Ds 2019:26
Säkerhetsprövning av domare
Sammanfattning
Med säkerhetsskydd avses skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Med säkerhetskänslig verksamhet avses verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller verksamhet som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd.
Den 1 april 2019 trädde en ny säkerhetsskyddslag (2018:585) och ny säkerhetsskyddsförordning (2018:658) i kraft. Den nya säkerhetsskyddslagen gäller för domstolarna till den del de bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Den som genom anställning eller på något annat sätt ska delta i sådan verksamhet ska säkerhetsprövas. Det innebär att det, liksom enligt den tidigare säkerhetsskyddslagen, kan vara aktuellt med säkerhetsprövning av domare.
En säkerhetsprövning ska alltid innefatta en grundutredning. Om anställningen är placerad i säkerhetsklass kan det även vara aktuellt att göra en registerkontroll och särskild personutredning. En anställning ska placeras i säkerhetsklass om den anställde i viss omfattning får del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller har möjlighet att orsaka skada för Sveriges säkerhet. Säkerhetsprövningen ska sedan följas upp under den tid som deltagandet i verksamheten pågår. Den som är ansvarig för verksamheten ska även se till att den som anställs eller deltar i verksamheten får utbildning i säkerhetsskydd.
Enligt den nya säkerhetsskyddslagen ska bedömningen av säkerhetsprövningen göras av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten. Det är i dag regeringen som utnämner ordinarie domare och hyresråd, dvs. beslutar om anställning. När frågan om säkerhetsprövning aktualiseras vid anställning gäller i dag den ordningen dels att
Sammanfattning Ds 2019:26
domstolschefen eller chefen vid hyres- och arrendenämnden ansvarar för säkerhetsprövningen när det gäller en ordinarie domare vid en domstol eller hyresråd vid en hyres- och arrendenämnd som får arbetsuppgifter som kräver säkerhetsprövning, dels att regeringen och Regeringskansliet ansvarar för säkerhetsprövningen när det gäller chefer för en domstol eller hyres- och arrendenämnd. Det kan ifrågasättas om det är en lämplig ordning att regeringen i vissa fall säkerhetsprövar domare och om detta överensstämmer med att utnämningsförfarandet ska vara utformat så att domstolarnas och domarnas oberoende ställning inte kan ifrågasättas. Uppdraget omfattar att analysera och ta ställning till vem som bör ansvara för säkerhetsprövningen av ordinarie domare och hyresråd när det gäller vem som ska utföra och göra bedömningen av säkerhetsprövningen och vem som bör besluta om att anställningen ska vara placerad i säkerhetsklass. Det ska säkerställas en ändamålsenlig ordning för att säkerhetsprövningarna görs i enlighet med säkerhetsskyddslagstiftningens krav, samtidigt som domstolarnas och domarnas självständiga ställning värnas.
I promemorian föreslås – när det gäller säkerhetsprövning – olika ordning för ordinarie domare och hyresråd respektive chefer för en domstol eller hyres- och arrendenämnd.
Domare anställs vid en domstol eller en hyres- och arrendenämnd. Det är chefen för domstolen eller nämnden som leder och fördelar arbetet på domstolen eller nämnden och som beslutar vilka arbetsuppgifter en anställd ska ha. Det framstår som en lämplig lösning att domstolen eller nämnden, genom chefen, ska ansvara för säkerhetsprövningen. Det är domstolen eller nämnden som har bäst kunskap om verksamheten och som kan avgöra i vilken omfattning en befattning innebär att en person deltar i säkerhetskänslig verksamhet eller får del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Det är även domstolen eller nämnden som ansvarar för säkerhetsprövning av övrig personal som domstolen eller nämnden anställer.
När det gäller cheferna för domstolarna samt hyres- och arrendenämnderna, dvs. ordförande i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, president i hovrätt och kammarrätt, lagman i tingsrätt och förvaltningsrätt, ordförande tillika chef i Arbetsdomstolen, ordförande i Försvarsunderrättelsedomstolen, samt hyresråd tillika chef för hyres- och arrendenämnden i
Ds 2019:26 Sammanfattning
Stockholm, Göteborg och Malmö, ska Domarnämnden ansvara för säkerhetsprövningarna. Domarnämnden har tillkommit som ett beredningsorgan i utnämningsärendena för att säkerställa domarnas självständighet. Domarnas och domstolarnas självständighet värnas om Domarnämnden i stället för regeringen säkerhetsprövar cheferna för domstolarna samt hyres- och arrendenämnderna.
När det gäller beslut om placering av anställning i säkerhetsklass föreslås endast mindre ändringar. Det föreslås att regeringen ska besluta om samtliga placeringar i säkerhetsklass, dvs. 1, 2 och 3, för anställning som chef för en domstol eller hyres- och arrendenämnd. Att regeringen fattar beslut om placering i säkerhetsklass innebär inte någon påverkan på domarnas oberoende. Beslutsfattandet avser placering av befattningar i säkerhetsklass och är inte kopplat till en person. Den personella prövningen kommer vid säkerhetsprövningen. När det gäller övriga ordinarie domare och hyresråd bedöms att, på samma sätt som i dag, regeringen ska besluta om placering i säkerhetsklass 1 och anställande domstol eller nämnd ska besluta om placering i säkerhetsklass 2 och 3.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585)
Härigenom föreskrivs i fråga om säkerhetsskyddslagen (2018:585) att 3 kap. 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
4 §
Säkerhetsprövningen ska utgå från uppgifter som kommit fram när grundutredningen gjordes och den kännedom som i övrigt finns om den som ska prövas, uppgifter som har lämnats ut efter registerkontroll och särskild personutredning, arten av den verksamhet som prövningen gäller samt omständigheterna i övrigt.
Bedömningen görs av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten. Om en myndighet har det bestämmande inflytandet över den prövades lämplighet att delta i säkerhetskänslig verksamhet hos en enskild verksamhetsutövare, är det i stället myndigheten som gör den slutliga bedömningen.
Bedömningen görs av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten.
För ordinarie domare och hyresråd görs dock bedömningen av Domarnämnden om det gäller anställning som chef för en allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen, Försvarsunderrättelsedomstolen eller hyres- och arrendenämnd och i övriga fall av den domstol eller nämnd där domaren eller
i
Författningsförslag Ds 2019:26
hyresrådet är anställd. Om en
myndighet har det bestämmande inflytandet över den prövades lämplighet att delta säkerhetskänslig verksamhet hos en enskild verksamhetsutövare, är det i stället myndigheten som gör den slutliga bedömningen.
Om det finns anledning till det, ska en tidigare gjord bedömning av en persons lämplighet att delta i den säkerhetskänsliga verksamheten omprövas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.
Ds 2019:26 Författningsförslag
1.2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden
dels att 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 4 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
Domarnämndens uppgifter anges bland annat i 3 § lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare, i lagen (2014:414) om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt i förordningen (2013:391) om Domarnämndens förordnande av särskilda ledamöter i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol.
Domarnämnden har också till uppgift att
1. besluta i fråga om tillstånd som avses i 12 kap. 3 § rättegångsbalken när det gäller lagfarna domare och rättsbildade befattningshavare i domstol,
2. handha och pröva frågor om bisyssla som avses i 7 a-7 d §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning när det gäller ordförandena i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter och lagmän i tingsrätt och förvaltningsrätt,
3. handha och pröva frågor 3. handha och pröva frågor om bisyssla som avses i 7 a-7 c §§ om bisyssla som avses i 7 a-7 c §§ lagen om offentlig anställning lagen om offentlig anställning när det gäller hyresråd som är när det gäller hyresråd som är chefer för en hyresnämnd. chefer för en hyresnämnd,
4. genomföra säkerhetsprövning enligt 3 kap. säkerhetsskyddslagen (2018:585) .
1 Senaste lydelse 2019:135.
Författningsförslag Ds 2019:26
4 §
Innan nämnden lämnar sitt förslag i fråga om någon annan anställning än chef för domstol eller hyresnämnd ska den inhämta yttrande från chefen för den aktuella domstolen eller hyresnämnden. Chefen för den aktuella domstolen eller hyresnämnden bör intervjua de sökande som han eller hon avser att yttra sig över.
I ärenden som avser utnämning av chef för domstol eller hyresnämnd bör nämnden, eller den person som nämnden bestämmer, ha intervjuat den eller de sökande som nämnden avser att föra upp på förslag.
I ärenden som avser utnämning av chef för domstol eller hyresnämnd bör nämnden, eller den person som nämnden bestämmer, ha intervjuat den eller de sökande som nämnden avser att föra upp på förslag.
Nämnden, eller den person som nämnden bestämmer, ska om anställningen är placerad i säkerhetsklass genomföra en säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) och säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) . Nämnden får förordna en sakkunnig person att biträda nämnden vid säkerhetsprövningen.
Innan nämnden i ett ärende om anställning som domare eller hyresråd för upp en sökande på förslag, ska uppgifter om sökanden inhämtas ur belastningsregistret enligt förordningen (1999:1134) om belastningsregister, om det inte möter något hinder enligt 7 § lagen (1998:620) om belastningsregister.
4 b §
Om det vid en säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) uppkommer fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan, avskedande, avstängning eller läkarundersökning ska nämnden
Ds 2019:26 Författningsförslag
anmäla det till Justitiekanslern eller Riksdagens ombudsmän. Innan en sådan anmälan görs ska nämnden samråda med den myndighet till vilken anmälan görs.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.
Författningsförslag Ds 2019:26
1.3. Förslag till förordning om ändring i säkerhetsskyddsförordningen (2018:658)
Härigenom föreskrivs i fråga om säkerhetsskyddsförordningen (2018:658)
dels att
5 kap. 10 och 15 §§ och bilagan till förordningen
ska ha
följande lydelse,
dels att det i 5 kap. ska införas en ny paragraf, 6 a §, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
6 a §
Regeringen beslutar om placering i säkerhetsklass i fråga om anställning som chef för en allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen, Försvarsunderrättelsedomstolen eller hyresoch arrendenämnd.
10 §
Regeringskansliet beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 när det gäller
1. sådana kommittéer och särskilda utredare som avses i kommittéförordningen (1998:1474),
2. övriga anställningar, uppdrag eller annat deltagande i verksamhet som regeringen beslutar om, och
Regeringskansliet beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 när det gäller
1. sådana kommittéer och särskilda utredare som avses i kommittéförordningen (1998:1474),
2. övriga anställningar, uppdrag eller annat deltagande i verksamhet som regeringen beslutar om, förutom
anställningar som ordinarie domare och hyresråd, och
Ds 2019:26 Författningsförslag
3. uppdrag som 3. uppdrag som styrelseledamot statligt ägande nominerar styrelseledamöter.
i bolag
där
sa
med styrelseledamot staten statligt ägande mtliga nominerar styrelseledamöter.
i bolag
där
sa
med
staten mtliga
15 §
Säkerhetspolisen ska utföra en registerkontroll efter ansökan från den som beslutat om placering i säkerhetsklass eller från en sådan verksamhetsutövare som avses i 9 § eller från den som i annat fall beslutat om registerkontroll.
När regeringen beslutat om placering i säkerhetsklass ska, om inte något annat anges i beslutet, kontrollen utföras efter ansökan från den som beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3.
När det gäller sådana anställningar som anges i 25 § första stycket förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ska kontrollen utföras efter ansökan från Försvarsmakten.
När det gäller anställning som chef för en allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen, Försvarsunderrättelsedomstolen eller hyres- och arrendenämnd ska kontrollen utföras efter ansökan från Domarnämnden.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2021.
i
Författningsförslag Ds 2019:26
Bilaga
Följande statliga myndigheter beslutar om placering säkerhetsklass i enlighet med vad som anges i 5 kap. 8 §.
Affärsverket svenska kraftnät Allmänna domstolarna Allmänna förvaltningsdomstolarna Arbetsdomstolen Arbetsförmedlingen Arbetsgivarverket Arbetsmiljöverket Brottsförebyggande rådet Centrala studiestödsnämnden Datainspektionen Domarnämnden Domstolsverket E-hälsomyndigheten Ekobrottsmyndigheten Ekonomistyrningsverket Elsäkerhetsverket Energimarknadsinspektionen Exportkreditnämnden Finansinspektionen Folke Bernadotteakademin Folkhälsomyndigheten Fortifikationsverket Försvarets materielverk Försvarets radioanstalt Försvarshögskolan Försvarsmakten Försvarsunderrättelsedomstolen Försäkringskassan Granskningsnämnden för försvarsuppfinningar Havs- och vattenmyndigheten Hyres- och arrendenämnderna Inspektionen för strategiska produkter Justitiekanslern
Ds 2019:26 Författningsförslag
Kemikalieinspektionen Konkurrensverket Kriminalvården Kronofogdemyndigheten Kungliga Tekniska högskolan Kustbevakningen Lantmäteriet Livsmedelsverket Luftfartsverket Läkemedelsverket Länsstyrelserna Migrationsverket Myndigheten för digital förvaltning Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Naturvårdsverket Patent- och registreringsverket Pensionsmyndigheten Polismyndigheten Post- och telestyrelsen Regeringskansliet Riksarkivet Riksgäldskontoret Rymdstyrelsen Rättshjälpsmyndigheten Sjöfartsverket Skatteverket Socialstyrelsen Statens energimyndighet Statens fastighetsverk Statens haverikommission Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten Statens jordbruksverk Statens servicecenter Statens tjänstepensionsverk Statens veterinärmedicinska anstalt Statens överklagandenämnd Statistiska centralbyrån Statskontoret
Författningsförslag Ds 2019:26
Strålsäkerhetsmyndigheten Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete Sveriges geologiska undersökning Sveriges lantbruksuniversitet Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden Säkerhetspolisen Totalförsvarets forskningsinstitut Totalförsvarets rekryteringsmyndighet Trafikverket Transportstyrelsen Tullverket Valmyndigheten Vetenskapsrådet Åklagarmyndigheten
2. Inledning
2.1. Uppdraget
Säkerhetsskydd innebär förebyggande åtgärder för att skydda verksamhet av betydelse för Sveriges säkerhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott.
Den 1 april 2019 trädde en ny säkerhetsskyddslag (2018:585) och säkerhetsskyddsförordning (2018:658) i kraft. Den nya säkerhetsskyddslagen gäller för domstolarna samt hyres- och arrendenämnderna till den del de bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Den som genom anställning eller på något annat sätt ska delta i sådan verksamhet ska säkerhetsprövas. Det innebär att det, liksom enligt den tidigare säkerhetsskyddslagen, kan vara aktuellt med säkerhetsprövning av domare. Enligt den nya lagen ska bedömningen av säkerhetsprövningen göras av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten. Säkerhetsprövningen ska sedan följas upp under den tid som deltagandet i verksamheten pågår.
Uppdraget är att analysera och ta ställning till
1. vem som bör ansvara för säkerhetsprövningen av ordinarie
domare och hyresråd när det gäller vem som ska utföra och göra bedömningen av säkerhetsprövningen och
2. vem som bör besluta om att anställningen ska vara placerad i
säkerhetsklass.
En utgångspunkt ska vara att det i stor utsträckning är verksamhetsutövaren som beslutar om placering i säkerhetsklass och gör bedömningen av säkerhetsprövningen men att det kan finnas anledning att överväga en annan ordning för t.ex. domstolschefer.
Inledning Ds 2019:26
Vidare ska säkerställas en ändamålsenlig ordning för säkerhetsprövning i enlighet med säkerhetsskyddslagstiftningens krav, samtidigt som domstolarnas och domarnas självständiga ställning värnas.
Uppdraget (JU 2019:B) i dess helhet framgår av bilaga 1.
2.2. Arbetets bedrivande
Av uppdragsbeskrivningen framgår att utredaren, i den utsträckning som bedöms lämplig, ska samråda med och inhämta upplysningar från Regeringskansliet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, Domstolsverket, Domarnämnden samt andra myndigheter som kan beröras av aktuella frågor.
Under arbetets gång har särskilda möten och kontakter av annat slag hållits med Domarnämnden, Domstolsverket, Försvarsmakten, Kammarrätten i Stockholm, Regeringskansliet genom Arbetsmarknadsdepartementet, Försvarsdepartementet och Justitiedepartementet, Stockholms tingsrätt, Säkerhetspolisen samt Åklagarmyndigheten genom Riksenheten för säkerhetsmål.
3. Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen
Av 3 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen (2018:585)2 följer att den som genom anställning eller på något annat sätt deltar i säkerhetskänslig verksamhet ska säkerhetsprövas.
3.1. Säkerhetsskydd
Med säkerhetsskydd avses skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen). Med säkerhetskänslig verksamhet avses verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller verksamhet som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (1 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen).
Säkerhetsskydd har traditionellt uttryckts som olika åtgärder för att skydda totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. I förarbetena till den tidigare säkerhetsskyddslagen (1996:627) angavs att uttrycket rikets säkerhet omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för Sveriges försvarsförmåga, politiska oberoende och territoriella suveränitet som den inre säkerheten till skydd för Sveriges demokratiska statsskick (prop. 1995/96:129 s. 22 f.). I propositionen Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelse-
2 Till säkerhetsskyddslagen finns säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) och därutöver finns tillämpningsföreskrifter meddelade av Säkerhetspolisen (PMFS 2019:2) och Försvarsmakten (FFS 2019:2). Säkerhetspolisen har också gett ut ett antal vägledningar om säkerhetsskydd (www.sakerhetspolisen.se/sakerhetsskydd.html) och Försvarsmakten, Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must), har utarbetat kommentarer till Försvarsmaktens föreskrifter (www.forsvarsmakten.se/must ).
Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen Ds 2019:26
verksamhet (prop. 2013/14:51 s. 20) uttalas att uttrycket rikets
säkerhet kan sammanfattas som skyddet för Sveriges oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd. Det innefattar en rätt till okränkta landsgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demokratiska statsskicket samt av nationens grundläggande funktionalitet. Rikets säkerhet tar inte enbart sikte på skyddet av det fysiska territoriet. Det avser också hävdandet av Sveriges suveränitet, vilket innebär att Sverige ska kunna bruka sin exklusiva frihet under det folkrättsliga regelverket, för att på det egna territoriet självständigt utöva statens funktioner, såväl vad avser statens inre som yttre förbindelser.
I den nya säkerhetsskyddslagen har begreppet rikets säkerhet ändrats till Sveriges säkerhet. I proposition 2017/18:89 Ett modernt
och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag anges
(s. 44 f.) att utgångspunkten för bedömningen om en verksamhet har betydelse för Sveriges säkerhet bör även fortsättningsvis vara uppdelningen i Sveriges yttre och inre säkerhet. En verksamhetsutövare måste därför inledningsvis fråga sig om verksamheten till någon del ryms inom dessa områden. Sveriges yttre
säkerhet kan delas in i territoriell suveränitet och politisk
självständighet. En viktig beståndsdel är den nationella försvarsförmågan av Sveriges territorium där Försvarsmakten har huvudansvaret. I den uppgiften ligger att kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet, upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna om Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen inom Försvarsmaktens verksamhet i sin helhet. Sveriges oberoende och handlingsfrihet, politisk självständighet, handlar om att upprätthålla förmågan att förebygga och avvärja brott enligt framför allt spionerilagstiftningen i 19 kap. brottsbalken. Säkerhetspolisen har huvudansvaret för denna uppgift. Sveriges inre
säkerhet rör påverkan av förmågan att upprätthålla och säkerställa
Sveriges statsidé avseende funktion, handlingsfrihet och oberoende. Säkerhetsskyddet för Sveriges inre säkerhet handlar till stor del om att skydda särskilt kritiska anläggningar, funktioner och informationssystem för Sveriges demokratiska statsskick, rättsväsende eller brottsbekämpande förmåga. Även så kallad samhällsviktig verksamhet kan bedömas röra Sveriges säkerhet. Verksamheter som både nationellt och internationellt definieras som samhällsviktiga finns ofta inom sektorerna energiförsörjning,
Ds 2019:26 Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen
livsmedelsförsörjning, elektroniska kommunikationer, vattenförsörjning, transporter och finansiella tjänster. Avgörande för om sådan verksamhet kan anses röra Sveriges säkerhet bör vara om en antagonistisk handling (exempelvis spioneri, sabotage eller terroristbrott) skulle kunna medföra skadekonsekvenser på nationell nivå.
Ett annat skäl till att en verksamhet kan anses vara av betydelse för Sveriges säkerhet är om det där hanteras säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (se mer om säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter nedan). Så kan också vara fallet om verksamheten hanterar stora mängder information som inte är säkerhetsskyddsklassificerad, men som av andra skäl kan betraktas som säkerhetskänslig. Det kan vara fråga om uppgifter som samlats från olika allmänt tillgängliga källor men där den samlade uppgiftsmängden är nödvändig för andra aktörer i en klart säkerhetskänslig verksamhet. Sammanställningar av uppgifter från olika källor kan också göra att den sammanställda informationen kan anses utgöra säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter även om informationen härrör från öppna källor. En större mängd av personuppgifter kan också utgöra en sådan ansamling av information som sett i dess sammanhang kan medföra att säkerhetsskyddslagens krav på informationssäkerhet ska tillämpas. Gemensamt för dessa exempel är att de innebär att den verksamhet där uppgifterna hanteras ska bedömas vara av betydelse för Sveriges säkerhet. Oftast torde det krävas en viss kritisk massa av uppgifter för att ansamlingen ska anses som säkerhetskänslig. Hur stor mängd uppgifter som ska anses utgöra sådan skyddsvärd verksamhet måste avgöras från fall till fall mot bakgrund av bl.a. vilken typ av uppgifter och verksamhet det är fråga om och vilken konsekvens det skulle kunna innebära om ansamlingen gjordes tillgänglig för utomstående.
I propositionen anges vidare att tillämpningsområdet för säkerhetsskyddet även fortsättningsvis endast ska gälla sådana verksamheter som har ett kvalificerat skyddsbehov (prop. 2017/18:89 s. 39). Säkerhetsskydd kan innebära omfattande krav på åtgärder varför tillämpningsområdet bör begränsas. Säkerhetsskydd kan t.ex. innebära att en verksamhetsutövare måste vidta relativt långtgående åtgärder för att skydda hemliga uppgifter eller annan säkerhetskänslig verksamhet. Säkerhetsskyddsåtgärderna kan vara kostsamma och medföra en extra administrativ påfrestning inom en
Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen Ds 2019:26
organisation. Säkerhetsskyddsåtgärderna kan även innebära intrång i enskildas integritet. Personal som ska ha tillgång till säkerhetsskyddsklassificerad information behöver t.ex. genomgå säkerhetsprövning och tillträde till vissa områden och byggnader kan vara begränsat till endast en del av de anställda.
3.1.1. Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter
Av 1 kap. 2 § andra stycket säkerhetsskyddslagen framgår att med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen, om den hade varit tillämplig.
I propositionen (prop. 2017/18:89 s. 52) anges att särskilt relevant för vägledning i fråga om vilka uppgifter som till sin natur medför krav på säkerhetsskydd är den s.k. försvarssekretessen i 15 kap. 2 § OSL. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Till totalförsvaret räknas bl.a. befolkningsskyddet, försörjningsberedskap och det psykologiska försvaret men även t.ex. polisverksamhet samt hälso- och sjukvård. Bestämmelsen aktualiseras främst i fråga om sådana uppgifter som avser det militära försvaret. Uppgifter rörande verksamheten inom Försvarsmakten, allt från de första förberedelserna till verkställigheten, täcks av bestämmelsen. Föremål för sekretessen är exempelvis uppgifter rörande vapen och annan försvarsmateriel, befästningar, kommunikationsanläggningar och andra anläggningar hos Försvarsmakten. Också uppgifter om förhållanden i naturen som är av betydelse från försvarssynpunkt kan vara föremål för sekretess enligt denna bestämmelse. Inom bestämmelsens tillämpningsområde faller vidare uppgifter om planläggning och annan förberedelse av landets försvar, uppgifter om organisation av
Ds 2019:26 Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen
försvaret, underrättelsetjänsten m.m. Också uppgifter som rör områden som ligger vid sidan om det militära försvaret kan omfattas av bestämmelsen. Uppgifterna måste dock på något sätt röra totalförsvaret för att sekretess ska kunna föreligga. Bestämmelsen är utformad med ett rakt skaderekvisit. Detta innebär att sekretessen gäller bara om det kan antas att ett röjande av uppgifter skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet. Detta innebär dock att det inte bara är antagna skador mot landets försvar i vedertagen mening som medger sekretess, utan också ett sådant röjande av uppgifter som vållar fara för Sveriges säkerhet på annat sätt än genom skador för de traditionella försvarsintressena. Så kan t.ex. ett röjande av uppgifter om den civila säkerhetstjänsten vålla fara för Sveriges säkerhet trots att någon skada för försvaret egentligen inte har inträffat.3
Även andra sekretessbestämmelser som delvis överlappar försvarssekretessen bör kunna tjäna som vägledning till vilka förhållanden som är av betydelse för Sveriges säkerhet. Känsliga uppgifter som ska skyddas enligt ett internationellt säkerhetsskyddsåtagande omfattas i regel av bestämmelser om sekretess i förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, den s.k. utrikessekretessen i 15 kap. 1 § OSL. Även andra bestämmelser om sekretess kan vara tillämpliga på denna typ av uppgifter, t.ex. bestämmelsen i 15 kap. 1 a § OSL om sekretess i det internationella samarbetet och, i vissa fall, bestämmelsen om förundersökningssekretess i 18 kap. 1 § och om underrättelseverksamhet i 18 kap. 2 § OSL. Enligt huvudregeln i 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen (TF) ska en enskilds begäran att få ta del av en allmän handling prövas av den myndighet som förvarar handlingen. I fråga om allmänna handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, s.k. kvalificerat hemliga handlingar, får regeringen enligt 2 kap. 17 § andra stycket TF i förordning föreskriva att bara viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. Regeringsföreskrifter på området finn s i 1 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) (OSF).
Enligt 2 kap. 5 § säkerhetsskyddslagen delas säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter in i säkerhetsskyddsklasser utifrån den skada
3 I artikeln Sekretess inom det civila försvaret – en kartläggning av Rikard Karlsson, Förvaltningsrättslig tidskrift 2016, s 206–232, redogörs utförligt för relevant praxis rörande försvarssekretessen.
Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen Ds 2019:26
som ett röjande av uppgiften kan medföra för Sveriges säkerhet:
1. kvalificerat hemlig vid en synnerligen allvarlig skada,
2. hemlig vid en allvarlig skada,
3. konfidentiell vid en inte obetydlig skada, eller
4. begränsat hemlig vid endast ringa skada.
3.2. Säkerhetsskyddsanalys och säkerhetsskyddsåtgärder
Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet är skyldig att göra en säkerhetsskyddsanalys (2 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen). Med utgångspunkt i analysen ska verksamhetsutövaren bl.a. planera och vidta säkerhetsskyddsåtgärder. Det finns tre olika typer av säkerhetsskyddsåtgärder; informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet (2 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen).
I propositionen anges (prop. 2017/18:89 s. 56) att säkerhetsskyddsanalysen är kärnan i ett väl anpassat säkerhetsskydd, för att identifiera skyddsvärde, hot och sårbarheter i en säkerhetskänslig verksamhet. Det är bedömningarna i säkerhetsskyddsanalysen som motiverar de säkerhetsskyddsåtgärder som vidtas och säkerställer att de hänger ihop i ett väl fungerande säkerhetsskyddssystem. Syftet med säkerhetsskyddsanalysen är vidare att tydliggöra vilka typer av hot och sårbarheter de föreslagna säkerhetsskyddsåtgärderna ska skydda mot och vilka negativa konsekvenser ett angrepp kan medföra. I säkerhetsskyddsanalysen bör det identifieras vilka säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som finns i verksamheten och vad som i övrigt behöver ett säkerhetsskydd. Det bör därefter göras en bedömning av säkerhetshot, potentiella konsekvenser och sårbarheter. Analysen ska dokumenteras och mynna ut i en bedömning av behovet av säkerhetsskyddsåtgärder. Arbetet med säkerhetsskyddsanalysen bör vara en kontinuerligt pågående process och analysen bör hållas uppdaterad. I arbetet med säkerhetsskyddsanalysen bör den information som redan finns i organisationen på risk- och sårbarhetsområdet tas till vara. Samordning bör ske med andra riskoch sårbarhetsanalyser i verksamheten.
Ds 2019:26 Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen
3.3. Personalsäkerhet
Med säkerhetsskyddsåtgärden personalsäkerhet ska verksamheten skyddas mot att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt arbetar i säkerhetskänslig verksamhet. Personalsäkerhet består av säkerhetsprövning och utbildning i säkerhetsskydd (2 kap. 4 § säkerhetsskyddslagen).
3.3.1. Säkerhetsprövning
Syftet med en säkerhetsprövning är att klarlägga dels om en person kan antas vara lojal mot de intressen som ska skyddas och i övrigt pålitlig ur säkerhetssynpunkt, dels om det föreligger sårbarheter som skulle kunna göra att personen hamnar i en utsatt situation och blir sårbar för påtryckningar (3 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen). Säkerhetsprövning ska göras innan en person, genom anställning eller på något annat sätt, deltar i säkerhetskänslig verksamhet (3 kap. 3 § säkerhetsskyddslagen). Kravet gäller även vid ändrade arbetsuppgifter. Säkerhetsprövningen ska sedan följas upp under den tid deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår.
Säkerhetsprövningen ska göras av den som beslutar om anställningen eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten (3 kap. 4 § andra stycket säkerhetsskyddslagen).
Säkerhetsprövningens omfattning beror på om och i vilken omfattning en anställning eller befattning är placerad i säkerhetsklass (se nedan om säkerhetsklass). I samtliga fall ska säkerhetsprövningen innefatta en grundutredning. Med grundutredning avses en utredning om personliga förhållanden av betydelse för säkerhetsprövningen (5 kap. 2 § säkerhetsskyddsförordningen [2018:658]). En grundutredning innefattar ofta dels en intervju, dels uppgifter från betyg, intyg och referenser. Identitetskontroll ska göras vid behov. Vid en intervju kan frågor behöva ställas om t.ex. den sökandens nuvarande anställning, utbildning och tidigare anställningar, andra uppdrag av relevans, ekonomisk situation, familj, fritidsintressen och vänner, utlandsresor, kontakter, exponering på internet, brottslig belastning, personlig status och hälsa, intressekonflikter och
Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen Ds 2019:26
sårbarheter.4 Om det efter en grundutredning står klart att den som prövningen gäller inte uppfyller kraven för en godkänd säkerhetsprövning ska inga ytterligare kontroller eller utredningar göras (5 kap. 3 § säkerhetsskyddsförordningen).
Om anställningen eller befattningen är placerad i säkerhetsklass ska även en registerkontroll göras (3 kap. 14 § säkerhetsskyddslagen). Med registerkontroll avses att Säkerhetspolisen kontrollerar personen mot vissa register, bl.a. belastnings- och misstankeregistret (3 kap. 13 § säkerhetsskyddslagen). Uppgifter får även hämtas om den kontrollerades make och sambo. En ansökan om registerkontroll får göras endast om personen i fråga kan antas komma att anställas eller på annat sätt delta i den aktuella verksamheten (5 kap. 14 § säkerhetsskyddsförordningen).
I 5 kap. 15 § säkerhetsskyddsförordningen anges vem som ska ansöka om registerkontroll hos Säkerhetspolisen. Huvudregeln är att ansökan ska göras av den som beslutat om placering i säkerhetsklass. I andra stycket anges att om regeringen beslutat om placering i säkerhetsklass ska ansökan göras av den som beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3. Om det gäller anställningar som anges i 25 § första stycket förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, t.ex. chefsjurist, ska kontrollen utföras efter ansökan från Försvarsmakten.
Om det vid en registerkontroll visar sig att personen i fråga förekommer i registren är det Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden som gör en relevansprövning och beslutar om uppgiften ska lämnas ut till den arbets- eller uppdragsgivare som har ansökt om kontrollen (3 kap. 19 § säkerhetsskyddslagen). Om uppgifter lämnas ut blir dessa en del av underlaget i arbets- eller uppdragsgivarens säkerhetsprövning.
