SOU 2002:19

Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 7 december 2000 (dir. 2000:91) att tillkalla en särskild utredare för att bl.a. se över Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning och överväga alternativa organisationsmodeller för fondens och delegationens verksamhet. Regeringen beslutade den 8 november 2001 om tilläggsdirektiv (dir. 2001:89).

Lagmannen Ingvar Paulsson förordnades som särskild utredare från och med den 7 december 2000.

Departementsrådet Ingela Håkansson, kanslirådet Carin Jahn, ämnesrådet Gunhild Malmqvist och kammarrådet Agneta Möller förordnades som sakkunniga från och med den 15 februari 2001.

Socionomen Ian MacArthur förordnades som sekreterare från och med den 1 april 2001.

Utredningen har antagit namnet 2000 års arvsfondsutredning. Utredningen överlämnar betänkandet Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen (SOU 2002:19).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 31 januari 2002

Ingvar Paulsson

/ Ian MacArthur

Sammanfattning

Utredningens uppdrag har bl.a. varit att se över Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning och att överväga alternativa organisationsmodeller för fondens och delegationens verksamhet. Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar och förändringar i övrigt som översynen kan ge anledning till.

Allmänna arvsfonden – tillkomst, ändamål, förvaltning och stödgivning

Allmänna arvsfondens ändamål är att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Stöd ur fonden skall i första hand lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Allmänna arvsfonden kom till genom ett beslut av 1928 års riksdag i samband med att kusiner och avlägsnare släktingar uteslöts från arvsrätt.

Kammarkollegiet bevakar arvsfondens intressen och förvaltar tillgångarna som en särskild fond. Kammarkollegiet har också vissa andra uppgifter för fonden, inkl. utbetalning av beviljade medel.

Ärenden om stöd ur Allmänna arvsfonden handläggs av Arvsfondsdelegationens kansli, som organisatoriskt är placerat inom Socialdepartementet respektive Justitiedepartementet. Beslut om stöd fattas normalt av Arvsfondsdelegationen. Den övergripande beslutanderätten i ärenden som rör arvsfonden har dock regeringen, som också beslutar om stödgivning som överstiger 300 000 kr eller är av principiell betydelse. Även andra myndigheter, främst Ungdomsstyrelsen, har fått i uppdrag att besluta om fördelning av vissa medel ur fonden.

Sammanlagt drygt 200 miljoner kronor per år delas ut till olika projekt. Fonden får årligen närmare 2 000 ansökningar om stöd; ungefär 500 beviljas stöd.

Sammanfattning SOU 2002:19

Verksamheten regleras i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och förordningen (1994: 952) om Allmänna arvsfonden.

Rättslig ställning, redovisning och revision

Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga och analysera de regler som gäller för Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision.

Utredningens analys visar att Allmänna arvsfondens rättsliga ställning är att den är en självständig och självägande förmögenhetsmassa av allmännyttig karaktär. Fonden är en egen juridisk person.

Gällande regler ger ingen möjlighet att granska Allmänna arvsfonden som eget revisionsobjekt. Arvsfondslagen saknar egna regler om redovisning och revision av arvsfonden. Allmänna arvsfonden faller vidare utanför området för statlig revision; den är varken myndighet eller stiftelse och den ingår inte i någon myndighets årsredovisning. Fonden omfattas inte av andra generella regler om revision för juridiska personer.

Allmänna arvsfonden bör likväl vara föremål för sedvanlig revision. Revision av fonden måste regleras i lag. En regel att Riksrevisionen granskar årsredovisningen för Allmänna arvsfonden bör införas i arvsfondslagen. En förutsättning för revision är att en redovisningsskyldighet för arvsfonden också införs. En skyldighet bör införas för Kammarkollegiet, som förvaltar arvsfonden, att lämna en årsredovisning för kapitalförvaltning av arvsfonden. Årsredovisningen bör upprättas enligt årsredovisningslagen (1995:1554). Det innebär att den utöver det bokslut som nu lämnas kommer att innehålla en förvaltningsberättelse.

