SOU 1985:60
Statens förvaltningsfond : slutbetänkande
Statens & Förvaltnings
fond
FOWPÖRVÄT NG
Statens * forvaltmngs
fond
FOND .M. ? å;
Statens offentliga utredningar
1985: 60
E%? F inansdepartementet
Statens förvaltningsfond
Slutbetänkande av utredningen angående översyn av den statliga fondförvaltningen m. m.
Stockholm 1985
Omslag Förlagsatelje'n
ISBN 91—38-09l00-3 ISSN 0375-250X
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1985
ALLF 1065024
Till statsrådet och chefen
för finansdepartementet
Den 28 juni 1979 bemyndigade regeringen chefen för ekonomidepartementet att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att göra en översyn av den stat—
liga fondförvaltningen m.m.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den
2 oktober 1979 som utredare numera bankdirektören
Hans Henrik Abelin.
Att som sakkunniga biträda utredningsmannen förord— nades den 25 oktober 1979 kammarrådet Carl—Einar
Nordling och direktören Gösta Telestam.
Att som experter biträda utredningsmannen förordna— des den 27 november 1979 f.d. riksbanksdirektören Erik Karlsson, revisionsdirektören Per Olov Lalin och f.d. byråchefen Lennart Lindberg samt den 19 ok—
tober 1983 numera byråchefen Jan Andersson.
Till sekreterare förordnades den 29 oktober 1979
hovrättsassessorn Lennart Frii.
Utredningen har erhållit värdefull hjälp från Skandi— naviska Enskilda Banken vid framtagandet av visst statistiskt material.
Utredningen har tidigare överlämnat fyra delbetänk— anden, nämligen (SOU 1982:12) Statlig fondförvaltning m.m., (SOU 1982:62) Avveckling av statliga fonder, (SOU 1983:66) Svenska kyrkans fond och (SOU 1984:60)
Generell permutation av donationsbestämmelser.
Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet (SOU 1985:60) Statens förvaltningsfond.
Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av
Nordling och Andersson.
Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i november 1985
Hans Henrik Abelin
/Lennart Frii
INNEHÅLL Sid. FÖRFATTNINGSFÖRSLAG 1 1 SAMMANFATTNI NG 4 1 1 INLEDNING 51 1.1 Direktiven m.m. 51 1.2 Utredningsarbetet 62 1.3 Disposition av betänkandet 65 2 GÄLLANDE PLACERINGSFÖRESKRIFTER 67 3 ALLMÄNT OM OLIKA PLACERINGSFORMER 79 3.1 Inledning 79 3.2 Aktier 81 3.3 Obligationer 87 3.4 Andra värdepapper 95 3.5 Fast egendom 106 3.6 Reverslån 109 3.7 Placering på räkning i bank 110 3.8 Andra placeringsformer 111 4 TIDIGARE REFORMFÖRSLAG BETRÄFFANDE
PLACERINGSREGLER FÖR STATLIG FOND—
ADMINISTRATION 117 4.1 Statskontorets utlåtande år 1929 117 4.2 1943 års fondutredning 118 4.3 1956 års fondutredning 118 4.4 Vissa framställningar om ändring
i placeringsregler 126
7.6
PLACERINGSMODELLER BETRÄFFANDE STATLIG FONDADMINISTRATION
Inledning Placering Placering Placering Placering Placering
Placering
i aktier
i fondandelar
i obligationer
i fast egendom
i reverslån
i likvida tillgångar
Samförvaltning av fonder
PLACERING AV DONATIONS— OCH FORSKNINGSMEDEL
Inledning Överväganden och förslag
PLACERING AV MEDEL SOM NEDSATTS HOS
MYNDIGHET Inledning Medel som Medel som relsen Medel som giet Medel som myndighet Medel som verket
Medel som
nedsatts nedsatts
nedsatts
nedsatts
nedsatts
nedsatts
hos
hos
hos
hos
hos
hos
länsstyrelse fiskeristy—
kammarkolle—
kronofogde—
lantmäteri—
polisstyrelse
Överväganden och förslag
PLACERING AV ÖVRIGA FONDMEDEL
Inledning
Allmänna arvsfonden
Djurgårdsfonden
Fonden för utrikesdepartementets
Sid.
137 137 142 143 147 149 151 151 152
155 155 156
161 161 161
167
168
168
169
170 171
175 175 175 177
8.10
10 10.1 10.2 10.2.1 10.2.2 10.2.3 10.2.4 10.2.5 10.2.6 10.2.7
11
11.1
11.2 11.3 11.4 11.5 11.6
Handelsflottans pensionsanstalts placeringsfond
Kulturfonden för Sverige och Finland Kyrkofonden
Köpeskillingen för Arvfurstens palats m.m.
Postverkets understödskassa Samefonden
Överväganden och förslag
PLACERING AV FONDERADE ANSLAGSMEDEL/ OBLIGATORISKA AVGIFTER Inledning
överväganden och förslag
NUVARANDE STATLIG FONDADMINISTRATION Inledning
De större förvaltningsorganen Kammarkollegiets fondbyrå
Karolinska institutet Riksförsäkringsverket
Universitetet i Uppsala Universitetet i Lund
Universitetet i Göteborg
Universitetet i Stockholm
TIDIGARE REFORMFÖRSLAG BETRÄFFANDE STATLIG FONDADMINISTRATION Statskontorets utlåtande från år 1929
1943 års fondutredning 1956 års fondutredning 1960 års organisationskommitté Fondbyråutredningen år 1971
1984 års översyn av kammarkollegiets
fondbyrå
Sid.
180 184 185
186 187 188 189
191 191
199
203 203 204 204 212 213 215 217 219 221
223
223 223 224 229 232
235
12
12.1 12.2
12.2.1 12.2.2
13
14 14.1 14.2
14.3
14.4
15
15.1 15.2
15.2.1
15.2.2
15.3
15.4 15.5
ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ STATLIG FONDADMINISTRATION
Inledning
Alternativa modeller för statlig fondförvaltning
Decentraliserad fondförvaltning Centraliserad fondförvaltning
FONDFÖRVALTNING GENOM STATLIG MYNDIGHET
JURIDISKA FORMER FÖR CENTRAL, FRISTÅENDE FONDFÖRVALTNING Inledning Förvaltning genom statlig stiftelse Förvaltning genom statligt aktie- bolag Förvaltning genom särskilt bildat offentligrättsligt organ
UTREDNINGENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖR— SLAG VAD GÄLLER CENTRAL FÖRVALT— NINGSFORM FÖR STATLIG FONDADMI— NISTRATION
Statens förvaltningsfond Avgiftsfinansiering av statlig fondadministration Avgiftsfinansiering i allmänhet Avgiftsfinansiering beträffande medel som nedsatts hos statlig myndighet
Regler för mottagande av donations— medel
Rösträtt för förvaltade aktier Tillsyn över statlig fondadmi— nistration
Sid.
237 237
243
243 245
247
253 253 254
255
257
259 259
264
264
267
268 271
276
15.
15.
16
17
17. 17.
17.
17.3.1
17.3.2 17.3.3
17.
18
Bilaga 1
Bilaga 2
6
1 2
3
4
Förslagets konsekvenser i organisa— toriskt och budgetmässigt hänseende Samhällsekonomiska konsekvenser av utredningens förslag
GENERELL LAGSTIFTNING OM FÖRVALT— NINGSFÖRESKRIFTER
AVVECKLING AV VISS STATLIG FASTIG— HETSFÖRVALTNING
Inledande synpunkter
De båda äldre universitetens rätts— liga ställning Fastighetsförvaltningen vid univer— siteten i Uppsala och Lund De gustavianska fastigheterna Lunda—fastigheterna
Särskilt om redovisningen av avkast— ningen från de gustavianska fastig— heterna och Lunda—fastigheterna Överväganden
FÖRFATTNINGSKOMMENTARER
Särskilt yttrande av kammarrådet Carl—Erik Nordling Särskilt yttrande av byråchefen
Jan Andersson
Sid.
281
282
283
289
289
290
291 291
293
294 297
299
331
343
FÖRFATTNINGSFÖRSLAG
1 Förslag till
Lag (0000:000) om statlig fondförvaltning
________________—_-————-—
Härmed föreskrivs följande.
Allmänna bestämmelser
Föreskrifterna i denna lag tillämpas på statligt för— valtade medel utom sådana medel som anslagits till statlig myndighets eller annat statligt organs verk—
samhet.
Regeringen kan, om synnerliga skäl föreligger, beslu- ta om undantag från denna lag.
2 S
Medel som avses i 1 5 skall förvaltas av Statens för- valtningsfond. Närmare föreskrifter om fonden lämnas i lagen (0000:000) om Statens förvaltningsfond. Be- slut om utdelning av medel för tillgodoseende av med— lens ändamål meddelas dock av det statliga organ som enligt bestämmelserna i denna lag tagit emot medlen.
Mottagande av donationsmedel
3. S
Statligt organ som skall besluta om tillgodoseende
av donationsmedels ändamål prövar, om sådana medel från enskild skall tas emot. Rör medlen försvarsde- partementets verksamhetsområde, gör försvarets civil—
förvaltning sådan prövning.
Kan mottagandet av donationsmedel antas medföra kost- nader utöver löpande förvaltningskostnader, prövar
regeringen, om medlen skall tas emot. Sådan prövning skall dock inte ske, om gottgörelse för de överskju—
tande kostnaderna lämnas statsverket.
4 S
Sådana donationsmedel från enskild som är avsedda att stadigvarande tjäna bestämt ändamål får tas emot en— dast om värdet på egendomen överstiger etthundratusen kronor eller om medlen tillförs befintlig fond eller
stiftelse med liknande ändamålsbestämning.
Som villkor för mottagande av donationsmedel från en— skild får anges att förvaltningsföreskrift, dock inte ändamålsbestämning, kan ändras av statligt organ som avses i 3 5 första stycket.
Vid prövning av huruvida donationsmedel skall tas emot skall särskilt beaktas kostnaderna för förvaltningen samt om mottagandet av medlen kan antas medföra bero— ende av givaren eller av andra skäl skulle framstå som
olämpligt. 5 5
Statligt organ som tar emot donationsmedel från en—
skild skall lämna underrättelse om medlen till revi—
sionskontor eller annan enhet för revision eller, om sådan enhet saknas, till riksrevisionsverket. Statligt organ inom försvarets verksamhetsområde skall dock
underrätta försvarets civilförvaltning. Ändring av förvaltningsföreskrift
6 5
Utan hinder av vad som i samband med donation från enskild kan finnas föreskrivet i testamente, gåvo— brev, stadgar, stiftelsehandling eller annan liknande handling, tidigare beslut av regeringen (Kungl. Maj:t) eller statlig myndighet får medlen förbrukas för sitt ändamål,om tillgångarnas bokförda värde inte över—
stiger tjugotusen kronor.
Om de i första stycket avsedda donationsmedlen inte kan förbrukas för ursprungligt eller näraliggande
ändamål, skall de överföras till allmänna arvsfonden. 7 5
Om förvaltningsföreskrift beträffande donationsmedel från enskild på grund av ändrade förhållanden inte längre kan iakttas eller om föreskriften blivit uppen— bart onyttig eller uppenbart stridande mot utfärda— rens avsikter, får det statliga organ som beslutar om tillgodoseende av medlens ändamål ändra meddelad före— skrift eller tillämpa förfarande som bäst kan anses
överensstämma med utfärdarens avsikter.
Vad i första stycket sägs gäller dock inte förvalt— ningsföreskrift som rör ändamålsbestämning, förbruk— ning av donationsmedel eller Statens förvaltnings-
fonds befattning med medlen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987, då föl— jande författningar upphör att gälla, nämligen
1. Lagen (0000:000) om upplösande av vissa statligt förvaltade donationsfonder,
2. Kungörelsen (1964:484) om mottagande för statsver- kets räkning av gåvo— och donationsmedel, och
3. Kungörelsen (1968:453) om placering av donations— och fondmedel som förvaltas av statlig myndighet.
2 Förslag till _
Lag (0000:000) om Statens förvaltningsfond
Allmänna bestämmelser
1 S
Statligt förvaltade medel utom sådana medel som an— slagits till statlig myndighets eller annat statligt organs verksamhet skall, såvida inte regeringen före— skriver annorlunda, förvaltas av Statens förvaltnings—
fond.
2 5
Statens förvaltningsfond kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter samt söka, kära och svara in-
för domstol eller annan myndighet.
3 S
Statens förvaltningsfond står under tillsyn av bank—
inspektionen.
gm styrelse 4 S
Statens förvaltningsfond förestås av en styrelse. Den— na skall bestå av en ordförande och fem andra leda— möter. För ledamöterna skall finnas lika många ersät—
tare.
Regeringen utser för en period av tre år ordförande
och övriga ledamöter.
5 5
I samband med Statens förvaltningsfonds förvaltning beslutar styrelsen över den egendom som omfattas av fondens verksamhet samt utövar de rättigheter som härflyter ur egendomen.
Beslut i fråga om utövande av rösträtt för aktier som förvaltas av förvaltningsfonden skall fattas för varje särskilt fall. Skall rösträtt utövas, skall i beslutet
anges noggranna anvisningar för röstningen.
6 5
Styrelsen är beslutför, när minst fyra ledamöter är tillstädes och tre ledamöter av dem är ense om beslu— tet.
Som styrelsens beslut gäller den mening för vilken de flesta rösterna avges. Vid lika röstetal gäller den mening som ordföranden vid sammanträdet biträder.
7 5
Den som i Statens förvaltningsfond är 1. styrelseledamot, 2. verkställande direktör, 3. innehavare av annan ledande befattning eller 4. revisor får inte förvärva värdepapper från fonden eller sälja
värdepapper till denna.
Styrelsen eller verkställande direktören skall skrift— ligen meddela den som innehar befattning som avses i första stycket 3 att denne omfattas av förbudet i första stycket.
Bestämmelserna i första stycket gäller även make till sådan person eller omyndigt barn som står under hans
vårdnad. Har någon i denna paragraf nämnd person eller flera av dem tillsammans sådan väsentlig ekonomisk gemenskap med annan juridisk person än förvaltnings— fonden som grundas på andelsrätt eller därmed jämför— ligt ekonomiskt intresse, gäller första stycket även den juridiska personen, om befattningshavare som avses i första stycket har väsentligt inflytande över den juridiska personens verksamhet.
Om verksamheten
8 5
Medel som överförts till Statens förvaltningsfonds förvaltning får utan hinder av vad som tidigare för medlen kan finnas föreskrivet förvaltas i enlighet
med de för fonden meddelade fondbestämmelserna.
9 5
Tillgångar som förvaltas av Statens förvaltningsfond förvaras av bank, som mottager inbetalningar och om— besörjer utbetalningar avseende fonden. Styrelsen för förvaltningsfonden utser en eller flera förvarings-
banker.
Förvaringsbank skall vara svenskt bankaktiebolag eller svensk sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit.
Även svenskt fondkommissionsbolag kan utses att jämte förvaringsbank fullgöra skyldigheter som ankommer på sådan bank. Vad i denna lag är föreskrivet beträf— fande förvaringsbank gäller därmed i tillämpliga de—
lar fondkommissionsbolag. 10 5
Värdepapper som förvaltas av Statens förvaltningsfond
Banken skall omedelbart på räkning sätta in medel som inflyter i fondens verksamhet.
11 5
Från avkastningen av det kapital som Statens förvalt— ningsfond förvaltar skall till en reservfond avsättas så mycket som svarar mot fem procent av kapitaltill— gångarnas bokförda värde vid utgången av närmast före—
gående räkenskapsår. 12 5
För Statens förvaltningsfond skall finnas fondbestäm—
melser, vilka upprättas av fondens styrelse.
Fondbestämmelserna skall ange
1. förvaringsbank, i förekommande fall även fondkom— missionsbolag,
2. grunderna och sättet för registrering av de förval— tande tillgångarna,
3. grunderna och sättet för tillskott till eller uttag ur de av förvaltningsfonden förvaltade tillgångarna
4. grunderna för bestämmande av kapitaliseringsgrad för de förvaltade tillgångarna,
5. grunderna och sättet för utdelning för tillgodose— ende av tillgångarnas ändamål,
6. grunderna för den ersättning förvaltningsfonden och förvaringsbank och fondkommissionsbolag får ta ut ur de av fonden förvaltade tillgångarna för sin befattning med dessa,
7. räkenskapsår för förvaltningsfonden. 13 5
Bankinspektionen fastställer fondbestämmelser för Statens förvaltningsfond. Strider bestämmelserna mot lag eller annan författning eller är de oskäliga, skall fastställelse vägras.
Beslutar styrelsen om ändring av fondbestämmelse, skall beslutet underställas bankinspektionen. Är änd— ring befogad och är den föreslagna bestämmelsen skälig skall inspektionen godkänna beslutet. Bestämmelsen i dess nya lydelse länder till omedelbar efterrättelse, om inspektionen inte bestämmer annat. Beslutet skall offentliggöras av styrelsen på sätt inspektionen före—
skriver.
14 S
Medel, som tillförs Statens förvaltningsfond, skall i den mån behov av likvida medel inte föreligger, så snart det anses lämpligt placeras i
1. obligationer eller andra skuldförbindelser, som utfärdats eller garanterats av staten, svensk kommun eller därmed jämförlig svensk samfällighet;
2. obligationer, som utfärdats av Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svenska Bostadskreditkassan, Svenska Skeppshypoteks- kassan, Skeppsfartens sekundärlånekassa eller kredit— aktiebolag eller andra av sådan kreditinrättning ut— färdade skuldförbindelser än förlagsbevis;
3. obligationer, som utfärdats eller garanterats av svenskt bankaktiebolag, svensk sparbank eller central— kassa för jordbrukskredit;
4. obligationer, som utfärdats av svenskt närings— företag och som offentligen utbjudits av svenskt bank— aktiebolag, svensk sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit;
5. fordran hos riksbanken eller riksgäldskontoret el— ler fordran, för vilken svenskt bankaktiebolag, svensk sparbank, centralkassa för jordbrukskredit, postgirot eller försäkringsföretag med svensk koncession svarar;
6. aktier, förlagsbevis, konvertibla skuldebrev, skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som noteras vid Stockholms fondbörs eller andel i aktiefond enligt aktiefondslagen (1974:931);
7. inhemska värdehandlingar, som till sin art och till den säkerhet de erbjuder kan anses jämförliga
med några av de under 1 — 6 nämnda.
Regeringen kan, om synnerliga skäl föreligger, medge att medel som avses i första stycket får placeras i
fast egendom.
15 5
Av förvaltade tillgångar får högst hälften av det bok— förda värdet utgöras av aktier, förlagsbevis, konver— tibla skuldebrev, skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning och andelar i aktiefond. Om placering sker i andelar i aktiefond och i övrigt i likvida till— gångar, får dock två tredjedelar av det bokförda värdet
av tillgångarna utgöras av sådana andelar.
16 5
Vid placering av de av Statens förvaltningsfond för— valtade tillgångarna skall tillses att intresset av riskspridning tillgodoses genom lämplig sammansätt-
ning av värdepapper.
17 5
Placering av de av Statens förvaltningsfond förvaltade tillgångarna får ske till högst fem procent av röst—
värdet för samtliga aktier i ett och samma aktiebolag.
18 5
Styrelsen för Statens förvaltningsfond får inte utan bankinspektionens tillstånd upptaga lån i förvalt— ningsfondens verksamhet eller pantsätta tillgångar
som förvaltas av fonden.
Bankinspektionen kan, om särskilda skäl föreligger,
ske för viss tid, högst ett år, och intill visst be— lopp, högst tjugo procent av värdet av de tillgångar som förvaltas av förvaltningsfonden. Inspektionen kan
medge förlängning av nämnda tid. 19 5
För Statens förvaltningsfonds verksamhet utgår er— sättning ur de av fonden förvaltade tillgångarna en- ligt grunder som anges i fondbestämmelserna.
Om redovisning
20 S
Räkenskapsår för Statens förvaltningsfond är kalen—
derår.
Statens förvaltningsfond skall före den 1 april varje år avge redovisning för sin förvaltning under föregå— ende räkenskapsår genom att lämna förvaltningsberät— telse med resultaträkning och balansräkning avseende ställningen vid årets utgång. 9m_revision 21 S
Regeringen utser tre revisorer att granska styrelsens förvaltning och förvaltningsfondens räkenskaper. Av revisorerna utses en på förslag av bankinspektionen.
Regeringen utser en av revisorerna att som ordförande
leda revisionen.
Revisorerna får vid fullgörandet av sitt uppdrag an- lita biträde.
22 Författningsförslag SOU 1985:60 22 S
Revisorerna förordnas för tiden intill dess balans—
räkning har fastställts nästa gång.
Regeringen får entlediga revisor, även om den tid för
vilken han blivit utsedd inte har gått ut.
Om revisor entledigas eller avlider eller om hans uppdrag av annat skäl upphör under den tid för vilken han blivit utsedd, skall för den återstående tiden ny
revisor förordnas i hans ställe. 23 S
Regeringen beslutar om arvoden och andra ersättningar till revisorerna. 24 5
För varje kalenderår skall revisorerna avge revisions— berättelse, som skall överlämnas till styrelsen för Statens förvaltningsfond inom en månad efter det att årsredovisning enligt 20 S har kommit revisorerna till handa.
Revisionsberättelsen skall innehålla redogörelse för omfattningen och resultatet av revisorernas gransk— ning och inventering av de under styrelsens förvalt— ning stående tillgångarna samt uppgift om anmärkning föreligger mot årsredovisningen, räkenskaperna eller styrelsens förvaltning för det förflutna versamhetsåret. 25 S
5. Sedan revisionsberättelse kommit styrelsen för Sta- | tens förvaltningsfond tillhanda, skall styrelsen
genast överlämna årsredovisningen och revisionsberät— telsen till regeringen, som före den 1 maj samma år
avgör frågan om fastställelse av balansräkningen.
Om tillsyn
26 5
Vid utövande av tillSyn över Statens förvaltningsfond skall bankinspektionen med uppmärksamhet följa fon— dens verksamhet, i den mån det behövs för kännedom om de förhållanden som kan inverka på säkerheten för fon- den eller eljest är av betydelse för en sund utveck— ling av fondens verksamhet. Bankinspektionen får kal— la till sammanträde med fondens styrelse. Företrädare för inspektionen får närvara vid sådant sammanträde och deltaga i överläggningarna.
Vid meddelande av föreskrift eller förbud i samband
med tillsynen kan bankinspektionen förelägga vite.
27 5
Närmare föreskrifter för tillsynen meddelas av rege—
ringen.
28 5
Till bestridande av kostnaden för bankinspektionens
tillsynsverksamhet skall Statens förvaltningsfond år— ligen erlägga bidrag. Närmare föreskrifter om bidra— gets storlek och om dess fastställande och erläggande
meddelas av regeringen.
Besvär
29 5
Talan mot bankinspektionens beslut enligt denna lag föres hos regeringen genom besvär. Inspektionens be—
slut länder omedelbart till efterrättelse. Skadestånd 30 5
Har skada uppkommit för rättssubjekt som till Statens förvaltningsfond överlämnat förvaltningen av sina tillgångar genom att förvaltningsfonden överträtt den— na lag eller fondbestämmelserna, skall fonden ersätta
skadan.
Vad i första stycket sägs om Statens förvaltningsfond äger motsvarande tillämpning på förvaringsbank och
fondkommissionsbolag. Straff
31 5
Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. bryter mot 7 5 första eller tredje stycket, eller 2. meddelar oriktig eller vilseledande uppgift i års— redovisning enligt 20 5 eller i handling som ingivits eller upplysning som lämnats till bankinspektionen, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken.
I ringa fall dömes inte till ansvar.
32 5
Den som inte efterkommit vitesföreläggande som med- delats enligt 26 5 andra stycket får inte dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet.
Overgångsbestämmelser
Har rättssubjekt som överlåtit förvaltning av till- gångar till Statens förvaltningsfond dessförinnan placerat dessa på sätt som strider mot denna lag, skall styrelsen för fonden ansöka om dispens hos bankinspektionen inom ett år från dagen för lagens ikraftträdande.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1987.
3 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1947:576) om statlig
inkomstskatt
Härigenom föreskrivs att i fråga om lagen (1976:576)
om statlig inkomstskatt 7 5 skall ha nedan angiven lydelse
7 S Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 mom. Befrielse från skattskyldighet gäller i den
omfattning som anges i 2—12 mom. samt i 18 5.
2 mom. Medlem av konungahuset frikallas från skatt—
skyldighet för anslag som anvisats av staten.
3 mom. Staten, landstingskommuner, kommuner och andra menigheter frikallas från skattskyldighet för all in— komst.
4 mom. Understödsförening som inte bedriver till liv— försäkring hänförlig verksamhet eller som enligt sina stadgar inte får meddela annan kapitalförsäkring än sådan som omfattar kapitalunderstöd på högst 1000 kro—
nor för medlem,
akademier, allmänna undervisningsverk, sådana samman- slutningar av studerande vid rikets universitet och högskolor i vilka de studerande enligt gällande stad— gar är skyldiga att vara medlemmar, samarbetsorgan för sådana sammanslutningar med ändamål att fullgöra uppgifter som enligt nämnda stadgar ankommer på sam—
manslutningarna,
sjömanshus, företagareförening som erhåller statsbi— drag, regional utvecklingsfond som avses i förord— ningen (1978:504) om överförande av vissa uppgifter från företagareförening till regional utvecklingsfond,
28 Författningsförslag SOU 1985:60 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
allmänna försäkringskassor, erkända arbetslöshets— kassor, pensionsstiftelser som avses i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., personal— stiftelser som avses i samma lag med ändamål uteslu— tande att lämna understöd vid arbetslöshet, sjukdom eller olycksfall, stiftelser som bildats enligt avtal mellan organisationer av arbetsgivare och arbetsta— gare med ändamål att utge avgångsersättning till fri— ställd arbetstagare eller främja åtgärder till förmån för arbetstagare som blivit uppsagd eller löper risk att bli uppsagd till följd av driftsinskränkning, företagsnedläggelse eller rationalisering av företags verksamhet, sådana ömsesidiga försäkringsbolag som av—
ses i lagen om yrkesskadeförsäkring.
Allmänna pensionsfonden, Allmänna pensionsfonden, Allmänna sjukförsäkrings— Allmänna sjukförsäkrings- fonden, Alva och Gunnar fonden, Alva och Gunnar Myrdals stiftelse, Apo— Myrdals stiftelse, Apo— tekarsocietetens stiftel— tekarsocietetens stiftel— se för främjande av farma— se för främjande av farma— cins utveckling m.m., Bok— cins utveckling m.m., Bok— branschens Finansierings— branschens Finansierings— institut Aktiebolag, Bryg— institut Aktiebolag, Bryg— geristiftelsen, Dag Hammar—geristiftelsen, Dag Hammar— skjölds minnesfond, Fonden skjölds minnesfond, Fonden
för industriellt utveck— för industriellt utveck— lingsarbete, Fonden för lingsarbete, Fonden för industriellt samarbete industriellt samarbete
med u—länder, Fonden för med u—länder, Fonden för svenskt—norskt industri- svenskt—norskt industri- ellt samarbete, handels— ellt samarbete, handels— procedurrådet, Järnkonto— procedurrådet, Järnkonto—
ret och SIS — Standardi— ret och SIS — Standardi— seringskommissionen i seringskommissionen i Sverige, så länge konto— Sverige, så länge konto—
rets respektive kommis— rets respektive kommis-
Nuvarande lydelse
sionens vinstmedel an— vänds till allmänt nyt— tiga ändamål och utdel— ning inte lämnas till delägare eller medlem— mar. Nobelstiftelsen, Norrlandsfonden, Stif— telsen Industricentra,' Stiftelsen Industri— ellt utvecklingscentrum i övre Norrland, Stif— telsen Institutet för Företagsutveckling, Stiftelsen Landstingens fond för teknikupphand— ling och produktutveck— ling, Stiftelsen för produktutvecklingscen— trum i Göteborg, Stiftel— sen Produktutvecklings— centrum i Östergötland, Stiftelsen för samverkan mellan Lunds universitet och näringslivet — SUN, Stiftelsen Sveriges tek— nisk—vetenskapliga atta— chéverksamhet, Svenska bibelsällskapets bibel— fond, Svenska Penninglot— teriet Aktiebolag, Sven- ska skeppshypotekskassan, Svenska UNICEF—kommittén, Sveriges exportråd, Sveriges turistråd, Aktie— bolaget Tipstjänst och Aktiebolaget Trav och Galopp
Föreslagen lydelse
sionens vinstmedel an- vänds till allmänt nyt- tiga ändamål och utdel— ning inte lämnas till delägare eller medlem- mar. Nobelstiftelsen, Norrlandsfonden, Sta: tens förvaltningsfond, Stiftelsen Industricen— tra, Stiftelsen Industri— ellt utvecklingscentrum
i övre Norrland, Stiftel— sen Institutet för Före— tagsutveckling, Stiftelsen Landstingens fond för tek— nikupphandling och produkt— utveckling, Stiftelsen för produktutvecklingscen- trum i Göteborg, Stiftel- sen Produktutvecklings— centrum i östergötland, Stiftelsen för samverkan mellan Lunds universitet och näringslivet — SUN, Stiftelsen Sveriges tek— nisk—vetenskapliga atta— chéverksamhet, Svenska bibelsällskapets bibel— fond, Svenska Penninglot— teriet Aktiebolag, Sven— ska skeppshypotekskassan, Svenska UNICEF—kommittén, Sveriges exportråd, Sveriges turistråd, Aktie— bolaget Tipstjänst och Aktiebolaget Trav och Galopp
30 Författningsförslag SOU 1985:60 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
frikallas från skattskyl— frikallas från skattskyl—
dighet för all annan in— dighet för all annan in— komst än inkomst av fas— komst än inkomst av fas— tighet. tighet.
Vad som sägs i 6 mom. tredje och femte styckena har motsvarande tillämpning i fråga om stiftelse som av— ses i detta moment. Att pensionsstiftelse lägger av— kastning till kapitalet medför dock skattskyldighet för all inkomst endast om stiftelsen har överskott på kapitalet enligt 15 5 lagen (1967:531) om tryggande
av pensionsutfästelse m.m.
5 mom. Ideella föreningar som uppfyller i fjärde styc—
ket angivna villkor frikallas från skattskyldighet för all annan inkomst än inkomst av fastighet och rö— relse. Sådana föreningar är också frikallade från skattskyldighet för inkomst av fastighet som tillhör föreningen och som har använts på sätt anges i 3 kap. 4 S fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och för så— dan inkomst av fastighet och av rörelse som till hu- vudsaklig del härrör från verksamhet som har natur— lig anknytning till föreningens allmännyttiga ända— mål eller av hävd utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete. Övriga inkomster av fastighet, utom inkomster som avses i 7 mom., och av rörelse ut— gör således i sin helhet skattepliktig inkomst för föreningen. Inkomst som direkt härrör från förening- ens ideella verksamhet, t.ex. hyror som en samlings— lokalägande förening uppbär på grund av upplåtelse av lokaler för allmännyttigt ändamål, entréavgifter till idrotts— och kulturevenemang o.d., skall anses ha na— turlig anknytning till föreningens ändamål. Detsamma gäller inkomst av verksamhet som utgör ett direkt led i det ideella arbetet, t.ex. om en naturskyddsföre— ning säljer affischer, märken och böcker för att öka
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
handikappförening säljer varor avsedda för handikap— pade personer. Kravet på naturlig anknytning skall också anses uppfyllt om en förenings kommersiella verksamhet har karaktär av service till medlemmarna och andra som deltar i den ideella verksamheten. Det— ta får exempelvis anses vara fallet om en idrottsfö— rening i mindre skala säljer förfriskningar eller idrottsartiklar i sina klubblokaler. Inkomst av verk— samhet, som inte har annat samband med det ideella arbetet än att den skall finansiera detta, skall där— emot anses sakna naturlig anknytning till en förenings allmännyttiga ändamål. Till verksamhet som av hävd utnyttjas för att finansiera ideellt arbete räknas anordnande av bingo och andra lotterier, fester, ba— sarer, försäljnings— och insamlingskampanjer samt så- dan biografrörelse som bedrivs av nykterhetsförening eller förening med huvudsakligt ändamål att tillhanda— hålla allmänna samlingslokaler. Detsamma gäller verk— samhet som består i att en förening upplåter reklam— utrymme på klubbdräkter eller i föreningens samlings- lokaler e.d.
En ideell förening är skattebefriad enligt första stycket om
a) föreningen har till huvudsakligt syfte att — utan begränsning till viss familjs, vissa familjers, fö— reningens medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen — främja ändamål som anges i
6 mom. eller andra allmännyttiga ändamål, såsom reli— giösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, idrottsliga eller därmed jämförliga kulturella ända— mål,
b) föreningen i sin verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande tillgodoser ändamål som anges under a,
c) föreningen inte vägrar någon inträde som medlem,
Nuvarande lydelse Eöreslagen lydelse
föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak särskilda skäl motiverar det, samt
d) föreningen bedriver en verksamhet som skäligen svarar mot avkastningen av föreningens tillgångar. Skattechefen eller tjänsteman, som Skattechefen för— ordnar, kan efter ansökan medge att förening, som av— ser att anskaffa fastighet eller annan anläggning av- sedd för den ideella verksamheten, skall kunna anses hänförlig under detta moment utan hinder av att fö— reningen inte uppfyller under fjärde stycket d angivet villkor. Medgivande av detta slag får avse högst fem beskattningsår i följd och kan förenas med villkor om ställande av säkerhet e.d. för den inkomst— eller för— mögenhetsskatt som enligt sjunde stycket kan komma att påföras föreningen på grund av taxering för det eller de beskattningsår medgivandet avser. Beslut i anledning av sådan ansökan får överklagas genom be— svär hos riksskatteverket. Besvären skall ha kommit in till riksskatteverket inom en månad från det före— ningen fick del av det överklagade beslutet. Beslut av riksskatteverket i fråga som avses här får inte överklagas. Medgivande enligt föregående stycke får lämnas även då en förening avser att genomföra omfat— tande byggnads—, reparations— eller anläggningsarbe— ten på en fastighet som brukas av föreningen. Har föreningen inte inom föreskriven tid genomfört den investering för vilken medgivande enligt femte eller sjätte stycket lämnats eller har föreningen underlåtit att iaktta annat i sådant beslut angivet villkor, skall föreningen taxeras för de beskattnings— år som medgivandet avsett efter de regler som skulle ha gällt om något medgivande inte hade lämnats. I fråga om sådan taxering gäller bestämmelserna i 115 och 116 55 taxeringslagen (1956:623) i tillämpliga delar.
Det förhållandet, att en ekonomisk förening med stöd
Nuvarande lydelse Eöreslagen lydelse
nya lagen om ekonomiska föreningar fått bestå som re— gistrerad förening, utgör inte hinder mot att före— ningen vid tillämpning av denna lag behandlas såsom ideell förening. Riksskatteverket får, om särskilda skäl föreligger, efter ansökan förklara att förening, som har till huvudsakligt ändamål att främja nordiskt samarbete, i fråga om skattskyldighet eller eljest vid tillämpning av denna lag skall anses jämställd med förening som avses i första stycket. Sådant be— slut får, när omständigheterna ger anledning till det, av riksskatteverket återkallas. Beslut, som riks— skatteverket meddelat enligt detta stycke, får inte
överklagas.
6 mom. Kyrkor, sjukvårdsinrättningar vilkas verksam—
het inte bedrivs i vinstsyfte, barmhärtighetsinrätt— ningar, stiftelser som har till huvudsakligt ändamål att under samverkan med militär eller annan myndighet stärka rikets försvar eller att, utan begränsning till viss familj, vissa familjer eller bestämda personer, främja vård och uppfostran av barn eller lämna under— stöd för beredande av undervisning eller utbildning eller utöva hjälpverksamhet bland behövande eller främja vetenskaplig forskning samt hushållningssäll— skap med stadgar som har fastställts av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer
frikallas från skattskyldighet för all annan inkomst än inkomst av fastighet eller rörelse.
Med kyrka avses en till svenska kyrkan hörande lokal— kyrka, domkyrka e.d. i dess egenskap av ägare till viss för svenska kyrkans verksamhet avsedd egendom. Frågan om skattskyldigheten för-stiftelse skall be- dömas med hänsyn till det ändamål som tillgodoses i den bedrivna verksamheten.
Stiftelsen som i sin verksamhet främjar flera ändamål anses hänförlig under detta moment, om verksamheten
huvudsakligen avser att tillgodose ändamål av sådan
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
beskaffenhet som sägs i första stycket. Detta anses vara fallet, om i verksamheten endast i ringa omfatt— ning främjas ändamål av annan art. Om stiftelse un— der längre tid inte bedrivit eller inte kan väntas komma att bedriva verksamhet i en omfattning som skä— ligen svarar mot avkastningen på stiftelsens tillgång— ar, är stiftelsen oavsett dess ändamål skattskyldig för all inkomst. Vad som sägs i 5 mom. nionde stycket
har motsvarande tillämpning i fråga om stiftelse.
Z_m95. Ägare av sådan fastighet, som avses i 3 kap. 2 S fastighetstaxeringslagen (1979zl152), frikallas från skattskyldighet för inkomst av fastigheten i den mån ägarens inkomst härrör från sådan användning som gör att byggnad enligt 2 kap. 2 S fastighetstaxerings— lagen skall indelas som specialbyggnad, dock ej kom— munikationsbyggnad, distributionsbyggnad eller re— ningsanläggning.
Ägare av sådan fastighet som avses i 3 kap. 3 S fas— tighetstaxeringslagen frikallas från skattskyldighet för inkomst av fastigheten i den mån ägarens inkomst härrör från sådan egendom och sådan användning som avses i nämnda lagrum. Ägare av sådan fastighet som avses i 3 kap. 4 S fastighetstaxeringslagen, dock ej ideell förening som är hänförlig under 5 mom., fri— kallas från skattskyldighet för inkomst av fastig— heten i den mån den används för ändamål som avses i
3 kap. 4 S fastighetstaxeringslagen.
8 mom. Svenska aktiebolag och svenska ekonomiska fö—
reningar frikallas från skattskyldighet för utdelning från svenska aktiebolag, svenska ekonomiska förening— ar och utländska företag i den omfattning som anges nedan. I det följande förstås med företag svenskt ak— tiebolag och svensk ekonomisk förening. Med utdelning förstås sådan utdelning på aktie i Svenskt aktiebolag
burits i förhållande till innehavda aktier eller an— delar eller som har uppburits efter annan grund men inte är avdragsgill för det utdelande företaget en- ligt 2 S 8 mom. första stycket. Bestämmelserna i fjär— de — sjätte styckena nedan gäller inte sådan utdel— ning för förlagsinsatser, som är avdragsgill för det utdelande företaget.
Företag, som uteslutande eller så gott som uteslutan— de förvaltar värdepapper eller likartad lös egendom (förvaltningsföretag), är frikallat från skattskyl— dighet för utdelning i den mån sammanlagda beloppet av den utdelning som företaget har uppburit under be— skattningsåret motsvaras av utdelning som företaget har beslutat för samma beskattningsår eller i fråga om investmentföretag, av beslutad utdelning ökad med en fjärdedel. Med investmentföretag förstås förvalt— ningsföretag, vars uppgift väsentligen är att genom ett välfördelat värdepappersinnehav erbjuda aktie— eller andelsägare riskfördelning och vars aktier eller andelar ägs av ett stort antal fysiska personer. Företag, som bedriver bank eller annan penningrörel— se eller sådan rörelse vid sidan av annan verksamhet, är frikallat från skattskyldighet för utdelning på sådan aktie eller andel som innehas som ett led i or— ganisationen av företagets verksamhet till den del denna avser annat än förvaltning av fastighet, värde— papper eller därmed likartad lös egendom.
Företag som bedriver försäkringsrörelse är frikallat från skattskyldighet för utdelning under förutsätt— ning att företaget är skadeförsäkringsanstalt och ut— delningen belöper på sådan aktie eller andel som inne— has som ett led i organisationen av företagets för— säkringsrörelse. Företag som inte avses i tredje - femte styckena är frikallat från skattskyldighet för utdelning på sådan aktie eller andel som inte utgör omsättningstillgång i företagets verksamhet under förutsättning att
a) det sammanlagda röstetalet för företagets aktier
eller andelar i det utdelande företaget vid beskatt—
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
ningsårets utgång motsvarade en fjärdedel eller mer
av röstetalet för samtliga aktier eller andelar i det utdelande företaget, eller
b) det görs sannolikt att innehavet av aktien eller andelen betingas av jordbruk, skogsbruk eller rörelse som bedrivs av företaget eller av företag som med hän— syn till äganderättsförhållanden eller organisatoriska förhållanden kan anses stå det nära. Skattefrihet en— ligt sjätte stycket föreligger dock inte för utdelning på aktie eller andel i förvaltningsföretag, om för— valtningsföretaget äger mer än enstaka aktier eller andelar på vilka utdelning skulle ha varit skatteplik— tig om aktierna eller andelarna hade ägts direkt av det företag som äger aktien eller andelen i förvalt—
ningsföretaget.
Om särskilda skäl föreligger, kan riksskatteverket medge dels att företag, som inte är förvaltningsföre— tag enligt tredje stycket men vars verksamhet till inte oväsentlig del består i förvaltning av värdepap— per eller därmed likartad lös egendom, skall i be— skattningsavseende behandlas som sådant förvaltnings- företag, dels att förvaltningsföretag, som är moder— företag i en koncern och som ombesörjer vissa gemen— samma uppgifter för koncernens räkning, inte skall i beskattningshänseende behandlas som förvaltningsföre— tag, Riksskatteverkets beslut i fråga som här avses får inte överklagas.
Förvärvar företag aktie eller andel i annat företag och är det inte uppenbart att det företag som gör förvärvet därigenom erhåller tillgång av verkligt och särskilt värde med hänsyn till ägarföretagets rörelse eller kapitalförvaltning, föreligger inte skattefri— het enligt detta moment för utdelning på aktien eller andelen av sådana medel som vid förvärvet fanns hos
det utdelande företaget och som inte motsvarar till—
Nuvarande lydelse Nöreslagen lydelse
skjutet belopp eller inbetald insats. Utdelning anses
i första hand gälla andra medel än sådana som motsva— rar tillskjutet belopp eller inbetald insats. Riks— skatteverket kan på ansökan förklara att svenskt före— tag skall vara frikallat från skattskyldighet för ut— delning på aktie eller andel i utländskt företag. Med utländskt företag förstås utländskt aktiebolag och annat utländskt bolag som i den stat där det är hemma— hörande behandlas som skattskyldigt vid inkomstbeskatt—
ningen.
Som förutsättning för att en sådan förklaring skall lämnas gäller
a) att utdelningen skulle ha varit skattefri enligt vad som ovan i detta moment sagts för det fall det utdelande företaget hade varit svenskt och
b) att den inkomstbeskattning som det utländska före— taget är underkastat i den stat där det är hemmahö— rande är jämförlig med den inkomstbeskattning som skulle ha skett enligt denna lag, om inkomsten hade
förvärvats i Sverige av svenskt företag.
Förklaring som nyss sagts får inte lämnas i de fall då skattebefrielse eller nedsättning av skatt kan
följa av bestämmelse i överenskommelse enligt 20 S.
Riksskatteverkets beslut i fråga som här avses får
överklagas hos regeringen genom besvär.
2_mgg. Här i riket bosatt delägare i dödsbo efter person, som vid sitt frånfälle inte var bosatt här i riket frikallas från skattskyldighet för av dödsboet åtnjuten, till honom utdelad inkomst, för vilken döds— boet skall betala inkomstskatt.
10 mom. Understödsföreningar, vilka enligt sina stad—
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
omfattar kapitalunderstöd på högst 1000 kronor för
medlem och som bedriver även annan verksamhet än liv— försäkringsverksamhet, frikallas från skattskyldighet för all inkomst utom sådan som är hänförlig till liv—
försäkringsverksamhet eller utgör inkomst av fastighet.
ll_ggm. Här i riket bosatt fysisk person, som under vistelse utomlands åtnjutit avlöning eller annan där— med jämförlig förmån på grund av anställning där annat än hos svenska staten, svensk kommun eller ombord på svenskt fartyg eller svenskt, danskt eller norskt luftfartyg, frikallas från skattskyldighet för inkomst som avses i 54 5 första stycket f kommunalskattelagen (1928:370).
I utlandet bosatt fysisk person och utländskt bolag frikallas från skattskyldighet för inkomst som avses i 54 5 första stycket b kommunalskattelagen.
lå_925- Svensk aktiefond frikallas från skattskyldig— het för inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet på grund av avyttring av egendom som avses i 35 S 3 mom. kommunalskattelagen (1928:370), om den avyttrade egen—
domen innehafts två år eller mera.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981
4. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1971:803) om
instruktion för styrelsen för arbetarskyddsfonden
Härigenom föreskrivs att 15 5 förordningen (1971:803) om instruktion för styrelsen för arbetarskyddsfonden skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Arbetarskyddsfondens Arbetarskyddsfondens tillgångar skall vara tillgångar skall vara placerade på räntebä— placerade ;
rande räkning i bank 1. obligationer eller an-
dra skuldförbindelser, som utfärdats eller garanterats av staten, svensk kommun
eller därmed jämförlig ävensk samfällighet;
2. obligationer, som ut—
fardats av Sveriges all— männa hypoteksbank, Konunga- riket Sveriges stadshypo—
tekskassa, Svenska Bostads— kreditkassan, Svenska Skeppshypotekskassan, Skeppsfartens sekundärlåne— kassa eller kreditaktiebo— lag eller andra av sådan kreditinrättning utfärdade skuldförbindelser än för—
lagsbevis; 3. obligationer, som ut— färdats eller garanterats
av Svenskt bankaktiebolag,
gvensk sparbank eller cen- tralkassa för jordbruks— kredit;
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4. fordran hos riksbanken eller riksgäldskontoret
eller fordran, för vilken
svenskt bankaktiebolag, ävensk sparbank, central-
kassa för jordbrukskredit,
_ postgirot eller försäkrings—
företag med svensk konces—
sion svarar.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1987.
SAMMANFATTNING
Utredningens uppdrag har varit att lägga fram för— slag som syftar till att göra den statliga fondadmi— nistrationen mera effektiv och rationell. Utredningen har i betänkandena (SOU 1982:12) Statlig fondförvalt— ning m.m. och (SOU 1982:62) Avveckling av statliga fonder föreslagit att vissa statligt förvaltade fon— der skall avvecklas. Fonderna uppgick till ett samman— lagt antal av 41 och avsåg bokförda tillgångar om totalt 7,3 miljarder kr. Vidare har utredningen i betänkandet (SOU 1984:60) Generell permutation av donationsbestämmelser föreslagit bl.a. att statligt förvaltad fond eller stiftelse, vars bokförda för- mögenhet inte överstiger 20 000 kr., får förbrukas
för sitt ändamål.
Utöver de fonder och stiftelser som är föremål för dessa förslag omfattar det återstående utredningsupp— draget statligt förvaltade fondmedel till ett samman— lagt belopp om 2 700 milj. kr., avseende dels ca
2 400 donationsfonder, dels forskningmedel, dels medel som enligt skilda författningar nedsatts hos främst länsstyrelserna och dels drygt 20 av statlig myndighet förvaltade fonder och stiftelser, som inte består av donationsmedel. Härtill kommer en femte grupp, nämligen statliga fondmedel som förvaltas
av styrelse som utsetts särskilt för viss fond eller stiftelse.
Med statligt förvaltade fondmedel avses alla stat— ligt förvaltade medel utom sådana medel som an— slagits till statlig myndighets eller annat stat— ligt organs verksamhet. Statligt förvaltade medel, med nämnda undantag, utgörs av donationsmedel från enskild — inbegripet fonder, stiftelser och forsk— ningsbidrag — och samtliga stiftelser eller mera stadigvarande fondbildningar som skapats av staten, vare sig tillgångarna förvaltas av en särskild sty— relse eller inte. Även medel som nedsatts hos myn— dighet och de avgifter som tillfälligt nedsatts hos myndighet räknas till statligt förvaltade fondmedel.
De statligt förvaltade fondmedel som nu nämnts fram—
går av följande sammanställning.
Statlig förvaltning av fondnedel
/"' // _ __/_ ___- , r %, Dona— 1 Fbrsk— | 1 Ned— ! Ehmira av |! Statliga ' tions— i nin95e ! ! satta ;istatlig !, stiftelser % fonder ! ' medel i medel :1myndighetäl med egen 800 1 i 100 ' 100 ;förvalta—1 'kapital— milj. | | milj. * : milj. ' ide fond— | 1 förvalt— ] kr. i | kr. ' 1 kr. :lförmögen—lz ning 1
; ' "heter f. !
2* i1700 131500 ; i _ _] L __, _J' 1 ' milj. kr.; milj. kr.
Förslagen i förevarande betänkande gäller i huvud— sak placeringen av de fondmedel som nyss berörts samt det administrativa handhavandet av medlen. Dessutom lägger utredningen fram förslag i vissa andra, med de nu nämnda frågorna sammanhängande
spörsmål.
Placeringsreglerna för de statligt förvaltade fonder och stiftelser som är föremål för utredningens översyn uppvisar en stor variationsrikedom. Det gäller inte bara när enskild donator satt sin prägel på reglernas utformning utan också när det är fråga om föreskrifter som utformats under statlig medverkan. Utredningen an— ser inte att speciella aspekter bör läggas på place— ring av statligt förvaltade tillgångar, eftersom van— liga principer om största möjliga avkastning eller värdetillväxt torde komma att läggas till grund för placeringsinriktningen, oberoende av vem som är för-
valtare av tillgångarna.
Utredningen föreslår vissa generella placeringsföre— skrifter som ger utrymme för alternativa placerings— former, däribland aktier och obligationer. Utred— ningen anser dock att möjligheten att placera i aktier och närbesläktade värdepapper bör begränsas p.g.a. den risk som är förenad med sådana placering-
ar.
Utredningens förslag innebär en betydande uppmjukning av Nuvarande placeringsmöjligheter. Även beträffande fonder, som utgörs av anslagsmedel eller obligato— riska avgifter till staten och där det statliga in— tresset av ändamålsenlig inriktning på placerings— verksamheten kan anses motiverad, förordar utredning— en att en mera flexibel ram för verksamheten införs. Den föreslagna uppmjukningen är dock såtillvida be— gränsad som enbart s.k. säkra placeringar bör få
komma i fråga. Placering bör således endast få ske
i fordringar för vilka staten, kommun, vissa hypoteks— institut och svensk bank svarar eller sådana fordring—
ar som säkerhetsmässigt kan anses jämställda därmed.
I prop. 1981/82:213 har chefen för ekonomidepar—
tementet angett följande riktlinjer för hur den
statliga fondförvaltningen skall rationaliseras
(se nämnda prop. s. 19).
Den av mig nu föreslagna upplösningen av vissa stat— liga fonder bör ses som ett första steg i en ratio— nellare hantering av fondmedlen. Enligt vad jag in- hämtat från utredaren övervägar han att föreslå att ytterligare fonder avvecklas under lämpliga former och att därefter kvarvarande fonder i huvudsak ställs under en gemensam förvaltning. En enligt utredaren tänkbar lösning därvid är att förvaltningen anför— tros åt organ som har till speciell uppgift att pla— cera och förvalta kapital. Jag har samma inställning som utredaren gett uttryck för och anser att den stat— liga fondförvaltningen bör rationaliseras efter såda— na linjer.
Uttalandet i nyssnämnda proposition, som godtogs av riksdagen (FiU 1982/83:11, rskr 31) bildar utgångs- punkt för utredningens fortsatta resonemang.
En grundläggande syn som utredningen anlagt på det fortsatta utredningsarbetet har varit tanken att fonder i största möjliga utsträckning bör samförval— tas, eftersom härigenom kan åstadkommas en önskvärd rationalisering av den statliga fondadministratio— nen. En fond med ett litet kapital har svårt att till följd av de begränsade placeringsmöjligheterna erhålla godtagbar förräntning av det förvaltade kapi— talet. Dessutom föreligger alltid vissa initialkost— nader i fråga om värdepappershanteringen och möjlig— heterna att utnyttja erforderlig placeringsexpertis. Genom samförvaltning av kapital, som är spritt i mindre poster, erhålls möjlighet att få till stånd kapitaltillväxt och skälig direktavkastning. Förvalt— ningskostnaderna för varje särskild fond kan samti— digt nedbringas. I betänkandet föreslås att statligt förvaltat fondkapital förvaltas av en enda central instans.
En samförvaltning av fonder förutsätter enligt utred— ningens mening ändring av de bestämmelser som i vissa
fall begränsar den enskilda fondens placeringsfrihet och/eller föreskriver viss angiven kapitalisering. Den mest praktiska lösningen är härvid att möjlighet ska— pas till en generellt verkande ändring av de bestäm— melser som kan tänkas lägga hinder i vägen för en ra— tionellt bedriven fondförvaltning. Utredningen lägger fram förslag med denna inriktning.
Den statliga fondförvaltningen är f.n. uppdelad på drygt 130 myndigheter. Betydande rationaliserings— vinster är därför att hämta med en lösning, som inne— bär centraliserad fondförvaltning. En modell för en en sådan förvaltning skulle kunna vara att en av de nuvarande fondförvaltande myndigheterna tillfördes erforderlig kompetens och resurser i övrigt, var— vid särskilt placeringsfunktionen borde förstärkas. Ett annat alternativ skulle vara att fondförvalt— ningen omhändertogs av ett aktiebolag, en stiftelse eller en för ändamålet särskilt tillskapad instans.
En centralt utövad statlig fondförvaltning kommer att omfatta avsevärd kapitalvolym och kunde förutsättas bli en dominerande del av en myndighets verksamhet. Med hänsyn till vikten av koncentration i förvalt— ningen har utredningen funnit att denna bör ha en självständig status och därför inte utgöra del av en myndighets arbetsuppgifter. Med den särskilda möjlig— het som föreligger för en instans — som inte ägnar sig åt annan verksamhet än kapitalförvaltning och som är fristående från myndighet — att utnyttja den kom— petens som bankerna besitter skapas också en profes— sionell placeringsresurs jämförbar med de stora fond— förvaltningar som idag är verksamma på kapitalmark— naden.
Alternativen med ett statligt aktiebolag eller en statlig stiftelse har av olika skäl inte ansetts
innebära en tillfredsställande lösning i för—
valtningsfrågan.
Vid övervägande av de olika lösningar som kan tänkas för att få till stånd en mer rationell fondförvalt— ning har utredningen stannat för alternativet med
en särskilt tillskapad statlig central förvaltnings— fond. Denna fond, som utredningen föreslår blir be— nämnd Statens förvaltningsfond, skall inte betrak—
tas som en myndighet utan vara en självständig juridisk person. Utredningens förslag att centra— lisera förvaltningen av nuvarande drygt 130 statliga myndigheternas fondförvaltning till en enda instans avses inte innebär några ändringar från äganderätts— eller dispositionssynpunkt beträffande fondtillgångar— na. Den föreslagna centrala fonden skall sålunda ha en ren förvaltningsfunktion med redovisningsskyldighet till de nyssnämnda statliga organen.
En av förvaltningsfondens huvuduppgifter blir att samordna de av de statliga myndigheterna förvaltade fondtillgångarna. Den centralt utövade fondförvalt— ningen bör dock i princip inte omfatta fast egendom. Detta gäller i synnerhet vissa av universiteten i Uppsala och Lund förvaltade statliga fastigheter.
De fastigheter som avses är de s.k. gustavianska fas— tigheterna och de s.k. Lunda—fastigheterna. Som ut— redningen närmare utvecklat kan det bli aktuellt
att nämnda universitets förvaltning av fastigheter— na överförs till domänverket, som har att från fall till fall bedöma, om fortsatt statligt innehav av fastigheterna kan vara motiverat. En särskilt sam— rådsgrupp föreslås inrättad för att pröva lämplig— heten i vissa fall av att fastigheter överförs till domänverkets förvaltning. Gruppen skall vara samman— satt av företrädare från departement, universitet och domänverket.
Utredningen förordar att den centrala förvaltningsfon— den överlämnar placeringen av fondtillgångarna till banker och i vissa fall fondkommissionsbolag. Dessa besitter professionell kompetens på området. Med överf lämnandet av denna del av förvaltningen åsyftas en minimering av det administrativa arbetet hos förvalt- ningsfonden.
Genom överlämnandet av placeringsfrågor till banker och motsvarande bortfaller kravet på stor personal med kompetens i sådana frågor hos förvaltningsfonden. Som utredningen närmare utvecklat i betänkandet torde det räcka med att fondens chef (verkställande direk— tör) och ställföreträdare är högt kvalificerade be— träffande de placeringsfrågor som rör det område som de äranställda för att bevaka. I detta avseende för— utsätts att dessa personer äger kompetens att bedöma att de av bankerna gjorda placeringarna inte på ett ofördelaktigt sätt avviker från vad som vid de ak— tuella placeringstillfällena kan anses vara uttryck
för rådande marknadsläge.
Avtal bör träffas mellan den centrala fonden och bankerna (motsvarande) om placeringsuppdragets inne— håll, och verkställigheten av uppdraget skall ligga hos de senare. Fonden bör inte annat än undantags- vis ingripa i de enskilda detaljerna rörande place— ringarna. Förvaltningsfonden uppdrar sålunda åt bank eller fondkommissionsbolag att för fondens räkning handha förvaltningen av fondförmögenheten. Innebörden av avtalet får dock inte vara att för— valtningsfonden avhänder sig ansvaret för place— ringarna till banken. Av avtalet och därav föran- ledda direktiv skall framgå, hur förvaltningsfonden tänker sig placeringsinriktningen och den policy— mässiga verkställigheten av förvaltningsuppdraget.
Kostnaderna för förvaltningsfondens verksamhet skall
tas ur de av fonden förvaltade tillgångarna. Utred—
ningen föreslår sålunda att statlig fondförvaltning avgiftsfinansieras. Vissa alternativa metoder för avgiftsberäkningen förs fram.
Förvaltningsfonden föreslås ledas av en styrelse. I denna bör finnas representanter för myndigheter som överlämnat sin kapitalförvaltning till central— fonden samt företrädare för donatorer och experter i placeringsfrågor.
Utredningen har funnit det motiverat att lägga fram förslag till rationaliseringar även av de regler som gäller beträffande mottagande av donationsmedel. Förslaget innebär att ifrågavarande myndighet före mottagandet kontrollerar att donationsurkunden eller motsvarande handling innehåller sådana föreskrifter att varken kapitalförvaltningen eller utdelnings— verksamheten kompliceras. Vidare ges den mottagande myndigheten vissa möjligheter att pröva, om den ifrågavarande donationen skall tas emot.
Utredningen aktualiserar spörsmålet om utövande av rösträtt för de aktier som ingår i de av Statens för— valtningsfond förvaltade tillgångarna men lägger inte fram något förelag i frågan.
Statens ansvar för fondförvaltningen och behovet att övervaka efterlevnaden av gällande regler nödvändig— gör någon form av tillsyn eller annan kontroll be— träffande förvaltningen av aktuella fondtillgångar. Utredningen föreslår att bankinspektionen erhåller uppdraget att utöva tillsyn över den centrala för— valtningsfondens verksamhet.
Organisatoriskt och budgetmässigt räknar utredningen med att de framlagda förslagen kan medföra att stat— ligt förvaltade tillgångar genom effektiv förvaltning erhåller god kapitaltillväxt och skälig direktavkast—
ning. Förvaltningskostnaderna för varje särskild fond torde samtidigt kunna nedbringas. De föreslagna lös— ningarna torde också innebära att inom statsförvalt— ningen ett mindre antal årsarbetskrafter kan lösgöras för andra arbetsuppgifter, vilket på sikt skapar möj— ligheter till personalminskningar inom statsförvalt— ningen.
Utöver de i det föregående berörda förvaltningsmässiga konsekvenserna får förslaget vissa andra följder. Fon— dernas sparande i bank kan sålunda till en del komma att ersättas med sparande i olika former av värde- papper. De placeringsregler som utgör ramen för pla— ceringsverksamheten kommer nämligen att lämna vidgade möjligheter till placering i aktier och fondandelar enligt aktiefondslagstiftningen. De föreslagna place— ringsalternativen kan komma att verka stimulerande på aktiehandeln till gagn för näringslivet i allmänhet, samtidigt som en större konkurrens uppkommer om kapi—
talet på marknaden.
Reformen föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.
1 INLEDNING
1.1 Direktiven m.m.
Direktiven för utredningsuppdraget lämnades av då— varande chefen för ekonomidepartementet, statsrådet Mundebo, i anförande till regeringsprotokollet den 28 juni 1979.
I sin helhet har direktiven följande lydelse.
Förvaltningen av fonder har i olika sammanhang upp— dragits åt statliga myndigheter. Detta gäller framför allt kammarkollegiet och riksförsäkringsverket som ansvarar för en stor del av den statliga fondförvalt— ningen. Jag bortser därvid från de statliga kapital— fonderna. De fonder som förvaltas av kammarkollegiet och riksförsäkringsverket företer stora skillnader i fråga om art, storlek och ändamål. Fondernas samman— lagda behållning uppgår till betydande belopp. Den 30 juni 1978 var bokföringsvärdet av de fonder som förvaltas av kammarkollegiet 927 milj. kr. Hit hör exempelvis allmänna arvsfonden, kyrkofonden och ett stort antal donationsfonder. Tillgångarna i flertalet donationsfonder är sedan år 1968 sammanförda till en gemensam placeringsfond. Den 30 juni 1978 var bokfö— ringsvärdet på riksförsäkringsverkets fonder drygt 3,4 miljarder kr. Bland dessa kan nämnas folkpensio— neringsfonden, arbetsskadeförsäkringsfonden och fonden för frivillig pensionsförsäkring. Genom gåvor och donationer till skilda allmännyttiga ändamål har skapats ett stort antal fonder som förvaltas av andra myndigheter. Antalet donationsfonder hos andra myn— digheter än kammarkollegiet har vid halvårsskiftet 1975 uppskattats till ca 2 500 med ett sammanlagt fondkapital på minst 400 milj. kr.
Även andra offentliga organ förvaltar fonder. En sär— ställning bland dessa har allmänna pensionfonden (AP—fonden). Denna har bl.a. genom fondmedlens stor— lek andra samhällsekonomiska effekter än övriga
fonder. AP—fondens verksamhet har nyligen behandlats i kapitalmarknadsutredningens slutbetänkande (SOU 1978:11) Kapitalmarknad i svensk ekonomi och i prop. 1978/79:165 om den svenska kapitalmarknaden och lämnas därför utanför det utredningsuppdrag som jag här avser att föreslå. Andra exempel på fondför— valtande offentliga organ är de allmänna försäkrings— kassorna, vars fonder för den obligatoriska sjukför— säkringen uppgår till ca 1,2 miljarder kr. Som en följd av ändringar i sjukförsäkringssystemet är dessa fonder enligt Kungl. Maj:ts uppdrag den 25 augusti 1974 föremål för utredning av riksförsäk— ringsverket och försäkringskasseförbundet.
Under den senaste tjugoårsperioden har det skett vis— sa reformer av den statliga fondförvaltningen. Efter förslag av 1956 års fondutredning skapades år 1968 den gemensamma placeringsfonden för statens donations- fonder och gåvomedel. Förvaltningen av denna uppdrogs åt statskontoret. Fondbyråutredningen föreslog i be— tänkandet (SOU 1971:82) Förvaltning av fonder i sta— ten att Statskontorets fondförvaltande uppgifter skulle överföras på kammarkollegiet. På grundval av detta förslag överfördes fondbyrån till kammarkolle— giet, som därigenom har fått en central roll i stat— lig fondförvaltning. Fondbyrån biträder vid sidan av sin egen fondförvaltning andra fondförvaltande myndig— heter med råd och anvisningar i fråga om förvaltningen. Genom överflyttning av fonder från andra myndigheter till gemensamma placeringsfonden har fondbyråns verk— samhetsområde ökat och dess erfarenhet i växande grad kunnat tas i anspråk.
Fondbyråutredningen pekade på möjligheten för den fondförvaltande myndigheten att uppdra vissa för— valtningsuppgifter åt bank. I prop. 1972. 32 angående vissa organisations— och anslagsfrågor inom finan ade— partementets verksamhetsområde anförde föredragande statsrådet att denna fråga borde ägnas fortsatt upp- märksamhet och att den liksom frågan om att belasta resp. fond med förvaltningskostnaderna senare skulle tas upp_för Kungl. Maj:t. Dessa frågor har ännu inte fått någon slutlig lösning.
För många statligt förvaltade fonder gäller att för— valtningen och placeringarna av fondmedlen skall ske enligt detaljerade föreskrifter som har fastställts i lag, reglemente eller annan offentligrättslig regler ring. Det finns emellertid också fonder som inte för— valtas av någon statlig myndighet men som ändå är underkastade föreskrifter som regeringen har utfär— dat.
Placeringsreglernas syfte är att fondtillgångarna skall placeras med fullgod säkerhet. Placeringarna får därför i första hand göras i vissa obligationer. Även
placeringar i aktier är tillåtna i vissa fall men på grund av riskkaraktären endast i begränsad omfattning. Placeringar får också i viss mån göras i skuldförbin— delser mot säkerhet i fast egendom. Om särskilda pla— ceringsregler saknas för en fond gäller normalt kun— görelsen (1968:453) om placering av donations— och fondmedel som förvaltas av statlig myndighet.
Statskontoret har i en skrivelse till regeringen den 25 november 1971 — kompletterad av kammarkollegiet den 24 april 1974 — begärt att placeringsreglerna för all— männa arvsfonden och gemensamma placeringsfonden skulle ändras så att fondmedlen i vidgad utsträckning skulle få placeras i aktier. I skrivelsen den 24 april 1974 begärde kollegiet motsvarande ändring för kyrko— fonden. Styrelserna för handelsflottans pensionsan— stalts placeringsfond och samefonden, vars tillgångar förvaltas av kammarkollegiet, hemställde i skrivelser till regeringen den 5 mars 1974 resp. 29 april 1977 i samråd med kollegiet om likartade ändringar.
Vid remissbehandling av kammarkollegiets skrivelse den 24 april 1974 förordade riksbanksfullmäktige en utred— ning av placeringsreglerna för de fonder som förvaltas av det allmänna. Därvid borde placeringsreglerna sät— tas in i ett mera allmänt sammanhang än vad kammarkol— legiet hade gjort i sin framställning och hänsyn tas även till effekterna på kreditmarknaden och ekonomin i övrigt. Det borde också prövas om inte en betydligt enklare administrativ apparat kunde skapas. I avvaktan på resultatet av kapitalmarknadsutredningens arbete har slutlig ställning inte tagits till framställning— arna. Kammarkollegiet har emellertid genom beslut den 25 januari 1977 med åberopande av permutationslagen (1972:205) vidgat möjligheterna för de i den gemen— samma placeringsfonden ingående donationsfonderna att placera i aktier från 25 % till 60 % av fondernas be- hållningar.
Statskontorets och kammarkollegiets skrivelser och remissyttrandena över kollegiets skrivelse har behand— lats av kapitalmarknadsutredningen. I utredningens slutbetänkande behandlades sålunda frågan om de stat— liga fondernas placeringar av medel. Till en början konstaterade utredningen att fonderna har ett begrän— sat nettoplaceringsbehov och därför saknar större be— tydelse från en övergripande kapitalmarknadssynpunkt. Utredningen ansåg därför det inte vara dess uppgift att göra en närmare översyn av fondernas placerings- regler men framförde vissa synpunkter i sammanhanget. Bl.a. ifrågasatte utredningen om fondmedel bör få pla— ceras i fastigheter och inteckningslån. Enligt utred— ningens mening fanns det skäl att begränsa placerings— möjligheterna till obligationer, kommunlån och andra värdehandlingar som inte kräver särskild säkerhets? prövning i de enskilda fallen. Utredningen ställde sig kritisk till en utvidgad rätt att placera fondmedel i
aktier. Kapitalmarknadsutredningen förordade en över— syn av de statligt reglerade fondernas placeringsreg— ler. Remissyttranden över utredningens betänkande i denna del avgavs av bl.a. kammarkollegiet och riksför— säkringsverket. Riksförsäkringsverket ifrågasatte där— vid om verket inte kunde befrias från förvaltningsan— svaret över sina fonder.