Om anställningen eller befattningen är placerad i säkerhetsklass 1 eller 2 ska även en särskild personutredning göras (3 kap. 17 § säkerhetsskyddslagen). Vid en sådan utredning ska även ekonomiska förhållanden kontrolleras. Det är Säkerhetspolisen som genomför den särskilda personutredningen och om det rör en befattning placerad i säkerhetsklass 1, ska Säkerhetspolisen även hålla ett personligt samtal med den som prövningen gäller, om det inte står
4 Se mer om säkerhetsprövningsintervju i Säkerhetspolisens Vägledning i säkerhetsskydd, Personalsäkerhet, juni 2019, s. 12–15.
Ds 2019:26 Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen
klart att ett sådant samtal inte behövs (5 kap. 19 § säkerhetsskyddsförordningen).
En registerkontroll och särskild personutredning får göras endast om den som säkerhetsprövningen gäller har lämnat sitt samtycke (3 kap. 18 § säkerhetsskyddslagen). Samtycket ska avse även kontroller och utredningar som görs efter den inledande säkerhetsprövningen.
Resultatet av säkerhetsprövningen ska dokumenteras i de fall en person har bedömts vara pålitlig ur säkerhetssynpunkt och beslut har fattats om anställning eller annat deltagande i verksamheten (5 kap. 5 § säkerhetsskyddsförordningen).
Syftet med den uppföljande säkerhetsprövningen är att behålla och fördjupa personkännedomen. I Säkerhetspolisens Vägledning i säkerhetsskydd, Personalsäkerhet, juni 2019 (s. 17), anges att den som träffar personen i fråga ofta, till exempel närmaste chef, genom regelbundna medarbetarsamtal och utvecklingssamtal kan få en fördjupad personkännedom. Samtalet kan innehålla exempelvis frågor och diskussioner om livssituation, trivsel på arbetsplatsen samt sociala och ekonomiska förhållanden. Uppföljningsansvaret innebär även att information av betydelse för registerkontrollen fångas upp och meddelas Säkerhetspolisen. Det kan exempelvis handla om att personen byter tjänst och inte längre är aktuell för registerkontroll, att personen ändrar civilstånd eller att boendeformen ändras. Av 5 kap. 1 § säkerhetsskyddsförordningen följer även att utbildning i säkerhetsskydd ska följas upp under hela den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår.
Ett beslut att efter säkerhetsprövning inte godkänna en person för säkerhetsklassat arbete får inte överklagas särskilt. Som skäl för detta anges i förarbetena (prop. 1995/96:129 s. 64 f.) att beslut att skilja arbetstagaren från en anställning redan nu på talan av arbetstagaren kan bli föremål för prövning av domstol och att det därför saknas skäl att införa särskilda bestämmelser om rätt att överklaga. Om en arbetstagare, efter säkerhetsprövning, bedöms olämplig ur säkerhetssynpunkt kan det således utgöra ett sådant rättsligt hinder som arbetsgivaren kan föra fram till stöd för att inte anställa eller, i förekommande fall, inleda åtgärder för att avsluta anställningen. Arbetsdomstolen har nyligen (AD 2019 nr 39) prövat om det förelegat saklig grund för uppsägning av en polis som efter säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen inte godkänts för
Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen Ds 2019:26
säkerhetsklassat arbete och därefter sagts upp av Polismyndigheten. Arbetsdomstolen bedömde att Polismyndighetens säkerhetsbeslut i sig inte utgjort saklig grund för uppsägningen, men att de faktiska omständigheter som till del legat till grund för säkerhetsbeslutet utgjort saklig grund för uppsägningen. De faktiska omständigheterna har utgjorts av bl.a. polisens relation till en kriminellt belastad person och åtgärder polisen vidtagit för honom. Frågan om ett beslut enligt säkerhetsskyddslagen kan utgöra saklig grund för uppsägning har även tidigare prövats av Arbetsdomstolen, se bl.a. AD 2000 nr 17, AD 1989 nr 42 och AD 1986 nr 28.
Sekretess
Sekretess gäller enligt 35 kap. 1 § första stycket 3 OSL för de uppgifter som framkommit vid säkerhetsprövningen. Sekretess gäller hos alla myndigheter som tar befattning med en sådan fråga. För enskild verksamhet finns en motsvarande bestämmelse om tystnadsplikt i 5 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen.
Punkten 3 ändrades vid införandet av den nya säkerhetsskyddslagen. Ändringen innebär en viss utvidgning av det sekretesskyddade området. Tidigare gällde skyddet uppgifter som förekommer i angelägenhet som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen. Ändringen till att i stället omfatta angelägenhet som avser säkerhetsprövning innebär att sekretess också kan gälla för andra uppgifter som kommer fram vid säkerhetsprövningen, exempelvis uppgifter som kommer fram vid en intervju med den kontrollerade eller vid kontakter med dennes tidigare arbetsgivare.
En särskild fråga är i vilken utsträckning uppgifter i ett ärende om registerkontroll eller personutredning kan hållas hemliga för den kontrollerade själv. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har till uppgift att i ärenden om registerkontroll pröva frågor om utlämnande av uppgifter som framkommit vid registerkontrollen. Huvudregeln i OSL är att sekretess till skydd för den enskilde inte gäller i förhållande till den enskilde själv (12 kap. 1 § OSL). Uppgifter som är sekretessbelagda enligt denna paragraf kan alltså inte hållas hemliga för den kontrollerade själv så länge sekretessen gäller endast till förmån för honom eller henne. Regeln kan
Ds 2019:26 Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen
emellertid hindra att uppgifterna lämnas ut t.ex. därför att de skulle skada någon närstående till den kontrollerade. Det bör också observeras att reglerna i t.ex. 15 eller 18 kap. om sekretess till skydd för allmänna intressen samtidigt kan vara tillämpliga på uppgifterna. Sådana regler gäller också i förhållande till den kontrollerade. Frågan om utlämnande till den kontrollerade har också reglerats i 3 kap. 20 § säkerhetsskyddslagen. Huvudregeln är att den som uppgiften avser ska ges tillfälle att yttra sig över uppgiften innan den lämnas ut för säkerhetsprövning. Det gäller dock inte om uppgiften omfattas av sekretess i förhållande till den enskilde enligt någon annan bestämmelse i OSL än 35 kap. 3 §. Även om uppgiften omfattas av sådan sekretess ska den som uppgiften avser ges tillfälle att yttra sig innan uppgiften lämnas ut, om hans eller hennes intresse av att få yttra sig skäligen bör ha företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Om den som uppgiften avser är part i ett ärende hos arbetsgivarmyndigheten, kan han eller hon emellertid ändå ha rätt att få del av uppgifterna. Endast i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs, kan parten vägras att ta del av detta (se 10 kap. 3 § första stycket OSL).
3.3.2. Säkerhetsklass
Säkerhetsklass 1, 2 och 3
Det finns tre säkerhetsklasser. Vilken säkerhetsklass en anställning eller befattning ska placeras i beror på i vilken utsträckning som personen får del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller vilken skada för Sveriges säkerhet personen kan orsaka (3 kap. 5–9 §§). 1. I säkerhetsklass 1 placeras den som i en omfattning som inte är ringa får del av uppgifter i säkerhetsskyddsklassen kvalificerat hemlig eller som till följd av sitt deltagande i verksamheten har möjlighet att orsaka synnerligen allvarlig skada för Sveriges säkerhet. 2. I säkerhetsklass 2 placeras den som i en omfattning som inte är ringa får del av uppgifter i säkerhetsskyddsklassen hemlig, i ringa omfattning får del av uppgifter i säkerhetsskydds-
Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen Ds 2019:26
klassen kvalificerat hemlig, eller som till följd av sitt deltagande i verksamheten har möjlighet att orsaka allvarlig skada för Sveriges säkerhet.
3. I säkerhetsklass 3 placeras den som får del av uppgifter i säkerhetsskyddsklassen konfidentiell, i ringa omfattning får del av uppgifter i säkerhetsskyddsklassen hemlig, eller som till följd av sitt deltagande i verksamheten har möjlighet att orsaka skada som inte är obetydlig för Sveriges säkerhet.
Beslut om placering i säkerhetsklass
Det är regeringen som beslutar om placering i säkerhetsklass, om det inte gäller riksdagens förvaltningsområde (3 kap. 12 § säkerhetsskyddslagen). Regeringen får även överlåta beslutanderätten till andra myndigheter. I säkerhetsskyddsförordningen anges vem som får fatta beslut om placering i säkerhetsklass (5 kap. 6–11 §§).
- Regeringen beslutar om placering i säkerhetsklass 1.
- Myndigheter som anges i bilagan till förordningen beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 i fråga om anställning eller deltagande i den egna verksamheten.
- Regeringskansliet beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 när det gäller övriga anställningar, uppdrag eller annat deltagande i verksamhet som regeringen beslutar om.
Regeringskansliets säkerhetsskyddsföreskrifter
I Regeringskansliets föreskrifter om säkerhet (RKF 2019:2) finns bestämmelser om beslut om placering i säkerhetsklass och säkerhetsprövning. Av 5 kap. 1 § framgår att för anställningar som regeringen beslutar om enligt 5 kap. 10 § säkerhetsskyddsförordningen ansvarar det departement med ansvar för anställningen för att säkerhetsprövning har gjorts. Detta innebär när det gäller domstolarna samt hyres- och arrendenämnderna att det departement som domstolen eller nämnden hör under, ska ansvara för säkerhetsprövningen av chefen för domstolen eller nämnden. Departementet ansvarar även, enligt 5 kap. 2 och 3 §§, för den uppföljande säkerhetsprövningen och att avslutande samtal genomförs. Av 5 kap. 5 § framgår vidare att regeringen beslutar om
Ds 2019:26 Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen
placering i säkerhetsklass 1 och att säkerhetschefen i Regeringskansliet beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3. Säkerhetschefen kan överlåta till en expeditionschef eller annan tjänsteman inom departementet att besluta om placering i säkerhetsklass 3.
3.3.3. Utbildning i säkerhetsskydd
Enligt 5 kap. 1 § säkerhetsskyddsförordningen ska den som är ansvarig för en säkerhetskänslig verksamhet se till att den som anställs eller på annat sätt deltar i verksamheten får utbildning i säkerhetsskydd. Behovet av utbildning ska följas upp under den tid deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår.
I propositionen lyfts utbildningens betydelse för säkerhetsskyddet fram. Där anges (prop. 2017/18:89 s. 74 f.) att för att förebygga sådana sårbarheter som den s.k. mänskliga faktorn kan utgöra i en verksamhet är information och utbildning om säkerhetsskydd viktiga delar av säkerhetsskyddet. Sårbarheter vid t.ex. myndigheter kan inte sällan direkt kopplas samman med anställda som av okunskap, obetänksamhet eller bekvämlighet inte följer de krav på säkerhetsskydd som gäller för verksamheten. Säkerhetsskyddsåtgärder uppfattas inte sällan som krångliga, tidsödande och begränsande. Utbildnings- och informationsinsatser för att höja kunskapen om verksamhetens säkerhetsskydd och för att öka förståelsen och acceptansen för det är därför en viktig del av säkerhetsskyddet. Det är den som bedriver den säkerhetskänsliga verksamheten som ska se till att den som ska anställas eller på annat sätt delta i verksamheten får utbildning i säkerhetsskydd i den utsträckning som behövs. På samma sätt som för säkerhetsprövningen finns det för utbildningskravet ett uppföljningsansvar som sträcker sig över hela anställningsförhållandet eller den motsvarande tid som deltagandet pågår. Utbildning i säkerhetsskydd kan också underlätta den uppföljande säkerhetsprövningen. Samtal om säkerhetsskydd i samband med utbildning kan ge tillfälle att fånga upp relevanta attitydförändringar hos personer som omfattas av krav på säkerhetsprövning.
I Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2019:2) anges (18 §) att verksamhetsutövaren ska ge den
Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen Ds 2019:26
som deltar i säkerhetskänslig verksamhet relevant utbildning i säkerhetsskydd innan personen får åtkomst till verksamheten. Sådan utbildning ska därefter ges regelbundet i den omfattning som behövs. Verksamhetsutövaren ska utifrån säkerhetsskyddsanalysen se till att innehållet i de utbildningar som genomförs anpassas efter deltagarnas funktioner och ansvar i verksamheten. Utbildningarna ska framgå av en utbildningsplan.
3.4. Tillsyn, råd och stöd
I 7 kap. säkerhetsskyddsförordningen finns bestämmelser om vilka myndigheter som utövar tillsyn över säkerhetsskyddet hos myndigheter och andra som lagen gäller för. Av 7 kap. 1 § 2 följer att Försvarsmakten utöver tillsyn över Försvarsunderrättelsedomstolen och att Säkerhetspolisen utövar tillsyn över de övriga domstolarna samt hyres- och arrendenämnderna. Som tillsynsmyndighet ska Försvarsmakten och Säkerhetspolisen även, enligt 11 §, lämna råd om säkerhetsskydd.
I betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen(SOU 2018:82) föreslås ett flertal förändringar när det gäller tillsynsverksamheten på säkerhetsskyddsområdet. Det föreslås bl.a. utökade befogenheter för tillsynsmyndigheterna. Det föreslås även att det ska införas ett system med sanktioner och att tillsynsmyndigheterna ska kunna besluta om sanktionsavgift. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2021. Betänkandet har remitterats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.
4. Utnämningsförfarandet
4.1. Självständiga domstolar och domare
Rättsskipning är domstolarnas huvudsakliga uppgift, dvs. att genom domar och beslut avgöra mål och ärenden mellan parter. Av 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) framgår att rättsskipningen är en verksamhet skild från offentlig förvaltning.
Domstolarna är självständiga i förhållande till den lagstiftande och styrande makten. I 11 kap. 3 § RF anges att ”[i]ngen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall”.
Domstolarna delas i första hand in i allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar (11 kap. 1 § RF). De allmänna domstolarna är tingsrätter, hovrätter och Högsta domstolen. Markoch miljödomstolarna är särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna. Stockholms tingsrätt är även Patent- och marknadsdomstol och Svea hovrätt är även Patent- och marknadsöverdomstol samt Mark- och miljööverdomstol. De allmänna förvaltningsdomstolarna är förvaltningsrätterna, kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen. Fyra förvaltningsrätter är även migrationsdomstolar och Kammarrätten i Stockholm är även Migrationsöverdomstol. Därutöver finns fristående specialdomstolar och dessa är för närvarande Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen.
För att säkerställa domstolarnas självständighet krävs självständiga domare. Av 11 kap. 1 § RF framgår att det ska finnas ordinarie domare vid domstolarna. Enligt lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare är ordinarie domare justitieråd tillika ordförande, justitieråd tillika avdelningsordförande och övriga justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen,
Utnämningsförfarandet Ds 2019:26
president, lagman samt råd tillika vice ordförande på avdelning och övriga råd i hovrätt och kammarrätt, lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt, tekniska råd, patentråd, ordförande tillika chef och övriga ordförande i Arbetsdomstolen samt ordförande i Försvarsunderrättelsedomstolen.
Genom hänvisningar i 3 och 6 §§ lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder framgår att lagen om utnämning av ordinarie domare ska tillämpas även vid utnämning av hyresråd tillika chef för hyres- och arrendenämnd i Stockholm, Göteborg och Malmö samt vid utnämning av övriga hyresråd. Hyres- och arrendenämnder är förvaltningsmyndigheter och de omnämnda befattningarna är därför inte att betrakta som ordinarie domare.
En garanti för självständigheten i dömandet är att ordinarie domare inte ska kunna skiljas från sin anställning utan mycket starka skäl. Enligt lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (LFA) ska ordinarie domare anställas med fullmakt. Av 25 § förordningen (1980:1030) med hyresnämndsinstruktion framgår att även hyresråd anställs med fullmakt. Den som är anställd med fullmakt kan inte sägas upp från anställningen.