Allmänna arvsfondens avkastning skall inte användas för att ersätta annan finansiering av statlig verksamhet eller till att finansiera ordinarie kommunal verksamhet. Fonden bör bl.a. med hänsyn till detta, pedagogiska skäl och dess rättsliga ställning inte redovisas bland statens tillgångar i Årsredovisningen för staten. Fonden bör inte heller ingå i den sammanställning av statliga sektorn som också redovisas av regeringen.

Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning är att den är en myndighet direkt under regeringen; delegationen tillhör gruppen nämndmyndigheter. Delegationen har undantagits, i likhet med flera andra myndigheter av denna typ, från ett antal generella regler om myndigheters ledning och om resultatstyrning. Bland annat lämnar

SOU 2002:19 Sammanfattning

inte delegationen någon årsredovisning och verksförordningens regler om ledning och om styrelsens uppgifter och ansvar gäller inte för delegationen. Undantagen för delegationens del är relativt omfattande.

Ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter utsedda av regeringen utgör tillsammans Arvsfondsdelegationens ledning. Nämndmyndighetsformen är lämplig för Arvsfondsdelegationen, eftersom dess myndighetsutövande handläggning förutsätter ett kollektivt beslutsfattande.

Eftersom Arvsfondsdelegationen är en myndighet under regeringen har RRV redan nu enligt gällande regler rent formellt möjlighet att granska delegationen, trots att delegationen är undantagen från kravet att lämna årsredovisning. Granskningen kan bara ha formen av en effektivitetsrevision. För att RRV:s granskning av

Arvsfondsdelegationen skall vara motiverad behöver dock delegationens ledningsansvar förtydligas. Detta kan ske genom att regler i 13 § 2 i verksförordningen om styrelsens ansvar för åtgärder med anledning av RRV:s revisionsrapporter tillämpas på delegationen.

Den årliga skrivelsen om fördelningen av arvsfondsmedel som regeringen lämnar till riksdagen bör även i fortsättningen vara grunden för styrningen av verksamheten med arvsfonden. Redovisningen bör utvecklas till att ge en samlad bild av all verksamhet med Allmänna arvsfonden. Redovisningen bör innehålla en reviderad årsredovisning för kapitalförvaltningen av fonden. Den bör också innehålla en samlad redovisning av regeringens och myndigheters användning av fondmedel. Som underlag för skrivelsen bör Arvsfondsdelegationen lämna en årlig verksamhetsberättelse med en samlad redovisning av alla myndigheters stödgivning från Allmänna arvsfonden. Delegationens undantag från kravet att lämna en fullständig årsredovisning bör bestå. Riksrevisionen förutsätts granska delegationens verksamhetsberättelse.

Alternativa organisationsmodeller

Utredningen skall överväga alternativa modeller för fondens och delegationens verksamhet. Utredaren skall föreslå den modell som bäst tillgodoser intentionerna bakom lagen om Allmänna arvsfonden och samtidigt löser de problem som identifierats.

Utredningen anser att intentionerna bakom lagen om Allmänna arvsfonden gagnas bäst av en organisationsmodell som präglas av

Sammanfattning SOU 2002:19

god omvärlds- och verksamhetskunskap, enhetlig handläggning och hög kostnadseffektivitet.

Utredningen har närmare övervägt följande modeller: N En utveckling av nuvarande Arvsfondsdelegationen som en

nämndmyndighet inom Regeringskansliet N En placering av Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet

hos Kammarkollegiet antingen för stödgivningen enbart eller för alla uppgifter utom kapitalförvaltning. Kapitalförvaltningen skulle bli kvar som delar av Kammarkollegiets organisation. N En placering av Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet

hos annan myndighet. Myndigheten ges inte något ansvar för de arvsfondsfrågor som f.n. hanteras på Kammarkollegiet.

