SOU 1989:41

Samerätt och sameting : huvudbetänkande

Till statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Samerättsutredningen tillkallades av chefen för justitiedepartementet i maj 1983 efter bemyndigande av regeringen i september 1982. I maj 1986 över- lämnade utredningen delbetänkandet (SOU 1986:36) Samernas folkrätts- liga ställning.

Utredningen får härmed överlämna sitt huvudbetänkande (SOU 1989:41) Samerätt och sameting.

I arbetet med betänkandet har som ledamöter deltagit hyresrådet och chefen för hyresnämnden och arrendenämnden i Stockholm Hans-Åke Wängberg, ordförande, f. d. riksdagsledamoten Karl-Erik Häll samt riks- dagsledamöterna Martin Olsson och Åke Selberg (den sistnämnde fr. o. m. den 30 maj 1986).

Som sakunniga har deltagit socionomen Ulla Barruk-Sunna, förbundsju- risten Jörgen Bohlin, sektionschefen Lars—Nila Lasko, renägaren Nikolaus Stenberg, rektorn Per Mikael Utsi, kulturchefen Ingwar Åhrén och renäga- ren Tage Östergren.

Som experter har deltagit deparementsrådet Marianne Eliason (fr. o. m. den 9 mars 1988), chefsrådmannen Sigurd Heuman (t. o. m. den 8 mars 1988), rättschefen Hans Petterson (t. o. m. den 4 februari 1987), departe- mentssekreteraren Gunnel Stenqvist (t. o. m. den 15 november 1988), hov- rättsassessorn Bjarne Örnstedt (fr. o. m. den 5 februari 1987), rådmannen Robert Östberg (fr. o. m. den 1 september 1987) och skriftställaren Hans— Erik Östlund (fr. o. m. den 1 september 1987).

I arbetet med detta betänkande har chefjuristen Tore Ljungkvist varit sekreterare. Kammarrättsassessorn Lennart Börjesson (fr. o. m. den 1 mars 1988) och rådmannen Robert Östberg (t. o. m. den 31 oktober 1987) har varit biträdande sekreterare.

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden av Hans-Åke Wängberg, av Jörgen Bohlin, Nikolaus Stenberg, Per Mikael Utsi och Ingwar Åhrén gemensamt, av Ulla Barruk-Sunna och Lars-Nila Lasko gemensamt och av Tage Östergren.

Utredningen fortsätter sitt arbete och avser att i ett slutbetänkande be- handla resterande delar av utredningsuppdraget.

Stockholm i juni 1989

Hans-Åke Wängberg Karl-Erik Häll Martin Olsson Åke Selberg / Tore Ljungkvist

Lennart Börjesson

Foto: Gun Margret Utsi

0

Innehall

Förkortningar ............................................... Sammanfattning ............................................. Öoahkkäigeassu ............................................. Summary ................................................... Författningsförslag ........................................... 1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen .............. 2. Förslag till samelag ..................................... 3. Förslag till lag om ändring i rennäringslagen (1971:437)..... 4. Förslag till lag om ändring i väglagen (19711984) ........... 5. Förslag till lag om ändring i expropriationslagen (1972z719) . 6. Förslag till lag om ändring i gruvlagen (1974z342) .......... 7. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:890) om vissa mineral-

90

10. 11.

12.

13.

14.

15.

1.1 1.2

fyndigheter ............................................ Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (19741429) ..... Förslag till lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torv- fyndigheter ............................................ Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) . . Förslag till lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m. ................................ Förslag till förordning om ändring i sameskolförordningen (1967z216) ............................................. Förslag till förordning om ändring i rennäringsförordningen (197lz438) ............................................. Förslag till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1979z791) ............................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:854) med instruktion för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnder- na ....................................................

Inledning ..............................................

Samerna, ett nordiskt folk ............................... Våra direktiv och vårt arbete ............................

1 1 13 33 63 85 85 86 97 98 99

99 100

102 102

103

104

105

107

109

109 110

1.3 1.4 1.5

II

2.1 2.2

2.3

111

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

3.6

3.7

SOU 1989:41 Samernas språk ........................................ 113 Nordiskt samarbete ..................................... 115 Betänkandets disposition ................................ 117

Samerna en urbefolkning en grundlagsbestämmelse och en samelag ...............................................

Samernas särskilda behov som urbefolkning ............... En grundlagsbestämmelse ............................... 2.2.1 Kravet på officiell status .......................... 2.2.2 Innebörden av en grundlagsreglering ............... 2.2.3 Särskilda bestämmelser om urbefolkningar i andra län-

ders grundlagar ................................. 2.2.4 Bestämmelser i regeringsformen som särskilt berör sa-

merna .......................................... 2.2.5 Skälen för en grundlagsbestämmelse ............... En samelag ............................................ 2.3.1 En helhetssyn ................................... 2.3.2 Samelagens innehåll ............................. 2.3.3 Samhällets ansvar för samekulturen ................ 2.3.4 Vem är same i samelagens mening? ................

Ett sameting ...........................................

Våra utgångspunkter ................................... De samiska organisationerna ............................ Förhållandena i Finland och Norge ....................... Behovet av ett sameting ................................. Sametingets uppgifter och ansvarsområde ................. 3.5.1 Sametinget bör överta kulturdelegationens uppgifter . 3.5.2 Sametinget bör få inflytande i utbildningsfrågor ..... 3.5.3 Sametinget bör bli remissorgan i markanvändingsfrågor

3.5.4 Sametinget bör få en viktig roll i samhällsplaneringen i

övrigt .......................................... Sametingets organisation och arbete ...................... 3.6.1 Fullmäktige, styrelse och nämnder ................. 3.6.2 Kansliorten ..................................... 3.6.3 Sametinget, en statlig förvaltningsmyndighet ........ 3.6.4 Sametingets arbete .............................. Valet till sametinget .................................... 3.7.1 Ett representativt, demokratiskt organ ............. 3.7.2 Valkretsindelningen och mandatfördelningen, ett ex-

empel .......................................... 3.7.3 Valperioder, valmyndigheter, rn. m. ............... 3.7.4 Upprättande av röstlängd .........................

119

119 122 122 123

123

125 126 128 128 129 131 132

137

137 142 143 146 151 151 153

154

155 156 156 157 158 160 161 161

165 167 168

IV Renskötselns rättsliga ställning ........................... 171 4 Förhållandena inom rennäringen ......................... 171 4.1 Våra utgångspunkter ................................... 171 4.2 Rennäringen i dag ...................................... 173 4.2.1 De renskötande samerna ......................... 173 4.2.2 Renbetesmarkerna ............................... 174 4.2.3 Renskötselns markanvändning .................... 176 4.2.4 Antalet renar ................................... 178 4.3 Rennäringslagstiftningen ................................ 180 4.3.1 Renskötselrätt m. m. ............................. 180 4.3.2 Samebyarna .................................... 181 4.3.3 Förhållandet till markägare m. m. ................. 182 4.3.4 Högsta renantal m. m. ........................... 183 4.3.5 Upplåtelse av mark och vatten .................... 186 4.3.6 Ersättning för intrång ............................ 186 4.4 Rennäringsadministrationen ............................. 187 4.4.1 Lantbruksnämnderna ............................ 187 4.4.2 Lantbruksstyrelsen ............................... 187 4.4.3 Länsstyrelserna .................................. 188 4.4.4 Försök med en samordnad länsförvaltning .......... 188 5 Renskötseln i Norge och Finland ......................... 191 5.1 Renskötseln i Norge .................................... 191 5.1.1 Renskötselrättens omfattning m. m. ............... 191 5.1.2 Renskötselns administration ...................... 192 5.2 Renskötseln i Finland ................................... 193 5.2.1 Renskötselrättens omfattning m. m. ............... 193 5.2.2 Renskötselns adminstration ....................... 194 6 Motstående intressen .................................... 195 6.1 Skogsbruket ........................................... 195 6.2 Turismen och det rörliga friluftslivet ...................... 197 6.3 Vattenkraftsutbyggnaden ................................ 200 6.4 Gruv— och täktverksamheten ............................. 203 6.5 Försvaret .............................................. 204 6.6 Vissa andra intressemotsättningar ........................ 205 6.6.1 Naturskydd ..................................... 205 6.6.2 Rovdjur ........................................ 205 6.6.3 Terrängkörning .................................. 206

7 Avvägningen mellan olika intressen vid användningen av mark

och vatten gällande rätt ................................ 207 7.1 Rennäringslagen ....................................... 207

7.1.1 Upphävande av renskötselrätten ................... 207

7.2

7.3

7.4

8.1 8.2 8.3

9.1 9.2 9.3 9.4

10

10. 1 10.2

7.1.2 Förbudet mot ändrad markanvändning ............. 209 7.1.3 Upplåtelse av mark och vatten .................... 212 Naturresurslagen (NRL) och tillhörande lagstiftning ........ 215 7.2.1 NRL ........................................... 215 7.2.2 Plan- och bygglagen (PBL) ....................... 218 7.2.3 NRL, PBL och rennäringen ...................... 220 7.2.4 Vattenlagen ..................................... 222 7.2.5 Miljöskyddslagen ................................ 225 7.2.6 Naturvårdslagen ................................. 227 7.2.7 Torvlagen ....................................... 229 7.2.8 Väglagen ....................................... 230 7.2.9 Ellagen ......................................... 231 7.2.10 Rörledningslagen ................................ 232 Skogsvårdslagen m. m. ................................. 233 7.3.1 Avverkningsskyldighet ........................... 233 7.3.2 De fjällnära skogarna ............................ 234 7.3.3 Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd ....... 234 7.3.4 Spridning av bekämpningsmedel ................... 236 Övriga lagstiftning inom markanvändningsområdet ......... 237 7.4.1 Minerallagsstiftningen ............................ 237 7.4.2 Terrängkörningslagen ............................ 241 Samråd och samrådsförfarande ........................... 243 Samrådet mellan skogsbruk och rennäring ................. 243 Samrådet mellan samebyar och kommuner ................ 245 Andra samråd ......................................... 248 8.3.1 Naturvård ...................................... 248 8.3.2 Rymdverksamhet m. m. .......................... 248 8.3.3 Militär verksamhet .............................. 249 8.3.4 Vattenkraftsutbyggnad och gruvdrift ............... 249 SkattefjälLsmålet ........................................ 251 Bakgrunden ........................................... 251 Sammanfattning av HD:s dom i skattefjällsmålet ........... 251 Slutsatser och reflektioner i anledning av skattefjällsmålet . . . 257 Något om betydelsen av skattefjällsmålet .................. 259 Våra närmare överväganden och förslag beträffande rennäring- en .................................................... 261 Våra utgångspunkter ................................... 261 Samernas renskötselrätt ................................. 262 10.2.1 Renskötselrätten grundar sig på urminnes hävd ..... 262 10.2.2 Renskötselrätten är både en bruksrätt och en närings—

rätt ............................................ 263 10.2.3 Renskötselrätten tillkommer alla samer ............ 264

10.2.4 Renskötselrätten är uttömmande reglerad i rennärings- lagen ........................................... 265

SOU 1989:41 10.2.5 Renskötselrätten är en särskild rätt till fastighet ..... 265 10.2.6 Utövandet av renskötselrätten fordrar ett ömsesidigt hänsynstagande ................................. 267 10.3 Rennäringens folkrättsliga skydd ......................... 269 10.3.1 Rennäringens skydd enligt vårt folkrättsbetänkande . . 269 10.3.2 Några synpunkter på folkrättsbetänkandet .......... 270 10.3.3 Våra slutsatser om det folkrättsliga skyddet ......... 272 10.4 Behovet av skyddsregler ................................ 274 10.4.1 Vilka skäl finns för att införa skyddsregler? ......... 274 10.4.2 Vilken betydelse har renantalet? .................. 275 10.5 De generella skyddsreglerna ............................. 276 10.5.1 Rennäringens ställning har stärkts genom NRL ...... 277 10.5.2 Det folkrättsliga skyddet bör framgå av rennärings- lagen, NRL och expropriationslagen ............... 277 10.5.3 Förbudsregeln i 30 & rennäringslagen bör vara kvar . . 278 10.6 De särskilda skyddsreglerna gentemot storskogsbruket ...... 280 10.6.1 Rennäringens ställning gentemot storskogsbruket bör stärkas ......................................... 280 10.6.2 Ett sambruk av markerna förutsätter samråd ........ 281 10.6.3 Vad skall omfattas av samrådsskyldigheten? ........ 283 10.6.4 Parterna får förfoga över samrådet ................. 287 10.6.5 Tillståndsprövning endast på åretruntmarkerna ...... 289 10.6.6 Skogsvårdsstyrelsen blir tillståndsmyndighet ........ 290 10.6.7 När skall tillstånd ges? ........................... 292 10.7 Upphävande av renskötselrätt expropriationslagen ........ 293 10.7.1 Renskötselrätt skall endast kunna upphävas genom ex- propriation ..................................... 293 10.7.2 Utformningen av de nya reglerna .................. 294 10.7.3 Faktiskt förfogande och renskötselrätten ............ 295 10.8 Renskötselrätten i annan lagstiftning ...................... 297 10.9 Ersättning för intrång i renskötselrätten m. m. ............. 298 10.9.1 Gällande rätt ................................... 298 10.9.2 Rätten till ersättning ............................. 299 10.9.3 Fördelning av rättegångskostnader ................. 300 10.10 Upplåtelsefrågorna ..................................... 301 V Samefrågorna i regeringskansliet ......................... 305 11.1 Våra utgångspunkter ................................... 305 11.2 Vilka samefrågor handläggs i regeringskansliet? ............ 305 11.3 Arbetsgruppen för samefrågor ........................... 307 11.4 Handläggningen av samefrågor i regeringskanslierna i Norge och Finland ........................................... 308

11.5 Ett samordningskansli för samefrågor bör övervägas ........ 309

SOU 1989:41 11.6 Samordningskansliets arbetsformer ....................... 310 11.7 Samordningskansliets placering i regeringskansliet .......... 311 VI Kostnaderna för förslagen ............................... 313 12.1 Kostnaderna för sametinget ............................. 313 12.2 Övriga kostnader ....................................... 314 VH Specialmotivering ...................................... 315 13.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ............. 315 13.2 Förslaget till samelag ................................... 316 13.3 Förslaget till lag om ändring i rennäringslagen ............. 328 13.4 Övriga författningsförslag ............................... 338 Särskilda yttranden .......................................... 345 Bilagor Bilaga 1 Beslut och avgöranden som rör avvägningen mellan rennä- ringens intressen och motstående intressen ............. 359 Bilaga 2 Direktiven .......................................... 411

Förkortningar

BoU Bostadsutskottet

dir. Kommittédirektiv

DsA Departementsserien arbetsmarknadsdepartementet DsBo Departementsserien bostadsdepartementet DsI Departementsserien industridepartementet DsJu Departementsserien justitiedepartementet DsKn Departementsserien kommundepartementet DsU Departementsserien utbildningsdepartementet

FN Förenta nationerna HD Högsta domstolen ILO International Labour Organization JO Riksdagens ombudsmän (justitieombudsmannen) JoU Jordbruksutskottet

KrU Kulturutskottet KU Konstitutionsutskottet

LSS Landsförbundet svenska samer

NJA Nytt juridiskt arkiv, avd. I NOU Norges offentlige utredninger NRL Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. PBL Plan— och bygglagen (1987:10) prop. Regeringens proposition RF Regeringsformen rskr. Riksdagsskrivelse RSÄ Riksorganisationen Same Ätnam

SGU Sveriges geologiska undersökning SKSFS Skogsstyrelsens författningssamling SOU Statens offentliga utredningar

SSR Svenska samernas riksförbund SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter

Foto: Per—Ola Utsi

Sista kampen

Sammanfattning

Samerna ett nordiskt folk

Samerna har, i vart fall sedan vår tideräknings början, bebott de norra delarna av Skandinavien och Kolahalvön. De finns omtalade såväl hos romerska historieskrivare som i nordiska källor. Samerna fanns alltså i Norden innan de nuvarande nordiska staterna växte fram.

Samernas antal kan uppskattas till 50 000—75 000, varav 15 000—20 000 i Sverige, 30 000—50 000 i Norge, 4 000—5 000 i Finland och ca 2 000 i Sov- jetunionen.

Samerna hade kontakter med övriga nordbor redan under vikingatiden. Under medeltiden sålde samerna skinn till nordborna och de tvingades erlägga skatt till Sverige, Danmark Norge och Ryssland, vilka gjorde anspråk på nationell överhöghet över det traditionella samiska bosättnings- området. Samerna gav själva aldrig upphov till någon statsbildning i veder- tagen mening. Det samiska samhället var uppbyggt kring den s.k. siidan som var en sammanslutning av familjer som flyttade mellan olika jakt-, fiske- och fångstområden alltefter årstidernas växlingar. Senare kom siidan att arbeta med och följa en viss sammanhållen renhjord mellan de olika årstidsbundna betesområdena.

Kolonisationen av Norrland inleddes under 1500-talet, företrädesvis i kustlandet. Allteftersom jordbrukskolonisationen växte fram trängdes sam- erna tillbaka. Det uppstod ett behov av gränsdragning mot samernas om- råden. Lappmarksgränsen, dvs. gränsen till nuvarande Lappland, fastlades år 1751. Syftet med gränsen var inte att hindra kolonisationen, utan att skydda samernas tillgång till jakt och fiske. Kolonisationen uppmuntrades av staten ända fram till mitten av 1800-talet då bestämmelser till skydd för samerna började utfärdas. De viktigaste är bestämmelserna om en odlings- gräns är 1867 och den första renbeteslagen år 1886. Syftet med odlings- gränsen var att trakterna norr och väster därom skulle utgöra ett åt samerna förbehållet område. Gränsen fick emellertid inte så stor betydelse. Samerna erkänns dock i dag ha sina starkaste rättigheter ovanför gränsen. För- hållandena är emellertid något annorlunda i Jämtlands län.

Med renbeteslagstiftningen följde en uppdelning av samerna i Sverige i renskötande och icke renskötande samer, en uppdelning som fortfarande har stor betydelse. Endast samer som är medlemmar i en sameby får utöva rennäring. Dessa samer som i dag uppgår till ca 2 500 har också vissa andra

rättigheter, t.ex. vad gäller jakt och fiske. Övriga samer, som är i klar majoritet, har däremot inga särskilda rättigheter enligt gällande lag. De har haft svårare att upprätthålla sin samiska identitet och många har assimile- rats i det svenska samhället. Det område inom vilket rennäringen utövas i Sverige i dag sträcker sig från Idre i Dalarna i söder till Treriksröset i norr och från riksgränsen mot Norge i väster till kustlandet i öster. Detta område är i princip uppdelat på 43 samebyar. Härtill kommer vissa områden i Norge i anslutning till riksgränsen, inom vilka svenska samer har rätt att driva renskötsel sommartid. Inom det nämnda svenska området finns vissa enkla— ver inom vilka norska samer äger rätt till renbete vintertid.

Samerna har ett eget språk, präglat av deras levnadssätt nära naturen, t.ex. med särskilda ord för nyanser i olika naturföreteelser som svenskan saknar motsvarighet till. Det samiska språket inrymmer flera ”språk” eller ”dialekter". Skillnaderna mellan dem kan vara så stora att samer från olika områden inte kan förstå varandra. Samiskan hade under en lång period en svag ställning i den svenska skolan, vilket har haft negativa konsekvenser för språket.

Genom sitt gemensamma ursprung och språk känner samerna i Norden sig som ett folk. Riksgränserna upplevs som något påtvingat. Trots att samerna numera är spridda över fyra länder och anpassat sig till för- hållandena i de olika länderna, finns det objektivt sett anledning att be- trakta dem som ett folk. De har lyckats behålla sitt språk och sina näringar samt i många avseenden sin traditionella kultur. Det råder emellertid ingen tvekan om att samerna för att kunna fortleva som ett folk i Norden behöver stödjas i olika avseenden.

Samerna i de nordiska länderna samarbetar bl.a. i Nordiska samerådet och i Nordiskt samiskt institut. Samerna känner stor samhörighet med urbefolkningar i andra länder. Ett stort antal urbefolkningar är organisera- de i ett internationellt organ, World Council of Indigenous Peoples (Världs- rådet för urbefolkningar) i vilket samerna ingår. Någon allmängiltig defini- tion av begreppet urbefolkning finns inte, kanske främst beroende på att olika urbefolkningar lever under så skilda förhållanden. Gemensamt för dem är dock att de fanns i ett visst område före det att den nu dominerande befolkningen bosatte sig där och att deras utnyttjande av naturresurser och deras kulturella traditioner skiljer sig från den nu dominerande befolk- ningens.

Vårt uppdrag och Vårt arbete

Vi skall enligt direktiven klarlägga vilka särskilda behov som kan härledas till samernas ställning som urbefolkning. Resultatet av denna genomgång bör enligt direktiven vara utgångspunkt för våra övriga undersökningar och överväganden. I linje härmed ligger att det i direktiven konstateras att folkrätten kan ha betydelse för samerna. Våra övriga huvuduppgifter är att utreda möjligheterna att stärka samernas rättsliga ställning i frågor som rör rennäringen, att överväga behovet av ett samiskt organ som kan företräda

samerna i olika sammanhang och att föreslå insatser för att bevara och stärka det samiska språket.

År 1986 utgav vi betänkandet (SOU 1986:36) Samernas folkrättsliga ställning. Betänkandet, som inte innehåller några författningsförslag, gavs ut för att ge en samlad bild av det folkrättsliga regelsystemet, såvitt det är av betydelse för samerna, och för att ge en bakgrund till våra kommande förslag.

I detta betänkande behandlas främst frågor om skyddet för rennäringen och frågan om inrättande av ett samiskt folkvalt organ. Andra frågor som vi tar upp är om samerna särskilt bör nämnas i regeringsformen och om det behövs en särskild samelag. Det samiska språket kommer däremot att behandlas i vårt slutbetänkande.

Vi har ett fruktbart samarbete med det norska samerettsutvalget och den finländska samerättsutredningen. Vårt samarbete har haft särskilt stor be- tydelse vad gäller frågan om inrättande av ett folkvalt samiskt organ. I Finland finns sedan många år ett sådant organ, sameparlamentet, och efter proposition grundad på förslag av samerettsutvalget har det norska storting- et år 1987 beslutat inrätta ett motsvarande organ i Norge, sametinget.

Vårt betänkande innehåller i huvudsak följande överväganden och för- slag.

Samernas särskilda behov som urbefolkning

Vi har från olika utgångspunkter sökt klarlägga de särskilda behov som kan härledas till samernas ställning som urbefolkning och funnit att de grund- läggande behoven är följande. . Stöd åt den samiska kulturen och det samiska språket. . Tryggad tillgång till mark och vatten för de samiska näringarna. . Inflytande i den beslutsprocess som rör samerna och deras samfundsliv.

Dessa samernas grundläggande behov som urbefolkning är utgångspunkter- na för våra överväganden och förslag i betänkandet.

Ett grundlagsstadgande

Vi föreslår att samernas särskilda ställning som etnisk minoritet och

urbefolkning i Sverige markeras i regeringsformen.

I 1 kap. 2 & fjärde stycket regeringsformen sägs att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Samerna utgör en sådan minoritet som om- fattas av bestämmelsen. Emellertid intar de som ursprunglig befolkning i sitt eget land en särskild ställning bland minoriteterna. Enligt ett enhälligt uttalande av riksdagen (jfr KrU 1976/77z43 och rskr. 289) medför denna

omständighet att det vid utbyggnaden av samhällets stöd till samekulturen måste ges utrymme även åt andra bedömningar än de som kan göras beträffande övriga minoritetsgrupper i det svenska samhället. Vi anser att Sveriges folkrättsliga förpliktelser gentemot samerna motiverar att sam- ernas särskilda ställning bland vårt lands minoriteter markeras genom ett tillägg till den nämnda bestämmelsen i regeringsformen.

En samelag

Vi föreslår en särskild lag om samiska förhållanden, en samelag. Denna lag innehåller bestämmelser om främjande av samiskt kultur- och samfundsliv, främst genom att ett representativt, folkvalt samiskt organ ett sameting — inrättas.

Samernas ställning som urbefolkning och etnisk minoritet i Sverige skyddas till viss del av bestämmelser i olika lagar och förordningar. Dessa tar emellertid endast sikte på speciella förhållanden och särskilda sektorer av samhällslivet. Övergripande bestämmelser om skydd för samiskt kultur- och samfundsliv saknas. Vi föreslår därför en samelag med vissa övergripande bestämmelser. Alla bestämmelser om samiska förhållanden kan emellertid inte samlas i en lag. Specialregleringar måste även i fortsättningen åter- finnas i särskilda författningar.

Vi föreslår att samelagen inleds med en statusbestämmelse i vilken anges att samerna är en urbefolkning och etnisk minoritet i Sverige. I bestämmel- sen redovisas vidare de förhållanden som främst ger uttryck åt den samiska folkgruppens identitet, nämligen den egna kulturen, som bl.a. innefattar det egna språket och de egna näringarna.

I lagen bör också fastslås den skyldighet till positiv särbehandling gent- emot samerna som åligger samhället på grund av Sveriges folkrättsliga åtaganden. Vi har i vårt folkrättsbetänkande redovisat vad den positiva särbehandlingen enligt folkrätten kan kräva, omfattningen av det stöd som förutsätts etc. Vi vill i första hand hänvisa till betänkandet. Samman- fattningsvis uttalades bl.a. (s. 166):

Sverige måste alltså sörja för att nödvändiga resurser tryggas för den samiska kulturens fortlevnad och utveckling. Detta måste beaktas i såväl lagstiftning som rättstillämpning. Det måste också beaktas inom förvaltning och administration, centralt och regionalt.

Vi föreslår en bestämmelse enligt vilken det åligger myndigheterna att tillse att samernas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur främjas. Det yttersta ansvaret härvidlag bör ligga på staten.

Huvuddelen av den föreslagna samelagen upptar bestämmelser om det samiska folkvalda organ, sametinget, som vi föreslår skall inrättas.

En samedefinition

Vi föreslår att samelagen skall innehålla en definition enligt vilken i lagen med same avses den som anser sig vara same och som gör sannolikt

. att han lärt sig samiska som första språk, . att någon av hans föräldrar, far- eller morföräldrar lärt sig samiska som första språk eller . att någon av hans föräldrar är eller varit upptagen i röstlängd till sametinget.

Inrättandet av ett sameting förutsätter att det i lag definieras vem som är att anse som same. Det finns i dag ingen allmänt godtagen definition. Vårt förslag ansluter till de norska och finländska definitionerna. Förslaget byg- ger på ett subjektivt kriterium personen skall själv uppfatta sig som same och ett objektivt kriterium anknytningen till det samiska språket. Det bör noteras att definitionen i princip endast gäller vid tillämpning av samelagen.

Ett sameting

Vi föreslår att det inrättas ett folkvalt samiskt organ, ett sameting, som kan företräda det samiska folket i Sverige i olika sammanhang.

1. Behovet av ett sameting

Samerna har i dag starka organisationer som kan företräda de samiska intressena i olika sammanhang. Trots detta finns det flera skäl som talar för att ett representativt folkvalt samiskt organ inrättas. Vi har sammanfattat vår uppfattning om behovet i följande åtta punkter.

1. Ett representativt folkvalt samiskt organ med offentligrättslig ställning innebär ett erkännande av samernas status som ett eget folk.

2. Samerna har folkrättsligt stöd för att själva få bestämma över sin kultu- rella och därmed i viss mån näringsmässiga utveckling. Detta förutsätter en viss grad av autonomi och ett organ där denna kan utövas.

3. Samerna i Sverige behöver ett gemensamt organ för att behandla same- frågor och för att utforma samepolitiken. Det bidrar till en enhetlig samisk syn på olika frågor och stimulerar debatten såväl bland samerna som i samhället i övrigt.

4. En övergripande bevakning av samiska rättigheter till mark och vatten förutsätter ett särskilt organ som kan medverka [ samhällsplaneringen och se till att samiska intressen beaktas.

5. I kontakten med myndigheter och andra år det en fördel för samerna om de företräds av ett organ som är representativt för hela den samiska befolkningen. Det är också en fördel för myndigheterna som därigenom kan utgå från att de besked de får från samerna verkligen uttrycker det samiska folkets vilja.

6. Ett folkvalt samiskt organ bidrar till en ökad identitetskänsla och känsla av gemenskap hos samerna. Detta kan t.ex. leda till ökad aktivitet och stimulans i sameföreningarna.

7. I ett nordiskt perspektiv finns starka skäl för att inrätta ett svenskt samiskt folkvalt organ, eftersom ett sådant organ redan finns i Finland och beslutats i Norge. Sådana nationella organ är av avgörande be- tydelse för Nordiska samerådets ställning.

8. Ett samiskt organ kan på ett positivt sätt bidra till ett ökat intresse för samiska frågor bland allmänheten och hos massmedia.

2. Sametingets uppgifter

Vi föreslår att sametinget skall verka för att samiskt kultur- och samfundsliv bevaras och utvecklas. Till sametingets uppgifter föreslås

höra att

1. besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur same- fonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av and- ra medel som ställs till samernas gemensamma förfogande, . medverka i samhällsplaneringen och beakta att samiska behov tillgodoses samt särskilt tillse att rennäringens intressen beaktas vid utnyttjande av mark och vatten, . informera om samiska förhållanden och samernas ställning i sam- hället, . ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar samisk kultur samt . samverka med andra myndigheter och samhällsorgan och yttra sig i frågor som berör samiska intressen.

Vi föreslår vidare att sametinget skall utse de samiska ledamöterna i samefondens styrelse och i sameskolstyrelsen och däribland ordför- andena och vice ordförandena.

I våra direktiv framhålls att ett nytt samiskt organ inte bör tilläggas några konstitutionella befogenheter, t.ex. medbestämmanderätt i lagstiftnings- frågor. En sådan ordning skulle komma i strid med de principer som regeringsformen bygger på. Inte heller bör enligt direktiven någon ordning med vetorätt vad gäller förvaltningsbeslut införas.

Det har varit vår utgångspunkt att inom de ramar som direktiven ger stärka det samiska inflytandet i den beslutsprocess som rör samerna och det samiska samfundslivet.

Det finns, som vi redovisat i vårt första betänkande, folkrättsligt stöd för att samerna har rätt till ”kulturell autonomi”. Det är därför rimligt att sametinget får ansvar för de samiska kulturfrågorna.

Sedan år 1971 är det framför allt samefonden och dess kulturdelegation som har ansvaret för fördelningen av medel till samekulturen.

Ur samefonden utgår medel för att främja och stödja rennäringen, den samiska kulturen och de samiska organisationerna. Regeringen fastställer efter förslag av samefondens styrelse det belopp som får utgå ur same- fonden.

Samefondens kulturdelegation beslutar om hur samefondens medel till samisk kultur och samiska organisationer skall fördelas. Kulturdelegationen fördelar därutöver statens bidrag till samisk kultur.

Samefonden är en statlig myndighet. Fondens styrelse består av sex ledamöter som regeringen utser. Tre av ledamöterna skall utses efter förslag av de samiska organisationerna. Samefondens kulturdelegation består av tre ledamöter, varav två sameföreträdare.

Vi finner det naturligt att det läggs på sametinget att utse de tre samiska ledamöterna i samefondens styrelse liksom att bland dem utse ordföranden och vice ordföranden. Härigenom får samerna det avgörande inflytandet i fondens styrelse och ett ökat ansvar för medlens användning.

Enligt vår mening bör sametinget överta ansvaret för fördelningen av de medel som utgår ur samefonden till samisk kultur och samiska organisatio- ner samt för statens bidrag till samisk kultur. Härmed följer ett över- gripande ansvar för stödet till samiska organisationer för olika yttringar av samiskt kulturliv, t.ex. teater, musik, litteratur, massmedia, bibliotek, konst, sameslöjd, muséer, kulturminnesvård, språkvård och utställnings- verksamhet.

Sametingets ansvar för de samiska kulturfrågorna skall naturligtvis inte begränsas till beslut i frågor om medelsfördelningen. Sametinget bör också genom offensiva åtgärder verka för ett stärkande av samekulturen. Vi föreslår att det särskilt stadgas i samelagen att tinget har till uppgift att ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar samisk kultur. Det bör vidare vara en uppgift för sametinget att samverka med andra myndigheter och samhällsorgan inom kulturområdet och yttra sig i frågor som rör den samiska kulturen.

Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat att samerna, så länge de själva önskar detta, skall ha tillgång till två likvärdiga utbildningsalternativ på det obligatoriska skolstadiet, sameskola och grundskola.

Sameskolorna leds av en särskild sameskolstyrelse vars kansli är förlagt till Jokkmokk. Sameskolstyrelsen består enligt sameskolförordningen av nio av regeringen utsedda ledamöter, varav fem företräder samerna.

Sametinget bör enligt vår mening ha ett visst inflytande över de för samerna så betydelsefulla utbildningsfrågorna. Vi föreslår därför att de samiska representanterna i sameskolstyrelsen, bland dem ordföranden, ut- ses av sametinget.

Det bör påpekas att sametinget som myndighet med särskilda insikter i

samiska förhållanden givetvis bör få en central roll i arbetet med att utforma den samiska utbildningen i framtiden.

De klarlägganden rörande renskötselrättens rättsliga natur som skett genom högsta domstolens (HD:s) dom i det 5. k. skattefjällsmålet (NJA 1981 5.1) som inte förelåg då rennäringslagen antogs samt de för- pliktelser för svenska staten som följer av Sveriges folkrättsliga åtaganden utgör sammantaget omständigheter som leder till slutsatsen att samerna bör tillerkännas en starkare ställning än hittills i frågor som rör användningen av mark och vatten.

Det kan ske dels genom särskilda skyddsregler i lagstiftningen, dels genom inflytande för samiska organ i beslutsprocessen.

Vi föreslår i kap. 10 en rad regler för att stärka rennäringens ställning. Sametinget föreslås härvid få en betydelsefull roll.

Enligt vårt förslag får större skogsavverkningar och skogsavverkningar i för rennäringen särskilt känsliga områden inte göras inom åretruntmarker- na utan samebyns medgivande, såvida inte Skogsvårdsstyrelsen ger tillstånd till avverkningen. Skogsvårdsstyrelsen måste enligt förslaget inhämta ytt- rande från sametinget innan tillståndsärendet avgörs. Med hänsyn till ären- dets brådskande natur blir det som regel styrelsen som får yttra sig för sametingets räkning. Sametinget får sålunda rollen som obligatorisk remiss- instans. Med den särskilda sakkunskap som sametinget kommer att besitta i frågor som rör rennäringens förhållanden och villkor kommer givetvis sam- etingets synpunkter att väga tungt vid handläggningen av tillståndsärendet.

Vi föreslår vidare att yttranden i vissa fall skall inhämtas från sametinget i samband med fastställande av detaljplan och vid upplåtelser på statens marker ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen.

Det bör även i övrigt vara en uppgift för sametinget att medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov tillgodoses vad gäller tillgång till mark och vatten för de samiska näringarna. Det bör därvid särskilt åligga sametinget att se till att rennäringens intresse beaktas vid utnyttjandet av mark och vatten.

Statliga och kommunala myndigheter skall enligt vårt förslag kunna sam- råda med sametinget i alla frågor som i något avseende berör samiska intressen. Sametinget skall också kunna vara remissinstans och avge yttran- den i ärenden av olika slag. Det är dock viktigt att sametinget också tar egna initiativ och väcker frågor.

Samerna har representanter i olika statliga myndigheter och organ. I vissa fall bör dessa kunna utses av sametinget. I övriga fall bör de utses av regeringen efter förslag från sametinget.

Vi vill betona att sametingets arbetsuppgifter inte kan anses givna en gång för alla. Det är som vi ser saken rimligt att sametinget på sikt får ett utökat ansvarsområde. Ett sådant område kan vara handläggningen av jakt- och fiskeupplåtelser på statens marker ovan odlingsgränsen och på renbetes- fjällen.

3. Sametingets organisation m.m. Sametingets högsta organ, fullmäktigeförsamlingen, skall enligt vårt förslag bestå av 31 ledamöter, dvs. lika många som de minsta kommunernas full— mäktigeförsamlingar. Den bör ha minst två ordinarie sammanträden per år och då utse bl.a. ledamöter i nämnder och styrelser samt anta budget. Den bör också fastlägga de övergripande riktlinjerna för verksamheten.

Den löpande verksamheten bör skötas av en styrelse som utses av same- tinget. Styrelsen skall enligt vårt förslag bereda och yttra sig i ärenden som skall handläggas av sametinget. Styrelsen skall också handha den ekonomis- ka förvaltningen. Den skall vidare verkställa sametingets beslut och i övrigt fullgöra de uppdrag som sametinget ger.

Styrelsen bör bestå av sju till nio ledamöter. Det är lämpligt att styrelsen utses bland fullmäktigeförsamlingens ledamöter.

Sametinget bör i övrigt tillsätta de nämnder som behövs för beredning, förvaltning och verkställighet. Sådana nämnder kan t.ex. vara närings- nämnd, kulturnämnd och språknämnd. Sametinget kan också behöva en

' särskild valberedning.

Ett annat organ'som enligt vårt förslag tillsätts av sametinget är den centrala valnämnden. Denna har till uppgift att organisera valet till same- tinget.

Behovet av en särskild central valnämnd följer av förslaget att samerna själva får huvudansvaret för valet till sametinget. I flera frågor måste emel- lertid den centrala valnämnden samråda med centrala valmyndigheten dvs. riksskatteverket.

Den centrala valnämnden utser i sin tur regionala valnämnder, en för varje valkrets.

Vad gäller utformningen av kansliorganisationen torde man kunna räkna med att det behövs en kanslichef, en ekonomichef, två handläggare för näringsfrågor, två handläggare för kultur- och Språkfrågor, två kanslibiträ- destjänster och en tjänst som översättare och tolk, dvs. tillhopa nio tjänster.

Såväl från samiska utgångspunkter som från mera allmänt samhälleliga är det en fördel att ge sametinget rollen av statlig myndighet. De föreskrifter som reglerar verksamheten i statliga myndigheter blir således tillämpliga på sametinget.

4. Valet till sametinget

Vi föreslår bl.a. att sametingets ledamöter skall väljas av de i Sverige bosatta sa- merna genom direkta val i ett proportionellt valsystem, att Sverige indelas i sex valkretsar för valet till sametinget, att val till sametinget hålls vart tredje är samtidigt med valet till kyrkofullmäktige samt att valet i huvudsak skall skötas av samerna själva.

Vår utgångspunkt har varit att sametinget skall vara representativt för hela den samiska folkgruppen i Sverige och att det skall väljas i demokratisk ordning. Vi har försökt att göra valsystemet så enkelt som möjligt. I flera avseenden har vi haft de svenska kommunalvalsbestämmelserna som före- bild.

För att tillgodose olika landsdelars representation bör landet delas in i valkretsar. Valkretsindelningen bör av administrativa skäl följa länsgränser och, i Norrbottens län, kommungränser. Valkretsarna bör vidare vara unge- fär lika stora vad gäller antalet samer. Valkretsarna bör slutligen anpassas till de samiska regioner som kan urskiljas med hänsyn till näringsutövning, dialekter m.m. En särskild sydlig valkrets behövs för de samer som har lämnat de samiska kärnområdena. Vi föreslår sex valkretsar:

1. Haparanda, Kalix, Kiruna, Pajala, Överkalix och Övertorneå kommu- ner, Bodens, Gällivare, Jokkmokks och Luleå kommuner, Arjeplogs, Arvidsjaurs, Piteå och Älvsbyns kommuner, Västerbottens län, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län samt övriga riket.

93.439)!”

Antalet ledamöter per valkrets bör vara minst två för att den lokala föran- kringen skall säkerställas.

Vi föreslår ett proportionellt valsystem. Proportionella val förutsätter i princip listor med kandidater som sätts upp av partier. Partibildningar i egentlig mening finns emellertid inte bland samerna. Däremot finns riks- organisationerna som har program som i vissa avseenden påminner om politiska partiers. Det nya organet bör dock för att kunna representera alla samer vara så uppbyggt att även mindre samiska sammanslutningar skall kunna nominera sina kandidater. Vi föreslår dock att en valsedel måste uppta minst tre namn.

Vi föreslår inga ”bostadsband”. En kandidat har alltså rätt att ställa upp i vilken valkrets som helst. Däremot föreslås han få ställa upp i bara en valkrets. Detta sammanhänger med att vi inte vill införa någon form av partiregistrering. Till skillnad från vad som gäller i allmänna val får en kandidat därför ställa upp på endast en valsedel. Detta underlättar givetvis sammanräkningen och mandatfördelningen. En konsekvens av detta syn- sätt blir att vi inte föreslår utjämningsmandat i någon form.

Vid fördelningen av mandaten bör den s.k. jämkade uddatalsmetoden med 1,4 som första divisor tillämpas. Varje valsedel får härvid räknas som ”parti”.

Vi föreslår att sametinget skall väljas vid samma tidpunkt som kyrkofull- mäktige väljs, dvs. den tredje söndagen i oktober. Mandatperioden för ledamöterna i sametinget blir alltså tre år.

Den som vill rösta vid valet till sametinget måste anmäla sig till same- valnämnden i sin valkrets. Samevalnämnden skall ta ställning till om den som anmält sig bör tas upp i röstlängden. Det inbegriper bl.a. en be-

dömning av om han är att anse som same. Samevalnämndens beslut kan överklagas till den centrala valnämnden, som upprättar sameröstlängden. Den som blivit upptagen i röstlängden behöver inte anmäla sig till same- valnämnden vid efterföljande val.

Renskötselns rättsliga ställning

1. Förhållandena inom rennäringen

Vi vet att samerna redan på 800-talet drev en ordnad renskötsel, byggd på ett systematiskt utnyttjande av marken. Även i våra dagar spelar rennäring- en en central roll i samiskt liv, trots att endast en mindre del av den samiska befolkningen är verksam i näringen.

Renskötselområdet omfattar ca en tredjedel av Sveriges yta. Rennäringen måste därför leva sida vid sida med andra näringar och andra former av markutnyttjande. Det är ofrånkomligt att konflikter uppstår mellan rennä- ringens intressen och motstående intressen. I vissa fall måste de renskötan- de samernas intressen stå tillbaka för andra intressen. En grundläggande förutsättning för rennäringens fortlevnad är emellertid att samernas rätt att begagna mark och vatten till underhåll för sig och sina renar respekteras av andra som använder mark och vatten.

Renskötselns behov av mark styrs av ett mångsidigt samspel mellan renen, människan och miljön. De olika betesområdena har var för sig viktiga funktioner under olika perioder av renskötselåret och kan därför inte ersätta varandra. Varje år flyttar därför renhjordar från områden vid riksgränsen mot Norge, ner till skogslandet i öster och för vissa byar ända ner mot kusten. Flyttningssträckorna kan uppgå till 30—40 mil. Skogsren- skötseln är emellertid mera stationär.

Flyttningarna från sommar- och höstbeteslanden uppe i fjällen till vinter- beteslanden sker under oktober till december. Vårflyttningarna påbörjas i april och kalvningslanden i lågfjällsområdet nås i maj då renarna kalvar. Under tiden juni till augusti betar renarna i sommar- eller högsommarlan- den, där kalvarna märkes. Årets viktigaste slakt äger rum i september, före flyttningen till höstbeteslanden.

Renskötseln behöver ostörda marker. Under vissa förhållanden är den speciellt känslig för störningar.

På våren behöver kalvningslanden vara ostörda för att kalvningen skall bli lyckad, Under sommaren är det främst de bästa betesmarkerna och kalvmärkningsplatserna som kräver störningsfn'het. Höstens omfattande samlingsarbete för slakt och vinterflyttning innehåller kritiska moment där en störning kan innebära att veckors samlingsarbete får göras om. Även under vintern behöver renarna betesro. Störs renarna under vinterbetning kan de upphöra att gräva efter betet och sprida sig. Det gäller särskilt under senvintern och vid ogynnsamma betesförhållanden.

Vinterbetesmarkerna brukar betraktas som "flaskhalsar” i rennäringen. Tillgången till vinterbete är avgörande för hur stora renhjordarna kan bli.

Renskötsel bedrivs i Sverige i stort sett i hela Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län samt delar av Kopparbergs och Västernorrlands län. Väster och norr om den s.k. odlingsgränsen och på renbetesfjällen får rennäring bedrivas hela året (åretruntmarker) och utanför dessa områden endast vintertid (vinterbetesmarker). Skogssamebyarna har emellertid året— runtmarker även nedanför odlingsgränsen.

På marker ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen anses rennäring- en ha en starkare rätt till markanvändningen än inom andra områden. Dessa områden har i lagstiftningen betecknats som ”för lapparna avsatt land” och som områden ”som blivit till lapparnas uteslutande begagnande anvisade”.

Arten och omfattningen av de samiska rättigheterna till mark och vatten regleras i rennäringslagen (1971:437). Rättigheterna har på många punkter klarlagts genom HD:s dom i skattefjällsmålet.

Rätten att bedriva rennäring tillkommer som nämnts enligt gällande rätt endast samer som är medlemmar i samebyar. Samebyn är dels ett geo- grafiskt betesområde, dels en ekonomisk sammanslutning. Åretruntmar- kerna är fördelade mellan samebyarna i särskilda byområden.

2. Motstående intressen

Mot rennäringens intresse av orörda och ostörda marker och vattendrag står inte sällan andra verksamheters intresse av att få utnyttja mark och vatten för sina behov. Sådana intressemotsättningar kan ofta leda till konflikter.

Det är storskogsbruket som för närvarande åsamkar rennäringen de största skadorna. Slutavverkning, markberedning, skogsgödsling och an- läggande av skogsbilvägar påverkar renskötseln på olika sätt. Omfattande slutavverkningar har inom vissa områden t.ex. lett till brist på hänglav, som är mycket viktigt för vinterbetet. Eftersom snön packas hårdare på öppna ytor än i skogen blir det dessutom svårare för renarna att komma åt markbetet på ett kalhygge. De allvarligaste skadorna orsakas emellertid av de moderna markberedningsmetoderna. På ett hyggesplöjt område förstörs renbetet för många år framåt.

Vattenkraftsutbyggnad, gruvbrytning, torvtäkt och vägdragning är andra exempel på verksamheter som kan orsaka skada för renskötseln. Även turismen och friluftslivet kan medföra stora problem.

3. Avvägningen mellan olika intressen vid användningen av mark och vatten — gällande rätt

De från systematisk synpunkt viktigaste bestämmelserna vad gäller regle- ringen av konflikter som kan uppkomma mellan de renskötande samerna och ägare eller brukare av mark inom renskötselområdet är rennärings- lagens bestämmelser om upphävande av renskötselrätten, 26 5, om förbud

mot ändrad markanvändning inom åretruntmarkerna, 30 å, och om sär- skilda inskränkande villkor för nyttjanderättsupplåtelser inom del av be- tesområdet, 32 &. Bestämmelserna är emellertid endast avsedda att utgöra en ram för regleringen av dessa frågor och det står enligt förarbetena till rennäringslagen öppet för en sameby eller renägare som lider skada genom ingrepp i renskötseln att väcka talan vid domstol.

Med tillkomsten av naturresurslagen (NRL) år 1987 har skyddet för rennäringens viktigaste intresseområden blivit ett riksintresse. Dessa om- råden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringen. Men även andra områden av betydelse för rennäringen åtnjuter enligt lagen ett särskilt skydd.

NRL har inneburit en delvis ny syn på skyddet för rennäringen. Be- tydelsen av att beakta de nödvändiga funktionella sambanden mellan olika delområden för renskötsen framhävs. Preciseringen av de för rennäringen viktigaste områdena måste emellertid ske mot bakgrund av att deras läge varierar över tiden bl.a. till följd av olika ingrepp i landskapet.

Genom plan- och bygglagen (PBL) som trädde i kraft samtidigt med NRL har statens inflytande över kommunernas beslut i markanvändningsfrågor begränsats väsentligt. Kommunerna skall själva besluta om planer. Statens möjligheter att ingripa mot planbesluten i sak inskränks i huvudsak till frågor som rör hushållningen med mark— och vattenområden av riksintresse och till vissa mellankommunala frågor. Kommunerna får sålunda ett stort ansvar för avvägningen mellan olika intressen när det gäller användningen av mark och vatten.

Det finns naturligtvis en risk för att utfallet av intresseavvägningen mellan olika verksamheter kan komma att variera kraftigt mellan olika kommuner. Kunskapsunderlaget för att bestämma vilka områden som är av intresse för rennäringen är inte lika gott som exempelvis för naturvården. För att minska den risken är det viktigt att renskötselns markanvändning redovisas så att den ger ett gott kunskapsunderlag vid tillämpningen av NRL och PBL.

I princip all tillståndspliktig användning av mark och vatten är under- kastad prövning enligt NRL. Skogsvårdslagen är däremot inte anknuten till NRL. Skogsvårdslagen är i första hand en s.k. skötsellag. Den innehåller emellertid även regler av betydelse för avvägningen mellan rennäringens och skogsbrukets intressen.

Enligt 1 & skogsvårdslagen skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen vid skötseln av skogsmark. Enligt lagens förarbeten är rennäringen ett sådant allmänt intresse. Skogsstyrelsen har i föreskrifter och allmänna råd angett hur hänsynen skall komma till uttryck.

Vi har gjort en genomgång av sådana beslut i markanvändningsfrågor som är av särskild betydelse för rennäringen. Avgörandena ger inte någon klar bild av rennäringens ställning. Några entydiga slutsatser som endast grundas på det framtagna materialet låter sig knappast göra. En iakttagelse är emellertid att rennäringens intressen ofta får stå tillbaka när de ställs mot andra samhällsintressen. Vi har vidare ansett oss kunna konstatera att ett

ingrepp i renbetesmarkerna sällan sätts in i ett större sammanhang där konsekvenserna av flera ingrepp tidigare och kanske kommande — be— aktas.

4. Samråd och samrådsförfarande

Skogsstyrelsen har som nämnts meddelat såväl föreskrifter som allmänna råd om samråd mellan skogsbruk och rennäring. Sedan år 1971 finns en särskild samrådsgrupp skogsbruk-rennäring, numera under Skogsstyrelsens huvudmannaskap. I gruppen ingår företrädare för bl.a. skogsbruket, rennä- ringen och berörda förvaltningsmyndigheter. Samrådsgruppen har funktio- nen av central rådgivande och initierande instans för ett antal lokala sam- rådsgrupper.

Utan att det funnits särskilda bestämmelser om det har på flera ställen etablerats samråd mellan samebyar och kommuner. PBL har medfört ökade krav på kommunernas samrådsskyldighet vid upprättande av översiktspla- ner och detaljplaner.

Inom flera verksamhetsområden förekommer mer eller mindre institutio- naliserade kontakter eller samråd med samerna. Det gäller beträffande t.ex. naturvård, rymdverksamhet, militär verksamhet, vattenkraftsutbygg- nad och gruvdrift.

5. Skattefjällsmålet

När man skall utreda möjligheterna att stärka samernas rättsliga ställning i frågor som rör rennäringen är det givetvis av största intresse att få klarlagt vilken civilrättslig ställning renskötseln har enligt gällande rätt. Sådana klarlägganden gjordes av HD i skattefjällsmålet.

Målet gällde bl.a. om samerna framför staten hade äganderätten till de s.k. skattefjällen eller renbetesfjällen i Jämtland. HD ogillade samernas talan om bättre rätt men gjorde i domskälen viktiga uttalanden om sam- ernas rättsliga ställning.

Den samiska bruksrätten (eller renskötselrätten) är enligt HD en starkt skyddad bruksrätt av speciellt slag som ytterst är grundad på ockupation i förening med urminnes hävd. Bruksrätten är på samma sätt som äganderät- ten skyddad mot tvångsförfoganden utan ersättning.

Våra förslag om ändringar i bl.a. rennäringslagen bygger till stora delar på slutsatserna i skattefjällsmålet.

6. Samernas renskötselrätt

Vi föreslår att det skall framgå av rennäringslagen . att samernas renskötselrätt bygger på urminnes hävd, . att alla samer har renskötselrätt och 0 att renskötselrätten är en särskild rätt till fastighet

Genom skattefjällsmålet har det som nämnts klarlagts att samerna rensköt- selrätt bygger på ockupation i förening med urminnes hävd. Detta kon- staterande är av betydelse för de renskötande samernas ställning och trygg- het i sin näring. Det är också av betydelse för hela det samiska folket med hänsyn till att dess kulturtraditioner i så hög grad är knutna till renskötseln.

Vi anser att renskötselrättens ursprung är så betydelsefull att detta bör komma till uttryck i rennäringslagen.

Renskötselrätten, dvs. den speciella samiska bruksrätten, behandlas i lagstiftningen ofta, men inte alltid, som icke utgörande en särskild rätt till fastighet. Vi har emellertid funnit, främst mot bakgrund av uttalandena i skattefjällsmålet, att renskötselrätten är att anse som en särskild rätt till fastighet. Även detta förhållande bör klart framgå av rennäringslagen.

I vissa lagar av betydelse för utövandet av renskötselrätten finns be- stämmelser om vilka särskilda rättigheter som enligt den lagen skall anses utgöra särskild rätt till fastighet. De lagar som härvidlag utesluter eller inte omnämnder renskötselrätten föreslås ändrade i detta avseende.

Genom våra förslag torde en mer enhetlig syn på renskötselrättens ställ- ning kunna erhållas. Detta är något som ”stärker” rennäringens ställning, men som bygger på gällande rätt. Att en sådan enhetlighet i lagstiftningen kommer till uttryck borde underlätta bedömningarna och den formella handläggningen i de fall då samernas anspråk på skydd för renbetesmarker— na ställs mot andra rättighetsinnehavares anspråk på markutnyttjande.

Genom att samebyn är att anse som sakägare råder det t.ex. ingen tvekan om att samebyn måste höras innan beslut som medför intrång i rensköt- selrätten fattas.

7. De generella skyddsreglerna

Vi föreslår att det folkrättsliga skyddet för rennäringen skrivs in i rennäringslagen, NRL, och expropriationslagen. Vidare föreslår vi att bestämmelsen i 30 & rennäringslagen om förbud i vissa fall mot ändrad markanvändning kvarstår. Slutligen föreslår vi en generell regel om hänsynstagande till renskötselrätten.

Gällande rennäringslag saknar övergripande skyddsbestämmelser för ren- skötselrätten och för rennäringen. Det finns dock skyddsregler för vissa områden och speciella fall, t.ex. förbud mot ändrad markanvändning inom åretruntmarkerna (30 å) och mot avstängning av flyttvägar (94 5). Den omständigheten att ersättning skall utgå vid intrång innebär också en form av skydd.

Sverige har på folkrättslig grund förpliktelser gentemot samerna på olika sätt. Vi har i folkrättsbetänkandet redogjort för det skydd som samerna som urbefolkning och inhemsk minoritet har för sin kultur. Kulturvärnet inne- fattar också ett skydd för förutsättningarna för kulturen, såsom rennäring-

ens markutnyttjande. Sverige måste därför avstå från sådana ingrepp i naturen att de naturliga förutsättningarna för rennäringens fortbestånd äventyras. Detta folkrättsliga skydd bör komma till uttryck i rennärings- lagen, NRL och expropriationslagen.

Det folkrättsliga skyddet utgör givetvis endast ett minimiskydd. Andra överväganden kan tala för att skyddet skall vara betydligt mer omfattande.

Det grundläggande motivet för att år 1971 införa förbudet mot ändrad markanvändning i 30% rennäringslagen var att hindra markägaren ”att genom ensidigt handlande vidta åtgärder som gör värdefull renbetesmark oanvändbar som renbete". Vi anser att 30 i? inte blivit ett tillfredsställande skydd i detta avseende. Bestämmelsen i 30 å rennäringslagen bör emellertid trots den kritik som riktats mot den — kvarstå i princip oförändrad, eftersom den kan antas ha en viss preventiv betydelse när det gäller att förhindra intrång på åretruntmarkerna.

Utövandet av renskötselrätten fordrar ett ömsesidigt hänsynstagande. Detta förutsätter bl.a. att den som använder mark och vatten inom rensköt- selområdet är medveten om att renskötselrätten är en särskild rätt till fastighet som måste beaktas. Vi anser det angeläget att denna skyldighet att ta hänsyn till renskötselrätten fastslås i lag.

Ett naturligt sätt för en markägare att beakta den samiska rätten är att samråda med berörd sameby innan mer ingripande förändringar av mar- kens användning genomförs. Det frivilliga samrådsförfarande som redan etablerats uppvisar på de flesta håll också goda resultat.

8. De särskilda skyddsreglerna gentemot storskogsbruket

Vi föreslår att den som äger eller brukar mark inom renskötselområ- det inte får vidta mer omfattande skogsbruksåtgärder utan att påkalla samråd med berörd sameby.

På åretruntmarkerna föreslås samrådsplikten därutöver omfatta avverkningar som rör för rensskötseln särskilt känsliga områden.

Träffas inte överenskommelse vid samrådet får enligt förslaget åtgärden vidtas på Vinterbetesmarkerna om en månad förflutit från det samråd på— kallades, på åretruntmarkerna om en månad förflutit från det samråd på- kallades och skogsägaren därefter hos Skogsvårdsstyrelsen sökt och erhållit tillstånd till åtgärden.

Tillstånd skall ges såvida åtgärden inte medför bortfall av renbete som inte kan ersättas genom att alternativa betesområden utnyttjas eller omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renar.

Våra förslag om samråd m.m. gäller om parterna inte kommit överens om annat.

Som tidigare sagts är det storskogsbruket som för närvarande åsamkar rennäringen de största skadorna. Trots detta står rennäringen gentemot skogsbruket i realiteten helt utan skydd. De generella skyddsregler som vi föreslår innebär inte någon påtaglig ändring i detta förhållande. Att inne- havaren av en så stark rätt som renskötselrätten skulle stå utan reell möjlig- het till inflytande när underlaget för hans näringsverksamhet påtagligt för- ändras anser vi vara otillfredsställande utifrån såväl civilrättsliga som nä- ringsrättsliga utgångspunkter.

Enligt vår mening förutsätter ett sambruk av markerna utbyte av in- formation mellan företrädarna för näringarna. dvs. någon form av samråd. Därigenom skapas bättre förutsättningar för att bedriva näringarna effektivt och dessutom motverkas en polarisering av motstridiga intressen. En ömse- sidig förståelse för de båda näringarnas villkor torde också i ett djupare perspektiv komma att gynna relationerna mellan samerna och den övriga befolkningen i området.

Vi anser därför att man bör bygga vidare på de redan inledda samråds— formerna mellan skogsbruk och rennäring. Den omständigheten att det beror på Skogsägarens gottfinnande om samråd skall komma till stånd eller inte kan naturligtvis inte accepteras av rennäringen. Det måste därför tillskapas garantier för att samråd verkligen kommer till stånd när det rör sig om mer omfattande avverkningar. För dessa fall bör samrådsförfarandet lagstadgas i hela renskötselområdet. På åretruntmarkerna bör samrådsskyl- digheten därutöver omfatta alla avverkningar i för renskötseln särskilt käns- liga områden.

Den som bryter mot samrådsskyldigheten skall enligt vårt förslag kunna dömas till böter.

Under den tid samrådet pågår bör givetvis den aktuella skogsbruksåt- gärden inte få påbörjas. Vi föreslår därför ett avverkningsförbud under en månad. Tiden kan förlängas om parterna är överens om det.

Ett verkligt samrådsförfarande förutsätter att parterna är något så när jämställda. Detta kan sägas fordra att frågan om den aktuella skogsbruksåt- gärden skall få vidtas prövas av ett särskilt organ i de fall parterna inte kan komma överens i samrådet. På sikt bör också en sådan ordning eftersträvas inom hela renskötselområdet. Vi anser emellertid att frågan om ett till- ståndssystem på Vinterbetesmarkerna bör anstå eftersom det är svårt att nu överblicka konsekvenserna av en tillståndsreglering på dessa marker.

Vi föreslår att Skogsvårdsstyrelsen skall besluta i tillståndsfrågan. För att även rennäringsintresset skall bli tillgodosett skall emellertid för tillstånd till avverkning krävas att sametinget yttrar sig i ärendet. Skogsvårdsstyrelsens beslut skall kunna överklagas till Skogsstyrelsen och regeringen.

Tillstånd till en avverkning föreslås kunna vägras dels om avverkningen medför bortfall av renbete som inte kan ersättas genom att alternativa betesområden utnyttjas, dels om avverkningen omöjliggör sedvanlig sam- ling och flyttning av renar.

9. Renantalet

Rennäringslagen har brister vad gäller möjligheterna att komma till rätta med för höga renantal. Detta är en brist i lagstiftningen som bör avhjälpas alldeles oavsett om antalet renar för närvarande är för högt eller inte.

Den till lantbruksstyrelsen knutna rennäringsgruppen har nyligen före- slagit utökade sanktionsmöjligheter för att komma till rätta med otillåtet höga renantal. Däremot har gruppen inte föreslagit någon bestämmelse som gör det möjligt att kontrollera att de uppgivna renantalen är korrekta.

Avsaknaden av en sådan kontrollmöjlighet innebär svårigheter när det gäller att bland breda befolkningsgrupper i de områden där rennäring bedrivs få förståelse för förslag om stärkt samiskt inflytande i frågor om markanvändningen. Vi utgår från att en sådan kontrollbestämmelse införs och utformas i samverkan med de samiska organisationerna.

10. Upphävande av renskötselrätt

Vi föreslår att bestämmelsen om upphävande av renskötselrätt i 26 & rennäringslagen ersätts med en hänvisning till reglerna i expropria- tionslagen.

Enligt 26 & rennäringslagen kan regeringen förordna om upphävande av renskötselrätten för visst markområde, när området behövs för något av de ändamål som anges i 2 kap. expropriationslagen eller för annat ändamål av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Är området väsentligen utan betydelse för renskötseln, kan sådant förordnande meddelas så snart om- rådet behövs för allmänt ändamål.

Eftersom vi anser att renskötselrätten är en särskild rätt till fastighet föreslår vi att de regler tillämpas som gäller för expropriation av sådana rättigheter. Innehavare av renskötselrätt har enligt vår mening rätt till samma rättsliga garantier som andra jämförbara brukare av mark.

11. Ersättning för intrång i renskötselrätten m. m.

Vi föreslår att det i rennäringslagen införs särskilda bestämmelser om fördelning av rättegångskostnader i mål om ersättning på grund av skada på renskötselrätten.

I samband med att rennäringslagen infördes diskuterades frågan om en särskild ersättningsbestämmelse. Lagstiftaren överlät emellertid åt rätts- praxis att lösa frågan om skadeståndsskyldighet på grund av skada på renskötseln.

Frågan om ersättningsskyldighetens omfattning, beloppens storlek etc. har emellertid ännu inte lösts av rättspraxis eftersom frågor om ersättnings-

skyldighet endast i något fall kommit under domstolsprövning. Vi har därför övervägt att nu införa en särskild ersättningsbestämmelse. De svårig- heter att konstruera en sådan bestämmelse som förelåg när rennäringslagen infördes kvarstår emellertid. För att få fram erforderlig rättspraxis och alltså underlätta rättsliga prövningar har vi i stället valt att föreslå vissa ändringar till fördel för sameparten vad gäller bestämmelserna om fördelning av rättegångskostnaderna.

12. Upplåtelsefrågorna

Vi föreslår att yttrande från sametinget i vissa fall skall inhämtas innan upplåtelsefrågor avgörs.

Inom renskötselområdet förvaltas markerar ovan odlingsgränsen av lant- bruksnämnderna. Upplåtelsefrågorna hanteras inom lantbruksnämnderna av en särskild rennäringsdelegation, som har samisk representation. Vi föreslår att delegationen skall inhämta yttrande från sametinget om någon av de samiska ledamöterna motsätter sig upplåtelsen.

Det kan dock på sikt finnas skäl för att ge sametinget ett större ansvar för Upplåtelsefrågorna.

Samefrågorna inom regeringskansliet

Vi föreslår att samordningen av samefrågor inom regeringskansliet får fastare former. Ett särskilt samordningskansli för samefrågor bör övervägas.

Utformningen av samhällets åtgärder för att främja samiskt kultur— och samfundsliv måste bygga på en helhetssyn. Regeringen är ytterst ansvarig för den svenska samepolitiken. En framgångsrik samepolitik fordrar att arbetet med samefrågorna inom regeringskansliet organiseras på ett sådant sätt att regeringen kan få underlag för denna helhetssyn.

I regeringskansliet handläggs samefrågor inom de flesta departement. Det kan enligt vår mening ifrågasättas om den nuvarande interdepartemen- tala arbetsgruppen för samefrågor är ett tillräckligt instrument för att åstad- komma en effektiv samordning. Vårt förslag att inrätta ett sameting kan också leda till större krav på samordning och övergripande perspektiv. Ett samordningskansli för samefrågor bör därför övervägas. Det kan vara lämp- ligt att detta kansli förs till det departement som får ansvaret för sametinget.

Foto: Gun Margret Utsi

COAHKKÅIGEASSU

Sépmelaééat - davviriikkalas ålbmot

Säpmelaööat leat, goit min åigelogu råjis, orron Dawiriikkain ja Goalådatnjårggas. Sin bina muitaluwo sihke romalaå historja- öälliin ja davviriikkalaå gäldduin. Nu leat säpmelaöcat eallan Davviriikkain ovdal go dala davviriikkalaå ståhtat riegädedje.

Säpmelaéöaid lohku lea årvvoätallamiid rnielde gaskkal 50 000 - 75 000, 15 000 - 20 000 sis ellet Ruotas, 30 000 - 50 000 Norggas, 4 000 - 5000 Suomas ja sullii 2 000 Ruoéäas.

Säpmelaööain ledje oktavuodat ieiä davviriikkalaööaiguin juo vikin- gaäiggis. Gaskaäiggi (medeltiden) såpmelaööat vuvde duljiid daidda ja båkkubuwoje mäksit vearu Ruttii, Danmarkui-Norgii ja Ruååii, geat maid hålededje mearridanvuoigatvuoda, riikkalaå däsis, såpmelaéöajd ärbevirolas orrunguvlui. Almmolas oainnu mielde eai säpmelaecat ieia goassege ceggegoahtän stähta. Sämiservvodat lei rahkaduwon siidda vuodul, gos veagat ovttas johte bivdin- ja guolästanguovlluid gask- kas jagi molsaåumi rnielde. Marjit åiggiid siida cadnui barggustis ealuide ja öuovui daidda sierra guohtuneatnamiidda jagi molsaåumi rnielde.

1500 vuodalogus älggahuwui nuortaeatnamiid kolonisasuvdna, ålggus mearraguovlluin. Dadi rnielde go eatnandoallu viidanii sadde säpme- laeéat sirdit. Sattai därbu råddjet sämieatnama vuostä. Sämieatnama rädji, d 0 radji otnabeaivvi "Lapplandii", dårkkistuwui 1751. Rajiin ii lean jurdda hehttet kolonisaåuvnna, muhto suodjalit säpmelaéöaid måtolaévuodaid bivdimii ja guolasteapmåi. Stahtta arvvosmahtii kolo- nisaSuvnna gitta 1800 vuodalogu gaskamuddui. Dalle åviäuhuwogohte njuolggådusaid säpmelaeeaid suodjaleami dihte. Deahålepmosat leat njuolggädusat gilvinrädjäi jagi 1867 ja dat vuosttas boazoguohtun—

lahka jagi 1886. Gilvinräji jurdda lei ahte guovllut nuortalis ja dawelis dan räji galget leat varrejuwon säpmelaöcaide. Muhto rådji ii saddan dan verdde åvkin. Såpmelaööaide goitge otne duodaätuv- vojit nanumus rievttit råji dawelis dehje nuortalis. Jämtländdas lea dilli veahås ieiälagan.

Boazoguohtunlåhka sirrii sapmelaöcaid Ruotas boazodoallin ja eai boazodoalli säpmelazian, sirremus mas ain otne lea stuora våikku- hus. DuSSe säpmelaöéat geat leat miellahtut ovtta öearus 02201 fuolahit boazodoalu. Dairi såpmelaécian, geat leat sullii 2 500, leat maid muhtin ieiå vuoigatvuodat, o m (1 åSåit guoskivaééat bivdui ja guolåsteapmäi. Ieää såpmelaéöain geat leat eanatlogus, eai leat sierra vuoigatvuodat otnåbeaivvi famolas lagas. Sis lea leamas våigadeabbu doalahit ieiaset såpmelas ieädovddu ja olus leat njammasan dan ruota oktasaågoddåi. Dat guovlu gos otnåbeaivvi lea boazodoallu Ruotas lea oarjån Idre rajis golmmariikkat dihkkåi (Treriksröset) nuortas ja davvin Norgga rajis mearragättiide luksa. Guovlu lea, prinsiippalaöéat, juhkkojuwon 43 öerrui. Das lassin leat duovdagat Norgga räji lahkosiin, gos ruotabeal såpmelaööain lea geasiåiggi riekti bohccuideaset guoduhit. Namuhuwon guovllus ruotabeal leat muhtun duovdagat gos norggabeale sapmelaccain leat njulgosat dälveguohtumiidda.

Såpmelacéain lea ieiaset giella, nannojun eallinvugiineaset luonddu lahkosis, o rn d sierra sänit luonddu dahpahusain, maidda ruotagielas eai leat namahusat. Särnigielas leat mänga "giela" dahje "suopmana". Erohusat såhttet leat dakkarat ahte såpmelaöéat gudetge guovllus eai gulahala gaskaneaset. Såmigielas lei guhkes äiggi heajos dilli ruota skuvllas, mii diedusge lea hehtten giela ovdåneami.

Oktasas duogäZa ja giela dihte dovdet såpmelaccat davviriikkain ahte sii leat okta ålbmot. Riikaråjit leat sidjiide juoga maid vierråsat leat bäggen sin nala. Vaikko såpmelaöcat leat bidgejuwon njealji riikii ja vaikko sii leat härjånan ieågudet riikka diliide, gävdnojit objektiivalaå äkkat årvvostallat såpmelaöcaid okta ålbmogin. Sii leat birgen doaladit gielaset, ealahusaset ja maiddåi buori muddui arbevirolaå kultuvrraset. Muhto eahpikeahttå lea nu ahte sii, jus boahttevaå äiggiide galget gävdnot ålbmogin davviriikkain, därbbaåit ieägudet lagas doarjaga dain stahtain gos

ellet.

Såpmelaééain davviriikkain lea oktasaäbargu earret ieia barggus Sämirädis mänggalägan sämipolitiikkalas åååiin ja Såmi Instituhtas gaitlågän kultuvraäååiin. Säpmelaccat dovdet maid nanu oktavuoda earnialbmogiin ieää riikkain. Stuora lohku eamiälbmogiin leat olin ovtta gaskariikkalas orgänas, World Council of Indegenous People (Eamialbmogiid Måilmmiräddi), gos såpmelaééat leat miellahtun.

Almmolaööat dohkkehuwon mihttomearri eamiålbmot såtnåi ii gåvd- no, såhttå leat danin go eamiålbmogiin leat nu sierralägan dilålaå— vuodat. Sis lea oktasaöcat o m (1 dat, ahte sii ledje ovtta vissis guovllus ovdal daid, geat dal leat eanetlogus orrume doppe ja sin geavaheapmi luonddoriggodagain ja sin kultuvrralas ärbevierut leat ieäälägänat go otnabeaivvi eanetlogu orruin.

Min bargoéilgehus ja doaibma.

Ulbmiliid rnielde rnii galgat öielggadit makkår lassedärbbut säpme- lacéaid dilli eamialbmogin såhttä buktit. Dan cielggadeami boadus galga barggomet rnielde leat vuoddu mas mii ålggahit guorahallama ja arvvoåtallamiid. Dåsa gulla dasto mii bargoéilgehusas daddjo; ahte ålbmotriekti éuohcå såpmelaööaid dilläi.

Ieia valdobarggut leat guorahallat makkär mätolaåvuodat leat nannet såpmelaöéaid rievtti arvvu åååiin mat gusket boazoealåhussii, buktit arvalusa makkar dårbu lea albmotvålljejuvvon orgånii mii ovddasta visot säpmelaöéaid ieSgudet åSSiin ja buktit dakkär evttohusaid ahte samegiella seaillohuwo ja suodjaluwo. Jagi 1986 buvttiimet cielggadeami Såpmelaécaid albmotrievttålaä dilli ( sou 1986:36). Öielggadeapmi, mas eai leat evttohusat mat gusket vuoddolahkii, buktui ovdän danin go håliideimmet addit ollislaå gova älbmotrievttälas njuolggådusaide, mat vårra guoskkale säpmelaöcaide, ja dat buktui ovdan maiddai danin ahte addit duogåia min boahttevaå evttohusaide.

Dan eilgehusa väldoåSSit gusket eanemusat boazodoalu suodjaleapmåi ja säpmelas albmotvalljejuwon orgåna vuoddodeami måtolaävuodaide.

Ieiä aääit maid giedahallat leat jus såpmelaccat galggale namuhuwot vuoddolågas ja jus lea dårbu sierra samelåhkii. Såmigiella boahtå giedahallot min loahppacilgehusas.

Mis lea ävkkälas oktasaäbargu Norgga sapmelaöéaid vuoigatvuoda guorahallamiin ja sämerievtti guorahallamiin Suomas. Oktasaåbarggus leamas erenoamas vaikkuhus åssis mii guoskå ålbmotvälljejuwon sami organii. Suomas lea gavdnon dakkar mänga jagi, sameparlameanta, ja mannil evttohusa, sami vuoigatvuoda guorahallama bealde, lea dal norgga stuorradiggi 1987 mearridan vuoddudit seammalågånaå orgåna Norgii, sämedikki.

Min älgehusa våldosisdoallu leat öuovvovaå ärwoåtallamat ja evttohusat.

Såpmelaécaid sierra dårbbut ålgoälbmogin

Mii leat ieägudet vuoduin geahöéalan öilget daid därbbuid mat gärtet säpmelaceaide ålgoalbmogin ja gåvnnahan ahte vuddolas dårbbut leat öuovvuvaöcat:

' Doarjja såmi kultuvrii ja sämegillii.

' Sihkkaraston matolasvuohta geavahit eatnamiid ja caziid sapmelas ealåhusaide.

' Väikkuhusmätolaåvuohta meannudemiin mat gusket såpmelacöaide ja sin servvodateallimii.

Såpmelaöcaid vuddolaä dårbbut ålgoålbmogin leat leamaå vuoddun min årwoStallamiidda ja evttohusaide dan öilgehusas.

Vuoddolåganjuolggådus

Mii evttohit ahte säpmelaööaid sierra dässi öearddalas unnitlohkun ja älgoälbmogin Ruotas boahtä oidnosii rådde- husa cilgehusas.

Raddehusa cilgehusa 1 kap. 2 & ujealjät oasis daddjo ahte öearddalaä, gielalas ja oskkolas unnitloguid måtolaSvuohta seaillohit ja ovddidit ieiaset kulturvra- ja servvodateallima galggalii dorjo- juwot. Säpmelaööat leat dakkar unnitlohku rnii oaivvilduwo dån njuolggådusas. Muhtu earniälbmogin ieäaset eatnamis sis lea sierra båiki unnitloguid gaskkas. Manni! ovttamielalas cealkåmusa riika- beaivvis dat mielddisbukta ahte go servvodat hukse dåkkar doarja- giid såmekultuvrii dasa ferte maiddäi addot sadji ieiå årvvoåtal— lamiidda go dat mat leat iela unnitloguid våras Ruota servvodagas. Min oaidnu lea ahte Ruota geatnegasvuodat albmotn'evtti bealis såpmelaécaid vuosta dagaha ahte säpmelaccaid sierra dilli min riikka unnitloguid gaskkas deattuhuwo lasähusain namahuvvon njuolggådusas raddehuséilgehusas.

Såmelåhkn

Mii evttohit sierra låga såpmelaööaid diliide, sämelåga. Dat låhka sisdoalla njuolggädusaid got ovddidit såmi kul- tuvra- ja servvodateallima, ovddimusat dåt galgä dahkkot representatiivalas, albmotvälljejuwon sämi orgåna - sämedikki bokte.

Säpmelaécaid bäiki algoålbmogin ja cearddalas unnitlohkun Ruotas suodjaluwo muhtun muddui ieégudet lägaid ja njuolggädusaid bokte. Muhto dat duSSe gehöcet bearräi erenoamas diliid ja sierra osiid servvodateallimis. Viidat njuolggädusat sami kultuvra - ja servvodateallirm'i väilut. Danin rnii evttohit samelaga mas leat muhtun viidat njuolggädusat. Visot njuolggädusat mat gusket såpmelacöaid diliide eai mahte cohkkejuwot ovtta låhkii. Darkileabbu lägat fertejit maid boahttevas aiggis gävdnot sierra njuolggådusain.

Mii evttohit ahte såmelähka alggahuvvo dasseöilgehusain gos daddjo ahte sapmelaöeat leat älgoälbmot ja öearddalas unnitlohku Ruotas. Njuolggädusas öilgejuwo viidåseabbut dat assa mat addet hämi såmiålbmoga ieSdovdui, namalassii ieiaset kultuvra, mii earret ieäa sisdoalla ieiaset giela ja ieiaset ealåhusaid.

Lågas galgä maiddai celkojuwot makkar geatnegaävuohta positii- valas sierra giedahallamii sapmelaöeaid vuostä servvodagas lea Ruota geatnegaåvuodaid cada. Säpmelacöaid ålbmotrievttålaå dilli öilgehusas mii leat buktan ovdan maid dat positiivalas sierra giedahallan ålmbotrievtti rnielde såhtta gåibidit, man viiddis dån doarjaga eavttut leat j n a. Vuosttaiettiin rnii håliidit öujohit dan éilgehussii. Öoahkkaigessojuwon daddjo earret ieiä nä (5.166):

Nu ferte Ruotta älo geahécat bearrai ahte därbbaSlaä navcéåt sihkarastojuwojit sami kultuvrra seailloheapmåi ja ovddideapmäi. Dat ferte valdojuwot vuhtii sihke lagain ja rivttiid geavahearnis. Dat ferte maiddäi våldojuwot vuhtii hålddahusain ja callingottiin, sihke riikadäsis ja båikkälaööat.

Nu galgå dalle lagas gävdnot njuolggädus mii geatnegahttå eise- valddiid väldit vuhtii ahte säpmelacéaid måtolaävuodat doalahit ja ovddihit ieiaset kultuvrra ovddiduwo. Loahpalaå ovddasvästådus dåsa galgå leat stähtas. Eanäé oassi dån evttohuwon såmelågas sisdoallä njuolggädusaid såpmelaöcaid ålbmotvålljejuvvon organii, såmediggåi, man mii evttohit galgå vuodduduwot.

Cilgehus sapmeiasvumii Mii evttohit ahte såmelåhka galgå sisdoallat öilgehusa man rnielde lägain daddjo ahte såpmelas lea dat guhte ieä atnå ieias säpmelaäian ja ahte lea jåhkkehahtti

1. ahte lea oahppan sämegiela vuosttas giellan,

2. ahte juobbä su vänhemiin, åhéi dahje eatni vänherniin leat oahppan såmegiela vuosttaS giellan dahje,

3. ahte juobbå su vanhemiin lea dahje lea leamas mielde jienastuslogus såmediggäi.

Eaktun samedikki vuoddudeapmåi lea ahte lagas eilgejuvvo guhte rehkenastu säpmelaiian. Odne ii gavdno viidaseabbu dohkkehuwon

öilgehus. Min evttohus cuowu Norgga ja Suoma riikkaid eilge- husaid. Evttohus vuolgå subjektiivalaå vuodus - olmmoä galgå ieä atnit ieias såpmelazian - ja objektiivalas vuodus - oktavuohta samigillii. Fuomäåahtti lea ahte dat öilgehus ii doala deaivasa ålo. Dat duSSe doallä samelåga geavaheamis.

SMR!

Mii evttohit ahte albmotvålljejuvvon sami orgåna vuodduduwo, samediggi, mii ovddasta sami ålbmoga Ruotas ieågudet oktavuo- dain

1. Dårbu såmediggåi

Odne leat sapmelaöeain nanu organisaåuvnnat geat måhttet ovddastit såmi äSSiid ieSgudet oktavuodain. Muhto dattege gävdnojit månggat bealit manin representåtiivalaä ålbmotvålljejuvvon sami orgåna galg— galii ceggejuwot. Mii leat cilgen oainnuideamet dån därbbu birra cuowuvas gävcci cuoggäin.

1. Representatiivalaå ålbmotvalljejuvvon sami orgäna, mas lea ålmmolasrievttalaå dåssi mielddisbuktä dohkkeheami sapme- laééaid årwus sierra ålbmogin.

2. Säpmelaccain lea albmotrievttalas doarjja dasa ahte ieia oaäiut mearridit ieiaset kultuvrralas ja nu maiddäi muhtun muddui ealahuslas ovdaneapmäi. Eaktun dasa lea lesstivre- jupmi muhtin muddui ja organa gos sahtta cadahuwot.

3. Ruota säpmelaöcat därbbaåit oktasas orgåna gos giedahallet sämiåååiid ja gos addet hämi sami politiikii. Dåt vårra da- gaha ahte boahtå gavdnot oktasas säpmelaä oaidnu ieägudet åääis ja movttiidahtta sågastallama sihke såpmelacéaid gaskkas ja ieiä servvodagas.

4. Viidåsit vakäumii såpmelaééaid njulgosiin eatnamiidda ja öåziide lea eaktu ahte gåvdno sierra orgåna mii såhttä leat rnielde servvodat åiggabarggus ja bearräi geaheöat ahte säme-

assa våldojuvvojit vuhtii.

5. Eisevålddiid ja ieiå oktavuodain lea varra buorre säpmelaé- caide jos sii ovddastuwojit orgänain mii lea representatii- valaä oppa sämiälbmogii. Lea maiddäi buorre eisevålddiide geat nu lähkåi såhttet leat vissåsat das ahte dieduid maid oäot säpmelaééain duodain buktet ovdan sami ålbmoga dähtu.

6. Ålbmotvalljejuwon sami orgäna lea rnielde das ahte lasidit iesdovddu ja oktavuodalaådovddu sapmelaccaid gaskkas. Ovdamearkka dihte dat sahttä mielddisbuktit lassi doaimmaid ja bargguid såmiservviide.

7. Davviriikkalaöéat gåvdnojit nanu åkkat vuoddudit ruotabeal sami albmotvalljejuwon orgåna, danin go dåkkär juo gåvdno Suomas ja lea mearriduwon vuodduduwot Norggas. Dåkkår riikasaä orgånat leat oalle deahålaéöat davviriikkaid Såmerådi årvui.

8. Såmi orgäna mähttå positiivalaééat dagahit dan ahte bemstupmi sami aSSiin ruota älbmogis ja mediain lassäna. 2.Sämedikki doaimmat Mii evttohit ahte samediggi galga bargat dohko guvlui ahte sami kultuvra- ja servvodateallin seaillohuwo ja ovddihuwo. Sämedikki bargguide gulla

1. mearridit got juohkit ståhta doarjagiid ja rudaid sämi foanddas sami kultuvrii ja sami organisaåuvnnaide ja maiddai juohkit ieäå ruhtagälduid mat bohtet såpmelaööaid oktasaå geavaheapmåi,

2. valdit oasi servvodaga aiggabarggus ja nu lahkai våkäut ahte sapmelaöcaid dårbbut valdojuwojit vuhtii ja geaheeat bearrai ahte boazoealåhusa ååsit våkSojuwojit eatnamiid ja cåziid geavaheamis,

3. juohkit dieduid sapmelaå diliid birra ja säpmelaeéaid bäikki birra servvodagas,

4. älggahit doaimmaid ja evttohit bargguid mat ovddidit sämi kultuvrra, ja

5. bärgat ovttas ieiä eisevålddiiguin ja servvodat orgånaiguin ja buktit ovdan oainnuid ääsiin mat gusket sapmelaöcaide.

Viidåseabbut mii evttohit ahte samediggi galgä välljet säpmelas åirasiid sämefoandda stivrii ja Sämeskuvlastivrii. Nugo säga- dolliid ja vårresagadolliid.