I 11 kap. 7 § RF ges domare ett långtgående anställningsskydd. I bestämmelsen anges att en ordinarie domare får skiljas från anställningen endast om han eller hon genom brott eller grovt upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen. I övrigt får en ordinarie domare skiljas från anställningen endast om han eller hon uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan. En ordinarie domare kan även förflyttas till en annan jämställd domaranställning om det krävs av organisatoriska skäl. I lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) finns vidare bl.a. bestämmelser om disciplinpåföljd (varning och löneavdrag) för en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen. Enligt lagen om fullmaktsanställning kan en ordinarie domare under vissa förhållanden stängas av från arbetet och åläggas att genomgå en läkarundersökning.
Frågor om domares disciplinansvar och skiljande från anställningen behandlas i flera av de internationella dokument som rör domstolarnas oberoende, bl.a. FN:s grundprinciper för domstolsväsendets oberoende från 1985 och Europarådets
Ds 2019:26 Utnämningsförfarandet
rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll från 2010. Gemensamt för dessa dokument är att de anger att prövningen av avskedande och av disciplinära påföljder ska göras av domstol och av domare.
Enligt nuvarande ordning är det Statens ansvarsnämnd som beslutar i frågor om avskedande, avstängning, läkarundersökning, åtalsanmälan och disciplinansvar för tjänsteförseelse när det gäller andra ordinarie domare än justitieråd (15 § LFA och 34 § LOA). En domare har, enligt 11 kap. 9 § RF, rätt att påkalla domstolsprövning av ett beslut om skiljande från anställning, avstängning, skyldighet att genomgå läkarundersökning eller disciplinpåföljd, om det aktuella beslutet har fattats av annan myndighet än domstol. Domaren har således, om han eller hon är fackligt organiserad, möjlighet att genom sin fackliga organisation föra talan mot staten vid Arbetsdomstolen. Om domaren inte är fackligt organiserad förs talan vid en tingsrätt, med möjlighet till överprövning av tingsrättens dom efter prövningstillstånd i Arbetsdomstolen.
Om fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande uppkommer ska anmälan genast göras till Statens ansvarsnämnd (15 § anställningsförordningen [1994:373]). Detsamma gäller i fråga om avstängning och läkarundersökning enligt lagen om fullmaktsanställning. Enligt 15 § andra stycket anställningsförordningen ska anmälan göras av den myndighet som ska pröva frågor om anställningens upphörande, dvs. domstolen. I tredje stycket anges att första och andra styckena inte gäller den som är chef för en domstol, en arrendenämnd eller en hyresnämnd. Det anges även i bl.a. 57 § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion, att anmälan ska göras av tingsrätten när det gäller andra domare än lagmän samt att det av lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän följer att Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän har behörighet att göra sådan anmälan när det gäller lagmän.
Bestämmelserna i 11 kap. 7 § första stycket RF om förutsättningarna för skiljande av ordinarie domare från anställningen är tillämplig även på domarna i de båda högsta domstolarna. I motsats till andra ordinarie domare är justitieråd emellertid inte underkastade det disciplinansvar som regleras i lagen om offentlig anställning. Dessutom följer av bestämmelserna i
Utnämningsförfarandet Ds 2019:26
12 kap. 8 § första stycket RF att åtal mot domare i de högsta domstolarna för brott som begåtts vid utövningen av anställningen uteslutande prövas av Högsta domstolen, inte av Statens ansvarsnämnd eller Arbetsdomstolen. Beslut om att väcka talan i dessa mål fattas av en justitieombudsman eller Justitiekanslern. Om en domare i någon av de högsta domstolarna i stället misstänks för ett brott begånget utom anställningen väcks talan i vanlig ordning i tingsrätten. Lagföring kan i sådana fall, på vanligt sätt, även ske utan domstolsprövning genom godkännande av ett strafföreläggande eller ett ordningsbotsföreläggande. Den domstol som prövar det straffrättsliga ansvaret har ingen möjlighet att avgöra om domaren ska skiljas från anställningen. Den frågan prövas i stället av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen under förutsättning att en justitieombudsman eller Justitiekanslern har väckt talan om det.
4.2. Regeringen utnämner domare
Av 11 kap. 6 § RF framgår att ordinarie domare utnämns av regeringen. Vid utnämningen ska avseende endast fästas vid sakliga grunder som förtjänst och skicklighet. Frågan om utnämningsförfarandet övervägdes av Grundlagsutredningen (En
reformerad grundlag SOU 2008:12). Utredningen övervägde att
domstolarna själva skulle utnämna sina domare men kom till slutsatsen att regeringen även fortsättningsvis borde utnämna ordinarie domare. Utredningen ansåg att ansvaret för utnämningar av detta slag borde ligga hos ett organ som direkt eller indirekt hämtar sitt mandat hos folket (s. 326 f.). Grundlagsutredningen framhöll dock i sitt betänkande att det är av central betydelse för domstolarnas självständighet och legitimitet att domare utnämns på ett sätt som säkerställer en bred och kvalitativ hög rekrytering samtidigt som utnämningsförfarandet dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oberoende ställning (s. 319). Utredningen lade även fram ett lagförslag, som regeringen och riksdagen anslöt sig till (prop. 2009/10:80 och bet. 2009/10:KU19) och lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare (utnämningslagen) beslutades. Av
Ds 2019:26 Utnämningsförfarandet
lagen framgår att ärenden om utnämning av domare ska beredas av en särskild nämnd, Domarnämnden.
Enligt 4 kap. 1 § rättegångsbalken ska en lagfaren domare vara svensk medborgare och ha avlagt för behörighet till domarämbetet föreskrivna kunskapskrav. Med föreskrivna kunskapsprov avses enligt 1 § förordningen (2007:386) om kunskapsprov för behörighet som domare m.m. juristexamen eller annan motsvarande examen. Den som utövar domartjänst får inte heller vara försatt i konkurs eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.
4.3. Domarnämnden
Domarnämnden bildades den 1 januari 2011. I 4 § utnämningslagen anges att nämnden består av nio ledamöter. Av dessa ska fem ledamöter vara, eller ha varit, ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolarna, varav en ska vara advokat. Två ledamöter ska representera allmänheten. För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare som representerar allmänheten väljs av riksdagen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen. Nämnden utser inom sig en ordförande och en vice ordförande.
Vid nämnden finns ett kansli med en kanslichef, föredragande och administratörer. Kanslichefen ska vara, eller ha varit, ordinarie domare eller ha liknande yrkeserfarenhet och kompetens (5 §).
Domarnämnden lämnar förslag till regeringen i ärenden som avser anställande av ordinarie domare i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Domarnämnden hanterar även ärenden beträffande specialdomstolarna Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen, nominering av domare och generaladvokater i Europeiska unionens domstol och av domare i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt även ärenden om anställande av hyresråd vid hyres- och arrendenämnderna. Nämndens förslag i ärenden om utnämning får inte överklagas (10 §). Regeringen är inte bunden av nämndens förslag. Innan regeringen utnämner någon som inte har föreslagits av nämnden, ska nämnden få tillfälle att yttra sig över honom eller henne (11 §).
Utnämningsförfarandet Ds 2019:26
Domarnämndens handläggning regleras utöver utnämningslagen även i förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden och det finns även en arbetsordning beslutad av nämnden.
4.3.1. Ett anställningsärendes gång
Anställningsärenden vid Domarnämnden inleds genom att nämnden tar emot anmälan från Domstolsverket eller en specialdomstol att viss anställning är ledig och får tillsättas. Sedan utformar Domarnämnden, i samråd med den aktuella domstolen, en annons och den lediga anställningen annonseras, bl.a. på Domarnämndens hemsida. I annonsen hänvisas regelmässigt till en allmän kravprofil för ordinarie domare och, om anställningen innefattar chefskap, en särskild kravprofil för chefer. Därutöver kan särskilda krav uppställas för varje enskild anställning.
Ansökningar, som görs på särskild blankett, kommer in till kansliet under ansökningstiden. Efter ansökningstidens utgång påbörjar kansliet sin beredning av ärendet. Beredningen innefattar bl.a. inhämtande av skriftliga referensyttranden. Sökanden ska i sin ansökan ange referenser från sin nuvarande anställning och från de fem senaste anställningsåren. Sökanden ger även in tjänstgöringsintyg eller vitsord från avslutade anställningar. Sökanden ska även ge in behörighetshandlingar, bl.a. dokumentation som visar att han eller hon är svensk medborgare.
När det gäller den fortsatta beredningen sker den på två olika sätt beroende på om det är fråga om befordrade anställningar eller inte. I alla ärenden ska de sökande som kan komma i fråga för anställningen intervjuas (4 § förordningen med instruktion för Domarnämnden).
För anställningar som rådman, hovrätts- och kammarrättsråd, hyresråd, tekniska råd samt patentråd sker den fortsatta beredningen genom att en sammanställning över sökandens referenser skickas till domstolschefen på anställningsdomstolen. Domstolschefen genomför intervjuer med de sökande och överlämnar därefter ett skriftligt yttrande till Domarnämnden. Det skriftliga yttrandet
5 Redogörelsen baseras på uppgifter lämnande av kanslichefen vid Domarnämnden och från betänkandet SOU 2017:85Rekrytering av framtidens domare.
Ds 2019:26 Utnämningsförfarandet
innehåller en rangordning av de sökande. Ärendet är därefter färdigberett för föredragning och beslut.
Med befordrade anställningar avses chefsrådman, hovrätts- och kammarrättsråd tillika vice ordförande, hovrättsoch kammarrättslagman, president, lagman i tings- och förvaltningsrätt, justitieråd samt ordförande i Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen. Vid befordrade anställningar inleds den fortsatta beredningen med att det insamlade referensmaterialet presenteras för Domarnämnden, som huvudregel vid ett sammanträde. Domarnämnden fattar då beslut om vilka sökande som ska genomgå test- och/eller intervjuförfarande (s.k. urvalsbeslut). Testförfarandet går till på så sätt att en extern konsult genomför tester och håller en intervju med de utvalda sökandena. Konsultens bedömning redovisas i en testrapport som överlämnas till Domarnämnden. Rapporterna utgör ett kompletterande underlag vid bedömningen av sökandenas chefsegenskaper. Rapporterna omfattas av sekretess enligt 39 kap. 5 a § OSL. För befordrade anställningar som inte innefattar chefskap (justitieråd och vissa anställningar som hovrätts- och kammarrättsråd tillika vice ordförande) genomförs normalt inte tester.
Nämndens intervjuförfarande innebär att en ordinarie ledamot eller ersättare i nämnden håller intervjuer med de utvalda sökandena. I ärenden som avser en befordrad anställning på mellanchefsnivå, exempelvis hovrätts- och kammarrättsråd tillika vice ordförande eller chefsrådman, deltar även domstolschefen vid nämndens intervju med sökande. Även vissa kompletterande underlag inhämtas om en sökande har varit verksam vid en domstol eller myndighetschef inom Sveriges Domstolar. Beredningen avslutas med att domstolschefen överlämnar ett skriftligt yttrande till nämnden. Yttrandet innehåller domstolschefens rangordning av de sökande. I ärenden som avser befordrad anställning på myndighetschefsnivå, exempelvis lagman i underrätt eller president i överrätt, deltar ingen domstolschef i förfarandet. När test- och intervjuförfarandet avslutats och nämnden tagit emot testrapporter är ärendet färdigberett.
När beredningen av ett ärende är avslutad, föredras ärendet inför nämnden vid ett sammanträde. Föredragningen genomförs av en föredragande vid nämndens kansli. I ärenden där det har förekommit testförfarande redovisas resultaten av genomförda tester och den
Utnämningsförfarandet Ds 2019:26
eller de som närvarat under intervjuerna redogör för vad som framkommit vid dessa. I ärenden om utnämning av domstolschef eller motsvarande befattningshavare får även de sökande som omfattas av urvalet hålla en kortare presentation inför nämnden.
Efter föredragning överlägger Domarnämnden och beslutar vilka sökande som ska föras upp på förslag i ärendet. Underlaget för nämndens bedömning är det samlade beredningsunderlaget som finns tillgängligt i ärendet.
När nämnden har avslutat sitt sammanträde utarbetar kansliet ett utkast till protokoll. Kansliet inhämtar också uppgifter ur belastningsregistret avseende de sökande som nämnden har beslutat att föra upp på förslag (4 § tredje stycket förordningen med instruktion för Domarnämnden). När protokollet är justerat av ordföranden och expedierat skickas allt material till Justitiedepartementet, Regeringskansliet. Ärendet är därmed i praktiken avslutat vid Domarnämnden. Domarnämndens ärende avslutas dock formellt först efter att regeringens utnämningsbeslut kommit till nämnden.
I Regeringskansliet sker den slutliga beredningen inför regeringens beslut i anställningsärendet. Inför regeringssammanträdet informeras Domstolsverket och domstolschefen om de ärenden som kommer tas upp vid sammanträdet. Detta för att Domstolsverket eller domstolschefen ska hinna slutföra löneförhandlingarna med de kandidater som kan komma i fråga för utnämning vid sammanträdet. I 11 § utnämningslagen anges att regeringen inte är bunden av nämndens förslag. Innan regeringen utnämner någon som inte har föreslagits av nämnden, ska nämnden få tillfälle att yttra sig över honom eller henne.
5. Säkerhetsprövning av domare i dag
5.1. Säkerhetsskydd och domstolar
Den 1 april 2019 trädde den nya säkerhetsskyddslagen (2018:658) och säkerhetsskyddsförordningen (2018:585) i kraft. Den nya säkerhetsskyddslagen gäller för alla verksamheter som bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Detta innebär att säkerhetsskyddslagen även gäller för de domstolar samt hyres- och arrendenämnder som träffas av lagens tillämpningsområde. Den som är ansvarig för verksamheten ska göra en säkerhetsskyddsanalys och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs. Det ska finnas en säkerhetsskyddschef om det inte är uppenbart obehövligt.
De som deltar i den säkerhetskänsliga verksamheten ska säkerhetsprövas. Det kan således vara aktuellt att säkerhetspröva domare, antingen vid anställningstillfället eller senare under anställningen på grund av nya arbetsuppgifter. En säkerhetsprövning ska alltid innefatta en grundutredning. Om anställningen är placerad i säkerhetsklass ska det även göras en registerkontroll och i vissa fall en särskild personutredning. En anställning ska placeras i säkerhetsklass om den anställde i viss omfattning får del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller har möjlighet att orsaka skada för Sveriges säkerhet. Den som är ansvarig för verksamheten ska även se till att den som anställs eller deltar i verksamheten får utbildning i säkerhetsskydd.
5.2. Beslut om placering i säkerhetsklass
I säkerhetsskyddsförordningen anges vem som får besluta om placering av en anställning i säkerhetsklass (5 kap. 6–11 §§).
Säkerhetsprövning av domare i dag Ds 2019:26
Utgångspunkten är att regeringen beslutar om att vissa anställningar ska vara placerade i säkerhetsklass 1, 2 eller 3. Regeringen kan dock delegera till myndigheterna att besluta om säkerhetsklass 2 och 3.
I förordningen (8 §) anges att de myndigheter som anges i bilagan till förordningen beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 i fråga om anställning i den egna verksamheten. I bilagan anges de allmänna domstolarna, allmänna förvaltningsdomstolarna, Försvarsunderrättelsedomstolen samt hyres- och arrendenämnderna. Av förordningen framgår vidare (4 §) att Regeringskansliet beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 när det gäller övriga anställningar, uppdrag eller annat deltagande i verksamhet som regeringen beslutar om. Nuvarande reglering har tolkats så, när det gäller ordinarie domare och hyresråd, att regeringen fattar alla beslut om placering i säkerhetsklass 1 och de enskilda domstolarna samt hyres- och arrendenämnderna beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3, förutom när det gäller cheferna för domstolarna eller nämnderna. Det är Regeringskansliet som beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 när det gäller cheferna för domstolarna och nämnderna, vilket innebär att ordningen är densamma som för övriga myndighetschefer.
Det kan tilläggas att Domstolsverket tidigare hade ansvaret för beslut om placering av domaranställningar i säkerhetsklass 2 och 3. I samband med införandet av den nya säkerhetsskyddsregleringen övergick uppgiften till regeringen och Regeringskansliet respektive domstolarna och nämnderna.