I prop. 1978/79:165 om den svenska kapitalmarknaden anslöt jag mig till utredningens uppfattning att det kan behövas en översyn av de olika reglerna som gäller för placering av fondmedel och fondernas administra— tion. Jag framhöll vidare att en sådan översyn borde syfta också till att göra den statliga fondförvalt— ningen mera effektiv och administrationen mindre och enklare. Jag nämnde också att jag inom den närmaste framtiden skulle återkomma till den närmare utform- ningen av ett sådant utredningsuppdrag (prop. s. 167).
En översyn av den statligt reglerade fondförvaltningen kan förutses inrymma flera svårlösta problem. Detta hänger samman bl.a. med att förvaltningen avser ett mycket stort antal fonder som skiljer sig avsevärt från varandra i fråga om art, storlek, ändamål och krav på likviditet. Jag har därför funnit att utred— ningsarbetet lämpligen bör anförtros åt en särskilt tillkallad utredare med biträde av experter. Till led— ning för utredningsarbetet vill jag anföra följande.
Som jag framhöll i kapitalmarknadspropositionen bör översynen syfta bl.a. till att göra den statliga fond— förvaltningen mera effektiv och förenkla administra— tionen. Detta bör inte begränsas bara till kammarkol— legiets och riksförsäkringsverkets fonder utan avse hela den statliga fondförvaltningen med undantag för AP—fonden och vissa andra fonder till vilka jag åter— kommer. Det torde emellertid inte finnas anledning att närmare granska varje enskild myndighets fonder. Utredningen bör i första hand inriktas på att finna generella metoder för att göra fondförvaltningen effektivare.
Förutom AP—fonden bör de allmänna försäkringskassornas fonder för den obligatoriska sjukförsäkringen hållas utanför utredningsuppdraget i avvaktan på resultatet av den pågående översynen av dessa. Beroende på resul— tatet av denna översyn kan det emellertid finnas skäl för utredaren att överväga åtgärder också beträffande försäkringskassornas fonder. Vidare bör de statliga kapitalfonderna hållas utanför uppdraget eftersom de inte är regelrätta fonder utan hänger samman med det statliga anslagssystemet.
Utredaren bör överväga om den statliga fondförvalt— ningen kan sammanföras till en myndighet. Därvid måste beaktas att tillgångarna i vissa fonder har en sådan karaktär att särskilda krav kan ställas på fond—
förvaltningen och att denna därför bör ligga kvar hos nuvarande fondförvaltande myndigheter. Om det av så— dana eller andra orsaker visar sig olämpligt att över— föra förvaltningen av vissa fonder till en annan myn— dighet, bör övervägas i vad mån man kan göra förvalt— ningen effektivare genom att kammarkollegiets fond— byrå i högre grad än f.n. utnyttjas för rådgivande och samordnande uppgifter.
Skulle utredaren finna att förvaltningen av vissa fonder lämpligen bör utövas av annan än den som f.n. gör detta, får också övervägas hur en sådan över— flyttning skall kunna genomföras. Vidare bör den i prop. 1972:32 berörda frågan om att förvaltningskost— naderna skulle belasta resp. fond tas upp till närma— re behandling mJutredaren. En sådan kostnadstäckning kan vara ett incitament för en gemensam förvaltning av de olika fonderna genom att förvaltningen blir mindre kostnadskrävande för resp. fond än om förvaltningen är uppdelad på olika myndigheter.
En annan fråga som bör övervägas är om det finns skäl att vid förvaltningen av fonderna anlita bankerna med deras särskilda erfarenheter på området.
Det bör också övervägas om det är möjligt att i större utsträckning placera fondmedel på räkning hos riks— gäldskontoret. Som riksförsäkringsverket har framhål— lit i sitt remissyttrande över kapitalmarknadsutred— ningens slutbetänkande skulle en sådan ordning kunna innebära både avlastning av förvaltningsarbetet och garanti för god likviditet. Detta skulle också bidra till en sammanhållen statlig likvidhantering, vilket skulle kunna visa sig särskilt lämpligt för sådana fonder som bygger på statlig uppbörd. Fonder som byg— ger på statlig uppbörd är i likhet med kapitalfonderna ofta en integrerad del i anslagssystemet.
En av utredarens huvuduppgifter bör vara att göra en översyn av de placeringsregler som f.n. gäller för de olika fonderna. Därvid bör syftet vara att likartade regler så långt möjligt bör gälla för de olika fonder— na. Hänsyn måste dock tas till skillnader i fråga om behovet av likviditet. Det kan därför.finnas skäl för utredaren att utforma förslag till några olika "place- ringsmodeller" anpassade till olika grupper av fonder. Ett riktmärke för utredarens förslag till placerings- regler bör vara att medel i huvudsakligen likartade fonder får placeras på samma sätt.
Placeringsreglernas främsta syfte bör vara att till— försäkra en med hänsyn till resp. fonds ändamål säker och ändamålsenlig placering. Detta får dock vägas mot önskemålet om en tillfredsställande avkastning. Reg— lerna måste också vara sådana att de befrämjar en ef— fektiv fondförvaltning. Detta gäller allmänt men får givetvis särskild betydelse om hänsyn tas till för— valtningskostnaderna.
Inom ramen för vad jag nu har angett bör utredaren överväga i vad mån rätten att placera fondmedel i aktier och liknande tillgångar liksom i fastigheter och inteckningslån bör förändras. Härvid bör utreda— ren beakta de synpunkter som framförs i kapitalmark— nadsutredningens slutbetänkande och i den efterföljan— de behandlingen av detta.
Utredaren bör också överväga den statliga fondförvalt— ningens roll på kreditmarknaden och dess betydelse för ekonomin i övrigt i enlighet med vad riksbanksfullmäk— tige har anfört i sitt yttrande över kammarkollegiets framställning. Förslagen bör utformas med hänsyn till dessa faktorer och de effekter på kreditmarknaden och ekonomin i övrigt som kan följa på utredarens förslag bör redovisas.
Det bör stå utredaren fritt att överväga och anvisa andra åtgärder för att göra fondförvaltningen effek— tivare än f.n. Det kan bl.a. finnas skäl att utnyttja de erfarenheter som har vunnits av AP—fondens för- valtning när det gäller att utforma förslag om övrig fondförvaltning.
Om utredningen skulle ge vid handen att det finns statligt förvaltade fonder som har förlorat sin bety- delse på grundav exempelvis föråldrade ändamål, bör åtgärder föreslås med syfte att få till stånd ett mera rationellt utnyttjande av sådana fondmedel. Här— vid kan förfarande enligt permutationslagen erbjuda en möjlig väg. Också andra lösningar än permutations— förfarande bör emellertid kunna komma i fråga. Enligt permutationslagen kan bestämmelse som enskild har meddelat i gåvobrev, testamente, stiftelseförordnande eller liknande ändras eller upphävas under vissa för— utsättningar, bl.a. om bestämmelsen blivit uppenbart onyttig. Utredaren bör överväga lämpliga åtgärder för att få till stånd en fortlöpande granskning av möj— ligheterna till permutation av fondbestämmelserna.
Utredningen bör beakta de personalmässiga konsekven— serna vid de berörda myndigheterna. Utredaren skall därför fortlöpande informera och samråda med de be— rörda personalorganisationerna.
Stiftelseutredningen (Ju 1975:01) som ägnar sig åt att se över stiftelseinstitutet såvitt avser både självständiga och osjälvständiga stiftelser har upp— gifter som nära anknyter till det nu behandlade upp— draget. Utredaren bör därför hålla kontakt med denna utredning.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för ekonomide— partementet
att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över den statliga fondförvaltningen m.m. i de hänseen— den som jag nu har angett,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen föreskriver att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns kom— mittéanslag.
Som framgår av direktiven skall utredningen beakta de synpunkter som framförs i kapitalmarknadsutredningens slutbetänkande (SOU 1978:11) Kapitalmarknaden i svensk
ekonomi och i den efterföljande behandlingen av detta.
I nämnda slutbetänkande behandlades bl.a. frågan om de statligt reglerade fondernas placering av medel. Till en början konstaterade utredningen att fonderna hade ett begränsat nettoplaceringsbehov och därför saknade större betydelse från en övergripande kapitalmarknads— synpunkt. Kapitalmarknadsutredningen fann därför inte det vara dess uppgift att göra en närmare översyn av de regler som reglerar fondernas placeringar. Utred— ningen ansåg dock att de mycket heterogena placerings— reglerna var ägnade att skapa en onödigt vidlyftig ad— ministration inom de olika fondförvaltande myndighe— terna. Mot denna bakgrund ifrågasatte utredningen, om fondmedel borde få placeras i fastigheter och inteck— ningslån. Sådana placeringar krävde nämligen omfattan— de administrativa åtgärder, såsom prövning av inteck— ningssäkerheternas värde och kontakter med enskilda låntagare. Enligt kapitalmarknadsutredningens mening fanns därför skäl att begränsa placeringsmöjligheter— na för flertalet fonder till obligationer, kommunlån och andra värdehandlingar som inte kräver särskild säkerhetsprövning i de enskilda fallen. Utredningen berörde bl.a. den uppmjukning av förbudet mot aktie— placering som skett beträffande kammarkollegiets ge— mensamma placeringsfond (vartill de av kammarkolle—
giet förvaltade donationsfonderna sammanförts). En—
ligt utredningen kunde detta motiveras med att dona- tionsfonder, som inte tillhör den gemensamma place— ringsfonden, fritt kunde placeras i aktier, om så föreskrivs i donationsurkunden, och att särskild expertis stod till kammarkollegiets förfogande när det gäller aktieplacering.
Riksförsäkringsverket delade i remissyttrande över
kapitalmarknadsutredningens betänkande SOU 1978:11 bedömningen att möjligheterna att placera fondmedel i fastigheter och inteckningslån borde upphöra.
I sitt remissyttrande över betänkandet anförde Egm— markollegiet att fördelarna med en enkel administra— tion inte rimligen borde vara utslagsgivande för placeringspolitiken. Det avgörande borde i stället vara vilka investeringar som från avkastnings—, vär— desäkrings—, likviditets— och risksynpunkt framstår som mest fördelaktiga på sikt. Kollegiet ansåg att andra placeringsnormer än sådana som tillgodoser fondernas rätt och bästa inte överensstämde med det förvaltaransvar som staten åtagit sig i fråga om fonder som inte ingår i statsförmögenheten. över så— dana fonder kan staten, enligt kammarkollegiet, näm— ligen inte fritt förfoga. Kammarkollegiet menade att en omläggning av placeringarna i enlighet med utred- ningens mening skulle minska möjligheterna att skydda fondkapitalet mot den fortgående penningsvärdeförsäm—
ringen.
Nantbrukarnas riksförbund underströk betydelsen av att de statliga placeringsreglerna blev föremål för över— syn och att man därvid beaktade kapitalmarknadsutred- ningens synpunkter att placeringsmöjligheter för flera fonder bör begränsas till obligations— och kommunlån samt andra värdehandlingar som inte kräver särskild
säkerhetsprövning i det enskilda fallet.
Utöver de återgivna uttalandena i direktiven och i ka— pitalmarknadsutredningens betänkande SOU 1978:11 samt berörda remissyttranden är i detta sammanhang följande
av intresse.
Utredningens betänkande (SOU 1982:12) Statlig fond— förvaltning m.m. ledde till prop. 1981/82:213,
vari chefen för ekonomidepartementet angav följande riktlinjer för hur den statliga fondförvaltningen bör
rationaliseras (se nämnda prop. s. 19).
Den av mig nu föreslagna upplösningen av vissa stat— liga fonder bör ses som ett första steg i en ratio— nellare hantering av fondmedlen. Enligt vad jag in— hämtat från utredaren överväger han att föreslå att ytterligare fonder avvecklas under lämpliga former och att därefter kvarvarande fonder i huvudsak ställs under en gemensam förvaltning. En enligt utredaren tänkbar lösning därvid är att förvaltningen anför- tros åt organ som har till speciell uppgift att placee ra och förvalta kapital. Jag har samma inställning som utredaren geU1uttryck för och anser att den statliga fondförvaltningen bör rationaliseras efter sådana linjer.
I prop. 1981/82:150 uttalade departementschefen vidare följande om statlig fondförvaltning (se nämnda prop. s. 26).
Vid sidan av budgeten förekommer olika former av statliga fonder. Vissa av dessa torde numera ha för— lorat sin ursprungliga betydelse. Vidare är förvalt— ningen många gånger spridd på flera olika myndigheter. I syfte att effektivisera och förenkla fondförvalt— ningen anser jag att fondernas administration i så stor utsträckning som möjligt bör sammanföras till effektiva enheter. Dessutom bör de fonder som spelat ut sin roll upplösas. Som exempel på åtgärder med denna inriktning kan nämnas förslagen i propositio— nen om avveckling av vissa statliga fonder (prop. 1981/82: 213). Det finns enligt min mening anledning att undersöka möjligheterna att gå vidare på denna väg.
I direktiv, intagna i regeringsprotokollet den 16 februari 1984, till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning,
anförde chefen för finansdepartementet, stats— rådet Feldt, i huvudsak följande.
I årets budgetproposition (prop. 1983/84:100 bil. 1) redogör jag bl.a. för de åtgärder som regeringen vid— tagit för att komma till rätta med de stora under- skotten i den offentliga sektorns finanser. En av dessa åtgärder är att begränsa den automatiska ökning— en av utgifterna. Detta arbete bör drivas vidare och i första hand inriktas på områden som styrs av index och där utgiftsvolymen är stor.
Förenklingar och ändringar i regelsystem kan bidra till att begränsa statsutgifterna och stärka statsbud— geten. Också möjligheterna att föra ut vissa finan— siella verksamheter från statsbudgeten bör prövas där detta bedöms kunna ske utan men för verksamheten i fråga. Dessa åtgärder får dock inte ske på ett sätt som innebär att kostnader övervältras på företag och enskilda.
Genom ett på detta sätt bedrivet systematiskt arbete bör det vara möjligt att minska de utgifter som den senaste långtidsbudgeten (prop. 1982/83:150) bil. 1.3) pekar mot. Samtidigt är det nödvändigt att staten så långt möjligt tar till vara de möjligheter som finns till inkomstökningar genom bättre kassahållning och systematisk prövning av taxor, avgifter och skatter.
En annan central punkt i budgetpolitiken gäller frågan om utrymme för särskilt angelägna reformer. För att på bästa sätt utnyttja de knappa resurser som står till buds måste omprioriteringar från mindre väsent— liga till mer angelägna områden ske. Utrymmet för de reformer som bedöms vara särskilt angelägna måste så- ledes skapas genom omprioriteringar.
I årets budgetproposition (prop. 1983/84:100 bil. 15) redovisar chefen för civildepartementet den huvudsak; liga inriktning som regeringen avser att ge arbetet med att utveckla den offentliga sektorns organisa— tion och arbetsformer. Avsikten är att ett samlat program för den offentliga sektorns utveckling inom vissa områden skall kunna färdigställas under loppet av år 1985. Åtgärder måste emellertid vidtas succe— sivt i den takt som arbetet med olika frågor slutförs.
Mot bakgrund av vad jag nu har redovisat finner jag att de kommittéer som f.n. arbetar bör få nya rikt— linjer enligt följande. Dessa riktlinjer ersätter ti— digare direktiv (Dir. 1980:20). I denna fråga har jag samrått med statsrådet I. Carlsson och cheferna för justitie— och civildepartementen.
Förslagen från kommittéerna får inte öka de offentliga
utgifterna eller minska statsinkomsterna
Kommittéerna skall visa hur förslag som innebär ut— giftsökningar eller inkomstminskningar skall finan— sieras. Detta skall ske genom att kommittéerna an— ger konkreta förslag till rationaliseringar eller omprövningar som innebär besparingar inom utred— ningens område eller närliggande områden. Förslagen skall således kunna genomföras med oförändrade eller minskade resurser. Dessa krav gäller oavsett om förslagen avser staten, kommunerna eller socialför- säkringssektorn. Kostnadsberäkningarna skall vara väl genomarbetade och ta hänsyn till alla kostnader för olika intres— senter (staten, kommunerna, socialförsäkringssek- torn, företagen och enskilda), såväl direkta som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas. Kommittéerna skall särskilt se till att inga nya förslag läggs fram som innebär att utgifter kopplas till något slag av index. Kommittéerna bör även be— lysa de framtida effektera av redan existerande indexreglerade anslag inom utredningsområdet.
Varje möjlighet att effektivisera den offentliga sektorn bör tillvaratas
Alla kommittéer skall analysera möjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar och rationa— liseringar inom sitt utredningsområde. Kommittéerna bör särskilt uppmärksamma åtgärder som kan öka samverkan mellan myndigheter och leda till minskad sektorisering i samhället. Kommittéerna bör också främja pågående arbete som syftar till att skapa gynnsamma förutsättningar för en utveckling av myndigheternas service till medborgarna inom olika delområden. Detta gäller bl.a. regelförenklingar och åtgärder för att undan- röja onödig byråkrati i samhället. Kommittéerna bör även beakta det arbete som påbörjats inom re— geringskansliet med att göra myndigheternas regler färre, klarare och enklare. I detta arbete ingår bl.a. åtgärder för att få till stånd en bättre åtskillnad mellan bindande och icke bindande reg— ler. Kommittéerna bör i sina förslag generellt ta till vara möjligheterna till delegering av beslutande— rätt och annan decentralisering av den statliga förvaltningen. Decentraliseringsarbetet bör ses bl.a. som ett led i strävandena att göra stats— förvaltningen mer effektiv och serviceinriktad.
Riktlinjer för genomförande
De förutsättningar för utredningsarbetet som jag nu an— gett bör gälla för samtliga kommittéer och särskilda utredare oavsett vad som har sagts i enskilda kommitté— direktiv. Om en kommitté på grund av särskilda skäl inte anser sig kunna uppfylla kraven i dessa allmänna direktiv skall den så snart som möjligt anmäla detta till det statsråd till vars ansvarsområde den hör.
1.2 Utredningsarbetet
Utredningens uppdrag är att lägga fram förslag som syf— tar till att göra den statliga fondadministrationen me— ra effektiv och rationell. Utredningen har i betänkan— dena (SOU 1982:12) Statlig fondförvaltning m.m. och (SOU 1982:62) Avveckling av statliga fonder föreslagit att vissa statligt förvaltade fonder skall avvecklas. Fonderna uppgick till ett sammanlagt antal av 41 och avsåg bokförda tillgångar om totalt 7,3 miljarder kr. Vidare har utredningen i betänkandet (SOU 1984:60) Ge— nerell permutation av donationsbestämmelser föreslagit bl.a. att statligt förvaltad fond och stiftelse, vars bokförda förmögenhet inte överstiger 20 000 kr., får
förbrukas för sitt ändamål.
statsmakterna har vid tidpunkten för överlämnandet av nu förevarande betänkande inte tagit slutlig ställning till de i betänkandena (SOU 1982:62) Avveckling av
statliga fonder och (SOU 1984:60) Generell permutation av donationsbestämmelser framförda förslagen.
Utöver de fonder och stiftelser som är föremål för des- sa förslag omfattar utredningsuppdraget statligt för— valtade fondmedel till ett sammanlagt belopp om 2 700 milj. kr., avseende dels ca 2 400 donationsfonder, dels forskningsmedel, dels medel som enligt skilda författ— ningar nedsatts hos främst länsstyrelserna och dels drygt 20 av statlig myndighet förvaltade fonder och stiftelser, som inte består av donationsmedel. Härtill kommer en femte grupp, nämligen statliga fondmedel som
Med statligt förvaltade fondmedel avser utredningen
— som framgår av det följande — alla statligt förval— tade medel utom sådana medel som anslagits till stat— lig myndighets eller annat statligt organs verksamhet. Statligt förvaltade medel, med nämnda undantag, ut— görs av donationsmedel från enskild — inbegripet fon— der, stiftelser och forskningsbidrag — och samtliga stiftelser eller mera stadigvarande fondbildningar som skapats av staten, vare sig tillgångarna förvaltas av en särskild styrelse eller inte. Även medel som nedsatts hos myndighet och de avgifter som tillfälligt nedsatts hos myndighet räknas till statligt förvaltade fondmedel.
De statligt förvaltade fondmedel som nu berörts fram— går av följande sammanställning. Sammanställningen, som anger vissa beräknade belopp, har uppdaterats se—
dan den tidigare redovisats i utredningens betänkande (SOU 1982:62).
.Statlig förvaltning av fondmedel
Nedsatta nedel
Andra av statlig myndighet förvalta— de fond— förmögen— heter 1 700 mil'. kr.
Den statliga fondadministrationen omfattar sålunda bl.a. donationsfonder som enligt vad som framgår av ovanstående tablå har en sammanlagd bokförd förmögen— het om 800 milj. kr. Dessa donationsfonder förvaltas
av drygt 130 statliga organ. Exempel på statligt för— valtad doantionsfond är Carnegiestiftelsens under—
stödsfond för belöning för livräddning.
En annan grupp av statligt förvaltade fondmedel är forskningsmedel, som förvaltas främst av universite— ten. De forskningsmedel som är föremål för särskild placering och sålunda faller inom utredningens över— syn uppgår till ett bokfört värde av drygt 100 milj. kr. Dessa har med mer eller mindre detaljerade vill— kor överlämnats som forskningsbidrag av enskilda rättssubjekt, av vilka Wallenbergstiftelsen är den
störste bidragsgivaren.
En annan grupp statligt förvaltade fondmedel är medel som enligt skilda författningar nedsatts hos främst länsstyrelserna men även hos fiskeristyrelsen, kammar— kollegiet, lantmäteriverket och polisstyrelserna. Medlen, som ofta avser mindre belopp, är redovisa—
de på en mycket stor mängd olika konton och uppgår sammanlagt till 100 milj. kr. Exempel på medel som
nu avses är hyresbelopp, som vid hyrestvist nedsatts av hyresgästen, och vattenavgifter, som nedsatts en— ligt domstolsbeslut.
Utöver donationsfonder, forskningsmedel och nedsatta medel förvaltar statliga organ andra fondmedel med en sammanlagd bokförd förmögenhet om 1 700 milj. kr. Dessa fonder uppgår till ett antal av drygt 20. Som exempel kan nämnas allmänna arvsfonden och kyrko—
fonden, som förvaltas av kammarkollegiet.
Slutligen finns en grupp av statliga fondmedel, som förvaltas av styrelser vilka utsetts särskilt för resp. fond eller stiftelse. Som framgår av tablån ovan uppgår det sammanlagda bokförda värdet av dessa fondmedel till 1 500 milj. kr. Som exempel på fond— medel som nu avses kan nämnas arbetarskyddsfonden och
fonden för industriellt samarbete med u—länder.
Utredningen har den 4 oktober 1984 avgett yttrande över en skriftlig hemställan av den 25 juni 1984 från styrelsen för Nobelstiftelsen om ändring i 10 S regle— mentet för Nobelstiftelsens styrelse.
Svenska jägareförbundet har i en till regeringen
ställd skrivelse av den 28 mars 1979 hemställt bl.a. att möjligheterna att medlen ur den av kammarkolle— giet förvaltade jaktvårdsfonden och älgskadereglerings— fonden (numera viltskaderegleringsfonden) görs ränte— bärande närmare övervägdes. Regeringen förordnade ge— nom beslut den 10 juli 1980 att ärendet skulle över—
lämnas till utredningen.
Avslutningsvis kan nämnas att utredningen haft vissa kontakter med stiftelseutredningen (Ju 1975:01).
1.3 Disposition av betänkandet
En riktlinje i utredningens arbete har varit att den statliga fondförvaltningen bör anförtros åt organ som har speciell kompetens att placera och förvalta kapi— tal. Eftersom de krav som kan ställas på sådant organ ytterst bestäms av de placeringsramar som kan vara aktuella, har utredningen funnit det motiverat att först behandla olika placeringsmodeller för de stat— liga fondmedel som faller inom utredningens översyn och därefter överväga frågan om lämplig administra— tion. Betänkandet har disponerats i enlighet härmed.
2. GÄLLANDE PLACERINGSFÖRESKRIFTER
Placeringsreglerna för de statligt förvaltade fonder och stiftelser som är föremål för utredningens översyn uppvisar en stor variationsrikedom. Det gäller inte bara när enskild donator satt sin prägel på reglernas utformning utan även när det är fråga om förvaltnings—
föreskrifter som utformats under statlig medverkan.
Utöver de donationsfonder som är underkastade place— ringsregler, som meddelats av donator, finns det ett stort antal statligt förvaltade fonder, för vilka placeringsregler är fastställda i lag — i ett par fall under beteckningen reglemente — eller förord— ning eller beslut som regeringen (Kungl. Maj:t) med— delat.
Kungörelsen (1968:453) om placering av donations— och fondmedel som förvaltas av statlig myndighet gäller för fonder, för vilka andra placeringsregler inte har uppställts. Kungörelsen är tillämplig på donations- och fondmedel som förvaltas av annan statlig myndig— het än domkapitel, universitet eller högskola och för vilka regeringen inte har meddelat särskilda bestäm— melser. Om uttryckliga bestämmelser om tillgångarnas placering är meddelade i donationsurkund, skall dessa
gälla utan hinder av kungörelsen.
Enligt 2 S nämnda kungörelse skall myndighet placera
de förvaltade medlen i
a) obligationer
utfärdade eller garanterade av staten eller av kommun eller därmed jämförlig samfällighet inom riket, utfärdade av allmän kassa eller inrättning, vars reg— lemente fastställts av Kungl. Maj:t, eller kreditaktie— bolag,
b) andra skuldförbindelser för vilka staten, kommun eller därmed jämförlig sam— fällighet inom riket svarar som löftesman eller garant för vilka säkerheten utgöres av obligationer, som an— ges under a, ellerav inteckning i jordbruks—, affärs— eller bostadsfastighet eller tomträtt till sådan fas— tighet inom sjuttiofem procent av ett efter expertvär— dering godkänt uppskattningsvärde av den fasta egen- domen eller tomträtten,
d) fordringar hos riksbanken, riksgäldskontoret, svenskt bankaktiebolag, sparbank, postbanken eller centralkassa för jordbrukskredit.
Som redan påpekats i utredningens betänkande
(SOU 1982:12) Statlig fondförvaltning m.m. har kun— görelsen resp. förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita riksbanken eller postgirot sinsemellan inte klart avgränsade tillämp- ningsområden. Enligt resp. författnings lydelse är kungörelsen tillämplig på donationsmedel och fond— medel, medan förordningen gäller i fråga om medel,
som förvaltas av statligt organ. Enligt 2 S nämnda förordning gäller följande.
Kontanta medel som ej behövs för omedelbart föreståen— de utbetalning skall, om annat ej har föreskrivits, vara insatta på checkräkning i riksbanken, på post— girokonto eller, efter beslut av regeringen i varje särskilt fall, på räkning i annan bank än riksbanken.
I den mån placeringSregler utfärdats för statligt förvaltade fondmedel innehåller de i huvudsak föl—
jande.
I första hand anges att fondmedel får placeras i obli— gationer, som staten eller kommun har utfärdat eller garanterar. Vidare godtas obligationer, utfärdade av olika hypoteksinstitut. I flertalet fall godkänns också obligationer, som har utfärdats, garanterats eller offentligen utbjudits av svenska bankinstitut eller kreditaktiebolag.
Med obligationer jämställs i flera placeringsregler andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivning— ar, i vissa fall med undantag för förlagsbevis. När det gäller andra skuldförbindelser anges främst så— dana som har utfärdats eller garanterats av staten, kommun eller som har utfärdats av riksbanken eller bankinstitut i allmänhet (med undantag i något fall för förlagsbevis).
En lånerevers kan också godtas mot säkerhet av pant— rätt, pantbrev i fastighet (eller tomträtt) — i vissa fall endast i annan fastighet än industrifastighet eller, om fråga är om bostadsfastighet, endast i sådan fastighet som omfattas av stadsplan eller byggnadsplan. Olika krav ställs därvid i fråga om de gränser inom vilka säkerheten skall ligga, t.ex. 2/3, 3/4, 4/5 eller
60 procent av senast fastställda taxeringsvärde eller 75 procent av ett efter expertvärdering godkänt upp— skattningsvärde av egendom.
Om fullgoda inhemska obligationer lämnas som säker— het, kan en vanlig skuldförbindelse också godtas (jfr placeringsreglerna för allmänna arvsfonden och den
gemensamma placeringsfonden).
I viss utsträckning tillåts placering i aktier. För inköp av aktier har enligt Kungl. Maj:ts beslut den 28 juni 1968 och den 14 mars 1969 samt förordningen (1971:861) om kyrkliga kostnader fått användas högst 1/4 av den av kammarkollegiet förvaltade gemensamma
placeringsfondens, kyrkofondens och allmänna arvs— fondens behållning. Kammarkollegiet har emellertid — med åberopande av s.k. permutationsrätt — den 25 ja— nuari 1977 beslutat att beträffande samtliga de i den gemensamma placeringsfonden ingående fonderna denna
andel skulle höjas från 1/4 till 60 procent.
En fri sektor för placeringar medges för den av kam- markollegiet förvaltade handelsflottans pensionsan- stalts placeringsfond. Högst 2/10 av fonden får redo— visas i andra värdehandlingar än dem som särskilt an— ges i placeringsreglerna för fonden, dock inte i
aktier eller andelar i aktiefond.
De medel som enligt författning har nedsatts hos läns— styrelse eller annan statlig myndighet är regelmässigt underkastade föreskrifter om placering på räntebärande räkning i bank.
Som framgår av utredningens kartläggning (se SOU 1982:12) föreligger i fråga om statligt förval— tade donationsfonder en dominans i riktning mot pla— cering i obligationer, banktillgodohavanden och olika typer av reverslån. Anledning till denna placerings— struktur är att söka i flera omständigheter. Sålunda är i vissa fall placeringsföreskrifterna så utforma— de att endast en begränsad placeringsrätt är tillåten. I andra fall har traditionella synpunkter spelat in. Vid tiden för fondernas tillkomst tedde sig penning— värdet mera stabilt än under senare tider, varför en placering i nominella värden syntes mest naturlig. Ofta torde också fondförmögenhetens ringa storlek ha gjort det mindre meningsfullt att placera på annat sätt än främst på räkning i bank.
I det följande skall de statligt förvaltade donations— fondernas nuvarande placeringsinriktning något närmare beröras. Det bör framhållas att uppgifterna därvid av—
ser, såvitt inte annat särskilt anges,resp.förvaltande organs totala innehav av donationsmedel. Eventuella skill— nader i fråga om placeringsformer mellan fonder, för— valtade av samma organ, har sålunda endast undantags— vis kunnat beaktas. Som framgår av utredningens be— tänkande SOU 1982:12 förekommer ofta stora skillnader i fråga om val av placeringsobjekt mellan fonder som förvaltas av samma organ. Utredningen har övervägt att låta ADB—behandla det omfattande kartläggnings— materialet avseende samtliga donationsfonder. Häri— genom skulle en exakt bild av placeringsstrukturen även för fonden förvaltade av samma organ kunna er— hållas. Utredningen har dock av kostnadsskäl avstått från att genomföra sådan ADB—behandling.
I det följande redovisas i tabellform med efterföljan— de kommentar uppgifter om donationsmedlens huvudsakli— ga placeringsinriktning. Uppgifterna avser visserligen de bokförda värdena per den 30 juni 1982 men torde åter— spegla även nuvarande förhållanden. En fullständig redovisning av de olika donationsfondernas placering—
ar framgår av utredningens delbetänkande SOU 1982:12.
Tabell 1 Antal organ som har medlen enbart placerade
i bank
1 - 10
22 10 001 — 50 10 50 001 — 100 6 100 001 — 200
200 001 — 300
1 l 2 i
| 3 1 300 001 —
Kommentar: 65 av totalt 133 organ har donationsmedel enbart placerade i bank. 54 av dessa 65 organ, dvs.
ca 83 %, har vartdera ett fondkapital om högst 100 000 kr. Totalt har 72 organ fondkapital understigande nämnda belopp.
Tabell 2 Antal organ med fondkapital av olika omfång
som helt eller delvis har medlen placerade i obligationer men inte i aktier eller kon—
yertibla skuldebrev
;Antal organ i Totalt fondkapital (kr.)
; .
i
! 1 1 — 10 000 ; 6 10 001 — 50 000 f 5 50 001 — 100 000 i 3 100 001 — 200 000 ' ; 1 ,200 001 — 300 000 E 3 1300 001 —
Kommentar: Av totalt 19 organ med nu aktuell inrikt— ning av medelsförvaltningen har 15 organ, dvs. ca
79 %, ett fondkapital upp till 200 000 kr. Flertalet organ som avses i denna tabell har regelmässigt en något mera omfattande fondförvaltning än flertalet
av de organ som avses i tabell 1 ovan.
Tabell 3 Antal organ med procentuell placering i obli—
gationer men inte i aktier eller konvertibla
skuldebrev
,Antal organ Obligationer i procent av totalkapital
91 — 100 *
Kommentar: Även om obligationsinnehavet är utspritt kan en antydan till koncentration kring procentinter— vallen 21 - 30 och 51 — 60 spåras. Samtliga nu ak— tuella organ är i princip omfattade av kungörelsen (1968:453) om placering av donations— och fondmedel som förvaltas av statlig myndighet, den s.k. normal— placeringskungörelsen. Kungörelsen innebär i grova drag att medlen får placeras i — förutom bankräkning — statsobligationer och därmed jämförliga obligationer samt reverslån mot säkerhet av pant i form av fas— tighet eller nyssnämnda typer av obligationer. Uni— versiteten, högskolorna, domkapitlen och myndigheter, för vilka regeringen meddelat särskilda bestämmelser,
är inte bundna av reglerna i kungörelsen.
74. Gällande placeringsföreskrifter SOU 1985:60 Tabell 4 Antal organ som har medel placerade i aktier
och i princip omfattas av normalplacerings—
kungörelsen
1 ___—_—————_—__—__1
'Antal organ Totalt fondkapital (kr.) 1 1 — 10 000 2 10 001 — 50 000 2 50 001 — 100 000 1 100 001 — 200 000 ; 2 200 001 — 300 000 i 12 300 001 — 1
L________________________________________________
Kommentar: Det kan nämnas att 7 organ har ett totalt fondkapital överstigande 1 milj.kr. vartdera.De organ som avses i denna tabell har i regel betydligt mer om— fattande fondförvaltning än de organ som inte har
medel placerade i aktier (se tabellerna 2 och 3).
Normalplaceringskungörelsen tillåter inte placering i aktier. I några fall kan aktieinnehavet förklaras av att donator föreskrivit placering i aktier. I andra fall kan finnas den historiska förklaringen att aktierna tillförts resp. fond före tillkomsten
av normalplaceringskungörelsen.
Tabell 5 grgan som har medel placerade i aktier och
som är undantagna från tillämpningen av
normalplaceringskungörelsen
Antal organ ( Aktier i procent av
» totalkapital
?— +
1 i
21 - 30
5 | 4 ' 31— 40
Kommentar: En tydlig koncentration till procentin— tervallet 1 — 40 kan skönjas.
Tabell 6 Placeringsform i fråga om totalkapital för
organ med förmögenhet överstigande 1 milj.
kr.
Antal organ med VlSS placeringsform ; Del av fond—
; kapital i
;Andra . procent
plac.
) ._
Kommentar: För 20 organ av de totalt 28, som har me— del placerade i aktier, utgör aktierna endast mellan
1 och 30 % av totalkapitalet. För obligationer och reverslån kan skönjas en koncentration till procent— intervallet 1 — 20. Andra placeringar än i aktier, obligationer, reverslån och bank var, som framgår av tabellen, av underordnad betydelse. I det förut re— dovisade tabellmaterialet har fondkapitalet, som tidi— gare påpekats, tagits upp till bokfört värde. skulle i stället marknadsvärdet använts, hade fördelningen
delvis blivit en annan.
Utredningen har i enkät hos samtliga statliga organ, som förvaltar donationsmedel, inhämtat synpunkter på bl.a. placeringsformerna för medlen.
Enkätsvaren utvisar att flertalet organ saknar erfaren- het av ett flertal placeringsformer. Detta gäller även organ som utöver bankplacering använder värdepapper som placeringsform. En förklaring härtill kan vara
att eventuella placeringar i regel sker i samråd med bankexpertis. Vidare omplacerar fonderna mera sällan fondmedlen. Placeringspolitiken har nämligen, bl.a.
på grund av sin passiva inriktning, blivit långsiktig till sin karaktär. Fonderna behåller i princip de värdepapper som ingår i resp. donation. Organen för— söker dock i regel se till att fonderna deltar i före— kommande fond— och nyemissioner och följer upp före—
kommande fusioner.
I regel har endast organ med mera omfattande fondför— valtning några särskilda erfarenheter av olika place— ringsformer. Dessa organ anser, såvitt framgår av en— kätsvaren, att aktier ger en låg avkastning men att de har en värdebeständighet. Däremot anses reverslån ge hög direktavkastning och ha låg värdebeständighet. Kapitaltillväxten för denna senare placeringsform kan i någon mån tillgodoses genom att viss del av
nettoavkastningen kapitaliseras.
Det kan antecknas att i några enkätsvar önskemål framförts om att placeringsreglerna i kungörelsen (1968:453) om placering av donations— och fondmedel som förvaltas av statlig myndighet kontinuerligt bör ses över för att nämnda regler skall kunna anpassas till förändringar beträffande avkastningen på och värdebeständigheten i olika placeringsformer.
3 ALLMÄNT OM OLIKA PLACERINGSFORMER 3.1 Inledning
Den ekonomiska teorins utgångspunkt för analysen av företagens beteende i marknadsekonomin är bl.a. ett antagande om vinstmaximering. För t.ex. en förmögen— hetsförvaltare skulle ett motsvarande antagande inne— bära att denne strävar efter att placera medlen på ett sådant sätt att totalavkastningen (inklusive vär— destegring på förvärvade tillgångar) blir så hög som möjlig.
I sin strävan efter högsta möjliga avkastning måste en kapitalplacerare alltid ta hänsyn till den risk som är förknippad med en placeringsform. Risken eller bättre uttryckt osäkerheten om den framtida utveck— lingen kan avse utdelningen eller värdestegringen. En placeringsform kan mer eller mindre teoretiskt även innebära finansiell risk (risk för att kapitalet går förlustigt). Sålunda är en fordringsrätts eller akties värde beroende på gäldenärens resp. aktiebolagets soliditet.
Ränte— och prisutvecklingen samt skattesystemet har drivit fram intresset för antikviteter, konst, ädel— stenar och ädla metaller som placeringsform. Själv— fallet kan dylika objekt inte vara aktuella vid t.ex. en statlig medelsförvaltning men de bör ändock nämnas i detta sammanhang för att visa den vida ram inom vil— ken en förmögenhetsförvaltare i och för sig kan opere—
ra.
Beskattningen spelar en underordnad roll för den stat— liga fondförvaltningen . Vissa fonder har dock sådan karaktär att de i skattesammanhang jämställs med för— valtaren — staten. Statligt förvaltade fonder och stiftelser är visserligen principiellt skattskyldiga för såväl inkomst som förmögenhet. Vissa undantag
är dock medgivna i lagarna om statlig inkomstskatt
(7 S) och statlig förmögenhetsskatt (6 5). Enligt dessa bestämmelser är vissa slag av fonder och stif— telser skattskyldiga till staten endast för inkomst
av rörelse.
Denna begränsade skattskyldighet gäller fonder (motsv.) som har till ändamål att främja vård och uppfostran av barn, lämna understöd för beredande av undervis— ning eller utbildning, utöva hjälpverksamhet bland behövande eller främja vetenskaplig forskning. För inskränkning av skattskyldighet krävs, utöver ett kvalificerat ändamål enligt ovan, att minst 80 pro— cent av inkomsterna används för det kvalificerade ändamålet räknat som ett genomsnitt över ca 5 år (det s.k. fullföljdsrekvisitet) och att inte en eller ett fåtal personer gynnas. I prop. 1976/77:135 tolkade departementschefen fullföljdsrekvisitet så att 80 procent av avkastningen skulle användas för det ide— ella ändamålet i genomsnitt över en period av fem år. Skatteutskottet ville för sin del dock inte utesluta att genomsnittsbedömningen i vissa fall borde kunna omfatta en längre tidsperiod (se skatteutskottets betänkande 1976/77:45 s. 29). I ett avgörande från den 19 maj 1981 (Dnr 3069—1979) synes regeringsrät— ten ha anslutit sig till utskottets bedömning.
3.2 Aktier
Ägaren till en aktie har vissa rättigheter som är för— knippade med aktieinnehavet. Dessa rättigheter kan in— delas i ekonomiska rättigheter resp. förvaltnings— rättigheter. Ekonomiska rättigheter avser aktieäga— rens rätt att mot aktiebolaget rikta ekonomiska an— språk, t.ex. anspråk på andel i vinst. Förvaltnings— rättigheter avser aktieägarens rätt att delta i vissa beslut i bolagets angelägenheter. Samtliga ovan nämn— da rättigheter tillkommer varje aktieägare oberoende av storleken på hans aktieinnehav, dock att vissa in— skränkningar i de förvaltningsrättsliga anspråken
kan förekomma.
Aktier kan karakteriseras som ett bevis om andelsrätt i aktiebolag. Obligationer, förlagsbevis och andra värdepapper anses däremot representera olika ford—
ringsrätter.
Trots att alla aktier som ett bolag ger ut skall ha samma värde, behöver dessa ändå inte var likvärdiga ur alla synvinklar. Aktiebolagslagen tillåter näm— ligen en uppdelning av aktiekapitalet på annat sätt, t.ex. fria och bundna aktier, preferens— och stam—
aktier o.s.v.
Skillnaden mellan preferens— och stamaktier ligger i att preferensaktierna har företräde till utdelning, men denna rätt är vanligtvis begränsad, limiterad, till ett visst belopp eller procentsats. Detta gör att de limiterade preferensaktierna, ur kurssynpunkt,
kan jämställas med obligationer.
Bland stamaktier kan man skilja mellan bundna och fria aktier. De fria får, till skillnad från de
bundna, förvärvas även av utlänningar.
Aktieägarens ansvar för aktiebolagets verksamhet är formellt begränsat till kapitalinsatsen. Aktiekapi— talets storlek bestämmer hur stor finansiell risk som aktieinnehavet innebär. Som kompensation för detta risktagande ställer aktieägaren krav på av— kastning i form av värdetillväxt och vinstutdelring
(direktavkastning).
Vid val av aktier som placeringsform är vetskapen om att det slags aktie som förvärvats kommer att kunna bli föremål för'börshandel och därigenom utan större omgång kunna omvandlas till pengar att vara en omstän— dighet av största vikt (se fondbörsutredningens be— tänkande SOU 1973:60 s. 42).
Handeln i värdepapper äger i viss omfattning run utan att landets enda fondbörs, Stockholms fondbörs, ut— nyttjas, men marknadens effektivitet förbättras avse— värt genom att en stor volym av affärer koncentreras till en plats, genom att affärerna sker kontinuerligt och genom den offentlighet som ges åt affärerna. Ett antal villkor måste vara uppfyllda för att marknaden skall fungera på ett effektivt sätt. Kurserna skall vid varje tillfälle avspegla all för värderingen av börsföretagen relevant information. För att så skall vara fallet krävs att marknaden utan fördröjning får tillgång till all väsentlig information och att denna ges på ett sådant sätt att den inte kan feltolkas. Vidare måste alla placerare få tillgång till all in— formation och ha möjlighet att tillgodogöra sig denna (se kapitalmarknadsutredningens betänkande
SOU 1978:11 s. 95).
Vissa undersökningar (se bl.a. Forsgårdh—Hertzen, Information Förväntningar och Aktiekurser, s. 304) tyder på att en aktieplacerare genom att utnyttja all allmänt tillgänglig resultatinformation ändå inte kan förväntas erhålla en högre genomsnittlig
avkastning på sina placeringar än den genomsnittliga avkastning placeraren skulle uppnå vid slumpmässigt
valda placeringar på samma risknivå.
Börsnoterade aktier kännetecknas av stor omsättnings— barhet, varvid aktuell dagskurs bestämmer aktiens värde. I fråga om svenska aktier kan konstateras att direktavkastningen (utdelning i procent av marknads— värdet) under perioden 1963—83 i genomsnitt legat under bankräntan. Summan av direkt avkastning och värdetillväxt har för denna period dock klart legat
över förräntningen i bank. Detta framgår av diagram 1.
1
Dia ram
AKTIEPLACERINGARS UTVECKLINQ JÄMFÖHT MED KONSUMENTPRISINDEX OCH BANKINLANING 1963-1983
2000
1750 1500 1250 1000
750 500 250
'II'AKTIEFLACEHINS
Det bör observeras att vad nu anförts gäller ett ge— nomsnitt av svenska aktier, vilket innebär dels att placeringarna spritts över många branscher och bolag, dels att placeringarna varit långsiktiga till sin karaktär. Samtidigt har på grund av företagens sjun— kande soliditet de med aktieplaceringar förknippade
riskerna ökat.
En omständighet som talar till aktiernas förmån är det förhållandet att ett antal aktier möjliggjort bättre förräntning än bankplaceringar. Under perioden 1981—84 kunde dessutom en påtaglig värdestegring registreras. Det är vidare lättare att realisera värdestegring på
aktier än värdestegring på fastigheter.
Det bör i sammanhanget erinras om möjligheten att för—
värva aktier som omsätts vid utländska börser.
Vad gäller val av aktier som placeringsform represen— terar investmentbolaget ur placerarens synpunkt en teknik för indirekt ägande. Aktier i ett sådant bolag kännetecknas bl.a. av att de genom sin placering i skilda aktier erbjuder en viss riskspridning. Vad in— vestmentbolaget sålunda kan erbjuda placeraren är portföljval, riskspridning och förvaltning. För små placerare eller för placerare som saknar erforderliga kunskaper, tid eller intresse för att själva köpa och förvalta aktier kan investmentbolagsaktier utgöra ett
intressant alternativ.
På senare år har aktiefonderna blivit ett attraktivt placeringsalternativ. Dessa fonder erbjuder ofta en lämplig placeringsform för mindre aktiesparare. Genom förvärv av andelar i en aktiefond kan privatpersoner, som endast förmår spara relativt begränsade belopp, få sitt sparande professionellt förvaltat och dess— utom — genom fondförmögenhetens fördelning på flera
slag av värdepapper — en riskspridning på sina pla—
ceringar. I en aktiefond kan ett stort antal privat— personers sparande administreras till lägre totala kostnader än om det skulle hanteras individuellt. Denna form för sparande i aktier — eller obligatio— ner — innebär, att hanterings— och transaktionskost— naderna hålls nere och kan jämföras med hanterings— kostnaderna per post hos banker och fondhandlare som
blir relativt små vid stora transaktioner.
Aktiefondslagen (1974:931) förutsätter öppna fonder. En sådan fond kan fritt både ökas och minskas. Dess storlek är inte bestämd på förhand. Enligt lagen är
fondbolaget skyldigt att i princip omedelbart inlösa fondmedel, om andelsägaren begär det. Den öppna
fonden har på grund av fördelarna för placerarna kommit att i Sverige bli den enda erkända formen för aktiefondverksamhet.
Aktiefondernas verksamhet regleras sedan 1975 av en lag som innehåller bestämmelser om fondbolag och dess verksamhet, om tillstånd för utövande av aktiefonds— verksamhet, minimikrav på aktiekapital, tillsyn av bankinspektion, placeringsregler som föreskriver att högst 10 % av förvaltad fonds värde får placeras i ett och samma värdepapper, rösträttsbegränsning, regler
för aktiefonds upptagande av lån, fondandelsbevis m.m.
I samband med aktiefondernas ökade aktivitet har det diskuterats huruvida dessa på längre sikt har lyckats uppnå bättre avkastning än den genomsnittliga kursut— vecklingen enligt generalindex. Det bör emellertid observeras, att, även om fonderna inte avkastnings— mässigt skulle avvika från index, de likväl kan pre— stera värdefulla finansiella tjänster, såsom t.ex. riskspridning åt delägarna. En institutionalisering av ägandet i form av aktiefonder och investmentbolag torde vara ett sätt att erhålla riskspridning och
' professionell förvaltning för fondkapitalet.
I sammanhanget kan erinras om att den nya sparformen allemanssparande inrymmer bl.a. sparande i s.k. alle— mansfonder, vars medel placeras i aktier eller andra värdepapper. Allemanssparandet är dock öppet endast
för fysiska personer.
Till de s.k. institutionella placerarna brukar räk— nas bl.a., Allmänna pensionsfonden och vissa stiftel- ser. Allmänna pensionsfonden är numera helt befriad från skattskyldighet för utdelningsinkomster. Det- samma gäller vissa stiftelser med kvalificerat all—
männyttigt ändamål.
I den mån statligt förvaltade fonder är skattskyl— diga för inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet avseende aktier, andelar i aktiefonder samt del—
och teckningsrätter beskattas realisationsvinsten
på följande sätt:
Vinst på värdepapper som innehafts mindre än 2 år: 100 % av vinsten beskattas. Vinst på värdepapper som
innehafts 2 år eller mer: 40 % av vinsten beskattas.
3.3 Obligationer
Begreppet obligation är inte närmare definierat i lag. Enligt vedertagen uppfattning är dock obligationen
ett skuldebrev som utfärdats för en del av ett skulde— belopp (se kapitalmarknadsutredningens betänkande
SOU 1978:11 s. 67). Den är vidare ett värdepapper som utges i stort antal för den allmänna rörelsen. Värde— pappersrättsligt är obligationen ett löpande skulde— brev.
Ett obligationslån kan upptas av stat, kommun, bank, aktiebolag eller annat företag som anses kreditvärdigt härför. Till detta fordras tillstånd av riksbanken.
Man kan urskilja tre olika kategorier som har rätt ge
ut obligationer, nämligen offentliga, halvstatliga och privata institutioner. Ett särskiljande drag är att de av enskilda företag utgivna obligationerna kan vara förenade med större risk än de offentliga obligationerna. För att i viss mån kompensera för den ökade risken är räntan vanligtvis högre för de
privata obligationerna än för de offentliga.
Man kan skilja mellan tre typer av obligationslån, nämligen räntebärande obligationer, premieobligatio—
ner och sparobligationer.
Näntebärande obligationer är till skillnad från akti— er skuldebrev. De är ställda till innehavaren och inte en namngiven person eller företag. Räntan betalas of— ta ut två gånger per år. På statsobligationer betalas
dock räntan ut endast en gång per år.
Löptidens längd och räntesatsen påverkar kurssätt— ningen. Man kan alltså köpa och sälja en obligation under dess löptid. Den vanliga bundna obligationsrän— tan skiljer sig från den till diskontot anknutna rän— tan. Den räntesats som gäller för obligationer kal—
las ibland "den långa räntan".
De allra flesta obligationslån på den svenska mark— naden emitteras till en försäljningskurs på 100 % (dvs. pari). Med andra ord, obligationsköparen får betala exakt det belopp som obligationen lyder på. Vissa undantag finns dock. Försäljning till kurs under pari innebär att förräntningen på insatt kapi- tal blir något bättre. Kursökningar får givetvis mot— satt effekt.
Obligationer har normalt sedan 1977 en femårsklausul.
Detta innebär att räntan förändras efter fem år med
hänsyn till det ränteläge som då råder. Det kan därför hända att avkastningen vid ett tillfälle kommer att vara högre för obligationer än för an— dra sparformer som är beroende av det allmänna rän—
teläget.
I fråga om räntebärande obligationer gäller att
det aktuella kursvärdet bestäms av den för varje obligation fastställda räntesatsen med beaktande
av återstående löptid. Detta innebär i korthet att obligationskurserna sjunker vid en höjning av den allmänna räntenivån och omvänt. Vid köp av lågpro— centiga obligationer, då alltså ett lägre kursvärde gäller för obligationen, föreligger förutsättningar för värdetillväxt i form av ränta i högre grad än när obligationer köps till pari eller vid emission. Eftersom obligationer f.n. emitteras till högre räntesats än tidigare har äldre obligationer med en räntesats av kanske 3 % och en relativt lång åter- stående löptid ett mycket lågt marknadsvärde. Som exempel kan nämnas att, om man vid köp av statens 1946 års 3—procentiga obligationslån med förfallo— dag 15/12 1992 vill ha samma effektiva avkastning som nyemmitterade obligationer f.n. erbjuder, detta förutsätter att 1946 års obligationslån köps till 41 %.
På grund av den successivt höjda räntenivån har kurserna på äldre obligationer pressats nedåt un-
der den senaste tjugoårsperioden. Huruvida denna utveckling kommer att fortsätta är svårt att be— döma, beroende på osäkerheten om räntenivåns fort— satta utveckling, utvecklingen av budgetunderskot— tet samt hur riksbankens penningpolitik, placerings— krav och emissionskontroll utformas. I fråga om av— kastning kan konstateras att den direkta avkastning—
en på obligationer, dvs. avkastningen i procent av
aktuellt kursvärde, normalt ligger klart över bank—
räntan. Detta framgår av Eabell 7.
Tabell 7
RÄN'IOR OCH PRISER M.M.
K—12 S—obl g; 55; Bygg 1963 4,55 23,8 3,5 64 5,29 5,64 16,2 3,3 6,1 65 6,12 6,18 6,8 5,0 4,6 66 6,53 6,57 -22,3 6,3 4,4 67 5,92 6,06 3,7 4,5 2,1 68 5.94 6,30 34,0 1,6 3,1 69 6,82 6,97 2,5 2,9 4,0 1970 7,50 7,39 —22,6 7,1 7,7 71 6,54 7,23 21,4 7,4 4,5 72 5,50 7,29 10,2 6,0 6,8 73 5,50 7,39 —0,2 6,7 11,2 74 6,63 7,79 —1,9 9,9 16,5 1975 7,14 8,79 29,0 9,8 11,7 76 6,81 9,31 1,3 10,3 12,7 77 8,50 9,74 —l6,2 11,4 11,8 78 7,49 10,09 16,2 10,0 7,0 79 7,61 10,47 —o,5 7,3 10,2 1980 10,45 11,74 22,6 13,7 11,9 81 12,18 13,49 56,9 12,1 10,3 82 10,70 13,04 35,0 8,6 7,8 83 9,19 12,30 65,8 9,3 9,2 84 9,51 "1112 812 9,0
K—l2 = 12 månaders kapitalräkning i bank, årsmedelränta (D + 0,75% t.o.m. 1967, därefter D + O,5%).
S-obl = Räntan på nyenitterade statsobligaticner.
GI = Förändring av Affärsvärldens Generalindex för alla aktier på Stock— holmsbörsen, exklusive direktutdelning (3—5% p.a.).
KPI = Förändring under året av konsumentprisindex.
Bygg = Förändring av byggnadskostnadsprisindez från föregående år (fler— familjshus).
Kapitalmarknadsutredningen anförde i slutbetänkande SOU 1978:11 bl.a. följande om kursen på obligationer:
De kurser på räntebärande obligationer som registre— ras på börsen kan inte anses ge någon tillförlitlig bild av kursstrukturen på marknaden. De är närmast att betrakta som kalkylkurser baserade på det aktuel— la ränteläget och obligationernas återstående löptid. Den ringa transaktionsvolymen medför att de endast justeras sporadiskt, exempelvis i samband med ränte- ändringar. Kurssättningen bevakas av den bank som svarat för emissionen eller, när flera banker bildat emissionskonsortier, av konsortieledaren.
Viktigare är emellertid att börskurserna inte åter— speglar de faktiska kurser som tillämpas vid transak— tioner utanför börsen mellan de institutionella place— rarna. Dessa sker som framgått ofta i form av byten och ingår dessutom till stor del i "paket" där kir— serna på de olika papperen vägs samman och inte kan särskiljas. Det innebär i praktiken att kursbildningen i hög grad är beroende av mellan vilka parter transak— tionerna äger rum.
Frånvaron av marknadsbestämda kurser i egentlig mening medför också att beräkningar av den effektiva avkast— ningen på olika obligationer knappast blir menings- fulla eller i varje fall inte ger entydiga resulzat.
Vad gäller obligationer kan konstateras att räntenivån på den svenska obligationsmarknaden har höjts, på de allra senare åren dramatiskt. Medan långa stats— och bostadsobligationer på 30— och 40—talen emitteraies till 3 eller 3,5 % låg motsvarande räntesats 1984
vid 12—13 %, ofta innebärande en effektiv förränt— ning på mellan 13 och 14 %. Räntenivån har därmed
i runt tal fyrdubblats.
Vidare har löptiderna på värdepapper med lång löptid skurits ned kraftigt. För statsobligationer har de sänkts från 40 å 50 år till 3,5 å 10 år och för Do— stadsobligationer från 60 å 70 år till 20 å 30 år. Numera justeras dessutom räntan vart femte år 1 an— slutning till då gällande nyemissionsränta. Omlopps— tiden för en portfölj av nyemitterade obligationer är således i dag väsentligt kortare än vad den var
för några decennier sedan.
Utöver räntebärande obligationer — vartill räknas de av staten emitterade riksobligationerna, som löper på kortare tid än vanliga räntelöpande obligationer, ofta på mellan 4 och 7 år — förekommer statliga obligatio— ner i form av sparobligationer och premieobligationer. För sparobligationer ackumuleras och betalas räntan på en gång vid obligationens inlösen. Premieobligationer ger inte ägaren någon ränta. Varje halvår utlottas som vinster ett belopp som svarar mot en viss ränta på resp. lån. Premieobligationerna har normalt en löptid på högst 10 år. Löptiden för sparobligationer är mellan 5 och 8 år. Spar— och premieobligationerna är avsedda
för hushållens direkta placeringar.
I sammanhanget bör också nämnas möjligheten att kapi—
tal placeras i form av utländska obligationer.
obligationsmarknaden kan indelas i dels marknaden för nyemitterade obligationer, primärmarknaden, dels marknaden för redan utelöpande obligationer, andra— handsmarknaden eller sekundärmarknaden.
Andrahandsmarknaden för obligationer — som tidigare varit outvecklad — har under de senaste åren vidgats en hel del.
Andrahandsmarknaden torde dock alltjämt vara väsent— ligen förbehållen kreditmarknadsinstituten. En väl fungerande obligationsmarknad torde förutsätta att andrahandsmarknaden även står till andra placerares
förfogande.
Många anser att en fondförvaltning, som är helt eller i huvudsak hänvisad till placering i obliga— tioner, inte kan uppnå lika hög avkastning som en friare och aktivare förvaltning som också kan place— ra i aktier och fastigheter. En orsak till detta
torde vara att riksbanken under det senaste decen—
niet reglerat obligationsräntorna. En annan anledning torde vara att det riskkapital som aktier representerar
kräver en högre avkastning för att aktiemarknaden skall
fungera.
I den mån statligt förvaltade fonder är skattskyldiga för inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet avseende obligationer reduceras den skattepliktiga vinsten vid
försäljning stegvis efter följande skala.
Innehavstid skattepliktig del av vinsten %
Mindre än 2 år 100 2 år men mindre än 3 år 75 3 år men mindre än 4 år 50 4 år men mindre än 5 år 25 Mer än 5 år 0
Förluster beräknas på motsvarande sätt och kan, med nedan angivet undantag beträffande premieobligationer, kvittas mot vinster på samma sätt som för aktier, alltså mot vilka vinster som helst med möjlighet att göra kvittningen upp till 6 år framåt i tiden. Det
kan anmärkas att konvertering av obligationer till aktier likställs med avyttring av obligationer och kan utlösa realisationsvinstbeskattning.
Förluster vid försäljningar av premieobligationer som uppkommit under år 1981 eller senare, och där obliga- tionerna utgivits 1980 eller tidigare, får kvittas,för— utom mot vinster på premieobligationer, även mot vins— ter samma år på börsnoterade aktier och på andelar i sådana aktiefonder som till minst två tredjedelar be— står av börsnoterade aktier. Vidare får förlusterna,
i likhet med vad som i allmänhet gäller för realisa— tionsförluster, sparas till ett senare år för kvitt—
ning mot vinster på de nu angivna slagen av värde—
papper (prop. 1981/82:68, SkU 19 och 26, rskr. 114, SFS 1316).
3.4 Andra värdepapper
Det i avsnittets rubrik använda begreppet värdepapper för närmast tanken till papper som är bärare av en ekonomisk rättighet. I detta avsnitt används dock detta begrepp i en snävare betydelse för att beteckna sådana bevis om fordringsrätter som typiskt fungerar som omsättningspapper och som ger varje ny innehava— re av papperet en självständig rätt. Var skiljelinjen skall dras mellan omsättningspapper och handling som endast är bevismedel för en ekonomisk rättighet beror dock på hur pass utvecklad andrahandsmarknaden är för den aktuella handlingen och läget är därför oklart. Finansbolagsreverser och s.k. finansväxlar, där räntan betalas i förväg, är belysande exempel härpå.
Förlagsbevis är en skriftlig skuldförbindelse på
visst belopp och med säkerställd förmånsrätt löpande med fast ränta och ges av bl.a. större bolag i samband med upplåning avkapital på den allmänna marknaden. Upp— låning mot förlagsbevis kallas förlagslån.
Förlagslån har stora likheter med obligationslån. Lånet kan antingen vara ställt till viss namngiven juridisk person eller till innehavaren. Numera emit—
teras de nästan uteslutande till innehavaren.
Syftet med förlagslån är att förstärka riskkapitalet. För förlagslånen ställs ingen särskild Säkerhet. I händelse av låntagarens konkurs kan innehavaren av förlagsbevis göra anspråk på betalning först sedan övriga fordringsägare blivit tillgodosedda. Gene— rellt ligger den nominella räntan något högre för förlagslånen än för motsvarande obligationer.
Det är i huvudsak mycket välkonsoliderade bolag som har möjliget att emittera förlagslån på marknaden. Medverkan från banker, som emitterar förlagslånen, innebär i sig att de har förtroende för låntagaren. Förlagslånen brukar betraktas som medellånga lån,
vilket innebär omkring 15 års löptid.
Skattkammarväxlar är av staten utfärdade skuldförbin— delser i växelform. De är avsedda att under kortare
tid förse statskassan med likvida medel.
Skattkammarväxlarna finns i valörerna 1 000 000, 5 000 000 och 10 000 000 kr. Försäljning av skatt— kammarväxlar på belopp över 1 000 000 kr. kan ske i
form av delposter (certifikat om 100 000 kr.).
Riksgäldskontoret fastställer diskontot på skattkam— marväxlar vanligen en gång per månad. Skattkammar—
växlar har i regel en löptid på 3—6 månader.
Försäljningen sker hos riksgäldskontoret, riksbankens samtliga kontor, banker m.fl. Vid köp av växlar till ett högre belopp än 10 milj. kr. erfordras dock be— kräftelse från riksgäldskontorets emissionskassa. Likvid skall erläggas när växeln köps. Vid likvid avdrages diskonto räknat från likviddagen t.o.m. växelns förfallodag. Skattkammarväxlar inlöses på
förfallodagen med det nominella beloppet.
På framställning av växelinnehavaren inlöses skattkam— marväxel före förfallodagen, dock tidigast åtta dagar före densamma, varvid på ifrågavarande dagar belöpande diskonto skall återbetals. Vid inlösen efter förfallo— dagen erhåller växelinnehavaren upplupen ränta från nämnda dag t.o.m. inlösendagen, dock högst för åtta dagar. Såväl returdiskonto vid förtidsinlösen som upplupen ränta vid inlösen senast åtta dagar efter förfallodagen beräknas på växelbeloppet efter den
diskontosats, som tillämpats vid växelns försäljning.
Riksbanken säljer skattkammarväxelcertifikat i valö— rerna 25 000, 50 000, 100 000 och 500 000 kr. För— säljning av skattkammarväxelcertifikat kan ske i mul— tiplar av 25 000 kr. Dessa certifikat säljs på samma villkor som Skattkammarväxlarna och kan köpas hos riks—
banken, banker m.fl.
Statsskuldsväxlar är en ny statlig upplåningsform på
den svenska kreditmarknaden. Värdepappret emitteras av riksgäldskontoret. Det är främst avsett för före— tag, kommuner och landsting och andra placerings— grupper utanför bankerna med förhållandevis kortfris—
tiga placeringsbehov.
Statsskuldväxlarna brukar emitteras tills vidare med löptider på 180 och 360 dagar. Lägsta valören är på 1 milj. kr. men växlarna finns även i valörerna 5, 10, 15 och 100 milj. kr. De nya växlarna emitteras normalt en gång per vecka. Villkoren för emissionen offentliggörs på måndagar. Försäljningen, som endast sker genom bankerna, skall vara avslutad senast kl. 11.00 följande tisdag. Statsskuldväxlarna kan där— efter köpas och säljas på andrahandsmarknaden till kurser som bestäms av marknadsräntorna. Löptiderna kan härvid vara mycket korta, ofta någon eller några veckor. För försäkringsbolag gäller särskilda regler.
Syftet med det nya upplåningsinstrumentet är att öka den statliga upplåningen utanför banksystemet och därmed minska behovet av placering av stats— papper i bankerna. Härigenom kan den likvidiserande
effekten av de stora budgetunderskotten begränsas.
Den marknad riksgäldskontoret nu i första hand vänder sig till är företag, kommuner och andra större place— rare som hittills haft specialinlåningskonto i banker— na och bankcertifikaten som främsta alternativ för mera kortsiktiga placeringsbehov. Totalt omsluter
dessa placeringsformer i bankerna för närvarande ca
70 miljarder kr. Huvuddelen ligger bunden vid löp— tider upp till 90 dagar.
Försäljningen av statsskuldväxlarna skall i första hand ske i bankerna. När det gäller försäljningen i samband med emissionen förmedlar bankerna köpen genom sina beställningar hos riksgäldskontoret. Statsskuld— växeln är ett innehavarpapper och kan därför säljas och köpas på marknaden. Sådana affärer på andrahands— marknaden kan också ske genom bankernas medverkan. Vid emission av statsskuldsväxlar tillämpar riksgälds— kontoret ett auktionsförfarande för att bestämma
priset.
Bankcertifikat är löpande skuldebrev utgivna av bankerna och ställda till innehavaren. De har en— ligt riksdagens beslut en maximal löptid på ett år. Certifikat med kortare löptid än en månad utges inte av bankerna. Den som vill placera pengar i bankcer— tifikat med kortare löptid kan emellertid köpa tidi— gare utgivna certifikat på marknaden.
Bankcertifikaten har en konstruktion som i mycket liknar en växel. Det nominella beloppet som anges på certifikatet är det belopp som banken betalar på för— fallodagen. Dagsvärdet på ett certifikat är däremot ett diskonterat värde som beror på marknadsränta
och återstående löptid.
Bankcertifikat utfärdas normalt på ett helt antal miljoner kr. Någon övre gräns finns inte. Certifi- katen är växlingsbara, dvs. den som har ett certifi— kat kan sälja en del av detta och få ett nytt certi— fikat på återstående belopp. På certifikatet anges endast det nominella beloppet och förfallodagen. Räntesatsen — och därmed priset på certifikatet — bestäms av utbud och efterfrågan på marknaden och
påverkas därför av t.ex. likviditeten hos banker
och företag och förväntningar om framtida ränte—
ändringar.
Det som gör bankcertifikaten intressanta som place— ringsobjekt är framförallt deras likviditet. De kan när som helst — till marknadspris — säljas till bank eller annan köpare. Eftersom certifikaten inte är diskontobundna, utgör de ett värdefullt komplement till specialinlåning, där ofta räntan varierar med diskontot. Genom att göra en avvägning mellan spe— cialinlåningskonto och bankcertifikat kan placera— ren begränsa sin ränterisk.