Utredningen har därvid konstaterat att en beslutsdelegation för arvsfondsfrågor hos någon myndighet inte skull ge arvsfonden som sådan en tillräckligt tydlig framtoning.

Som ny organisationsmodell föreslås en utveckling av nuvarande Arvsfondsdelegationen som en nämndmyndighet inom Regeringskansliet. Störst vikt har vid denna bedömning lagts vid att delegationen och dess kansli skall ha tillgång till allsidig verksamhetskunskap, goda omvärldskontakter och en bred och effektiv beredningsprocess. Utredningen anser dock att hänsyn måste tas till argumenten mot att placera myndighetsutövande verksamhet inom Regeringskansliet.

Utredningens slutsats är att Arvsfondsdelegationen bör utvecklas så att roller och steg i beslutsprocessen renodlas och möjligheterna att på ett tydligt sätt utkräva ansvar främjas samtidigt som de för verksamheten viktiga fördelarna med en placering med Regeringskansliet som värdmyndighet värnas.

Följande förändringar behöver genomföras i regeringens och delegationens roller för att uppnå detta: N Regeringens roll fokuseras ytterligare på principiella och

övergripande frågor i arvsfondsverksamheten. N Arvsfondsdelegationens beslutanderätt utvidgas till att omfatta

väsentligt högre belopp. N Arvsfondsdelegation ges en ändrad sammansättning. N Omfattningen av delegation av Arvsfondsdelegationens ärenden

till ordföranden och vice ordföranden begränsas. N Arvsfondsdelegationens sammanhållande roll för information,

uppföljning, utvärdering och redovisning förstärkas.

SOU 2002:19 Sammanfattning

Ett sammanhållet kansli, skilt från beredningen av regeringsärenden, skulle också kunna övervägas för Arvsfondsdelegationen.

Den nuvarande arvsfondsverksamheten vid Kammarkollegiet bör inte förändras. Dock bör regeringen särskilt följa upp Kammarkollegiets kapitalförvaltning av Allmänna arvsfonden. Skälen är att fonden saknar en fristående företrädare i förhållande till Kammarkollegiet vid beslut om kapitalförvaltningen och att det är regeringen som anger den närmare ramen för kollegiets kapitalförvaltning.

Kretsen av myndigheter som fördelar stöd ur fonden bör hållas begränsad. En mer omfattande delegering av stödfördelning till andra myndigheter än Arvsfondsdelegationen kan befaras ge fonden en otydlig profil och skapa oklarhet om den grundläggande skillnaden mellan medel ur arvsfonden och statliga anslagsmedel. Det kan därför vara bättre att vid behov komplettera delegationens sekretariat med personer med erfarenhet och kompetens som är anpassad för det särskilda behovet. Myndigheter som fördelar stöd ur fonden skall välja ett arbetssätt som ger arvsfonden en tydlig framtoning vid stödgivningen.

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

Utredaren skall överväga och föreslå metoder som kan påvisa långsiktiga effekter av projekt som genomförs med stöd ur Allmänna arvsfonden. Utredningen har valt att överväga uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden som helhet. Ställningstagandet har vuxit fram i kontakter med expertmyndigheter, Arvsfondsdelegationen, andra berörda myndigheter och arvsfondens målgrupper.

Den samlade bilden av uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden är enligt utredningens bedömning positiv. Arbetet med uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring har också utvecklats under senare år.

En samlad strategi för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring behöver dock tas fram av Arvsfondsdelegationen.

Strategin bör bygga på en systematisk uppföljning av projekt som får stöd från arvsfonden och på generella metoder för utvärdering. Ändamålsbestämmelsen i arvsfondslagen ger målgrupperna en särskild betydelse vid utvärdering av stödets effekter. Extern vetenskaplig expertis bör anlitas vid alla större utvärderingar.