5.3. Säkerhetsprövning
Vid en säkerhetsprövning ska bedömas dels om en person kan antas vara lojal mot de intressen som ska skyddas och i övrigt pålitlig ur säkerhetssynpunkt, dels om det föreligger sårbarheter som skulle kunna göra att personen hamnar i en utsatt situation och blir sårbar för påtryckningar. Enligt 3 kap. 4 § säkerhetsskyddslagen ska bedömningen göras av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten. När det gäller ordinarie domare aktualiseras säkerhetsprövning oftast under anställningen, t.ex. genom att domaren tilldelas ett mål som innehåller säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, och inte
i
Ds 2019:26 Säkerhetsprövning av domare i dag
samband med utnämning. Detta innebär att det ankommer på den domstol där domaren är anställd att utföra säkerhetsprövningen, dvs. ansvara för bedömningen av den prövades lämplighet. Det är även domstolen som ska ansöka om registerkontroll hos Säkerhetspolisen och som mottar eventuella uppgifter som framkommit vid registerkontrollen. Det är även domstolen som ska inhämta samtycke till registerkontroll och särskild personutredning från den som ska prövas.
Ett beslut att efter säkerhetsprövning inte godkänna en person för säkerhetsklassat arbete får inte överklagas särskilt. Att en person bedöms olämplig ur säkerhetssynpunkt kan utgöra ett sådant rättsligt hinder som arbetsgivaren kan föra fram till stöd för att inte anställa eller för att inleda åtgärder för att avsluta anställningen. När det gäller ordinarie domare, som är anställda med fullmakt, föreligger dock ett långtgående anställningsskydd. I avsnitt 4.1 redovisas regleringen om disciplinansvar, åtalsanmälan, avskedande och avstängning avseende ordinarie domare.
5.4. Mål och ärenden som prövas av säkerhetsprövade domare
Domare som kommer i kontakt med säkerhetskänslig verksamhet och säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (se mer om dessa begrepp i avsnitt 3.1) ska vara säkerhetsprövade. Nedan redovisas olika mål- och ärendetyper som typiskt sett kan röra säkerhetskänslig verksamhet eller innehålla säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Det måste dock i varje enskilt fall bedömas om omständigheterna är sådana att målet eller ärendet bör handläggas av säkerhetsprövade domare.
När det gäller de allmänna domstolarna är det främst i brottmål som det kan finnas behov av att prövningen görs av säkerhetsprövade domare. Ledning kan hämtas från förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen där det framgår i vilka fall som Säkerhetspolisen är utredande myndighet (3 §), se nedan. Dessa mål handläggs sedan av Riksenheten för säkerhetsmål, Åklagarmyndigheten.
Säkerhetsprövning av domare i dag Ds 2019:26
3 § Säkerhetspolisens instruktion Säkerhetspolisen ansvarar för att förebygga, förhindra och upptäcka
brottslig verksamhet samt utreda och beivra brott av följande slag:
1. brott mot 18 eller 19 kap. brottsbalken eller annat brott mot Sveriges säkerhet, i fråga om brott mot medborgerlig frihet dock endast om det finns särskilda skäl för det,
2. brott mot
a) lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall,
b) lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, och
c) lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet,
3. sådana brott mot 13 kap. brottsbalken som har syftat till att framkalla fara för Sveriges säkerhet eller att allvarligt hota eller skada centrala samhällsfunktioner,
4. företagsspioneri eller olovlig befattning med en företagshemlighet, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,
5. brott där våld, hot eller tvång har använts för politiska syften, om brottet har riktat sig mot någon för vars personskydd Säkerhetspolisen ansvarar eller om gärningen har riktats mot ett särskilt viktigt samhällsintresse, och
6. brott som rör sanktionslagstiftning, krigsmateriel eller produkter med dubbla användningsområden, dock endast brott som har anknytning till verksamhet som Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och förhindra.
Säkerhetsprövade domare torde således kunna aktualiseras vid prövning av s.k. säkerhetsmål, dvs. brott enligt 13, 18 och 19 kap. brottsbalken rörande Sveriges säkerhet, terroristbrott och brott med anknytning till terrorism enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall och lagen (2010:299) om straff för
Ds 2019:26 Säkerhetsprövning av domare i dag
offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet samt vid hemliga tvångsmedel (hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning) enligt 27 kap 18-33 §§ RB och s.k. preventiva tvångsmedel enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.
Andra mål vid de allmänna domstolarna där det eventuellt kan förekomma säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter är t.ex. skadeståndstvister vid offentlig upphandling. Vid mark- och miljödomstolarna torde det också kunna aktualiseras mål t.ex. när det gäller frågor kopplade till Försvarsmaktens verksamhet. Det kan tilläggas att det i två betänkanden föreslås ytterligare uppgifter för de allmänna domstolarna på säkerhetsskyddsområdet. I betänkandet
Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen(SOU 2018:82)
föreslås att tillsynsmyndigheterna ska kunna besluta om förlägganden och förbud när det gäller bl.a. utkontraktering och överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och att tillsynsmyndigheterna ska kunna ansöka om att Stockholms tingsrätt beslutar om tvångsåtgärder, bl.a. kvarstad. I betänkandet Förbättrat
skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34) föreslås att det ska införas ett
kontrollsystem där en granskningsmyndighet ska kunna granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser, upplåtelser och i vissa fall avveckling av utpekad egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret. En enskild ska kunna begära inlösen av sin fastighet och om granskningsmyndigheten motsätter sig lösen, ska talan om inlösen kunna väckas vid mark- och miljödomstol.
När det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna förekommer säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i ett flertal olika ärende- och måltyper, t.ex. ärenden och mål med stöd av utlänningslagen (2005:716), ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, upphandlingsmål enligt lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, mål enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag samt mål om utlämnande av allmän handling och som rör sekretess enligt 15 kap. 1-1b, 2 och 4 §§ och 18 kap. 2 § första och andra styckena OSL.
Vid specialdomstolarna förekommer säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter framförallt vid Försvarsunderrättelse-
Säkerhetsprövning av domare i dag Ds 2019:26
domstolen, som prövar frågor om tillstånd till signalspaning enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Domstolens tillståndsärenden omfattas av sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL. Sekretessen är av sådan art som beskrivs i 1 § första stycket 3 OSF. Uppgifterna klassificeras som kvalificerat hemliga enligt 2 kap. 5 § säkerhetsskyddslagen (2018:585). Det torde även vid Arbetsdomstolen kunna förekomma mål med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eftersom domstolen prövar många olika arbetstvister mellan olika aktörer bl.a. Försvarsmakten.
Det kan tilläggas att redovisningen ovan är ett försök att illustrera vilka mål eller ärenden som bör prövas av säkerhetsprövade domare. Vilka mål eller ärenden som sedan är aktuella får bestämmas av respektive domstol utifrån dess säkerhetsskyddsanalys. Arbetet angående vilka mål- och ärendetyper som kan vara aktuella borde även kunna ske i dialog med andra domstolar, andra aktörer som t.ex. åklagarna och med stöd av Domstolsverket.
5.5. Brister med nuvarande ordning
Säkerhetsprövningen av domare bör utformas så att domarnas och domstolarnas oberoende ställning inte kan ifrågasättas
Enligt den nya säkerhetsskyddslagen ska bedömningen av säkerhetsprövningen göras av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten. Det är regeringen som utnämner domare efter beredning av och förslag från Domarnämnden. Utnämningsförfarandet med Domarnämnden som beredningsfunktion har tillkommit för att domarnas självständiga ställning ska värnas. I flertalet fall aktualiseras behovet av säkerhetsprövning först efter anställning och prövningen görs av anställande domstol. När det gäller domstolscheferna aktualiseras säkerhetsprövning dock redan vid anställningstillfället. Det kan diskuteras om det är lämpligt att det enligt den nya säkerhetsskyddsregleringen är regeringen som ska ansvara för säkerhetsprövningen av domare när det sker vid anställningstillfället och om inte detta eventuellt kan innebära att domstolarnas och domarnas oberoende kan ifrågasättas. Att ansvara för
Ds 2019:26 Säkerhetsprövning av domare i dag
säkerhetsprövningen innebär bl.a. att regeringen kan bestämma att en domare inte är lämplig att inneha en viss anställning. Regeringen ansvarar även för att det ska ske uppföljande säkerhetsprövning vilket innebär regelbundna samtal med domstolscheferna. I flera tidigare utredningar rörande domstolarnas konstitutionella ställning där vikten av domstolarnas oberoende lyfts fram, har särskilt påtalats vikten av förstärkande regleringar rörande frågor som hänger ihop med just utnämningen av ordinarie domare och förfarandet vid prövningen av ordinarie domares avskedande och disciplinansvar (Domstolsutredningen, SOU 1991:106, Domarutredningen, SOU 1994:99, Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare, SOU 2000:99, och Grundlagsutredningen, SOU 2008:125).
Särskild forumregel
Det har under uppdraget framkommit att olika aktörer upplever det som problematiskt att kunskapen om säkerhetsskydd är varierande på domstolarna och att det i många fall finns få eller inga säkerhetsprövade domare på domstolarna. Åklagarmyndigheten och Försvarsmakten har framfört att det vore önskvärt om mål eller ärenden som rör säkerhetskänslig verksamhet och säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter hanterades av endast ett fåtal domstolar. Målen eller ärendena kan innehålla mycket känsliga uppgifter rörande Sveriges säkerhet, vilket ställer särskilt höga krav. Det måste säkerställas att medvetenheten och förmågan att hantera uppgifterna i enlighet med säkerhetsskyddslagens krav finns.
Några särskilda forumregler finns inte i dag när det gäller de s.k. säkerhetsmålen utan det är reglerna i 19 kap. rättegångsbalken om laga domstol i brottmål som får tillämpas. Det har från flera aktörer föreslagits att en alternativ forumregel borde införas, liknande de forumregler för hemliga tvångsmedel som finns i 27 kap. 34 § rättegångsbalken och 6 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. I bestämmelserna anges Stockholms tingsrätt som alternativt forum. Som skäl för att koncentrera handläggningen till Stockholms tingsrätt anges i förarbetena till regleringen av hemliga tvångsmedel (prop. 2013/14:237 s. 161–163) bl.a. att förundersökningarna, när det gäller
Säkerhetsprövning av domare i dag Ds 2019:26
de brott som faller inom ramen för Säkerhetspolisens verksamhet, alltid leds av åklagare vid Riksenheten för säkerhetsmål. Vid Stockholms tingsrätt finns värdefull uppbyggd kunskap beträffande hemliga tvångsmedel på Säkerhetspolisens område och att även praktiska skäl talar för Stockholms tingsrätt. Den mycket starka sekretess som gäller för uppgifterna i ärenden medför att det inte är lämpligt att hålla sammanträden per telefon/videolänk eller genom medverkan av annan åklagare. Åklagare kan behöva förflytta sig långa sträckor och det sker transporter av hemliga handlingar. I Stockholmsområdet finns det också flest offentliga ombud med erfarenhet av de aktuella ärendetyperna
Av de skäl som framförts ovan finns det anledning att överväga om det inte vore lämpligt med en alternativ forumregel när det gäller de s.k. säkerhetsmålen. Dessa mål kan innehålla frågor av ytterst känslig natur och det finns ett behov av specialisering för den som ska hantera dessa mål, varför målen bör koncentreras till en domstol. Det har även framhållits att även för andra måltyper borde det finnas särskilda forumregler, t.ex. arbetsrättsliga tvister med koppling till Försvarsmaktens verksamhet. Det är angeläget för Sveriges säkerhet att alla aktörer som hanterar säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter har den beredskap och kunskap som krävs enligt säkerhetsskyddsregleringen. Det ryms dock inte inom uppdragets ramar att föreslå nya forumregler men frågan är av stor vikt och bör utredas närmare. Det kan tilläggas att frågan är i viss mån aktuell även när det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna.
6. Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare
6.1. Domstolen är verksamhetsutövare enligt säkerhetsskyddslagen
I nya säkerhetsskyddslagen (2018:658) tydliggörs ansvaret och skyldigheterna för verksamhetsutövarna. Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska göra en säkerhetsskyddsanalys och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs. Det ska finnas en säkerhetsskyddschef om det inte är uppenbart obehövligt. Om det i förväg kan bedömas att en anställning medför att den anställde deltar i säkerhetskänslig verksamhet eller får del av säkerhetsklassade uppgifter ska anställningen under vissa förutsättningar placeras i säkerhetsklass. Varje domstol är en egen verksamhet och respektive domstol behöver därmed ta ställning till om säkerhetskänslig verksamhet bedrivs vid domstolen och om så är fallet uppfylla skyldigheterna enligt säkerhetsskyddslagen och bl.a. säkerhetspröva personal.
Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare Ds 2019:26
6.2. Regeringen och domstolarna ska besluta om placering i säkerhetsklass
Bedömning: Regeringen ska även fortsättningsvis besluta om
placering i säkerhetsklass 1 för anställning som ordinarie domare och hyresråd.
Förslag: Regeringen ska besluta om placering i säkerhetsklass
2 och 3 för anställning som chef för en domstol eller hyres- och arrendenämnd. Domstolarna respektive hyresoch arrendenämnderna ska besluta om placering i säkerhetsklass 2 och 3 för ordinarie domare och hyresråd som inte är chef för domstolen respektive nämnden.
Samtliga domstolar ska ha behörighet och skyldighet att besluta om placering i säkerhetsklass och därför ska även Arbetsdomstolen läggas till i bilagan till säkerhetsskyddsförordningen.
Säkerhetsklass 1
Varje domstol får utifrån sin säkerhetsskyddsanalys ta ställning till om det vid domstolen bedrivs säkerhetskänslig verksamhet och om det i så fall finns behov av att placera vissa anställningar eller befattningar i säkerhetsklass. Behörighet att fatta beslut om placering i säkerhetsklass är beroende av vilken säkerhetsklass det gäller. Enligt nuvarande säkerhetsskyddsreglering har regeringen exklusiv behörighet att besluta om säkerhetsklass 1, dvs. det är endast regeringen som fattar beslut om placering av anställningar och befattningar i säkerhetsklass 1. Det kan tilläggas att detta gäller oavsett vilken personal det är fråga om. Det har inte framkommit skäl att ändra denna ordning, varför regeringen även fortsättningsvis bör fatta samtliga beslut om placering av anställningar i säkerhetsklass 1.
Säkerhetsklass 2 och 3
Av säkerhetsskyddsförordningen framgår av 5 kap. 8 § att de domstolar som anges i bilagan till förordningen beslutar om
Ds 2019:26 Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare
placering i säkerhetsklass 2 och 3 när det gäller anställningar i ”den egna verksamheten”. Vidare framgår av 5 kap. 10 § att Regeringskansliet beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 när det gäller anställningar som regeringen beslutar om. Det framstår som att syftet med regleringen i 10 § är att hantera myndighetschefer i särskild ordning. Regleringen är dock inte så tydlig då regeringen fattar samtliga beslut om anställning av ordinarie domare och hyresråd, varför det kan tolkas som att Regeringskansliet ska fatta samtliga beslut om placering i säkerhetsklass 2 och 3 när det gäller ordinarie domare och hyresråd. En ändring av säkerhetsskyddsförordningen bör göras så att det tydliggörs att domstolarna samt hyres- och arrendenämnderna och inte Regeringskansliet beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 för ordinarie domare och hyresråd som inte är chef för domstolen eller nämnden.
I bilagan till säkerhetsskyddsförordningen anges Allmänna domstolarna, Allmänna förvaltningsdomstolarna, Försvarsunderrättelsedomstolen samt Hyres- och arrendenämnderna. Arbetsdomstolen, som är en specialdomstol, anges inte men bör läggas till så att samtliga domstolar har behörighet och skyldighet att besluta om placering i säkerhetsklass 2 och 3.
