begränsade. Vidare skulle tillsynsmyndigheten råda över en sådan möjlighet; ett undantag från upplysningskravet skulle kräva ett beslut av tillsynsmyndigheten. Ett sådant beslut skulle, med hänsyn till kravet på synnerliga skäl, endast komma i fråga i undantagsfall där intresset av avlyssning eller upptagning av ljud utan upplysning är berättigat och väger tungt samtidigt som intresset av integritetsskydd är marginellt.

Mot denna bakgrund föreslås att undantag från upplysningskravet i enskilda fall ska få göras också när ljud ska avlyssnas eller tas upp vid kamerabevakningen.

Förfarandet för undantag i enskilda fall

När det gäller förfarandet i ärenden om undantag från upplysningskravet i enskilda fall finns naturligen inte några bestämmelser om detta i förordningen eller direktivet. Bestämmelser om förfarandet måste tas in i kamerabevakningslagen. Dessa måste utformas så att de övergripande sett är förenliga med EU-regleringen. Som framgått lämnar både förordningen och direktivet utrymme bl.a. för att sanktioner föreskrivs i nationell rätt. En form av sanktion är återkallelse av ett positivt beslut.

I dag föreskrivs i kameraövervakningslagen att en ansökan om undantag från upplysningsplikten ska vara skriftlig. Vidare anges att vissa bestämmelser som gäller ärenden om tillstånd till kamerabevakning ska tillämpas även i ärenden om undantag. Det gäller bestämmelser om att ett yttrande från en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen ska avges och om att en berörd kommun ska ges tillfälle att yttra sig när övervakningsutrustningen ska kunna riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Den senare frågan är dock otydligt reglerad i kameraövervakningslagen på grund av en missvisande hänvisning. Att detta gäller står dock klart. En sådan möjlighet fanns i den lag som föregick kameraövervakningslagen – lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning – och inget tyder på annat än att avsikten varit att föra över denna till den nya lagen. Därutöver följer av kameraövervakningslagen att ett beslut om undantag ska förenas med de villkor som behövs. Sådana villkor kan skräddarsys och avse t.ex. under vilken tid undantaget gäller. Slutligen föreskrivs att ett beslut om undantag får ändras eller återkallas i motsvarande fall som ett tillstånd till kamerabevakning får ändras eller återkallas. Så är fallet om förutsättningarna för ett sådant beslut ändras eller inte längre alls föreligger.

Motsvarande bestämmelser ska införas i kamerabevakningslagen. Frågan om ett yttrande från en arbetstagarorganisation ska krävas behandlas dock för sig i avsnitt 13 nedan. Vad gäller möjligheten för en berörd kommun att yttra sig har i avsnitt 11.10 föreslagits att motsvarande möjlighet i ett ärende om tillstånd till kamerabevakning snävas in något jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen till att så ska ske endast om det behövs.

Skälen för det har redovisats i det avsnittet. Detsamma föreslås gälla i fråga om ett ärende om undantag från upplysningskravet.

Dessutom föreslås vissa ytterligare bestämmelser för att uppnå en överensstämmelse med vad som föreslagits för ansökningar och beslut om tillstånd till kamerabevakning. En ansökan om undantag ska göras hos tillsynsmyndigheten och innehålla uppgift om den som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för hans eller hennes räkning. Skälen för ansökningen ska också framgå. Ett beslut om undantag ska ange vem som ska bedriva kamerabevakningen och i förekommande fall vem som ska ha hand om bevakningen för hans eller hennes räkning.

Dessa bestämmelser för förfarandet i ärenden om undantag från upplysningskravet är förenliga med EU-regleringen. Av tydlighetsskäl – och till skillnad mot vad som gäller enligt kameraövervakningslagen – föreslås att de samlas och anges uttryckligen för just dessa ärenden i stället för genom delvisa hänvisningar till vad som gäller i ärenden om tillstånd till kamerabevakning.

13. Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser

Förslag: I fråga om kamerabevakning på arbetsplatser som om-

fattas av kravet på tillstånd till kamerabevakning ska ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen lämnas in tillsammans med en ansökan om tillstånd. Detsamma ska gälla i fråga om en ansökan om undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning vid bevakning på arbetsplatser.

I fråga om kamerabevakning på arbetsplatser som inte omfattas av tillståndskravet ska det införas en skyldighet för arbetsgivare att först förhandla om bevakningen med berörd arbetstagarorganisation på det sätt som anges i 1114 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Från förhandlingsskyldigheten ska avvikelse få göras genom kollektivavtal.

En organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen ska ha rätt att överklaga beslut om tillstånd eller om undantag från upplysningskravet.