Sammanfattning SOU 2002:19

Viktiga syften med strategin bör vara dels att identifiera vilka metoder som fungerar för nyskapande och utvecklande verksamhet och under vilka betingelser, dels att peka ut områden och frågor där stödet från arvsfonden kan väntas ge begränsat resultat och som därför inte bör prioriteras.

Utvärderingsinsatserna bör vidare inriktas på N områden där effekter kan identifieras till rimlig kostnad N områden där insatserna kan ge mest nytta i form av ökade

kunskaper om hur arvsfondsstödet kan användas för att främja nyskapande och utvecklande verksamhet N utvärderingsfrågor som målgrupperna upplever som särskilt

angelägna och N erfarenhetsåterföring som sprider kunskap om uppnådda

effekter och som visar hur processerna inom utvecklingsarbetet går till.

Regeringens redovisning till riksdagen

Utredaren skall överväga om regeringen bör avsätta medel, och i så fall hur stor del av de utdelningsbara medlen, för områden som är angelägna att utveckla. Utredningen har valt att i samband med detta uppdrag överväga den årliga skrivelsens innehåll och uppbyggnad och möjligheterna att jämföra mellan åren och följa olika teman eller satsningar över tiden. Skälet är de synpunkter som finns i Riksdagens revisorers rapport.

Regeringen bör även i fortsättningen avsätta medel till särskilda satsningar. Andelen av arvsfondsmedlen som avsätts till satsningar bör inte ökas markant jämfört med senare år. En minskning av de sammanlagda medel som är tillgängliga för stödgivning bör i första hand leda till en begränsning av omfattningen av de särskilda satsningarna.

En tydligare redovisning bör göras av vilken effekt övriga prioriteringar som anges årligen av regeringen får vid stödgivningen. Syftet med dessa prioriteringar bör klargöras.

Redovisningen i den årliga skrivelsen bör ses över och göras mer åskådlig. Nyttan av att presentera beslutade projekt just i form av en utförlig bilaga till den årliga skrivelsen bör övervägas. Programmet för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring bör vara en central del i skrivelsen.

SOU 2002:19 Sammanfattning

Alla myndigheters verksamhet med arvsfonden bör redovisas. Redovisningen av medelshanteringen på Kammarkollegiet bör kompletteras med en tydlig flerårig redovisning av hur de utdelningsbara medlen utvecklas och disponeras.

Krav på auktoriserad eller godkänd revisor

Utredningen skall överväga behovet av ett krav att stödmottagarnas redovisningar för hur de beviljade medlen använts skall vara bestyrkta av en auktoriserad eller godkänd revisor. Utredningen skall också föreslå hur ett sådant krav bör utformas, om den anser att kravet bör införas.

Inget krav införs på att den ekonomiska redovisningen av stöd från arvsfonden skall vara bestyrkt av en auktoriserad eller godkänd revisor. Ett sådant krav är ovanligt för projektbidrag från staten eller andra stödgivare inom dessa områden. Inga problem har påtalats med den ekonomiska redovisningen av arvsfondsprojekt som skulle avhjälpas väsentligen genom ett generellt krav på ett externt bestyrkande av den ekonomiska redovisningen.

Istället bör Arvsfondsdelegationen och andra myndigheter som beslutar om stöd ur fonden ges rätt enligt förordning att begära från den som har tagit emot stöd ur Allmänna arvsfonden det underlag som behövs för granskning av deras redovisning. Liknande regler finns för statligt stöd.

Arvsfondsdelegationen bör undersöka om informationen till de förtroendevalda revisorerna om förutsättningarna för bestyrkande bör förbättras. Delegationen bör ta del av andra myndigheters erfarenheter och arbetssätt.

Reglering av praxis för lokalstödet

Utredaren skall överväga om och på vilket sätt regeringens och Arvsfondsdelegationens praxis om villkor för stödet till anläggningar och lokaler skall bli föremål för reglering

Nuvarande praxis om återbetalning av lokalstödet är rimlig i förhållande till författningsregler om återkrav av statligt stöd till investeringar.