När det gäller chefer för domstolarna samt hyres- och arrendenämnderna är det påkallat med en särskild ordning. Det är inte lämpligt att chefen för en domstol eller nämnd, som kommer att vara ansvarig beslutsfattare på domstolen eller nämnden för beslut om placering i säkerhetsklass, ska fatta beslut om den egna befattningen. Chefer för domstolar samt hyresoch arrendenämnder bör hanteras på samma sätt som andra myndighetschefer, dvs. att beslutsfattandet inte ligger på den egna myndigheten. I säkerhetsskyddsförordningen anges nu att det är Regeringskansliet som ska vara beslutsfattare. För att uppnå en mer enhetlig ordning bör regeringen, som redan beslutar om placering i klass 1, även besluta om klass 2 och 3. Regeringen kommer då att fatta samtliga beslut om placering i säkerhetsklass när det gäller chefer för domstolar och hyres- och arrendenämnder. Det kommer då endast behövas ett samlat beslut för alla chefer och det blir enklare att få ett övergripande perspektiv när det gäller chefskollektivet. Dock kommer dialog att behöva föras med domstolarna eftersom behovet av placering av befattningar i säkerhetsklass ska baseras på
Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare Ds 2019:26
domstolarnas säkerhetsskyddsanalyser. Beslutet kan över tid behöva ändras med hänsyn till förändringar som leder till att vissa chefsanställningar behöver få ändrad säkerhetsklassning.
Det kan tilläggas att när det gäller hyres- och arrendenämnderna är det endast chefen för nämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö som är att ses som myndighetschef. Chef för de mindre hyres- och arrendenämnderna är lagmannen för den tingsrätt som nämnden är knuten till. En ny paragraf bör föras in i säkerhetsskyddsförordningen där det anges att regeringen fattar samtliga beslut om placering i säkerhetsklass när det gäller chef för allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen, Försvarsunderrättelsedomstolen samt hyres- och arrendenämnd.
Att regeringen fattar beslut om placering i säkerhetsklass innebär inte någon påverkan på domarnas oberoende. Beslutsfattandet avser placering av befattningar i säkerhetsklass och är inte kopplat till en person. Den personella prövningen kommer vid säkerhetsprövningen.
Som anges i avsnitt 3.3.2 regleras i Regeringskansliets säkerhetsskyddsföreskrifter (RKF 2019:2) hanteringen av beslut om placering i säkerhetsklass och säkerhetsprövningen när det gäller anställningar som regeringen beslutar om enligt 5 kap. 10 § säkerhetsskyddsförordningen, dvs. anställning som chef för en domstol eller en hyres- och arrendenämnd. Enligt nuvarande reglering beslutar regeringen om placering i säkerhetsklass 1 och säkerhetschefen i Regeringskansliet beslutar på Regeringskansliets vägnar om placering i säkerhetsklass 2 och 3 (5 kap. 5 § RKF 2019:2). Förskrifterna behöver ändras om regeringen enligt förslaget ska fatta samtliga beslut om placering i säkerhetsklass.
Ds 2019:26 Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare
6.3. Ansvaret för bedömningen av säkerhetsprövningen
Förslag: Domarnämnden ska ansvara för säkerhetsprövningen
när det gäller anställningar som chef för en domstol eller hyresoch arrendenämnd och domstolarna respektive hyres- och arrendenämnderna ska ansvara när det gäller övriga ordinarie domare och hyresråd.
Domarnämnden ska göra ansökan om registerkontroll hos Säkerhetspolisen när det gäller chefer för en domstol eller hyresoch arrendenämnd.
Domarnämnden ska läggas till i bilagan till säkerhetsskyddsförordningen.
Bedömningen av säkerhetsprövningen ska enligt 3 kap. 4 § säkerhetsskyddslagen göras av den som beslutar om anställning eller annat deltagande. Då det är regeringen som utnämner domare, dvs. beslutar om anställning, så är det regeringen som enligt nuvarande reglering ska ansvara för säkerhetsprövningen när det redan vid anställningen är klart att anställningen är placerad i säkerhetsklass. I dag är det endast chefer vid en domstol eller hyres- och arrendenämnd som anställs i säkerhetsklassade befattningar. Övriga ordinarie domare och hyresråd anställs inte i säkerhetsklassade befattningar utan kan komma att under anställningen tilldelas arbetsuppgifter som kräver säkerhetsprövning. Som angetts tidigare kan det ifrågasättas om domarnas självständiga ställning värnas om det är regeringen som ska ansvara för säkerhetsprövningen vilket bl.a. kan ha betydelse för bedömningen om en person är lämplig att inneha en anställning eller inte.
6.3.1. Domstolarna ska säkerhetspröva ordinarie domare och hyresråd som inte är chef för domstolen eller hyresoch arrendenämnden
Ordinarie domare och hyresråd anställs vid en domstol respektive en hyres- och arrendenämnd. Det är chefen för domstolen eller nämnden som leder och fördelar arbetet på myndigheten och som beslutar vilka arbetsuppgifter domare och andra anställda ska ha. Ett
Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare Ds 2019:26
sådant beslut kan innebära att den anställde får arbetsuppgifter som enligt beslut av regeringen, domstolen eller nämnden kräver säkerhetsprövning. Det framstår som en lämplig lösning, på sätt som i dag, att domstolen eller nämnden, genom chefen, ska ansvara för säkerhetsprövningen. Det är domstolen eller nämnden som har bäst kunskap om verksamheten och som kan avgöra i vilken omfattning en befattning innebär att en person deltar i säkerhetskänslig verksamhet eller får del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Det är även domstolen och nämnden som ansvarar för säkerhetsprövning av övrig personal som domstolen anställer.
Av 3 kap. 3 § säkerhetsskyddslagen framgår att säkerhetsprövningen ska göras före deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten. Detta innebär att en person ska säkerhetsprövas innan personen anställs eller i vart fall påbörjar deltagandet i verksamheten. När det gäller anställningar som ordinarie domare och hyresråd annonseras dessa inte som placerade i säkerhetsklass. I stället är det när domaren placeras på en organisatorisk enhet eller tilldelas ett mål eller ärende som rör säkerhetskänslig verksamhet eller innehåller säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som säkerhetsprövning aktualiseras. Säkerhetsprövningen ska då göras innan domaren deltar i den säkerhetskänsliga verksamheten eller tar del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter.
Som anges i avsnitt 3.3.1 innehåller en säkerhetsprövning olika moment. En grundutredning ska alltid göras (5 kap. 3 § säkerhetsskyddsförordningen). Utredningen kan bl.a. innefatta en säkerhetsprövningsintervju. Vid intervjun ska lojalitet, pålitlighet och sårbarhet bedömas hos den som prövas. Grundutredningen bör genomföras av personer som har relevant kunskap om säkerhetsskydd och som känner till syftet med utredningen.
Om det efter grundutredningen görs bedömningen att en person är lämplig att delta i säkerhetskänslig verksamhet ska prövningen, om befattningen är placerad i säkerhetsklass, kompletteras med en framställan om registerkontroll till Säkerhetspolisen. Vid registerkontrollen får även hämtas uppgifter om den kontrollerades make, maka eller sambo. I säkerhetsklass 1 och 2 ska även, enligt 3 kap. 17 § säkerhetsskyddslagen, en särskild personutredning göras. Enligt 3 kap. 18 § säkerhetsskyddslagen får kontroller och utredningar endast göras om den som säkerhetsprövningen gäller har lämnat sitt samtycke.
Ds 2019:26 Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare
Säkerhetsprövningen ska sedan fortlöpande följas upp under den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår.
Sekretess gäller, enligt 35 kap. 1 § första stycket 3 OSL, för de uppgifter som framkommit vid säkerhetsprövningen (se mer om sekretess vid säkerhetsprövning i avsnitt 3.3.1). Om en person, efter säkerhetsprövning, bedöms olämplig ur säkerhetssynpunkt kan chefen för domstolen genom arbetsfördelning se till att personen inte deltar i den säkerhetskänsliga verksamheten. Resultatet från säkerhetsprövningen kan även innebära att det föreligger ett sådant rättsligt hinder som arbetsgivaren kan föra fram till stöd för att vidta andra arbetsrättsliga åtgärder (se mer i avsnitt 4.1 om disciplinansvar, åtalsanmälan, avskedande och avstängning).
6.3.2. Domarnämnden ska säkerhetspröva chefer för domstolarna samt hyres- och arrendenämnderna
Chefen för en domstol eller en hyres- och arrendenämnd har en särställning i förhållande till övriga ordinarie domare och hyresråd. Det är chefen som leder arbetet på domstolen eller nämnden. Chef för domstol eller hyres- och arrendenämnd är ordföranden i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, president i hovrätt och kammarrätt, lagman vid tingsrätt och förvaltningsrätt, ordföranden tillika chef i Arbetsdomstolen, ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen samt hyresråd tillika chef för hyres- och arrendenämnden i Stockholm, Göteborg och Malmö.6
Som angetts ovan kan det ifrågasättas om det är förenligt med domstolarnas och domarnas självständiga ställning att regeringen ansvarar för säkerhetsprövningen. Det är inte heller en lämplig ordning att säkerhetsprövningen ska göras vid den domstol eller hyres- och arrendenämnd som chefen ansvarar för. Det skulle innebära att säkerhetsprövningen ska göras av en underordnad. Chefen är även ansvarig för eventuella säkerhetsprövningar som görs
6 Se 2 § förordningen (1996:377) med instruktion för Högsta domstolen, 2 § f örordningen (1996:378) med instruktion för Högsta förvaltningsdomstolen, 2 § f örordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion, 2 § förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion, 1 § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion, 1 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion,, 4 § förordningen (1974:589) med instruktion för arbetsdomstolen, 2 § lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol och 4 § förordningen (2009:968) med instruktion för Försvarsunderrättelsedomstolen samt 3 § förordningen (1980:1030) med hyresnämndsinstruktion.
Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare Ds 2019:26
av annan personal på domstolen eller nämnden. Det framstår som att prövningen bör göras av en annan aktör än domstolarna eller hyres- och arrendenämnderna men att den bör göras av någon som har god kunskap om domare och domstolar. Vidare bör säkerhetsprövningen av chefer ske innan utnämning och en godkänd säkerhetsprövning bör vara ett anställningsvillkor i de fall anställningen är placerad i säkerhetsklass.
Domstolsverket och Domarnämnden är myndigheter som på olika sätt är involverade vid utnämningsförfarandet och framstår som de mest lämpade aktörerna att säkerhetspröva domare. Domstolsverket har som huvudsaklig uppgift att ansvara för övergripande samordning och gemensamma frågor inom Sveriges Domstolar samt att ge service till domstolarna, hyres- och arrendenämnderna och Rättshjälpsmyndigheten (1 § förordningen [2007:1073] med instruktion för Domstolsverket). Vid utnämningsförfarandet är Domstolsverket delaktigt på olika sätt, bl.a. genom löneförhandling med kandidaterna (se mer i avsnitt 4.3.1). Domarnämnden, som är en nämndmyndighet, har som huvudsaklig uppgift att bereda ärenden om utnämning av ordinarie domare. Nämnden har även andra uppgifter, bl.a. prövning av frågor om domstolschefers bisysslor. Ur ett praktiskt perspektiv framstår det som att Domstolsverket skulle vara den mest lämpade myndigheten att hantera säkerhetsprövning av chefer. Domstolsverket har tidigare haft uppgiften att säkerhetspröva domare och har redan upparbetade rutiner och bl.a. en säkerhetschef. Domstolsverket är en förvaltningsmyndighet under regeringen och ibland framförs kritik om att det skulle vara svårt att skilja Domstolsverkets administrativa stödinsatser från sådan verksamhet som indirekt kan påverka domstolarnas dömande verksamhet, bl.a. genom Domstolsverkets roll när det gäller fördelningen av resurser. Mot denna bakgrund framstår det inte som lämpligt att Domstolsverket genomför säkerhetsprövning av domare, då syftet med att ta bort uppgiften från regeringen är att säkerställa domarnas oberoende. Domarnämnden har å andra sidan tillkommit som ett beredningsorgan för att säkerställa domarnas självständighet. Det kan dock tilläggas att regeringen förordnar de ledamöter i nämnden som inte utses av riksdagen. Förordnande sker dock efter förslag från domstolarna respektive förvaltningsmyndigheter och organisationer. Sammantaget framstår det, i den
Ds 2019:26 Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare
nuvarande myndighetsstrukturen, som att Domarnämnden är den lämpligaste aktören för att genomföra säkerhetsprövningar av chefer för domstolar samt hyres- och arrendenämnder och Domarnämnden bör därför tilldelas denna uppgift. Det kan tilläggas att uppgiften är ny för Domarnämnden vilket kommer att kräva att nämnden utvecklar sin kompetens och sakkunskap inom området och det kommer att ställas höga krav på verksamheten då det är fråga om verksamhet av betydelse för Sveriges säkerhet (se mer i avsnitt 7.1 om konsekvenser).
När det gäller chefen för Försvarsunderrättelsedomstolen har framförts att ansvaret för säkerhetsprövningen bör ligga kvar på regeringen och Regeringskansliet. Det anförda skälet är att den som genomför säkerhetsprövningen bör ha en mycket god insikt i Försvarsunderrättelsedomstolens uppgifter, i försvarsunderrättelseverksamhet i allmänhet och i signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet i synnerhet. Domstolen har en särställning jämfört med andra domstolar genom att huvuddelen av verksamheten innehåller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL och uppgifterna klassificeras som kvalificerat hemliga enligt 2 kap. 5 § säkerhetsskyddslagen. Det kan få mycket allvarliga konsekvenser för Sveriges säkerhet och försvar om det förekommer brister i genomförandet av säkerhetsprövningen.
Såsom framförts är den verksamhet som Försvarsunderrättelsedomstolen bedriver synnerligen säkerhetskänslig. Å andra sidan är Försvarsunderrättelsedomstolen just en domstol och inte någon myndighet. Det är dessutom en liten domstol som inte ingår i en större domstolsorganisation. Med hänsyn till det sagda och till att domstolen prövar sina ärenden utan den offentlighet som annars är regel vid domstolsprövning är det enligt min mening i allra högsta grad angeläget att domstolens och ordförandens självständighet garanteras och hävdas. Så har redan skett genom att beredningen av anställningen anförtrotts Domarnämnden. Det kan inte uteslutas att säkerhetsprövningen kan innehålla inslag som skulle kunna uppfattas som försök att påverka domstolen för det fall säkerhetsprövningen ligger kvar på Försvarsdepartementet. Departementet har ju nämligen också att sörja för att de myndigheter och enheter som domstolen genom sin prövning kan sägas utöva tillsyn över är framgångsrika i sina uppgifter. Starka principiella och konstitutionella skäl – som för övrigt ligger till
Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare Ds 2019:26
grund för hela denna utredning – talar för att säkerhetsprövningen av Försvarsunderrättelsedomstolens ordförande hanteras av Domarnämnden enligt huvudregeln. De problem som lyfts fram ovan med sakkunskapen vid säkerhetsprövningen – och som kan vara relevanta även i andra fall – kan hanteras genom att Domarnämnden vid sin prövning tar hjälp av experter från Försvarsmakten och Säkerhetspolisen (se mer om detta nedan).
Vad jag nu sagt om riskerna med en säkerhetsprövning av Försvarsdepartementet har naturligtvis även bäring på de resultatdialoger och de löpande dialoger om lönesättning som departementet har med domstolens ordförande. Den frågan omfattas emellertid inte av detta uppdrag.
Ändring av säkerhetsskyddslagen
Förslaget att Domarnämnden ska ansvara för säkerhetsprövningen när det gäller anställningar som chef för en domstol eller en hyresoch arrendenämnd och att domstolarna respektive hyres- och arrendenämnderna ska ansvara när det gäller övriga ordinarie domare och hyresråd innebär att säkerhetsskyddslagen behöver ändras. I 3 kap. 4 § säkerhetsskyddslagen bör göras ett tillägg att bedömningen vid säkerhetsprövningen ska göras av Domarnämnden när det gäller anställning som chef för en allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen, Försvarsunderrättelsedomstolen eller hyres- och arrendenämnd och i övriga fall av anställande domstol.
Säkerhetsprövningen vid Domarnämnden
En säkerhetsprövning ska ske dels före anställningen, dels kontinuerligt under hela anställningstiden.
Den inledande säkerhetsprövningen får göras i Domarnämnden under beredningen av anställningsärendet. Prövningen ska, som anges ovan, innehålla en grundutredning, registerkontroll och, om det är fråga om en befattning placerad i säkerhetsklass 1 och 2, en särskild personutredning.