Skälen för förslaget

Utrymmet att förstärka integritetsskyddet vid kamerabevakning på arbetsplatser och vissa andra platser

Vid kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde kommer det, som föreslagits i avsnitt 11, i vissa fall att gälla ett krav på tillstånd för att kamerabevakning ska få ske. Kravet innebär en

garanti för ett starkt skydd av enskildas integritet. Tillsynsmyndigheten ska som oberoende organ väga intresset av kamerabevakning mot intresset hos de enskilda som berörs av bevakningen att inte bli föremål för denna. När det gäller övrig kamerabevakning, såväl på platser dit allmänheten har tillträde men där tillståndskravet inte ska gälla som på platser dit allmänheten saknar tillträde, kommer det inte att finnas någon generell skyldighet att involvera tillsynsmyndigheten i bevakningen genom att anmäla den till myndigheten eller samråda med myndigheten om den. Som framgått tidigare kan en allmän skyldighet av det slaget inte införas, eftersom en sådan skulle vara oförenlig med den nya EU-regleringen. Därmed kan det bli svårt för tillsynsmyndigheten att få kännedom om vilken sådan bevakning som bedrivs och att vid behov tillsyna denna.

När det gäller viss kamerabevakning, nämligen sådan bevakning som sker i anställningsförhållanden, finns det dock en möjlighet att i kamerabevakningslagen ta in bestämmelser som ger ett förstärkt integritetsskydd jämfört med vad som annars gäller enligt dataskyddsförordningen eller följer av dataskyddsdirektivet.

Som framgått av avsnitt 7.1.12 får enligt en särskild bestämmelse i förordningen i nationell rätt eller i kollektivavtal fastställas mer specifika regler för att säkerställa skyddet av rättigheter och friheter vid behandling av personuppgifter i anställningsförhållanden. Det gäller särskilt t.ex. ledning, planering och organisering av arbetet, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen och skydd av arbetsgivarens eller kundens egendom. Sådana nationella regler ska innehålla lämpliga och specifika åtgärder för att skydda den registrerades mänskliga värdighet, berättigade intressen och grundläggande rättigheter. Hänsyn ska särskilt tas till insyn i behandlingen, överföring av personuppgifter inom en koncern eller en grupp av företag som deltar i gemensam ekonomisk verksamhet samt övervakningssystem på arbetsplatsen. Eventuella sådana nationella bestämmelser ska anmälas till kommissionen. Bestämmelsen i förordningen ger alltså ett visst utrymme för att i kamerabevakningslagen särskilt reglera kamerabevakning i anställningsförhållanden.

I direktivet finns inte någon likalydande bestämmelse, eftersom motsvarande situation hos de myndigheter och andra som i och för sig avses i direktivet omfattas av förordningen. Detsamma gäller myndigheter och andra aktörer som annars inte faller in under förordningens och direktivets tillämpningsområden. I direktivet finns

för övrigt en bestämmelse om att det är tillåtet att i nationell rätt föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som följer av direktivet och vad gäller kamerabevakning i sådan verksamhet som faller utanför EU-regleringen kan den annars regleras utan beaktande av denna reglering.

Frågan är då om det ska införas specifika bestämmelser i kamerabevakningslagen som ger ett särskilt starkt integritetsskydd vid kamerabevakning i anställningsförhållanden och, i så fall, vilken typ av bestämmelser som kan införas och hur långtgående dessa kan vara utan att de kommer i konflikt med den särskilda bestämmelsen i förordningen och förordningen i sin helhet. Som slagits fast i avsnitt 9.2.1 bör lagen endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning till skillnad mot annan personuppgiftsbehandling; bestämmelserna måste kunna motiveras av principiella skäl och av ett påtagligt praktiskt behov. Samtidigt har i avsnitt 9.2.2 som utgångspunkt lagts fast att integritetsskyddet vid kamerabevakning på arbetsplatser bör förstärkas. Eventuella bestämmelser bör vidare vara desamma för all kamerabevakning när en sådan utformning är ändamålsenlig och inte hindras av EUregleringen. I den utsträckning det är lämpligt bör bestämmelserna dessutom utformas med förebild i kameraövervakningslagens regler. Nedan diskuteras dessa frågor först i ett avsnitt som gäller kamerabevakning på arbetsplatser dit allmänheten har tillträde och där kravet på tillstånd ska gälla och därefter i ett eget avsnitt vad gäller kamerabevakning på övriga arbetsplatser. I det första avsnittet diskuteras även vad som bör gälla i ärenden om undantag från det i avsnitt 12 föreslagna kravet på upplysning om kamerabevakning, oavsett om bevakningen avser en arbetsplats till vilken allmänheten har tillträde eller en annan arbetsplats. Att en sådan undantagsmöjlighet ska finnas i enskilda fall har föreslagits där.

Avslutningsvis förtjänar påpekas att bestämmelserna i EUregleringen utgör en ”miniminivå”. Någon möjlighet att generellt göra bestämmelserna dispositiva och ge arbetsmarknadens parter utrymme att själva reglera olika frågor om personuppgiftsbehandling och kamerabevakning finns inte.

Ett extra integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser där tillstånd till kamerabevakning krävs, m.m.