Bankcertifikaten är enkla att hantera vid köp och försäljning på marknaden. Inget courtage eller andra kostnader tas ut. Riksdagen har beslutat att all av— kastning på bankcertifikat, även eventuella kursvins— ter eller kursförluster, skattemässigt skall betrak— tas som ränta. Någon realisationsvinstbeskattning av bankcertifikat blir därför inte aktuell.
Den som vill köpa eller sälja ett bankcertifikat vän— der sig till sin bank för att få uppgift om aktuella kurser. Kurserna finns också tillgängliga på börsen, där bankerna noterar till vilka räntesatser de är beredda att köpa och sälja egna certifikat. Varje bank som anger kurser på börsen är beredd att köpa resp. sälja en post om 10 milj. kr. till angiven kurs. Kursnoteringar görs av praktiska skäl enbart för certifikat med återstående löptider på 10, 30, 60, 90, 180 och 360 dagar.
Bankcertifikat inlöses på förfallodagen i valfri bank. Löses certifikatet i annan bank än den emit— terande, måste detta ske före kl. 11.00 på förfallo— dagen. Bankerna har skyldighet att på förfallodagen
lösa certifikaten endast mot erhållande av dessa.
En med bankcertifikat närbesläktad placeringsform är s.k. företagscertifikat, där kommuner, lands— ting, organisationer och företag med hög (redit— värdighet erbjuds möjlighet att ta upp låi på penningmarknaden. Räntevillkoren är löpanie och
beräknas som för bankcertifikat.
Depositionsbevis är en relativt nyligen iitroduce— rad placeringsform. Depositionsbevis kan Jeskrivas som bankcertifikat med rörlig ränta. De riktar sig till företag och institutioner som kortfristigt vill placera större belopp. Depositionsbevis är löpande skuldebrev ställda till innehavaren och har en maxi— mal löptid på ett år. Den kortaste löptiden är nor—
malt en månad.
Depositionsbevis utfärdas normalt endast på helt an- tal milj. kr. På depositionsbeviset anges det belopp som placeras i banken då depositionsbeviset köps. På förfallodagen betalar banken detta belopp plus ränta enligt angiven räntesats.
Räntesatsen på nya depositionsbevis varierar dag för dag med läget på penningmarknaden. Den son köper ett depositionsbevis får den vid tillfället angivna rän— tesatsen under hela löptiden. Räntan på depositions— bevis beräknas som ett tillägg till gällande diskon— to. Det betyder att avkastningen på ett depositions— bevis stiger, om diskontot går ner. Den exakta av— kastningen går således inte att beräkna förrän vid löptidens slut. I det avseendet skiljer sig deposi— tionsbevis från bankcertifikat, som alltid har en
fast ränta.
Konvertibla skuldebrev. Ibland förekommer att aktie— bolag utger s.k. konvertibla skuldebrev. Konvertibla skuldebrev skall innehålla utfästelse från bolaget om att borgenär vid vissa från början fastställda
tidpunkter har rätt att helt eller delvis byta ut sin
fordran enligt skuldebrevet mot aktier i bolaget.
Konvertibla skuldebrev kan ha formen av obligationer, förlagsbevis eller andra skuldebrev. Vilken säkerhet och vilken förmånsrätt som gäller för ett specifikt konverteringslån framgår av lånets prospekt.
Emissionskursen bestäms ofta till pari (dvs. 100%). Konverteringskursen, alltså den kurs till vilken ut— bytet mot aktier sker, brukar ligga något över aktier— nas börskurs vid den tidpunkt skuldebrevet utfärdas. Skillnaden mellan konverteringskursen och aktiekursen kallas premium och är alltså den merkostnad man får betala, om man köper ett konverteringslån i stället för motsvarande aktie.
Ibland kan konverteringslånet ur placeringssynpunkt vara att föredra framför aktier. Om aktiekurserna stiger, stiger också kursen på konverteringslån men långsammare till att börja med så att premium hela tiden minskar. När premium är noll tenderar kursut— vecklingen att bli lika för aktier och konverterings—
:)
lan.
När aktiekurserna sjunker, sjunker även kursen på konverteringslånet men långsammare så att premium blir större hela tiden. Konverteringslånekursen sjunker emellertid inte hur långt som helst, efter- som den så småningom når den nivå, där direktavkast— ningen är lika stor som på de traditionella obliga— tionerna. Vid denna kurs stannar kursfallet på kon— verteringslånet även om aktiekursen fortsätter ned— åt. Vid mycket låga aktiekurser är det således mer lönande att satsa på aktier men annars är konverte— ringslånet att föredraga. Ju högre kursen är, ju fördelaktigare är konverteringslånet, eftersom det
följer med en eventuell ytterligare kursstegring
medan det däremot sjunker långsammare vid ett even—
tuellt kursfall.
Skuldebrev med optionsrätt för långivaren att teckna aktier (s.k. warrants) är enligt kapitalmarknadsut— redningen värdepapper närbesläktade med konvertibla skuldebrev. De kan ha formen av obligationer eller andra löpande skuldebrev. Skillnaden mellan konver— tibla skuldebrev och värdepapper med optionsrätt ligger i att innehavarna av de sistnämnda inte byter ut sina skuldebrev mot aktier utan betalar för de aktier man förvärvar vid utnyttjande av options— rätten. En option ger ingen ränta som t.ex. konver—
tibeln.
Vinstandelslån är en mellanform av aktier och vanliga lånefordringar. Sådana lån karakteriseras av att rän— tan är uppdelad i en fast och en rörlig del eller
att den i sin helhet är rörlig. Den rörliga delen
kan knytas på olika sätt till företagets vinst
eller utdelningen på dess aktier. I aktiebolags- lagen föreskrivs att lånet skall återbetalas med ett på förhand fastställt nominellt belopp eller med be— lopp som knyts till förändringen i penningvärdet.
För andra bolagsformer än aktiebolag finns f.n. inga
särskilda bestämmelSer om Vinstandelslån.
Säljarrevers är en vanlig lånerevers som fått sitt namn genom sin användning. Den användes när säljare av fastighet, vanligtvis Villafastighet, medverkar i affärens finansiering genom att ge lån till köpa— ren. Lån — reglerade genom säljarreverser — sker vanligtvis mot säkerhet av pantbrev i den ifråga— varande fastigheten, ibland kompletterad med borgen, eller av bankgaranti. Utgångspunkten för låneupplägg— ningen, vid vilken fastighetsmäklare och bank ofta medverkar, är att säkerheten skall vara betryggande.
Inte sällan förvaltas reversen för säljarens räkning
av bank, som alltså aviserar låntagaren om räntebetal— ningar m.m. och sätter in beloppen på långivarens
konto i banken.
Säljarreverserna har ofta en löptid på 2 till 5 år utan amortering. Längre löptider med amortering kan också förekomma. Räntan har ofta varit diskonto
+ 4—6 %.
Sin största omfattning torde Säljarreverserna ha haft under slutet av 1970—talet och ett stycke in på 1980— talet. Deras sammanlagda omfattning har uppskattats till miljardbelopp. De har från vissa synpunkter be— traktats som en inte helt sund företeelse. Säljarens villighet att medverka med lån har berott av den köpe— skilling han kunnat få ut, dvs. säljarens medverkan har lett till ett högre pris på fastigheten. Motivet kan ha varit att om han velat omsätta reversen i kon— tanter genom överlåtelse han endast har kunnat få ut ett belopp som varit väsentligt mindre än det nomi— nella. Köpare av reverser har enligt annonsering varit villiga att betala från omkring 60 % av nomi— nella värdet och uppåt. Bakom den prissättningen kan bl.a. ha legat antaganden om fortsatt inflation till löptidens slut. Låntagaren har kunnat råka i avse— värda svårigheter efter utgången av den ofta korta löptiden. Han har inte kunnat få bankkredit och re— versinnehavaren har stundom inte visat något till— mötesgående. Denne har utan förbarmande kunnat ut— nyttja sina legala möjligheter att skaffa sig betal—
ning ur panten.
Huvudsakligen den beskrivna utvecklingen ledde till initiativ från kreditinstituten. Institut som varit inriktade på oprioriterad kreditgivning - t.ex. GIGAB, SIGAB och Svensk Fastighetskredit — och som tillkom— mit med bl.a. riksbankens medverkan förutsätter en kreditgivning som skulle kunna minska behovet av säljarreverser. Sparbankerna bildade SPAFI och PK—
banken startade PKkredit i liknande syfte. Stadshypo—
teksföreningarna var också med i denna bild.
Riksbanken tog upp frågan om säljarreverser och för— klarade sina riktlinjer för den oprioriterade kredit— givningen i följande artikel i Kredit— och Valutaöver— sikt 1980:1).
Vad avser de reverser som upprättas mellan köpare och säljare i anslutning till fastighetsöverlåtelser skall löptiden vara minst 10 år. Det är angeläget att institut, banker och fastighetsmäklare medver— kar till att följande regler tillämpas för 10—års— reverser:
— årliga amorteringar men med möjlighet till amorteringsfrihet i 2 år — amorteringarna skall fördelas så att ingen års- amortering blir större än 1/8 av det belopp var— på reversen utställts — räntan, som kan vara fast eller rörlig, anpassas så att reversens andrahandsvärde hålls uppe och realisationsvinster/förluster begränsas.
Instituten kan även förvärva utelöpande säljarre— verser. Dessa skall, såvitt de utfärdats efter det att dessa riktlinjer offentliggjorts, fylla ovan angivna krav. De här ställda kraven på säljarre— verser är minimikrav. Längre löptider utgör själv— fallet inget hinder. Även för sådana mera långfris— tiga reverser bör amorteringsplanen utformas så att inte någon årsamortering överstiger 1/8 av lånebeloppet.
Det ansågs också att säljarreverserna rätt hanterade kunde vara ett positivt inslag i kreditmarknaden. I den förut åberopade artikeln anfördes ytterligare
följande.
De krav som ställs på säljarreversernas villkor bör leda till en sanering av denna marknad. Många nu förekommande säljarreverser saknar amorterings— plan. När en sådan revers förfaller har husägaren kanske ingen möjlighet att lösa in den. Utrymme saknas måhända på kreditmarknaden för att lägga om reversen till ett reguljärt lån. Det har därför ansetts viktigt att reverserna framöver utformas med krav på amorteringar under en lång följd av år. Genom att de som är verksamma på fastig—
hetsmarknaden vet att instituten inte skall befatta sig med säljarreverser som inte uppfyller de upp— ställda minimikraven, kommer dessa krav att få en normerande effekt även för säljarreverser utanför den kontrollerade kreditmarknaden. Sådana reverser kommer sjävfallet att finnas i betydande utsträck— ning även efter nu vidtagna åtgärder. Rätt hantera— de utgör de ett positivt inslag i den totala kredit— marknadsbilden. '
Säljarreverserna utgör ett instrument för kanalise— ring av hushållssparande till bostadssektorn. Den som lagt ned sitt sparande i bostad, ställer vid försäljning av sitt hus och godtagande av en säljar— revers detta sparande till förfogande för andras behov av bostadsfinansiering. Köpeskillingen för— vandlas inte omedelbart till likvida medel, som eljest skulle bli fallet, utan tar formen av ett lån med successiv återbetalning. Även andra former för sammankoppling av institutens upplåning och utlåning kan tänkas, t.ex. genom att långsiktigt sparande ger möjlighet till framtida krediter.
Bättre förutsättningar institutionellt sett för oprio— riterade krediter till bostäder och lättnader på kre— ditmarknaden har starkt minskat behovet av säljarre—
verser .
Ett led i de förutnämnda institutens kapitalanskaff— ning är kapitalmarknadsreverserna, vilka ges ut av de förutnämnda instituten. Tillämpat system har fungerat på det sättet att institutens medverkan med kredit till köpare av fastighet blir beroende av att sälja— ren bidrar till finansieringen genom förvärv av kapi- talmarknadsrevers som det kreditgivande institutet ger ut. Tillämpningen av systemet kan skifta något mellan instituten.
Kapitalmarknadsreverser utgivna av fondgilla institut (samtliga förutnämnda institut) kan betraktas som säk— ra papper. Placering i dessa är inte förenad med större risk än köp av bostadsobligationer. Kapital— marknadsreversernas villkor kan vara olika. Löptiden är 5—10 år och reversen kan vara med eller utan amor—
tering. Räntan kan vara bunden eller räntejusterings—
klausul förekomma. Räntesatsen har vid 10 % diskonto skiftat mellan drygt 13 % och drygt 14 %.
Skattereglerna för samtliga de värdepapper som be— handlas i detta avsnitt är desamma som för obliga- tioner (se avsnitt 3.3). Det är dock osäkert hur bevis om Vinstandelslån skall behandlas vid realisa— tionsvinstbeskattning (se SOU 1981:95 s. 213). Rea— 1 vinst på konvertibla skuldebrev realisationsvinst—
beskattas på i princip samma sätt som aktier; 3.5 Fast egendom )
Ett placeringsalternativ är förvärv av fastighet. Allmänt gäller att kostnader för drift och under— håll av fastigheter ökat mycket kraftigt under senare år. Kapitalkostnaderna för fastighetsägare har däremot ökat i betydligt lugnare takt. Drifts— och underhållskostnadernas andel av de totala kost—
naderna har stigit fortlöpande under 1970—talet.
Drifts— och underhållskostnaderna har ökat i snabbare takt än vad som gällt för prisutvecklingen i allmän— het. Medan t.ex. de totala kostnaderna för drift och underhåll av nyproducerade flerbostadshus ökade un— der perioden 1968—80 med hela 328 % ökade konsument— prisindex med 155 % (se underhållsfondsutredningens betänkande SOU 1981:47 s. 25). Denna snabba ökning
av drifts— och underhållskostnaderna har i första
hand orsakats av energiprisernas ökning.
Placeringsformen fastighet har i allmänhet inneburit
en mycket god värdetillväxt. Med tanke på dagens re—
lativt låga direktavkastning på fastigheter och de höga kostnaderna för skötseln av dessa kan det dock ofta synas bättre att köpa aktier i fastighetsbolag. Förvärv av fastighet förutsätter att kapitalplacera— ren funnit det ekonomiskt motiverat att till sig mer eller mindre fast knyta specialistkompetens. Härigenom skapas förutsättningar för en god förvaltning av fas— tigheterna men också säkerhetsmässigt riktigt utförda
värderingar av dessa.
Placeringsformen har i allmänhet inneburit en mycket
god värdetillväxt. Detta framgår av diagram 2.
2
Dia ram
BYGGNADSKOSTNADSINDEX JÄNFÖHT MED KONSUMENTPFIISINDEX OCH BANKINLANING 1963-1983
500 400 300 300 200 200 100 100
63 65 67 69 7 1 73 75 77 79 6 1 83
' ' ' BYGGLKOSTNADSIW
I den mån statligt förvaltade fonder är skattskyl— diga för tillfällig förvärvsverksamhet beräknas vid försäljning av fastigheter realisationsvinsten i huvudsak på följande sätt. Från försäljningspriset drar man fastighetens ingångsvärde, dvs. köpesumman i allmänhet, som uppräknas med ett omräkningstal för förvärvsåret. Vidare får man räkna av förbättrings— kostnader om minst 3 000 kr. under ett och samma år. Även dessa får uppräknas med omräkningstalet för det år kostnaden uppkommit. Indesuppräkning av såväl in— gångsvärde som förbättringskostnader får dock ske fr.o.m..fjärde året efter förvärvsåret. Vidare räk— nar man av ett fast tillägg på 3 000 kr. per varje påbörjat kalenderår som det funnits bostadsbyggnad på fastigheten. Detta avdrag, det s.k. 3 OOO—kronors— avdraget, är slopat för innehavsår efter 1980. Slut— ligen får köp—, försäljnings- och lagfartskostnader
avräknas. Det som återstår tas upp till beskattning.
3.6 Reverslån
När bankerna är förhindrade att öka sin utlåning förmedlar bankernas notariata avdelningar kontak— ter mellan långivare och låntagare. Även om man på så sätt går miste om inlåning hålls både långivare och låntagare inom resp. banks intressesfär. Det finns två anledningar till varför bankerna spelar en viktig roll i denna låneförmedlande verksamhet (s.k. notariatlån). För det första har de det kon— taktnät, som krävs för att till låga kostnader sammanföra långivare och låntagare. Det är speci— ellt fallet när både långivare och låntagare är kunder i samma bank. För det andra fungerar banker— na som informationskanal, när det gäller att be— döma vilken grad av risk som är förknippad med lån—
givningen.
Säkerheten för reverslån är ofta pant i fast egen— dom. Även andra former av säkerhet kan förekomma. Innan medel pladeras i reverslån, skall säkerhetens värde prövas. Detta kan kräva direkta kontakter mel— lan placeraren och den enskilde låntagaren. Banken går inte i god för dess värde eller garanterar att låntagaren betalar sin skuld. Banken är endast ett förmedlingsorgan men har som sådant att göra i prin— cip samma prövning som om den själv vore kreditgi—
vare.
Lånen är vanligen reverslån med en löptid på 1—3 år, men lån med längre löptid förekommer också. Räntan är i regel högre än räntan på finansbolagens rever— ser. Lånens löptid och diskontot samt riskgraden i förhållande till alternativa placeringar styr ränte— sättningen. Lånen är inte underkastade lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel.
Det är inte bara banker som förmedlar reverslån,
det gör även privata bankirer, låneförmedlingsby— råer och mäklarföretag. Hos dessa får långivaren ofta högre ränta men han tar samtidigt större risker (vissa mäklarföretag står dock under bankinspektio—
nens kontroll).
3.7 Placering på räkning i bank
Placering på räkning i bank innehåller många alter— nativ. Sålunda finns räkningar med varierande upp- sägningstid och ränta. Av särskilt intresse vad gäller fondmedels placering på räkning i bank är specialinlåningen, som blivit den huvudsakliga in— låningsformen för i första hand större kassaförval—
tare som företag, organisationer och myndigheter samt kapitalplacerare av olika slag. Bankcertifikaten har visserligen i betydelse men volymmäs—
sigt överstiger dock specialinlåningen bankcertifika—
ten. Specialinlåning och bankcertifikat mkr År; kvartal 84:4 05:1 85:2 84:1 84:2 84:3 Specialinlåning Affärsbanker 55285 46656 37829 48817 41614 41588 Sparbanker 14423 12069 10303 12689 12029 11957
Föreningsbanker 1173 924 736 1299 1032 1023
Bankcertifikat Affärsbanker 20648 26672 21961 26470 17156 24901 Sparbanker 447 637 1177 529 542 770 Föreningsbanker 25 10 21 30 1 2 3.8 Andra placeringsformer
Utöver de i det föregående närmare presenterade pla— ceringsformerna bör här omnämnas de två i utredningens betänkande SOU 1982:62 beskrivna placeringsalternati— ven placering på räkning hos riksgäldskontoret och placering på statsverkets checkräkning.
Räkning hos riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret har främst till uppgift att förvalta statsskulden. Ett viktigt led i denna förvaltning är upplåningsverksam— heten. Den aktuella bestämmelsen härom återfinns i regeringsformens kapitel om finansmakten, vari före— skrivs att regeringen inte utan riksdagens bemyndi— gande får ta upp län eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Vidare sägs att under riks— dagen skall finnas myndighet med uppgift att i enlig— het med riksdagens bemyndigande ta upp och förvalta lån till staten samt att närmare bestämmelser härom meddelas i lag."
Med stöd av detta grundlagsstadgande har antagits lagen (1982:1158) om riksgäldskontoret. Genom denna
lag (3 S) bemyndigas riksgäldskontoret att ta upp och förvalta lån till staten. Riksgäldskontoret har enligt samma paragraf vidare till uppgift att i enlighet med riksdagens beslut ställa krediter till förfogande för statlig och annan verksamhet samt ikläda staten garantier. Kontoret skall även utföra övriga uppdrag och åligganden som kontoret får av riksdagen eller av regeringen med riksdagens medgivande.
Enligt lagens 4 5 får riksgäldskontoret ta upp lån till staten för
1. finansiering av löpande underskott i statsbudgeten och av andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut,
2. tillhandahållande av sådana krediter och fullgöran— de av sådana garantier som sägs i 3 S,
3. amortering och inlösen av statslån ävensom uppköp av statslån i utländsk valuta samt
4. tillgodoseende av riksbankens behov av valutare— serv och av statspapper för marknadsoperationer.
Obligationer och andra förbindelser som riksgäldskon— toret ger ut för statens räkning skall enligt lagens 5 5 vara ställda att återbetalas på viss bestämd för— fallodag eller efter uppsägning eller genom årliga av— betalningar enligt uppgjord amorteringsplan. Med denna begränsning får riksgäldskontoret bestämma villkoren för lån som skall tas upp.
I 6 S stadgas att riksgäldskontorets kontanta medel skall, i den mån de inte behöver användas för utbe— talningar, insättas på kontorets checkräkning i riks— banken.
Uppkommer under riksgäldskontorets verksamhet anled— ning att väcka fråga om författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, får — enligt lagens 11 S — fullmäktige göra framställning i ämnet såväl till riksdagen som till regeringen.
Huvuduppgifterna för riksgäldskontoret är i dagsläget dels att låna upp pengar i Sverige eller utomlands, dels att ingå garanti för lån. Exempel på statsgaran— ti som riksgäldskontoret på statens vägnar lämnar är garanti som kontoret ställt till de svenska varven-
De viktigaste formerna för upplåning är försäljning av räntebärande obligationer och premie— och sparobligae tioner samt — när det gäller kortfristig upplåning — statsskuldväxlar, Skattkammarväxlar och upptagande av s.k. dagslån hos bankerna. Härtill kommer den lpp— låning som sker genom allemanssparandet.
statsverkets inkomster är ojämnt fördelade under bud— getåret. Härigenom uppkommer ibland stora kortfristiga lånebehov som huvudsakligen måste täckas genom skatt— kammarväxlar, dagslån och andra kortare förbindelser.
Ibland kan också uppkomma kortfristiga överskott, som riksgäldskontoret placerar räntebärande på checkkonto i riksbanken.
Som upplåningsform tillkommer lån hos statsinstitutio— ner och fonder m.m. Denna upplåningsform spelar i jäm— förelse med andra upplåningsformer en underordnad roll Lån hos statsinstitutioner och fonder uppgick den 30 juni 1985 till sammanlagt 14,5 miljarder kr. fördela— de på ett 20—tal olika långivare.
Riksgäldskontoret har under de senaste åren i stor ut— sträckning erbjudit marknadsmässiga villkor i sin upp-
låning.
statsverkets checkräkning
De statliga myndigheternas betalning förmedlas i hu— vudsak av postgirot. Ett mål vid utarbetandet av be— talningsrutiner har varit att minimera myndigheternas kassahållning utanför statsverkets checkräkning. De medel som inte omedelbart behövs för utbetalning skall vara insatta på statsverkets checkräkning i riksbanken. Genom att någon medelsplacering normalt inte tillåts utanför statsverkets checkräkning i riks— banken kan statens upplåningsbehov hållas lägre. Där— till kommer större möjligheter till överblick och kontroll av statens medel samt ökade möjligheter att prognosticera kassamedelsbehovet i statsverket.
Varje myndighet kommunicerar direkt med statsverkets
checkräkning i riksbanken. Detta innebär att varje in— och utbetalning som bokförs på myndighets postgirokon— to betraktas som bokförd på statsverkets checkräkning. Ett mindre antal myndigheter har dessutom direkt drag—
ningsrätt på checkräkningen.
Varje myndighet har minst ett postgirokonto för in— betalningar. Varje bokförd inbetalning leder till en kontering på kontot "statsverkets checkräkning". Postgiroinbetalningarna töms i flera steg till check—
räkningen.
Till skillnad från vad som gäller för inbetalningar saknar myndigheterna i regel egna postgirokonton för utbetalningar. I stället sker i normalfallet utbe— talningarna från redovisningscentralernas postgirokon— ton för utbetalningar avseende myndigheterna inom re—
dovisningsgruppen. Dessa konton skall aldrig uppvisa
något saldo.
Samma dag som utbetalningarna verkställs i postgirot sker avräkning mot det centrala postgirokontot för statsverkets checkräkning. Om viss dags utbetalningar inte täcks av influtna medel som överförts till detta postgirokonto, täcks de via statsverkets checkräkning i riksbanken. I det omvända fallet levereras över— skottsmedel till riksbanken. Postgirots avkastning på sina medel är till en del bestämda av PK—bankens ut— låningsränta och till en annan del beroende av vid varje tillfälle gällande ränta på dagslån och skatt— kammarväxlar. Statliga betalningar sker normalt genom system S. Detta bygger på principen att en inbetalning eller en utbetalning vanligen sker över postgiro och att den endast behöver krediteras eller debiteras ett huvudbokföringskonto. Motkonto är alltid statsverkets
checkräkning och systemet utför automatiskt motbok—
föring.
Inbetalningar till t.ex. länsstyrelse av medel som skall innestå i bank inflyter sålunda normalt på
länsstyrelsens inbetalningspostgirokonto. Kontering sker då på vanligt sätt i system S. Utbetalning av dessa medel sker till avsedd bank sedan över post—
giro från länsstyrelsen.
Utbetalningar av medel som innestår på räkning i bank kan verkställas på vanligt sätt genom system S. Utbe— talningen sker då i regel över postgiro dvs. i reali- teten från statsverkets checkräkning. Därvid uppstår
en obalans för fonden e.d. som utjämnas genom över—
föringar av medel från bankräkningen till postgirokon— to för inbetalningar i system S.
Möjligheten att ha medel placerade på statsverkets checkräkning i riksbanken har uppenbara fördelar. Placeringsformen är enkel och fordrar inte någon sär— skild administration. Den är vidare ägnad att minska statens upplåningsbehov. I den mån medlen på stats— verkets checkräkning uppgår till större belopp än som bedöms erforderligt för att möta beräknade, före—
stående utbetalningar överförs de nämligen till riks-
gäldskontoret.
4 TIDIGARE REFORMFöRSLAG BETRÄFFANDE PLACE— RINGSREGLER FÖR STATLIG FONDADMINISTRATION
4.1 Statskontorets utlåtande år 1929
I statskontorets utlåtande beträffande grunderna för den placeringspolitik som ålagts olika verk och myndig— heter såvitt gäller placeringen av statsverkets jämte därtill hörande fonders kapital (SOU 1929:35) var hu— vudfrågan att skapa enhetliga och mer tidsenliga reg— ler beträffande placeringen av de statligt förvaltade medlen. I utlåtandet ansåg sig statskontoret inte kunna förorda en föreskrift om uppdelning av medlen på skilda placeringsobjekt. Statskontoret diskuterade bl.a. om man vid placering av medel i lån mot inteck— ning i jordbruks— eller annan fastighet någon bestämd gräns för dylik belåning borde fastställas och om sär— skild sakkunnig besiktning och värdering kunde anses erforderlig. Statskontoret anförde därvid bl.a. (se SOU 1929:35 s. 29 ff).
Enligt statskontorets uppfattning är föranstaltandet av särskild sakkunnig besiktning och värdering ej under alla förhållanden erforderligt. Så länge belå— ningen hålles inom tämligen snäva gränser, exempelvis inom 60 procent av taxeringsvärdet, lärer det icke innebära någon risk att vid avvägandet av lånebeloppet hänföra sig till fastighetens taxeringsvärde med hän- synstagande till övriga omständigheter, som, utan att särskild värdering därför behöver anlitas, äro ägnade att tjäna till ledning för säkerhetens bedömande. Vill man emellertid begagna sig av en högre belåningsgräns, kan det onekligen vara av vikt att genom en särskilt anordnad värdering få ett ytterligare stöd för kännedo— men om fastighetens verkliga värde. Någon anledning att i förevarande avseende göra skillnad på jordbruks— och annan fastighet såsom placeringsobjekt anser stats— kontoret icke föreligga.
På grund av vad sålunda framhållits anser sig stats— kontoret kunna förorda en bestämmelse av innehåll, att mot säkerhet av inteckning i fast egendom inom riket lån må, med hänsyn tagen till fastighetens läge, yt— innehåll, brandförsäkring och avkastning, utlämnas till belopp, ej överstigande 60 procent av senast fastställda taxeringsvärde eller, där genom särskild värderings anställande utrönts, att högre belåning kan anses motiverad, inom två tredjedelar av samma taxeringsvärde.
Statskontoret anförde bl.a. följande beträffande frå— gan om fondmedel borde överlämnas som lån mot ränta till riksgäldskontoret.
Statskontoret anser för sin del, att möjlighet bör beredas de fondförvaltande myndigheterna att, i den mån en med hänsyn till de förvaltade fondernas ända— mål tillfredsställande avkastning därigenom kan er— hållas, till riksdgäldskontoret hembjuda sina fond— medel såsom lån, men att detta icke bör ske annat än efter frivillig överenskommelse mellan riksgälds— kontoret och vederbörande fondförvaltning. Kommer den ifrågasatta centrala fondförvaltningen till stånd och en stor del av kapitaltillgångarna alltså att sam- las i en hand, lärer detta komma att betydligt under— lätta en sådan anordning.
4.2 1943 års fondutredning
I en den 2 juni 1943 av statskontoret avgiven utred— ning avseende de statskontorets förvaltning under— ställda, räntebärande fonderna angavs att de i 1929 års utlåtande närmare utvecklade riktlinjerna för den statliga fondförvaltningen syntes i sina huvud— drag alltjämt kunna läggas till grund för blivande
bestämmelser i ämnet.
4.3 1956 års fondutredning
I en framställning år 1955 hemställde statskontoret
att få placera viss del av de av kontoret förvaltade fonderna i aktier och förlagsbevis. över nämnda fram— ställning yttrade sig bl.a. dåvarande bank— och fond— inspektionen, som framförde tanken på en samförvalt—
ning av de statliga donationsfonderna samt föreslog
att en utredning skulle verkställas.
1956 uppdrogs åt en utredning (1956 års fondutredning) att göra en översyn av den statliga fondförvaltningen. Statskontorets utlåtande från 1929 och 1943 års utred— ning hade då ännu inte lett till någon åtgärd vad
gäller placeringsreglerna.
I sitt betänkande (SOU 1959:29) Donationsfonder och övriga diverse medel inom statsförvaltningen konsta— terade utredningen — som valt att inte i detalj kart— lägga medelsförvaltningen — att placeringsformerna var varierande. Utredningen anförde bl.a. följande.
Genom mottagandet av donationsfonder och gåvomedel kan sålunda staten sägas ha påtagit sig ett förval— taransvar, vilket till sin innebörd närmast är att jämföra med det ansvar som åvilar en förmyndare eller god man. Liksom ensådan förtroendeman bör staten vid fullgörande av sitt förvaltningsuppdrag tillse, att de anförtrodda medlen såvitt möjligt placeras på ett sätt, som medger trygghet för deras bestånd. Härav följer, att staten vid valet av placeringsobjekt icke kan nöja sig med att fästa avseende vid endast vissa risker men bortse från andra. En allsidig prövning av riskmomenten bör ske, och härvid måste skälig hän— syn tagas till de förändringar som inträtt under se— nare årtionden. Från att tidigare den nominella för— lustrisken ansetts vara den väsentligaste placerings— risken, framstår sålunda i dag värdeförsämringsrisken såsom den allvarligaste. Uppenbarligen finns det i och för sig icke något skäl att värdera en förlust uppkommen genom värdeförsämring under en inflations— period annorlunda än en nominell förlust. Då allmänt vedertagna regler om riskfördelning vid placering av fondkapital bör tillämpas även beträffande dona— tionsmedlen, måste en anpassning av placeringsregler— na ske till utvecklingen, så att större valfrihet erhålles.
1956 års fondutredning förslog i sitt betänkande
SOU 1959:29 bl.a. medelsplaceringsbestämmelser dels för de medel som förutsatts bilda en föreslagen ny gemensam fond hos statskontoret, dels sådana medel som även i fortsättningen skall förvaltas särskilt
hos statskontoret eller hos annan myndighet.
Vad gäller de föreslagna reglerna för den gemensamma fondförvaltningen hos statskontoret anförde utred— ningen bl.a. följande (se nyssnämnda betänkande
s. 35 ff).
Utredningen vill vidare göra det allmänna uttalandet beträffande statskontorets placeringsverksamhet, att placeringarna i allmänhet bör vara långsiktiga.
I första hand synes statskontoret även fortsättnings— vis böra beredas möjlighet till medelsplacering i obligationer. En väsentlig förutsättning för att den föreslagna samförvaltningen skall fungera rationellt är, att de ingående placeringsobjektens värden lätt och säkert skall kunna fastställas. Detta bör därför uppställas som ett villkor för obligationsinnehavet.
I fråga om rätten att placera samförvaltningens ka— pital genom utlämnande av lån, alltså i andra skuld— förbindelser än obligationer, torde till en början någon tvekan inte behöva hysas för lån till staten och kommuner. — Rätten att utlämna förevarande lån synes utredningen, liksom för närvarande gäller, böra begränsas till inhemsk gäldenär. Ävenledes bör lån som garanterats av staten, kommun eller därmed jäm— förlig samfällighet komma i fråga.
Utredningen vill vidare förorda, att statskontoret skall äga rätt utlämna lån mot säkerhet av sådana obligationer som ämbetsverket föreslås få inneha för den gemensamma fondens räkning.
Statskontorets nuvarande rätt att placera i inteck— ningslån synes böra utvidgas. En fixerad övre gräns för belåningen torde dock fortfarande böra föreskri— vas. I likhet med vad som gäller för Sparbankernas bundna utlåning anser utredningen, att belånings— gränsen bör ligga vid sextio procent av senast fast— ställda taxeringsvärde. För att ytterligare garanti skall vinnas vid fastighetbelåning bör också före— skrivas, att inteckningen skall ligga inom sextio procent av ett särskilt av ämbetsverket godtaget uppskattningsvärde å fastigheten. Vidare synes med hänsyn till säkerhetsskälen inteckningsobjekten böra begränsas till fastigheter för huvudsakligen bostads— och kontorsändamål samt jordbruksfastig— heter inom riket. Även tomträtt till sådan fastighet synes böra godtagas såsom säkerhet.
Insättning i bankinrättning torde lämpa sig väl för medel som samförvaltningen bör ha tillgängliga med relativt hög likviditet. — Medelsplacering i form av fastighetsinnehav, närmast bostadsfastigheter, är i och för sig en placeringsform som skulle kunna
tänkas innebära stora fördelar för samförvaltningen. Fastigheterna är i tämligen hög grad skyddade från inflationistisk värdesänkning, även om hyresregle— ringen i vissa fall medför en betydande press på avkastningen. Tillgången på placeringsobjekt kan också förutsättas vara tillfredsställande.
Mot dessa uppenbara fördelar måste vägas vissa nack- delar med direkt ägande och förvaltande av fastig— heter. För det första skulle skötseln av fastigheter— na kräva viss ytterligare personal hos statskontoret.— Vidare bortser inte utredningen ifrån, att en bo— stadsfastighetsförvaltning direkt driven av staten skulle medföra konsekvenser i olika riktningar och kanske inte bli så lönsam som en förvaltning driven i annan form. Då slutligen de huvdusakliga fördelar, som fastighetsinnehav såsom placeringsform kan inne— bära, även står att vinna genom indirekt ägarskap, dvs. aktieinnehav, i enlighet med den rätt till aktieplacering'som utredningen i det följande kommer att föreslå, synes — åtminstone tills vidare — fas— tighetsinnehav inte böra tagas med i placeringsföre— skrifterna.
Utredningen har diskuterat frågan om medelsplacering i aktier och förlagsbevis. För en rätt till placering i aktier talar den relativt höga grad av värdebestän— dighet som aktier kan anses besitta. För att närmare utreda frågan om aktiers värdebeständighet har utred— ningen gjort en jämförelse för åren 1925—1958 mellan aktieindex och konsumentpriser (se diagram)X). Dia— grammet visar bland annat, att den genomsnittliga aktiekursen nästa hela tiden legat över konsument— prisindex. Utredningen vill kraftigt understryka, att det anförda diagrammet gives med flera reserva— tioner. En viss skepsis måste rent allmänt hysas gentemot indexserier för relativt långa tidsrymder. Samhällets strukturförändringar förtar nämligen den direkta jämförbarheten. Det är vidare tydligt, att konsumentprisnivån inte är den enda tänkbara mätaren av penningvärdets förändringar.— Istort sett bekräf— tar dock den företagna undersökningen, att aktie— placeringar under de senaste decennierna har medfört en påtaglig realvärdesäkring.
Beträffande avkastningen på aktier torde det rent allmänt kunna sägas, att den effektiva förräntningen i stort sett varierar med den allmänna räntenivån.
En fördel med placering i aktier, som utredningen vill framhålla, är, att en dylik placering på in— direkt väg medger placering i sådana s.k. realvär— den, t.ex. stadsfastigheter och skog, som sakligt
x) Diagrammet utelämnat här.
sett vore väl ägnade att direkt placera samförvalt— ningens kapital i, men där den praktiska förvalt— ningen tarvar en särskild organisation. '
Mot aktieplacering av fondmedel talar givetvis i första hand förlustrisken. Denna risk är emeller— tid i främsta rummet och i sina mest drastiska yttringar individuell för visst värdepapper eller hänförlig till viss grupp av aktier. Genom en till— räcklig spridning av aktiesortimentet kan därför förlustrisken normalt sett i betydande grad elimi— neras. Utredningen vill emellertid understryka, att kurserna på de fondbörsnoterade aktierna för närvarande drivits upp så högt, att ett allmänt kursfall inte kan uteslutas. En följd av dagens höga kursläge, särskilt på de "realvärdebetonade" aktierna är att obligationsräntan kommit att ligga väsentligt högre än den genomsnittliga effektiva aktieräntan. Denna förräntningssynpunkt kan man inte bortse ifrån vid fondmedelsförvaltning. Vidare kan anföras, att aktierna främst har betydelse som vär— debevarare i tider av inflationistisk ekonomisk ut— veckling. Vid relativt stabilt penningvärde och i depressionstider kan obligationsplaceringar vara en bättre placeringsform.
Den av utredningen föreslagna samförvaltningen inne— bär ett system, där den gemensamma fondens placerings— objekt skall vara enkelt och effektivt värderingsba— ra. Av denna anledning och med hänsyn till önskemålet att aktierna skall representera stabila, välkända företag har utredningen stannat inför en begränsning av rätten till placering i aktier till att gälla så— danasom noteras på Stockholms fondbörs.
Även en begränsning av aktieinnehavets andel av det totala fondkapitalet synes av flera anledningar moti— verad. Utredningen har därvid stannat vid en begräns— ning av aktieplaceringen till tjugofem procent av det vid senaste bokslutstillfället redovisade netto— kapitalet. Efterhand som närmare erfarenheter vinnes synes ifrågavarande maximeringsregel böra bli före— mål för omprövning. Utredningen, som är väl medveten om att begränsningen, i jämförelse med t.ex. Nobel— stiftelsen, kan synas snäv, förutsätter emellertid, att en omplacering till aktier kommer att ske smidigt och utan hastiga förskjutningar samt under en över— gångstid, vilken enligt sakens natur måste bli ganska lång. Att därför redan nu diskutera en utvidgning av aktieplaceringsrätten utöver de tjugofem procent som föreslagits har förefallit inaktuellt.
Förutom aktier anser utredningen, att även förlags— bevis bör utgöra objekt, i vilka statskontoret skall äga rätt att placera den nya gemensamma fondens kapi— tal. Med hänsyn till den relativt höga grad av säker— het som utredningen tillmäter dessa papper vill ut—
redningen inte förorda någon annan uttrycklig begräns— ning än att endast förlagsbevis, som är noterade på Stockholms fondbörs, bör få komma i fråga.
Vad beträffar de fondmedel som skall förvaltas sepa— rat hos statlig myndighet anförde utredningen bl.a. följande (se SOU 1959:29 s. 40).
Redan vid behandlingen av de principiella riktlinjerna för en samförvaltning inom statskontoret av statens do— nationsfonder har utredningen framhållit, att regler— na för placeringen av de donationsmedel som inte skulle ingå i samförvaltningen ej kunde vara lika liberala som de som skulle gälla för denna. Härför angavs flera mo— tiv. Riskfördelningen vid förvaltningen av ett mycket stort kapital kunde bli mer långtgående. Den speciella organisation med särskild sakkunskap och erfarenhet som finnes och föreslås tillskapad hos statskontoret kunde ges större frihet i placeringsfrågor m.m.
Vid sina överväganden har utredningen kommit till den slutsatsen, att placeringsreglerna för de av skilda myndigheter förvaltade donationsfonderna bör bygga på gällande konventionella föreskrifter, som i skilda sam— manhang meddelats för olika fonder.
Vad gäller andra statligt förvaltade medel än dona— tionsmedel anförde 1956 års fondutredning bl.a. följande (se SOU 1959:29 s. 45 ff).
Det är givet, att det sällan kan förebäras sådana skäl, som anförts i fråga om donationsfonderna, för en värdebeständig placering av de övriga diversemee delsfonderna. Tvärtom synes dessa medel ofta böra vara insatta på statsverkets checkräkning. Då det gäller att finna en norm, efter vilken medelsplace— ringen skall bedömas, har fondmedlens samband med statsbudgeten, d.v.s. med skattemedel, synts utred— ningen kunna tjäna som utgångspunkt. Det kan sålunda anses ganska naturligt, att sådana fonder som härrör från riksstatsmedel förblir oplacerade. I detta fallet kan man ofta jämföra en fond med behållningen på ett reservationsanslag. I enlighet med det förda resone— manget finner utredningen det sålunda vara logiskt att bibehålla fonderna för idrottens och frilufts— livets främjande samt lotterimedelsfonden oplacerade. Likaså förefaller det rimligt, att fonder bildade av legala avgifter i allmänhet icke blir föremål för placering. Ju närmare fondmedlens natur kommer dona— tionsmedlens, d.v.s. ju större enskilt intresse som knyter sig till dessa medel, desto starkare torde skälen för placering av medlen vara.
Det anförda är ett principiellt resonemang, som inte alltid är tillämpligt i de individuella fallen. Vida— re får man inte bortse från att det ibland kan före— ligga rättsförhållanden, som bryter mot den uttalade
principen.
Under remissbehandlingen av betänkandet SOU 1959:29 framfördes från flera håll kritiska synpunkter på 1956 års fondutrednings förslag vad gäller placerings—
regler för den statliga fondförvaltningen.
Några organ, däribland fullmäktige i riksgäldskonto— 525, ansåg sig inte kunna acceptera den diskrimine- ring, som enligt fullmäktige låg i att placeringsbe— stämmelserna enligt normalplaceringsreglementet skulle bli snävare än de bestämmelser, som föreslogs för pla- cering av de donations— och liknande medel, som skulle ingå i statskontorets samförvaltning.
Även det större konsistoriet vid universitetet 1 Upp—
sala var kritiskt mot utformningen av normalplacerings— reglementet och anförde.
De begränsningar av fondplaceringsmöjligheterna, som enligt normalplaceringsreglementet skulle gälla, inne— bärande att placering i aktier och fastigheter icke vidare skulle vara medgiven, framstår såsom icke blott opåkallade utan direkt skadliga och såsom en form av partiell konfiskation av donationsfondernas reella tillgångar. Bestämmelserna i donationsbreven angående placering i obligationer och andra nominalvärden söka uppenbarligen sin grund i det förtroende till rikets mynt, som de i grundlagen införda reglerna om sedel— inlösningsskyldigheten skapade. Med inflationen inne— bär ett iakttagande av dylika bestämmelser därför i realiteten ett handlande mot donators vilja. Fondut— redningen har själv konstaterat den kapitalförstörel— se, som dylika placeringar medfört. För universitetets fondförvaltning hava obligationsplaceringarna i dagens läge lett till en förlust av åtminstone två tredjede— lar av det reella kapitalet. Universitetets önskan att i tid realisera sitt obligationsinnehav och söka bättre placeringar, har med hänsyn till framställda statliga önskemål ansetts icke kunna genomföras, vilket drabbat stipendiaterna. Fondutredningen fastslår för övrigt själv, att de största och för närvarande enda aktuella riskerna är förbundna med obligationsplaceringar. Olika
indexklausuler synas ock visa, att man tills vidare har att räkna med fortsatt myntförsämring. Att under sådana förhållanden föreskriva placering i obligatio— ner och andra nominalvärden, synes knappast uttrycka någon känsla av förvaltaransvar för omhänderhavda do— nationer.
Universitetet har i största möjliga utsträckning sökt placera fondmedlen i fast egendom, därvid utgående från att universitetets medelsplaceringar i regel måste vara att betrakta såsom långsiktiga, omfattan— de icke år eller årtionden utan sekler. Universitetet har härvid kunnat handla efter högsta föredöme, den donation av 320 hemman genom vilken Gustaf II Adolf återupprättade dess verksamhet. Man kan ju, om man vill göra tankeexperimentet, att konungen i stället lämnat universitetet skuldförbindelser, och föreställa sig deras värde i dag. Möjligheterna att numera för— värva dylika tillgångar äro i följd av jordförvärvs— lagstiftningen ringa. Att då ytterligare stänga denna placeringsmöjlighet genom ett förbud för fastighets— köp synes varken framsynt eller påkallat.
Dåvarande bank— och fondinspektionen anförde bl.a.
Utredningen har icke ansett sig böra medgiva place— ring i fastigheter. De skäl, som anförts för denna utgångspunkt — främst behovet av viss ytterligare personal hos det administrerande organet — kan in— spektionen icke tillmäta avgörande betydelse. Det är otvivelaktigt så — och därom har utredningen också vittnat — att placering i fastigheter kan innebära stora fördelar. Förvaltningar, som haft rätt till sådan placering, har i stor utsträckning och — såvitt inspektionen känner — med gott resul— tat använt sig av denna möjlighet. Med hänsyn till de fördelar som en placering i fastigheter kan er— bjuda, och då en sådan möjlighet skulle väsentligt underlätta en anslutning för de myndigheter, som nu har donationsmedel placerade i fastigheter, vill in— spektionen förorda att denna placeringsform redan från början medtages. En begränsning vad beträffar objektens art är dock nödvändig och därvid kan lämp- ligen användas samma norm, som utredningen föresla— git ifråga om inteckningslån.
Förslaget till normalplaceringsreglemente — vilket avses skola gälla för fondmedel, som även framdeles kommer att förvaltas separat — innebär väsentligt restriktivare placeringsregler än de, som föresla— gits för samförvaltningen. Inspektionen, som delar utredningens uppfattning att snävare regler bör till— lämpas för de separat förvaltade fonderna, anser att de föreslagna begränsningarna är onödigt hårda, framförallt gäller detta när fråga är om större fonder.
Inspektionen vill därför föreslå, att placering i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar må medgivas i samma utsträck— ning som inspektionen föreslagit för samförvaltningen. Detta innebär bl.a. att även av banker utbjudna in— dustriobligationer och förlagsbevis blir tillåtna placeringsobjekt. Inspektionen vill vidare föreslå att ifråga om större fonder — gränsen kan lämpligen sättas vid 100.000 kronor — även placering i börsno— terade aktier tillåtes, dock endast intill ett sam— manlagt belopp motsvarande högst 25 procent av fon— dens kapital.
1956 års fondutrednings förslag ledde till inrättan— det av en gemensam placeringsfond hos statskontorets fondbyrå och tillkomsten av 1968 års kungörelse om
placering av donations— och fondmedel, som förvaltas
av statlig myndighet.
4.4 Vissa framställningar om ändring i placerings—
regler
Några andra framställningar om ändring i placerings— reglerna bör nämnas här. Statskontoret hemställde i
en skrivelse till regeringen den 25 november 1971 — kompletterad av kammarkollegiet den 24 april 1974 efter övertagande av statskontorets fondförvaltning — att placeringsreglerna för allmänna arvsfonden och
den gemensamma placeringsfonden skulle ändras så att rätten att placera i aktier, som är noterade på Stock— holms fondbörs, utökades till hälften av respektive fonds behållning enligt senast fastställda balansräk— ning. Som skäl för ändringen anfördes att det före- kommer fonder som har rätt att placera en större an— del av sina tillgångar i aktier än vad här ifråga— varande fonder har, att tillgång till framstående expertis för placeringsverksamheten finns, att avkast— ningen på aktier, inklusive värdeförändringen, på
sikt i regel är högre än på andra placeringar och att hög avkastning på fondmedlen är mera nödvändig än någonsin för att fonderna skall kunna tillgodose sina ändamål. För kyrkofonden begärdes i kollegiets
kompletteringsskrivelse att högst hälften av de fond— medel som inte behövs för utbetalningar från fonden skulle få placeras i börsnoterade aktier.
I remissyttrande anförde bankinspektionen bl.a. följande.
Den begärda ändringen av placeringsbestämmelserna in— nebär en fördubbling av möjligheten att placera i aktier jämfört med nuläget. I vilken utsträckning det i själva verket föreligger behov av en sålunda vidgad möjlighet är svårt för inspektionen att bedöma. In— spektionen förmodar att värdesäkringsaspekten inte i alltför hög grad kan få dominera när det gäller do— nationsmedel, vilka förutsatts skola kontinuerligt ge en för utdelning erforderlig avkastning. Värdesteg— ringar på innehavda värdepapper ökar visserligen fon— dens förmögenhet men kan inte förutsättas ge motsva— rande möjlighet till utdelning från fonden, om de inte realiseras genom avyttring av aktier. Meningen torde inte vara att man beträffande de ifrågavarande fonderna skall bedriva en kortsiktig placeringsverk— samhet, där aktier förvärvas och avyttras på grund— val av kontinuerliga marknadsbedömningar och vars resultat blir avgörande för möjligheten att dela ut medel från fonderna.
Intresset av värdebeständighet sett över längre perio— der, vilket torde ha föranlett framställningen, torde således inte alltid vara förenligt med önskemålet om en för fortlöpande utdelning från fonderna rimlig di— rektavkastning. Det sagda synes dock inte behöva ute- sluta att man inom ramen för en i princip långsiktig och på ett väl fördelat aktieinnehav inriktad place— ringsverksamhet med värdebeständighet som mål kommer att kunna vidmakthålla möjligheterna till utdelning från fonderna.
Inspektionen motsatte sig inte bifall till framställ— ningen när det gällde allmänna arvsfonden och den ge— mensamma placeringsfonden. Förvärv av förlagsbevis borde på grund av riskkaraktären hos dessa värdepapper eventuellt inrymmas i den hälft av fondkapitalet som är avsedd för aktieplaceringar. Aktieplaceringsrätten borde eventuellt omfatta också aktier, som noteras på den s.k. fondhandlarlistan. Framställningen såvitt gällde kyrkofonden avstyrktes innan närmare erfaren—
het vunnits om tillämpningen av den så sent som år
1972 införda aktieplaceringsrätten. Inspektionen an—
förde i fråga om kyrkofonden bl.a. följande.
På grund av fondens förut beskrivna karaktär torde den genom gällande bestämmelser avgränsade sektorn för aktieplaceringar vara tämligen flytande och av— hängig av beräkningar av hur mycket medel som kan kom— ma att behövas för utbetalningar. Dessa beräkningar, vilka bör kunna ske på relativt lång sikt, torde knappast kunna utföras med någon högre grad av exakt— het. Bl.a. synes de bli beroende av hur mycket medel den utjämnande funktionen och långivningen - med beaktande av upplåningsrätten — kräver.
Fullmäktige i Sveriges riksbank förordade i sitt re— missyttrande en utredning av placeringsreglerna för de fonder, som det allmänna förvaltar, i syfte att nå större enhetlighet. Fondernas placeringsregler borde därvid sättas in i ett mera allmänt sammanhang än i kammarkollegiets framställning. Vid bedömningen av en ändrad placeringsinriktning hos fonderna borde hänsyn tas, förutom till ändamålet med resp. fond även till effekterna på kreditmarknaden och ekonomin i övrigt. Det borde också prövas, om inte en betyd— ligt enklare administrativ apparat kunde skapas på detta område. I avvaktan på en sådan utredning borde inga ändringar företas i placeringsreglerna för de aktuella fonderna. Fullmäktige anförde i övrigt bl.a.
följande.
Från kreditmarknads— och allmänekonomisk synpunkt är det inte något intresse att placeringskapaciteten på aktiemarknaden ökas på bekostnad av t.ex. placeringar i långfristiga obligationer. Under en lång period har den svenska obligationsmarknaden kännetecknats av en bristande balans mellan låntagarnas lånebehov och pla— cerarnas kapitalutbud.
Även om problemet ses enbart ur företagens synvinkel bör observeras att företagen i sin kapitalanskaffning
, är intresserade av en viss kombination av aktieemis—
sioner och annan kapitalanskaffning, t.ex. obliga— tionsemissioner. Ändring av placeringsreglerna som medför en ökning av efterfrågan på aktier på bekost— nad av efterfrågan på obligationer är ingalunda självklart till fördel för näringslivet.
De som handhar en specifik fond ser självfallet fondens placeringsinriktning i ett snävare perspektiv än det här redovisade. Möjligheten till ökad avkastning på fonden blir ganska naturligt en central fråga liksom riskerna med en övergång till mera chansartade place— ringar, under det att en placeringsförändrings verk- ningar på den omgivande ekonomin sällan beaktas. Skri— velsen följer detta mönster. Den domineras av tanken på möjligheter till ökad avkastning, varutöver disku— teras de risker som är förenade med aktieplaceringar och hur riskerna kan minskas genom anlitande av ex— pertis. Beskrivningen av riskerna är dock mindre full— ständig. Sålunda berörs inte aktiemarknadens utveck— ling efter ingången av 1974, ehuru den utgör ett exem— pel på riskerna med aktieinnehav.
Statskontorets/kammarkollegiets framställningar över— lämnades sedermera till kapitalmarknadsutredningen. I skrivelse till regeringen den 31 januari 1977 åter— kallade kollegiet emellertid statskontorets hemställan om ändrade placeringsregler för den gemensamma place— ringsfonden. Som skäl åberopades att kollegiet som permutationsmyndighet enligt lag hade justerat bestäm— melserna om placering för flertalet av sina donations— fonder genom beslut den 25 januari 1977. Önskemålet
om ökad rätt för allmänna arvsfonden och kyrkofonden att investera i börsnoterade svenska aktier kvarstod
däremot.
Att kammarkollegiet sålunda ansett det vara möjligt att de facto justera placeringsreglerna i Kungl. Maj:ts tidigare nämnda beslut den 28 juni 1968 be— ror på att dessa inte gäller, i den mån det i dona— tionsurkunden har förordnats om medlens placering. Eftersom ett permutationsbeslut innebär ändring i eller tillägg till vad donationsurkunden innehåller, gäller enligt kollegiets mening också dess beslut den 25 januari 1977 framför Kungl. Maj:ts beslut
(se SOU 1978:11 s. 726).
Handelsflottans pensionsanstalt gjorde år 1974 en framställning till regeringen om att upp till 50 procent av dess placeringsfonds tillgångar skulle
få placeras i svenska börsnoterade aktier. I fram—
ställningen anfördes bl.a..
Pensionsanstaltens fondmedel förvaltas av kammarkol- legiets fondbyrå (tidigare benämnd statskontorets fondbyrå). Bokförda värdet per den 30 juni 1973 var 192,9 milj. kronor.
Föreskrifter för placeringen meddelades av Kungl. Maj:t i brev den 29 juni 1951. Enligt dessa skall fondmedlen placeras på sätt jämlikt 274 5 lagen om försäkringsrörelse gäller för försäkringsfond.
Detta innebär att medlen skall placeras i nominella värden: obligationer, förlagsbevis, kommunlån, in— teckningslån och liknande.
Den högre avkastning, som en nominell placering ger, uppväger emellertid ej penningvärdeförsämringen.
Direktionen har övervägt vad som rimligen bör göras för att söka bevara fondernas realvärde till säker— het för gjorda eller framtida pensionsåtaganden. Där— vid har direktionen beaktat, att vissa av de av kam— markollegiets fondbyrå förvaltade fonderna — allmänna arvsfonden, kyrkofonden och placeringsfonden för vissa donationsmedel — må till viss del placeras i börsnoterade svenska aktier. Hos Kungl. Maj:t ligger sedan en tid en framställning från fondbyrån om till— stånd att öka andelen till 50 %.
Därjämte har direktionen inhämtat, att Stiftelsen Sveriges sjömanshus uppdragit åt kammarkollegiet att i enlighet med ett av Kungl. Maj:t godkänt av— tal förvalta stiftelsens medel. Regler för place— ringen av medlen fastställes av sjöfartsverket. Nu gällande regler innebär att 60 % får placeras i aktier.
Framställningen från handelsflottans pensionsanstalt överlämnades till sjömanspensionsutredningen (K 1975z9).
Frågan om placering av fondmedel i de fonder som står under statlig förvaltning har vidare övervägts av 1968 års kapitalmarknadsutredning. I sitt betänkande (SOU 1978:11) Kapitalmarknaden i svensk ekonomi ana förde denna utredning följande om möjligheten för handelsflottans pensionsanstalts placeringsfonder att placera i aktier (se SOU 1978:11 s. 729).
I fråga om handelsflottans pensionsanstalts placerings— fond, för vilken placeringsreglerna för livförsäkrings— fonderna nu är tillämpliga, bör de ändringar i dessa regler som utredningen föreslår i kapitlet om försäk— ringsbolagen gälla också för pensionsanstaltens fond. Ändringarna består bl.a. i att den fria sektorn ökas från 10 till 20 procent och att förbudet mot aktie— placering slopas inom den fria sektorn. Även pensions— anstaltens fond skulle alltså till högst 20 procent kunna placeras i aktier.
Sjömanspensionsutredningen anförde i sitt slutbetän— kande (Ds K 1978:12) Sjömanspensionering bl.a. följan— de:
Om vad kapitalmarknadsutredningen sålunda förordat genomförs, innebär det att högst 20 procent av pen— sionsanstaltens fond skulle kunna placeras i aktier.
Sjömanspensionsutredningen finner det av kapital— marknadsutredningen framlagda förslaget fullt till— räckligt för en friare placering av handelsflottans pensionsanstalts fonder och ansluter sig till detta. Sjömanspensionsutredningen lägger inte fram förslag till ändrade placeringsregler utan finner att änd— ringarna bör ske i samband med en allmän översyn av de av kammarkollegiet förvaltade fondernas placering.
För det fall sjömanspensioneringen skulle läggas om och grundas på kollektivavtal blir läget självfallet annorlunda. Den framtida fondbildning som skulle kunna komma att ske inom ramen för en kollektivav— talsreglerad anordning skulle självfallet icke be— gränsas av andra regler ifråga om placering än de som gäller för sådana anordningar i allmänhet.
I den av riksdagen godkända propositionen om den svenska kapitalmarknaden (prop. 1978/79:165) före— slogs inte någon ändring av försäkringsbolagens rätt att placera i aktier. Som skäl härför anförde de—
partementschefen bl.a. följande (se nämnda prop. s. 137).
Placering i aktier brukar betraktas som mera risk- fylld än placering i andra slags tillgångar. För— säkringsbolagen har emellertid sedan gammalt fört en försiktig placeringspolitik och har i egenskap av stora kapitalplacerare möjligheter att skapa en god riskspridning. Jag delar därför utredningens och riksbanksfullmäktiges mening att det inte med hän—
syn till riskbedömningen bör vara uteslutet att medge aktieplacering inom den fria sektorn. Man bör dock vara medveten om att placering i aktier inte ger någon garanti för värdestegring. Av vad jag nyss har anfört framgår dock att förbudet mot aktieplacering inom den fria sektorn knappast behöver slopas för att försäkringsbolagen sammantagna under överskådlig tid skall ha ett betydande utrymme för placering i aktier.
Jag vill vidare peka på att ett utmärkande drag för utvecklingen på aktiemarknaden under senare år är att placeringarna i allt högre grad görs av institut som investmentbolag och aktiefondsbolag. Hushållens aktie— ägande kanaliseras till instituten. Dessa besitter en bättre kännedom än hushållen i allmänhet om marknaden och har de resurser som krävs för att skaffa aktie— portföljer med bästa möjliga avvägning mellan avkast— ning och risk. Denna centralisering av placeringsverk— samheten till olika institut kan väntas fortsätta. Från kapitalmarknadssynpunkt är det dock att föredra att antalet institut är relativt stort. Därigenom kan olika ägargruppers synpunkter komma till uttryck när det gäller prisbildningen för aktier, nyemissioner m.m. Intresset av att antalet institut är relativt stort talar för en viss försiktighet när det gäller att utvidga möjligheterna att placera i aktier för försäkringsbolagen, som redan i dag är de största institutionella aktieägarna.
Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag det lämpligast att den vidare utvecklingen av försäkrings— bolagens aktieplaceringar avvaktas innan man avgör frågan om att avskaffa förbudet mot aktieplacering inom den fria sektorn. Jag föreslår alltså nu ingen ändring på denna punkt.
Fondstyrelsen för samefondeninga7 våren 1977 till regeringen en framställning om att få investera högst 60 procent av behållningen enligt senast framställda bokslut i svenska börsnoterade aktier.
I framställningen, som biträddes av kammarkollegiet,
anfördes bl.a. följande.
Fondens behållning per den 30 juni 1976 uppgick till i runt tal 17 milj. kr. Samefonden — liksom sina före— gångare — förvaltas av numera kanmarkollegiets fond— byrå. Särskilda bestämmelser för fondens placering— ar saknas, varför den subsidiärt gällande kungörel— sen (1968:453) om placering av danations- och fond- medel som förvaltas av statlig myndighet är tillämp— lig. Detta innebär bl.a. att kollegiet i huvudsak
endast kan investera samefondens medel — förutom på bank — i vissa slags obligationer och inteckningslån. Som en konsekvens av dessa begränsade investeringsmöj— ligheter har förräntningen på fondmedlen blivit för— hållandevis svag. Erhållen ökning av avkastningen på fondens tillgångar har inte varit tillräcklig för att kompensera den särskilt under senare är snabba penningvärdeförändringen.—Det har länge varit ett önskemål bland samerna att man skall finna former för liberalare placeringsregler för samefondens tillgång— ar i syfte att förbättra fondens förräntning och få en tillfredsställande värdebeständighet.
Framställningen avseende samfonden har t.v. inte för—
anlett någon regeringens åtgärd.
Som tidigare påpekats hemställde Svenska jägareförbun— det i en till regeringen ställd skrivelse av den 28 mars 1979 bl.a. att möjligheterna till att medlen ur jaktvårdsfonden och älgskaderegleringsfonden (numera viltskaderegleringsfonden) görs räntebärande närmare
utreds.
I skrivelsen anförde förbundet bl.a. följande:
Med en oförändrad avgift av 65 kr. och 280 000 jakt— kortslösare och i övrigt oförändrade inkomster av bötesmedel kommer jaktvårdsfonden att 1979/80 redo— visa ett underskott.
Mot bakgrund av jaktvårdsfondens hittillsvarande ut— veckling och nuvarande ställning samt den förväntade generella kostnadsutvecklingen finner jägareförbundet, att en förstärkning av fondens ekonomi är oundgängli— gen nödvändig.
Kammarkollegiet - som förvaltar jaktvårds— och älgska— deregleringsfonderna — anförde i remissyttrande över innevarande års jaktvårdsavgift att möjlighet finns att via dem placera fondmedlen räntebärande även under kortare perioder. Jägareförbundet är positivt till detta under förutsättning att förbundets möjligheter att rekvirera beviljade medel ur fonden ej påverkas.
Yttranden över framställningen avgavs av kammarkolle— giet, riksrevisionsverket och Jägarnas riksförbund —
Landsbygdens jägare.
Kammarkollegiet anförde bl.a.
I sitt remissyttrande över jaktvårdsavgiften förra året anförde kammarkollegiet att det i uppdraget att förvalta fonden ej ingår att göra kapitalet ränte— bärande. Nu är således fondmedlen insatta på stats— verkets checkräkning, i den mån de inte, likaså utan räntegottgörelse, är utlånade till älgskadereglerings— fonden som också, och på samma villkor, står under kollegiets förvaltning.
Kammarkollegiet fann med ledning av de aktuella fon— dernas kassaställning vid utgången av varje månad de senaste åren, att teoretiskt sett 6 304 tkr. res— pektive 550 tkr. skulle ha kunnat placeras ränte—
bärande. Kammarkollegiet anförde vidare.
Utgår man mera försiktigt för jaktvårdsfondens del från en genomsnittlig placering av 5 mkr., skulle i dagens ränteläge en avkastning på i varje fall 400 tkr. kunna påräknas.
Beträffande älgskaderegleringsfonden är dess ställ— ning uppenbarligen f.n. för svag för att någon ränte— bärande placering skall kunna ske. En förstärkning av denna fonds ställning synes dock önskvärd.
Beträffande bestämmelser för den eventuella place— ringsverksamheten vill kammarkollegiet föreslå de regler som bl.a. gäller för placering av kollegiets donationsfonder.
Riksrevisionsverket anförde bl.a.
Frågan om räntebärande placering av i fonden inne— stående medel är enligt RRVs bedömning av principiell karaktär. Jaktvårdsavgiften är enligt RRVs uppfatt— ning jämförbar med statliga avgifter eller special— destinerade punktskatter som tas ut för att täcka vissa kostnader enligt statsmakternas beslut. Praxis för sådan avgifts— eller punktskattefinansierad verk— samhet är att avgiftsinkomsterna tillförs statsbudge— ten samt att avgifterna sätts så att intäkterna täcker de för perioden beräknade kostnaderna. En- ligt RRVs uppfattning skulle det innebära ett avsteg från principerna rörande likartad verksamhet att tillgodogöra jaktvårdsfonden de ränteintäkter som eventuellt kan uppstå av de i fonden innestående med— len. RRV kan därför inte tillstyrka jägareförbundets förslag på denna punkt. RRV vill i detta sammanhang
anknyta till verkets i tidigare sammanhang framförda åsikt om storleken på fondens periodicerade behållning. (se RRVs yttrande 1977—04—19, dnr 1977:329). Enligt RRVs bedömning saknas skäl att i fonden ha så stora behållningar som i dagsläget.
Jägarnas riksförbund — Landsbygdens jägare uttalade att starka skäl talade för att jaktvårdsfonden redan 1979/80 tillfördes en viss reserv — som borde place—
ras räntebärande.
Regeringen har, som tidigare påpekats, den 10 juli 1980 förordnat att skrivelsen från Svenska jägare—
förbundet skulle överlämnas till utredningen.
5 PLACERINGSMODELLER BETRÄFFANDE STATLIG FOND— ADMINISTRATION 5.1 Inledning
I det följande för utredningen fram mera allmänt håll— na synpunkter på placering av statligt förvaltade fon— ders och stiftelsers medel. Utredningen anser inte att speciella aspekter bör läggas på placering av till— gångarna, eftersom gängse principer om största avkast— ning eller värdetillväxt torde komma att läggas till grund för placeringsinriktningen.
I sammanhang då olika placeringsregler, skrivna eller oskrivna, vägs mot varandra anförs ofta att reglernas främsta syfte bör vara en ändamålsenlig och säker placering. Man vill också att vid reglernas utform— ning hänsyn tas till särskilda krav på likviditet. Med beaktande härav skall vidare placering i möjli—
gaste mån ge värdesäkring åt det insatta kapitalet.
Olika intressenter kan ha varierande önskemål om en tillfredsställande räntabilitet och tillväxt på det insatta kapitalet. Förutom att ändamålet med fonden etc. skall tillgodoses måste sålunda kraven på vär-
debeständighet och god avkastning kunna tillgodoses. Dessa faktorer bör också balanseras mot intresset av att placeringsreglerna utformas så att de samtidigt främjar eller i vart fall inte motverkar en effektiv
förvaltning.
Genom en effektiv och rationellt utformad förvaltning av fonder och stiftelser kan goda placeringar möjlig—
Olika placeringsformer förekommer. De vanligaste placeringsformerna är aktier, reverslån, obligatio— ner, fastigheter och placering på räkning i bank.
Som framgår av det ovan sagda är frågan om vilka riktlinjer som lämpligen bör vägleda förvaltare
av fonder och stiftelser i deras placeringsval mångfacetterad. Vid val av placeringsformen aktier eller vissa andra värdepapper tillkommer aspekten om hur det inflytande skall utövas som följer av
fondernas/stiftelsernas värdepappersinnehav.