Min bargoöilgehusas deattuhuwo ahte odda såmi orgånii eai galgga lasihuwot konstituäonålalaå (vuoddolågalaå) mearridanvalddit, o m (1 riekti leat mielde lahkacällingaialdagain. Dakkår ortnet ii livööe soahpan daidda prinsiipaide mat leat råddehus harni vuolde. Bargoéilgehusa rnielde ii galgga manggelägan ortnet rnii sisdoallå gieldinrievtti hälddahusa mearrådusaide äsahuvvot.

Mii leat vuolgån das ahte daid rajiid siskabeal mat leat bargo- öilgehusas nannet såpmelas våikkuhanmätolaåvuodaid mearradusaide mat gusket såpmelaöcaide ja sami servvodateallimii.

Nugo mii leat älgen vuosttas loahppaeilgehusas gavdno älbmot- rievttalas doarjja dasa ahte säpmelaééain lea riekti "kultuvralas åutonomii (ieåstivrejupmäi)". Danin lea ge lunddolas ahte sämediggåi addo ovddasvastädus såmi kultuvraååsiin.

Jagi 1971 råjis lea stuorimus ovddasvåstådus ruhtajuolludemiide såmi kultuvrii samefoanddas ja foandda kultuvraossodagas.

Foanddas boahta ruhta mainna galga ovddidit ja doarjut boazo- ealähusa, sami kultuvrra ja sami orgänisäåuvnnaid. Manni] evttohusa samefoandda stivrras råddehus nanne man olu ruhta oaziu juhkkojuwot såmefoanddas.

Sämefoandda kultuvrajuogus mearrida got samefoandda ruhta såmi kultuvrii ja sami orgänisaåuvnnaide galgä juhkkojuwot. Dasa lassin

juohkå kultuvrajuogus ståhta juolludemiid sami kultuvrii. Sämefoanda lea ståhtalaå eisevaldi. Foandda stivrras leat guhtta lahttu maid råddehus namuha. Golbmasa dain valljejit sami orgånisaäuvnnat. Sämefoandda kultuvrajuhkosis leat golbma lahttu ja guovttis dain leat namuhuwon säpmelaöeaid bealis.

Min mielas orro lunddolas ahte gulla sämediggäi vålljet daid golbma lahttu sämefoandda stivrii ja sin gaskkas valljet sägadoalli ja värresägadoalli. Nå lahkai oiiot såpmelaccat loahpålas vaikkuheami foandda stivrii ja stuorit ovddasvåstädusa daid rudaid geavaheamis.

Min mielas galggalii samediggi våldit badjelasas ovddasvästådusa got juohkit daid rudaid mat bohtet såmefoanddas sami kultuvrii ja såmi orgånisaSuvnnaide ja maiddåi stahta doarjagiid sami kultuvrii. Dåt rnielddisbukta loahpalas ovddasvåstadusa doarjagiid ektui såpme— laécaid organisaåuvnnaide ja ieågudet doaimmaide sami kultuvra- eallimis, o rn d vuosålmas (teahter), musiika, girjjålaåvuohta, mediat (radio, TV, åvviissat jnv), girjerädjosat, daidda, duoddji, museat, kultuvramuittuid dikåun, gielladikåun ja vuosahus doaimmat.

Lea diehttelaå ahte såmedikki ovddasvästadus sami kultuvraååäiin ii galgga bissånit dasa ahte mearridit äåsiin got juohkit doarjagiid. Sämediggi galggalii maiddåi duodalas doaimmaid bokte bargat dan guvlui ahte nannet såmi kultuvrra. Mii evttohit ahte sierra öällo- juwo samelågas ahte dikki bargu lea ålggahit doaimmaid ja evttohit bargguid mat ovddidit sami kultuvrra. Viidåseabbot galgå gullat såmediggäi ahte ovttasrådiid ieiä eisevålddiiguin ja servvodat- orgänaiguin kultuvrabirrasa siste bargat ovttas ja buktit ovdan oainnoset gaäaldagain mat gusket sami kultuvrii.

Riikkabeaivi lea mångii cealkän ahte såpmelaöcat, nu guhkä go sii ieia häliidit, galget skuvlavazzimis sähttit valljet guovtti seammadåssåsaå oahpåhusgeainnu gaskkas, namalassii såmeskuvlla ja dåbålaå vuoddoskuvlla gaskkas.

Såmeskuvllat jodihuvvojit sierra Sämeskuvlastivrrain man callingoddi lea Johkamohkis. Såmeskuvlastivrras leat, Såmeskuvla njuolggädusa rnielde, ovcci äirasa geat leat vålljejuvvon räddehusas, Vidas sis leat säpmelaécaid ovddasteaddjit.

Min mielas galggalii samediggi muhton muddui mähttit vaikkuhit daidda oahpahusgaialdagaide mat leat nu deahålaéöat såpmelaceaide. Danin mii evttohit ahte såpmelaä åirasat Sämeskuvlastivrras, nugo sagadoalli, vålljejuwo sämedikkis.

Lea fuomåäanveara ahte sämediggi, eisevåldin mas leat erenoamaå mahtut såpmelaeöaid dilis, diehttelas galgå oaiiut guovddää saji boahtte åiggi sämeoahpahusa häbmemis.

Dat eilgejumit mat gusket boazodoalu rievtti juridiikalaå håpmåi mat leat dahkkon Alimus Duopmoåsahusa duomu bokte vearroduottar- äääis - ja mat eai gåvdnon dalle go boazodoalulåhka dohkkehuwui- ja dat geatnegaävuodat mat ruota stähtas leat älbmotrievtti ektui dagahit oktasaöcat dakkar dili mii mielddisbuktä boadosin ahte säpmelaöéaide galggalii miedihuwot nannosit ärvu go dal lea gazäldagain mat gusket eatnamiid ja éåziid geavaheapmåi.

Dät sahttä dahkkot sierra suodjalannjuolggådusaid bokte lågain, ja säpmelaöéaid orgänaid våikkuhanmåtolaåvuodaid bokte mearrådusaid dahkarnin.

10 kap. mii evttohit mänggaid njuolggadusaid maid bokte nanne boazoealåhusa dili. Das evttohuwo såmediggi oaziut deahälaå oasi.

Min evttohusa rnielde stuorit meahcceåiolahagat ja cuolahagat eatnamiin mat leat deahålaöéat boazoealåhussi eai oaéöo dahkkot eatnamiin gos boazoealåhusa riekti lea birrajagi öearuid rniediheami haga, jos luonddosuodjalanstivra ii atte lobi dakkår cuollamiidda. Evttohusa rnielde ferte meahccesuodjalanstivra dalle vieääat oainnu sämedikkis ovdal go lobit addojit dåkkår ääåiide. Jus galgå vuhtii väldit dåid äsäiid unna äigemeriid siste Sadda däbålaécat nu ahte stivra oaiiu buktit oainnu såmedikki ovddas. Dalle samediggi oaiäu remissaasahusa arvvu man de ferte valdit vuhtii. Daiguin erenoamas dieduin mat såmedikkis leat asäiin mat gusket boazodoalu diliide ja eavttuide bohtet diedusge samedikki oainnut leat deahalaccat dalle go dåkkår lohpiaddin åååit giedahallojuwojit. Dalle go darkileabbu aigagat dahkkojit galget, 5 kap. 20 & AHL (Äigga-ja Huksenlaga, motagiel oanådus lea PBL-Plan-och Bygglagen) mielde guoskkivaå éearut oiiot mätolasvuoda rädehallarniidda. Mii evttohit ahte

suohkanat galget våldit sealväi makkar oaidnu såmedikkis lea ovdal go åigga mearriduvvo, jus oktage dain cearuin geasa dat guoskä nu gåibida.

Dasa lassin mii evttohit ahte samedikki oaidnu galgå gåibiduwot boazoealahusdelegaåuvnnas go lea jearaldat lohpiaddirniidda boazo- doaloläga 32 & geahcéaleamis, jos soamis boazoealåhusbargi gii lea delegaåuvnnas vuosttilda dakkår lohpiaddima ja gåibida ahte same- diggi galgå oaziut buktit oainnus ovdan.

Galggalii maiddåi muduin leat såmediggåi bargun leat mielde servvo- daga åiggabarggus ja vakåut ahte sapmelaöeaid därbbut eatnamiidda ja éåziide ieäaset ealåhusaide väldojuvvojit vuhtii. Såmediggäi gulla erenoamåiit ahte geaheeat bearråi boazoealahusa dårbbuid äiggagiid rähkademiin ja eatnamiid ja éåziid geavahearnis.

Ståhta ja gieldda eisevålddit galget mähttit räddehallat visot åååiin mat gusket såpmelaööaide. Såmediggi galgä maid måhttit leat remissaasahus ja buktit oainnus iesgudet ässiin. Datte lea maiddåi deahälas ahte såmediggi doaimmaha ieias åååiid ja buktä gaialdagaid ovdan. Såpmelaccain leat ovddasteaddjit iesgudet stahtalas eaise- vålddiin ja orgänain. Muhturniid sis såhtälii såmediggi vålljet. Ieiä beliin sii galggale namuhuwot råddehusas såmedikki evttohusa mielde.

Mii håliidit deattohit ahte samedikki barggut eai sähte leat fästa agebeaivåi. Nugo mii oaidnit lea lunddolaä ahte såmediggi guhkit aigåi oaiiu viidåt geatnegaävuodaid. Okta däkkår bealli sähttå leat meannudit bivdin- ja guolästuslobiid ståhtä eatnamiin gilvinråji daväbealde ja boazoguohtunduoddariin.

3. Såmedikki orgåniseren ja idåt.

Såmedikki alirnus organas, ollesöoahkkimis, galget min oainnu rnielde leat 31 airasa, namalassii seamma lohku go unnimus gielddaid olles- coahkkimis. Das galget unnimusat leat guokte fästa éoahkkima jagis ja dalle galget earret ieiå valljet äirasiid lavdegottiide ja stivrraide ja giedahallat ruhtadoalu. Dat galga maiddai mearridit viidät bargo- geainnuid doaimmaide.

Beaiwålaä doaimmat galget jodihuvvot stivrras mii lea valljejuwon samedikkis. Min evttohusa mielde stivra galga giedahallat åååiid ja buktit ovdan oainnuid åååiin mat galget giedahallot såmedikkis. Stivra galgå maid fuolahit ekonomalaS halddaSeami. Dat galgå maiddai dahkat duohtan såmedikki mearrådusaid ja muduin öadahit daid bargguid ja doaimmaid maid såmediggi addä stivrii.

Stivrras galget leat gaskkal gieia ja ovcci äirasa. Lea vuogas ahte stivra vålljejuvvo ollesöoahkkima åirasiid gaskkas.

Såmediggi galgå muduin deavdit daid låvdegottiid ja stivrraid mat därbbaäuwojit giedahallamiidda, hålddaåeapmai ja doaimmaid cada- heapmai. Dåkkår lavdegottit sähttet earret ieZä leat ealåhus- lavdegoddi, kultuvralavdegoddi ja giellalävdegoddi. Dåidda låvde- gottiide ferte samediggi mearridit sierra bargoortnegiid. Sämediggi sähttä maiddai dårbbasit sierra välgalävdegotti.

Ieia låvdegoddi mii min mielas galga valljejuvvot såmedikkis lea guovddää vålgalävdegoddi. Dan doaibma lea fuolahit vålljerniid sämediggåi.

Darbu sierra guovddås vålgalävdegoddai boahtä das ahte lea evtto- huwon ahte såpmelaööat ieia galget oaäiut valdoovddasvåstadusa säme- dikki vålggaide. Månggain åäåiin ferte datte guovddås välgalävdegoddi raddehallat guovddäs vålgaeisevälddiiguin- namalassii riikka vearrodoaimmahagain.

Guovddäs vålgalåvdegoddi vallje das bäikkalas välgalåvdegottiid, ovtta juohke valgaguvlui. Mii guoska callingotti orgåniserema håpmernii såhttå vuordit ahte dårbbaåuwo okta öållingotti hoavda, okta ekonomalaä hoavda, guokte ealåhusäååiid meannudeaddji, guokte meannudeaddji kultuvra- ja giellaäSSiin, guokte öällingotti bärgi ja okta virgi jorgaleaddjin ja dulkan, namalassii oktiibuot ovcci virggi.

Sihke säpmelas oainnu rnielde ja ieia servvodaga oainnus livécii buorebut addit sämediggai stahta eisevålddi ärvvu. Dat njuolggådusat mat mearridit stahta eisevalddiid doaimmaid boadale dalle maiddai geavahuwot sämedikkis.

4. Vélggat samediggåi Såmedikki vålggat Earret ieiå evttohit ahte såmedikla' åirasat vålljejuwojit såpmelaåöain geat onot Ruotas njuolgavålggaid bokie ja maid propors'uvnnalas' välgasystema mielde,

Ruotta juhkkojuwo guhtta vålgaguovlluide såmedikki vålggaide,

såmedikki vålggat dollojuvvojit juohke goalmmåt jagi seamma a'iggi go girkoollesäoahkkima vålggat leat, ja

våldooasit vålggain hälddafuvvojit såpmelaöc'ain.

Mii leat vuolgån das ahte såmediggi galgä leat representåtiivalas oppa sami ålbmotjovkui Ruotas ja ahte valggat galget cadahuwut demokråhtalas ortnega mielde. Mii leat geahöealan dahkat vålga- systema nu alkin go måtolas. Mänggain osiin leat (Suwon ruota suohkanvälganjuolggadusaid.

Go galgå geahcöat bearråi ieSgudet riikka osiid airrasovddasteami galgå riika juhkkojuwot vålgaguovlluide. Välgaguovlluid juohkin galga, hålddaSeami sivaid dihte, éuowut leana räjiid, ja Norrbottena leanas suohkanräjiid. Dain sierranas valgaguovlluin galggalii leat sullii seamma olmmoålohku. Vålgaguovllut galget loahpalaöcat heaivehuwot säpmelas guovlluid rnielde maid såhttå vuohttit ealähusain, suopmaniin ja ieiås. Sierra oarjån valgaguovlu därbbaäuvvo daidda säpmelaööaide geat leat guoddän såmeeatnama. Mii evttohit guhtta vålgaguovllu:

I. Håpärånddi, Galäsa, Giruna, Båjila, Överkalixa ja Övertorneå suohkanat,

2. Suddåsa, Våhcira , Johkamohki ja Julevu suohkanat,

3. Ärjjätluovi, Ärvvesjåvrri, Bituma ja Älvsby suohkanat, 4. Västerbottenaleana,

5. Kopparberga, Gävleborgga, Västemorrlåndda ja Jämtländda leanat,

6. Iezä guovllut riikkas

Juohke valgaguovllus galget leat unnimus guokte äirasa vai båikkålaå oainnut vissåsit bohtet ovdan.

Mii evttohit proporåuvnnalaå vålgasystema. Proporäuvnnalas vålggaid vuoddun lea älkit daddjon ahte ieågudet bellodat dahkå listtu evttohuwon åirasiiguin. Bellodatvuoddudeapmi ii gåvdno säpmelaeéaid gaskkas. Muhto dan sadjäi gävdnojit riikaorgånisaäuvnnat main leat progråmmat mat muhtun muddui sulästahttet politiikalaå bellodagaid. Jos dat Odda orgåna galgå måhttit ovddastit visot säpmelaööaid dat galgä leat nu huksejuwon ahte maiddåi unnit sami orgånisaäuvnnat galget mähttit evttohit ieiaset airasiid. Mii evttohit ahte vålgabähporis fertejit unnimus gåvdnot golbma nama.

Mii eat evttot manggelågån "eavttu gos orohat lea". Kändidåhtta såhttä datte geahööalit valljejuvvot vaikko makkar vålgaguovllus. Muhto son ii oaeco leat kandidahtta eanet go ovtta välgaguovllus. Siwan dåsa lea ahte mii eat hålit vuoddudit manggelagån öäliheami bellodagaide. Das lea dalle dat earru mii guoskä dåbålas ålmmolaå- vålggaide ahte kändidåhtta oaiäu duåse leat rnielde ovtta valgalisttus. Diedusge dat geahpida rehkenastima ja mändåhtaid juohkima. Boadus dåkkär oainnus boahtå Saddat ahte mii eat evttot manggelägän liige- måndähta.

Mii evttohit ahte såmedikki vålggat galget dahkkot seamma åiggi go girkoolleséoahkkima valggat, namalassii goalmmät sotnabeaivvi golggotmänus. Mändähtaäigi åirasiidda samidikkis äaddä golbma jagi seamma go ieiä välggain Ruotas.

Dat guhte åigu jienastit samedikkis ferte diedihit ieias same-

välgalävdegoddåi vålgaguovllustis. same valgalavdegoddi galgä dalle mearridit jos dat guhte lea almmuhan galgä boahtit rnielde jiena- stanlistui. Dåt sisdoalla earret ieia årvvoätallama lea go son såpmelas vai ii. Såmi vålgalavdegotti mearradus sahttå våidaluvvot guovddäå vålgalavdegoddai guhte lea råhkadan sami jienastanlisttu. Dat guhte lea rnielde jienastanlisttus ii dårbbaä almmuhit ieäas samevålgalåvdegoddåi manit valggaide.

! ri ] illi 1. Dilit boazoealähusas

Mii diehtit ahte sapmelaöeain juo 800-cuodi jagiin lei ordnejuvvon boazodoallu, vuoddudowon systemahtiikalaä eanangeavaheapmåi. Maiddåi otnåbeaivvis lea boazodoallu guovddaZis säpmelaeeaid ealli- mis, vaikko unnitlohku samialbmogis barga ealahusas.

Boazodoaluguovlu lea sullii golmmat oassi Ruota viidodagas. Danin ferte boazoealähus doaibmat balddalaga ieia ealähusaiguin ja ieiä eanangeavahanvugiin. Lea öielggas ahte nakkut Saddet boazoealåhusa beroätumi ja ieiä beroSturniid gaskkas. Muhtomiin fertejit såpmelac- eaid oaidnu vuollanit ieiä berostumiid dihte. Vuddolas eaktun boazo- ealahusa seailluheapmåi lea goit ahte såpmelaööaid riekti geavahit eatnamiid ja éåziid ieiaset ja bohccuideaset ealåhussii våldojuvvo vuhtii ieiåin go geavahit eatnamiid ja caziid.

Boazoealåhusa eanandårbbut stivrejuwojit viiddes oktavuodas bohcco, olbmo ja birrasa gaskkas. Ieågudet lågan guohtunlåidumiin leat ieågudet deahalas bealit boazoealahusjagi iesgudet äiggis ja danin eai sähte molsaäuwot. Danin johtet ealuiguin jahkåsaccat Norgga riikka räji guovllus, luksa lullimehciide ja muhtin éearut gitta mearragät-tiide. Johtolagat såhttet leat 30 - 40 miilla. Johtimat geasse- ja éakcalåidumiin duoddariin dålveeatnamiidda dähpåhuwa golggotmänus juovlamannui. Giddajohtimat alggahuwojit cuonomänus ja eearrogeiiide ollejit guottetåigåi miessemånus. Geassemänus borgemännui guhtot ealut geasse- dehje guovdogeasseeatnamiin, gos maid leat mearkumat. Jagi deahaleamos njuowamat leat eakcamånus, ovdal dehje jodidettiin öakcaguohtuneatnamiidda.

Boazoealahus därbbaäa lihkakeahttes eatnamiid. Muhtin åiggiid lea ealahus earenoamas hearki rafehemiid vuostå.

Giddat dårbbaåit guotteteatnamat rafi vai njoallun lihkostuwä. Geasseäiggi leat dat buoremus guohtuneatnamat ja mearkunguovllut mat därbbaäit rafi. Öaköaöuohkkenbarggut njuowarru'idda ja johti- miid dihte sisdollet osiid gos räfeheamit sahttet mielddisbuktit ahte mänggaid vahkuid cuohkkenbarggut fertejit dahkkot nuppädis. Maiddai dälvit bohccot dårbbaåit guohtunråfi. Jos bohccot rafehuv- vojit dalveguohtumiin sii såhttet heaitit guohtumis ja biedganit. Dat dåhpåhuwå earenoamaiit giddadalvvi dehje heajos guohturnin.

Dalveeatnamat leat deahäleamos eatnamat boazoealahussii. Dalveeatnamiid viidodat mearrida man stuora ealuid guottäle. Boazo- ealähus Ruotas jodihuwo eanåå Norrbottena leanas, Västerbottena ja Jämtländda leanain ja muhtin guovlluin Kopparbergga ja Västemorr- låndda leanain. Davvil ja nuortal nu gohöoduvvon gilvinräji ja boazoguohtunduoddariin oaiiu boazoealähus jodihuvvot birra jagi (birrajagieatnamat) ja olgul daid guovlluid duSSe dälveäiggi (dälveguohtuneatnamat). Muhto vuovdecearuin leat birrajagieatnamat maid lullil gilvinräji.

Eatnarniin davvil gilvinraji ja boazoguohtunduoddariin lea boazoealä- husas nannoset riekti eanangeavaheapmai go ieiä guovlluin. Där guovllut leat låhkacållagiin gohcoduwon "eatnan säpmelaöcaide" ja guovlun "duååe säpmelaöcaid ja eai ieiäid geavaheapmåi".

Säpmelaåriekti eatnamiidda ja öåziide håpmi ja viidodat lea calle- juwon boazoealåhuslagas (1971:437). Rievttit leat manggaid éuoggåin öilgejuvvon alimus duopmoasahusa rievtti bokte vearroduottarääåis (NJA 1981 s. 1).

Riekti jodihit boazoealähusa gulla nugo daddjon otnå rievtti rnielde duääe såpmelaccaide geat leat eearumiellahtut. Cearru lea geogra- falas guohtunguovlu, ja ekonomalas åsahus. Birrajagieatnamat leat juhkkojuwon cearuid gaskkas sierranas öearuid guovlluide.

2. Ieiå bemåtumit

Boazoealahusa beroåtumit lihkakeahttes ja rafålas eatnamiidda ja eåziide leat dåvjå ieiäid beroåtupmi ahte oaiiut geavahit eatnamiid ja éäziid därbbuideaseset. Dåkkär vuosteberoåtumit sähttet dävjå dagahit ahte näkkut buolläjit.

Dat mii otnäbeaiwi lea stuorirnus vahägahtti boazodollui leat dat stuora mehcceéuollamat. Bäljesöuollamat, eananjorgamat, meahcce- muhkkimat ja mehcceratit väikkuhit boazoealåhussii ieågudet lahkåi. Viiddes bålljäsat leat muhtin guovlluin o m d dagahan vätnivuoda lahppuide, mat leat deahålaöcat dälveguohtunaiggi. Go muohta eanet cewo bäljesguovlluin go mehciin åadda dasalassin vaddaset bohccui- de gåvdnat guohtuma bålljäsis. Bahåmus vabågat saddet goittot odda- äigäsas eanangeavahanvugiin. Guovlluin gos eanan lea jorgaluvvon lea guohtun billanan mangga jahkåi.

Öåhcevuoimmi- ja ruvkedoaimmat, lavnjjid loggan ja ratebarggut leat ieiå ovdamearkkat doaimrnaide mat såhttet vahagahttit boazodoalu. Maiddai durismma ja fridjaolgoeallin sähtta mielddisbuktit stuora våttisvuodaid.

3. Veaiahallan ieågudet beroåtumiid gaskkas eatnamiid ja éåziid geavaheamis - otnå riekti

Systematiikalas oainnus leat deahåleamos njuolggådusat mat gusket got coavdit nåkkuid mat sahttet ihtigoahtit boazosåpmelaééaid gaskkas ja eaiggadat dehje geavaheaddjit eatnamiin boazodoallu- guovlluin leat boazoealåhuslåga njuolggadusat boazodoalurievtte loahpadeapmai, 26 &, gieldu rievdaduwon eanangeavaheaprni birra- jagieatnarniin, 30 5, ja sierranas gariidaneavttut geavahanrievtti lohpiaddimiidda guohtunläidumiin, 32 &. Jurdda njuolggädusaiguin lea duäåe ahte dat galget leat rajit maid siskkabeal eoavdå daid åååiid ja ovdabargguin boazoealahuslahkii daddjo ahte lea mätolaS öerrui dehje boazoeaiggådii guhte lea vahågahttojuvvon boazoealåhusas doalvut äääi duopmoasahussii.

Go Luonddoriggudatlähka (LRL, motagiel oanådus lea NRL) vålbmanii I:s beaivvi suoidnemånus 1987 lea boazoealåhusa deahaleamos

beroåtumiid suodjaleapmi Saddan riikka åååin. Dat guovllut galget suodjaluwot dakkar doaimmaid vuostä mat hehttejit ealåhusa. Muhto maiddai ieiå bealit mat gusket boazoealahussii oiiot laga bokte sierra suodjalusa.

Luonddoriggdatlåhka lea muhtin muddui buktän odda oainnu got suodjalit boazoealähusa. Das deattuhuwo man deahalas lea vuhtii våldit doaimmalaå oktavuodaid ieågudet läidumiid gaskkas boazoealähusas. Därkileabbot cilgehusat mat leat boazoealähusa deahåleamos guovllut ferte goit dahkkot dajnna duogaäiin ahte daid sadji ii leat seamma åiggis earret ieää sierranas doaimmaid geaZil luonddus.

Äigga- ja huksenlaga bokte (ÅHL) mii valbmanii seamma aiggi go Luonddoriggodatlåhka dagahii ahte stähta våikkuhanmåtolaävuodat gielddaid mearradusaide eanangeavahan jearaldagain sakka gäriiduvvui. Gielddat galget ieia mearridit åiggagiiddiset badjel. Stahta måtolaävuodat vaikkuhit daid aiggagiid mearrådusaide aSSålacéat gariiduwui duååe guoskat jearaldagaide got seastit eanan- ja öahceguovlluid maidda lea riikkaberostupmi ja muhtin assiin mat gusket manggaid gielddaide. Nu oiiot gielddat stuora ovddasvästädusa veajahallamiidda ieågudet beroåtumiid gaskkas rnii guoska eatnamiid ja öäziid geavaheapmäi.

Gavdno diedusge måtolasvuohta ahte bohtosat dain berostumiid veajahallamiin iesgudet doaimmaid gaskkas sähttä sakka väikkuhit iesgudet gielddaid gaskkas. Vuoddodiedut mearrädusaide makkar guovllut leat deahalacéat boazoealåhussii eai leat seamma dieda- laööat go o m ti luonddosuodjaleapmåi. Vai beassat dan balus lea deahålas ahte boazoealähusa eanangeavaheapmi cilgejuwo nu ahte lea buorre mähttu ja diehtu LRL:a ja ÄHLza geavaheamis.

Prinsiipalaöéat lea visot lohpiaddimat eatnamiid ja öåziid geavaheapmäi båggejuwon LRL:a laga rnielde geahöéaluvvot. Muhto meahccesuodjalanlahka ii leat eadnon LRL låhkii.

Meahccesuodjalanlåhka lea vuosttaiettiin nu gohcoduwon dikåunlåhka. Muhto dat maiddåi sisdoallå njuolggådusaid mat leat deahålaccat boazoealåhusa ja mehccecuollamiid beroåtumiid gaskkas.

Mehccesuodjalanlåga vuosttas pårågrafas daddjo ahte galgå våldit vuhtii luonddosuodjaleami ja ieiå almmolaå beroStumiid meahcce- eatnamiid dikåudettiin. Dån låga ovdabargguid rnielde lea boazo- ealåhus okta dain alrnmolaå beroSturniin. Meahccestivra lea njuolg- gådusaid ja almmolaå rådiid bokte diedihan got dat vuhtiivåldin gålgå leat.

Mii leat geahöéan daid mearrådusaid eanangeavahan jearaldagain mat leat earenoamas deahålaööat boazoealåhussii. Mearrådusat eai atte éielga gova makkår årvu boazoealåhusas lea. Öielga bohtosiid maid såhttå vuohttit dåin åäåebåhpiriin eai gåvdno. Okta oaidnu lea goit ahte boazoealåhusaid beroätumit dåvjå dåhppohallet go biddjojit alm- molaå beroåtumiid vuostå. Viidåseabbu rnii leat gåvnnahan dan ahte doaibma boazoguohtuneatnamiin hårvvut årvvoätuvvo viidåt oktavuo- das gos bohtosat månggain bohtosiin - dahkkon doaimmain ja vårra boahttevaå - leat våldon vuhtii.

4. Råddehallamat ja råddehallanmeannudeamit

Nugo namuhuwui lea meahccestivra diedihan njuolggådusaid nugo almmolas rådiid råddehallamiidda meahcceealåhusa ja boazoealåhusa gaskkas. Jagi 1971 råjis gåvdno sierra råddehallanjoavku meahcce- ealåhusa ja boazoealåhusa gaskkas, dål dat gullå meahccestivrii. Joavkkus leat ovddasteaddjit earret ieiå meahccedoalus, boazodoalus ja ieiå guoskivas hålddaäaneisevålddiin. Råddehallanjoavkku doaibma lea leat guovddååråddeaddi ja ålggaheaddjiåsahus månggaid båikkålaå råddehallan joavkkuide.

Våikko eai gåvdnon sierra njuolggådusat dasa de leat månggaid båikkiin vuodduduwon råddedallamat öearuid ja gielddaid gaskkas.

ÅHL-låhka lea mielddisbuktån stuorit gåibådusaid gielddaid råd- dedallan geatnegaåvuodaide go råhkadit viidåset åiggagiid ja vuddolas äiggagiid.

Månggaid doaibmaguovlluin leat unnit ja eanet åsahuvvon oktavuodat dehje råddehallamat såpmelacöajguin. Earret ieiå dat lea o m d luonddosuodjaleamis, åibmotdutkandoaimmain, soahtedoaimmain, öåhcedulvadandoaimmain ja ruvkedoaimmain.

5. Vearroduottaråsåi

Go galgå öielggadit måtolaåvuodaid såpmelaeéaid rievttalas dili nan- nernii åååiin mat gusket boazodollui lea diedusge oalle deahålaS ahte éilgejuwo makkår sivilrievttalas dilli boazodoalus lea dålå rivttiid rnielde. Dåkkår cielggadeamit dahkkojuwoje vearroduottaråSéis.

Assar gullui erret ieiå jus såpmelaööain iige ståhtas lei oamastan- riekti nu gohöoduvvon vearroduoddariidda dehje boazoguohtun- duoddariidda Jämtlånddas. Alimus Duopmoåsahus hilggui såpmelaécaid gåibådusaid buoret riektåi muhto duopmoåssiin dagai deahålas cealkå- musaid såpmelas rievttalas dillåi.

Såpmelaå geavahanriekti (dehje boazodoalluriekti) lea Alimus Duop- moåsahusa oainnu rnielde nannoset suodjaluwon geavahanriekti rnii lea earenoamas ja loahpalaöéat dan vuoddu lea riekti mii lea nannojun doloiiidda. Geavahanriekti lea seammalåhkåi go oamastan- riekti suodjaluwon båkkogeavahemiid vuostå buhttågiid haga.

6 Såpmelaééaid boazodoaluriekti

Mii evttohit ahte boazoealåhuslågas galgå boahtit ovdan

. ahte såpmelacéaid boazoealåhusrievtti vuoddu boahtå dolos geavaheamis,

. ahte visot såpmelacöain lea boazodoalu riekti ja

. ahte boazodoalu riekti lea sierra riekti eananoamasteapmåi

Nugo daddjon lea vearroduottarååsi bokteéilgejuvvon ahte såpmelaöcaid boazoealåhus rievtti vuoddu lea åsaheapmi oktan doloä geavahemiin. Dåt oaidnu lea deahålaå boazosåpmelaccaid dåssåi ja oadjebasvuhtii ealåhusaset. Lea maiddåi deahålas obba såmi ålbmogii go våldå vuhtii ahte sin kultuvrra årbevierut leat nannoset öadnon boazoealåhussii.

Mii oaivvildit ahte boazoealåhus rievtti vuoddu lea nu deahålaå ahte dåt galggalii boahtit ovdan boazoealåhus lågas.

Boazoealåhus riekti, namalassii earenoamas såpmelas geavahanriekti årvvoåtallo dåvjå låhkaeållimis, muhto ii ålo, nu låhkåi ahte dat sisdoallå sierra eananoamastanrievtti. Muhto mii leat gåvnnahan, earenoamaiit go våldå vuhtii muhtin cealkåmuäaid vearroduottarååéis, ahte boazoealåhusriekti galgå årvvostallot dego sierra riektin eananopmodahkii. Maiddåi dåt duohtavuohta galgå boahtit oidnosii boazoealåhuslågas.

Min evttohusaid bokte galggalii eanet obbalaS oaidnu boazodoalu- rievtti dillåi boahtit åigåi. Dåt lea ååäi mii "nanne" boazoealåhusa dåsi, muhto man vuoddu lea dålå riekti. Ahte dåkkår obbalaävuohta boahtå åigåi låhkaöållimiin galggalii ålkkidit årvvoåtallamiid ja for- målalas giedahallamiid åååiin go såpmelaöéaid gåibådusaid boazo- guohtuneatnamiid suodjaleapmåi biddjo ieiå rievttioamasteddjiid gåibådusaid eanangeavahemiid vuostå.

Go cearut årwostallojuwojit åååeoamasteaddjin ii leat o rn d eahpå— dus ahte öearu oainnu ferte gullat ovdal go mearrida åååiin mat mielddisbuktit sisabahkkerniid boazoealåhusriektåi.

7. Viidåset suodjalannjuolggådusat

Mii evttohit ahte almmotrievttalaå suodjalus boazoealåhus-

sii eållojuvvo boazoealåhuslåhkii, LRini, ja expropierenlåh-

kii. Viidåset mii evttohit ahte njuolggådusat boazoealåhus- låga 30 & mat gusket muhtin gieldduide rievdaduwon eanan- geavahemiide bissot. Lohpalaöéat rnii evttohit viidåsit njuolggådusa boazoealåhusrievtti vuhtiivåldima hårråi.

Dålå boazoealåhuslågas våilot viidåsit suodjalusnjuolggådusat boazodoaluriektåi ja boazodollui. Muhto gåvdnojit suodjalus- njuolggådusat muhtin beliide ja earenoamas diliide, o m ti gieldu rievdaduwon eanangeavahemiide mat gusket birrajagiid eatnamiidda (30 5) ja johtingeinnodagaid buoddudeapmåi (94 å). Dat duohtavuohta ahte buhttådus galgå addot go sisabahkkemat dahkkojit lea maid muhtinlågån suodji.

Ruotas leat ålbmotrievttalas vuodu mielde geatnegaåvuodat såpmelae— daid vuostå ieågudet låhkåi. Mii leat ålbmotrievttalas loahppacielg- gadusas öilgen dan doarjaga birra mat såpmelaöeain leat ålgoålbmo- gin ja sisriikkalas unnitlohkun ieäaset kultuvrra ektui. Kultuvra- suodjalus maid sisdoallå suodjalusa eavttuide kultuvrii, ja boazo- ealahuslåga eanangeavahemiide. Danin Ruotta ferte garvit dakkår sisabahkkemiid luonddus ahte lunddolaä eavttut boazoealåhusa suodjaleapmåi duSäånit. Dåt ålbmotrievttalas suodjalus galggalii boahtit oidnosii boazodoalulågas, luonddoriggodatlågas ja expropria- äuvnnalågas.

Albmotrievttalaå suodjalus sisdoallå duååe unnimus suodjalearni. Ieiå årvvoåtallamat såhttet belostit dan ahte suodjalus galgå leat ollu viidåsit.

Vuddolas ågga ahte jagi 1971 vuoddudit gielddu rievdaluwon eanan- geavaheapmåi boazodoalulåga 30 åzs lei eastit eananeaiggåda "ahte

ovttageardanis bargguid bokte dagahit dan ahte åvkkålas boazoguoh- tuneatnarnat billaäuvvot guohtuma hårråi". Min mielas ii leat 30 & åaddan doarjagin dån oktavuodas. 30 & boazoealåhuslågas galgå goit

- beroäkeahttå dan moaitåmusa mii boahtån dan njuolggådusa vuostå - prinsiipalaööat bissot rievdakeahttå, go das såhttå vuordit suodjaleaddjivåikkuhusa mii guoskå sisabahkkema eastimiidda bir- rajagieatnamiin.

Boazodoalurievtti geavaheapmi gåibida vuhtiivåldima guktuid bealde. Dåsa lea eaktun earret ieiå ahte dat guhte geavaha eatnamiid ja cåziid boazodoalluguovlluin muitå ahte boazodoaluriekti lea sierra riekti fasta opmodahkii man ferte våldit vuhtii. Mii mielas lea deahålaä ahte dåt geatnagaävuohta våldit vuhtii boazodoalu nanno- juwo lågas.

Lunddolas vuohki eananeaiggådii våldit vuhtii säpmelas rievtti lea ahte råddehallat guoskivaå öearuin ovdal go eanet våikkuheaddji rievdadusat eatnama geavaheamis dahkkojit. Båggekeahttes rådde- hallamat mat boahtån åigåi leat maiddåi buktån buriid bohtosiid eanaS guovlluin.

8. Sierra suodjalusnjuolggådusat stuorit meahccedoalu vuostå.

Mii evttohit ahte dat guhte oamåsta dahje geavaha eatnama boazodoalloguovllus ii oaéco ålggahit viidåt dahje boazo- doallui våikkoheaddji meahccedoallodoaimmaid råddehallamiid guoskivas öearuid haga. Beliide addo måtolasvuohta soabadit got råddehallamat galget leat ja got dat galget éadahuwot.

Jus meahccebarggut gusket dålveguohtoneatnamiidda dat oiiot ålggåhuwot månu mannil råddehallamiid gohcodeapmi lei, jus soahpåmus ii leat dahkkon ovdal.

Birrajagieatnamidda mii dasa lassin evttohit ahte meahcce-

eaiggåt, jus soahpamus ii leat dahkkon månu siste, ferte ohöat lobi doibrnii meahccedikåunstivrras.

Nu go ovdal daddjon lea stuorit meahccecuollamat dat mat dål dagahit stuorimus vahågiid boazodoallui. Dattege bisso boazodoallu duohtavuodas olllåsit suoji haga meahccedoalu vuostå. Viidåsit suodjalusnjuolggådusat maid mii evttohit eai mielddisbuvtte stuorit rievdådusaid dån ovtavuodas. Min mielas ii leat dohkkehahtti ahte eaiggåt dakkår nanu riektåi go boazodoalloriektåi galggalii leat duohta våikkuhanvejolaåvuodaid haga ealåhusvuodus rievdademiide, sihke sivilrievttålacöat go ealåhusrievttålaå vuodus.

Min mielas oktasas geavaheapmi eatnamiidda gåibida diehtujuohkima ieågudet ealåhusaid ovddasteddjiid gaskkas, nama lassin soames lågån råddehallarniid. Nu låhkåi dahkkojit buorit eavttut jodihit ieågudet ealåhusa effektiivalaecat ja dåt maiddåi dagaha ahte ieägudet bealit eai gåidda nuppis eret. lpmårdus daid guktuid ealåhusaid eavttuide galggalii öieknaleabbu oainnus maiddåi ovddidit oktavuodaid såpmelaööaid ja ieiå ålbmogiid gaskkas dån guovllus.

Mii atnit danin ahte galggalii joatkit daid ålggåhuwon råddehallan- vugiiguin meahccedoalu ja boazodoalu gaskkas. Duohtavuohta ahte lea meahcceeaiggåda mielas gitta jus råddehallamat galget boahtit åigåi dahje eai ii såhte dohkkehuwot boazoealåhusa bealis. Danin fertejit dåhkadusat dahkkot ahte råddehallamat duodain bohtet åigåi go åååi lea viidåsit meahcceéuolahat. Dåin åååiin galggalii råddehallan- meannodeapmi éållot lågaide Olles boazodoalloguovllus. Jagibirra- eatnamiin galggalii råddehallangeatnegaåvuohta dasa lassin sisdoallat visot öuollamiid dakkår guovlluin mat leat raåit boazoealåhussii.

Dat guhte rihkko råddehallangeatnegaåvuoda galgå min evttohusa rnielde dupmehallot såhkkui.

Råddehallanåiggi siste lea diehttelas ahte åigeguovdilis meahcce- doaibma ii galgga oazzut ålggåhuwot. Danin rnii evttohit ovtta

månnosas cuollangielddu. Åigi sahttå guhkiduwot jus guktot bealit soabadit dasa.

Duohta råddehallanmeannodeapmi såhttå dadjat gåibida ahte gaialdat jus guoskkivas meahccedoalladoibmii galgå oaäiut ålggåhuvvot vai ii geahecaluwo sierra åsahusas jus bealit eai soabat råddehallamiin. Guhkit åigåi dåkkar ortnet galggalii boahtit åigåi oppa boazodoallo- guovllus. Muhto min mielas jearaldat lohpiaddinsystemas dålveguoh- toneatnamiin oaiiu vuordit danin go lea oalle våttis oaidnit våikku- husaid dåkkår lohpiaddinnjuolggådusain dåin eatnamiin.

Mii evttohit ahte meahccedikåunstivra galgå mearridit assis. Vai maiddåi boazoealåhus bealli galgå våldojuvvot vuhtii galgå éuollan- lohpåi maiddåi gåibiduvvot ahte såmediggi buktå oainnus åååis. Meahccedikåunstivrra mearrådusa galgå såhttit våidalit meahcce- stivrii ja råddehussii.

Cuollanlohpi evttohuwo måhttit årvvostallot jus cuollan mielddisbuktå ahte boazoguohtun jåvkå iige måhte lonistuwot ieiå guohtunguovlluid geavahemiin ja jus cuolahat dahkå dåbålas cohkkemiid ja johtimiid veadjemeahttomin.

9. Bohccuid lohku

Boazodoallolågas leat våilivuodat mii guoskå måtolaåvuodaide våikkohit badjelmearålaå alla boazologuide. Dåt lea våilivuohta låhkaöållagiin man ferte divvut, beroåkeahttå jus ealut dål leat stuorråt dahje eai.

Eanandoallostivrii cadnon boazoealåhusjoavku lea easkålådje evttohan viiddiduwon rånggåstusvejolaåvuodaid mainguin boadålii måhttit våikkuhit lobehis alla boazologuid. Muhto joavku ii leat evttohan manggelågån njuolggådusa mii dagalii måtolazian dårkkistit ahte diedihuwon boazologut dollet deaivasa.

Dat ahte dakkår dårkkistanmåtolaSvuohta våilo dagaha ahte viidåt ålbmogii guovlluin gos boazodoallu jodihuwo äaddå våigadin oaäiut ipmårdusa evttohusaide nannejuwon såpmelas våikkuhussii åååiin mat gusket eatnamiid geavaheapmåi. Mii vuolgit das ahte dåkkår dårkkis- tanmåtolaåvuohta dahkko ovttasrådiid sami organisaåuvnnaiguin.

10. Boazodoalorievtti loahpaheapmi

Mii evttohit ahte njuolggådus mii guoskå boazodoalorievtti loahpaheapmåi boazodoalolåga 26 & molsaSuvvo cujohusain njuolggådusaide expropiasuvdnalågas.

Boazodoallolågå 26 & rnielde lea råddehusas måtolaåvuohta loahpahir boazodoallorievtti muhton eatnamiin. Dåt såhttå dahkkot dalle go guovlu lea dårbbaålaå soamis doibrnii mii namohuwo expropia- 5uvdnalåga 2 & dahje ieZå doibrnii mii lea oalle deahålas almmolas oainnu rnielde. Jus guolvu ii leat nu dårbbaålaå boazodollui såhttå dåkkar njuolggådus diedihuwot nu fargga go guovlu dårbbaåuwo almmolaå geavaheapmåi.

Go mii govahallat boazodoallorievtti nu go sierra oamastanriektin eatnamiidda dalle galget dat njuolggådusat mat geavahuwojit expropierernis dåkkar rivttiid. Boazodoalorievtti oamasteaddjis leat, min oainnu rnielde, seamma rievttalas dåhkådusat go ieiå buohtas- tahtti eanangeavaheddjiin.

11. Buhttådusat boazodoalorievtti sisabahkkemis

Mii evttohit ahte boazodoalolåhkii biddjojit sierra njuolggå- dusat got juohkit rievttiåååi goluid gerregiin gos lea buhttet vahågiid ovddas mat gusket boazodoaloriektåi.

Dalle go boazodoallolåga geavahisgohte sågastallui jearaldat sierra

buhttådusnjuolggådusa birra. Muhto låhkaeålli luittii rievttigeavahed- djiide coavdit åssi buhttådusgeatnegasvuodain mat bohtet boazoealå- husa vahågahttimis.

Åååi buhttådusgeatnagaévuoda viidodagas, summiid sturrodagas j n a ii leat covdojuwon låhkageavaheddjiin danin go buhttådusgeatnegas- vuohta hårvvuin leamaå gerregiid geahéöaleamiid vuolde. Danin rnii leat dål veardadallan vuoddudit sierra buhttådusnjuolggådusa. Muhto dat våigatvuodat håbmet dåkkar njuolggådusaid mat ledje dalle go boazodoallolåhka vuodduduwui bissot ain. Dårbbaålas rievttigeva- heapmåi ja danin ahte geahpidit rievttalaå geahccaladdamiid mii leat vålljen evttohit rievdademiid njuolggådusaide mat mearridit gerret- goluid juohkimiid.

12. lohpiaddinjearaldagat

Mii evttohit ahte cealkåmuå såmedikkis muhtin åäåiin bivdo- juvvo ovdal go lohpiaddinjearaldagat mearriduwojit.

Davvil gilvinråji hålddaäuwojit boazodoaluguovllu eatnamat eanan- doallolåvdegottiin. Lohpiaddin jearaldagat giedahallojit eanandoalo- låvdegottis sierra boazoealåhusjoavkkus, mas leat såpmelas ovddas- steaddjit. Mii evttohit ahte joavku, såpmelas åirasiid gåibådusa mannil, geatnegahttojuvvo bivdit cealkåmuåa såmedikkis ovdal go ååäit mearriduwojit.

Guhkit åigåi dattege gåvdnojit åkkat addit såmediggåi stuorit ovddas- våstådusa lohpiaddin åååiin.

13. Såmijearaldagat råddehusguovddåiis

Mii evttohit ahte såmejearaldagaid meannudearnit råddehusa guovddåiis oiiot bissuvas hårni. Sierra såmejearaldagaid meannudeaddji guovddåia åsahearni galggalii årwoåtallot.

Servvodaga doaimmat såpmelas kultuvra- ja servvodateallima håbme- mii ferte leat ollislas oaidnu. Loahpalacéat lea ruota såmepolitiika råddehusa ovddasvåstådus. Eaktun buori såmepolitiikii lea ahte bargu såmeåååiin råddehusa callingottis orgåniserejuvvo nu låhkåi ahte råddehus oaiiu vuodu dakkår ollislas oidnui.

Såmeåååit giedahallojuvvojit råddehusa öållingottis eanåS departe- menttain. Min mielas såhttå eahpidit jus dålå departementtaid gask- kasaå bargojoavku såmeååsiin lea doarvåi dasa ahte oaécuhit åigåi doaimmalas heiwohallon bargovugiid. Min evttohus ahte vuoddudit såmedikki såhttå maiddåi mielddisbuktit lassi gåibådusaid heivehalla- miidda ja viidåt oainnuide. Danin galgagalii heivehallan callingoddi årvvoätallot. Såhttå leat vuogas ahte dåt cållingoddi öadno dan departementii guhte äaddå såmedikki ovddasvåstideaddji. Loahpa- laécat lea råddehus ovddasvåstideaddji ruota såmepolitiikkas.

Renskiljning Foto: Per—Ola Utsi

Summary

The Sami a Nordic people

Ever since the beginning of the Christian era at least, the Sami have inhabited the northern parts of Scandinavia and the Kola Peninsula. They are mentioned both by Roman historians and in Nordic sources. Thus the history of the Sami in the Nordic area antedates the emergence of the existing Nordic states.

The Sami population can be estimated at between 50,000 and 75,000, including 15,000—20,000 in Sweden, 30,000—50,000 in Norway, 4,000—5,000 in Finland and about 2,000 in the Soviet Union.

The Sami had already come into contact with other northern peoples during the Viking era. During the Middle Ages they sold skins to the northerners and they were forced to pay tax to Sweden, Denmark-Norway and Russia, all of which laid claim to national supremacy over the tradition— al Sami homelands. The Sami themselves never established any state in the accepted sense. The Sami community was abased round the siida — an association of families moving between various hunting, fishing and trap- ping grounds according to the season of the year. Later on the siida came to tend and follow a particular, permanent reindeer herd, migrating with it between the various seasonal pastures.

The colonisation of Norrland began during the 16th century, mainly in the coastal region. As agricultural colonisation expanded, the Sami were forced to retreat. The need arose for at boundary with their territories. The Lappmark boundary, i.e. the boundary of present-day Lapland, was de- fined in 175]. Its purpose was not to prevent colonisation but to protect the access of the Sami to hunting and fishing. Colonisation was encouraged by the State, right down until the mid-19th century, when regulations began to be issued for the protection of the Sami. The most important of these are the 1867 cultivation limit regulations and the first Reindeer Grazing Act of 1886. The purpose of the cultivation limit was for the regions to the north and west of it to constitute territory reserved for the Sami. This boundary, however, made little difference to practical realities, though today the Sami are acknowledged to have their Strongest rights above the limit. Slightly different conditions prevail, however, in the County of Jämtland.

The enactment of the reindeer grazing legislation was followed by a partition of the Sami in Sweden into reindeer—herding and non-reindeer-

herding Sami — a distinction which remains very important today. Only Sami who are members of a Sami village are allowed to engage in reindeer herding. These Sami, today numbering about 2,500, also have certain other rights, e.g. as regards hunting and fishing. Other Sami the great majority — have no special rights under existing law. It has been more difficult for them to maintain their Sami identity, and many of them have been assimilated by the Swedish community. The region within which reindeer herding is prac- tised in Sweden today extends from Idre, Dalarna, in the south to Treriks- röset in the north and from the Norwegian border in the west to the coastal areas in the east. In principle, this territory is divided into 43 Sami villages. In addition there are certain areas of Norway, adjoining the national bound- ary, within which Swedish Sami are entitled to farm their reindeer during the summer season. The Swedish territory already mentioned includes certain enclaves in which Norwegian Sami have rights of reindeer pasturage during the winter season.

The Sami have a language of their own, and it bears the impress of their having lived so close to nature; for example, it has special words for nuances of various natural phenomena for which the Swedish language has no equivalent. The Sami language incorporates several different "languages” or "dialects". The differences between them can be so great as to make it impossible for Sami from different regions to understand one another. For a long time Sami occupied a weak position in Swedish schools, and the language has suffered accordingly.

By virtue of their common origin and language, the Sami in the Nordic area feel themselves to be one people. National boundaries are experienced as something forced upon them. Although today the Sami are scattered between four countries and have adapted to conditions in those countries, objectively speaking there is cause to regard them as one people. They have successfully preserved their language and their economic activities and also, in many respects, their cultural traditions. There is no doubt, however, that in order to survive as as people in the Nordic area, the Sami need to be supported in various ways.

The Sami of the Nordic countries co-operate partly through the Nordic Sami Council on various issues of Sami policy, and through the Nordic Sami Institute where various cultural affairs are concerned. The Sami also feel themselves to have close ties with indigenous peoples in other countries. A large number of such peoples are represented through the World Council of Indigenous Peoples, to which the Sami are affiliated.

There is no universal definition of the term ”indigenous people", above all perhaps because different indigenous peoples have such very different living conditions. One thing they all have in common, for example, is that they inhabited a certain territory before the dominant population settled there, added to which their utilisation of natural resources and their cultural traditions differ from those of what is now the dominant population.

Our remit and our deliberations

Our terms of reference require us to identify special needs to emanating from the status of the Sami as an indigenous people. The terms of reference state that the findings resulting from this review should provide the point of departure for our other inquiries and deliberations. This makes it logical for the terms of reference to note the potential importance of international law to the Sami. Our other main tasks are to investigate the possibilities of strengthening the legal status of the Sami in matters relating to reindeer herding, to consider the need for a Sami agency capable of representing the Sami in various connections, and to recommend means of preserving and strengthening the Sami language.

In 1986 we submitted a report (SOU 1986:36) entitled The Status of the Sami in International Law. That report, which does not contain any legisla- tive proposals, was published in order to provide a coherent picture of the rules of international law relevant to the Sami and to describe the back- ground to our subsequent recommendations.

The present report deals mainly with questions concerning the protection of reindeer herding and with the question of setting up an agency returned by the Sami people in general elections. Other questions we raise are whether special mention should be made of the Sami in the Constitution Act and whether a special Sami Act is needed. Consideration of the Sami language, on the other hand, has been deferred until our final report.

We have enjoyed fruitfu] co-operation with the Norwegian Sami Law Commission and the Finnish Sami Law Commission. Our co-operation has been of special importance with regard to the question of setting up an elected Sami agency. Finland has for many years had an agency of this kind in the Sami parliament, and in 1987 the Norwegian Storting passed a Government Bill, based on proposals by the Sami Law Commission, estab- lishing a similar body in Norway — the Norwegian Sameting.

The principal deliberations and recommendations contained in the pre- sent report are as follows.

Special needs of the Sami as an indigenous people

We have endeavoured, from various vantage points, to identify the special

needs which can be attributed to the status of the Sami as an indigenous people, and the fundamental needs we have indentified are as follows. . Support for the Sami culture and language. . Guaranteed access to land and water for Sami economic activities. . Participation in the decision-making process relating to the Sami and their community life.

These basic needs of the Sami as an indigenous people provide the points of departure for our deliberations and recommendations as set out in this report.

A constitutional enactment

We recommend that the special status of the Sami as an ethnic minority and an indigenous people in Sweden be codified in the Constitution Act.

Chap. ], Section 2(4) of the Constitution Act lays down that opportunities should be promoted for ethnic, linguistic and religious minorities to pre- serve and develop a cultural and social life of their own. The Sami constitute a minority of the kind coming under this provision. As an indigenous population in their own country, however, they occupy a special position among minorities. According to an unanimous statement by the Riksdag (cf. KrU 1976/77z43 and rskr. 289), this means that, when expanding public support for Sami culture scope must also be provided for assessments other than those which can be made concerning other minority groups in Swedish society. In our view, Sweden;s obligations under international law towards the Sami justify the affirmation of their special status among minorities in our country through the addition of the above mentioned provision to the Constitution Act.

A Sami Act

We recommend a special law on Sami conditions, a Sami Act. This Act will contain provisions concerning the promotion of Sami cultural and social life, above all through the establishment of a representa- tive Sami agency — a Sameting — elected by the Sami people.

The status of the Sami as an indigenous people and ethnic minority in Sweden is protected up to a point by the provisions of various enactments and statutory instruments. These, however, refer exclusively to special conditions and special sectors of community life. General provisions for the protection of Sami cultural and social life are lacking. We therefore recom- mend a Sami Act containing certain general provisions. Not all provisions on Sami conditions, however, can be gathered within one Statute. Special regulations will continue to be necessary in the form of specific statutory instruments. '

We recommend that the Sami Act begin with a status provision, to the effect that the Sami are an indigenous people and an ethnic minority in Sweden. This provision should also describe the conditions mainly reflecting the identity of the Sami ethnic community, viz their own culture, which among other things includes their own language and their own economic activities.

The Act shall also make clear the duty of positive or reverse discrimi- nation towards the Sami incumbent on society as a result of Sweden's commitments under international law. In our report on international law, we have presented the potential requirements of reverse discrimination under international law, the scope of the support envisaged etc. We would primarily refer to the report. Briefly, it stated, among other things:

”Sweden, then, must ensure that the necessary resources are guaranteed for the survival and development of Sami culture. This must be taken into account both in legislation and in judicial practice. It must also be taken into account within administration and government, both centrally and regional- ly." (p. 166).

The act, then, should include a provision requiring public authorities to ensure the promotion of opportunities for the Sami to preserved and devel- op their culture. Ultimate responsibility in this respect should devolve on the state.

Most of the provisions in the proposed Sami Act deal with the elected Sami agency, the Sameting, which we recommend setting up.

A Sami definition

We recommend that the Sami Act include a definition whereby, for the purposes of the Act, a Sami is a person considering himself to be a Sami and credibly claiming

]. to have learned Sami as his first language,

2. that one of his parents or grand parents learned Sami as a first language, or

3. that one of his parents is or has been included on an electoral roll for the Sameting.

The establishment of a Sameting presupposes the definition by law of qualifications for Sami status. No universally accepted definition exists today. Our proposal harmonises with the Norwegian and Finnish defini- tions. It is based on a subjective criterion — the individual considering himself to be a Sami and an objective criterion — personal connection with the Sami language. It should be noted that, in principle, this definition only applies to implementation of the Sami Act.

A Sameting

We recommend the establishment of an elected Sami agency, a Sameting, capable of representing the Sami people in Sweden in various connections.

]. The necessity of a Sameting

The Sami people today have powerful organisations capable of representing Sami interests in various connections. Even so, there are several reasons in favour of a representative, elected Sami agency being set up. Our views concerning this need have been summarised in the following eight points.

].

2.

A representative, elected Sami agency with public-law status will imply acknowledgement of the status of the Sami as a people in their own right. International law favours the Sami themselves being allowed to control their cultural and, accordingly, to some extent, their economic devel- opment. This presupposes a certain degree of autonomy and an agency through which that autonomy can be exercised.

. The Sami in Sweden need a common agency to deal with Sami affairs and to frame Sami policy. This will contribute towards a uniform Sami view on various issues and will encourage debate both among the Sami and in society at large. General surveillance of Sami rights to land and water presupposes & special agency which can take part in community planning and ensure that Sami interests are taken into account. . In their dealings with public authorities and others, it is an advantage to the Sami if the agency acting on their behalf represents the whole of the Sami population. This is also an advantage to the authorities, because they can then safely assume that statements made to them by the Sami reflect the true wishes of the Sami people. An elected Sami agency will help to enhance the sense of identity and community spirit of the Sami. This can, for example, lead to greater activity and stimulus in Sami associations. . In a Nordic perspective, there are strong reasons for setting up the Swedish Sami elected agency, since an agency of this kind already exists in Finland and another has been decided on in Norway. National agen- cies of this kind have a crucial bearing on the status of the Nordic Sami Council. A Sami agency can make a positive contribution towards heightening the interest in Sami affairs shown by the general public and news media.

2. Tasks of the Sameting

We recommend that the Sameting work for the preservation and development of the cultural and social life of the Sami people. We propose that its tasks should include those of

1. deciding on the distribution of the State grant and of moneys from the Sami Fund to Sami culture and Sami organisations and of other moneys placed at the common disposal of the Sami, . taking part in community planning and ensuring that Sami needs are provided for, as well as particularly ensuring that the interests of reindeer herding are allowed for in connection with the exploi- tation of land and water, . disseminating information on Sami conditions and the position of the Sami in Swedish society, . initiating activities and recommending measures for the promotion of Sami culture, . co-operating with other authorities and community bodies and returning official statements on matters affecting Sami interests.

We also recommend that the Sameting appoint the Sami members of the Goveming Body of the Sami Fund and of the Sami School Board, together with the chairmen and vice chairmen of those bodies.

Our terms of reference state that a new Sami agency should not be invested with any constitutional powers, e.g. co-determination in matters of legisla- tion. An arrangement of this kind would be at variance with the underlying principles of the Constitution Act. Nor, according to our terms of reference, should any form of veto be introduced concerning administrative decisions.

Our fundamental concern has been, within the frames indicated by our terms of reference, to strengthen Sami influence within the decision-making process affecting the Sami and the life of their community.

As stated in our first report, the entitlement of the Sami to "cultural autonomy” is supported by international law. This makes it reasonable for the Sameting to be placed in charge of Sami cultural affairs.

Since 1971, responsibility for the allocation of funds for Sami culture has above all rested with the Sami Fund and its Cultural Delegation.

The Sami Fund distributes grants for the promotion and support of reindeer herding, Sami culture and the Sami organisations. The Govem- ment, acting in response to recommendations by the Goveming Body of the Sami Fund, decides the amount to be distributed from the Sami Fund.

The Cultural Delegation of the Sami Fund decides how grants from the Fund for Sami culture and Sami organisations are to be allocated. In addition, the Cultural Delegation distributes the State grant for Sami cul- ture.

The Goveming Body of the Sami Fund is a national governmental author- ity. It consists of six members, appointed by the Government. Three of

these members are nominated by the Sami organisations. The Cultural Delegation of the Sami Fund comprises three members, two of them Sami representatives.

It seems natural to us that the Sameting should be given the task of appointing the three Sami representatives on the Goveming Body of the Sami Fund and of appointing the Chairman and Vice Chairman from among them. In this way the Sami will exert decisive influence within the Govern- ing Body of The Fund and will incur wider responsibility for the application of funds.

In our opinion, the Sameting should take over responsibility for the distribution of the moneys disbursed from the Sami Fund for Sami culture and Sami organisations and also responsibility for distributing the State grant for Sami culture. This implies overriding responsibility for the support given to Sami organisations and for various manifestations of Sami cultural life, e.g. the theatre, music, literature, newsmedia, libraries, art, Sami crafts, museums, care of the archaeological heritage, preservation of the purity of the Sami language, and exhibition activities.

Of course, the responsibility of the Sameting for Sami cultural affairs must not be limited to deciding questions concerning the allocation of funds. The Sameting should also take active steps to strengthen Sami culture. We recommend a special provision in the Sami Act, empowering the Sameting to initiate activities and to recommend measures for the promotion of Sami culture. It should also be one of the tasks of the Sameting to collaborate with other authorities and public agencies within the cultural sector and to issue statements on matters relating to Sami culture.

On several occasions the Riksdag has declared that the Sami, in so far as they wish it themselves, must have a choice of two equivalent educational alternatives at the compulsory school level; Sami school and the regular compulsory school.

The Sami schools are headed by a special Sami School Board, head- quartered in Jokkmokk. In keeping with the Sami Education Ordinance, the Sami School Board consists of nine members appointed by the govern- ment, including five Sami representatives. _

In our opinion, the Sameting should exert some measure of influence on a matter of such importance to the Sami as education. We therefore recom- mend that the Sami representatives on the Sami School Board, the Chair- man included, be appointed by the Sameting.

It should be pointed out that the Sameting, as an authority having special responsibilities with regard to Sami conditions, ought naturally to occupy a pivotal position in the future planning of Sami education.

The precedents concerning the legal nature of reindeer herding rights, laid down by the Supreme Court judgement in the Skattefjäll case a judgement post—dating the passing of the Reindeer Herding Act and the obligations incurred by the Swedish Government through Sweden”s commit- ments under international law together constitute circumstances leading one to conclude that the Sami should be conceded a stronger position than

hitherto in matters relating to the exploitation of land and water.

This can be accomplished partly through special statutory safeguards and partly by enabling Sami agencies to influence the decision-making process.

In Chap. 10, we recommend a number of rules designed to strengthen the position of reindeer herding. It is proposed that an important role in this connection be allotted to the Sameting.

Under the legislation we have drafted, major felling operations and timber-cutting in particularly important areas of reindeer pasture will not be allowed in all-year territories without consent from the Sami village, unless permission is granted by the County Forestry Board. The County Forestry Board in turn will have to obtain a statement from the Sameting before deciding any permit application. In view of the urgent nature of such matters, it will usually be the task of the Board to return a statement on behalf of the Sameting. Thus the Sameting would acquire the status of an obligatory advisory body. Given the special expert knowledge which the Sameting will possess of matters relating to reindeer herding and its condi- tions, its viewpoints are bound to carry a great deal of weight in the processing of permit applications.

Statements are also to be obtained from the Sameting in certain cases connected with the approval of a detailed development plan and in connec- tion with questions of tenure coming under Section 32 of the Reindeer Herding Act.

It shall also be the task of the Sameting to take part in community planning and to ensure that provision is made for Sami needs with regard to access to land and water for Sami economic activities. In this connection it should be a particular duty of the Sameting to ensure that the interests of reindeer herding are taken into account in connection with the exploitation of land and water.

National and municipal authorities must be able to consult the Sameting in all matters touching on Sami interests in any way. The Sameting must also be capable of acting as an official advisory body, commenting on official business of different kinds. It is important, however, that the Sameting should also act on its own initiative and raise questions for discussion.

The Sami are represented in various national authorities and agencies. In certain cases it should be possible for the representatives to be appointed by the Sameting. Otherwise they should be appointed by the Government following nomination by the Sameting.

We wish to emphasise that the tasks of the Sameting cannot be looked on as defined once and for all. As we see it, it is reasonable that the responsib- ilities of the Sameting should be expanded in the long term. The handling of hunting and fishing rights on State-owned land above the cultivation limit and in Jämtland mountain pastures is one such potential field of additional responsibility.

3. Organisational and other aspects of the Sameting

The supreme agency of the Sameting, the Plenary Assembly, will, according to our proposals, consist of 31 members, i.e. the same as the councils of the smallest municipalities.

It should hold at least two regular meetings annually, to appoint members of Boards and Committees and other officials, and to adopt a budget. It should also define the general guidelines for activities.

Day-to-day activities should be attended to by an Executive Committee appointed by the Sameting. We recommend that this Committee prepare and comment on issues to be discussed by the Sameting. The Executive Committee is also to be responsible for the management of financial affairs. Furthermore, it will implement decisions made by the Sameting and in general discharge the tasks with which it is entrusted by the Sameting.

The Executive Committee should have between seven and nine members. It is appropriate that the Executive Committee should be appointed from among the members of the Plenary Assembly.

The Sameting should appoint the committees needed for the preparation of business, for administration and for the implementation of its decisions. Committees of this kind may, for example, include an Enterprise Commit- tee, a Cultural Affairs Committee and a Language Committee. The Samet- ing will have to adopt special standing orders for these committees. It may also need a special Nominations Committee.

Another agency which, according to our proposals will be appointed by the Sameting is the Central Retuming Committee. This will have the task of organising elections to the Sameting.

A special Central Retuming Committee is necessitated by our proposal that the Sami themselves be made primarily responsible for elections to the Sameting. There are, however, several issues on which the Central Return- ing Committee will have to consult the Central Election Management Authority, i.e. the National Tax Board.

The Central Retuming Committee in turn will appoint Regional Retum- ing Committees, one for each constituency.

As regards the organisation structure of the Secretariat, it seems fair to assume that an Administrative Director will be needed, together with a Controller, two handling officers for economic affairs, two handling officers for cultural and linguistic affairs, two clerical officers (WTEs) and one translator and interpreter (WTE), making nine WTEs altogether.

Both from a Sami and a more general, societal viewpoint, it will be an advantage for the Sameting to have the status of national authority. In this way the Sameting will be subject to the regulations governing the activities of national authorities.

4. The Sameting elections

Among other things, we recommend . that the members of the Sameting be elected by Sami domiciled in Sweden, through direct elections based on proportional representa- tion, . that Sweden be divided into six constituencies for elections to the

Sameting,

. that elections to the Sameting be held every three years, simultane- ously with parochial church council elections, and 0 that Sameting elections to all intents and purposes be managed by the Sami themselves.

Our basic assumption has been that the Sameting is to represent the whole of the Sami community in Sweden and that it is to be democratically elected. We have tried to make the electoral systern as simple as possible, and in several respects we have modelled our proposals on the provisions applying to Swedish municipal elections.

To provide representation for different parts of the country, Sweden should be divided into constituencies. For administrative reasons, the con- stituency boundaries should be coterminous with county boundaries and, in the County of Norrbotten, with municipal boundaries. The constituencies, moreover, should be roughly equal in size in terms of Sami population. Finally, the constituencies should be adapted to the Sami region distinguish- able with respect to economic activities, dialects etc. A special southern constituency is needed for Sami who have left the Sami heartlands. We recommend six constituencies:

1. The municipalities of Haparanda, Kalix, Kiruna, Pajala, Överkalix and Övertorneå. The municipalities of Boden, Gällivare, Jokkmokk and Luleå. The municipalities of Arjeplog, Arvidsjaur, Piteå and Älvsbyn. The County of Västerbotten. The Counties of Kopparberg, Gävleborg, Västernorrland and Jämtland. Other parts of Sweden.

Phi-"PPP

To guarantee the local connection, there should be at least two members per constituency.

We recommend a proportional system of representation. In principle, proportional elections call for lists of candidates drawn up by political parties. The Sami, however, do not have political parties in the true sense. On the other hand there are national organisations having programmes which in certain respects resemble those of political parties. To be capable of representing all Sami, however, the new agency will have to be construct- ed in such a way that small Sami associations will also be able to nominate candidates. We nonetheless recommend that a voting slip be required to include at least three names.

We do not recommend any ”residential qualifications”. A candidate, in other words, will be entitled to stand for election in any constituency. On the other hand we do recommend that a candidate only be allowed to stand for election in one constituency. This is because we do not wish to introduce any form of party registration. Contrary to the practice in general elections, therefore, a candidate will only be allowed to campaign on one ticket. This, of course, will simplify the counting of votes and the distributions of seats. As a consequence of this principle, we do not recommend any form of compensatory seat allocation.

Seats should be distributed by the transferable vote method, using 1.4 as the first divisor. For these purposes, every voting slip will be counted as a ”party”.

We recommend that the Sameting elections be held simultaneously with parochial church council elections, i.e. on the third Sunday of October. Similarly, members of the Sameting should be elected for three years.

Anybody wishing to vote in the Sami election will have to register with the Sami Retuming Committee in their constituency. The Sami Retuming Committee will decide whether the individual concerned should be included on the electoral roll. Among other things this will involve deciding whether he is to be considered a Sami. Decisions by the Sami Retuming Committee can be contested by appeal to the Central Retuming Committee, which will compile the Sami electoral roll. A person included on the electoral roll will not have to register with the Sami Retuming Committee for succeeding elections.

The legal status of reindeer herding

1. Conditions in reindeer herding

We know that, already in the ninth century, the Sami were engaged in regular reindeer herding, based on systematic use of the land. Reindeer herding still occupies a central position in Sami life today, even though it only involves a minority of the Sami population.

The reindeer—herding region comprises roughly one-third of the area of Sweden. Reindeer herding therefore has to exist side by side with other economic activities and other forms of land use. Inevitably conflicts arise between reindeer-herding interests and Opposing interests. In some cases the interests of the reindeer—herding Sami have to defer to other interests. One basic essential for the survival of reindeer herding, however, is that the right of the Sami to use land and water for the sustenance of themselves and their reindeer should be respected by other users of land and water.

The land requirements of reindeer herding are governed by a complicated process of interaction between reindeer, man and the environment. The various grazing areas each have important functions at different times of the

herding year and, therefore, are not interchangeable. For this reason, the reindeer herd migrates every year from the areas near the Norwegian border down to the forest country in the east and, where certain villages are concerned, all the way down to the coast. These migrations can involve distances of up to 300—400 km.

The migrations from summer and autumn grazing lands in the mountains to the winter pastures take place between October and December. The spring migrations begin in April and the calving territories in the subalpine region are reached in May, when the reindeer calve. Between June and August the reindeer graze in the summer or high-summer territories, where the calves are branded. The main slaughtering of the year takes place in September, before migration to the autumn pastures.

Reindeer herding requires undisturbed territories. In certain conditions, it is particularly sensitive to interference.

During the spring, the calving, territories need to be undisturbed in order for calving to succeed. In summer it is above all the best pastures and calf-branding sites which need to be undisturbed. The extensive operations in autumn for slaughtering and winter migration involve critical points where disturbance can make it necessary for several weeks” herding opera- tions to be repeated from scratch. In winter too, the reindeer must be able to graze undisturbed, otherwise they may stop grubbing for forage and be scattered. This is particularly the case during late winter and in adverse grazing conditions.

The winter pastures are customarily looked on as ”bottle-necks” in rein- deer herding. The supply of winter grazing is the crucial factor deciding the potential size of reindeer herds.

Reindeer herding in Sweden is conducted practically everywhere in the Counties of Norrbotten, Västerbotten and Jämtland an also parts of the Counties of Kopparberg and Västernorrland. West and north of the cultiva- tion limit and in the Jämtland mountain pastures, reindeer can be herded all the year round (whole-year territories) and outside these areas herding is only permissible in wintertime (winter pastures). The forest Sami villages, however, also have whole-year territories below the cultivation-limit.

In territories above the cultivation-limit and in Jämtland mountain pastu- res, reindeer herding is deemed to have a stronger right to land use than elsewhere. In legislation, these territories have been designated as "land reserved for the Lapps” and as territories ”which have been set aside for the exclusive use of the Lapps”.

The nature and scope of Sami rights to land and water are governed by the Reindeer Herding Act (1971:437). In many respects those rights have been clarified by the judgement delivered by the Supreme Court in the Skattefjäll case (NJA 1981, p. 1).

As stated earlier, the law today reserves the right of reindeer herding for Sami who are members of Sami villages. The Sami village is a geographical grazing area and an economic entity. The whole-year territories are divided up into special village territories for the different Sami villages.

2. Contrary interests

The dependence of reindeer herding on unspoiled, undisturbed territories and watercourses quite often comes into conflict with the interests of other activities in being allowed to exploit land an water to their own ends. Contrary interests of this kind can frequently give rise to conflicts.

It is large—scale forestry which at present in inflicting the greatest damage on reindeer herding. Final felling (clear cutting), scarification, forest fertili- zation and the construction of forest roads are affecting reindeer herding in a variety of ways. Extensive final falling, for example, as in certain areas resulted in a shortage of reindeer moss, which is very important for winter grazing. Then again, because snow packs more heavily in open spaces than in the forest, this makes it more difficult for the reindeer to get at the ground grazing in a clear-falled area. The most serious damage of all, however, is caused by modern methods of scarification. Ploughing of a clear-felled area destroys reindeer grazing for many years ahead.

Hydropower development, mining, peat extraction and roadbuilding are other examples of activities potentially harmful to reindeer herding. Tou- rism and outdoor recreation can also be a cause of major problems.

3. The balance between different interests relating to the use of land and water — current law

From a systematic point of view, the most important provisions governing the settlement of conflicts which are liable to occur between the reindeer- herding Sami and owners or users of land in the reindeer-herding region are the provisions of the Reindeer Herding Act on the cancellation of reindeer herding rights (Section 26), on the prohibition of land—use changes in whole- year territories (Section 30) and on special restrictions governing con- veyance of rights of user in part of the grazing region (Section 32). Those provisions, however, are solely intended as a framework for the regulation of these matters, and the travaux préparatories of the Reindeer Herding Act make it clear that a Sami village or reindeer proprietor suffering damage as a result of interference with reindeer herding is entitled to bring proceedings in a common court.

The passing of the Natural Resources Act (NRL) in 1987 had the effect of making the protection of the most important regions of interest for reindeer herding a matter of national concern. These regions are to be protected against measures which can substantially impede the economic activity concerned. But other regions of importance for reindeer herding are also specially protected under the Act.

NRL has established a partially new view of safeguards for reindeer herding. The importance of taking into account the necessary functional connections between different sub-regions for reindeer herding is emphasi- sed. The more closer definition of the most important regions for reindeer herding, however, must be based on a realisation that their location varies

from time to time, partly as a result of various forms of interference with the landscape.

Under the Planning and Building Act (PBL), which came into force simultaneously with NRL, State influence on municipal decision-making in land-use questions has been heavily circumscribed. Municipalities now have to make their own planning decisions. Opportunities for the State to inter- vene against specific planning decisions are essentially limited to questions relating to the conservation of land and water areas of national interest and to certain inter-municipal questions. The municipalities. then, have ac- quired extensive responsibility for the reconciliation of different interests where use of land and water is concerned.

There is, of course, a risk of the actual balance thus struck between different activities varying a great deal from one municipality to another. The knowledge available for deciding which regions are of interest to reindeer herding is, for example, less adequate than the corresponding information with regard to nature conservation. To reduce this risk, it is important that land use for reindeer herding should be reported in such a way as to supply adequate data för the implementation of NRL and PBL.

In principle, all restricted use of land and water is subject to assessment under NRL.

The Silviculture Act, on the other hand, is not geared to NRL. This Act is primarily a ”maintenance law”, but it also includes rules which can affect the balance between the respective interests of reindeer herding and forest- ry.

Section 1 of the Silviculture Act requires consideration to be shown for nature conservation and other community interests in connection with the management of forest land. The travaux préparatories of this Act refer to reindeer herding as one such community interest. The National Forestry Board has indicated, in regulations and general recommendations, how this consideration is to be manifested.

We have undertaken a review of decisions of this kind in land-use ques- tions with a particularly important bearing on reindeer herding. The deci- sions do not convey any clear picture of the position of reindeer herding. It is not really possible to draw any unambiguous conclusions solely on the strength of the material compiled. One observation, however, is that the interests of reindeer herding often have to give way when confronted with general community interests. Moreover, we venture to observe that inter- ference with reindeer pasture is seldom viewed in a wider context including the consequences of several different acts of interference previous and perhaps future.

4. Consultation and consultative procedures

As stated earlier, the National Forestry Board has issued both regulations and general recommendations concerning consultations between forestry and reindeer herding. A special Forestry-Reindeer Herding Consultation

Group, now under the mandatorship of the Forestry Board, has existed since 1971. Members of this group include representatives of forestry, reindeer herding and the relative administrative authorities. The Consulta- tion Group acts as a central advisory and initiating agency for a number of local consultation groups.

Without any special provisions existing on the subject, consultation has in several places been established between Sami villages and municipal autho- rities. PBL has augmented the duties of consultation incurred by municipali- ties in connection with the drawing up of structure plans and detailed development plans. In several fields of activity there are more or less institutionalised contacts or consultation procedures together with the Sami. This applies, for example, with regard to nature conservation, space ac- tivities, military activities, hydropower development and mining operations.

5. The Skattefjäll case

When investigating the possibilities of strengthening the legal position of the Sami in matters connected with reindeer herding, it is of course of the utmost interest to ascertain the current status of reindeer herding in civil law. A number of such points are clarified as a result of the Skattefjäll case.

One point at issue in that case was whether the Sami, rather than the State, were the rightful owners of the Skattefjäll reindeer pasture m0untains in Jämtland. The Supreme Court disallowed their claim to superior title, but its judgement included important pronouncements on the legal status of the Sami.

The Sami right of user (or right of reindeer herding), according to the Supreme Court, is a strongly protected right of user of a special kind, based on immemorial prescription. Right of user, in common with proprietary title, 15 safeguarded against expropriation without compensation.

The amendments we propose, e.g. to the Reindeer Herding Act, are to a great extent based on the conclusions drawn in the Skattefjäll case.

6. The reindeer herding rights of the Sami

We recommend that it be made clear in the Reindeer Herding Act . that the reindeer—herding rights of the Sami are based on immemo- rial prescription, . that all Sami enjoy the right of reindeer herding, and . that the right of reindeer herding is a special right attaching to real property (usufructuary right).

As stated earlier, the Skattefjäll case has made it clear that the reindeer- herding rights of the Sami are based on immemorial prescription. This

observation has an important bearing on the status of the reindeer herding Sami and on their security in their economic activity. It is also of importance to the entire Sami people, considering how closely their cultural traditions is bound up with reindeer herding.

In our view, the origin of the right of reindeer herding is so important that it should be affirmed in the Reindeer Herding Act.

The right of reindeer herding, i.e. the special Sami right of user, is frequently dealt with in legislation but no always as constituting a special right to real property. We have found, however, above all in the light of statements in the Skattefjäll case, that the right of reindeer herding is to be deemed as the special right to real property. This again should be made quite clear in the Reindeer Herding Act.

Certain enactments affecting the exercise of the right of reindeer herding include provisions concerning the special rights which, under this law, must be deemed to constitute a special right to real property. It is recommended that enactments excluding or omitting the right of reindeer herding in this connection should be amended in this respect.

The measures we recommend should make it possible to arrive at a more uniform view of the status of the right of reindeer herding. This, while serving to ”strengthen” the status of reindeer herding, will still be based on existing law. The expression of such uniformity of legislation ought to facilitate assessments and the formal handling of cases where the claims of the Sami to protection for reindeer pasture lands are contrasted with the land—use claims of other proprietors.

Since the Sami village is to be deemed a party to proceedings, there will be no doubt, for example, that it must be consulted before decisions are made which will entail encroachment on the right of reindeer herding.

7. The general safeguards

We recommend that the safeguards of international law for reindeer herding be incorporated in the Reindeer Herding Act, NRL and the Expropriation Act. We also recommend that the provision of Section 30 of the Reindeer Herding Act prohibiting alterations of land use in certain cases be retained. Finally, we recommend a general rule concerning consideration for the right of reindeer herding.

The current Reindeer Herding Act does not include any general safeguards for the right of reindeer herding and for reindeer herding as an economic activity. There are, however, safeguards for certain fields and special cases, e.g. a ban on land-use alterations is whole-year territories (Section 30) and on the closure of migration routes (Section 94). The fact of compensation being payable for encroachment is also a form of protection.

Under international law, Sweden has incurred a variety of obligations towards the Samis. In our report on international law, we have described the cultural safeguards extended to the Sami as an indigenous people

and native minority. Cultural safeguards also include safeguards for the prerequisites of culture, such as those of the Reindeer Herding Act concer— ning land use. Sweden must therefore refrain from interfering with the natural environment in such a way as to jeopardise the natural prerequisites for the continuance of reindeer herding. This safeguard under international law should be expressly included in the Reindeer Herding Act, NRL and the Expropriation Act.

The safeguards of international law, of course, constitute only a minimum degree of protection. Other deliberations may point in favour of much more extensive safeguards.

The fundamental motive for introducing, in 1971, a ban on land-use alterations in Section 30 of the Reindeer Herding Act was to prevent the land owner ”unilaterally acting in such a way as to make valuable reindeer pasturage unserviceable for reindeer grazing”. In our opinion, Section 30 has not provided adequate protection in this respect. In spite of the criticism levelled against it, however, Section 30 of the Reindeer Herding Act should be left essentially unaltered, since it may be presumed to exercise a certain degree of influence in preventing encroachment on whole-year territories.

Exercise of the right of reindeer herding calls for mutual consideration. Among other things this requires an awareness on the part of any person using land and water in the reindeer herding region to realise that the right of reindeer herding is a special right to real property and as such must be respected. We are anxious for this duty of consideration for the right of reindeer herding to be codified by statute.

One natural way for a landowner to show consideration for Sami rights is by consulting the Sami village concerned before introducing any extensive changes of land use. In fact the voluntary consultation process already established has yielded manifestly good results in most quarters.

8. Special safeguards vis—ä-vis large-scale forestry

We recommend that no person owning or using land within the reindeer herding region should be allowed to undertake forestry measures on an extensive scale without requesting consultations with the Sami village concerned. The parties should, however, be allowed the opportunity of concluding an agreement on the scope and pro- cedure of consultations.

If the forestry measure affects winter pastures, it may be taken when one month has elapsed after consultations being requested, unless by then an agreement has been concluded.

In the case of whole-year territories, we recommend that the forest owner, in the event of no agreement having been concluded within a month, be obliged to apply to the County Forestry Board for permis- sion to take the measure intended.

As stated earlier, it is large-scale forestry which at present is inflicting most damage on reindeer herding. And yet, in reality, reindeer herding is comp- letely defenceless against forestry. The general safeguards which we recom- mend will not imply any substantial change in this respect. We find it unsatisfactory, in terms of both civil and economic law, that the proprietor of such a strong right as reindeer herding should have no real say in the matter when a substantial change occurs in the base of his economic activity.

In our opinion, joint use of lands presupposes an exchange of information between the representatives of the economic activities concerned, i.e. some form of consultation. This will improve the prospects of conducting those economic activities efficiently, added to which it will help to prevent a polarisation of contrary interests. Mutual understanding of the conditions of both forms of economic activity should also, in a profounder sense, benefit relations between the Sami and the rest of the regional population.

In our opinion, therefore, the consultation procedures already established between forestry and reindeer herding should be developed further. The fact of the materialisation or non-materialisation of consultations being left entirely to the discretion of the forest owner is of course unacceptable to reindeer-herding interests. Guarantees must therefore be provided to ensu- re that consultations will actually be held when more extensive felling operations are involved. In cases of this kind, the consultation procedure should be made mandatory for the whole of the reindeer-herding region. In whole-year territories, the duty of consultation should also include all felling operations in particularly important reindeer-herding regions.