Vad först gäller kamerabevakning på arbetsplatser dit allmänheten har tillträde och där det ska krävas tillstånd för att sådan bevakning ska få ske innebär tillståndsförfarandet, som framgått ovan, i sig en garanti för ett starkt integritetsskydd. Vid tillståndsprövningen, som görs av en oberoende tillsynsmyndighet, ska intresset av kamerabevakning vägas mot intresset hos enskilda av att inte bli bevakade. Vid kamerabevakning på arbetsplatser innebär det att prövningen kommer att innefatta en bedömning av arbetsgivarens intresse i förhållande till arbetstagarnas intresse. Som underlag för den bedömningen har alltsedan den första svenska lagstiftningen på området 1977 arbetstagare genom sina fackliga organisationer haft en rätt att yttra sig i ärenden om tillståndspliktig kameraanvändning på arbetsplatser. Enligt kameraövervakningslagen ska ett sådant yttrande lämnas av ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Ett motsvarande yttrande ska lämnas även i ett ärende om undantag från upplysningsplikten. I kameraövervakningslagen är det något oklart om detta gäller endast arbetsplatser dit allmänheten har tillträde. I föregångare till den lagen synes frågan ha reglerats på olika sätt utan att skillnaden närmare har diskuterats i förarbetena. Som framgått ska ett upplysningskrav gälla också enligt den nya kamerabevakningslagen. Vidare har sådana organisationer i dag en rätt att överklaga beslut om tillstånd och beslut om undantag från upplysningsskyldigheten såvitt gäller arbetsplatser.

Behovet av sådant inflytande för arbetstagare har knappast minskat utan snarare ökat med hänsyn till de tekniska möjligheter till kamerabevakning som finns i dag. Det finns därför inte anledning att nu se annorlunda på betydelsen av arbetstagares uppfattning i tillståndsärenden eller att göra någon ändring när det gäller möjligheten att överklaga beslut om tillstånd. Samma bedömning görs vad gäller yttranden i ärenden om undantag från upplysningskravet. Det gäller oavsett om allmänheten har tillträde till arbetsplatsen eller inte, även om yttranden i tillståndsärenden av naturliga skäl måste knytas till platser av det förra slaget. Vidare görs samma bedömning vad avser möjligheten att överklaga beslut i ärenden om undantag från upplysningskravet. Sådana svenska bestämmelser om

yttrande och överklagandemöjlighet är också förenliga med EUregleringen.

Det föreslås därför följande. I fråga om kamerabevakning på arbetsplatser som omfattas av kravet på tillstånd till kamerabevakning ska ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen lämnas in tillsammans med en ansökan om tillstånd. Detsamma ska gälla i fråga om en ansökan om undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning vid bevakning på arbetsplatser. Dessutom ska en sådan organisation ha rätt att överklaga beslut om tillstånd eller om undantag från lagens upplysningskrav.

Behovet av ett förstärkt integritetsskydd på övriga arbetsplatser

Kravet på tillstånd till kamerabevakning ska inte gälla arbetsplatser dit allmänheten helt saknar tillträde. Det ska inte heller gälla på alla utan endast vissa arbetsplatser dit allmänheten har tillträde. På sådana arbetsplatser som i och för sig omfattas av tillståndskravet kan det vidare finnas utrymmen dit allmänheten saknar tillträde och kamerabevakning av sådana utrymmen träffas inte av kravet. Som framgått tidigare finns det flera skäl som talar för att det behövs ett särskilt integritetsskydd på dessa arbetsplatser.

Arbetsplatserna är platser där människor vistas regelbundet och under längre stunder. Kamerabevakning kan därför, beroende på hur den anordnas, vara särskilt integritetskänslig. Samtidigt är det arbetsgivaren själv som bedömer behovet av sådan bevakning och väger detta mot det motstående integritetsintresset. Någon överblick över på vilka arbetsplatser som det förekommer kamerabevakning och hur denna utförs finns inte. Därmed är det svårt för tillsynsmyndigheten att ingripa mot kamerabevakning som kan befaras vara helt otillåten eller alltför omfattande. Endast stickprovskontroller är möjliga. Den tillsyn som gjorts visar på allvarliga brister i tillämpningen av kameraövervakningslagens integritetsskyddande regler.

Vidare kan enligt förordningen kamerabevakning av arbetsplatser ske exempelvis med samtycke från den som ska bevakas. Det gäller såväl hos myndigheter som hos privaträttsliga arbetsgivare. Ett samtycke enligt förordningen måste inhämtas från var

och en av de anställda som kan bli föremål för kamerabevakning och ska bl.a. vara frivilligt och informerat samt utgöra en otvetydig viljeyttring. Även om det av ett skäl i ingressen till förordningen följer att samtycke inte bör utgöra en grund för personuppgiftsbehandling när det råder betydande ojämlikhet mellan den registrerade och den personuppgiftsansvarige, särskilt om den personuppgiftsansvarige är en offentlig myndighet, utesluter förordningen alltså inte samtycke som grund för kamerabevakning på arbetsplatser. Ofta befinner sig emellertid arbetstagare i ett beroendeförhållande till arbetsgivaren. Det kan därför ifrågasättas om inhämtade samtycken alltid verkligen är frivilliga.