Gällande praxis bör dock regleras i lag.

Sammanfattning SOU 2002:19

Den som beviljas stöd från arvsfonden till lokaler och anläggningar skall förbinda sig att under en tid av tio år använda den lokal eller anläggning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades. Om lokalen eller anläggningen får ändrad användning eller säljs inom tioårsperioden skall stödet återbetalas helt eller delvis. Som riktmärke bör gälla att det belopp som skall återbetalas minskas med tio procent för varje år som gått sedan stödet beviljades. Om det finns särskilda skäl kan stödmottagaren befrias från återbetalningsskyldigheten.

En möjlighet bör införas att söka om medgivande att ändra användningen av eller sälja en lokal. Arvsfondsdelegationen bör besluta i dessa ärenden.

Utredningens arbete

Utredningen har samrått med Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationens kansli med Ungdomsstyrelsen och andra berörda myndigheter och med organisationer som bedriver ideell verksamhet till förmån för fondens målgrupper. Utredningen har också haft kontakt med Riksrevisionsverket.

Viktiga källor för utredningens arbete har varit den granskning av Allmänna arvsfonden som gjorts av Riksdagens revisorer och de analyser och synpunkter som olika remissinstanser bidragit med under granskningen.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningens förslag kan innebära en mindre ökning av kostnaderna för arvsfondsverksamheten hos Arvsfondsdelegationen (se avsnitt 4.5.3 och 7.5) och Kammarkollegiets fondbyrå (se avsnitt 4.4.2 och 6.5.3). I övrigt har förslagen inga samhällsekonomiska konsekvenser. Förslagen har inga konsekvenser för de områden som räknas upp i 15 § kommittéförordningen.

Författningsförslag

Utredningens föreslår ändringar i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:243) om allmänna arvsfonden

dels att 11, 12 och 31 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas två nya paragrafer, 10 a och 16 a §§ och en ny rubrik före 10 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förbindelse vid stöd till lokaler

och anläggningar

10 a §

Den som beviljas stöd från arvsfonden till lokaler och anläggningar skall förbinda sig att under en tid av tio år använda den lokal eller anläggning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades.

11 §

Den som beviljas stöd ur Allmänna arvsfonden skall föreläggas att inom viss tid efter mottagandet av medlen skriftligen redovisa hur medlen har använts.

På begäran av den myndighet till vilken redovisningen lämnats

Författningsförslag SOU 2002:19

skall den som har tagit emot stöd lämna det underlag som behövs för granskningen av redovisningen.

12 §

Stöd ur fonden skall betalas tillbaka

1. om stödet inte har förbrukats inom angiven tid eller för avsett ändamål,

2. om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat redovisning enligt 11 §,

3. om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta.

Stöd till lokaler eller anläggningar skall återbetalas helt eller delvis om lokalen eller anläggningen får ändrad användning eller säljs inom tioårsperioden utan Arvsfondsdelegationens medgivande.

16 a §

Kammarkollegiet skall varje år före februari månads utgång till regeringen lämna en årsredovisning för kapitalförvaltningen av Allmänna arvsfonden avseende det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen skall upprättas enligt årsredovisningslagen (1995:1554) . Riksrevisionen granskar årsredovisningen för kapitalförvaltningen av Allmänna arvsfonden.