We recommend that finds be imposed for breaches of the duty of consul- tation.

The forestry measuring question should, of course, not be allowed to begin while consultations are still in progress. We therefore recommend a one-month ban on felling operations. This period can be extended if the parties are agreed to this effect.

A genuine consultation procedure can be said to require the permissibility of the forestry measure concerned to be examined by a special agency in cases where the parties are unable to reach agreement in their consultations. A system of this kind ought in the long run to be aimed for throughout the reindeer-herding sector. We believe, however, that the question of a system of permits in winter pasturage should be deferred, because at present it is hard to size up the consequences of permit regulations in these territories.

We recommend that decisions concerning permits should be made by the County Forestry Board. To ensure that reindeer-herding interests are also provided for, however, felling permits should be made subject to the Sam eting returning a statement in the matter. Decisions by the County Forestry Board will be contestable by appeal to the National Forestry Board and the Government.

We recommend that it be made possible to refuse felling permits in cases where felling operations will mean the elimination of reindeer pasturage which cannot be replaced through the use of alternative grazing areas, and

also if felling will preclude the customary rounding up and transhumance of reindeer.

9. The number of reindeer

The Reindeer Harding Act has its shortcomings with regard to the possibili- ties of dealing with excessive numbers of reindeer. This is a deficiency in the legislation which ought to be rectified, quite regardless of whether the number of reindeer at present is excessive or not.

The Reindeer Herding Group attached to the National Board of Agricul- ture recently recommended wider sanctions in order to deal with reindeer herds exceeding the permitted number. On the other hand the Group has not recommended any provision making it possible to check the accuracy of reindeer numbers as reported.

The lack of such a verification facility makes it difficult to secure the understanding of wide groups of the population in reindeer-herding regions for proposals to strengthen Sami influence in matters of land use. We assume that a control provision of this kind will be drafted in collaboration with the Sami organisations.

10. Abolition of the right of reindeer herding

We recommend that the provision of Section 26 of the Reindeer Herding Act concerning cancellation of the right of reindeer herding be replaced with reference to the rules of the Expropriation Act.

Section 26 of the Reindeer Herding Act empowers the Government to make orders cancelling reindeer-herding rights in a particular land area when that area is needed for one of the purposes referred to in Chap. 2 of the Expropriation Act or for some other purpose of vital importance from a public point of view. If the area is of essentially no importance to reindeer herding, an order of this kind can be issued as soon as the area is needed for a public purpose.

Since we regard the right of reindeer herding as a special right to real property, the rules governing the expropriation of such rights should apply. In our opinion, the proprietor of reindeer-herding rights is entitled to the same legal safeguards as other comparable users of land.

11. Compensation for encroachment on reindeer-herding rights

We recommend that the Reindeer Herding Act be made to include special provisions on the allocation of legal costs in proceedings concerning compensation for damage to the right of reindeer her- ding.

The question of a special compensatory provision was discussed in connec- tion with the passing of the Reindeer Herding Act. The legislature, howe- ver, left it to precedent to settle the issue of liability and damages on account for damage to reindeer herding.

The question of the extent of the duty of compensation, amounts payable etc. has, however, yet to be solved by precedent, because questions of liability have very seldom come before the courts. We have therefore considered now introducing a special compensatory provision. The difficul- ties involved in constructing such a provision when the Reindeer Herding Act was introduced still remain, however. In order to accumulate sufficient precedent and in this way to facilitate legal assessments, we have instead chosen to recommend amendments to the provisions governing the appor- tionment of legal costs.

12. Questions of tenure

We recommend that, in certain cases, the decision of questions of tenure be made subject to a statement being obtained from the Sameting.

In the reindeer-herding region, lands above the cultivation limit are admini- stered by the County Agricultural Boards. Questions of tenure are handled within these Boards by a special Reindeer Herding Delegation which in- cludes Sami representatives. We recommend that the Delegation be requi- red to consult the Sameting when requested to do so by any Sami represen- tative objecting to a conveyance of land.

Eventually, however, there may be cause to invest the Sameting with more extensive responsibility for questions of tenure.

Sami affairs within the Cabinet Office

We recommend that the co—ordination of Sami affairs within the

Cabinet Office be established on a more permanent basis. A special Co-ordinating Secretariat for Sami Affairs should be considered.

The framing of public measures for promoting Sami cultural and social life must be based on a holistic view. Swedish Sami policy is ultimately the responsibility of the Government. Successful Sami policy requires work on Sami affairs within the Cabinet Office to be organised in such a way that the Government can obtain the necessary documentation on which to base this holistic view.

Within the Cabinet Office, Sami affairs are handled by most ministries. In our opinion, it is questionable whether the present Inter-departmental Study Group on Sami Affairs is an adequate instrument för achieving effective co-ordination. Our recommendation to set up a Sameting can also lead to greater demands for co-ordination and generality of perspective. A Co-ordinating Secretariat for Sami Affairs ought therefore to be considered. It may be appropriate for this secretariat to come under the governmental department which is made responsible for the Sameting.

Författningsförslag

]. Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att lkap. 25 regeringsformen1 skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

] kap. 2 &

Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt ålig- ga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Etniska, språkliga och religiösa Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. samfundsliv bör främjas. Samerna

intar härvid i egenskap av urbefolk- ning en särskild ställning.

Ändringen i regeringsformen träder i kraft den 1 januari 1992.

lOmtryckt 1988: 1444.

2. Förslag till Samelag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 & Samerna är en urbefolkning och en etnisk minoritet i Sverige. Samerna har en egen kultur, med eget språk och egna näringar.

2 & Staten har det yttersta ansvaret för att samernas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur främjas.

I samefonden finns medel för samiska ändamål. Om rennäringen finns bestämmelser i rennäringslagen (1971:437). Om rätten att fullgöra skolplikt i sameskolan finns bestämmelser i skolla- gen (1985:1100).

3 & Samerna företräds av en fullmäktigeförsamling som väljs av dem. Den benämns sametinget. Närmare bestämmelser om sametinget finns i 2 och 3 kap.

4 5 Med same avses i denna lag den som anser sig vara same och som gör sannolikt

1. att han lärt sig samiska som första språk,

2. att någon av hans föräldrar, far- eller morföräldrar lärt sig samiska som första språk eller

3. att någon av hans föräldrar är eller varit upptagen i sameröstlängd.

2 kap. Sametinget

Sametingets uppgifter

l & Sametinget skall verka för att samiskt kultur- och samfundsliv bevaras och utvecklas. Till sametingets uppgifter bör att

1. besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställs till samernas gemensamma förfogande,

2. medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov till- godoses samt särskilt tillse att rennäringens intressen beaktas vid utnyttjan- de av mark och vatten,

3. informera om samiska förhållanden och samernas ställning i samhället,

4. ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar samisk kultur samt

5. samverka med andra myndigheter och samhällsorgan och yttra sig i frågor som rör samiska intressen.

2 & Regeringen kan uppdra åt sametinget att utse de samiska ledamöterna i statliga myndigheter.

Sametingets sammansättning m.m.

3 & Sametinget skall bestå av 31 ledamöter. För ledamöterna skall det finnas suppleanter. Regeringen förordnar till ledamöter och suppleanter de perso- ner som valts till sametinget enligt bestämmelserna i denna lag. Sametinget väljer sin ordförande och vice ordförande bland ledamöterna.

4 & Sametinget skall sammanträda två gånger om året på tider som same- tinget fastställer. Sametingets ordförande eller dess styrelse kan besluta om extra sammanträde.

Styrelse ocn nämnder

5 & Sametinget skall utse en styrelse som skall sköta den löpande verksam- heten för sametinget.

Styrelsen skall

]. bereda och yttra sig i ärenden som skall handläggas av sametinget,

2. handha den ekonomiska förvaltningen,

3. verkställa sametingets beslut om verkställigheten inte uppdragits åt någon annan och

4. fullgöra de uppdrag som sametinget överlämnat till styrelsen.

6 & Sametinget skall tillsätta en central valnämnd som skall ansvara för valet till sametinget enligt bestämmelserna i 3 kap.

Sametinget kan därutöver tillsätta de nämnder som i övrigt behövs för beredning, förvaltning och verkställighet.

Ärendenas handläggning m.m.

7 & Sametinget får handlägga ärenden endast om mer än hälften av ledamö- terna är närvarande. Varje ledamot har en röst.

En ledamot i sametinget får inte delta i handläggningen av ärenden som personligen rör honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller annan honom närstående. Inte heller får en ledamot delta i hand— läggningen av ärenden som rör en sameby i vilkens styrelse han ingår.

Vid sammanträde i sametinget skall föras protokoll. Vad som i första, andra och tredje styckena sägs om sametinget gäller även dess styrelse och nämnder.

8 & Sametingets, dess styrelses och nämnders beslut får överklagas endast om särskilda föreskrifter finns om det.

3 kap. Val till sametinget

] & Val till sametinget skall hållas vart tredje år (valåret), den dag då val till kyrkofullmäktige hålls i hela riket enligt 3 5 lagen (1972:704) om kyrkofull- mäktigval.

Valkretsar och mandat

2 & För val till sametinget är Sverige indelat i sex valkretsar. Dessa är

]. Haparanda, Kalix, Kiruna, Pajala, Överkalix och Övertorneå kommu- ner,

2. Bodens, Gällivare, Jokkmokks och Luleå kommuner,

3. Arjeplogs, Arvidsjaurs, Piteå och Älvsbyns kommuner,

4. Västerbottens län,

5. Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län samt

6. övriga riket.

35 Centrala valnämnden fastställer det antal ledamöter som skall väljas från varje valkrets i förhållande till antalet röstberättigade enligt sameröst- längden. Därvid skall 2 kap. 10 & vallagen (19721620) tillämpas. Dock skall från varje valkrets väljas minst två ledamöter.

Samevalnämnder

4 & I varje valkrets skall det finnas en samevalnämnd som utses av centrala valnämnden. Samevalnämnden utser valförrättare och förbereder valet i valkretsen.

Rösträtt m.m.

5 & Rösträtt till sametinget har den som är upptagen i sameröstlängd.

För att tas upp i sameröstlängd får same som är röstberättigad i val till kommunfullmäktige anmäla sig till samevalnämnd i den valkrets som om- fattar den kommun där han skall mantalsskrivas för valåret. Anmälan skall ske senast den 1 mars valåret.

6 & Samevalnämnden beslutar om den person som anmält sig enligt 5 & skall tas upp i förslag till sameröstlängd. Samevalnämnden skall ha upprättat förslag till sameröstlängd för valkretsen senast den 25 mars valåret. Den som anmält sig men inte upptagits i förslaget till sameröstlängd skall genast underrättas om beslutet. Han har rätt att överklaga beslutet hos centrala valnämnden senast den 15 april valåret.

7 & Centrala valnämnden skall granska samevalnämndernas förslag till sameröstlängder och besluta om rättelse. Centrala valnämnden skall senast den 1 juli valåret upprätta en sameröst- längd som skall uppta

1. samer som på grund av samevalnämnds eller centrala valnämndens beslut skall tas upp i röstlängd och

2. samer som tidigare varit upptagna i sameröstlängd, om de får rösta i val till kommunfullmäktige valåret och om de inte begärt att bli avförda ur sameröstlängden.

Den som är upptagen i sameröstlängd skall genom centrala valnämndens försorg erhålla ett röstkort.

Kandidater

8 & Den som har rösträtt till sametinget är valbar till sametinget.

Kandidater till sametinget skall anmälas till centrala valnämnden senast den 1 juli valåret. Anmälan skall i form av en valsedel uppta namn på minst tre kandidater i bestämd ordningsföljd. Kandidaterna, som skall ge sitt tillstånd till anmälan, får anmälas i endast en valkrets och till endast en valsedel.

På valsedel får finnas partibeteckning.

Centrala valnämnden beslutar om registrering av kandidater och om valsedlar.

Röstningen

9 & I varje valkrets skall det finnas minst en vallokal.

Röstning på postanstaler får ske fr.o.m. den 24 dagen t.o.m. torsdagen före valdagen om centrala valnämnden inte bestämmer annat. Bestämmel- serna om röstning på postanstalt i 30—35 55 lagen (1972:704) om kyrkofull- mäktigval skall tillämpas. Postanstaltens röstmottagare skall dock sända mottagna ytterkuvert till samevalnämnden i valkretsen.

Sammanräkning

10 5 När röstningen är avslutad skall rösterna räknas av samevalnämnden. Resultatet av sammanräkningen skall därefter tillsammans med valsedlar och röstlängder översändas till centrala valnämnden som verkställer slutlig sammanräkning.

11 5 Sedan centrala valnämnden fördelat mandaten i sametinget skall resul- tatet av valet offentliggöras. Vid mandatfördelningen skall reglerna i 14 kap. 15 d, 17, 19 och 20-23 && vallagen (19721620) tillämpas. Som parti skall härvid räknas varje valsedel i valkretsen.

Ikraftträdande— och övergångsbeståmmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

2. Det första valet till sametinget hålls år 1991 i enlighet med bestämmel— serna i denna lag. Sametingets första sammanträde hålls i november 1991.

3. Regeringen utser vid lagens ikraftträdande för tiden fram till same- tingets första sammanträde en provisorisk central valnämnd med fem leda- möter som har att fullgöra de uppgifter som ankommer på centrala val- nämnden enligt denna lag.

4. Den provisoriska centrala valnämnden skall organisera och förbereda sametingets första sammanträde.

3. Förslag till Lag om ändring i rennäringslagen (1971:437)

Härigenom föreskrivs i fråga om rennäringslagen (1971:437)l

dels att 27 5 skall upphöra att gälla, dels att 26, 28, 29 och 30 % skall betecknas 29, 30a, 30 respektive 26 a 55, dels att 1—3, 11, 12, 14, nya 26 a , nya 29, nya 30, nya 30a, 85. 86 och 94 55 skall ha följande lydelse,

dels att i lagen skall införas tre nya paragrafer, 26, 27 och 28 åå av följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 1, och nya 26 åå skall ha följande lydelse, dels att i lagen närmast före 3 och nya 29 åå skall införas nya rubriker av följande lydelse,

dels att i lagen närmast före 31 % skall införas en ny rubrik som skall lyda "Upplåtelse av mark och vatten m.m.”.

Nu varan de lydelse

Renskötselrätt m.m.

Rätt att enligt denna lag begagna mark och vatten till underhåll för sig och sina renar (renskötselrätt) har den som är av samisk härkomst, om hans fader eller moder eller någon av hans far— eller morföräldrar haft ren- skötsel som stadigvarande yrke.

Om särskilda skäl föreligger, kan länsstyrelsen medge person med samisk häkomst renskötselrätt, även i annat fall än som avses i första stycket.

25

Den som ingår äktenskap med renskötselberättigad förvärvar ren- skötselrätt.

Upplöses äktenskapet genom äk- tenskapsskillnad, kan länsstyrelsen upphäva renskötselrätt som förvär- vats enligt första stycket, om särskil- da skäl föreligger.

'Lagen omtryckt 19851919.

Föreslagen lydelse

Renskötselrätt

Samerna har en på urminnes hävd grundad rätt att inom de områden som anges i 3 5 använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar (renskötselrätt).

Renskötselrätten utgör en särskild rätt till fastighet.

Renskötselrätten regleras i denna lag.

Renskötselrätt får utövas av den som är medlem i sameby efter vad [ lI—I4 åå sägs.

Om koncessionsrenskötsel finns särskilda bestämmelser i 85—89 55.

Nu varande lydelse

Föreslagen lydelse

Renskötselområdet m.m.

35

Renskötsel får bedrivas

1. hela året

i Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker dels ovanför od- lingsgränsen, dels nedanför denna gräns på mark som tillhör staten (kronomark) och renbetesland där skogsrenskötsel av ålder bedrives under våren, sommaren eller hös- ten,

på renbetesfjällen i Jämtlands län, inom de områden i Jämtlands och Kopparbergs län som särskilt upp- låtits till renbete,

2. den 1 oktober — 30 april i övriga delar av lappmarkerna nedanför odlingsgränsen,

inom sådana trakter utanför lapp- markerna och renbetesfjället där renskötsel av ålder bedrives vissa ti- der av året.

Renskötsel får bedrivas inom föl- jande områden (renskötselområdet)

1. hela året (åretruntmarkerna) i Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker dels ovanför od- lingsgränsen, dels nedanför denna gräns på mark som tillhör staten (kronomark) och renbetesland där skogsrenskötsel av ålder bedrivs un- der våren, sommaren eller hösten,

på renbetesfjällen i Jämtlands län, inom de områden i Jämtlands och Kopparbergs län som särskilt upp- låtits till renbete,

2. den 1 oktober— 30 april ( vinter— betesmarkerna)

i övriga delar av lappmarkerna nedanför odlingsgränsen,

inom sådana trakter utanför lapp- markerna och renbetesfjället där renskötsel av ålder bedrivs vissa ti— der av året.

Med renbetesland förstås mark som vid avvittringen förklarats utgöra renbetesland eller av ålder använts som sådant land. Med renbetesfjällen förstås de vid avvittringen för samerna avsatta renbetesfjällen och de om- råden som sedermera upplåtits till utvidgning av dessa fjäll.

115

Medlem i sameby är

1. renskötselberättigad som deltar i renskötseln inom byns betesområ- de,

2. renskötselberättigad som har deltagit i renskötsel inom byns be- tesområde och haft detta som sta- digvarande yrke samt ej övergått till annat huvudsakligt förvärvsarbete,

3. renskötselberättigad som är ma- ke eller hemmavarande barn till medlem som avses under 1 eller 2 eller som är efterlevande make eller underårigt barn till avliden sådan medlem.

Sameby skall till medlem anta 1. den som deltar i renskötseln inom byns betesområde,

2. den som har deltagit i rensköt— sel inom byns betesområde och haft detta som stadigvarande yrke samt ej övergått till annat huvudsakligt förvärvsarbete,

3. den som är make eller hem- mavarande barn till medlem som avses under 1 eller 2 eller som är efterlevande make eller underårigt barn till avliden sådan medlem.

Nuvarande lydelse

Sameby kan som medlem antaga annan renskötselberättigad än som anges i 11 5, om han avser att med egna renar driva renskötsel inom byns betesområde.

Föreslagen lydelse

Sameby kan som medlem anta an- nan än den som anges i 11 5, om han avser att med egna renar driva ren- skötsel inom byns betesområde.

Vägras sökanden inträde som medlem, kan länsstyrelsen medge honom inträde, om särskilda skäl föreligger.

145

Renskötande medlems dödsbo får fortsätta den av medlemmen bedriv- na renskötseln under tre år från dödsfallet. Är renskötselberättigad dödsbodelägare under 18 år, räknas tiden från det han fyller 18 år.

Renskötselrättens upphävande i vis- sa fall m.m.

30 i?

Den som inom område som avses i 3 $$ I äger eller brukar mark där renskötsel bedrivs får ej ändra an- vändningen av marken på sätt som medför avsevärd olägenhet för ren- skötseln i annan mån än som följer av förordnande enligt 26 5.

Första stycket hindrar inte att mark används i enlighet med en de- taljplan eller för företag vars tillåt- lighet skall prövas i särskild ord- ning.

Renskötande medlems dödsbo får fortsätta den av medlemmen bedriv- na renskötseln under tre år från dödsfallet. Är dödsbodelägare un- der 18 år, räknas tiden från det han fyller 18 år.

Skyddet för renskötseln

26 5

Vid användandet av mark och val- ten inom renskötselområdet skall renskötselrätten beaktas.

Åtgärder som äventyrar förutsätt- ningarna för det fortsatta utövandet av rennäringen får inte tillåtas.

26 a &

Den som äger eller brukar mark inom åretruntmarkerna får inte änd- ra användningen av marken på sätt som medför avsevärd olägenhet för rennäringen.

Första stycket hindrar inte att mark används i enlighet med en de- taljplan eller för företag vars tillåt- lighet skall prövas i särskild ord- ning. Detsamma gäller skogsbruks- åtgärd som avses i 28 5 första stycket.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

27 %

Den som avser att slutavverka skog inom vinterbetesmarkerna på en brukningsenhet som är större än 500 ha skall bereda berörd sameby tillfälle till samråd, om avverkningen omfattar mer än 20 ha skog eller an- sluter till kalmark eller plantskog som sammanlagt med den planerade avverkningen överstiger 20 ha på brukningsenheten. Samrådet skall även avse de skogsbruksåtgärder som sammanhänger med avverk- ningen.

Ätgärd för vilken samrådsskyldig- het föreligger får vidtas endast

1 . om samebyn medger det eller

2. om en månad förflutit från den dag samebyn bereddes tillfälle till samråd.

Vad nu sagts skall gälla om annat inte överenskommits med samebyn.

28 5 Den som avser att slutavverka skog inom åretruntmarkerna skall i fall som avses i 27 ä' första stycket bereda berörd sameby tillfälle till samråd. Därutöver skall, oavsett brukningsenhetens storlek, samebyn beredas tillfälle till samråd när en slutavverkning berör

] . hänglavbärande skog

2. nattbetesplats

3. rastställe

4. arbetshage eller

5. flyttled. Samrådet skall även avse de skogs- bruksåtgärder som sammanhänger med avverkningen.

Åtgärd för vilken samrådsskyldig- het föreligger får vidtas endast

I . om samebyn medger det

2. om en månad förflutit från den dag samebyn bereddes tillfälle till

Nu varande lydelse

26 &

Regeringen kan förordna om upp- hävande av renskötselrätten för visst markområde, när området behövs för ändamål som avses i 2 kap. ex— propriationslagen (I972:719) eller för annat ändamål av väsentlig be- tydelse från allmän synpunkt. För område som väsentligen är utan be- tydelse för renskötseln får sådant för- ordnande meddelas när området be- hövs för allmänt ändamål.

Upphävande kan begränsas till att avse viss tid eller vissa [ renskötsel- rätten ingående befogenheter.

27 %

Meddelas förordnande enligt 26 5, kan regeringen föreskriva åtgärder för att motverka skada eller olägen- het för renskötseln.

29 ä

I fråga om upphävande av ren- skötselrätt och ersättning med anled- ning därav gäller, utöver bestämmel- serna i 26—28 55, i tillämpliga delar bestämmelserna i expropriationsla-

'Senaste lydelse 19871154.

Föreslagen lydelse

samråd och samebyn inte låtit sig av- höra eller

3. om tillstånd erhållits enligt 21 bå andra stycket skogsvårdsla- gen (19791429).

Tillstånd som avses i andra stycket 3 får sökas hos Skogsvårdsstyrelsen, om överensskommelse inte träffats med samebyn inom en månad från den dag samebyn bereddes tillfälle till samråd.

Vad nu sagts skall gälla om annat inte överenskommits med samebyn.

Intrång i renskötselrätten efter myn- dighets beslut

29 Ö Om upphävande eller begränsning av renskötselrätten finns bestämmel- ser i expropriationslagen ( I 972.719). Expropriation erfordras inte när mark eller vatten skall användas för företag vars tillåtlighet skall prövas i särskild ordning.

30 &I

I mål om ersättning för skada på renskötselrätten gäller, i den mån rätt till ersättning inte bestäms enligt an- nan lag, 5—7 kap. expropriationsla- gen (I 972:7I 9) i tillämpliga delar.

Nu varande lydelse

gen (I972:719) om expropriation av särskild rätt till fastighet.

28 &

Medför upphävande av rensköt- selrätt skada eller olägenhet för ren- skötseln eller för sådan rätt till jakt eller fiske som avses i 25 å, utgår ersättning därför.

Ersättning för skada eller olägen- het som ej drabbar bestämd person tillfaller till hälften sameby som be- röres av upphävandet och till hälften samefonden, om ej särskilda skä/fö- religger.

Föreslagen lydelse

För samebyn talan som ogillas kan domstolen förordna att byn skall bära sina egna kostnader om same- byn befinns ha inlett rättegången utan tillräckliga skäl. Har rättegång- en uppenbart inletts utan skälig grund får domstolen dessutom för- plikta samebyn att ersätta motparten dennes rättegångskostnader.

I mål om ersättning för skada till följd av skogsavverkning eller annan skogsbruksåtgärd gäller dock att vardera parten skall bära sina kost- nader.

30 a %

Ersättning för skada som inte till- faller bestämd person tillfaller till hälften berörd sameby och till hälf- ten samefonden, om särskilda skäl inte föreligger för en annan fördel- ning.

85%

Den som är renskötselberättigad kan få tillstånd (koncession) att dri- va renskötsel i Norrbottens län ne- danför lappmarksgränsen inom om- råde där renskötsel av ålder före- kommer under hela året. Konces- sion innefattar rätt för koncessions- havaren att driva renskötseln även med skötesrenar som tillhör

Den som har renskötselrätt kan få tillstånd (koncession) att driva ren- skötsel i Norrbottens län nedanför lappmarksgränsen inom område där renskötsel av ålder förekommer un- der hela året. Koncession innefattar rätt för koncessionshavaren att dri- va renskötseln även med skötesre- nar som tillhör

]. den som äger eller brukar jordbruksfastighet, vilken helt eller delvis är belägen inom koncessionsområdet, om han är bosatt på fastigheten eller inom området,

2. den som tidigare har haft koncession inom området, om han är bosatt där och inte har övergått till annat huvudsakligt förvärvsarbete,

3. efterlevande make eller efterlevande underårigt barn till koncessions- havare eller till sådan under 2 angiven förutvarande koncessionshavare som vid tidpunkten för dödsfallet ägde skötesrenar, om den efterlevande är bosatt inom koncessionsområdet.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Koncession får lämnas endast om fortsatt renskötsel inom området är till övervägande nytta för orten och endast om den som söker koncession kan antagas komma att driva renskötseln på ett ändamålsenligt sätt.

Koncession meddelas för viss tid, högst 10 år.

865

För renskötseln inom konces- sionsområde skall finnas sameby. Medlem i sådan sameby är konces- sionshavare, dennes make och hem- mavarande barn, renskötselberätti- gad som biträder koncessionshavare i renskötseln och som inte har annat huvudsakligt förvärvsarbete samt ägare av skötesrenar inom konces- sionsområdet.

För renskötseln inom konces- sionsområde skall finnas sameby. Medlem i sådan sameby är konces- sionshavare, dennes make och hem- mavarande barn, annan person med renskötselrätt som biträder konces- sionshavare i renskötseln och som inte har annat huvudsakligt för- värvsarbete samt ägare av skötes- renar inom koncessionsområdet.

Bestämmelserna om sameby och dess förvaltning gäller i tillämpliga delar i fråga om sameby för koncessionsrenskötsel med följande awikelser: ]. Ägare av skötesrenar anses som renskötande medlem.

2. Renskötande medlem har i frågor som avses i 59 5 2 en röst för varje påbörjat tjugotal renar som enligt gällande renlängd innehas av honom.

3. Koncessionshavaren eller, om det finns flera, minst en av dem skall vara ledamot av styrelsen. Koncessionshavare leder renskötseln inom byn och anställer den arbetskraft som kan behövas för renskötseln.

945

Till böter dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

]. avstänger fastställd eller eljest gällande flyttningsväg för renar eller vidtar åtgärd på eller invid vägen så att dess framkomlighet väsentligen försämras,

2. skrämmer eller på annat sätt ofredar renar som uppehåller sig på område där renskötsel är tillåten,

3. obehörigen driver bort renar från område där renskötsel är tillåten eller hindrar renar från att beta på sådant område,

4. bryter mot 73 5 tredje stycket,

5. i andra fall än som avses i 81 eller 82 5 vid märkning av egna re- nar använder renmärke som ej är registrerat för honom,

6. utför ommärkning eller av- brottsmärkning i strid mot 81 5,

7. märker renkalv i strid mot 83 5 första eller andra stycket,

8. bryter mot 93 5 första eller tredje stycket.

4. bryter mot 27 5 andra stycket,

5. bryter mot 73 5 tredje stycket,

6. i andra fall än som avses i 81 eller 82 5 vid märkning av egna re- nar använder renmärke som ej är registrerat för honom,

7. utför ommärkning eller av- brottsmärkning ] strid mot 81 5,

8. märker renkalv i strid mot 83 5 första eller andra stycket,

9. bryter mot 93 5 första eller tredje stycket.

4. Förslag till Lag om ändring i väglagen (19711948)

Härigenom föreskrivs att 55 5 väglagen (19711948)l skall ha följande lydel-

SC.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

555

Har väghållare erhållit vågrätt, är fastighetens ägare berättigad att av väghållaren få intrångsersättning och ersättnig för annan skada till följd av vägens byggande eller be- gagnande, om det ej avtalats eller uppenbarligen förutsatts att ersätt- ning ej skall lämnas. Samma rätt till ersättning har innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits in- nan marken togs i anspråk.

Har väghållare erhållit vågrätt, är fastighetens ägare berättigad att av väghållaren få intrångsersättning och ersättning för annan skada till följd av vägens byggande eller be- gagnande, om det ej avtalats eller uppenbarligen förutsatts att ersätt- ning ej skall lämnas. Samma rätt till ersättning har innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten som fanns på fas- tigheten innan marken togs i an- språk.

Vid ersättningens bestämmande gäller 4 kap. expropriationslagen (19721719) i tillämpliga delar. 4 kap. 3 5 nämnda lag skall härvid tillämpas i fråga om värdeökning som ägt rum under tiden från dagen tio år före det talan väcktes vid domstol.

På ersättningen utgår ränta enligt 5 5 räntelagen (19751635) från den dag då marken togs i anspråk till och med den dag då betalning skall ske och enligt 6 5 räntelagen för tiden därefter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

1Lagen omtryckt 1987z459.

5. Förslag till

Lag om ändring i expropriationslagen (19721719)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 5 och 2 kap. 12 5 expropriationslagen (19721719) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

I denna lag förstås med särskild rätt till fastighet nyttjanderätt, ser- vitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt. Utan hinder av att tomträtt enligt 13 kap. 26 5 jorda- balken vid expropriation är likställd med fast egendom får sådan rätt upphävas eller begränsas genom ex- propriation. Bestämmelsen i 1 5 om särskild rätt gäller ej renskötselrätt enligt rennäringslagen (1971:437) el- ler vågrätt.

I denna lag förstås med särskild rätt till fastighet nyttjanderätt, ser- vitut, renskötselrätt och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt. Utan hinder av att tomträtt enligt 13 kap. 265 jordabalken vid expro- priation är likställd med fast egen- dom får sådan rätt upphävas eller begränsas genom expropriation. Be- stämmelsen i 15 om särskild rätt gäller ej vågrätt.

Bestämmelserna i denna lag om fastighet äger motsvarande tillämpning i fråga om byggnad eller annan anläggning på annans mark.

2 kap. 12 5

Expropriationstillstånd skall icke meddelas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den.

Expropriationstillstånd skall inte meddelas om expropriation äventy- rar förutsättningarna för det fortsatta utövandet av rennäringen.

Expropriation till förmån för annan än staten, kommun, landstingskom- mun eller kommunalförbund får ske endast om den exproprierande på betryggande sätt kan svara för att den exproprierade egendomen används för avsett ändamål.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

6. Förslag till Lag om ändring i gruvlagen (1974z342) Härigenom föreskrivs att 13 kap. 1 5 gruvlagen (1974z342) skall ha följande

lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 13 kap. 1 5 Med särskild rätt till fastighet för- Med särskild rätt till fastighet för- stås i denna lag nyttjanderätt, servi— stås i denna lag nyttjanderätt, servi- tut och rätt till elektrisk kraft samt tut, renskötselrätt och rätt till elekt- Iiknande rätt. risk kraft samt liknande rätt.

Bestämmelserna i denna lag om sakägare gäller ej innehavare av fordran för vilken fastigheten svarar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

7. Förslag till Lag om ändring i lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter

Härigenom föreskrivs att 51 5 lagen (19741890) om vissa mineralfyndigheter skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

51 5 Med särskild rätt till fastighet för- Med särskild rätt till fastighet för- stås i denna lag nyttjanderätt, servi- stås i denna lag nyttjanderätt, servi- tut och rätt till elektrisk kraft samt tut, renskötselrätt och rätt till elekt- liknande rätt. risk kraft samt liknande rätt.

Bestämmelserna i denna lag om sakägare gäller ej innehavare av fordran för vilken fastigheten svarar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

8. Förslag till Lag om ändring i skogsvårdslagen (1979z429)

Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (19791429)

dels att 27 och 30 55 skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas tre nya paragrafer, 21 b, 21 c och 21 d 55, av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 21 b 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Renskötselrätten,

21 b 5

I 27 och 28 55 rennäringslagen (1971:437) finns föreskrifter om samråd med berörda samebyar vid vissa skogsbruksåtgärder inom ren- skötselområdet.

I skog på renskötselns åretrunt- marker får sådan åtgärd som avses i 28 5 första stycket rennäringslagen inte vidtas utan skogsvårdsstyreLsens tillstånd, utom i fall som avses i and- ra stycket I och 2 samma paragraf.

21 c 5

Tillstånd enligt 2] b 5 andra stycket skall ges såvida inte avverk- ningen och därmed sammanhängan- de skogsbruksåtgärder

]. medför bortfall av renbete av sådan art eller omfattning att det inte kan ersättas genom att alternativa be- tesområden utnyttjas eller

2. omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord.

21 d 5

Tillstånd enligt 21 b 5 andra stycket får inte ges utan att sameting- et beretts tillfälle att avge yttrande.

1 tillståndsbeslutet får föreskrivas särskilda villkor för att begränsa el- ler motverka olägenhet för rensköt- seln.

Tillståndet gäller i fem år från da- gen för beslutet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 51

Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet ]. bryter mot föreskrift som har meddelats med stöd av 8 5 första stycket eller 20 5 första stycket,

2. bryter mot 12 5 eller 13 5 första stycket,

3. bryter mot den avverkningsbegränsning som avses i 14 5,

4. bryter mot 19 5 första stycket 4. bryter mot 19 5 första stycket eller mot föreskrift om avverkning eller 21 b 5 andra stycket eller mot som har meddelats med stöd av 19 5 föreskrift om avverkning som har andra stycket, meddelats med stöd av 195 andra

stycket eller 21 d 5 andra stycket,

5. bryter mot avverkningsförbud som avses i 25 5,

6. underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet som har föreskrivits med stöd av 17 5,

7. underlåter att iaktta föreläggande eller bryter mot förbud som har meddelats för att föreskrift enligt 21 5 skall efterlevas.

I ringa fall döms ej till ansvar. Har flera medverkat till gärning som avses i första stycket gäller 23 kap. 4 och 5 55 brottsbalken.

Den som överträtt vitesföreläggande eller vitesförbud döms inte till an- svar enligt denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet eller för- budet.

30 5 Myndighet får förordna att dess Myndighet får förordna att dess beslut skall lända till efterrättelse beslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd talan. utan hinder av förd talan. Vid pröv- ning enligt 21 b 5 andra stycket får sådant förordnande meddelas endast om särskilda skäl föreligger.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

1Senaste lydelse 19831427.

9. Förslag till Lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter

Härigenom föreskrivs att 42 5 lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

42 5 Med särskild rätt till fastighet för- Med särskild rätt till fastighet för- stås i denna lag nyttjanderätt, servi- stås i denna lag nyttjanderätt, servi- tut och rätt till elektrisk kraft samt tut, renskötselrätt och rätt till elekt- liknande rätt. risk kraft samt liknande rätt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

10. Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 20 5 plan- och bygglagen (1987:10)l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. 20 5

När förslag till detaljplan upprättas, skall kommunen samråda med läns- styrelsen, fastighetsbildningsmyndigheten och kommuner som berörs av förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.

Inom område som avses i 3 5 I rennäringslagen (1971:437) skall sametinget höras om sameby som berörs av detaljplanen begär det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

'Lagen omtryckt 19871246.

11. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning

med naturresurser m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 10 5 lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. 10 5

Om ett område enligt 5—8 55 är av riksintresse för flera oförenliga än- damål, skall företräde ges åt det el- ler de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushåll— ning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Behövs om- rådet eller en de] av detta för en anläggning för totalförsvaret skall försvarsintresset ges företräde.

Om ett område enligt 5—8 55 är av riksintresse för flera oförenliga än- damål, skall företräde ges åt det el- ler de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushåll- ning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Ett område får inte användas på sådant sätt att det fortsatta utövandet av rennäring- en äventyras. Behövs området eller en del av detta för en anläggning för toltalförsvaret skall dock försvars- intresset ges företräde.

Beslut med stöd av första stycket får inte strida mot hushållningsbe- stämmelserna i 3 kap.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

[Lagen omtryckt 1987z247.

12. Förslag till Förordning om ändring i sameskolförordningen (19671216)

Härigenom föreskrivs att 365 sameskolförordningen (19671216) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 36 51 Ledamöter och suppleanter utses Sametinget utser de ledamöter och av regeringen för en bestämd tid. suppleanter som skall företräda sa-

merna. Övriga ledamöter och sup- pleanter utses av regeringen. Förord- nandena ges för en bestämd tid. Regeringen utser ordförande. Sametinget utser bland de samiska Ordföranden utses bland företrädar- ledamöterna ordförande för en be- na för samerna. Förordnandet ges stämd tid. för en bestämd tid.

Sameskolstyrelsen utser inom sig vice ordförande för en bestämd tid.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1992.

' Senaste lydelse 19881737.

13. Förslag till Förordning om ändring i rennäringsförordningen (1971:438)

Härigenom föreskrivs i fråga om rennäringsförordningen (1971:438)l dels att 24 och 26 552 skall upphöra att gälla, dels att 21, 22, 23 och 28 55 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21 5 För samefonden finns en styrelse. För samefonden finns en styrelse. Inom styrelsen finns en kulturdelega- tion.

Styrelsen prövar ärende om bidrag för ändamål som anges i 19 5 1, 2, 4 och 6. Efter bestämmande av styrelsen prövar den även viss grupp av ärenden om bidrag för ändamål som anges i 19 5 3.

Delegationen prövar ärende om Sametinget prövar ärende om bi- bidrag för ändamål som anges i 19 5 drag för ändamål som angesi 19 5 5. 5.

22 5 Styrelsen övervakar att bidrag Styrelsen och sametinget överva- som beslutats av styrelsen eller kul- kar att bidrag används för avsett än- turdelegationen används för avsett damål. ändamål.

I fråga som rör samefondens verksamhetsområde företräder styrelsen fonden såväl vid som utom domstol.

23 5

Styrelsen består av sex ledamöter Styrelsen består av sex ledamöter som regeringen utser för högst tre år. som utses för högst tre år. Tre av Två av ledamöterna utses efter för- ledamöterna utses av sametinget och slag av Svenska samernas riksför- tre av regeringen. Minst två av de av bund (SSR) och en ledamot efter för- sametinget utsedda ledamöterna slag av SSR och Same- Ätnam ge- skall vara medlemmar i sameby. mensamt.

För varje ledamot finns en personlig suppleant, som utses i samma ord- ning som ledamoten.

Regeringen utser ordförande och Sametinget utser ordförande och vice ordförande. vice ordförande.

lFörordningen omtryckt 19851339. ZSenaste lydelse av 26 5 19861795.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

28 5 Ansökan om bidrag ur samefon- Ansökan om bidrag ur samefon- den som skall prövas av styrelsen den som skall prövas av styrelsen eller delegationen göres skriftligen eller sametinget görs skriftligen hos hos fondens styrelse. respektive myndighet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1992.

14. Förslag till Förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1979z791)

Härigenom föreskrivs att 13 5 skogsvårdsförordningen (19791791) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 5[

Skogsstyrelsen meddelar föreskrifter om

1. den tidigaste slutavverkningsålder som skall gälla för olika trädslag inom skilda delar av landet på mark av olika bonitet,

2. hur stor andel av en brukningsenhets skogsmarksareal som årligen eller under andra perioder högst får slutavverkas.

Den andel av en brukningsenhets skogsmarksareal som enligt 14 5 andra stycket skogsvårdslagen (19791429) måste slutavverkas under en viss period är hälften av den andel som under samma period får slutavverkas. Skogssty- relsen meddelar föreskrifter om de perioder inom vilka avverkningsskyldig- heten skall vara fullgjord.

Skyldigheten att slutavverka gäller inte när den slutavverkningsbara sko- gen pä en brukningsenhet tillsammans med den skog som blir slutav- verkningsbar inom tio år utgör mindre än 30 procent av enhetens skogs- marksareal. Med slutavverkningsbar skog avses skog som har uppnått den tidigaste slutavverkningsåldern.

Skogsstyrelsen får meddela före- skrifter om undantag från skyldig- heten att avverka slutavverknings- bar skog som inte har uppnått viss ålder eller som är av särskild be- tydelse från naturvårdssynpunkt. Föreskrifter som avser naturvården meddelas efter samråd med statens naturvårdsverk.

Skogsstyrelsen får meddela före- skrifter om undantag från skyldig- heten att avverka slutavverknings- bar skog som inte har uppnått viss ålder eller som är av särskild be— tydelse för naturvården eller för ren- näringen. Föreskrifter som avser na- turvården meddelas efter samråd med statens naturvårdsverk och fö— reskrifter som avser skyddet för ren- näringen efter samråd med sameting- et.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1992.

]Senaste lydelse 1983z430.

15. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1988:854) med instruktion för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna

Härigenom föreskrivs att i förordningen (1988:854) med instruktion för lantbruksstyrelsen och lantbruksnämnderna skall införas en ny paragraf av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 33 a 5

Om någon av rennäringsutövarna i rennäringsdelegationen motsätter sig upplåtelse enligt 32 5 rennärings- lagen skall yttrande i frågan inhäm- tas från sametinget, om han begär det.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1992.

I Inledning

1.1 Samerna, ett nordiskt folk

Samerna har i vart fall sedan vår tideräknings början bebott de norra delarna av Skandinavien och Kolahalvön. De finns omtalade såväl hos romerska historieskrivare som i nordiska källor. Samerna fanns alltså i Norden långt innan de nuvarande nordiska staterna växte fram.

Samernas traditionella levnadssätt präglas av ett liv nära naturen. De viktigaste näringarna har varit jakt, fiske och renskötsel. På vissa håll har man också bedrivit jordbruk. I dag finns samer i många andra näringar. Samerna har också i betydande grad lämnat sina traditionella bosättnings- områden. '

Trots att samerna är spridda över fyra länder, Norge, Sverige, Finland och Sovjetunionen och anpassat sig till förhållandena i de olika länderna, finns det anledning att betrakta dem som ett folk. De har i många avseenden lyckats behålla sin egen kultur, sitt språk och sina näringar. Det råder emellertid ingen tvekan om att samerna för att kunna fortleva som ett folk i Norden behöver stödjas i olika avseenden av de stater där de lever. Detta fordrar insikt om det samiska folkets förhållanden.

Vid gränsdragningen år 1751 mellan Sverige och Norge uppmärksamma- des samernas situation. Ett stort antal samer var då som nu för sin rensköt- sel beroende av att sommartid få vistas i de norska fjällen och fjord- bottnarna och vintertid i det svenska skogslandet. En stängd gräns skulle för dessa samer innebära stora svårigheter. De avtalsslutande staterna visade förståelse för samernas situation och i ett särskilt bihang till gränstraktaten, den s.k. ]appkodicillen, medgavs de renskötande samerna rätt att företa de årliga flyttningarna över gränsen. Genom traktaten gjordes samerna till medborgare i antingen Sverige eller Norge, men staterna erkände i olika avseenden samernas särskilda ställning. Bl.a. tillskapades särskilda dom- stolar, lapprätter, och de renskötande samerna fick rätt till neutralitet i krig.

Under slutet av 1700—talet och början av 1800—talet försvagades samernas ställning i olika avseenden. Statsmakterna gynnade under denna tid ensidigt jordbrukskolonisationen på de renskötande samernas bekostnad. Vid mit- ten av 1800—talet blev emellertid politiken mer samevänlig. Bestämmelsen om en s.k. odlingsgräns, en gräns för nybyggarkolonisationen, var kanske det tydligaste uttrycket för den nya politiken. Syftet med gränsen var att skapa ett för samerna förbehållet område.

Den första lag som reglerade förhållandet mellan de nomadiserande samerna och den bofasta befolkningen var 1886 års renbeteslag. Nu gällan- de rennäringslag från år 1971 bygger till stora delar på den lagen.

Genom 1886 års renbeteslag tillerkändes samerna ensamrätt till rensköt- seln. Renbeteslagen innebar därför ett stärkt skydd för de renskötande samerna. De icke renskötande samernas ställning förblev emellertid oregle- rad och delvis oklar.

Trots lagregleringen har den rättsliga karaktären av de renskötande sam- ernas rätt att utnyttja mark och vatten inte klarlagts förrän på senare tid. Det är först genom det s.k. skattefjällsmålet (NJA I 1981 s. 1) som klarhet skapats. Målet gällde främst äganderätten till vissa områden i Jämtland men högsta domstolen gjorde i målet flera vägledande uttalanden av generellt slag om samernas rätt till mark och vatten.

Det stora flertalet samer är i dag icke renskötande. Av den totala samiska befolkningen i Sverige på 15 000—20 000 personer tillhör ca 3 000 den ren- skötande gruppen. Den icke renskötande gruppen har av olika skäl be- tydligt svårare än den renskötande att behålla sin samiska etnicitet och sitt kulturarv. Detta utgör ett särskilt problem som måste beaktas i olika sam- manhang. Det är angeläget att samhällets insatser utformas så att samerna, inte minst organisatoriskt, ges möjlighet att fortleva som ett nordiskt folk och att rennäringen även i framtiden får'behålla sin roll som kulturbärare för alla samer.

1.2 Våra direktiv och vårt arbete

Samerättsutredningen påbörjade sitt arbete hösten 1983. Enligt direktiven (dir. 198217] och tilläggsdir. 1983110 se bil. 2), skall vi klarlägga vilka särskilda behov som kan härledas till samernas ställning som urbefolkning. Resultatet av denna genomgång bör enligt direktiven vara utgångspunkt för övriga undersökningar och överväganden. I linje härmed ligger att det i direktiven konstateras att folkrätten kan ha betydelse för samerna. Våra övriga huvuduppgifter är att utreda möjligheterna att stärka samernas rätts- liga ställning i frågor som rör rennäringen, att överväga behovet av ett samiskt organ som kan företräda samerna i olika sammanhang och att föreslå insatser för att bevara och stärka det samiska språket. Den om- ständigheten att direktiven ålägger oss att utreda så skilda delar av samiskt kultur- och samhällsliv har på ett naturligt sätt gett oss möjligheten till en helhetssyn.

I direktiven berörs, som nyss nämnts, folkrättens betydelse för samerna. Vi har redogjort för vår syn på samernas folkrättsliga skydd i delbetänkan- det (SOU 1986136) Samernas folkrättsliga ställning, i fortsättningen kallat folkrättsbetänkandet. De överväganden vi redovisar i det utgör väsentliga utgångspunkter för våra slutsatser och förslag i detta betänkande

] folkrättsbetänkandet framförde vi bl.a. följande.

Sammanfattningsvis hävdar vi att Sverige på folkrättslig grund har för- pliktelser gentemot samerna på olika sätt. Sverige måste avstå från sådana ingrepp i naturen att de naturliga förutsättningarna för rennä- ringens fortbestånd äventyras. Sverige måste vidare sörja för att nöd- vändiga resurser tryggas för den samiska kulturens fortlevnad och ut- veckling. Det sagda kräver beaktande i såväl lagstiftning som rättstill- lämpning. Det måste också beaktas inom förvaltning och administra- tion, centralt och regionalt.

För att få en bild av rennäringens situation har vi besökt ett stort antal samebyar och därvid diskuterat och besett olika former av exploateringar, skogsbruksåtgärder etc. som orsakat problem för renskötseln. Vi har vidare besökt flera sameföreningar för att få synpunkter och för att informera om vårt arbete.

Samefrågor har diskuterats med lantbruksnämndernas rennäringsenheter och med flera norrlandskommuner. Vi har träffat företrädare för skogssty- relsen och domänverket och redogjort för vårt arbete och våra tankegångar vad gäller förhållandet mellan skogsbruk och rennäring. Vi har också kun- nat följa arbetet i samrådsgruppen skogsbruk—rennäring, under Skogsstyrel- sens huvudmannaskap.

Representanter för Skogsägarnas riksförbund, Lantbrukarnas riksför- bund och skogsindustrin har också orienterats om vårt arbete och framfört synpunkter. Ett ömsesidigt utbyte av information har dessutom skett med andra företrädare för de skogliga intressena.

Vi har haft underhandskontakter med den s.k. rennäringsgruppen vid lantbruksstyrelsen och informerats om gruppens arbete med i första hand samebyfrågor. Under utredningsarbetet har vi slutligen haft värdefullt stödi det informella samarbetet med samerättsutredningarna i Norge och Fin- land.

Regeringen har hittills överlämnat följande till samerättsutredningen:

]. Den 30 maj 1983 dels betänkandet (Ds U 1981110) Skogsrenskötsel och vissa remissyttranden över betänkandet, dels JO:s beslut den 14 juni 1979 angående nyttjanderättsupplåtelser inom renskötselns året- runtmarker och dels en skrivelse från lantbruksnämnden i Västerbot- tens län om inrättande av en markanvändningsfond.

2. Den 15 september 1983 en skrivelse från Svenska samernas riksför- bund (SSR) angående arbetet i samerättsutredningen.

3. Samma dag en skrivelse från Gällivare skogssameby angående skogs- samernas rättigheter.

4. Den 23 februari 1984 två skrivelser från samiska organisationer i vilka begärdes en konsekvensutredning av exploateringen av natur- tillgångarna i sameområdet.

5. Den 10 oktober 1985 en skrivelse från Riksorganisationen Same Ätnam (RSÄ) om utseende av ledamöterna i samefondens styrelse m.m.

6. Den 20 februari 1986 en skrivelse från SSR innehållande en begäran om lagstiftning för att säkerställa det samiska inflytandet i rennä- ringsdelegationernas arbete.

7. Den 5 juni 1986 en skrivelse från Tomas Cramér.

8. Den 9 oktober 1986 en resolution från SSR:s landsmöte med krav om att stärka samernas rätt till land och vatten.

9. Den 29 januari 1987 en skrivelse från Landsförbundet svenska samer (LSS) i vilken bl.a. delbetänkandet Samernas folkrättsliga ställning kommenteras.

Vi har dessutom mottagit ett stort antal skrivelser i olika frågor från myn— digheter, organisationer och enskilda.

Vi har hittills avgett remissvar över följande betänkanden:

]. Den 15 december 1983 över diskrimineringsutredningens betänkan- de (SOU 1983:18) Lag mot etnisk diskriminering i arbetslivet.

2. Den 2 mars 1984 över Språk- och kulturarvsutredningens betänkan- den (SOU 1983157) Utbildning för språklig och kulturell mångfald och (SOU 1983:58) Läromedel för språklig och kulturell mångfald.

3. Den 8 maj 1984 över bostadsdepartementets promemoria (Ds Bo 198413) Förslag till lag om naturresurser m.m.

4. Den 14 augusti 1984 över rennäringskommitténs betänkande (SOU 1983167) Rennäringens ekonomi.

5. Den 25 september 1984 över minerallagskommitténs betänkande (Ds 1 1984114) Lagstiftning om torv för energianvändning.

6. Den 21 november 1984 över Invandrarpolitiska kommitténs be- tänkande (SOU 1984:58) Invandrar- och minoritetspolitiken.

7. Den 10 december 1985 över arbetesmarknadsdepartementets pro- memoria (Ds A 198516) En ombudsman mot etnisk diskriminering.

8. Den 15 maj 1987 över minerallagskommitténs betänkande (SOU 1986:53) Ny minerallagstiftning.

9. Den 25 augusti 1987 över International Labour Organizations (ILO) rapport om revidering av ILO:s konvention nr 107 om skydd för urbefolkningar. 10. Den 9 november 1988 över ILO1s rapport IV (1) om partiell revide- ring av ILO:s konvention nr 107.

I detta betänkande behandlas främst rennäringens ställning och frågan om tillskapande av ett gemensamt samiskt organ. Andra frågor som vi tar upp är behovet av en särskild samelagstiftning och ett särskilt grundlagsstad- gande om samerna. Dessutom redovisar vi vår syn på handläggningen av samefrågor i regeringskansliet.

Språkfrågan kommer alltså att behandlas i vårt slutbetänkande. Upp- delningen är uteslutande betingad av praktiska hänsyn. I vårt slutbetänkan- de kommer vi utöver språkfrågan även att ta upp vissa frågor om nordiskt samarbete. Trots att dessa frågor inte tas upp i detta betänkande har de på olika vis haft betydelse för våra förslag. Vi skall därför här kortfattat redogöra för det samiska språkets ställning och för våra erfarenheter av det nordiska samarbetet.

1.3. Samernas språk

Det samiska språket tillhör den finsk—ugriska språkgruppen. Samiskan är således besläktad med finskan. Enligt en teori har samiskan och finskan utvecklats från ett gemensamt urspråk, den tidiga urfinskan.

Det samiska språkområdet sträcker sig från — i söder — de nordliga delarna av Hedmarks fylke i Norge och Kopparbergs län i Sverige norrut och österut genom nordligaste Finland och till de östligaste delarna av Kolahalvön. Man räknar med att ca två tredjedelar av den totala samiska befolkningen eller ca 35 000 personer talar samiska. Uppgifterna om språk- kunskaperna är dock mycket osäkra.

Samiskan är starkt präglad av samernas traditionella levnadssätt nära naturen och framför allt av rennäringen. Språket är mycket rikt på ord och uttryck som rör förhållandet mellan renen, människan och miljön. Ex- empelvis finns en mängd ord för snöns olika konsistens beroende på väder- lek och årstidernas växlingar. Genom att det samiska språket utvecklas skapas ord och uttryck som har anknytning till modern teknik och modernt samhällsliv. En samisk språknämnd inom Nordiska samerådet har bl.a. till uppgift att arbeta med språkvård och språknormer.

Det samiska språket kan indelas i tre dialektgrupper, nämligen öst- samiska, centralsamiska och sydsamiska. Skillnaderna i ordförråd och grammatik mellan olika dialekter kan vara så stora att man faktiskt kan tala om olika språk. Gränserna mellan de olika samiska dialekterna eller språ- ken överensstämmer inte med riksgränserna mellan de nordiska länderna.

Östsamiska talas av en del samer i Enare kommun i Finland och på Kolahalvön i Sovjetunionen. En östsamisk dialekt talas också av skolt- samerna i norra Finland, ca 700 personer, som har en särpräglad kultur.

Centralsamiska talas av det ojämförligt största antalet samer. Det central- samiska språkområdet sträcker sig från gränstrakterna mellan Norrbottens och Västerbottens län i söder mot trakterna av Enare träsk i nordöstra Finland. Centralsamiska talas också av samerna i Troms och Finnmarks fylken i Norge. Dialektgruppen har sitt kärnområde i Kautokeino i Finn- mark. Centralsamiska talas alltså i alla fjällsamebyar i Norrbottens län och i Skogssamebyarna från Jokkmokk och norrut.

Centralsamiskan omfattar tre skilda dialekter eller språk, nämligen nord- samiska, lulesamiska och pitesamiska. Nordsamiska är den dialekt eller det språk som har den största spridningen, såväl inom hela sameområdet som inom den svenska delen av det. Nordsamiska talas från Jukkasjärvi och Gällivare i söder till Utsjoki längst i nordost. Genom att många nord- samisktalande renskötare flyttat till sydligare samebyar finns nordsamiskan i bruk även längre söderut i Sverige. Man har uppskattat antalet samer som talar nordsamiska till ca 25 000.

I Jokkmokk- och Gällivareområdet talas lulesamiska. Den lulesamiska dialekten är i Norge koncentrerad till Tysfjord, Hammaroy och Sörfold i Nordlands fylke. Pitesamiska talas främst i de nordligaste delarna av Är- jeplogs kommun.

Det sydsamiska språkområdet, till vilket umesamiskan räknas, sträcker sig från Arjeplog söderut till Idre i Dalarna och till Hedmarks fylke i Norge. Utbredningen av samiska språk eller dialekter framgår av figur 1.

Figur I Samiska språk och dialekter.

FINLAND

SOVJETUNIONEN

Förkortningar : Ö :

Östsamiska

nordsamiska lulesamiska pitesamiska

Central- samiska

0 100 200 300km

|_A_.l_—l

Skala 117 500 000

umesamiska Sydsamiska sydsamiska — i vidaste utom umesamiska bemärkelse

Efter Elina Helander Om trespråkighet, Umeå 1984

Sameutredningen (SOU 1975199, Samerna i Sverige) låt är 1975 pedagogis- ka institutionen vid universitetet i Umeå utföra en intervjuundersökning där man bl.a. försökte kartlägga samernas språkkunskaper och språkvanor. I

runda tal framgick följande av undersökningen. 5 % av den renskötande gruppen förstod inte alls samiska, 20 % kunde inte tala samiska, 45 % kunde inte läsa samiska och 80 % kunde inte skriva samiska. I den icke renskötande gruppen var det 20 % som inte förstod samiska, 40 % som inte kunde tala samiska, 65 % som inte kunde läsa samiska och 85 % som inte kunde skriva samiska. Vidare framgick att 50 % av den renskötande grup- pen och 90 % av den icke renskötande gruppen angett att inget av deras barn kunde samiska..

Enligt sameutredningen fanns det bland samerna ett levande intresse för det samiska språket men också en utbredd oro för att språket skulle fort- sätta att trängas tillbaka och få allt svårare att hävda sig. Samerna var enligt utredningen inte bara intresserade av att förbättra utbildningen i samiska, utan också av att utveckla själva språket så att det blev användbart i det moderna samhällslivet.

Det egna språket har stor betydelse för en minoritets möjligheter att bevara sin kulturella särart. Minoriteten måste emellertid även behärska majoritetsspråket för att fullvärdigt kunna delta i samhällslivet. Det betyder att det är nödvändigt för medlemmar av minoriteter att vara tvåspråkiga. Detta gäller också för samerna. Det är av mycket stor betydelse för den samiska kulturen att det samiska språket bevaras och kan användas av flertalet samer.

Vi har enligt direktiven bl.a. att överväga vad som kan göras för att stärka det samiska språkets ställning. För att lösa den uppgiften behövs kännedom om vilka faktorer som påverkar ett minoritetsspråks ställning och vilka generella faktorer som påverkar en minoritet att bevara sitt språk och överföra det till kommande generationer. Vi har för att få dessa frågor klarlagda anlitat en språkexpert, docenten Kenneth Hyltenstam. Med ut- gångspunkt i det material Hyltenstam presenterar avser vi att i vårt slutbe- tänkande dra upp riktlinjer för hur det samiska språkets ställning bör kunna stärkas.

1.4. Nordiskt samarbete

Samerna är ett folk i fyra länder, Norge, Sverige, Finland och, i ett mindre antal, Sovjetunionen. En viktig utgångspunkt för våra överväganden har därför varit att söka finna lösningar i samnordisk anda. Det gäller t.ex. frågan om ett folkvalt samiskt organ. Vi har i denna fråga och i flera andra haft ett fruktbart samarbete med det norska samerettsutvalget och den finländska samedelegationens juridiska utskott som betraktas som den fin- ländska samerättsutredningen.

Det norska samerettsutvalget som tillsattes år 1980 skall enligt sina direk- tiv klarlägga frågor som rör rätten till naturresurserna i traditionella samiska bosättningsområden. I uppdraget har också ingått att utreda frågan om en särskild grundlagsbestämmelse rörande samernas rättsliga ställning och frå- gan om ett samiskt folkvalt organ. I utvalget ingår bl.a. historisk och juridisk expertis och flera samiska representanter.

Samerettsutvalgets första betänkande (NOU 1984118) Om samenes retts- stilling, som avgavs i juni 1984, innehåller bl.a. en grundlig genomgång av samernas ställning i folkrättsligt hänseende. Betänkandet innehåller förslag om en grundlagsändring och om en särskild lag om samiska förhållanden (sameloven). I sameloven finns bl.a. bestämmelser om ett sameting. På grundval av förslagen har Stortinget år 1987 beslutat att inrätta ett sameting och år 1988 att anta en sameparagraf i grundlagen.

Samedelegationen i Finland inrättades år 1960 och består av landshöv- dingen i Lapplands län jämte åtta ledamöter, av vilka fyra representerar samerna och fyra regeringskansliet. Delegationen har bl.a. till uppgift att bereda samefrågor inom regeringskansliet. Samedelegationen har inrättat en sektion med uppdrag att utreda vilka rättigheter som bör tillförsäkras samerna vad gäller naturtillgångar. Sektionen, som alltså brukar kallas samerättsutredningen, beslöt våren 1982 att närmare undersöka huruvida man i rättshistoriska källor kan finna grund för de rättigheter till land och vatten som samerna gör anspråk på. Den finländska samerättsutredningen skall också granska samernas rättsliga ställning i belysning av de inter- nationella rättsliga normer som är bindande för Finland. Till den finländska samerättsutredningen är juridisk och samisk expertis knuten.

Vårt samarbete med det norska samerettsutvalget och den finländska samerättsutredningen har legat i linje med Nordiska rådets och Nordiska ministerrådets önskemål om samarbete mellan de nordiska utredningarna. I en rekommendation (nr 247/ 1974) uttalar sig Nordiska rådet för ett gemen- samt program för att skydda och bevara miljön i de samiska kärnområdena. Programmet skulle bestå av bl.a. en samnordisk utredning av frågan om rättslig reglering av användningen av naturresurserna ] de samiska om- rådena. Utredningen skulle syfta till att för framtiden och så snart detta är möjligt fastställa omfånget av samernas rättigheter.

När de tre samerättsutredningarna tillsattes fann Nordiska ministerrådet emellertid det mer ändamålsenligt att ett samarbete kom till stånd mellan utredningarna än att ytterligare en utredning tillsattes. Ministerrådet ut- färdade därför vissa riktlinjer för ett närmare samarbete.

Ett nära samarbete har också kommit till stånd. Nästan alla de förslag som vi lägger fram i detta betänkande har diskuterats med representanter för de norska och finländska utredningarna. I vissa fall har diskussionerna varit ganska ingående, i andra mer översiktliga. Vi har lyckats åstadkomma en gemensam grundsyn på många viktiga samefrågor. Våra överväganden och förslag kan alltså till stora delar sägas bygga på en gemensam nordisk grundsyn.

Vi tycker oss kunna konstatera att det finns goda möjligheter att skapa nordisk enighet i centrala samepolitiska frågor. Det borde därför finnas förutsättningar för gemensamma nordiska initiativ. Få områden torde vara så väl lämpade för nordiskt samarbete som det samepolitiska. Problemen är varandra mycket lika i Norge, Sverige och Finland. Nordiska satsningar i olika avseenden borde vara mer effektiva och ekonomiska än nationella projekt. Vi är medvetna om de strukturella skillnaderna mellan bidragssys-

temen m.m. i de tre länderna, men detta kan knappast vara ett avgörande hinder för gemensamma satsningar.

Det finns också områden där ett aktivt samarbete pågår och det finns stora gemensamma projekt. Nordiskt samiskt institut i Kautokeino, Norge, är ett exempel på detta. Men på centrala områden t.ex. vad gäller språk- och skolfrågor, rennäring, sameslöjd, litteraturstöd m.m. finns mindre av nordiskt samarbete än vad man kan ha anledning att förvänta.

De tre samerättsutredningarna har till sina respektive departement över- lämnat en gemensamt utformad promemoria om vår uppfattning om sam- iskt medlemskap i Nordiska rådet. Frågan har varit föremål för ingående överväganden inom ramen för samarbetet. Samerättsutredningarnas ord- förande har under hösten 1988 i en rapport till Nordiska ministerrådet gemensamt redovisat vissa andra frågeställningar som varit föremål för överväganden inom ramen för samarbetet.

1.5. Betänkandets disposition

Vårt betänkande är disponerat på följande sätt.

I kap. 2 tar vi upp frågan om ett särskilt grundlagsstadgande om samerna och frågan om en särskild lag om vissa samiska förhållanden, en samelag. Kap. 3 ägnas frågan om ett gemensamt samiskt organ. I kap. 4—10 behand- las rennäringsfrågorna. Bakgrundsmaterial redovisas i kap. 4—9. I kap. 10 finns våra närmare överväganden och våra förslag. I kap. 11 ger vi några synpunkter på hanteringen av samefrågor i regeringskansliet. Kap. 12 inne- håller en redovisning av kostnaderna för förslagen och kap. 13 Specialmoti- vering till författningsförslagen.

/

Stödutfodring i beteshage under flyttning Foto: Gun Margret Utsi

II Samerna en urbefolkning — en grundlagsbestämmelse och en samelag

Vi föreslår att samernas särskilda ställning som etnisk minoritet och urbefolkning i Sverige markeras i regeringsformen. Vi föreslår vidare en särskild samelag. Lagen föreslås innehålla bl.a. bestämmelser om främjande av samiskt kultur- och samfundsliv, främst genom att ett representativt, folkvalt samiskt organ — ett sameting inrättas.

2.1. Samernas särskilda behov som urbefolkning

Enligt direktiven är det en primär uppgift för oss att klarlägga vilka sär- skilda behov som kan härledas till samernas ställning som urbefolkning. Det resultat som vi kommer fram till vid denna grundläggande genomgång bör enligt direktiven utgöra utgångspunkten för våra övriga undersökningar och överväganden.

Det finns i internationell rätt inte någon enhällig definition av begreppet urbefolkning (indigenous people). I folkrättsbetänkandet, avsnitt 2.7, har vi lämnat en bakgrund för förståelsen av begreppet. Vi har angett att två grundläggande kriterier på en urbefolkning torde kunna fastslås. För det första skall folkgruppen ha funnits i området före det att den befolkning som nu är dominerande bosatte sig där. För det andra skall folkgruppens utnyttjande av naturresurserna och dess kulturella traditioner skilja sig från den dominerande befolkningens.

Artikel 27 i FN:s konvention av år 1966 om medborgerliga och politiska rättigheter syftar till att ge ett skydd för etniska, religiösa och språkliga minoriteters grundläggande rättigheter. Vi menar att den artikeln kan vara en utgångspunkt även vid bedömningen av vilka särskilda behov som same- rna kan anses ha som urbefolkning. Artikel har följande lydelse.

I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter skall de som tillhör sådana minoriteter ej förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.

Artikeln bygger på uppfattningen att kulturlivet, religionen och språket är grundpelare på vilka de åsyftade minoriteternas existens vilar. Att kultur-

livet, religionen och språket värnas och ges utvecklingsmöjligheter är såle- des av avgörande betydelse för minoriteternas fortbestånd. För sådana minoriteter som inte utgör folkflertalet i någon stat blir värnet om kultur- livet, religionen och språket i de stater där minoriteterna finns helt av- görande för minoriteternas fortsatta existens.

I vårt tidigare betänkande har vi konstaterat att artikel 27 ger ett starkare skydd för minoritetsgrupper än vad som direkt framgår av ordalydelsen i artikeln. Staten kan i vissa fall vara skyldig att positivt särbehandla minori- teten. Vi har vidare i det betänkandet angett att artikeln enligt vår mening skall tolkas i vid mening. Kulturvärnet innefattar sålunda ett skydd mot sådana markexploateringar och andra ingrepp i naturen som tillfogar rennä- ringen så stor skada att dess fortsatta existens äventyras.

Det folkrättsliga skyddet enligt artikel 27 får således anses innebära ett erkännande av att samerna som etnisk minoritet har behov av att åtgärder vidtas från samhällets sida så att samekulturen och det samiska språket kan fortleva och utvecklas samt att tillgången till mark och vatten åt de samiska näringarna tryggas.

Som framgår av vårt folkrättsbetänkande har särskilda åtgärder vidtagits för att skapa skydd för minoriteter som är urbefolkningar. Uppfattningen att urbefolkningar har rätt till ett särskilt skydd har lång tradition (jfr folkrättsbetänkandet s. 93 f).

I FN behandlas urbefolkningsfrågor i en särskild arbetsgrupp knuten till underkommissionen för förebyggande av diskriminering. Arbetsgruppen skall redovisa erfarenheter vad gäller utveckling och skydd av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för urbefolkningar. Särskilt viktiga är den speciella rapportören José R Martinez Cobos rapporter till arbets- gruppen.

Enligt rapportören är självbestämmande i olika former en grundläggande förutsättning för att urbefolkningarna skall kunna utöva sina rättigheter och påverka sin framtid liksom för att bibehålla och utveckla sin etniska identi- tet.

Rapportören understryker vidare den speciella relationen mellan urbe- folkningarna och marken. Han menar att urbefolkningarna måste kompen- seras för mineralutvinning etc. inom sina områden och de måste tillåtas delta i beslutsprocesserna när det gäller tillstånd till sådan utvinning.

Vid FN:s världskonferenser för att bekämpa rasism och rasdiskriminering i Geneve åren 1978 och 1983 antogs principförklaringar och handlingspro— gram rörande urbefolkningarnas rättigheter. I principförklaringarna vid båda konferenserna sägs att man godkänner urbefolkningarnas rätt att upprätthålla sina traditionella ekonomiska och kulturella strukturer, vilket bl.a. inbegriper rätten till det egna språket. Vidare erkänns att det existerar ett speciellt förhållande mellan urbefolkningarna och deras landområden. Man understryker att dessa områden, de rättigheter som är knutna till dem och deras naturresurser, inte skall fråntas urbefolkningarna.

I handlingsprogrammen från konferenserna uttalas att staterna skall er- känna och respektera urbefolkningarnas grundläggande rättigheter. Dessa

är kort uttryckt (enligt 1983 års handlingsprogram p. 34)

a) att kalla sig vid sitt rätta namn och att fritt uttrycka sina särdrag,

b) att ha officiell status och att skapa egna representativa organisationer,

e) att inom sina bosättningsområden upprätthålla sin traditionella ekono- miska struktur och sitt levnadssätt,

d) att upprätthålla och använda sitt eget språk, där det är möjligt, i för- valtningen och utbildningen,

e) att åtnjuta religions- och trosfrihet,

f) att ha tillgång till mark- och naturresurser samt

g) att skapa, leda och kontrollera sina egna utbildningssystem.

I handlingsprogrammet sägs vidare (p. 35) att urbefolkningar skall vara fria att sköta sina egna angelägenheter i största möjliga utsträckning och att de skall konsulteras i alla frågor som rör deras intressen och välfärd.

Uttalanden sådana som dessa från Genéevekonferenserna har begränsad betydelse när det gäller att bestämma gällande rättsskydd för urbefolk- ningar inom folkrätten eftersom handlingsprogrammen inte är rättsligt bin- dande för staterna. Uttalandena ger emellertid, liksom rapporterna till FN:s arbetsgrupp för urbefolkningsfrågor, en uppfattning om vilka intressen som är mest skyddsvärda för urbefolkningarna. Därav kan man dra slutsatser om urbefolkningarnas särskilda behov.

Arbetsgruppen för urbefolkningar har också av FN:s ekonomiska och sociala råd fått i uppdrag att skapa en universiell deklaration om urbe- folkningarnas rättigheter. Deklarationen skall innehålla regler om bl.a. urbefolkningars rätt att bevara sin nationella identitet, landrättigheter och rätten att använda det egna språket. Ett utkast till deklaration föreligger. De olika länderna, däribland Sverige, har fått tillfälle att lämna synpunkter på det. Mycket arbete återstår dock och det är ännu för tidigt att uttala sig om när deklarationen kommer att kunna antas av generalförsamlingen. Det torde dröja flera år ännu.

Vi berörde i folkrättsbetänkandet 1957 års ILO-konvention (nr 107) och konstaterade att inte något av de nordiska länderna tillträtt denna samt att en revision av konventionen övervägdes.

År 1986 beslutade ILO:s styrelse om en partiell revision av konventionen. Frågan behandlades första gången vid ILO-konferensen i juni 1988. I det närmaste en total enighet rådde om behovet av en revidering av kon- ventionen. De principer som ligger till grund för revisionen utgår ifrån . respekt för urbefolkningars kultur, levnadsförhållanden och traditionella

institutioner, . verklig (effective) medverkan från dessa folk i beslut som rör dem.

Den svenska ILO-kommittén medverkar i arbetet. Samiska företrädare deltar som observatörer. Konventionen skall behandlas en andra och sista gång vid ILO:s konferens i juni 1989.

I fråga om både FN-deklarationen och ILO-konventionen förekommer nordiska kontakter för att åstadkomma en samlad nordisk hållning.

Såväl Svenska samernas riksförbund (SSR) som Riksorganisationen

Same Ätnam (RSÄ) har vid upprepade tillfällen tagit upp frågan om san- ernas särskilda behov vid organisationernas landsmöten. Därvid har i flera resolutioner uttalats att tillgången till mark och vatten är avgörande för samekulturens fortbestånd. Krav på vetorätt har rests i frågor som rör markanvändningen inom renskötselområdet. Samerna har vidare krävt be- slutanderätt i kulturfrågor. Språkets betydelse som kulturbärare har under- strukits flera gånger. (Jfr t.ex. SSR 1983 res. A samt RSÄ 1988 res. A och B.)

Som framgår av den lämnade redovisningen överensstämmer detta sätt att se samernas särskilda behov med det synsätt på urbefolkningarnas behov som kommit till uttryck i det arbete som bedrivits eller bedrivs i olika FN-organ.

De särskilda behov som kan härledas till samernas ställning som urbe- folkning kan därför sammanfattningsvis sägas vara följande. . Stöd åt den samiska kulturen och det samiska språket. . Tryggad tillgång till mark och vatten för de samiska näringarna. . Inflytande i den beslutsprocess som rör samerna och deras samfundsliv.

Dessa samernas grundläggande behov som urbefolkning kommer att vara utgångspunkt för våra överväganden och förslag i betänkandet.

2.2. En grundlagsbestämmelse

2.2.1. Kravet på officiell status

Samerna har sedan länge krävt och uttryckt ett behov av någon form av officiell status. Här kan t.ex. erinras om ett uttalande som antogs vid den sjunde nordiska samekonferensen i Gällivare år 1971:

Vi är ett folk i minoritet uppdelade på flera nationalstater med små möjligheter att påverka vår egen situation om ej dessa stater ger oss särskilda möjligheter därtill. Det är nödvändigt, om vi i framtiden skall kunna bevara vårt folk med ett livskraftigt kulturliv, att vi erkänns som en etnisk grupp och får stöd och inflytande i frågor som angår oss.

Riksdagen redovisade år 1977 vid behandlingen av propositionen om in- satser för samerna sin syn på samernas ställning som etnisk minoritet i Sverige (prop. 1976/77:80, KrU 43, rskr. 289):

De överväganden som redovisas i propositionen och de förslag som läggs fram utgår från den grunduppfattningen att samerna är en etnisk minoritet i Sverige, som i egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land intar en särskild ställning. Utskottet ansluter sig till denna grund- syn och anser det värdefullt att den uttalas så klart. I propositionen framhålls vidare att denna grundsyn innebär att man vid utbyggnaden av samhällets stöd till samekulturen måste ge utrymme även åt andra bedömningar än de som kan göras beträffande övriga minoritetsgrupper i det svenska samhället. Samtidigt betonas att det är naturligt att målen för samhällets insatser för den samiska minoriteten har sin utgångspunkt

i de mål som slagits fast för minoritetspolitiken i stort, nämligen jämlik- het, valfrihet och samverkan. Utskottet kan ansluta sig även till dessa uttalanden liksom till vad som i övrigt i propositionen anförts i detta sammanhang.

Riksdagen har alltså klart erkänt att det finns en samisk folkgrupp i Sverige och att den intar en särskild ställning i förhållande till andra minoriteter.

Samernas krav går emellertid längre än så. Sedan en tid tillbaka har samerna krävt att deras särställning som etnisk minoritet och urbefolkning blir lagfäst. Under utredningsarbetet har frågan om en grundlagsreglering av samernas ställning väckts.

2.2.2. Innebörden av en grundlagsreglering

Som bakgrund till en bedömning av vilken betydelse ett grundlagsstadgande kan ha lämnar vi en kortfattad redogörelse för regeringsformens (RFzs) bestämmelse om vad en grundlagsreglering innebär.

Grundlag stiftas genom två likalydande riksdagsbeslut. Mellan besluten skall val till riksdagen ha hållits (8 kap. 15 & RF). Något krav på kvalificerad majoritet vid omröstningarna finns däremot inte. Tanken bakom dessa regler om en försvårad ändringsprocedur är att de författningsbestämmelser som tas in i grundlagen är så centrala att de kräver särskild eftertanke och att folket i val skall ha möjlighet att säga sin mening. Huruvida en bestämmelse återfinns i grundlag eller i vanlig lag har betydelse också i andra sammanhang. Den s.k. lagprövningsrätten innebär att en myndighet i sin rättstillämpande verksamhet har rätt och skyldighet att sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en för- fattning av högre konstitutionell valör. Skulle riksdagen genom vanlig lag besluta om något som till innehållet står i strid med en grundlagsregel som innefattar direktiv för en tillämpande myndighet får myndigheten inte till- lämpa föreskriften. Om riksdagen eller regeringen har beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart (11 kap. 14 & RF).

2.2.3. Särskilda bestämmelser om urbefolkningar i andra länders grundlagar

A Länder med samisk befolkning Norge

Antalet samer i Norge har uppskattats till minst 40 000. Stortinget antog år 1988 en sameparagraf i den norska grundlagen. Paragrafen har följande lydelse.

Det paaligger Statens Myndigheter att lasgge forholdene till Rette for att den samiske Folkgruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sitt Samfundsliv.

I motiven till paragrafen (Innst. S. nr 146, 1987—88) uttalas bl.a. följande.

Komiteen er enig i at Grunnloven bor inneholde en bestemmelse om den samiske folkegruppe. Dermed blir det i den mest hojtidelige og forpliktende form vår rettsorder kjenner, anerkjent og trukket konse- kvenser av det faktiske forhold at det gjennom Norges historie har eksistert en egen samisk folkegruppe i vårt land. Bestemmelsen vil understreke de norske myndigheters ansvar for at den samiske kultur opprettholdes og gis utviklingsmuligheter. Komiteen vil legge vekt på at en bestemmelse i Grunnloven på prinsipielt grunnlag vil fastslå be- rettigelsen av at det gjennomfores spesielle tiltak for å nå dette mål.

Komiteen mener at det er naturlig å stille det krav til nye grunnlovs- regler at de skal vazre av en almen karakter og det er szerlige grunner til at de er mer uforanderlige i sitt innhold enn vanlige lovbestemmelser. Betydningen av en bestemmelse vil også ligge i dens verdi som marke- ring av et prinsipp. Hensikten er ikke i forste rekke å trekke opp nye rettslige grenser for statsmyndighetenes hanlefrihet i forhold til i dag, men å gi et hoydelig og varig uttrykk for et prinsipp som det etter hvert er oppnådd en betydelig enighet om. Gjennomforingen av prinsippet skjer ved lovgivning og andre vedtak av de offentlige myndigheter. Det vil i forste rekke vaere Stortinget og Regjeringen som må tolke og anvende bestemmelsen till enhver tid.

Komiteen vil imidlertid peke på at selv om den vesentligste virkning vil vmre av politisk og moralisk art, ikke av rettslig, vil bestemmelsen også innebaere en viss rettslig forpliktelse for statsmyndighetene. Den vil eksempelvis gi beskyttelse mot at det ovrige norske samfunn soker å presse gjennom en tvungen assimilasjonspolitikk overfor det samiske mindretall. Komiteen vil understreke at bestemmelsen ikke vil endre rettstilstanden m. h. t. samenes og andres rettigheter til lann eller vann.

Komiteen understreker at bestemmelsen er en prinsipiell nydannelse ved at den spesielt anerkjenner en navngitt gruppe som folkegruppe, nemlig samene. Det forhold at andre folkegrupper ikke omtales i Grunnloven, og ikke bor nevnes spesielt, kan etter komiteens opp- fatning ikke vare en tilstrekkelig grunn til at den foreslåtte bestemmelse vedrorende den samiske folkegruppe ikke bor vedtas. Komiteen vil i denne sammenheng legge vekt på at den samiske folkegruppe har en historisk tilknytning til Norge som stiller den i en klar szerstilling blandt de etniske minoriteter, og at den samiske kultur i motsetning til andre minoriteters kulturer i sasrlig grad er avhengig av hvilken behandling den får av norske myndigheter.

Finland

I Finland räknar man med att det finns omkring 5 000 samer. Samerna omnämns inte i den finländska regeringsformen. Däremot finns flera be- stämmelser som avser landets svensktalande minoritet. Den självstyrelse- ordning som infördes på Åland omtalas inte i regeringsformen utan har fastställts i en särskild lag.

Sovjetunionen

Enligt uppgift finns det ca 2 000 samer i Sovjetunionen. I grundlagen anges att Sovjetunionen är en federation som består av sovjetrepubliker och

unionsrepubliker. Dessa är i sin tur uppdelade i ett antal autonoma republi- ker eller autonoma distrikt. Dessutom är det enligt grundlagen möjligt att besluta om s.k. autonoma områden. Den administrativa indelningen bygger i stor grad på etniska skillnader. Det finns emellertid ingen särskild av- gränsning av ett samiskt område. Grundlagen innehåller inte någon be- stämmelse som uttryckligen handlar om den samiska minoriteten.

B Några andra länder med urbefolkningar Australien

Av Australiens ca 15 miljoner invånare utgör urbefolkningen, aboriginerna, ungefär en procent. Aboriginerna omtalas endast indirekt i grundlagen i samband med en bestämmelse om fastställande av antalet representanter från de olika delstaterna i representanthuset.

Canada

I Canada finns ca 320 000 indianer och ca 25 000 inuiter. I den canadensiska grundlagen sägs att alla individers likhet inför lagen inte hindrar lagar eller andra åtgärder i syfte att förbättra förhållandena för dem som till följd av bl.a. etniskt ursprung har svårigheter i samhället. Vidare erkänns i grund- lagen Canadas ursprungliga befolknings, indianer, mestiser och inuiter, rättigheter och friheter.

Bestämmelser om viss autonomi för områden med indiansk befolkning finns i en särskild lag, the Indian Act.

Danmark

På Grönland bor ca 40 000 inuiter. Den danska grundlagen innehåller en del bestämmelser som avser förhållandena på Grönland. Bestämmelserna avser huvudsakligen representationen i folketinget och valet till folketinget.

De särskilda ordningarna med "hjemmestyre" omnämns inte i grund- lagen utan återfinns i en särskild lag.

2.2.4. Bestämmelser i regeringsformen som särskilt berör samerna

RF innehåller i 1 kap. 2 5 ett antal program- eller målsättningsstadganden. De har inte karaktären av rättsligt bindande föreskrifter utan anger mål för den samhälleliga verksamheten. Som sådana kan de ha eller få politisk betydelse och frågan om deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll. I 2 kap. finns ett antal rättsligt bindande föreskrifter, en rättighetskatalog. De i 1 kap. 2 % angivna rättigheterna ger den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna medan rättigheterna i 2 kap. garanterar den enskilde ett skydd mot det allmänna.

Såväl i 1 kap. 2 5 som i 2 kap. finns det bestämmelser av betydelse för samerna.

I 1 kap. 2 & fjärde stycket RF slås fast att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och sam- fundsliv bör främjas. Genom den bestämmelsen har enligt motiven (SOU 1975:75 s. 183) grundvalen för svensk invandrings- och minoritetspolitik programmatiskt förankrats i grundlagen. I propositionen framhöll departe- mentschefen (prop. 1975/76:209 s. 138) att ordet kultur skulle ges en vid— sträckt tolkning och bl.a. innefattade samernas renskötsel.

I 2 kap. 15 & RF finns en bestämmelse om att lagar eller andra föreskrifter inte får innebära att en medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör en minoritet. Samerna om- fattas också av denna bestämmelse.

Slutligen bör uppmärksammas 2 kap. 18 & RF om skydd mot tvångsför- foganden av egendom utan ersättning. Enligt högsta domstolens dom i skattefjällsmålet (NJA 1981 s. ]) omfattas samernas bruksrätt till renbe- tesmarkerna av bestämmelsen. Bruksrätten kan sålunda inte fråntas samer- nas, vare sig i lag eller annan form utan att ersättning utgår (se vidare kap. 9).