En grundutredning ska innehålla information om personliga förhållanden av betydelse för säkerhetsprövningen. Det underlag
Ds 2019:26 Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare
som nämnden samlar in i anställningsärendet kan utgöra del av grundutredningen. Därtill bör även en säkerhetsintervju hållas (se mer om säkerhetsintervju i avsnitt 3.3.1). Intervjun bör hållas av en person med särskild kunskap om säkerhetsskydd. Det kan även, som nämnts ovan, behövas biträde från en person som har särskild kunskap om den verksamhet som den aktuella anställningen avser. För att kunna värdera en persons eventuella sårbarheter krävs att frågeställaren har kunskap om bl.a. skyddsvärden vid den aktuella verksamheten. När det gäller vissa verksamheter, t.ex. Försvarsunderrättelsedomstolen, så kan säkerhetsprövningen innefatta uppgifter som är synnerligen skyddsvärda vilket ställer särskilt höga krav på dem som genomför säkerhetsprövningen.
Efter grundutredningen ska registerkontroll göras och eventuellt en särskild personutredning. Samtycke måste inhämtas från den som säkerhetsprövningen gäller (3 kap. 18 § säkerhetsskyddslagen). Av 4 § tredje stycket förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden framgår att uppgifter om sökanden ska inhämtas ur belastningsregistret. Detta är inte att jämställa med en registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen då det sker fler kontroller enligt en sådan kontroll, bl.a. sker kontroll även av register med brottsmisstankar och anteckningar som förts in av Säkerhetspolisen.
Som regel för Domarnämnden upp tre personer på förslag för en anställning under förutsättningen att det finns minst tre sökande som är lämpliga. I vissa fall kan det bli fler nämligen om det finns anledning att någon av de tre första föreslagna faller bort p.g.a. återkallelse. Frågan är då hur många av de föreslagna som ska säkerhetsprövas. Det finns två situationer som behöver bedömas.
Den första är hur Domarnämnden ska hantera frågan om säkerhetsprövningen inför beslut av förslagen. Först bör nämnden bestämma vilka som ska föras upp på förslag. Innan förslaget blir slutligt bör nämnden genomföra säkerhetsprövningen. Ska alla de tilltänkta förslagen säkerhetsprövas? Säkerhetsprövning bör av integritetsskäl inte göras i större omfattning än som är erforderligt. Det talar för att säkerhetsprövning först sker med den som är första förslaget. Om en föreslagen person inte blir godkänd vid säkerhetsprövningen får säkerhetsprövning ske av nästa kandidat. När det sedan finns en person som har genomgått en godkänd säkerhetsprövning meddelar Domarnämnden sitt slutliga förslag i
Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare Ds 2019:26
ärendet. Den andra situationen är att förslaget överlämnats till regeringen. Regeringen kan då bestämma att någon av de andra föreslagna ska utses. Eftersom säkerhetsprövning inte skett med sökanden bör ärendet, som behöver kompletteras, återgå till Domarnämnden för genomförande av säkerhetsprövning. Om regeringen vill utse någon som inte är föreslagen av nämnden ska ärendet i enlighet med 11 § utnämningslagen överlämnas till nämnden för yttrande. Nämnden bör då tillse att den nya kandidaten blir säkerhetsprövad innan yttrande avges till regeringen. Regeringen får besluta i anställningsärendet efter det att en kandidat har blivit godkänd vid säkerhetsprövningen.
Registerkontrollen hos Säkerhetspolisen kan innebära en tidsutdräkt. Det vore rimligt att kontrollen sker med viss skyndsamhet så att utnämningsprocessen inte försenas.
Av arbetsordningen för Domarnämnden framgår att kanslichefen är säkerhetschef. Enligt 2 kap. 2 § säkerhetsskyddsförordningen ska det finns en säkerhetsskyddschef vid verksamhet som förordningen gäller för, om det inte är uppenbart obehövligt. Säkerhetsskyddschefen ska vara direkt underställd myndighetens chef. Det bör övervägas om kanslichefen även ska vara säkerhetsskyddschef för verksamheten eller om det bör anställas en särskild säkerhetsskyddschef (se vidare i avsnitt 7.1 om konsekvenser). Det framstår som en lämplig ordning att kanslichefen eller säkerhetsskyddschefen ska vara delaktig vid genomförandet av säkerhetsprövningarna och ansvara för hanteringen av registerkontrollerna. När det gäller säkerhetsprövningsintervjuerna bör dessa hållas av ordförande för nämnden, särskilt utsedd ledamot, kanslichefen eller säkerhetsskyddschefen. Som anges ovan kan det även vara aktuellt med biträde från en person som har särskild kunskap om den verksamhet som den aktuella anställningen avser. I sin arbetsordning kan Domarnämnden reglera hur arbetet med säkerhetsprövning ska organiseras.
Efter genomförd säkerhetsprövning får ställning tas till om en person kan anses vara lämplig från säkerhetssynpunkt att inneha en säkerhetsklassad befattning. Resultatet ska dokumenteras om personen i fråga blir godkänd och beslut sedan fattas om anställning (se 5 kap. 5 § säkerhetsskyddsförordningen). Det kan framhållas att beslut i säkerhetsprövningsärendet inte är detsamma som beslut i anställningsärendet. När det gäller anställningsärendet färdigställer
Ds 2019:26 Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare
nämnden ett protokoll efter sammanträdet. Beslut i säkerhetsprövningsärendet bör hanteras i särskild ordning. Dessa beslut torde oftast omfattas av sekretess. Domarnämnden bör ta fram rutiner för hantering av dokumentation av beslut m.m. i säkerhetsprövningsärendena.
Den uppföljande säkerhetsprövningen får ske dels genom regelbundna samtal mellan domstolschefen och Domarnämnden dels genom att registerkontrollen vid Säkerhetspolisen fortlöper så länge anställningen pågår. Samtalen måste ske med sådan regelbundenhet att eventuella förändringar och sårbarheter hos personen ifråga kan fångas upp. Även de uppföljande samtalen bör hållas av ordförande för nämnden, särskilt utsedd ledamot, kanslichefen eller säkerhetsskyddschefen.
Det bör tillses att den eller de som genomför säkerhetsprövningarna vid Domarnämnden genom bl.a. utbildning erhåller den kompetens som krävs. Som anges ovan angående Försvarsunderrättelsedomstolen är det mycket angeläget att säkerhetsprövningarna genomförs på ett korrekt sätt för att inte Sveriges säkerhet ska äventyras. Den eller de som genomför säkerhetsprövningarna bör även själva säkerhetsprövas. Domarnämnden, som är en nämndmyndighet, ansvarar som regel kollektivt för de beslut som fattas. Lämpligen bör nämnden delegera till en eller flera personer att genomföra säkerhetsprövning av personer som deltar i nämndens verksamhet. Det får övervägas om samtliga ledamöter i nämnden ska säkerhetsprövas eller om det är tillräckligt att säkerhetsprövning görs endast av dem som är delaktiga vid genomförandet av säkerhetsprövningarna. Det är endast de som deltar i genomförandet som bör ta del av de uppgifter som framkommer i säkerhetsprövningsärendet, så att spridningen av känsliga uppgifter minimeras.
För att Domarnämnden ska kunna fatta beslut om att vissa befattningar vid nämnden ska vara placerade i säkerhetsklass 2 och 3 bör nämnden läggas till i bilagan till säkerhetsskyddsförordningen. Regeringen fattar, som tidigare, samtliga beslut om placering av befattningar i säkerhetsklass 1.
Om det under anställningstiden framkommer att en domstolschef inte blir godkänd vid en uppföljande säkerhetsprövning får övervägas om förhållandena är sådana att arbetsrättsliga eller andra åtgärder bör vidtas (se mer i avsnitt 4.1 om
Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare Ds 2019:26
disciplinansvar, åtalsanmälan, avskedande, avstängning och läkarundersökning av ordinarie domare). Det ankommer på Justitiekanslern (JK) och Riksdagens ombudsmän (JO) att dels göra en anmälan till Statens ansvarsnämnd när det gäller chef för en domstol, en arrendenämnd eller en hyresnämnd, dels väcka talan i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen när det gäller ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen. Domarnämnden bör underrätta JO och JK om förhållandena är sådana som anges ovan. Det föreslås en ny bestämmelse i instruktionen för Domarnämnden med en anmälningsskyldighet till JO och JK. Innan en anmälan görs bör Domarnämnden även samråda med den myndighet som nämnden har för avsikt att anmäla till. Det kan dock ifrågasättas om det behövs en särskild bestämmelse då det i dag inte finns någon motsvarande bestämmelse om anmälningsskyldighet till JO och JK när det gäller chefer för en domstol eller en hyres- och arrendenämnd. Det torde även vara så att det kommer vara mycket sällsynt att detta aktualiseras.
Sekretess
De uppgifter som har framkommit i säkerhetsprövningsärendet vid Domarnämnden omfattas av sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL (se mer om sekretess vid säkerhetsprövningen i avsnitt 3.3.1). I 42 kap. OSL finns särskilda bestämmelser avseende sekretess hos JO och JK. Av 4 § framgår att om en uppgift omfattas av sekretess vid en myndighet kan sekretessen överföras till JO och JK. Det föreskrivs dock en begränsning som innebär att om det förekommer uppgift i en handling hos JO eller JK som har upprättats med anledning av den verksamhet som avses i 1 §, t.ex. en anmälan, ett yttrande eller ett inspektionsprotokoll, gäller sekretess endast om det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. JO har i ett fall (JO 1982/83 s. 230) tagit upp frågan om sekretesskyddet för yttrande av en socialförvaltning i ett ärende hos JO. Han uttalade därvid att det – då det gäller ömtåliga uppgifter – många gånger kan vara lämpligare att i stället för att direkt återge uppgifterna i ett remissvar hänvisa till de handlingar som finns hos socialförvaltningen. JO kan sedan infordra de åberopade handlingarna från socialförvaltningen och de
Ds 2019:26 Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare
kommer då att behålla sin ursprungliga sekretess. Ett sådant förfarande är ofta lämpligt för att säkerställa de enskilda klienternas integritet. Uppgifter i ett remissvar till JO kan nämligen endast hemlighållas i den mån det kan antas att allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. I avgörandet RÅ 1989 not. 354 ansågs sekretess gälla hos JK för uppgifter som JK hade erhållit från affärsverket FFV. Uppgifterna var enligt Regeringsrätten av sådan art att de hos verket hade omfattats av sekretess enligt dåvarande bestämmelse om utrikessekrete ss i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Regeringsrätten menade att det allmänna intresse som utrikessekretessen är avsedd att skydda skulle lida avsevärd skada om uppgifterna röjdes.
De nu gällande reglerna bör vara tillräckliga mot bakgrund av det sagda.
Framställan om registerkontroll
I säkerhetsskyddsförordningen regleras vem som ska ansöka om registerkontroll hos Säkerhetspolisen. Utgångspunkten är att ansökan ska göras av den som beslutat om placering i säkerhetsklass. I 5 kap. 15 § andra stycket anges att om regeringen har beslutat om placering i säkerhetsklass 1 ska, om inte något annat anges i beslutet, kontrollen utföras efter ansökan från den som beslutar om placering i säkerhetsklass 2 och 3. Som anges ovan föreslås att Domarnämnden ska ansvara för all säkerhetsprövning när det gäller domstolschefer. Det behövs en ändring av bestämmelsen i 5 kap. 15 § säkerhetsskyddsförordningen så att det framgår att det är Domarnämnden som ska göra framställan om registerkontroll till Säkerhetspolisen. När det gäller övriga ordinarie domare och hyresråd framgår det redan enligt den gällande regleringen att det är domstol eller hyres- och arrendenämnd som ska göra framställan.
Ändring av instruktionen för Domarnämnden
Som redovisas ovan får Domarnämnden genom förslagen delvis nya uppgifter. Förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden behöver ändras så att det framgår att Domarnämnden även har till uppgift att genomföra
Delvis ny ordning för säkerhetsprövning av domare Ds 2019:26
säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen när det gäller anställningar som chef för en domstol eller en hyres- och arrendenämnd och att ansöka om registerkontroll hos Säkerhetspolisen samt att dessa åtgärder ska göras under handläggningen av anställningsärendena. Nämnden bör även kunna förordna en sakkunnig person att biträda nämnden vid säkerhetsprövningen.
Vidare bör, som anges ovan, införas en skyldighet för Domarnämnden att underrätta JO och JK om det vid en säkerhetsprövning framkommer att förhållandena är sådana att det kan aktualiseras disciplinansvar, åtalsanmälan, avskedande, avstängning eller läkarundersökning.
7. Konsekvenser och ikraftträdande
7.1. Konsekvenser av förslaget
Förslaget innebär att Domarnämnden, i stället för regeringen, kommer att ansvara för säkerhetsprövningen när det gäller anställningar som chef för en domstol eller en hyres- och arrendenämnd. När det gäller övriga ordinarie domare och hyresråd kommer det, på samma sätt som i dag, vara den anställande domstolen eller hyres- och arrendenämnden som ansvarar för säkerhetsprövningen.
Förslaget innebär nya uppgifter för Domarnämnden. Nämnden ska genomföra inledande och uppföljande säkerhetsprövningar, vilket inkluderar ett flertal moment som bl.a. att genomföra intervjuer och ansöka om registerkontroll hos Säkerhetspolisen. Det finns ett 70-tal anställningar som chef för en domstol eller en hyresoch arrendenämnd. Ett begränsat antal av dessa anställningar kommer att vara placerade i säkerhetsklass med krav på säkerhetsprövning. Nämnden kommer initialt att behöva analysera sin egen verksamhet ur ett säkerhetsskyddsperspektiv och vidta de åtgärder som krävs för att kraven enligt säkerhetsskyddslagen ska uppfyllas. Enligt säkerhetsskyddsregleringen ska det i en säkerhetskänslig verksamhet finnas en säkerhetsskyddschef, om det inte är uppenbart obehövligt, och säkerhetsskyddsåtgärder ska vidtas, dvs. förebyggande åtgärder inom informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet. Nämnden kommer även att behöva bygga upp erforderlig kompetens. Det kommer krävas att den eller de personer som arbetar med säkerhetsprövningarna har den särskilda kompetens som krävs enligt säkerhetsskyddsregleringen.
För att förslaget ska få önskat genomslag och då det rör sig om frågor av betydelse för Sveriges säkerhet är det av stor vikt att
Konsekvenser och ikraftträdande Ds 2019:26
resurser läggs på att etablera den nya ordningen för säkerhetsprövning. Det kommer att tillkomma kostnader för bl.a. säkerhetsskyddåtgärder vid Domarnämnden. Det kommer troligen behövas åtgärder både när det gäller fysiskt skydd, t.ex. särskilt anpassade lokaler för att genomföra säkerhetsprövningsintervjuer, och informationssäkerhet. När det gäller kostnader för utveckling av it-system brukar dessa allmänt sett vara höga. Kostnaderna för säkerhetsskyddsåtgärder kommer troligen röra sig inom intervallet en till två miljoner kronor. Det krävs dock en ingående analys av förutsättningarna vid nämnden för att kunna ta ställning till vilka åtgärder som krävs. Dessa kostnader bör analyseras vidare och frågan bör tas om hand i den fortsatta behandlingen av förslaget. Därtill tillkommer kostnaden för behovet av personella resurser. Vid Domarnämnden arbetar i dag en kanslichef, två administratörer och två till tre föredragande. De nya arbetsuppgifterna hos nämnden kommer att kräva att kansliet förstärks och att personella resurser tillförs. Uppskattningsvis kommer de tillkommande arbetsuppgifterna motsvara en halv till en årsarbetskraft, uppgående till en årlig kostnad om 500 000 till en miljon kronor. Vid analys av åtgärder och kostnader för bl.a. lokaler och personal bör beaktas att Domarnämnden i dag är samlokaliserad med Kammarrätten i Stockholm.