Som framgått av avsnitt 7.1.7 är det inte möjligt att i kamerabevakningslagen föreskriva att samtycke inte ska få användas som grund för att bedriva kamerabevakning på arbetsplatser. Vidare är det inte möjligt att ställa ytterligare krav på hur ett samtycke ska lämnas utöver de som gäller enligt förordningen.

Samtidigt ger förordningen ett starkt skydd för integriteten på arbetsplatser. Enligt förordningen ska en bedömning av en planerad kamerabevaknings konsekvenser för skyddet av personuppgifter göras när typen av kamerabevakning – särskilt med användning av ny teknik och med hänsyn till bevakningens art, omfattning, sammanhang och ändamål – sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter. En konsekvensbedömning ska särskilt göras när det gäller systematisk övervakning av en allmän plats i stor omfattning. Att övervakning på allmän plats pekas ut innebär inte att liknande övervakning som i stället sker på andra platser inte ska konsekvensbedömas. Utpekandet är ett exempel på ett fall där det är angeläget att en sådan bedömning kommer till stånd. Eftersom kamerabevakning på arbetsplatser många gånger kan sägas vara av systematisk natur och av stor omfattning och därmed liknar den utpekade situationen, innebär det att kamerabevakning på arbetsplatser normalt ska föregås av en konsekvensbedömning. Ibland kan också kamerabevakningen avse arbetsplatser dit allmänheten har tillträde och där tillståndskravet inte gäller. Tillsynsmyndigheten ska enligt förordningen upprätta och offentliggöra en förteckning över vad som omfattas av kravet på konsekvensbedömning och möjligen kan myndigheten komma att ange arbetsplatser, antingen generellt eller ett urval baserat på

kriterier som myndigheten bedömer som lämpliga för att avgränsa detta.

När en konsekvensbedömning visar att kamerabevakningen skulle leda till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, om inte åtgärder vidtas för att minska risken, ska den som vill bedriva bevakningen samråda med tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndigheten anser att kamerabevakningen skulle strida mot förordningen, ska myndigheten komma med skriftliga råd. Myndigheten kan också t.ex. utfärda varning eller tillfälligt eller definitivt förbjuda bevakningen. Det kan antas att samråd avseende arbetsplatser ofta kommer att behöva ske. Tillsynsmyndigheten kommer då att få kännedom om den planerade kamerabevakningen på arbetsplatsen och kan ingripa mot den om det behövs eller senare utöva tillsyn över denna.

Vidare förutsätter förordningen att det inom olika branscher utarbetas och används uppförandekoder. Utarbetandet av sådana ska uppmuntras av bl.a. tillsynsmyndigheten. Utkast till en sådan kod ska ges in till tillsynsmyndigheten, som ska yttra sig över om koden överensstämmer med förordningen. Myndigheten ska också godkänna koden, om förutsättningar för det finns, och i så fall offentliggöra denna. Myndigheten kan också ackreditera ett särskilt organ som ska övervaka efterlevnaden av en sådan uppförandekod. En ackreditering förutsätter bl.a. att organet har strukturer för att hantera klagomål om överträdelser av förordningen. Om koden överträds, ska organet vidta lämpliga åtgärder och informera tillsynsmyndigheten.

I förordningen finns vidare bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Dessa innebär bl.a. att en enskild som blir föremål för kamerabevakning ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsynsmyndigheten och under vissa förutsättningar ha rätt till ersättning av den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet när förordningen överträtts. Vidare ska överträdelser av förordningen kunna medföra att arbetsgivare åläggs administrativa sanktionsavgifter.

Förordningens bestämmelser ger alltså ett starkt skydd för arbetstagares integritet vad gäller kamerabevakning och ett starkare skydd än det som hittills gällt enligt kameraövervakningslagen. Vidare kommer en skyldighet att upplysa om kamerabevakning på arbetsplatser att gälla enligt kamerabevakningslagen. Trots detta måste kamerabevakning på arbetsplatser av de skäl som anförts

inledningsvis anses vara så integritetskänslig att det är motiverat att stärka integritetsskyddet ytterligare genom någon form av särskild reglering i kamerabevakningslagen. Ett sådant förslag har ovan också lämnats såvitt gäller kamerabevakning på arbetsplatser som omfattas av tillståndskravet. Behovet av integritetsskydd kan sägas vara ännu påtagligare för de nu diskuterade fallen av kamerabevakning.

En förhandlingsskyldighet införs för kamerabevakning på övriga arbetsplatser

Frågan är då hur en bestämmelse i kamerabevakningslagen som stärker integritetsskyddet vid kamerabevakning på arbetsplatser som inte omfattas av tillståndskravet kan och bör utformas. Vad särskilt gäller undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning har ovan lämnats vissa förslag som gäller alla arbetsplatser, dvs. även sådana som behandlas i detta avsnitt.