2.2.5. Skälen för en grundlagsbestämmelse

I folkrättsbetänkandet har vi redogjort för Sveriges folkrättsliga förpliktel- ser gentemot samerna. Vi har därvid konstaterat att folkrättens regler om minoritetsskydd har betydelse för samerna och för den svenska samepoliti- ken. Det bör i detta sammanhang hållas i minnet att artikel 27 i 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, som utgör grun- den för detta ställningstagande, inte anses avse sådana minoritetsgrupper som uppkommit genom de stora folkomflyttningarna på 1900-talet. Av de minoritetsgrupper i Sverige som omfattas av stadgandet i 1 kap. 2 & fjärde stycket RF, om främjande av minoriteternas kultur- och samfundsliv, är det därför endast ett fåtal — däribland samerna som kan åberopa det folkrätts- liga stödet i artikel 27.

Samerna har emellertid i egenskap av urbefolkning även gentemot övriga grupper som omfattas av det folkrättsliga skyddet en särskild ställning. Samerna har funnits i de nordliga delarna av Skandinavien innan dessa områden befolkades av andra och långt innan den svenska nationalstaten växt fram. Den samiska kulturen är därför sedan länge en betydelsefull del av vårt svenska kulturarv.

Till detta kommer att samerna till skillnad från nära nog samtliga andra minoritetsgrupper i Sverige inte kan förlita sig på något stöd för sin kultur och sitt språk från något annat land där man utgör folkflertalet eller har en stabil kulturell och språklig bas.

Riksdagen har i det tidigare nämnda uttalandet år 1977 slagit fast att samernas särskilda ställning bland vårt lands minoriteter innebär att det vid utbyggnaden av samhällets stöd till samekulturen måste ges utrymme även åt andra bedömningar än de som kan göras beträffande övriga minoritets- kulturer i det svenska samhället. Ett grundlagsstadgande om samerna bör

enligt vår mening ha sin utgångspunkt i denna markering från riksdagens sida om samekulturens särställning.

Samerna har vid upprepade tillfällen framhållit att det är angeläget att det i ett stadgande som skall ge uttryck åt det samiska folkets status anges att samerna är en urbefolkning i Sverige. Vi delar den ståndpunkten.

I avsnitt 2.1 har vi påpekat att det i internationell rätt inte finns någon klar definition av begreppet urbefolkning (indigenous people) och hänvisat till den redovisning i saken som lämnats i folkrättsbetänkandet. Den om- ständigheten att man internationellt inte lyckats ena sig om en definition av urbefolkningsbegreppet bör enligt vår mening inte hindra att Sverige i den nationella rätten använder begreppet urbefolkning vid en beskrivning av samernas ställning i vårt land.

Eftersom det här är fråga om att ge samerna ett skydd med hjälp av det allmänna hör en sådan bestämmelse hemma bland målsättningsstadgande- na, lämpligen i ett tillägg till 1 kap. 2 5 fjärde stycket. Vi anser därför att det i den paragrafen bör slås fast att samerna i egenskap av urbefolkning intar en särskild ställning.

De samiska kraven på förstärkt grundlagsskydd går emellertid längre. Vid SSR:s landsmöte i Lycksele år 1988 antogs en resolution i vilken uttalades bl.a. följande.

Vi måste med grund i urminnes hävd och stöd i folkrätten av staten tillerkännas rätt att reellt och konkret kunna utöva beslutanderätt över hur våra marker skall användas. Erfarenheten visar således att våra hävdvunna rättigheter måste grundlagsskyddas och även kompletteras med särskild lagstiftning, som innebär förstärkt skydd mot exploatering- ar i Säpmi, garantier för språkets befästande och samiskt inflytande i beslutsprocessen. Detta är grundläggande samiska krav.

Kravet på grundlagsskydd för samernas ”hävdvunna rättigheter" synes i första hand avse rätten till mark och vatten.

En sådan grundlagsbestämmelse skulle kunna utformas som ett skydd mot markägarnas ensidiga förfogande över mark och vatten inom rensköt- selområdet i strid mot samiska intressen, dvs. en reglering av det rättsliga förhållandet mellan markägarna och samerna. Bestämmelsen skulle också kunna ges formen av ett skydd mot ingrepp av offentligrättslig karaktär i den samiska bruksrätten genom allmän lagstiftning, myndighetsbeslut etc.

Det skydd som RF ger för fri- och rättigheter gäller i princip enbart gentemot ”det allmänna". Orsaken till detta är att ett rättighetsskydd som skall gälla gentemot lagstiftaren riksdagen måste ges i en form som binder denna, alltså i grundlag, medan det däremot för att skydda med- borgarnas rättigheter mot angrepp från andra enskilda i de flesta fall är tillräckligt med vanlig lag (jfr 8 kap. 2 & RF). Vi vill därför inte förorda någon grundlagsbestämmelse som tar sikte på förhållandet mellan samerna och markägarna. Föreskrifter om dessa förhållanden bör regleras i vanlig lag.

Frågan är då om det är lämpligt att föreslå en grundlagsregel som reglerar skyddet för samernas rätt till mark och vatten i förhållandet till det allmän-

na. En sådan regel skulle närmast höra hemma i kapitlet om fri- och rättigheter (2 kap.). Den skulle innebära en reglering av egendomsskyddet i ett visst avseende. Frågan om en grundlagsreglering av egendomsskyddet (närmast äganderätten) har vid åtskilliga tillfällen diskuterats i utredningar och i riksdagen men hittills alltid avvisats (se t.ex. KU 1975/76:56 och 1988/89:11). Vi föreslår därför inte någon sådan regel.

De samiska företrädarna har mot detta invänt att vad man önskar reglerat inte är den enskilde individens rätt utan det samiska folkets kollektiva rätt till mark och vatten. Det bör då framhållas att de i andra kapitlet angivna rättigheterna i överensstämmelse med den uppfattning Sverige hävdar i fråga om mänskliga rättigheter tar sikte på individuella rättigheter. Principi- ella skäl talar därför mot att införa en sådan bestämmelse om kollektiva rättigheter i RF:s fri- och rättighetskapitel.

Enligt 2 kap. 18 & är den vilkens egendom tas i anspråk genom expro- priation eller annat sådant förfogande tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag. Som tidigare har nämnts omfattas den samiska bruksrätten till mark och vatten av nämnda bestämmelse i RF. Sammanfattningsvis anser vi att det inte finns förutsättningar för att ytter- ligare förstärka samernas egendomsrättsliga skydd i grundlagen.

I detta sammanhang bör påpekas att vi föreslår ändringar i bl.a. rennä- ringslagen (1971:437, omtryckt 1985z919) som syftar till att stärka samernas ställning i markanvändningskonflikter m.m. (se kap. 10).

Vi föreslår sålunda att ett tillägg görs till 1 kap 2 & fjärde stycket RF där det slås fast att samerna i egenskap av urbefolkning intar en särskild ställ- ning bland minoriteterna i vårt land.

2.3. En samelag 2.3.1 En helhetssyn

Samefrågor av till synes vitt skilda slag har ofta ett samband som är be- tydelsefullt för bedömningen. Som exempel kan nämnas sambandet mellan det samiska språket och rennäringen. Det samiska språket har fått en allt svagare ställning men är fortfarande levande och viktigt inom rennäringen. Ändrade förhållanden inom rennäringen kan därför positivt eller negativt påverka det samiska språkets ställning. Ett alltför begränsat synsätt på frågor som rör rennäringen kan sålunda motverka åtgärder som säfskilt vidtagits för att stärka det samiska språket. Frågor med samisk anknytning måste därför för att få en fullständig belysning sättas in i ett större samnan- hang där det samiska folkets behov är utgångspunkten.

Författningsbestämmelser som rör samerna och samiska förhålla1den finns i ett flertal lagar och förordningar. Dessa omfattar var för sig speciella förhållanden och särskilda sektorer av samhällslivet.

Övergripande bestämmelser om skydd för samiskt kultur- och samfunds- liv saknas. Vi menar att sådana bestämmelser bör införas. Den helhetssyn som vi eftersträvar bör manifesteras i en särskild samelag. Vid utformnngen

av denna lag bör samernas särskilda behov, som de redovisas i avsnitt 2.1, vara de givna utgångspunkterna.

Alla bestämmelser om samiska förhållanden kan emellertid inte samlas i en lag. Specialregleringar måste även fortsättningsvis återfinnas i särskilda författningar.

2.3.2. Samelagens innehåll

Enligt vår bedömning bör det i samlagens inledande kapitel anges att samerna är en urbefolkning och en etnisk minoritet i Sverige. Dessutom bör det redovisas det som främst ger uttryck för den samiska folkgruppens identitet, nämligen den egna kulturen, vari inbegrips det samiska språket och de kulturbärande samiska näringarna, såsom rennäringen. Lagen bör vidare, för att ge en helhetsbild, i första kapitlet ange samhällets ansvar för den samiska kulturen samt, om inte särskilda bestämmelser finns i same- lagen, redovisa i vilka författningar för samerna centrala förhållanden regle- ras. I inledningskapitlet bör också begreppet same defineras. Slutligen bör i detta kapitel i samelagen också anges att samerna, som vi föreslår i det följande kapitlet, företräds av en fullmäktigeförsamling, som väljs av dem, sametinget.

Lagens andra kapitel bör avhandla sametingets arbetsuppgifter och orga- nisation, medan det tredje kapitlet bör ägnas frågor som rör valet till sametinget. Våra överväganden och närmare förslag i dessa delar redovisas i det följande kapitlet.

Vi kommer närmast att något mer i detalj beröra de förhållanden som vi menar bör tas upp i samelagens första kapitel. Frågor som rör samhällets åtgärder för att värna om den samiska kulturen redovisas särskilt i näst- följande avsnitt, 2.3.4. I det därpå följande avsnittet, 2.3.5, behandlas spörsmålet vem som vid tillämpning av samelagen skall anses vara same.

Det samiska språket

Enligt direktiven bör vi utreda möjligheterna att stärka det samiska språkets ställning genom ökad användning av samiska i olika officiella sammanhang. Som nämnts i det inledande kapitlet lämnar vi i detta betänkande inte några förslag i frågan om insatser för att bevara och utveckla det samiska språket. Den frågan återkommer vi till i vårt slutbetänkande. Vi kan då komma att föreslå lagstiftning i detta avseende. Den lagstiftningen kan bl.a. komma att utformas som generella bestämmelser om användningen av det samiska språket. Dessa bestämmelser har i så fall sin givna plats i samelagens första kapitel.

Sameskolan

Sameskolans verksamhet regleras i 8 kap. skollagen (1985:1100) och i sameskolförordningen (1967z216, omtryckt 19871711). Enligt skollagen får samers barn fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i grundskolan.

Utbildningen i sameskolan skall ha en samisk inriktning men i övrigt vara densamma som utbildningen i grundskolan. Staten svarar för alla kostnader i sameskolan.

Genom sameskolstyrelsen har samerna ett ansvar för sameskolan. Vi redogör för detta förhållande i avsnitt 3.5.2.

Sameskolan är av så central betydelse i samiskt samhällsliv att en särskild bestämmelse om möjligheten att fullgöra skolplikten i sameskolan bör tas in i samelagens första kapitel.

Rennäringen

I Sverige, liksom i Norge och Finland, finns särskilda lagar som reglerar renskötseln. Rennäringslagen är ett omfattande regelverk, som innefattar detaljerade bestämmelser. Det saknas anledning att överföra detta regel- verk till samelagen.

Vi har vid upprepade tillfällen betonat rennäringens betydelse för den samiska kulturen. I samelagen skulle därför rennäringens betydelse för hela den samiska kulturen kunna fastslås. Vi har övervägt att införa en särskild paragraf om skyddet för rennäringen i vårt förslag till samelag. Vi har emellertid av lagtekniska skäl stannat för att låta skyddsreglerna tas in i rennäringslagen och i samelagen endast hänvisa till bestämmelserna i rennä— ringslagen.

Sametinget

I följande kapitel föreslås att ett särskilt folkvalt samiskt organ, ett same- ting, inrättas. Inrättandet av ett sameting förutsätter i och för sig inte lagstiftning. Sametinget kommer enligt vårt förslag att bli en statlig för— valtningsmyndighet. Myndigheters verksamhet regleras vanligtvis genom förordningar. Det finns å andra sidan inget som hindrar att myndigheter inrättas genom lagstiftning och sametingets speciella karaktär talar med viss styrka för en sådan lösning. Vi finner det mest ändamålsenligt att i det inledande kapitlet i samelagen ange att samerna företräds av en fullmäkti- geförsamling, sametinget, som väljs av dem och redovisa sametingets ar- betsuppgifter m.m. i efterföljande kapitel i samelagen.

Samefonden

Enligt beslut av 1943 års riksdag sammanfördes jämtländska renbetesfjäl- lens skogsfond, jämtländska lappväsendets fond samt Västerbottens och Norrbottens lappfonder till en gemensam fond, kallad statens lappfond. 1971 års riksdag omvandlade statens lappfond till samefonden (prop. 1971:51, JoU 37, rskr. 216). Beslutet innebar att man behöll systemet med en särskild fond, vars medel används till gagn för samerna. Medel utgår sålunda för att främja och stödja rennäringen, den samiska kulturen och samiska organisationer i enlighet med bestämmelser i rennäringsförord- ningen (1971:438, omtryckt 19852339). Fondmedlen består bl.a. av ersätt- ningar för intrång i renskötseln och olika slag av upplåtelseavgifter.

Samefonden har mycket stor betydelse för finansieringen av samisk kul- tur i vid mening. Vi redogör för samefonden och dess kulturdelegation i avsnitt 3.5.1. Vi föreslår där bl.a. att sametinget får ett avgörande in- flytande över samefonden.

Samefonden regleras alltså genom bestämmelser i rennäringsförordning- en. Vi ser ingen anledning att göra någon ändring i detta förhållande. Däremot bör samefondens centrala roll för samerna understrykas genom ett särskilt stadgande i samelagens första kapitel.

2.3.3. Samhällets ansvar för samekulturen

Sverige har genom att ansluta sig till vissa internationella konventioner påtagit sig ett folkrättsligt ansvar gentemot samerna. Den viktigaste be- stämmelsen i detta avseende finns, som vi nämnt, i konventionen 1966 om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 27. Vi har i folkrättsbe- tänkandet redovisat vår tolkning av den artikeln. En av våra slutsatser är att samerna i vissa fall har rätt till positiv särbehandling. I betänkandet har vi också gett vår syn på vad den positiva särbehandlingen enligt folkrätten kan kräva vad gäller omfattningen av samhällets stöd etc. Vi vill i första hand hänvisa till betänkandet. Sammanfattningsvis uttalades bl.a. (s. 166):

Sverige måste alltså sörja för att nödvändiga resurser tryggas för den samiska kulturens fortlevnad och utveckling. Detta måste beaktas i såväl lagstiftning som rättstillämpning. Det måste också beaktas inom förvaltning och administration, centralt och regionalt.

Det bör än en gång erinras om att riksdagen har uttalat att man vid utbyggnaden av samhällets stöd till samekulturen måste ge utrymme även åt andra bedömningar än de som kan göras beträffande övriga minoritets- grupper i det svenska samhället.

Regering och riksdag står ytterst som garant för att Sverige uppfyller de folkrättsliga förpliktelserna gentemot samerna. Det är emellertid i betydan- de utsträckning kommunerna som kan förverkliga den minoritetspolitik som har lagts fast av statsmakterna.

Enligt kommunallagen har varje kommun stor frihet att själv bestämma om sin verksamhet. Den kommunala självstyrelsen är en viktig grundprincip i vår demokrati. Staten kan emellertid genom lagstiftning ålägga kommu— nerna att svara för vissa samhällsuppgifter. Exempel på sådana lagar är skollagen och socialtjänstlagen.

Den under senare tid utbyggda kommunala verksamheten har gett kom- munerna en alltmer betydelsefull roll i samhällets förhållande till samerna. Kommunernas relationer till samerna behandlas i departementspromemori- an (Ds Kn 1979:8) Samerna och kommunerna. I promemorian sägs bl.a. (s. 44):

En grundläggande princip i den nationella samepolitiken är att samerna som folkgrupp har en erkänd rätt att bevara och utveckla sin kultur. Till väsentlig del formas innehållet i den grundsatsen i kommunerna. Många

kommunala beslut har direkt betydelse för de samiska näringarna, den samiska kulturgemenskapen och förhållandet mellan samer och andra medborgare.

Promemorian redovisar en principlösning på de problem som följer av samernas begränsade möjligheter att genom representation i kommunala organ föra fram sina frågor. Det sägs bl.a. att samråd inom ramen för en särskild arbetsgrupp kan tillgodose samernas särskilda behov i detta av- seende.

Vi delar i och för sig de synpunkter som läggs fram i promemorian. Med hänsyn till den betydelsefulla roll som de kommunala myndigheterna har för samernas kultur skulle det kunna övervägas att genom lagstiftning ålägga kommunerna ett särskilt ansvar för att samerna ges möjlighet att behålla och utveckla sin kultur.

Vi menar emellertid att det inte är en bra lösning. Det avgörande skälet för den ståndpunkten är att det är den svenska staten som har de folkrätts- liga förpliktelserna gentemot samerna. Samhällets förpliktelser är alltså av nationellt slag. Det är då inte rimligt att lägga den största ekonomiska bördan för att uppfylla dessa förpliktelser på invånarna i de kommuner som har en samisk befolkning.

Kommunerna inom det samiska kärnområdet är inte sällan hårt belastade ekonomiskt. Det kan därför inte uteslutas att ett åliggande i lag för dessa kommuner att vidta särskilda insatser för den samiska befolkningsgruppen i kommunen skulle kunna bidra till att skapa, eller underblåsa, motsättningar mellan den samiska befolkningen och övriga kommuninvånare.

Kommunerna bör naturligtvis även fortsättningsvis stödja t.ex. samiskt föreningsliv liksom man stödjer annat föreningsliv. Det yttersta ansvaret för att samernas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur främjas bör dock åvila staten. Detta hindrar emellertid inte att åtgärder till stöd för samiskt kulturliv kommer samerna till del via kommunala organ.

Vi föreslår att det i samelagen anges att staten har det yttersta ansvaret för att samernas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur främjas.

2.3.4. Vem är same, i samelagens mening?

Vi föreslår följande definition av same i samelagen.

Med same avses i denna lag den som anser sig vara same och sam gör sannolikt 1. att han lärt sig samiska som första språk,

2. att någon av hans föräldrar, far- eller morföräldrar lärt sig samiska som första språk eller . att någon av hans föräldrar är eller varit upptagen i röstlängd tilll sametinget.

Det finns flera olika sätt att definiera en minoritet. Härstamning, ras, språk, bosättning och yrke är exempel på faktorer som ofta används för att avgöra vilka personer som tillhör en viss minoritet. Använder man sådana kriterier sägs definitionen vara "objektiv". Ett principiellt annorlunda sätt att defini- era tillhörigheten till en minoritet är att utgå från personens egen upp- fattning om sig själv. Enligt en sådan ”subjektiv” definition tillhör de personer minoriteten som själva anser sig göra det. Om man tillämpar en objektiv definition uppkommer frågan vem som skall avgöra huruvida de objektiva kriterierna är uppfyllda.

I Sverige har den subjektiva minoritetsdefinitionen förespråkats under senare tid (jfr SOU 1984:58, Invandrar- och minoritetspolitiken s. 55). Såväl minoriteten som samhället kan emellertid ha berättigade intressen att för- ena det subjektiva kriteriet med objektiva kriterier, i synnerhet om minori- teten har särskilda rättigheter. När kriterierna väl är fastlagda torde det främst vara en angelägenhet för minoriteten att göra bedömningen om en viss person uppfyller kriterierna.

I det följande redovisas först hur same definieras i svensk lagstiftning. Sedan diskuteras mera allmänt vissa objektiva kriterier på etnicitet.

I Sverige finns ingen allmänt accepterad definition av begreppet same. I rennäringslagen finns emellertid vissa bestämelser som är av intresse i detta sammanhang. Enligt 1 5 har person av ”samisk härkomst” under vissa förutsättningar renskötselrätt. I 1928 års renbeteslag var motsvarande be- stämmelse ”lapsk härkomst”. Enligt de rennäringssakkunniga (SOU 1968:16, Rennäringen i Sverige) fanns inte anledning att frångå den då gällande bestämningen av kretsen av renskötselberättigade. Vederbörande skulle alltså — även enligt den nya lagen.— "tillhöra den samiska folk- gruppen". Enligt förarbetena till renbeteslagen (prop. 1928:43 s. 54 f) borde kravet på tillhörighet till den samiska folkgruppen anses uppfyllt av envar som i något, om än avlägset, led kunde visa sig vara av samisk härkomst. Det är alltså här fråga om en objektiv definition.

Enligt rennäringslagen gäller vidare att renskötselrätt i "blandade äkten- skap" skall tillkomma maken till person med renskötselrätt. Om äkten- skapet upplöses kan under vissa förutsättningar denna särskilda rensköt- selrätt upphävas. Person som adopterats av renskötselberättigad får enligt rennäringslagen själv en sådan rätt.

I sameskolförordningen finns ett annat synsätt. Där sägs i 1 5 att "samers barn” har rätt att fullgöra skolplikt i sameskolan i stället för i grundskolan. Av förarbetena (prop. 1962:51 s. 50) framgår att ”alla, som påstår sig vara samer, skall få utnyttja rätten att sända sina barn till nomadskola”. Det är alltså här fråga om en rent subjektiv definition. Motsvarande bestämmelse har införts i den nya skollagen i 8 kap. 2 5.

Allt talar för att utgångspunkten även i samelagen bör vara den sub- jektiva minoritetsdefinitionen — envar måste självfallet ha rätt att avstå från rätten att tillhöra en minoritet. Det finns emellertid uppenbara skäl för att förena den subjektiva definitionen med något eller några objektiva kriterier. I det följande skall några sådana kriterier tas upp.

Härstamningen. Härstamning är i sig knappast något användbart kriteri- um vid en definition. Den som i rakt nedstigande led härstammar från en same kan naturligtvis sägas vara same, men vilka kriterier är avgörande för att denna anfader skall anses vara same? Om härstamning förenas med kriterier som anknyter till renskötselyrket eller till det samiska språket får emellertid härstamningskriteriet en reell innebörd.

Språket. Den som har samiska som sitt första språk anses i Norge och Finland vara same. Vidare anses den vara same som härstammar från en person som har samiska som första språk, såvida denna är förälder eller far— eller morförälder. På grund av den svaga ställning det samiska språket haft under lång tid är det möjligt att ett språkligt kriterium av detta slag innebär att många samer ”utdefinieras”. Starka skäl talar dock för att språket bör vara ett objektivt kriterium i en definition. Språket är utgångspunkten i de norska och finländska definitionerna. Om språket inte vore ett kriterium i en svensk definition skulle den situationen kunna uppstå att en person kan anses som same i Norge och Finland, men inte i Sverige och vice versa.

Renskötselyrket. Som vi tidigare redogjort något för låt sameutredningen utföra två befolkningsstudier, en avseende de renskötande samerna i Sveri- ge och en avseende den icke renskötande samebefolkningen. Som utgångs- punkt för båda undersökningarna använde man renlängderna för åren 1965—1971. Renlängdernas uppgifter kompletterades med data från försam- lingsböckerna.

Den renskötande befolkningen, till vilka även familjemedlemmar som var verksamma utanför rennäringen räknades, uppgick enligt undersökningen till 2 749 personer.

Undersökningen beträffande den icke renskötande befolkningen var rela- tivt omfattande. Uppgifter i kyrkobokföringen om totalt 25 000 personer insamlades. Av dessa var ca 15 000 i livet. Följande kategorier ansågs i undersökningen vara samer:

1. Person upptagen på renlängd under tiden 1965—1971 (dock inte person om vilken det av renlängden framgick att han inte var same).

2. Ättling i rakt nedstigande led till person som upptagits på sådan ren- längd.

3. Förälder till person som upptagits på sådan renlängd. Ättling i rakt nedstigande led till person under punkt 3.

5. Make/maka till person under punkterna 1—4. (Även icke samer med- räknas under äktenskapets bestånd.) ?-

Personer som ansågs ingå i ”den renskötande befolkningen” behandlades naturligtvis inte dessutom som ”icke renskötande”.

Man kom i undersökningen fram till antalet 12 930 för den icke renskö- tande befolkningen.

Sameutredningens undersökning omfattade renlängderna under endast ett begränsat antal är varför uppgifterna om antalet samer, redan på grund härav, naturligtvis var långt ifrån exakta. Utredningen uppskattade den totala samebefolkningen till ca 17 000 personer.

Sameutredningen visade emellertid genom sin undersökning att renskötaryrket i kombination med härstamning tack vare renlängderna kan fungera som objektivt kriterium vid bedömningen av vem som skall anses vara same.

Bosättningen. Den samiska befolkningen i Sverige har under lång tid varit bosatt även utanför de traditionella samiska bosättningsområdena. Bosätt- ning inom ett geografiskt avgränsat område kan därför inte användas som ett objektivt kriterium vid definitionen av same.

Sameröstlängden. Den som en gång upptagits på röstlängd för val till folkvalt samiskt organ har naturligtvis en gång för alla blivit definierad som same. Men viktigare är att även den som är barn till en sådan person bör anses vara same utan särskild utredning.

Makes etnicitet. Som nämnts gäller för närvarande enligt rennäringslagen att make till person med renskötselrätt också får sådan rätt. Det är väl i och för sig inte helt orimligt att make eller maka åtminstone efter viss tid i bestående äktenskap skall jämställas med mannen resp. hustrun även när det gäller frågan om samisk etnicitet. I enlighet med samhällets inställning i andra sammanhang skulle det också kunna övervägas att samboförhållande jämställs med äktenskap. En sådan utvidgning av personkretsen skulle emellertid kunna leda alltför långt. Exempelvis skulle den vars mor en gång varit gift med en same kunna betraktas som same även om varken hans mor eller hans far är av samisk härkomst.

Avgörande för oss såväl i denna fråga som i övriga definitionsfrågor har varit önskemålet att åstadkomma en harmonisering med reglerna i Norge och Finland. Det vore givetvis olyckligt om en person räknas som same i det ena landet men inte i det andra. Detta har lett till att vi inte heller föreslår härstamning från renskötselberättigad som kriterium även om detta visats vara en användbar metod.

Med utgångspunkt i de norska och finländska definitionerna vilka redovi— sas i avsnitt 3.3, föreslår vi alltså följande bestämmelse i samelagen:

Med same avses i denna lag den som anser sig vara same och som gör sannolikt

1. att han lärt sig samiska som första språk, 2. att någon av hans föräldrar, far- eller morföräldrar lärt sig samiska som första språk eller

3. att någon av hans föräldrar är eller varit upptagen i sameröstlängd.

Punkt 3 saknar motsvarighet i de norska och finländska legala definitioner- na. Regeln har tillkommit för att underlätta upprättandet av samerörstläng- den och innebär inte någon påtaglig utvidgning av samebegreppet. Denna avvikelse från de övriga ländernas definitioner bör godtas. Om det samiska språkets ställning skulle försvagas får dock regeln en självständig betydelse. Det kan nämnas att det norska samerettsutvalget föreslog en motsvarande regel (Om samenes rettsstilling, NOU 1984:18, s. 601).

Skulptur Esse Poggatz Foto: Per-Ola Utsi

III Ett sameting

Vi föreslår att det inrättas ett folkvalt samiskt organ, ett sameting, som kan företräda det samiska folket i Sverige i olika sammanhang.

3.1. Våra utgångspunkter

Vi har enligt direktiven att överväga om det finns behov av att inrätta ett gemensamt organ som kan företräda samerna i olika sammanhang. Kom- mer vi fram till att ett sådant organ bör inrättas, bör vi enligt direktiven överväga vilka uppgifter och vilken sammansättning det bör ha.

Samerna har redan i dag starka organisationer som för deras talan i olika sammanhang. De stora organisationerna är Svenska samernas riksförbund (SSR) och Riksorganisationen Same Ätnam (RSÄ). En annan samisk orga- nisation är Landsförbundet svenska samer (LSS).

Trots förekomsten av de samiska organisationerna och den stora be- tydelse de har för samerna och det samiska samfundslivet har vi i ett tidigt skede av utredningsarbetet bedömt skälen för att inrätta ett gemensamt samiskt organ som tillräckliga för att arbeta fram olika modeller till ett sådant organ.

Vi har i huvudsak arbetat med tre alternativa modeller.

]. En gemensam riksorganisation

Alternativ 1 bygger på tanken att de samiska organisationerna skall gå samman och bilda en enda riksorganisation. Utgångspunkterna för detta alternativ är följande:

1. Det är mycket resurskrävande både personellt och ekonomiskt att bygga upp en organisation vid sidan av de nuvarande riksorganisationer— na.

2. Konkurrens om befogenheter och resurser mellan ett nytt organ och de befintliga måste undvikas. En sådan konkurrens skulle motverka samisk enighet och gemensamma strävanden.

3. De befintliga organisationernas sakkunskap inom olika områden måste utnyttjas fullt ut i ett nytt organ.

4. Om samebyarna och sameföreningarna får utgöra basen för en organisa- tion stimuleras deras verksamhet.

En ny riksorganisation skulle kunna ha den organisation som framgår av figur 2.

Figur 2. Alternativ 1 — en ny riksorganisation

Näringsnämnd Organisations Språk— och Skolstyrelse närmd kulturnärrnd 13 ledamöter 9 ledanöter Au Kansli Kansli Kansli Kansli thieå Sekreta Arvidsja . Jokkmo riat _

Landsmötet: 49 delegater + suppleanter

Landsmötet är enligt modellen högsta beslutande organ. Många besluts- funktioner skulle emellertid ligga på nämnderna. Rennäringsfrågor skulle alltså i allmänhet komma att handläggas av näringsnämnden som till stor del skulle överta SSR:s funktioner. Kulturfrågor skulle handläggas av språk- och kulturnämnden som skulle bli en efterföljare till Same Ätnam och Skolstyrelsen skulle överta sameskolstyrelsens arbetsuppgifter.

Landsmötet skulle dra upp de övergripande riktlinjerna för verksamheten och utse ledamöterna i nämnderna.

Antalet ledamöter i landsmötet skulle vara 49 och landsmöte skulle hållas en gång om året.

Någon centralstyrelse skulle inte inrättas. En särskild organisations- nämnd skulle ha uppgiften att samordna verksamheten och dessutom fun- gera som landsmötets utskott och vara valnämnd.

Vid sidan av organisationsnämnden skulle ett särskilt beredande organ för ordförandena i nämnderna och kanslicheferna, en budgetberedning, inrättas.

Det nya organet skulle överta SSR:s, RSÄzs och skolstyrelsens kanslior- ganisationer. Ett särskilt kansli för organisationsnämnden skulle därutöver behöva tillskapas.

Endast de samer som är medlemmar i samebyar och sameföreningar skulle bli röstberättigade. Före valet skulle styrelsen i föreningen eller samebyn upprätta en röstlängd som organisationsnämnden skulle godkän- na.

Själva valet skulle ske i föreningarnas och samebyarnas regi. Organisa- tionsnämnden skulle vara rösträknande myndighet och fördela mandaten.

2. Ett folkvalt parlament (sameting)

Utgångspunkterna för detta alternativ är följande:

1. Ett nytt organ bör till sin uppbyggnad och funktion utgöra en mot- svarighet till sameparlamentet i Finland och sametinget i Norge.

2. Ett nytt organ bör inte ersätta riksorganisationerna. Dessa behövs för att tillvarata särskilda intressen.

3. Om riksorganisationerna på ett eller annat sätt uppgår i ett gemensamt organ kommer det snart att bildas nya.

4. För att ett nytt organ skall bli demokratiskt och representativt fordras ett valsystem som är jämförbart med allmänna val.

Det nya organets uppbyggnad framgår av figur 3.

Figur 3. Alternativ 2 — ett sameting

Sametingets fullmäktigeförsamling

31 ledamöter

styrelse andra nämnder ca 7'-91edamöter och

6 valnämnder ||

Sametingets högsta organ, fullmäktigeförsamlingen, skulle bestå av 31 leda- möter, dvs. lika många som de minsta kommunernas fullmäktigeförsam— lingar. Den skulle ha minst två ordinarie sammanträden per år och då utse bl.a. ledamöter i nämnder och styrelser samt anta budget. Den skulle också fastlägga de övergripande riktlinjerna för verksamheten.

Den löpande verksamheten skulle skötas av en styrelse som utses av sametinget. Styrelsen skulle bereda och yttra sig i ärenden som handläggs av sametinget. Styrelsen skulle också handha den ekonomiska förvaltningen. Den skulle vidare verkställa sametingets beslut och i övrigt fullgöra de uppdrag som sametinget ger.

Sametinget skulle i övrigt tillsätta de nämnder som behövs för beredning, förvaltning och verkställighet, t.ex. näringsnämnd, kulturnämnd och språk- nämnd. För dessa nämnder skulle sametinget anta särskilda arbetsord- ningar.

Dessutom skulle behövas en central valnämnd med uppgift att organisera valet till sametinget. Behovet av en särskild central valnämnd följer av att samerna själva skulle få huvudansvaret för valet till sametinget.

Den centrala valnämnden skulle i sin tur utse regionala valnämnder, en för varje valkrets.

Sametingets ledamöter skulle väljas av de i Sverige bosatta samerna genom direkta val i ett proportionellt valsystem.

3. En paraplyorganisation

Utgångspunkterna för detta alternativ är följande:

1. Samernas intressen bör i första hand bevakas av organisationer som de själva har bildat.

2. Behovet av ett nytt centralt organ är i första hand ett behov av sam- ordning av organisationernas verksamhet.

3. Ett nytt centralt organ skall medföra minsta möjliga byråkrati.

Förslaget till organisationsplan framgår av figur 4.

Figur 4. Alternativ 3 — en paraplyorgantlsation

Förtroenderåd 11 ledamöter

Förtroenderådet skulle utses av riksorganisationernas styrelser i förhållande till organisationernas medlemstal. Det skulle alltså inte hållas något val till rådet.

Förtroenderådet skulle bestå av 11 ledamöter. Rådet skulle på sikt ha ett särskilt kansli. För att handlägga särskilda frågor skulle förtroenderådet kunna tillsätta olika utskott eller nämnder.

Vid valet mellan de olika alternativen har de sakkunniga i utredningen som företräder de samiska intressena lagt särskild vikt vid att ett gemensamt samiskt organ skall vara demokratiskt uppbyggt och företräda alla samer i

Sverige. Man har dessutom klart uttalat att ett nytt organ inte bör ersätta riksorganisationerna. Det har även betonats att en harmonisering med förhållandena i Norge och Finland bör eftersträvas.

Dessa synpunkter har föranlett oss att arbeta vidare med alternativ 2 ett sameting. En modell till ett sameting presenterades vid RSÄzs och SSR:s landsmöten våren 1987.

Vid landsmötena uttalade riksorganisationerna bl.a. följande.

RSÄ (landsmöte i Vilhelmina i maj 1987):

RSÄ XXX Landsmöte antar det av utredningen framlagda förslaget till Sameting.

RSÄ XXX Landsmöte uttalar: Att ett folkvalt representativt samiskt organ ”Sameting” skyndsamt inrättas även i Sverige. I dag finns i Finland sedan 15 år ett same- parlament och i Norge har den norska regeringen framlagt en pro- position om ett sameting till norska stortinget.

Att sametinget får en omfattande beslutanderätt som tillvaratar hela den samiska befolkningens intressen. Ett folkvalt organ för hela same- befolkningen i Sverige måste aktivt tillvarata samefolkets olika intres- sen.

En beslutanderätt måste därför komma till stånd som ger bl.a. de renskötande samerna, fiskesamerna och slöjdande samer trygghet i de- ras näring.

SSR (landsmöte i Kiruna ijuni 1987):

Landsmötet har tidigare uttalat att behovet av ett folkvalt organ bestäms av om detta också får reella befogenheter. Detta krav kvarstår och innebär bl.a. att sametinget skall ha sanktionsmedel beträffande mark- användningen och att samerna ges kulturellt självstyre.

Ett folkvalt organ kan också motiveras på folkrättslig grund; ett folk ska ha ett av folket i val utsett parlament. I en situation där samerna på den finska resp. norska sidan har ett folkvalt organ leder därför till slutsatsen att detta i sig är en grund för att inrätta ett sameting också på den svenska sidan. Härigenom skapas då förutsättningar att bilda ett samiskt parlament gemensamt för samerna på den finska, norska och svenska sidan.

Landsmötet finner att det finns tillräckliga skäl såväl folkrättsliga som civilrättsliga att stödja förslaget att det inrättas ett sameting på svensk sida och att utredningen därför skall arbeta vidare på ett samlat förslag i vilket det ingår att ett sameting inrättas. Landsmötet kon- staterar samtidigt att ett slutligt ställningstagande till inrättandet av ett sameting måste anstå till dess att tingets kompetensområde och annat har kunnat preciseras ytterligare.

Den positiva inställningen till att ett sameting inrättas har också kommit till uttryck vid de båda organisationernas landsmöten år 1988.

Den samiska uppslutningen kring modellen har stor betydelse för vår bedömning att ett förslag om sameting bör avges. De mer konkreta skälen för att ett sameting bör inrättas redovisas i avsnitt 3.4. Av stor vikt såväl för de svenska samernas ställningstagande som för vårt är givetvis det för-

hållandet att ett sameparlament, ett rådgivande folkvalt samiskt organ, redan är i verksamhet i Finland och att det norska stortinget beslutat inrätta ett sameting i Norge.

I det följande skall vi först presentera de mest betydande samiska organi- sationerna (avsnitt 3.2) och sedan det finländska sameparlamentet och det norska sametinget (avsnitt 3.3). Därefter redovisar vi vår uppfattning om behovet av ett sameting (avsnitt 3.4). Vi har sammanfattat det i åtta punk- ter. Med dessa punkter som grund har vi utformat sametinget så att de olika behoven om möjligt tillgodoses. I avsnitt 3.5 redogör vi för vår uppfattning om det nya organets uppgifter och ansvarsområde och i avsnitt 3.6 för dess organisation. Avslutningsvis behandlar vi valsystemet i avsnitt 3.7.

Vi har valt att kalla det nya organet för sameting. Ting som beteckning på en beslutande församling är vedertagen och finns i olika sammanhang t.ex. landsting.

3.2. De samiska organisationerna

SSR är enligt sina stadgar en sammanslutning av svenska samebyar och lokala sameföreningar med uppgift att tillvarata och främja de svenska samernas ekonomiska, sociala, rättsliga, administrativa och kulturella in- tressen med särskild hänsyn till renskötselns och dess binäringars fortbe- stånd och sunda utveckling.

Medlemmar i SSR är alltså samebyar och sameföreningar, inte enskilda personer. För 1988 års landsmöte redovisades 44 samebyar alla fjäll- och skogssamebyar samt Muonio koncessionssameby som medlemmar samt 19 av de för närvarande 20 verksamma sameföreningarna. Det antal ombud som varje sameby och sameförening har rätt att utse till det årliga lands- mötet bestäms med hänsyn till medlemsantalet med ett ombud för varje påbörjat 50-tal medlemmar. Vid landsmötena deltar ca 90 ombud.

SSR:s styrelse är verkställande och förvaltande organ. Styrelsen består av 17 ledamöter av vilka minst 12 skall tillhöra sameby. Styrelseledamot skall vara ”av samisk börd och renskötselberättigad enligt lag".

Inom styrelsen finns ett arbetsutskott med fem ledamöter jämte supplean- ter. SSR har också kulturutskott, närings- och socialutskott, plan- och miljöutskott samt en personaldelegation.

På kansliet i Umeå finns en förbundsjurist, en kamrer, en kultursekrete- rare, en ekonomi- och näringskonsulent samt två kontorister.

RSÄ har enligt sina stadgar till uppgift att tillvarata och befrämja de samiska intressena i kulturellt, socialt, juridiskt och ekonomiskt hänseende. Berättigade till fullt medlemskap är dels enskilda samer, dels sameföre— ningar och samiska sammanslutningar. Sedan år 1987 finns möjlighet för andra än samer att bli stödjande medlemmar. Vid tiden för 1988 års lands- möte redovisade RSÄ drygt 500 enskilda, 12 lokala sameföreningar och två kultursammanslutningar som medlemmar.

RSÄ:s högsta organ är landsmötet. Enskild medlem har en röst på landsmötet och kan inte utöva rösträtt för annan medlem. Föreningar och

sammanslutningar representeras vid landsmötet av delegater i förhållande till sina medlemstal. Upp ti1125 registrerade medlemmar ger därvid rätt till 2 delegater, varje påbörjat 15-tal medlemmar härutöver ger rätt till ytterligare en delegat.

RSÄ:s styrelse består av tio ordinarie ledamöter. Styrelsen utser inom sig ett verkställande och beredande organ (arbetsutskott) om minst tre ledamö- ter. Organisationen har vidare valnämnd, föreningsutskott, kulturutskott, slöjdutskott, kvinnoutskott, ungdomsutskott och planutskott.

På RSÄ:s kansli i Arvidsjaur tjänstgör en heltidsanställd kanslichef (f. n. vakant), en kamrer, en slöjdkonsulent, en sameslöjdombudsman och två kanslister. Dessutom finns en slöjdkonsulent i Tärnaby och en i Övre Soppero.

LSS målsättning är enligt stadgarna bl.a. att förena svenska samer, att arbeta för samernas etniska, kulturella, sociala, ekonomiska och juridiska intressen samt att arbeta för likställdhet mellan alla samer och för ett bevarande av ärvda och hävdvunna rättigheter. Medlemskap för enskild person kan vinnas dels genom direktanslutning till förbundet, dels genom medlemskap i ”till förbundet ansluten förening”. För medlemskap krävs bl.a. att vederbörande är same enligt en s.k. etnisk identifikation. LSS uppger för närvarande (1989) 364 medlemmar.

Saminuorra — Svenska samernas riksungdomsförbund, som före år 1973 kallades Svenska samernas riksförbunds yngreråd, är det samiska riks- ungdomsförbundet. Till Saminuorra är 35 samebyar och sameföreningar anslutna. Antalet individuellt anslutna medlemmar uppgår till ca 500. En- ligt stadgarnas är Saminuorras mål att tillvarata och befrämja sameung- domarnas ekonomiska, sociala, rättsliga och administrativa intressen med särskild hänsyn till de samiska näringarna.

Saminuorra är representerat i Statens ungdomsråd (SUR) och Lands- rådet svenska ungdomsorganisationer (LSU). Saminuorra har en adjunge- rad styrelseledamot i SSR och en i RSÄ. Dessutom har Saminuorra en adjungerad styrelseledamot i Nordiska samerådet. Förbundet har också representanter i sameskolstyrelsen och Äjttemuséets samiska nämnd.

Saminuorra har en heltidsanställd ungdomskonsulent med kansli i Gälli- vare. Styrelsen består av elva ledamöter.

3.3. Förhållandena i Finland och Norge

Finland

Den finländska samekommittén framlade år 1973 (kommittébetänkande 1973:46) flera förslag till hur samebefolkningens och samekulturens ställ- ning kunde tryggas och förbättras. Man föreslog också en särskild samelag. Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning. Kommittén utredde vidare sameadministrationen och föreslog bl.a. att ett representativt samiskt or- gan, en delegation för sameärenden, skulle inrättas. I slutet av år 1972

arrangerade kommittén ett provval. Regeringen utsåg därefter de 20 samer som fått flest röster till ledamöter i ett försöksparlament.

Hösten 1973 antogs förordningen (1973:824) om delegationen för same- ärenden. Delegationen, som är underställd inrikesministeriet, kallas oftast sameparlamentet. Det första ordinarie parlamentet sammanträdde år 1976.

Sameparlamentet består av 20 ledamöter som väljs av samerna men förordnas av regeringen (”statsrådet”). Från envar av de fyra kommunerna i sameområdet (Enontekiö, Enare, Utsjoki kommuner och Lapplands ren- beteslags område i Sodankylä kommun) skall utses minst två ledamöter. Val hålls vart fjärde år. Valen bygger på personval och inte på politiska gruppe- ringar.

I Finland finns en officiell vallängd för samer som innehåller ca 4 000 namn. Vid valet är 1987 var deltagandet drygt 50 procent.

Röstberättigad är same som fyllt 18 år. Med same avses den som lärt sig samiska som första språk eller haft förälder, far- eller morförälder som lärt sig samiska som första språk. Det föreligger ingen registreringsplikt, utan den som inte anser sig vara same kan strykas ur vallängden på egen begäran.

För beredningsarbetet har sameparlamentet fem utskott: juridiska ut— skottet, näringsutskottet, undervisningsutskottet, kulturutskottet och soci— ala utskottet. Det finns dessutom ett arbetsutskott. Parlamentet samman- kallas ca sex gånger per år till endagssammanträden. Utskotten samman- träder efter behov. Den finländska staten står för sameparlamentets kostnader, men budgetramarna anses vara ganska snäva. Parlamentet har två sekreterare och ett kontorsbiträde med placering i Enare. En av sekrete- rarna är jurist.

Sameparlamentets uppgifter är preciserade i förordningen. Enligt den skall sameparlamentet bevaka samernas rättigheter och främja deras ekono- miska, sociala och kulturella förhållanden samt ta initiativ, göra fram- ställningar och avge utlåtanden till myndigheter. De olika ämnesområdena som skall bevakas är närmare angivna i paragrafen. Beslutanderätt finns endast beträffande den egna verksamheten. Parlamentet har emellertid rätt att utse ledamöter i vissa organ.

Vidare yttrar sig parlamentet i frågor som föreläggs det. Sameparlamen- tet hörs bl.a. av riksdagen i lagstiftningsfrågor som rör samiska intressen. Parlamentet tar också initiativ och kommer med förslag i sådana frågor. Den viktigaste insatsen härvidlag har varit att utarbeta ett förslag till en samisk språklag.

Begränsade ekonomiska resurser och vissa svårigheter att få kompetenta sekreterare har verkat hämmande på sameparlamentets verksamhet. För den finländska regeringen har sameparlamentets tillkomst i första hand inneburit att man kunnat få den samiska inställningen i olika frågor klar- lagd. Sameparlamentet anser sig emellertid ha haft svårt att få gehör för sina synpunkter i regeringskansliet. I riksdagen har det varit något lättare. Man har där t.ex. lyckats förhindra lagförslag som varit ogynnsamma för sam- erna.

Samiska riksorganisationer, av det slag som finns i Norge och Sverige,

saknas i Finland. Tillkomsten av sameparlamentet har därför fått betydelse för samerna i ett bredare perspektiv och bl.a. haft en positiv inverkan på sammanhållningen bland samerna.

Norge

Det norska stortinget beslutade i juni 1987 att ett sameting, ett folkvalt samiskt organ skall inrättas i Norge. Frågan om ett sameting har utretts av samerettsutvalget och det nu beslutade sametinget överensstämmer i allt väsentligt med samerettsutvalgets förslag. Sametinget skall regleras genom en särskild lag ”lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (same- loven)” Lagen inleds med en paragraf enligt vilken lagens avsikt är att lägga förhållandena till rätta så att den samiska folkgruppen i Norge kan befästa och utveckla sitt språk, sin kultur och sitt samhällsliv.

Det norska sametinget skall ha 39 ledamöter som väljs i direkta val vart fjärde år. Valet skall hållas samtidigt med stortingsvalet, första gången år 1989.

För valet till sametinget indelas Norge i 13 valkretsar. I varje valkrets finns tre fasta mandat.

Sametinget skall väljas genom proportionella val. Valsedlarna måste upp- ta minst sex kandidater. Motivet är att man vill se till att det finns ett erforderligt antal suppleanter. Minst 15 underskrifter krävs för att en valse- del skall godkännas.

Sametinget är enligt sameloven högsta valmyndighet vid valet. De närma- re bestämmelserna om valet m.m. ges i en särskild förordning. Sametinget har härutöver att själv fatta beslut om arbetsordning.

Sametinget ersätter Norsk sameråd som inrättades år 1964 ochsom varit ett rådgivande, icke folkvalt organ. Norsk sameråd, som inte har någon motsvarighet i Sverige, har varit ett rådgivande organ för regionala och centrala myndigheter i ekonomiska, sociala och kulturella frågor som sär- skilt har avseende på den samiska befolkningen. Rådet har dessutom kun- nat ta upp sådana frågor på eget initiativ. .

Rådet har sorterat under kommunal- och arbeidsdepartementet. Depar- tementet har kunnat uppdra åt rådet att disponera offentliga medel inom vissa fastlagda ramar. Sådana uppdrag har bl.a. funnits vad gäller stöd till samiska organisationer och till samiskt konsthantverk. Rådet har sålunda haft vissa beslutsfunktioner även om huvuduppgiften varit rådgivande.

Norsk sameråd har haft ett kansli med sju tjänster. Sametingets kansli får utöver dessa tjänster sex nya tjänster. Man utgår från att kansliet indelas efter tre huvudområden: näringsfrågor, kulturfrågor och administrativa frå- gor. Eftersom såväl det norska som det samiska språket får användas i sametinget föreslås två translatorstjänster.

Utgångspunkten är att sametinget skall kunna behandla alla frågor som anses vara av särskild betydelse för den samiska befolkningen. Sametinget skall i huvudsak vara ett rådgivande organ. Den skall vara en remissinstans för de centrala norska myndigheterna. Därutöver har sametinget rätt att på eget initiativ ta upp frågor som kan beröra samiska intressen.

På vissa avgränsade områden får sametinget beslutanderätt. Sametinget skall således — i likhet med Norsk sameråd — ansvara för fördelningen av offentliga medel till olika samiska ändamål. Sametinget bör vidare har rätt att utse ledamöter i olika styrelser, råd och utredningar där samerna är representerade.

Enligt förarbetena till lagen, Ot prp nr 33 (86—87) 5. 68, har sametingets behörighet inte fastställts en gång för alla utan den bör kunna utvidgas så småningom. Ett område där sametinget kan få ett utökat inflytande är förvaltningen av naturresurser i det samiska bosättningsområdet. Den frå- gan tas upp i samerättsutvalgets kommande betänkande.

3.4. Behovet av ett sameting

Frågan om ett särskilt folkvalt organ har länge varit aktuell bland samerna. Inrättandet av ett sameting också i Sverige har setts som ett led i en samisk samhällsutveckling. I relativt allmänna ordalag har framhållits betydelsen av ett representativt organ med stort inflytande över främst samiskt kultur- liv men även över markanvändningen och naturmiljön inom de samiska kärnområdena.

Av de samiska riksorganisationerna är det främst RSÄ som drivit kravet på ett ”parlament”, men frågan har flera gånger varit aktuell även på SSR:s landsmöten. I tidningen Samefolket har olika idéer om ”parlamentets" utformning diskuterats. Något konkret förslag som fått allmän anslutning har emellertid inte lagts fram.

Bland dem som efterlyst ett samiskt folkvalt organ i Sverige märks den kände sameledaren, framlidne professorn Israel Ruong, som i brev till samerättsutredningen den 20 december 1985 skrev:

Enligt min mening är det viktigt för utredningen att författningsmässigt öka samepartens inflytande och makt vid konfrontationer med an- ledning av exploateringarna av naturrikedomarna i Säpmi. Samerättsut- redningen är inne på olika alternativ när det är fråga om samernas självbestämmanderätt. Ett alternativ är tillskapande av ett folkvalt or- gan dvs. en fullmäktigeförsamling, ett sameting. I Finland finns redan ett sameparlament, som dock för närvarande har endast rådgivande funktioner. I Norge har samerättsutvalget föreslagit ett sameting och förslaget är för närvarande under remissbehandling. Enligt min mening bör ett liknande organ tillskapas i Sverige, helst i samråd med de finska och norska utredarna.

Frågan om ett samiskt folkvalt organ har varit aktuell i riksdagen. I en flerpartimotion (1981/82:1628) förespråkades att ett sådant organ skulle inrättas. Motionärerna anförde bl.a. att alla parter skulle gagnas av ett samiskt folkvalt organ. Myndigheterna i vårt land skulle få en självklar kontaktyta när de vill tala med det samiska folket. Samerna skulle själva få ett organ genom vilket de kan förverkliga gemensamma intressen. I mo- tionen hemstålldes, med tanke på de många praktiska frågorna, att riks- dagen beslutade att begära att regeringen tillsatte en utredning med uppgift

att se över samernas hela situation och i samband med detta även undersöka möjligheterna att inrätta ett ”sameparlament” i Sverige med mönster från Finland och Norge.

När konstitutionsutskottet behandlade frågan (KU 1982/83:17) hade re- geringen beslutat om direktiv till samerättsutredningen (Dir. 1982z71). Ut- redningskravet var därför tillgodosett. Motionen ansågs besvarad med det- ta.

Våra överväganden när det gäller behovet av ett sameting grundar sig i första hand på de diskussioner vi haft med företrädare för de samiska riksorganisationerna, med samebyar och sameföreningar och med samer som av olika skäl står utanför de stora organisationerna. Vi har därvid funnit att SSR och RSÄ är nödvändiga som intresseorganisationer för sina medlemmar. SSR är för övrigt nära nog oumbärligt som fackorganisation för rennäringsutövarna. Vi har gjort den i och för sig självklara iakttagelsen att rollen som intresseorganisation är svårförenlig med de krav som kan ställas på ett för hela folket representativt organ.

Våra överväganden grundar sig också på att vi delar samernas uppfattning att samerna skall betraktas som ett folk i fyra länder. Vi har i folkrättsbe- tänkandet redogjort för samernas rättigheter som minoritet och urbefolk- ning. Vi hävdade där att samerna inte är att räkna som ett ”folk” i den mening som avses i bl.a. 1966 års konvention om medborgerliga och politis- ka rättigheter och som enligt konventionens artikel 1 har rätt till självbe- stämmanderätt. Samerna har alltså enligt detta vårt synsätt inte något stöd i folkrätten för att t.ex. få bilda en egen stat. Samerna bör emellertid i andra sammanhang betraktas som ett folk. Samerna har en gemensam historia och gemensamma traditioner. De har en egen särpräglad kultur med ett eget språk och en speciell näring. De bodde i norra delarna av den skandinaviska halvön innan dessa befolkades av andra och långt innan de nuvarande nordiska staterna växte fram. Samerna uppfyller därför gängse kriterier för att anses som ett nordiskt folk.

Vi har i föregående kapitel angett att det svenska samhället i lag bör manifestera sitt erkännande av samernas ställning som ett eget folk. Ett viktigt led i denna manifestation är då att låta lagen omfatta ett särskilt organ för det samiska folket.

Samerna har som minoritet och urbefolkning rätt enligt folkrätten att själva bestämma över sin kulturella utveckling. Det finns sålunda i folkrät- ten stöd för att samerna bör erhålla någon form av kulturell autonomi. Vi vill i denna del hänvisa till våra synpunkter i folkrättsbetänkandet.

Den samiska kulturens fortlevnad kan inte tryggas uteslutande genom ekonomiska stödåtgärder från samhället, även om detta är en viktig förut- sättning. Samhället måste därutöver se till att det samiska folket ges reell möjlighet att självständigt utveckla sin kultur på egna villkor. Detta torde förutsätta att samerna har ett beslutande organ som är representativt för hela minoriteten och valt av den.

I folkrättsbetänkandet har vi noterat att inhemska minoriteter och urbe- folkningari andra länder, som liksom samerna omfattas av artikel 27i 1966

års konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, i stor utsträck- ning har egna beslutande organ.

Som framgår av föregående avsnitt finns i Finland sedan år 1976 ett folkvalt organ och i Norge har stortinget våren 1987 beslutat att inrätta ett sameting.

Vid en internationell bedömning kommer, med rätt eller orätt, de fin- ländska och norska samernas rättsliga ställning att framstå som betydligt starkare än de svenska samernas, om något samiskt organ inte tillskapas i Sverige. Det vore olyckligt om samernas ställning skulle bedömas olika i de tre länderna när det gäller behovet av ett folkvalt samiskt organ.

Enligt det samepolitiska programmet som antogs vid Nordiska samekon- ferensen i Åre 1986 skall Nordiska samerådet och Nordiska samekon- ferensen utvecklas till ett representativt nordiskt organ som erkänns av de nordiska staterna. Nordiska samerådets möjligheter att framstå och verka som samernas högsta organ skulle avgjort främjas om det är folkvalda församlingar och inte intresseorganisationer som utgör basen för rådet.

De svenska samerna är ett i många avseenden splittrat folk. De stora geografiska avstånden inom de samiska bosättningsområdena och utflytt- ningen till södra Sverige har bidragit till detta. Samernas inflytande i sam- hällsfrågor liksom samhällets insatser för samerna som grupp försvåras härigenom avsevärt.

En annan faktor är det samiska språket. Skillnaderna mellan nordsamis— ka och sydsamiska är så stora att varken det talade eller skrivna språket kan förstås av sydsamer när det gäller nordsamiska och vice versa.

Inte minst viktig är den näringsmässiga uppdelningen. De renskötande samerna behandlas i rennäringslagen som en särskild grupp med särskilda rättigheter till jakt, fiske m.m. Dessa rättigheter tillkommer alltså inte flertalet samer.

Enligt vår bedömning finns det en uppenbar risk för att de olika splittran- de faktorerna förstärks alltmer. Samer som flyttar från de traditionella bosättningsområdena och samer utanför samebyarna kan få allt svårare att behålla sin samiska identitet.

För en minoritet som samerna är gruppsamhörigheten av avgörande betydelse. Känslan av samhörighet inom minoriteten (etnicitet) måste be- varas för att den etniska gruppen skall kunna existera.

Man kan enligt professor Edmund Dahlströml urskilja tre slag av sam- manhållande krafter som har betydelse för en nationell minoritets bevaran- de: psykologisk, social och institutionell sammanhållning.

En minoritet hålls samman av en känsla av identitet som kallas psykolo- gisk sammanhållning. Medlemmarna upplever en samhörighet och gemen- skap och önskar bevara den etniska och sociala gemenskapen. Psykologisk assimilation kan beteckna den motsvarande minskningen av identitetskäns- lan. Individen vill då inte längre se sig som minoritetsmedlem.

* Jämför Dahlström Sociologiska synpunkter på nationella minoriteter ur Identitet och minoritet under redaktion av David Schwarz, Uppsala 1976.

Minoriteten hålls också samman genom ett nät av personliga relationer via familj och släktband, umgängeskontakter, grannskapskontakter, för- eningar etc., en social sammanhållning. För att en minoritet skall överleva måste den i viss utsträckning utgöra ett särsamhälle så att t.ex. giftermål till övervägande del sker inom minoriteten.

En minoritets sammanhållning är slutligen enligt Dahlström beroende av ett system av institutioner. Denna mer organiserade form av samvaro inne- bär en institutionell sammanhållning. Det kan gälla gemenskap i fråga om arbetsplatser, skolor, bostadsområden, kollektiv service, organisationer m.m. Viktiga ”institutioner" är i detta avseende de samiska riksorganisatio- nerna. Behovet av ett särskilt folkvalt samiskt organ, ett sameting, kan också ses mot denna bakgrund. Inrättandet av ett sameting skulle alltså enligt vår mening innebära att förutsättningarna för den institutionella sammanhållningen skulle öka.

Ett annat skäl för att inrätta ett särskilt samiskt organ är att det finns många interna samiska problem som kräver sin lösning. I utredningsarbetet har vi stött på en mängd olika problem och frågeställningar som enskilda samer, samebyar eller föreningar bett oss behandla. Det har t.ex. rört relationerna mellan rennäringen och andra markutnyttjare eller mellan samerna och samhället i övrigt. Det har i allmänhet varit naturligt för oss att ta till oss och sätta oss in i sådana frågor. Men minst lika ofta har frågeställ- ningarna inte direkt fallit inom ramen för vårt uppdrag. Problemen kan då t.ex. ha rört frågor om samebytillhörighet, samiska kvinnors situation, fördelning av bidrag etc. Sådana frågor är i och för sig inte så sällan beroende av lagstiftning för att lösas. Men generellt sett krävs ställnings- taganden från samiskt håll.

Som vi ser det skulle flera av dessa frågor kunna lösas av samerna själva om de hade tillgång till ett gemensamt forum. Och i de fall lagstiftning etc. skulle behöva tillgripas skulle ett klarläggande i frågan från ett representa- tivt samiskt organ underlätta lagstiftarens ställningstaganden och borga för väl underbyggda beslut.

Vi har vidare funnit att samerna behöver ett gemensamt organ för att samordna de olika yttringarna av samiskt kultur- och samhällsliv. Det finns starka skäl för att de övergripande bedömningarna beträffande folkgrup- pens särskilda behov i dessa och andra frågor görs i ett för de svenska samerna gemensamt forum.

Inrättandet av ett folkvalt samiskt organ är i detta perspektiv inte ute- slutande ett samiskt intresse. Sametinget skulle kunna medverka till en större effektivitet t.ex. när det gäller att åstadkomma en samordning av olika bidrag från statliga myndigheter.

En konsekvent och saklig bedömning av samefrågorna från samhällets sida förutsätter att den samiska uppfattningen generellt och i en viss fråga kan klarläggas. Ett gemensamt samiskt organ som tar upp och behandlar olika frågor skulle därför kunna bidra till en mer enhetlig samepolitik från samhällets sida. Sametinget kan därför ses som en förutsättning för den nödvändiga helhetssynen på samefrågorna.

Vår uppfattning om behovet av att ett sameting inrättas kan samman- fattas i följande åtta punkter:

1. Ett representativt folkvalt samiskt organ med offentligrättslig ställning innebär ett erkännande av samernas status som ett eget folk.

2. Samerna har folkrättsligt stöd för att själva få bestämma över sin kultu- rella och därmed i viss mån näringsmässiga utveckling. Detta förutsätter en viss grad av autonomi och ett organ där denna rätt kan utövas.

3. Samerna i Sverige behöver ett gemensamt organ för att behandla same- frågor och för att utforma samepolitiken. Det bidrar till en enhetlig samisk syn på olika frågor och stimulerar debatten såväl bland samerna som i samhället i övrigt.

4. En övergripande bevakning av samiska rättigheter till mark och vatten förutsätter ett särskilt organ som kan medverka i samhällsplaneringen och se till att samiska intressen beaktas.

5. I kontakten med myndigheter och andra är det en fördel för samerna om de företräds av ett organ som är representativt för hela den samiska befolkningen. Det är också en fördel för myndigheterna som därigenom kan utgå från att de besked de får från samerna verkligen uttrycker det samiska folkets vilja.

6. Ett folkvalt samiskt organ bidrar till en ökad identitetskänsla och känsla av gemenskap hos samerna. Detta kan t.ex. leda till ökad aktivitet och stimulans i sameföreningarna.

7. I ett nordiskt perspektiv finns starka skäl för att inrätta ett svenskt samiskt folkvalt organ, eftersom ett sådant organ redan finns i Finland och beslutats om i Norge. Sådana nationella organ är av avgörande betydelse för Nordiska samerådets ställning.

8. Ett samiskt organ kan på ett positivt sätt bidra till ett ökat intresse för samiska frågor bland allmänheten och hos massmedia.

3.5. Sametingets uppgifter och ansvarsområde

Vi föreslår att sametinget skall verka för att samiskt kultur- och samfundsliv bevaras och utvecklas. Till sametingets uppgifter bör höra att

1. besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur same- fonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av and- ra medel som ställs till samernas gemensamma förfogande, . medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov tillgodoses samt särskilt tillse att rennäringens intressen beaktas vid utnyttjande av mark och vatten, . informera om samiska förhållanden och samernas ställning i sam- hället, . ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar samisk kultur samt

. samverka med andra myndigheter och samhällsorgan och yttra sig i frågor som berör samiska intressen.

Vi föreslår vidare att sametinget skall utse de samiska ledamöterna i samefondens styrelse och i sameskolstyrelsen och däribland ordför- andena och vice ordförandena.

I våra direktiv framhålls att ett nytt samiskt organ inte bör tilläggas några konstitutionella befogenheter, t.ex. medbestämmanderätt i lagstiftnings- frågor. En sådan ordning skulle komma i strid med de principer som regeringsformen bygger på. Inte heller bör enligt direktiven någon ordning med vetorätt vad gäller förvaltningsbeslut införas.

Det har varit vår utgångspunkt att inom de ramar som direktiven ger stärka det samiska inflytandet i den beslutsprocess som rör samerna och det samiska samfundslivet. Samtidigt är det viktigt att påpeka att sametingets uppgifter inte en gång för alla kan bli givna. Vi ser det som naturligt att sametinget när det väl etablerats och funnit sina arbetsformer kan anförtros ytterligare uppgifter.

3.5.1. Sametinget bör överta kulturdelegationens uppgifter

Som vi nämnt tidigare finns det folkrättsligt stöd för att samerna har rätt till "kulturell autonomi”. Det är därför rimligt att sametinget får ansvar för de samiska kulturfrågorna.

Sedan är 1971 är det framför allt samefonden och dess kulturdelegation som har ansvaret för fördelningen av medel till samekulturen.

Styrelsen för samefonden är en statlig myndighet. Den består av sex ledamöter som regeringen utser. Tre av ledamöterna skall utses efter förslag av de samiska organisationerna. Inom samefondens styrelse finns en kultur- delegation med tre ledamöter varav två sameföreträdare. Den ene utses

efter förslag av SSR och den andre efter förslag av SSR och RSÄ gemen- samt.

Samerna erhöll genom 1971 års reform ett ökat inflytande i fråga om dispositionen av fondmedlen. Det bör nämnas att riksdagen uttalade att med hänsyn till fondens markanta buffertuppgift, fondens odisponerade kapitalbelopp inte fick gå ned till alltför lågt belopp. Riksdagen fann det emellertid inte då nödvändigt att tillföra samefonden något tillskott av budgetmedel (prop. 1971:51 s. 150, JoU 37 s. 60).

Sameutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1975:99), Samerna i Sverige, att ett nytt statligt anslag, Bidrag till samisk kultur, skulle ställas till samefondens disposition och att samefondens kulturdelegation skulle besluta om medelsfördelningen. Departementschefen biträdde förslaget (prop. 1976/77:80 s. 131). Han underströk att fördelningen av medlen skulle styras av samernas värderingar och prioriteringar. Departementschefen an- gav dock vissa riktlinjer för fördelningen och för kulturdelegationens arbe- te.

Enligt bestämmelserna i rennäringsförordningen skall samefondens me- del, som förvaltas av kammarkollegiet, användas för följande ändamål

(19 å):

Ur samefonden bestrides 1. kostnad för inköp eller arrende av mark för renskötseländamål och för förvaltning av renbetesfjällen,

2. kostnad för fiske- och jaktvårdande åtgärder på mark ovan od- lingsgränsen och på renbetesfjällen samt för fiske- och jaktbevakning,

3. bidrag till rennäringens rationalisering enligt 40 och 41 åå,

4. bidrag till andra kostnader för åtgärder till främjande av rennäring- en,

5. kostnad till främjande av den samiska kulturen och samiska orga- nisationer,

6. förvaltningskostnad för samefondens styrelse. Fondmedel utbetalas av kammarkollegiet.

Regeringen fastställer efter förslag av samefondens styrelse det belopp som får utgå ur samefonden. Under budgetåret 1988/89 får 10 milj. kr disponeras varav 3 025 000 kr för samiska organisationer och 635 000 kr för att främja den samiska kulturen enligt 19 & punkt 5.

Samefondens inkomster uppgick under budgetåret 1987/88 till 4 808 000 kr medan utgifterna var drygt 7 987 000 kr. Behållningen var 17 641 000 kr. Eftersom Statens lappfond den 30 juni 1967 uppgick till ca 12,2 milj. kr har fondens reella värde kraftigt försämrats.

Samefondens kulturdelegation beslutar om hur samefondens medel till samisk kultur och samiska organisationer skall fördelas. Kulturdelegationen fördelar också som nämnts statens bidrag till samisk kultur, för budgetåret 1988/89 ett anslag på 2,33 milj. kr. Därutöver tillkommer 300 000 kr som utgår för studiefinansiering av samisk forskning. Ur anslaget kan bidrag utgå till olika former av samisk kulturverksamhet och till de samiska organi- sationerna i enlighet med de i prop. 1976/77:80 angivna riktlinjerna.

Enligt vår mening bör sametinget överta ansvaret för fördelningen av de medel som utgår enligt 19 & punkt 5 rennäringsförordningen och för statens bidrag till samisk kultur. Härmed följer ett övergripande ansvar för stödet till samiska organisationer och för olika yttringar av samiskt kulturliv, t.ex. teater, musik, litteratur, massmedia, bibliotek, konst, sameslöjd, museer, kulturminnesvård, språkvård och utställningsverksamhet. Förutom hand— läggning av dylika anslags- och bidragsårenden skulle sametinget kunna stå för viss uppföljning och utvärdering samt för utredningsverksamhet och rådgivning.

På grund av att kulturdelegationen organisatoriskt arbetat inom ramen för samefondsstyrelsen föranleder våra förslag vissa följdändringar i rennä- ringsförordningen. Således bör övervakningen av att medel används för avsett ändamål skötas av den myndighet, samefonden eller sametinget, som beslutat om bidrag. Ansökan om bidrag bör lämnas till resp. beslutande myndighet och sametinget bör liksom samefondens styrelse lämna en årlig verksamhetsberättelse till regeringen.

Sametingets ansvar för de samiska kulturfrågorna skall naturligtvis inte begränsas till att besluta i frågor om medelsfördelningen. Sametinget bör också genom offensiva åtgärder verka för att stärka samekulturen. Vi före- slår att det särskilt föreskrivs i samelagen att tinget har till uppgift att ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar samisk kultur. Det bör vidare vara en uppgift för sametinget att samverka med andra myndigheter och samhällsorgan inom kulturområdet och yttra sig i frågor som rör den samiska kulturen. Sametinget bör bli en remissinstans också när mera allmänna kulturpolitiska spörsmål diskuteras i regeringskansliet.

Sametingets ställning som centralt kulturellt organ för samerna i Sverige bör leda till samordningsvinster och större effektivitet. Ett ökat samarbete med norska och finländska ansvariga organ skulle också innebära en breda- re bas för olika aktiviteter inom kulturområdet och därigenom goda möjlig- heter att effektivare utnyttja resurserna.

3.5.2. Sametinget bör få inflytande i utbildningsfrågor

Riksdagen har vid flera tillfällen uttalat att samerna, så länge de själva önskar detta, skall ha tillgång till två likvärdiga utbildningsalternativ på det obligatoriska skolstadiet, sameskola och grundskola. Sameskolan regleras genom 8 kap. skollagen och sameskolförordningen.

Det finns för närvarande (våren 1989) sameskolor med undervisning i årskurserna 1—6 i Karesuando, Lannavaara, Gällivare, Jokkmokk och Tär- naby. Försöksverksamhet med integrerad samisk undervisning bedrivs vid grundskolan i Arjeplogs, Gällivare, Härjedalens, Krokoms, Storumans, Strömsunds och Åre kommuner och omfattar innevarande läsår 67 elever.

Sameskolorna leds av en särskild sameskolstyrelse vars kansli är förlagt till Jokkmokk. Sameskolstyrelsen består enligt sameskolförordningen av nio ledamöter, varav fem företräder samerna.

Sametinget bör enligt vår mening ha ett visst inflytande över de för samerna så betydelsefulla utbildningsfrågorna. Vi föreslår därför att de samiska representanterna i sameskolstyrelsen, bland dem ordföranden, ut- ses av sametinget. Genom att på detta sätt knyta sameskolstyrelsen till sametinget får också sameskolstyrelsen en naturligt samisk bas vilket borde medföra att dess ställning stärks.

Vårt förslag leder till vissa förändringar i 36 & sameskolförordningen. Det bör slutligen påpekas att sametinget som myndighet med särskilda insikter i samiska förhållanden givetvis bör få en central roll i arbetet med att utforma den samiska utbildningen i framtiden.

3.5.3. Sametinget bör bli remissorgan i markanvändningsfrågor

Det är ett grundläggande samiskt behov att tillgången till mark och vatten för de samiska näringarna tryggas. Samernas önskemål om i stort sett orörda marker har emellertid ofta fått stå tillbaka för motstående intressens krav på vattenkraftsutbyggnad, gruvdrift, skogsavverkningar, exploatering- ar för turism m.m. Även i framtiden kommer åtgärder av olika slag som medför ingrepp i renskötselintresset att aktualiseras.

De klarlägganden rörande renskötselrättens rättsliga natur som skett genom HD:s dom i skattefjällsmålet som inte förelåg då rennäringslagen antogs samt de förpliktelser för svenska staten som följer av folkrätten utgör sammantaget omständigheter som leder till slutsatsen att samerna bör tillerkännas en starkare ställning än hittills i frågor som rör användningen av mark och vatten. Det kan ske dels genom särskilda skyddsregler i lagstift- ningen, dels genom inflytande för samiska organ i beslutsprocessen.

Vi föreslår i kap. 10 en rad regler för att stärka rennäringens ställning. Sametinget föreslås härvid få en betydelsefull roll.

Enligt vårt förslag får större skogsavverkningar och skogsavverkningar i för rennäringen särskilt känsliga områden inte göras inom åretruntmarker- na utan samebyns medgivande, såvida inte Skogsvårdsstyrelsen ger tillstånd till avverkningen. Skogsvårdsstyrelsen måste enligt förslaget inhämta ytt- rande från sametinget, dvs. i normalfallet dess styrelse, innan tillståndsären- det avgörs. Sametinget får sålunda rollen som obligatorisk remissinstans. Med den särskilda sakkunskap som sametinget kommer att besitta i frågor som rör rennäringens förhållanden och villkor kommer givetvis sametingets synpunkter att väga tungt vid handläggningen av tillståndsärendet. För en närmare beskrivning av vårt förslag i denna del hänvisas till avsnitt 10.6.

När detaljplan upprättas skall enligt 5 kap. 20 & PBL berörda samebyar beredas tillfälle till samråd. Vi föreslår i avsnitt 10.8 att kommunen skall inhämta sametingets yttrande innan planen fastställs, om någon av de berörda samebyarna begär det. Vidare föreslår vi i avsnitt 10.10 att sametingets yttrande skall inhämtas av rennäringsdelegationen när fråga om upplåtelse enligt 32 & rennärings-

lagen prövas, om någon av rennäringsutövarna i delegationen motsätter sig upplåtelsen och han begär att sametinget skall yttra sig.

Det bör även i övrigt vara en uppgift för sametinget att medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov tillgodoses vad gäller tillgång till mark och vatten för de samiska näringarna. Det bör därvid särskilt åligga sametinget att se till att rennäringens intresse beaktas vid utnyttjandet av mark och vatten. Sametinget skall naturligtvis i detta sam- manhang bevaka också andra samiska intressen såsom fisket och sam- eslöjden.

3.5.4. Sametinget bör få en viktig roll i samhällsplaneringen i övrigt

Sametinget får enligt vårt förslag en ställning som högsta samiska organ, representativt för alla samer i Sverige. De ståndpunkter som samernas valda ombud i demokratisk ordning enar sig om, uttrycker så långt möjligt det samiska folkets vilja och ståndpunkter.

Sametinget blir dessutom, som vi återkommer till, en statlig förvaltnings- myndighet. Det innebär bl.a. att sametinget får en naturlig ställning som rådgivande organ i en rad frågor. Statliga och kommunala myndigheter skall kunna samråda med sametinget i alla de frågor som i något avseende berör samiska intressen. Sametinget skall också kunna vara remissinstans och avge yttranden i ärenden av olika slag. Det är dock viktigt att sametinget också tar egna initiativ och väcker frågor.

Samerna har representanter i olika statliga myndigheter och organ. I vissa fall bör dessa kunna utses av sametinget. I övriga fall bör de utses av regeringen efter förslag från sametinget.

För närvarande utser regeringen, som nämnts, de samiska ledamöterna i samefondens styrelse efter förslag av SSR och RSÄ. Regeringen utser vidare ordföranden och vice ordföranden. Vi menar att det faller sig natur- ligt att det läggs på sametinget att utse de tre samiska ledamöterna liksom att bland dem utse ordföranden och vice ordföranden. Härigenom får samerna det avgörande inflytandet i samefondens styrelse och ett ökat ansvar för medlens användning. Eftersom samefonden har att handlägga bidragsfrågor som till väsentlig del berör rennäringen, är det naturligt att samebyarna är representerade i styrelsen.

Genom att de samiSka representanterna i olika myndigheter och organ ansvarar inför ett och samma samiska organ skapas förutsättningar för att utforma och framföra en samlad syn och en officiell samisk ståndpunkt i olika frågor.

Avslutningsvis vill vi åter betona att sametingets arbetsuppgifter inte kan anses givna en gång för alla. Det är som vi ser saken rimligt att sametinget på sikt får ett utökat ansvarsområde.

3.6. Sametingets organisation och arbete

Sametingets fullmäktigeförsamling

31 ledamöter

central styrelse andra nämnder

valnämnd ca 7'—9ledamöter och

6 valnämnder ||

3.6.1. Fullmäktige, styrelse och nämnder

Fullmäktigeförsamlingen

Sametingets högsta organ, fullmäktigeförsamlingen, skall enligt vårt förslag (se avsnitt 3.7.1) bestå av 31 ledamöter, dvs. lika många som de minsta kommunernas fullmäktigeförsamlingar.

Flera skäl, bl.a. kostnadshänsyn, talar för en begränsning av antalet sammanträden med sametingets fullmäktigeförsamling. Avsikten är ju att den löpande verksamheten skall skötas av en styrelse som givetvis måste sammanträda betydligt oftare än fullmäktigeförsamlingen. Antalet ärenden för fullmäktigeförsamlingen bör således genom delegationsbeslut eller på annat sätt begränsas så att det inte blir nödvändigt med många "fasta” sammanträden i fullmäktige.

Det kan vara svårt att förutse behovet och föreskriva ett visst antal sammanträden. Starka skäl talar emellertid för någon form av reglering. Vi har bedömt att två ordinarie sammanträden i fullmäktigeförsamlingen per år är lämpligt. Sametinget bör självt kunna bestämma när sammanträdena skall hållas. Det kan dock finnas skäl för att ett sammanträde hålls relativt snart efter valet, t.ex. i december månad.

Givetvis bör styrelsen och även fullmäktigeförsamlingens ordförande ha möjlighet att besluta om extra sammanträde när det bedöms nödvändigt.

Det bör ankomma på fullmäktigeförsamlingen att bl.a. utse ledamöter i styrelsen och i nämnderna samt anta budget. Den bör också fastlägga de övergripande riktlinjerna för verksamheten.

Styrelsen

Den löpande verksamheten bör skötas av en styrelse som utses av fullmäkti- geförsamlingen. Styrelsen bör ha till uppgift att bereda och yttra sig i ärenden som skall handläggas av sametinget. Styrelsen bör också handha den ekonomiska förvaltningen. Dessutom bör det ankomma på styrelsen att verkställa fullmäktiges beslut och i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäk- tige ger.

För att styrelsen skall kunna arbeta effektivt bör den bestå av sju till nio ledamöter. Det är lämpligt att styrelsen utses bland fullmäktigeförsam- lingens ledamöter. Styrelsen får naturligtvis själv bestämma hur ofta den behöver sammanträda.

Nämnderna

Sametinget bör i övrigt tillsätta de nämnder som behövs för beredning, förvaltning och verkställighet. Sådana nämnder kan t.ex. vara närings- nämnd, kulturnämnd och språknämnd. För dessa nämnder måste sam- etinget anta särskilda arbetsordningar. Sametinget kan också behöva en särskild valberedning.

Samerna bör själva ha huvudansvaret för valet till sametinget. Det behövs därför en särskild central valnämnd som har till uppgift att organisera valet till sametinget.

Samerna kan emellertid inte helt klara valet på egen hand. I flera frågor behöver den centrala valnämnden kunna samråda med den centrala val- myndigheten, dvs riksskatteverket. Det kan gälla t.ex. utfärdande av an- visningar om poströstning och rösträkning samt råd såvitt avser den praktis- ka hanteringen av röstkort, valsedlar m.m.

För att administrera valet i valkretsarna fordras regionala valnämnder, en för varje valkrets. Valnämnderna bör utses av den centrala valnämnden.

Kansliet

Utformningen av kansliorganisationen är givetvis beroende av vilka upp- gifter sametinget får. Med utgångspunkt i de förslag till ansvarsområde och arbetsuppgifter som redovisats tidigare torde man kunna räkna med att det behövs en kanslichef, en ekonomichef, två handläggare för näringsfrågor, två handläggare för kultur- och Språkfrågor, två kanslibiträdestjänster och en tjänst som översättare och tolk, dvs. tillhopa nio tjänster.

I kap. 12 har vi bedömt vad sametinget kommer att kosta med avseende på löner etc.

3.6.2. Kansliorten

Frågan var sametinget skall ha sitt kansli bör, enligt vår mening, bedömas i första hand av samerna själva. Vi vill ädnå redovisa några av våra syn- punkter på valet av kansliort.

Det är rimligt att sametingets kansli förläggs till en ort inom det samiska kärnområdet med förhållandevis stor samisk befolkning. Samerna får anses ha behov av en eller flera samiska centralorter. Kansliet bör därför för- läggas till en ort som redan är etablerad som ett samiskt centrum. Olika samiska institutioner på en ort kan, även om de var för sig inte är så betydande, tillsammans skapa något av en samisk ”kulturrefug”. Att sådana bildas är av betydelse för att den samiska kulturen och det samiska språket skall kunna bevaras och utvecklas.

Det medför naturligtvis också effektivitetsvinster och kostnadsbesparing- ar om flera samiska institutioner förläggs till en och samma ort. Det kom- mer såväl de samiska institutionerna som andra myndigheter, organisatio- ner och enskilda tillgodo.

Det är viktigt för sametinget, och dess framtid, att de ledande tjänsterna vid kansliet redan från början besätts av personer med högsta kompetens i samefrågor. Valet av kansliort kan vara avgörande för om tjänsterna vid kansliet blir attraktiva. Möjligheten till sysselsättning för make, tillgången till skolor och annan samhällsservice är exempel på omständigheter som kan ha betydelse i detta sammanhang.

Även kommunikationerna till och från kansliorten kan spela en roll för rekryteringen av tjänstemän. Att kommunikationerna är goda är natur- ligtvis även i övrigt av stor vikt för att sametinget skall kunna fungera på bästa sätt.

Vid en sammanvägning av de nämnda faktorerna har vi funnit att över- vägande skäl talar för att sametingets kansli förläggs till Kiruna. Kiruna kommun har också ställts sig positiv till en sådan lokalisering.

3.6.3. Sametinget, en statlig förvaltningsmyndighet

Sametingets speciella karaktär innebär vissa svårigheter när det gäller att bedöma dess offentligrättsliga ställning. En viktig fråga är om sametinget blir att anse som en statlig myndighet. Ett stort antal lagar och bestämmel- ser blir tillämpliga på sametingets verksamhet om det skall anses utgöra en statlig myndighet.

Med offentlig förvaltning i formell mening avses sådan verksamhet som drivs av staten och kommunerna. Normalt ligger förvaltningsuppgifterna på myndigheter.

Enligt RF hänförs till myndighet dels regeringen och domstolarna, som är statliga organ, dels förvaltningsmyndigheterna, som kan vara antingen stat- liga eller kommunala. Förvaltningsmyndigheter är en mängd olika organ, som ingår som självständiga enheter på central, regional och lokal nivå i den statliga och kommunala förvaltningsorganisationen. De allra flesta statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen, men några sorterar under riksdagen.

Vår lagstiftning innehåller inte någon definition av myndighetsbegreppet. Frågan om ett organ är att anse som en myndighet eller inte får besvaras med ledning av en rad kriterier. Exempel på sådana kriterier är

0 om organet bildats med stöd av lag eller annan författning, . om organets uppgifter regleras i författning, . om organet bedriver en verksamhet, som till sin natur kan sägas vara statlig eller kommunal, . om ledamöterna utses av regeringen eller annan myndighet, . om verksamheten bekostas av allmänna medel, . om regeringen eller annan myndighet har rätt att ge direktiv för verk- samheten och

0 om organet är tänkt att representera regeringens vilja.