Den ekonomiska teorins utgångspunkt för analysen av företagens beteende i marknadsekonomin är bl.a. ett antagande om vinstmaximering. För t.ex. en förmögen— hetsförvaltare skulle ett motsvarande antagande in— nebära att denne strävar efter att placera medlen
på ett sådant sätt att totalavkastningen (inkl. värdestegring på förvärvade tillgångar) blir så hög som möjlig.
I sin strävan efter högsta möjliga avkastning måste en kapitalplacerare alltid ta hänsyn till den risk som är förknippad med en placeringsform. Risken eller bättre uttryckt osäkerheten om den framtida utvecklingen kan avse utdelningen eller värdeut— vecklingen eller bådadera. En placeringsform kan mer eller mindre teoretiskt även innebärafinansiell risk (risk för att kapitalet går förlustigt). Så— lunda är en fordringsrätts eller akties värde bl.a. beroende på gäldenärens resp. aktiebolagets solidi— tet.
Ränte— och prisutvecklingen samt skattesystemets ut— formning har drivit fram intresset för antikviteter, konst, ädelstenar och ädla metaller som placerings— alternativ. Självfallet kan dylika objekt inte komma i fråga vid t.ex. förvaltningen av fonder och stif—
telser, men de bör ändock nämnas för att visa den vida
ram inom vilken en förmögenhetsförvaltare i och för
sig kan operera.
De placeringsinstrument som står till förfogande har presenterats i det föregående. Vid avvägningen av hur placeringsformerna närmare skall användas i den prak— tiska hanteringen gör sig många synpunkter gällande. Allmänt kan sägas att någon enhetlig, för alla situa— tioner heltäckande lösning inte finns. Visserligen finns framtagna matematiska modeller för hur den op— timala värdepappersportföljen bör vara sammansatt. Finansanalytiker och ekonomer har också inte sällan teoretiska lösningar av olika utseende och ofta be—
stämda meningar om hur de rätta placeringarna skall
göras.
Teori och verklighet är dock som bekant inte alltid sammanfallande, och det har följdriktigt visat sig att de modeller som på papperet verkar vara utom— ordentligt välfunna i själva verket inte lett till åsyftade resultat. I de fall, där vissa placeringar kunde ha förefallit naturliga, har det i stället vi— sat sig att mindre utstuderade alternativ varit de mest lönsamma. Som exempel kan nämnas att de aktie— fonder som under de för aktiemarknaden besvärliga åren 1979—80 gick bäst, var de som helt enkelt hade placerat — en relativt stor del av fondkapitalet som Specialinlåning i bank, låt vara att man därvid kom
i åtnjutande av en betydligt högre ränta än normalt.
De teoretiska lösningarnas överförande till praktiska förhållanden har försvårats av att de data som krävs för att man skall kunna göra jämförelser mellan olika placeringar ofta är svårtillgängliga eller omöjliga att fastslå med någon större exakthet. Enligt en teOr ri, den s.k. portföljteorin, kan den risk som är för—
knippad med investering i en aktie endast bedömas, om
aktien betraktas som en del av en portfölj. Ett av de centrala elementen i denna teori är hänsynstagan— de till samvariationen i avkastning mellan de aktier som ingår i portföljen. Vad beträffar analyser av hur portföljförvaltarna lyckats med sina placeringar är det en självklar men ibland inte alltid använd utgångspunkt att identiska kriterier används vid
jämförelserna.
Den ekonomiska utvecklingen och nyheter på kapital— marknadens område förändrar alltså ständigt förut— sättningarna för användningen av de olika placerings— instrumenten. Givetvis inverkar också andra, nära— liggande faktorer vad gäller placeringar av förmögen— heterna. Därtill hör framför allt de krav på betal— ningsberedskap som en fonds eller stiftelses ändamål ställer.
Men också fonders/stiftelsers storlek har betydelse för möjligheterna till effektiva placeringar. Det kan sålunda vara mindre meningsfullt att placera ett litet kapital i aktier eller reverslån, i synnerhet om kapitalet skall vara lätt tillgängligt för utdel— ning. Med en stor förmögenhet följer, å andra sidan, större möjligheter att planera placeringarna på både kort och lång sikt. En slutsats inställer sig härvid genast, nämligen att det därför kan vara ändamålsen- ligt att små fonder och stiftelser med i huvudsak samma ändamålsinriktning i placeringshänseende be— handlas som en sammanslagen stor fond eller stiftel— se, varigenom möjligheter till optimal förräntning och värdetillväxt av de enskilda förmögenheterna väsentligt ökar. Principiellt kan övervägas att till— lämpa ett sådant förfarande också när det gäller större fonder och stiftelser med samma ändamålsin—
riktning.
Av det föregående framgår att placeringsinriktningen beträffande fond— och stiftelseförmögenheter kan va— riera högst väsentligt. Flera alternativ kan tänkas. Det framstår därvid som mindre lämpligt att lägga fram alltför detaljerade förslag till regler om placering av medlen i fonder och stiftelser. Däremot är det möj— ligt och kan i vissa fall framstå som önskvärt att de erfarenheter tas till vara som allmänt sett finns i
fråga om förmögenhetsplaceringar.
Vid val av olika placeringsalternativ bör först klar— göras, om förvaltningens mål är en hög direktavkast— ning eller om tonvikten bör läggas vid en långsiktig värdetillväxt. I det förra fallet kan den finansiella tjänst som fonden eller stiftelsen erbjuder ge upphov till en aktiv likviditetsförvaltning. Därvid blir i regel en betydande del av fondens/stiftelsens place— ringar kortsiktiga, dvs. placeringarna sker normalt
i form av banktillgodohavanden, Statsskuldväxlar eller bankcertifikat. Aktier kan ifrågakomma men ofta bara i undantagsfall. Obligationer har inte varit aktuella i någon större utsträckning, bl.a. därför att obligationsmarknaden generellt sett hittills har haft en relativt låg omsättningskapacitet. Med hän— syn till de nya inslag som på senare tid förekommit på obligationsmarknaden (jfr t.ex. riksobligationerna) och en förväntad ökad handel på andrahandsmarknaden torde man dock kunna förvänta sig en motsatt utveck— ling i detta avseende.
Av intresse i nu förevarande sammanhang är att kart— lägga förutsättningarna för placering av de aktuella fondernas och stiftelsernas medel på sådant sätt att några risker inte uppkommer i placeringsverksamheten. Av särskild betydelse är härvid en redovisning av de möjligheter som placering i obligationer och andelar i aktiefonder erbjuder. Givetvis bör inte någon erin— ran kunna riktas mot att placering, liksom hittills,
i stor utsträckning kommer till stånd i likvida till—
gångar. 5.2 Placering i aktier
I detta sammanhang bör särskilt tas upp den i direk— tiven berörda frågan, om möjligheten att placera fondtillgångarna i aktier bör utvidgas. För vissa institutionella placerare på den statliga sidan lägger placeringsreglementen och andra bestämmel— ser hinder i vägen för den placeringsinriktning som skulle bli följden av en fri avvägning mellan av— kastning och risk. Om man liberaliserar de bestäm- melser som idag utgör restriktioner för en friare placering i aktier, kommer dessa att leda till ett ökat utbud av riskvilligt kapital. Frågan om ett ökat utbud av riskvilligt kapital är inte bara en fråga om ersättning för risk samt ett ökat engage— mang inom näringslivssektorn utan berör centrala
frågor om hur ägaransvaret skall utövas.
Mera konkret uttryckt kan man ställa frågan, hur den rösträtt skall utövas som de förvärvade aktierna ger. Skall begränsningar i rösträtten införas för fonder— na när det gäller rätten att förvärva aktier? Dessa
och andra frågor påverkar och påverkas av investera-
rens totala placeringsvilja.
Vad gäller val av aktier som placeringsform repre— senterar investmentbolaget ur placerarnas synpunkt
en teknik för indirekt ägande. Aktier i ett sådant bolag kännetecknas av att de genom fördelningen på skilda aktier erbjuder en viss riskspridning. Vad in— vestmentbolaget sålunda kan erbjuda placeraren är portföljval, riskspridning och förvaltning. För små placerare eller för placerare som saknar erforderliga kunskaper, tid eller intresse för att själva köpa och förvalta aktier kan investmentbolagsaktier därför ut—
göra ett intressant alternativ.
Placering i aktier har i regel betraktats som mera riskfylld än placering i andra slags tillgångar. Aktieplaceringar måste därför ofta ske med beaktande av önskvärdheten att placeringarna sprids på olika "papper". Detta är särskilt angeläget när det rör sig om större förmögenheter. För att kravet på riskspridf ning skall kunna tillgodoses förutsätts normalt ett mera omfattande fondkapital. Detta kan bl.a. ha upp— kommit genom samförvaltning av flera fonder och stif— telser. Riskspridningsintresset har vidare kunnat tillgodoses genom att statliga fondförvaltare sedan gammalt fört en försiktig placeringspolitik och blott i mindre utsträckning utnyttjat placeringar i aktier. Sålunda finns statliga fondförvaltare, som i egenskap av stora kapitalplacerare haft möjligheter att i be- tydligt större utsträckning än som skett placera till— gångarna i aktier och samtidigt skapa riskspridning i aktieplaceringarna men som inte utnyttjat dessa möj— ligheter (se SOU 1982:12).
5.3 Placering i fondandelar
En med placering i aktier besläktad placeringsform är investering i andelar i aktiefonder. Aktiefon— dernas verksamhet regleras sedan 1975 av aktiefonds- lagen (1974:931). Lagen kan närmast karaktäriseras som ett slags skyddslagstiftning för mängden av privatpersoner, som ofta satsar ett mindre kapital på andelar i en aktiefond.
En aktiefond består huvudsakligen av aktier eller andra värdepapper och bildas genom att allmänheten tillskjuter kapital till fonden. Aktiefonden betrak— tas inte som juridisk person. Av intresse i detta sammanhang är särskilt att fonden ägs av fondandels— ägarna. Äganderättens omfattning står direkt i pro— portion till andelsinnehavets storlek. Aktiefonds— verksamheten administreras av ett fondbolag, som förvaltar tillgångarna och svarar för försäljning och inlösen av andelar i fonden. Förvaring av till— gångarna i en aktiefond ombesörjs av en s.k. för— varingsbank, som tar emot inbetalningar och svarar för utbetalningar som avser fonden. Aktiefondsverk— samhet är i Sverige en skyddad verksamhetsform så till vida som att den måste bedrivas enligt aktie— fondslagen, vilken bl.a. förutsätter förvaltning
här i landet genom ett svenskt fondbolag.
Den förvaltade fondförmögenheten är avskild från fondbolagets egen. Om inte särskilda föreskrifter gäller enligt aktiefondslagen, tillämpas vanliga regler om aktiebolag beträffande fondbolaget. Fond- bolagets aktiekapital skall vara minst 250 000 kr., om värdet av den eller de aktiefonder bolaget för— valtar sammanlagt uppgår till högst 50 mkr., och
minst 500 000 kr., om värdet är högre.
Fondbolagets styrelse består av minst fem leda- möter. Av styrelseledamöterna utser fondandelsägar— na eller intressesammanslutning för dem en ledamot
för varje påbörjat tretal.
För varje aktiefond finns fondbestämmelser som skall ange de allmänna riktlinjerna för placering av fond— medlen. I fondbestämmelserna skall vidare anges, om utdelning skall ske till fondandelsägarna eller inte och, om utdelning skall ske, grunderna och sättet
för denna. Dessutom skall obligatoriskt anges vissa
ytterligare uppgifter i fondbestämmelserna. Bankin— spektionen fastställer fondbestämmelserna för aktie— fond och meddelar tillstånd att utöva aktiefondsverk—
samhet.
Fondbolag får inte utan bankinspektionens tillstånd ta upp lån i aktiefondsverksamheten eller pantsätta egendom som ingår i aktiefond. Fondegendomen är ut— mätningsfri. För att man skall få tillfredsställan— de riskspridning får värdepapper med samma utfärda— re ingå i en fond till högst 10 % av fondvärdet, om inte bankinspektionen medger undantag från denna be— stämmelse. Den angivna huvudregeln innebär sålunda att placering av fondens medel måste ske i värde- papper utgivna av minst 10 börsnoterade eller därmed likställda bolag. Dock får andra än sådana värde— papper förvärvas intill sammanlagt 10 % av fondens värde. Utan hinder av 10 %—spärren får förvärvas obligationer och andra skuldförbindelser utfärdade av staten. Vidare får högst 5 % av röstvärdet för aktierna i ett och samma aktiebolag ingå i en aktie— fond. Genom kravet på riskspridning föreligger auto— matiskt en större trygghet för placeraren vid för— värv av fondandelar jämfört med förvärv av enskilda
aktieposter.
Ett fondbolag kan antingen utge fondandelsbevis eller föra register över fondandelsinnehavet. Om fondandels— ägare begär inlösen av fondandel, skall i princip in— lösen ske omedelbart. I lagen finns också föreskrifter om redovisning av aktiefond och om upphörande och över— låtelse av aktiefondsverksamhet.
Lagen innehåller vidare regler om tillsyn över aktie— fondsverksamhet. Bankinspektionen är tillsynsmyndig— het beträffande hela verksamheten och över förvarings—
banken.
Aktiefondslagstiftningen förutsätter s.k. öppna
fonder. En sådan fond kan till skillnad från slutna fonder, öka och minska sitt kapital allt efter för— ändringarna beträffande utelöpande fondandelar. Vi— dare har i princip var och en rätt att förvärva an—
delar i en aktiefond. Endast öppna fonder är till—
låtna i Sverige.
I samband med aktiefondernas ökade aktivitet har det diskuterats, huruvida dessa på längre sikt har lyckats uppnå bättre avkastning än den genomsnittli- ga kursutvecklingen enligt generalindex. Det bör emellertid observeras, att, även om fonderna inte avkastningsmässigt skulle överträffa index, den re— lativa graden av trygghet är värdefull. Vidare in— kluderar fondbolagens förvaltning viss finansiell service. Erfarenheter visar att negativ avvikelse från index, om sådan förekommer, på längre sikt är
obetydlig.
På senare år har aktiefonderna blivit ett attraktivt placeringsalternativ. Genom fondandelsförvärv har privatpersoner, som förmår att spara endast rela— tivt begränsade belopp, möjlighet att få sitt spa— rande professionellt förvaltat och, som tidigare påpekats genom fondförmögenhetens fördelning på flera slag av värdepapper,en riskspridning på sina placeringar. Sparandet kan också totalt sett admi— nistreras till lägre kostnader än om varje enskilt
sparande skulle hanteras individuellt.
Sparande i fondandelar kan dock även vara ett place— ringsalternativ för andra än fysiska personer, t.ex. fonder och stiftelser. Tryggheten i placeringarna i kombination med en värdetillväxt eller avkastning som står i relation till motsvarande utveckling hos ett väl fördelat underliggande värdepappersinnehav innebär ett fullgott alternativ vid avvägningen av
5.4 Elacering i obligationer
Ett annat placeringsalternativ är placering i obliga— tioner. Ibland framhålls det att en fond— eller stif— telseförvaltning, som är helt eller i huvudsak hänvi— sad till placering i obligationer, inte kan uppnå
lika hög avkastning som en friare och aktivare för— valtning innefattande rätt att placera i aktier och fastigheter. En orsak till detta torde vara att riks— banken tidvis utövat en hård reglering av obligations—
räntorna.
En ändring har dock på senare tid skett i riktning mot en friare ränteutveckling, vilket kommit till ut— tryck i en högre avkastning på industriobligationer och vissa stats— och bostadsobligationer. Vidare bör noteras att det riskkapital som aktier represente— rar kräver en högre total avkastning för att aktie—
marknaden skall fungera.
I fråga om placeringar i obligationer förekommer i gällande reglementen inga begränsningar. Säkerhets— aspekterna har här givetvis varit av stor betydelse, eftersom placeringarna genomgående gällt statens, kommuns samt hypoteksinstitutioners och kreditaktie— bolags obligationer. Ett mått på hur lagstiftaren be— dömt placeringar i obligationer från säkerhetssyn— punkt utgör banklagens bestämmelser om kapitaltäck— ningskrav vid obligationsförvärv. Enligt 57 5 lagen (1955:183) om bankrörelse gäller sålunda följande.
Till skydd för insättarna skall bank ha eget kapital till visst lägsta belopp. Detta bestäms i förhållande till tankens tillgångar och till garantiförbindelser som banken ingått (placeringar). Vid beräkningen av kapitalkravet indelas placeringarna i fyra grupper, nämligen A—D. Vid placeringar som hänförs till grupp
A krävs inget eget kapital. I övrigt skall banken
vid varje tidpunkt ha eget kapital till lägst ett
belopp som motsvarar sammanlagt
en % av summan placeringar som anges under B,
fyra % av summan placeringar som anges under C,
åtta % av summan placeringar som anges under D.
Särskilda regler gäller beträffande vad som skall
anses vara eget kapital.
Obligationer som utfärdats av staten, kommun, bank, allmän kassa eller inrättning, vars reglemente fast- ställts av regeringen, kreditaktiebolag eller Nor— diska investeringsbanken hänförs i riskhänseende till grupp A. Andra, fullgoda obligationer hänförs till grupp B.
Som inledningsvis anförts i detta avsnitt anser ut— redningen inte att skäl föreligger till en annan be— dömning beträffande de statligt förvaltade fonder— nas obligationsplaceringar än som hittills förele— gat. Med beaktande av de synpunkter som föranleds
av fondernas karaktär av tillväxtfonder eller av— kastningsfonder samt de särskilda synpunkter som där— vid kan läggas på långfristiga resp. kortsiktiga placeringar anser utredningen sålunda att de för— valtande organen bör fritt kunna placera fondtill— gångarna i obligationer. Givetvis gäller härvid, liksom i alla sammanhang då större förmögenheter skall placeras på sådant sätt att allmänna krav på säkerhet i placeringarna uppställs, att förmögenhe— ten åtminstone i viss utsträckning fördelas på olika placeringar. Även om några formella begränsningsreg— ler inte föreslås från utredningens sida, kan det därför förutsättas att de förvaltande organen nor—
malt inte placerar fondförmögenheten uteslutande i
obligationer. Skulle i undantagsfall placeringar göras enbart i sådana värdepapper, bör placeringarna ske i olika slags obligationslån så att i tillbörlig ut- strä:kning det allmänna kravet på riskspridning däri—
genom tillgodoses.
När iet gäller placeringar i obligationer kan skilda intressen ligga till grund. Först och främst måste naturligtvis ekonomiska synpunkter vara avgörande. Detta har diskuterats i det föregående. Men också andra värderingar kan anläggas. Det kan sålunda häv— das att vissa slag av obligationsplaceringar är till fördel för det allmänna i sådan grad att en viss prioritet bör komma till stånd, t.ex. beträffande förvärv av statsobligationer. Statens behov av med— verkan vid finansieringen av det f.n. rådande stora statliga budgetunderskottet skulle sålunda kunna för— anleda en, mot bakgrund av den låga risk som anses förenad med sådana förvärv, rekommendation från ut— redningens sida om placeringar i statsobligationer. Utredningen anser dock att ett förslag härom, som närmast skulle få ekonomisk/politisk prägel, skulle falla utanför ramen för utredningsuppdraget. Utred— ningen lägger därför inte fram några förslag till så— dana föreskrifter eller rekommendationer. Detsamma gäller även i fråga om bostadsobligationer, industri— obligationer m.m. Placeringarna bör i stället ske väsentligen med utgångspunkt från de för ifrågavaran- de fond eller stiftelse rådande ekonomiska intressena och i övrigt med beaktande av de allmänna lämplighets— synpunkter som förvaltningen anser sig böra lägga på
placeringsfrågan.
5.5 Placering i fast egendom
Ett annat alternativ när det gäller placering med in- riktning på långsiktig värdetillväxt kan vara place— ring i fast egendom. Placering i sådana tillgångar
är ofta förenad med stora förvaltningskostnader och
krav på särskilda kunskaper om fastighetsmarknaden och förutsätter därför alltid ett tämligen stort
fondkapital och tillgång till särskild expertis.
Historiskt har placering i fast egendom visat sig vara en säker garanti för att det insatta kapitalet behållit sitt realvärde. Sett över en längre tids— period kan konstateras att realvärdeutvecklingen varit mycket fördelaktig.
Först under de allra senaste åren har en stagnation eller i vissa fall t.o.m. nedgång i värdeutveckling— en på fastighetsområdet kunnat märkas. En i hög grad bidragande orsak härtill har varit politiska beslut och uttalanden angående beskattning och skuldränte— avdrag, vilket återverkat på prisbildningen på mark—
naden.
Som tidigare nämnts är placering i fast egendom för— enad med vissa, ofta stora kostnader. Denna place— ringsform är därför sällan lämpad för mindre fonder eller stiftelser. För större förmögenhetsbildningar har placering i fast egendom dock visat sig ge en god värdetillväxt.
Placering i fastigheter spelar f.n. en mycket under— ordnad roll i den statliga fondförvaltningen. Enbart vid de stora fondförvaltningarna vid universiteten i Uppsala och Lund förekommer sådant innehav i någon
nämnvärd omfattning.
Enligt direktiven skall utredningen särskilt pröva, om rätten att placera fondmedel i fastigheter bör förändras. Huruvida placering i fast egendom är eko— nomiskt motiverat kan, som torde framgå av det nyss
sagda, endast bedömas utifrån kapitalförvaltarens totala resurser. Utredningen återkommer till denna
fråga i avsnitt 6.2 men vill redan nu erinra om att
värdeutvecklingen inom fastighetsmarknaden, sett över en längre tidsperiod, varit utomordentligt gynnsam. För placerare med erforderliga resurser framstår där—
för detta placeringsalternativ som intressant. 5.6 Placering i reverslån
Även när det gäller placering i olika former av re— verslån kan det vara nödvändigt att, t.ex. när det gäller reverser mot säkerhet av fast egendom mer eller mindre fast knyta personer med specialistkom- petens till kapitalplacerarens organisation. Place— ring i olika former av reverslån förutsätter en nog— grann säkerhetsprövning från kapitalförvaltarens sida. Detta kan leda till att, på motsvarande sätt som gäller i fråga om placering i fast egendom, per— soner med specialistkompetens beträffande värdering— en torde få engageras av den fond eller stiftelse
som avser att göra placeringar i reverslån mot säker— het i fast egendom. Utredningen återkommer till detta
spörsmål i ett följande avsnitt.
5.7 Placering i likvida tillgångar
Som inledningsvis påpekats utgör kraven på likviditet en betydelsefull faktor vid utformandet av placerings— strategin. Om fonder och stiftelser med olika krav
på likviditet samförvaltas, kan balans uppstå mellan sådana krav. Fonder och stiftelser kan uppvisa hela skalan av krav på likviditet. Vissa medel måste så— lunda, bortsett från en viss buffert, ständigt hållas i beredskap för krav på betalning. Andra fonder och stiftelser utsätts under längre tidsperioder inte
för några betalningskrav. Behov av likviditet hos sådana fonder och stiftelser föreligger därvid i mera
begränsad omfattning.
Det är naturligt att fonder och stiftelser i allmän— het håller en viss likviditet. Detta sker i regel genom att nödvändig likviditetsreserv placeras på bankräkning eller i form av bankcertifikat eller statsskuldväxlar, Någon erinran torde sällan kunna göras mot en sådan typ av placering. När det gäller större fonder och stiftelser med betydande till— gångar är det dock ofta nödvändigt att placeringar— na sker med hänsyn till större krav på kapitaltill— växt och även avkastning än vad enbart en likvidi— tetsberedskap kan ge. Det blir därför till slut frå— ga om en bedömning i det enskilda fallet, hur stor del av fond— (stiftelse—) förmögenheten som skall
placeras i likvida tillgångar av nu nämnt slag. 5.8 Samförvaltning av fonder
För att vissa placeringsformer i praktiken skall vara aktuella krävs att fond— (stiftelse—) förmögenheten är av en viss minsta storlek. Med en stor förmögenhet följer större möjligheter att planera placeringarna på både kort och lång sikt. Vidare kräver hänsynen till kravet på låga förvaltningskostnader att för— mögenheterna förvaltas så rationellt som möjligt. I fråga om mindre förmögenheter är det enligt utred— ningens mening mest ändamålsenligt att möjligheter— na till en samförvaltning av fonderna och stiftelser— na tas till vara. Samförvaltning kan ske genom att ett flertal småfonder (mindre stiftelser) sammanläggs till en enda fond och att de i en sådan fond ingående fonderna och Stiftelserna formellt upplöses. Syftet med att bilda en samfond är i första hand att ratio- nalisera förvaltningen av fonder och stiftelser men även att bättre kunna tillgodose ett för flera fonder och stiftelser gemensamt ändamål genom att större be— lopp kan disponeras för ändamålet. En samfondsbild— ning innebär en förenklad hantering särskilt när det gäller placering och bokföring av kapitalet och an— vändning av disponibel avkastning.
Samförvaltning kan också ske utan att fonderna eller stiftelserna upplöses. Kapitalet kan då placeras ge— mensamt. Beslut måste dock upprättas för varje fond och stiftelse i de fall en regelrätt sammanslagning (fusion) inte skett med annan eller andra fonder eller stiftelser. För de olika fonder eller stiftel— ser som skall ingå i denna samförvaltning måste ett avräkningsförfarande tillämpas. De särskilda fonder— na och stiftelserna tar därvid del i kostnaderna för den gemensamma medelsförvaltningen efter storlek och får sin andel av den gemensamma avkastningen i pro— portion till sitt andelstal i den gemensamma medels—
förvaltningen.
6 PLACERING AV DONATIONS— OCH FORSKNINGSMEDEL
6.1 Inledning
Som framgår av vad tidigare anförts gör sig många synpunkter gällande när det gäller avvägningen av hur placeringsformerna närmare skall användas i den praktiska hanteringen. Det kan synas svårt för att inte säga praktiskt omöjligt att lägga fram mera detaljerade förslag till placeringsregler för den statliga förvaltningen av donationsfonder. Be— träffande begreppet donationsfond och den närmare redovisningen av sådana fonder, som är statligt förvaltade, har en utförlig redogörelse lämnats i betänkandet (SOU 1982:12) Statlig fondförvalt—
ning m.m.
Från allmän administrativ synpunkt synes det önsk— värt att vissa normregler finns för denna del av fondförvaltningen inom den statliga sektorn. Ratio- nella och ekonomiska fördelar är också förenade med detta. Även gentemot potentiella donatorer synes sådana föreskrifter vara av värde. Både med tanke på den som har hand om den direkta förvaltningen och av hänsyn till önskvärdheten att åstadkomma så klara utgångspunkter som möjligt för de kontrolle— randeoch reviderande organen torde normregler för medelsplacering vara till fördel. Statens förval— taransvar förutsätter att kontroll av verksamheten kan utövas. Också sett ur enskilda intressenters
synvinkel är placeringsregler av värde, när even—
tuellt ansvar för fel i samband med kontrollen från det allmännas sida ifrågasättes. Avsaknad av place— ringsföreskrifter kan måhända medföra risk för att allt för kortsiktiga bedömningar tillåts spela in
vid placeringsverksamheten.
Behovet av normregler innebär dock inte att dessa
bör vara alltför detaljerade. Detta skulle i onödig utsträckning låsa en blivande utveckling på kapital— marknaden och allt för snävt binda placeraren i hans bedömningar. Utredningen har därför valt att som en utgångspunkt för sina överväganden lägga en mera all— mänt hållen placeringsmodell.
6.2 Överväganden och förslag
Mot bakgrund av det ovan anförda lägger utredningen fram förslag till vissa generella placeringsföre— skrifter avsedda för sådana fall där en delvis eller till alla delar långsiktig förmögenhetsplacering ter sig önskvärd och är praktiskt realiserbar. Donators möjlighet att fritt bestämma placeringsregler för donerade medel bör enligt utredningen ha till kon- sekvens att placeringsföreskrifterna inte ensidigt hänvisar till viss placeringsform. Utredningen för— ordar därför att donationsmedel får placeras i al— ternativa former däribland aktier, förlagsbevis och obligationer. Utredningen anser dock att möjligheten att placera medel i aktier och närbesläktade place— ringsobjekt bör begränsas p.g.a. den risk som är
förenad med dessa placeringsobjekt.
En förutsättning för placering i aktier är sålunda att krav på riskspridning kan tillgodoses. Aktiepla— ceringar beträffande statligt förvaltade fonder torde därför endast böra komma i fråga vad gäller relativt stora tillgångar och samförvaltade fondförmögenheter
av mera betydande storlek.
När det gäller förvärv av andelar i aktiefond kan en större frihet medges än när fråga är om placering i aktier. Det rör sig här nämligen om värdepapper, som redan i sig representerar en riskspridning. Genom kravet i aktiefondslagen att den mot fondandelarna svarande fondförmögenheten skall vara placerad i
minst ett visst antal olika aktier har säkerhets— intresset tillgodosetts i betydande omfattning. Det sålunda föreskrivna kravet på riskspridning innebär därför ett större mått av trygghet än placering i en— bart aktier. Mera sällan är det möjligt att vid egen placering direkt i aktier uppnå en liknande risksprid— ning. Framför allt erfordras härför ett relativt stort
kapital att placera.
Nuvarande normalplaceringsregler ger möjlighet till placeringar i obligationer. Även fortsättningsvis bör möjlighet beredas till medelsplaceringar i såda— na värdepapper, vilka traditionellt ger en hög av— kastning men ofta en sämre värdebeständighet jämfört med aktier. Sådana placeringar är därför lämpliga för fonder med krav på högre utdelning än kapitaltill— växt. Vad gäller andra skuldförbindelser än obliga— tioner bör långivningen begränsas till staten, kommu— ner, lands— och stadshypoteksinstitutioner samt kre— ditaktiebolag enligt lagen (1963:76) om kreditaktie— bolag. Förbindelser som här kan vara aktuella är bl.a. s.k. kapitalmarknadsreverser. Dessa placeringar kräver nämligen inte någon särskild säkerhetsprövning. I detta sammanhang kan erinras om att beträffande andra former av skuldförbindelser ofta ett förmed— lande organ, t.ex. bank, utför säkerhetsprövningen, som då inte i och för sig kräver några särskilda arbetsinsatser från det fondförvaltande organets sida. Det juridiska ansvaret för sådan placering ligger dock i dessa fall på placeraren/långivaren, även om organet i fråga har att göra en kreditprövning av samma slag som om det självt vore kreditgivare och därmed får an—
ses stå åtminstone ett moraliskt ansvar härför.
Enligt direktiven skall utredningen särskilt pröva, om rätten att placera fondmedel i fastigheter bör förändras. Som framgår av vad utredningen anfört i det föregående är fastighetsförvaltning regelmässigt förknippad med höga drifts— och underhållskostnader. Sådan förvaltning förutsätter att kapitalplacerare mer eller mindre fast till sig knyter specialistkom— petens på området. Huruvida detta är ekonomiskt moti—
verat kan endast bedömas utifrån kapitalförvaltarens
totala resurser.
Enligt utredningens bedömning bör fastigheter inte uteslutas som placeringsform, men en restriktiv in— ställning kan av hänsyn bl.a. till förvaltningskost— naderna vara motiverad. Möjligheten till indirekta placeringar i fastigheter genom förvärv av aktier i fastighetsaktiebolag bör också erinras om. Genom denna möjlighet tillgodoses även önskemålen om värde— beständiga placeringar.
En fråga, som sammanhänger med den i det föregående behandlade frågan, gäller möjligheterna för dona— tionsfonder att placera sina tillgångar i reverser. Enligt utredningsdirektiven spelar förvaltningskost— naderna stor roll även vad gäller placering i olika former av reverslån, vilka kräver säkerhetsprövning från kapitalförvaltarens sida. Som framgår av vad
som anförts i annat sammanhang ligger kostnadsansva— ret på kapitalplaceraren, även om bank eller annat kreditinstitut har förmedlat krediten. Även här kan det därför vara nödvändigt att, i den mån placerings— formen bedöms som attraktiv, mer eller mindre fast knyta personer med specialistkompetens beträffande fastighetsvärdering till kapitalplacerarens organisa— tion. Huruvida detta är ekonomiskt motiverat kan, i likhet med vad som gäller placeringar i fastigheter,
endast bedömas utifrån placerarens totala ekonomiska
resurser .
Enligt utredningens mening bör inte heller reverslån uteslutas som placeringsform, men, på motsvarande
sätt som gäller i fråga om placering i fastigheter,
en restriktiv inställning torde vara motiverad, bl.a. med hänsyn till förvaltningskostnaderna. Det kan där— vid diskuteras, om inte reverslånegivningen bör be— gränsas till i första hand kommuner, lands— och stads— hypoteksinstitutionerna samt kreditinstitut hänför— liga till lagen (1963:46) om kreditaktiebolag.
Innehav av säljarreverser (närmare behandlat i av— snittet Allmänt om olika placeringsformer) förutsätter en låneförvaltning liksom vid fastighetslån i allmän— het. Anförtros inte förvaltningen till bank och är det fråga om förvärv av reverser i större antal er— fordras en särskild kostnadskrävande förvaltnings— apparat i och för säkerhetshantering, avisering, be— vakning av säkerhetsobjektens värdeutveckling etc. Förvärv av säljarreverser till statligt förvaltade donationsfonder ligger därför inte i linje med vad utredningen uttalat i fråga om fastighetslån i all—
mänhet och andra reverslån.
Däremot skulle kapitalmarknadsreverserna kunna vara en lämplig placeringsform. Denna placeringsform täcks också in av det förslag till placeringsregler för statligt förvaltade donationsmedel som utredningen lägger fram. De som i dag yrkesmässigt förvärvar kapitalmarknadsreverser gör det regelmässigt till
ett pris som innebär beaktande av vilken avkastning som går att få på andra placeringar. Det betyder att det pris som betalas kan understiga reversens nomi—
nella värde.
7 PLACERING AV MEDEL SOM NEDSATTS HOS MYNDIGHET
7.1 Inledning
Vid främst länsstyrelserna men även fiskeristyrelsen, kammarkollegiet, kronofogdemyndigheterna, lantmäteri— verket och polisstyrelserna, förvaltas medel som ned— satts av enskild person eller statligt organ i av— vaktan på att det avgörs när medlen skall utbetalas och till vem. Samtliga nedsatta medel, som den 30 juni 1985 uppgick till ca 100 milj. kr., är placerade på räntebärande räkning i bank. Beträffande den närmare redovisningen av medlen har en redogörelse lämnats i utredningens betänkande (SOU 1982:12).
I det följande skall nu aktuella medel närmare presen—
teras.
7.2 Medel som nedsatts hos länsstyrelse
Länsstyrelse skall förvalta sådana nedsatta medel som avses i 9 kap. 1 S, 10 kap. 1 S, 10 kap. 5 S, 11 kap. 6 5, allt vattenlagen (1983:291), medel som nedsatts enligt motsvarande bestämmelser i tidigare gällande lagstiftning samt nedsatta medel som avses i 3 5 för- ordningen (1978:881) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, 6 kap. 17 S expropriationslagen (1972z719), 137 5 första stycket byggnadslagen (1974:385), 35 S miljöskyddslagen (1969:387), 34 S naturvårdslagen (1964:822), 67 S väglagen (1971:948), 8 5 lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myn— dighet och 12 kap. 21 S jordabalken.
Medel enligt 9 kap. 1 S vattenlagen. Den grundläggan— de regeln om ersättningsskyldighet enligt vattenlagen (VL) ges i 9 kap. 1 5 första stycket. Som förutsätt— ning för att ersättningsskyldighet skall inträda gäl— ler att någon fått tillstånd enligt VL att lösa, ta i anspråk eller vidta åtgärd som skadar annans egen— dom. Om denna förutsättning är uppfylld, skall ersätt— ning utges för egendom som avstås eller skadas, om
annat inte är särskilt föreskrivet.
Enligt 16 kap. 1 S VL skall löseskilling och in— trångsersättning enligt 9 kap. som fastställs att ut— gå på en gång betalas genom nedsättning hos länssty— relsen i det län där fastigheten är belägen. Medel som har nedsatts skall av länsstyrelsen utan dröjsmål insättas i bank mot ränta (VL). Länsstyrelsen skall därefter i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. VL utbetala de nedsatta medlen jämte ränta till den som är ersättningsberättigad.
Bygdeavgift enligt 10 kap. 1 S VL. Om ett vattenföre—
tag innebär bl.a. drift av ett vattenkraftverk eller vattenreglering som avser års— eller flerårsreglering, skall den som innehar tillstånd till företaget betala en årlig bygdeavgift som bestäms enligt 10 kap. 2 och 3 SS VL. Bygdeavgift skall enligt de närmare bestämmelser som meddelas av regeringen användas för att förebygga eller minska enskilda skador samt allmänna bygdeända—
mål.
Bakom bestämmelserna om bygdeavgift ligger den upp— fattningen att den vinst som ett kraftverksföretag ger ofta uppkommer på bekostnad av avsevärda natur- förändringar i den omgivande bygden och olägenheter av olika slag för befolkningen och att det därför
är rimligt att en del av denna vinst kommer bygden
till godo i form av avgiftsmedel. De betydande belopp som varje år kommer in i form av regleringsavgifter utgör en betydelsefull kompensation för de bygder som utsätts för sådana allmänna olägenheter som en vatten— kraftutbyggnad medför. Den övervägande andelen av nu utgående avgifter avser glesbygdsområden i Norrland, där avgiftsmedlen gör stor nytta. Betydande belopp
har utgått till sådana allmänna behov som sport och fritidsverksamhet, vägbelysning och elektrifiering, turism, vägar, kulturella ändamål, renskötsel, va—an—
läggningar m.m. Även andra ändamål kan komma i fråga.
I sammanhanget kan erinras om följande uttalande av dåvarande chefen för justitiedepartementet i förarbe— tena till nuvarande vattenlag (se prop. 1981/82:130 s. 190).
Enligt min mening bör kommunerna liksom hittills vara huvudmottagare av avgiftsmedel. Det förhållandet att avgiftsförvaltningen m.m. även i fortsättningen bör handhas av länsstyrelserna bör enligt min mening inte hindra att länsstyrelsen ställer avgiftsmedel till kommunernas förfogande också för framtida allmänna ändamål och inte till något omedelbart förestående projekt. Man kan därvid tänka sig att avgiftsmedlen får tas i anspråk för bildande av en kommunal fond för den drabbade bygdens näringsliv, vilket innebär att man på lokal nivå skall få besluta om den slut— liga användningen av pengarna.
Bygdeavgift skall utgå från och med kalenderåret när— mast efter det år då tillståndet till vattenföretaget togs i anspråk till och med det år då företaget läggs ned. Bygdeavgiften skall före varje kalenderårs ut— gång betalas till länsstyrelsen i det län där före- taget huvudsakligen utförs.
Avgifter enligt 4 kap. 14 S och 11 kap. 95 S, 11 kap. 96 S allt enligt tidigare gällande vattenlag (1918:523) 4 kap. 14 S äldre vattenlagen motsvarar närmast bygde— avgift enligt 10 kap.1 S VL. Den nya vattenlagen inne— håller inte någon motsvarighet till bestämmelserna om
domstolsavgifter i 11 kap. 95 och 96 55 i den äldre vattenlagen. Domstolsavgifter utgick som bi— drag till vattendomstolarnas organisation och verk— samhet. Vad gäller dessa avgifter kan anmärkas att enligt Kungl. Maj:ts beslut den 2 oktober 1953 dessa avgifter skulle göras räntebärande.
Särskilda villkorsmedel enligt 4 kap. 18 5 i den
äldre vattenlagen. Regeringen kunde enligt 4 kap.
18 S i den äldre vattenlagen föreskriva villkor
för att tillgodose allmänna intressen i samband med prövningen av större vattenföretag. Regeringen kunde ålägga sökanden att betala ett penningbelopp, s.k. särskilda villkorsmedel, eller att utföra åtgärder för att tillgodose allmänna intressen som annars inte skulle kompenseras. Regeringen kunde också för- ordna exempelvis att naturvetenskapliga undersök— ningar eller antikvarisk—kulturhistoriska invente— ringar skulleutföras på företagarens bekostnad.
Medel som avses i 3 5 förordningen (1978:881) om
betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Betalningssäkring är en processuell säkerhetsåtgärd, som avser att skydda borgenärens betalningsanspråk fram till den tidpunkt då gäldenären betalar ford— ringen eller utmätning för denna äger rum. Detta sker genom att gäldenärens utmätningsbara lösa egen— dom tas om hand, eller, om den lämnas kvar hos honom, märks ut. Gäldenärens dispositionsrätt över egendomen inskränks således helt eller delvis. Under inga för— hållanden får han förfoga över egendomen till skada för det allmänna. Dessa inskränkningar gäller även för tredje man. Beslut om betalningssäkring fattas av länsrätten och verkställs av kronofogdemyndighet. För beslut om betalningssäkring krävs att det allmänna har en fordran på skatt, tull eller avgift mot en viss gäldenär och dessutom att en viss risk föreligger för
att gäldenären inte kommer att betala fordringen. Enligt 3 5 förordningen skall kontanta medel, som har tagits i förvar, snarast sättas in i bank mot
ränta.
Nedsatt expropriationsersättning. I vanligt juridiskt
språkbruk avses med expropriation avhändande av fast egendom mot ersättning för tillgodoseende av allmänt intresse (se Bouvin m.fl. Expropriationslagen, s. 16).
Enligt expropriationslagen (1972:719) gäller som hu— vudregel att expropriationsersättning skall betalas genom nedsättning hos länsstyrelsen i det län där fastigheten är belägen. Nedsättning skall inte äga rum, om samtliga rättsägare medger att ersättningen betalas till den berättigade. Det åligger domstol att bestämma i vad mån löseskilling och intrångser— sättning skall nedsättas. Enligt 6 kap. 17 S expro— priationslagen skall nedsatta medel utan dröjsmål
insättas i bank mot ränta.
Nedsatt ersättning enligt byggnadslagen, miljöskydds— lagen, naturvårdslagen och väglagen. Nedsatt ersätt— ning enligt väglagen skall enlgit 67 5 andra stycket genast insättas i bank mot ränta. I övriga rubricera— de lagar hänvisas till expropriationslagens bestäm— melser (se 137 5 första stycket byggnadslagen, 35 S miljöskyddslagen och 25 S naturvårdslagen).
Medel nedsatta enligt lagen om nedsättning av pengar hos myndighet. Regler om deposition finns i nyss— nämnda lag, som bl.a. nämner vissa fall då dröjsmål på bcrgenärens sida föreligger. Deposition kan alltså ske, om borgenären vägrat att mottaga erbjuden betal— ning av förfallen gäld eller om gäldenären är hind— rad att betala sådan gäld på grund av borgenärs borto— varo eller sjukdom eller någon annan av denne beroen— de onständighet. Depositionen innebär enligt lagen
att gäldenären fullgör betalning genom att för borgenärens räkning nedsätta beloppet hos läns— styrelsen. Om betalning sker utan dröjsmål kan alltså inga påföljder av underlåten uppfyllelse inträda.
Gäldenären kan genom en anmälan under elfte året efter depositionen erhålla rätt att lyfta beloppet. Gäldenären skall dock anmäla sig inom ett år. I annat fall tillfaller beloppet staten. I fråga om nedsättning eller inbetalning, som har gjorts före ikraftträdandet, gäller äldre bestämmelser. Dessa bestämmelser innebär följande. Innestår nedsatt be— lopp fortfarande efter tjugo år, får dessa medel lyftas av gäldenären om han anmäler sig "inom natt och år". Gör han inte det, tillfaller beloppet sta— ten. Enligt 8 5 lagen skall nedsatta medel göras räntebärande genom insättning på bankräkning som bestäms av länsstyrelsen, såvitt det inte kan an— tas att medlen kommer att lyftas inom 14 dagar. Upplupen ränta kommer den till godo som finns be— rättigad till medlen.
Hyresmedel deponerade enligt 12 kap. 21 S jordabal— ken. Om en hyresgäst anser sig ha rätt till skade— stånd, hyresnedsättning, ersättning för tvångsrepa— ration eller om han menar sig eljest ha genfordran mot hyresvärden, kan han inte utan risk bara göra motsvarande avdrag på hyran. Om det nämligen sedan visar sig i rättegång, att hans krav på skadestånd osv., inte var berättigat, riskerar han enligt 42 5 att på grund av bristande hyresbetalning mista sin hyresrätt. Förevarande paragraf (12 kap. 21 5 TB) ger emellertid hyresgästen en möjlighet att göra av— drag på hyran och nedsätta motsvarande belopp hos länsstyrelsen. Genom detta förfarande undgår hyres— gästen risken att hans hyresrätt förklaras förverkad. Nedsatt belopp skall jämlikt 12 kap. 22 S 3 st. jor—
dabalken ofördröjligen sättas in i bank mot ränta.
Räntan skall betalas till den som får lyfta beloppet.
7.3 Avgifter som nedsatts hos fiskeristyrelsen
Fiskeriavgifter enligt 10 kap. 5 och 6 55 VL. Fiskeri—
avgifter kommer i fråga då ett företag kan antas skada
fisket eller förorsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenståndsförhållandena. De är, liksom bygdeavgifterna begränsade till vissa företagstyper, nämligen bl.a. vattenkraftverk och vattenregleringar. Fiskeavgift enligt 10 kap. 5 S VL skall främja fisket i det vatten som berörs av vattenföretaget eller inom något angränsande vattenområde. Avgiften kan fast— ställas som en engångsavgift eller som en årlig av- gift. Fiskeavgift enligt 10 kap. 6 S VL skall däre— mot främja fisket inom landet. Samtliga fiskeavgif— ter skall betalas till fiskeristyrelsen, som admi—
nistrerar fiskeavgifterna.
Fiskeristyrelsen redovisar även avgifter enligt 2 kap. 8 S, 2 kap. 10 S, 6 kap. 9 S, allt enligt tidigare gällande vattenlag samt vattenavgifter utdömda före vattenlagens tillkomst 1919.
Avgift enligt 2 kap. 10 5 den äldre vattenlagen är utdömda för främjande av fisket inom landet. Dessa avgifter är sammanförda i en fond. Denna fond är inte bunden till några speciella åtgärder eller vissa vattendrag utan medlen skall gå till främj—
jande av fisket inom landet.
Avgifter enligt 2 kap. 8 5 den äldre vattenlagen
är utdömda för vissa speciella ändamål som står an— givna i resp. vattendom. Avgifterna är bundna till skadeområdet i närmare angivna vattendrag och mot— svarar avgift enligt 10 kap. 5 S VL. Avgifterna en- ligt 6 kap. 9 5 den äldre vattenlgen, dvs. flottgods—
Samtliga avgifter enligt den äldre vattenlagen skall jämlikt Kungl. Maj:ts beslut den 1 oktober 1953 göras räntebärande. Dock skall varje år en så stor del av medlen, som inte beräknas bli tagna i anspråk under följande kalenderår, placeras av statskontoret (nu— mera kammarkollegiet) enligt de för kollegiets fond— förvaltning gällande föreskrifterna. 7.4 Medel som nedsatts hos kammarkollegiet
villkorsmedel enligt vattenlagen. Som tidigare påpe— kats ägde regeringen enligt 4 kap. 18 S i den äldre vattenlagen befogenhet att föreskriva villkor för att tillgodose allmänna intressen i samband med prövning av underställda vattenmål. Sådana villkor brukade oftast gå ut på att sökanden skule betala vissa be— lopp, s.k. villkorsmedel. Det framgick av regeringens beslut i varje särskilt fall till vem och för vilket ändamål avgift skulleerläggas. Kammarkollegiet har i ett tiotal fall tilldelats villkorsmedel, som inte
fonderats i samefonden.
7.5 Medel som nedsatts hos kronofogdemyndighet
Medel som influtit till kronofogdemyndighet i mål om utmätning. Rubriceråde medel skall enligt 13 kap. 1 S utsökningsförordningen (1981:981) utan dröjsmål göras räntebärande. Detta behöver dock inte ske, om det kan antas att utbetalning kommer att äga rum
inom två veckor från det att medlen har influtit.
7.6 Medel som nedsatts hos lantmäteriverket
Nedsatta medel enligt 5 kap. 16 5 första stycket och 10 kap. 2 5 andra stycket fastighetsbildningslagen (1970:988).
Reglerna i fastighetsbildningslagen om skydd för sådan fordran, för vilken fastighet svarar, bygger på att fordringshavare inte är sakägare och inte
har direkt inflytande på fastighetsbildningen. Deras intressen skyddas genom regler för behandling av er—
sättningar som skall utgå p.g.a. fastighetsreglering.
Det åligger fastighetsbildningsmyndigheten (FBM) att ex officio bevaka fordringshavarnas rätt vid fastig— hetsreglering. Denna officialprövning kräver stor om— sorg vid tillämpningen.
Enligt 5 kap. 16 5 första stycket nämnda lag skall FBM pröva om viss ersättning till fastighetsägare skall inbetalas för fördelning eller om den kan ut— betalas direkt till fastighetsägaren. FBM kan med— dela beslut om direkt utbetalning med stöd av med— givande från fordringshavare. Direkt utbetalning
kan beslutas utan sådant medgivande, om regleringen är väsentligen utan betydelse för rättsägaren.
Om fastighet minskar i värde genom fastighetsregle— ring, försämras dess värde som säkerhet för fordran. Mot rättsförlust i anledning härav skyddas fordrings— havaren genom att hans fordran helt eller delvis kan betalas ur likviden. FBM förordnar i så fall att er— sättning (jämte ränta) som tillkommer fastighetsäga— ren skall betalas in till lantmäteriverket för att
fördelas mellan fordringshavarna och fastighetsägaren. Utbetalning till fordringshavare enligt fördelningen leder till att inteckning blir utan verkan i den mån betalning utfallit (se 6 kap. 15 S jordabalken), vil—
ket betyder att pantbrevet kommer att gälla för mot—
svarande mindre belopp.
När förordnande om inbetalning vunnit laga kraft
skall lantmäteriverkets ekonomienhet underrättas.
Avstyckas samfällighet eller viss ägovidd av sam— fällighet, svarar den avstyckade fastigheten inte för inteckning i stamfastighet (6 kap. 16 S 2 st.). På grund härav måste inteckningarna i stamfastig— heten - eller egentligen styckningsfastigheterna — tillbörligen beaktas vid avstyckning av samfällighet på sätt som framgår av 10 kap. 2 5 2 st.
Situationen är från panträttssynpunkt i princip densamma som när fastighet minskar i värde i samband med fastighetsreglering. Bestämmelserna i 10 kap.
2 S 2 st. har därför i viss mån utformats efter
förebild av motsvarande bestämmelser i 5 kap.
Om avstyckning av samfälld mark befinns vara väsent— ligen utan betydelse för inteckningshavarna, krävs inga ytterligare åtgärder. I andra fall skall i första hand ett belopp, som enligt FBM:s värdering motsvarar värdet av fastighetens andel i den mark som skall avstyckas, betalas in till lantmäte—
riverket för fördelning mellan inteckningshavarna,
7.7 Medel som nedsatts hos polisstyrelse
Även polisstyrelserna förvaltar medel som fonderats under statlig medverkan. När polisstyrelse verk— ställer beslut om beslag, förverkande eller tagande i förvar enligt lagen (1974:1065) om visst stöld— gods m.m. av pengar i svensk valuta, skall nämligen polisstyrelsen utan dröjsmål sätta in pengar som beslagtagits (motsvarande) på räntebärande räkning avseende beslagtagna penningmedel. Sådan ränte—
bärande räkning skall av polisstyrelse öppnas i PK—
banken (kapitalsamlingskonto med provisionsfria uttag i endast ett konto per polisstyrelse). På kontot skall således fortlöpande sättas in medel avseende skilda be—
slagsärenden.
När visst ärende avslutas görs s.k. deluttag, vilket innebär uttag av aktuellt belopp jämte ränta på detta från insättningsdagen t.o.m. dagen för uttaget. I po— lisdistrikt, där PK—banken inte har kontor inom centralorten, får polisstyrelsen i stället anlita annan lämplig bank (se rikspolisstyrelsens föreskrif— ter 1981—01—01).
7.8 överväganden och förslag
Samtliga medel som nedsatts hos myndighet är placera— de på räntebärande räkning i bank. Krav föreligger i olika fall att medel skall kunna lyftas med ganska kort varsel. Såväl den nuvarande placeringsformen
med ränteavkastande bankkonton som placeringsformen statsverkets checkräkning är praktiska i sammanhanget. Sistnämnda placeringsform innebär att de statliga organen direkt kan utnyttja redovisningsrutinerna i system S. De behöver sålunda inte överföra uppgifter— na på den enskilda bankens kontoutdrag till syste—
met.
En väsentlig fördel med placering i bank erhålls ibland därigenom, att olika banker utan särskild avgift lämnar vissa servicetjänster i anslutning till utbetalningar av nedsatta medel, i synnerhet särskilt nedsatta vattenavgifter. I fråga om bl.a. placeringen av fonderade vattenregleringsavgifter anlitas som ett led i lokaliseringspolitiken även lokala banker i olika kommuner, dit användningen av regleringsavgifterna är specialdestinerad i särskild
ordning.
övervägande skäl talar enligt utredningens mening för att placeringsformen för vattenavgifter inte bör ändras. Detta utesluter inte att inom ramen för nu— varande placeringsform det kan åstadkommas vissa för— bättringar. Sålunda bör det vara en strävan att de statliga organens redovisning av medlen kan ske enbart på grundval av de handlingar som banken till— handahåller. Medlen, som tillhör enskilda rättsinne— havare, redovisas i dag i system S (eller motsvarande). Det kan ifrågasättas, om inte detta är en onödig om— gång i redovisningshänseende och om inte medelshan— teringen helt borde överlämnas till banken. Det stat— liga organets redovisning skulle därvid begränsas
till att ett bevis om nedsättningen förvaras i besluts—
akten.
För att förslaget skall få någon rationaliserings— effekt bör inbetalningen av vattenavgifter (motsv.) inte gå via myndighetens postgiro utan direkt till det av myndigheten disponerade kontot i banken. Ut— betalningen från banken (jämte ränta) till rättsinne— havaren skall då ske på myndighetens uppdrag. Bank— kontot måste dock av formella skäl ha sin motsvarig— het i ett bokföringskonto (= tillgång) hos myndig- heten. Likaså måste där finnas ett depositionskonto (= skuld). Av bokföringen måste det nämligen gå att läsa ut hur stora belopp som myndigheten tagit hand om, dvs. är redovisningsskyldig för, och hur de är placerade. Varje insättning och uttag från bankkontot kräver alltså en bokföringsåtgärd i system S även om
postgirot inte är inblandat.
För övriga hos myndighet nedsatta medel kan placering på statsverkets checkräkning innebära att statsför— valtningen avlastas det nuvarande arbetet med att
föra över uppgifterna på banks kontoutdrag till
system 8. Placeringsalternativet har dock den nackdelen, i förhållande till placering på räntebärande räkning
i bank att resp. medelsförvaltande statliga organ själv måste beräkna den ränta som skall utbetalas till rätts— innehavaren. Detta utgör en svårighet och kräver ytter— ligare beslut för att kunna tillämpas. Vidare förut— sätter en sådan lösning att räntemedel ställs till för— fogande från anslag. Övervägande skäl talar därför en— ligt utredningens mening för att inte bara avgifter enligt vattenlagen utan även övriga former av nedsatta medel också fortsättningsvis skall placeras på räkning i bank. Utredningen vill ånyo framhålla möjligheterna av att man inom nämnda placeringsform söker förenkla
medelshanteringen och hänvisar till vad som ovan ut—
talats.
SOU 1985:60 8 PLACERING AV ÖVRIGA FONDMEDEL 8.1 Inledning
Utöver de statligt förvaltade medel som behandlats i det föregående finns följande statligt förvaltade fonder: Allmänna arvsfonden, Djurgårdsfonden, fonden för utrikesdepartementets arvssektion, handels— flottans pensionsanstalts placeringsfond, kultur— fonden för Sverige och Finland, kyrkofonden, köpe— skilling för fastigheten Lejonet nr 1, postverkets understödskassa och samefonden.
8.2- Allmänna arvsfonden
Fonden tillkom enligt beslut av 1928 års riksdag i samband med att kusiner och avlägsnare släktingar genom lagen (1928:279) om arv uteslöts från arvs— rätt. Begränsningen av arvsrätten ansågs kräva en särskild ordning för att ta hand om egendom efter avlidna, som inte efterlämnade närmare släktingar och inte förfogat över kvarlåtenskapen genom testa— mente. Sådant omhändertagande borde lämpligen ske genom en fond till främjande av vissa allmännyttiga ändamål (en utförlig redogörelse för allmänna arvs— fondens verksamhet återfinns i skriften Allmänna arvsfonden för barn, ungdom och handikappade. Fon— dens verksamhet under 50 år (1982).
De grundläggande bestämmelserna om allmänna arvs—
fondens rätt till arv redovisas i 5 kap. ärvdabal—
ken. Enligt 1 5 skall kvarlåtenskap, till vilken annan arvinge saknas, tillfalla allmänna arvsfonden. Enligt lagen (1928:281) om allmänna arvsfonden skall den egendom, som i arv, gåva eller testamente till— faller fonden, utan sammanblandning med andra medel förvaltas av kammarkollegiet. Fonden skall främja vård och fostran av barn och ungdom samt omsorg om handikappade. Av medel, som under ett räkenskapsår influtit, skall vid årets utgång en tiondel läggas till fonden. Återstoden skall jämte årets avkastning
fr.o.m. nästa år vara tillgänglig för utdelning.
Kungl. Maj:t har den 14 mars 1969 meddelat place— ringsregler för fonden. Fondens tillgångar får härigenom placeras i
a) fullgoda inhemska obligationer,
b) andra skuldförbindelser för vilka staten, kommun eller annan därmed jämförlig samfällighet här i landet svarar som löftesman eller garant,
o) andra skuldförbindelser, för vilka säkerheten utgörs av obligationer som anges under a) eller av inteckning i jordbruks—, affärs— eller bo— stadsfastighet eller tomträtt till sådan fastig— het inom sjuttiofem procent av ett av statskon— toret efter expertvärdering godkänt uppskattnings— ningsvärde av daifasta egendomen eller tomträtten eller av borgen av svenskt bankaktiebolag,
d) fordringar hos riksbanken, rikdsgäldskontoret, svenskt bankaktiebolag, svensk sparbank, post— banken eller centralkassa för jordbrukskredit,
e) aktier eller förlagsbevis, som är noterade på Stockholms fondbörs. För köp av aktier, som sägs under e), får användas högst en fjärdedel av allmänna arvsfondens behållning.
Understöd ur fonden utdelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Understöd får inte lämnas för åtgärd, vars bekostnad åligger stat eller kommun. Fondens rätt bevakas av kammarkollegiet, som också numera förvaltar fonden. Fonden uppgick den
30 juni 1985 till 307 633 000 kr.
8.3 Djurgårdsfonden
I en proposition till 1884 års riksdag angående för- säljning till Stockholms stad av en del under Djur- gården lydande mark föreslog Kungl. Maj:t bl.a. att den med anledning av överlåtelsen inflytande lösen jämte ersättning för skada och intrång skulle gå till djurgårdskassan. Riksdagen som biföll den föreslagna försäljningen, förordnade emellertid, att berörda lösen och ersättning skulle ingå till statskontoret för att förvaltas som en särskild fond. Fondens årli— ga avkastning skulle överlämnas till djurgårdskassan att användas för kassans ändamål. Beträffande nämnda kassa hade rikets ständer i en skrivelse den 1 decem— ber 1809 hos Kungl. Maj:t anhållit, att densamma en— dast måtte få användas till Djurgårdens förbättrande och förskönande samt "därvarande broars och vägars underhåll och icke graveras med särskilda avlöningar och gratifikationer till vissa personer". I ständer— nas skrivelse erbjöds dåvarande regenten Karl XIII att till bestridande av samtliga utgifter för hov— hållningen m.m. motta en viss årlig summa mot att till ständerna överlämnades "såsom en i ovärderliga tider åt dem förbehållen rättighet" förvaltningen av de kungsgårdar och kungsladugårdar m.m. som förut stått under Konungens omedelbara styrelse. Den be— gränsningen gjordes dock att "den här vid huvud— staden belägna Djurgården bör bliva under Kungl. Maj:ts enskilda disposition". Enligt statsrådspro— tokollet den 26 februari 1810 antog Kungl. Maj:t ständernas erbjudande. Sistnämnda överenskommelse har sedermera givits den innebörden, att disposi— tionsrätten till Djurgården inte skulle vara bunden endast till dåvarande Konungens eller annan medlems av den kungliga familjen livstid, utan utgöra grunden för den regerande Konungens dispositionsrätt över
Djurgården.
Djurgårdsfonden, som förvaltas av kammarkollegiet, har till huvudsyfte att tillgodose underhållet av Djurgården och dess avkastning tillställs för sådant ändamål riksmarskalkämbetet och tillförs djurgårds— kassan. Under vissa perioder har kassan tagits i an— språk för de kungliga slottens underhåll och för samma ändamål har lån under årens lopp utgått ur fon— den. Då fonden utgör djurgårdskassans huvudsakligas— te inkomstkälla, kommer de medel, som sålunda ställs till kassans disposition att uppgå till enahanda be- lopp år från år med endast de avvikelser, som be— tingas av förändringar i ränteläget. Enligt stats— kontorets fondutredning från år 1943 skulle det kunna tänkas, att detta årliga tillskott till djurgårds— kassans stat ersattes med ett årligt anslag över statsbudgeten. Som en följd härav skulle åtgärder vidtas för Djurgårdsfondens avveckling. På grund
av ständernas ovannämnda skrivelse den 1 december 1809 har emellertid Djurgården till skillnad mot de kungliga slotten förblivit under H.M. Konungens en— skilda disposition. Ständernas skrivelse har seder— mera ansetts vara grunden för den regerande Konungens dispositionsrätt över Djurgården. Dess förvaltning har som följd härav uppdragits åt av H.M. Konungen personligen utsedda ämbetsmän samt varit ställd under riksmarskalkämbetets överinseende. Stats— makternas förfoganderätt över djurgårdsfonden torde med anledning härav vara begränsad och beroende på den ställning riksmarskalkämbetet intar till frågor som rör fonden. Fonden, som inte har några specifika placeringsregler, uppgick den 30 juni 1985 till
68 767 000 kr.
8.4 Fonden för utrikesdepartementets arvssektion
I riksgäldskontoret finns en deposition benämnd ut— rikesdepartementets arvssektion, som den 30 juni 1982 uppgick till 200 000 kr. Depositionen tillkom i mitten
av 1930—talet och har anknytning till utrikesdeparte— mentets arbete med arvsärenden. I en skrivelse den 5 september 1934 från utrikesdepartementets arvsbyrå
till riksgäldskontoret anfördes bl.a. följande.
För täckande av mindre förluster i arvsmål, som icke lämnat behållning och där ersättning för av utrikes— departementet och detsamma underlydande konsuler gjorda utgifter icke kunnat beredas av vederbörande arvingar, har utrikesdepartementets arvsbyrå hittills enligt bemyndigande kunnat förfoga över vissa, huvud— sakligen i U.S.A. upplupna räntemedel. Sedan emeller— tid amerikanska banker fr.o.m. medio förra året upp— hört att gottskriva ränta å checkräkningsdepositioner har denna inkomstkälla sinat. Önskvärt vore därför att göra räntebärande någon del av de arvsmedel, som konstant innestå för departementets räkning i riks— banken i avvaktan på att de, efter ärendets behöriga handläggning, kunna utbetalas till vederbörande arvingar.
Kungl. Maj:t medgav den 26 april 1935 att ett belopp intill 100 000 kr. av i riksbanken för utrikesdepar— tementets räkning innestående arvsmedel måtte av de— partementet tillsvidare deponeras hos riksgäldskon— toret. Kungl. Maj:t medgav jämväl att ränteavkast— ningen skulle användas bl.a. till täckande av utgif— ter i arvsärenden. Den 29 juni 1935 deponerades 80 000 kr. och, efter vederbörligt bemyndigande, den 5 juli 1938 ytterligare 120 000 kr. Samtliga dessa medel har stått ograverade intill dags dato. Kungl. Maj:t utvidgade den 23 maj 1941 räntemedlens använd- ning till även andra utgifter i samband med arvs— byråns verksamhet. Räntemedlen, som den 30 juni 1984 uppgick till 194 614 kr., är placerade på stats— verkets checkräkning. Under budgetåret 1984/85
utdelades av räntemedlen 875 kr.
Utrikesdepartementet avslutar omkring 300 arvsmål år— ligen, varav ca 90 procent avser mål i Nordamerika (Förenta staterna och Kanada). Sådana ärenden är av privaträttslig natur, eftersom enskilda arvingar i
Sverige uppdrar åt utrikesförvaltningen att före—
träda arvingarnas intressen i utlandet. Gentemot arvingarna i Sverige sker således ingen myndighets—
utövning.
Om arvinge lider ekonomisk skada, är det utrikesför— valtningen, i dess egenskap av ombud för arvinge, som bör upptäcka och konstatera skadan. En typ av skada kan t.ex. vara, att en arvinge förlorar en arvsprocess i Förenta staterna på grund av att ut— rikesförvaltningen, enligt amerikansk domstols be— dömning, företett en otillräcklig släktskapsbevis— ning. I sådant fall har beslut, som innebär skada för arvingen, fattats av ett organ som ligger utan- för utrikesförvaltningens myndighetskontroll.
Med hänsyn till att svenska myndigheters skadestånds— ansvar enligt skadeståndslagen (1972:207) och skade— regleringskungörelsen (1972z416) främst synes avse skada på grund av felaktigt offentligrättsligt be— slut, är det tveksamt om skadelidande arvinge kan
yrka ersättning för skada med stöd av dessa lagar.
8.5 Handelsflottans pensionsanstalts placerings— fond
Sjöfolket hade i äldre tider en särskild förmån, den s.k. föringen. Föringen bestod i en rätt för varje svensk sjöman, som återvände från en utrikesresa med svenskt handelsfartyg att från tullverket få ett mind— re belopp. Det beloppet utgjorde ersättning för en sedan mycket länge indragen tullfrihet. År 1864 av— skaffades föringen. I stället inrättades för sjö— folket en särskild pensionering som förvaltades av en pensionsanstalt (sedermera handelsflottans pensionsan— stalt). Föringen hade som nämnts utbetalats av tull— verket. Finansieringen av pensionsanstaltens verksam— het bestreds därför så länge 1864 års system var i
kraft med anslag från tullmedlen. Under åren 1939—44
lades pensioneringen om i syfte bl.a. att förbättra pensionerna, främst för manskapet. De ökade kostna— derna bestreds av redarna genom redareavgifter, av sjömännen själva genom hyresavgifter (kallades van— ligen plåtavgifter och utgjorde viss procent av lönen) samt av staten genom höjning av det statli- ga anslaget. Pensioneringen bekostades alltså av
staten, redarna och Sjöfolket.
År 1961 lades pensionering om på nytt. Syftet var att anpassa sjöfolkspensioneringen till den allmänna tilläggspensioneringen. Tanken var att sjömanspen— sioneringen helt skulle inriktas på sjömän med lång— varit sjötjänst bakom sig och att ge dem ett visst skydd från tidigast 55 års ålder till dess den all— männa pensionsåldern inträdde. Statsbidraget och hyresavgifterna slopades. Redarna skulle ensamma betala pensioneringen (prop. 1961:80).
Ett nytt pensionssystem trädde i kraft den 1 juli 1972. Samtidigt genomfördes förbättringar av vissa pensioner enligt de tidigare gällande bestämmelserna. Om sjömanspensionen utgår samtidigt med vissa andra förmåner, t.ex. folkpension eller tilläggspension
i form av förtidspension skall samordning ske av
förmånsbeloppen.