Ett alternativ kan vara att föreskriva en skyldighet för den som avser att bedriva kamerabevakning på en sådan arbetsplats att anmäla bevakningen till eller att registrera sig hos tillsynsmyndigheten. Ett sådant alternativ torde dock inte vara förenligt med förordningen. Skyldigheten skulle träffa kamerabevakning i en mängd olika verksamheter. Dessa verksamheter kan enligt förordningen annars inte regleras i nationell rätt på det sättet att det ställs upp ett krav på tillstånd eller anmälan för att kamerabevakning överhuvudtaget ska få ske, vilket utförligt har beskrivits i avsnitt 11. Ett krav av det slaget kan inte gälla för juridiska personer eller fysiska personer som bedriver kamerabevakning i verksamheter som inte kan betecknas vara av allmänt intresse. Det innebär att ett stort antal verksamheter som träffas av förordningens reglering inte kan omfattas av ett svenskt krav på tillstånd eller anmälan för att de ska få bedriva kamerabevakning. Många av dessa utgör samtidigt arbetsplatser. Om förordningens särskilda bestämmelse om utrymme för nationell reglering avseende anställningsförhållanden då skulle tolkas så att den ändå på dessa platser tillåter ett svenskt krav på anmälan eller registrering, skulle det i praktiken innebära att förordningens övriga reglering sätts ur spel i ett stort antal fall.

Vidare skulle det möjligen kunna uppstå svårigheter med att förena ett sådant krav med förordningens bestämmelser om skyl-

dighet att göra en konsekvensbedömning och, beroende på hur denna utfaller, samråda med tillsynsmyndigheten. Under alla förhållanden innebär dessa bestämmelser i förordningen att tillsynsmyndigheten många gånger torde få kännedom om kamerabevakning på arbetsplatser. Det praktiska behovet av en nationellt föreskriven anmälnings- eller registreringsskyldighet är därför litet. Ur ett rent inhemskt perspektiv skulle dessutom ett sådant krav medföra att en ny administrativ börda läggs på ett stort antal arbetsgivare med ökade kostnader som följd.

Mot den bakgrunden kan eller bör det inte i kamerabevakningslagen ställas upp ett krav på anmälan eller registrering för att kamerabevakning på de nu diskuterade arbetsplatserna ska få ske, inte heller ett anmälningskrav som är begränsat till vissa av arbetsplatserna. Av samma skäl ska inte tillsynsmyndigheten ges en rätt att föreskriva en hel eller partiell anmälnings- eller registreringsskyldighet för arbetsplatser.

Ett annat alternativ är att införa ett krav på att det ska finnas en skriftlig överenskommelse med skyddsombudet, skyddskommittén eller den organisation som företräder arbetstagarna för att kamerabevakning ska få ske på arbetsplatsen. Ett sådant krav finns i dag för att kamerabevakning ska få ske i butiker efter enbart en anmälan, även om vissa ytterligare krav också gäller. Kravet tillkom då kamerabevakning i butiker gick från att vara tillståndspliktig till att kunna ske efter anmälan (prop. 1997/98:64). Tillståndsplikten hade inneburit att fackliga organisationer haft en rätt att yttra sig över kamerabevakningen i tillståndsärenden och en rätt att överklaga beslut om tillstånd till kamerabevakning.

Ett krav på en sådan överenskommelse för att kamerabevakning ska få ske kan säkerställa ett gott skydd för arbetstagarnas integritet. Om ett sådant krav utformas mer generellt, kan integritetsskyddet förbättras avsevärt jämfört med vad som gäller enligt dagens lagstiftning. Ett allmänt krav på överenskommelse skulle delvis korrespondera med det generella krav på yttrande från fackliga organisationer som ska utgöra underlag för tillsynsmyndighetens bedömning i tillståndsfallen.

Det är dock knappast möjligt att lagstifta om att en sådan överenskommelse ska finnas i samtliga fall av kamerabevakning på arbetsplatser som inte omfattas av tillståndskravet. Ett krav på att det ska finnas en överenskommelse innebär i praktiken ett förbud

mot kamerabevakning, om en överenskommelse inte kan nås och detta även i situationer där kamerabevakning är laglig och annars förenlig med förordningen. Det är tveksamt om ett sådant allmänt krav går att förena med förordningen. Det utrymme som förordningen ger för nationella bestämmelser avser mer specifika regler än de som följer direkt av förordningen snarare än artskilda regler.