Inom den offentliga sfären finns en kategori organ som undantagits från myndighetsbegreppet. Det gäller de beslutande politiska församlingarna riksdagen, kyrkomötet, kommunfullmäktige, landstinget och kyrkofullmäk- tige.

Offentliga förvaltningsuppgifter kan emellertid också anförtros åt en— skilda organ. Detta reglas i 11 kap. 6 & tredje stycket RF där det föreskrivs att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Överlämnandet skall enligt bestämmelsen ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning.

Av det sagda framgår att ett gemensamt samiskt organ i och för sig skulle kunna handha offentliga förvaltningsuppgifter utan att för den skull behöva organiseras som en myndighet. Det alternativ som valts ett sameting har emellertid flertalet av de kännetecken som präglar ett offentligrättsligt organ: Som tidigare sagts kommer riksdagen att besluta om sametingets inrättande. Dess organisation och arbetsformer kommer i de väsentliga delarna att regleras i lag. Detsamma gäller tingets uppgifter och ansvarsom- råde. Verksamheten kommer att bekostas av allmänna medel.

Sametinget skall vara representativt för hela den samiska befolkningen i Sverige. Det är emellertid inte fråga om att skapa någon samisk självstyrelse av den typ som den kommunala självstyrelsen utgör. Ännu mer uppenbart är att sametinget inte kan jämföras med riksdagen. Inte heller synes kyrko- mötet eller kyrkofullmäktige vara någon parallell.

Det förhållandet att sametinget inte är jämförligt med de nämnda orga- nen talar för att sametinget bör betraktas och behandlas som en myndighet i RF:s bemärkelse.

Sametingets uppgifter ger vid handen att det får karaktären av förvalt- ningsmyndighet. Vi anser det helt klart att det då bör vara en förvalt- ningsmyndighet under regeringen.

För att markera att sametinget trots att dess ledamöter väljs i särskilda val är en förvaltningsmyndighet under regeringen synes det lämpligt att de valda ledamöterna, såsom I Finland, formellt förordnas av regeringen.

De nämnder och styrelser som sametinget utser har så nära samband med tinget att fullmäktigeförsamlingen, styrelse och nämnder tillsammans får anses utgöra en statlig förvaltningsmyndighet under regeringen. På grund härav kommer lagar och förordningar som är tillämpliga på sametinget att också gälla för sametingets nämnder etc.

Statens och myndigheternas relationer regleras i RF. För myndigheterna gäller att de är skyldiga att följa de föreskrifter som meddelas av regeringen och i vissa fall av överordnad myndighet. För ärenden som innefattar myndighetsutövning gäller särskilda regler. Vidare gäller att beslutsformer- na inom en myndighet regleras i förvaltningslagen (1986z223), att dess allmänna handlingar är offentliga om de inte skall vara hemliga enligt sekretesslagen (1980:100, omtryckt 198829) — och att de som berörs av myndighetens beslut i princip kan överklaga beslutet. För anställda vid myndigheter gäller vidare att de är underkastade disciplinansvar enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning (omtryckt 198721000).

Flera kontrollorgan har inrättats för att övervaka bl.a. statliga myndig- heter. Kontrollorganens granskning omfattar både efterlevnaden av regler och det materiella innehållet. Justitieombudsmannens och justitiekanslerns granskning har främst rättslig karaktär. Det materiella innehållet granskas också av riksdagens revisorer och riksrevisionsverket.

För statliga myndigheter gäller, som nämnts, att regeringen har rätt att ge direktiv för verksamheten och att myndigheten i princip har att verkställa regeringens politik. I grundidén med sametinget, att samerna i ett särskilt organ skall få sköta vissa egna angelägenheter, ligger inte bara att same- tinget skall överta en del uppgifter som innebär myndighetsutövning, utan också att sametinget skall ha en förhållandevis självständig ställning gent- emot staten och dess övriga organ. Sametinget får genom sin organisation och sitt ändamål en särskild ställning bland de statliga myndigheterna. Man kan därför utgå ifrån att regeringen iakttar återhållsamhet när det gäller att utöva sin direktivrätt gentemot sametinget.

3.6.4. Sametingets arbete

Ramarna för arbetet i en statlig myndighet anges i ett flertal författningar, såsom förvaltningslagen, sekretesslagen och verksförordningen (1987: 1100). Vissa grundläggande bestämmelser rörande arbetet i sametinget bör av principiella skäl regleras i samelagen, t.ex. bestämmelser om beslutsförhet och jäv. Regeringen bör utfärda en förordning med närmare instruktion för same- tinget. I instruktionen bör bl.a. föreskrivas i vilken omfattning verksför— ordningen skall tillämpas. Vidare bör sametinget bemyndigas att självt besluta arbetsordning m.m. eftersom det i stor utsträckning bör ankomma på sametinget självt att besluta om närmare föreskrifter om ärendenas handläggning och tingets arbetsformer i övrigt. I särskilda arbetsordningar bör lämpligen bl.a. följande tas upp: kungörelse om sammanträde utsändning av handlingar inför sammanträde anmälan om hinder för tjänstgöring vid sammanträde inträdande av suppleanter förande av protokoll handläggningen av motioner

. handläggningen av interpellationer närvarorätt vid överläggning förfarandet vid omröstning förutsättningar för bordläggning behandlingen av reservationer utfärdande av ordningsföreskrifter

Utöver de nämnda punkterna som avser sammanträden med sametinget, styrelsen och nämnderna behövs naturligtvis föreskrifter i arbetsordningar som rör arbetet i kansliet och dess personal. De kan gälla bl.a. organisa- tionsplan, arbetsledning, befattningsbeskrivningar, arbetsbeskrivningar, handläggningen av ärenden, delegering samt arbets- och mottagningstider.

3.7. Valet till sametinget

Vi föreslår bl. a. sametingets ledamöter skall väljas av de i Sverige bosatta samerna genom direkta val i ett proportionellt valsystem, Sverige indelas i sex valkretsar för valet till sametinget,

val till sametinget hålls vart tredje är samtidigt med valet till kyrkofull- mäktige samt valet i huvudsak skall skötaslav samerna själva.

3.7.1. Ett representativt, demokratiskt organ

Vår utgångspunkt har varit att sametinget skall vara representativt för hela den samiska folkgruppen i Sverige och att det skall väljas i demokratisk ordning. Vi har försökt att göra valsystemet så enkelt som möjligt. I flera avseenden har vi haft de svenska kommunalvalsbestämmelserna som före- bild.

Vi har, med hänsyn till den samiska befolkningens storlek, i första hand sneglat på de regler som finns för de minsta kommunerna.

Det gäller t.ex. antalet ledamöter i fullmäktigeförsamlingen. Enligt 2 kap. 1 & kommunallagen (19772179) beslutar fullmäktige själv hur många ledamöter som skall utses. Paragrafen stadgar vidare: ”Antalet skall be- stämmas till ett udda tal och minst 31 i kommun med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder. ..”

Till skillnad från vad som gäller för fullmäktige enligt kommunallagens regler bör sametinget inte kunna påverka fullmäktigeförsamlingens storlek. Det kan visserligen inte uteslutas att antalet röstberättigade samer uppgår till fler än 12 000. Det totala antalet samer är förmodligen närmare 20 000i Sverige. Vi anser det dock osannolikt att röstlängden för val till sametinget kommer att uppta mer än 12 000 namn, sannolikt betydligt färre. Vi har därför bedömt att 31 ledamöter av sametinget är tillräckligt för att åstad-

komma en representativ församling för den samiska folkgruppen i Sverige. Vi föreslår vidare personliga suppleanter.

Som jämförelse kan nämnas att i Finland, där antalet samer uppgår till ca 4 500, har sameparlamentet 20 ledamöter. I Norge, där det troligen finns mer än 30 000 samer, skall sametinget bestå av 39 ledamöter.

Liksom i Finland och Norge bör det folkvalda organet i Sverige represen- tera alla samer i landet. För att tillgodose olika landsdelars representation bör landet delas in i valkretsar. Valkretsindelningen bör av administrativa skäl följa länsgränser och, i Norrbottens län, kommungränser. Valkretsarna bör vidare vara ungefär lika stora vad gäller antalet samer. Valkretsarna bör slutligen anpassas till de samiska regioner som kan urskiljas med hänsyn till näringsutövning, dialekter m.m. En särskild sydlig valkrets behövs för de samer som har lämnat de samiska kärnområdena. Vi föreslår sex valkretsar: (jfr fig. 5 och 6).

1. Haparanda, Kalix, Kiruna, Pajala, Överkalix och Övertorneå kommu- ner, Bodens, Gällivare, Jokkmokks och Luleå kommuner, Arjeplogs, Arvidsjaurs, Piteå och Älvsbyns kommuner, Västerbottens län, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtlands län samt

. övriga riket.

aware.»

Antalet ledamöter per valkrets bör vara minst två för att den lokala förank- ringen skall säkerställas. Det kan ju inte uteslutas att antalet registrerade samer inom en viss valkrets blir mycket lågt och proportionellt sett betydligt lägre än inom andra valkretsar. Till skillnad från vad som har föreslagits i Norge bör flertalet mandat fördelas först sedan röstlängderna justerats och man vet var de röstberättigade samerna finns. I följande avsnitt (3.7.2) ger vi en mer ingående motivering till valkretsindelningen samt ett exempel på fördelningen av mandaten.

I och för sig är det tänkbart att överlåta frågan om valkretsindelning i sin helhet till sametinget, men vi har funnit att övervägande skäl talar för att valkretsindelningen framgår av lagen. Under alla omständigheter måste frågan, i vart fall övergångsvis, lösas före det första valet.

Som framgår av resonemangen om valkretsindelningen innebär värt för- slag ett proportionellt valsystem. Proportionella val förutsätter i princip listor med kandidater som sätts upp av partier.2

Partibildningar i egentlig mening finns emellertid inte bland samerna. Däremot finns riksorganisationerna som har program som i vissa avseenden påminner om politiska partiers. Eftersom riksorganisationerna är samernas företrädare i skilda sammanhang kan man utgå ifrån att deras sakkunskap kommer att tjäna samerna även inför valen till det nya organet.

2 Här bortses från det valsätt som går under beteckningen ”single transferable - vote” och bl.a. finns beskrivet i Ds Ju 1986:1, Valsystemet i 20 länder s. 14 (rap- port till folkstyrelsekommittén).

Figur 5. Valkretsar

wsmw swe > — em os en kg: 023 x mo o m

Stockholms län Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län Gotlands län Blekinge län Kristianstads län Malmöhus län Hallands län Göteborgs och Bohus län

Älvsborgs län

Skaraborgs län Värmlands län Orebro län Västmanlands län Kopparbergs län Gävleborgs län Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län

Golebotg.

Malmo

I ?Oste'sund Y

. Hamosa '

Janliopmg Kalmar Halmstad L. Karlskrona us!—anslut

Figur 6. Valkretsar i Norrbottens län

Alu/institut! l

' I **? . » ä,)å ***/' xx. lx & _7—.N nu & / ' x K /' _ *

Det nya organet bör dock för att kunna representera alla samer vara så uppbyggt att även mindre samiska sammanslutningar skall kunna nominera sina kandidater. Någon spärr mot småpartier, vare sig formell eller i prakti- ken, bör därför inte ifrågakomma.

Det finns dock vissa nackdelar med att en valsedel endast upptar ett namn. Den som väljs på en sådan valsedel har ju ingen suppleant och ingen naturlig ersättare om han av något skäl måste avsäga sig uppdraget. Efter förnyad sammanräkning kommer mandatet att tillfalla person på annan valsedel. Vidare blir röster ”bortkastade" om en sådan valsedel får fler röster än vad som erfordras för den ende kandidatens inval.

Starka skäl talar därför för ett minimiantal namn på valsedeln. Vi föreslår att valsedeln måste uppta minst tre namn.

Som inledningsvis påpekats har vi eftersträvat ett enkelt valsystem. Detta har lett till några avvikelser från vad som i allmänhet gäller vid allmänna val i Sverige. Vi menar att dessa avvikelser kan göras utan att målsättningen att sametinget skall bli ett representativt folkvalt samiskt organ rubbas.

Vi föreslår inga ”bostadsband”. En kandidat har alltså rätt att ställa upp i vilken valkrets som helst. Däremot föreslås han bara få ställa upp i en valkrets. Detta sammanhänger med att vi inte vill införa någon form av partiregistrering. Till skillnad från vad som gäller i andra val får en kandidat därför ställa upp på endast en valsedel. Detta underlättar givetvis samman- räkningen och mandatfördelningen. En konsekvens av detta synsätt blir att vi inte föreslår utjämningsmandat i någon form. Utjämningsmandat förut- sätter ju partier som har kandidater i flera valkretsar.

Vi föreslår alltså ingen registrering av partier. Däremot är det lämpligt att varje valsedel förses med en beteckning för att den lätt skall kunna särskiljas från andra. Det är givetvis inget som hindrar att vissa valsedlar med olika namn har samma beteckning för att markera samhörighet.

Vid fördelningen av mandaten bör den s.k. jämkade uddatalsmetoden med 1,4 som första divisor tillämpas. Varje valsedel får härvid räknas som ”parti”.

3.7.2. Valkretsindelningen och mandatfördelningen, ett exempel

I det följande motiverar vi vårt förslag till valkretsindelning i form av ett exempel på den metod för proportionell fördelning av mandaten som vi föreslår. Förslaget bygger på 2 kap. 105 vallagen (1972:620, omtryckt 1987:1734). Vårt förslag måste dock modifieras i förhållande till vallagens bestämmelse eftersom vi föreslår två fasta mandat per valkrets.

Vårt exempel bygger på de uppgifter om samebefolkningens antal m.m. som finns i sameutredningens betänkande Samerna i Sverige. Det totala antalet samer som sameutredningen definierade med utgångspunkt i ren- längderna var 2 749 renskötande och 12 930 icke renskötande dvs. tillhopa 15 679 personer. Den icke renskötande befolkningen var uppdelad på kom- muner medan den renskötande var uppdelad på samebyar. Vi har därför nödgats göra en något osäker bedömning av i vilka kommuner de renskö- tande samerna var bosatta. Av de icke renskötande var 138 bosatta utom- lands eller på okänd ort.

Valkretsindelningen bör för att fylla sin funktion vara sådan att valkret- sarna är tillräckligt många för att ledamöterna i sametinget skall kunna sägas representera olika delar av landet. I möjligaste mån skall också valkretsarna utgöra naturliga enheter för den samiska befolkningen. Val- kretsarna måste också vara tillräckligt stora för att motivera mer än ett mandat. Det är också en fördel om valkretsarna är ungefär lika stora befolkningsmässigt sett. Det är vidare nödvändigt att valkretsarna anknyter till kommuner och län.

Vi föreslår som tidigare nämnts sex valkretsar och ett sameting med 31 ledamöter. Vår utgångspunkt för indelningen är i brist på färskare upp- gifter — sameutredningens nu över tio år gamla material enligt följande tabell:

SOU 1989:41 Tabell 1 Valkrets Icke Renskö- Summa renskötande tande samer samer

1) (Haparanda, Kalix, Kiruna,

Pajala, Överkalix och Över- torneå kommuner) 2 078 + 880 = 2 958 2) (Boden, Gällivare, Jokkmokks

och Luleå kommuner) 2 781 + 745 = 3 526 3) (Arjeplogs, Arvidsjaurs, Piteå

och Älvsbyns kommuner) 1 239 + 400 = 1 639 4) (Västerbottens län) 2 137 + 306 = 2 443 5) (Kopparbergs, Gävleborgs,

Västernorrlands län och Jämtlands län) 1 789 + 418 = 2 207 6) (Övriga riket med undantag

av Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län) 2 768 + 0 = 2 768 Summa 12 792 + 2 749 = 15 541

Sameutredningen ansåg att det fanns ytterligare samer i Sverige. Även om man tar hänsyn till det får man dock räkna med att ett lägre antal samer anmäler sig till röstlängderna. Man måste dessutom räkna bort dem som är under 18 år. Vi bortser emellertid för enkelhetens skull från dessa om- ständigheter i exemplet och beräknar antalet samer som upptagits på röst- längd för val till sametingen i resp. valkrets till samma antal som i tabell 1.

Varje valkrets tillförs mandat i förhållande till antalet röstberättigade enligt röstlängderna. Därvid garanteras dock varje valkrets minst två man- dat. Mandatfördelningen mellan valkretsarna sker, liksom enligt motsva- rande regler för riksdags-, landstings- och kommunfullmäktigeval, genom att valkretsen erhåller ett mandat för varje gång som antalet röstberättigade där är jämnt delbart med en trettioendel av antalet röstberättigade (en trettioendel eftersom antalet ledamöter i sametingets fullmäktigeförsamling bestämts till 31). Valkrets som vid denna fördelning inte erhållit två mandat tillförs därvid ett eller två mandat så att valkretsen slutligen erhåller minst två mandat. De mandat som därefter återstår tillförs valkretsarna efter storleken av de överskott som kan ha uppkommit vid den förstnämnda fördelningen.

Eftersom antalet röstberättigade enligt vårt exempel uppskattas till 15 541 blir antalet röstberättigade per mandat (15 541:3) = 501.

Mandatfördelningen blir med dessa förutsättningar den som framgår av tabell 2. Därvid motsvarar kolumn A det antal mandat som varje valkrets tillförs med hänsyn till hur många gånger valkretsens röstetal kan delas med en trettioendel av antalet röstberättigade, alltså 501. Härvid fördelas 28 mandat enligt kolumn A. Kolumn B skulle uppta det antal mandat som måste tillföras en valkrets för att den skall få minst två mandat. (I vårt exempel erhåller alla valkretsar minst två mandat enligt den första för-

delningen.) Kolumn C upptar återstående mandat som fördelas mellan valkretsarna i förhållande till de överskott som uppkommit vid fördelningen enligt kolumn A och B.

Tabell 2 Antal röstberättigade A B C Summa

1) 2 958150] = 5.90 5 1 6 2) 3 256501 = 7.03 7 7 3) 1 639501 = 3.27 3 3 4) 2 443501 = 4.87 4 1 5 5) 2 207501 = 4.40 4 4 6) 2 768501 = 5,52 5 1 6 Summa 15 541 28 3 31

Det bör noteras att fördelningen av mandaten enligt tabell 2 inte avses ske förrän röstlängderna och antalet röstberättigade är fastställda.

Det bör slutligen anmärkas att även om endast ett fåtal av dem som anmält sig till röstlängd verkligen röstar, så behåller enligt vårt förslag valkretsen de mandat som den tilldelats.

3.7.3. Valperioder, valmyndigheter m.m.

Vi föreslår att sametinget skall väljas vid samma tidpunkt som kyrkofull- mäktige väljs, dvs. den tredje söndagen i oktober. Orsaken härtill är följan- de.

Vi räknar med att poströstning blir det vanligaste sättet för röstning till sametinget. Postanstalterna används för poströstning till kyrkofullmäktige- valet och det borde finnas goda möjligheter att utnyttja postens organisation även för valet till sametinget. Det kan bli svårt att få fram erforderlig information om kandidaterna, valförfarandet m.m. i konkurrens med det omfattande informationsflödet före ett kommunalval och riksdagsval. Sa- mernas centrala valnämnd kommer att behöva råd och stöd från de sam- hällsorgan som sköter de allmänna valen, dvs. riksskatteverket och länssty- relserna. Belastningen på dessa myndigheter är avsevärd i samband med kommunal- och riksdagsval. De bör därför inte åläggas ytterligare arbets- uppgifter under denna tid.

Mandatperioden för ledamöterna i sametinget blir alltså tre är liksom för närvarande gäller för övriga val i Sverige. För sameparlamentet i Finland och sametinget i Norge är däremot mandattiden fyra år.

Valet till sametinget är givetvis i första hand en samisk angelägenhet. Vi har utgått från att valet till sametinget i stort sett bör skötas av samerna själva. En särskild organisation måste därför byggas upp. Vi föreslår att den centrala valnämnden vid sametinget utser en samevalnämnd i varje valkrets som får i uppgift att sköta valet på det lokala planet.

En viktig uppgift som bör läggas på samevalnämnden är informationen till de samiska väljarna om hur valet rent praktiskt går till. Informationsbe- hovet är förmodligen störst när det gäller anmälan till röstlängd. Den same

som anmält sig kommer förmodligen också att rösta. Informationen inför valet bör bl.a. innehålla anvisningar om förfarandet, vilka kandidater som ställer upp etc. Denna information kan sändas ut samtidigt med röstkortet. Det bör även vara möjligt att samtidigt sända ut valsedlar.

3.7.4. Upprättande av röstlängd

En fråga som kommer att bli särskilt viktig för de samiska valmyndigheterna är den att avgöra om en viss person skall anses vara same. I avsnitt 2.3.4 har vi föreslagit en definition av begreppet same.

Vi föreslår att de samiska valnämnderna skall avgöra frågan om en person är att anse som same och att frågan skall kunna överprövas av den centrala valnämnden. Vi har i förslaget kopplat detta beslut till upprättandet av röstlängden.

Den som anser sig vara same måste alltså före valet till sametinget anmäla sig till samevalnämnden om han inte gjort det inför ett tidigare val och då blivit upptagen i röstlängden. Vi föreslår att anmälningstiden skall vara under perioden den 1 januari till den 1 mars under det år då valet skall hållas. Men har vederbörande en gång blivit upptagen i röstlängd för val till sametinget behöver han alltså inte ånyo anmäla sig vid senare val.

Den som anmält sig men av samevalnämnden inte bedöms uppfylla kraven för att anses som same skall erhålla besked härom i samband med att samevalnämnden upprättar sitt förslag till sameröstlängd. Detta skall enligt vårt förslag ske senast den 25 mars. Om vederbörande inte nöjer sig med samevalnämndens beslut kan han överklaga det till centrala valnämnden senast den 15 april.

Samevalnämndernas förslag till röstlängder överlämnas till den centrala valnämnden som granskar röstlängderna och beslutar om slutlig utformning av dem. Dessförinnan måste centrala valnämnden ha tagit ställning i de definitionsfrågor som överklagats.

Röstlängderna bör lämpligen föras med hjälp av ADB och kommer då att utgöra personregister enligt datalagen (1973z289, omtryckt 1982z446). Data- inspektionen har möjlighet att meddela föreskrifter om registret i olika avseenden enligt 5 och 6 åå datalagen. Man kan t.ex. ge föreskrifter om vilka personuppgifter som får göras tillgängliga och om utlämnande av personuppgifter. För att nya röstlängder lätt skall kunna tas fram inför valen bör registret vara knutet till något centralt register, t.ex. folkbokförings- registret.

I det första valet till sametinget har samevalnämnderna att pröva samtliga personers rösträtt. I påföljande val kommer deras arbete att underlättas genom tillgång till registret som då bygger på centrala valnämndens fast- ställda röstlängder med de justeringar som följer av t.ex. ny mantalsskriv- ningsort eller dödsfall. Det bör noteras att någon automatisk införing i registret inte kan ifrågakomma. Den vars förälder är upptagen i same- registret måste alltså själv anmäla sig till samevalnämnden för att kunna

upptas i röstlängden. Det bör vidare understrykas att den som införts i registret när som helst på egen begäran skall kunna avföras från det.

De närmare anvisningarna om hur röstlängdsanmälan skall göras, vilka undersökningar och kontroller som erfordras etc. bör utfärdas av centrala valnämnden. Vi tror inte att man behöver befara att personer som inte är samer kommer att påstå sig vara det. Det bör därför enligt vår mening inte ställas särskilt höga krav på bevisningen. Det är viktigt att detta förhållande tydligt framgår av informationen före röstlängdsanmälningarna.

Sameslöjd Sune Enoksson Foto: Per—Ola Utsi

IV Renskötselns rättsliga ställning

4 Förhållandena inom rennäringen

4.1. Våra utgångspunkter

Vi vet att samerna redan på 800-talet bedrev en ordnad renskötsel, byggd på ett systematiskt utnyttjande av marken (jfr Ruong, Samerna i historien och nutiden). Även i våra dagar spelar rennäringen eri central roll i samiskt liv, trots att endast en mindre del av den samiska befolkningen är verksam i näringen.

Renskötselområdet omfattar ca en tredjedel av Sveriges yta. Rennäringen måste därför leva sida vid sida med andra näringar och andra former av markutnyttjande. Det är ofrånkomligt att konflikter uppstår mellan rennä— ringens intressen och motstående intressen. I vissa fall måste de renskötan- de samernas intressen stå tillbaka för andra intressen. En grundläggande förutsättning för rennäringens fortlevnad är emellertid att samernas rätt att begagna mark och vatten till underhåll för sig och sina renar respekteras av andra som använder mark och vatten.

I våra direktiv (se bil. 2) erinras om dessa förhållanden. Enligt direktiven bör vi som en utgångspunkt för våra överväganden redovisa de förut- sättningar som i dag gäller för rennäringen, särskilt lagregler och andra föreskrifter. Det sägs vidare i direktiven:

En väsentlig uppgift för kommittén bör vara att undersöka i vilken utsträckning rennäringens intressen har fått träda tillbaka för andra samhällsintressen vid markanvändning av olika slag och i vilken ut- sträckning hänsyn har tagits till den samlade effekten för rennäringen av olika exploateringar. Hur utfaller med andra ord intresseavvägningen mellan å ena sidan rennäringens intressen och å andra sidan andra samhällsintressen? Det är dock inte meningen att kommittén i detalj skall undersöka alla beslut om markanvändning som mer eller mindre rör renskötseln. Avsikten är att kommittén skall göra en översiktlig genomgång av sådana beslut i markanvändningsfrågor som är av sär- skild betydelse för rennäringen. Vid den kartläggning som kommittén behöver göra bör den beakta vad rennäringskommittén kan komma fram till i sin utredning.

Mot bakgrund av sin undersökning bör kommittén överväga om det finns behov av att stärka skyddet för rennäringen och i så fall i vilken utsträckning en förstärkning kan ske. Om kommittén kommer till slut- satsen att skyddet för rennäringen bör utvidgas, bör kommittén föreslå nödvändiga författningsändringar.

En annan uppgift för kommittén bör vara att göra en genomgång av olika författningar som har anknytning till renskötseln för att undersöka i vilken utsträckning det finns regler om att samiska sammanslutningar skall eller bör höras innan beslut fattas som rör rennäringen. Om kommittén anser att det finns behov av kompletterande bestämmelser, bör den lägga fram förslag till författningsändringar.

Vår genomgång av beslut i markanvändningsfrågor redovisas i sin helhet i bilaga 1 till betänkandet. Arbetet utfördes huvudsakligen våren 1985, men vissa avgöranden är av senare datum. Det bör påpekas att det inte är fråga om någon fullständig kartläggning. Vi anser emellertid att en längre gående genomgång inte skulle leda till att vi fick ett bättre underlag för våra bedömningar.

En svårighet vid analysen av avgörandena är att dessa ofta är mycket sparsamt motiverade. Endast ett fåtal fall härrör från domstolar. I övrigt är det förvaltningsbeslut av olika slag som endast kortfattat anger de grunder på vilka besluten bygger.

En annan svårighet är att det av besluten inte går att utläsa deras konse- kvenser för rennäringen. För den saken fordras att effekterna av besluten studeras i varje enskilt fall, dvs. att utvecklingen inom renskötseln i den berörda samebyn följs upp. En sådan konsekvensutredning skulle bli myck- et arbetskrävande. Vi har inte ansett oss ha de nödvändiga ekonomiska och personella resurserna för det arbetet.

Det är emellertid otvivelaktigt så att det vore värdefullt om ett större antal avgöranden om markanvändning sattes in i ett vidare sammanhang och konsekvenserna av fattade beslut blev kända. För den uppgiften torde fordras att en myndighet kontinuerligt kan följa utvecklingen och belysa speciella fall i ett bredare perspektiv. Vår förhoppning är att den av oss föreslagna myndigheten, sametinget, på sikt skall kunna fylla denna funk- tion.

Genomgången av avgörandena ger inte någon klar bild av rennäringens ställning. Några entydliga slutsatser som endast grundas på det nu fram- tagna materialet låter sig därför knappast göra. En iakttagelse är emellertid att rennäringens intressen ofta får stå tillbaka när de ställs mot allmänna samhällsintressen. Vi har vidare ansett oss kunna konstatera att ett ingrepp i renbetesmarkerna sällan sätts in i ett större sammanhang där konsekvenser- na av flera ingrepp — tidigare och kanske kommande beaktas. Vi anser att det behövs mer övergripande bedömningar när ingrepp i renbetesmarkerna aktualiseras.

Sådana bedömningar förutsätter enligt vår mening dels tillgång till mark- användningsplaner och utvecklingsplaner för rennäringen, dels en särskild myndighet med uppgift att bevaka samiska intressen. Vårt förslag om same- ting skall ses bl.a. mot denna bakgrund.

Vi drar vidare den slutsatsen av de genomgångna avgörandena att ett klargörande av renskötselrättens ställning i det fastighetsrättsliga systemet är angelägen. Vi återkommer till detta i kap. 10.

Genomgången av avgörandena och de diskussioner som vi haft med bl.a.

företrädare för samebyar och kommunala tjänstemän har övertygat oss om betydelsen av samråd i frågor som rör användningen av mark och vatten. Det finns goda erfarenheter av samråd inom flera områden. Samråd förut- sätter ofta att samebyarna har någon form av stöd. SSR har här en viktig uppgift.

Vår genomgång innehåller inte några avgöranden enligt plan- och byggla- gen eller naturresurslagen eftersom dessa lagar varit i kraft i knappt två år. Det kan dock fastslås att rennäringens ställning på de s.k. vinterbetesmar- kerna stärkts genom naturresurslagen.

Vi har tidigare påtalat värdet av att konsekvenserna av beslut i markan- vändningsfrågor studeras. Detta gäller naturligtvis inte minst de beslut som fattas med stöd av naturresurslagen.

En väsentlig utgångspunkt för våra överväganden är det material som vi redovisat i folkrättsbetänkandet. Vissa slutsatser i det betänkandet såvitt avser rennäringen återges i avsnitt 10.3.

I övrigt är denna del av betänkandet upplagd på följande sätt. I detta kapitel redovisar vi under vilka betingelser dagens rennäring bedrivs. Vi presenterar dessutom, i grova drag, rennäringslagstiftningen.

I kap. 5 redogör vi översiktligt för renskötseln och dess rättsliga reglering i Norge och Finland.

Kap. 6 innehåller en beskrivning av olika näringar och verksamheter som på skilda sätt kan stå mot rennäringen i frågor som rör markanvändningen. Vi beskriver också vilka effekter dessa näringar och verksamheter kan ha på rennäringen.

I kap. 7 redovisar vi gällande rätt när det gäller ianspråktagande av mark och vatten för olika ändamål inom renskötselområdet. I vissa fall hänvisas till den nämnda bilagan med avgöranden i mark- och vattenfrågor.

För att bl.a. söka undvika konflikter har som nämnts inom flera områden etablerats samrådsförfaranden mellan rennäringsföreträdare och företräda- rc för andra verksamheter. Vi beskriver sådana samråd i kap. 8.

I skattefjällsmålet finns uttalanden som är av grundläggande betydelse för renskötselns rättsliga ställning. Vi redogör för skattefjällsmålet och våra slutsatser av det i kap. 9.

Huvudparten av våra överväganden och förslag rörande rennäringen redovisas slutligen i kap. 10.

4.2. Rennäringen i dag

4.2.1. De renskötande samerna

Den samiska befolkningen i Sverige uppskattades av sameutredningen till ca 17 000 personer år 1972. Sameutredningen beräknade samtidigt de ren— skötande samernas antal till mellan 2 300 och 2 700 personer. Av de 2 700 samerna, enligt den s.k. Umeåundersökningen 1972, bodde drygt 2 000 i Norrbottens län, ca 300 i Västerbottens län och ca 400 i Jämtlands län

inklusive Idre kommun i Kopparbergs län. År 1979 fanns det enligt lant- bruksstyrelsen 811 rennäringsföretag.

Det är emellertid svårt att göra rättvisande beräkningar av antalet ren- skötande samer. Skälet till det är bl.a. att renskötseln ofta bedrivs i kombi- nation med andra näringar. Det saknas dessutom en enhetlig bedömning av vem som skall anses vara renskötande medlem i en sameby.

4.2.2. Renbetesmarkerna

Renskötsel bedrivs i Sverige i stort sett i hela Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län samt delar av Kopparbergs- och Västernorrlands län. Bruttoarealen av de svenska samernas renbetesmarker uppgår till ca 165 000 km2, varav ungefär 12 000 km2 ligger i Norge. I bruttoarealen är inte inräknat vissa större sjöar samt vattendrag som bildar gräns mellan samebyar. När bruttoarealen reduceras med vattenområden, högfjällsimpe- diment och ”kulturområden” återstår en nettoareal på ca 137 000 km2. Renbetesmarkerna omfattar i runda tal en tredjedel av Sveriges totala yta.

Renskötselområdet har vid olika tillfällen indelats i områden i syfte att reglera rennäringen och sätta gränser för nybyggarkolonisationen (se fig. 7). I figur 7 och i den följande texten används vissa termer, som här kortfattat skall förklaras.

Lappmarksgränsen. På grund av konflikter mellan samer och inflyttade personer söderifrån fastställdes år 1751 en yttre gräns för jordbrukskoloni- sationen och nybyggarverksamheten.

Odlingsgränsen. Eftersom lappmarksgränsen inte upprätthölls blev ge- nom 1873 års avvittringsstadga en ny gräns uppdragen. Odlingsgränsen har varit upphuggen i terrängen som en rågång från Karesuando i norr till Jämtlands län i söder men är nu i allmänhet igenvuxen. Avsikten var att området nordväst eller ovanför odlingsgränsen skulle vara förbehållet sa- merna. Inte heller denna gräns har upprätthållits.

Renbetesfjällen. Skattefjällen i Jämtlands län avgränsades i samband med markregleringar, s.k. avvittringar, på 1840-talet. Med renbeteslagen år 1886 förändrades lappskattelanden/skattefjällen till renbetesfjäll. För dessa gäller samma bestämmelser i rennäringslagen som för områdena ovanför odlings- gränsen.

Åretruntmarkerna. Områden där renskötsel får bedrivas hela året.

Vinterbetesmarkerna. Områden där renskötsel får bedrivas endast vissa delar av året.

Koncessionsområdet. Område där renskötsel endast får bedrivas efter tillstånd från lantbruksnämnden.

Enligt 3 & rennäringslagen får renskötsel bedrivas hela året (åretrunt- marker)

i Norrbottens och Västerbottens läns lappmarker dels ovanför od- lingsgränsen, dels nedanför denna gräns på mark som tillhör staten (kronomark) och renbetesland där skogsrenskötsel av ålder bedrivs under våren, sommaren eller hösten,

Figur 7 Renskötselområdet i Sverige

. | . .. .. c;.åo'ooo'o' '/ , .'

" " I.: .o...o.o.o / ge,). a/Iffff Wu?! :; , ' .

.::," /' ..

Nltnluoh 0.95. /,

;; .w

/ ,

/ . !

' ' 3,5,» C'llolmjn ,/ /' Å ' ' f//// , / fi! ; , ch , 1", Y ”lugn,/l/ // /' ,» i . ' ' . ,, . ] , . /

. //)_I/l/// HV] », . / &; . , , //./ , / & V/ » Ån // /z% // ), . .::..0;05'./ ',I/ ) / 7 ()"—""'" ',. .' "oo. . ! ::::é't'å—ävl can,—_, X ol i.u-A

Gräns för renbetesfjäll/ odl ingsgräns

Lappmarksgräns

% Vinterbetesmarker W Året runtmarker

% Område för koncessions— d renskötsel

Efter Iantbruksstyrelsens och statens planverks rapport 44 del 5, 1978.

på renbetesfjällen (skattefjällen) i Jämtlands län och inom de områden i Jämtlands och Kopparbergs län som särskilt upplåtits till renbete.

Under tiden den 1 oktober 30 april får renskötsel bedrivas i övriga delar av lappmarkerna nedanför odlingsgränsen. Den får under samma tid också bedrivas i sådana trakter nedanför lappmarksgränsen och renbetesfjällen

där renskötsel av ålder bedrivs vissa tider av året. För dessa områden förekommer också benämningen sedvanemarker.

Betestiden på vinterbetesmarkerna kan i vissa fall förlängas av lantbruks- nämnden om det behövs på grund av ogynnsamma väderleks- eller betesför- hållanden.

Vissa särskilda bestämmelser gäller för den s.k. koncessionsrenskötseln som bedrivs i Norrbottens län mellan lappmarksgränsen och gränsen mot Finland. Koncessionsrenskötseln har nyligen utretts inorn jordbruksdepar- tementet (jfr Ds Jo 1984z2, Koncessionsrenskötseln) och behandlas inte av samerättsutredningen.

Renskötselområdet sträcker sig också in i Norge. Enligt den tidigare nämnda renbeteskonventionen mellan Sverige och Norge får nämligen vissa områden i Troms, Nordlands och Nord Tröndelags fylken i begränsad omfattning utnyttjas för de svenska samernas renbetning liksom vissa om- råden i Sverige får användas av de norska samerna.

4.2.3. Renskötselns markanvändning

Renskötselns behov av mark styrs av ett mångsidigt samspel mellan renen, människan och miljön. De olika betesområdena har var för sig viktiga funktioner under skilda perioder av renskötselåret och kan därför inte ersätta varandra. Varje år flyttar därför renhjordar från områden vid riks- gränsen mot Norge ner till skogslandet i öster och för vissa byar ända ner till kusten. Flyttningssträckorna kan uppgå till 30—40 mil.

Flyttningarna från sommar- och höstbeteslanden uppe i fjällen till vinter- beteslanden sker under tiden oktober till december. Vårflyttningarna på- börjas i april och kalvningslanden i lågfjällsområdet nås i maj, då renarna kalvar. Under tiden juni till augusti betar renarna i sommar- eller hög- sommarland, där kalvarna märkes. Årets viktigaste slakt äger rum i septem- ber, före flyttningen till höstbeteslandet.

Det som nu sagts är typiskt för den s.k. fjällrenskötseln. Skogsrenskötseln bedrivs efter samma mönster men vanligen inom ett område av mindre utsträckning och mellan betesmarker där säsongbetesområdena samman- faller mer med varandra än vad som är normalt i fjällbyarna. Olika moment i renskötselförloppet visas schematiskt i figur 8.

Renskötseln bedrivs alltså så att renhjorden flyttas eller strövar mellan olika betesområden som vart och ett har egenskaper som gör det värdefullt i olika situationer. Sådana specialområden kan vara kalvningsland i sydslutt- ningar, snöfattiga vinterbetesland, lavrika hedar, älvövergångar där isen lägger sig tidigt samt vad- och simställen med lugnt strömmande vatten.

Flyttningarna sker i etapper. Hedar, myrar och höglänta områden ut- nyttjas som övernattningsbeten eller uppsamlingsplatser. Vid flyttningarna utnyttjas ofta långsträckta, lättframkomliga terrängformer som lågfjäll och älvdalar. En isbelagd älv kan utgöra en mycket lämplig flyttningsväg. Vid flyttning med samlad hjord används ofta bestämda flyttningsleder av vilka en del har röjts eller markerats i terrängen.

Figur 8 Renskötselförloppet

Höstbetesland

Holmin Brunt Sunding Skinning Slut Älgjakt

Betoning Samling Kalvmärkning Fiske Småviltllkt

Sommarbatesland Vinterbetes land

Vårbetesland

Figuren har hämtats ur lantbruksstyrelsens och statens planverks rapport 44 del 5 1978 ”Rennäringen i kommunernas planering".

Arbetet inom renskötseln påverkas naturligtvis i hög grad av väderleken. Ymnigt snöfall, isbelagt bete, sen isläggning, varm sommar är exempel på faktorer som kan ändra renhjordens invanda flyttningsvägar. Därför är det viktigt att alternativa betesområden och flyttningsvägar finns att tillgå.

Förändringar i markanvändningen utefter flyttningsvägen såsom ny be— byggelse, ny väg eller vattenreglering kan orsaka merarbete vid flyttningen och avsevärt förlänga flyttningsvägen.

Övernattnings- eller rastbeten är relativt begränsade områden där renar- na vid pågående flyttning hålls samlade och under intensiv bevakning. När övernattningsbeten utnyttjas behöver renarna vara ostörda för att inte be- vakningen skall försvåras eller renarna lämna området. Förändras ett om- råde som används som övernattningsbete genom bebyggelse, grustäkt, skogsbruksåtgärder eller liknande kan en samlad flyttning avsevärt för- svåras.

Renskötseln behöver ostörda marker. Under vissa förhållanden är ren- skötseln speciellt känslig för störningar.

På våren behöver kalvningslanden vara ostörda för att kalvningen skall bli lyckad. Under sommaren är det främst de bästa betesmarkerna och kalvmärkningsplatserna som kräver störningsfrihet. Höstens omfattande samlingsarbete för slakt och vinterflyttning innehåller kritiska moment där en störning kan innebära att veckors samlingsarbete får göras om. Även under vintern behöver renarna betesro. Störs renarna under vinterbetning kan de upphöra att gräva efter betet och sprida sig. Det gäller särskilt under senvintern och vid ogynnsamma betesförhållanden.

Vinterbetesmarkerna brukar betraktas som ”flaskhalsar" i rennäringen. Tillgången till vinterbete är avgörande för hur stora renhjordarna kan bli.

4.2.4. Antalet renarl

Renantalet växlar starkt mellan perioder av goda och dåliga renbetesår. Vid renräkningar och i renlängder registreras vinterrenhjorden, dvs. den ren- hjord man i huvudsak förfogar över mellan slaktsäsong och kalvnings- säsong. Detta renantal har under vissa tidsperioder uppgått till ca 280 000 eller något där över inom hela renskötselområdet. Andra tider har vinter- hjordens storlek sjunkit till obetydligt över 160 000 djur (under 1920—talet).

Renantalets växlingar framgår i stort av nedanstående sammanställning.

Tabell 3 Antal renar inom hela renskötselområdet enligt räkningar vid olika tid- punkter under 1900-talet ”___/__?— År Antal renar År Antal renar 1910 273 000 1966 190 000 1921 162 000 1971 173 000 1931 279 000 1976 182 000 1940 164 000 1981 227 000 1955 275 000 1983 250 000 1961 211 000 1988 292 000 ___—”#f—

1 betänkandet (SOU 1966:12) Renbetsmarkerna beräknades det uthålligt högsta lämpliga renantalet för det svenska renbetesområdet till 260 000 djur. Inom Norrbottens län beräknas 179 000 djur (varav 16000 inom koncessionsområdet) kunna födas uthålligt, inom Västerbottens län 45 000 och inom Jämtlands län med Idre i Kopparbergs län 36 000 djur.

Förhållanden som påverkar renstammens storlek

I allt väsentligt bestäms den svenska renstammens storlek av tillgången till ett väl samlat och åtkomligt vinterbete.

Under vintern råder i allmänhet mycket knappa näringsbetingelser. Be- testillgången är då i hög grad beroende av snöförhållandena. Det är främst snödjupet och snöns beskaffenhet som bestämmer tillgängligheten av bete.

Under normala förhållanden är förlusterna på grund av svält relativt måttliga. Emellertid inträffar det att exceptionella vinterbetesförhållanden utlöser s.k. renkatastrofer med mycket stora förluster som följd. Den senas- te renkatastrofen i detta avseende inträffade vintern 1972/73 då det upp- skattades att ca 30 % av renhjordarna i delar av Norrbottens län gick förlorade. Under katastrofåren 1965—1967 uppskattades förlusterna till 50— 70 % i stora delar av Norrbotten.

De periodiskt återkommande renkatastroferna kan schematiskt indelas i tre faser. En uppbyggnadsfas då renantalet ökar kontinuerligt. En fas av överbeläggning, dvs. då renantalet är för högt i förhållande till betes-

' Sifferuppgifterna i detta avsnitt är i huvudsak hämtade från rennäringskommit- téns betänkande (SOU 1983:67) Rennäringens ekonomi avsnitt 2.4.

resurserna. Renbetet blir under denna fas gradvis sämre. Slutligen en kata- stroffas då renantalet reduceras kraftigt.

Ett högt renantal kan till synes bero på att renbetesresursema är så omfattande att de tillåtit en fortsatt ökning av rennäringens produktion. Det sannolika är dock att det inom vissa områden är fråga om en överbeläggning och överbetning av vinterbetesmarkerna som måste följas av en reducering av renantalet.

Den viktigaste åtgärden för att undvika renkatastrofer är naturligtvis att reducera renantalet till en nivå, som innebär balans mellan betestillgång och renantal. Sådana åtgärder måste ske samfällt av alla renägare för att lyckas. Detta förutsätter en långsiktig planering av samebyn där man lägger fast vissa principer hur man skall klara av att balansera renantalet.

Det är i första hand renägarnas konkurrens om betet som är orsaken till att en obalans mellan betestillgång och renantal kan uppstå. Det finns emellertid också andra förklaringar: . Intrång från konkurrerande markanvändningsintressen minskar renbe- tesmarkens produktionskapacitet och tillgänglig areal medan antalet renskötselföretag inte minskar. . Enskilda renägare slaktar vid goda år ut mindre än vad som motsvarar hjordens tillväxt i syfte att bygga upp en reserv för att gardera sig mot svåra vintrar med stora förluster. . Skattekonsekvenserna medför att renägare med stora reninnehav inte slaktar ut i tillräcklig omfattning. . Sysselsättningsläget i Norrlands inland erbjuder inga alternativ för små renägare som vill upphöra med renskötseln. I stället blir dessa kvar i renskötseln och strävar efter att öka renantalet trots att det många gånger saknas utrymme i samebyn. År 1973 infördes ett katastrofskadeskydd för rennäringen. Katastrofskade- skyddet skall i första hand utgå som ett bidrag till kostnader för utfordring, transporter och andra skadeförebyggande åtgärder. En förutsättning för bidrag är att sådana åtgärder som kan anses normala i en välordnad ren- skötsel har vidtagits. Först i andra hand skall uppkomna förluster på grund av en inträffad katastrof ersättas.

Eftersom rennäringen genom t.ex. katastrofskadeskyddet numera till stor del kan motverka renkatastrofer finns det risk för en ohämmad ökning av renantalet med överbetning som följd. Flera av de faktorer som tidigare redovisats samverkar till att försvåra en gemensam anpassning av renantalet till renbetesmarkernas produktionskapacitet. En sådan anpassning är dock nödvändig speciellt i en situation då konkurrerande markanvändningsin- tressen minskar renbetesmarkernas produktion och tillgängliga areal.

Bestämmelserna i rennäringslagen om räkning av renar, beslut om högsta renantal i sameby, sanktioner m.m. redovisas i avsnitt 4.3.4. Vi tar också upp frågan om renantalet i avsnitt 10.5.2.

4.3. Rennäringslagstiftningen

Rennäringen i Sverige regleras i 1971 års rennäringslag (1971:437). Rennä- ringslagen ersatte den då gällande renbeteslagen från år 1928. Syftet med den nya lagen var bl.a. att främja renskötselns rationalisering och att ge samebyarna en starkare ställning.

I rennäringslagen finns bestämmelser om renskötselrätt, renskötselområ- den, samebyar m.m. I lagen finns också särskilda bestämmelser om konces- sionsrenskötsel. Lagen innehåller vidare särskilda skyddsregler för rensköt- seln gentemot andra intressen liksom vissa straffbestämmelser.

I rennäringsförordningen (1971:438) finns tillämpningsföreskrifter till rennäringslagen.

Svenska och norska samers rätt till renbete i Norge resp. Sverige regleras i en konvention av den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge (SÖ 1972:15). Konventionen antogs samma år som svensk lag (SFS 1972:114). Denna konvention bygger på den s.k. lappkodicillen från år 1751. Inne- hållet i konventionen och kodicillen redovisas i vårt folkrättsbetänkande. Konventionen gäller till den 30 april 2002.

Det finns också en konvention av den 9 maj 1925 mellan Sverige och Finland angående renar i gränsområdena med en lag (1926 nr 1) som innehåller bestämmelser i anledning av konventionen samt en kungörelse som bl.a. reglerar renströvning i gränsområdena. Konventionen omför- handlas för närvarande.

4.3.1. Renskötselrätt m.m.

De rättigheter som enligt rennäringslagen tillkommer samerna har i lagen fått den sammanfattande beteckningen renskötselrätt. Renskötselrätten be- skrivs som en rätt för samer att begagna mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. I rätten ingår bl.a. renbete, jakt, fiske och visst skogs- fång. Rätten tillkommer personer av samisk härkomst som kan åberopa att någon av deras föräldrar, far- eller morföräldrar haft renskötsel som stadig- varande yrke (1 5).

Renskötselrätten som sådan medför emellertid ingen rätt att bedriva renskötsel. Endast den renskötselberättigade person som är medlem i en sameby får göra det. Denna begränsning av vilka samer som får bedriva renskötsel är betingad av näringsmässiga skäl och har funnits sedan den första renbeteslagen år 1886. Det ingår inte i vårt uppdrag att ompröva rennäringslagen på denna punkt.

Renskötsel får bedrivas på såväl statlig och kommunal som privat mark. På markerna ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen det s.k. ute- slutandeområdet anses rennäringen ha en starkare rätt än inom andra markområden. Motsvarande område betecknas i 1886 års renbeteslag som "för lapparna avsatt land” och i senare lagar som ”områden som blivit till lapparnas uteslutande begagnande anvisade”.

Enligt punkt 2 i övergångsbestämmelserna till rennäringslagen skall vad som i lag eller annan författning betecknats som områden som blivit an- visade till lapparnas uteslutande begagnande i stället avse sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och renbetesfjällen.

Inom Norrbottens och Västerbottens län kan renskötselområdet indelas i fyra områden.

1. Åretruntmarker ovanför odlingsgränsen.

2. Åretruntmarker nedanför odlingsgränsen.

3. Vinterbetesmarker ovanför lappmarksgränsen. 4. Vinterbetesmarker nedanför lappmarksgränsen.

I Jämtlands län motsvarar renbetesfjällen närmast punkt 1 och sedvanemar- kerna punkt 4.

Samerna har den starkaste rätten inom områden som avses i punkt 1 och den svagaste inom områden som avses i punkt 4. I huvudsak är det fjäll- samebyarna som har rätt att använda de områden som avses i punkt 1.

För åretruntmarkerna gäller enligt 30 & rennäringslagen att markens an- vändning inte får ändras genom markägarens ensidiga förfogande, om änd- ringen medför avsevärd olägenhet för renskötseln. Om innehållet i rensköt- selrätten på åretruntmarkerna har högsta domstolen uttalat (NJA 1965 s. 492) att samerna i vad avser renskötseln på dessa områden tillförsäkras rättigheter som är att likna vid dem som eljest tillkommer markägaren.

Renskötselrätten kan enligt 26 & rennäringslagen upphävas för visst markområde när området behövs för ändamål som avses i expropriations- lagen eller för annat ändamål av väsentlig betydelse från allmän synpunkt.

Bestämmelserna i 26 och 30 55 behandlas utförligare i avsnitt 7.1. Inom vinterbetesmarkerna är skyddsreglerna för rennäringen betydligt svagare. Vi återkommer till skyddet för rennäringen på vinterbetesmarker- na i kap. 10.

4.3.2. Samebyarna

En sameby är dels ett geografiskt område, dels en ekonomisk och admini- strativ sammanslutning. Åretruntmarkerna skall vara fördelade mellan sa- mebyar i särskilda byområden (6 S). Indelningen i byområden görs av lantbruksnämnden. Indelningen skall göras så att områdena blir lämpade för sitt ändamål med hänsyn till betestillgång och övriga omständigheter (7 Q'). Det finns 43 samebyar, förutom de åtta byarna för koncessionsren- skötsel. Medlemskap i en sameby är som tidigare nämnts enligt rennärings- lagen en förutsättning för rätt att bedriva renskötsel.

Samebyn får uppföra vissa anläggningar och mindre byggnader som be- hövs för renskötseln (16 å) varvid behövlig skog får avverkas på de delar av betesområdet som hör till lappmarkerna eller renbetesfjällen (17 5). Vidare har samebyn rätt att flytta renar mellan skilda delar av byns betesområde

(23 s).

Vissa befogenheter tillkommer också medlemmarna i samebyn. De är berättigade att uppföra mindre byggnader som behövs för renskötseln (16 å) och att för detta ändamål avverka erforderlig skog samt att bl.a. på kronomark under statens omedelbara disposition ta virke till uppförande eller ombyggnad av familjebostad (18 å).

Samebyn har enligt rennäringslagen (9 &) bl.a. till ändamål att för med- lemmarnas gemensamma bästa ombesörja renskötseln. Enligt IOå före- träder samebyn medlemmarna i frågor som rör renskötseln och medlem- marnas gemensamma intressen inom rennäringen i övrigt. Samebyn är sålunda sakägare vid konflikter med motstående intressen om markanvänd- ning m.m. Det åligger vidare samebyn att bevaka rennäringens intressen i olika samråd med t.ex. företrädare för skogsbruket. Också i kontakterna med kommunerna, t.ex. vad gäller planläggning och planarbete företräder samebyn rennäringsintresset. Några samrådsformer beskrivs i kap. 8.

4.3.3. Förhållandet till markägare m.m.

Renskötsel får bedrivas på alla marker inom renskötselområdet. Det be- tyder att många privata markägare måste tåla att deras mark tas i anspråk för renbete. Renskötselrätten kan enklast förklaras som en form av nyttja- derätt som belastar fastigheterna. Den kan också jämföras med servitut i vissa avseenden. Vi utvecklar detta i avsnitt 10.2. Rennäringslagen inne- håller ett flertal bestämmelser om rennäringens hänsynstagande till mark- ägare. Lagen har också som nämnts regler till skydd för rennäringen mot andra intressen.

Anläggningar till stadigvarande bruk för renskötseln skall förläggas till plats som anvisas av markägaren (16 å). Växande barrträd får avverkas endast efter anvisning av markens ägare eller brukare om denne inte med- ger annat (17 å). Ersättning behöver inte lämnas för skog som avverkats på kronomark under statens omedelbara disposition eller på mark som vid avvittring utlagts till allmänningsskog, inte heller för växande lövträd som annars tas inom lappmarkerna eller på renbetesfjällen. I andra fall skall ersättning utgå för rotvärdet av växande träd.

Vid renskötselns utövande skall skälig hänsyn tas till andra intressen (65 å). Renar skall om möjligt hållas inom samebyn och vid flyttning hållas samlade i flockar. Om renarna uppehåller sig utanför det tillåtna området för renskötsel kan länsstyrelsen förordna att renarna skall slaktas och säljas.

Markägarnas och andras intressen tillgodoses vidare genom bestämmel- ser i 905 om s.k. strikt ansvar för skada genom renar. De skador som omfattas av bestämmelserna är av följande tre slag.

1. Skador under tiden juni — augusti på åker, äng eller trädgård som är belägen ovanför odlingsgränsen eller på renbetesfjällen eller under tiden maj september på åker, äng eller trädgård som är belägen inom annat område där renskötsel får bedrivas under hela året.

2. Skador på mark inom renskötselområdet under tid då renskötseln inte får bedrivas där.

3. Skador på mark utanför renskötselområdet.

I dessa tre fall skall skadan ersättas av den sameby inom vars område skadan uppkommit eller som vid tiden för skadans uppkomst haft renar i trakten, om det inte visas att skadan inte har orsakats av byns renar. När renar befinner sig inom ett betesområde, skall hundar i trakten som regel hållas i band eller instängda. Detsamma gäller när renar flyttas (93 5). I 94 5 finns vissa straffbestämmelser till skydd för rennäringen. Till böter döms bl.a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet avstänger fastställd eller eljest gällande flyttningsväg för renar eller vidtar åtgärd på eller invid vägen så att dess framkomlighet väsent- ligen försämras, skrämmer eller på annat sätt ofredar renar som uppehåller sig på område där renskötseln då är tillåten, — obehörigen driver bort renar från område där renskötseln då är tillåten eller hindrar renar från att beta på sådant område.

Det finns sålunda skyddsregler för rennäringen för speciella situationer och på vissa områden. Däremot saknas det generella skyddsregler som gäller inom hela renskötselområdet. Vi återkommer till detta i kap. 10.

4.3.4. Högsta renantal m.m.

Lantbruksnämnden bestämmer det högsta antal renar som får hållas på bete inom byns område (15 & rennäringslagen). Nämnden kan också förordna om inskränkningar i betesrätten om det behövs för att bevara renbetet eller eljest främja renskötseln. Samebyn får i sin tur bestämma hur många renar en medlem högst för inneha eller meddela andra föreskrifter om innehavet (35 å). Bestämmelserna om högsta renantal kan omprövas. Överprövning är naturligtvis också möjlig.

Räkning av samebyns renar skall ske årligen såvida inte lantbruksnämn- den medger att räkningen får ske med större tidsmellanrum (66 5). På grundval av renräkningen skall renlängd upprättas av samebyn. Renlängden skall uppta bl.a. det räknade eller uppskattade antalet renar för varje renägare i byn. Bystämman fastställer renlängden (68 5). Den som upp- såtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid renräkning eller vid upprättande av renlängd döms till böter (95 å).

Lantbruksnämnden kan inte framtvinga en renräkning. Nämnden har inte heller rätt att kontrollera uppgifterna i renlängden genom egen ren- räkning eller liknande kontrollåtgärd.

Det finns i rennäringslagen inte några direkta sanktionsbestämmelser som kan användas mot en sameby som inte följer lantbruksnämndens beslut om högsta renantal. Samebyn kan inte heller vidta några åtgärder mot den enskilde renägare som inte efterföljer byns föreskrifter om renantalet. Ren- näringslagen innehåller dock två åtgärder som något närmare bör beröras. Det gäller förordnande av syssloman och beslut om tvångsslakt.

Är renskötseln inom samebyns betesområde bristfällig och har över- enskommelse inte träffats om rättelse, kan länsstyrelsen efter anmälan av lantbruksnämnden förordna en syssloman (72 å). Lantbruksnämnden kan inte på eget initiativ ta upp saken. Det krävs en begäran från en same- bymedlem eller någon annan vars rätt berörs. Sysslomannens ställning blir närmast jämförlig med en konkursförvaltares. Han övertar huvuddelen av både bystämmans och styrelsens befogenheter. Han kan således besluta om begränsningar i en renägares reninnehav. Men lika litet som bystämman kan han tillgripa några sanktionsmedel mot den renägare som inte låter sig efterrätta beslutet.

Länsstyrelsen kan vidare besluta om tvångsslakt av renar, om renar uppehåller sig utanför renskötselområdet eller inom detta område under tid då renskötsel inte får bedrivas där (71 å). Tvångsslakt kan alltså inte till- gripas av det skälet att renantalet är högre än föreskrivet. Vanligtvis för dock ett för stort renantal med sig det slag av olägenheter som nämns i paragrafen. Tvångsslakt kan därför sägas vara ett indirekt sanktionsmedel vid för högt renantal. Det bör noteras att tvångsslakt inte kan tillgripas mot enskild renägare.

1928 års renbeteslag innehöll bestämmelser som gjorde det möjligt för länsstyrelsen att vid vite förelägga enskild renägare att minska renantalet (39 & renbeteslagen). I lagen fanns vidare bestämmelser om s.k. civilrättsligt vite. Lappbyn kunde t.ex. vitesförelägga renägare att reducera sin renhjord i enlighet med föreskrift om högsta renantal i byordningen (11 5). Som ett yttersta korrektionsmedel kunde en försumlig renägare förlora rätten att bedriva näringen. Nämnda bestämmelser i renbeteslagen utmönstrades emellertid ur lagstiftningen vid tillkomsten av 1971 års rennäringslag.

Frågan om åtgärder för att komma till rätta med problemen med ströv- renar etc. har dock tagits upp på nytt under senare tid. Rennäringskommit- tén (SOU 1983:67) övervägde att föreslå en samisk ansvarsnämnd, mot- svarande vad som finns i andra näringsgrenar bl.a. inom motorbranschen och bland revisorer, advokater och läkare. Nämnden skulle verka för god renskötarsed och avgöra bransch- och disciplinfrågor. Kommittén fann emellertid att det borde ankomma på samerna själva att ta initiativ till att inrätta en sådan nämnd och att frågan om lagreglering borde bli föremål för ytterligare överväganden om samerna begärde det. Någon samisk ansvars- nämnd har inte kommit till stånd.

Rennäringskommittén tog också upp frågan om s.k. strövrensvite. Kom- mittén ansåg att regeringen borde ge en särskild arbetsgrupp i uppdrag att utarbeta förslag till bestämmelser om ekonomiska sanktioner vid förekomst av strövren i anmärkningsvärd omfattning.

Ett sådant uppdrag gavs sedermera åt den s.k. rennäringsgruppen inom lantbruksstyrelsen. I gruppen har ingått bl.a. företrädare för de samiska intressena.

Rennäringsgruppens förslag

Rennäringsgruppen har nyligen lagt fram förslag bl.a. till åtgärder för att komma till rätta med för höga renantal. I gruppens rapport (Lantbruks- styrelsens rapport 1989z4) sägs bl.a.:

Ett i förhållande till betesresurserna för högt renantal kan för en sameby få en mängd negativa konsekvenser såsom överbetning av markerna och problem med att styra renarnas betning. Uppkomsten av strövren kan förorsaka skador på växande gröda. Nyetableringen i samebyn försvåras också om antalet renar totalt är för stort.

Att komma till rätta med problemet med för högt renantal ställer krav på åtgärder inom skilda områden.

Ett första steg är att fullfölja betesinventeringarna och att sedan i den markanvändnings- och utvecklingsplanering, som nu pågår i flertalet samebyar, planera och ta ställning till lämpligt antal renskötselföretag och renantal. Produktionsrådgivningen från lantbruksnämnderna och SSR, med inriktning bl. a. på slaktuttag och urval för avel, har också stor betydelse.

Ett sätt för samebyn att lösa frågan om ett för högt renantal är att samebyn med stöd av 35 & rennäringslagen beslutar hur många renar en medlem högst får ha eller meddelar andra föreskrifter om innehavet. Sådana bestämmelser har tillämpats i några fall, när byarna bedömt renantalet vara för stort i förhållande till betesresurserna eller till de praktiska möjligheterna att behärska renbetståndet. I praktiken har dock byns beslut inte fått någon nämnvärd betydelse, bl a därför att byn inte har några maktmedel att ta till mot medlemmar som inte rättar sig efter beslutet.

För att på ett effektivt sätt någorlunda snabbt få ned antalet renar bör en anpassning ske av skattereglerna. Med insikt om detta har för övrigt lantbruksstyrelsen i juni 1988, på rennäringsgruppens framställning, begärt hos regeringen att försäljning eller slakt av renar inte tas upp till beskattning om de sätts in på renkonto. Framtida uttag från kontot skulle däremot vara skattepliktiga. Renkontot skulle alltså göra det möjligt att bättra än nu skattemässigt fördela inkomsterna från ett större slaktuttag m m på flera år.

Med hänsyn till de olägenheter som ett för högt renantal mera allmänt kan leda till bör det även vara möjligt för samhället att ingripa, för det fall samebyn inte tar tag i problemet.

Rennäringsgruppen har föreslagit att länsstyrelsen skall kunna vid vite förelägga en sameby att reducera antalet renar till det av lantbruksnämnden fastställda. Gruppen har påpekat att möjligheten att förelägga vite givetvis inte behöver utnyttjas så snart en samebys renantal överstiger det fast- ställda. Avgörande bör vara att det uppkommer någon olägenhet för tredje man, t.ex. för grannbyar, ortsbor eller trafikanter.

Det blir samebyns sak att besluta hur reduktionen skall ske och se till att denna genomförs. I den mån detta inte lyckas bör samebyn genom vites- föreläggande mot en eller flera medlemmar framtvinga en sådan minskning. Det bör noteras att sådant s.k. avtalsvite endast kan användas om sambyn i sina stadgar tagit in en föreskrift om vite för den som bryter mot de regler som byn bestämt för verksamheten.

Rennäringsgruppen föreslår dessutom särskilda sanktionsmöjligheter mot enskild renägare. Enligt gruppens förslag skall länsstyrelsen direkt kunna vitesförelägga den renägare som har fler renar än vad han får ha enligt bystämmans beslut.

4.3.5. Upplåtelse av mark och vatten

Statens marker ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen förvaltas av lantbruksnämnden. Lantbruksnämnden kan upplåta nyttjanderätt till dessa områden under förutsättning att upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägen- het för renskötseln (32 å). Det finns många slag av upplåtelser. Som ex- empel kan nämnas upplåtelse av jakt och fiske samt upplåtelse av mark för uppförande av stuga, koja, turistanläggning, skidlift m.m.

Statens marker nedanför odlingsgränsen förvaltas av domänverket, som också svarar för upplåtelse av marken.

Vi redogör utförligare för upplåtelsefrågorna i avsnitt 7.1.3.

4.3.6. Ersättning för intrång

Högsta domstolen har i skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1) slagit fast att rätten till ersättning för intrång i renskötselrätten är grundlagsskyddad. HD uttalar bl.a. (s. 248):

En på civilrättslig grund bestående bruksrätt av sådant slag som det här gäller är enligt 2 kap. 18 & regeringsformen på samma sätt som ägande- rätten skyddad mot tvångsförfoganden utan ersättning. Den omständig- heten att rätten i detta fall är reglerad i lag innebär inte att den skulle sakna sådant skydd. Rättigheten kan väl upphävas genom lagstiftning, men så länge den utövas kan den inte fråntas innehavarna, vare sig i lag eller i annan form, utan ersättning enligt 2 kap. 18 & regeringsformen.

I rennäringslagen stadgas ersättningsskyldighet när upphävande av rensköt- selrätt enligt 26 & medför skada eller olägenhet för renskötseln eller för jakt eller fiske. Sådan ersättning skall utgå enligt expropriationsrättsliga princi- per. Det bör dock observeras att ersättning inte skall utgå för rättens värde utan endast för skada och olägenhet (jfr Bertil Bengtsson Statsmakten och äganderätten, Bjärnum 1987, s. 25). I flertalet av de särskilda lagar som reglerar användningen av mark och vatten t.ex. vattenlagen och torvlagen finns liknande ersättningsregler för de fall då rennäringsintresset skadas av den aktuella verksamheten.

När det gäller andra ingrepp i renskötselrätten än sådana som medför upphävande enligt 26% eller enligt de särskilda lagar som reglerar an- vändningen av mark och vatten saknas regler om ersättningsskyldighet för skada. I förarbetena till 30 & uttalade departementschefen (prop. 1971:51 s. 136) att det stod öppet för en sameby eller en renägare som lider skada av ett ingrepp att väcka talan vid allmän domstol. Sådan talan kan enligt departementschefen gå ut på ersättning, förbud eller skadeförebyggande åtgärder.

Det kan emellertid konstateras att samerna med något undantag inte har inlett några sådana rättegångar. Det betyder att rättspraxis saknas på ett för samerna centralt område.

Rätten till ersättning för intrång i renskötselrätten behandlar vi utför- ligare i avsnitt 10.9

4.4. Rennäringsadministrationen

4.4.1. Lantbruksnämnderna

Med tillkomsten av 1971 års rennäringslag omorganiserades den statliga rennäringsadministrationen. Det tidigare lappväsendet, som sorterade un- der länsstyrelserna i de tre nordligaste länen, upphörde och de med rennä- ringen sammanhängande frågorna överfördes till lantbruksnämnderna i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län.

Beslut i rennäringsfrågor fattas inom lantbruksnämnderna av särskilda rennäringsdelegationer, som ersätter lantbruksnämnden i plenum. Delega- tionerna består av fem politiskt valda ledamöter samt chefen för lantbruks— nämnden och en representant för vardera länsstyrelsen och länsarbets- nämnden. Av de valda ledamöterna representerar tre rennäringsutövarna och två lantbruksnämndens lekmannastyrelse. Två av representanterna för näringsutövarna utses av regeringen och den tredje av landstinget. Delega- tionen utser inom sig ordförande och vice ordförande. Som framgår av nästa avsnitt pågår försöksverksamhet med en annan organisation i Norr- bottens län.

Inom nämnden finns en särskild rennäringsenhet som ombesörjer ärende— beredning och verkställer av rennäringsdelegationen fattade beslut.

I stora drag kan lantbruksnämndernas rennäringsenheter sägas ha följan- de uppgifter. 0 Förvaltning av statens marker ovan odlingsgränsen och inom renbetes- fjällen samt handläggning av upplåtelseärenden enligt 32 & rennärings- lagen. . Handläggning av det ekonomiska stödet till rennäringen. . Rådgivning till samebyar och enskilda renskötare i frågor som rör orga— nisation, ekonomi och produktion. . Administration och arbetsledning vid byggande och underhåll av teknis- ka anläggningar.

Förvaltningen av statens marker nedanför odlingsgränsen ankommer på domänverket. Närmare uppgifter om domänverket och statens markför- valtning finns i avsnitt 7.1.3.

4.4.2. Lantbruksstyrelsen

Lantbruksstyrelsen är chefsmyndighet för lantbruksnämnderna och hand- lägger bl.a. överklagande av lantbruksnämndernas beslut. Det åligger sty- relsen att leda de statliga åtgärderna för att främja rennäringen.

Ledamöter av lantbruksstyrelses styrelse är generaldirektören, överdirek- tören och minst fyra andra ledamöter (för närvarande fem), som regeringen utser. Vid handläggningen av ärenden som rör rennäringen ingår i styrelsen en särskild ledamot som utses av regeringen. Denne är regelmässigt en same.

För handläggningen av rennäringsfrågor finns inom lanbruksstyrelsens veterinär- och husdjursavdelning en särskild rennäringsenhet. Bland en- hetens arbetsuppgifter märks frågor som rör bl.a. rennäringens rationalise- ring, ekonomisk rådgivning, renköttmarknaden, renbeteskonventionerna med Norge och Finland, markförvaltningen samt sysselsättningen bland de renskötande samerna.

Till lantbruksstyrelsen är vidare knutet ett rådgivande organ, rennämn- den. I rennämnden ingår företrädare för bl.a. renforskningen, näringsut- övarna och vissa centrala verk.

4.4.3. Länsstyrelserna

Reformen år 1971 innebar inte att länsstyrelsernas engagemang i rennä- ringsfrågor helt upphörde. Inom länsstyrelsernas ansvarsområde faller bl.a. — att föra särskilt renmärkesregister och pröva ansökan om registrering av renmärke att överpröva vissa samebybeslut samt att besluta om tvångsslakt och förordnande av syssloman.

4.4.4. Försök med samordnad länsförvaltning

Sedan den 1 juli 1986 pågår i Norrbottens län en treårig försöksperiod med s.k. samordnad länsförvaltning. Till grund för verksamheten ligger för- ordningen (1986:418) med instruktion för länsstyrelsen i Norrbottens län och förordningen (1986:419) om försöksverksamhet med en samordnand länsförvaltning i Norrbottens län (jfr prop. 1985/86z5).

I denna försöksverksamhet skall länsstyrelsen i Norrbottens län fullgöra de uppgifter som i länet normalt ankommer på lantbruksnämnden, fiske- nämnden och länsskolnämnden. Syftet med försöksverksamheten är att den statliga länsförvaltningen, särskilt i frågor som rör länets utveckling och framtid skall uppträda mer samlat och bli effektivare. Möjligheterna till avvägningar mellan olika ansvarsområden skall förbättras genom minskad sektorisering.

Lantbruksnämnden skall i försöksverksamheten utgöra en självständig enhet inom länsstyrelsen. Rennäringsdelegationen frigörs från lantbruks- nämnden och utgör även den en särskild enhet. De fristående enheterna kallas funktionsstyrelser. Huvuddelen av de frågor som rör rennäringen handläggs av funktionsstyrelserna medan frågor av större principiell och regional betydelse hänskjuts till länsstyrelsens styrelse. Funktionsstyrelser- nas och länsstyrelsens beslut överklagas alltjämt hos lantbruksstyrelsen som

också under försöksverksamheten skall genom föreskrifter och allmänna råd påverka arbetet inom sitt verksamhetsområde. Utredningen om samordnad länsförvaltning föreslår i sitt betänkande (SOU 1989:5) att den samordnade länsförvaltningen permanentas. Försöksverksamhetens organisation framgår av figur 9.

nroenmosaiirrrn | KAMMARRÄrr

BESVÄR

Figur 9 Samordnad länsförvaltning

JORDBRUKSDEPARTEHENTET | LANTBRUKSSTYRELSEN

L- __

LÄNSSTYRELSEN

LXNSLEDNING nunna/Dmc

(”HETER

(Efter länsstyrelsens i Norrbottens län, rapportserie nr 19869.)

Foto: Per-Ola Utsi

Handväska med tennbroderier av Karin Ahs

5 Renskötseln i Norge och Finland

5.1. Renskötseln i Norge

5.1.1. Renskötselrättens omfattning m.m.

I Norge finns förmodligen minst 40 000 samer. Av dessa har ca 2 100 renskötsel som huvudnäring. Därtill kommer familjemedlemmar och andra som mer tillfälligt deltar i renskötseln. I Norge finns ca 220 000 renar registrerade i reinbeitesdistriktene, vartill kommer ca 12 000 renar i ”tam- reinelagene utanför reinbeitesdistriktene" (Reindriftsstyrets Melding om reindrift for 1985).

Samisk renskötsel bedrivs inom Finnmarks, Troms, Nordlands, Nord- Tröndelags, Sör-Tröndelags och Hedmarks fylken (reinbeitesområdet) och omfattar ca 135 000 km2.

Renskötseln regleras i 1978 års ”reindriftslov". Enligt lagen har den rätt att utöva renskötsel inom renbetesområdet som är norsk medborgare och av samisk ätt. Dessutom krävs att någon av föräldrarna eller far— eller morföräldrarna har haft renskötsel som huvud— näring om inte vederbörande själv hade renskötsel som huvudnäring när lagen trädde i kraft. Renskötselrätt inom renbetesområdet är således förbe- hållen de samer som är av "reindriftssameslaekt”.

Den officiella uppfattningen i Norge (se Ot.prp. nr 9 för 1976-77) är att renskötselns rättigheter uteslutande bygger på reindriftsloven. Det har dis- kuterats och utreds för närvarande om den därutöver har en självständig rättslig ställning. Enligt reindriftsloven definieras renskötselrätten som en ”bruksrätt till annan manns eiendom". De rättigheter som följer med ren- skötselrätten är enligt förarbetena fullständigt reglerade i reindriftsloven. Det bör noteras Hoyesterett (Lnr 147/1988) konstaterat att gränsen för den samiska betesrätten inte sammanfaller med gränsen för reinbetesdistriktet.

Lagen anger följande rättigheter som följer med renskötselrätten.

Rätt till bete.

Rätt att uppehålla sig, färdas och bruka traditionella flyttleder med

renarna. — Rätt att uppföra anläggningar som behövs för renskötseln. Rätt att ta virke för vissa ändamål med anknytning till renskötseln. Rätt till jakt och fiske.

] rätten att ta virke ingår också rätt till virke för samisk träslöjd. Rätt att ta virke gäller såväl statlig som privat mark.

Utövarna av renskötseln har alltså också i samband med utövandet av rennäringen rätt till jakt och fiske på statens mark och vatten inom områden där renskötseln bedrivs. Jakt- och fiskerätten går inte utöver den bofasta ortsbefolkningens rätt, men renskötselutövarna behöver i princip inte betala någon avgift.

Enligt reindriftsloven har rennäringen rätt till ersättning när en flyttled ändras. Enligt rättspraxis föreligger dock ett mer generellt ersättnings- skydd. Enligt Hoyesteretts avgörande i Altevannsaken (Rt 1968.429) skulle förlust av bete och fiske till följd av regleringen av sjön Altevann ersättas efter allmänna ersättningsrättsliga principer. Vid expropriationsrättsliga förfaranden föreligger således ersättningsrätt för rennäringen, men det krävs förmodligen att ingreppet är av en viss omfattning.

Det norska samerettsutvalget utreder för närvarande bl.a. den rättsliga grunden för renskötselrätten.

5.1.2. Renskötselns administration

Norge har till skillnad från Sverige en fristående rennäringsförvaltning, reindriftsstyret, som lyder direkt under lantbruksdepartementet.

Reindriftsstyrets chef, ”reindriftssjefen”, leder den statliga reindriftsad- ministrationen som kan sägas vara ett sekretariat åt reindriftsstyret. Ad- ministrationen är uppdelad i en juridisk/administrativ sektion, en plan- läggnings/rådgivnings/informationssektion och en forskningssektion.

I Norge finns sex reinbeitesområden som sammanfaller med de områden inom de sex nordligaste fylkena där samisk renskötsel förekommer. För varje område finns ett ”områdesstyre” med en reindriftsagronom som sek- reterare. Reindriftsagronomerna är underställda reindriftschefen.

Reinbeitedistriktet motsvarar i vissa avseenden våra samebyar. Med- lemmarna utser en styrelse som för reinbeitesdistriktets talan bl.a. i rättsligt hänseende. Styrelsen skall också samordna renskötseln inom distriktet och se till att lagar och förordningar följs.

Reindriftsloven innehåller, till skillnad från den svenska lagen, inga detal- jerade bestämmelser om hur reinbeitedistriktet skall vara organiserat. Hu- vudansvaret för renskötseln vilar fortfarande på den enskilde renägaren. Distriktet har stor handlingsfrihet att utforma egna modeller för samarbete och kan organisera verksamheten efter eget gottfinnande. Den norska lagstiftningen förbjuder inte heller reinbeitedistriktet att ägna sig åt annan verksamhet än renskötsel.

5.2. Renskötseln i Finland

5.2.1. Renskötselrättens omfattning m.m.

I Finland finns ca 5 000 samer. De bor huvudsakligen på samernas hem- bygdsområde dvs. i Enontekis, Enare, Utsjoki och Sodankylä kommuner i nordligaste Finland. Man räknar med att ca 30 % av den samiska be- folkningen ägnar sig uteslutande åt renskötsel. Renskötselområdet omfattar större delen av norra Finland, ca 120 000 km2, och antalet fullvuxna räkna- de renar uppgår till ca 230 000.

Varje finländsk medborgare som är bosatta inom renskötselområdet har rätt att äga ren. Renskötseln är således inte förbehållen samer ens på samernas hembygdsområde. Hela renskötselområdet är indelat i 56 renbe- teslag vars medlemmar utgörs av de renägare som har renar med eget märke inom renbeteslagets område. På samernas hembygdsområde finns det 13 renbeteslag. Renbeteslagets uppgift är att skydda renarna, främja deras skötsel, förebygga skadegörelse av renar samt förhindra att renarna går in på andra renbeteslags områden. Inom renskötselområdet får renskötsel bedrivas oberoende av ägande- eller besittningsrätten till jorden. Det är dock renägarens skyldighet att skydda markägaren från skador som renarna kan orsaka. Renbeteslaget är ansvarigt för sådana skador och skall utge ersättning.

Rätten att bruka renskötselområdet uppfattas av många som en be- gränsad sakrätt som bygger på ”gamla tiders bruk”. Rätten till renbete anses då tillkomma en person på grund av ett särskilt rättsförhållande. Den grupp som omarbetade renskötsellagen uttalade år 1979 att renskötselrät— tens rättsliga karaktär inte är särskilt viktig, eftersom renskötsel huvud- sakligen bedrivs på statens mark. Arbetsgruppen klassificerade rensköt- selrätten som en allemansrätt för de renägare som är mantalsskrivna i kommuner inom renskötselområdet. Rätten till renskötsel torde dock inte kunna upphävas bara genom en lagändring eftersom den får anses vila på urminnes hävd. Riksdagens grundlagsutskott har uttalat att de obesuttna samernas rätt till fiske är skyddad enligt 6 & regeringsformen.

Enligt renskötsellagen kan man få tillstånd att använda mark för rensköt- sel genom att tilldelas renmärke och bli medlem i ett renbeteslag i sin hemkommun. Lagen innehåller inte något särskilt skydd för renskötselrät- ten.

För renskötseln är det tillåtet att på statens mark ta torra träd och "skogsalster,” av ringa värde till bl.a. bränsle. Annat för renskötseln be- hövligt virke från statens skogar får renbeteslagen köpa.

Samerna har inte heller lagstadgad rätt till jakt och fiske. När den nya fiskelägen antogs år 1983 konstaterades att speciellt samebefolkningens fiskerättigheter i Enare, Enontekis och Utsjoki kommuner var oklara. För dessa områden gäller därför inte den nya fiskelagen. Här gäller i stället alltjämt äldre fiskelag. I samband med denna lag har det stadgats, att inom kommunen bofasta personer som ägnar sig åt yrkesfiske eller husbehovs-

fiske kan få tillstånd att bedriva fiske i statens vattenområden. Jakträtt tillkommer ortsbefolkningen i kommunerna på statens marker under förut- sättning att marken enligt lag inte skall användas till annat.

Enligt renskötsellagen kan regeringen förbjuda renskötseln i ett renbe- teslag om renskötseln inte anses ändamålsenlig. Det finns ingen rätt till ersättning i sådana fall. Inte heller finns några bestämmelser om rätt till ersättning om jakt- eller fiskerättigheter upphävs på statens mark. Rätt till ersättning vid expropriationsliknande förfaranden föreligger för renskötseln enbart enligt vattenlagen.

Den finländska samerättsutredningen utreder för närvarande samernas rätt till land och vatten.

Ett förslag till ny renskötsellag är under remissbehandling.

5.2.2. Renskötselns administration

Regeringskansliet (statsrådet) utgör centraladministration för renskötselfrå- gor och för frågor som rör rennäringens markanvändning. Handläggningen sker inom jord- och skogsbruksministeriet.

Länsstyrelsen i Lapplands län är allmän förvaltningsmyndighet för ren- skötseln och övervakar bl.a. att renskötsellagen efterlevs. Länsstyrelsen prövar också besvär över renbeteslagsföreningens beslut.

Renbeteslagsföreningen utgörs av de 56 renbeteslagen. Dess stadgar god- känns och stadfästs av jord- och skogsbruksministeriet. Renbeteslagsför- eningen har sitt kontor i Rovaniemi. Inom varje renbeteslag finns särskilda värderingsmän som bl.a. skall handlägga tvister mellan jordägare och ren- ägare. Värderingsnämndens beslut kan överklagas till allmän domstol.

6 Motstående intressen

Rennäringen är en areell näring som har behov av och utnyttjar stora landområden. Utmärkande för rennäringen är att vitt skilda områden har ett funktionellt samband, som är känsligt för störningar. Detta medför att även begränsade intrång eller störningar i känsliga områden kan få be- tydande konsekvenser för renskötseln.

Mot rennäringens intresse av orörda och ostörda marker och vattendrag står inte sällan andra verksamheters intresse av att få utnyttja mark och vatten för sina behov. Sådana intressemotsättningar kan ofta leda till kon- flikter.

Vi har funnit det angeläget att i ett kapitel redogöra för de verksamheter som vad gäller mark- och vattenanvändning kan betraktas som rennäringens viktigaste motstående intressen. Vi vill försöka beskriva vilka negativa effekter dessa verksamheter kan ha för renskötseln. Självfallet kan dessa verksamheter också ha en positiv sida för enskilda rennäringsutövare, t.ex. i form av arbetstillfällen. I denna beskrivning redovisar vi emellertid i all- mänhet inte den.

Det bör slutligen understrykas att det inte är vår avsikt att beskriva alla upptänkliga fall av intrång i renbetesmarkerna. Inte heller har vi funnit skäl att i detta sammanhang ta upp andra former av negativ miljöpåverkan, t.ex. Tjernobylolyckans konsekvenser eller andra luftföroreningars betydelse. Det betyder inte att vi bortser från dessa faktorer när vi bedömer rennäring- ens situation. Detta avsnitt skall emellertid närmast ses som en illustration till följande kapitel som behandlar den rättsliga regleringen av olika mot- stående intressen.

6.1. Skogsbruket

Skogsnäringen har en betydande roll i den svenska ekonomin, inte bara i egenskap av producent av virke och andra produkter för vidareförädling eller slutlig förbrukning inom landet eller för export utan också som in- komstkälla för ett stort antal sysselsatta.