Genom kungl. brev den 29 juni 1951 beslöts att för— valtningen av handelsflottans pensionsanstalts fonder skulle överflyttas till statskontoret per den 1 juli 1951. Fondmedel skulle därvid placeras gemensamt för pensionsanstaltens fonder. Fonderna, som benämndes Handelsflottans pensionsanstalts placeringsfond, för— valtas numera av kammarkollegiet. Kungl. Maj:t före— skrev i brev den 29 juni 1951 att fondmedlen skulle placeras på sätt gäller för försäkringsfond, jämlikt 273 5 lagen (1948:433) om försäkringsrörelse om inte regeringen för särskilt fall medgav undantag eller
annorlunda hade föreskrivits beträffande gåva som hade överlämnats till anstalten. Organ som beslutar över avkastningen är handelsflottans pensionsan— stalt (se reglemente 1961:302 för handelsflottans pensionsanstalt). En ny försäkringsrörelselag
(1982:713) ersätter per den 1 januari 1983 den nu gällande lagen (1948:433) om försäkringsrörelse
(prop. 1981/82:180, NU 1981/82:45, rskr 385). 274 S
i sistnämnda lag motsvaras i den nya lagen av 7 kap. 9 5 (se prop. 1981/82:180 s. 198). Denna paragraf har följande lydelse.
9 5 Ett belopp motsvarande försäkringstekniska skulder för livförsäkringar skall alltid redovisas i följande slag av värdehandlingar
1. obligationer eller andra skuldförbindelser som utfärdats eller garanterats av staten,
2. obligationer, som utfärdats av Sveriges allmänna hypoteksbank, Konungariket Sveriges stadshypo— tekskassa, Svenska bostadskreditkassan, Svenska skeppshypotekskassan, Skeppsfartens sekundär— lånekassa, Nordiska investeringsbanken eller av ett kreditaktiebolag, eller andra av nu angivna kreditinstitut utfärdade skuldförbindelser, med undantag av sådana för den allmänna rörelsen av— sedda förskrivningar som medför rätt till betal— ning först efter utfärdarens övriga fordrings— ägare (förlagsbevis),
3. obligationer, utfärdade eller garanterade av ett svenskt bankaktiebolag, en svensk sparbank eller en centralkassa för jordbrukskredit, eller av ett sådant bankinstitut eller av riksbanken utfärdade andra fordringsbevis, med undantag av förlagsbe— Vis,
4. obligationer eller andra skuldförbindelser, ut— färdade eller garanterade av en svensk kommun,
5. av ett svenskt näringsföretag utfärdade obliga— tioner som offentligen utbjudits av ett svenskt bankaktiebolag, Sveriges investeringsbank aktie—
: bolag eller Nordiska investeringsbanken,
6. skuldförbindelser för vilka bolaget äger säkerhet genom panträtt i en jordbruks—, bostads—, kontors— eller affärsfastighet inom 70 procent av fas— tighetens uppskattade värde eller, om pant- Värde har fastställts för fastigheten enligt gällande bestämmelser om lån av statsmedel till främjande av bostadsbyggandet, inom 75 procent av det uppskattade värdet av byggnaden
eller någon annan egendom som hör till tomträtten eller, om pantvärde har fastställts för egendomen emligt nämnda bestämmelser, inom 75 procent av pantvärdet, allt med den ytterligare begränsning som försäkringsinspektionen föreskriver med hänsyn till tomträttsavtalets innehåll eller någon annan omständighet eller panträtt i en fastighet, som helt eller delvis är inrättad för industriell verksamhet, eller i en tomträtt till vilken hör byggnad som helt eller delvis är inrättad för sådan verksamhet, inom 60 procent av det uppskattade värdet av egendomen, såvitt avser tomträtt med den ytterligare begräns— ning försäkringsinspektionen föreskriver med hän— syn till tomträttsavtalets innehåll eller någon annan omständighet, varvid dock en förutsättning för att panträtt i fastigheten eller tomträtten skall godkännas — utom i fråga om sådant lån till en svensk kommun för vilket försäkringsinspektionen har medgett undantag — är att tillhörande byggnader skall vara brandförsäkrade i försäkringsbolag som av— ses i denna lag eller i utländskt försäkrings— företag med rätt att driva försäkringsrörelse här i landet,
7. inhemska eller utländska värdehandlingar, som till sin art och till den säkerhet de erbjuder kan anses jämförliga med några av de under 1—6 nämnda, varvid dock värdehandlingar, som enligt sin lydelse skall inlösas i främmande valuta, får användas för redovisning endast i den mån de mot- svarar försäkringstekniska skulder för egen räk— ning i samma valuta eller också i följande tillgångar av annan art
8. lån mot säkerhet i bolagets försäkringsbrev inom återköpsvärdet,
9. värdet av återförsäkringsgivarnas ansvarighet på grund av de livförsäkringar som har övertagits i form av återförsäkring, varvid dock värdet av ut— ländskt försäkringsföretags ansvarighet inte får användas till redovisning av försäkringstekniska skulder i större omfattning än vad försäkringsin— spektionen medger med hänsyn till försäkrings— tagarnas säkerhet.
Med det uppskattade värdet avses det värde som för— säkringsbolaget bestämt på grundval av en särskild värdering.
Utan hinder av första stycket får ett belopp motsva— rande högst 20 procent av de försäkringstekniska skulderna för egen räkning redovisas i andra värde— handlingar än som avses i första stycket 1—7, dock inte i aktier.
Med försäkringstekniska skulder för egen räkning för— stås den del av dessa skulder som överstiger värdet av återförsäkringsgivarnas ansvarighet.
Fondens tillgångar uppgick den 30 juni 1984 till 143 196 968 kr. En särskild utredare (K 1979:06) undersöker f.n. förutsättningarna för en sjömans— pensionering grundad på kollektivavtal.
8.6 Kulturfonden för Sverige och Finland
I samband med regleringen av Finlands krigsskuld
till Sverige träffades den 16 oktober 1958 en överens— kommelse om inrättande av en fond för främjande av de kulturella förbindelserna mellan Sverige och Finland. Fondens stadga fastställdes genom en överenskommelse den 13 april 1960. Vid fondens tillkomst avsattes
5 milj. kr. till fonden. Beloppet har sedermera genom överenskommelser i februari 1962, maj 1964 och juni 1971 och 1981 successivt höjts, så att hittills sammanlagt 28 milj. kr. tillförts fonden. Fonden har en särskild styrelse. Hälften av tillgångarna förval— tas i SVerige och den andra hälften i Finland.
Enligt 1 S stadgan har kulturfonden för Sverige och Finland till ändamål "att främja de kulturella för— bindelserna mellan dessa länder genom att i form av bidrag ur fondkapitalets avkastning understödja strä— vanden att öka kännedomen om och kontakterna mellan
de båda ländernas kultur, näringsliv och folk".
Enligt 2 S stadgan ankommer det på regeringarna i Finland och Sverige att utfärda särskilda bestäm— melser om förvaltningen av fondens tillgångar i resp. land. Sådana bestämmelser har för Finlands vidkommande utfärdats den 29 juni 1960. I Sverige förvaltas fondens kapital av kammarkollegiet en- ligt placeringsregler som föreskrivits av rege— ringen i beslut den 25 juni 1981. Fonden uppgick den 30 juni 1985 till 15 340 000 kr.
8.7 Kyrkofonden
Fonden bildades år 1914. Syftet med bildandet av fonden var att denna skulle bidra till utjämning av präster— skapets villkor över hela riket. Fonden kom att funge— ra som en central prästlönekassa. Utgifterna för präst— löner m.m. skulle i princip balanseras mot kyrkligt— kommunala skatteuttag. Beskattningen för prästlöne— ändamål fixerades och bibehölls väsentligen mycket högre än som motsvarade de totala utgifterna för prästlöner o.d. Även skatteunderlagets tillväxt med—
förde en stigande kapitalbehållning i kyrkofonden.
Kyrkofondens fasta inkomster utgörs numera av dels en årlig statlig ersättning för prästerskapets till statsverket indragna tionde m.m., dels inkomst av de av stiftsnämnderna förvaltade kyrkofondsfastigheterna, dels ränta och annan vinst på kyrkofondens övriga tillgångar, dels särskild kyrkoavgift, dels allmän kyrkoavgift som utgör fondens största inkomstkälla. Under den senaste tioårsperioden har en långsiktig tillväxt av fonden — utöver penningvärdeförändringen — ägt rum. Kungl. Maj:t meddelade den 28 juni 1968 placeringsregler, vilka överensstämmer med place— ringsreglerna för allmänna arvsfonden. Kyrkofonden hade den 30 juni 1985 tillgångar till ett bokfört värde av 378 069 000 kr.
Fastigheter, som inköptes för kyrkofondens räkning, skulle förvärvas och lagfaras för Kungl. Maj:t och Kronan. De lokalt inköpta fastigheterna skulle äga enahanda natur och disponeras på samma sätt som det boställe, varifrån inköpsmedlen influtit, och det skall ankomma på Kungl. Maj:t att i varje särskilt fall bestämma, vilket rättssubjekt som skulle för— värva fastigheten.
Kyrkofonden har sedan den 1 januari 1983 egen styrel— se; se förordningen (1982:867) med instruktion för kyrkofondens styrelse. Kyrkofondens styrelse fullgör de förvaltningsuppgifter som enligt lagen (1970:940) om kyrkliga kostnader och förordningen (1971:861) om kyrkliga kostnader ankommer på styrelsen. Kyrkofonden förvaltas i övrigt av kammarkollegiet. I frågor av större vikt bör kammarkollegiet samråda med kyrko—
fondens styrelse.
Styrelsens kansligöromål fullgörs av kammarkollegiet. Föredragningen ankommer i första hand på den tjänste—
man i kammarkollegiet som kollegiet utser.
8.8 Köpeskillingen för Arvfurstens palats m.m.
(Lejonet nr 1)
1902 års riksdag förklarade "att hinder inte mötte för försäljning av fastigheten nr 1 efter 1810 års nummerordning i kvarteret Lejonet i Stockholm" på villkor bl.a. att fastigheten inköptes för statsver— kets räkning för en köpeskilling av högst 2 250 000 kr., vilken köpeskilling tills vidare skulle inne— stå i riksgäldskontoret under vissa särskilt angivna förutsättningar (se bl.a. prop. 1902:67, rskr 92).
Genom köpebrev av den 1 oktober 1902 försåldes ovan— nämnda fastighet till svenska staten för en köpe— skilling av 2 250 000 kr., med rätt för köparen att samma dag tillträda fastigheten. Hos riksgäldskon— toret innestående belopp uppgick den 30 juni 1985 till 2 250 000 kr.
Fondens avkastning tillfaller medlem av kungahuset.
8.9 Postverkets understödskassa
Kassan har till ändamål att bereda understöd åt be— hövande efterlevande till personer, som varit anställ— da vid verket, samt att lämna bidrag till semester— verksamhet för verkets personal. Kassan leder sitt ursprung till Kungl. Maj:ts instruktion för general— poststyrelsen den 5 december 1873, S 43, där före— skrevs att böter för förseelser vid försändelsers av— lämnande till postbefordran samt vissa förfallna viten skulle till hälften fördelas mellan vederbörande an— givare och en särskild kassa, avsedd att bereda under— stöd åt änkor och barn efter personer, som varit an— ställda vid postverket. Sedermera har Kungl. Maj:t genom olika beslut tillfört kassan vissa ytterligare inkomstmedel (prop. 1951:32 s- 3). I den av riksdagen godkända prop. 1951:32 föreslogs att användandet av postverkets understödskassa skulle vidgas till att avse, förutom understöd till änkor och barn, även understöd till semesterhemsverksamhet för postverkets personal (SU 1951:114, rskr 99). Postverket har där— efter genom den av personalorganisationerna bildade Postpersonalens semesterhemsförening utvecklat se— mesterhemsverksamheten. Bakgrunden till denna verk— samhet är att söka i postverkets svårigheter att be— reda sina anställda semester under sommaren. Riks- dagen beslöt år 1967 om en utvidgning i semester— hemsverksamheten (prop. 1967:60, SU 1967:98, rskr 222). De fastigheter, som används i semesterhems— verksamheten förvaltas av Postpersonalens semester— hemsförening, vars styrelse består av representanter för personalorganisationerna och postverket. Under— stödskassan skall numera tillföras bl.a. behållen in— komst vid försäljning av makulatur och äldre hand—
lingar samt makulerade frimärken på dessa.
Enligt reglemente för understödskassan, senast fast—
ställt av Kungl. maj:t den 9 juni 1967, får kassans
bundna kapital placeras i obligationer och andra skuldförbindelser utfärdade av staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet, riksbanken, bankaktiebolag, postbanken, sparbank, centralkassa för jordbrukskredit eller annan kreditinrättning som Kungl. Maj:t godkänner, eller — efter medgivan— de av Kungl. Maj:t — fastighet eller byggnad för semesterändamål. Kassan uppgick den 30 juni 1985 till 25 388 213 kr., varav 8 325 490 kr. i fastig—
heter för semesterändamål. 8.10 Samefonden
Enligt beslut av 1943 års riksdag sammanfördes jämt— ländska renbetesfjällens skogsfond, jämtländska lapp- väsendets fond samt Västerbottens och Norrbottens lappfonder till en gemensam fond, kallad statens lapp— fond. 1971 års riksdag omvandlade statens lappfond till samefonden (prop. 1971:51, JoU 1971:37, rskr 216). Beslutet innebar att man behållit systemet med en särskild fond, vars medel skall användas till gagn för samerna. Medel utgår sålunda för att främja och stödja rennäringen, den samiska kulturen och samiska organisationer i enlighet med bestämmelser i rennäringskungörelsen (1971z438). Särskilda bestäm— melser för fondens placeringar saknas. Fondmedlen består av bl.a. ersättningar för intrång i rensköt— seln och olika slag av upplåtelseavgifter. Fonden,
som förvaltas av kammarkollegiet, har en särskild
styrelse.
Fondstyrelsen för samefonden ingav våren 1977 till regeringen en framställning om att få investera högst 60 procent av fondens behållning enligt senast fast— ställda bokslut i svenska börsnoterade aktier. Denna framställningen har inte resulterat i några ändringar av placeringsreglerna för fonden. Samefonden uppgick den 30 juni 1985 till 17 131 000 kr.
8.11 Överväganden och förslag
I det föregående har redovisats olika placerings— modeller. Placeringsmodellen för nedsatta medel har utformats med hänsyn till att förvaltningen av dessa medel ställer stora krav på betalningsberedskap. Pla— ceringsmodellen beträffande donationsmedel är däremot inriktad på en långsiktig placeringsverksamhet och är av traditionell typ med möjligheter till en rad olika
placeringsformer.
Till skillnad från donationsfonderna, där regelmäs— sigt endast avkastningen blir föremål för utdelning, skall enligt bestämmelserna för allmänna arvsfonden och övriga nu aktuella fonder — med undantag för köpeskillhgenför fastigheten Lejonet nr 1 och kultur— fonden för Sverige och Finland — vid behov inte bara delar av avkastningen utan även del av fondens kapi— tal delas ut för fondens ändamål. Detta kunde i viss mån tala för att placeringsreglerna för nu aktuella fonder bör vara underkastade andra placeringsregler än donationsfonderna. Om placeringsreglerna för den statliga fondförvaltningen görs mera enhetliga, ska—
pas emellertid förutsättningar för en mera samman— hållen och därmed effektiv förvaltning av olika fonder.
Därtill kommer att en effektiv tillsyn, däribland revision, av den statliga fondförvaltningen förutsät- ter att placeringsregler görs enhetliga i största möjliga utsträckning. Övervägande skäl talar därför för att nu aktuella fonder bör vara underkastade samma placeringsregler som donationsfonder. Utredningen föreslår att placeringsreglerna kommer att gälla i
enlighet härmed.
9 PLACERING AV FONDERADE ANSLAGSMEDEL/OBLIGA— TORISKA AVGIFTER
9.1 Inledning
Förutom donationsmedel och medel, som nedsatts hos myndighet, omfattar statlig fondförvaltning bl.a. fonder där anslagsmedel eller obligatoriska avgif—
ter till staten samlats.
Som avgifter betecknas i regeringsformen i första hand det som betalas för en specificerad motpresta— tion från det allmänna. Avgifterna är avsedda att täcka eller bidra till statens kostnader och är fri— villiga eller obligatoriska. Skatter däremot brukar definieras som tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Det har dock i vissa fall visat sig vara svårt att dra en klar gräns mellan begreppen skatter och avgifter. Begreppet avgift används näm— ligen ibland också för att karaktärisera pålagor,
för vilka inget specificerat vederlag utgår och som inte heller i sin helhet tillförs den näringsgren
som belastas med avgiften. Den allmänna arbetsgivar— avgiften är ett exempel på denna form av avgift, som statsrättsligt sett är skatt (se Holmberg—Stjernquist, Grundlagarna, s. 259).
Fonder, som består av obligatoriska avgifter till det allmänna utan direkt motprestation, har inte några enskilda intressenter i den meningen att
äganderätt eller fordringsrätt i fråga om medlen
tillkommer dem som tillskjutit dessa. Eftersom nu
aktuella medel är pålagor av skattenatur, hör medlen till de statliga tillgångarna. Det kan vara en formell omständighet, en bokföringsteknisk åtgärd, att medlen fonderas för sig. Det torde därför inte föreligga några hinder för staten att förfoga över medel som
den inte längre anser behövs för att ursprungligen ändamål skall tillgodoses. Dessa tillgångar står till regeringens disposition. Detta gäller dock inte till— gångar som är avsedda för riksdagen eller dess myndig— heter eller som i lag har avsatts till särskild för- valtning. Exempel på det senare är avgifterna för den allmänna tjänstepensioneringen, som enligt lag för— valtas i en särskild fond (se HolmbergeStjernquist;
Grundlagarna, s. 327).
För de tillgångar som står till regeringens disposi— tion gäller ett antal restriktioner. Statsmedel får sålunda inte användas på annat sätt än riksdagen be— stämt (se 9 kap. 2 S regeringsformen). Medlen kan användas inte bara för bestridande av utgifter i mera snäv bemärkelse utan också genom utlåning. Ut— låningstransaktioner kan vara att betrakta som pen- ningsplaceringar och faller då inom området för penningförvaltningen. Villkor av olika slag som be— slutas vid budgetregleringen får även betydelse för dispositionen av den statliga egendomen. Regeringen har sålunda att vid dispositionen rätta sig efter vad som är föreskrivet i lag, liksom vad som följer av avtal som staten träffat eller av andra förpliktel—
ser .
Utöver de fonder av denna art som utredningen i be- tänkandena SOU 1982:12 och SOU 1982:62 föreslagit böra avvecklas och tillgångarna tillföras stats- budgeten, kvarstår följande, av obligatoriska av— gifter uppbyggda fonder: Arbetarskyddsfonden, fonden för industriellt samarbete med u—länder, fonden för
industriellt utvecklingsarbete, fonden för svenskt—
norskt industriellt samarbete, provinsialläkarfonden, Sveriges författarfond och viltskaderegleringsfonden.
Dessa fonder uppgick den 30 juni 1985 till sammanlagt drygt 1 500 milj. kr.
Arbetarskyddsfonden. Fondens uppgift är att genom bi— drag till forskning och utvecklingsarbete, utbildning och information söka förbättra arbetsmiljön i vid mening. Fondens verksamhetsområden — och ekonomiska resurser — har i flera omgångar vidgats efter riks—
dagsbeslut sedan starten 1972.
Bidrag till forskning och utveckling skall avse främst sådan forskning, vars resultat kan väntas få praktisk användning inom arbetslivet, och sådant utvecklings— arbete, som behövs för att nya tekniska lösningar skall komma i praktisk tillämpning. Bidrag till forsk— ning får lämnas även för att främja kontakt med inter- nationell forskning. Bidrag till utbildning inom arbetsmiljöns område skall avse utbildning av skydds— ombud, arbetsledare, tekniska planerare och andra som är med om att forma arbetsmiljön samt kompletterande utbildning av personal inom företagshälsovården och arbetarskyddet i övrigt. Bidrag till utbildning be— träffande medbestämmande i arbetslivet och andra ar- betslivsfrågor skall avse utbildning i syfte att sprida kunskap om nya regler på arbetsmarknaden och sådana förhållanden i övrigt som är av betydelse för att utveckla arbetstagarnas medbestämmanderätt. Bi— drag till information skall avse främst brett upplagd information riktad till stora persongrupper inom arbetslivet.
Från arbetarskyddsfonden ställs medel till arbetar— skyddsstyrelsens förfogande för bidrag till kostnader dels för utbildning av personal inom företagshälso— vården, dels för särskilda projekt och undersökningar
inom arbetarskyddsområdet som arbetarskyddsstyrelsen
finner skäl låta utföra. Fonden har en styrelse,
som utses av regeringen efter förslag av parterna
på arbetsmarknaden. Enligt 15 5 förordningen (1971:803) med instruktion för styrelsen för arbetarskyddsfonden skall fondens tillgångar vara placerade på räntebärande räkning i bank. Fondens tillgångar uppgick den 30 juni 1985 till 626 671 623 kr.
Fonden för industriellt samarbete med u—länder. Fonden
för industriellt samarbete med u—länder är en själv— ständig statlig stiftelse, vars medel består av en grundfond som regeringen anvisat till stiftelsen. Medlen skall — i den mån de inte behövs för bestri— dande av löpande utgifter — vara placerad på ränte— bärande räkning i riksgäldskontoret (prop. 1977/78:135, UU 1978/79:1, rskr 9, regeringens beslut den 2 novem— ber 1978). Fondens huvuduppgift skall vara att främja tillkomst och utveckling av tillverkande företag i u—länderna i enlighet med dessa länders planer och prioriteringar. Fonden kan därvid finansiellt med— verka i samägda företag, s.k. joint ventures, till— sammans med u—landspartner och svenskt företag. Fon— den kan ställa kapital till förfogande i form av aktier och långfristiga lån och ställa garantier för upplåning som görs av ett eller flera av de samverkan— de företagen. Fonden arbetar utan vinstsyfte. Fonden har möjlighet att mot statsgaranti själv låna upp ett kapital motsvarande högst tre gånger den vid varje tillfälle gällande grundfonden. Fonden hade den
30 juni 1985 ej några likvida medel placerade
i riksgäldskontoret. Fondens uppgift att för
statens räkning genom långivning bedriva industriellt samarbete med u—länder får anses innefatta myndighets—
utövning.
Fonden för industriellt utvecklingsarbete. I prop. 1978/79:123 föreslogs att en fond för industriellt
utvecklingsarbete skulle inrättas. Fonden, som skulle
ge lån till större utvecklingsprojekt, föreslogs få ett startkaptial på 300 milj. kr. Riksdagen godkände att fonden fick inrättas (NU 1978/89:59, rskr 415). Fonden för industriellt utvecklingsarbete inrättades den 1 juli 1979. Genom regleringsbrev den 21 juni
1979 har medel ställts till fondens förfogande att utbetalas av kammarkollegiet efter rekvisition från fonden, som får disponera dem för stöd enligt förord— ningen (1979:630) om statligt kreditstöd genom Fonden för industriellt utvecklingsarbete och för fondens administrativa kostnader. Enligt 15 S fondens stadgar, som fastställdes av regeringen den 13 september 1979, skall fonden placera sina likvida medel på räntebäran— de räkning i riksgäldskontoret eller hos Sveriges In— vesteringsbank AB. Fondens likvida medel placerade i riksgäldskontoret uppgick den 30 juni 1985 till
784 734 525 kr. Fondens uppgift att för statens räk— ning genom långivning bedriva industriellt utveck—
lingsarbete får anses innefatta myndighetsutövning.
Fonden för svenskt—norskt industriellt samarbete. I
prop. 1980/81:189 föreslogs att en fond för svenskt— norskt industriellt samarbete skulle inrättas. Fonden skulle genom fördelaktiga lån stödja samarbetsprojekt mellan svenska och norska företag på det industriella området. Riksdagen godkände förslaget (NU 1980/81:65, rskr 427) och fondkapitalet fastställdes till 250 milj. kr. som successivt skulle tillskjutas av par— terna. Fondens stadgar föreskriver att likvida medel skall vara placerade på räntebärande konto hos riks— gäldskontoret eller i Sveriges investeringsbank AB när det gäller tillgodohavanden i svenska kronor.
Det industripolitiska syftet med den överenskomna fonden är att stimulera industriellt utvecklingssam— arbete mellan svenska och norska företag rörande sådana projekt som på relativt kort sikt kan leda
till gemensam kommersiell exploatering i form av
produktion och marknadsföring. Fonden avses ge stöd till stora projekt med betydande risker. Den svensk—norska industrifonden bör ses som en komplet— tering till bl.a. Nordiska investeringsbanken och Nordisk industrifond. Avgränsningen mot dessa nor— diska organ är klar i och med att fonden avses enga— gera sig i projekt som är så stora att medverkan från Nordisk industrifond inte är aktuell och så riskbetonade att Nordiska investeringsbanken inte kan engagera sig. Fonden företräds av en särskild styrelse. Fondens likvida medel placerade i riks- gäldskontoret uppgick den 30 juni 1985 till
144 001664 kr. De uppgifter som fonden har får an—
ses innefatta myndighetsutövning.
Provinsialläkarfonden. I den av riksdagen antagna (SU 1961:186, rskr 394) prop. 1961:181 förslogs att huvudmannaskapet för provinsialläkarväsendet skulle överföras till landstingen den 1 juli 1963 och att redan från och med den 1 januari 1962 nya grunier skulle tillämpas för provinsialläkares taxeersätt— ning. Provinsialläkarna skulle enligt förslaget in— betala viss del av taxeinkomsterna till staten. En— ligt en förhandlingsöverenskommelse mellan läkarna och staten skulle dessa medel sammanföras till en fond för bestridande av vissa kostnader för vidare— utbildning av provinsialläkare m.m. För tiden efter den 30 juni 1963 skulle fonden tillföras inkomster genom inbetalningar från provinsialläkare, som allt— jämt var kvar i statens tjänst. Bestämmelse härom inflöt i 6 5 provinsialläkartaxan (1963z160). Denna taxa ägde tillämpning på de provinsialläkare, som efter den 30 juni 1963 kvarstod i statens tjänst, och vikarie för sådan läkare. Fonden ställdes inder ledning av en styrelse, som utsågs av Kungl. ij:t; Provinsialläkartaxan upphörde vid utgången av år 1974 (SFS 1974:969). Den för fonden särskilt tillsatta
styrelsen beslutar över avkastningen. Fonden, som
numera förvaltas av kammarkollegiet, uppgick den
30 juni 1985 till 8 228 225 kr.
Sveriges författarfond. Fonden har till uppgift att förmedla den ersättning av statsmedel, som utgår till
upphovsmän till litterära verk för bibliotekens ut— nyttjande av verken. Fonden bildades år 1955, sedan riksdagen året dessförinnan beslutat att en biblio— teksersättning skulle införas. Fondens verksamhet reg— leras genom förordningen (1962:652) om Sveriges för- fattarfond. De medel som varje år överförs från stats— budgeten till fonden bestäms dels av biblioteksutlå— ningens omfattning, dels av vissa multiplar för biblio— teksersättningen. Budgetåret 1982/83 uppgår ersätt— ningens grundmultipel för hemlån av svenskt original— verk till 36 öre. Av fondens medel utbetalas indivi— duell ersättning, s.k. författarpenning till sådana upphovsmän till litterära verk i original, vilka antingen är svenska medborgare eller stadigvarande bosatta i Sverige. Fr.o.m. budgetåret 1982/83 bedrivs försöksverksamhet med individuell ersättning även
till översättare. Fonden har en särskild styrelse. De medel som återstår då författar/översättarpenningarna fördelats, används efter styrelsens bestämmande till stipendier, pensioner, understöd och andra gemensamma ändamål för författare, översättare och bokillustra— törer. Kammarkollegiet medverkar vid fondens förvalt— ning. Fondens tillgångar, som består av en fordran på statsverkets checkräkning, uppgick den 30 juni 1985 till 5 695 003 kr.
Viltskaderegleringsfonden. I syfte att erhålla medel
till ersättning för vissa skador förorsakade av älg har jägarna alltsedan 1931 varit skyldiga att inbe— tala avgift för fällda älgar. Från början samman— fördes dessa avgifter till en för hela riket gemen— sam fond. Fr.o.m. år 1951 (prop. 1951:189, 3LU 1951:14, rskr 327) har den ordningen gällt att de avgifter som
inflyter inom varje län bildar en särskild s.k. länsfond.
Nu gällande bestämmelser återfinns i förordningen (1980:400) om ersättning vid vissa viltskador m.m. Enligt 9 5 förordningen gäller att fällavgift skall inbetalas för varje älg, kronvilt och dovvilt som fälls. Avgifternas storlek bestäms årligen av sta— tens naturvårdsverk. För länen finns en gemensam regleringsfond (viltskaderegleringsfonden), som för— valtas av kammarkollegiet. Enligt 12 5 förordningen beslutar regeringen om överföring av medel från länens viltskadefonder till regleringsfonden. Nu gällande ordning föreskriver att länsstyrelserna skall till viltskaderegleringsfonden inleverera 40 procent av medel som influtit till viltskadefonderna. I förord— ningens 13 S anges att från regleringsfonden får efter regeringens bestämmande överföras medel till den viltskadefond som behöver tillskott samt anvisas medel för att förebygga skador av älg, kronvilt eller dovvilt och liknande ändamål.
Totalt uppgick inbetalda fällavgifter för jaktåret (=budgetåret) 1981/82 till knappt 24 milj. kr. Av dessa skall således drygt 9 milj. kr. inlevereras till viltskaderegleringsfonden. Ur regleringsfonden utbetalas, efter ansökan, medel till länsstyrelser som behöver tillskott till länens viltskadefonder p.g.a. höga krav på ersättning för grödskador m.m. och där medlen i länens viltskadefonder inte räcker till. Ur regleringsfonden utgår vidare årligen medel till länsstyrelserna för deras arbete med försöks— verksamheten med reglerad och samordnad älgjakt och till kostnaderna för de s.k. länsälgnämnderna. De anvisade beloppen de senaste åren har uppgått till omkring 2 milj. kr. Ur regleringsfonden erhåller naturvårdsverket medel till älgforskning som för—
delas av verkets forskningsnämnd. För budgetåret
1982/83 uppgick medlen till knappt 2 milj. kr. Ur vilt— skaderegleringsfonden utgår vidare i vissa fall medel till särskild forskning, kongresser m.m. som har di— rekt anknytning till frågor om älg, kronvilt eller dovvilt. Fondens tillgångar, som består av en ränte— lös fordran på statsverkets checkräkning i riksbanken, uppgick den 30 juni 1985 till 17 393 001 kr.
9.2 överväganden och förslag
De fonder som är föremål för utredningens överväganden och förslag i det följande är uppbyggda av statliga, obligatoriska avgifter som är att jämställa med skatter. Vad gäller nu aktuella medel framgick av kapitalmark— nadsutredningens betänkande (SOU 1978:11) Kapitalmark— naden i svensk ekonomi att de inte i alla avseenden lämpade sig för placering på aktiemarknaden. Place— ring i aktier borde i så fall hellre göras genom att fjärde AP—fonden svarade för denna typ av placering
(se nämnda betänkande s. 728). En konsekvens av detta synsätt är att en placeringsmodell av traditionellt slag, innefattande möjlighet till placering i aktier,
inte är aktuell för de nu aktuella medlen.
Liknande synpunkter har anförts av 1956 års fondutred- ning. Enligt denna utredning (se SOU 1959:29 s. 45) var det rimligt att fonder, bildade av offentliga av— gifter, i allmänhet inte blev föremål för särskild placering. Medlen borde sålunda normalt hållas place— rade på statsverkets checkräkning. Ju närmare fond? medlen till sin natur står donationsmedlen, dvs. ju större enskilt intresse som knyter sig till medlen, desto starkare torde skälen för särskild placering av dessa vara. Enligt 1956 års utredning var detta ett principiellt resonemang, som inte alltid var till— lämpligt i de individuella fallen. Den av nämnda utredning föreslagna placeringsmodellen, nämligen
att fonderade statliga avgifter i princip borde vara
placerade på statsverkets checkräkning i riksbanken, var enkel och fordrade inte någon särskild administra— tion. Den var vidare ägnad att minska statens upplå— ningsbehov.
Placering på statsverkets checkräkning i riksbanken torde främst vara aktuell för de fondmedel som bör hållas likvida. Övriga fondmedel bör i princip vara placerade på räkning i riksgäldskontoret. En sådan placering skulle vara ägnad att underlätta statens upplåning. Vidare skulle en sådan ordning kunna inne— bära både avlastning av förvaltningsarbete och bidra
till en sammanhållen statlig likvidhantering.
Som tidigare påpekats skall enligt 15 5 förordningen (1971:803) med instruktion för styrelsen för arbetar— skyddsfonden fondens tillgångar vara placerade på
räntebärande räkning i bank.
Utredningen vill i sammanhanget erinra om fullmäk— tiges i Sveriges riksbank remissyttrande över utred— ningens betänkande SOU 1982:62, där fullmäktige bl.a. uttalade följande.
Som framgått anser sig fullmäktige kunna godta de principer utredningen följt vid bestämmandet av vilka fonder som bör avskaffas och vilka som bör bli kvar. Av principerna följer att arbetarskyddsfonden, som handhas av arbetarskyddsstyrelsen, kommer att fort— bestå. Vad gäller denna fond finns en fråga som bör uppmärksammas. Enligt placeringsreglerna för denna fond skall fondens tillgångar vara placerade på ränte— bärande räkning i bank (ca 0,5 miljarder kronor den 30 juni 1982). Någon ändring härav föreslås inte av utredningen.
Utredningen synes likväl dela den åsikt som kommer till uttryck i prop. 1977/78:100, där departements- chefen uttalar sig för dels att affärsverken med undantag för postverket, för vilket särskilda regler gäller, efter beslut av regeringen bör kunna medges rätt att placera överskottsmedel räntebärande hos riksgäldskontoret, dels att även myndigheter med likartad verksamhet, främst uppdragsverksamhet, bör kunna ordna sin överskottsplacering på samma sätt.
Mot bakgrund av ovanstående och med tanke på att det med all sannolikhet är ordet "räntebärande" och inte "bank" som varit det väsentliga vid tillkomsten av nämnda bestämmelse, anser fullmäktige att placerings— reglerna för fonden bör ändras så att fondens över— skott skall kunna placeras i riksgäldskontoret. Det förtjänar dessutom nämnas att ifrågavarande bestäm— melse tillkom under en tid då det statliga budget— underskottet var mindre och inlåningsexpansionen hos bankerna inte utgjorde något problem. Nu är den ett problem och staten bör inte genom kassahållningsbe— stämmelser för offentliga organ försvåra detta.
Fullmäktige tillstyrker sålunda avvecklingen av stat— liga fonder i enlighet med de kriterier utredningen använt och avvecklingen bör som utredningen föreslår ske i ett sammanhang. Fullmäktige har inte funnit an— ledning göra någon detaljerad granskning av de olika fondernas karaktär för att pröva om utredningens kri— terier följts i de enskilda fallen. Vid den genomgång som gjorts har observerats att arbetarskyddsfonden, som enligt principerna skall finnas kvar, har place— ringsföreskrifter som bl.a. med hänsyn till ändrade förhållanden bör omformas. Fondens överskottsmedel bör kunna placeras räntebärande i riksgäldskontoret.
Som framgår av vad tidigare anförts anser utredningen att nu aktuella fondmedel — i den mån de inte bör hål— las omedelbart tillgängliga-—bör kunna placeras på räk— ning i riksgäldskontoret. Samtliga nu aktuella fonder, utom arbetarskyddsfonden och provinsialläkarfonden,har sådan placeringsmöjlighet. Utredningen föreslår därför att nu aktuella medel, inberäknat medlen i arbetarskydds— fonden och provinsialläkarfonden, i de delar som medel inte bör hållas omedelbart tillgängliga, skall kunna vara placerade på räntebärande räkning i riksgäldskon— toret. Med denna placeringsform bör jämställas placering i fordringar för vilka staten, kommun, vissa hypoteks— institut och svensk bank svarar eller sådana fordringar som säkerhetsmässigt kan anses jämställda därmed. För— slaget, såvitt avser arbetarskyddsfonden, förutsätter ändring i förordningen (1971:803) med instruktion för
styrelsen för arbetarskyddsfonden.
10 NUVARANDE STATLIG FONDADMINISTRATION
10.1 Inledning
Utredningen har genom bl.a. enkäter inhämtat synpunk— ter på och upplysningar om den statliga fondförvalt— ningen. Som framgår av utredningens kartläggning i betänkandet (SOU 1982:12) Statlig fondförvaltning m.m. förvaltar drygt 130 statliga organ donationsfonder. Flertalet av dessa organ har en förhållandevis ringa omfattning på sin fondförvaltning, som i regel avser både kapitalförvaltning och utdelningsverksamhet.
Enligt enkätsvaren från flertalet fondförvaltande organ ingår förvaltningen av donationsfonder som en liten del i vissa tjänstemäns löpande arbetsuppgif— ter, varför kostnaderna för förvaltningen uppges vara försumbara eller så ringa att de får betraktas som marginella. Endast de organ som förvaltar fondkapital överstigande 1 milj. kr. redovisar i enkätsvaren att arbetet med att förvalta fonder kräver några mätbara arbetsinsatser.
Tolv statliga organ förvaltar var för sig ett samman— lagt fondkapital överstigande 5 milj. kr. De är kam— markollegiet, Chalmers tekniska högskola, Karolinska institutet, Nordiska museet, Statens konstmuseer, Tekniska högskolan i Stockholm, Tomtebodaskolan, Universiteten i Göteborg, Lund, Stockholm och Uppsala samt Sveriges lantbruksuniversitet. Av dessa organ har universitetet i Uppsala den mest omfattande för—
valtningen av donationsfonder. Det bör anmärkas att
samtliga nu uppräknade organ utom kammarkollegiet har hand om både kapitalförvaltning och utdelningsverksam— het för samtliga förvaltade fonder, medan kammarkolle— giet, bortsett från någon enstaka fond, inte beslutar
om fonds utdelningsverksamhet.
I det följande lämnas en redogörelse för fondförvalt— ningen vid de organ som har den mest omfattande för—
valtningen.
10.2 De större förvaltningsorganen
10.2.1 Kammarkollegiets fondbyrå
Kammarkollegiet är enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet med uppgift att handlägga frågor rörande statlig och kyrklig egendom, rikets indelning och den prästerliga organisationen, handha medels— och fondförvaltning samt i vissa ärenden be— vaka statens rätt och allmänna intressen. Kammar— kollegiet fullgör också kansligöromål åt kyrko—
fonden.
Chef för kollegiet är en generaldirektör. Inom kolle— giet finns sex enheter, nämligen en allmän avdelning, ett advokatfiskalskontor, en fondbyrå, en redovis-
ningscentral, ett revisionskontor och en administra—
tiv sektion.
Fondbyrån ansvarar för medels— och fondförvaltningen. Byrån förestås av ett kammarråd. Inom fondbyrån finns
en ombudsmannaexpedition och en kameralsektion.
Nuvarande organisation och antal tjänster vid kammar—
kollegiets fondbyrå framgår av följande tablå.
Byråledning (2,0)
Fondbyråchef Sekreterare
Kamerala sektionen (13,7) Ombudsmannasektionen (2,8)
2 Avdelningsdirektörer Ombudsman 1 Byrådirektör (0,6) Bitr onbudsman 3 Byråsekreterare (2,3) 1 Byråassistent 7 Byråassistenter (6,4) 1 Assistent 3 Assistenter (2,4)
Siffrorna inom parentes anger den reella arbetstiden
med hänsyn tagen till deltidstjänstgöring.
Enligt sin instruktion (1982:1037) skall kammarkolle— giet bl.a. förvalta de statliga lån och aktier samt fonder eller fonderade medel som anförtrotts åt kol— legiet. Inom kollegiet sköts denna verksamhet av fond— byrån.
Vidare skall kammarkollegiet svara för uppbörden av
statsverkets inkomster och bestrida statsutgifter,
i den män inte annat är föreskrivet.
Ombudsmannen är fondbyråchefens ställföreträdare.
Åligganden och befogenheter för fondbyråchefen, kameralchefen och ombudsmannen framgår närmare av kommarkollegiets arbetsordning.
Vidare har enligt personliga protokoll vissa frågor av juridisk karaktär delegerats från ombudsmannen till biträdande ombudsmannen och byråassistenten vid
ombudsmannasektionen. Personliga protokoll finns även
för delegering av arbetsuppgifter från chefen för kame— ralsektionen till dennes ställföreträdare samt till
byrådirektören och byråsekreteraren vid sektionen.
Lönekostnaderna (inklusive 39 % lönekostnadspålägg) för de olika delarna inom fondbyrån uppgick under budgetåret 1984/85 till följande belopp (tkr.).
- kamerala sektionen 2 159 — ombudsmannasektionen 516 — fondbyråchef och sekreterare 419 — expertråd 40 — inlånad arbetskraft 23
3 157
Vid fondbyrån finns sedan årsskiftet 1983/84 en ter— minal bestående av tangentbord, bildskärm och skri— vare. Terminalen är kopplad till redovisningscentra— lens dator (XL40). Terminalen utnyttjas för att re- gistrera transaktioner till system S. Transaktionerna lagras i redovisningscentralens datorutrustning och överförs fyra gånger per vecka via telekommunikation
till DAFA för uppdatering och bearbetning i system S.
Beslut rörande fondförvaltningen fattas av chefen för fondbyrån. Beträffande lån till ett belopp under 1 milj. kr. har beslutanderätten delegerats till ombuds—
mannen .
Till hjälp i placeringsfrågor finns ett expertråd för
medelsplaceringsfrågor bestående av tre sakkunniga som utses av kammarkollegiet. Expertrådet sammanträder i princip en gång per kvartal under generaldirektörens ordförandeskap. Föredragande i expertrådet är i huvud— sak chefen för fondbyrån. Expertrådet utgör ett dis— kussions— och policyforum för placeringsfrågor.
Mellan sammanträdena förekommer underhandskontakter mellan den placeringsansvarige och expertrådet. Den placeringsansvarige har också en löpande daglig kon— takt med storbankernas finans— och fondavdelningar samt vissa fondkommissionsbolag. Dessa firmor är med— lemmar av Stockholms fondbörs. Underlag för hur mycket medel fonderna har att placera tas kontinuerligt fram
till de placeringsansvariga av kameralsektionen.
Beslut om placeringar, t.ex. köp och försäljning av aktier, initieras i allmänhet av löpande kontakter mellan fondbyrån och banker eller andra fondkommis— sionärer. Utlåning till "gamla och välkända kunder" sker dock utan förmedling av fondkommissionär. Avtal om placeringar sluts regelmässigt muntligen per tele— fon. De muntliga avtalen bekräftas alltid skriftligen när det gäller aktier, obligationer och dylikt genom s.k. avräkningsnota. Överenskommelse om andra place— ringar sker genom brev eller annat skriftligt doku—
ment.
Alla placeringsbeslut protokollförs. Protokoll upp— rättas i samband med den muntliga placeringsöverens— kommelsen. Justering och datering av protokollet sker oftast först sedan skriftlig bekräftelse från motpar— ten inkommit. Eventuella skillnader mellan det upp— rättade men inte justerade protokollet och den skrift— liga bekräftelsen påtalas omgående genom kontakter med motparten.
Inkomster från fonder i form av avgifter till staten för kammarkollegiets förvaltning av fondkapitalet uppgick 1984/85 till 770 930 kr. fördelade på följande belopp.
Kyrkofonden 400 000 (varav 80 000 kr. för sekr.funktion)
Allmänna arvsfonden 294 000 Stiftelsen Sveriges Sjömanshus 75 930 Nollerothska fonden 1 000
Fr.o.m. 1985/86 belastas kollegiets övriga fonder av en statlig förvaltningsavgift på en procent av resp. fonds nettoavkastning föregående budgetår.
Fondbyråns roll vid förvaltningen av fonderna omfattar — placering av fondmedel — hantering av in— och utbetalningar
— bokföring och redovisning
I huvudsak ombesörjs utbetalningar direkt av fondbyrån på uppdrag av det organ som har hand om utdelningsverk— samheten. För varje fond upprättar fondbyrån bokslut, innefattande resultaträkning och balansräkning. För ett begränsat antal fonder upprättar fondbyrån också
allmänna självdeklarationer.
Hela fondernas redovisning sker numera — fr.o.m. 1985/86 - i system S. In— och utbetalningar verkställs förutom via statsverkets checkräkning även via konto
i bank. Den senare typen av betalningar registreras enbart i system S och berör alltså inte statsverkets checkräkning. Fondredovisningen ingår inte i kammar- kollegiets totala bokslut. Boksluten revideras av
revisionskontoret inom kammarkollegiet.
Ett litet antal fonder har som enda tillgång kassa— medel på statsverkets checkräkning. övriga fonder har sina tillgångar placerade - förutom i kassa — i olika slag av värdepapper såsom aktier, obligationer, in— teckningslån och reverser samt bankcertifikat och statsskuldsväxlar. Kyrkofonden har dessutom jordbruks— och skogsfastigheter till betydande värden i södra och mellersta Sverige. Fastigheterna redovisas numera på kyrkofonden men förvaltas av resp. stiftsnämnd.
Samtliga placeringars fördelning per den 30 juni 1985
framgår av tabell 8.
Tabell 8
Placering Bokfört Procentuell värde fördelning (mkr.) Inteckningslån 231,8 15,4 Reverslån 319,0 21,1 ktier 360,3 23,9 Bank 44,7 3,0 Statsskuldv. 402,4 26,7 Obligationer 68,2 4,5 Övrigt*) 81,4 5,4 Summa 1 507,8 100,0
*
Företagscertifikat 2,6 %, kommunlån 2,2 %, konvertibla skuldebrev 0,6 %.
För att förenkla förvaltningen av fondmedlen har ett stort antal fonders tillgångar samlats på två place— ringsfonder, en för obligationer m.m. (donationsfon— dernas placeringsfond) och en för aktier (aktieplace— ringsfonden), varav den förstnämnda äger del i aktie— placeringsfonden. _
Den 30 juni 1985 ingick 176 fonder 1 donationsfonder— nas placeringsfond till ett sammanlagt bokfört värde om 69,155 milj. kr., varav 31,643 milj. kr. var pla— cerade i aktieplaceringsfonden.
Vid samma tidpunkt ingick 17 fonder (varav donations- fondernas placeringsfond var en) i aktieplaceringsfon— den till ett sammanlagt bokfört värde om 215,792 milj. kr.
Nedan visas en schematisk bild av fördelningen mellan
de två fonderna.
Aktieplaceringsfonden
184 milj. kr. Donationsfondernas
placeringsfond
Totalt bokföringsvärde för de båda placeringsfonderna var per den 30 juni 1985 284,947 milj. kr.
De största fonderna ingår inte i placeringsfonden men äger delar av aktieplaceringsfonden. Av tabell 9 fram— går dessa fonders placeringar.
De "största" fondernas
. | STV CHECKRINTEC KN'LÅNGA 0 0
0039 15 591
908 21 083 203 128 4
nedelsplaceringar den 30 juni 1985 angivet i tkr (bokfört värde)
LREVERS KOll
STATSK.OBLIGA— O 400 IER FÖRET. KONV FORL. RTA VÄXLAR TIM CERTIE SKULDE BEVISg
1 786 8 912* 94 060 1 73 261 8 965 4 394 3 472 520
16 136490 30 0801281 516 48 010 178 33' 3 080 15 145 3 916 530 8 941
14 98 2 819
Byggnadsförskott 1 798, rationaliseringslån 7 106 och lån till prästgårdsbyggnader 8
Kyrkans värdepappersfond
Kyrkofonden
Allmänna arvsfonden Fonden för lönegarantiavgifter
Handelsflottans
pensionsanstalts plac.fond
ö 29 Ö 210 ö 55 O 93 O 73A
Fonden för arbetsmiljöförbättringar Sv sjömanshusstiftelses fond Samefonden
Kulturfonden för Sverige och Finland Vattenavg f befrämjande av särskilda fiskeriändamål
94 060 1
Ö 27 Ö 16
737
**
3 378 1 307 183
122 137
3 32
17 15 15 15
8
069 633 511 763 557 966 131 340 116 692 767
1 234 545
Handels— & Sjöfarts- fonden
Djurgårdsfonden
2 11
Vid utgången av budgetåret 1984/85 uppgick det av fond— byrån förvaltade statskapitalet, bestående av aktier och lån, till ett bokfört värde av sammanlagt 19,3 miljarder kr. Härav belöpte sig 11,0 miljarder kr. på aktier i totalt 47 hel— och delägda bolag i vilka staten har ägarengagemang. Återstående belopp, 8,3 miljarder kr., hänförde sig till över 1 600 statliga lån fördelade på ett drygt 70—tal olika lånetyper.
Till ytterligare belysning av omfattningen av denna verksamhet kan nämnas att fondbyrån under de senaste budgetåren verkställt ca 150 beslut avseende statliga lån på tillhopa 2,5 miljarder kr. per år. Under 1984/85 har vidare för fondernas räkning fattats om— kring 360 placeringsbeslut till ett sammanlagt be— lopp överstigande 1 273 milj. kr. Totalt har under det sist nämnda budgetåret fondbyrån registrerat ca
14 000 bokföringstransaktioner i system 5.
Vad gäller uppgifter i övrigt om fondbyråns verksam— het hänvisas till statskontorets rapport Översyn av kammarkollegiets fondbyrå (1981:41).
10.2.2 Karolinska institutet
Institutets fonder förvaltas av konsistoriet, som fattar de övergripande besluten. Institutet anlitar bankspecialister, vilka bevakar och lämnar förslag till bästa dagsplaceringar. Samtliga värdehandlingar är inlagda i bankdepåer varvid vdb bank bl.a. ansva— rar för att avkastningarna inflyter på rätt tid, att säkerheten bibehålles och bevakar förfallotider. Banken lämnar dagliga uppgifter över influtna medel och förändringar i depåerna för att institutets bok—
föring skall kunna hållas dagsaktuell.
- Det av institutet förvaltade fondkapitalet uppgick den 30 juni 1985 till sammanlagt 298 991 000 kr. (inkl. fastigheter och räntebärande enskilda forsk—
10.2.3 Riksförsäkringsverket
Riksförsäkringsverket är central förvaltningsmyndig— het för den allmänna försäkringen — dvs. sjukförsäk— ring med föräldraförsäkring och tandvårdsförsäkring, folkpensionering, tilläggspensionering — samt del— pensionsförsäkring och arbetsskadeförsäkring, allmän— na barnbidrag och bidragsförskott. Verket är också central förvaltningsmyndighet för frågor som rör ut— betalning av studiestöd vid vuxenutbildning, utbild— ningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning och dagpen— ning till vissa värnpliktiga.
Som central förvaltnings— och tillsynsmyndighet an— kommer det på riksförsäkringsverket att under rege— ringen svara för den centrala ledningen av den all— männa försäkringen och övriga trygghetsanordningar inom verkets ansvarsområde.
Riksförsäkringsverket har också vissa handläggande uppgifter. Det gäller yrkesskadeärenden och andra ärenden enligt äldre författningar.
Riksförsäkringsverket är dessutom redovisningscen— tral och har ett revisionskontor för ett antal myn— digheter och de allmänna försäkringskassorna.
Riksförsäkringsverket leds av en styrelse. I denna ingår generaldirektören, som är ordförande, överdi— rektören samt fem av regeringen förordnade ledamöter jämte två personalföreträdare. Verket är organiserat på fyra avdelningar, nämligen en administrativ avdel— ning, en tillsynsavdelning, en utvärderingsavdelning samt en ombudsenhet. Vidare finns tre fristående byrå— er; ADB—centralen, yrkesskadebyrån och avgiftsbyrån
samt en försvarssektion och ett revisionskontor.
Därjämte finns vissa särskilda organ t.ex. fondfull— mäktige. Fondfullmäktige utgörs av generaldirektören,
214 Nuvarande statlig ... SOU 1985:60 1 överdirektören och fem av regeringen förordnaie leda—* möter. Fondfullmäktige har att förvalta riksförsäk—
ringsverkets fonder.
Enligt reglemente (1961z265) angående förvaltningen av riksförsäkringsverkets fonder åligger det riks— försäkringsverket att i enlighet med verkets instruk— tion och i reglementet meddelade bestämmelser, verk— ställa fondfullmäktiges beslut, ombesörja övriga för fondförvaltningen erforderliga åtgärder samt till— handahålla fullmäktige de redogörelser och upplys—
ningar som begärs av fullmäktige.
I förordning (1965:377) med instruktion för riksför— säkringsverket föreskrivs att det åligger riksför-
säkringsverket att bl.a. förvalta verkets fonder.
Följande fonder förvaltas av fondfullmäktige enligt nyss nämnda reglemente nämligen arbetsskadefonden, särskilda yrkesskadefonden, fonden för frivillig yrkesskadeförsäkring, delpensionsfonden samt fonden för den frivilliga pensionsförsäkringen. Dessutom för— valtar riksförsäkringsverket vissa andra fonder. Ut- redningen vill i detta sammanhang erinra om att utred-f ningen i betänkandet (SOU 1982:62) Avveckling av stat-j liga fonder föreslagit att de nu särskilt nämnda fon— ) ( derna avvecklas.
Det totala förvaltade fondkapitalet har under verk- samhetsåret 1984/85 gått upp från ca 2,4 miljarder . kr. till ca 3,0 miljarder kr. främst beroende på ' överskott i delpensionsfonden och arbetsskadefonden. ;
Fondfrågan handläggs av ekonomibyrån vid administra- ( tiva avdelningen. Vid ekonomibyrån finns ca 100 tjän— ) ster, varav ca 2,3 avser fondförvaltning. Ekonomi— byrån består av en budget— och verksamhetsplanerings— sektion, en kameralsektion med redovisningscentral
samt en kontorsservicefunktion.
10.2.4 Universitetet i Uppsala
Universitetets kapitalförvaltning omfattar tillgångar i värdepapper och fast egendom. Som ett mått på om— fattningen av värdepappershandeln kan nämnas att uni- versitetet varje år sammanlagt köper och säljer aktier för 50—75 milj. kr. Aktieportföljen var 1985 koncen— trerad till ett 15—tal företag med ett börsvärde på
ca 235 milj. kr. Universitetet förvaltar i övrigt obligationer (3 milj. kr.), andelar i räntefonder
(75 milj. kr.), reverslån (3 milj. kr.) och korta penningsmarknadsplaceringar (80 milj. kr.), allt
räknat per 1985.
Förvaltade jord— och skogsbruksfastigheter har ett sammanlagt taxeringsvärde på drygt 350 milj. kr. Skogsarealen och jordbruksarealen omfattar 34 000 resp. 15.000 hektar. Av skogs— och jordbruksfastig- heterna härrör 70 procent från den gustavianska dona— tionen. Skogsbruket driver universitetet i egen regi. Inom jordbruket finns det 160—170 enheter. Samtliga jordbruksegendomar är upplåtna på arrende. Genom sam— manslagningar av ofullständiga enheter, tillköp av mark och försäljning av orationella enheter har egen— domarna effektiviserats. Storleksrationaliseringen, vilken har skett inom i stort sett oförändrad total— areal, har under senare år alltmer kommit att avlösas av en teknisk rationalisering. Stadsfastigheterna är för närvarande 35 till antalet och har ett sammanlagt taxeringsvärde på 87 milj. kr.
Inom enheten för jordbruksfastigheterna arbetar en akademifogde, två byggnadsingenjörer, en konsulent och en byråassistent. Inom enheten för Skogsförvalt— ning är en skogschef, jägmästare, maskinchef, två skrivbiträden och sex skogvaktare verksamma. Därut- över tillkommer kollektivanställda. Inom enheten för stadsfastigheter arbetar en avdelningsdirektör, två
ingenjörer och två byråassistenter (varav en halvtid).
Universitetet får varje år i forskningsanslag från fonder, stiftelser och näringsliv sammanlagt c:a 50 milj. kr. (balanserat värde per den 30 juni 1985 var drygt 26 milj. kr.). Samtliga dessa anslag görs ränte- bärande. Avkastningen går dock inte tillbaka till forskningsanslagen utan används i stället till att täcka allmänna förvaltningskostnader förknippade
med anslagen (t.ex. till uppsägningslön och sjukvårds— kostnader för de personer vilkas verksamhet bekostas
av anslagen).
I ett särskilt beredningsutskott dras riktlinjerna upp för framtida placeringsstategi. Beredningsut— skottets uppgift är att biträda rektorsämbetet vid beredning av övergripande frågor rörande universite—- tets egendoms— och förmögenhetsförvaltning. Till så—
dana frågor hör främst allmänna riktlinjer för
— förvärv och försäljning av egendom inom jord- och skogsbruksförvaltningen samt inom förvaltningen av stadsfastigheter
— investeringar inom nämnda förvaltningsområden
— nivåer på hyror, arrenden o.dyl.
— avvägningar inom skogsbruket mellan egenavverkning och rotförsäljning
— kapitalplacering inom fondförvaltning
Beredningsutskottet sammanträder normalt fyra gånger per år, varav ett sammanträde äger rum så att bok— slutet för egendomsförvaltningen kan beredas av ut— skottet inför konsistoriets beslut i frågan, samt ett sammanträde avser en mera ingående presentation av del av verksamheten, t.ex. genom studiebesök eller liknande. Vidare skall vissa ledamöter i berednings— utskottet som har särskilda områden att bevaka fort—
löpande informeras mellan sammanträdena.
Ledamöterna i beredningsutskottet utses av konsisto—
riet. I utskottet ingår universitetets rektor och
prorektor, förvaltningschefen, en ytterligare verk— samhetsföreträdare, en facklig representant, en re— presentant för de studerande och två representanter
för kommun och landsting.
Den mera kortsiktiga placeringsverksamheten i värde— papper diskuteras inom en särskild arbetsgrupp, vil— ken består av chefen för universtitets enhet för fond- och egendomsförvaltning, en extern rådgivare och en ledamot av beredningsutskottet. Chefen för fond— och egendomsförvaltningen står i regelbunden kontakt med banker och börsmäklare och ägnar hälften av sin tid åt universitetets värdepappersförvaltning. I sammanhanget kan nämnas att universitetet i nota— riatavgift betalar ca 285 000 kr./år till bank. Det av universitet förvaltade fondkapitalet uppgick den 30 juni 1985 till sammanlagt 779 861 000 kr. (inkl. fastigheter och räntebärande enskilda forsknings—
medel). 10.2.5 Universitetet i Lund
Så långt möjligt samförvaltas fonderna i en s.k. pool, som bildades på 1960—talet. Då befindiga fonder, som dittills hade antingen särförvaltats eller ingått i
en tidigare samförvaltning (magnatstipendiefonderna) slogs samman till den s.k. poolen. Varje fond ingick
i poolen med andelar som motsvarade dess bokförda
värde (utgående balans). Efter hand erhållna nya fonder går in i poolen med det bokförda värde som fonden får vid inlevereringsdagen. Om fond t.ex. skänktes i värde— papper anses dessa "sålda" till poolen till kursvär—
det vid inlevereringsdagen.
All placering sker totalt för poolen. Princip har varit att aktier och obligationer/förlagsbevis skulle vara ungefär lika. F.n. överväger placering i aktier. Men i stället för långsiktig placering i obl.lån
o.dyl. är ganska stora belopp kortsiktigt placerade
med förhållandevis hög ränta (t.ex. bankcertifikat, företagscertifikat o.dyl. [kapitalmarknadsreverser]). Poolen har i princip en bankräkning för likvida medel — i en bank. Förvaringen av poolens värdehandlingar sker i depå i banken. I avtalet med banken ingår över— syn av placeringen tre gånger årligen. Banken ger kon— tinuerligt förslag till ev. försäljningar och nypla- ceringar/omplaceringar. Beslut fattas av rektorsäm— betet i dessa frågor. Banken ställer numera sin ex—
pertis gratis till förfogande.
Poolens sammanlagda årliga avkastning fördelas på fonderna en gång om året, numera i början av kalen— deråret och med fördelningsgrund = fondens saldo den 30 december (= fondens "andelar" i poolen). Hänsyn får tas till nytillkomna fonder, som får avkastningen beräknad efter den tid resp. fond ingått i poolen. Hänsyn kan ev. också tas till fonder av legat—typ. I övrigt räknas med att fonderna i poolen har en likar— tad utgiftsutveckling. Sedan avkastningen tillagts fonderna överföres disponibel del till ett för varje fond upprättat avkastningskonto. Genom omplacerirgar av värdehandlingar kan kursvinster uppstå. Även dessa fördelas, när så anses påkallat, på fonderna i pcolen, efter samma modell som räntefördelningen. Men kurs— vinsten ger en balansökning för fonden, således ingen utdelningsbar avkastning. I poolen ingår f.n. ca
650 fonder.
Utöver den stora poolen finns två mindre pooler, en samförvaltning för fonder vid lärarhögskolan i Malmö, en samförvaltning för fonder vid f.d. sjöbefälsskolan i Malmö. Hanteringen här är principiellt samma san
för stora poolen.
Av donationshandling m.m. kan framgå att en fond måste särförvaltas. Det kan t.ex. vara krav på pla— ( cering i vissa värdepapper, fonden kan äga en fas—
tighet (ingick i donationen). Varje sådan fond har
sin egen placering och sin egen bankräkning för lik— vida medel. F.n. finns ca 25 särförvaltade fonder i depå i bank. Om inte annat föreskrivits förvaras även dessa i depå i banken. Även för dessa skall banken göra årlig översyn och ge förslag till omplaceringar. Avkastningen på dessa fonder går direkt in på resp. fond.
Under senare år har flera donationer givits med före— skrift att förvaltning skall ske i depå i särskilt an— given bank. F.n. finns ca 10 sådana depåer för olika fonder. I flera av dessa fall har också föreskrivits att resp. "förvaltande" bank (förvarande bank) också skall besluta om placeringar. I regel får univenntetet ett förslag från banken att ta ställning till. I regel finns i depåförvaret ett bankkonto för kapitalmedel och ett för avkastning. När avkastning tillägges för— delas denna direkt mellan kapital och disponibel av— kastning. I de fall utdelningsbeslut sker av universi- tetsorgan översändes de till resp. bank som direkt
ombesörjer utbetalning av utdelade medel.
Det av universitetet förvaltade fondkapitalet uppgick den 30 juni 1985 till sammanlagt 210 406 000 kr. (inkl. fastigheter och räntebärande enskilda forsk—
ningsmedel).
10.2.6 Universitetet i Göteborg
Universitetet i Göteborg föregicks av Göteborgs hög— skola, vilken ursprungligen finansierades helt på fonder. Så småningom räckte fonderna inte till för att bära utgifterna, varför staten och Göteborgs kom— mun år 1949 trädde in och garanterade ekonomin. År 1954 träffades ett avtal med staten, varvid högskolan ingick som en filosofisk fakultet i det nya statliga universitetet i Göteborg. På Göteborgs högskolas tid förvaltades fonderna av Göteborgs drätselkammare. När högskolan förstatligades skulle det inte innebära
någon rubbning utan den dåvarande fondförvaltningsru— tinen, utan denna skulle bestå. De fonder som till- hört högskolan förvaltades även därefter av drätsel— kammaren, vilken sedermera övergick i kommunens fi—
nanskontor.
Finanskontoret fann efterhand, att det var mer ratio- nellt, om bank skötte den direkta förvaltningen utav fonderna. Banken svarade då för att värdepapperna var deponerade i bankvah/och för uppbärandet av räntor
och utdelning. Däremot bestämde finanskontoret vilka placeringar som skulle vara aktuella. Kommunen lämna— de redovisning till universitetet en gång om året för
de förvaltade fonderna.
Från den 1 juli 1980 upphörde kommunens förvaltnings- uppdrag av fonderna. Alla de fonder, som har uppkom— mit under Göteborgs högskolas tid, är numera depo- nerade i en bank och förvaltas där i öppen depå. De fonder som har tillkommit efter den 1 juli 1954, då universitetet inrättades, har också deponerats i öppen depå i olika banker. Universitetet har i regel följt den principen, att om donator har varit kund i en viss bank, har också de värdepapper som har in- gått i donationen fått ligga kvar i den banken. I
dag har universitetet sålunda sina fonder deponerade i öppen depå i ett antal banker, vilka bedriver en
aktiv service när det gäller placeringsfrågor etc.
Universitetets styrelse har inrättat en fondavdel— ning med uppgift att besluta i ärenden rörande för— valtning av universitetets fonder. Fondavdelningen består av förvaltningschefen samt fyra företrädare för styrelsen. Placeringsfrågor av rutinkaraktär har delegerats till tjänsteman vid universitetets för—
valtning.
Under senare år har ett antal depåer förts samman
till en gemensam depå i var och en av bankerna.
På det sättet har universitetet kunnat få mycket bätt— re riskspridning och betydligt större poster i olika aktier och obligationer. Detta innebär en fördel, inte minst redovisningsmässigt. Bankerna lämnar råd och an— visningar och står till förfogande för diskussioner
när det gäller placeringar. Från bankerna får univer— sitetet — som andra kunder — transaktionssammandrag
samt under året löpande aviseringar.
Det av universitetet förvaltade fondkapitalet upp— gick den 30 juni 1985 till sammanlagt 135 103 000 kr. (inkl. fastigheter och räntebärande enskilda forsk—
ningsmedel).
10.2.7 Universitetet i Stockholm
Universitetets fonder kan indelas i budgetfonder, stipendiefonder och diversefonder. Budgetfonder till— kom ursprungligen för inrättande av vissa tjänster. Staten övertog senare medlen och anvisade medel över statsbudgeten till tjänsterna. Avkastningen gick in till statsverket. Vid högskolereformen ändrades tek- niken och det beslöts att medlen skulle tillföras universiteten och högskolorna. Anslagen beräknades med utgångspunkt från detta, varvid hänsyn togs till fondernas beräknade avkastning. Vad gäller diverse— fonderna kan medlen sägas vara specialdisponerade för vissa forskningsändamål, främst institutionsverksam— het. Under budgetåret 1979/80 genomfördes en föränd— ring av hela fondförvaltningen. Sålunda överflyttades förvaltningen av kapitaltillgångar från Stockholms kommuns kammarkontor till banks notariatavdelning. Den 30 juni 1982 beräknades den totala avkastningen på fondkapitalet vara 12 procent. All placering av fondkapitalet sker efter samråd med universitetet. Ofta sker samrådet per telefon men vid två tillfäl— len om året träffas universitetsdirektören, avdel— ningsdirektören vid ekonomienheten och chefen för
ifrågavarande banks notariatavdelning samt företrä—
dare för bankens huvudkontor och diskuterar hur pla- ceringar utfallit och hur placeringspolitiken bör vara utformad i framtiden. Banken lämnar vid detta tillfälle förslag till större omplaceringar. Banken betingar sig ca 35 000 kr. per år för arbetet med för— valtningen. Vad gäller reverslån presenterar banken alltid varje konkret objekt för universitetsförvalt— ningen, och förvaltningen får ta ställning till om det aktuella placeringsobjektet skall accepteras. Universitetet inköper numera inga fastigheter. Be— fintliga fastigheter är under avveckling och idag är de flesta sålda. Universitetet tar ut en procent av
fonderna för förvaltningen av dessa.
Det av universitetet förvaltade fondkapitalet uppgick den 30 juni 1985 till sammanlagt 109 834 000 kr.
(inkl. fastigheter och räntebärande enskilda forsk—
ningsmedel).
11 TIDIGARE REFORMFÖRSLAG BETRÄFFANDE STATLIG— FONDADMINISTRATION
11.1 Statskontorets utlåtande från år 1929
Statskontoret förordade i ett utlåtande från år 1929 (SOU 1929:35) att den statliga fondförvaltningen skulle centraliseras till statskontoret. Som motiv för en centraliserad fondförvaltning åberopade stats— kontoret att den skulle ge större möjligheter till förmånliga placeringar, eftersom en mera omfattande fondförvaltning hade flera placeringsalternativ till sitt förfogande. Även ur kontrollsynpunkt var, enligt statskontoret, en samlad fondförvaltning att föredra, eftersom granskning och övervakning då lättare skulle kunna ske. Från den föreslagna centrala fondförvalt— ningen borde enligt statskontoret undantas fonder, vilka med hänsyn till såväl fondernas art som för— valtningsmyndighetens organisation lämpligen borde bibehållas i sina nuvarande förvaltningsformer (se betänkandet s. 26).