Vidare är det så att intresset av kamerabevakning väger olika tungt på olika arbetsplatser samtidigt som skilda arbetsplatser ser olika ut vad gäller vad som ska kamerabevakas, hur många personer som kan fångas av kamerabevakningen och under hur lång tid m.m. Det innebär att det på vissa arbetsplatser inte är motiverat att ställa upp ett sådant krav. Så har inte heller – med undantag för de nämnda fallen med butiker – skett i dagens kameraövervakningslag för andra platser som är tillståndsbefriade och som samtidigt kan utgöra arbetsplatser, t.ex. tunnelbanestationer och kasinon. Vad gäller tunnelbanestationer har lagstiftaren tidigare uttryckligen uttalat att med hänsyn till det starka intresset av kamerabevakning bör bevakningen inte vara beroende av att en överenskommelse träffats med de anställda (prop. 2012/13:115 s. 67). I sammanhanget ska också påpekas att när kravet på överenskommelse avseende butiker tillkom infördes det inte något motsvarande krav för kamerabevakning i banklokaler och kamerabevakning på postkontor som vid samma tillfälle blev anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga. Ett krav på överenskommelse är alltså inte rimligt för alla arbetsplatser.

Av i huvudsak samma skäl går det inte att i kamerabevakningslagen peka ut särskilda arbetsplatser där ett krav på överenskommelse ska gälla. Att på förhand i lag ringa in de arbetsplatser där kamerabevakning kan behövas och där bevakningen är av det slaget att ett sådant tillkommande krav bör gälla, utöver de krav som följer av förordningen, är inte möjligt. Det framstår då också som olämpligt att behålla dagens reglering för just butiker. En föreskriftsrätt för tillsynsmyndigheten i frågan skulle vara lämpligare. Den myndigheten kommer att få en god bild av kamerabevakning på arbetsplatser genom de skyldigheter som följer av förordningen för den som vill bedriva kamerabevakning på en sådan plats. Som framgått ovan är det dock tveksamt om det är förenligt med förordningen att införa en svensk bestämmelse som i de enskilda fallen kan få som effekt att kamerabevakning helt förbjuds.

Ett ytterligare alternativ kan vara att i kamerabevakningslagen föreskriva en skyldighet för arbetsgivare att inför beslut om kamerabevakning förhandla med en organisation som företräder arbetstagarna.

I lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) finns i 10–14 §§ bestämmelser om förhandlingsrätt och förhandlingsskyldighet. Vidare följer det av arbetsmiljölagen (1977:1160) att ett skyddsombud och en skyddskommitté ska informeras om viktigare förändringar av arbetsförhållandena på en arbetsplats.

Enligt 10 § MBL har en arbetstagarorganisation rätt till förhandling med en arbetsgivare i en fråga rörande förhållandet mellan arbetsgivaren och en sådan medlem i organisationen som är eller har varit arbetstagare hos arbetsgivaren. En arbetsgivare har motsvarande rätt att förhandla med en arbetstagarorganisation. Förhandlingsrätten tillkommer arbetstagarorganisationen även i förhållande till en organisation som arbetsgivaren tillhör och arbetsgivarens organisation i förhållande till arbetstagarorganisationen.

Vidare ska enligt 11 § en arbetsgivare innan denne beslutar om en viktigare förändring av sin verksamhet på eget initiativ förhandla med en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. Detsamma ska iakttas innan en arbetsgivare beslutar om en viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisationen. Om synnerliga skäl föranleder det, får arbetsgivaren dock fatta och verkställa beslut innan han eller hon har fullgjort denna förhandlingsskyldighet. Detta kallas primär förhandlingsrätt.

Även i annat fall ska enligt 12 § en arbetsgivare förhandla med kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation innan han eller hon fattar eller verkställer beslut som rör en medlem i denna, om organisationen påkallar detta. Om särskilda skäl föranleder det, får arbetsgivaren dock fatta och verkställa beslutet innan han eller hon har fullgjort denna förhandlingsskyldighet. Om en fråga särskilt angår arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren inte är bunden av kollektivavtal, är arbetsgivaren skyldig att förhandla enligt 11 och 12 §§ med den organisationen. Det framgår av 13 §.

Av 14 § följer att förhandlingsskyldigheten enligt 11–13 §§ i första hand ska fullgöras genom förhandling med en lokal arbets-

tagarorganisation förutsatt att en sådan finns. Om enighet vid förhandlingen inte uppnås, ska arbetsgivaren på begäran förhandla även med en central arbetstagarorganisation.

Bestämmelserna i MBL har tidigare bedömts vara förenliga med unionsrätten och måste också anses förenliga med den nya dataskyddsregleringen. Bestämmelserna är generellt utformade. Det torde saknas exempel på att det i särskild lagstiftning har införts specifika bestämmelser om att förhandlingsskyldighet ska gälla i en viss utpekad fråga. Något hinder mot en sådan specialreglering kan dock inte anses finnas. Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet har i sitt betänkande med samma namn (SOU 2009:44) föreslagit en särskild lag om integritet i arbetslivet med bl.a. en bestämmelse om förhandlingsskyldighet. Enligt den bestämmelsen ska en arbetsgivare som avser att besluta om en övervaknings- eller kontrollåtgärd som är ägnad att på ett påtagligt sätt påverka en eller flera arbetstagares personliga integritet först förhandla med berörd arbetstagarorganisation på det sätt som anges i 11–14 §§ MBL. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning.