För att tillgodose skogsindustrins virkesbehov strävar skogsbruket att genom skogsvårdande åtgärder nå en hög produktion av huvudsakligen tall- och granvirke. Inom renskötselområdets skogsmarker är de skogsproduk-

tionsmässiga betingelserna i genomsnitt sämre än i övriga Sverige. Detta påverkar det sätt på vilket skogsbruket bedrivs.

Skogsbrukets inverkan på renskötseln

Slutawerkning, markberedning, skogsgödsling och anläggande av skogs- bilvägar är några av de skogsbruksåtgärder som påverkar renskötseln. En annan sådan åtgärd kan vara införandet av nya trädslag, såsom contortatal- len.

Slutavverkning är den föreskrivna formen för avverkning av skog där terräng och övriga förhållanden så medger och där man bedömer återväxt möjlig.

Effekterna för renskötseln av slutavverkning är flera. En följd kan bli ett ändrat lokalklimat med ökande vindstyrkor och uttorkning samt mer ex- trema lufttemperaturer. Efter en slutavverkning förändras också vegetatio- nens sammansättning. Gräsväxter och lövträdsplantor konkurrerar ut bl.a. lavväxter. Gräsväxter kan visserligen användas som sommarbete, men om- rådets betydelse som vinterbetesmark för renskötseln minskar avsevärt under lång tid framöver.

Ett av de största problemen för rennäringen är att snön packas hårdare på öppna ytor än i skogen. På ett kalhygge blir det därför svårare för renarna att komma åt betet. Man är därför beroende av en gynnsam snöläggning. På byggena är det också under barmarkstid svårare att komma åt betet på grund av det skogsavfall som ligger kvar.

Tillgången på hänglav har ofta varit av avgörande betydelse för att renarna skall överleva vintern. Under perioder då snöförhållandena är sådana att markbetet är otillgängligt utgör nämligen hänglaven det enda naturliga bete som står till förfogande. Avverkning av skog med hänglav är därför ett speciellt problem.

Den på grund av slutavverkningen tilltagande bristen på hänglav har medfört att renägarna allt oftare måste tillgripa dyrbar stödutfodring. En sådan är möjlig att genomföra i områden där vägnätet är relativt väl utbyggt som förhållandet ofta är inom Skogssamebyarna och fjällsamebyarnas vin- terbetesmarker. Däremot är stödutfodring inom fjällsamebyarnas vårbetes- land i det fjällnära området svår att genomföra. När renarna kommer dit sprids de över väglöst land. De är ofta i dålig kondition och därför svåra att driva och samla. Stödutfodring blir då särskilt arbets- och kostnadskrävan- de.

För Skogssamebyarna medför en slutavverkning särskilda problem. Re- narna uppehåller sig i skogslandet gärna på skogshöjder. När dessa avverkas söker sig renarna ner från höjderna. De blir då mer rörliga och därmed mer svårkontrollerade. Slutawerkningana leder till färre och framför allt mindre sammanhängande naturliga sommarplatser och s.k. trivselland för rensköt- seln. Vid kalvmärkningstiden visste man tidigare oftast att renarna fanns på höjderna. Detta underlättade givetvis arbetet.

Fjällrenskötselns flyttningar kan störas eller t.o.m. avbrytas, när ett stör- re område slutavverkats i flyttningsvägen. Detta problem är störst vintertid.

Från samiskt håll har påpekats att kalhyggen i måttlig omfattning inte alltid är besvärande för renskötseln, utan tvärtom ibland kan vara till nytta. Det är framför allt storskaligheten som skapar problem.

Markberedning syftar i första hand till att frilägga mineraljorden, vilket gynnar skogsplantornas tillväxt. Ett annat syfte är att genom "dränering" av kalluften höja plantornas rottemperatur och förbättra mikromiljön i övrigt. De flesta formerna för markberedning är mekaniska. Hyggesplöjningen är en synnerligen genomgripande åtgärd. Den kan ge djupa diken som löper över hyggena. Ingen skogsvårdsåtgärd skapar större problem för rennäring- en än hyggesplöjningen. Harvningen river visserligen upp växttäcket, men ger ändå väsentligt mindre sår i terrängen.

Hyggesplöjning och harvning innebär inte bara att renbetet förstörs. Varken ren eller renskötare kan utan svårigheter ta sig tvärs över dikena. Kalvarna riskerar att bryta benen och renskötarna kan förstöra skidor och skotrar.

En renhjord, som kommer in på ett hyggesplöjt område följer i bästa fall dikena, men uppsöker vanligen så snabbt som möjligt oplöjd mark. Det innebär att hela flytthjorden kan skingras på mycket kort tid. Risken för att hjorden skingras ökar när dikena ligger tvärs flyttriktningen. Att renhjor- den skingras leder till ett omfattande samlingsarbete för renskötarna och ett rubbat arbetsschema. Dessutom störs renarna i sin flyttningsrytm.

Den tillväxtbefrämjande effekten av hyggesplöjning är störst i nordligaste Sverige. Längre söderut finns härdigare plantmaterial att tillgå för plante- ring. När den möjligheten saknas är det nödvändigt att använda mekanisk markberedning. Det dröjer mycket lång tid efter en hyggesplöjning innan den normala växtligheten med lavar etc. kommer tillbaka och sådana mar- ker kan bli renbetesmarker igen.

Hyggesrensning och röjning av plant- och ungskogar kan, genom det hyggesavfall som lämnas, innebära att renarnas betning försvåras. Dess- utom försämras framkomligheten i nyröjda ungskogar.

Skogsgödsling, som innebär ökad kvävehalt, har enligt vissa undersök- ningar visat sig påverka betesväxterna så att lavmängden minskar till för- män för bärris och gräs. Enligt erfarna renskötare betar renarna sämre på gödslade marker.

Skogsbilvägar kan medföra att renarna lockas att vandra i oönskade riktningar, eftersom de gärna följer vägarna. Vägarna kan minska arealen tillgänglig betesmark inte endast genom att de upptar viss areal, utan också genom att betesmarkerna sönderstyckas i mindre områden som inte kan utnyttjas effektivt. Skogsbilvägar har naturligtvis också vissa positiva effek- ter genom att renskötarna mycket snabbare kan nå sina renar.

6.2. Turismen och det rörliga friluftslivet

Mellan rennäring å ena sidan och olika former av turism och friluftsliv samt fritidsbebyggelse å andra sidan föreligger intressemotsättningar över i stort

sett hela renskötselområdets fjällregion. Särskilt i Jämtlands län är mot- sättningarna påtagliga, eftersom flertalet av de mest utbyggda orterna för fjällturism finns där. Men även i några av de stora fjälldalgångarna i Väster- bottens och Norrbottens län pågår numera en kraftig bebyggelseexploate- ring med intressemotsättningar som följd. Som exempel kan nämnas om- rådet kring Torneträsk, Jäkkvik i Arjeplogsfjällen och Tärnaområdet. Om- rådena utgörs till betydande delar av marker som är centrala för renskötseln. Utvecklingen i dessa områden, som i flera fall utpekats som primära rekreationsområden, dvs. särskilt lämpade för turism och rekrea- tion, kan därför — om inte nödvändiga planeringsinsatser görs leda till konflikter med rennäringen. Exploateringen för fritidsbebyggelse har varit ett av kommunernas största planeringsproblem i och med att kommunerna har velat ta till vara de gynnsamma förutsättningarna och den starka at- traktionskraften i turismen och friluftslivet för att klara sysselsättningen i glesbygden. Turismen har ofta setts som den enda räddningen när traditio- nella näringsfång har försvunnit.

En stor fara för rennäringen i detta sammanhang är bristen på sam- ordning när områdesplaner mellan olika kommuner upprättas.

Redan i arbetet med den fysiska riksplaneringen uttalades från stats- makternas sida att den ökade turismen i fjällvärlden måste styras i en sådan riktning att samiska intressen inte skadas samt helst så att samerna själva får del av utvecklingens positiva sidor (prop. 1975/76:1). På några håll har också turismen kunnat förenas med rennäringens intressen.

Turismens och friluftslivets inverkan på renskötseln

När det gäller att beskriva turismens och friluftslivets inverkan på rensköt- seln får man skilja mellan å ena sidan sådana intrång som orsakas av bebyggelse och andra fasta anläggningar och å andra sidan följderna av det rörliga friluftslivet med allt fler turister ute i renbetesmarkerna.

För att kunna bygga ut friluftslivet i fjälltrakterna krävs turistanlägg- ningar av olika slag, såsom stugbyar, hotell, parkeringsplatser, camping- platser, vägar och skidliftar. Dessa anläggningar tar stora markområden i anspråk. De förstör ofta flyttningsvägar och viktiga betesområden för ren- skötseln. Ett exempel på detta är det s.k. Åreprojektet i Jämtland där Kalls sameby fått vidkännas mycket stora intrång i sina betesmarker.

Fjälltrakterna utnyttjas av det rörliga friluftslivet både sommar och vinter. Trycket från olika friluftsaktiviteter, såsom fjällvandring, tältturism och Skoteråkning har ökat starkt.

Den ökande turismen i fjällområdena kan naturligtvis också ha positiva följder för rennäringen. Turismen kan ge en del renskötare biinkomster. Den kan också bidra till att mindre tätorter kan upprätthålla en samhälls- service som samerna själva är beroende av för att kunna driva sin näring. En annan positiv sida av turismen är möjligheten att sprida information om samisk kultur och samiska levnadsförhållanden.

Frågor om turismen i renskötselområdet uppmärksammades redan i rikt-

linjerna för rennäringens behandling i den fysiska riksplaneringen (prop 1972:111), där det anges att det är av vikt att samerna får del av ut- vecklingens positiva sidor när det gäller utbyggnaden av turismen och inte enbart får ta del av negativa effekter i form av intrång, merarbete och annat till följd av störningar.

Vi har vid resor och kontakt med samebyar i övrigt fått ta del av flera exempel på sådana negativa effekter av turismen. Det har härvid fram- kommit att olägenheter ofta har sin grund i brist på kontakter och samråd vid planeringen av utbyggnaden för turismen samtidigt som det inte skall undanskymmas att det i vissa fall kan vara t.o.m. enskilda personers oför- siktiga uppträdande i markerna som skapar problem.

Det rörliga friluftslivet utövas i fjällvärlden liksom på andra håll med stöd av allemansrätten. Det är dock en allmän uppfattning att allemansrätten inte ger någon rätt till intrång på andras etablerade rättigheter. Det torde alltså vara teoretiskt tänkbart att en renägare eller en sameby kan få ersättning för ekonomiska förluster som orsakats t.ex. av fjällvandrare. I praktiken skulle det nog innebära stora svårigheter att bevisa att sådana skador faktiskt föreligger och att utpeka vem som är ansvarig.

När det åter gäller utbyggnad för turismen och planeringen av organisera- de aktiviteter ställer sig frågan annorlunda eftersom det i dessa fall inte är fråga om verksamhet som utövas med stöd av allemansrätten. I dessa fall är det nödvändigt att exploatörer och de som ansvarar för organiserad turism bereder samebyarna tillfälle att ta del av planeringen i ett tidigt skede. Detsamma gäller för kommunerna inom ramen för deras planeringsansvar. Vi behandlar samrådsfrågor närmare i kap. 8.

Turismen är inte direkt reglerad i lag som andra rennäringen motstående intressen, såsom vattenkraftsutbyggnad, gruvdrift, vägbyggen, torvtäkt, m.m. Detta innebär att rennäringen i allmänhet inte med stöd av några lagregler kan förhindra eller kräva kompensation för intrång i markanvänd- ningen från turistnäringen. Genom att överklaga beslut om antagande av detaljplaner, som ofta gäller anläggningar för fritidsändamål, har samerna dock indirekt en möjlighet att påverka sådana frågor. Möjligheten inom många kommuner till samråd mellan rennäringsföreträdare och kommunala företrädare bör också nämnas. Vi behandlar, som nämnts, samrådsfrågor närmare i kap. 8.

Enligt företrädare för lantbruksnämnden i Jämtlands län blir det allt vanligare med överenskommelser mellan kommuner och företrädare för exploateringsintressena å ena sidan och samebyarna å andra sidan om ersättning för det intrång i renskötseln som utbyggnaden av olika turistan- läggningar medför. Detta torde bero på en ökad kunskap om och förståelse för att rennäringen har en mycket stark rätt att begagna mark och vatten inom åretruntmarkerna. Turismen har således i någon mån fått anpassa sig till rennäringen. Samebyarna har i många fall också kunnat anpassa sig till turismen genom att nya flyttleder byggts, fler renskötare anställts etc. Om en okontrollerad utveckling av turismen och friluftslivet tillåts fortsätta kommer emellertid, enligt lantbruksnämndens företrädare, de negativa ef-

fekterna tillsammans med intrången från andra konkurrerande markintres- sen att bli mycket kännbara för rennäringen.

6.3. Vattenkraftsutbyggnaden

Redan på 1920-talet påbörjades vattenkraftsutbyggnad — sjöregleringar och kraftverk — av större omfattning i fjällregionen. Som exempel kan nämnas regleringarna av Suorvasjöarna och tillskapandet av Suorvamagasinet i Lu- leälven.

Efter andra världskriget har de norrländska tillgångarna på vattenkraft utnyttjats i väsentligt större omfattning än tidigare. Kraftverk och sjöregle— ringar har tillkommit i löpande följd i de flesta av de stora älvsystemen. Utbyggnaden kulminerade under 1950- och 1960-talen. Enligt renbetes- marksutredningens betänkande (SOU 1966:12) Renbetesmarkerna uppgick bortfallet av renbetesmark till följd av dittills genomförda vattenföretag till ca 680 km2.

Under senare tid har vattenkraftsutbyggnaden huvudsakligen gått ut på effektivisering av befintliga anläggningar och utbyggnad av redan reglerade vatten. Nytillkommande intrång har därför varit måttliga under denna tid. Även effektiviseringar har emellertid vissa negativa effekter för rennäring- en. Befintliga vattenkraftverk framgår av figur 10.

Frågan om den fortsatta utbyggnaden av vattenkraften har behandlats av riksdagen vid åtskilliga tillfällen sedan början av 1970-talet. År 1977 lade riksdagen fast riktlinjer i den fysiska riksplaneringen för vattenkraftsut- byggnaden i bl.a. Norrland. I beslutet undantogs de fyra huvudälvarna Torneälven, Kalixälven, Piteälven och Vindelälven från fortsatt vatten- kraftsutbyggnad. Därutöver skulle i princip inga utbyggnader ske inom de obrutna fjällområdena.

Enligt 3 kap. 65 lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser (NRL) m.m. får vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverled- ning för kraftändamål inte utföras i följande vattenområden:

Torneälven Kalixälven Piteälven Vindelälven I Dalälven Västerdalälven uppströms Hummelforsen och Österdalälven uppströms Trängslet I Ljusnan Hylströmmen i Voxnan Ljungan uppströms Storsjön I Indalsälven Åreälven, Ammerån uppströms Överammer, Stor-

ån—Dammån samt Hårkan uppströms Hotagen

I Ångermanälven Lejarälven, Storån uppströms Klumpvattnet, Lång- selån—Rörströmsälven, Saxån, Ransarån uppströms Ransarn samt Vojmån uppströms Vojmsjön Vapstälven

Moälven

Lögdeälven

Öreälven I Umeälven Tärnaån, Girjesån och Juktån uppströms Fjosoken I Skellefteälven källflödena uppströms Sädvajaure respektive Rieb- nes Byskeälven I Luleälven Stora Luleälven uppströms Akkajaure, Lilla Lule- älven uppströms Skalka och Tjaktjajaure samt Pärl- älven Råneälven

Vattenkrafverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftän- damål får inte heller utföras i följande älvsträckor:

I Klarälven sträckan mellan Höljes och Edebäck I Dalälven Västerdalälven nedströms Skiffsforsen samt sträck— an mellan Näs bruk och Gysinge I Ljusnan sträckan mellan Hede och Svegsjön samt sträckan mellan Laforsen och Arbråsjöarna I Ljungan sträckan mellan Havern och Holmsjön I Indalsälven Långan nedströms Landösjön I Umeälven Tärnaforsen mellan Stor-Laisan och Gäuta.

Första och andra styckena gäller inte vattenföretag som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan.

Riksdagen lade åren 1984 och 1985 fast en plan för den fortsatta ut- byggnaden av vattenkraften (prop. 1983/84:160, BoU 30, rskr 388, prop. 1984/85:120, BoU 25, rskr 364). Planen upptar ett antal projekt (se indu- stridepartementets promemoria Ds I 1985z5). En stor del av projekten utgör om- och tillbyggnader av befintliga kraftverk. Alla projekt är naturligtvis underkastade vattenlagens tillstånds- och prövningsregler. Planen innehål- ler alltså inga styrmedel för genomförandet utan innebär endast en marke- ring av den betydelse som riksdag och regering fäster vid dessa projekt för att vattenkraftsutbyggnaden skall kunna genomföras enligt tidigare beslut.

Vattenkraftsutbyggnadens inverkan på rennäringen

En vattenreglering innebär ofta ett betydande ingrepp i rennäringen dels genom direkta markförluster, dels genom försvårade driftsförhållanden.

Älven och dess dalgång har stor betydelse för rennäringen: älven som naturlig gräns och som fiskevatten och dalgången som flyttningsväg. Dal- gången tjänar dessutom som betesmark och hyser ofta utmärkta samlings- platser och kalvningsland.

Som naturlig gräns kan älven under vår, sommar och höst förhindra eller minska renströvning och sammanblandning med angränsande byars renar.

Vid samlad flyttning av renarna mellan beteslanden används ofta älvda- larna där det som regel finns rast- och övernattningsbeten. Isar som är bärkraftiga och fria från besvärande snödjup ger ofta god framkomlighet och det är lätt att hålla samman renhjorden. Is- och snöförhållandena på sjöarna brukar särskilt under Vårflyttningarna vara gynnsamma.

Fig. 10 Vallenkraflsutbyggnad ; + ,

86—10-15 BKA 3 '. _ $ , NORGE : ' STÖRRE SJÖREGLERINGAR OCH """ .” * + . _ + VATTENKRAFTSTATIONER | SVERIGE ' ' ' FINLAND rzcuznronxuuman :* i . . * * & », ""QJ å lurvluhcl :::-22:e immun uu: i "nu”. smmmu... .-

'.

namns—us:. I

ollon-nn no

" . ...a "mums—unsi— uloll nu.—n xl _) . uno-(os- nun-('us- '— Willem!- .

___ enl-mu. rumsn-

um m .""th

m nu .nu "Au-u namn...-un i nu! lunnumllll | nu nu:» nu nan-nn .

um: .u . lAShh-u

".ruuu |

nu». . Dr-:

., ”ix ;. IDA—t I

sinun-nuo cirurtirtliumu ___—_e—t—d—d— M . _ "="?" lim ...-,

nun-iman

. 'un':

l'v":.A—n:s> * joma kw

_ vaux "nu RlNllLWEN

LULE MN

9er MN

ex stl—(MN

U...". .. 'r:,l5h wuxuu. "kw lll-DCDIS susrols

invent! » &

nun-'ASSL liiraasn DIIISN * . IEISKLt ”ons:— mm...n.'l- ,...-...... . _ "*" mna-st x user . lo-sst natur; VEGE" " dnu-wå ). aus/a. X upouu. - m. . , .- (ull nun-sn. nam.» * _ __ & mac_ro-s » .mocp IJWIDES ml "m, n _ ils E mms van-i "TIL/nl. SID" in : m...... & sxwu- :::-::.? ut” 3; ucuu- ' uwosrtcv . mm qu7 . S alkulllng nul' " |max lugn-vrå.. """" * a_nr- . mum omnia-s(— WW- NN ibm ' W Ivf! '. IASAIOISU- (Dl.!sl'ulstt ' Henri-ufo" bli ÅLVEN us tr ...i/nom ; & uno- sn ' merna - BDEMNEN (osar norr—ilska 'o'?" mace-gm $'"" amt M.VDI MAY”. IDHS-IO u _— . . ' . m.m:— nunwEN '0l55( " d sro-sm msn. ( ""Rka sundare-sn- Suvåfdlisu , Mm knatar-imamen

nauu sm

IND ILSVÅLVEW

UUNBÅN

runo-su svvnurotsu

usvlo-nq mna-n— "om” X n:o-sr

I och mellan älvdalarna finns olika slag av betesmarker som utnyttjas på olika sätt med hänsyn till årstid och betesförhållanden. Särskilt viktiga är älvdalens betesmarker under vintern och våren. De öppna låglanden invid älvarna är snöfattiga under vintern och får tidigt barmark. Älvdalarnas låglänta marker har därför ofta betydelse som samlingsplatser och kalv- ningsland.

Om älvfåror torrläggs försvinner således naturliga gränser och naturliga flyttvägar. Vattenregleringarna medför att värdefullt bete överdäms. Vidare försvårar de dåliga eller obefintliga isarna på reglerade sjöar och vattendrag flyttningarna till och från vinterlanden. Förändringen i vattenföringen på- verkar lokalklimatet med ökad dimbildning och nedisning av renbetet som följd. Allt detta medför att viktiga betesområden måste överges och ersättas med konstgjorda anordningar, t.ex. beteshagar eller utfodring av renarna. Man kan tvingas att ersätta den naturliga flyttningen med lastbilstrans- porter.

En olägenhet är också den starkt ökade aktiviteten under byggnads- perioden inom hela regleringsområdet byggande av kraftstation, dammar, tunnlar, vägar etc. Att dra fram starkströmsledningar innebär ingrepp i naturmiljön och därmed också vissa olägenheter för rennäringen. När led- ningar byggs erfordras schaktning, skogsavverkning och liknande åtgärder. Kraftledningarna tar också om än i ringa omfattning — mark i anspråk för fundament och transformatorstationer.

Vattenregleringen har också negativa effekter på fisket. Även med mind- re variationer i vattenståndet kan den ändrade rytmen påverka det bio- logiska livet i vattnet på olika sätt. T.ex. ger en avsänkning under isläggning en ökad infrysning av bottendjur, leken för sik och röding påverkas av ändrade temperaturförhållanden m.m. En lägre vattenföring än den natur- liga i strömmande avsnitt kan vidare påverka fiskefaunan negativt i olika hänseenden t.ex. vad gäller uppvandring av lekfisk, igenslamning av bottnar m.m. (jfr SOU 1979:39 Vattenkraft och Miljö 4).

Rennäringen har erhållit ekonomisk ersättning för skador och intrång och kompensation i form av skadeförebyggande åtgärder. Detta har bidragit till att rennäringen inte slagits ut, trots markförlusterna och de andra olägen- heterna i samband med vattenkraftsutbyggnaden. Ersättningen och kom- pensationen har också underlättat en viss anpassning till de nya förhållande- na. Enligt en dom i regeringsrätten den 4 oktober 1988 är emellertid sådan ersättning skattepliktig intäkt av rörelse.

6.4. Gruv- och täktverksamheten

Gruvdrift, torvtäkt och grustäkt förekommer inom hela renskötselområdet.

Vid gruvbrytning tas även mark utanför själva gruvområdet i anspråk för bergmassor, vägar etc. Relativt stora betesområden kan därför gå förlorade. En sekundär effekt av gruvbrytningen är försämrad betesro för renarna på grund av trafik och andra verksamheter i anslutning till gruvorna. Även i

övrigt uppkommer genom den ökade befolkningen i tidigare orörda om- råden ett större tryck på naturen, vilket stör renskötseln.

Torvtäktverksamheten har fått nyvunnen aktualitet i samband med sena- re års debatt om nödvändigheten av att i större utsträckning övergå till inhemska energikällor. Exploatering av torvfyndigheter på myrar inom renskötselområdet är besvärande för renskötseln, eftersom myrarna är vik- tiga för renskötseln i flera avseenden. De kan vara betesmark, samlingsplats eller flyttled. För Skogsrenskötseln kan myrarna sägas vara vad fjällen är för fjällrenskötseln.

Torvbrytning innebär som regel att mycket stora arealer tas i anspråk. All form av bete förstörs där torvbrytning pågår. Dessutom kan ytterligare områden påverkas genom försämrad arrondering. Avloppsdiken utgör vida— re en viss skaderisk. Samlingsplatser och flyttningsvägar går förlorade. Dessa olägenheter kan dock minskas om man bygger särskilda flyttnings- korridorer och samlingshagar. Sådana åtgärder är dock kostnadskrävande och medför ofta krav på större arbetsinsatser.

Grustäkter och liknande täkter kan också, om de från renskötselsynpunkt ligger på olämpliga platser, innebära problem för rennäringen.

6.5. Försvaret

Totalförsvarets behov av mark och vattenområden utgår från intressen som är gemensamma för hela landet. Det är främst försvarets markanspråk för militära anläggningar av olika slag som kan inkräkta på renbetesmarker och flyttvägar.

Anläggningar av särskild betydelse i detta sammanhang är befästningsan- läggningar, övnings- och skjutfält, flygplatser, ammunitionsförråd, radarsta- tioner, radioanläggningar, etc. Försvaret uppför även enstaka byggnader för olika syften.

Anskaffandet av mark för sådana ändamål inom områden som är renbe- tesland innebär normalt stora begränsningar från renbetessynpunkt. Ofta blir renskötsel omöjlig inom ett sådant område. Det förekommer dock att försvaret och rennäringen kommer överens om åtgärder av olika slag för att i möjligaste mån minska intrånget för renskötseln.

Den mest uppmärksammade intressekonflikten mellan försvaret och ren- näringen utgör etableringen av fredsförbandet i Arvidsjaur år 1975. Här- igenom togs ca 7 000 ha renbetesmark i anspråk. Det är den första gången som möjligheten att upphäva renskötselrätten enligt 26 å i 1971 års rennä- ringslag utnyttjades.

Så stora intrång i rennäringen från försvaret är emellertid mycket sällsyn- ta. Vanligen avser intrången anläggandet av olika befästningar och mindre flygfält.

6.6. Vissa andra intressemotsättningar

6.6.1. Naturskydd

Rennäringens intressen sammanfaller på de flesta punkter med naturvår- dens intressen. Renskötseln är en ekologiskt väl anpassad näring och rennä- ringslagen utgör ett faktiskt skydd även för naturen. Det kan nog sägas att rennäringslagstiftningen i hög grad medverkat till att så omfattande om- råden ännu i dag är i sådant skick att de kan stå till förfogande för t.ex. den vetenskapliga naturvården och de former av rörligt friluftsliv som förut- sätter oexploaterade marker.

Trots de sammanfallande intressena i stort har det befarats att naturvårds- strävandena kan komma att inskränka samernas möjligheter att utöva sina rättigheter. Bl.a. har samernas utnyttjande av terränggående fordon ifråga- satts i vissa fall. Från samiskt håll har det påståtts att föreskrifter utfärdats beträffande nationalparker utan att det klarlagts i vad mån dessa leder till inskränkningar i renskötselns rättigheter.

6.6.2. Rovdjur

Förluster orsakade av rovdjur är ett ökande problem för rennäringen.

Järv och särskilt varg kan förfölja enstaka renar och hela hjordar mycket långa sträckor. En av varg skingrad hjord är mycket lättskrämd och särskilt svår att arbeta med. Lodjuret förföljer inte renarna på samma sätt. Renen är inte heller rädd för lodjuret, utan kan beta alldeles i närheten där en 10 dödat en ren. Ett lodjur kan om det träffar på en renhjord döda så många renar den kommer åt och därigenom orsaka renägaren stora skador. Björ- nen gör störst skada på våren i kalvningslandet. Särskilt kalvarna är ett begärligt byte.

Det finns ingen säker statistik avseende omfattningen av rovdjursdödade renar, eftersom endast ett begränsat antal av de rovdjursdödade djuren återfinns. Antalet ersatta återfunna renar ger dock en viss bild av rovdjurs- skadornas utveckling under senare år. År 1971 ersattes 1700 rovdjurs- dödade renar. Tio år senare, år 1981, hade antalet stigit till 3 200 och år 1987 till 7 498.

Samernas möjligheter att skydda sina renar mot rovdjur begränsas av regler om fridlysning. Samhället utger därför ersättning till samerna för rovdjursrivna renar som återfunnits.

I förordningen (1976:430) om ersättning vid vissa skador av rovdjur stadgas ersättningsskyldighet för staten för varje återfunnen ren som kan styrkas vara rovdjursriven. Ersättning utgår förutom till ägaren också till den sameby inom vars betesområde renen påträffas för olägenhet för ren- skötseln. Ersättningsbeloppen fastställs av naturvårdsverket. Fråga om er- sättning prövas av länsstyrelsen. Den 30 juni 1988 fastställde naturvårds- verket ersättningsbeloppen till 1240 kr för vuxen hanren, 1 505 kr för vuxen honren och 725 kr för årskalv. Ersättningen till samebyn fastställdes till 1 010 kr.

Renägare och sameby ersätts genom nuvarande regler inte för sina faktis- ka förluster till följd av rovdjursskador, eftersom antalet rovdjursrivna renar vida överstiger antalet återfunna.

6.6.3. Terrängkörning

Snöskotern har under 1970— och 1980-talen blivit ett viktigt transportfordon inom fjällområdet såväl för nyttobruk som för nöjestrafik.

Skotertrafiken medför betydande störningar för renskötseln, främst i samband med återflyttning och kalvning i slutet av april månad och under maj månad. Dessutom störs betesron. Renarna följer gärna skoterspår. Därför kan skoterspår förorsaka att en renhjord skingras. Varaktiga stör- ningar leder till att betesområden måste överges.

Skoterförare kan mildra och t.o.m. helt undvika störningar om de känner till renhjordarnas läge och väljer färdväg med hänsyn till detta. Ofta är emellertid skoterförarna inte så väl förtrogna med renskötseln att de kan ta sådan hänsyn.

7 Avvägningen mellan olika intressen vid användningen av mark och vatten — gällande rätt

Enligt direktiven skall vi som utgångspunkt för våra överväganden redovisa de förutsättningar som gäller i dag för rennäringen, särskilt i fråga om lagregler och andra föreskrifter.

I detta avsnitt går vi genom olika författningar som har anknytning till renskötseln. Vi redogör för de regler som finns för ianspråktagande av mark och vatten för olika ändamål. Vi redovisar hur avvägningen mellan olika intressen skall gå till enligt dessa bestämmelser och i vilken utsträckning samiska sammanslutningar skall höras innan beslut fattas i markanvänd- ningsfrågor. I framställningen hänvisas till de beslut och avgöranden som återfinns i bilaga 1 och som utgör exempel på hur rennäringens intressen beaktas vid markanvändning av olika slag.

Inledningsvis redovisas bestämmelser i rennäringslagen, som handlar om avvägningen mellan olika intressen vid användningen av mark och vatten. Därefter tar vi upp naturresurslagen och de författningar som är knutna till den. Avslutningsvis redogör vi för de författningar som inte är under- ordnade naturresurslagen men ändå av intresse för bedömningen av rennä- ringens ställning i markanvändningshänseende. Det gäller främst skogs- vårdslagen.

7.1. Rennäringslagen

De från systematisk synpunkt viktigaste bestämmelserna vad gäller regle— ringen av konflikter som kan uppkomma mellan de renskötande samerna och ägare eller brukare av mark inom renskötselområdet är rennärings— lagens bestämmelser om upphävande av renskötselrätten, 26 5, om förbud mot ändrad markanvändning, 30 å, och om särskilda inskränkande villkor för nyttjanderättsupplåtelser inom del av betesområdet, 32 &. Bestämmel- serna är emellertid endast avsedda att utgöra en ram för regleringen av dessa frågor och det står enligt förarbetena till rennäringslagen (prop. 1971:51 s. 136) öppet för en sameby eller renägare som lider skada genom ingrepp i renskötselrätten att väcka talan vid domstol.

7.1.1. Upphävande av renskötselrätten

Enligt 26% rennäringslagen kan regeringen förordna om upphävande av renskötselrätten för visst markområde, när området behövs för något av de

ändamål som anges i 2 kap. expropriationslagen eller för annat ändamål av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Är området väsentligen utan betydelse för renskötseln, kan sådant förordnande meddelas så snart om— rådet behövs för allmänt ändamål.

OVBland de i 2 kap. expropriationslagen uppräknade expropriationsända- målen märks t.ex. behov för samfärdsel, näringsverksamhet, skydds- eller säkerhetsområde, militära försvaret, nationalpark och anläggning för idrott eller friluftsliv. Även i andra än de i lagen uppräknade fallen får expro- priation ske för verksamhet som är av väsentlig betydelse för riket eller för viss befolkningsgrupp.

» När renskötselrätten upphävs enligt 26 & rennäringslagen utgår enligt 28 & ersättning för skada eller olägenhet som drabbar renskötseln eller jakt- och fiskerätt av angivet slag. Ersättning för skada eller olägenhet som inte drabbar bestämd person fördelas som huvudregel mellan berörd sameby och samefonden. Ersättningsfrågan prövas av fastighetsdomstol. När det gäller förfarandet i frågor om upphävande av renskötselrätt och ersättnings- frågor gäller i tillämpliga delar expropriationslagen. Det innebär bl.a. att expropriationslagens regler om rättegångskostnader skall tillämpas i sådana förfaranden.

Bestämmelsen om upphävande av renskötselrätt hade sin motsvarighet i rennäringslagens föregångare, 1928 års renbeteslag (5 å). Ersättning kunde dock enligt renbeteslagen utgå endast i den mån området var beläget ovan odlingsgränsen eller på renbetesfjällen. Ersättning lämnades vidare endast med skälig gottgörelse för det intrång som genom undantagandet orsakades renskötseln. Dessutom avgjordes ersättningsfrågorna av Kungl. Maj:t, som också var prövningsmyndighet i frågan om upphävande av renskötselrätten. Speciallagstiftning som expropriationslagen, vattenlagen, väglagen och and- ra på fastigheten tillämpliga lagar ansågs ta över de särskilda bestämmelser- na i 5 & renbeteslagen. Detta innbar att renbeteslagens bestämmelser be- gränsades till sådana dispositioner för vilka tvångsrätt inte kunde utverkas i annan ordning. ,f/26 & rennäringslagen ger alltså möjlighet att få renskötselrätten upphävd ' när ett område behövs inte bara för ändamål som kan tillgodoses genom expropriation utan också för annat ändamål av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Vid införandet av rennäringslagen diskuterades behovet av särskilda möjligheter för att kunna upphäva renskötselrätten på detta sätt vid sidan om expropriationslagen. Två ledamöter av lagrådet ansåg (prop. 1971:51 s. 266) att det inte fanns bärande motiv för att låta renskötselrätten vara underkastad mindre restriktiva regler i fråga om förutsättningarna för tvångsingripande än annan rätt till fast egendom.

Departementschefen konstaterade (s. 127 f) att avvägningen mellan in- tresset att använda renbetesmarkerna för andra ändamål än renskötsel och de renskötande samernas berättigade anspråk på trygghet i sin näring var en ömtålig fråga. Som allmän utgångspunkt borde enligt departementschefen gälla att renskötseln liksom enligt gällande lagstiftning borde vika endast om så behövdes för att tillgodose ändamål som framstod som angelägna från

allmän synpunkt. Departementschefen anförde vidare (5. 128) att det, med hänsyn till de helt speciella förhållanden som råder inom renskötselområ- det, borde finnas möjlighet för Kungl. Maj:t att upphäva renskötselrätten om starka allmänna intressen motiverade det, även om ett åberopat ända- mål inte kunde tillgodoses genom expropriation. Som exempel anfördes kollektiva anläggningar för det rörliga friluftslivet och anläggande av ren- forskningsstation.

Renskötselrätt har upphävts med stöd av 26 & rennäringslagen endast i två fall. Det viktigaste gäller tillkomsten av fredsförbandet i Arvidsjaur år 1975 (bil. 1 nr 1 och 2). Sedan år 1959 har dock med stöd av 5 5 1928 års renbeteslag förordnats om undantagande av mark från samernas begagnan- de vid fem tillfällen. Det gällde mark för järnvägen Kiruna Svappavaara malmfält, en linbana i Abisko, en renforskningsstation och vissa kommuna- la ändamål avseende Kiruna stad.

7.1.2. Förbudet mot ändrad markanvändning

I 30 & rennäringslagen sägs att den som inom åretruntmarkerna äger eller brukar mark där renskötsel bedrivs inte får ändra användningen av marken på sätt som medför avsevärd olägenhet för renskötseln i annan mån än som följer av förordnandet enligt 26 &. Mark får emellertid användas i enlighet med en fastställd detaljplan eller för företag vars tillåtlighet prövas i särskild ordning.

Bestämmelsen infördes genom 1971 års rennäringslag. Det skäl som främst motiverade den var att det i renbeteslagen saknades bestämmelser som ”hindrade markägaren att genom ensidigt handlande vidta åtgärder som gör värdefull renbetesmark oanvändbar som renbete” (prop. 1971:51 s. 129). Detta kunde enligt departementschefen i praktiken leda till samma resultat som om marken undantagits från renskötsel utan att ersättning lämnades.

Vissa begränsningar i regelns tillämpningsområde måste dock enligfde- partementschefen göras för att tillgodose markägarens berättigade anspråk på att få disponera över sin egendom. Regeln skulle därför endast gälla på åretruntmarkerna. Den skulle vidare endast avse mark som faktiskt kom- mer till användning för renskötsel. Regeln skulle.inte heller omfatta åt- gärder som innebar mindre väsentliga olägenheter för renägarna. Det un- derströks att regeln inte avsåg att reglera vilka intrång som skulle kunna innebära ersättningsskyldighet gentemot samerna.

En viktig inskränkning 1 regelns tillämpningsområde sammanhänger med förhållandet till annan lagstiftning. Enligt vissa lagar t.ex. vattenlagen, väglagen och gruvlagen prövas markanvändningen genom ett särskilt för- farande, i vissa fall av domstol, i andra av andra myndigheter. Eftersom en grundläggande princip enligt departementschefen borde vara att dubbel- prövning undviks så långt möjligt så borde från förbudsregelns tillämpnings- område undantas sådana företag som skulle prövas i särskild ordning.

Förbudet i 30 & första stycket rennäringslagen mot ändrad markanvänd-

ning på åretruntmarkerna i vissa fall har i olika sammanhang kritiserats. Bl.a. uttalar rennäringskommittén (SOU 1983:67, Rennäringens ekonomi, 5. 157):

Lagstiftarens strävan synes emellertid ha varit att förhindra att en för rennäringen lämplig biotop ersätts med en mindre lämplig eller olämp- lig. På det sätt den aktuella bestämmelsen nu avfattas är dess närmare innebörd dunkel. En bestämd form av markanvändning, t.ex. skogs— bruk, inrymmer en rad olika och för renen både mycket lämpliga och direkt olämpliga biotoper. För rennäringen värdefull mark kan följakt- ligen göras oanvändbar för renskötsel utan att markanvändningen änd- ras.

Innebörden i 30 % rennäringslagen bör förtydligas. Av författnings- texten bör uttryckligen framgå att syftet är att skydda för rennäringen lämpliga biotoper. Vi föreslår att frågan prövas av samerättsutred- ningen.

Vad som är väsentlig olägenhet för renägarna ansågs redan vid införandet av rennäringslagen lätt kunna bli föremål för delade meningar (prop. 1971:51 s. 130). Varken smärre ändringar i användningssättet t.ex. inför- andet av nya metoder i skogsavverkningen — eller mindre väsentliga olägen— heter för renägarna borde dock enligt departementschefen drabbas av för- budsregeln. Det var enligt departementschefen inte helt tillfredsställande att i första hand markägaren eller brukaren av marken själv skulle avgöra om olägenheten kunde väntas bli väsentlig eller inte.

Införandet av förbudsregeln i 30 & underlättades av att den i huvudsak skulle gälla kronomark. De statliga markförvaltande myndigheterna ansågs av departementschefen kunna väl bedöma om en ifrågasatt ändrad markan- vändning kommer att innebära ett så kraftigt intrång i samernas möjligheter att använda marken att det blir fråga om att begära upphävande av rensköt- selrätten. Myndigheten skulle enligt departementschefen givetvis samråda med en sameby för vilken åtgärden kan få betydelse. Tillämpningen av den föreslagna förbudsregeln borde ankomma på allmän domstol ansåg departe- mentschefen.

I detta sammanhang bör också omnämnas vad riksdagens jordbruksut- skott uttalade i sitt betänkande över rennäringspropositionen (JoU 1971:37 s. 46). I en motion hade framhållits att dagens moderna skogsbruk kunde medföra betydande ingrepp i renskötseln och att framför allt stora kal- byggen, hyggesbränning och giftbesprutning hade gett upphov till avsevärda inskränkningar i t.ex. vinterbetesmarkerna. I motionen hade därför yrkats att riksdagen skulle uttala att kalhuggning, hyggesbränning och växtbe- kämpning av större omfattning skulle omfattas av förbudsregeln. Utskottet ansåg det svårt att generellt fastslå att en viss form av markanvändning innebar avsevärd olägenhet för renskötseln. Utskottet menade därför att frågan vad som är sådan olägenhet måste avgöras från fall till fall och avstyrkte därför bifall till motionen. Riksdagen gick på utskottets linje.

Justitieombudsman (JO) har behandlat frågan om vad som skall anses innebära ändrad markanvändning i ett uttalande från år 1972 (bil. 1 nr 5).

Enligt JO kan en hyggesplöjning innebära att förbudet mot ändrad markan- vändning överträds. Avgörande är enligt JO om renbetet förstörs ”för lång tid framåt”.

Rättspraxis är mycket sparsam vad gäller tillämpningen av 30 5. Endast två hovrättsavgöranden förekommer (bil. 1 nr 4 och 4a). Inget av målen är dock slutligt avgjort i huvudsaken ännu (maj 1989). Det bör noteras att 17 år efter förbudsregelns tillkomst föreligger alltså inte en enda lagakraftvunnen dom avseende tillämpningen av bestämmelsen.

Det ena avgörandet, Jåkkåkaskamålet, avser fråga om säkerhetsåtgärd i mål om ändrad markanvändning enligt 30 &. I målet för samebyn en fast- ställelsetalan som går ut på att det fastställs att de aktuella avverkningarna strider mot förbudsregeln. Det andra avgörandet, Sirkasmålet, avser enskilt åtal avseende skadegörelse alltså ett brottmål.

Frågan vilka skogsbruksåtgärder som kan anses innebära att använd- ningen av marken ändras är svår att besvara med ledning av de båda hovrättsavgörandena. I J åkkåkaskabeslutet, där hovrätten fann att de aktu- ella avverkningarna m.m. inte innebar ändrad markanvändning, uttalade hovrätten att ”nya avverkningar eller avverkningsmetoder” i och för sig kan innebära ändring av markanvändningen i rennäringslagens mening. I Sir- kasmålet ansåg hovrätten att det fick anses möjligt att de aktuella skogs- bruksåtgärderna, slutavverkning och plöjning, skulle kunna innebära sådan ändrad markanvändning som avses i 30 &.

Av avgörandena framgår att skogsbruk inte är ”sådant företag vars till- låtlighet prövas i särskild ordning”. Skogsbruket skall därför inte hållas utanför tillämpningen av 30 & (jfr prop. 1971:51 s. 130) ens i de delar en tillståndsprövning sker enligt skogsvårdslagen (se avsnitt 7.3). Som framgår av avgörandena kan alltså ett slags dubbelprövning ske. Fastän tillstånd har getts till en avverkning av Skogsvårdsstyrelsen kan den ändå vara otillåten-.. enligt 30 & rennäringslagen.

Vad gäller frågan om Skogsvårdsstyrelsens vid sin tillståndsprövning en- ligt 19 å skogsvårdslagen har att tillämpa den materiella rättsregeln i 30 5 ger inget av avgöranden klart besked. I förarbetena till 30 å (prop. s. 130) uttalar departementschefen att tillämpningen av den bör ankomma på dom- stol. Det kan visserligen sägas att den nuvarande skogsvårdslagen tillkom efter rennäringslagen och att departementschefen därför inte kunde ha bedömt huruvida Skogsvårdsstyrelsen skulle tillämpa bestämmelsen när han uttalade sig. Den tidigare skogsvårdslagen från 1948 innehöll emellertid även den en bestämmelse om tillståndsplikt för avverkningar i svårför- yngrad skog. Varken i förarbetena till rennäringslagen eller skogsvårdslag- stiftningen finns stöd för uppfattningen att Skogsvårdsstyrelsen vid sin till- ståndsprövning har att tillämpa den materiella regeln i 30 %. Ståndpunkten att förbudsregeln inte skall tillämpas vid tillståndsprövningen gav också Skogsstyrelsen uttryck för i Jåkkåkaskamålet.

7.1.3. Upplåtelse av mark och vatten

På de områden som är avsatta till samernas uteslutande begagnande, dvs. på kronomark under statens omedelbara disposition ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen, handhar lantbruksnämnden markförvaltningen med stöd av rennäringslagen. I denna markförvaltning ingår upplåtelse av nytt- janderätter av olika slag. Statens marker nedanför odlingsgränsen förvaltas och upplåts av domänverket. Vad gäller nyttjanderätter anses även andra myndigheter ha sådana rättigheter inom ramen för det särskilda institut som kallas faktiskt förfogande.

Samerna själva har enligt rennäringslagen inte rätt att upplåta mark och vatten. Samebyn får dock åt den som varit medlem i byn upplåta rätt att utan avgift till sitt husbehov jaga eller fiska på byns omårde (31 % rennä- ringslagen).

Lantbruksnämndens upplåtelser

Med stöd av bestämmelserna i 32 & rennäringslagen och i 1 & rennäringsför- ordningen kan lantbruksnämnden upplåta nyttjanderätten till mark och vatten på statens marker ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. Förutsättningen är att det kan ske

utan avsevärd olägenhet för renskötseln, — med iakktagande av god fiske- och jaktvård och — utan besvärande intrång i de renskötande samernas jakt- och fiske-

rätt.

I 34 & rennäringslagen stadgas att upplåtelser enligt 32 & skall ske mot avgift om inte särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet. Avgiften skall fördelas mellan samefonden och samebyn. Om upplåtelsen avser naturtillgång skall staten i stället utge ersättning för den skada eller olägenhet för renskötseln som upplåtelsen medför. Motsvarande regler finns inte för domänverkets upplåtelser.

Bestämmelserna om upplåtelser av nyttjanderätter inom renskötselområ- det har stor betydelse, eftersom upplåtelser kan få till följd att rensköt- selrätten inskränks. Upplåtelser av nyttjanderätter inom de områden som är avsatta till samernas uteslutande begagnande får således endast avse mindre omfattande upplåtelser som inte medför avsevärd olägenhet för rensköt- seln. För nyttjanderätter av större omfattning är avsikten att man skall tillämpa de tidigare redovisade bestämmelserna om upphävande av rensköt- selrätt (26 & rennäringslagen). Samerna är dock skyldiga att tåla smärre olägenheter som en upplåtelse kan innebära (prop. 1971:51 s. 133).

Beträffande praxis i upplåtelsefrågor se bilaga 1 beslut nr 63—88.

K/fÄv intresse i sammanhanget är jordbruksutskottets betänkande i an-

ledning av förslaget till rennäringslag (JoU 1971:37). Utskottet godtog den föreslagna utformningen av 325 och menade att rennäringens intressen inom aktuella områden borde komma i första hand (5. 47). Utskottet underströk vidare vikten av att berörd sameby bereddes tillfälle att yttra sig

innan beslut fattades och förutsatte att så skulle ske utan att särskild bestämmelse behövde tas in i lagtexten. Utskottet menade också att be- stämmelserna dittills torde ha tillämpats väl restriktivt. Enligt utskottets mening omfattade renbetesmarkerna i fjällområdet så betydande arealer att det torde finnas utrymme för ett större antal upplåtelser, t.ex av fiske, utan att samernas rätt träddes för nära (5. 48).

Domänverkets upplåtelser

"1

Statens marker nedanför odlingsgränsen förvaltas av domänverket. Det rör i sig även här om betydande arealer av åretruntmarker. På dessa marker upplåter domänverket nyttjaderätter av olika slag, exempelvis för jakt och fiske. Mark upplåtes för sportstugor och fritidsbostäder, vandringsleder och idrottsanläggningar.

Det bör noteras att bestämmelsen i 32 & rennäringslagenatt upplåtelse inte får ske om den innebär avsevärd olägenhet för renskötseln inte gäller vid upplåtelse nedanför odlingsgränsen. Däremot gäller förbudet mot änd- rad markanvändning i 30 å rennäringslagen även åretruntmarker nedanför odlingsgränsen.

Domänverkets beslut i upplåtelsefrågor kan inte överklagas. Upplåtelse- avgifterna behålls av domänverket.

Rennäringslagen innehåller alltså inte några bestämmelser som till skydd för samernas rättigheter begränsar domänverkets möjligheter att avtala om nyttjanderättsupplåtelser. Sådana upplåtelser inverkar inte på samernas principiella rätt att exempelvis jaga inom hela byområdet. I praktiken uppkommer emellertid en konkurrens om jaktmöjligheterna. De mest fram- trädande problemen sammanhänger med de särskilda åtgärder som krävs för att bereda medlemmarna i skogssamebyar möjlighet till licensjakt efter älg. I Malå sameby har samerna kunnat bedriva sådan jakt efter att över- enskommelser har ingåtts med revirförvaltningen. Ett av syftena med den nya jaktlagen har varit att komma till rätta med detta problem.

Till följd av JO:s beslut den 14 juni 1979 angående domänverkets sam- rådsskyldighet (se bil. 1 nr 89) utfärdade domänverket direktiv för samråd i upplåtelsefrågor med rennäringens företrädare. I dessa direktiv anges att domänverkets revirförvaltningar i samband med redan etablerat samråd angående avverkningar, skogsvårdsåtgärder m.m. skall informera same— byarna om planerad korttidsjakt på åretruntmarkerna och vinterbetesmar- kerna, förändrad disposition av större kortfiskeområden, större markupplå- telser och planerade korttidsupplåtelser av fritidsbostäder samt vandrings- leder och liknande. Det poängterades i dessa direktiv att det endast gällde informationsskyldighet och inte samrådsskyldighet. Innan nya upplåtelser sker brukar domänverket emellertid höra sina egna lokala förvaltningar. Dessa brukar enligt domänverkets uppfattning känna till samernas inställ- ning. När domänverket anser att någon sameby berörs i större utsträckning . brukar domänverket höra samebyn. Enligt samebyarnas egen uppfattning . blir de emellertid inte hörda i tillräcklig omfattning.

Faktiskt förfogande

Som tidigare nämnts förvaltas statlig mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen av lantbruksstyrelsen och nedanför odlingsgränsen av do- mänverket. Av ett regeringsbeslut år 1977 framgår emellertid att även andra statliga myndigheter har vissa rättigheter vad gäller markutnyttjande (se bil. 1...” 90). " Regeringsärendet gällde frågan om länsstyrelsen i Norrbottens län utan avgift fick disponera viss staten tillhörig mark ovanför odlingsgränsen för parkerings— och rastplatser efter Graddisvägen i Arjeplogs kommun. Rege- ringen medgav en sådan dispositionsrätt och anförde att upplåtelsereglerna, dvs. bestämmelserna i 32—34 55 rennäringslagen, inte är tillämpliga i sådana fall då annan statlig myndighet än den som förvaltar staten tillhörig mark önskar ta marken i anspråk för visst ändamål. Detta ianspråktagande får dock inte stå i strid med bestämmelserna i 30 & rennäringslagen. Om berörd sameby anser att den ändrade markanvändningen kommer att innebära skada eller olägenhet kan byn söka åstadkomma en frivillig överenskom- melse i ersättningsfrågan med den ianspråktagande myndigheten eller väcka talan vid domstol. Den av regeringen uppställda principen har kallats regeln om faktiskt förfogande.

Lantbruksstyrelsen har den 16 augusti 1977 (550 2900/77) i anledning av regeringsbeslutet utfärdat anvisningar för lantbruksnämnderna. Av dessa framgår följande.

Statlig myndighet som inte är affärsdrivande och markförvaltande kan använda mark ovanför odlingsgränsen eller på renbetesfjällen efter samråd med i första hand vederbörande lantbruksnämnd. Nämnden skall inte fatta något beslut om markens användning utan endast avge ett yttrande i vilket bl.a. skall anges huruvida den ifrågavarande markanvändningen enligt nämndens mening är tillåten enligt 30 & rennäringslagen eller i övrigt bör tillåtas.

Om nämnden avstyrker att mark tas i anspråk ankommer det på den andra myndigheten att om den trots avstyrkan vill använda marken underställa frågan regeringens prövning.

Samebyn kan inte överklaga beslutet. Den kan emellertid väcka talan vid domstol om den anser att åtgärden är otillåten eller om den vill yrka ersättning.

En statlig myndighet som tar mark i anspråk kan naturligtvis också ingå en överenskommelse med samebyn om ersättning. Det är således denna myndighet och inte lantbruksnämnden som i detta sammanhang skall anses som markförvaltande myndighet.

Vad som nu sagts gäller enbart när mark tas i anspråk av en annan statlig myndighet. Är det däremot fråga om affärsdrivande verk, statliga bolag eller kommuner som vill använda sig av kronans mark skall saken hand— läggas som ett ärende om upplåtelse enligt 32 & rennäringslagen.

Från samiskt håll har regeringsbeslutet kritiserats. Man har pekat på rennäringslagens uppgift att skydda de samiska markerna och näringarna samt den komplicerade och otympliga handläggningen.

Domänverket använder mark i enlighet med rätten till faktiskt förfogan- de i ganska stor utsträckning och gör i detta sammanhang gällande att det är en myndighet. Domänverket anses dock vara ett affärsdrivande verk i sin markförvaltning av statens marker nedanför odlingsgränsen. Rätten till faktiskt förfogande utnyttjas särskilt av domänverket när det gäller an- läggandet av skogsbilvägar. Enbart i Umeådistriktet anläggs årligen ca 30 mil sådana vägar. Även uppförande av stugor i samband med olika skogsprojekt sker med utnyttjande av den faktiska förfoganderätten. Sam- råd om dessa åtgärder brukar ske med berörda samebyar vid de årligen återkommande samråden på lokal nivå beträffande avverkningar och andra skogsvårdsåtgärder. Enligt domänverket förekommer det därvid att en väg läggs på ett annat sätt än som var tänkt till följd av samebyns synpunkter, men detta är inte särskilt vanligt.

7.2. Naturresurslagen (NRL) och tillhörande lagstiftning

7.2.1. NRL

Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (omtryckt 1987z247) trädde i kraft den 1 juli 1987.

Bestämmelserna i NRL syftar till att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Bestämmelserna skall tillämpas vid beslut enligt olika författningar i frågor som rör användningen av mark- och vatten- resurser.

I lagens inledande kapitel finns bestämmelser om lagens inriktning och tillämpningsområde. Det andra kapitlet innehåller de grundläggande be- stämmelserna om avvägningen mellan olika intressen i fråga om använd- ningen av mark och vatten. Dessutom finns bestämmelser om den särskilda hänsyn som skall tas vid markanvändningsbeslut inom områden som av olika skäl är av stor betydelse från nationell synpunkt. I det tredje kapitlet finns bestämmelser som motsvarar de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Det fjärde kapitlet innehåller bestämmelser om tillåtlig- hetsprövning av industrianläggningar m.m. och det avslutade kapitlet be- stämmelser om vissa tillämpningsfrågor m.m.

Hushållningsbestämmelserna i lagen skall tillämpas i mål och ärenden enligt plan- och bygglagen, vattenlagen, miljöskyddslagen, naturvårdslagen, torvlagen, väglagen, ellagen och rörledningslagen. Enligt förslaget till ny minerallag skall också minerallagstiftningen ingå i NRL:s tillämpningsom- råde.

Enligt 2 kap. 1 % skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Därefter följer i lagen regler om särskilt hänsynstagande till olika natio- nella intressen och verksamheter. Bland dessa nationella intressen finns rennäringen (2 kap. 5 å). Andra nationella intressen är jordbruk, skogs- bruk, yrkesfiske, naturvård, energiproduktion och totalförsvaret. De om- råden som är av betydelse för dessa verksamhetsgrenar skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra verksamheten eller näring- en. Områden som bedöms vara av s.k. riksintresse för verksamheten eller näringen skall skyddas mot sådana åtgärder. För jordbruket och skogs- bruket finns inte något särskilt skydd för områden av riksintresse.

Vid konflikter mellan olika intressen när det gäller områden som är av riksintresse skall företräde ges åt det ändamål som bäst främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. För- svarsintresset skall dock alltid ges företräde. Ett beslut får inte strida mot de särskilda hushållningsbestämmelserna för vissa områden i landet som redo- visas i 3 kap. (2 kap. 10 å).

"fxBeträffande rennäringen uttals i propositionen i huvudsak följande (prop 1985/8623 5. 57).

Rennäringens markanspråk har ofta fått träda tillbaka för andra viktiga markanvändningsintressen. Skyddet i rennäringslagen mot ändrad markan- vändning är begränsat till åretruntmarkerna och gäller i stort sett med samma styrka, oavsett hur de olika markområdenas betydelse för rennä- ringen varierar. Dessa variationer kan vara stora. — Rennäringen är en förutsättning för den samiska kulturen. Riksdagen har i olika sammanhang uttalat att den samiska kulturens fortlevnad måste garanteras. Detta inne- bär att det måste finnas grundläggande förutsättningar för rennäringen inom i princip varje sameby, nämligen en säker tillgång till sådana områden inom både åretruntmarkerna och vinterbetesmarkerna som har avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel. Det kan gälla bl.a. flyttningsleder och viktiga kalvningsland. De viktigaste delarna av rensköt- selmarkerna måste därför ges ett starkt skydd i NRL mot exploatering. Det är därvid av största betydelse att beakta de funktionella samband som måste finnas mellan olika delområden för att renskötsel skall vara möjlig. [ NRL bör därför föreskrivas att dessa områden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Härigenom kan staten också ingripa i den kommunala planeringen om den skulle strida mot denna föreskrift. — Vid bedömningen av vilka områden som skall vara av riksin- tresse bör beaktas näringens behov av sammanhängande betesområden och tillgången till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flyttningsbehov. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för renskötseln bör särskilt beaktas. T'Bestämmelserna i 3 kap. NRL ersätter de geografiska riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen. Samtliga i kapitlet angivna områden har särskilt stora värden när det gäller naturvård, kulturminnesvård, turism och frilufts- liv. Områdena är därför i sin helhet av riksintresse.

Bestämmelserna omfattar bl.a. huvuddelen av fjällvärlden och de s.k. obrutna fjällområdena. I dessa områden får enligt 3 kap 1 & exploateringar

och andra ingrepp i miljön komma till stånd endast om det kan ske på ett sätt om inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Eftersom rennäringen är uttryck för den samiska kulturen innebär bestämmelsen ett skydd för rennäringen.

Syftet med bestämmelsen är att skydda natur— och kulturvärdena mot exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt kan skada områdenas bevarandevärde. Om det finns särskilda skäl, får emellertid utvinning av fyndigheter av ämnen och material som är av riksintresse komma till stånd i områdena. Av bestämmelsen framgår också vad som allmänt skall gälla för utvecklingen av befintliga tätorter och lokalt närings- liv samt för anläggningar som behövs för totalförsvaret.

För de obrutna fjällområdenas del stadgas vidare att bebyggelse och anläggningar får komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, vetenskaplig forskning eller det rörliga friluftsli- vet. Andra åtgärder får vidtas endast om det kan ske utan att områdenas karaktär påverkas (3 kap. 5 5).

I specialmotiveringen till bestämmelsen har departementschefen utveck- lat vad regleringen innebär för olika slag av exploatering. Det sägs bl.a. följande.

Vägar och järnvägar. Det grundläggande i avgränsningen av de obrutna fjällområdena är att områdena i princip saknar vägar och järnvägar. För att områdenas orörda karaktär skall bevaras bör huvudprincipen vara att nya vägar och järnvägar inte får anläggas. Vägar som slutar blint inom om- rådenas yttre delar medför dock i vissa fall så begränsad omgivningspå— verkan att de inte förändrar karaktären på områdena. Det kan gälla vägar som betjänar några enstaka fastigheter eller som behövs för verksamheter, t.ex. rennäringen, som pågår inom området. Vägar som leder in mot de centrala delarna av områdena kan medföra en avsevärd påverkan på om- rådenas karaktär och bör därför inte tillåtas. Även från denna princip kan dock undantag bli aktuella, nämligen om tillstånd lämnas till mineralutvin- ning o.d. enligt 3 kap. 1 & andra stycket.

Bebyggelse. Av paragrafen framgår att endast sådan bebyggelse får kom- ma i fråga inom områdena som har samband med rennäringen, den bofasta befolkningens behov, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga fri- luftslivet. En viss komplettering av den bebyggelse för fast bosättning som finns bör alltså kunna komma i fråga, t.ex. genom att enstaka byggnader uppförs i anslutning till en befintlig grupp med hus. Även vissa byggnader och anläggningar för fjällräddningen bör kunna få komma till stånd, främst med tanke på turismen. Byggnader som är nödvändiga för sådan mineral- brytning som kan godtas enligt 3 kap. 1 5 andra stycket måste givetvis också få komma till stånd.

När det gäller anläggningar för det rörliga friluftslivet avses i första hand enkla övernattningsstugor och raststugor som är avsedda att nyttjas i sam- band med skidturer, fotvandringar och fiske. Det är viktigt att anlägg- ningarnas storlek anpassas till den omgivande naturens kapacitet vad avser t.ex. tålighet mot slitage och fiskevattnens reproduktionsförmåga.

Vattenkraftsutbyggnad. Att de obrutna fjällområdenas karaktär skall be- varas medför att vattenkraftsutbyggnader i princip inte kan tillåtas inom områdena. De vattendrag som genom riksdagens beslut är undantagna från vattenkraftsutbyggnad skyddas genom särskilda bestämmelser i NRL (3 kap. 6 5). De älvar och älvsträckor som ligger inom obrutna fjällområden omfattas med några få undantag av dessa bestämmelser. I fråga om de vattensystem som inte omfattas av bestämmelserna gäller att utbyggnad inte får ske om områdenas karaktär påverkas. Små anläggningar för produktion av elkraft för att tillgodose enskilda hushålls behov bör dock kunna tillåtas i vissa fall. Även andra utbyggnadsprojekt bör kunna tillåtas, om de för- orsakar endast obetydlig miljöpåverkan och inte strider mot syftet med skyddet för fjällområdena.

Kraftledningar. I fjällvärlden får kraftledningar ofta en avsevärd inverkan på landskapsbilden och miljön. Att karaktären hos de obrutna fjällområde- na skall bevaras medför att större ledningar inte kan tillåtas inom om- rådena. Det gäller både ledningar som ingår i stamlinjenätet och ledningar i regionala nät. När det däremot gäller anläggningar för lokal distribution bör ledningar som fyller den bofasta befolkningens, friluftslivets, rennäringens eller den vetenskapliga forskningens behov kunna tillåtas. Ledningsdrag- ningar bör i sådana fall föregås av en noggrann prövning av behovet av ledningen och dess lämpligaste sträckning.

Vad som skall iakttas beträffande kraftledningar gäller också för tele- master och liknande anordningar.

Mineralprospektering. Prospektering efter mineral kan normalt anpassas så att några påtagliga effekter på miljön inte uppkommer. Liksom hittills bör prospektering därför kunna bedrivas inom de obrutna fjällområdena, om den sker i former som inte påverkar områdenas karaktär.

Mineralutvinning. Utvinning av mineral medför normalt betydande miljö- påverkan och förutsätter att vägar anläggs och byggnader uppförs. Ut- vinningen pågår vanligtvis under många år. Under denna tid måste man räkna med att utvinningsområdet kan bli lätt tillgängligt och relativt starkt påverkat av exploateringen. Om särskilda skäl föreligger kan enligt 3 kap. 1 5 andra stycket mineralbrytning tillåtas trots att detta medför påtagliga ingrepp i områdena. Det framgår av 4 kap. 1 % första stycket 8 att frågan om tillstånd till utvinning i dessa fall prövas av regeringen. Därvid kan regering- en ställa sådana villkor för verksamheten som innebär att ingreppen be- gränsas samt att långtgående återställningsarbeten vidtas efter det att mine- ralutvinningen avslutats.

7.2.2. Plan- och bygglagen (PBL)

Plan- och bygglagen (1987:10, omtryckt 1987:246) trädde i kraft samtidigt som NRL.

Den tidigare byggnadslagen (1947z385) innehöll grundläggande bestäm— melser om planering och byggande. Byggnadsstadgan (1959:612) innehöll

föreskrifter som närmare reglerade bl.a. planläggning och byggande. PBL har ersatt både byggnadslagen och byggnadsstadgan.

PBL bygger i väsentliga delar på äldre principer men innebär genom- gripande systematiska förändringar samt förenklingar och moderniseringar av regelsystemet.

PBL har som ett av sina viktigaste syften att decentralisera ansvaret för planläggning och lokal miljö till kommunerna. Lagen innebär vidare en förbättring av medborgarinflytandet. Genom lagen har också den fysiska riksplaneringens riktlinjer fått ett bättre stöd.

Alla kommuner skall enligt PBL ha en aktuell översiktsplan som omfattar kommunens hela yta (1 kap. 3 5). Översiktsplanen, som har ersatt de gamla kommunöversikterna, skall ange grunddragen i den avsedda markanvänd- ningen och riktlinjerna för bebyggelseutvecklingen. De centrala bestämmel- ser som skall läggas till grund för användningen av marken och vattnet finns som nämnts i NRL. I översiktsplanen skall kommunen redovisa allmänna intressen inom området och hur områden av riksintresse skall användas (4 kap. 1 5). Översiktsplanen utgör därigenom ett viktigt beslutsunderlag.

När översiktsplanen upprättas skall kommunen samråda med bl.a. läns- styrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. Andra som har ett väsentligt intresse av förslaget, exempelvis berörda samebyar skall beredas tillfälle till samråd (4 kap. 4 5). Länsstyrelsen skall under samrådet särskilt verka för att riksintressena enligt NRL tillgodoses (4 kap. 5 Ö). Avsikten är att få till stånd en bred debatt på ett tidigt stadium i beslutsprocessen.

Förslaget till översiktsplan skall ställas ut för granskning i två månader (4 kap. 6 5). Länsstyrelsen skall avge ett granskningsyttrande till kommu- nen med ställningstagande till översiktsplanens behandling av riksintressena (4 kap. 9 5). Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i viss del, skall det anmärkas i planen (4 kap. 2 å). Kommunens beslut att anta en översikts- plan kan inte överklagas till sitt innehåll och är inte bindande vid senare prövning av enskilda ärenden.

Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av be- byggelsemiljön sker genom detaljplan. Detalplaner ersätter tidigare stads— och byggnadsplaner (5 kap. 1 5). För begränsade områden som inte om- fattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas (5 kap. 16 5).

Även vid upprättande av detaljplan skall kommunen samråda med bl.a. länsstyrelsen (5 kap. 20 å). Sakägare och andra som berörs av förslaget eller som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd (5 kap. 20 å). Sameby skall därför beredas tillfälle till samråd. Resultatet av samrådet skall redovisas i en samrådsredogörelse (5 kap. 21 å). Länsstyrel- sen skall särskilt verka för att riksintressena enligt NRL tillgodoses (5 kap. 22 å). Planförslaget skall utställas under viss tid och den som vill får lämna skriftliga synpunkter på förslaget (5 kap. 23 å).

Länsstyrelsen skall inte längre fastställa detaljplan, men kan självmant ingripa och upphäva detaljplan om den anser att beslutet inte tillgodoser ett riksintresse enligt NRL (12 kap. 3 €). Länsstyrelsen kan också upphäva ett

sådant beslut om markanvändningsfrågor som angår flera kommuner inte samordnats på ett lämpligt sätt eller om beslutet inte uppfyller kraven på skydd för människors hälsa och säkerhet (12 kap. 1 5). Regeringen kan i sådana fall föreskriva att kommunen inom viss tid skall anta en ny plan (12 kap. 6 5).

Kommunens beslut att anta eller ändra detaljplaner kan överklagas hos länsstyrelsen och därefter hos regeringen (13 kap. 2 och 4 åå). En viktig begränsning av besvärsrätten är att den som vill överklaga ett planbeslut måste ha framfört sina synpunkter under den tidigare handläggningen av ärendet och därvid inte fått dem tillgodosedda (12 kap. 5 5). Samebyn måste således, för att få överklaga, skriftligen ha framfört sina synpunkter under utställningstiden. Vi återkommer till frågan om samråd på grund av detaljplan i kap. 10.

Det finns undantagsvis exempel på att hänsynen till rennäringsintresset lett till att detaljplaner enligt tidigare gällande lagstiftning inte har fastställts (se bil. 1 nr 15, 19 och 10).

7.2.3. NRL, PBL och rennäringen

Med tillkomsten av NRL har skyddet för rennäringens viktigaste intresse- områden blivit ett riksintresse. Dessa områden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringen. Men även andra områden av betydelse för rennäringen åtnjuter ett särskilt skydd. d Genom PBL har statens inflytande över kommunernas beslut i markan- vändningsfrågor begränsats väsentligt. Kommunerna skall själva besluta om planer. Statens möjligheter att ingripa mot planbesluten i sak inskränks till frågor som rör hushållningen med mark- och vattenområden av riksintresse, till mellankommunala frågor och till frågor som rör hälsa och säkerhet. Kommunerna får sålunda ett stort ansvar för avvägningen mellan olika intressen när det gäller användningen av mark och vatten.

Det finns naturligtvis en risk för att utfallet av intresseavvägningen mellan olika verksamheter kan komma att variera kraftigt mellan olika kommuner. Kunskapsunderlaget för att bestämma vilka områden som är av intresse för rennäringen är inte lika gott som exempelvis för naturvården. För att minska den risken är det viktigt att renskötselns markanvänding redovisas så att den ger ett gott kunskapsunderlag vid tillämpningen av NRL och PBL.

(NRL innebär en delvis ny syn på skyddet för rennäringen. Betydelsen av att beakta de nödvändiga funktionella sambanden mellan olika delområden för renskötseln framhävs. Preciseringen av de för rennäringen viktigaste områdena måste emellertid ske mot bakgrund av att deras läge varierar över tiden bl.a. till följd av olika ingrepp i landskapet, såsom skogsbruksåtgärder m.m. I propositionen till NRL framhålls att "det torde vara viktigare att grundläggande redovisning görs av olika markområdens betydelse för skilda led i rennäringens bedrivande, än att de områden avgränsas i förväg som

/ (

med hänsyn till sin avgörande betydelse för rennäringen i en viss sameby är av riksintresse för rennäringen” (prop. 1985/86:3 s. 118). R:, l

Lantbruksstyrelsen har i en rapport presenterat ett förslag till "kunskaps- försörjningsmodell” för att kunna inordna rennäringen i NRL—PBL-sy- stemet (lantbruksstyrelsens meddelanden 1987z2). Vi skall här i korthet redovisa denna modell.

Enligt rapporten bör varje sameby arbeta fram en egen utvecklingsplan. Syftet med utvecklingsplanen är att ge en beskrivning av nuläget, att be- skriva de olägenheter som finns, att ge förslag till åtgärder för att begränsa olägenheterna samt att ge en plan för driftsförloppet. Som ett första led i utvecklingsplaneringen ingår en kartläggning av markanvändningen. En markanvändningsplan bör lämpligen innehålla en beteskarta där särskilt viktiga betesområden markeras. Den bör även innehålla en konkurrenskar- ta som speglar vilka konkurrerande verksamheter som finns. Slutligen bör planen också innehålla en funktionskarta där renskötselanläggningar, stra- tegiska platser, flyttleder, rörelsemönster och årstidsland redovisas.

Sådana markanvändningsredovisningar finns redan för ett antal same- byar, bl.a. Rautasvuoma och Vilhelmina norra samebyar. Redovisnings- arbete pågår dessutom inom flera samebyar i Västerbotten och Norrbotten och planeras i Jämtland. Arbetet sker i samarbete med lantbruksnämnder- na.

Enligt rapporten bör lantbruksnämnderna och lantbruksstyrelsen på grundval av redovisningsmaterialet för varje kommun upprätta s.k. kommu- nala sammanställningskartor. Syftet med dessa skall vara att ge främst kommunala företrädare en bild av hur rennäringen fungerar inom den egna kommunen samt att ge en allmän information om riskerna för konflikter med rennäringen vid förändringar av markanvändningen inom olika kom- mundelar. På sikt bör också de kommunala sammanställningskartorna kun- na precisera de områden som är av riksintresse för rennäringen.

Enligt rapporten kommer det dock inte inom överskådlig tid att vara möjligt att i ett på förhand färdigställt underlag uttömmande precisera och beskriva de områden som är av riksintresse. I vissa exploateringssituationer, särskilt i inledningsskedet, måste särskilda konsekvensstudier göras. I rap- porten pekas på tre situationer när sådana utredningar bör komma i fråga. Det gäller exploateringar som på grund av storlek, grad av påverkan eller läge kan antas stå i tydlig konflikt med renskötselintressena. Syftet med dessa studier skall vara att klarlägga i vilka fall en exploatering berörs av skyddsreglerna i 2 kap. 5 & NRL.

I rapporten görs ett försök till definitionen av begreppet riksintresse: De områden utgör riksintresse för rennäringen som har högst skyddsvärde utifrån varje samebys hela årscykel (särskilt flyttleder, viktiga kalvningsland och områden med särskilt goda betesförhållanden). Bedömningen av skyddsvärde skall utgå från de behov som gäller vid traditionell rensköt- seldrift (renskötsel baserad på långsiktigt resursutnyttjande) och vid ett renantal motsvarande det för samebyn långsiktigt rationella renantalet.

I rapporten framhålls slutligen samrådens betydelse som ett komplement

till det skriftliga kunskapsunderlaget. Rapporten pekar på de regler om samråd som PBL innehåller. Samrådet med rennäringsintressena bör enligt rapporten ske i ett inledningsskede och kommunen bör ta det aktiva an- svaret för att resultatet blir konstruktivt. Vid samråd i översiktsplanefrågor (i vissa fall även i detaljplanefrågor) bör, om berörd sameby begär det, ansvariga kommunalpolitiker och representanter för länsstyrelse och lant- bruksnämnd delta.

Genom ett väl fungerande samråd i kombination med ett genomarbetat skriftligt kunskapsunderlag får man enligt rapporten ett gott planerings- underlag som underlättar konfliktlösningar.

Vi delar i allt väsentligt de synpunkter som lantbruksstyrelsens rapport anger.

Det är också vår mening att NRL och PBL kommer att på sikt leda till ett förstärkt skydd för rennäringen i kommunernas planering och i mål och ärenden enligt de lagar som knyts till NRL och ge rennäringsföreträdarna bättre möjligheter att påverka användningen av mark och vatten inom renskötselområdet. Det bör dock påpekas att reglerna för inflytandet är något olika vad gäller översiktsplaner och detaljplaner. En svårighet är vidare att samebyn ofta bedriver renskötsel inom flera kommuner och därför kan ha svårt att hinna bevaka flera samtidigt pågående samrådsför- faranden. Kommunerna bör ha förståelse för de särskilda problem som kan uppstå vid samrådet med samebyarna till följd av renskötselns extensiva karaktär.

RV

7.2.4. Vattenlagen

Vi har i avsnitt 6.3 redogjort för hur vattenkraftsutbyggnaden påverkar rennäringen och vilka särskilda effekter olika vattenföretag kan ha på renskötslen.

I detta avsnitt skall närmare redogöras för hur vattenlagens bestämmelser reglerar avvägningen mellan intresset av vattenkraftsutbyggnad och mot- stående intressen såsom rennäringen.

Vattenlagen har som utgångspunkt att det för varje vattenföretag krävs tillstånd, såvida det inte är uppenbart att företaget inte skadar motstående intressen.

Prövningsmyndighet

Prövningsmyndighet är normalt vattendomstolarna som då prövar alla frå- gor rörande ett ansökt vattenföretag — tillåtlighet, tillstånd, ersättningar och andra villkor.

I fråga om stora vattenföretag prövas dock tillåtlighetsfrågorna av rege- ringen. Dessa vattenföretag finns uppräknade i vattenlagen (11 kap. 1 å). Regeringen kan också förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av andra vatten- företag av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet (11 kap. 3 å). Det kan nog sägas att de flesta kraftutbyggnadsföretag som aktualise-

ras inom renskötselområdet är av den arten att tillståndsprövningen görs av regeringen. Handläggningen i övrigt av tillstånds- och villkorsfrågor i dessa mål ankommer på vattendomstolarna som då är bundna av regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan. Vattendomstolarnas avgöranden kan överklagas hos vattenöverdomstolen och därifrån till högsta domstolen. Frågor om tillstånd till torrläggningsföretag, s.k. markavvattningsföretag, avgörs vid s.k. syneförrättning varvid också ersättningsfrågor prövas. Sådan förrätt- ning handläggs av en av länsstyrelsen särskilt förordnad förrättningsman. Talan mot beslut vid syneförrättning kan föras hos vattendomstol och där- ifrån överklagas till vattenöverdomstolen och högsta domstolen.

Särskilda förberedelseregler

Vattenlagen innehåller särskilda förberedelseregler beträffande vattenföre- tag av sådan omfattning eller beskaffenhet att tillåtligheten skall prövas av regeringen. Det gäller alltså vattenföretag som ofta har ingripande verk- ningar på många områden. Vid sådana vattenföretag skall företagen i god tid innan närmare undersökningar för företaget påbörjas underrätta vissa angivna myndigheter och kommuner om det planerade företaget. Sålunda skall enligt 11 kap. 8 & vattenlagen lantbruksstyrelsen underrättas om ren- näringen berörs. Vidare får lantbruksstyrelsen enligt 11 kap. 10 & på före- tagarens bekostnad utföra förberedande undsökningar av företagets verk- ningar, om företaget kan medföra väsentlig skada på rennäringen. Samråd skall i sådana fall ske med vattendomstolen. Företagaren har också en skyldighet att i god tid innan ansökan om tillstånd ges in se till att in- formation om företagets planläggning lämnas till ortsbefolkningen och skall på lämpligt sätt ge enskilda personer tillfälle att framställa önskemål om åtgärder för att förebygga eller minska skador genom företaget (11 kap. 11 5). Dessa regler är tillkomna för att underlätta planering i samråd och samarbete med berörda myndigheter och för att berörda kommuner och ortsbefolkningen skall få information om företaget och kunna påverka frågan på ett tidigt stadium.

För varje vattenföretag av någon betydelse krävs tillstånd. De materiella tillåtlighetsreglerna i vattenlagen har en generell avfattning som skall möj- liggöra en samlad bedömning av ett vattenföretags lämplighet från bl.a. allmänna planeringssynpunkter och samhällsekonomiska synpunkter.

Enligt 3 kap. 1 & vattenlagen får ett vattenföretag inte komma till stånd, om det med hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter.

Med uttrycket ”allmänna planeringssynpunkter” avses i första hand såda- na långsiktiga bedömningar som görs inom ramen för NRL.

Vattenlagen förutsätter att kommunernas översiktsplaner skall ingå i det material som vattendomstolar och förrättningsmän skall grunda sin pröv- ning på.

Med allmänna planeringssynpunkter avses också sådan långsiktig verk- samhet som inte omfattas av den fysiska planeringen. Hänsyn behöver

således tas även till sådana långsiktiga samhällsintressen som energipolitis— ka, näringspolitiska, arbetsmarknadspolitiska, regionalpolitiska och för— svarspolitiska intressen. I det sammahanget nämns särskilt rennäringen och dess särskilda utgångspunkter för prövningen av ett vattenföretag.

Beslut nr 27, 28 och 29 i bilaga 1 är exempel på avgöranden där allmänna planeringssynpunkter varit av betydelse för tillåtlighetsprövningen.

Även om det inte finns något hinder mot ett vattenföretag enligt 3 kap. 1 5 eller 2 &, får detta enligt 3 5 inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmänna in- tressen. Företaget får dock komma till stånd om regeringen finner att företaget är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt.

Ett vattenföretag kan ha inverkan på allmänna intressen som inte har beaktats i några planer eller markanvändningsbestämmelser och som inte heller omfattas av de mer långsiktiga allmänna planeringssynpunkterna. Det kan enligt propositionen till vattenlagen röra inverkan på t.ex. rennä- ringens intressen (prop. 1974:83 s. 97). Regeln i 3 & skall därför ses som ett komplement till kravet på planöverensstämmelse i 2 5 och innebär ett direkt skydd för allmänna intressen. Ingreppet skall dock medföra betydande olägenheter för ett motstående intresse för att ett vattenföretag skall anses otillåtligt (se bil. 1, nr 30—33).

Som en ytterligare förutsättning stadgas i 3 kap. 4 & att vattenföretaget skall vara samhällsekonomiskt motiverat. Vattenföretaget får komma till stånd endast om fördelarna från allmän och enskild synpunkt överväger såväl kostnader som skador och olägenheter. *

I vattenlagen finns bestämmelser om skyldighet att ersätta skada som föranleds av ett vattenföretag. Det finns också bestämmelser om s.k. skade- förebyggande åtgärder som ett alternativ till ersättning i pengar. Det är vattendomstolen som beslutar i dessa frågor.

De allmänna utgångspunkterna för skadereglering i vattenlagen är de- samma som enligt expropriationslagen. Den som fått tillstånd att tvångsvis förfoga över annans egendom skall alltså ersätta den förmögenhetsförlust som föranleds därav. Om nyttjanderätt eller annan sådan särskild rätt till en fastighet går förlorad eller rubbas, skall den ersättas på motsvarande sätt (9 kap. 1 5). Även renskötselrätt är ersättningsberättigad (prop. s. 202). Samebyarna har sedan lång tid sakägarställning i vattenmål. Samer som inte är medlemmar i samebyar och som inte är ägare eller nyttjanderättsinneha- vare har däremot inte ställning som sakägare. Detta har i inneburit problem i vissa fall (se bil. 1 nr 7).

Ersättning kan utgå som löseskilling, intrångsersättning eller ersättning på grund av allmän förmögenhetsskada, t.ex. kostnader för flyttning eller nedlagd rörelse (9 kap. 4 5). Marknadsvärdeprincipen tillämpas.

Som ett alternativ till ersättning i pengar finns möjligheten att ålägga den ersättningsskyldige att utföra åtgärder för att förebygga eller minska skador (9 kap. 1 & tredje stycket). Som exempel på skadeförebyggande åtgärder kan nämnas att flytta byggnader, att utföra erosionsskydd, att utföra nya bryggor, att höja lågt liggande vägar. Sökanden skall åläggas att utföra

skadeförebyggande åtgärder, om det är lämpligt. Åtgärden syftar till att fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren fortfarande skall kunna an- vända fastigheten. Den kvarstående skadan får alltså inte bli alltför om- fattande. Sökandens kostnader får inte bli oskäliga i förhållande till den ersättning som annars skulle utgå. Att en skadeförebyggande åtgärd kan innebära en viss överkompensation är inte något ovanligt i vattenmål.

Prövotid

Grundprinicpen enligt vattenlagen är att alla villkor för ett vattenföretag skall fastställas i samband med tillståndet. I åtskilliga fall, särskilt då det gäller större företag, är skadeverkningarna av så obestämd och komplicerad natur, att alla inte kan förutses med tillräcklig säkerhet. För sådana fall ges i 13 kap. 49 å en möjlighet att under en prövotid skjuta upp svårbedömbara frågor om ersättningar eller åtgärder. Motsvarande bestämmelser fanns även i gamla vattenlagen. I samband med uppskovsbeslutet kan vatten- domstolen meddela provisoriska bestämmelser om ersättning eller skadefö- rebyggande åtgärder. Den uppskjutna frågan skall avgöras så snart det kan ske och ersättning får då inte bestämmas till lägre belopp än vad som har bestämts provisoriskt.

Detfinns också liksom tidigare en möjlighet att framställa ersättningsan- språk för oförutsedda skador på grund av ett vattenföretag. Vidare finns möjlighet till s.k. omprövning.

Avgifter

Som en del i det vattenrättsliga kompensationssystemet fanns i den tidigare vattenlagen skyldighet för en vattenföretagare att utge årliga avgifter av olika slag, bl.a. regleringsavgifter och fiskeavgifter. Avgifterna skulle an- vändas för att kompensera skador som inte ersattes i vattenmålen och för att tillgodose allmänna ändamål i den bygd som berördes av företaget.