31 §

Regeringen skall varje år före juni månads utgång lämna redovisning till riksdagen för hur medel från Allmänna arvsfonden

Regeringen skall varje år före juni månads utgång lämna redovisning till riksdagen för hur Allmänna arvsfonden har för-

SOU 2002:19 Författningsförslag

fördelats under föregående budgetår samt ange den kommande inriktningen av stödet.

valtats och hur stöd från fonden har fördelats under föregående räkenskapsår samt ange den kommande inriktningen av stödet. Till redovisningen skall fogas en årsredovisning för kapitalförvaltningen av fonden.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag SOU 2002:19

2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden

dels att 3 och 4 c §§ skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas en ny paragraf, 4 e § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Arvsfondsdelegationen skall till regeringen lämna över ärenden om stöd ur Allmänna arvsfonden,

a) om ärendet är av principiell betydelse eller annars av större vikt, eller

b) när delegationen anser att stöd bör lämnas i ärendet med mer än 300 000 kr, om inte regeringen i fråga om fördelning av stöd för ett särskilt ändamål har bestämt något annat.

b) när delegationen anser att stöd bör lämnas i ärendet med mer än en miljon kr om inte regeringen i fråga om fördelning av stöd för ett särskilt ändamål har bestämt något annat.

4 c §

Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag skall inte tillämpas på Arvsfondsdelegationen.

Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag skall inte tillämpas på Arvsfondsdelegationen.

Arvsfondsdelegationen skall varje år före februari månads utgång till regeringen lämna en verksamhetsberättelse med en samlad redovisning av myndigheters stödgivning från Allmänna arvsfonden avseende det senast avslutade räkenskapsåret.

SOU 2002:19 Författningsförslag

4 e §

Arvsfondsdelegationen beslutar om åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsrapporter.

Denna förordning träder i kraft den

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Direktiven

Utredningens uppdrag enligt regeringens direktiv (dir. 2000:91) kan sammanfattas i följande sex punkter. N Att kartlägga och analysera de regler som gäller för Allmänna

arvsfonden och Arvsfondsdelegationen, särskilt de regler som avser fondens och delegationens rättsliga ställning, redovisning och revision. N Att med utgångspunkt i dessa analyser överväga alternativa

modeller för fondens och delegationens verksamhet. N Att överväga och föreslå metoder som kan påvisa långsiktiga

effekter av projekt som genomförs med stöd ur Allmänna arvsfonden. N Att överväga om regeringen bör avsätta medel, och i så fall hur

stor del av de utdelningsbara medlen, för områden som är angelägna att utveckla. N Att överväga behovet av och, om det behövs, föreslå hur ett

krav på auktoriserad eller godkänd revisor skall utformas. N Att överväga om och på vilket sätt praxis för stöd till lokaler

skall bli föremål för reglering.

Utredningen anser sig också ha fått i uppdrag att utreda om Allmänna arvsfonden bör ingå i årsredovisningen för staten.

Uppdraget är en följd av regeringens beslut om normering av avgränsning och uppställningsformer som grund för Ekonomistyrningsverkets underlag till årsredovisningen för staten.

Regeringen har beslutat om tilläggsdirektiv (dir. 2001:89) som innebär förlängd tid för uppdraget. Enligt dessa direktiv skall arbetet slutredovisas senast den 31 januari 2002. Utredningens direktiv finns i bilaga 1 och dess tilläggsdirektiv i bilaga 2.

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2002:19

1.2. Utredningens tolkning av direktiven

Utredningen har kompletterat direktiven med ett par principiella ställningstaganden inför utredningsarbetet.

Utredningen anser att det ligger inom ramen för uppdraget om alternativa organisationsmodeller för arvsfondsverksamheten att pröva regeringens roll i beslut om stöd ur arvsfonden.

Utredningen har haft i uppdrag att överväga och föreslå metoder som kan påvisa långsiktiga effekter av projekt som genomförs med stöd ur Allmänna arvsfonden. Utredningen har efter samråd med ESV och Statskontoret valt att behandla arbetet med uppföljning och utvärdering av stöd från arvsfonden som en helhet. Utredningen har övervägt vilken inriktning detta arbete kan ha och när, var och hur effektutvärderingar kan passa in i det arbetet.