När en arbetsgivare överväger att besluta om kamerabevakning kan – beroende på syftet med bevakningen, hur denna ska utföras m.m. – förhandlingsskyldighet gälla enligt den bestämmelse i MBL som anger att en arbetsgivare ska förhandla innan han eller hon beslutar om en viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena. Det är dock osäkert i vilken utsträckning detta gäller inför en planerad kamerabevakning och därmed i vilken omfattning parterna faktiskt förhandlar om detta. För att stärka integritetsskyddet för arbetstagare bör det i kamerabevakningslagen införas en generell skyldighet för arbetsgivaren att på eget initiativ förhandla med berörd arbetstagarorganisation inför beslut om kamerabevakning. Det kan åstadkommas genom att bestämmelserna i 11–14 §§ MBL ska tillämpas i sådana fall.

Det bör dock vara tillåtet att genom kollektivavtal, ett centralt eller lokalt sådant, avvika från förhandlingsskyldigheten. Det är rimligt att berörda förhandlande parter på samma sätt som gäller för förhandlingsskyldigheten enligt MBL kan reglera denna efter vad de finner vara lämpligt. Ett sådant undantag föreslogs också av den nämnda utredningen.

Någon motsvarande reglering i arbetsmiljölagen om att ett skyddsombud och en skyddskommitté ska informeras om en planerad

kamerabevakning föreslås däremot inte. En reglering behövs inte i de fall ombudet eller företrädare för de anställda i kommittén har utsetts av en arbetstagarorganisation. Om det inte finns någon sådan organisation, skulle en reglering visserligen kunna fylla ett praktiskt behov. För närvarande får dock den nya förhandlingsskyldigheten med berörd arbetstagarorganisation anses vara tillräcklig. Den ovan nämnda utredningen stannade också för ett sådant förslag och kombinerade inte detta med en skyldighet i förhållande till skyddsombud eller skyddskommitté.

En särskild fråga är om den myndighet som ska ansvara för tillsynen enligt kamerabevakningslagen bör ges rätt att föreskriva undantag från förhandlingsskyldigheten. Det kan finnas vissa typsituationer av kamerabevakning där arbetsgivarens beslut om sådan bevakning inte nödvändigtvis måste föregås av en förhandlingsskyldighet för honom eller henne. Å andra sidan kan en sådan föreskriftsrätt synas vara onödig med hänsyn till möjligheten för arbetsmarknadens parter att avtala bort förhandlingsskyldigheten. I vart fall kan en föreskriftsrätt riskera att medföra att tillsynsmyndigheten och parterna har olika syn på om förhandling bör ske vid en viss typ av kamerabevakning. Av sistnämnda skäl bör en sådan föreskriftsrätt inte införas.

Följaktligen föreslås att det i fråga om kamerabevakning på arbetsplatser som inte omfattas av tillståndskravet ska införas en skyldighet för arbetsgivare att först förhandla om bevakningen med berörd arbetstagarorganisation på det sätt som anges i 11–14 §§ MBL. Från förhandlingsskyldigheten ska avvikelse få göras genom kollektivavtal.

14. Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt

Förslag: Vid kamerabevakning ska i tillämpliga delar gälla be-

stämmelser i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller i brottsdatalagen med föreskrifter om principer för behandling av personuppgifter, rättigheter för enskilda, skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden och överföring av personuppgifter till tredjeland eller internationella organisationer.

Den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kamerabevakning ska inte obehörigen få röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. I det allmännas verksamhet ska i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) tillämpas.

Bedömning: Några sakliga ändringar av bestämmelserna i offent-

lighets- och sekretesslagen om sekretess vid kamerabevakning och sekretess hos tillsynsmyndigheten behövs inte.

Skälen för förslaget och bedömningen

Ett förstärkt integritetsskydd

Dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet innehåller, utöver vad som redan framgått av tidigare avsnitt, bestämmelser om bl.a. principer för personuppgiftsbehandling, rättigheter för enskilda, skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden samt överföring av personuppgifter till tredjeland eller internationella organisationer.

Förordningens bestämmelser och bestämmelserna i dataskyddslagen, som kompletterar förordningen, kommer att gälla direkt för kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen och samtidigt utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningens tillämpningsområde i den mån det inte införs särskilda bestämmelser i lagen. Detsamma gäller kamerabevakning i sådan verksamhet som inte omfattas av förordningen eller direktivet, t.ex. verksamhet som avser nationell säkerhet, om inte annat särskilt föreskrivs. Enligt dataskyddslagen ska nämligen förordningen och den lagen gälla även för personuppgiftsbehandling i sådan verksamhet. På samma sätt kommer brottsdatalagens och den tillhörande förordningens bestämmelser att gälla för kamerabevakning som utgör personuppgiftsbehandling som avses i direktivet och därmed omfattas av de författningarna. Om det i registerförfattningar finns särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter som kan tillämpas vid kamerabevakning, kommer dessa att gälla i stället för de nämnda regleringarna.