Bestämmelserna om avgifterna har i nya vattenlagen ersatts med sär- skilda bygdeavgifter och fiskeavgifter (jfr förordningen 1983:945 om avgifter enligt vattenlagen).

7.2.5 Miljöskyddslagen % (. W,... * Samhällsutveckligen och näringslivets strukturella förändringar har sedan lång tid haft genomgripande återverkningar på den yttre livsmiljön. De avfallsmängder som samhällen och fabriker vill göra sig av med har ökat kraftigt. Det är dessa miljöstörande verkningar av samhällsutvecklingen och strukturförändringarna som miljöskyddslagen (1969z387, omtryckt 1981z420) avser att reglera. Miljöskyddslagen är enligt 1 & tillämplig bl.a. på utsläppande av av- loppsvatten, fast ämne eller gas från mark, byggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Den är enligt paragrafen vidare tillämplig på t.ex. sådan användning av mark, byggnad eller anläggning som

kan medföra andra former av föroreningar, buller m.m. Åtgärder eller användning som omfattas av lagen kallas miljöfarlig verksamhet.

Tillståndsprövning

Den som utövar eller avser utöva miljöfarlig verksamhet kan ansöka om tillstånd till veksamheten hos koncessionsnämnden för miljöskydd (9 & förs- ta stycket). Regeringen kan föreskriva att vissa åtgärder som innebär miljö- farlig verksamhet inte får vidtas utan att koncessionsnämnden har lämnat tillstånd eller anmälan gjorts hos den myndighet som regeringen bestämmer (10 å). Regeringen får också föreskriva att frågor om tillstånd beträffande vissa slag av ärenden skall prövas av länsstyrelsen. I miljöskyddsförord- ningen har angetts vilka åtgärder som inte får vidtas utan tillstånd enligt miljöskyddslagen. Tillståndsfrågor prövas av koncessionsnämnden för mil- jöskydd eller av länsstyrelsen enligt en särskild uppdelning. Tillstånd krävs för anläggande av bl.a. gruvor och vissa större fabriker samt för utsläpp av avloppsvatten av vissa slag. Vid sin prövning skall koncessionsnämnden bereda dem som berörs av den miljöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig. Nämnden skall också samråda med de statliga och kommunala myndig- heter som har väsentliga intressen att bevaka i frågan. Nämnden skall sörja för fullständig utredning av de ärenden som kommer under nämndens prövning. Den skall också normalt hålla sammanträde med dem som saken angår och företa besiktning på platsen.

Regler för tillåtligheten

Som allmän tillåtlighetsregel gäller att för miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad (4 5). Vid prövning av miljöfarlig verksamhet skall NRL' tillämpas.

Det åligger vidare den som utövar miljöfarlig verksamhet att vidta de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som skäligen kan fordras för att före- bygga eller avhjälpa olägenhet (5 5 första stycket).

Vid avvägningen i tillståndsprövningen i övrigt mellan olika intressen skall särskild hänsyn tas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärder och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga (5 & tredje stycket).

Om miljöfarlig verksamhet kan befaras medföra väsentlig olägenhet, trots att alla skäliga försiktighetsmått iakttas, får verksamheten utföras bara om det föreligger särskilda skäl (6 5). Innebär den befarade olägenheten att vissa allmänna intressen skadas avsevärt, får verksamheten inte utövas. Koncessionsnämnden skall i sådana fall dock underställa frågan regeringens prövning. Regeringen kan lämna tillstånd om verksamheten är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. I ett tillståndsbeslut skall noggrant anges de villkor som skall gälla för verksamheten. Om det inte tillräckligt säkert

kan bedömas vilka villkor som bör gälla, kan avgörandet i denna del uppskjutas till dess att man fått erfarenhet av verksamheten. Koncessionsnämndens tillståndsbeslut kan överklagas till regeringen. Även enskilda sakägare som berörs av ett beslut får överklaga beslutet. Naturvårdsverket har rätt att överklaga 1 sådana frågor (se bil. 1 nr 50).

Ersättning

Ersättning för skada i anledning av miljöfarlig verksamhet prövas enligt miljöskadelagen (1986z225). I princip föreligger ett strikt skadeståndsansvar till följd av sådana störningar som avses i miljöskyddslagen. Det är fastig- hetsägaren eller den som brukar fastigheten 1 sin näringsverksamhet som är skadeståndsansvarig.

Den som vill framställa enskilt anspråk enligt miljöskyddslagen skall väcka talan vid fastighetsdomstol.

7.2.6 Naturvårdslagen . 1.

I naturvårdslagen (1964z822, omtryckt 1974:1025) slås fast att naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas och att var och en är skyldig att visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen (1 5).

Skyddet för naturmiljön är givetvis inte absolut. Naturresurserna måste i viss utsträckning få tas i anspråk för ändamål som från allmän eller enskild synpunkt är nyttiga och nödvändiga. Det föreskrivs därför i naturvårdslagen att det vid prövning av naturvårdsfrågor skall tas tillbörlig hänsyn till övriga allmänna och enskilda intressen som berörs (3 5). Rennäringen är enligt förarbetena till lagen ett sådant allmänt intresse. Vid tillämpningen av naturvårdslagen skall således en avvägning göras mellan å ena sidan natur- vårdsintresset och å andra sidan de allmänna eller enskilda intressen som gör anspråk på att i olika former få utnyttja naturresurserna. Vid denna prövning skall NRL tillämpas.

Enligt naturvårdslagen kan staten tillhörig mark avsättas till nationalpark för att bevara större sammanhängande områden i väsentligen oförändrat skick. I Norrbotten omfattar nationalparkerna närmare 600 000 ha. De närmare bestämmelserna om förvaltningen av nationalparkerna meddelas av statens naturvårdsverk efter samråd med länsstyrelsen. Enligt uttrycklig bestämmelse får emellertid sådana föreskrifter inte föranleda inskränkningi samernas rättigheter enligt rennäringslagen, såsom rätt till bete m.m., eller innebära hinder för samerna att eljest uppehålla sig inom nationalparken eller medföra hundar för bevakning av renhjordar (6 Ö). Naturvårdsverket får också upplåta jakt- och fiskerätt inom nationalparken.

Nationalparker förvaltas sålunda av naturvårdsverket även om de är belägna ovanför odlingsgränsen. Avgifter för upplåtelserna tillfaller en sär- skild parkkassa och således inte samebyn och samefonden.

Länsstyrelsen kan förklara visst område för naturreservat och det bör skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedom om landets

natur m.m. (7 5). Länsstyrelsen kan föreskriva inskränkningar i rätten att förfoga över fastighet om det är nödvändigt för att trygga ändamålet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, täktverk- samhet, uppodling, dikning, plantering och avverkning. Om ett område med hänsyn till den begränsade omfattningen av åtgärderna eller andra omständigheter inte lämpligen bör avsättas till naturreservat, kan det i stället av länsstyrelsen förklaras som naturvårdsområde. Även här kan länsstyrelsen lämna föreskrifter angående inskränkningar i nyttjandet av fastighet inom området.

Om föreskrifter beträffande naturreservat medför att pågående markan- vändning avsevärt försvåras eller att mark tas i anspråk, har fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till fastighet rätt till ersättning av staten för skada. Med särskild rätt till fastighet torde liksom enligt gruvlagen och minerallagen även avses renskötselrätt. Vid prövning av ersättningen gäller expropriationslagens bestämmelser i tillämpliga delar. Om inte överens— kommelse träffas om sådan ersättning skall talan väckas mot staten vid fastighetsdomstolen.

Till skydd för friluftslivet gäller strandskydd vid havet, insjöar och vatten- drag (15 å). Strandskyddet omfattar i princip land- och vattenområden intill 100 m från strandlinjen. Det innebär att det råder förbud mot att uppföra helt ny byggnad, anläggningar m.m. som kan hindra allmänheten att be- träda området. De med strandskyddet förenade förbuden gäller inte an- läggning eller åtgärd som behövs för renskötseln. Förbudet gäller dock bostäder (16 å).

Enligt 18 5 krävs tillstånd av länsstyrelsen för täkt av bl.a. sten och grus. Prövningen avser täktens inverkan på naturvården men även andra in- tressen skall beaktas. Länsstyrelsen kan förelägga sökanden att lägga fram en särskild täktplan samt en utredning som belyser behovet av täkten. Länsstyrelsen kan i tillståndet föreskriva sådana villkor att företagets men- liga inverkan på naturmiljön begränsas eller motverkas. Som regel skall sökanden ställa säkerhet för att sådana åtgärder vidtas. Beslut i täktärenden får överklagas till regeringen.

I 20 & naturvårdslagen finns särskilda bestämmelser om skydd för natur- miljön. Bestämmelserna anger att samråd skall ske med länsstyrelsen om arbetesföretag som väsentligt kan komma att förändra naturmiljön. För företag vartill tillstånd enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen lämnats gäller inte dessa bestämmelser. Detta innebär exempelvis att för gruvdrift skall naturvårdens intressen tillvaratas vid prövningen enligt miljöskyddsla- gen.

Naturvårdslagen och rennäringen

En oklarhet beträffande tillämpningen av naturvårdslagen gäller frågan vilka föreskrifter som naturvårdsverket får utfärda för nationalparkerna med stöd av 5 och 6 55. Naturvårdsverket hävdar att dessa bestämmelser ger verket rätt att inom nationalparkerna besluta om exempelvis placering-

en av renvaktarstugor. Årligen uppförs mellan fem och tio nya sådana stugor. En vanlig uppfattning bland samerna är dock att denna rätt grundar sig på rennäringslagen och därför inte är beroende av naturvårdsverkets tillstånd. Enligt naturvårdsverket ansöker samerna i flertalet fall om verkets tillstånd och verket har hittills aldrig vägrat sådant tillstånd i nationalpar- kerna. Naturvårdsverket fastställer i samråd med samebyarna skötselplaner för nationalparkerna vari ingår föreskrifter om bl.a. renvaktarstugornas placering samt trafik med motorcykel och skoter.

Prövningen av täkttillstånd enligt 18 & naturvårdslagen sker hos länssty- relsen. Prövningen avser täktens tillåtlighet i avseende på naturvården men tillbörlig hänsyn skall även tas till andra intressen, exempelvis rennäringen. Bestämmelsen torde inte ha medfört att något täkttillstånd avslagits av hänsyn till övriga intressen om täkten har kunnat accepteras från natur- vårdssynpunkt. Däremot kan tillstånden utformas så att rennäringen inte onödigtvis störs av täktverksamheten. Viss kritik har framförts mot att renskötselns markanvändning ofta blir förbisedd vid behandlingen av täkt- tillstånd. För övrigt har genom den nya torvlagens tillkomst kravet på särskilt täkttillstånd enligt 18 & naturvårdslagen upphävts i fråga om torv- täkt som erhållit bearbetningskoncession enligt torvlagen. Övriga täkter såsom grus- och sandtäkter torde oftast inte vara av sådan storlek att svåra markkonflikter med rennäringen behöver uppstå. I vissa fall kan dock olämpligt placerade täkter utgöra problem för renskötseln.

7 .2.7 Torvlagen

Regleringen av utvinning av torv finns i lagen (1985:620) om vissa torv- fyndigheter.

För undersökning och bearbetning av torv för att utvinna energi krävs koncession. Frågor om koncession prövas av länsstyrelsen (5 S). Ansökan om koncession skall kungöras och ärendet skall utredas genom bl.a. in- hämtande av yttrande från olika myndigheter. Verksamheten i torvlagen är underkastad tillämpliga föreskrifter i PBL, miljöskyddslagen och andra författningar. Vid koncessionsprövningen skall NRL tillämpas (6 5).

Som allmän förutsättning för koncession gäller att det från allmän syn- punkt skall vara lämpligt att verksamheten kommer till stånd. Vidare gäller att bearbetningskoncession får meddelas endast om det görs sannolikt att fyndigheten kan tillgodogöras ekonomiskt (7 9).

I kravet på att verksamheten skall vara lämplig från allmän synpunkt ligger enligt förarbetena till torvlagen att nyttan från enerigpolitisk syn- punkt skall vägas mot de effekter som den kan få på andra skilda sam- hälleliga intressen. Det blir således fråga om att väga in bl.a. den fysiska planeringen och försvarets intressen samt att ta hänsyn till näringspolitiska, arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska intressen. I norra Sverige måste också hänsyn tas till rennäringens intressen (prop. 1984/85:120 s. 339). Länsstyrelsen skall dessutom tillvarata naturvårdsintresset. När det gäller bearbetningskoncession har koncession under senare år vägrats med

hänsyn till rennäringen i ett fall. Avgörandet avser dock tillämpning av de tidigare bestämmelserna om torvutvinning (se bil. 1 nr 47).

Det är länsstyrelsen som anvisar mark för bearbetning. Detta innebär en form av expropriation. Om berörda markägare medger det får dock be- arbetning påbörjas utan särskild markanvisning (26 5).

Ägare till mark som tas i anspråk för bearbetning är berättigad att få intrångsersättning och annan ersättning av koncessionshavaren. Samma rätt till ersättning har innehavare av nyttjanderätt och annan särskild rätt till fastigheten (27 å). Därmed avses enligt förarbetena även renskötselrätt. Ersättningsskyldigheten skall, om överenskommelse inte träffas, prövas av fastighetsdomstolen och inte i samband med markanvisningsförrättningen. Det ansågs enligt motiven inte lämpligt att lägga en sådan prövning av tvister mellan enskilda på en förvaltningsmyndighet (prop. 1984/85:120 s. 331-332). Även skada eller intrång till följd av undersökningsarbete skall ersättas av koncessionshavaren och tvist härom prövas av fastighetsdom- stolen (22 å). Vid bestämmande av ersättningen gäller expropriationslagens regler i tillämpliga delar.

Koncession enligt torvlagen skall förenas med de villkor som behövs för att beakta andra allmänna intressen och enskild rätt (12 å). Torvlagen innehåller också en bestämmelse om skyldighet för koncessionshavaren att ställa säkerhet för att sådana villkor skall uppfyllas.

Expropriationslagens regler om rättegångskostnader gäller i mål om er- sättning enligt torvlagen (32 å).

7.2.8. Väglagen

Väglagen (1971:948, omtryckt 19872459) reglerar väghållning m.m. i fråga om allmän väg. S.k. skogsbilvägar berörs således inte. Väghållning omfattar byggande av väg och drift av väg. Vid väghållning skall tillräcklig hänsyn tas till enskilda intressen och till allmänna intressen (4 €).

Vågbygge

Enligt väglagen (10 5) får en ny väg anläggas om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. Vid byggande av väg skall tillses att vägen får ett sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet och utan oskälig kostnad (13 5). Vid prövningen av sådana ärenden skall NRL till- lämpas (3 ä ä).

När en väg skall byggas skall en s.k. arbetsplan upprättas (15 å). Arbets- planen skall innehålla bl.a. uppgifter om vilken mark som behöver tas i anspråk. När arbetsplanen utarbetas skall samråd i fråga om vägens sträck- ning och vägförslagets utformning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt med andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken (16 å). Förarbetena till väglagen ger knappast stöd för antagandet att rennä- ringens intressen anses höra till de väsentliga i detta sammanhang (jfr prop. 171 nr 123 s. 55 ff och 124 ff).

Arbetsplanen skall enligt huvudregeln ställas ut för granskning. Den möjlighet till granskning av arbetsplanen som ”fastighetsägare, myndig- heter och andra” härigenom får är enligt propositionen av största vikt för att enskild rätt och allmänna intressen skall kunna tas till vara. En arbetsplan för en väg som enligt detaljplanen skall ingå i en trafikled eller annan allmän plats behöver dock inte underställas om den inte avviker från vad som bestämts i planen (17 5). Även i vissa andra fall kan förfarandet med utställning underlåtas.

En arbetsplan skall för att bli gällande fastställas av statens vägverk efter samråd med länsstyrelsen. Har vägverket och länsstyrelsen olika uppfatt- ning hänskjuts frågan om fastställelse till regeringen (18 å). Vägverkets beslut kan överklagas till regeringen.

Den s.k. Norgevägen mellan Kiruna och Riksgränsen blev föremål för regeringsprövning sedan vägverkets fastställelsebeslut överklagats av Rau- tasvuoma sameby (se bil. 1 nr 51 och 52).

Ersättning

I 55 & väglagen stadgas att fastighetsägare är berättigad till intrångsersätt- ning och ersättning för annan skada till följd av vägens byggande eller begagnande om det inte avtalats eller uppenbarligen förutsatts att ersätt- ning inte skall lämnas. Samma rätt till ersättning har innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits innan marken togs i anspåk. När ersättning bestäms skall expropriationslagens bestämmelser gälla i tillämpliga delar. Även expropriationslagens regler om rättegångskostnader skall därvid tillämpas (69 å).

Ersättningsfrågor enligt väglagen för intrång i renskötselrätten har prö- vats av hovrätten (se bil. 1 nr 53 och 54).

7.2.9. Ellagen

Den lagstiftning som reglerar tillkomsten och driften av starkströmsled- ningar är lagen (1902171 5. 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, vanligen benämnd ellagen, samt elförordningen (19822548).

Enligt ellagen får elektriska starkströmsledningar inte dras fram eller begagnas utan tillstånd (koncession) av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Denna myndighet är enligt elförordningen statens energiverk. Tillstånd meddelas antingen som en linjekoncession eller som en områdeskoncession. Linjekoncession avser en ledning med en i huvud- sak bestämd sträckning, främst s.k. överföringsledningar. Områdeskonces- sion avser ledningar för närdistribution inom ett visst begränsat område, distributionsledningar.

Koncession får enligt 2 & ellagen meddelas endast om anläggningen är behövlig och förenlig med en planmässig elektrifiering. Möjligheten att tillgodose lokala intressen skall särskilt beaktas vid prövning av fråga om områdeskoncession. När koncession meddelas får villkor föreskrivas av

säkerhetsskäl eller andra allmänna skäl. Ellagen i sig innehåller emellertid inga konkreta regler om vilken hänsyn som bör tas till andra markanvänd— ningsintressen, t.ex. rennäringen. Vid prövning av koncessionsfrågor skall NRL tillämpas.

En ansökan om linjekoncession skall bl.a. innehålla uppgifter om alterna- tiva ledningssträckor som sökanden undersökt samt resultatet av de samråd som föregått ansökningen. Till ansökningen skall också fogas bl.a. en be- skrivning på karta över ledningens föreslagna sträckning och av den mark som behöver tas i anspråk. Ansökan om områdeskoncession skall bl.a. innehålla karta över området som anger sökandens ledningar och stationer.

Som nämnts prövas koncesskonsfrågorna av statens energiverk. Vissa ärenden, t.ex. sådana som avser ledningar med spänning över 145 kilovolt och sådana där någon markägare, kommun eller statlig myndighet motsatt sig ansökningen, skall dock prövas av regeringen. Vid handläggningen skall yttranden inhämtas från berörda länsstryelser, kommuner, fastighetsägare och andra sakägare (5 & elförordningen). Huruvida sameby anses vara sakägare framgår inte av förordningen.

7.2.10. Rörledningslagen

Enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar, vanligen benämnd rörled- ningslagen, krävs koncession för att dra fram eller begagna en rörledning för transport av fjärrvärme eller av råolja, naturgas m.m. Koncession krävs dock inte för ledningar med en längd av högst 20 km eller för ledningar som är avsedda för vissa lokala behov.

Frågan om koncession prövas av regeringen. Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och begagnas och om sökanden är lämplig att utöva den verksamhet som avses med koncessionen. Vid koncessionsprövning skall NRL tillämpas.

Koncession skall förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Vissa andra villkor kan också ställas.

Koncessionsansökan skall enligt rörledningsförordningen (1978:164) in- ges till statens energiverk som bereder ärendet. Ansökan skall bl.a. inne- hålla uppgifter om markanvändning och planförhållanden i berörda om- råden och om inverkan på allmänna och enskilda intressen. Sökanden skall vidare ange vilka åtgärder som erfordras för att skydda allmänna intressen och enskild rätt. Vidare skall sökanden ge in en karta som utvisar led- ningens sträckning samt en beskrivning av företaget med kostnadsberäk- ning.

Statens energiverk skall inhämta yttranden över ansökningen från kom- munen, länsstyrelsen och kocessionsnämnden för miljöskydd. Sakägare har rätt att inom viss tid komma in med erinringar. Det framgår inte av lagtext eller förarbeten om sameby skall anses vara sakägare.

7.3. Skogsvårdslagen m.m.

Skogsvårdslagen (1979z429) innehåller vissa grundläggande bestämmelser för skogsbruket. Den har formen av en ramförfattning som kompletteras med mera detaljerade föreskrifter meddelade av regeringen och av skogs- styrelsen. Skogsvårdslagen är i första hand en skötsellag. Den innehåller emellertid även regler av betydelse för avvägningen mellan rennäringens och skogsbrukets intressen.

Skogsvårdslagen inleds med en allmän beskrivning av riktlinjerna för skogsskötseln. Av 1 & framgår bl.a. att skogsmark, genom lämpligt ut- nyttjande av markens virkesproducerande förmåga, skall skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Hänsyn skall enligt paragrafen tas till naturvårdens och andra allmänna intressen vid skötseln av skogsmark med dess skog. Renskötseln är enligt motiven till lagen ett sådant allmänt intresse som avses i bestämmelsen. I fråga om naturvårds- intressena finns särskilda bestämmelser i 21 5. Med stöd av ett bemyndigan- de i den paragrafen och ett uppdrag meddelat i skogsVårdsförordningen har Skogsstyrelsen efter samråd med bl.a. naturvårdsverket utfärdat en rad föreskrifter om vilka hänsyn som vid skogsskötseln skall tas till naturvårds- intressena. För naturvårdsföreskrifterna gäller också särskilda sanktions- regler.

I fråga om hänsynen till andra allmänna intressen har regleringen'en något annan form. Hänsynen till rennäringens intressen har således kommit till uttryck dels i föreskrifter, dels i allmänna råd utfärdade i Skogsstyrelsens författningssamling (SKSFS 1986:6 och SKSFS 198212). Sanktionsregler saknas däremot vad gäller rennäringen. Föreskrifterna om hänsynen till rennäringen är utfärdade bl.a. mot bakgrund av riksdagens beslut i januari 1985 om fjällnära skogar (JoU 1984/85:20, rskr 114) och regeringens beslut med anledning därav. Vid beslut om statligt stöd till skogsbruket skall hänsyn tas till rennäringens intressen enligt föreskrifterna. Sålunda får stöd inte beviljas till en åtgärd som påtagligt skadar rennäringens intressen i områden som är av särskild betydelse för rennäringen. Det kan t.ex. gälla flyttled eller nattbetesplats (SKSFS 198222).

7.3.1. Avverkningsskyldighet

Centrala bestämmelser i skogsvårdslagstiftningen är reglerna om avverk- ning av skog och om anläggande av ny skog. Kravet på aktiva åtgärder från Skogsägarnas sida gäller främst skyldigheten att sörja för en fullgod återväxt när skog har avverkats eller när skogstillståndet av andra skäl är dåligt. Avverkningsbestämmelserna innebär däremot i huvudsak restriktioner av olika slag i syfte att skydda den växande skogen och skapa förutsättningar för en på lång sikt jämn virkesavkastning. För att främja en jämn ålderför- delning av skogen på i princip varje brukningsenhet ställs emellertid också krav på en viss minimiavverkning. Undantag från denna awerkningsskyl- dighet gäller bl.a. i fråga om skog av särskild betydelse för rennäringen.

7.3.2. De fjällnära skogarna

Av särskilt intresse för rennäringen är reglerna och formerna för skogs- bruket inom de s.k. fjällnära skogarna. Med begreppet avses drygt 2 milj. ha barrskog längs fjällkedjan från Dalarna till nordligaste Lappland. De fjällnära skogarna ligger inom det område som regeringen med stöd av skogsvårdslagen har avsatt som svårföryngrad skog och i huvudsak ovanför den gräns som domänverket och riksskogstaxeringen tidigare har angett som skogsodlingsgräns. För slutavverkning i sådan skog krävs enligt 19 å skogsvårdslagen skogsvårdsstyrelsens tillstånd. I samband med att sådant tillstånd ges kan skogsvårdsstyrelsen besluta om t.ex. hyggesstorlek, hugg- ningsform och föryngringsmetod (se bil. 1 nr 6 och 7).

I det tidigare nämnda riksdagsbelutet i januari 1985 rörande de fjällnära skogarna framhölls nödvändigheten av att det iakttas stor återhållsamhet med bedrivande av skogsbruk inom dessa områden. Uttalandet har upp- repats i ett riksdagsbeslut i december 1985 (JoU 1985/8619). Dessutom uttalde riksdagen sig för ett obligatoriskt samråd med berörd sameby innan skogsvårdsstyrelsen tar ställning till en ansökan om tillstånd till avverkning.

Domänverket beslutade den 8 april 1987 att avsätta mark till 70 fjällnära s.k. domänreservat med en sammanlagd areal av ca 1,2 milj. ha. Syftet med reservaten är enligt beslutet att bevara större sammanhängande fjällnära skogsområden och angränsande fjällmark.

Inom reservaten skall skogsbruk inte bedrivas med undantag för upp- låtelse av husbehovsvirke och brännved till renskötande samer och ortsbe- folkning. Målet är att skog och övrig vegetation skall lämnas så orörd som möjligt. Friluftslivet skall främjas t.ex. genom vägvisning och leder.

7.3.3. Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd

Skogsstyrelsens tidigare omnämnda föreskrifter och allmänna råd om hän- syn till rennäringens intressen innebär bl.a. följande.

Mellan samebyarna och storskogsbruket inom renskötselområdet bör fasta årliga samråd om planerade skogsbruksåtgärder äga rum. Samrådet

X bör i första hand avse slutavverkningar för en planeringsperiod om tre eller fem år. Behovet av tidiga samrådskontakter poängteras för att undvika onormal slutavverkningskoncentration inom en sameby och för att skydda områden där det finns hänglav.

I fjällnära skog skall stor återhållsamhet iakttas med bedrivande av skogs- bruk. Enskilda hyggen inom dessa områden bör inte få en storlek över ca 40 ha. Största möjliga återhållsamhet bör iakttas med slutavverkning och väg- byggnad i särskilt viktiga områden inom renskötselområdet med hänglav— bärande skog. Inom dessa områden är det särskilt viktigt att skogliga åtgärder planeras så att spridning av hänglavar gynnas.

Till en ansökan om tillstånd till slutavverkning inom åretruntmarkerna skall sökanden foga bevis om att berörd sameby beretts tillfälle till samråd. Samrådet skall omfatta slutavverkning med efterföljande skogsvårdsåtgär-

Figur 11 Områden med svårföryngrad skog

Teckenförklaring

Svårföryngrad skog

_ Skyddsskog - - --Länsgräns

Av vidstående karta hämtat från skogsstyrelsens författningssamling framgår över- siktligt gällande gränser för svårföryngrad skog inom renskötselområdet

der samt byggande av skogsbilväg. En tillståndsansökan enligt 19 & skogs- vårdslagen får avvisas av skogsvårdsstyrelsen om samebyn inte beretts till- fälle till samråd. Bevis om samråd krävs dock inte om avverkningen avser en brukningsenhet som är mindre än 500 ha och hygget är mindre än 20 ha produktiv skogsmark. Undantaget gäller inte såvida slutavverkningen berör hänglavbärande skog, nattbetesplats, rastställe, arbetshage, flyttled eller om hygget ansluter till kalmark eller plantskog som sammanlagt med den planerade avverkningstrakten överstiger 20 ha inom brukningsenheten. För större brukningsenheter kan parterna komma överens om motsvarande lättnader i samrådet.

OM VI KALHUGGER ALLA

FJÄLLNÄRA SKDGAR om ByeeEe ur ALLA ÄLVAR SX BESPARAR v1

KOMMANDE GENERATIONER FRZN ALLA DESSA BESVÄ'RUGA PROBLEM!

Utanför de områden som omfattas av tillståndsplikten gäller enligt före- skrifterna anmälningsskyldighet till skogsvårdsstyrelsen för vissa avverk- ningar. Anmälan skall göras beträffande avverkningar som omfattar minst 0,5 ha och som föranleder skyldighet att anlägga ny skog. Anmälan skall göras minst en månad innan avverkningen påbörjas.

7.3.4. Spridning av bekämpningsmedel

Spridning över skogsmark av bekämpningsmedel för bekämpning av lövsly är förbjudet enligt lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark (1 Ö). Skogsvårdsstyrelsen får emellertid om kommunen inte fattat beslut om förbud, medge undantag från förbudet. En förut- sättning är dock att skogsvårdslagens bestämmelser om återväxt inte rim- ligen kan tillgodoses genom röjning med mekaniska metoder (2 5). Vid bedömningen skall hänsyn tas till beståndets sammansättning, arbetarskyd- det och tillgången på arbetskraft.

Enligt förarbetena till spridningslagen skall hänsyn tas till rennäringens intressen varvid skall beaktas de särskilda föreskrifter som utfärdats för detta ändamål (prop. 1982/83:145 s. 29 och JoU 34 s. 22).

Enligt skogsstyrelsens allmänna råd (SKSFS 1983z4) till ledning för skogs- vårdsstyrelsernas tillämpning av spridningslagen skall beaktas bl.a. skogs— styrelsens allmänna råd om skogsbrukets hänsynstagande till rennäringen.

Enligt dessa råd bör samrådet mellan rennäring och skogsbruk i första hand beröra frågorna var och när åtgärderna bör vidtas med hänsyn till rensköt- seln och till besprutningens ändamål.

7.4. Övrig lagstiftning inom markanvändingsområdet

7.4.1. Minerallagstiftningen

Rätten att utnyttja mineraltillgångar regleras enligt tre olika lagar, nämligen gruvlagen (19741342), lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter (mine- rallagen) och lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen). Den sistnämnda lagen har varit i kraft sedan den 1 juli 1985. Dess införande innebar att reglerna för utvinning av torv bröts ut från minerallagen och fördes in i en ny lag. Anledningen var att torv i flera hänseenden ansågs skilja sig från mineraler enligt minerallagen. Torvlagen, som är inordnad i NRL:s tillämpningsområde, har behandlats i avsnitt 7.2.7.

De mineraliska ämnen som omfattas av gruvlagen är vissa metaller, såsom koppar, bly, zink och järn samt vissa industrimaterial. Minerallagen reglerar undersökning och bearbetning av bl.a. fyndigheter, såsom olja, gas, stensalt och uranhaltigt mineral.

Gruvlagen bygger på ett inmutningssystem och på ett koncessionssystem.

Grundtanken med inmutningssystemet har ansetts vara att stimulera ef- tersökande och brytande av nya mineralfyndigheter. Koncessionssystemet lämnar å andra sidan bättre möjligheter för samhället att få till stånd en från allmän synpunkt ändamålsenligt mineralutvinning med möjlighet att pröva vem som får tillstånd samt att pröva konkurrerande markanvändning och andra motstående intressen.

Gruvlagen

Enligt gruvlagen äger var och en på egen eller annans grund under vissa förutsättningar erhålla inmutningsrätt, dvs. rätt att undersöka en angiven mineralfyndighet.

Ansökan om inmutningsrätt görs hos bergmästaren. Den som erhållit inmutningsrätt (inmutaren) får inom ett visst angivet område utföra under- sökningsarbete i fråga om inmutningsbart mineral. Inmutning ges för tre år, men inmutaren kan efter ansökan få förlängning av undersökningstiden till sammanlagt tio år.

I vissa särskilt angivna fall föreligger hinder mot att bevilja inmutning. Hinder mot inmutning föreligger t.ex. inom område som förklarats utgöra statsgruvefält, inom område som avsatts till nationalpark och inom detalj- planerat område. Hindret är dock inte ovillkorligt, utan kan upphävas av regeringen eller i vissa fall av länsstyrelsen.

Om gruvdriften inom ett område kan antas komma att hindra eller avsevärt försvåra sådan pågående eller planerad användning av marken som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, kan regeringen förordna att inmutningsrätt inte får beviljas inom området, utan medgivande av rege- ringen (2 kap. 5 5).

Systemet med olika inmutningshinder syftar, enligt förarbetena till gruv- lagen (prop. 1974:32 s. 112 f), till att åstadkomma en avvägning mellan gruvintresset och vissa särskilt kvalificerade motstående intressen. Därut- över behövs en ”reservregel” som ger regeringen befogenhet att förordna om inmutningsförbud beträffande områden som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Rennäringen är inte omnämnd i detta sammanhang.

Bergmästaren skall meddela fastighetsägare och övriga kända sakägare när en inmutningsrätt har beviljats. Sådant meddelande skall även införas i ortstidningen.

Inmutaren skall utge full ersättning för skada eller intrång som orsakats av undersökningsarbetet. Vid tvist om sådan ersättning får talan väckas hos fastighetsdomstolen eller hänskjutas till avgörande av skiljemän. Har sådan tvist inte hänskjutits när utmålsförrättning hålls (se nedan), skall tvisten prövas vid denna förrättning (3 kap. 8 å). I praktiken torde det inte före- komma att tvistiga frågor hänskjuts till skiljemannaförfarande eller dom- stol, utan de avgörs regelmässigt vid utmålsförrättningen. De undersök- ningsarbeten som utförs inom ett inmutat område är mera sällan av den art att bestående skada på marken uppkommer.

Om inmutaren efter undersökning vill bearbeta en fyndighet har han rätt att få sig anvisat ett arbetsområde för detta, s.k. utmål. Inmutaren måste då visa att inmutningsbart, och för teknisk bearbetning, lämpat material finns inom det inmutade området i sådan mängd att fyndigheten sannolikt kan göras till föremål för gruvdrift (1 kap. 5 €). Utmålet gäller i första hand under 25 år, men kan under vissa förutsättningar förlängas med 20 år i sänder. Mot utmål gäller samma hinder som mot inmutning.

Ansökan om utmål görs hos bergmästaren (4 kap. 6 &) som skall företa ärendet till utmålsförrättning. Till förrättningen skall kända sakägare kallas. Tid och plats för förrättningen skall också kungöras i ortstidning (4 kap. 17 å).

Vid förrättningen anvisar bergmästaren mark för gruvdriften och därmed sammanhängande verksamhet. Innebörden av beslut om markanvisning är att området får tas i anspråk för det angivna ändamålet genom en form av expropriation. Vid förrättning skall också fastställas intrångsersättning och ersättning för annan skada till följd av att marken tas i anspråk. Sådan ersättning skall utges av inmutaren till ägare av fastighet och innehavare av särskild rätt till fastighet. Vid ersättningens bestämmande gäller expro- priationslagens bestämmelser i tillämpliga delar (4 kap. 4 5). Skada eller intrång som uppstår efter utmålsförrättningen och som inte kunnat förutses ersätts dock inte (jfr bil. 1 nr 34 och 35).

Med särskild rätt till fastighet förstås enligt gruvlagen (13 kap. 1 &) nytt- janderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt på samma

sätt som enligt expropriationslagen. Med "liknande rätt” avses enligt för- arbetena till gruvlagen också renskötselrätt (prop. 1974:32 s. 226). Sakägar- begreppef definieras liksom i expropriationslagen negativt i den meningen att lagen endast anger undantagen från lagens sakägarbegrepp. Som sakäga- re anses således inte innehavare av panträtt i fastigheten på grund av inteckning. I praxis betraktas rennäringsutövare som sakägare enligt gruvla- gen.

Minerallagen

För undersökning och bearbetning av de fyndigheter som omfattas av minerallagen (t.ex. olja, stenkol och uran) fordras särskilt tillstånd, konces- sion. Frågan om koncession prövas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Koncession kan förenas med föreskrifter och villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt (10 å). Därutöver är verksamheten underkastad bestämmelserna i byggnads-, na- turvårds- och miljöskyddslagstiftning samt annan lagstiftning (3 €).

Ansökan om undersökningskoncession skall inges till Sveriges geologiska undersökning (SGU). Sökanden skall där bl.a. uppge vilken inverkan verk- samheten får på allmänna och enskilda intressen och de åtgärder som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. SGU skall därefter bereda ärendet varvid bl.a. kungörelse skall ske och yttranden inhämtas från kommun och länsstyrelse. Markägare och innehavare av nyttjanderätt eller servitut skall underrättas. Ärendet skall utredas på det sätt som är motiverat med hänsyn till den planerade verksamhetens art och omfattning. I förarbetena till minerallagen (prop. 1974:146 5. 70) under- stryks vikten av att det i varje ärende föreligger sådan utredning att en någorlunda realistisk bedömning kan göras vid beslutstillfället av företagets verkningar på motstående intressen.

På motsvarande sätt som enligt gruvlagen föreligger i minerallagen hinder mot koncession i vissa fall. Likaså föreligger ersättningsskyldighet för skada eller intrång. Tvist om sådan ersättning avgörs liksom enligt gruvlagen enligt huvudregeln av fastighetsdomstol.

Beslut om undersökningskoncession fattas normalt av SGU. I tveksamma fall eller då kommun eller länsstyrelse avstyrkt bifall eller i särskilt be- tydelsefulla ärenden skall frågan överlämnas till regeringen för avgörande.

Ansökan om bearbetningskoncession görs också hos SGU. Sökanden skall därvid uppge bl.a. sakägare och vilka verkningar verksamheten kan få för allmänna och enskilda intressen samt de åtgärder som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt. Även här skall ansökan kungö- ras och ärendet beredas av SGU genom bl.a. inhämtande av olika yttran- den. Sedan tiden för erinringar gått ut skall SGU med eget yttrande över- lämna ärendet till regeringen. Det är alltså regeringen som avgör frågan om bearbetningskoncession. Regeringen kan som tidigare nämnts föreskriva särskilda villkor för verksamheten av hänsyn till motstående intressen.

Sedan bearbetningskoncession erhållits får bearbetningen inte påbörjas

innan mark anvisats för ändamålet (26 å). Anvisande av mark sker vid särskild förrättning efter ansökan hos bergmästaren. Sådan förrättning föl- jer i huvudsak samma regler som gruvlagens bestämmelser om utmålsför- rättning. Sålunda skall fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till fastighet av koncessionshavaren få intrångsersättning och ersättning för annan skada. Ersättningsfrågorna prövas vid markanvisningsförrättningen (jfr bil. 1 nr 36-41). Med särskild rätt till fastighet avses enligt förarbetena även renskötselrätt. Expropriationslagens regler om ersättning gäller i till- ämpliga delar.

Förslag till ny minerallag

Regeringen har i mars 1989 lagt fram förslag till en ny minnerallag (prop. 1988/89:92). Enligt förslaget skall både gruvlagen och minnerallagen ersät- tas av den nya lagen. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1990. Förslaget skall behandlas av riksdagen under hösten 1989. Huvuddragen i lagförslaget är följande.

Den nya lagen bygger på koncessionssystemet men har starka inmut- ningsrättsliga inslag. För undersökningsarbete krävs — med några begränsa- de undantag — undersökningstillstånd och för bearbetning bearbetnings- koncession.

Reglerna om undersökningstillstånd motsvarar till stor del reglerna om inmutning i nuvarande gruvlag, dvs. tillstånd skall ges till den som först ansöker om det. Tillståndet skall ges om det finns anledning att anta att undersökning kan leda till upptäckt av ett lagreglerat mineral och sökanden inte uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd ett ända- målsenligt undersökningsarbete. Regler om giltighetstid och möjlighet till förlängning motsvarar i huvudsak gruvlagens nuvarande regler.

Ett undersökningstillstånd ger inte någon obligatorisk rätt till bearbet- ning om en exploateringsbar fyndighet påträffas. Den som har under- sökningstillstånd skall dock ges bearbetningskoncession i sådana fall, om han har resurser och avsikt att själv eller i samverkan med andra bearbeta fyndigheten och fyndighetens belägenhet eller art inte gör honom olämplig.

Innan undersökningsarbete påbörjas skall underrättelse lämnas till berg- mästaren, markägaren samt innehavare av servitut, nyttjanderätt eller an- nan särskild rätt som kan beröras av arbetet. Renskötselrätt anses i lagför- slaget som en särskild rätt till fastighet.

Liksom tidigare skall annan lagstiftning om användningen av mark och vatten vara tillämplig på verksamhet som omfattas av minerallagstiftningen.

Minerallagen anknyts till NRL. I ärenden om bearbetningskoncession skall en intresseawägning enligt 2 och 3 kap. NRL ske i fråga om markens användning för mineralutvinning. Någon ytterligare NRL-prövning vad gäl- ler markanvändningen skall inte ske, om verksamheten därefter skall prövas också enligt annan lagstiftning.

Bearbetningskoncession skall kunna förenas med villkor till skydd för motstående intressen.

Ärenden om undersökningstillstånd, bearbetningskoncession och mark- användning inkl. ersättningsfrågor prövas av bergmästaren. I samband med markanvisningsförättningen skall bergmästaren bl. a. hålla sammanträde med sakägare, däribland berörd sameby, som då ges möjligeht att påverka beslutet.

I ärenden om bearbetningskoncession skall bergmästaren samråda med länsstyrelsen i fråga om tillämpningen av NRL.

Ärenden om bearbetningskoncession skall efter beredning av berg- mästaren avgöras av regeringen, om ärendet är särskilt betydelsefullt från allmän synpunkt, om ärendet gäller återkallelse av tillstånd eller koncession utan att innehavaren har åsidosatt sina skyldigheter eller om bergmästaren och länsstyrelsen är oeniga om markanvändingsfrågan.

Bergmästaren prövar om verksamhet kan tillåtas inom områden med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt PBL.

Sakägare, såsom berörd sameby, har rätt till ersättning för skada eller intrång som föranleds av att mark tas i anspråk för undersökning och bearbetning. Vid bestämmande av ersättning gäller expropriationslagens regler i tillämpliga delar.

7.4.2. Terrängkörningslagen

Terrängkörningslagen (1975z313) reglerar körning i terräng med bl.a. snö- skoter.

Snöskotern används både för fritids- och för nyttoändamål. Den största fritidsanvändningen har skotern fått i samband med vinterfisket, särskilt i fjällänen. För nyttoändamål används skotern främst inom de areella näring- arna och i glesbygdsområden med kommunikationsproblem. Särskilt inom rennäringen är skotern ett nödvändigt hjälpmedel.

Terrängkörningslagen tillkom för att komma till rätta med de olägenheter för olika samhällsintressen som snöskotertrafiken vindertid medförde. Lag- stiftningen vill begränsa skotertrafikens skadliga inverkningar på exempel- vis natur och djurliv samtidigt som den vill tillgodose berättigade behov hos exempelvis den bofasta ortsbefolkningen, rennäringen och skogsbruket.

Enligt terrängkörningslagen råder generellt förbud mot terrängköming med terrängfordon på barmark och snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog, s.k. skogsföryngringar. Inom vissa fjällområden som regeringen bestämt i Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län är terrängköming också förbjuden. Inom dessa områden finns enligt pro- positionen till terrängkörningslagen känsliga renkalvningsland. Länsstyrel- sen kan vidare meddela förbud mot eller föreskrifter för terrängköming inom annat område om sådan körning medför olägenhet från naturvårds- synpunkt eller annan allmän synpunkt. Så kan t.ex. föreskrivas att skoter- körning får ske endast efter bestämda leder eller viss tid av dygnet. En reglering kan också avse körning endast under viss tid av året. Enligt propositionen bör vid meddelande av förbud eller föreskrifter tillses att nyttotrafiken inte hindras utan starka skäl. Med nyttotrafik avses i första

hand sådan körning som behövs för vissa näringar såsom renskötseln och jordbruket. Men även person- och godsbefordran i glesbygdsområden räk- nas som nyttotrafik (prop. 1975/76:67 s. 40).

Utan hinder av det generella förbudet mot barmarkskörning får terräng- fordon användas i direkt samband med renskötsel. Undantag gäller också bl.a. för jordbruk och skogsbruk. Från förbudet mot körning i vissa fjällom- råden gäller samma undantag. Även den bofasta befolkningen har rätt att använda terrrängfordon där.

Exempel på tillämpningen av terrängkörningslagen finns i bilaga 1 nr 55-62.

8 Samråd och samrådsförfarande

Vi skall enligt direktiven bl.a. undersöka i vilken utsträckning det finns regler i olika författningar om att samiska sammanslutningar skall eller bör höras innan beslut fattas som rör rennäringen. Det sägs vidare i direktiven att vi bör lägga fram förslag till författningsändringar om det finns behov av kompletterande bestämmelser.

Som vi har redovisat i kap. 7 finns bestämmelser om samrådsskyldighet i många av de lagar vi behandlat. Därutöver finns samrådsförfarande i vissa andra sammanhang. Vi skall i detta avsnitt beskriva några former av samråd och hur dessa fungerar.

8.1. Samrådet mellan skogsbruk och rennäring

Samrådet i dag

Lantbruksstyrelsen tillsatte år 1971 en samrådsgrupp skogsbruk—rennäring. Skogsstyrelsen har numera huvudmannaskapet för gruppen. I gruppen in- går företrädare för skogsstyrelsen, lantbruksstyrelsen, SSR, domänverket, skogsindustriernas samarbetsutskott, Svenska skogsarbetareförbundet och Sveriges skogsägares riksförbund.

Ursprungligen var gruppens huvuduppgifter att kartlägga sambanden mellan skogsbruket och rennäringens markanvändning samt att verka för samförståndslösningar i markanvändningskonflikter genom bl.a. förslag till åtgärder.

Samrådsgruppen skogsbruk—rennäring har numera funktionen av central rådgivande och initierande instans för ett antal lokala samrådsgrupper. Den centrala samrådsgruppens uppgift är att följa tillämpningen av gällande författningsbestämmelser och att verka för ökad kunskap om resp. näring. Gruppen sammaträder tre till fyra gånger om året.

Uppbyggnaden av den lokala samrådsorganisationen har som grund en modell som prövats inom Jokkmokks kommun. Den s.k. Jokkmokksmodel- len innebär i korthet att berörda storskogsbrukare i slutet av varje kalender- år redovisar planerade skogsbruksåtgärder för kommande säsong och för en femårig planeringsperiod. Skogsvårdsstyrelserna i de tre renskötsellänen sammanställer uppgifterna och tillställer dem berörda samebyar. Same- byarna får därigenom möjlighet att studera och överblicka skogsföretagens

planer. På grund härav sker sedan samråd mellan flertalet skogsägare och samebyarna. Lokala samrådsmöten brukar hållas en gång om året eller oftare vid behov. Denna samrådsmodell håller nu på att utvecklas av sam- rådsgruppen skogsbruk—rennäring bl.a. med hjälp av digitaliserat kartmate- rial.

Enligt direktiv som domänverket utfärdat i samråd med lantbruksstyrel- sen skall, i de fall enighet inte nås inom ramen för samrådsförfarande mellan samerna och ifrågavarande revir, vederbörande revirförvaltare hänskjuta frågan till regionchefen, som skall inhämta yttrande från rennä- ringsdelegationen.

Skogsstyrelsen utfärdade som en följd av dessa åtgärder är 1982 allmänna råd om skogsbrukets hänsynstagande till rennäringen (SKSFS 1982z2) där bl.a. behovet av fasta årliga samråd om planerade skogsbruksåtgärder po- ängteras. Även vikten av tidiga samrådskontakter understryks. Skogsstyrel- sen har också är 1985 utfärdat föreskrifter om samråd i samband med tillståndsprövning enligt 19 & skogsvårdslagen, dvs. vid avverkning av svår- föryngrad skog (SKSFS 198523). Föreskrifterna innebär bl.a. att sökanden i vissa fall skall visa att samråd ägt rum med berörd sameby innan tillstånd ges. I avsnitt 7.3.3 har vi närmare redogjort för innehållet i föreskrifterna.

Hur fungerar samrådet?

De lokala och centrala samråden mellan storskogsbruket och rennäringen har otivielaktigt inneburit förbättringar när det gäller att lösa markanvänd- ningskonflikter.

Vid våra kontakter med olika samebyar har vi emellertid också mött visst missnöje från rennäringens sida. En ofta framförd anmärkning är att det lokala samrådet har karaktären av en ensidig information i stället för verkligt samråd. Många samebyar säger sig uppleva att besluten är fattade före samrådet och att man egentligen inte kan påverka de planer som redan är uppgjorda. Samrådsgruppen skogsbruk—rennäring har gjort en utvärde- ring av de frivilliga samråden (Meddelande från Skogsstyrelsen Nr 3, 1987). I avsnitt 10.6.2 redovisas resultatet av utvärderingen.

Inställningen till samrådet är förmodligen varierande. Rent generellt kan nog sägas att intresset och viljan hos storskogsbrukets företrädare att för- bättra sina kunskaper om renskötselns förhållanden ökat betydligt under senare år. Det sammanhänger sannolikt med den aktuella debatten om skogsbruk i fjällnära skogar.

En svårighet i samrådsförfarandet är bristen på underlagsmaterial när det gäller att bedöma rennäringens markanvändning. Utan sådant material har samebyarna svårt att få förståelse för sina krav och ge tyngd åt sina önske- mål. Det nu pågående arbetet med att ta fram utvecklings- och markan- vändningsplaner kommer därför att väsentligen förbättra förutsättningarna för ett effektivt samråd. '

I arbetet med planerna ingår en kartläggning av de markområden som är av särskild betydelse för renskötseln. Det är särskilt angeläget att det

funktionella sambandet mellan olika områden kartläggs. Det är en förut- sättning för att markbehovet skall kunna diskuteras mer konkret och sam- rådet blir meningsfullare. De hänglavs— och urskogsinventeringar som lant- bruksnämnder och skogsvårdsstyrelser utfört medför sannolikt också att underlaget för diskussioner och samråd förbättras (jfr naturvårdsverkets och skogsstyrelsens rapport Urskogar, februari 1984, snv pm 1511 samt lantbruksstyrelsens rapport Hänglavsskog, meddelanden 1984:4).

Det nu beskrivna samrådsförfarandet omfattar som nämnts enbart stor- skogsbruket. Jordbruksutskottet uttalade i sitt betänkande om bevarande av fjällnära skogar (JoU 1984/85:20 s. 15) att det är naturligt att samrådsför- farandet utvecklas till att omfatta alla skogsägare och inte enbart storskogs- bruket samt i princip görs obligatoriskt inom renskötselns åretruntmarker. Till följd härav innehåller skogsstyrelsens föreskrifter angående tillämp- ningen av 19 & skogsvårdslagen (svårföryngrad skog) numera ett krav på samråd inte bara vid storskogsbrukets avverkningar.

I avsnitt 10.6 redovisar vi våra överväganden och förslag vad gäller samrådet mellan skogsbruk och rennäring.

8.2. Samrådet mellan samebyar och kommuner

Behovet av samråd

Frågan om behovet av samråd mellan samebyar och kommuner har upp- märksammats i olika sammanhang bl.a. i departementspromemorian (DsKn 197828) Samerna och kommunerna.

Enligt promemorian (s. 49) finns det ofta anledning att ingående och regelbundet diskutera planer som rör ändrad markanvändning, från kom- munöversikt till detaljplanering. I promemorian anförs bl.a. att arbetet med den fysiska riksplaneringen klart har visat vikten av utvecklade kontakter mellan kommuner och samebyar i ett tidigt skede och vikten av genom- arbetad information för att klarlägga effekterna av planerade åtgärder.

Även i rennäringskommitténs betänkande (SOU 1983:67) Rennäringens ekonomi lämnas vissa synpunkter på hur samrådsförfarandet mellan same- byar och kommuner skall kunna fördjupas och förbättras. Rennärings- kommittén anför bl.a. (s. 160):

Allt större del av den fysiska planeringen tenderar att inordnas i den kommunala. Från rennäringssynpunkt kan det åtminstone på sikt vara en positiv tendens. Samhällsplaneringen blir därigenom mindre splittrad och det blir lättare att se de samlade effekterna av olika åtgärder. I takt med att kommunala organ ges ökade befogenheter framstår det sam- tidigt som alltmer angeläget att renskötseln på ett reellt sätt kan föra fram sina synpunkter till de kommunala beslutsfattarna. Tillgång till naturbete är för rennäringen ett existensvillkor. Stora delar av om- rådena inom renskötselns åretruntmarker är avsatta 'till samernas ute- slutande begagnande'. Renägarnas synpunkter när i dag oftast fram till planförfattarna, medan det är betydligt svårare att nå beslutsfattarna.

Enligt rennäringskommittén bör renskötselföreträdare ges möjlighet att kontinuerligt följa framtagandet av planer som är av större betydelse för rennäringen. Det kan bl.a. ske genom att samiska representanter får ingå i de referens- och arbetsgrupper som normalt bildas i samband med att planer tas fram eller revideras.

Samrådsformer och samrådsfrågor

De flesta kommuner inom renskötselområdet har särskilda rutiner för me- ningsutbytet med den samiska befolkningen. Formerna för kontakterna med samerna varierar dock mellan olika kommuner. Kommunerna har i dessa hänseenden enligt kommunallagen stor frihet att själva bestämma sina arbetsformer.

Många kommuner har numera regelbundna sammankomster med same- byar och sameföreningar. I Kiruna kommun finns sedan år 1979 ett sam- arbetsorgan där kommunen, samebyarna och sameföreningen är företräd- da. Samarbetsorganet sammanträder två gånger om året. Gällivare kom- mun beslutade år 1985 att en särskild samrådsgrupp skulle bildas med deltagare från kommunen och samerna. Kommunstyrelsen i Gällivare be- söker regelbundet samerna på landsbygden och håller möten i de större byarna. Arjeplog, Arvidsjaur, Jokkmokk, Storuman och Malå är andra exempel på kommuner som har regelbundna samråd en eller flera gånger om året med samerna.

I övrigt förekommer i många kommuner samråd för speciella projekt, framför allt planfrågor, ibland i form av arbetsgrupper där representanter för samerna ingår. I Vilhelmina och Åre kommuner hade man tidigare regelbundna samråd men har nu övergått till att träffas då särskilt behov föreligger. En del kommuner inhämtar synpunkter från samiska organ genom remissförfarande eller genom samer som är valda till kommunala uppdrag. I andra kommuner förekommer endast sporadiska samråd.

Ett par kommuner har uppgett att man för att underlätta samernas deltagande i överläggningar har betalat deras kostnader för deltagandet.

I kommuner med ett mer organiserat samrådsförfarande är det vanligt att någon tjänsteman har ett samordnande ansvar för samrådet. I exempelvis Gällivare och Storumans kommuner har kanslichefen denna funktion.

Enligt flertalet av de tillfrågade kommunerna är planfrågorna de mest framträdande vid samråden. Även samebyarna har framhållit dessa frågor som de väsentligaste.

Andra viktiga frågor som behandlas vid samråden gäller skogsbruk, jakt och fiske, vattenreglering, skotertrafik och vägprojekt. Frågor som hör samman med utbyggnaden av det rörliga friluftslivet anges också som be- tydelsefulla i samråden.

Hur fungerar samrådet?

Lantbruksstyrelsen har i sin tidigare nämnda rapport år 1987 Rennärningen i naturresurslagen (jfr avsnitt 7.3.5) sammanfattat sina synpunkter på hur

samrådet mellan rennäringen och kommunerna hittills fungerat enligt föl- jande.

— I många fall har renskötselföreträdarna uppfattat samrådet enbart som en information om vad man tänker göra och någon påverkan har där inte varit möjlig. I andra fall har någon företrädare för samebyn inte infunnit sig till avtalade samråd. Måhända beroende på att man inte kunnat lämna renarna eller beroende på ointresse bl.a. enligt ovan. — Samråd kan ofta behöva ske flera gånger under ett planarbete. Om olika personer från samebyarna då deltar vid olika samråd har ibland kontakterna dem emellan varit bristfällig, varvid olika besked skapat osäkerhet om vad samrådet gett. — Vid upprättande av planförslag har kommunerna som regel en redo- visning om att samråd skett. Mera sällan förekommer en redogörelse vad som därvid framförts samt vilka ställningstaganden som gjorts.

Ett problem är enligt några kommuner att representanterna för samebyarna har svårt att hinna med samråden. Enligt exempelvis Storumans kommun medger renskötselns speciella förhållanden med årstidsbundna aktiviteter inom ett geografiskt vidsträckt område inte alltid att samebyarna kan med- verka i önskvärd utsträckning när myndigheter och andra vill ha kontakter. Samebyarna har svårt att hålla en egen administration för utredningar och sammanträden. Liknande synpunkter har framförts av Jokkmokks och Vil- helmina kommuner.

Ett annat problem som påtalats bl.a. av Arjeplogs kommun, är att same- byarna ibland har svårt att formulera Sina krav gentemot kommunerna. Samebyarna måste komma med konstruktiva förslag. Kommunerna anser det viktigt att de ärenden som skall behandlas vid samråd är väl förberedda. Material bör i förväg ha skickats ut och samebyarna bör ha skriftligen meddelat sina synpunkter.

En allmän uppfattning bland samebyarna är att samråden med kommu- nerna ofta har karaktären av ensidig information. Ett samråd måste enligt samebyarna vara ömsesidigt om det skall få någon reell innebörd. Enligt samebyarna måste man vidare få samråda inte bara om övergripande och långsiktiga frågor utan också om akuta och kortsiktiga problem.

Våra synpunkter Det framstår som ett önskemål från sambyar och sameföreningar att ett l regelbundet samrådsförfarande utvecklas med kommunerna. De kommu- l ner vi haft kontakt med förefaller också i allmänhet vara positivt inställda till en sådan utveckling. Det bör således finnas förutsättningar att etablera X / ett fastare samarbete mellan kommuner och företrädare för rennäringen. Det finns viktiga skäl för en sådan utveckling. Samerna utgör en liten del av kommuninvånarna. Deras speciella intressen riskerar därför att få ge vika när de ställs mot andra intressen. För samer som är sysselsatta i rennäringen medför flyttningarna mellan sommar- och vinterbeteslanden

särskilda svårigheter när det gäller att följa den kommunala verksamheten. Många bor ju utanför hemkommunen under en stor del av året.

Enligt PBL skall renskötselns företrädare i förekommande fall beredas tillfälle till samråd med kommunen i samband med antagande av över- siktsplaner och detaljplaner. Det är önskvärt att detta samråd organiseras i fasta former. Utformningen av samrådsförfarandet kan självfallet variera mellan olika kommuner, men det är enligt vår mening angeläget att sam- rådet sker med viss regelbundenhet och efter bestämda regler. Ett sådant förfarande kommer också att underlättas av det allt bättre planeringsunder- lag i form av markanvändningsredovisningar som håller på att utarbetas. Det är viktigt att kommunerna tar ansvaret för att erforderliga samråds- former med renskötseln utvecklas inom ramen för PBL.

8.3. Andra samråd

Inom flera verksamhetsområden förekommer mer eller mindre institutiona— liserade kontakter eller samråd med samerna. Detta gäller såväl för på- gående verksamheter som för nya. Vi redovisar några exempel på sådana samråd.

8.3.1. Naturvård

För verksamheten inom Vindelfjällens naturreservat finns en särskild sam- rådsgrupp. Den är knuten till länsstyrelsen i Västerbottens län som är förvaltare av reservatet. I samrådsgruppen ingår förutom företrädare för olika myndigheter en representant från vardera av de berörda samebyarna Gran, Ran och Umbyn samt för SSR. I samrådsgruppen behandlas både principiella frågor och mer dagsaktuella frågor. Gruppen sammanträder regelmässigt två gånger om året. Arbetet i samrådsgruppen har fungerat väl och gett goda erfarenheter.

Samrådsgruppen för Vindelfj ällens naturreservat är det enda exemplet på samiskt inflytande vid förvaltningen av naturvårdsobjekt inom rensköt— selområdet. SSR vill ha ett sådant inflytande också vid förvaltningen av andra naturreservat och nationalparkerna.

8.3.2. Rymdverksamhet m.m.

Till Svenska Rymdaktiebolaget Esranges verksamhet i Kiruna finns knuten en samrådsgrupp i vilken ingår bl.a. företrädare för berörda samebyar och för SSR. Samrådet avser den pågående verksamheten. I gruppens mandat ingår däremot inte att behandla de ersättningsfrågor som är förknippade med verksamheten i form av intrångsersättning till berörda samebyar. Des- sa frågor handläggs inom regeringskansliet. Rymdbolaget har uttalat för- ståelse för samebyarnas vilja att också dessa frågor behandlas inom ramen för samrådsgruppen. Målsättningen är ett avtal mellan rymbolaget och berörda byar avseende ersättningsfrågan.

Motsvarande kontaktformer finns vad gäller RFst (Raketforsknings- station Norrbotten) verksamhet i Vidsel. Här diskuteras emellertid också ersättningsfrågorna. Det finns ett avtal mellan Udtja sameby och RFN som reglerar frågor som är knutna till verksamheten.

8.3.3. Militär verksamhet

När det gäller etablering av större militära anläggningar finns en särskild ordning för information m.m. genom försvarets fastighetsnämnd. När be- slut fattats om att anlägga K4 till Arvidsjaur tog nämnden initiativ till kontakter med berörda samebyar och SSR. Frågor om markanskaffning m.m. handlades därefter av fortifikationsförvaltningen. Skador och intrång i renskötseln till följd av K4—etableringen har utretts i två omgångar och därefter har är 1987 ett avtal träffats mellan fortifikationsförvaltningen och samebyarna för slutlig reglering av skadorna.

En samrådsgrupp bestående av företrädare för förbandet K4, same- byarna, SSR och länsstyrelsens rennäringsenhet sammanträder minst en gång om året. Gruppen har bidragit till att förbättra kontakterna mellan parterna.

I de fall fortifikationsförvaltningen handhar frågor om etablering eller utbyggnad av militära anläggningar tas i regel kontakt med sameparten antingen via lantbruksverket eller direkt med berörd sameby eller SSR. Det finns dock exempel på att förråd m.m. uppförts utan föregående samråd trots att byggandet medfört olägenheter för samerna.

8.3.4. Vattenkraftsutbyggnad och gruvdrift

Numera gäller att vattenfallsverket och i vissa fall andra exploatörer tar kontakt med berörd sameby under projekteringsskedet för att utröna kon- sekvenserna för rennäringen av vattenkraftsutbyggnad. Även LKAB och Boliden Mineral AB samt några mindre gruvföretag har tagit kontakt vid nyexploateringar. Kontakt har också tagits för att fortlöpande diskutera den pågående verksamhetens inverkan på rennäringen. I flera fall har det varit möjligt att reglera uppkommande skador och intrång genom avtal mellan exploatören och berörd sameby.

Foto: Gun Margret Utsi

9 Skattefjällsmålet

9.1. Bakgrund

Omfattningen och beskaffenheten av de renskötande samernas ursprungliga rättigheter inom renskötselområdet är sedan gammalt en omtvistad fråga. Kortfattat kan svenska statens uppfattning sägas vara att renskötselrätten i princip är uttömmande reglerad genom rennäringslagen. Samerna hävdar däremot att de har starkare rätt till marken än vad som framgår av lagen — äganderätt eller någon form av ständig besittningsrätt.

I skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1) gjordes analyser av intresse i detta sammanhang. I detta kapitel skall vi därför lämna en kortfattad redogörelse för högsta domstolens dom i målet. Vi skall vidare redovisa vår uppfattning om konsekvenserna av domen. Våra förslag om ändringari bl.a. rennärings- lagen bygger till stora delar på slutsatserna i skattefjällsmålet.

9.2. Sammanfattning av HD:s dom i skattefjällsmålet

Skattefjällmålet är ett av de mest omfattande tvistemålen i svensk rättshisto- ria. Målet gällde i första hand frågan om samerna framför staten var ägare till skattefjällen (renbetesfjällen) i norra Jämtland. Men i målet behand- lades också andra frågor, bl.a. följande: — Frågan om det var möjligt att i äldre tider förvärva äganderätt till herrelös mark genom att bruka den för renbete, jakt och fiske, — frågan om de rättsliga grunderna för uppkomst av äganderätt för staten till fjällmarkerna, frågan om samerna om staten bedömdes vara ägare — kunde anses ha rättigheter utöver vad rennäringslagen föreskriver, frågan om rennäringslagens regler om upplåtelse av jakt- och fiske- rättigheter stred mot grundlagen (RF 2 kap. 15 5).

Det bör understrykas att målet inte rörde frågan om de intrång som drabbat samerna som folkgrupp genom historien varit rättsenliga eller inte. HD disponerade domen så att den kom att indelas i olika tidsperioder. In- delningen följs i huvudsak i denna framställning. Sidhänvisningarna i vår framställning avser referatet av domen i NJA 1981 s. 1.

Perioden fram till år 1645

Samerna påstod i målet att de var ägare till skattefjällen redan år 1645 då fjällen genom Brömsebrofreden kom under svenskt herravälde. Sta- tens inställning var att fjällen vid denna tidpunkt alltjämt var herrelös mark. Staten menade att 1683 års påbud om skogarna tillagt staten äganderätten.

HD fann till skillnad från tingsrätten (s. 121) att norska rättsregler, som ju borde tillämpas för tiden fram till år 1645, inte kunde anses stödja påståendet att samerna ägde fjällen. Vad gäller svenska för- hållanden erinrade HD om att man knappast kunde tala om äganderätt för enskilda ofrälse personer under 1600-talet och större delen av 1700- talet. Skatteböndernas rättigheter (skattemannarätt) var de som senare kom att utvecklas till en modern äganderätt.

HD ansåg (s. 190) att övervägande skäl talade för att det vid tiden för Brömsebrofreden faktiskt var möjligt att förvärva ”skattemannarätt" till herrelös mark genom att bruka den för renbete, jakt och fiske. Vissa förutsättningar måste emellertid vara uppfyllda: När samerna var fast bosatta på ett område krävdes inte så markerad besittning i övrigt, men om ett sådant kärnområde för besittningen saknades måste bruket av marken genom rennäring ha varit intensivt, stadigvarande och väsent- ligen ostört av utomstående. Dessutom fordrades enligt HD någorlunda fasta gränser för det brukade området, genom utsatta gränsmärken eller terrängförhållanden.

Enligt HD borde samerna få tillgodoräkna sig markanvändning även under den norska tiden för förvärv enligt svenska regler för urminnes hävd. I målet redovisades därför utförligt hur skattefjällen brukats av samerna, om samerna varit bofasta eller inte samt i vad mån de jämt- ländska bönderna utnyttjat marken. HD fann därvid att samerna och deras renar varit få till antalet i förhållande till det brukade området. Bruket hade alltså inte varit så intensivt. Samerna hade varit ”halv- nomader”, dvs. flyttat inom ett ganska begränsat område och ägnat sig åt jakt på bl.a. vildrenar och hållit endast ett mindre antal tamrenar. Viss konkurrens om marken hade vidare förekommit från den bofasta befolkningens sida. Det var tveksamt om kravet på fasta gränser var uppfyllt. Samerna kunde enligt HD ha förvärvat äganderätt till mindre områden, men några sådana områden var inte angivna i målet.

Samerna hade i målet som stöd för sin talan även åberopat vissa förklaringar från svenska kungar om skydd för samernas rättigheter. HD ansåg att man i uttalandena inte kunde intolka några generella utfästelser om skattemannarätt eller liknande. Vissa andra grunder för äganderätt som åberopats av samerna underkändes också av HD.

HD uttalade emellertid att samerna på skattefjällen omkring år 1645 på grund av sin långvariga användning av fjällområdena hade en stark bruksrätt som åtnjöt skydd hos domstolaroch andra myndigheter. Det var delvis oklart vilka befogenheter samerna hade men de hade i vart fall rätt till renbete, fiske och jakt samt till skogsfång för eget bruk.

Perioden 1645 till 1789

Samerna gjorde i målet gällande att även om de inte ansågs som ägare till områdena omkring år 1645 så hade de likväl förvärvat äganderätt till

dem genom fortsatt bruk av fjällen (urminnes hävd) och på grund av olika erkännanden från statens sida, t. ex. genom 1751 års kodicill.

Staten invände som nämnts att den blivit ägare genom 1683 ars påbud angående skogarna, såsom detta tolkades 1 senare praxis.

1683 års påbud innehåller en förklaring att ”alle sådane Ägor, som således obygde ligga fierran ifrån Ägoskilnaden och Bygdelagerne, höra Öfwerheten och Sweriges Chrono til och mgen annan". Påbudet utgår från ett Gustav Vasas brev av år 1542. Påbudet ansågs av HD innebära att kronan, med formellt stöd av Gustav Vasas brev, framställde privat- rättsliga anspråk på sådana avlägset belägna ägarlösa områden, som var att anse som skogsmarker.

Enligt HD var det ofrånkomligt att påbudet innefattar en förklaring om äganderätt. Författningen tar emellertid sikte på skogsmarker och något kronans anspråk på fjällvidderna framträder inte. HD ansåg bl.a. på grund härav att äganderätten till skattefjällen inte var slutligt löst genom 1683 års påbud. Den fortsatta utvecklingen och tolkningen av påbudet var avgörande. Men eftersom påbudet byggde på uppfatt- ningen att all mark 1 Sverige hade en ägare — om ingen annan så i vart fall staten så gjorde påbudet det svårare för samerna att genom fortsatt bruk av mark förvärva skattemannarätt eller liknande. — Av betydelse är att det fastighetsförvärv kronan grundar på 1683 års påbud avser s.k. herrelös mark och inte mark som tillhör någon enskild.

Bland de författningar och handlingar från denna tid som åberopades i målet kan nämnas 1673 års Lappmarksplakat och landshövdingen Johan Graans memorial, på vilket plakatet byggde. I plakatet upp- muntrades kolonisation av de norrländska ödemarkerna. Det fram- träder i plakatet en vilja från kronans sida att förfoga över fjällen. Plakatet var ett uttryck för den s.k. parallellteorin enligt vilken samer och nybyggare utan inbördes konflikter kunde dela upp bruket av ödemarken. En avsikt med memorialet har enligt HD varit att förringa den rättsliga betydelsen av samernas markinnehav.

Ett omfattande domboksmaterial från mitten av 1600—talet till slutet av 1700—talet som åberopades i målet tydde enligt HD på att samer, såvitt gäller nordligare delar av landet, liksom tidigare ofta betraktades som likställda med skattebönder åtminstone i vissa avseenden. För- hållandena i Jämtland var dock inte desamma. Domboksmaterialet gav enligt HD inte något väsentligt stöd för att samer på skattefjällen under denna tid ansågs ha en ställning motsvarande Skatteböndernas. Å andra sidan gav materialet, enligt HD, inte heller något klart belägg för att skattefjällen ägdes av staten framför samerna.

Samerna fäste i målet särskild vikt vid 1751 års kodicill. Bakgrunden till kodicillen var följande.-

Den 21 september och 2 oktober 1751 slöts mellan Danmark—Norge och Sverige en gränstraktat i Strömstad. Syftet med traktaten var att fastställa och utmärka riksgränsen mellan Sverige och Norge i hela dess sträckning från söder till norr. Som en följd härav uppstod behov av att bl.a. reglera renflyttningarna mellan det norska sommarlandet och det svenska vinterlandet. I förhandlingarna i Strömstad enades man därför om att till gränstraktaten foga ett särskilt avtal om sådana frågor. Detta avtal kallas vanligtvis Lappkodicillen. Det föregicks av ett omfattande förberedelsearbete. Kodicillen behandlas i folkrättsbetänkandet, kap. 4.

Samerna gjorde i skattefjällsmålet gällande att staten på ett sätt som är likvärdigt med nationell lagstiftning genom kodicillen och vissa andra handlingar erkänt samernas äganderätt till brukade fjälltrakter. HD underströk att kodicillen var ett folkrättsligt dokument som inte avsåg att reglera samernas civilrättsliga ställning enligt nationell rätt. Kodicil- lens författare betraktade visserligen samerna som fullvärdiga med- borgare med samma anspråk på rättsskydd som andra svenskar och kodicillen utgår från att samer skulle ha en stark rätt till fjällmarker i det egna landet likaväl som i grannlandet. Men arten av denna rätt kunde enligt HD inte utläsas av'materialet. Mot samernas uppfattning av betydelsen av kodicillen talade enligt HD flera omständigheter. Samer- na som enligt kodicillen tvingades välja mellan att bli medborgare i antingen Norge eller Sverige fick t.ex. finna sig i att utan ersättning mista rätten till sina särskilda områden i det land de inte valde, låt vara att de där behöll en allmän rätt till renskötsel. Kodicillen kunde därför enligt HD inte betraktas som mer än en ytterligare bekräftelse av de rättigheter samer redan hade till sådan mark i Sverige, som de brukade och skattade för.

Ungefär samtidigt med kodicillen tillkom 1749 års Lappmarksregle- mente. Reglementet syftade till att främja kolonisation och var därför ägnat att medföra intrång för samerna. Enligt HD visade plakatet bristande hänsyn till samernas intressen. Samernas ställning behandlas endast såvitt avser jakt. Reglementet inskränker nybyggarnas jakträtt på ”det vildt, som under namn af dyrare skinnvaror kommer” till inom en halv mil från deras hemvist. Lappmarksreglementet gällde ”Lapp- land” inte Jämtland, men samma principer tycks enligt HD ha ansetts tillämpliga även här.

Inte heller någon annan av samerna åberopad omständighet från denna tid, t.ex. 1646 års frihetsbrev för samen Tomas Jonsson, ut- talanden av Karl XI och rättspraxis från 1700-talet, kunde enligt HD uppfattas som ett erkännande från statens sida att samer ägde fjällen.

En viktig milstolpe i markäganderättens historia är 1789 års för- ordning om kronohemmans försäljning till "skatte". Genom förord- ningen stärktes skatteböndernas ställning på ett sådant sätt att det finns skäl att betrakta deras rätt till sina hemman som äganderätt i modern mening. Enligt HD talade övervägande skäl emot att denna rätt till- kommit samerna på skattefjällen.

Perioden från 1789

Utveckligen efter år 1789 kännetecknades av en tilltagande statlig makt- utövning beträffande skattefjällen. Myndigheterna ansåg att de kunde förfoga över områdena som kronomark. HD antog att denna stånd- punkt ytterst grundats på 1683 års påbud eller Gustav Vasas uttalanden. I vart fall torde praxis ha byggt på förutsättningen att staten hade äganderätten till all mark som inte bevisligen ägdes av annan. Denna uppfattning framstod med tiden - enligt HD som en allmänt accepte- rad rättsgrundsats. 1820 års stadga angående avvittringsverket i Jämt- land tillkom i syfte att bestämma gränser, att tilldela hemman behövliga nya marker av kronojord och att allmänt främja kolonisationen. Samer- na nämns inte i författningen och deras intressen tycks i allmänhet inte ha blivit beaktade vid avvittringsförrättningarna. Enligt en utredning fråntogs samerna 2/5 av fjällens ursprungliga yta. Den uppfattning om

en stark skyddad rätt för samer till brukade områden som framträder i det äldre materialet gjorde sig alltså enligt HD inte gällande i dessa förrättningar.

Samerna reagerade mot avvittringen, vilket fick till följd att en statlig kommitté tillsattes. På grundval av kommitténs utredning tillkom det s.k. skattefjällsbrevet år 1841. Brevets väsentliga innebörd var att skat- tefjällen nu skulle tilldelas vissa avgränsade betesmarker och att nybyg- garverksamheten på fjällen till vidare skulle stoppas. I brevets ingress anges att kommitténs uppgift hade varit att avge yttrande och förslag "rörande säkre gränsors bestämmande för Lappallmogens renbetestrak- ter i länet”. Efter brevets utfärdande följde skatteläggning på grundval av förrättningen. I samband härmed prövades också tillåtligheten av vissa befintliga nybyggen. Härefter blev enskilda samer ”inrymda” på fjällen. Enligt en kungörelse som utfärdades rörande inrymningarna skedde upplåtelserna "till begagnande, under lika rätt som åboer å vanlige Kronohemman”.

Innehållet i skattefjällsbrevet var enligt HD sådant att det inte gärna kan uppfattas som en bekräftelse på en redan existerande äganderätt för samer. Utgångspunkten syntes snarare ha varit att förbättra samernas ställning genom brevet. Ingenting i brevets avfattning tydde emellertid på att det skulle tillförsäkra samerna en äganderätt som de dittills inte haft. Däremot stod det enligt HD klart att brevet medförde ett väsent- ligt skydd för samernas näringsutövning på fjällen, deras renbeten, fisken och skogsfång. Genom brevet awärjdes det överhängande hot mot deras försörjningsmöjligheter som nybyggarverksamheten på fjällen utgjorde. Efter brevets tillkomst behandlade de administrativa myndig- heterna alltmer konsekvent rätten till skattefjällen som en form av ständig besittningsrätt för enskilda samer. Däremot var det inte fråga om en samtidigt existerande äganderätt för något samekollektiv. Myn- digheternas rättstillämpning måste enligt HD i detta fall tillmätas vä- sentlig betydelse i äganderättsfrågan.

Från mitten av 1800-talet började samernas ställning undergrävas genom det uppkomna intresset för exploatering av skogstillgångar i inre Norrland och av malmfälten i Norrbotten. Samerna pekade i målet vidare på en nedvärdering av samerna på grund av ”vulgärdarwinistis- ka" tankegångar i samband med förarbetena till 1886 års renbeteslag. Dessa omständigheter skulle enligt samerna fått till följd att deras äganderätt i skattefjällen inte erkändes i lagen.

HD:s genomgång av förarbetena till renbeteslagen utmynnade i slut- satsen att en viss nedvärdering av samerna kan ha spelat en roll för en del föreskrifter i lagen. Men detta innebar enligt HD inte att lagstift- ningen allmänt sett ger uttryck för en sådan inställning. HD noterade en välvillig och uppskattande om också något beskyddaraktig inställning till samerna och deras kultur. Den enighet som vid denna tid rådde om att fjällmarkerna tillhörde kronan kunde enligt HD inte gärna förklaras av några sådana ideologiska föreställningar som samerna antagit. Vad som skedde vid 1886 års lagstiftning var enligt HD närmast att man sökte rädda samernas näringsfång genom att lagfästa deras av ålder gällande rättigheter, framför allt betesrätten. HD betraktade denna samiska rätt som en starkt skyddad bruksrätt av speciellt slag.

Någon ändring i ägarförhållandena för skattefjällen hade enligt HD inte ägt rum efter år 1886 (s. 230).

Frågor om begränsade rättigheter m.m.

För det fall staten skulle anses vara ägare till skattefjällen hade samerna i målet framställt vissa andrahandsyrkanden som i princip gick ut på att samerna hade rättigheter utöver vad som föreskrivs i rennäringslagen. HD fann därvid att samerna inte vilket de påstått haft ”ständig besittningsrätt med full elasticitet” eller åborätt.

Vad gällde samernas påståenden om att i vart fall vissa begränsade rättigheter tillkom dem (13 särskilda rådighetsbefogenheter) konstate- rade HD att frågan var svår att avgöra när det gällde tiden före renbe- teslagstiftningen.

En säker utgångspunkt var dock enligt HD att kärnan i befogen- heterna utgjordes av det som fortfarande är grundvalen för samernas näringsfång på fjällen: renbete, jakt, fiske och visst skogsfång. Det var fråga om rättigheter som från början vilat på urminnes hävd och under tidernas lopp fått ändrat innehåll i anslutning till att samernas näringsut- övning utvecklats och tagit delvis nya former. De uppräknade befogen— heterna fanns i den starkt skyddade bruksrätt som samerna hade år 1645 och de har därefter förblivit väsentligen oförändrade fram till 1886 års renbeteslag.

Vad gäller samernas rätt till jakt och fiske före år 1886 ansåg HD att innehållet i skattefjällsbrevet och de därefter följande skattläggningsut- slagen och inrymningsbesluten gav stöd för uppfattningen att samerna hade ensamrätt till fiske på skattefjällen. Rätten till jakt nämns inte i dokumenten och HD ansåg det osäkert vilka befogenheter jakträtten innebar för samerna. Det fanns i vart fall anledning räkna med att både jakträtten och fiskerätten inbegrep fångst till avsalu och inte bara till husbehov.

Den stora tvistefrågan vid tillkomsten av 1886 års renbeteSlag gällde inom vilka områden samerna skulle få uppehålla sig med sina renar. Lagen kom att föreskriva att dessa områden var Norrbottens och Väs- terbottens lappmarker samt skattefjällen i Jämtland. Därutöver fick de vara på de trakter i övrigt som de efter gammal sedvana dittills hade besökt. I fråga om enskilda ägor bl.a. i Jämtland begränsades tiden till i princip oktober — april. Samerna hade vidare rätt att flytta med renarna mellan fjällen. Vad gäller de särskilda befogenheterna gällde samma principer som tidigare. Samerna hade sålunda rätt till renbete, slåtter, annat bete än renbete, skogsfång, flyttvägar, jakt och fiske.

Frågan om förbud för samerna att upplåta sina rättigheter ägnades stor uppmärksamhet i lagstiftningsarbetet inför den första renbeteslagen men också i skattefjällsmålet. Vad gäller jakt och fiske före år 1886 konstaterade HD att osäkerhet förelegat. Dokumenten motsäger dock enligt HD att kronan skulle ha rätt att upplåta fiskerätten. Övervägande skäl talade också för att kronan inte heller hade sådan befogenhet beträffande jakträtten.

Samerna gjorde i målet gällande att den nuvarande rennäringslagens bestämmelser, som övertagit principerna om upplåtelseförbud från den äldre lagstiftningen, härvidlag innebar en diskriminering av samerna som folkgrupp och att den stred mot 2 kap. 15 & RF.

HD ansåg att rennäringslagen i allt väsentligt innebar en positiv särbehandling av den berörda gruppen (5. 247). Detta betydde i och för sig inte att regleringen av upplåtelserätten inte skulle kunna anses innebära ett sådant missgynnande av samerna som avses i RF om de

kunde sägas ha beretts sämre villkor på denna punkt än andra i mot- svarande situation. Jämförelsematerial saknades dock. Avgörande för HD:s ställningstagande att det inte är fråga om diskriminering — torde ha varit syftet med bestämmelserna. Lagreglerna bygger på en av- vägning mellan samiska intressen och andra befolkningsgruppers behov av att få utnyttja de vidsträckta fjällmarkerna, både i förvärvssyfte och för fritidsändamål. Enligt HD saknades varje stöd för att denna av- vägning skulle ha påverkats av någon nedvärderande inställning till samerna. Ett justitieråd var skiljaktig beträffande motiveringen och anförde bl.a. att det fanns goda skäl att anse det som en otillåten diskriminering att rennäringslagen ger myndigheterna möjlighet att på angivet sätt förfoga över jakt- och fiskerätten på skattefjällen utan samtycke från samerna. Rennäringslagens bestämmelser kunde emel- lertid inte uppfattas som uppenbart grudlagsstridiga. Bestämmelserna i rennäringslagen var därför tillämpliga även på denna punkt.

1886 års lagstiftare avsåg att genom lagen uttömmande reglera samer- nas rättigheter och skyldigheter och man underströk att lagen i många fall kunde karakteriseras som en kodifikation och närmare bestämning av vad som redan fanns meddelat i spridda stadganden eller som eljest iakttogs av gammal sedvana. Vissa förändringar fanns dock. Detta gäller särskilt indelningen i lappbyar med dess inslag av ingripande tvångsbestämmelser. Enligt dessa regler kom den ensamrätt som ansågs följa av inrymningsbesluten att upphöra. Enligt HD hade lagstiftningen dock allmänt sett inneburit fördelar för samerna i Jämtlandsfjällen. De fick bl.a. säkrare rättsskydd än tidigare för vinterbetet utom fjällområ— dena (s. 243).

9.3. Slutsatser och reflektioner i anledning av skattefjällsmålet

Sammanfattningsvis fann alltså HD att äganderätten till skattefjällen till- kommer staten samt att samernas bruksrätt är uttömmande reglerad i rennäringslagen. Samerna fick således inte bifall till sin talan. Genom de klarlägganden av samiska rättigheters omfattning och skydd som HD gjorde i sin dom har målet i vissa avseenden ändå haft positiva effekter för samer- na. Det är först genom denna rättegång som det blivit klart w'lken stark ställning som samerna av ålder haft bl.a. på skattefjällen.