Det har inte ingått i utredningens uppdrag att göra någon bedömning av hur medel från Allmänna arvsfonden fördelas. Det har dock varit naturligt att beakta de synpunkter som kommit fram om stödbesluten vid bedömningen av olika organisationsmodeller.

Utredningen har inte heller haft i uppdrag att överväga om den nuvarande formen för den årliga redovisningen av verksamheten med Allmänna arvsfonden är ändamålsenlig. Utredningen har ändå känt sig oförhindrad att lämna synpunkter och förslag om hur innehållet i denna redovisning kan utvecklas.

1.3. Utredningens arbete

Utredningen påbörjade sitt arbete i början av 2001 och kom igång med full sekreterarkraft den 1 april 2001.

Företrädare för Socialdepartementet, Justitiedepartementet, Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationens kansli har från början deltagit som sakkunniga i utredningens arbete. Ett viktigt inslag i utredningens arbete har varit återkommande möten med dessa sakkunniga. Tio sådana möten har hållits.

Viktiga källor för utredningens arbete har varit den granskning av Allmänna arvsfonden som gjorts av Riksdagens revisorer (1999/2000:RR9, rapport 1999/2000:2) och de analyser och synpunkter som olika remissinstanser bidragit med under granskningen.

Utredaren har haft i uppdrag att samråda med Kammarkollegiet, andra berörda myndigheter samt med organisationer som bedriver

SOU 2002:19 Utredningens uppdrag och arbete

ideell verksamhet till förmån för fondens målgrupper, dvs. barn, ungdomar samt personer med funktionshinder.

Utredningsmannen och sekreteraren har haft möten på ledningsnivå med Kammarkollegiet och Ungdomsstyrelsen. Utredningens sekreterare har gjort särskilda besök på fondbyrån och arvsfondsenheten på Kammarkollegiet. Utredningens sekreterare har vidare gjort särskilda besök på Arvsfondsdelegationens kanslier vid Socialdepartementet och Justitiedepartementet.

Utredningen har samrått med Ekonomistyrningsverket (ESV), Kammarkollegiet, Riksdagens revisorer och Statskontoret. Samråd har också skett med Utredningen om regler för Riksrevisionen (Fi 2001:03). Utredningen har träffat Riksrevisionsverket (RRV) i början och i slutet av utredningsarbetet.

Utredningen har vidare samrått med företrädare för organisationer som bedriver ideell verksamhet till förmån för fondens målgrupper. Som ett led i dessa samråd har ett möte hållits i Stockholm med företrädare för olika målgrupper. Sammanlagt har utredningen haft samråd med Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO), De Handikappades Riksförbund (DHR), Svenska

Handikappidrottsförbundet (SHIF)

, Synskadades Riksförbund

(SRF), Riksförbundet för Social och Mental hälsa (RSMH), Röda Korsets Ungdomsförbund, Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer (LSU) och Stiftelsen Fryshuset.

Ett seminarium om metoder for uppföljning av effekter av stöd från arvsfonden hölls under november 2001. Företrädare för ESV, Statskontoret, Statens Kulturråd, Ungdomsstyrelsen, Arvsfondsdelegationen och målgruppsföreträdare deltog i seminariet. Slutsatserna från seminariet redovisas i kapitel 7.

1.4. Betänkandets disposition

I kapitel 1 redovisar utredningen sin tolkning av utredningsuppdraget och hur arbetet i utredningen bedrivits.

I kapitel 2 ges en beskrivning av tillkomsten av Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen och av verksamheten med arvsfonden.

I kapitel 3 lämnas en mera utförlig redovisning av former för statlig verksamhet, av olika typer av myndigheter och av regler om ledning, styrning och revision av olika organ med förvaltningsuppgifter. Utredningen anser att detta är motiverat mot bakgrund av

Utredningens uppdrag och arbete SOU 2002:19

Riksdagens revisorers påpekande att det är otillfredsställande att det råder oklarhet om arvsfondens och delegationens rättsliga ställning, redovisning och revision.