Utlåtandet föranledde inte någon lagstiftning. 11.2 1943 års fondutredning
I ett utlåtande från år 1943 (Fondutredning avgiven den 2 juni 1943) förordade statskontoret på nytt en centralisering av den statliga fondförvaltningen till statskontoret. I utlåtandet framhölls att en centralisering skulle möjliggöra förmånligare pla— ceringar. Även ur säkerhetssynpunkt måste, enligt
statskontoret, en central förvaltningsmyndighet med dess större insikter i kapitalplacering och medels— förvaltning vara att föredra. Vidare skulle vid en gemensam förvaltning arbetskraften kunna utnyttjas på ett bättre sätt än vid en splittrad förvaltning. Kostnaderna skulle härigenom kunna nedbringas. Inte heller detta utlåtande föranledde någon förändring
av den statliga fondadministrationen.
11.3 1956 års fondutredning
1956 års fondutredning instämde i väsentliga avseen— den i de synpunkter som kommit till uttryck i stats— kontorets utlåtanden från år 1929 och 1943 (se
SOU 1959:29 s. 19). Fondutredningen framhöll dock att sammanförandet av fonder till en central fond— förvaltande myndighet borde göras frivilligt och endast avse donationsfonder. Emot en obligatorisk anslutning talade, enligt utredningens mening, psykologiska och liknande skäl. Bland annat fick inte benägenheten att göra donationer till allmän— nyttiga ändamål påverkas i negativ riktning genom stipulerandet av alltför snäva villkor för statens mottagande av donationsmedel. För en obligatorisk anslutning till den gemensamma förvaltningen talade, enligt 1956 års fondutredning, framför allt effekti— vitetsskäl (se SOU 1959:29 s. 21).
I fråga om administrationen av den föreslagna sam— förvaltningen fann utredningen det uppenbart att någon självständig institution inte borde tillska— pas för ändamålet. 1956 års fondutredning ansåg att administrationen borde läggas på statskonto— ret och anförde därvid (se SOU 1959:29 s. 23).
Då förvaltningen av donationsfonderna mera är att jämställa med allmänn förvaltning och förmögenhets— förvaltning än bankverksamhet och då en betydande erfarenhet på området redan finnes hos statskontoret,
vars nuvarande organisation bland annat omfattar en fondbyrå, synes administrationen av den nya samför— valtningen böra läggas på detta ämbetsverk.
För att tillvarata de fördelar en mera differentierad medelsplacering kan innebära krävdes enligt utred— ningen att organisatoriska resurser för och insikt
i en sådan placering tillskapades hos statskontoret (se SOU 1959:29 s. 57). Utredningen förutsatte att statskontorets fondbyrå blev ett serviceorgan för den statliga donationsfondsförvaltningen och fann därför att en mindre förstärkning av byråns arbets— kraft, närmast i fråga om biträdespersonal, var nöd— vändig. Som stöd för statskontoret vid avgörandet
av viktigare placeringsfrågor m.m. borde enligt ut— redningen inrättas ett expertråd av tre personer
(se SOU 1959:29 s. 58).
Vid remissbehandlingen av 1956 års fondutrednings förslag att den statliga förvaltningen av donations— fonder skulle centraliseras tillstyrktes detta av flertalet remissinstanser, som dock betonade att an—
slutningen till samförvaltningen skulle vara fri—
Villig.
Fullmäktige i riksbanksfullmäktige anförde som skäl
för att den gemensamma fonden skulle vara frivillig
följande.
Skälen härtill är flera, såsom hänsyn till givna donationsvillkor och vikten av att ej negativt på— verka eventuella framtida donatorer. Vidare kan också sådana fonder förekomma, som redan är så placerade, att deras avkastning, med hänsyn tagen även till säkerheten, kommer att kunna mäta sig med eller överträffa den gemensamma fondens sannolika avkastning. Sådana fonder synes ej böra upplösas för att kunna inordnas i den gemensamma fonden.
Liknande synpunkter anfördes av andra remissinstan—
ser.
Kungl. Bank— och fondinspektionen, numera bank— inspektionen, tillstyrkte utredningens förslag om en centraliserad fondförvaltning men framförde som alternativ, att förvaltningen anförtroddes åt gene— ralpoststyrelsen. Inspektionen anförde därvid.
Detta verk har en förvaltningsapparat, som väl läm— pas för ändamålet, och genom förvaltningen av de medel, som innestår i postsparbanken och postgiro— kontoret, måste man inom verket ha vunnit omfattande erfarenhet i placeringsfrågor. Inspektionen finner det därför rimligt, att även detta alternativ blir föremål för undersökning och överväganden.
Inspektionen var kritisk mot förslaget att inrätta ett särskilt expertråd med endast en rådgivande
funktion och anförde.
Denna konstruktion finner inspektionen icke till— fredsställande. Förslaget innehåller nämligen icke klar föreskrift om att expertrådet skall höras i alla placeringsfrågor; generaldirektören skulle sålunda själv kunna bestämma i vilka ärenden han ville påkalla rådets medverkan. Inspektionen måste med anledning härav fråga sig, om generaldirektören kan förväntas besitta den insikt i placeringsfrågor, som en sådan ensambestämmanderätt måste förutsätta. För inspektionen förefaller det rimligt, att expert— rådet konstrueras som beslutande organ med general— direktören som ordförande och fondbyråchefen som ledamot och föredragande. Därest så befinnes lämp— ligt, kan beslutanderätten i vissa frågor delegeras till fondbyråchefen på sätt ofta förekommer i kredit— instituten.
Bland remissinstanser som avstyrkte förslaget om en centraliserad förvaltning av donationsfonder var större konsistoriet vid Uppsala universitet och
fullmäktige i riksgäldskontoret.
Det större konsistoriet vid Uppsala universitet an— förde bl.a.
En överflyttning av donationsförvaltningen från universitetet till statskontoret kan med fog antagas strida mot donatorernas avsikt, även där detta icke kommit till klart uttryck i donationsföreskrifterna.
Det är utan tvivel universitetets uppgift att handha vetenskaplig forskning och utbildning och universite— tets kända ställning av en självständig anstalt med egen förvaltning och egen förmögenhet, som i väsent— lig omfattning utgör grunden till att universitetet fått emottaga så många och så betydande donationer. Det synes sannolikt att en liknande uppskattning icke kan påräknas i fråga om det för stora delar av allmän— heten säkerligen föga kända statskontoret och att där— för, såsom fondutredningen också synes inse, en centra— lisering av fondförvaltningen kan befaras påverka be— nägenheten att göra donationer till allmännyttiga ändamål i negativ riktning. För universitetets vid— kommande är denna fara uppenbar. Det förtroende, som möter universitetet från donatorernas sida,kan, även på grund av strukturförändringen inom den egentliga statsförvaltningen, näppeligen väntas bliva överflyttat till statskontoret. Ett bevis så gott som något härå utgöra de numera i donationsbrev förekommande före— skrifterna om värdebeständig placering. Att dessa syn— punkter äro levande framgår av de under senare år allt mer ökade tillskotten av nya värdefulla donationer till universitetet. Erfarenheten inom universitetsförvalt— ningen av donatorers önskemål talar även i samma rikt— ning. Förräntningen, värdebeständigheten och rätten till fri medelsförvaltning tillmätas därvid den största betydelse vid sidan, helt naturligt, av den presumtive donatorns syfte med donationen, och universitetet åt— njuter sedan gammalt gott rykte i samtliga dessa hän— seenden.
Att några besparingar skulle vara att påräkna genom fondförvaltningens centralisering till statskontoret gör utredningen själv icke gällande. Åtgärden förut— sätter både inrättandet av nya tjänster och en organi— satorisk utbyggnad av statskontoret. Att några bespa— ringar härigenom skulle uppstå inom andra förvaltningar har icke ens påståtts. Det vill synas som om över huvud och särskilt i nuvarande ansträngda statsfinansiella läge varje ansvällning av förvaltningsapparaten utan tvingande skäl borde undvikas. Farhågan för att myndig— heternas fondförvaltning'förr eller senare kommer att medföra anspråk på personalökning från dessa myndig— heters sida"synes, om den skulle besannas, icke böra föranleda annat än att det då överväges, hururvida det skulle bliva billigare att överflytta denna speciella förvaltning till statskontoret. Det är också uppenbart att det invecklade och arbetskrävande system med årli— ga avräkningar mellan fonderna, som fondutredningen funnit sig böra föreslå för statskontorets fondför— valtning, måste bliva mycket tids— och arbetskrävande. Både i universitetets fondförvaltning och, enligt vad som inhämtats, i Stockholms stad tillämpas vida enkla- re men lika betryggande metoder.
Även fullmäktige i riksgäldskontoret var starkt
kritisk mot utredningens förslag och anförde.
Vad först angår förslaget om centralisering av dona+ tionsmedelsförvaltningen är det enligt fullmäktiges uppfattning självfallet, att man även på förevarande område bör eftersträva rationella förhållanden. Den i ärendet verkställda utredningen synes emellertid icke på ett entydigt sätt ha klargjort behovet av en till statskontoret centraliserad förvaltning. För att kunna taga ställning till denna fråga anser sig full— mäktige behöva en mer ingående kännedom om donations— tillgångarnas sammansättning och fördelning på olika myndigheter, tillgångarnas placering, donationernas syftemål och frekvensen av nya donationer än vad som kan erhållas av utredningens betänkande. Vad särskilt angår de ojämförligt mest betydelsefulla av de stat— liga donationsfonderna, nämligen de som förvaltas av universiteten, synes en ändring av nuvarande ord— ning ifråga om förvaltningen av flera skäl icke till— rådlig. Även i övrigt vill fullmäktige ifrågasätta, huruvida, oavsett om placering i realvärden medges eller icke,en centraliserad förvaltning skulle med— föra några egentliga fördelar. Tvärtom kan det an— tagas, att den nuvarande decentraliseringen av dona— tionsförvaltningen i många fall är bättre ägnad att tillgodose vederbörande donators speciella önskemål.
Erinringar synes jämväl kunna riktas mot förslagets utformning i organisatoriskt och administrativt hän— seende. Enligt fullmäktiges uppfattning skulle det sålunda vara mindre lämpligt att vid en centraliserad förvaltning lägga det slutliga avgörandet i placerings— frågor hos en enda tjänsteman, låt vara att denne
skulle vid sin sida ha ett expertråd av tre personer. , I händelse en nyordning skulle anses önskvärd, synes ( en vida bättre anordning vara att, i överensstämmelse 3 med vad som tillämpas inom andra kapitalplacerande ) statliga myndigheter, ett kollegium av verksrepresen— ) tanter och experter utifrån samfällt får utöva be— , stämmanderätten i placeringsfrågor. Genom det ökade £ ansvar, som i sådant fall skulle åvila experterna, skulle dessas mening få en helt annan tyngd och be— tydelse än om de blott vore rådgivande. Vad härjänte angår det föreslagna avräkningsförfarandet synes detta väl omständligt och arbetskrävande, varför det torde kunna befaras, att förslagets genomförande skulle leda till en icke önskvärd utbyggnad av den administrativa
apparaten.
11.4 1960 års organisationskommitté
En år 1960 tillsatt organisationskommitté med uppgift bl.a. att se över arbetsuppgifterna vid statskontorets fondbyrå överlämnade år 1963 en promemoria med prin— cipförslag beträffande arbetsuppgifterna vid nämnda
byrå (se Ds Fi 1963z3).
Organisationskommittén framhöll lämpligheten av att fonderna vid fondbyrån sammanfördes i förvaltnings—
hänseende och anförde.
Beträffande många av statskontorets placerade fonder visar erfarenheten klart på lämpligheten och angelä— genheten av att de sammanföres i förvaltningshänseen— de. Av särskild betydelse är att sammanhålla fonder, beträffande vilka tillskott och disposition av medel ofta förekommer. Nyplaceringar och försäljningar av värdepapper kan då beräknas ofta utjämna varandra, och ett utbyte mellan olika fonder av placeringsobjekt och kontanta tillgångar sker förvaltningsmässigt mycket enkelt.
Transaktioner i öppna marknaden har vad fondbyrån be— träffar hittills härigenom kunnat i stort sett helt undvikas för erhållande av likvida medel inom en fond. Vad särskilt gäller inteckningslån må för övrigt näm— nas, att de över huvud taget inte torde kunna avyttras i allmänna marknaden. Omflyttningar förekommer fört— löpande mellan t.ex. sådana fonder som arvsfonden, kyrkofonden, pensionsfonderna och handels— och sjö— fartsfonden. Genom storleken å de medel, som varje år inflyter för placering, möjliggöres ett lämpligt ut— nyttjande av olika slag av nu medgivna placeringsobjekt såsom obligationer, kommunlån och inteckningslån.
Organisationskommittén fann att en bank skulle erbjuda de bästa förutsättningarna för en effektiv fondförvalt— ning, framför allt när det gäller ekonomisk sakkunskap vid bedömningen av placeringsfrågor. Organisationskom—
mittén anförde därvid.
Oavsett hur frågorna om rätt till att placera fond— medel i realvärden och om omfattningen av den stat— liga fondförvaltningen slutligt avgöres har kommittén, med hänsyn till de betydande värden statskontorets fondförvaltning omfattar, funnit angeläget att redan
nu aktualisera samförvaltnings— och expertisfrågorna. Kommittén har härutinnan kommit till den uppfattning— en, att en bankinrättning erbjuder de bästa förutsätt— ningarna för en effektiv fondförvaltning. Härmed åsyf— tar kommittén främst de resurser en bank kan erbjuda av ekonomisk sakkunskap vid bedömningen av placerings— frågor. Därtill kommer de fördelar tillgången på moder— na kontorsmaskiner erbjuder för en rationell fondför— valtning. Närmast till hands synes därvid vara, att förvaltningsuppdrag lämnas postbanken eller Sveriges Kreditbank.
Banken skulle härvid kunna övertaga de ifrågavarande fondernas medel att placeras och förvaltas i enlig— het med givna bestämmelser. Erforderliga beslut i vad avser placering och därmed sammanhängande uppdrag sy— nes som regel kunna fattas av banken. Detta förut— sätter, att ett avtal träffas mellan Kungl. Maj:t och banken innefattande ett reglemente för förvaltningen. Reglementet bör vara tämligen uttömmande, så att i övrigt erforderliga beslut, som bör ankomma på stat— lig myndighet, inskränkes till ett minimum. Myndig— hetens beslut skulle närmast gälla disposition av kapital och avkastning. Vid en uppdelning av fond— byråns arbetsuppgifter synes sistnämnda beslutsrätt kunna överföras till överståthållarämbetet utom be— träffande fonder med militär anknytning, där besluts— rätten bör ankomma på försvarets civilförvaltning, och kyrkofonden, där förvaltningen erbjuder speciella problem, bl.a. med hänsyn till det författningsmässigt fastställda avräkningsförfarandet mellan pastoraten i riket och kyrkofonden, ävensom handhavandet av låne— verksamheten i form av s.k. byggnadsförskott. I fråga om kyrkofonden torde myndighetsansvaret böra åvila kammarkollegiet, som besitter den speciella juridiska och i övrigt administrativa sakkunskap som erfordras.
Om postbanken skulle ifrågakomma som medelsförvaltande organ, kan övervägas att uppdraga åt generalpoststy— relsen — om så anses lämpligt med hänsyn till styrel— sens ställning som affärsdrivande verk — att i stället för överståthållarämbetet och försvarets civilförvalt— ning vara här avsedd beslutsmyndighet. Härigenom skulle myndighetsansvaret och medelsförvaltningen åvila samma myndighet.
Vid remissbehandlingen tillstyrkte riksgäldskontoret och statskontoret organisationskommitténs förslag.
Enligt kammarkollegiet borde i första hand prövas en lösning som gick ut på att samla huvuddelen av fond— byråns arbetsuppgifter till en myndighet, förslagsvis kammarkollegiet. Enligt kollegiet borde från fondbyrån
avskiljas den bankmässiga skötseln av fondkapital — särskilt donationsfonderna — samt huvudmannaskapet för fonder, som har naturlig anknytning till annan
förvaltningsmyndighets verksamhet.
Riksrevisionsverket ansåg att den centrala myndighe— tens befattning med förvaltningen av fonderna skulle bestå i att företräda statsverkets intresse gentemot den förvaltande banken. Redovisningen av fondernas gemensamma tillgångar och skulder samt de enskilda fondernas kapital skulle ske enligt av banken lämnade
specifikationer.
Det borde, enligt riksrevisionsverket, närmare över— vägas i vilken ordning statsverkets granskning av bankens förvaltning skulle äga rum och om denna granskning eventuellt låter sig förenas med att banken utbetalar fondavkastningen direkt till den disponerande myndigheten eller eljest enligt dess an— visningar. På grund av fondförvaltningens centrala allmänna natur ansåg riksrevisionsverket att för fonder berörande civila statsförvaltningen uppgiften
borde fullgöras av kammarkollegiet.
Sveriges Kreditbank framhöll följande vid remissbehand— lingen av organisationskommitténs förslag att banken
skulle kunna förvalta donationsfonderna.
Uppgifter av den art det här är fråga om ligger inom ramen för de arbetsuppgifter en affärsbanks notariat— avdelning och fondavdelning normalt bör utföra. En överföring av ifrågavarande uppgifter till Kredit— banken skulle alltså ligga helt i linje med stats— makternas vid bankens bildande intagna ståndpunkt och såvitt banken kan finna allenast innebära ett fullföljande av tidigare fattade beslut om de ar— betsuppgifter banken bör utföra för staten.
Kommitténs förslag ledde inte till någon ändring av
fondbyråns organisation.
11.5 Fondbyråutredningen år 1971
Fondbyråutredningens uppdrag var begränsat till att utreda frågan om den framtida förläggningen av de arbetsuppgifter som ankom på statskontorets fondbyrå. Utredningen föreslog i betänkandet (SOU 1971:82) Förvaltning av fonder i staten att statkontorets fondbyrå skulle överföras till kammarkollegiet.
Enligt fondbyråutredningen borde det höra till byråns uppgifter att följa även den fondförvaltning som sker vid andra myndigheter samt att genom utredningar, råd— givning och initiativ till åtgärder främja den stat- liga fondförvaltningen i dess helhet. Utredningen an— såg att fondförvaltningen representerar en administra— tiv specialitet och anförde vidare (se SOU 1971:82
s. 54).
Flera skäl talar för att det finns en särskild orga— nisatorisk hemvist för denna kompetens, som kan utgöra ett centrum för fondförvaltningsfrågor ur rent teknisk synpunkt. Det finns också ett stort antal fonder som inte har saklig anknytning till någon viss myndighet. Det sker vidare successivt nybildning av fonder för olika ändamål. Det vore också önskvärt om det på verk— ställighetsplanet bedrevs en aktiv politik för att avveckla fonder som inte längre fyller någon funktion, att verka för enhetliga förvaltningsregler m. m. i syfte att få till stånd en effektiv fondförvaltnings— politik. Utsikterna att få till stånd en sådan effek— tivisering skulle väsentligt minska om man slår sönder fondbyrån och sprider ut förvaltningsuppgifterna på myndigheterna.
Fondbyråutredningen fann, ehuru utredningsuppdraget, som tidigare påpekats, var begränsat, det motiverat att även anföra mera allmänna synpunkter på den
centrala förvaltningen av statliga fonder.
Fondbyråutredningen berörde därvid två alternativa former för den framtida statliga fondadministratio— nen och anförde (se SOU 1971:82 s. 56).
Bakom båda alternativen ligger tanken att en rationell och resultatinriktad enhet för fondförvaltningen bör skapas. En rättvisande redovisning av kostnaderna för förvaltningen erfordras. Enligt utredningens mening bör fonderna bära sina förvaltningskostnader.
De organisatoriska alternativen är antingen inrättan— det av en särskild stiftelse för förvaltningen av do— nationsfonderna eller förvaltning genom en fondbyrå i kammarkollegiet som då i frågor om placeringsverksam— heten bistås av ett särskilt placeringsråd.
Om alternativet placeringsstiftelse anförde fondbyrå— utredningen (se SOU 1971:82 s. 59).
En statlig stiftelse inrättas med uppgift att i enlig— het med de allmänna riktlinjerna för statens fondför— valtning genomföra en rationell placeringsverksamhet för att skapa god avkastning av stiftelsens fondkapi— tal. Fonderna skall täcka stiftelsens förvaltnings— kostnader.
Stiftelsen mottar uppdrag att placera fondkapital. Detta gäller först och främst de donationsfonder som nu förvaltas av fondbyrån. Härutöver bör stiftelsen kunna byggas ut med andra fonder som överlämnats till fondbyrån för placering, exempelvis diversemedels— fonder såsom allmänna arvsfonden, kyrkofonden och lappfonden. Därigenom får stiftelsen ett större kapi- tal att arbeta med, som skulle ge den ett bredare re- gister med bättre möjligheter till rationell place— ringsverksamhet. Det torde emellertid även härutöver finnas ett stort latent behov av placeringsservice inom statsförvaltningen. Genom bland annat av 1956 års fondutredning verkställda utredningar har visats att storleksordningen på av statsförvaltningen för— valtade donations— och diversemedelsfonder uppgår till ca 1 500 milj. kr. Besluten angående nya place— ringsregler samt inrättande av viss samförvaltning är att se som ett steg mot en än mera ändamålsenlig fondförvaltning.
Den nya organisationen av den statliga redovisnings- och revisionsverksamheten torde även innebära ratio— nellare former för fondförvaltningen bl.a. genom "stordriften".
Den strävan efter stordrift för donationsförvaltningen som nyssnämnda beslut om inrättande av en gemensam placeringsfond innebär, kan fullföljas genom att man till stiftelsen uppdrar att svara för placering inte bara av statskontorets nu förvaltade fonder utan även av fonder som förvaltas av andra myndigheter.
Stiftelsens verksamhet bör regleras av ett av Kungl. Maj:t utfärdat reglemente. En av Kungl. Maj:t utsedd styrelse av tre till fem personer bör leda stiftelsen. Det synes vidare lämpligt att chefen för kammarkolle— giets föreslagna enhet för fondförvaltning också är chef för stiftelsen.
Stiftelsens redoVisning kan lämpligen ske genom anli— tande av den service i detta avseende som en anslut— ning till system S ger. Revision bör ske genom stat— liga revisionsorgan, dvs. revisionskontoret och i sista hand riksrevisionsverket. Fondbyråutredningen räknar med att personalbehovet för stiftelsen torde vara ringa och att stiftelsen bör repliera på perso— nal från kammarkollegiet i fråga om rutinärenden. Av— räkning mellan stiftelsen och kammarkollegiet får ske efter sedvanliga kostnadsredovisningsprinciper i syf— te att erhålla full kostnadstäckning.
Arbetsuppgifterna för placeringsstiftelsen kan samman— fattas i följande punkter:
Medel överlämnas
Placeringar
Rapporter ränta — kapital Utbetalningar på grund av besked Bokslut Revision
Gmbh—JN— VVVVVV
Skillnaden mellan alternativen är tämligen ringa. En fristående stiftelse med fondplacering som enda upp— gift skulle kunna tänkas utveckla större aktivitet i sin speciella uppgift att uppnå ett ekonomiskt resul— tat. Dess styrelse skulle ha ett eget resultatansvar medan ett till kammarkollegiet knutet placeringsråd får en rent rådgivande funktion. Å andra sidan kan , det vara osäkert om skillanden blir tillräckligt stor för att uppväga kostnaderna för den särskilda ) stiftelseorganisationen.
I valet mellan alternativen var fondbyråutredningen inte beredd att klart förorda alternativet med en placeringsstiftelse utan föreslog att ansvaret för placeringsverksamheten lades på kammarkollegiet. Utredningen anförde vidare bl.a. följande.
Genom att föra fram tanken på en placeringsstiftelse så långt som här skett har utredningen emellertid inte enbart velat presentera ett i och för sig fullt tänkbart alternativ. Avsikten har också varit att därmed påtagligt illustrera ett principiellt synsätt på placeringsverksamheten som enligt utredningens mening bör vara vägledande för förvaltningen villiet
organisationsalternativ som än väljes. Det gäller bl.a. behovet av att hos andra myndigheter marknadsföra sina placeringstjänster och vikten av att genom medveten planering och budgetering styra verksamheten mot ett gott ekonomiskt resultat.
På grundval av fondbyråutredningens förslag överfördes fondbyrån till kammarkollegiet den 1 januari 1973.
11.6 1984 års översyn av kammarkollegiets fond—
byrå
Kammarkollegiet hemställde genom skrivelse den 16 februari 1984 om statskontorets medverkan i en översyn av verksamheten vid kollegiets fondbyrå. Översynen genomfördes av en projektgrupp med deltagare från
kollegiet och statskontoret.
Översynen omfattade fondbyråns totala verksamhet vad gäller
— statens aktier
— statens utlåningsmedel
— donations— och övriga diversemedel
Denna indelning svarade mot de tre verksamhetsområ— den, som rent faktiskt utgör huvuddelarna av fond— byråns verksamhet. Vidare svarade indelningen mot utredningsuppgifter för två andra utredningar med anknytning till fondbyråns verksamhet och som sär— skilt beaktats under arbetet. Den ena är utredning— en angående översyn av den statliga fondförvaltning— en m.m. och den andra en översyn av vissa statliga låneformer, som regeringen den 9 februari 1984 upp— dragit åt riksrevisionsverket att göra i samarbete med kammarkollegiet. Den senare utredningen har slut— förts (se riksrevisionsverkets rapport Översyn av
vissa låneformer m.m. (Dnr 1984z198, 199).
Vad gäller översynen av verksamheten vid kollegiets fondbyrå har i uppdraget ingått att föreslå rationa— liseringsåtgärder på kort sikt. Översynen redovisas
i statskontorets rapport (1984:41) Översyn av kammar—
kollegiets fondbyrå.
Avsnitt 1—9 i rapporten har utarbetats av projektgrup— pen i dess helhet medan avsnitten 10 och 11 (Möjlig— heter till rationalisering m.m. och Förslag) har ut— arbetats av statskontorets deltagare i projektgruppen.
Statskontoret står bakom de förslag som redovisas i avsnitt 10 och 11. Statskontoret anser att närmare överväganden om investeringar för fondbyråns verksam— het i tekniska hjälpmedel och personal bör anstå till dess slutlig ställning tagits till de båda andra nämn— da utredningarna med anknytning till fondbyråns verk— samhet. I avvaktan på detta förordar statskontoret att
kammarkollegiet särskilt överväger bl.a. att
— ordna verksamheten avseende statens aktier, stat— liga utlåningsmedel samt donations— och diverse— medel åtskilt
— utarbeta befattningsbeskrivningar och instruktio— ner avseende arbetsrutinerna
— till bank överföra den löpande administrationen av lån från fondernas placeringsmedel
— förenkla redovisningen av fondmedel med hjälp av
den redovisning bankerna lämnar till kollegiet.
På uppdrag av kammarkollegiet har bankinspektören Stig Danielsson, bankinspektionen, gjort en översyn av placeringsfunktionen inom fondbyrån. Utredningen har tagit del av innehållet i de av denna översyn om— fattade promemoriorna (PM 1984—06—26 och tillägg 1984—09-25 ang. placeringsfunktionen inom kammarkol—
legiet).
12 ALLMÄNNA SYNPUNKTER PÅ STATLIG FONDADMI— NISTRATION 12.1 Inledning
Utredningen redovisar i det följande allmänna syn— punkter på hur den statliga fondadministrationen enligt utredningens uppfattning kan rationaliseras. Synpunkterna avser främst förvaltningen av dona— tionsfonder men också, i tillämpliga delar, övriga statligt förvaltade fondmedel.
Inledningsvis bör framhållas att statligt förvalta— de donationsfonder består av kapital som anförtrotts i statens vård men som till den helt övervägande delen inte ingår bland de statliga tillgångarna. Rent undantagsvis finns fonder, som får anses ingå bland de statliga tillgångarna, t.ex. fonder vars enda syfte är att finansiera viss preciserad stat— lig verksamhet. Detta förhållande bör dock inte på— verka frågan om den statliga förvaltningens omfatt- ning. Fonderna, som i regel är skatteprivilegierade, kan oftast inte heller sägas vara förknippade med några direkta statliga intressen i mera inskränkt bemärkelse. Visserligen tillgodoser donationsfonder— na intressen av samhällsnyttig natur, t.ex. studie— stipendier samt olika former av understöd, och är ofta avsedda som komplement till vissa former av understöd från det allmänna, däribland staten. Understöd från fonderna betalas dock i regel ut
till enskilda personer.
Något särskilt motiv att från rent administrativ synpunkt förlägga förvaltningen av enskilt dona_ tionskapital till statliga organ finns i och för sig inte, bortsett från de fall där donator eller testator särskilt föreskrivit att förvaltningen
av ifrågavarande egendom skall anförtros statligt organ. Förvaltningen skulle, sett ur statens syn— vinkel, lika gärna kunna omhänderhas av t.ex. ban— ker, fondkommissionsbolag eller sådana ideella föreningar som besitter resurser och kompetens att omhänderha och placera anförtrodda medel.
Vad som nu sagts gäller dock inte sådana av staten för— valtade fonder som saknar donationsfondskaraktär. Dessa s.k. diversemedelsfonder är på ett annat sätt än donationskapital att betrakta som allmänna medel. Diversemedelsfondernas verksamhet regleras inte som donationsfonderna av stadganden föreskrivna av en— skild utan av författningsföreskrifter som statliga organ fattat beslut om.Förvaltningen av fonderna har i vissa delar inslag av myndighetsutövning. Till de mest kända fonderna av denna kategori hör kyrkofon— den, allmänna arvsfonden, samefonden, författarfon—
den och jaktvårdsfonden.
För att en fond skall kunna verka i enlighet med donators föreskrifter måste någon ta emot fondför— mögenheten och svara för dess vård samt i övrigt sköta fondens angelägenheter. Dessa uppgifter an— kommer på fondens/stiftelsens förvaltare. Enligt gällande rätt har donator eller testator stor fri— het att själv bestämma hur förvaltningen av fondens angelägenheter skall anordnas. De två huvudformerna för fondförvaltning är att fonden förses med en egen förvaltningsorganisation resp. att fonden i förvaltningshänseende knyts till ett redan befint— ligt rättssubjekt.
Fonder med egna förvaltningsorgan kan sinsemellan upp— visa betydande olikheter i organisatorisk uppbyggnad. I regel ligger hela ansvaret för fondens förvaltning hos ett enda organ som ofta benämns styrelse. Men ansvaret kan också vara fördelat mellan flera olika organ, där något svarar för särskilda uppgifter, t.ex.
placeringarna, och ett annat för förvaltningen i övrigt.
Fonder, som i förvaltningshänseende är anknutna till annat rättssubjekt, saknar ofta egna förvaltnings— organ. För förvaltningen av fondens angelägenheter svarar i dessa fall det rättssubjekt, till vilket fonden är knuten, såvida inte donator eller testator har meddelat särskilda föreskrifter. Samtliga statligt förvaltade fonder är knutna till staten såsom rätts-
subjekt och saknar i allmänhet egen styrelse.
Med begreppet anknuten förvaltning avses endast de fall då annat rättssubjekt har det övergripande an— svaret för förvaltningen av fondens angelägenheter. Utanför begreppet faller således att förvaltningen utövas av t.ex. ledamöterna i en ideell förenings styrelse i egenskap av privatpersoner. I sådant fall har fonden egen förvaltningsorganisation. I regel har man anledning att anta att avsikten har varit att anordna anknuten förvaltning i förhållande till visst särskilt rättssubjekt, när det har föreskrivits att förvaltningen skall ombesörjas av personer som tillsammans utgör ett organ i rättssubjektet.
Det kan här inskjutas att enligt 6 kap. 1 5 lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) får stat— lig arbetstagare inte inneha anställning eller upp— drag eller utöva verksamhet, som kan rubba förtroen— det till hans eller annan arbetstagares opartiskhet i tjänsteutövningen eller skada myndighetens anseen— de. Om arbetstagare innehar eller utövar bisyssla i strid med nämnda bestämmelse, kan arbetstagaren
åläggas disciplinansvar enligt 10 kap. 1 S LOA. Enligt 37 S 1 st anställningsförordningen (1965z601) skall myndighet på lämpligt sätt infor— mera om vilka bisysslor eller slag av bisyssla som enligt myndighetens mening inte är förenliga med
6 kap. 1 S LOA.
Den statliga fondförvaltningen omfattar, utöver dona— tionsfonder som skapats av enskilda, även andra fondbild— ningar. De senare förvaltas med några få undantag av kammarkollegiet och har ett sammanlagt bokfört värde
överstigande 1 700 milj. kr.
Förvaltningen av det stora antalet donationsfonder är, som tidigare påpekats, spridd på 130 statliga
organ. Det sammanlagda, förvaltade kapitalet uppgår till 800 milj. kr. Fonderna är ofta mycket små. Så— lunda uppgår antalet donationsfonder, vars bokförda värde understiger 20 000 kr., till 800. De utgör ca 1/4 av det totala antalet statligt förvaltade dona—
tionsfonder.
Det är uppenbart att omhänderhavandet av det stora antalet små fonder allmänt sett innebär en dyrbar och ofta mindre rationell förvaltning. Detta gäller särskilt, om man ser till avkastningsvärdet av varje enskild fond. Anledning finns därför att närmare undersöka, om fondförvaltningen kan effektiviseras
och göras mera rationell.
Av följande tabell, tabell 8, framgår antalet statliga
organ som förvaltar donationskapital fördelade efter
donationskapitalets storlek.
SOU 1985:60 Allmänna synpunkter Tabell 8. Antal statliga organ, som förvaltar dona—
tionskapital, fördelade efter donations—
kapitalets storlek
Donationskapital Antalet statliga organ (i tkr.)
Anmärkning: De statliga organ (13 till antalet)
som har ett donationskapital översti— gande 5 milj. kr. representerar ett sammanlagt donationskapital om ca
600 milj. kr., fördelat på drygt 2 500
donationsfonder.
Chefen för ekonomidepartementet har i samband med be— handlingen av utredningens betänkande (SOU 1982:12) Statlig fondförvaltning m.m. uttalat i prop. 1981/82:213 att statligt förvaltade fonder bör ställas i huvudsak under en gemensam förvaltning och att för— valtningen bör anförtros åt organ som har till spe— ciell uppgift att placera och förvalta kapital (se
nämnda prop. s. 19).
Uttalandet i nyssnämnda proposition, som godtogs av riksdagen (FiU 1982/83:11, rskr 31) bildar en av grundste— narna för utredningens fortsatta resonemang. Utred— ningen har i andra sammanhang uttalat att en utgångs— punkt för en rationalisering av den statliga fond— administrationen bör vara att fonder i största möjli—
ga utsträckning samförvaltas. Denna grundläggande uppfattning gäller alltjämt. En fond med ett litet kapital har svårt att till följd av de be—
gränsade placeringsmöjligheterna erhålla godtagbar förräntning av det förvaltade kapitalet. Dessutom föreligger alltid vissa initialkostnader i fråga om värdepappershanteringen och möjligheterna att ut— nyttja erforderlig placeringsexpertis. I och för sig gäller detta inte när det är fråga om rent bankspa— rande, som dock medför den nackdelen att kapitalet i inflationstider löper risk att urholkas. Genom sam— förvaltning av kapital, som är spritt i småposter, erhålls däremot möjlighet att få till stånd kapital— tillväxt och skälig direktavkastning. Förvaltnings— kostnaderna för varje särskild fond kan samtidigt ned— bringas.
Om en samförvaltning av fonder skall ske, kan det be— höva övervägas, om en ändring möjligen bör göras av de bestämmelser som ibland begränsar den enskilda fon— dens placeringsfrihet och/eller föreskriver viss an— given kapitalisering. Den mest praktiska lösningen
är härvid att en generellt verkande ändring sker av de bestämmelser som kan tänkas lägga hinder i vägen för en rationellt bedriven placeringsverksamhet. Ut— redningens förslag i betänkandet (SOU 1984:60) Gene— rell permutation av donationsbestämmelser kan därvid tjäna som förebild. Om en ändring inte möjliggörs av sådana bestämmelser (ofta stadgar för fonderna) genom en generell lagstiftning, torde det bli nödvändigt att i ett mycket stort antal fall tillgripa indivi— duellt permutationsförfarande, vilket synes vara både opraktiskt och kostnadsmässigt betungande för de en— skilda fonderna samt dessutom arbetskrävande för beslutsorganet, kammarkollegiet. Utredningen återkom—
mer till denna fråga i det följande.
Enligt direktiven skall utredningen ta upp frågan, om kostnaderna för förvaltningen av fonderna skall tas
ut av dessa. Som framgår av utredningens överväganden i det följande (se avsnitt 15.2) är utredningen av den uppfattningen att uttagande av en förvaltningsavgift normalt bör ses som ett led i strävandena att erhålla täckning av kostnaderna för fondförvaltningen. Om de fondförvaltande organen inte tar ut någon eller otill— räcklig avgift för sin förvaltning av dessa fonder, innebär medelsförvaltningen ofta en ekonomisk belast— ning för verksamheten vid resp. organ. Avgiften bör inte sättas högre än vad som fordras för att förvalt— ningen, inberäknat uppdrag åt t.ex. bank eller för konsultationer, skall få sina kostnader helt täckta. Olika sätt för avgiftsfinansiering kan tänkas och ut—
redningen återkommer i det följande till denna fråga.
12.2 Alternativa modeller för statlig fondför— valtning 12.2.1 Decentraliserad fondförvaltning
Mer eller mindre renodlade alternativa modeller kan tänkas när det gäller frågan hur den statliga fond— förvaltningen bör vara organiserad. En modell, som i vissa fall nära överensstämmer med nuläget, skulle kunna vara en decentraliserad förvaltning, där fond— förvaltare med egen kompetens skulle sköta alla frå— gor med anknytning till förvaltningen såsom utdel— ning och placeringar, bokföring, redovisning och kassahantering. I en annan tänkbar form av decentra— liserad förvaltning skulle fondförvaltarna vara skyl— diga att i placeringsfrågor anlita bank eller annat organ med särskild kompetens på området. Däremot skulle de själva svara för övriga delar av förvalt— ningen. Även modeller som innebär en centraliserad fondförvaltning kan konstrueras med eller utan an—
knytning till bankverksamhet eller motsvarande.
Alternativet med en decentraliserad förvaltning utan anlitande av bankers eller andra professio— nella förvaltares kompetens innebär att alla ar— betsmoment vad gäller varje fonds förvaltning är samlade på ett ställe. Någon särskild tillsyn över verksamheten — utöver den som de statliga revisions— kontoren utövar — torde inte vara behövlig i detta fall. Med denna modell följer dock den nackdelen att statliga myndigheter i allmänhet inte har den riktiga kompetensen vad gäller placeringsfunktio— nen. Vidare innebär denna förvaltningsmodell ofta begränsade placeringsmöjligheter, som kan ge låg avkastning och låg värdetillväxt på placeringarna. En bidragande orsak härtill torde vara den splitt- ring som i realiteten råder i förvaltningen. I detta alternativ överväger nackdelarna klart för—
delarna.
En annan förvaltningsmodell skulle kunna vara att de statliga myndigheterna överlämnar placeringsverksam— heten till banker eller andra med professionell kompetens på området. Ett sådant överlämnande av denna verksamhet till kreditinstitut med professio— nell kompetens är inte bara samhällsekonomiskt vär— defullt utan torde också innebära en minimering av det förvaltningsmässiga arbetet hos myndigheterna. Denna förvaltningsmodell skulle inte förutsätta någon nämnvärd utbyggnad av nuvarande fondförvalt- ning hos de statliga myndigheterna, som vid nu angiv— na förhållanden närmast skulle få en övergripande administrativ funktion. Alternativet skulle inne— bära en acceptabel avkastning och kapitaltillväxt
av placerat fondkapital. Inte heller denna förvalt— ningsmodell torde förutsätta att någon särskild
tillsyn anordnas.
Ett överlämnande av kapitalförvaltningen till bank
eller annan förutsätter att en noggrann reglering
sker av villkoren för förvaltningen. Detta bör ske i avtals form. Grundläggande regler för ett sådant av- tal måste vara att den statliga myndigheten alltjämt ansvarar för förvaltningen gentemot donatorer, testa— torer och övriga intressenter. Medelsutdelning och därav föranledda överväganden skulle sålunda allt— jämt ombesörjas av myndigheten. Däremot skulle banken på myndighetens uppdrag ansvara för medelsplacering-
arna.
Det är till fördel för myndighet och bank, om det till grund för placeringsverksamheten liggande av— talet utformas så noggrant som möjligt. Det till banken lämnade uppdraget bör regelmässigt uppfattas som ett verkställighetsuppdrag inom de ramar som förvaltningsavtalet anger. En lösning enligt det an— förda gör det dock önskvärt att myndigheterna genom konsortialavtal samordnar sina förvaltningsavtal av— seende fondförvaltning och därigenom gör det möjligt att nå ur ekonomisk synpunkt fördelaktigare avtals—
villkor.
12.2.2 Centraliserad fondförvaltning
De största förutsättningarna för att en samordning av fondförvaltningen skall lyckas är enligt utredningens uppfattning att en sådan förvaltning omhänderhas av en central instans. Eftersom den statliga fondför— valtningen är splittrad på drygt 130 myndigheter,är bety— dande rationaliseringsvinster att hämta med en lös— ning, som innebär centraliserad fondförvaltning. Som tidigare framhållits lämpar sig dock inte alla inslag i statlig fondverksamhet för central förvaltning. Frågor som hänger samman med utdelning för ändamål som donator eller annan fastställt bör sålunda
inte centraliseras.
En modell för en centraliserad fondförvaltning skulle
kunna vara att en av de nuvarande fondförvaltande
myndigheterna tillfördes erforderlig kompetens och resurser i övrigt, varvid särskilt placeringsfunk— tionen förstärktes. Ett annat alternativ skulle vara att ett särskilt organ tillskapades med upp- gift att ha hand om den centraliserade fondförvalt— ningen. Detta organ skulle i betydande grad replie—
ra på kreditinstitutens professionella kompetens.
I de närmast följande avsnitten tar utredningen upp frågan, vilken verksamhetsform som kan anses bäst
lämpad för en centraliserad fondförvaltning.
13 FONDFÖRVALTNING GENOM STATLIG MYNDIGHET
Myndighetsformen anses garantera objektivitet och noggrannhet, vilket medför att den bedöms som sär— skilt lämplig i situationer då rättssäkerhetskraven på verksamheten är högt ställda. En nackdel med myn— dighetsformen är dock att den i vissa fall kan vara tungrodd och osmidig. Den byråkratiska handläggnings— form som av tradition präglar det svenska förvalt— ningsväsendet — men som ofta samtidigt anses utgöra en garanti för att rättssäkerhetsaspekterna till— godoses — lämpar sig ofta mindre väl beträffande kapitalförvaltning som, genom att den är att betrak— ta som en sorts affärsverksamhet, förutsätter ständig uppföljning av kapitalmarknaden med ofta återkommande krav på flexibilitet och snabb beslutsprocess. Vidare kan myndighetsformen medföra risk för att förvalta— de fonder, även om de utgörs av enskildas donations— medel, felaktigt uppfattas och behandlas som statens tillgångar.
En avgörande fråga när det gäller myndighets förvalt— ning av nu ifrågavarande slag av kapitaltillgångar är, vilka krav som bör ställas på myndigheten. Som framgår av den föregående framställningen innehåller fondförvaltningen en rent administrativ del och en konkret teknisk del, nämligen placeringen av medlen. Den administrativa delen, som inkluderar bl.a. över— gripande överväganden om permutation, kontakter med banker o.dyl., utdelningsförfarandet — inbegripet
olika slag av skriftväxling — samt redovisning av
fondtillgångarna, utgör en viktig del av förvalt— ningsarbetet. För denna del av verksamheten är myn—
dighetsformen i och för sig väl lämpad.
Vad beträffar den rent konkreta hanteringen av medels— placeringen har detta givetvis samband med den nyss beskrivna delen av förvaltningsverksamheten. Därmed ! är emellertid inte sagt att en central statlig in- ) stans, även om den helt frigjorts från andra admi— nistrativa verksamhetsgrenar, lämpar sig för att ha
hand om medelsplaceringarna. Det centrala i fondför—
valtningen är verksamheten med placeringen av fond—
. I | medlen. Oavsett förvaltningsformen kommer denna verk— samhet att, så vitt gäller de rent konkreta disposi— tionerna av kapitalet, vara beroende av expertkunnan—
de i skilda hänseenden. Krav på sådant kunnande gäller
i fråga om kapitalmarknaden i allmänhet men i särskilt hög grad beträffande aktiemarknaden. Här bortses
tills vidare från fastighetsmarknaden, eftersom kun— skaper om denna inte behövs i annan mån än om det
blir aktuellt med placering av fondtillgångar i fast egendom. Detta torde dock sannolikt bli aktuellt
bara i undantagsfall. Särskild expertis kan då kopp—
las in för de speciella fall som kan komma i fråga.
Att i placeringsfrågor knyta kompetenta personer till statlig myndighet är i och för sig en lösning. Efter— som möjligheten att bestämma marknadsmässig ersätt- ning för arbete som utförs i myndighets form i all— mänhet är begränsad, föreligger svårigheter att rekrytera kvalificerad personal för placeringsverk— samheten. En sådan möjlighet är normalt betydligt större när det gäller verksamhet bedriven under rent
företagsmässiga förutsättningar.
Statlig fondförvaltning är, som tidigare framhållits, f.n. uppdelad på drygt 130 statliga myndigheter. Den nyndig het som förvaltar det i särklass största fondkapitalet
är kammarkollegiet. Mot bakgrund av det anförda måste frågan ställas, om kammarkollegiets förvaltande funk— tion lämpar sig för en centraliserad fondförvaltning med de krav på effektivitet och rationalitet som måste ställas på förvaltningen.
I tidigare avsnitt har utförligt redogjorts för kam— markollegiets verksamhetsformer, däribland den funk— tion som inbegriper bokföring, redovisning, kassa—
hantering samt beslut om och hantering av placering
(se avsnitt 10.2).
Vill man snabbt genomföra en centralt utövad förvalt— ning av de statligt förvaltade fondtillgångarna kan en väg vara att bygga ut kammarkollegiets fondbyrå. En sådan lösning skulle innebära en föga ingripande eller kontroversiell reform (ca 2/3 av fondkapitalet förvaltas redan av fondbyrån). Samtidigt understryks ett samlat statligt ansvar för fonderna. Alternativet erbjuder bättre placeringsmöjligheter än tidigare presenterade lösningar med decentraliserad fondför— valtning. Genom alternativet kan hög avkastning och
kapitaltillväxt uppnås på placeringarna.
Förvaltningsmodellen innebär att även viss samordning kan ske med kammarkollegiets övriga funktioner när det främst gäller kyrkofonden, allmänna arvsfonden och kam— markollegiets befattning med permutationsärenden. För— valtningsmodellen torde inte kräva någon särskilt an—
ordnad tillsyn.
Utredningen har tidigare förespråkat en centralt ut- övad förvaltning av de av myndigheterna omhänderhavda fondtillgångarna som en väg att åstadkomma en effek— tiv hantering av dessa. En centralt utövad statlig fondförvaltning skulle komma att omfatta en avsevärd kapitalvolym och kan förutsättas bli en dominerande del av en myndighets verksamhet. Med hänsyn till
vikten av koncentration i förvaltningen är det mycket som talar för att denna bör ha självständig status och därför inte utgöra del av en myndighets arbets—
uppgifter.
I sammanhanget bör också framhållas att de förvaltande myndigheterna är många till antalet och att detta skulle leda till vissa problem, om alla dessa myndig— heters kapitalförvaltning fördes över till en av dessa myndigheter. Förståelsen för en överflyttning skulle sannolikt vara större, om denna skedde till en av myn— dighet obunden fondförvaltning, som skulle ha att ute— slutande förvalta fondkapital med hjälp av för ända—
målet särskilt anställd expertis.
Med den särskilda möjlighet som föreligger för en in— stans, som inte ägnar sig åt annan verksamhet än kapi- talförvaltning och som är fristående från myndighet, att utnyttja den kompetens som bankerna besitter skapas också en professionen.placeringsresurs jämförbar med
de stora fondförvaltningar som i dag är verksamma på
kapitalmarknaden.
'Det hade varit värdefullt, om en jämförande studie i tabellform hade kunnat presenteras till belysande av effektiviteten i kapitalförvaltningen mellan t.ex. kammarkollegiet eller någon annan större statlig kapi— talförvaltare, å ena sidan, och rena kapitalförvaltande institut, å andra sidan. Utredningen har från kammar— kollegiet begärt en motsvarande siffersammanställning men inte erhållit någon sådan. Utredningen har förstå— else för de svårigheter som är förenade med framtagan— de av sådant material. Med hänsyn till de olika förut—
1 1 1 1 1 sättningar som får anses råda för att sådana tabell— 1 studier skall bli rättvisande har utredningen inte ! heller ansett det meningsfullt att lägga fram material
i detta hänseende. Enligt utredningens uppfattning tor—
de det dock stå klart att bästa förräntningsresultat uppnås, om förvaltningen ombesörjs av institut med ka— pitalförvaltning som huvuduppgift.
Utan att utredningen önskar rikta kritik mot vare sig kammarkollegiets eller annan myndighets ambitioner att åstadkomma så bra resultat som möjligt vad gäller pla— cering av förvaltat fondkapital anser utredningen att det anförda talar för att statliga myndigheter princi— piellt inte bör ha hand om förvaltningen av fondkapital och att denna i stället bör anförtros åt ett för ända— målet tillskapat organ med samlade resurser att svara för hela den statliga fondmedelsförvaltningen. I prak— tiken har det också visat sig att för myndighet gene— rellt gällande regler för bokföring, redovisning och kassahantering inte alltid kan anses anpassade till de speciella krav som en rationellt bedriven fondförvalt—
ning ställer.
Tillskapandet av en enda, från myndighet fristående instans bör sålunda ske med huvudsaklig inriktning på kapitalförvaltning. Därigenom åstadkommes koncen— tration och effektivitet i förvaltningen. Utredningen anser det självklart att en sådan instans skall ha statlig karaktär. Enskilda intressen bör inte ha av— görande inflytande på en från statlig myndighet utbru— ten kapitalförvaltning. Det är härvid särskilt att märka att den statliga fondförvaltningen har sin upp— rinnelse i donatorers och testatorers föreskrifter samt en rad statliga beslut och förordnanden och att det därför även på denna grund saknas närmare skäl att förlägga den nuvarande statliga fondförvaltningen till
annat organ än ett statligt.
Frågan uppkommer, hur en sådan fristående instans, som nu förordats, bör vara organiserad. Utredningen
lägger i det följande fram synpunkter i denna fråga.
14 JURIDISKA FORMER FÖR CENTRAL, FRISTÅENDE FONDFÖRVALTNING 14.1 Inledning
Enligt 11 kap. 6 S regeringsformen kan statlig för— valtningsuppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild person. Inne— fattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. Den statliga förvaltningsorganisa— tionen omfattar därför inte bara förvaltningsmyndig— heter utan även allmänna organ som visserligen har hand om offentliga förvaltningsuppgifter men som är organiserade i privaträttslig form. Åtskilliga in— rättningar, som i äldre tid betraktades som själv— ständiga, t.ex. universiteten, har successivt inlem— mats i statsförvaltningen genom att staten övertagit det ekonomiska ansvaret för deras verksamhet. I gen- gäld har en mängd nya bildningar skapats, som ombe— sörjer statliga förvaltningsuppgifter. Som exempel
kan nämnas allmänna pensionsfonden.
Det bör framhållas att det inte går att konsekvent tillämpa civilrättens regelsystem på offentligrätts— liga bildningar. Detta beror ytterst på att civil— rättens juridiska personer väsentligen skapas genom beslut av fysiska personer, medan de offentligrätts— liga subjekten tillkommer genom lag eller beslut i administrativ ordning.
14.2 Förvaltning genom statlig stiftelse
Som framhållits kan statlig förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, samfällighet, stiftelse eller enskild person. I nu förevarande sammanhang är av dessa rättssubjekt främst stiftelseformen och
aktiebolagsformen av intresse.
I tidigare reformförslag har från utredningshåll förts fram tanken att statlig fondadministration
bör bedrivas i stiftelseform. En grundläggande för— utsättning för att en stiftelse skall anses före— ligga är att stiftaren har förordnat att viss egen— dom skall ställas under förvaltning för att tjäna ett bestämt ändamål. Vidare skall ändamålet vid tidpunkten för förordnandet framstå som i vart fall inte högst tillfälligt, och den anslagna egendomen måste vara av en sådan omfattning att det tilltänkta ändamålet skall kunna främjas under mer än en korta— re tid. Slutligen skall stiftaren oåterkalleligt ha överlämnat, eller i vart fall förpliktat sig att överlämna, egendomen till den som skall ha hand om förvaltningen eller till en interimsförvaltare.
I rättslivet förekommer former av stiftelser, som inte uppfyller de i det föregående beskrivna krite— rierna på en stiftelse men som ändå i egenskap av rättssubjekt bär denna beteckning. Hit hör bl.a. en del som stiftelser benämnda organ, vilka bildats av staten. Som exempel kan nämnas Fonden för in— dustriellt samarbete med u-länder och Fonden för industriellt utvecklingsarbete. I dessa fall av— händer sig stiftaren egendom som gör det möjligt att främja stiftelsens ändamål tillfälligt, var- efter stiftelsen genom årliga bidrag hålls vid liv så länge detta är önskvärt. Någon större skillnad mellan finansieringen av t.ex. statliga myndigheter
och statliga organ som benämns stiftelser torde inte
föreligga i dessa fall. Vidare svnes valet mellan dessa båda verksamhetsformer träffas med hänsyn till de sär— skilda förhållandena i varje enskilt fall. Om stiftel— seformen valts för t.ex. statlig verksamhet, har så— lunda inte sällan i den offentligrättsliga bildningens stadgar eller firma angetts att fråga är om en stiftel— se, trots att rättssubjektet från civilrättsliga ut— gångspunkter skulle ha underkänts som stiftelse. Med hänsyn till den oklara innebörden och rättsverkningarna av den statliga stiftelsereformen torde denna därför knappast vara lämpad för sådan verksamhet som förut— sätter ett ständigt tillflöde av insatser, samtidigt som medel fortlöpande betalas ut för närmare angivet ändamål.
Det bör i sammanhanget framhållas att ett eventuellt överskott av en stiftelses näringsverksamhet inte
kan delas ut till några ägare eller medlemmar. Såda— na finns ju inte i en stiftelse. Vinsten efter skatt skall användas antingen för att främja stiftelsens ändamål, om detta är annat än att direkt driva näring, eller, om sådan verksamhet inte är aktuell, för att öka stiftelsens kapital, kanske som en reserv för
kommande år.
14.3 Förvaltning genom statligt aktiebolag
Kapitalförvaltning är, som tidigare framhållits, en form av affärsverksamhet. Sådan verksamhet ställer stora krav på smidiga beslutsformer och goda möjlig— heter till ekonomisk kontroll. Statlig affärsverksam— het bedrivs, i den mån den inte förekommer i affärs— verksform, numera nästan alltid i aktiebolagsform. Aktiebolaget är inte underkastat de förvaltningsrätts— liga föreskrifter som gäller för myndighet. Däremot används stiftelseformen inte för sådan statlig verk—
samhet.
Sådana omständigheter som vanligtvis är ägnade att ge aktiebolagsformen företräde har inte något jän— förligt intresse i detta sammanhang. Kraven på hårt driven verksamhet under företagsmässiga former och därav följande konkurrensberoende gör sig inte gällande med särskild styrka i nu förevarande sam—
manhang. ,
Formerna för ett aktiebolags verksamhet är ingående reglerade i aktiebolagslagen. Denna lag (SFS 1975:1385) anger noga vilka bolagsorgan som
skall finnas och vilka befogenheter dessa skall
ha. Även ansvarsfördelningen mellan de organ som skall handha den ekonomiska kontrollen av bola— get regleras utförligt i lagen. Detta är en nack— del i de situationer då huvudmannen vill tillför— säkra sig särskilda möjligheter att styra verk—
samheten eller då det finns anledning att modifiera
bolagsorganens befogenheter i något avseende. När det gäller en eventuell anpassning av den statl;ga fondförvaltningen till aktiebolagslagens regel— system är det vidare en nackdel med aktiebolags- formen,att den särskilt skapats för att möta de krav som gäller i fråga om enskilt bedriven före— tagsamhet. Åtskilliga av de regler som finns in— tagna i aktiebolagslagen har som främsta syfte att skydda borgenärernas och aktieägarnas intressen. Detta gäller t.ex. de regler som berör avsättningen av medel till olika fonder inom bolaget. Regler av detta slag saknar i stort sett relevans för statliga verksamheter av det slag som här är i fråga. Staten är ju ofta ensam aktieägare i de statliga aktiebola— gen och torde ha anledning att ta över bolagets skul— der, om det skulle träda i likvidation. För statliga aktiebolag kan därför de regler som är avsedda att skydda borgenärernas och aktieägarnas intressen
ibland upplevas som en onödig belastning.
.,._..,__.__,..___-__..__ . W...—w..
Utredningen anser därför att aktiebolagsformen inte innebär den rätta lösningen på frågan hur den stat—
liga fondförvaltningen bör struktureras.
14.4 Förvaltning genom särskilt bildat offentlig— rättsligt organ
Utredningen har sålunda funnit att varken myndighets- formen eller stiftelse- eller aktiebolagsformen er— bjuder någon bra lösning på frågan om strukturen på en central, statlig fondförvaltande instans. I be— tänkandet (SOU 1983:66) Svenska kyrkans fond har ut- redningen föreslagit inrättande av ett särskilt organ för förvaltning av prästlönefondsmedlen. Organet, kallat Svenska kyrkans fond, är en juridisk person med förvaltningsfunktioner innefattande befogenhet att verkställa placering av kapital men utan be— slutsfunktioner med avseende på det förvaltade ka— pitalets användning för avsett ändamål.
Genom en sådan konstruktion har utredningen velat undvika intressekonflikter beträffande äganderätten till den förvaltade egendomen och samtidigt sökt åstadkomma en rationell möjlighet att få till stånd största möjliga effektivitet i kapitalförvaltningen. Utredningen anser att den i nämnda betänkande före— slagna lösningen i tillämpliga delar skulle kunna tjäna som modell när det gäller utformningen av en fristående instans för förvaltning av statligt an— förtrodd fondegendom. Organisationen skulle så till vida bli fristående från statsverket som den skulle komma att utgöra ett självständigt rättssubjekt med egen styrelse och ledning och med egna revisorer samt med möjlighet att ställas under tillsyn under former som inte skulle kunna tillämpas på en myndig— het. Liksom i fråga om Svenska kyrkans fond förut— sätter en sådan lösning att statsmakterna genom sär— skild lagstiftning bestämmer de grundläggande regler—
na för verksamheten.
15 UTREDNINGENS ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG VAD GÄLLER CENTRAL FÖRVALTNINGSFORM FÖR STAT— LIG FONDADMINISTRATION
15.1 Statens förvaltningsfond
Utredningen har vid övervägande av de olika lösningar, som kan tänkas för att få till stånd en mera rationell fondförvaltning stannat för alternativet med en statlig central förvaltningsfond. Denna fond kan lämpligen be— nämnas Statens förvaltningsfond och skall enligt sär— skild författningsföreskrift vara en självständig juri— disk person. Därav följer att förvaltningsfonden inte bör betraktas som myndighet. Offentlighetsprincipen blir sålunda inte tillämplig på förvaltningsfondens verksamhet. Sekretesskyddet är ett viktigt led i ett kapitalmarknadsinstituts verksamhet för att trygga in— tegriteten i de affärer som kommer till stånd. Detta utesluter naturligtvis inte en tämligen långt gående öppenhet när det gäller redovisning av verksamheten gen— temot myndigheter eller andra som har ett behörigt in— tresse av att få tillgång till vissa sakuppgifter.
En av förvaltningsfondens huvuduppgifter blir att sam— ordna de olika förvaltningarna av myndigheternas fond— kapital. Den centralt utövade fondförvaltningen bör inte omfatta vissa av universitetet i Uppsala resp. Lund förvaltade statliga fastigheter. De fastigheter som avses är de s.k. gustavianska fastigheterna och de s.k. Lunda—fastigheterna. Som utredningen närmare ut— vecklar i avsnitt 17 kan det bli aktuellt att nämnda universitets förvaltning av fastigheterna överförs till domänverket, som har att från fall till fall bedöma, om fortsatt statligt innehav av fastigheterna kan vara
motiverat.
Vad gäller övriga av universitet eller andra statliga myndigheter förvaltade fastigheter bör det ankomma på Statens förvaltningsfond att avgöra, om fortsatt inne— hav av fastigheterna kan bedömas vara lämpligt från
placeringssynpunkt.
En annan betydelsefull uppgift för den nya fonden blir att upprätta förbindelser med banker och fondkommissions— bolag när det gäller det praktiska handhavandet av fond— tillgångarna. Redan i dag utnyttjas bankerna i viss ut— sträckning för omhänderhavande av fondernas kapital. Detta har skett efter i regel ingående instruktioner från myndigheternas sida. Även fortsättningsvis bör ban— kernas sakkunskap utnyttjas men då i mera frekvent ut—
sträckning.
I den dagliga verksamheten bör sålunda de inom bankerna uppbyggda funktionerna och erfarenheterna på kapitalmark— nadsområdet tas till vara. Genom sin breda erfarenhet av kapitalplacering i kombination med de numera väl utbygg— da datasystemen har bankerna stora förutsättningar att omhänderha den praktiska hanteringen vad gäller fondför— valtning. Motsvarande gäller också i regel de under bank— inspektionens tillsyn stående fondkommissionsbolagen.
Utredningen förordar alltså att förvaltningsfonden över— lämnar kapitalförvaltningen till banker och närbesläk— tade institut med professionell kompetens på området. överlämnandet av förvaltningen innebär givetvis en mini—
mering av det administrativa arbetet hos förvaltningsfonden.
1 Utnyttjandet av bankers m.fl. instituts kompetens i pla— 1 ceringsfrågor medför att förvaltningsfonden kan erhålla 1 erforderligt underlag för fattande av övergripande eller ! principiella beslut i placeringsfrågor utan att för den 1 skull till förvaltningsfonden särskilt behöver knytas
ett antal personer med det ifrågavarande expertkunnandet.
För affärer över fondbörsen måste alltid fondkommissio—
när anlitas. Det sagda innebär givetvis inte att förvalt— ningsfonden kan ha personal som saknar kompetens att bedöma kapitalmarknadsfrågor. Tvärtom är det
av vikt att fonden har personal som så långt möjligt är kunnig på detta område. Som utredningen återkommer till räcker det emellertid med att fondens chef och ställföreträdare är högt kvalificerade beträffande de placeringsfrågor som rör det område som de är anställ- da för att bevaka. I detta avseende förutsätts att dessa personer äger kompetens att bedöma att de av bankerna gjorda placeringarna inte på ett ofördelak— tigt sätt avviker från vad som vid de aktuella place- ringstillfällena kan anses vara uttryck för rådande
marknadsläge.
Sedan avtal träffats mellan den centrala fonden och bankerna (motsvarande) om placeringsuppdragets inne- håll bör verkställigheten av uppdraget ligga hos ban— kerna. Fonden bör inte annat än undantagsvis ingripa
i de enskilda detaljerna rörande placeringarna. För— valtningsfonden uppdrar sålunda åt bank eller fond— kommissionsbolag (förvaringsbank) att för fondens räk— ning handha förvaltningen av fondförmögenheten innefat— tande såväl överväganden om vilka placeringar som lämp— ligen bör göras som det mera praktiska utförandet av transaktionerna, t.ex. köp och försäljning av värde— papper, insättning och uttag på bankböcker, gireringar samt bokföring och redovisning till fonden av de vid—
tagna åtgärderna.
Ibland kan det vara svårt att säkert fastställa, vil— ken karaktär överlämnandet av viss förvaltningsupp—
gift till bank har. Vid bedömningen härav bör avgö— rande vikt fästas vid innehållet i det förvaltnings— avtal som träffats mellan banken och förvaltningsfonden. Innebörden av avtalet får inte vara att förvaltningsfon— den avhänder sig ansvaret för placeringarna till ban— ken. Av avtalet och därav föranledda direktiv skall framgå, hur styrelsen och ledningen för fonden tänker sig placeringsinriktningen och den policymässiga verk—
ställigheten av förvaltningsuppdraget. Självfallet
bör också ofta förekommande samtal och möten mellan fondledning och bank utgöra komplettering till skriv—
na avtal och direktiv.
Bankens uppdrag bör sålunda alltid uppfattas som ett verkställighetsuppdrag inom de ramar som förvaltnings—
avtalet samt skrivna och muntliga direktiv anger.
Även inkassering av räntor och förfallna amorteringar bör läggas på bank eller fondkommissionsbolag. Med jämna tidsmellanrum bör det åligga banken (motsv.)
att avge redovisning till förvaltningsfonden.
Man kan överväga, i vilken ordning statsverkets granskning av bankens förvaltning skall äga rum och huruvida det kan accepteras att banken betalar
ut fondavkastningen direkt till det organ som be- slutar om utdelning ur fonden eller eljest enligt
dess anvisningar. En naturlig form för granskning
av bankens roll i detta sammanhang finns redan i
den tillsyn av bankerna som sker genom bankinspek— tionens försorg. Av bankinspektionens tillsyns— funktion följer att inspektionen även i avseenden
varom här är fråga utövar viss kontroll över banker— nas verksamhet. Delvis blir tillsynen likartad den som gäller banken i egenskap av förvaringsbank en—
ligt aktiefondslagstiftningen.
Vid samförvaltning av flera fonder bör varje fond erhålla det sammanlagda kapitalets avkastning i för— hållande till den enskilda fondens insatta kapital (marknadsvärdet vid insatstillfället). Intäkter och kostnader bör relateras till varje fonds andelstal (insats) under förutsättning att de samförvaltade fonderna har väsentligen samma placeringsinriktning och förräntningskrav. Skiljer sig fonderna åt i något av dessa hänseenden får möjligen andra för—
delningsnormer övervägas. Utbetalning av avkastning
— efter avdrag för förvaltningskostnader — bör ske minst en gång om året. Varje fond bör erhålla perio— diska redovisningar över den centrala fondens verk—
samhet.
En särskild fråga gäller redovisningen av fondernas gemensamma tillgångar och skulder samt de enskilda fondernas kapital. Det bör i regel kunna delegeras till bank att ta fram en fullständig redovisning av tillgångar och skulder belöpande på varje enskild fond. Den sålunda framtagna redovisningen bör läggas till grund för redovisningen avseende de enskilda
fonderna.
Förvaltningsfondens kansli bör förestås av en verk— ställande direktör som har erfarenhet från bankverk— samhet. Verkställande direktören måste, som framgår av vad tidigare framhållits, inneha kompetens på hög nivå med erfarenhet från fond— och kapitalmarknad. Detta är nödvändigt för att bankernas placeringar skall kunna bevakas och bedömas. Även verkställande direktörens ställföreträdare måste ha hög kompetens, helst med bankerfarenhet. Med hänsyn till vissa stat— ligt förvaltade fonders speciella karaktär kan det vara av värde att erfarenhet av statlig fondförvalt— ning finns representerad inom den verkställande led— ningen. Vidare torde kansliet böra bestå av ytterli— gare någon eller några tjänstemän, varav en med god kunnighet i bokföring och redovisning. Med tanke på de speciella funktioner som är förenade med förvalt— ning av kyrkofonden, allmänna arvsfonden, samefonden m.fl. s.k. diversemedelsfonder kan det tänkas att kansliet behöver förstärkas personellt utöver vad som behövs för fullgörande av de sedvanliga för—
valtningsrutinerna.