Vad gäller äganderättsfrågan kan man av HD:s domskäl utläsa att det faktiskt är möjligt att förvärva äganderätt (skattemannarätt) till herrelös mark genom att bruka den för renbete, jakt och fiske, utan att uppodla den. Om samerna inte var fast bosatta måste bruket enligt HD vara intensivt, stadigvarande och väsentligen ostört av utomstående. Vidare fordras någor- lunda fasta gränser. HD tycks inte utesluta att enskilda samer i vissa nord- liga fjälltrakter kan ha förvärvat äganderätt (skattemannarätt) under 1600- talet. HD säger t.ex. med anledning av det omfattande domstolsmaterial som redovisades i målet (s. 201): "Såvitt gäller nordligare delar av landet tyder materialet på att samer liksom tidigare ofta betraktades som likställda med skattebönder åtminstone i vissa avseenden.” Och om samer en gång

blivit att betrakta som skattebönder är det tveksamt om de därefter kan förlora sin rätt enbart på grund av statens ensidiga åtgärder, t.ex. 1683 års påbud angående skogarna.1

Det bör i detta sammanhang nämnas att en finländsk forskare, Kaisa Korpijaako, numera framlagt material av intresse. Korpijaako har under- sökt rättsläget i de nordligaste delarna av Sverige—Finland. Hon har därvid funnit att det inte kan påvisas några juridiskt hållbara grunder för "vad som enligt nutida tolkningsrätt utgör begreppet statens jord i lappmarken". Av tingsprotokoll framgår att lappskattelanden av enskilda lappar kunde över- låtas eller pantsättas. Lappskattelanden överfördes vidare i normal arvs- rättslig ordning från generation till generation. Kartmaterial bekräftar att lappskattelanden var avgränsade från varandra genom särskilda gränsmär- ken, t.ex. stenrösen (Korpijaako, Samerna och äganderätten 1, Enontekis 1983).

Mot denna bakgrund kan nya processer om äganderätten till marken inom andra delar av renskötselområdet inte uteslutas. Det är emellertid tveksamt om bifall till samernas talan i sådana mål enbart skulle innebära positiva effekter för renskötseln generellt sett.

Det kan i och för sig tyckas vara en framgång för samerna om någon av dem eller möjligen alla kollektivt skulle tillerkännas äganderätten till vissa markområden. Samtidigt måste det dock framhållas att det från rennäring- ens synpunkt skulle vara olyckligt om samernas markrättigheter skulle variera från ett område till ett annat beroende bl.a. på svårutredda histo- riska förhållanden. Det kanske skulle tjäna de samiska intressena bättre om den samiska bruksrätten kunde förses med ett skydd som är jämförbart med det som tillkommer äganderätten. För en sådan lösning finns också juridiskt hållbara skäl.

Enligt HD i skattefjällsmålet (s. 248) har samerna en starkt skyddad bruksrätt av speciellt slag som ytterst är grundad på urminnes hävd. HD anförde:

En på civilrättslig grund bestående bruksrätt av sådant slag som det här gäller är enligt 2 kap. 18 & RF på samma sätt som äganderätten skyddad mot tvångsförfoganden utan ersättning. Den omständigheten att rätten i detta fall är reglerad i lag innebär inte att den skulle sakna sådant skydd. Rättigheten kan väl upphävas genom lagstiftning, men så länge den utövas kan den inte fråntas innehavarna, vare sig i lag eller annan form, utan ersättning enligt 2 kap. 18 & RF.

Samernas ständiga bruksrätt som alltså varken grundar sig på upplåtelse av markägaren eller på myndighetsbeslut kan alltså i vissa avseenden jäm- ställas med äganderätten. Bruksrätten är visserligen fullständigt reglerad i rennäringslagen men den vilar inte uteslutande på lagen. Den skulle — liksom äganderätten bestå utan särskild lagstiftning, och med bibehållet grundlagsskydd. Detta torde innebära att begränsningar i samernas be- fogenheter i fråga om renbete, jakt och fiske klart måste framgå av lagstift-

' Jämför Bengtsson, Samernas egendomsskydd s. 10 f.

ningen. Uppphävs begränsningen får man anta att befogenheten utan sär- skild lagreglering utvidgas på motsvarande punkt.

Samerna gjorde i målet gällande att 1971 års rennäringslag var ”hypote- tiskt antagen” och att domstol hade fria händer att pröva frågan om samer- nas rätt oberoende av lagens bestämmelser. Samerna åberopade därvid vissa uttalanden av lagrådet. Argumentationen underkändes emellertid av HD.

Enda möjligheten för HD att bortse från rennäringslagens bestämmelser skulle vara om reglerna i lagen befanns uppenbart stridande mot grundlag (11 kap. 14 å regeringsformen). Det skulle emellertid härvid inte vara till- räckligt att konstatera att lagen innebär otillåten expropriation e.d. Detta skulle visserligen medföra en rätt till ersättning för den förlorade rättig- heten. Men rättigheten skulle ändå vara förlorad. Om däremot RF:s be- stämmelser om diskrimineringsförbud (2 kap. 15 5) hade ansetts tillämpliga skulle detta ha kunnat innebära att rennäringslagens reglering av rensköt- selrätten rubbats. I paragrafen stadgas: ”Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etnist ursprung tillhör minoritet.”

HD fann emellertid i domskälen att någon sådan lagstridighet på grund av diskriminering inte kunde konstateras i rennäringslagen.

Det bör noteras att en ledamot, justitierådet Bertil Bengtsson, menade att en bestämmelse i rennäringslagen innebar otillåten diskriminering. Inte heller Bengtsson fann emellertid att bestämmelsen var uppenbart grund- lagsstridig, vilket alltså krävs för att en regel inte skall kunna tillämpas.

9.4. Något om betydelsen av skattefjällsmålet

Nu gällande lagstiftning, 1971 års rennäringslag, bygger inte på någon utredning om samernas rättigheter (jfr prop. 1971:51). De rennäringssak- kunnigas utredning i betänkandet (SOU 1968:16) Rennäringen i Sverige, som låg till grund för rennäringslagen, var begränsad så till vida att den —i enlighet med direktiven — utgick från den tidigare renbeteslagens huvud- sakliga innehåll rörande samernas särskilda rättigheter i förhållande till kronan och andra rättsinnehavare. De klarlägganden som behövde göras av de rennäringssakkunniga skulle alltså ske på grundval av gällande lagstift- ning, 1928 års renbeteslag.

Vid remissbehandlingen av betänkandet, liksom i andra sammanhang, hävdade SSR att samerna hade en starkare rätt till renbetesmarken än vad som kom till uttryck i renbeteslagen. Som lagrådet senare konstaterade (prop. s. 262) förelåg alltså den situationen att själva den principiella grund- valen för lagstiftningen inte godtogs av den berörda folkgruppen. Enligt lagrådet fick man dock ”i rådande läge och i avbidan på att föreliggande tvistefrågor prövas av domstol” acceptera att lagstiftningen byggdes på samma grund som dittills. Den ifrågavarande domstolsprövningen var skat- tefjällsmålet.

Inte heller riksdagens jordbruksutskott (JoU 1971:37) ansåg att man för närvarande borde förorda en omprövning av samernas rätt till mark och vatten inom renskötselområdet. Utskottet poängterade samtidigt att ett antagande av den föreslagna rennäringslagen inte innefattade något ställ- ningstagande i föreliggande tvistefrågor.

Det ingår inte heller i våra arbetsuppgifter att lösa de gamla frågorna om arten av de samiska rättigheterna genom en omfattande utredning mot- svarande den som gjordes i skattefjällsmålet. Vi skall alltså inte göra någon äganderättsutredning vad gäller renskötselområdet. Vi skall i stället enligt direktiven utreda möjligheterna att stärka samernas rättsliga ställning i frågor som rör rennäringen.

En utredning om behovet av att stärka samernas rättsliga ställning måste dock utgå från en analys av vilka rättigheter samerna anses ha i dag. En sådan analys kan naturligtvis inte uteslutande bygga på rennäringslagen och *dess förarbeten. I HD:s dom i skattefjällsmålet har nödvändiga klarläggan-

den gjorts. Rennäringslagen och annan berörd lagstiftning bör anpassas till vad som blivit fastslaget genom domen. HD:s bedömning om arten av samernas rättigheter till mark och vatten är en utgångspunkt när vi tar ställning till om samernas rättsliga ställning bör stärkas.

10 Våra närmare överväganden och förslag beträffande rennäringen

10.1. Våra utgångspunkter

Enligt direktiven skall vi utreda möjligheterna att stärka samernas rättsliga ställning i frågor som rör rennäringen och samtidigt överväga behovet av ett samiskt organ som kan företräda samerna i olika sammanhang. Det har i direktiven påpekats att varken ett eventuellt nytt organ eller något annat samiskt organ bör tilläggas några konstitutionella befogenheter, t.ex. med- bestämmande i lagstiftningsfrågor, vilket skulle komma i strid med de principer som regeringsformen bygger på. Inte heller bör enligt direktiven någon ordning med vetorätt för samiska organ vad gäller förvaltningsbeslut införas.

För samerna har avsaknaden av möjligheter att tillskapa en vetorätt framstått som en sådan svaghet att man satt i fråga om det över huvud taget skall vara möjligt att ge dem en reellt stärkt ställning i frågor som rör rennäringen.

Under utredningsarbetet har vi emellertid blivit klara över att det i och för sig finns goda möjligheter att reellt stärka rennäringens ställning, trots att vetorätt inte kan ges åt något samiskt organ.

Samernas rätt att utnyttja markerna för renbete har högst påtagligt kon- soliderats genom de uttalanden som HD gjort i skattefjällsmålet. Dessa uttalanden är ägnade att utgöra grund för positiva lagbestämmelser om ett i förhållande till dagsläget förbättrat skydd för rennäringens markutnyttjan- de, dels i form av materiella skyddsregler, dels i form av regler om samiskt inflytande på beslut som rör markanvändningen (se NJA 1981 s. 1).

En annan utgångspunkt för att stärka rennäringens ställning är folkrätten. I vårt folkrättsbetänkande har vi redogjort för det skydd som samerna som urbefolkning och etnisk minoritet har för sina traditionella näringar. Detta skydd bör komma till uttryck i lagstiftningen.

Sedan vi börjat vårt arbete har riksdagen antagit naturresurslagen (NRL). Den lagen reglerar bl.a. hur avvägningen skall göras mellan olika intressen vid i stort sett all tillståndspliktig användning av mark och vatten. Genom naturresurslagen har rennäringens ställning stärkts, särskilt på vinterbetes- markerna (jfr 7.2 och 10.5.1).

De åtgärder som för närvarande ger upphov till de allvarligaste stör- ningarna i renskötseln sammanhänger med det moderna storskogsbruket. Skogsvårdslagen ingår inte i NRL:s tillämpningsområde. Det är mot denna

bakgrund naturligt att utredningsarbetet inriktats på att finna vägar att stärka rennäringens ställning gentemot storskogsbruket.

Ingen kan räkna med att kunna utnyttja mark och vatten inom rensköt- selområdet för egna ändamål utan hänsyn till andra intressen. I kap. 8 har vi redogjort för samrådets betydelse för att komma till rätta med intressekon- flikter vid användningen av mark och vatten. Det är en given utgångspunkt för oss att bygga våra förslag på ett samrådsförfarande där parterna ges möjlighet att själva komma överens om vilka åtgärder som skall omfattas av samrådet och hur samrådet skall gå till. För att ett verkligt samråd skall komma till stånd måste emellertid parterna vara förhållandevis jämställda. Enligt vår mening är det därför viktigt att utforma regelsystemet så att man får balans mellan parterna i samrådet.

I avsnitt 2.1 har vi sagt att ett särskilt behov som kan härledas till samernas ställning som urbefolkning är inflytande i den beslutsprocess som rör samerna och deras samfundsliv. Det av oss föreslagna sametinget bör därför ges inflytande när beslut fattas av myndigheter i frågor som berör samiskt markutnyttjande.

Under vårt arbete har det påtalats att det inte är rimligt att stärka rennäringens ställning om man inte samtidigt tar itu med de problem som sammanhänger med det enligt mångas mening alltför stora renantalet. Vi tar upp detta spörsmål i avsnitt 10.4.2. Vi vill dock så här inledningsvis påpeka att våra förslag bygger på rättsliga analyser av den samiska rätten till mark och vatten. Samtidigt förutsätter förslagen naturligtvis att rennäringen liksom andra näringar — bedrivs i enlighet med lagar och förordningar och i överensstämmelse med myndigheternas beslut.

10.2. Samernas renskötselrätt

Vi föreslår att det skall framgå av rennäringslagen ' att samernas renskötselrätt bygger på urminnes hävd . att alla samer har renskötselrätt och 0 att renskötselrätten är en särskild rätt till fastighet

10.2.1. Renskötselrätten grundar sig på urminnes hävd

Som framgår av redogörelsen för skattefjällsmålet fann HD att samernas särskilda bruksrätt till renbetesmarkerna, renskötselrätten, bygger på ocku- pation i förening med urminnes hävd.

HD har till grund för sina överväganden, som i första hand avser för- hållandena i Jämtland, lagt den omständigheten att samerna utnyttjat mar- kerna för sina näringar innan områdena börjat tas i anspråk av den söderi- från inflyttande befolkningen. HD har vidare konstaterat att samerna här- efter fortsatt att utnyttja markerna på i princip samma sätt. Samerna på skattefjällen hade enligt HD vid tiden för freden i Brömsebro år 1645 på

grund av sin långvariga användning av fjällområdena en starkt skyddad bruksrätt som i vart fall torde ha omfattat rätt till renbete, jakt och fiske samt skogsfång till husbehov.

Samma förhållanden gällde alltjämt när 1789 års förordning om krono- hemmans försäljning till skatte infördes. Genom förordningen fick skatte- bönderna en sådan trygghet i rätten till sina hemman att det därefter finns skäl att betrakta denna rätt som äganderätt i modern mening. Förordningen omfattar inte samernas rätt till brukade fjällområden konstaterar HD. Rät- ten till renbete, jakt och fiske torde då ha varit skyddad mot intrång av enskilda. Även härefter förblev rättsläget oförändrat. Man kan därför enligt HD vid tillkomsten av den första svenska renbeteslagen år 1886 säga att de befogenheter som samerna sammantaget hade utgjorde en starkt skyddad bruksrätt av speciellt slag. (Jfr NJA I 1981 s. 197, 208 och 234.)

Samernas rättigheter när det gäller att låta sina renar beta över stora områden, att jaga och fiska m.m. grundas alltså inte på lagstiftning eller på upplåtelse i särskilda avtal. Däremot är renskötselrättens utövande reglerad och preciserad genom den vid varje tid gällande lagstiftningen. I detta avseende påminner alltså renskötselrätten om äganderätten som består även utan lagstiftning men som regleras genom bestämmelser i olika lagar.

Konstaterandet att renskötselrätten i grunden bygger på urminnes hävd och inte på upplåtelser, lagstiftning etc. är av betydelse för de renskötande samernas ställning och trygghet i sin näring. Det är också av betydelse för hela det samiska folket med hänsyn till att dess kulturtraditioner i så hög grad är knutna till renskötseln. Tidigare oklarheter om arten av samernas rättigheter har haft negativa konsekvenser för rennäringen. Många missför- stånd och konflikter kan troligen härledas till det tidigare oklara rättsläget. Renskötselrättens ursprung är så betydelsefull att denna bör komma till uttryck i rennäringslagen. Vi föreslår därför att det i lagen anges att rensköt- selrätten bygger på urminnes hävd.

10.2.2. Renskötselrätten är både en bruksrätt och en näringsrätt

Vi har i avsnitt 4.3.1 redogjort för omfattningen av renskötselrätten, de särskilda befogenheter som är knutna till den etc. Begreppet renskötselrätt har sedan gammalt använts i flera olika betydelser. Det är som framgått fråga om dels en bruksrätt till fast egendom, dels en näringsrätt för en viss grupp näringsutövare.

Den samiska bruksrätten kan i vissa avseenden jämföras med ett servitut som belastar alla fastigheter inom renskötselområdet. Till skillnad från vad som gäller för servitut enligt jordabalken är bruksrätten dock inte upplåten och gäller inte till förmån för annan fastighet.

Bruksrätten kan också i vissa avseenden jämställas med vad som gäller för nyttjanderätt enligt jordabalken. För sådan nyttjanderätt fordras emellertid upplåtelse genom avtal. Vidare krävs någon form av tidsbegränsning, vilket ju inte är fallet för den samiska bruksrätten. Även i andra avseenden finns

skillnader, t.ex. vad gäller nyttjanderättens ställning vid fastighetens över- gång till ny ägare.

Vid en allmän bedömning av likheter och skillnader mellan den samiska bruksrätten och nyttjanderätt och servitut råder det enligt vår mening ingen tvekan om att den samiska bruksrätten på samma sätt som nyttjanderätt och servitut är att anse som en särskild rätt till fastighet. Vi återkommer till detta i avsnitt 10.2.5.

Renskötselrätten är vid sidan om att den är en bruksrätt även en närings- rätt. Näringsrätten, dvs. rätten att utöva bruksrätten, tillkommer enligt gällande rätt endast en mindre grupp samer, nämligen de som är med- lemmar i samebyar. Även näringsrätten benämns i dag renskötselrätt. Nä- ringsrätten är alltså rätten att utöva renskötselrätten. För att beskriva ut- övandet av renskötselrätten skulle termen rennäringsrätt, kunna användas. En ändrad terminologi skulle emellertid sannolikt medföra viss risk för sammanblandning av begreppen. Vi har därför avstått från en sådan änd- ring.

Renskötselrätten omfattar även de särskilda befogenheter som är knutna till rätten att låta renar beta, t.ex. jakträtt och fiskerätt.

Vi använder begreppen rennäring och renskötsel synonymt i denna fram- ställning där så är möjligt. Det bör dock beaktas att rennäring i vissa sammanhang används som ett vidare begrepp och då till skillnad från renskötsel — omfattar även jakt och fiske medan renskötsel betecknar sköt— seln av renarna.

10.2.3. Renskötselrätten tillkommer alla samer

Enligt rennäringslagen är renskötselrätten förbehållen de personer som är av samisk härkomst om någon av föräldrarna eller någon av far- eller morföräldrarna haft renskötsel som stadigvarande yrke. Om särskilda skäl föreligger kan länsstyrelsen utvidga kretsen av dessa ”renskötselberättiga- de" personer. Uppdelningen i samer med och samer utan renskötselrätt tillkom genom 1928 års renbeteslag. Enligt tidigare renbeteslagar hade ”envar lapp” rätt att syssla med renskötsel.

Den som har renskötselrätt och är ”renskötselberättigad” har emellertid ingen given rätt att utöva den rätten. Det har endast medlem i sameby. Det ingår inte i vårt uppdrag att bedöma det riktiga eller lämpliga i denna av näringsskäl gjorda begränsning av den personkrets som får bedriva rennä- ring.

Vi menar dock att det bör konstateras att renskötselrätten som sådan är en kollektiv rätt som tillkommer alla samer i Sverige. Renskötselrätten bör därför inte som i dag kunna gå förlorad i tredje generation.

Även av rent principiella skäl bör uppdelningen utgå. Rennäringen är en förutsättning för den samiska kulturen. Det kan inte vara riktigt att då göra en teoretisk uppdelning av samer med och samer utan renskötselrätt.

Enligt rennäringslagen gäller för närvarande att alla som har rensköt-

selrätt anses som ”'renskötselberättigade”. Vi föreslår att termen rensköt- selberättigad utgår ur lagen.

Vårt synsätt och våra förslag får till följd att bestämmelsen i 1 & andra stycket om att länsstyrelsen kan utvidga kretsen av personer med rensköt- selrätt (renskötselberättigade enligt nuvarande terminologi) bör utgå. Vi föreslår vidare att bestämmelsen i 2 5 andra stycket om viss möjlighet för länsstyrelsen att upphäva renskötselrätt efter äktenskapsskillnad utgår. Den sistnämnda bestämmelsen torde sakna praktisk betydelse.

Det förhållandet att renskötselrätten får utövas endast av samebymed- lemmar är av så grundläggande betydelse att detta bör framgå redan av de inledande paragraferna i rennäringslagen. Vi föreslår att en bestämmelse härom tas in i 2 5. Övriga bestämmelser om medlemskap i sameby kan utan större förändringar som hittills regleras i 11—14 55.

Vi vill i sammanhanget erinra om att lantbruksstyrelsen genom rennä- ringsgruppen sett över bl.a. bestämmelserna om medlemskap i sameby och samebyns verksamhetsområde. Gruppens förslag har överlämnats till jord- bruksdepartementet i maj 1989. Vi hänvisar till förslaget.

Det bör påpekas att vi i detta betänkande inte tar upp koncessionsren- skötseln. Bestämmelser om koncessionsrenskötsel finns i 85—89 åå i rennä- ringslagen. Enligt vår mening bör denna speciella rätt att bedriva rennäring omnämnas redan i inledningen av rennäringslagen så att koncessionsren- skötselns särställning markeras.

I ett avseende får våra förslag om renskötselrätt betydelse för konces— ' sionsrenskötseln. Eftersom "renskötselberättigade” kan få'koncession en- ligt gällande lag och vi föreslår att denna term utgår har vi funnit att innehav av renskötselrätt bör vara förutsättningen för att få koncession. Detta får till konsekvens att alla samer i princip kan få koncession. Vi utgår emellertid från att lantbruksnämnden endast låter personer med god erfarenhet av renskötsel komma i fråga för koncession. Det faller sig naturligt att lant- bruksnämnden i dessa ärenden inhämtar yttrande från sametinget.

10.2.4. Renskötselrätten är uttömmande reglerad i rennäringslagen

Renskötselrätten är i sin egenskap av bruksrätt enligt HD i skattefjälls- domen uttömmande reglerad i rennäringslagen. Detta gäller enligt HD (NJA 1981:1 s. 248) ”även de rättigheter till grustäkt och liknande för husbehov, till annat bete än renbete och till slåtter, vilka inte omtalas i lagen men enligt det förut sagda ingår i renskötselrätten”.

Även det förhållandet att omfattningen av renskötselrätten är uttömman- de reglerad i rennäringslagen bör framgå av lagen.

10.2.5. Renskötselrätten är en särskild rätt till fastighet

Renskötselrätten behandlas i lagstiftningen ofta som ett allmänt intresse och inte som ett enskilt. Ett exempel på detta är skogsvårdslagen. Å andra sidan jämställs renskötselrätten i vissa andra lagar med nyttjanderätt, servitut och

annan särskild rätt till fastighet vad gäller ersättningsfrågor. Så är fallet i t.ex. gruvlagen, torvlagen och väglagen.

I skattefjällsmålet uttalar HD att den samiska bruksrätten står på civil- rättslig grund och, på samma sätt som äganderätten, är skyddad mot tvångs- förfoganden utan ersättning. Enligt HD belastar renskötselrätten de fastig- heter där den får utövas och den företer även i övrigt stora likheter med nyttjanderätt, servitut och annan liknande rätt.

Även om renskötselrätten är av speciellt slag i flera avseenden bör den, inte minst till följd av HD:s bedömning, hänföras till begreppet särskild rätt till fastighet. Det är sålunda inte fråga om en rätt som i likhet med s.k. mulbetesrätt alltid får vika när marken behövs för annat ändamål.

Det är av stor betydelse för bl.a. ersättningsfrågor att renskötselrätten behandlas som ett enskilt intresse, en särskild rätt till fastighet, och inte enbart som ett allmänt intresse till vilket hänsyn skall tas. Renskötselrättens ställning av särskild rätt till fastighet bör därför framgå av lagstiftningen. Vi föreslår att en bestämmelse härom tas in i 1 & rennäringslagen.

Innebörden av begreppet särskild rätt till fastighet kan behöva belysas ytterligare. Med särskild rätt brukar den juridiska doktrinen avse ”be- gränsad sakrätt” utom panträtt. Med ”sakrätt” brukar man mena såda- na rättigheter till en ”sak” — i detta fall till fast egendom som i allmänhet måste respekteras även av utomstående. En sådan utom- stående, s.k. tredje man, som har att respektera en sakrätt kan vara den som förvärvar en fastighet som är belastad med rättigheten. Med ”be- gränsad” sakrätt avses i allmänhet annan sakrätt till fast egendom än äganderätt. De begränsade sakrätterna förutsätter generellt sett för sin tillkomst att vissa formalia är uppfyllda.

En huvudgrupp av särskild rätt till fastighet har sin lagliga reglering i jordabalken. Hit hör nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft. Med nyttjanderätt avses därvid inte bara arrende, hyra och tomträtt utan också t.ex. skogsavverkningsrätt och rätt att jaga eller fiska. Med sär- skild rätt avses i expropriationslagen (1 kap 2 %) rättighet som är att hänföra till någon av fyra kategorier av rättigheter: a) nyttjanderätt, b) servitut, c) rätt till elektrisk kraft samt (1) rättigheter som liknar de tre nämnda rättigheterna. Vad som torde krävas för att en rättighet av nämnt slag skall vara att betrakta som särskild rätt är att de i lag uppställda formkraven för rättigheten är uppfyllda. Ofta krävs t.ex. skriftlig form vid upplåtelsen.

Som rättighet enligt d) vilka är jämställda med nyttjanderätt etc., ”liknande rätt”, räknas enligt förarbetena till expropriationslagen bl.a. renskötselrätt. Renskötselrätten är därför redan i dag att anse som särskild rätt till fastighet i expropriationslagens mening. Enligt en ut- trycklig bestämmelse är expropriationslagens bestämmelser om s.k. självständig rättighetsexpropriation dock ej tillämpliga på renskötselrät- ten. Upphävande eller begränsning av renskötselrätt skall i stället ske enligt rennäringslagen dvs. främst 26 & rennäringslagen (se avsnitt 7.1.1). Bestämmelserna i expropriationslagen om s.k. osjälvständig rät- tighetsexpropriation är däremot tillämpliga på renskötselrätten. Dessa regler innebär bl.a. att om en fastighet inom renskötselområdet expro- prieras så påverkas inte renskötselrätten om man inte förordnar särskilt om det.

Renskötselrätten är alltså enligt förarbetena till expropriationslagen att anse som en särskild rätt till fastighet men expropriationslagens regler är gene- rellt sett ändå inte tillämpliga enligt gällande rätt. Principiella skäl talar för att upphävande och begränsning av renskötselrätt skall bedömas efter ex- propriationslagens bestämmelser. Mot bakgrund härav och med beaktande av vad vi i övrigt redovisat om renskötselrättens karaktär finner vi det systematiskt tveksamt att, som expropriationslagen gör, säga att rensköt- selrätt är särskild rätt till fastighet eftersom den skulle ”likna” t.ex. nyttjan- derätt. Vi föreslår att det i 1 kap. 2 & expropriationslagen uttryckligen sägs att renskötselrätt är en särskild rätt till fastighet.

Gruvlagen (1974z342), minerallagen (1974:890), torvlagen (1985:620) och väglagen (1971:948) innehåller särskilda bestämmelser om vad som enligt resp. lag är att anse som särskild rätt till fastighet. Enligt gruvlagen, mine- rallagen och torvlagen är särskild rätt till fastighet ”nyttjanderätt, servitut och rätt till elektrisk kraft samt liknande rätt”. Renskötselrätten bör om- nämnas även i dessa bestämmelser med hänsyn till dess särskilda av HD fastställda karaktär. I förslaget till ny minerallag (prop 1988/89:92) anges renskötselrätten som en särskild rätt till fastighet.

Väglagens bestämmelse avser att reglera vilka särskilda rättigheter till fastighet som har rätt till intrångsersättning m.m. Renskötselrätten utesluts därvid eftersom ersättningsrätt endast tillkommer sådan särskild rätt till fastighet som upplåtits innan marken togs i anspråk (55 5). Eftersom ren— skötselrätten aldrig upplåtits men bör omfattas av ersättningsrätten föreslår vi att lagrummet ändras så att ersättningsrätt skall tillkomma innehavare av sådan särskild rätt till fastighet som fanns på fastigheten innan marken togs i anspråk.

Enligt 1 & skogsvårdslagen (1979z429) skall vid skötseln av skogen hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen. Enligt förarbetena till lagen är rennäringen ett sådant allmänt intresse. Med hänsyn till rensköt- selrättens karaktär kan en ändring i skogsvårdslagen övervägas. Vi åter- kommer till detta i avsnitt 10.8.

Genom våra förslag vill vi söka åstadkomma en mer enhetlig syn på renskötselrätten. Detta är något som ”stärker” rennäringens ställning, men som bygger på vad som med HD:s tolkning får anses utgöra gällande rätt. Att en sådan enhetlighet kommer till uttryck i lagstiftningen borde under- lätta bedömningarna och den formella handläggningen i de fall då samernas anspråk på skydd för renbetesmarkerna ställs mot andra rättighetsinne- havares anspråk på markutnyttjande.

10.2.6. Utövandet av renskötselrätten fordrar ett ömsesidigt hänsynstagande

I detta sammanhang inställer sig naturligt frågan vilken betydelse det har för markägare och andra berörda att man i lagstiftningen manifesterar att renskötselrätten är en särskild rätt till fastighet.

Först måste man då komma ihåg att renskötselrätten är en i vår rättsord- ning unik rätt av synnerligen speciellt slag. Den belastar visserligen fastig- heter inom drygt en tredjedel av landets yta men den innebär i allmänhet ett mycket extensivt utnyttjande av marken.

Det ligger också i renskötselns natur att olika markområden utnyttjas mer eller mindre intensivt. Somliga områden är synnerligen betydelsefulla under det att andra är av ringa betydelse. Redan denna omständighet medför naturligtvis att olika grader av hänsyn till renskötselrätten måste tas vid markutnyttjandet beroende på vad slags mark eller område det gäller.

Vad nu sagts innebär inga nyheter utan är vad som i princip alltid gällt och också — i varje fall i viss utsträckning — återspeglas i gällande lagstiftning. Konstaterandet att renskötselrätten utgör en särskild rätt till fastighet med- för på intet sätt någon förändring härvidlag. Vad som bör bli en följd av den klarare markeringen av rättens natur i lagstiftningen är främst att rensköt- selrätten inordnas i det fastighetsrättsliga systemet på ett tydligare sätt än hittills. Detta bör kunna leda till en större medvetenhet och varsamhet vid markutnyttjandet från markägarnas sida och nyttjanderättshavarnas sida. Enligt vår mening bör det i rennäringslagen slås fast att den som använder mark och vatten inom renskötselområdet har att beakta samernas särskilda rätt till fastighet. Ett naturligt sätt att beakta den samiska rätten är att markägare samråder med berörd sameby innan mer ingripande förändring- ar av markens användning genomförs. Det frivilliga samrådsförfarande som redan etablerats uppvisar också på de flesta håll goda resultat.

Vi har sett det som vår uppgift att skapa sådana ordningar att utövandet av renskötselrätten kan förenas med förutsättningar för en sund utveckling av andra areella näringar. I linje med vad nyss sagts om ökad medvetenhet och varsamhet vid markutnyttjandet ligger behovet av god planering och framförhållning vid utövandet av de areella näringarna. Det är också krav som reses från annat håll och av andra orsaker, här kan blott hänvisas till vad som nu följer av PBL och NRL.

Missuppfattningar om den rättsliga grunden för att renskötaren får ut- nyttja mark och vatten för sig och sina renar är vanligt förekommande. Den omständigheten att det finns renar på ett område upplevs av många som något som kan tolereras, men inte som något som följer av en särskild rättighet för renägaren. Missförstånd av detta slag kan leda till onödiga konflikter. Det finns därför all anledning att genom lagstiftning och på annat sätt söka klargöra vad renskötselrätten innebär.

Även renskötselrättens utövare, de renskötande samerna, måste natur- ligtvis beakta och ta hänsyn till andra rättigheter. Till bilden hör att rensköt- selrättens utövande är reglerad i lag, rennäringslagen. I den finns flera regler om att hänsyn skall tas till rennäringens motstående intressen. I sammanhanget är viktigt att betona betydelsen av att renhjordarnas storlek hålls avpassade till näringsunderlaget så att någon överbetning inte sker (se avsnitten 4.2.4, 4.3.4 och 10.4.2).

Det bör understrykas att de areella näringarna — även renskötseln är underkastade förändringar med tiden som är hänförliga till ändrade bruk-

ningsmetoder, nya tekniska hjälpmedel m.m. Härtill kommer att rensköt- seln just på grund av sin extensiva natur har en sådan flexibilitet att den generellt sett inte lägger några absoluta hinder i vägen för förändring och utveckling av markutnyttjande.—Saken kan emellertid ställa sig annorlunda om förändringen är av genomgripande eller omfattande natur och innebär att antalet renar långsiktigt måste minska. En sådan förändring bör inte utan vidare behöva godtas. Detta kan då sägas vara en naturlig följd av att renskötselrätten är att se som en särskild rätt till fastighet och då ligga i renskötselrättens rättsliga natur. Emellertid bör enligt vår mening rensköt- selrättens skydd uttryckas genom i förhållande till motstående intressen lämpligt avvägda positiva lagbestämmelser, särskilda skyddsregler.

Det är svårt att generellt ange hur stora olägenheter renskötselrättens utövare måste tåla med resp. utan ersättning. Sker förändring vid en fastig- hets brukande som medför påtagliga olägenheter för renskötseln, kan dess utövare i vissa fall vara skyldiga att godta det, låt vara med ersättning. Sådana åtgärder förutsätter dock regelmässigt myndighetsprövning, varvid skyddsreglerna för rennäringen i NRL skall beaktas.

Det markutnyttjande som i dag ger upphov till de flesta och svåraste konflikterna med rennäringen är emellertid det moderna storskogsbruket. Skogsvårdslagen omfattas inte av NRL:s tillämpningsområde. Skogsbruket måste givetvis även i fortsättningen kunna bedrivas rationellt och utvecklas. Renskötselrättens rättsliga natur och de skyddsregler för rennäringen som vi föreslår kommer enligt våra bedömningar inte att få till följd att skogs— brukets nuvarande volymer, på det stora hela taget, inte kan bibehållas. Rennäringens extensiva karaktär ger den dessbättre möjligheter till alterna- tivt markutnyttjande. Genom en god samplanering mellan de båda näring- arna bör såväl rennäringens betesbehov och skogsbrukets avverkningsbehov kunna tillgodoses. Vi återkommer till detta i avsnitt 10.6.

Vi föreslår i det följande ett lagreglerat samrådsförfarande vilket såvitt vi kan bedöma bör förbättra möjligheterna till för båda parter goda upp- görelser och som därutöver ger de renskötande samerna en trygghet i sin näringsutövning.

10.3. Rennäringens folkrättsliga skydd

Folkrätten ger ett absolut skydd mot sådana intrång i rennäringen som äventyrar förutsättningarna för det fortsatta utövandet av nä- ringen.

10.3.1. Rennäringens skydd enligt vårt folkrättsbetänkande

Vi har i folkrättsbetänkandet redogjort för det skydd som en urbefolkning och inhemsk minoritet har för sina traditionella näringar. I betänkandet behandlas såväl de svenska och norska åtagandena i 1751 års kodicill som de

förpliktelser Sverige har genom senare internationella konventioner. I förs- ta hand hänvisas till betänkandet. Några punkter skall dock återges här.

Enligt FN:s rasdiskrimineringskonvention från år 1965 åläggs konven- tionsstaterna en skyldighet till s.k. positiv särbehandling gentemot etniska grupper för att förhindra alla former av diskriminering på grund av bl.a. etniskt ursprung.

Artikel 27 i 1966 års FN-konvention om politiska och medborgerliga rättigheter har följande lydelse.

I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter skall de som tillhör sådana minoriteter ej förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk.

Sverige har anslutit sig till båda dessa konventioner.

Artikel 27 i 1966 års konvention bör enligt vår uppfattning tolkas så att den uppställer krav på positiv särbehandling av minoriteter och urbefolk- ningar. Den innebär också ett skydd för rätten att ha ett eget kulturliv. Kulturbegreppet bör tolkas i vid mening och även innefatta de materiella förutsättningarna för kulturen, t.ex. samernas rennäring. Det är svårt att närmare ange vilket skydd artikel 27 ger för rennäringen. Den torde dock i vart fall skydda mot så stora eller så många intrång i renskötselområdet att de skulle äventyra näringens fortsatta bedrivande i Sverige.

Vi hävdar att Sverige på folkrättslig grund har sådana förpliktelser gent- emot samerna att ingrepp i naturen som medför att förutsättningarna för rennäringens fortbestånd äventyras inte får tillåtas.

I 1 kap. 2 & fjärde stycket regeringsformen föreskrivs att etniska, språk- liga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

I förarbetena till stadgandet (prop. 1975/76:209) framhålls att ordet kul— tur i detta sammanhang skall ges en vidsträckt tolkning och innefattar den renskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt.

Stadgandet i regeringsformen anknyter nära till det folkrättsliga skyddet i artikel 27. Det kan uttryckas så att Sverige i den nationella rätten har konfirmerat de folkrättsliga åtagandena vad gäller skyddet för samernas renskötsel.

10.3.2. Några synpunkter på folkrättsbetänkandet

Vi har lämnat vissa myndigheter tillfälle att inkomma med synpunkter på vårt folkrättsbetänkande. Vad gäller frågan om tillåtligheten av ingrepp i naturen har bl.a. följande anförts.

Länsstyrelsen i Norrbottens län:

I fråga om innebörden av folkrätten med avseende på åtgärder i naturen anlägger utredningen (s. 162) ett ytligt synsätt, som i sin förlängning kan leda till slutsatsen att rennäringen bör skyddas i ”reservat” med status-

quoförutsättningar. Detta vore både fel och olyckligt. De folkrättsliga reglerna bör rimligen tolkas så att ”förutsättningarna för rennäringen inte får äventyras”. Utredningen har skrivningar som går längre, näm- ligen till 'de naturliga förutsättningarna etc!. Vi menar att det är nettoeffekten av förändringarna, positiva och negativa, som enligt fol- krätten tillsammantagna ej får äventyra näringen.

Många åtgärder i fjällområdet kan lokalt ha en negativ betydelse, men för rennäringen som sådan positiv. Inga vägar har t.ex. byggts i rensköt- selområdet utan att det lett till störningar, men vägarnas positiva be- tydelse för rennäringen för transporter av djur, förnödenheter och slakt kan inte ifrågasättas. Här kan t.ex. nämnas Talma sameby, utan bilväg till stora delar av sitt område, något som byn betraktar som ett mycket stort problem. 'Exploateringar' innebär inte alltid bara nackdelar, utan ofta även fördelar för samhället i stort inklusive rennäringen. Tillgång till el, vägar, samhällsservice, kommersiell service m.m. har utan tvekan varit omistliga för den utveckling som skett av rennäringen. Utan till- gång till ett modernt samhälle skulle knappast t.ex. kunna elimineras de katastrofer som förut på ”naturlig väg” ofta hotat näringens existens. Ett studium av renantalet genom tiderna och renantalet under senare år ger en bestämd fingervisning om nettoeffekten på rennäringen av det mo- derna samhället. Det är en orimlig utgångspunkt att förutsätta tillgång till all samhälls- och annan service och samtidigt mena att det får an- komma på andra grupper eller områden att stå för nackdelarna och kostnaderna.

Länsstyrelsen i Jämtlands län:

En påtaglig svårighet vid tillämpning av 328 rennäringslagen är att fastställa graden av olägenhet för renskötseln. Ingreppet är kanske i sig inte av allvarligt slag, dvs. i lagens bemärkelse inte till avsevärd olägen- het för renskötseln, men tillsammans med andra ingrepp får det en omfattning, som gör att olägenheten blir avsevärd, alltså i rennärings- lagens betydelse till avsevärd olägenhet för renskötseln och därmed en klar avslagsgrund. Det är därför angeläget att inte se isolerat på ex- ploateringar av renbetesmark, utan i stället sätta in sådana ingrepp i ett större sammanhang. För detta erfordras att beslutsfattande organ har en ordentlig överblick över de samlade konsekvenserna av sina och andra organs myndighetsutövning. Detta är samerättsutredningens uppfatt- ning och länsstyrelsen ansluter sig till denna. Länsstyrelsen ser därför fram emot förslag av samerättsutredningen för att undvika konsekven- ser, som strider mot nationella och andra utfästelser till förmån för samerna. I likhet med samerättsutredningen anser länsstyrelsen, att samhället bryter mot artikel 27 både när det tillåter enstaka ingrepp av sådant slag och när ett antal ingrepp sammantaget får den nämnda effekten.

Lantbruksnämnden i Västerbottens län:

Att vid tillämpningen av rennäringslagen bedöma den samlade effekten av ett flertal intrång och yttringar av samhällsutvecklingen är enligt lantbruksnämnden en mycket svår och grannlaga uppgift. Lantbruks- nämndens bedömning i egenskap av regionalt rennäringsorgan har i flera aktuella ärenden fått vika för andra myndigheters bedömningar av intrånget i renskötseln.

Enligt lantbruksnämnden behöver icke hänsynstagandet till rennä- ringen och samernas bruksrätt stå i motsatsställning till de regionalpoli- tiska strävandena i renskötsellänen att trygga försörjningen för inlands- befolkningen. Ett samutnyttjande av markerna är fullt möjligt under förutsättning av ett ömsesidigt hänsynstagande.

Härjedalens kommun:

I avsnitt 8.4 påtalas att övriga intressen måste avstå från sådana ingrepp i naturen att de naturliga förutsättningarna för rennäringens fortbestånd äventyras. Vi finner det vara värdefullt att avsnittet skall studeras ytter- ligare. I andra sammanhang har Härjedalens kommun pekat på att avsevärda ingrepp under 60-tal och 70-tal genom vattenregleringar och turismexploateringar sannolikt inte medfört en minskning av renantalet i området. Historiskt har således flera delvis konkurrerande intressen blivit tillgodosedda ur marksynpunkt utan allvarligare påverkan. För framtiden vill vi få möjlighet att också pröva nya verksamheter, varvid naturligtvis hänsyn tas till rennäringens markbehov. Men vi motsätter oss en lag som ger rennäringen inte enbart företräde, utan också ensam- rätt till markanvändningen.

Krokom kommun:

Stor uppmärksamhet måste ägnas de ingrepp som görs från samhällets sida till förfång för rennäringen. Var för sig kan dessa ingrepp vara små, men tillsammans kan de utgöra ett allvarligt hinder för rennäringens fortsatta existens. Därför är det viktigt att så tidigt som möjligt få en samlad bild av de ingrepp som kan bli aktuella.

10.3.3. Våra slutsatser om det folkrättsliga skyddet

En fråga som tas upp av länsstyrelsen i Norrbottens län är om skyddet gäller ”de naturliga förutsättningarna” för renskötseln. Mer konkret skulle fråge- ställningen kunna vara om rennäringen på grund av brist på bete kan tvingas in i helt nya former utan att en överträdelse av artikel 27 kan anses föreligga. Rent teoretiskt kan man givetvis tänka sig rennäring som en form av boskapsskötsel i inhägnade områden. Även om dagens renar knappast. skulle kunna anpassas till detta kan man förmodligen genom avel få fram en för ändamålet lämplig rentyp.

När vi gör gällande att rennäringen är av avgörande betydelse för den samiska kulturen avser vi rennäringen som vi känner den. Dagens rennäring är visserligen moderniserad med tekniska hjälpmedel av olika slag, men den bygger i allt väsentligt på renskötseln som den i grunden alltid bedrivits, dvs. i samklang med naturen, anpassad efter djurets beteende och efter årstiderna samt ianspråktagande stora arealer. Det är på sådan renskötsel som den samiska kulturen till stora delar bygger och det är därför rimligt att ”de naturliga förutsättningarna" för sådan renskötsel också har folkrättsligt skydd.

Folkrättsligt skydd mot markförluster torde kunna påräknas endast vid så stora ingrepp att rennäringens fortbestånd inom ett område äventyras. Vi

vill här erinra om norska Höyesteretts uttalande i frågan om reglering av Altaälven (Norsk Retstidende 1982 s. 299 f):

Avgjörende for mitt syn på dette spörsmål er det faktiske omfang av det ingrep som her göres i de samiske interesser. En forutsetning for at det overhodet kunne oppstå noe folkrettslig spörsmål i en reguleringssak, måtte i alla fall vare at reguleringen medförte bastante og meget skade- lige ingrep i slike interesser. Först då kunne man reise spörsmål om den nevnte art. 27 var gått for mer, fordi ingrepet i reindriftsnaeringen var så stort at det truet samenes kultur. Det inngrep, som her finner sted, "er imidlertid langt fra av denne alvorlige karakter. Jeg viser till min tid- ligere dröftelse av ingrepet, og minner om at de varige virkninger av reguleringen vil vaere at et område på ca. 2,8 km2 blir neddemmet og dermed går tapt som beiteland. Selv om det dreier seg om vår- og höstbeite som er en knapphetsfaktor og man derfor ikke bare kan se på antallet tapte forenheter, vil den reduksjon i bestanden inngrepet måtte foranledige, bli liten i forhold til det samlede antall dyr i Nourtabaelle. Det vil videre bli en permanent vei med trafikk til og fra kraftanlegget. Når veien, slik det er forusatt, blir stengt for allmennheten, vil det også her bli spörsmål om begrensede skadevirkninger. I anleggstiden vil skadevirkningene bli betydelig mer omfattende, men jeg kan ikke finne at de selv i denna periode etter en totalvurdering vil vaere av nevnte alvorlige karakter, heller ikke for den del av Kautokeino reinsogn som hörer til Nourtabaelle. Jeg kan derfor ikke se at reindriften blir skadeli- dende på en slik måte at det kan beröre mulige folkrettslig beskyttede samiske minoritetsrettigheter.

Det är svårt att närmare ange hur långt det folkrättsliga skyddet sträcker sig. Det som skyddas är förutsättningarna för den samiska kulturen. Same- kulturen är emellertid inte homogen i den meningen att den tar sig likadana uttryck inom hela det samiska bosättningsområdet. De olika samiska språ- ken eller dialekterna är exempel på samekulturens mångfald. Same- kulturens känslighet för yttre störningar kan därför variera från ett område till ett annat. Exempelvis kan ingrepp i det sydsamiska området, vars kultur redan utsatts för stora prövningar, mycket snart utgöra ett hot mot den kulturen. Man kan därför inte säga att samekulturen som sådan tål att rennäringen i ett visst antal samebyar slås ut.

Det folkrättsliga skyddet utgör givetvis endast ett minimiskydd. Andra överväganden kan tala för att skyddet skall vara betydligt mer omfattande. Vi återkommer till detta i avsnitt 10.4.

Sammanfattningsvis gör vi alltså följande bedömning. Folkrättsligt skydd enligt artikel 27 gäller den samiska kulturen och förutsättningarna för denna vilket även torde innefatta rennäringens markutnyttjande. Detta skydd torde kunna påräknas först vid så stora intrång att rennäringens fortbestånd äventyras.

10.4 Behovet av skyddsregler 10.4.1 Vilka skäl finns för att införa skyddsregler?

Av HD:s dom i skattefjällsmålet får anses framgå att renskötselrätten utgör en särskild rätt till fastighet, en bruksrätt som sedan gammalt belastar fastigheterna inom renskötselområdet på i princip samma sätt som nyttjan- derätter eller servitut.

Renskötselrätten framstår efter HD:s dom som en betydligt mer konkret och påtaglig bruksrätt än den gjorde vid tiden för rennäringslagens till- komst. Detta får bl.a. till följd att samerna som bärare av bruksrätten på civilrättslig grund kan göra anspråk på ett bättre skydd mot ingrepp i denna rätt än det som hittills förelegat. Det bör i sammanhanget noteras att lagregleringen av förhållandet mellan rennäringsintresset och motstående intressen i rennäringslagen i förarbetena till lagen uttryckligen sades vara godtagbar endast i avbidan på utgången i skattefjällsmålet.

I avsnitt 10.3 har vi redovisat vår uppfattning att samernas ställning som etnisk minoritet och urbefolkning medför att de har på folkrätten grundade anspråk på ett tryggat värn för sin kultur och dess naturliga förutsättningar. Det föreligger således även en folkrättslig grund för att stärka samernas ställning i rennäringsfrågor.

Gällande rennäringslag saknar övergripande skyddsbestämmelser för renskötselrätten och för rennäringen. Det finns dock skyddsregler för vissa områden och speciella fall, t.ex. förbud mot ändrad markanvändning inom åretruntmarkerna (30 å) och mot avstängning av flyttvägar (94 5). Den omständigheten att ersättning skall utgå vid intrång kan hävdas innebära en form av skydd. Konsekvenserna av att renbetesmark går förlorad är emel- lertid, trots ersättningar och skadelindrande åtgärder, så negativa för rennä- ringen att man inte kan tala om något reellt skydd genom ersättnings-

skyldigheten. Vi har i kap. 6 redogjort för de verksamheter som på olika sätt konkurre-

rar om markanvändningen med rennäringen. Dessa verksamheter har i allmänhet stor betydelse för samhällsutveckling, arbetstillfällen etc. vilket lett till att de i förhållande till rennäringen fått sina intressen väl till- godosedda.

Hittills har dock renskötseln och dess utövare visat prov på god an- passningsförmåga, sett till näringen som helhet. Omställningarna har emel- lertid skett till priset av att marker överbetats och reservytor tagits i an- språk. Det har också inneburit stora omställningskostnader för t.ex. last- bilstransporter. Sådana omställningar beror, emellertid också på rennäringens inre rationalisering.

Som kompensation för ökade driftkostnader och bortfall av renbete utgår vederlag i olika former främst som engångsersättningar och skadeförebyg- gande åtgärder. Ersättningar för förlorade marker medverkar då till att rennäringen förändrar sina driftsformer och blir mer kapitalintensiv. För- lusten av mark kan inte mer än till en viss grad ersättas i pengar. Markför- lusterna innebär därför på sikt en tillbakagång för rennäringen.

På kort sikt kan minskade betestillgångar kompenseras genom lastbils- transporter till andra betesområden, tekniska hjälpmedel, stödutfordring etc. För att kunna klara åtföljande ökade kostnader krävs emellertid en större produktion dvs. ett större antal renar. Detta kan på sikt i sin tur få till följd att betesområden som tidigare endast legat som reserv nu måste utnyttjas. Det medför ytterligare kostnader och risk för överbetning. I ett längre perspektiv torde alltså en mer kapitalintensiv renskötsel stå inför stora svårigheter.

Det bör i sammanhanget också noteras att även de på sina håll påtalade problemen med strövrenar delvis hänger samman med förändrade och försvårade driftförhållanden. Om betet längs flyttledema är förstört av- bryter nämligen renen sin flyttning till åretruntmarkerna på våren och återvänder till vinterbetesmarkerna. Är flyttledema avskurna kan renarna inte av egen kraft lämna vinterbetesmarkerna.

10.4.2 Vilken betydelse har renantalet?

Under utredningens arbete har från olika håll framförts kritik mot hur rennäringen bedrivs. Det har bl.a. sagts att antalet renar överskrider det tillåtna och att strövrenarna blir fler och fler. Kritikerna har gjort gällande att en näring som på detta sätt expanderar inte behöver ytterligare skydds- regler.

I detta sammanhang vill vi anföra följande. Vår målsättning i frågor som rör markanvändningen kan kortfattat sägas vara att skapa en långsiktig balans i relationerna mellan å ena sidan mark- ägare, nyttjanderättshavare etc. och å andra sidan rennäringen.

De förslag som vi lägger fram om att stärka rennäringens ställning i intressekonflikter med i första hand det s.k. storskogsbruket (se avsnitt 10.6) bygger på de analyser av renskötselrättens civilrättsliga ställning som HD redovisat i domen i skattefjällsmålet. Den starka ställning som rensköt- selrätten har enligt domen kommer i dag inte till uttryck i lagstiftningen. Enligt vårt förmenande bör den emellertid göra det. Våra förslag bygger således främst på rent rättsliga överväganden.

Rennäringen skall naturligtvis — liksom andra näringar — bedrivas i över- ensstämmelse med de lagar och förordningar som reglerar dess utövande. Självklart förutsätts också att de myndigheter som har att vaka över att bestämmelserna iakttas fullgör de kontrollfunktioner som åvilar dem och tar de initiativ som kan vara nödvändiga för att rennäringen skall utövas på föreskrivet sätt. Givetvis skall myndigheternas beslut följas. Att lantbruks- nämndernas beslut om högsta renantal för samebyarna skall efterlevas är alldeles klart.

Expanderar rennäringen på ett otillåtet sätt och detta inte kan rättas till med hjälp av det befintliga regelsystemet, bör åtgärder vidtas för att komma till rätta med bristerna i lagstiftningen. Rennäringens expansion kan där- emot inte anföras som skäl mot att vi i våra förslag tar konsekvenserna av renskötselrättens civilrättsliga ställning.

Det är enligt vår uppfattning tveklöst så att rennäringslagen har brister vad gäller möjligheterna att komma till rätta med för höga renantal. Detta är en brist i lagstiftningen som bör avhjälpas alldeles oavsett om antalet renar för närvarande är för högt eller inte.

Vi redogör i avsnitt 4.3.4 för de möjligheter som lagen i dag ger myndig- heterna för att åstadkomma en reducering av för stora renstammar. Vi redovisar också det förslag till åtgärder som rennäringsgruppen vid lant- bruksstyrelsen nyligen lagt fram.

Rennäringsgruppen föreslår utökade sanktionsmöjligheter för att komma till rätta med otillåtet höga renantal. Vi delar rennäringsgruppens upp- fattning att, om uppgörelse inte kan nås på frivillig väg, myndigheterna måste ha möjlighet att genom vite tvinga fram reduceringar av övertaliga renstammar. Vi vill emellertid, liksom gruppen, fästa uppmärksamheten på de andra faktorer som kan verka styrande på renantalet så som utform- ningen av prisstöd, skatteregler, produktionsrådgivning etc.

En förutsättning för att det av rennäringsgruppen föreslagna sanktionssy- stemet skall leda till eftersträvat resultat är att det skapas förutsättningar för de myndigheter som administrerar rennäringen att på något sätt kunna kontrollera att de uppgivna renantalen Överensstämmer med verkligheten. I denna viktiga del har rennäringsgruppen inte kommit med något förslag. En bestämmelse som gör det möjligt att kontrollera de uppgivna renantalen bör enligt vår mening skapas. Vi förutsätter att vid den fortsatta behandlingen i regeringskansliet av rennäringsgruppens förslag och våra förslag en sådan bestämmelse arbetas fram.

Avsaknaden av en sådan kontrollmöjlighet innebär svårigheter när det gäller att bland breda befolkningsgrupper i de områden där rennäring bedrivs få förståelse för våra förslag om stärkt samiskt inflytande i frågor om markanvändningen. Vi utgår från att kontrollbestämmelsen utformas i samverkan med de samiska organisationerna.

Avslutningsvis vill vi fästa uppmärkamheten på att de högsta renantal som är föreskrivna för samebyarna inte sällan är av gammalt datum och därför inte svarar mot vad som i dag är känt om betestillgång m.m. En uppdatering av de beslutade renantalen synes angelägen allt efter som den pågående betesinventeringen m.m. slutförs.

10.5 De generella skyddsreglerna

Vi föreslår att det folkrättsliga skyddet för rennäringen skrivs in i rennäringslagen, NRL och expropriationslagen. Vidare föreslår vi att bestämmelsen i 30 & rennäringslagen om förbud i vissa fall mot änd- rad markanvändning kvarstår. Slutligen föreslår vi en generell regel om hänsynstagande till renskötselrätten.

10.5.1 Rennäringens ställning har stärkts genom NRL

NRL har införts sedan vi inledde vårt utredningsarbete. Lagen innehåller bl.a. de grundläggande bestämmelserna om avvägningen mellan olika in- tressen i fråga om användningen av mark och vatten. NRL gäller vid i stort sett all tillståndspliktig markanvändning.

Med tillkomsten av NRL blev skyddet för rennäringens viktigaste in- tresseområden ett riksintresse. Dessa områden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringen. Men även andra områden av betydelse för rennäringen har fått ett särskilt skydd i lagen.

I motiven till NRL (prop. 1985/8613 5. 57) uttalas bl.a. följande. Rennäringens markanspråk har ofta fått träda tillbaka för andra viktiga markanvändningsintressen. Skyddet i rennäringslagen mot ändrad markan- vändning är begränsat till åretruntmarkerna och gäller i stort sett med samma styrka, oavsett hur de olika markområdenas betydelse för rennä- ringen varierar. Dessa variationer kan vara stora. — Det måste finnas grund- läggande förutsättningar för rennäringen inom i princip varje sameby, näm- ligen en säker tillgång till sådana områden inom både åretruntmarkerna och vinterbetesmarkerna som har avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva renskötsel. Det kan gälla bl.a. flyttningsleder och viktiga kalvnings- land. De viktigaste delarna av renskötselmarkerna måste därför ges ett starkt skydd i NRL mot exploatering. Det är därvid av största betydelse att beakta de funktionella samband som måste finnas mellan olika delområden för att renskötsel skall vara möjlig. I NRL bör därför föreskrivas att dessa områden skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Härigenom kan staten också ingripa i den kommunala plane- ringen om den skulle strida mot denna föreskrift. Vid bedömningen av vilka områden som skall vara av riksintresse bör beaktas näringens behov av sammanhängande betesområden och tillgång till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flyttningsbehov. Vinterbe- tesmarkernas särskilda betydelse för renskötseln bör särskilt beaktas.

En närmare redogörelse för NRL och tillhörande lagstiftning finns i avsnitt 7.2. NRL och rennäringen behandlas särskilt i avsnitt 7.2.3.

10.5.2 Det folkrättsliga skyddet för rennäringen bör framgå av rennäringslagen, NRL och expropriationslagen

I avsnitt 10.3 har vi redovisat vår syn på rennäringens folkrättsliga skydd.

Enligt vår mening är det angeläget att det i författning slås fast att det finns ett absolut skydd mot intrång som hotar rennäringens existens. Det folkrättsliga skyddet bör därför komma till uttryck i rennäringslagen.

I bestämmelsen bör anges att åtgärder som äventyrar förutsättningarna för det fortsatta utövandet av rennäringen inte får vidtas.

Som sagts i avsnitt 10.3.3 torde folkrättsligt skydd mot markförluster kunna påräknas endast vid sådana ingrepp som äventyrar rennäringens

fortbestånd inom ett område. Det går inte att generellt uttala sig om hur stort detta område skall vara eftersom känsligheten för ingrepp varierar från område till område. Vi hänvisar i denna del till nyssnämnda avsnitt.

Det är inte rimligt och inte heller meningsfullt att ålägga enskilda mark- ägare eller brukare att tillämpa en folkrättslig skyddsregel. Den bör därför utformas så att den endast avser beslut av myndighet vid planläggning eller tillståndsprövning.

För att rennäringen skall garanteras skydd mot sådana intrång som även- tyrar dess fortbestånd måste den folkrättsliga skyddsregeln på något sätt knytas till NRL. Skälet till detta är att rennäringen i de avvägningar som skall göras vid tillståndsprövning enligt NRL inte kan få ett starkare skydd än bestämmelserna i den lagen ger den. För att den folkrättsliga skydds- regeln i rennäringslagen skall kunna beaktas vid tillämpning av NRL fordras därför att det i NRL görs en hänvisning till rennäringslagens bestämmelse eller att en bestämmelse med motsvarande innebörd tas in i NRL. Eftersom NRL i övrigt inte innehåller hänvisningar till skyddsregler i andra lagar är det från systematisk synpunkt mest ändamålsenligt att föra in den folkrätts- liga skyddsregeln i NRL. Det bör lämpligen ske genom ett tillägg till avvägningsregeln i 2 kap. 10 & NRL.

I bestämmelsen bör anges att ett område inte får användas på sådant sätt att det fortsatta utövandet av rennäringen äventyras. Självfallet bör dock försvarsintresset ytterst ha företräde. Det intresset betingas ju av värnet om vårt nationella oberoende och kan sägas ge uttryck åt den folkrättsliga principen om vårt territoriums okränkbarhet.

Vad gäller markanvändningskonflikter med storskogsbruket föreslår vi i avsnitt 10.6 särskilda skyddsregler för renskötseln. Tillämpningsområdet för den folkrättsliga skyddsregeln i rennäringslagen blir därför begränsat. Vi ser huvudsakligen regeln i den lagen som en garanti mot framtida författnings- ändringar som kan förta effekten av den folkrättsliga skyddsregeln i NRL.

Det folkrättsliga skyddet bör också komma till uttryck i expropriations- lagen. Vi redogör närmare för våra överväganden härvidlag i avsnitt 10.7.2.

10.5.3 Förbudsregeln i 30 & rennäringslagen bör vara kvar

Vi har i avsnitt 7.1.2 ingående redogjort för bestämmelsen i 30 & rennärings- lagen om förbud mot ändrad markanvändning på åretruntmarkerna och dess tillämpning.

Bestämmelsen är avsedd att utgöra ett skydd för rennäringen mot mark- ägare så att dessa inte ensidigt vidtar åtgärder som gör värdefull ren- betsmark oanvändbar för renbete. Av hänsyn till markägarens legitima rätt att utnyttja sin mark har regeln försetts med diverse inskränkningar. Den gäller endast på åretruntmarkerna och avser endast mark som faktiskt används för renbete. Regeln omfattar endast åtgärder som innebär väsent— liga olägenheter för renägarna och, framför allt, den avser inte tillstånds- pliktiga åtgärder.

Regleringen av förhållandet mellan de båda rättighetsinnehavarna, mark-

ägaren och utövaren av renskötselrätten, är en grannlaga uppgift. Å ena sidan kan det inte accepteras att markägaren "genom ensidigt handlande" förstör renbete, å den andra kan alltför stora restriktioner inte läggas på äganderätten. Det bör noteras att såväl äganderätten som den samiska bruksrätten åtnjuter en form av grundlagsskydd i det att ersättning vid expropriativt ingrepp skall utgå.

Svårigheten med att söka precisera bestämmelsen är uppenbar. Att kon- kret ange arten och graden av det intrång som bör träffas av förbudet vore önskvärt men är dessvärre inte möjligt. Med hänsyn till alla de olika former av intrång i renskötselrätten som kan ifrågakomma, markernas olika värde för rennäringen etc. måste bestämmelsen vara allmänt hållen.

Även allmänt hållna bestämmelser kan emellertid så småningom få ett konkret innehåll genom att uppkomna frågeställningar hänskjuts till dom- stol eller annan myndighet varigenom en praxis i rättstillämpningen skapas. Som vi redovisat föreligger en mycket sparsam rättspraxis beträffande tolk- ningen av 30 & rennäringslagen.

Samtidigt som det får anses klart att 30 5 inte medfört det skydd för renbetesmarkerna som avsetts vore det enligt vår bedömning olämpligt att nu upphäva regeln. Det kan nämligen inte uteslutas att den har viss preven- tiv betydelse när det gäller att förhindra intrång på åretruntmarkerna. Regeln är väl känd och åberopas i skilda sammanhang.

Härtill kommer att regeln genom vår analys av renskötselrättens karaktär av särskild rätt till fastighet kan få en ökad tyngd. Grunden för att markan- vändningen inte får ändras genom ensidigt handlande från markägarens sida blir med vårt synsätt inte hänsynstagande till ett allmänt intresse utan respekt för ett enskilt intresse.

Vi föreslår i avsnitt 10.6 bestämmelser om samrådsskyldighet och till- ståndsplikt i vissa fall vid större skogsavverkningar. Förbudsregeln i 30 5 är i nuvarande utformning i och för sig tillämplig på skogsbruk. Enligt vår mening är det inte rimligt att en dubbelprövning skall kunna ske.

1 motiven till 30 5 andra stycket (prop. 1971:51 s. 130) sägs att en grundläggande princip bör vara att dubbelprövning undviks så långt som möjligt.

De lagar som åsyftas med undantagsbestämmelsern i 30 å andra stycket (prop. s. 169 f) reglerar olika slag av tvångsförfoganden som är av expro- priativ karaktär. Övervägande skäl talar för att de samrådspliktiga skogs- bruksåtgärder som kan bli föremål för tillståndsprövning behandlas på motsvarande sätt och undantas från förbudsregelns tillämpningsområde. Paragrafen bör ändras i detta hänseende.

10.6 De särskilda skyddsreglerna gentemot storskogsbruket

Vi föreslår att den som äger eller brukar mark inom renskötselområ- det inte får vidta mer omfattande skogsbruksåtgärder utan att påkalla samråd med berörd sameby. På åretruntmarkerna föreslås samråds- plikten därutöver omfatta avverkningar som rör för renskötseln sär- skilt känsliga områden.

Träffas inte överenskommelse vid samrådet får enligt förslaget åtgärden vidtas

på vinterbetesmarkerna om en månad förflutit från det samråd påkallades,

på åretruntmarkerna om en månad förflutit från det samråd på- kallades och skogsägaren därefter hos skogsvårdsstyrelsen sökt och erhållit tillstånd till åtgärden.

Tillstånd skall enligt förslaget ges såvida åtgärden inte medför bortfall av renbete som inte kan ersättas genom att alternativa be- tesområden utnyttjas eller omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renar.

Våra förslag om samråd m m gäller om parterna inte kommit överens om annat.

10.6.1 Rennäringens ställning gentemot storskogsbruket bör stärkas

Som tidigare nämnts är skogsvårdslagen inte anknuten till NRL. Det enda skydd som rennäringen för närvarande har gentemot skogsbruket utgörs därför av bestämmelsen i 30 & rennäringslagen om förbud mot ändrad markanvändning. Av vår redovisning av den bestämmelsen (se avsnitt 7.1.2) framgår att den har en begränsad användbarhet. Det finns i huvudsak tre skäl för detta. För det första fordras det mycket genomgripande skogs- bruksåtgärder för att man skall kunna säga att användningen av marken har ändrats. För det andra är bestämmelsen endast tillämplig på åretrunt- markerna. För det tredje är bestämmelsen genom sin konstruktion inte ägnad att förhindra att en skogsavverkning påbörjas, trots att tvist råder om dess tillåtlighet, vilket ju är till stor nackdel för renskötseln.

Den folkrättsliga skyddsregel som vi föreslår (se avsnitt 10.5.2) är endast avsedd att tillämpas vid tillståndsprövning och vid planläggning.

Från rennäringens sida har det vid upprepade tillfällen påtalats att det är just skogsbruket och dess effekter som för närvarande åsamkar rennäringen de största skadorna. Man har därför funnit det svårbegripligt att rennäring- en gentemot skogsbruket i realiteten står helt utan skydd.

De skador som skogsbruket kan orsaka rennäringen kan i de allra flesta fall läkas med tiden skogen växer ju upp igen och betet återkommer. En skogsavverkning är alltså inte exploatering av marken i vedertagen mening

utan utgör vanligen ett led i en pågående markanvändning. Som tidigare påpekats behöver skogsbruket och dess slutavverkningar på sikt inte vara till skada för rennäringen. Det är främst det storskaliga skogsbruket med dess markberedningsmetoder som orsakar rennäringen skada.

Vi har tidigare (avsnitt 10.2.5) redovisat vår syn på renskötselrätten som en särskild rätt till fastighet inom renskötselområdet. HD har uttalat att renskötselrätten är en särskilt skyddad bruksrätt av speciellt slag.

Enligt vår mening är det mot den redovisade bakgrunden rimligt att den som utövar renskötselrätten på något sätt skall få komma till tals när ägaren eller brukaren av en fastighet som är belastad med renskötselrätt avser att vidta sådana åtgärder med marken att de naturliga förutsättningarna för att utöva rätten på fastigheten omintetgörs. Att innehavaren av en så stark rätt som renskötselrätten skulle stå utan reell möjlighet till inflytande när under- laget för hans näringsverksamhet påtagligt förändras anser vi vara otill- fredsställande utifrån såväl civilrättsliga som näringsrättsliga utgångspunk- ter.

Skogsbruksåtgärder kan vidtas av antingen fastighetens ägare eller dess brukare. För enkelhetens skull kallas skogsbruksparten i den fortsatta fram- ställningen genomgående för skogsägaren.

10.6.2 Ett sambruk av markerna förutsätter samråd

Riksdag och regering har vid flera tillfällen uttalat att det är önskvärt med ett sambruk av markerna inom renskötselområdet mellan skogsbruket och rennäringen. Ett sambruk av markerna förutsätter i första hand utbyte av information mellan företrädarna för de båda näringarna, dvs. någon form av samråd. Därigenom skapas bättre förutsättningar för att bedriva näring- arna effektivt och dessutom motverkas en polarisering av motstridiga in- tressen. En ömsesidig förståelse för de båda näringarnas villkor torde därför också i ett djupare perspektiv komma att gynna relationerna mellan samer- na och den övriga befolkningen i området.

Det finns enligt vår bedömning en god tradition vad gäller samråd mellan skogsnäringen och rennäringen som man bör bygga vidare på. Vi vill härvid erinra om samrådsgruppen skogsbruk-rennäring som tillsattes år 1971 och som nu har funktionen av central samrådsinstans samt om den s.k. Jokk- mokksmodellen för lokala samråd (se kap. 8).

Skogsstyrelsen utfärdade år 1982 allmänna råd om skogsbrukets hänsyns- tagande till rennäringen (SKSFS 1982:1). I de allmänna råden poängteras behovet av fasta årliga samråd. Vidare understryks vikten av tidiga sam- rådskontakter. Skogsstyrelsen har vidare är 1985 utfärdat föreskrifter om samrådsförfarande i samband med tillståndsprövning enligt 19 & skogs- vårdslagen (svårföryngrad skog). Föreskrifterna innebär enkelt uttryckt att den som söker tillstånd till avverkning på åretruntmarkerna skall visa att samråd ägt rum med berörd sameby innan tillstånd kan ges.

För att utröna hur de frivilliga samråden har fungerat och samtidigt kartlägga eventuella övergripande samrådsproblem har samrådsgruppen

skogsbruk-rennäring genomfört en enkätundersökning av de frivilliga sam- råden under åren 1984 och 1985. Utvärderingen presenteras i Meddelande från skogsstyrelsen Nr 3, 1987. Av redovisningen framgår bl.a. följande.

Enligt skogsbrukets svar hade ca 90 % av domänverksreviren, ca 80 % av allmänningarna och ca 70 % av bolagsförvaltningarna inbjudit till samråd. Samebyarna har svarat att ca 75 % av byarna har inbjudits till samråd av domänverket, ca 60 % av allmänningarna och ca 65 % av bolagsförvalt- ningarna.

Enligt domänverket och allmänningarna har samebyarna kommit till samråden i ca 80 % av fallen och enligt bolagsförvaltningarna ungefär varannan gång man kallats. Samebyarna har uppgett att man kunnat ställa upp ungefär tre gånger av fyra.

Enligt skogsbrukets svar har 90 % av de skogsbruksåtgärder som om- fattats av samråd godtagits av sameparten utan invändningar. I 7 % av fallen har man funnit en kompromisslösning. Endast vad gäller 3 % av samtliga skogsbruksåtgärder har någon uppgörelse inte kunnat träffas. Re- sultatet av samråden vid olika slag av skogsbruksåtgärder, enligt skogs- brukets svar, framgår av tabell 4.

Tabell 4 Resultat av samråden. Skogsbrukets svar i procent och inom parentes antal

objekt

Ställningstagande Avverk- Mark- Väg- Göds- Övrigt Samtliga ning behandling dragning ling åtgärder

Objekt som godtogs 94 91 88 82 28 90

utan invändning (1136) (750) (280) (214) (9) (2389)

Objekt där man kom— 5 7 6 17 9 7

promissade (61) (55) (20) (44) (3) (183)

Objekt där uppgörelse 1 2 6 1 63 3

inte kunde träffas (15) (22) (20) (2) (20) (79)

Summa objekt 100 100 100 100 100 100 (1212) (827) (320) (260) (32) (2651)

Vad gäller resultatet av samråden redovisat objektsvis anger såväl skogs- bruket som samebyarna att 70 % av objekten godtagits utan invändning. I 10 % av objekten har man kompromissat och i 20 % av objekten har uppgörelse inte kunnat träffas.

Sammanfattningsvis torde kunna sägas att de frivilliga samråden på det stora hela taget har fungerat tämligen väl. Den omständigheten att det beror på skogsägarens gottfinnande om samråd skall komma till stånd eller inte kan naturligtvis inte accepteras av rennäringen. Vi delar uppfattningen att det måste finnas garantier för att samråd verkligen kommer till stånd när det rör sig om mer omfattande eller för rennäringen särskilt ingripande skogsbruksåtgärder. För dessa fall bör samrådsförfarandet lagstadgas.

Ett regelsystem för samråd mellan det mer omfattande skogsbruket och rennäringen bör naturligtvis skapas med hänsynstagande till båda intresse— na. Skogsbrukets befogade krav på att utan onödig byråkrati och tidsut- dräkt få bedriva ett rationellt skogsbruk måste beaktas. Den erfarenhet som

vunnits genom det obligatoriska samrådet på åretruntmarkerna och de frivilliga samråden i övrigt bör tas till vara. Det finns därför anledning att bygga vidare på de samrådsförfaranden som redan etablerats.

För att leda till objektivt sett godtagbara överenskommelser förutsätter samråd i allmänhet att parterna har ungefär lika stark ställning. Detta torde gälla såväl i formellt hänseende som när det gäller möjligheten att lägga fram underlag för argumentationen. Om den ena partens ställning är be- tydligt starkare finns det uppenbar risk för att samrådet utvecklas till en ensidig information och att beslut fattas efter den starkare partens önske- mål. Vi återkommer till detta spörsmål i avsnitt 10.6.5.

Någon påföljd måste rimligen drabba den skogsägare som inte bryr sig om att samråda. Vi föreslår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot samrådsskyldigheten skall kunna dömas till böter.

Skall man kunna tala om ett verkligt samråd måste givetvis skogsägaren vara förhindrad att vidta den åtgärd som samrådet avser före samrådet och under den tid som samrådet pågår.

För att skogsbruket skall kunna bedrivas utan onödig tidsutdräkt bör emellertid avverkningsförbudet inte gälla längre tid än en månad, såvida parterna inte kommer överens om annat. Den månad som enligt skogssty- relsens föreskrifter har avsatts för Skogsvårdsstyrelsens hantering av skogsä- garens avverkningsanmälan bör lämpligen kunna användas för samrådet.

I sammanhanget är det viktigt att återigen understryka nödvändigheten av att det påbörjade arbetet med att upprätta markanvändningsplaner för samebyarna fullföljs. Utan möjligheter att redovisa sitt behov av mark kommer samebyn i underläge såväl i samrådssituationen som i andra sam- manhang. Överenskommelser torde knappast kunna komma till stånd om parterna inte har erforderligt underlagsmaterial till sitt förfogande. Vi vill därför med skärpa framhålla vikten av att arbetet med kartering av renbe- tesmarkerna och planredovisningen påskyndas.

10.6.3 Vad skall omfattas av samrådsskyldigheten?

Vår utgångspunkt är att parterna själva skall kunna bestämma omfattningen av samrådsskyldigheten. De bestämmelser vi föreslår skall därför kunna sättas ur spel om parterna så önskar.

Vi har tidigare sagt att det från rennäringssynpunkt påtalats att det är storskogsbruket, främst de stora skogsbolagen och domänverket, som orsa- - kar problem för renskötseln. Från samisk sida har understrukits att kontak- terna med det mindre privatskogsbruket generellt sett är mycket goda och att dess avverkningar inte vållar några nämnvärda olägenheter. Dessutom har det mindre skogsbruket, genom den begränsade flexibiliteten, inte samma möjligheter att avverka alternativa skogsområden. Det lagstadgade samrådet bör därför utformas så att det s.k. småskogsbruket i görligaste mån hålls utanför regleringen.

Vi har diskuterat olika sätt att lösa detta rent lagtekniskt. Man kan tänka sig begränsningar vad gäller brukningsenhetens storlek, och/eller avverk-

ningens storlek. Ett annat sätt kan vara att låta samrådsskyldighet endast föreligga för juridiska personer. Det sistnämnda alternativet har vi avstått från bl.a. av det skälet att riksdagen vid flera tillfällen när skogliga frågor diskuterats uttalat sig mot lösningar som bygger på att skilda ägarkategorier behandlas olika.

Vid bedömningen av vilka avverkningar som bör omfattas av samråds- skyldigheten kan en lämplig utgångspunkt vara de arealbegränsningar vad gäller brukningsenhetens storlek, hyggesstorlek etc. som anges i skogssty- relsens föreskrifter (SKSFS 1986:6) om samråd med rennäringen vid av- verkning av svårföryngrad skog.

Enligt föreskrifterna gäller beträffande slutavverkning inom renskötselns åretruntmarker som villkor för tillstånd att berörd sameby har beretts tillfälle till samråd. Inom brukningsenheter som är mindre än 500 ha är samråd dock inte nödvändigt för slutavverkningar som är mindre än 20 ha produktiv skogsmark. Det sistnämnda undantaget gäller dock inte om av- verkningen berör hänglavsbärande skog, nattbetesplats, rastställe, arbets— hage eller flyttled. I sådana fall gäller alltså samrådsskyldigheten oberoende av avverkningens storlek.

Om hygget är mindre än 20 ha men ansluter till kalmark eller plantskog som sammanlagt med den planerade avverkningstrakten överstiger 20 ha inom brukningsenheten gäller också samrådsskyldighet enligt föreskrifter— na.

Samrådet omfattar slutavverkning med efterföljande skogsvårdsåtgärder samt byggande av skogsbilväg.

För att kunna bedöma om de i nämnda föreskrifter angivna arealerna i rimlig mån tillgodoser vårt krav att småskogsbruket skall hållas utanför regleringen är det nödvändigt att skaffa sig en bild av skogsbruket inom renskötselområdet.

Den skogliga statistiken är emellertid inte så utformad att man särskilt kan få fram uppgifter om förhållandena inom renskötselområdet. Genom att redovisa de siffror som gäller för Norrbottens, Västerbottens och J ämt- lands län kan man dock skapa sig en ganska bra uppfattning om vad som gäller inom renskötselområdet.

Ägandeförhållanden

I Norrbottens län finns i runda tal 4 miljoner ha skogsmark. Drygt hälften av den ägs av staten, ungefär en tredjedel av det s.k. privatskogsbruket och ca 10 % av det s.k. bolagsskogsbruket. I Västerbottens län finns det ca 3,3 miljoner ha skogsmark. Där äger staten drygt en tredjedel av skogsmarken, privatskogsbruket ungefär 40 % och bolagsskogsbruket drygt 20 %. I J ämt- lands län är den totala skogsmarksarealen ungefär 2,7 miljoner ha. Staten äger tillsammans med övriga allmänna intressen knappt 15 %. Av åter- stoden äger privatskogsbruket och bolagsskogsbruket ungefär hälften var- dera.

Inom de tre länen äger staten tillsammans med övriga allmänna intressen 40 % av skogsmarken, privatskogsbruket 37 % och bolagsskogsbruket 23 %. (Källa Skogsstatistisk årsbok 1988, tab. 3.1 — bearbetad.)

Brukningsenheternas storlek

Enligt den allmänna fastighetstaxeringen år 1981 fanns det i Norrbottens län 278 taxeringsenheter med 500 ha skogsmark eller mer. I Västerbottens län fanns det 209 och i Jämtlands län 392. Tillhopa fanns det alltså i de tre länen 879 sådana taxeringsenheter.

Av lantbruksräkningen samma år framgår att det inom företagarekatego— rierna enskild person, enkelt bolag och dödsbo i Norrbottens län fanns 246 skogsföretag som hade en skogsmarksareal som översteg 400 ha. I Väster- bottens län och Jämtlands län var motsvarande tal 140 resp. 301. Det totala antalet enskilda skogsföretag av denna storlek var sålunda 687.

Avverkningarnas storlek

Av tabell 5 framgår antalet anmälda slutavverkningar och medelhyggenas storlek fördelade på ägarkategorier.

Tabell 5 Anmälda slutavverkningar större än 0,5 ha per län och ägarkategori under budgetåret 1986/87 (Källa: Skogsstatistisk årsbok 1988, tab. 6.1)

Län Skogar under Övriga allmänna Bolagsskogar Privatskogar Samtliga domänverkets för- skogar valtning Antal Medel- Antal Medel- Antal Medel- Antal Medel Antal Medel hyggen bygge hyggen bygge hyggen bygge hyggen hygge hyggen hygge St Ha St Ha St Ha St Ha St Ha thn 352 29,3 37 19,3 275 20,4 1 344 4,5 2 008 11,3 Vbtn 293 24,4 6 7,7 302 22,0 2 485 3,4 3 086 7,2 Jmtl 76 27,0 37 14,1 693 24,9 1 774 6,6 2 580 12,3

För slutavverkningar inom områden med svårföryngrad skog och skydds- skog krävs tillstånd enligt 19 & skogsvårdslagen. I tabell 6 redovisas antalet medgivna avverkningstillstånd och hyggenas genomsnittliga storlek.

Tabell 6 Medgivna avverkningstillstånd inom svårföryngrad skog och skyddsskog enligt 19 & skogsvårdslagen under budgetåret 1986/87 (Källa: Skogsstatistisk årsbok 1988, tab. 6.3 bearbetad)

Län Skogar under Övriga allmänna Bolagsskogar Privatskogar Samtliga domänverkets för- skogar valtning Antal Genom- Antal Genom- Antal Genom- Antal Genom- Antal Genom- hyggen snitts— hyggen snitts- hyggen snitts- hyggen snitts- hyggen snitts hygge hygge hygge bygge hygge St Ha St Ha St Ha St Ha St Ha thn Nedan 801212 26,9 28 30,8 61 22,3 260 10,1 561 18,8 Ovan SO 19 24,9 — — 4 34,0 16 13,0 39 21,0 Vbtn Nedan 50 74 31,5 5 19,2 43 36,4 373 8,7 495 14,6 Ovan SO 58 29,8 — — 6 36,3 89 11,3 153 19,3 Jmtl Nedan SO 74 5,3 5 8,2 43 53,8 373 7.4 495 11,1 Ovan 50 58 2,5 — 6 204,7 89 6,1 153 12,5

' SO = domänverkets f d skogsodlingsgräns.

Vid slutavverkning som fordrar tillstånd enligt 195 skogsvårdslagen be- höver inte någon avverkningsanmälan göras till skogsvårdsstyrelsen. För att få en uppgift om det totala antalet avverkningar måste därför uppgifterna i tabellerna 5 och 6 läggas samman.

Vi anser oss kunna dra den slutsatsen av det statistiska materialet att den i skogsstyrelsens föreskrifter angivna avverkningsgränsen 20 ha i och för sig skulle kunna vara tillräcklig för att i rimlig mån hålla småskogsbruket utanför samrådsordningen. Läggs till detta kravet att den aktuella bruk- ningsenheten skall vara större än 500 ha kommer privatskogsbruket endast i rena undantagsfall att omfattas av samrådsskyldigheten.

Vi föreslår därför att den som äger eller brukar mark inom rensköt- selområdet skall påkalla samråd med berörd sameby om han vill slutav- verka skog på en brukningsenhet som är större än 500 ha och avverkningen avser mer än 20 ha produktiv skogsmark. Samrådet skall även avse de skogsbruksåtgärder som sammanhänger med avverkningen t.ex. markbe- redningsåtgärder samt byggande av skogsbilväg. Det bör noteras att enligt Skogsvårdsstyrelsens föreskrifter omfattas alla avverkningar på bruknings- enheter som är 500 ha eller större av samrådsskyldigheten oavsett av- verkningens storlek. Enligt vårt förslag måste däremot såväl kravet på brukningsenhetens storlek som kravet på awerkningens storlek var uppfyllt för att samrådsskyldighet skall föreligga enligt huvudregeln.

Alla fastigheter som är belastade med renskötselrätt bör i princip om- fattas av samrådsskyldigheten. Denna bör således gälla även på de för renskötseln viktiga vinterbetesmarkerna.

Enligt skogsstyrelsens föreskrifter gäller samrådsskyldigheten på året- runtmarkerna även vid slutavverkning av hänglavbärande skog, nattbe- tesplats, rastställe, arbetshage eller flyttled oavsett avverkningens storlek.