Av avsnitt 7.1.9 har framgått att bestämmelser om principer som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen inte kan införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. I viss utsträckning kan dock principerna för behandling av personuppgifter begränsas. I avsnitt 7.1.10 har vidare gjorts bedömningen att vissa bestämmelser som innebär undantag från rättigheterna i förordningen för de registrerade kan införas i svensk lagstiftning. På direktivets område har i avsnitt 7.2.4 och 7.2.5 gjorts bedömningen att en svensk lagstiftning som omfattar kamerabevakning måste innehålla bestämmelser om principer och rättigheter för registrerade eller om undantag från dessa som uppfyller kraven i direktivet. Dessutom har i avsnitt 7.1.11 och 7.1.13 såvitt gäller förordningens tillämpningsområde gjorts bedömningen att bestämmelser om skyldigheter och överföring som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen inte kan införas i svensk lagstiftning. Vad gäller direktivet har i avsnitt 7.2.6 och 7.2.7 framgått att en svensk lagstiftning som omfattar kamerabevakning måste innehålla bestämmelser om skyldigheter och överföring som uppfyller direktivets krav.

En utgångspunkt för kamerabevakningslagen, som slagits fast i avsnitt 9.2.1, är att den endast bör innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning på grund av de specifika för-

hållanden som gäller för sådan bevakning till skillnad mot annan personuppgiftsbehandling. Lagen bör inte innehålla bestämmelser som i princip skulle utgöra upprepningar av bestämmelser som annars gäller för sådan behandling. Vidare bör lagen inte innehålla bestämmelser som avviker från förordningen och dataskyddslagen eller brottsdatalagen annat än om det kan motiveras av principiella skäl och det finns ett påtagligt praktiskt behov av det.

Vad som ytterligare talar för att undvika särskilda bestämmelser i kamerabevakningslagen i fråga om förordningens och direktivets bestämmelser om principer, rättigheter, skyldigheter m.m. är att EU-regleringens bestämmelser i dessa delar ger ett starkt skydd för den personliga integriteten. Som framgått av avsnitt 7 är bestämmelserna i förordningen och direktivet fler än vad som följer av dagens kameraövervakningslag. Att låta dessa bestämmelser gälla kan därmed ge ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning jämfört med vad som gäller i dag. De förslag som lämnats i tidigare avsnitt innebär att möjligheterna att bedriva kamerabevakning kommer att öka. För att skapa en godtagbar balans mellan intresset av kamerabevakning och intresset av skydd för den personliga integriteten bör dessa ökade möjligheter att bedriva kamerabevakning åtföljas av ett förstärkt integritetsskydd i olika avseenden.

Nedan behandlas vissa för kamerabevakning särskilt intressanta bestämmelser i förordningen och i brottsdatalagen, som genomför direktivet. Det övervägs om dessa bestämmelser ska gälla i enlighet med utgångspunkten ovan eller om det är möjligt och bör införas avvikande bestämmelser i kamerabevakningslagen. Bestämmelser i EU-regleringen som saknar relevans för kamerabevakning, eftersom de avser situationer som inte förekommer vid sådan bevakning, behandlas inte. Inte heller behandlas sådana bestämmelser som är av mindre relevans på kamerabevakningsområdet. Dessa framstår övergripande sett som lämpliga även på detta område och ska därför gälla också vid kamerabevakning.

Principerna ska gälla vid kamerabevakning

Både förordningen och direktivet innehåller bestämmelser om principer. Dessa avser bl.a. principer för behandling av personuppgifter och rättsliga grunder för behandling, som tillsammans utgör de

allmänna förutsättningarna för att en personuppgiftsbehandling ska vara tillåten. Bland principerna för behandling kan särskilt nämnas de som avser krav på laglighet och korrekthet, ändamålsbegränsning, uppgiftsminimering, lagringsminimering samt integritet och konfidentialitet.

Som framgått ovan kan det på förordningens tillämpningsområde inte införas svenska bestämmelser för kamerabevakning som enbart upprepar eller som avviker från principerna enligt förordningen. I viss utsträckning kan dock principerna begränsas. Vidare måste en svensk lagstiftning som omfattar kamerabevakning uppfylla direktivets krav. När det gäller direktivet har Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslagit att principerna genomförs i brottsdatalagen och dess förordning. Det saknas skäl att på kamerabevakningsområdet avvika från vad som följer av förordningen eller föreskrivs i brottsdatalagen med föreskrifter.

Det finns anledning att särskilt beröra principen om lagringsminimering, som finns i både förordningen och direktivet. Principen innebär att personuppgifter inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. I direktivet anges därutöver att det ska föreskrivas lämpliga tidsgränser för radering av personuppgifter eller för periodisk översyn av behovet av att lagra personuppgifter. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att dessa krav i direktivet genomförs genom att det i brottsdatalagen införs bestämmelser om att personuppgifter inte får behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen och att den personuppgiftsansvarige, om inte annat är föreskrivet, årligen ska se över behovet av att fortsatt behandla personuppgifterna.

Enligt kameraövervakningslagen får bild- eller ljudmaterial från kam