Kostnaderna ryms inte inom ramarna för Domarnämndens befintliga anslag. Kostnaderna bör finansieras genom omfördelningar från anslaget Sveriges Domstolar till Domarnämnden inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Domstolsverket hade tidigare uppgifter när det gäller säkerhetsprövning av domare men som en konsekvens av den nya säkerhetsskyddslagen övergick dessa uppgifter till regeringen och Regeringskansliet i samband med att den nya lagen trädde i kraft den 1 april 2019.
Säkerhetspolisen är tillsynsmyndighet över domstolarna, förutom Försvarsunderrättelsedomstolen, och Domarnämnden när det gäller säkerhetsskyddslagen och har även skyldighet att lämna råd inom säkerhetsskyddet. Domarnämnden kommer troligen ha behov av råd och stöd från Säkerhetspolisen, särskilt under det inledande arbetet. Det kan tilläggas att det i betänkandena
Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen(SOU 2018:82) och Förbättrat skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34) föreslås nya
Ds 2019:26 Konsekvenser och ikraftträdande
uppgifter för Säkerhetspolisen och Försvarsmakten, bl.a. att myndigheterna även ska vara samordningsmyndigheter inom sina tillsynsområden. Det föreslås även förändringar när det gäller vilka myndigheter som Säkerhetspolisen bör utöva tillsyn över. Säkerhetspolisen bör även fortsatt vara tillsynsmyndighet för Domarnämnden.
Förslaget bedöms inte påverka kostnaderna för några andra myndigheter eller kommuner och landsting. Det bedöms inte heller ha någon påverkan på dels integrationsarbetet eller jämställdheten i samhället, dels miljön eller det kommunala självstyret.
7.2. Ikraftträdande – och övergångsbestämmelser
Förslag: Föreslagna författningsändringar ska träda i kraft den 1
januari 2021.
Bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser.
De presenterade förslagen bör träda i kraft så snart som möjligt. Den föreslagna ändringen i säkerhetsskyddslagen om att ansvaret för säkerhetsprövningen, när det gäller chefer för domstol eller hyresoch arrendenämnd, ska flyttas från regeringen till Domarnämnden är angeläget ur ett konstitutionellt perspektiv för att säkra domarnas oberoende.
Före ikraftträdande kommer det att finnas behov av visst förberedelsearbete hos Domarnämnden, det kommer krävas bl.a. anställning och utbildning av personal. Med beaktande av Domarnämndens förberedelsearbete, remissförfarandet och fortsatt beredning inom Regeringskansliet bör bestämmelserna träda i kraft den 1 januari 2021.
Vad sedan gäller frågan om det behövs övergångsbestämmelser kan konstateras att förslaget innebär dels att Domarnämnden kommer att ta över ärendena om säkerhetsprövning av chefer för domstolarna eller hyres- och arrendenämnderna från regeringen och Regeringskansliet, dels att regeringen i stället för Regeringskansliet kommer att fatta beslut om placering i säkerhetsklass. Den allmänna regeln är att när handläggningsordningen för ärenden ändras på sådant sätt att någon annan myndighet ska handlägga dem i fortsättningen, så ska den nya myndigheten ta emot alla de ärenden
Konsekvenser och ikraftträdande Ds 2019:26
som kommit in till den gamla myndigheten innan den nya ändringen trätt i kraft och som ännu inte avgjorts av den (jfr. Ds 2014:1 s. 112). Det nu sagda får anses vara tillämpligt även på Domarnämnden varför det inte behövs någon övergångsbestämmelse. Genom samordning mellan Regeringskansliet och Domarnämnden bör de praktiska frågorna kunna lösas.
8. Författningskommentar
8.1. Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585)
3 kap.
4 § Säkerhetsprövningen ska utgå från uppgifter som kommit fram när grundutredningen gjordes och den kännedom som i övrigt finns om den som ska prövas, uppgifter som har lämnats ut efter registerkontroll och särskild personutredning, arten av den verksamhet som prövningen gäller samt omständigheterna i övrigt.
Bedömningen görs av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten. För ordinarie domare och
hyresråd görs dock bedömningen av Domarnämnden om det gäller anställning som chef för en allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen, Försvarsunderrättelsedomstolen eller hyres- och arrendenämnd och i övriga fall av den domstol eller nämnd där domaren eller hyresrådet är anställd. Om
en myndighet har det bestämmande inflytandet över den prövades lämplighet att delta i säkerhetskänslig verksamhet hos en enskild verksamhetsutövare, är det i stället myndigheten som gör den slutliga bedömningen.
Om det finns anledning till det, ska en tidigare gjord bedömning av en persons lämplighet att delta i den säkerhetskänsliga verksamheten omprövas.
I paragrafen regleras vad som ska innefattas i en säkerhetsprövning och vem som ansvarar för säkerhetsprövningen, dvs. bedömningen av en persons lämplighet att delta i säkerhetskänslig verksamhet.
Paragrafen ändras genom en ny mening i andra stycket. Ändringen innebär att när det gäller ordinarie domare och hyresråd som utnämns enligt lagen om (2010:1390) utnämning av ordinarie
Författningskommentar Ds 2019:26
domare är det Domarnämnden respektive anställande domstol samt hyres- och arrendenämnd som ansvarar för säkerhetsprövningen. Domarnämnden ansvarar för säkerhetsprövningen när det gäller anställningar som chef för en allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen, Försvarsunderrättelsedomstolen eller hyres- och arrendenämnd. Ändringen behandlas i avsnitt 6.3.
Uppdraget (Ju 2019:B)
Uppdrag att utreda vissa frågor i säkerhetsskyddsregleringen
Sammanfattning
En utredare ges i uppdrag att analysera regleringen om säkerhetsskydd i Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna och kommittéväsendet och ta ställning till om det finns behov av att ytterligare bestämmelser i säkerhetsskyddslagen (2018:585) och säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) ska omfatta även dessa myndigheter. Utredaren ges även i uppdrag att analysera och ta ställning till vem som bör ansvara för beslut om placering i säkerhetsklass samt för utförandet och bedömningen av säkerhetsprövningen för ordinarie domare och hyresråd.
Uppdraget i den del som avser säkerhetsprövning av domare ska redovisas senast den 2 december 2019. Den andra delen av uppdraget ska redovisas senast den 12 maj 2020.
Bakgrund
Den 1 april 2019 trädde en ny säkerhetsskyddslag (2018:585) och en ny säkerhetsskyddsförordning (2018:658) i kraft. Den nya lagen och förordningen har ersatt 1996 års säkerhetsskyddslag och tillhörande förordning. Den nya lagen innehåller krav på åtgärder som syftar till att skydda uppgifter som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som ska skyddas enligt ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Även skyddet av annan säkerhetskänslig verksamhet, t.ex. samhällsviktiga informationssystem, förbättras.
Bilaga 1 Ds 2019:26
Vidare förtydligas att lagen gäller i både allmän och enskild verksamhet. Den nya lagen tydliggör också skyldigheterna för den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet och vikten av att verksamhetsutövarna genomför säkerhetsskyddsanalyser för sina verksamheter. Utifrån säkerhetsskyddsanalysen ska verksamhetsutövaren vidta nödvändiga säkerhetsskyddssåtgärder, vilket bl.a. innefattar personalsäkerhet och säkerhetsprövning av den som genom anställning eller på annat sätt ska delta i säkerhetskänslig verksamhet.
Uppdraget att utreda regleringen av säkerhetsskyddet i Regeringskansliet m.m.
Nuvarande reglering
Den nya säkerhetsskyddslagen, liksom den tidigare, gäller endast i viss utsträckning för riksdagen och dess myndigheter samt för Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna och kommittéväsendet. Det framgår av 1 kap. 3 § nya säkerhetsskyddslagen. Regleringen innebär att den nya lagen gäller för Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna och kommittéväsendet men att regeringen får besluta om undantag från andra bestämmelser än de som gäller säkerhetsskyddsklasser, säkerhetsprövning och säkerhetsintyg. I den nya säkerhetsskyddsförordningen regleras närmare i vilken utsträckning säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen gäller för dessa myndigheter. Utöver denna reglering gäller Regeringskansliets föreskrifter och kompletterande riktlinjer om säkerhetsskydd för Regeringskansliet och kommittéväsendet. Föreskrifterna innehåller en reglering som i stor utsträckning svarar mot den nya säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen, i den mån regelverket inte gäller för Regeringskansliet. Det finns också föreskrifter och vägledning om säkerhet och skydd för utlandsmyndigheterna för att uppnå en enhetlig hantering inom utrikesförvaltningen.
Utredningen om säkerhetsskyddslagen hade inte i uppdrag att närmare se över lagens tillämplighet för Regeringskansliet. I betänkandet (SOU 2015:25) föreslogs att stora delar av gällande bestämmelser om lagens tillämplighet för bl.a. Regeringskansliet
Bilaga 1
skulle föras över till den nya säkerhetsskyddslagen. I propositionen till den nya säkerhetsskyddslagen (prop. 2017/18:89 s. 122) konstaterades att man i och för sig kunde ifrågasätta lämpligheten av att det inte ställs likvärdiga krav på säkerhetsskydd i alla verksamheter men att regleringen för Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna, bl.a. genom föreskrifter, ändå var tillräcklig.
I justitieutskottets betänkande (bet. 2017/18:JuU21) ifrågasattes lämpligheten av undantaget beträffande Regeringskansliet med tanke på vikten av dess förmåga att hantera säkerhetskänslig verksamhet. Konstitutionsutskottet, som getts tillfälle att yttra sig över frågan, anförde dock att en ordning som skulle innebära att Regeringskansliet omfattas av samtliga bestämmelser i den nya säkerhetsskyddslagen väcker vissa frågor av konstitutionellt slag. En ordning där en, eller möjligen flera, statliga tillsynsmyndigheter har tillsyn över Regeringskansliet var enligt konstitutionsutskottet mot bakgrund av bestämmelserna i regeringsformen inte självklar. Konstitutionsutskottet konstaterade också att det inom Regeringskansliet hanteras en typ av i detta sammanhang känsliga uppgifter som knappast förekommer i annan offentlig verksamhet, vilket naturligtvis ställer särskilda krav på regelverk och organisation. Vidare anmärkte konstitutionsutskottet att det även kunde finnas andra aspekter att beakta ur ett konstitutionellt perspektiv. Justitieutskottet instämde i detta, men ansåg att frågan borde utredas närmare och att så många bestämmelser som möjligt i säkerhetsskyddslagen borde omfatta Regeringskansliet. Justitieutskottet föreslog därför att riksdagen skulle ställa sig bakom utskottets förslag om att det bör utredas om säkerhetsskyddslagen i större omfattning än vad som föreslås i propositionen ska gälla för Regeringskansliet och tillkännage det för regeringen. Riksdagen beslutade den 16 maj 2018 att bifalla utskottets förslag (rskr. 2017/18:289).
Behovet av en utredning
Inom Regeringskansliet hanteras information och uppgifter med högt skyddsvärde. I utformningen av säkerhetsskyddsregleringen måste hänsyn tas till verksamheternas särskilda karaktär.
Bilaga 1 Ds 2019:26
Undantagen för Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna och kommittéväsendet från säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen kan i flera fall motiveras av att det varken i den tidigare eller i den nya säkerhetsskyddsregleringen finns någon myndighet som utövar tillsyn över dessa myndigheter. I stället ska Säkerhetspolisen och Försvarsmakten lämna råd till bl.a. Regeringskansliet om säkerhetsskydd. Den ordningen har att göra med Regeringskansliets särskilda ställning i förhållande till andra förvaltningsmyndigheter. Regeringskansliet finns för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt (7 kap. 1 § regeringsformen, RF). Enligt 12 kap. 1 § RF lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna, som inte är myndigheter under riksdagen, under regeringen. En ordning där en eller flera statliga förvaltningsmyndigheter utövar tillsyn över Regeringskansliet kan därför ifrågasättas från ett konstitutionellt perspektiv.
I den nya säkerhetsskyddsförordningen har fler av lagens och förordningens bestämmelser gjorts tillämpliga för Regeringskansliet än vad som gällde enligt tidigare reglering. Redan härigenom har riksdagens tillkännagivande i väsentlig utsträckning tillgodosetts. Trots det finns, mot bakgrund av tillkännagivandet och av att säkerhetsskyddslagens tillämplighet för bl.a. Regeringskansliet inte närmare analyserades i den tidigare översynen av lagen, nu anledning att utreda om någon eller några ytterligare bestämmelser i lagen eller förordningen borde träffa Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna och kommittéväsendet.
Uppdraget
En utredare ges i uppdrag att analysera regleringen om säkerhetsskydd i Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna och kommittéväsendet. Utredaren ska ta ställning till om det finns behov av att ytterligare bestämmelser i säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen ska omfatta även dessa myndigheter. I uppdraget ingår inte att överväga någon förändring när det gäller tillsynens omfattning.
Bilaga 1
Utredaren ska lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.
Uppdraget i fråga om säkerhetsprövning av domare
Nuvarande reglering
Den nya säkerhetsskyddslagen gäller för domstolarna till den del de bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Den som genom anställning eller på något annat sätt ska delta i sådan verksamhet ska säkerhetsprövas. Det innebär att det kan bli aktuellt med säkerhetsprövning av domare, antingen vid anställningstillfället eller senare under anställningen på grund av nya arbetsuppgifter. Säkerhetsprövningen ska göras innan deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten påbörjas och innefatta en grundutredning, registerkontroll och en särskild personutredning i vissa fall. Säkerhetsprövningen ska utgå från dessa uppgifter, den kännedom som i övrigt finns om den som ska prövas, arten av den verksamhet som prövningen gäller samt omständigheterna i övrigt. Det framgår av 3 kap. 3 och 4 §§ nya säkerhetsskyddslagen. Bedömningen av säkerhetsprövningen ska göras av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten. Säkerhetsprövningen ska sedan följas upp under den tid som deltagandet i verksamheten pågår.
Behovet av en utredning
Regleringen om att bedömningen av säkerhetsprövningen ska göras av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten är ett förtydligande, och för vissa verksamheter en förändring, i förhållande till den tidigare säkerhetsskyddslagen. Den nya regleringen väcker frågan vem som lämpligen bör ansvara för säkerhetsprövningens olika delar när det gäller ordinarie domare och för hyresråd.
Ordinarie domare anställs i respektive domstol efter ett särskilt utnämningsförfarande. Det är regeringen som utnämner domare efter beredning av och förslag från Domarnämnden. Förutom vid utnämningar av ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen och
Bilaga 1 Ds 2019:26
Arbetsdomstolen är också den anställande domstolen och Domstolsverket involverat i olika skeden. Utnämningsförfarandet har utformats så att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte ska kunna ifrågasättas. Regeringen utnämner även hyresråd.
För att säkerställa en ändamålsenlig ordning för säkerhetsprövning i enlighet med säkerhetsskyddslagstiftningens krav, samtidigt som domstolarnas och domarnas självständiga ställning värnas, finns det anledning att låta en utredare analysera vissa frågor angående ansvaret för säkerhetsprövningens olika delar.
Uppdraget
En utredare ges i uppdrag att analysera och ta ställning till vem som bör ansvara för säkerhetsprövningen av ordinarie domare och hyresråd när det gäller vem som ska utföra och göra bedömningen av säkerhetsprövningen. Utredaren ska även ta ställning till vem som bör besluta om att anställningen ska vara placerad i säkerhetsklass. Mot bakgrund av säkerhetsprövningens nära koppling till den aktuella verksamheten och anställningen bör en utgångspunkt för arbetet vara att verksamhetsutövaren i stor utsträckning beslutar om placering i säkerhetsklass och gör bedömningen av säkerhetsprövningen. Det kan däremot finnas anledning att överväga en annan ordning för t.ex. domstolschefer. Utredaren ska lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska analysera och redovisa förslagens ekonomiska konsekvenser. Om kostnader bedöms uppkomma ska ett finansieringsförslag lämnas.
Bilaga 1
Genomförande och redovisning av uppdraget
Under genomförandet av uppdraget ska utredaren, i den utsträckning som bedöms lämplig, samråda med och inhämta upplysningar från Regeringskansliet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, Domstolsverket, Domarnämnden samt andra myndigheter som kan beröras av aktuella frågor.
Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta sådant arbete inom Regeringskansliet som är relevant för uppdraget.