Förvaltningsfonden bör ledas av en styrelse. I denna
bör finnas representanter för myndigheter som över—
lämnat sin kapitalförvaltning till förvaltningsfonden och även företrädare för dem som tillskjutit dona— tionskapital. Sistnämnda representanter skulle kunna fylla en lekmannafunktion i styrelsen. Vidare är det nödvändigt att i styrelsen finns representanter med erfarenhet i placeringsfrågor. I detta sammanhang kan det vara lämpligt att de erfarenheter som vunnits av
det till kammarkollegiet knutna placeringsrådet ut—
nyttjas.
15.2 Avgiftsfinansiering av statlig fondadmi— nistration
15.2.1 Avgiftsfinansiering i allmänhet
Enligt direktiven skall utredningen till närmare be— handling ta upp frågan, om kostnaderna för förvalt— ningen av fonderna skall tas ut ur dessa. En sådan kostnadstäckning kan enligt direktiven vara ett in— citament till en gemensam förvaltning av de olika fonderna genom att förvaltningen blir mindre kost— nadskrävande för resp. fond än om förvaltningen är
uppdelad på olika myndigheter.
Frågan om vidgad avgiftsfinansiering av statlig verk— samhet har under senare år aktualiserats allt oftare. Ett motiv till att införa avgifter har ofta varit att försöka finna en finansieringsform som minskar telast— ningen på statsbudgeten. Ett annat motiv har varit att man genom införande av avgifter kan styra tillström— ningen av ärenden (se bl.a. förvaltningsutredningens
betänkande SOU 1979:23 s. 31).
Det kan i och för sig påpekas att avgiftsfinansiering under vissa förhållanden skulle kunna vara ägnad att motverka en fortlöpande rationalisering av verksam—
heten. Om t.ex. statliga organ, som förvaltar fcnder,
helt eller till en del finansierar denna verksanhet
med avgifter, kan detta förhållande vara ett hinder för att dessa organ själva skulle försöka rationalisera verksamheten. Från rent ekonomisk synpunkt torde orga— nen nämligen ha svårt att föreslå att föråldrade fonder upplöses eller att förvaltningen i övrigt förenklas, eftersom det är från de förvaltade fondförmögenheterna
som de får bidrag till sin verksamhet.
Frågan, huruvida kostnaderna för den statliga fondför— valtningen skall bestridas av fonden själv eller av staten, dvs. med allmänna medel, inrymmer även andra aspekter. Sålunda torde bl.a.få krävas att särskild hän— syn tas till fondens egenart. Som framgår av utred— ningens kartläggning (se SOU 1982:12) omfattar nämli— gen statlig fondförvaltning förmögenhetstillgångar som skiljer sig avsevärt från varandra i fråga om art, stor— lek och ändamål. Den komplikationen tillkommer dessutom att den statliga fondförvaltningen kan avse en rad olika funktioner, såsom t.ex. placering av fondmedel och beslut om utdelning av sådana. I vissa fall kan också förvaltningsuppgifterna vara delade mellan olika
organ.
Fastställandet av statliga avgifter som syftar till att täcka kostnaderna inom ett verksamhetsområde, t.ex. fondförvaltning, faller inom regeringens kompetens (se om liknande avgifter prop. 1975:8 s. 46). Riksdagens medverkan är sålunda inte nödvändig. Regeringen kan överlåta kompetensen att fastställa avgifter till förvaltningsmyndighet. Syftar däremot avgiftssättning— en till intäkter som klart överstiger statens kostna— der, bör avgiftssättningen anses falla inom riksdagens kompetensområde (se SOU 1979:23 s. 22 ).
Vad gäller donationsmedel bör i detta sammanhang fram— hållas att donator kan ha meddelat föreskrifter om hur förvaltningskostnaden skall bestridas. Dessa föreskrif—
ter kan dock ändras genom s.k. permutation.
Om donator inte har föreskrivit hur förvaltnings— kostnaden skall bestridas, uppkommer frågan, huru— vida staten eller annan fondförvaltare har laglig möjlighet att ta ut ersättning för förvaltnings—
kostnader. Frågan om rätten att ta ut ersättning
för förvaltningskostnader har bl.a. prövats i rätts— % fallet RÅ 1945 ref. 21. I rättsfallet ansågs förval— 1 taren ha rätt att av förvaltade stiftelsemedel ta , ut dels ersättning för särskilda utgifter till följd ( av förvaltningsuppdraget, dels ersättning för medels— förvaltningen med ett belopp motsvarande 1,5 promille av de särskilda stiftelsernas kapitalbehållning vid nästföregående räkenskapsårs slut. Faktorer, som en— ligt regeringsrätten påverkade bedömningen av er— sättningens storlek, var stiftelsernas antal, stif— telsemedlens storlek och placering samt förvaltningens samordning med förvaltarens medelsförvaltning i övrigt
Sett ur fondernas synvinkel torde en konsekvent genom— förd avgiftsfinansiering medföra ett ökat förvaltar— ansvar för staten. Ansvaret förstärks av det för— hållandet att någon alternativ förvaltningsform oftast inte står till buds för fonderna. Vad detta ansvar mera konkret skulle innebära är dock inte all— tid klart. Viss vägledning kan eventuellt hämtas från reglerna om skadestånd vid myndighetsutövning. Jtred— ningen återkommer till denna fråga i författninqskom—
mentaren .
Enligt utredningens bedömning torde det inte finnas några rättsliga hinder mot att kostnaderna för för— valtningen av fonderna tas ut ur dessa. Med hänsyn till att förvaltningen de facto alltid är förenad med kostnader och besvär i någon form i samband med fullgörandet av administrations— och placering51pp— gifterna förordar utredningen att statlig fondför— valtning avgiftsfinansieras. Avgiftssättningen bör syfta till att helt täcka statens kostnader inon
verksamhetsområdet. Olika modeller för avgiftsfinan—
sieringen kan tänkas.
Ett alternativ är att avgiftens storlek ställs i rela— tion till det förvaltade kapitalets storlek. En viss rättvisa kan sägas ligga i en sådan lösning, eftersom ett större kapital ofta medför mera ingående förvalt— ningsåtgärder. Ett mindre kapital kan emellertid krä— va förvaltningshänsyn som i vissa fall kan vara mera kostnadskrävande än som normalt skulle ha motiverats med tanke på tillgångarnas begränsade storlek. Ett annat alternativ och samtidigt den rättvisaste formen för uttagan— de av förvaltningsavgift är därför att avgiften beräknas med utgångspunktfrån dels de totala kostnader som är före— nade med fondadministrationen (dvs. kostnader för löner, hyra, expenser etc.), dels den tidsåtgång som kan beräknas för förvaltning av varje fond för sig.
I princip synes det önskvärt att avgiftssättningen
sker så att alla nyss nämnda kostnader täcks utan att avgifterna för den skull sätts så höga att ett över— uttag kommer till stånd. För höga avgifter motverkar tillkomsten av fondkapital som skall förvaltas av sta— ten och bör därför enligt utredningens mening inte göras till en statlig inkomstkälla. Utredningen återkommer i författningskommentaren till frågan om själva avgifts—
beräkningen.
15.2.2 Avgiftsfinanisering beträffande medel som
nedsatts hos statlig myndighet
Beträffande medel som nedsatts hos statlig myndighet, dvs. avgifter enligt vattenlagen, medel nedsatta en— ligt bestämmelser i jordabalken m.m., kan följande an—
föras.
Medlen har ett sammanlagt bokfört värde på ca 100 milj. kr. Vid vissa typer av nedsatta medel, främst de av
domstol eller andra organ tillerkända ersättningarna
enligt vattenlagen, har ofta de beslutande organen vid bedömningen av ersättningens storlek förutsatt att sedvanlig bankränta skall utgå till rättsinne— havaren. En avgiftsfinansiering av denna typ av ned— satta medel kan emellertid vålla problem och torde därför kräva närmare överväganden som torde ligga
utanför utredningsuppdraget.
För övriga former av nedsatta medel — vilka den
30 juni 1985 uppgick till ca 50 milj. kr. — kan av— giftsfinansiering i och för sig övervägas. En möj— lighet skulle därvid vara att avgiften utgår i form av att staten på nedsatta medel betalar ut en inte fullt marknadsmässig ränta. Detta förfarande tillämpas beträffande ränta på överskjutande skatt.
En förutsättning för att en avgiftssättning i dessa fall kommer till stånd och därmed ger ett, om än blyg— samt, tillskott till statsbudgetens inkomstsida är att beräkningen av uttaget blir enkel. I annat fall torde det administrativa merarbete som en avgifts— sättning otvivelaktigt innebär inte kunna kompen— seras genom inflytande avgifter. I likhet med vad som gäller i fråga om överskjutande skatt torde vissa be— gränsningar av ränteberäkningen kunna övervägas, när det gäller nedsatta medel. En lösning enligt det för— ordade förutsätter dock långt mer djupgående övervägan— den än vad som kan ske inom ramen för denna utredning. Därigenom får även tanken från utredningens sida att avgiftsbelägga förvaltningen av nu aktuella for— mer av nedsatta medel anses ligga utanför utrednings—
uppdraget.
15.3 Regler för mottagande av donationsmedel
Som tidigare anförts bör en restriktiv inställning intas till en utvidgad förvaltning av statliga fon— der (se prop. 1981/82;123 s. 19). När sådan fondbild— ning aktualiseras bör noga prövas, om inte redan be—
fintlig fondbildning kan utnyttjas eller om inte den tilltänkta fondbildningens ändamål kan tillgodoses genom anslag över statsbudgeten. Statsmakterna kan fritt styra tillväxten av den statliga fondbildningen i enlighet med fastställda principiella riktlinjer. Även den tillväxt av den statliga fondförvaltningen, som sker i och med att staten åtar sig förvaltaran—
svaret för enskilda medel, kan regleras.
Frågan, om statligt organ skall åta sig ansvaret för donationsmedel, prövas av det statliga organ som do— nator utpekat som förvaltare i enlighet med kungörel— sen (1964:484) om mottagande för statsverkets räkning av gåvo— och donationsmedel. Utredningen har funnit det motiverat att lägga fram förslag till rationali— seringar även av de regler som gäller om mottagande av donationsmedel. Förslaget är på grund av utrednings— uppdragets utformning begränsat till fonder och stif— telser som förvaltas av statligt organ men torde kun— na tjäna som förebild för rationalisering också av annan förvaltning av fonder. Utredningen anser att
reglerna bör ha i huvudsak följande innehåll.
Före mottagandet bör det kontrolleras att donations— urkunden (motsv.) innehåller sådana föreskrifter att varken kapitalförvaltningen eller utdelningsverksam— heten kompliceras. Som villkor för mottagande av do— nationsmedel bör därvid sättas att fondförvaltande organ äger frihet att inom vissa ramar ändra förvalt— ningsbestämmelser, dock inte ändamålsbestämning. Som villkor för mottagandet av donationer, som understi— ger en mindre beloppssumma, t.ex. högst 100 000 kr., bör ställas att medlen tillförs redan befintlig fond. I allt fall bör en strävan vara att inordna nytillkomna donationsmedel under befintliga fonder. Prövningen av om donation skall mottagas för förvaltning är ett led i kontrollen av de medel som vid sidan av anslagsme—
del tillförs de statliga organens medelsförvaltning.
Om sådana externa medel kommer från organ, vars verk— samhet står under offentlig kontroll och insyn,
t.ex. Riksbankens jubileumsfond och arbetarskydds— fonden, torde nu aktuell prövning inte vara behövlig. Utredningen utgår nämligen från att dessa organ an— passar eventuella föreskrifter för medlens förvaltning till de krav som en rationellt utformad statlig fond—
förvaltning ställer.
Utredningen har i tidigare avsnitt beskrivit olika former av s.k. nedsatta medel. Flertalet av dessa medel nedsätts efter det att myndighet eller domstol fastställt beloppets storlek. Nedsättning är i dessa fall av tvångskaraktär. De former av frivillig ned— sättning som förekommer är nedsättning enligt 12 kap. 21 S jordabalken och nedsättning enligt 1 5 lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet.
Vid dessa nedsättningar bestäms beloppens storlek av den som önskar nedsätta medel.
Ibland nedsätts förhållandevis låga belopp. Antalet ärenden avseende sådana medel kan därför bli stort. Detta uppges vålla de förvaltande organen mycket arbete. Mot bakgrund av det nyss anförda skulle det kunna ifrågasättas, om inte en begränsning av möjlig— heten att nedsätta medel enligt 12 kap. 21 S jorda— balken och 1 5 lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet bör införas. En begränsad sådan möjlighet skulle dock komma att stå i strid med de intressen som nu ifrågavarande lagstiftning skall tillgodose, även om beloppsgränsen sätts lågt. En— ligt utredningens mening talar därför övervägande skäl för att rätten att nedsätta medel enligt 12 kap. 21 S jordabalken och 1 5 lagen (1927:56) om nedsätt— ning av pengar hos myndighet inte begränsas.
SOU 1985:60 Utredningens överväganden 15.4 Rösträtt för förvaltade aktier
Utredningens i det föregående (se avsnitt 6.2) presenterade förslag till placeringsföreskrifter lämnar i vissa
fall utrymme för placering i aktier. Möjligheten att placera i aktier kan dock innebära vissa komplikatio— ner, vilka sammanhänger med att varje enskild dona— tionsfond — och inte den förvaltande myndigheten — äger de aktier vari fondförmögenheten delvis placerats. Om myndigheten förvärvat aktier för flera donations— fonders räkning, äger fonderna en andel av dessa aktier motsvarande vad varje fond tillskjutit. Därtill kommer att aktiens egenskap av andelsbevis i vissa företag aktualiserar frågan om ägarinflytande. Som utredning— en tidigare framhållit är frågan om placering i aktier därför inte bara en fråga om ersättning för riskengage— mang utan berör också centrala frågor om hur ägaran— svaret skall utövas. Mera konkret uttryckt kan man ställa frågan, hur den rösträtt skall utövas som de förvärvade aktierna ger upphov till. Skall begräns— ningar i rösträtten införas för fonderna när det gäller rätten att förvärva aktier?
De grundläggande reglerna för utövande av rösträtt för aktieägare återfinns i aktiebolagslagen (1975:1385). Enligt 9 kap. aktiebolagslagen utövar aktieägaren sin rösträtt vid bolagsstämman. Aktieägare får dock inte utöva rösträtt, innan han införts i aktieboken. 3 kap. 10 S 2 st. aktiebolagslagen innehåller bestämmelser om rätt att i aktieboken i stället för aktieägare registrera den som förvaltar dennes aktier, s.k.
förvaltarregistrering.
Därför kan i aktieboken inhemsk förvaltare av aktie— post registreras i stället för aktieägare. En förut— sättning är dock att förvaltaren är auktoriserad. Närmare bestämmelser om auktorisation meddelas i
lagen (1970:596) om förenklad aktiehantering. Främst
kommer banker och fondkommissionärer i fråga för
sådan auktorisation (prop. 1970:99 s. 61—67).
Den som fått auktorisation som förvaltare kan med stöd av förvaltade aktier registreras i aktieboken som för— valtare av aktier, som tillhör här i riket hemmahöran— de rättssubjekt, t.ex. fond. Ett villkor är givetvis att förvaltningsuppdraget medger ett sådant förfarings—
sätt.
I aktieboken skall, liksom i utfärdade aktiebrev, an— ; ges att det är fråga om ett förvaltarskap för annans , räkning. Någon registrering av ägaren görs inte. För aktier som omfattas av förvaltarregistrering kan röst— rätt inte utövas på bolagsstämma (se Kedner—Roos s. 79). Önskar aktieägare utöva rösträtt för aktier som är för— valtarregistrerade, får han från förvaltaruppdraget fri—. göra den del av aktierna som han vill rösta för och registrera sig som ägare av aktierna i aktieboken.
3 kap. 16 S aktiebolagslagen innehåller bestämmelser om aktier som ingår i aktiefond enligt aktiefondslagen (1974:931). Aktiefondslagen är avsedd att ge sådana in— vesterare som satsat sina tillgångar i fondandelar i stället för direkt i aktier ett visst rättsskydd genom att bl.a. tillförsäkra dem en sakkunnig medelsförvalt— ning och en välavvägd riskspridning genom ett lämpligt fördelat värdepappersinnehav. Enligt lagens konstruk— tion består fonderna av aktier eller andra värdepapper och ägs av dem som tillsjutit kapital. Andelarna i fonden skall vara lika stora. Varje andelsägare er— håller bevis på sina andelar i fonden. Alternativt förs enligt 31 S register över innehavet av fondan— delar. Fonden kan inte förvärva rättigheter elle: åta sig skyldigheter och är därför inte någon juridisk per— son. Förvaltningen av fonden ankommer på ett fond— bolag. Andelsägarna är företrädda i bolagets styrel— se. Utövandet av rösträtt på bolagsstämma ingår i fondbolagets förvaltningsuppgifter. Skall fondbolag
utöva rösträtt i bolag där fonden har aktier, måste frågan tas upp på styrelsesammanträde i fondbolaget. Genom bestämmelser i 17 S aktiefondslagen säker— ställs inflytandet i sådana rösträttsfrågor för dem som representerar andelsägarna i styrelsen (prop. 1974:128 5. 119 f, NU 1974:57 s. 6, rskr 388).
Fondbolaget handlar enligt 17 S 4 st. aktiefondslagen
i eget namn vid sin förvaltning av fonden men skall i det sammanhanget också ange fondens beteckning. För
att möjliggöra för fondbolaget att utöva rösträtt för fondens aktier i enlighet med bestämmelserna i aktie— fondslagen måste fondbolaget införas i aktieboken i stället för fondandelsägarna. Därjämte skall fondens beteckning anges. Denna lösning är mera praktisk än alternativet att ta upp samtliga andelsägare som aktie—
ägare (prop. 1974:128 5. 120).
Aktieägare får rösta genom ombud. Fullmäktige skall styrka sin behörighet genom skriftlig, dagtecknad fullmakt. Fullmakt att rösta på bolagsstämma gäller högst ett år från utfärdandet. Enligt Rodhe (se dennes arbete Aktiebolagsrätt. Enligt 1979 års aktie— bolagslag 1978 s. 160) är det en vedertagen uppfatt— ning att den som äger flera aktier i ett aktiebolag måste rösta på samma sätt för alla sina aktier, i den mån han åberopar dem såsom stöd för sin rösträtt. Han kan då inte heller dela upp sin aktiepost på sig själv och ett ombud eller på flera ombud utan röst— rätten måste utövas antingen av honom själv eller
av ett enda ombud.
Från denna regel görs i 9 kap. 2 S 3 st. aktiebolags— lagen ett undantag. Fjärde AP-fonden kan nämligen be— sluta att dess rösträtt skall utövas genom ett eller flera ombud, som föreslagits av facklig organisation med medlemmar anställda hos bolag i vilket fonden äger aktier. När lagen säger att flera ombud får
utses, måste enligt Rodhe (se ovan anfört arbete 5. 161) meningen vara att dessa skall kunna före— träda olika åsikter att rösta på olika sätt, ehuru
detta inte direkt utsägs i lagtexten.
När det gäller utövande av rösträtt för statliga organ skulle, om nyssnämnda rösträttsregel till— lämpades på angivet sätt, en konfliktsituation kunna uppkomma, om ett och samma statliga organ har att tillgodose skilda placerings— eller rösträttsupp—
drag i fråga om samma slag av aktier.
Frågan om utövande av rösträtt för aktier, som ingår i de statligt förvaltade fonderna, är därför mångfa— cetterad. I sammanhanget kan inskjutas att det samman— lagda bokförda värdet av de aktier, som ingår i dessa fo der, den 30 juni 1985 uppgick till uppskattningsvis drygt 450 milj. kr. De statligt förvaltade donationsfon— derna företräds, när det gäller utövandet av röst— rätten för aktier, nära nog undantagslöst av per—
soner utsedda av det förvaltande organet.
Vanligtvis utövas inte någon rösträtt för en stat— ligt förvaltad fonds aktier. Särskilt vad beträffar de större fondförvaltande organen torde det dock inte vara ovanligt att rösträtt utövas för sådana aktier. Beslut huruvida rösträtt skall utövas fattas efter prövning från fall till fall. Vidare förekom— mer - dock mera sällan — att bank eller annan utövar rösträtten med det statliga organets medgivande. Ofta, särskilt vid större aktieinnehav, är aktierna förval— tarregistrerade enligt 16 5 lagen (1970:596) om för— enklad aktiehantering.
Av intresse i sammanhanget är departementschefens följande uttalande i förarbetena till lagen om förenklad aktiehantering (se prop. 1970:99 s. 99).
För aktier som ingår i s.k. anknuten stiftelse, dvs. stiftelse som tillkommit genom att egendom donerats till redan existerande rättssubjekt med skyldighet för detta att använda avkastningen uteslutande för ett visst ändamål, skall förvaltande rättssubjekt registreras som ägare. Detta har nämligen i ett sådant fall att utöva med innehavet förenade rät— tigheter gentemot aktiebolaget, inklusive rösträt— ten. Motsvarande gäller för s.k. aktiefonder.
Resonemanget skulle kunna synas utmynna i att dona— tioner med anknuten förvaltning tillfaller det för— valtande organet med äganderätt. Huruvida ägande— rättsfrågan därigenom civilrättsligt lösts är dock minst sagt tveksamt. Som framgår av uttalanden i doktrinen (se bl.a. Karlgren, Ändamålsbestämmelse och stiftelser s. 82) förekommer denna typ av obli— gationsrättslig stiftelse endast i mycket begränsad utsträckning. Huvudregeln är därvid att fonder med anknuten förvaltning, t.ex. de statligt förvaltade donationsfonderna, är självständiga rättssubjekt. En ägarregistrering av staten genom dess olika or— gan skulle därför i sådant fall strida mot princi— pen att aktieboken skall utvisa den verklige äga— ren. Därtill kommer att riktlinjer saknas för hur offentliga organ lämpligen bör utöva rösträtt för aktier, som ingår i statligt förvaltade fondförmö—
genheter.
Det kan ifrågasättas, om det är ändamålsenligt att frågan om utövande av rösträtt överlämnas till or— ganets egen prövning. En lösning är att aktierna förvaltarregistreras. En förvaltarregistrering av fondernas aktier kan aktualisera ändring i lagen om förenklad aktiehantering. För aktier som omfat— tas av förvaltarregistrering kan därvid, som ovan påpekats, rösträtt inte utövas på bolagsstämma. Detta innebär att övriga aktier erhåller ett högre
röstvärde än de annars skulle vara berättigade
till. Ett annat alternativ är att rösträtten i tillämpliga delar utformas enligt reglerna i
aktiefondslagen.
Den nu aktualiserade frågan är av betydelse i sam- band med den statliga fondförvaltningen. Den faller emellertid inte inom ramen för utredningens upp— drag och utredningen har därför endast velat aktua— lisera problemställningen utan att lägga fram något
eget förslag.
15.5 Tillsyn över statlig fondadministration
Den förordade lösningen att förvaltningen av de statliga myndigheternas fondkapital samordnas genom en central instans till banker och andra med professionell kompetens på området avses inte innebära någon förändring av statens ansvar för fondförvaltningen. I det följande vill utredningen något beröra frågan om vilka rättsregler som gäl— ler i fråga om statens förvaltaransvar.
I skadeståndslagen finns bestämmelser om skade— stånd vid myndighetsutövning. Begreppet myndig— hetsutövning introducerades i svensk lagstiftning genom förvaltningslagen (1971:290). Det har undan för undan kommit att spela en allt viktigare roll. Det berörs — förutom i skadeståndslagen— direkt eller indirekt i bl.a. regeringsformen. Allmän: kan man säga att det vid myndighetsutövning är fråga om en myndighets ensidiga avgörande i kraft av en maktbefogenhet. Avgörandet kan både vara gynnande eller betungande för den enskilde. Genen— samt för all myndighetsutövning är sålunda, at:
det rör sig om beslut eller andra åtgärder, son
ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenhet i förhållande till medborgarna.
Statlig fondförvaltning har bl.a. uppkommit genom att donator, utan att vara förpliktad till det, anför- trott förvaltningen av donationsmedel åt staten. Med hänsyn härtill torde förvaltningen av donationsfonder inte vara att karakterisera som myndighetsutövning (se bl.a. Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutöv— ning, I, 5. 341). Däremot kan i fråga om andra stat— ligt förvaltade fonder, t.ex. allmänna arvsfonden och kyrkofonden, ifrågasättas om inte den författnings- reglering som finns för dessa fonders verksamhet med— för att i allt fall vad som närmast motsvarar en donationsfonds utdelningsverksamhet är att betrakta som myndighetsutövning. Själva kapitalförvaltningen av dessa fonder torde dock inte innefatta myndighets— utövning, eftersom denna form av fondförvaltning inte innebär något gynnande eller betungande för den en— skilde.
Det nu sagda innebär att för vissa delar av den stat— liga fondförvaltningen reglerna om skadestånd vid myn- dighetsutövning kan bli aktuella. Rättsläget vad gäl— ler övrig statlig fondförvaltning kan sägas vara ovisst.
Enligt ett synsätt kan skadeståndsansvar för fond— förvaltning bli aktuellt enligt kontraktsrättsliga grundsatser. Närmast kommer därvid reglerna om sysslo— mans ansvar in i bilden. En inskränkning av ansvaret kan dock aktualiseras, om ett statligt organ utan eller med inte fullt vederlag åtar sig t.ex. att för— valta en donationsfond. Rättsläget är dock mycket oklart (se Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsut— övning, I, 5. 88).
Enligt ett annat synsätt kan som rättsgrund för skadeståndsansvar analogivis åberopas bestämmel- serna i lagen (1929:116) om tillsyn över stiftel— ? ser (TL). För fonder som omfattas av denna lag ? gäller nämligen enligt 6 S TL att styrelseleda— möterna är solidariskt ansvariga gentemot fonder för skada som uppstår vid överträdelse av lagem eller av de föreskrifter som gäller för fonden. Solidariskt ansvar inträder också, om styrelse— ledamöterna eljest uppsåtligen eller av vårdslös— het tillskyndar fonden skada. Bestämmelsen har an— setts analogt tillämplig även beträffande fonder som inte står under tillsyn enligt TL. Exempel härpå utgör de statligt förvaltade donationsfon—
derna.
Statens ansvar för fondförvaltningen och behovet att övervaka efterlevnaden av gällande regler nödvändig— gör någon form av särskild tillsyn eller annan kontroll. Vid valet av form för extern kontroll
kan i och för sig olika lösningar tänkas. En lös— ning är att frågan regleras på motsvarande sätt
som gäller i fråga om AP-fonden, dvs. revisorerna avger revisionsberättelse till AP—fondens styrelser, vilka därefter ofördröjligen har att överlämna be— rättelsen med balansräkning till regeringen. Rege— ringen avgör därefter frågan om fastställelse av balansräkningen (se närmare reglemente [1959:293] angående allmänna pensionsfondens förvaltning och därefter gjorda ändringar i reglementet).
Det nu angivna alternativet hade kanske varit en godtagbar lösning, om staten hade tillskjutit det kapital som skall förvaltas. Detta är emellertid
mera sällan fallet, utan det rör sig i allt väsent— ligt om medel som tillhandahållits genom donationer eller från annat enskilt håll. Utredningen anser där—
för inte att den nu skisserade lösningen framstår
som lämplig. Den får,som framgått, också mera karaktären av revision än av tillsyn. Det bör dock framhållas att kontroll eller tillsyn genom myndighets försorg givet—
vis inte utesluter behov av revision.
Ett annat alternativ är att tillsynen utövas av myndig— het. I och för sig kunde man härvid tänka sig att kam— markollegiet fungerade som kontroll— eller tillsyns- organ. Kammarkollegiet är nämligen genom sin nuvarande verksamhet väl förtrogen med i varje fall den del av den statliga placeringsverksamheten som handhas av kollegiets fondbyrå och som svarar mot den övervägande delen av den totala fondförmögenhet som föreslås för— valtad av det särskilda förvaltningsorganet. Kollegiets kompetens som permutationsmyndighet skulle också vara värdefull i tillsynshänseende. Kollegiet har f.n.
tillsyn över 14 stiftelser.
Emellertid har kammarkollegiet inte den organisation som fordras för en tillsynsuppgift avseende en sam— lad statlig fondförvaltning, och om tillsynsuppgif— ten med större fördel kan utövas av annan myndighet som redan har en väl utbyggd tillsynsapparat, torde det inte finnas tillräckliga skäl att bygga upp en särskild organisation för tillsyn inom kammarkolle-
giet.
En myndighet som i dag uppfyller långt gående krav på kompetens och erfarenhet när det gäller tillsyn över kapitalförvaltande institut är bankinspektio— nen, Bankinspektionen har sålunda en organisation som gör inspektionen väl lämpad för en tillsyns— uppgift av nu ifrågavarande slag. Det bör således beaktas att inspektionen har bankerna och fondkom- missionsbolagen inom sitt tillsynsområde, vilket innebär en påtaglig fördel när det gäller tillsyn över en verksamhet som i betydande grad replierar på bankers och fondkommissionärers medverkan. Utred— ningens förslag om en statlig förvaltningsfond bygger
1 i vissa betydelsefulla delar på aktiefondslagens reg- i ler. Detta gäller särskilt överlämnandet av vissa funktioner till banker och, som utredningen föreslår, fondkommissionsbolag. Häri föreligger en parallell
till förvaringsbanks uppgifter enligt sistnämnda lag.
Den verksamhet som bedrivs inom aktiefondslagstift- ningens ram står under bankinspektionens tillsyn, något som också talar för att bankinspektionen är särskilt väl lämpad som tillsynsmyndighet. Härtill kan fogas att utredningen i betänkandet (SOU 1983:66) Svenska kyrkans fond föreslagit att bankinspektionen skall ha hand om tillsynen över den i betänkandet föreslagna fonden. Någon erinran mot detta förslag har inte framförts. Enligt utredningens uppfattning finns i åtskilliga avseenden parallella synpunkter som kan anläggas i tillsynsfrågan såvitt gäller de båda nu beskrivna förvaltningarna.
Utredningen föreslår mot bakgrund av det anförda att bankinspektionen erhåller uppdraget att utöva till— syn över den centrala förvaltningsfondens verksamhet. En naturlig konsekvens av att bankinspektionen blir tillsynsmyndighet är att annan myndighet inte bör utöva statlig fondförvaltning. Bortsett från den rent revisionella uppgift som lagts på riksrevisionsverket och revisionskontoren torde det inte komma i fråga att en myndighet löpande övervakar annan myndighets verksamhet.
Någon särskild tillsyn över att resp. myndighet har hand om medelsutdelningen på rätt sätt torde inte behövas. Denna fråga får skötas inom ramen för det allmänna myndighetsansvaret. Utdelningsverksamheten bör dock kompletteras med en effektiv information till allmänheten för att bereda denna möjlighet till insyn i hur utdelning från resp. fond sker med hänsyn till stipulerade ändamål.
15.6 Förslagets konsekvenser i organisatoriskt
och budgetmässigt hänseende
Utredningen har genom bl.a. enkäter inhämtat synpunk— ter på och upplysningar om den statliga fondförvalt— ningen. Som framgår av utredningens kartläggning i betänkandet (SOU 1982:12) Statlig fondförvaltning m.m. förvaltar drygt 130 statliga organ donationsfonder. Flertalet av dessa organ har en förhållandevis ringa omfattning av sin fondförvaltning, som i regel avser både kapitalförvaltning och utdelningsverksamhet.
Enligt enkätsvaren från flertalet fondförvaltande organ ingår förvaltningen av donationsfonder som en liten del i vissa tjänstemäns löpande arbetsuppgif— ter, varför kostnaderna för förvaltningen uppges vara försumbara eller så ringa att de får betraktas som marginella. Endast de organ som förvaltar fond— kapital överstigande 1 milj. kr. redovisar i enkät— svaren att arbetet med att förvalta fonder kräver några mätbara arbetsinsatser.
Som tidigare nämnts (se avsnitt 10.1) förvaltar tolv statliga organ var för sig ett sammanlagt fondkapital överstigande 5 milj. kr. De är kammarkollegiet, Chal— mers tekniska högskola, Karolinska institutet, Nor— diska'museet, Statens konstmuseer, Tekniska högskolan i Stockholm, Tomtebodaskolan, Universiteten i Göteborg, Lund, Stockholm och Uppsala samt Sveriges lantbruks— universitet. Av dessa organ har universitetet i Upp— sala den mest omfattande fondförvaltningen av dona— tionsfonder. Det bör anmärkas att samtliga nu upp— räknade organ utom kammarkollegiet har hand om både kapitalförvaltning och utdelningsverksamhet för samt- liga förvaltade fonder, medan kammarkollegiet — bort— sett från någon enstaka fond — inte beslutar om vem
som skall tillgodoses med fondens ändamål.
Genom den av utredningen förordade lösningen att samordna den statliga fondförvaltningen och över—
lämna kapitalförvaltningen till banker och andra med professionell kompetens på området erhålls ökad möjlighet att få till stånd kapitaltillväxt och skä— lig direktavkastning. Förvaltningskostnaderna för
varje särskild fond torde samtidigt kunna nedbringas.
Den förordade lösningen innebär att inom statsför— valtningen ett mindre antal årsarbetskrafter torde kunna lösgöras för andra arbetsuppgifter, vilket på sikt skapar möjligheter till personalminskningar inom
statsförvaltningen.
I sammanhanget bör nämnas att utredningen fortlöpande informerat berörda personalorganisationer och haft överläggningar med företrädare för dessa.
15.7 Samhällsekonomiska konsekvenser av utred—
ningens förslag
Utöver de i det föregående berörda förvaltningsmässi— ga konsekvenserna får förslaget vissa övergripande följder. Förslaget torde sålunda innebära att fen— dernas sparande i bank till en del ersätts med spa— rande i olika former av värdepapper. De placerings— regler som utgör ramen för placeringsverksamheten kommer nämligen att lämna vidgade möjligheter till placering i obligationer samt aktier och fondandelar enligt aktiefondslagstiftningen. De sålunda i viss utsträckning ändrade placeringsalternativen kan komma att verka stimulerande på aktiehandeln till gagn för näringslivet i allmänhet, samtidigt som en större konkurrens uppkommer om kapitalet på marknaden. Med hänsyn till de relativt begränsade tillgångar det
här rör sig om — ca 2 miljarder kr. — torde eventuella svängningar mellan de olika placeringsalternativen inte få några nämnvärda samhällsekonomiska konsekven—
ser .
16 GENERELL LAGSTIFTNING OM FÖRVALTNINGSFÖRE— SKRIFTER
I det föregående har diskuterats olika placeringsal— ternativ för statligt redovisade donationsmedel. För att vissa placeringsformer i praktiken skall kunna vara aktuella krävs att fondförmögenheten är av en viss storlek. Med en stor fondförmögenhet följer större möjligheter att planera placeringen på både kort och lång sikt. Vidare kräver hänsynen till för— valtningskostnaderna att fondförmögenheterna förval— tas så rationellt som möjligt. I fråga om mindre för— mögenheter är det enligt utredningens mening mest ändamålsenligt att möjligheterna till en samförvalt— ning av fonderna kommer till stånd. En meningsfull samförvaltning bör därvid avse donationsmedel med samma krav på betalningsberedskap. Nära nog undan- tagslöst ställer de donationsfonder som f.n. förval— tas av statliga organ endast krav på att direktavkast- ningen skall disponeras för utdelning. Det förhållan- det att denna avkastning, allt i enlighet med resp. donators föreskrifter, delas ut till helt olikartade ändamål eller kapitaliseras i olika hög grad torde
inte försvåra en ekonomisk samförvaltning.
Annorlunda förhåller det sig däremot med donations— medel, i regel forskningsmedel, där avsikten är att även kapitalet skall vara lätt tillgängligt för ut— delning. Särskild samförvaltning kan i princip anord— nas även för dessa medel. Föreskrifter av donator eller kraven på betalningsberedskap kan dock hindra
eller göra en samförvaltning föga meningsfull. Om av—
sikten är att även kapitalet skall vara tillgängligt för utdelning, är förvaltningens mål främst en hög direktavkastning, varvid en betydande del av medlen torde få placeras kortsiktigt, såsom i bank, stats— skuldväxlar eller bankcertifikat.
En förutsättning för att placeringarna skall bli så fördelaktiga som möjligt är, som framgår av det nyss sagda, att förvaltningen kan skötas rationellt, t.ex. genom samförvaltning av mindre fonder. Ett hinder för en sådan förvaltning kan ibland vara att dona— tionsurkunden lägger hinder i vägen, vare sig det gäller uttryckliga föreskrifter i urkunden hur pla— ceringarna eller förvaltningen skall äga rum eller, vilket får betydelse främst för förmögenheter som inte kan utnyttjas, p.g.a. att ändamålsbestämningen inte längre fyller något syfte. Det kan t.ex. i sist— nämnda fall vara fråga om bestämmelser om att kapi— talet skall tas i anspråk för tillgodoseende av ändamål, som numera inte kan realiseras. I nu nämnda fall bör urkundsbestämmelserna genom permutation, dvs. beslut om ändring av donationsbestämmelse, ändras så att en meningsfull placering och förvaltning kan äga rum. Utredningen föreslår därför att, där hinder härför annars skulle föreligga, samförvalt— ning får ske efter permutation. En redogörelse för permutationsinstitutet har lämnats i utredningens be— tänkande (SOU 1984:60) Generell permutation av dona—
tionsbestämmelser.
För att förvaltningen av donationsfonder skall för— enklas bör målet vara att fonderna i största möjliga utsträckning sammanförs till s.k. samfonder. Med sam— fonder avser utredningen att ett flertal småfonder sammanläggs till en enda fond och att de i samfonden ingående fonderna formellt upplöses. Syftet med att bilda en samfond är i första hand att rationalisera fondförvaltningen men även att bättre kunna tillgodose
ett för flera fonder gemensamt ändamål genom att större belopp kan disponeras för ändamålet. En sam— fondsbildning innebär en förenklad hantering särskilt när det gäller placering och bokföring av kapitalet och användning av disponibel avkastning. I en samfond av någorlunda storlek är det också lättare att utan avkall på avkastningskraven hålla den betalningsbe— redskap som kan erfordras med hänsyn till enskilds
behov.
Vissa av nämnda fördelar kan dock uppnås även på annat sätt. Om donationsbestämmelserna inte lägger hinder i vägen, eller, efter permutation av bestämmel— serna, sedan förekommande hinder undanröjts, kan nämligen fonderna samförvaltas utan att de upplöses. Kapitalet kan då placeras gemensamt. Bokslut måste dock upprättas för varje fond i de fall en regelrätt sammanslagning (fusion) inte skett med annan eller andra fonder till följd av att fondens ändamål inte längre kan tillgodoses. Det kan dock finnas fonder, som på grund av sina speciella donationsbestämmelser
eller sin storlek inte bör ingå i en samfond.
Skälen att skapa förutsättningar för en gemensam förvaltning är således starka för mycket små fonder. Ju större en fond är, desto svagare framträder skälen
att medge att fonden får ingå i en sådan förvaltning.
För att få fusionera fonder till en fond bör vidare kravet gälla att de skall ha i huvudsak likartade ändamål. Någon övre gräns för hur stor en fond får vara för att få fusioneras bör inte fastställas utan
denna fråga får bedömas från fall till fall.
Samförvaltning kan anordnas även utan permutation. Som regel tillåts redan nu gemensam medelsplacering för flera fonder. Sådan gemensam medelsplacering
torde vara tillåten, om inte donator för viss fond
meddelat föreskrift om enskild placering (t.ex. i bank) av dess tillgångar. För de olika fonder
som skall ingå i denna samförvaltning bör ett av— räkningsförfarande tillämpas. De särskilda fonderna bör sålunda ta del i den gemensamma medelsförvalt— ningen efter storleken på gjorda kapitalinsatser och få sin del av den gemensamma avkastningen i proportion till sitt andelstal i den centralisera— de gemensamma medelsförvaltningen. Flera statliga organ tillämpar redan nu en samordnad medelsförvalt— ning för donationsfonderna. Enskild förvaltning för viss fond anordnas emellertid alltid, då donator med- delat föreskrift om detta. Särskild placering av fond— medlen sker också, om det av praktiska skäl anses lämpligt, t.ex. för ränteberäkningens skull.
Några rättsliga hinder mot samförvaltning av flera fonder torde inte föreligga, bortsett från eventuella donationsbestämmelser, vilka sålunda nödvändiggör permutation som villkor för samförvaltning. Av 13 5 lagen (1929:116) om tillsyn av stiftelser framgår att gemensam förvaltning av flera stiftelsers medel i princip kan förekomma.
Vad beträffar möjligheten att permutationsvägen anord— na gemensam förvaltning och placering av mindre fond— förmögenheter eller fusionera donationsfonder talar övervägande skäl för att en sådan lösning kommer till användning, när fonderna är av mindre storlek och där således en föga meningsfull förvaltning eller place— ring utgör alternativet.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen vissa generella placeringsföreskrifter avsedda för sådana fall där en delvis eller till alla delar läng— siktig förmögenhetsplacering ter sig önskvärd och är praktiskt realiserbar. Donators möjlighet att fritt bestämma placeringsregler för donerade medel bör en—
ligt utredningen ha till konsekvens att de generellt verkande placeringsföreskrifterna inte ensidigt hän— visar till viss placeringsform. Utredningen förordar att donationsmedel skall kunna placeras i flera oli— ka placeringsobjekt däribland aktier, förlagsbevis och obligationer. Utredningen anser dock att möjligheten att placera medel i aktier och närbesläktade place— ringsobjekt bör begränsas p.g.a. den risk som är förenad med dessa placeringsobjekt. Placering i fast egendom torde, som framhållits på annan plats i detta betänkande, inte böra ske annat än undantagsvis.
I övrigt hänvisar utredningen till författnings—
kommentaren.
17 AVVECKLING AV VISS STATLIG FASTIGHETS— FÖRVALTNING 17.1 Inledande synpunkter
Staten har stora tillgångar i form av vattenkraft, skogar, byggnader och finansiella fordringar. Utför— säljning eller bättre utnyttjande av statliga kapi— taltillgångar ger möjligheter att bidra till en
minskning av statsskulden.
Ett skäl att sälja ut statliga tillgångar är att byta ut en tillgång med mycket låg direktavkastning och hög värdetillväxt mot minskad upplåning till hög ränta. Säljs t.ex. fastigheter för en miljard kr. mister staten en intäkt på kanske 20—30 milj. kr. per år, samtidigt som statens ränteutgifter minskar med ca 130 milj. kr. Det finansiella nettot förbätt— ras med ca 100 milj. kr. Staten undgår dessutom att
låna en miljard kr. på marknaden.
Statliga tillgångar i form av jordbruks— och skogs— fastigheter förvaltas främst av domänverket men även av bl.a. universiteten i Uppsala och Lund. Domänver— ket är den myndighet som har den största erfarenheten av denna typ av fastighetsförvaltning. Verkets upp— gift är att se till att fastighetsförvaltningen be— drivs rationellt och effektivt, vilket innebär att mindre lönsamma fastigheter säljs av eller byts mot andra fastigheter med bättre avkastning. Domänverket förfogar över egen expertis både beträffande fastig— hetsskötsel och värderingar. Även om de nämnda uni—
versiteten också har stor erfarenhet av förvaltning
av fast egendom, får domänverkets kvalifikationer för fastighetsförvaltning betraktas som störst i landet. Mot bakgrund av det anförda tar utredningen i detta avsnitt upp till övervägande frågan om den av de :vå universiteten bedrivna förvaltningen av statlig fast egendom bör överföras till domänverket. Framställningen nedan under 17.2—17.3.3 baseras i allt väsentligt på betänkandet (Ds B 1977:10) Förvaltningen av universitetens egendomar.
17.2 De båda äldre universitetens rättsliga
ställning
Frågan om Uppsala och Lunds universitets rättsliga ställning har behandlats i flera olika sammanhang. Från en del håll har därvid hävdats att Uppsala och Lunds universitet bör betraktas som, i förhållande till staten, delvis fristående korporationer eller på liknande sätt självständiga enheter. Denna upp— fattning var den förhärskande under lång tid efter universitetens bildande. Det kan dock konstateras
att såväl högsta domstolen som regeringsrätten så tidigt som 1858 resp. 1912 har prövat frågan och därvid kommit till slutsatsen att universiteten är att betrakta som statliga institutioner. På detta sätt behandlas de också numera i förvaltningssamman— hang, t.ex. när det gäller anslagsanvisning. Den om— ständigheten att universiteten i allt större utsträck— ning blivit beroende av statliga anslag för sin verk— samhet torde också ha bidragit till att det äldre
synsättet kommit att te sig alltmera orealistiskt.
Något stöd torde i nuvarande läge inte finnas för uppfattningen att Uppsala och Lunds universitet är fristående från staten i ett eller annat avseende. I stället torde de allmänt få anses som statliga organ. Från förvaltningsrättslig synpunkt förelig- ger det sålunda inte något hinder mot att staten be-
slutar om ändring av universitetens egendomsförvalt—
ning, där sådan ändring kan anses motiverad.
17.3 Fastighetsförvaltningen vid universiteten
i Uppsala och Lund 17.3.1 De gustavianska fastigheterna
Sedan verksamheten vid det 1477 grundade universite— tet upphört i samband med reformationen, återupprät—
tades Uppsala universitet i slutet av 1500—talet.
Under tiden fram till de första årtiondena av 1800— talet kan verksamheten vid universitetet sägas ha i allt väsentligt finansierats med medel som efter hand
tillförts av följande slag.
1. Kronotionde,
2. Prebendepastorat,
3. Hemman, kvarnar med flera lägenheter, som ansla— gits eller donerats till universitetet av kronan och regerande medlem av Vasaätten,
4. Åkerlotter, 5. Av universitetet efter hand inköpta hemman,
6. Av enskilda medborgare donerade kapital.
Av dessa medel är de som nämnts under punkterna 1, 2 och 4 rena kronoanslag. Kronotionden var till år 1624 den viktigaste inkomstposten i universitetets stat men spelade även därefter en inte obetydlig roll. Åkerlotterna tillkom genom att omkring 200 tunnland av stadens åker genom kungl. resolution
år 1667 tilldelades de gifta professorerna "till deras änkors och omyndiga barns underhåll". Dessa ämbets— och änkeåkrar ansågs länge inte vara någon del av innehavarens lön. Med sin blandade karaktär av avlöningsförbättring och familjepensionering ut— gjorde åkerlotterna ett statsbidrag till universi— tetet. Åkerlotterna redovisas numera bland de gusta—
De hemman som avses i punkt 5 är sådana som univer— sitetet under 1600— och 1700—talen inköpte i place— ringssyfte eller för att i möjlig mån rädda ford—
ringar hos den tidigare ägaren.
De under punkt 3 upptagna tillgångarna motsvarar i stort sett vad som i universitetets redovisning kal— las gustavianska fastigheter. Huvuddelen av denna godsmassa är de hemman, som Gustaf II Adolf år 1624 anvisade ur sitt innehav av "arv och eget"—gods. Anslaget eller donationen omfattade 382 hemman eller hemmansdelar — motsvarande omkring 320 hela hemman — samt kvarnar och andra lägenheter. Omkring två tredje— delar härav uppges alltjämt vara i universitetets be— sittning. Spörsmålet om beskaffenheten av universite— tets rätt till finansförmögenheten är särskilt knuten till detta fastighetsbestånd. Det kan emellertid vara lämpligt att i korthet redovisa även hur universite- tet redovisar under beteckningen gustavianska fastig— heter.
Enligt brev av kammarkollegium 1639 uppläts till uni— versitetet dels åtskilliga gårdar i Uppland, dels Ulva kvarnar i Bälinge socken, dels tionde från sju kyrkohärbärgen, dels vissa hemman i Västmanland och dels kyrkotionden från en socken i sistnämnda land— skap och en i Hälsingland. Detta anslag, som ersatte en likartad, delvis sammanfallande disposition år 1638, föranleddes bl.a. av att några med 1624 års anslag avsedda hemman inte blivit tillgängliga för universitetet men uppenbarligen främst av att medel krävdes till avlönande av nyinrättade professurer. Anslaget var ett rent kronoanslag.
Åren 1646, 1647 och 1648 anslogs genom skilda kungl. beslut åt universitetet markområden och hus inom och i närheten av staden, däribland den s.k. Pilhagen och del av Kungsängen. År 1637 erhöll universitetet
den stora mjölkvarnen i Uppsala, som tidvis synes
ha varit en av universitetets största inkomstkällor. Inkomsterna från dessa kronoanslag har måhända inte
redovisats såsom inkomst av gustavianska fastigheter.
Genom beslut av drottning Kristina 1651 anslogs till universitetet tre hela och två halva hemman samt två
utjordar i Bälinge socken.
Karl XI anslog'1685 tretton hela skattehemman, två hela och sju halva skattehemman, en kvarn och två utjordar till universitetet för exercitiemästarnas underhåll. Av de sålunda av kronan anslagna fastig— heterna har vissa frångått universitetet. Möjligen ingår ytterligare smärre kronoanslag i universitetets
redovisningspost "gustavianska fastigheter".
Uppsala universitet förvaltar även fastigheter, in— köpta för eller ingående i enskilda donationsmedel. Dessa fastigheter saknar intresse för den i detta avsnitt aktualiserade frågan.
17.3.2 Lunda—fastigheterna
Det nybildade universitetet i Lund fick enligt för— myndarregeringens "gåvobrev" den 19 december 1666 överta alla Lunds domkapitels jordagods alltefter- som dåvarande personliga innehavare frånträdde innehavda egendomar. Endast en del av godsmassan hade emellertid hunnit tillträdas av universitetet, när detta upplöstes genom kriget 1676—1679 och de forna kapitelgodsen efter fredssluten togs i anspråk för det militära indelningsverket. Fastigheterna
betraktades därvid som vanligt kronogods.
Universitetet återupprättades 1682. Dess drift grundades på inkomster av kyrkligt ursprung. Under 1700—talet och de första årtiondena av 1800—talet tillfördes universitetet nya inkomster, huvudsakli— gen genom att allt fler professorer erhöll prebende-
hemman. Arten av inkomsttillskotten var sådan att universitetet ännu i början av 1800—talet hade drag av en stiftelse på kyrklig grund. Ständerna beviljade dock vid enstaka tillfällen medel till investeringar för universitetet. I likhet med Uppsala universitet fick Lunds universitet riksstatsanslag fr.o.m. 1830.
Större delen av de fastigheter som Lunds universitet förvaltar, utgörs av de s.k. Lunda-fastigheterna, dvs. fastigheter som statsmakterna anvisat för universite— tets drift genom olika beslut. Utöver Lunda—fastig— heter förvaltar universitetet i Lund några enstaka fastigheter, som donerats av enskilda personer.
Dessa fastigheter saknar, liksom motsvarande av Uppsala universitet förvaltade fastigheter, intresse i nu förevarande sammanhang.
17.3.3 Särskilt om redovisningen av avkastningen
från de gustavianska fastigheterna och
Lunda—fastigheterna
Avkastningen från bl.a. de gustavianska fastigheterna och Lunda—fastigheterna utgjorde i förening med de anvisade kronotiondena den ekonomiska grund, på vil— ken universiteten kunde bygga sin verksamhet. Utvidg— ningen av verksamheten krävde emellertid så småningom att medel ställdes till förfogande i större omfattning än som tidigare skett. Följden blev att statsmakterna fr.o.m. 1830 fick anvisa statsanslag till de båda lärosätena. Dessa anslag var emellertid avsedda för speciella ändamål. För den allmänna verksamheten var inkomsterna från egendomarna fortfarande grunden.
Statsanslagen ökades emellertid successivt, vilket ledde till att i riksstaten intogs en särskild rubrik för universiteten. I dessa universitetsstater uppför— des på inkomstsidan förutom en del mindre inkomstpos— ter både Statsanslagen och de beräknade inkomsterna från förvaltningen av de gustavianska fastigheterna
resp. Lunda—fastigheterna. Avkastningen från egendoms— förvaltningen kom på så sätt att fortfarande användas för sitt ursprungliga ändamål. I den mån den behållna inkomsten översteg det beräknade beloppet, skulle över- skottet överföras till en särskild fond, den s.k. reservfonden, som inrättats i anslutning till att
statsmedel började ställas till universitetens för—
fogande.
Å andra sidan skulle, om den behållna inkomsten något år inte uppgick till i staten beräknat belopp, bristen täckas med medel från samma fond. Det kan i anslutning härtill anmärkas, att reservfonden även tillfördes besparingar på vissa avlöningsanslag.
Universitetsstaterna fastställdes för längre perioder. Den första staten är från 1837. Nya stater beslutades 1862, 1872, 1885 etc. En stat hann därför i viss mån bli inaktuell, innan ny stat fastställdes. Nya anslag kunde tillkomma och utgifterna kunde förändras. Erin— ringar mot staternas uppställning framkom därför vid upprepade tillfällen. Bland annat framförde statskontoret viss kritik i en skrivelse 1901, i vilken ämbetsverket föreslog, att staten skulle upp— ställas så att utgifter, bekostade med statsanslag, skulle kunna särskiljas från övriga utgifter. Dit— tills tillämpade principer förhindrade en verklig kontroll, framhöll verket. Den reform som följde inskränkte sig emellertid i huvudsak till att löner
i spannmål slopades samt att den gemensamma univer— sitetsstaten ersattes med en stat för vardera uni—
versitetet.
Frågan om staternas ändring behandlades sedan vid ett flertal tillfällen. Någon verklig omläggning blev det dock först när riksdagen för budgetåret 1935/36 be— slutade en ändring av riksstatens uppställning. Detta fick bl.a. till följd, att de s.k. universitetsstater—
na slopades i riksstaten. I stället för dessa infördes
bl.a. avlönings— och materielanslag för universiteten. Inkomsterna från fonden för egendoms— och skogsför— valtningarna upptogs i anslutning härtill som sär— skilda uppbördsmedel under avlöningsanslaget. Inkomst— beloppet var fortfarande ett beräknat belopp, nämligen det i 1925 års stat angivna.
Enligt beslut av 1938 års riksdag inrättades för uni— versiteten särskilda delfonder av allmänna fastighets— fonden. I anslutning härtill bestämdes att inkomsterna från egendomsförvaltningen i fortsättningen skulle tillföras delfonderna. Uppsala universitet skulle så— lunda bidra med ett till 220 000 kr. avrundat belopp och Lunds universitet med 50 800 kr. Det senare be— loppet motsvarar de särskilda uppbördsmedel från egen— domsförvaltningen, som finns upptagna i 1937/38 års universitetsstat. Delfonderna upphörde den 1 juli 1966 och överfördes till byggnadsstyrelsens delfond. I denna delfond upptogs fr.o.m. budgetåret 1966/67 under Diverse inkomster "Bidrag från Uppsala univer— sitet" med 250 000 kr. och "Bidrag från Lunds univer— sitet" med 50 000 kr. Fr.o.m. budgetåret 1972/73 re— divosades dessa medel inte längre på byggnadsstyrel— sens delfond. Numera går inflytande medel helt till reservfonderna vars medel fortlöpande förbrukas av universiteten.
Avkastningen av fastigheterna varierar självfallet men har för de olika egendomsbestånden under senare år legat i storleksordningen 8 milj. kr. från de gustavianska fastigheterna och 0,5 milj. kr. från Lunda—fastigheterna. Avkastningen från de gustavian— ska fastigheterna och Lunda—fastigheterna kan i stort sett sägas bli använd för förstärkning av medelsan— visningen för sådana ändamål, vartill medel i prin— cip beviljas på statsbudgeten.
17.4 överväganden
Som framgår av vad tidigare anförts är såväl de gus— tavianska fastigheterna som Lunda—fastigheterna stat— lig egendom, vilken staten fritt kan förfoga över. Fastigheterna har ett sammanlagt bokfört värde om ca 400 milj. kr. Kostnaderna för förvaltningen belastar f.n. bruttoavkastningen från fastigheterna. Nettoav- kastningen tillförs reservfonder som fortlöpande för—
brukas av universiteten.
Fastigheterna är sålunda exempel på specialdestinering vid sidan av statsbudgeten. En strävan inom modern budgetteori är att avveckla sådan specialdestinering och att sålunda all statlig verksamhet fortlöpande
kan granskas vid varje budgetprövning.
Från en renodlad budgeträttslig utgångspunkt bör fas— tigheterna säljas på den öppna marknaden och därvid uppkommen likvid tillföras inkomsttitel på statsbudge— ten. Genom att statens i fastigheterna bundna kapital lösgörs uppnås ur kapitalmarknadssynpunkt den fördelen att statsskulden kan minskas. Samtidigt uppnås den fördelen att tillgångar med mycket låg direktavkast— ning och hög värdetillväxt kan ersättas av minskad upplåning till hög ränta.
Utredningen förutsätter att frågan om eventuell kom- pensation till universiteten p.g.a. bortfallet i av- kastning på nu avsedda fastigheter blir föremål för särskilt övervägande av regeringen. Arbetet med att rationalisera det statliga fastighetsinnehavet kan emellertid i vissa fall leda till att fastigheterna anses böra bli kvar i statens ägo. Prövningen härav bör, som berörts i det föregående, lämpligen göras av domänverket, som har till särskild uppgift att förvalta statliga fastigheter. Som utredningen tidi- gare framhållit är det dock inte lämpligt att fastig— hetsförvaltningen överförs till domänverket utan vi—
dare. Avtal och kontrakt som rör skötseln och för— valtningen av den fasta egendomen kan lägga hinder i vägen för en önskvärd försäljning av fastigheterna. Även om upprättade avtal och kontrakt i flertalet fall torde kunna överföras på domänverket, anser ut— redningen det lämpligast att en samrådsgrupp inrättas med uppgift att kartlägga de närmare förutsättningar— na för ett överförande av fastighetsbestånden till domänverket. Det kan därvid tänkas att rationella skäl talar för att universiteten under en övergångstid be— håller förvaltningen av vissa fastigheter. Samråds— gruppen bör bestå av företrädare för departement, universiteten och domänverket.
Utredningen förordar sålunda att förvaltningen av de gustavianska fastigheterna och Lunda—fastigheterna överförs till domänverket, som från fall till fall bör bedöma, om fortsatt statligt innehav av fastig— heterna kan vara motiverat. Innan överförandet av fastigheterna kommer till stånd bör dock den nyss— nämnda samrådsgruppen ha kartlagt förutsättningarna för ett överförande av fastighetsförvaltningen till domänverket. Under en övergångstid kan det därvid bli aktuellt att universiteten alltjämt svarar för för- valtningen. Övergångstidens längd blir beroende på de avtal eller kontrakt som kan lägga hinder i vägen för ett omedelbart överförande av förvaltningen till domänverket.
18. FÖRFATTNINGSKOMMENTARER
Lag (0000:000) om statlig fondförvaltning
Allmänna bestämmelser
1 5
Statligt förvaltade medel skall i princip förvaltas
av en för ändamålet tillskapad centralinstans, Statens förvaltningsfond (se närmare kommentaren till 2 S). Medel som här avses är enligt 1 S alla statligt för— valtade medel utom sådana medel som anslagits till statlig myndighets eller annat statligt organs verk— samhet. De statsmedel som undantas är sådana som inte är avsedda att fonderas utan som anslagits för att täcka kostnader såsom investeringar för olika ändamål och transfereringar av skilda slag. Även kontors— och
personalkostnader kan här nämnas.
Statligt förvaltade medel — med nämnda undantag — ut— görs av donationsmedel från enskild — inbegripet fon— der, stiftelser och forskningsbidrag — och samtliga stiftelser eller mera stadigvarande fondbildningar som skapats av staten, vare sig tillgångarna förvaltas av en särskild styrelse eller inte. Även de övriga stat— ligt förvaltade medel som utredningen närmare beskri— vit i avsnitten 7 och 9, dvs. medel som nedsatts hos myndighet och de statliga avgifter som tillfälligt nedsatts hos myndighet, skall i princip stå under den centrala fondens förvaltning. Vad gäller vissa av de
nu aktuella medlen kan praktiska skäl, t.ex. mycket
korta deponeringstider, tala för att medlen inte över— förs till förvaltningsfonden.
Utredningens förslag skall ses som ett led i strävan— dena att få till stånd en mera sammanhållen statlig medelshantering vad gäller statligt förvaltade medel utom sådana som avses täcka kostnader av administra-
tiv karaktär.
Som framgår av paragrafen kan regeringen besluta om undantag från lagen, om synnerliga skäl föreligger. Ett exempel på fall, där undantag från lagen kar tän— kas, är följande. I allmänhet skall det statliga or— gan som överlämnat fondmedel till den centrala fon— dens förvaltning ha hand om utdelningsverksamheten. Detta framgår av 2 5. En allmän förutsättning för att ett statligt organ skall omhänderha utdelningsverksam— het är emellertid att medlens ändamål inte är främman— de för organets uppgifter. Ändrad verksamhetsinrikt— ning hos det statliga organet kan dock ha medfört att detta inte längre lämpar sig för att ha hand om utdel— ningsverksamheten beträffande de ifrågavarande fond— medeln. Det torde i sådana fall få ankomma på rege— ringen att fatta beslut om vilket annat statligt or— gan som skall överta denna del av förvaltningen. Även andra undantag från lagens tillämpning kan tänkas. 2 5
I paragrafen anges att medel som avses i 1 5 skall förvaltas av Statens förvaltningsfond. Fondens verk— samhet regleras genom en särskild lag, lagen (0030:000) om Statens förvaltningsfond. Angående den närmare be— skrivningen av fonden, se kommentaren till 2 S nämnda
lag.
Utredningens förslag om en centraliserad statlig fond— förvaltning avser inte verksamhet, som sammanhänger
med beslut om tillgodoseende av medlens ändamål. Denna
del av förvaltningsverksamheten skall alltjämt ombe— sörjas av resp. statligt organ. Utredningen får dock erinra om att regeringen enligt 1 5 kan meddela undan— tag från huvudregeln att resp. statligt organ som över— fört nedel till förvaltningsfonden skall ombesörja ut- delning av avkastning. Regeringen skall därvid finna synnerliga skäl föreligga för att undantagsbestämmel-
sen skall tillämpas.
Avkastningsmedel, som överförs från Statens förvalt— ningsfond till resp. myndighet som beslutar om utdel— ning av donationsmedel, skall redovisas av myndighe— ten i fråga. Redovisning enligt de bestämmelser som staten utfärdat sker till de fondstyrelser som kan finnas utsedda för de enskilda fonderna eller stif— telserna. Redovisningen skall också hållas tillgäng— lig för de revisorer som utsetts att granska det stat—
liga organets förvaltning.
Som utredningen tidigare påpekat (se avsnitt 15.1) kan den praktiska lösningen komma att tillgripas att för— valtningsfonden uppdrar åt förvaringsbank att utbe- tala avkastning, som belöper på resp. fondkapital, direkt till dem som skall tillgodoses med medlen. Un— der sådana förhållanden skall förvaringsbanken redo— visa avkastningsmedlen till Statens förvaltningsfond. Denna skall dock fortlöpande sända redovisningshand—
lingar till resp. utdelande organ.
Utöver enskildas donationskapital omfattar statlig fondförvaltning fonder och andra medel som helt eller delvis ingår bland de statliga tillgångarna. Som ett led i strävandena att erhålla en samlad bild över samt— liga sådana tillgångar bör medel, som utgör statliga tillgångar, redovisas som tillgångar i den statliga bokföringen.
Mottagande av donationsmedel
3 S
Prövning av huruvida erbjudna donationsmedel skall tas emot utgör ett led i kontrollen av de medel som utöver statsmedel överlämnas till statliga organ. Om sådana externa medel överlämnas från stiftelser eller fonder som har ett klart uttalat offentligrättsligt inslag,
torde nu aktuell prövning inte vara behövlig.
Enligt paragrafen skall statligt organ, som beslutar
om tillgodoseende av donationsmedels ändamål, pröva,
om de erbjudna medlen skall tas emot. Rör donations—
medel försvarsdepartementets verksamhetsområde, skall försvarets civilförvaltning pröva, om medlen skall
tas emot.
Av andra stycket framgår att, om mottagandet kan an— tas medföra kostnader som inte är att hänföra till löpande förvaltningskostnader, frågan skall överläm— nas till regeringens prövning. Sådant överlämnande be— höver dock inte ske, om gottgörelse för de överskju— tande kostnaderna lämnas statsverket. Med löpande kostnader avses ersättning för Statens förvaltnings- fonds administration såsom löner, hyra, telefon m.m. samt för socialavgifter och allmän löneavgift eller därmed jämförliga kostnader.
Utredningen har inte funnit det motiverat att regering— en, som f.n. är fallet, skall pröva fråga om motta- gande av donation av jord eller byggnad eller donation, vars värde överstiger 1 milj. kr. Härigenom uppnås en från administrativa synpunkter önskvärd delegering. 4 5
I paragrafens första stycke regleras förvaltning av
donationsmedel som är avsedda att stadigvarande tjäna
bestämt ändamål. Som villkor för mottagandet av sådana medel föreskrivs att dessa får tas emot bara om värdet på egendomen överstiger 100.000 kr.eller om medlen tillförs befintlig fond eller stiftelse med liknande
ändamålsbestämning.
Av praktiska skäl bör förvaltning av donationsmedel, som i sin helhet skall förbrukas för sitt ändamål,
inte vara underkastad reglering i paragrafen.
Som ett led i strävandena att effektivisera den stat— liga fondförvaltningen bör, i enlighet med vad som sägs i andra stycket, som villkor för mottagande av donationsmedel vidare ställas att fondförvaltande or— gan äger frihet att ändra förvaltningsföreskrifter, dock inte ändamålsbestämning. Om donation grundar sig på testamente, kan ändring ske endast genom permuta- tion. Som framgår av lagen om Statens förvaltningsfond gäller det nu sagda även i fråga om denna fond. I 7 S anges de närmare förutsättningarna för att förvaltaren skall ha rätt att bl.a. ändra föreskrift som meddelats
i donationsurkund.
Av paragrafens tredje stycke följer att det statliga organet vid prövning av huruvida donationsmedel skall tas emot för förvaltning har att bedöma inte bara själva förvaltningskostnadernas storlek utan också om mottagandet av medlen kan antas medföra beroende av givaren eller om det kan anses olämpligt att medlen tas emot. Det är sålunda inte bara kostnadsaspekter som bör vägas in vid det slutliga ställningstagandet till om erbjudna medel skall tas emot. Utöver den i tredje stycket särskilt angivna situationen kan så— lunda nämnas det fall att medlens ändamål framstår
som främmande för det statliga organets verksamhets—
inriktning.
5 S
Paragrafen motsvaras av 2 S kungörelsen (1968:484) om mottagande för statsverkets räkning av gåvo— och dona—
tionsmedel. Ändring av förvaltningsföreskrift 65
Paragrafen överensstämmer med den av utredningen i be— tänkandet (SOU 1984:60) Generell permutation av dona— tionsbestämmelser föreslagna lagen.
Den föreslagna bestämmelsen innebär ingen skyldighet för förvaltare av här avsedd egendomsbildning att medverka till att dessa mindre fonders kapital för— brukas för sitt ändamål, även om rationella skäl skulle tala för en sådan lösning. Anledning saknas därför att i lagtexten särskilt ange att förvaltaren av pietets— skäl eller liknande orsak kan avstå från att förbruka
fond— eller stiftelsekapital.
Om fond eller stiftelse, vars bokförda värde inte överstiger 20.000 kr” inte längre kan förbrukas för ursprungligt eller näraliggande ändamål, skall fonden, enligt vad som följer av andra stycket, upplösas ge— nom att kapitalet överförs till allmänna arvsfonden. Utredningen har i sina allmänna överväganden i be— tänkandet (SOU 1984:60) Generell permutation av dona— tionsbestämmelser under avsnitt 10.3 närmare utvecklat
motiven härför.
7 5
Enligt paragrafens första stycke kan jämkning ske av viss förvaltningsföreskrift beträffande donationsme- del från enskild, om föreskriften på grund av ändrade förhållanden inte längre kan iakttas eller om bestäm—
melsen blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stri— dande mot utfärdarens avsikter. Med jämkning avses möjlighet för ifrågavarande statliga organ att an— tingen ändra förvaltningsföreskrift som meddelats av donator eller att, utan att någon formell ändring sker av föreskriften, tillämpa denna på annat sätt än som följer av ordalydelsen, allt under förutsättning att det tillämpade förfarandet kan anses överensstämma
med utfärdarens avsikter. Jämkning får enligt andra stycket ske av sådan förvaltningsföreskrift som inte avser ändamålsbestämning, förbrukning av kapital eller föreskrift som sammanhänger med Statens förvaltnings—
fonds befattning med medlen.
Förutsättningarna för jämkning är, med ett undantag, desamma som de som upptas i permutationslagen (PL). Undantaget avser den i PL upptagna lokutionen "annat särskilt skäl" som, enligt uttalanden i förarbetena
till PL, enbart avser ändring av ändamålsbestämning.
Med ändamålsbestämning avser utredningen uteslutande föreskrifter som bestämmer arten av det ändamål som utfärdaren angett i sitt förordnande. Med förbrukning av donationsmedel menas ianspråktagande av såväl av— kastning av donationskapitalet som detta kapital, helt eller delvis. Detta innebär på kort eller lång sikt att fond- eller stiftelseförmögenheten kan komma
att upplösas.
Jämkning enligt förevarande bestämmelse kan tänkas ske, där testamentet, gåvobrevet etc. innehåller före— skrifter om det praktiska handhavandet av fondtill- gångarna, redovisning, sammansättning av styrelse m.m., vilket allt p.g.a. ändrade förhållanden, t.ex. ny lagstiftning, kan medföra svårigheter eller hinder när det gäller en effektiv eller rationell förvaltning
av tillgångarna.
Exempel på fall, där ändring av förvaltningsföreskrift kan vara påkallad, är att i donationsurkunden före— skrivits viss medverkan av person som avlidit, eller av viss angiven mottagare av medlens avkastning bytt namn etc. Donator kan också ha meddelat föreskrifter om förvaltningen som inte kan tillgodses därför att det påbjudna förfarandet av praktiska skäl inte går att tillämpa eller skulle strida mot gällande bestäm— melser eller god förvaltnings— eller redovisningssed.
Föreligger fall som nu sagts bör förvaltaren ges möj- lighet att utan föregående permutationsförfarande själv besluta att, med avvikelse från de ursprungligen meddelade förvaltningsföreskrifterna, tillämpa sådant ändrat förfarande i fråga om förvaltningen som bäst kan anses överensstämma med donators föreskrifter. Den föreslagna paragrafen avser att möjliggöra ett sådant
tillämpningsförfarande.
Reformen föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.
Lagen (0000:000) om Statens förvaltningsfond
Förebild till bestämmelserna i denna lag har hämtats bl.a. från lagstiftningen om aktiefonder enligt aktie- fondslagen (1974:931). Utredningen har övervägt att, i stället för att utforma en särskild lag för Statens förvaltningsfond, göra erforderliga hänvisningar till annan lagstiftning, främst då till aktiefondslagen. Med hänsyn till önskvärdheten att få till stånd en överskådlig lagstiftning har det emellertid synts ut— redningen mest praktiskt och ändamålsenligt att samla bestämmelser om Statens förvaltningsfond i en och sam—
ma lag.
Allmänna bestämmelser
Enligt denna paragraf skall Statens förvaltningsfond förvalta statligt förvaltade medel utom sådana medel som anslagits till statlig myndighets eller annat statligt organs verksamhet, såvida inte regeringen
förordnar annorlunda.
I fråga om vad som menas med statligt förvaltade medel får utredningen hänvisa till kommentaren till 1 5 lagen (0000:000) om statlig fondförvaltning.
Till skillnad från sistnämnda lag kan regeringen före— skriva undantag bara från bestämmelserna i 1 5 lagen (0000:000) om Statens förvaltningsfond.
Statens förvaltningsfond kommenteras närmare under 2 S.
2 5
Enligt det framlagda förslaget skall Statens förvalt— ningsfond uppträda som särskilt rättssubjekt. Fondens associationsrättsliga form liknar närmast en stiftel— se, men dess organisation och verksamhet är exklusivt reglerad i lagen om Statens förvaltningsfond. Så till vida kan fonden jämföras med t.ex. AP—fonden, som även
den är exklusivt reglerad i särskild författning.
Stiftelseformen är knappast lämpad för sådan ekonomisk verksamhet som det här gäller och som förutsätter stän— diga betalningsströmmar till och från fonden. Ett led
i verksamheten är att fonden tar emot kapital för pla—
cering.
Aktiefondslagen är ett slags skyddslagstiftning för
de enskilda fondmedelsspararna bland allmänheten. La- gen om Statens förvaltningsfond har inte något sådant inslag. Om sålunda aktiefondslagen vänder sig till all- mänheten, riktar sig lagen om Statens förvaltningsfond till de drygt 130 statliga myndigheter som i dag har hand om förvaltningen, inkl. placeringarna,av olika donations— och fondmedel. Den senare lagen förutsätter, i motsats till aktiefondslagen, obligatorisk förvalt— ning av de av de statliga organen förvaltade till—
gångarna.
Själva konstruktionen av aktiefondslagen vilar i prin— cip på tre väsentliga grunder, nämligen själva aktie— fonden, som inte är någon juridisk person, fondbolaget, som administrerar aktiefonden och som har formen av aktiebolag och därmed är ett självständigt rättssu— bjekt, samt förvaringsbanken, som på fondbolagets uppdrag utför en rad åligganden av förvaltningsmässig
och expeditionell natur.
Lagen om Statens förvaltningsfond är till sin formella
uppbyggnad snarlik aktiefondslagen. I paragrafen sägs dock särskilt ut att det subjekt som förvaltar detta kapital är en särskild juridisk person med de rättig— heter och skyldigheter som följer härmed. Likheten i övrigt med aktiefondslagen framgår också av konstruk- tionen med förvaringsbank som skall ha hand om den
praktiska hanteringen av fondtillgångarna m.m.
Som utredningen anfört i avsnittet 15.3 Tillsyn över statlig fondadministration kan statlig verksamhet som tar sikte på placering av anförtrodda tillgångar, vil— ket innefattar verksamhet som Statens förvaltningsfond avses få ansvara för, inte anses innefatta myndighets—
utövning i förvaltningsrättslig mening.
Som motiv för att förvaltningsuppgifter föreslås över— lämnade till den centrala förvaltningsfonden har ut— redningen åberopat bl.a. den effektivitetsvinst som härigenom uppnås. Uppläggning av enkla administrativa rutiner främjas bäst av att fonden får arbeta utan myndighetsinslag. Statens förvaltningsfond är ett sär— skilt rättssubjekt, och på sätt framgår av 3 S före- slås fonden stå under tillsyn av en statlig myndighet. En statlig myndighet kan emellertid normalt inte stå under tillsyn av en annan statlig myndighet. Nu anför— da omständigheter talar sålunda för att förvaltnings—
fonden inte skall anses vara en statlig myndighet.
Den centrala förvaltningsfonden är skyldig att till— handahålla de statliga organen uppgifter om nettoav— kastning på förvaltade tillgångar m.m. Det bör ankom- ma på förvaltningsfonden att med varje utdelande myn— dighet träffa särskild överenskommelse om grunderna för överlämnandet av avkastning på insatt kapital och
redovisning av förvaltade tillgångar.
3 5
I paragrafen slås fast att Statens förvaltningsfond skall stå under tillsyn av bankinspektionen. Härigenom
möjliggörs en fortlöpande kontroll av att fondens verk— samhet utövas på ett tillfredsställande sätt. Närmare
föreskrifter om tillsynen lämnas i 26 — 28 55.
Om st relse 4 5
I 4 — 6 SS regleras vissa styrelsefrågor. Enligt 4 5 skall ansvaret för förvaltningen av de till fonden överlämnade tillgångarna åvila en för Statens förvalt— ningsfond utsedd styrelse.
Utredningen föreslår att antalet ledamöter skall vara sex inkl. ordföranden. Styrelsen skall utses av rege- ringen. Med hänsyn till den blandning av ekonomiska, juridiska och förvaltningsmässiga frågor som rör fond— verksamheten synes det lämpligt att ordföranden besit-
ter erfarenhet på hög nivå inom dessa områden.
Med tanke på att en betydande del av fondtillgångarna föreslås överlämnade till förvaltningsfonden från bl.a. vissa större myndigheter bör representation från dessa finnas i styrelsen. Det förefaller naturligt att kam— markollegiet och något universitet blir företrädda. Vidare bör sakkunskap finnas representerad såvitt gäl— ler placeringsfrågor. Utredningen vill i detta samman- hang erinra om den betydelse som det rådgivande organ har som f.n. fungerar i samband med kammarkollegiets bedömning i sådana frågor.
Med hänsyn till den vikt som utredningen anser bör fäs— tas vid erfarenhet av ekonomisk förvaltning bör två representanter från nämnda område utses, av vilka en
lämpligen kan vara fondens verkställande direktör.
Eftersom de förvaltade tillgångarna i inte obetydlig mån härrör från enskilda testatorer och donatorer är det naturligt att representation även från de senare finns med i styrelsen. Utredningen föreslås därför att en representant från denna krets ingår i styrelsen.
Den i andra stycket föreslagna mandatperioden överens— stämmer med vad som är vanligt förekommande vid stat— liga förordnanden i styrelser.
5 5
I samband med att utredningen anfört allmänna synpunk— ter på styrelsens funktion har utredningen framhållit vikten av att medel som anförtrotts Statens förvalt— ningsfond förvaltas på ett betryggande sätt. Mot bak- grund härav har utredningen föreslagit regler som syf— tar till att tillgodose intresset av att fondens verk— samhet utövas effektivt och i överensstämmelse med god
affärssed.
Utredningens förslag förutsätter att styrelsen ytterst är ansvarig för förvaltningen av fonden inklusive de förvaltade medlen. Det får dock förutsättas att sty— relsen, även om den står ansvar för fondens verksamhet i förhållande till andra rättssubjekt, delegerar det direkta handhavandet av placeringsärendena på lämpligt sätt. Förebilder finns härvid bl.a. från den praktiska tillämpningen av aktiefondslagstiftningen, där den lö— pande förvaltningen inom fondbolaget väsentligen hand— has av verkställande direktören jämte kanslitjänstemän, ibland med hjälp av ett särskilt av styrelsen tillsatt
placeringsutskott.
Det förefaller lämpligt att den löpande verksamheten inom förvaltningsfonden ombesörjs av en administration som bygger på i huvudsak liknande grund som den admi— nistration som utövas inom ett fondbolag. Den verkstäl— lande ledning som förvaltar fondegendomen måste själv— fallet uppfylla högt ställda krav. Redan de ekonomiska värden som torde komma att omfattas av förvaltningen är av sådan storlek att särskilda kvalifikationer i fråga om skicklighet, insikter beträffande värdepap— persförvaltning och omdöme måste fordras av den led— ning i vars händer fondförvalningen anförtros. Detta har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen.
Styrelsen här att under iakttagande av vad i lagen el— ler eljest finnes stadgat självständigt och i eget namn förvalta fonden. Delegeringen av det direkta pla7 ceringsansvaret innebär inte, som nämnts, att styrel— sen fritas från det yttersta ansvaret för verksamheten. I förhållandet mellan styrelsen och förvaringsbank (se vidare kommentaren till 9 5) kommer banken att ha den mera passiva uppgiften att förvara de av förvaltnings— fonden förvaltade tillgångarna men samtidigt svara för de expeditionella åligganden som följer av de av för— valtningsfonden givna uppdragen. För att så långt som möjligt säkerställa att de förvaltade tillgångarna kommer till avsedd användning och att utbetalningar således inte sker för ovidkommande ändamål har förva— ringsbanken, i likhet med vad som gäller enligt aktie— fondslagen, också tilldelats en kontrollerande funk— tion såvitt avser utbetalning av medel ur de av fonden förvaltade tillgångarna. Det sagda innebär-emellertid inte att förvaringsbanken skall kontrollera tillgodo— seendet av varje enskild fonds ändamålsbestämning.
Av 14 och 15 SS framgår, vilka placeringsinstrument som står till Statens förvaltningsfonds förfogande. Några närmare kommentarer synes inte nödvändiga i detta sammanhang.
Olika möjligheter står till buds när det gäller att lösa frågan om utövandet av rösträtten för aktier. Till en början bör framhållas att styrelsen genom sin sammansättning kan sägas erhålla en demokratisk för— ankring, vilket i och för sig talar för att styrelsen självständigt bör kunna bedöma hur rösträtten skall utövas. Styrelsen företräder fonden utåt och skulle sålunda själv kunna tänkas ombesörja utövandet av rösträtten. Särskild delegering till enskild styrelse— ledamot efter förebild i vad som normalt gäller be- träffande aktiefondsverksamhet kan därvid tänkas, lik— som också att styrelsen beslutar att inte utöva röst— rätt. En sterilisering av rösträtten för aktierna i ett bolag skulle emellertid kunna medföra att övriga
aktier i bolaget får ett ökat röstvärde i förhållande till aktiestocken. Detta skulle i sin tur kunna leda till ett ökat inflytande i bolaget för innehavare av en större minoritetspost av aktier. Alternativet att låta styrelsen utöva rösträtten skulle också i och för sig kunna innefatta fara för maktkoncentration. Riskerna i detta hänseende bör dock inte överdrivas. Utredningen har inte ansett sig böra föreslå några särskilda begränsningar i styrelsens möjlighet att utöva rösträtt för de aktier som omfattas av fondför- valtningen utan valt att utforma denna möjlighet efter förebild i aktiefondslagen. Denna framgår av paragra—
fens andra stycke.
6 5
I paragrafen meddelas regler om när styrelsen är be— slutför. Bestämmelsen innebär att för besluts gil— tighet krävs enkel majoritet bland styrelsens leda— möter. Utredningen har inte funnit anledning föreslå föreskrifter om kvalificerad majoritet för eventuella
fall av särskilt betydelsefull natur.
Några regler om hur ofta fondstyrelsen skall samman— träda meddelas inte i lagen. Utan särskilt stadgande torde det stå klart att sammanträde skall hållas så ofta det påkallas för att styrelsen skall kunna full— göra sina åligganden.
7 5
Det är av stor vikt att styrelseledamot i Statens för— valtningsfond vid utövande av beslutanderätten be— träffande denna inte har personliga intressen som strider mot de intressen han har att ta till vara i hans egenskap av företrädare för fonden. I denna paragraf stadgas därför förbud för personer i ledande
ställning i Statens förvaltningsfond och dessa per—
soner närstående fysiska och juridiska personer att för egen räkning göra vissa värdepapperstransaktioner. Förebild till bestämmelserna har hämtats från 8 S ak—
tiefondslagen (se prop. 1974:128 5. 147). Om verksamheten
8 S
Paragrafen har utformats som en bestämmelse av gene— rell karaktär, innebärande möjlighet för styrelsen för Statens förvaltningsfond att förvalta tillgångarna på sätt följer av fondbestämmelserna utan hinder av de föreskrifter som kan finnas meddelade i donations— urkund, stadgar, stiftelsehandling eller dylikt. Gi— vetvis innebär den föreslagna regeln inte någon skyl— dighet att avvika från meddelade föreskrifter, men den kan underlätta en rationell och effektiv förvalt— ning av det kapital som är i fråga utan att ett om— ständligt permutationsförfarande behöver tillgripas. Om förvaltningsföreskrift även har betydelse för be— slut om tillgodoseende av tillgångarnas ändamål tor- de få förutsättas att samråd sker mellan Statens för-
valtningsfond och resp. statligt organ.
9 5
I paragrafen föreskrivs att för Statens förvaltnings- fond skall finnas förvaringsbank, som utses av sty- relsen. Kriterierna för förvaringsbank är här desamma som angivits i 26 S aktiefondslagen, dvs. svenskt bankaktiebolag, svensk sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit. Dessutom bör fondkommissionsbo— lag ha möjlighet att jämte förvaringsbank fullgöra
åligganden som ankommer på sådan bank.
Rollen som förvaringsbank enligt aktiefondslagen inne—
bär åtagande att svara för nedsättning i öppet förvar
av värdepapper samt att på särskild räkning sätta in
i verksamheten inflytande medel och göra utbetalning— ar efter beslut av fondbolag i varje särskilt fall. Ett fondbolag har enligt samma lag hand om placerings— verksamheten och anlitar beträffande köp och försälj— ning av värdepapper fondkommissionär, som kan vara bank. Sådant uppdrag fullgör dock inte banken i sin egenskap av förvaringsbank enligt aktiefondslagstift- ningen utan såsom fondkommissionär enligt fondkommis-
sionslagen.
Med tanke på de olika bankförbindelser som kan vara aktuella i samband med den nuvarande statliga fond— förvaltningen och med hänsyn till dagens välutvecklade redovisningsmöjligheter via data torde hinder inte föreligga för ett system med flera förvaringsbanker. Lämpligen torde det få ankomma på Statens förvalt— ningsfond själv att, eventuellt efter samråd med tidi— gare förvaltande myndighet, utse en eller flera för— varingsbanker. Det får förutsättas att fonden av redo— visningsmässiga och praktiska skäl söker begränsa an- talet förvaringsbanker. Även fondkommissionsbolag bör kunna utses att jämte förvaringsbank fullgöra uppgif— ter som ankommer på denna. Bankinspektionen, som före— slås som tillsynsmyndighet, har givetvis möjlighet att, om inspektionen finner skäl härtill, när som helst påtala nackdel som skulle kunna vara förenad med ett flertal förvaringsbanker. Förvaltningsfonden får under sådana förhållanden överväga en lämplig be—
gränsning av dessa. 10 5
I denna paragraf föreskrivs hur förvaringsbank skall omhänderha egendom som förvaltas av Statens förvalt— ningsfond och förfara med medel som inflyter i fon— dens verksamhet. Förebild till bestämmelserna har
hämtats från 27 S aktiefondslagen.
11 S
Statens förvaltningsfond torde från rent företagseko- nomiska synpunkter som regel inte ha behov av något större rörelsekapital, om man tänker på de förvalt— ningsprinciper som vanligen följs. Det kan dock av andra skäl finnas anledning att uppställa krav på en viss minsta storlek på förvaltningsfondens eget kapi— tal. För de rättssubjekt som överlämnar den ekonomiska förvaltningen till fonden är det viktigt att det finns en betryggande ekonomisk grundval för fondens verksam— het. Även om tillgångarna omhänderhas av förvarings— bank och därför inte kommer att direkt stå under fon— dens vård, kan vissa säkerhetsrisker uppkomma. För— valtningsfonden kan t.ex. ha ådragit sig skadestånds— skyldighet vid utövandet av verksamheten. Vidare kan felaktigheter uppkomma i själva placeringsverksamheten av sådan art att ersättningsskyldighet gentemot de tidigare förvaltade organen kan uppkomma för fonden. Det är därför av betydelse att det egna kapitalet är tillräckligt stort för att skapa erforderlig ekono—
misk trygghet i verksamheten.
Enligt utredningens uppfattning bör Statens förvalt— ningsfond bygga upp en reservfond för att den vägen kunna möte ev. förluster i verksamheten. Reservfon- dens storlek bör stå i relation till förvaltningsfon— dens förvaltade tillgångar, eftersom större placering— ar givetvis ökar riskerna. En lämplig avvägning kan vara att reservfondens storlek fastställs till fem procent av tillgångarnas bokförda värde vid utgången av närmast föregående räkenskapsår. Med tillgångarnas bokförda värde menas nettovärdet efter avdrag för skulder. Praktiska och rationella skäl talar för ett för fondens och resp. statliga organs förvaltnings— verksamhet gemensamt räkenskapsår som, med tanke på den föreslagna bestämmelsen i 20 S, bör vara kalender— år.
Närmare bestämmelser om reservfonden torde få meddelas
i fondbestämmelserna.
12 — 13 55
Dessa paragrafer, som till övervägande delen stämmer överens med 12 — 13 55 aktiefondslagen, innehåller regler om fondbestämmelser samt föreskrifter om fast—
ställelse och ändring av fondbestämmelse.
I prop. 1974:128, 5. 151—155, lämnas en utförlig kommentar till de nämnda lagrummen i aktiefondslagen. I tillämpliga delar hänvisas här till denna kommen—
tar.
Enligt 13 5 skall bankinspektionen fastställa fond— bestämmelserna. Vid fastställandet bör inspektionen
i första hand konstatera att bestämmelserna innehål— ler uppgifter på de punkter, som enligt lagen måste regleras i fondbestämmelserna. Det bör påpekas att
det står styrelsen fritt att till fondbestämmelserna foga även andra uppgifter än de som anges i 12 S. Sådana bestämmelser bör inte omfattas av annan gransk— ning från inspektionens sida än en kontroll av att bestämmelserna inte strider mot lagen, annan författ-
ning eller fondbestämmelserna i övrigt. 14 5
När det gäller statligt förvaltade medel framgår av bilagan till utredningens betänkande (SOU 1982:12) Statlig fondförvaltning m.m. att placering i obliga- tioner dominerar vid sidan av placering i banktill— godohavanden. Även fortsättningsvis bör möjlighet finnas att placera fondtillgångar i obligationer, vilka traditionellt ger en hög avkastning men ofta
en sämre värdebeständighet än aktier. Något större behov av placering i utländska obligationer synes in—
försvåra värderingen och innebära valutarisker. Er- farenhetsmässigt spelar normalt rätten till detta slag av placering en mycket obetydlig roll. Rätten att placera i obligationer bör därför begränsas till inhemska lån. Utredningen anser därvid att anledning inte finns att förorda att någon del av obligations— innehavet skall utgöras av viss typ av obligationer. I övrigt hänvisas till vad utredningen anfört i den
allmänna motiveringen.
I fråga om placeringar i obligationer förekommer i gällande reglementen inga begränsningar. Säkerhets— aspekterna har här givetvis varit av stor betydelse, eftersom placeringarna genomgående gällt statens, kommuns samt hypoteksinstitutioners och kreditaktie— bolags obligationer. Ett mått på hur lagstiftaren be- dömt placeringar i obligationer från säkerhetssynpunkt utgör banklagens bestämmelser om kapitaltäckningskrav vid obligationsförvärv. Enligt 57 5 lagen (1955:183) om bankrörelse gäller sålunda följande.
Till skydd för insättarna skall bank ha eget kapital till visst lägsta belopp. Detta bestäms i förhållande till bankens tillgångar och till garantiförbindelser som banken ingått (placeringar). Vid beräkningen av kapitalkravet indelas placeringarna i fyra grupper, nämligen A—D. Vid placeringar som hänförs till grupp A krävs inget eget kapital. I övrigt skall banken vid varje tidpunkt ha eget kapital till lägst ett belopp som motsvarar sammanlagt en procent av summan place— ringar som anges under B, fyra procent av summan pla— ceringar som anges under C och åtta procent av summan
placeringar som anges under D.
Särskilda regler gäller beträffande vad som skall an—
ses vara eget kapital.
Obligationer som utfärdats av staten, kommun eller därmed jämförlig samfällighet, bank, allmän kassa eller inrättning, vars reglemente fastställts av re— geringen, kreditaktiebolag eller Nordiska investe— ringsbanken hänförs till grupp A.
I fråga om rätten att placera fondtillgångar i andra skuldförbindelser än obligationer anser utredningen att den bör begränsas till skuldförbindelser utfär— dade av staten, svensk kommun eller därmed jämförlig svensk samfällighet samt kreditinstitut enligt vad som anges i paragrafen. Förbindelser som här kan vara aktuella är bl.a. s.k. kapitalmarknadsreverser. Dessa placeringar kräver inte någon särskild säkerhetspröv- ning. Däremot bör placering i skuldförbindelse ut— färdad av t.ex. finansbolag inte förekomma, om inte sådan förbindelse undantagsvis kan godtas på grund
av föreskriften i punkt 7. Finansbolag står visser— ligen under tillsyn, men har inte tillerkänts full fondgill status. Det kan i tveksamma fall vara lämp— ligt att bankinspektionens uppfattning inhämtas, innan
placering i förbindelse av nyssnämnt slag sker.
Medelsplacering i fast egendom eller andel i sådan egendom har inte medtagits som placeringsform. Sett ur förvaltningsfondens synvinkel kan de huvudsakliga fördelar, som denna placeringsform kan innebära, i regel uppnås genom förvärv av aktier i fastighets— aktiebolag. Normalt förorsakar fastighetsinnehav förvaltningskostnader. Ofta krävs fastighetsteknisk expertis som är knuten till placeringsverksamheten,
något som innebär en extra kostnadsbelastning.
Emellertid kan i speciella undantagsfall skäl före- ligga för placering också i fast egendom. Ett sådant fall kan vara att möjlighet yppats att göra en sär- skilt fördelaktig placering i viss fastighet, vars värde kan beräknas stiga betydligt efter förvärvet
värvet mot denna bakgrund framstår som särskilt gynn— samt. Ett annat fall kan vara att förvaltningsfonden funnit det ekonomiskt fördelaktigt att bedriva verk— samheten i egen fastighet med möjligheter till uthyr— ning av lokaler på goda villkor.
Möjligheten att placera medel på postgiro tar närmast sikte på temporära placeringar av likvida medel. Ofta ter sig nämligen sådana placeringar mindre fördelakti— ga, eftersom de inte medför någon avkastning, eller, även om det skulle kunna bli aktuellt med placering på räntebärande giro, i vart fall en mindre fördel—
aktig medelsförräntning.
15 5
I 14 S 6. lämnas möjlighet att placera fondmedel i aktier, förlagsbevis, konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som är noterade vid Stockholms fondbörs samt andelar
i aktiefond enligt aktiefondslagen.
På grund av dessa värdepappers riskkaraktär har utred— ningen funnit det motiverat att i 15 S begränsa möj— ligheten att placera de av förvaltningsfonden förval— tade tillgångarna i sådana värdepapper. Utredningen anser att en begränsning till högst femtio procent i dessa tillgångar kan vara lämplig. När placering sker i andelar i aktiefond och i övrigt i likvida tillgång— ar, föreslås gränsen gå vid två tredjedelar av det bok— förda värdet av tillgångarna. Med likvida tillgångar förstås i detta sammanhang lätt omsättningsbara till— gångar såsom kassa— och banktillgodohavanden, bankcer— tifikat, statsskuldväxlar och postgiromedel. Däremot avses inte i detta sammanhang obligationer med längre återstående löptid än ett år, aktier och fondandelar. Kravet på säkerhet i placeringarna får genom det an—
förda anses tillbörligen tillgodosett.
16 5
Av paragrafen följer styrelsens allmänna skyldighet att se till att Statens förvaltningsfond får en med hänsyn till intresset av riskspridning lämplig samman— sättning av värdepapper. Av 14 och 15 55 framgår vilka placeringar som är tillåtna enligt lagen. Redan de i det föregående föreslagna begränsningarna i rätten att placera tillgångarna innebär ett skydd för att dessa inte blir föremål för spekulativa placeringar. Bestämmelsen har en motsvarighet i bl.a. 21 S aktie— fondslagen. Mot bakgrund av föreslagna begränsningar i rätten att placera tillgångarna och kravet på risk— spridning har utredningen inte funnit det moti-
verat att, på sätt gäller i fråga om aktiefonder, be— gränsa fondens möjligheter att placera i värdepapper med samma utfärdare till högst tio procent av de to— tala tillgångarnas värde. 17 5
Placeringen av de av förvaltningsfonden förvaltade tillgångarna får ske till högst fem procent av röst— värdet för samtliga aktier i ett och samma aktiebolag. Bestämmelsen syftar till att hindra en från samhälls— synpunkt mindre önskvärd maktkoncentration. Förebild till bestämmelsen har hämtats från 22 S aktiefonds—
lagen. 18 5
Denna paragraf innehåller bestämmelser om upptagande av lån i Statens förvaltningsfonds verksamhet och om pantsättning av tillgångar som förvaltas av fonden.
Förebild till bestämmelserna har hämtats från aktie- fondslagen (24 5). Första stycket innehåller ett all— mänt förbud mot lån eller pantsättning. I andra styc—
ket finns bestämmelser om undantag i vissa fall från
huvudregeln.
Enligt utredningens mening bör fondens verksamhet nor— malt inte utövas med hjälp av upplånat kapital. I vis— sa fall, t.ex. i likviditetsutjämnande syfte, kan det dock tänkas vara förmånligt, om styrelsen har möjlig—
het att ta upp krediter för verksamheten.
Styrelsen för förvaltningsfonden får enligt paragra— fen inte utan bankinspektionens tillstånd belasta de av fonden förvaltade tillgångarna med skulder och i intet fall till mer än tjugo procent av tillgångar— nas värde. Genom bl.a. de försiktighetsåtgärder, som genom förevarande paragraf kan anses vidtagna, torde särskilda regler om hur man skall förfara vid en av— 'veckling av fondens verksamhet inte behövas, för det fall tillgångarna inte skulle täcka skulderna. Skulle emellertid fonden upphöra med sin verksamhet torde det få förutsättas att särskilda regler utfärdas om
avvecklingsförfarandet.
19 5
I paragrafen stadgas att kostnader som belöper på fonden för dess verksamhet skall betalas med medel ur
de förvaltade tillgångarna.
Kostnader som är aktuella är ersättning till styrelse och tjänstemän i fonden, förvaringsbank, fondkommis— Sionsbolag och revisorer. Även andra utgifter för fon- dens verksamhet skall bekostas med medel ur de för— valtade tillgångarna, t.ex. lokalhyra, ersättning till leverantörer, courtage och dylikt.
I fondbestämmelserna bör närmare anges grunderna för bestridandet av de nämnda utgifterna. Som utredningen tidigare anfört torde den avgift som resp. organ har
att betala för förvaltningsfondens verksamhet böra be-
räknas med utgångspunkt från de totala kostnader som
är förenade med fondadministrationen (dvs. kostnader
för löner, hyra, expenser etc.). Därvid får även be— aktas den tidsåtgång som kan beräknas för förvaltning av varje fond för sig. Avgiftssättningen bör i prin— cip ske så att alla nyss nämnda kostnader täcks utan
att avgifterna för den skull sätts så höga att ett
överuttag kommer till stånd.
Förebild till den närmare utformningen av avgifterna torde kunna hämtas från bankernas avgiftssättning vid fullständig förmögenhetsförvaltning. Bankerna tar där— vid ut en fast avgift som relateras till förmögenhets— värdet. Generellt sett ligger avgiften för allmännyt— tiga fonder och stiftelser på omkring en procent. Vi— dare tar bankerna ofta ut en särskild transaktionsav— gift.
Eftersom syftet med förvaltningsfondens avgiftssätt- ning är att täcka kostnaderna för fondens förvaltning, kan mera definitiva avgifter fastställas först sedan
erfarenhet vunnits av fondens totala utgifter. Om redovisning 20 S
Det är från allmän synpunkt väsentligt att styrelsen med jämna tidsmellanrum öppet redovisar fondens verk- samhet. Mot bakgrund bl.a. av att placeringarna i allmänhet torde bli långsiktiga till sin karaktär skall styrelsen årligen avge en utförlig årsredovis— ning. Det anförda hindrar inte att, om det skulle visa sig önskvärt, berättelse om verksamheten ges ut oftare,
t.ex. i form av halvårsberättelse eller delårsrapport.
Årsredovisningen skall innehålla berättelse om det
gångna räkenskapsårets verksamhet samt fondens resul—
tat— och balansräkningar. I årsredovisningen bör an— ges alla de förhållanden som kan vara av betydelse för bedömning av verksamheten. Sålunda bör där också anges antal och slag av värdepapper, värdet av dessa, medel som innestår på bankräkning, skulder som avser fonden, den under året uppkomna avkastningen av den förvaltade egendomen, under året uppkomna kostnader
som avser fonden samt utdelning under året.
I lagen ges inte några närmare föreskrifter, efter vilka metoder redovisning skall lämnas. Det bör ålig— ga styrelsen att, utan att uttryckligt stadgande här— om föreligger, iaktta god redovisningssed och följa de föreskrifter som följer av tillämpliga författ— ningar samt anvisningar från revisorerna. I den mån tillsynsmyndigheten utfärdar anvisningar eller rekom— mendationer av betydelse i redovisningshänseende,
skall dessa givetvis efterkommas.
gm revision 21 — 25 55
Styrelsens förvaltning och förvaltningsfondens räken- skaper skall vara underkastade revision av särskilda revisorer. De närmare reglerna för revisionen medde— las i rubricerade paragrafer. Förebild till bestäm— melserna har i tillämpliga delar hämtats från lagen (1983:1092) om reglemente för allmänna pensionsfonden.
Om tills n
26 — 27 55
I 3 S slås fast att Statens förvaltningsfond skall stå under tillsyn av bankinspektionen. I 26 S upptas de allmänna principer, efter vilka bankinspektionen skall
utöva tillsyn över fonden. Bankinspektionen skall
sålunda med uppmärksamhet följa fondens verksamhet i den mån det behövs för kännedom om de förhållanden som gäller säkerheten för fonden eller i övrigt är av be— tydelse för en sund utveckling av fondens verksamhet. Till bankinspektionens kontrollfunktion hör att se till att fondens redovisning sköts på ett godtagbart sätt. Inspektionen skall i samband därmed vaka över att fondstyrelsen iakttar god redovisningssed. Utred- ningen har ansett det lämpligt att tillsynsreglerna beträffande Statens förvaltningsfond så nära som möj— ligt knyter an till vad som gäller beträffande bank— inspektionens tillsyn över verksamhet av liknande slag och har som en följd härav i sitt lagförslag tagit in vissa bestämmelser efter mönster av bl.a. lagstift—
ningen om aktiefonder.
28 5
Paragrafen, som motsvarar 47 S aktiefondslagen, inne— håller bestämmelser om förvaltningsfondens skyldighet att bidra till kostnaderna för bankinspektionens till- syn. Kostnaderna för tillsynen bör bestridas med me- del ur de av fonden förvaltade tillgångarna på mot— svarande sätt som vanligen gäller i fråga om annan
verksamhet som står under inspektionens tillsyn.
Besvär
29 5
Enligt paragrafen, som motsvarar 48 S aktiefondslagen, skall besvär över bankinspektionens beslut i dess egen— skap av tillsynsmyndighet avgöras av regeringen. Be- svär som anförts över inspektionens beslut får ingen materiell verkan, förrän regeringens beslut föreligger. Vad inspektionen beslutat leder sålunda omedelbart till efterrättelse.
Skadestånd
30 S
Paragrafen innehåller regler om skadeståndsskyldighet för Statens förvaltningsfond, förvaringsbank och fond— kommissionsbolag, om fonden, banken eller fondkommis— sionsbolaget överträtt denna lag eller gällande fond— bestämmelse. Reglerna innebär att skadeståndsansvar föreligger oberoende av fel och försummelse. Förebild till bestämmelsen har hämtats från 49 5 aktiefonds— lagen. På övriga skadefall, dvs. sådana fall, där ska— da uppkommit utan att fonden överträtt lagen om Sta— tens förvaltningsfond eller gällande fondbestämmelse, tillämpas skadeståndslagen (1972:207).
Enligt utredningens mening kan det ligga nära till hands att räkna med att avtalsrättsliga synpunkter kan komma att beaktas med tanke på bestämmelsen i 1 S skadeståndslagen. I denna paragraf stadgas nämligen att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person— eller sakskada skall ersätta skadan, såvida icke annat följer av nämnda lag.
Styrelsen för Statens förvaltningsfond skulle med nu nämnda resonemang kunna betraktas som uppdragstagare eller sysslomän och förvaringsbanken kunna liknas vid depositarie. Anläggs dylika avtalsrättsliga synpunkter, torde styrelsen och förvaringsbanken ha att gentemot dem som utgör särskilda rättssubjekt principiellt svara för fel och försummelse hos ledning och personal (jfr bl.a. prop. 1974:128 5. 246).
Straff 31 5
Denna paragraf innehåller bestämmelser om straff för
brott mot vissa sådana föreskrifter i lagen som an-
setts särskilt betydelsefulla och vilkas efterlevnad inte tillräckligt kan beaktas inom ramen för bankin— spektionens tillsynsverksamhet eller genom vitesföre—
läggande i samband därmed.
Enligt första stycket punkt 1 kan straffansvar drabba styrelseledamot, verkställande direktör och annan le— dande befattningshavare i Statens förvaltningsfondf om han förvärvar värdepapper från fonden eller säljer värdepapper till denna. Detsamma gäller vissa närstå—
ende personer.
Skyldigheten i 7 5 för styrelse eller verkställande direktör att meddela vissa befattningshavare att de omfattas av förbudet mot värdepapperstransaktioner har inte straffsanktionerats bl.a. med hänsyn till att bankinspektionen vid sin tillsyn över fonden kan be— vaka att bestämmelsen efterlevs och förelägga vite,
om skyldigheten inte fullgörs.
Enligt första stycket punkt 2 kan straff ådömas den som lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i års- redovisning eller handling som ingetts eller upplys— ning som lämnats till bankinspektionen. Förutsättning för straffansvar är dels att det föreligger uppsåt eller oaktsamhet, dels att gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken. De brott enligt brottsbal— ken som närmast kan vara aktuella är svindleri och osant intygande, vilka straffbeläggs i 9 kap. 9 5 resp. 15 kap. 11 5 första stycket brottsbalken.
Påföljden enligt första stycket är böter eller fäng—
else i högst ett år.
I andra stycket föreskrivs att ansvar inte skall ådö— mas i ringa fall. När det gäller att bedöma, om ett
visst fall skall anses som ringa eller inte, bör hän— syn tas till sådana omständigheter som gärningens be—
skaffenhet, omfattningen av den straffbara verksam—
heten och i vilken utsträckning denna kunnat medföra
skada.
32 5
I fråga om vissa förfaranden som belagts med straff enligt 31 5 eller i annan lagstiftning, t.ex. aktie— bolagslagen, kan bankinspektionen meddela vitesföre— läggande med stöd av 26 5 andra stycket, dvs. vid med— delande av föreskrift eller förbud i samband med till— synen över Statens förvaltningsfond. Bestämmelsen i förevarande paragraf avser att förhindra att dubbla sanktioner i form av både straff och vite skall kunna tillgripas för samma gärning. Enligt förevarande para— graf skall sålunda gälla att den som överträtt vites— föreläggande som meddelats enligt 26 5 andra stycket inte får dömas till straff för gärning som omfattas
av föreläggandet. övergångsbestämmelser
I övergångsbestämmelserna ges möjligheter till dis— pens i fråga om placeringar som inte är tillåtna en— ligt denna lag. Dispens meddelas av tillsynsmyndighe— ten, dvs. bankinspektionen. Inspektionen har därvid att med ledning av placeringarnas art och omständig— heterna i övrigt fastställa den tid, under vilken de
aktuella placeringarna övergångsvis får vara kvar.
Reformen föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.
Lag om ändring i lagen om statlig inkomstskatt
Enligt utredningens mening talar övervägande skäl för att Statens förvaltningsfond i beskattningshänseende behandlas på samma sätt som allmänna pensionsfonden
och andra organ som avses i 7 S 4 mom. lagen om stat—
lig inkomstskatt.
Eftersom de tillgångar som förvaltas av förvaltnings— fonden ägs av dem som tillskjutit kapital till fonden, kommer kapitalvärdet av fondens skulder rent bokfö— ringsmässigt att motsvaras av kapitalvärdet av de av fonden förvaltade tillgångarna. Fonden kommer därför inte att redovisa någon skattepliktig förmögenhet
(se 2 5 lagen [1947:577] om statlig förmögenhetsskatt).
I 7 5 4 mom. lagen om statlig inkomstskatt föreslås att Statens förvaltningsfond befrias från statlig in— komstskatt.
Reformen föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.
Förslag till ändring i förordningen om instruktion
för styrelsen för arbetarskyddsfonden
Som utredningen utvecklat i avsnitt 9 bör fonder bil— dade av anslagsmedel eller obligatoriska statliga av- gifter i princip placeras på räkning i riksgäldskon— toret. Med denna placeringsform bör jämställas place— ring i fordringar för vilka staten, kommun, vissa hy— poteksinstitut och svensk bank svarar eller sådana
fordringar som säkerhetsmässigt kan anses jämställda därmed.
Reformen föreslås träda i kraft den 1 januari 1987.
Särskilt yttrande SOU 1985:60
B ILAGA 1
Särskilt yttrande av kammarrådet Carl—Erik Nordling
Inledning
Särskilt yttrande om den statliga fondadministrationen
av Carl—Einar Nordling
Inledningsvis skulle jag vilja erinra om följande passus i utredningsdirektiven:
Utredaren bör överväga om den statliga fondförvaltningen kan sammanföras till en myndighet. Därvid måste beaktas att tillgångarna i vissa fonder har en sådan karaktär att särskilda krav kan ställas på fondförvaltningen och att denna därför bör ligga kvar hos nuvarande fondförval- tande myndigheter. Om det av sådana eller andra orsaker visar sig olämpligt att överföra förvaltningen av vissa fonder till en annan myndighet, bör övervägas i vad mån man kan göra förvaltningen effektivare genom att kammar— kollegiets fondbyrå i högra grad än f n utnyttjas för rådgivande och samordnande uppgifter.
Utredningen föreslår i sitt slutbetänkande en fullständig koncentration av den statliga fondförvaltningen till ett särskilt nybildat organ, Statens förvaltningsfond. Denna skall ha till huvudsaklig uppgift att tillsammans med bank ombesörja fondernas bokföring, redovisning, kassa— hantering, placeringar och förvaring av värdepapper. För— valtningsfondens styrelse och revisorer föreslås bli ut—
sedda av regeringen.
Tre huvudargument torde föreligga för utredningsförslaget. För det första att starka skäl talar för en koncentration av statens fondförvaltning. För det andra att det är rationellt att bankernas kompetens inom detta område ut— nyttjas i möjligaste mån. Och för det tredje att statlig förvaltning av fonder inte bör bedrivas i myndighetsform.
I det följande söker jag först i särskilda avsnitt belysa de tre huvudargumenten för utredningens förslag om en ny
statlig fondadministration. Härefter görs en kort samman-
fattning av min ståndpunkt.
Med fondförvaltning/hantering av fonder menas i fortsätt— ningen de uppgifter som skulle åligga Statens förvalt— ningsfond. Däremot avses inte med dessa uttryck tillgodo- seende av ändamål för fonder och övriga förvaltnings—
frågor som skulle ligga utanför förvaltningsfonden.
EUE långe Bör sen etstlisa-fenéférraltningen_k9nsent£e£as?
Jag delar i princip utredningens uppfattning att det finns stordriftsfördelar när det gäller förvaltning av fonder. Frågan är emellertid hur långt det är lämpligt att driva koncentrationen av statens fondadministration. Utredningen hänvisar till det otillfredsställande med nuvarande splitt— ring på 130—140 myndigheter, som i större eller mindre om— fattning ägnar sig åt hantering av fonder, för att motivera sitt koncentrationsförslag. Ser man till hur värdet på till— gångarna fördelas mellan olika organ blir fondförvaltningen inom den statliga sektorn dock mera koncentrerad. Av det totala fondkapitalet, som f n på grundval av betänkandet grovt torde kunna uppskattas till ett bokfört värde av drygt 9 mdkr, inkl fastigheter och räntebärande enskilda
forskningsmedel, belöper ca 6 mdkr på nedan angivna myndigheter:
iörvslzaads myedigner Eondsr_128ä—96:39'_t5r_
Kammarkollegiet 1 507 510 bokf.värde H
Karolinska institutet 298 991 " 2)
Riksförsäkringsverket 2 969 291 "
Universitet i Göteborg 135 103 " 2) " " Lund 210 406 " Z " " Stockholm 109 834 " 2) " " Uppsala 779 861 " 2
1) Exkl kyrkofondens av stiftsnämnderna förvaltade fastigheter
2) Inkl fastigheter och räntebärande enskilda forsknings— medel
De större statliga fondförvaltningarna omfattar redan nu så betydande kapital att stordriftsfördelarna i allt väsentligt kan uppnås. Flera av dessa förvaltningar är avsevärt större än Nobelstiftelsen, vilken 1984—12—31 hade tillgångar till ett sammanlagt bokföringsvärde av 348 708 tkr inkl fastigheter. Mig veterligt har inte någon velat göra gällande att sistnämnda stiftelse är alltför liten för att kunna fungera på ett till alla delar tillfredsställande sätt. Jag ställer mig därför frågande till utredningens uppfattning att bokföring, redovisning, kassahantering, placeringar och förvalt— ning av värdepapper för t ex Uppsala universitets fonder skulle bli så mycket bättre om dessa uppgifter flyttades från universitetet till Statens förvaltningsfond. Någon siffermässig analys till stöd för en åsikt att myndig— heter med mera betydande förvaltning av fonder lyckats sämre i placeringshänseende än jämförbara investerare finns inte i betänkandet.
Vad nu sagts har avseende på statens större fondförvalt— ningar. Hanteringen av fonder är emellertid spridd på många håll inom den statliga sektorn och förvaltade medel rör sig i flertalet fall om låga belopp. För myndigheter med små fondförvaltningar framstår dessa oftast som främmande verksamheter för vilka man många gånger inte har någon särskild kompetens, framför allt i placerings— hänseende. På grund härav borde det vara till fördel för myndigheter med sådana förvaltningar av fonder att av- bördas arbetet med dessa. överföring av förvaltningen av fonderna skulle därvid kunna ske på kammarkollegiets fondbyrå. Denna har som antytts i utredningens direktiv en central servicefunktion inom statsförvaltningen på detta område.
Genom rationaliseringsåtgärder i fondbyråns hantering har kontinuerligt skapats ett visst utrymme för att efter frivillig överenskommelse med berörd myndighet och
vederbörligt permutationsbeslut ta över donationsfonder till kollegiets förvaltning. (Jfr SFS 1968:773.) Huvud- sakligen på detta sätt har under de senaste tolv budgetåren 158 fonder tillkommit och genom sammanslagning eller
av andra skäl 83 fonder upphört. Till följd av dessa förändringar har fondförvaltningen effektiviserats sam- tidigt som de överlämnande myndigheterna fått en admi— nistrativ avlastning. En utbyggnad av denna verksamhet
till att omfatta alla små förvaltningar av fonder skulle endast kräva en relativt begränsad resursförstärkning av fondbyrån. En sådan ökning av resurserna skulle inte heller belasta statsbudgeten. Förvaltningen av fonder hos kolle-
giet finansieras nämligen numera i princip genom avgifter på fonderna.
Utvecklingen inte minst under senare år på exempelvis aktiemarknaden har gått mot att allt färre aktörer fått allt större resurser. Följden härav har blivit en ökad maktkoncentration med de risker som alltid är förenade härmed. Ett förverkligande av Statens förvaltningsfond skulle innebära att man från statsmakternas sida medvetet
förstärkte dessa koncentrationstendenser.
Från myndigheter som brukar erhålla nya donationer inom sitt verksamhetsområde har slutligen framhållits att en alltför stark koncentration av fondadministrationen skulle få negativa effekter på viljan att donera pengar till ändamål i den statliga sektorn.
Min slutsats av det förda resonemanget i detta avsnitt blir att den i betänkandet förordade koncentrationen av statens administration av fonder bör begränsas till mindre fondförvaltningar som skulle kunna föras över på kammarkollegiet om inte särskilda skäl talar häremot. Större förvaltningar av fonder — förslagsvis hos karo— linska institutet, riksförsäkringsverket samt universi— teten i Göteborg, Lund, Stockholm och Uppsala - bör däre— mot lämnas oförändrade. Härigenom uppnår man i allt vä— sentligt samma stordriftsfördelar som utredningen åsyftar genom förslaget om Statens förvaltningsfond. Dessutom slipper man de övergångsproblem som är förenade med av— vecklingen av de mera betydande fondförvaltningarna och uppbyggnaden av förvaltningsfonden.
9k3t_ssmsree£e_msd_bsn£ eller notsrarands i fråga em see etetliaa_f9néférxaltningsn2
Jag delar även utredningens uppfattning att det är ratio— nellt att i möjligaste mån anlita bankernas kompetens på detta område. Vad som här kan vara lämpligt bör avgöras utifrån en samlad långsiktig bedömning. Denna får ske inom ramen för det allmänna ansvar som åligger den fond- förvaltande myndigheten.
Det finns ingen anledning anta annat än att myndigheter med i varje fall större fondförvaltningar kan ha samma
typ av nära samarbete med bank som förslaget till Statens förvaltningsfond förutsätter. Redan nu anlitar dessa myn— digheter bankernas tjänster för fondernas räkning beträf— fande främst kassahantering, placeringar och värdepappers— förvaring. Särskilda avtal om banks aktiva medverkan i olika hänseenden när det gäller investeringarna av fond— medlen har träffats i flera fall. Om så bedöms lämpligt kan detta samarbete med bank byggas ut och fördjupas ytterligare. För att ta tillvara sina gemensamma intressen gentemot bankerna kan vidare de myndigheter som har en större fondadministration samarbeta inbördes, exempelvis i fråga om upphandling av banktjänster.
Vad särskilt placeringarna beträffar är det inte troligt att bankerna kommer att fungera bättre som rådgivare och mäklare gentemot Statens förvaltningsfond än vad de redan idag gör visavi de mera betydande statliga fondförvaltning— arna. Ett förverkligande av förslaget om förvaltningsfonden skulle i stället avbryta under många år upparbetade kund—
relationer mellan berörda myndigheter och bankerna.
I sammanhanget må nämnas att kammarkollegiet - bl a på förslag av statskontoret — tillsammans med bank för när— varande utvecklar nya system för kassa— och revers— hantering avseende förvaltade fonder. Utvecklingsarbetet har varit förenat med vissa svårigheter och kostnaderna
för driften av systemen är ännu inte klarlagda. Klart
synes dock vara att ett anlitande av banktjänster i
dessa hänseenden bör kunna leda till att fondhanteringen underlättas.
Slutligen bör framhållas att vissa fonder har en sådan karaktär att utrymmet för att anlita bank vid förvalt— ningen måste bli ganska begränsat. Ett exempel härpå är kyrkofonden med sitt speciella utjämningssystem och sin centrala finansfunktion inom svenska kyrkan. Vidare bygger ett flertal fonder på statlig uppbörd och hante— ringen av dem kan därför ses som en del av statens an— slagssystem inom respektive område (Jfr avsnitt 9 i betänkandet.)
Konklusionen från min sida under detta avsnitt blir att det går att uppnå de med förslaget om Statens förvalt- ningsfond åsyftade fördelarna med banks medverkan vid
hantering av fonder redan inom ramen för nuvarande orga—
nisation.
Bög åtgtlig fogdfögvglgning begrivgs_i_myngighetsform?
Visserligen kan man som utredningen ha uppfattningen att för myndigheter föreskrivna regler har utformats för att passa andra uppgifter än förvaltning av fonder. I prak— tiken har regelsystemet som sådant dock inte - såvitt känt — utgjort ett mera allvarligt hinder för en ratio— nellt bedriven fondförvaltning inom den statliga sektorn. Om någon bestämmelse skulle anses stå hindrande i vägen, är det vidare rimligare att till exempel dispensera från stadgandet i erforderlig omfattning än att, som utred— ningen föreslår, lägga om hela fondadministrationen. Från allmänt samhällelig synpunkt bör det också vara en fördel med den öppenhet för insyn i verksamheten som följer av den för myndigheterna gällande Offentlighets— principen. Samma möjlighet till bevakning som vid myn— dighetsförvaltning skulle inte föreligga från exempelvis pressens sida om Statens förvaltningsfond förverkligades.
Vissa myndigheter har en nära anknytning mellan sin för— valtning av fonder och andra delar av verksamhetsområdet. Väsentliga samordningsfördelar skulle därmed gå förlorade om fondförvaltningen flyttades till annat organ. Ett exempel på vad här sagts utgör kammarkollegiets förvalt- ning av kyrkofonden, allmänna arvsfonden och samefonden, å ena, samt verkets handläggning av kyrko-, arvsfonds— och sameärenden, å andra sidan. Särskilt vad gäller kyrko— fonden kan noteras att denna under senare år kraftigt ökat i både omslutning och betydelse. Angivna utveckling kommer sannolikt att fortsätta och förstärkas som ett resultat av arbetet i 1982 års kyrkokommitté. Kyrkofondens viktiga uppgifter och centrala ställning inom svenska kyrkan utgör starka motiv för att låta fonden administreras av ett organ som handlägger kyrkliga ärenden på riksnivå. Vidare må framhållas att kammarkollegiets fondförvaltning är helt integrerad med den hantering av statens aktier och vissa statslån till ett sammanlagt bokfört värde av uppemot 20 mdkr som verket ansvarar för. En överflyttning till annat håll av den fondförvaltning kollegiet har hand om skulle därför få negativa konsekvenser för andra delar av verket.
Statlig hantering av fonder 1 myndighetsform kräver inte något eget kapital som bas för verksamheten. Inte heller behöver anlitas en särskild revision eller byggas upp en egen administration för fondhanteringen. I stället kan man i dessa hänseenden repliera på vad som ändock erfordras för myndigheten i övrigt. Statens förvaltningsfond däremot skulle utrustas med både eget kapital, särskild revision via bankinspektionen och egen administration. Även om utredningen inte gjort några kostnadsundersökningar av de skilda administrationsalternativen kan därför på goda grunder antas att den statliga fondförvaltningen kommer att fördyras om förvaltningsfonden skulle bli verklighet. Visserligen drabbar en sådan merkostnad inte staten utan ytterst fonderna enligt förslaget från utredningen. Det får emellertid inte glömmas bort att de fonder som det
av olika karaktär. Onödigt höga förvaltningskostnader leder därför till minskade resurser att tillgodose ända- målen för fonderna.
Gentemot uppfattningen att Statens förvaltningsfond skulle leda till fördyringar i fondadministrationen kunde må- hända invändas, att detta mer än väl borde kompenseras av ökade intäkter för fonderna till följd av förvaltnings- fondens verksamhet. I betänkandet återfinns dock inte siffror eller annat konkret material som styrker en invändning av detta slag. Antagandet om förbätt—
ringar i fondavkastningen som konsekvens av utred— ningsförslaget är inte heller självklart, vilket torde
framgå av de båda föregående avsnitten.
Inom ramen för statens fondförvaltning finns många fonder vilkas karaktär av statlig egendom eller självständig stiftelse under årens lopp blivit föremål för skilda upp- fattningar och fortfarande är omstridd. Så länge dessa fonder förvaltas av myndighet och redovisas i statsbok— föringen uppkommer inte några större hanteringsmässiga svårigheter. Om fondernas förvaltning skulle föras över till Statens förvaltningsfond uppstår däremot vissa redo— visningsproblem.Förvaltningsfonden är nämligen enligt betänkandet ett eget från staten skilt rätts- och skatte- subjekt. Om man gör det rimliga antagandet att alla statliga tillgångar skall bokföras hos staten, bör en fond vars medel anses såsom statliga, redovisas såväl
hos vederbörande myndighet som hos förvaltningsfonden.
En dylik dubbelredovisning framstår inte som särskilt praktisk. Alternativt kan en sådan fond undantas från
att föras över till förvaltningsfonden, något som utred— ningsförslaget öppnar möjlighet till.
I sammanhanget må slutligen framhållas att ett bibehål- lande av fondadministrationen hos myndighet framhäver statens särskilda ansvar för denna verksamhet på ett annat sätt än andra förvaltningsalternativ. Statens
förvaltningsfond skall alltså inte betraktas som en del av statsorganisationen, som en myndighet. Inte heller har förvaltningsfonden enligt betänkandet karaktär av bolag, förening, stiftelse eller annan generellt förekommande associationsform. Den speciella juridiska person för- valtningsfonden avses bli kan i framtiden komma att skapa osäkerhet om vad som rättsligt gäller för fonden i skilda
- nu inte förutsedda — avseenden.
Slutsatsen av argumentationen under detta avsnitt blir
för min del i motsats till utredningen att det är förenat med vissa fördelar att bedriva statlig fondförvaltning i myndighetsform. Någon ekonomisk belastning för staten att hantera fonder på detta sätt behöver inte uppkomma. Redan nu finansieras som tidigare framhållits i princip kammar- kollegiets fondförvaltning genom avgifter på de förvaltade fonderna. Avgiftsbeläggning av fondhanteringen kan ut- sträckas till andra myndigheter, som är verksamma på detta område, i den mån så inte redan skett. Uttaget av avgifter från fonderna bör - i motsats till vad som nu gäller för kollegiet - utformas på ett sådant sätt att effektiviteten
i förvaltningen främjas.
åaemaniaitniag
Sammanfattningsvis anser jag inte att det är motiverat eller ens lämpligt att koncentrera den statliga fondad— ministrationen så mycket som utredningens förslag innebär. Vidare anser jag att både principiella och praktiska skäl talar för att även i fortsättningen bedriva statlig fond— förvaltning i myndighetsform. De större förvaltningarna av fonder inom den statliga sektorn bör därför behållas oförändrade. De mindre förvaltningarna däremot skulle kunna föras över till det centrala statsorganet på detta område, kammarkollegiets fondbyrå, om särskilda skäl inte talar häremot. Där detta framstår som rationellt bör bankernas tjänster utnyttjas i möjligaste mån inom ramen för ett bibehållet myndighetsansvar. Förvaltningen av fonder bör generellt avgiftsbeläggas och uttagen av
avgifter bör utformas så att fondförvaltningarnas effek— tivitet främjas. Genom dessa förslag uppnår man - med begränsade förändringar i den nuvarande organisationen och utan påtagliga övergångsproblem — i allt väsentligt samma rationaliseringseffekter som utredningen syftar till med sitt förslag om inrättande av Statens förvalt- ningsfond. Samtidigt undviker man en del mera långsiktigt negativa faktorer som måste följa med förvaltningsfondens
skapande.
SOU 1985:60 Särskilt yttrande
BILAGA 2
Särskilt yttrande av byråchefen Jan Andersson
s. 344
Särskilt yttrande om den statliga fondadministrationen av
Jan Andersson.
Utredningen har hämtat sin utgångspunkt i tankar om att centrali— serad verksamhet ger stora effektivitetsvinster bl a genom att det ger möjlighet att utnyttja specialister i verksamheten. Ut— gångspunkten är förståelig med tanke på att direktiven är skriv— na på l970—talet och givetvis speglar den tidens uppfattning och
värderingar.
Numera torde det däremot vara en allmän uppfattning - vilket även framgår av den allmänna debatten samt t ex i regeringens skrivelse 1984/85:202 om Den offentliga sektorns förnyelse — att centrali— sering och specialicering har sina begränsningar. I regeringens nämnda skrivelse sid 41 anges under avsnitt strukturfrågor bl a följande: "Eftersom förvaltningens struktur löpande behöver anpassas till förändrade förutsättningar, är det bl a viktigt att skapa rationella och förändringsbara organisationsformer. Ett utvecklingsarbete med denna inriktning pågår f n inom flera verksamhetsområden. Detta arbete syftar till minskad sektori— sering, ökad decentralisering och ökad samverkan inom
,förvaltningen."
I allt fler sammanhang har man således funnit att det ger totalt sett.bättre effekter om man decentraliserar verksamheter samt att det är viktigt för förståelsen för en verksamhet att hålla
ihop den och undvika alltför långt gående specialisering.
Denna allmänna syn bör även gälla statens förvaltning av fonder. Fonderna existerar givetvis inte utan ett starkt
sammanhang med sina ändamål och syften.
Man kan exemplifiera det sagda med tanken att t ex ett försäk— ringsbolags finansförvaltning skulle brytas ur bolagets överiga verksamhet och skötas av någon central instans. Man kan då knappast längre tala om ett bolag med ekonomiskt ansvar för hela
sin verksamhet. Tanken är således orealistisk.
Utredningens förslag om en fullständig centralisering av statens fondförvaltning till ett nybildat särskilt organ — statens för-
valtningsfond — bör redan av dessa principiella skäl avvisas.
Som alternativ till utredningens starkt centraliserade modell kan man tänka sig ett flertal andra, mer tilltalande lösningar. En vore att åtminstone de nuvarande stora fondförvaltarna (ca sju av 140) behöll sin fondförvaltning. Det skulle då främst avse kam- markollegiet, Karolinska institutet, riksförsäkringsverket samt universiteten i Uppsala, Lund, Stockholm och Göteborg. Dessa har fonder uppgående till mellan 100 mkr och 3 000 mkr och är så— ledes tillräckligt omfattande för att själva kunna administrera
en effektiv förvaltning.
Utredningen har även pekat på de stora möjligheter som föreligger att repliera på banker och fondkommissionärer när det gäller pla— ceringar, värdepappersförvar, kassahantering m m. Själva adminis— trationen hos den fondförvaltande myndigheten kan på så vis bli av ringa omfattning och skötas till låga kostnader. Vidare skulle de fondförvaltande myndigheterna kunna samverka bl a när det gäller utformningen av avtal med t ex banker m m. Denna modell för samarbete med banker lämpar sig väl så bra i en mer decen— traliserad fondförvaltning som i den utredningen förordar. Fanns däremot inte möjlighet att samverka med banker skulle detta kunna tala för en central lösning. Det kan finnas anledning att
i detta sammahang peka på att bl a bankers och fondkommissionärers
utbud av tjänster i detta avseende är under stark utveckling.
När det gäller övriga, mindre fondförvaltande myndigheter bör man aktivt verka för att dessa fonder förvaltas av t ex kammarkolle—
giet, om inte särskilda skäl talar mot en sådan samförvaltning.
Även i den här skisserade decentraliserade fondförvaltning bör administrationskostnaderna kunna tas ut genom avgifter av de i förvaltningen ingående fonderna.
Utredningens uppfattning att placeringsverksamhet inte lämpar sig i myndighetsform är svår att dela. Alldeles självklart kan en stat—
lig myndighet tillämpa de beslutsformer som verksamheten kräver.
En skillnad i förhållande till ett särskilt organ är däremot att detta inte omfattas av Offentlighetsprincipen. Huruvida detta
är en för— eller nackdel torde kunna diskuteras.
Jag vill slutligen peka på att statliga fonder som är uppbyggda av obligatoriska avgifter till staten är särskilt nära knutna till den verksamhet som de skall tillgodose. Ej sällan ingår vidare anslagsmedel som del i finansieringen av utgifterna. Sammantaget talar detta starkt för en sammanhållen förvaltning i dessa fall.
Statens offentliga utredningar 1985
Kronologisk förteckning
PNQP'PPNT'
sss_____ amusemeow
18.
19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31 . 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.
45. 46.
47. 48.
49.
50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60.
Församlingar i samverkan. C. Livsmedelslorskning lI. Jo. Leva som äldre. S. Rättshjälp. Ju, Barn genom befruktning utanför kroppen m. m, Ju. Förköp av bostadsrätter. B. Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. A. Beredskapsarbete i AMS—regi. A. Kulturarbetslörmedling. A. Pantsättning av pantent. Ju.
. Ny räntelag, Ju. . Skolbarnsomsorgen. S.
Fornlämningar och exploatering. U. . Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. S.
Handel med alkoholdrycker. S. Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. C. . Den svenska psalmboken. Historik, principer, motiveringar. Volym
2, C. Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer. Volym 3. C. Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. C. Sammanhällen skatteförvaltning. Fi. Ökat fönroendemannainflytande i försäkringskassorna. S. Förskola — skola. U. Svensk säkerhetspolitik inför 90—talet. Fö. Ordningslag m. m. Ju. Kunskap för kernikaliekontroll. Jo. JO-ämbetet. R. Gripen anhållen häktad. Ju, Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. C. Principer för ny kommunallag, C. Skola för delaktighet. C. Dagens äldre. S. Hushallning för välfärd. Fi. Några barn- och ungdomsfrågor 1982—1985. SB. Gruppförsäkring. Fi. Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. Fö. Värnplikten i samhället. Fö, Om smittskydd. S. Reavinstuppskov fastigheter. Del 1. Fi. Reavinstuppskov fastigheter. Del 2. Fi.
Regeringen. myndigheterna och myndigheternas ledning. C. Affärsverken och deras företag. C. Förenklad taxering. Fi. Med sikte på nedrustning. Ud. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 6. C. Veckans och kyrkoårets bönegudstjänster. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 7. C. Vignings-, mottagnings- och invigningshandlingar. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 8. C. Huvudgudstjänster och övriga gudstjänster. Kyrkliga handlingar. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 9, C. Musik. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 6. C. Vägen in i kyrkan. Dop. konfirmation. kommunionaktuella liturgiska utvecklingslinjer. Svenska Kyrkans gudstjänst. Bilaga 7. C. Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunionaktuella liturgiska utvecklingslinjer. Bred datautbildning. C. Upphovsrätt och datorteknik. Ju. Översyn av valutaregleringen. Fi. Sverige och den europeiska patentorganisationen. l. Översyn av arbetsskadeförsäkringen. S.
Musiken i svenska kyrkan. C. Sveriges musikrad. U. Tillträde till högskolan. U.
Ny strålskyddslag. Jo.
Statens offentliga utredningar 1985
Systematisk förteckning
lesdagen Jo-ämbetet. [26]
Statsrådsberednlngen Några barn och ungdomsfrågor 1982—1985. [33]
Juetltledepartemantet Rättshjälp. [4] Barn genom befruktning utanför kroppen m.m. [5] Pantsättning av patent. [10] Ny räntelag. [11] Ordningslag m. m. [24] Gripen anhållen häktad. [27] Upphovsrätt och datateknik. [51]
Utrikesdepartementet Med sikte på nedrustning. [43]
Försvarsdepartementet Svensk säkerhetspolitik inför SK)—talet. [23] Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. [35] Värnplikten i samhället. [36]
Soclaldepartementet
Leva som äldre. [3]
Skolbamsomsorgen. [12] Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten [14] Handel med alkoholdrycker [15] Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna. [21] Dagens äldre. [31] Om smittskydd. [37] Översyn av arbetsskadeförsäkringen. [54]
Finansdepartementet Sammanhållen skatteförvaltning [20] Hushåilning för välvärd. [32] Gruppförsäkring. [34] Reavinstuppskov fastigheter. Del 1. Förslag. [38] Reavinstuppskov fastigheter. Del 2. Bilagor. [39] Förenklad taxering. [42] Översyn av valutaregleringen. [52] Statens förvaltningsfond. [60]
Utbildningsdepurtementet Fornlämningar och exploatering. [13] Förskola — skola [22] Sveriges musikråd. [56] Tillträde till högskolan. [57]
Prov för urval till högskolan. [59]
Jordbruksdepartementet Livsmedelsforskning II. [2] Kunskap för kemikaliekontroll. [25] Ny strålskyddslag. [58]
Arbetsmarknadsdepertementet Ametsmarknadsverkets ansvarsområde. [7] Beredskapsarbete i AMS-regi. [8] Kulturarbetsförmedling. [9]
Bostadsdepartementet Förköp av bostadsrätter. [6]
lndustrldepartemontet Sverige och den europeiska patentorganisationen. [53]
Clvlldepartementet
Församlingar i samverkan. [1] Den svenska psalmboken. Texter och melodier. Volym 1. [16] Den svenska psalmboken. Historik, principer, motiveringar. Volym 2, [17] Den svenska psalmboken. Text och musikkommentarer. Volym 3. [18] Den svenska psalmboken. Ackompanjemang. Volym 4. [19] Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. [28] Principer för en ny kommunallag. [29] Skola för delaktighet. [30] Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. [40] Affärsverken och deras företag. [41] Svenska kyrkans gudstjänst. Band 6. [44] Veckans och kyrkoårets bönegudstjänster. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 7. [45] Vignings—, mottagnings- och invigningshandlingar. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 8. [46] Huvudgudstjänster och övriga gudstjänster. Kyrkliga handlingar. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 9. [47] Musik. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 6. [48] Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunionaktuella liturgiska utvecklingslinjer. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 7. [49] Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunionaktuella liturgiska utvecklingslinjer. Bred datautbildning. [50] Musiken i svenska kyrkan. [55]
ii”.
li
:. iiif'i i? . * in??? l
| i.
vi l
'är.
.',,', . flit”- .
I '.n” 'I
.'I , Gampel