I kapitel 4 redovisas utredningens bedömningar om Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision. Bedömningarna görs med utgångspunkt i dels de generella regler som redovisats i kapitel 3, dels tidigare diskussioner om fondens och delegationens rättsliga ställning, redovisning och revision, som sammanfattas i detta kapitel.

I kapitel 5 redovisas dels skälen till inrättande av Arvsfondsdelegationen, dels huvuddragen i olika organisationsmodeller som tidigare diskuterats för verksamheten med Allmänna arvsfonden.

I kapitel 6 görs en fördjupad analys av tre organisationsmodeller för arvsfondsverksamheten med utgångspunkt i de kriterier som anges i utredningens direktiv. Kapitlet avslutas med ett ställningstagande för en av modellerna.

Frågor om uppföljning och utvärdering av stöd från Allmänna arvsfonden behandlas i kapitel 7.

I kapitel 8 behandlas redovisningen till riksdagen och frågan om avsättning av medel för områden som är angelägna att utveckla.

I kapitel 9 behandlas frågan om ett krav bör införas att redovisningar som lämnas för hur beviljade medel använts skall vara bestyrkta av en auktoriserad eller godkänd revisor.

Reglering av praxis för lokalstödet behandlas i kapitel 10. I kapitel 11 återfinns kommentarer till utredningens författningsförslag.

1.5. Konsekvensanalyser

Utredningens förslag kan innebära en mindre ökning av kostnaderna för arvsfondsverksamheten hos Arvsfondsdelegationen (se avsnitt 4.4.2) och Kammarkollegiets fondbyrå (se avsnitt 6.5). I övrigt har förslagen inga samhällsekonomiska konsekvenser. Förslagen har inga konsekvenser för de områden som räknas upp i 15 § kommittéförordningen.

2. Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen

2.1. Inledning

Allmänna arvsfonden bildades av riksdagen år 1928. Fondens ändamål är att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar samt personer med funktionshinder. Verksamheten regleras i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden (arvsfondslagen) och förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden (arvsfondsförordningen).

Arvsfonden förvaltas av Kammarkollegiet, som också har vissa myndighetsuppgifter för fonden. Beslut om stöd ur fonden fattas normalt av Arvsfondsdelegationen. Den övergripande beslutanderätten i ärenden som rör arvsfonden har dock regeringen. Ärenden om stöd ur Allmänna arvsfonden handläggs av Arvsfondsdelegationens kansli, som organisatoriskt är placerat inom Socialdepartementet respektive Justitiedepartementet. Även andra myndigheter, framförallt Ungdomsstyrelsen, har av regeringen fått i uppdrag att besluta om fördelning av vissa medel ur fonden.

Samtliga kostnader för myndigheters arbete med Allmänna arvsfonden, betalas ur fonden.

2.2. Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfonden kom till genom ett beslut av 1928 års riksdag i samband med att kusiner och avlägsnare släktingar uteslöts från arvsrätt. Begränsningen av arvsrätten medförde en betydande utvidgning av det allmännas arvsrätt. Frågan om användningen av det allmännas arv fick därigenom större betydelse.

Utgångspunkten för det allmännas arvsrätt blev att kvarlåtenskap som inflyter till det allmänna på grund av att arvsberättigade släktingar saknas skulle tillfalla en fond, Allmänna arvsfonden. Medlen skulle inte flyta in bland statens övriga inkomster,

Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen SOU 2002:19

eftersom begränsningen i arvsrätten inte borde ske i syfte att bereda staten inkomster för att täcka löpande utgifter.

Av arvsfondslagen framgår bl.a. att arvsfonden består av egendom som tillfallit fonden genom arv, gåva, testamente, förmånstagarförordnande i försäkringsavtal eller genom domstolsbeslut.

Stöd ur Allmänna arvsfonden skall enligt 5–7 §§ arvsfondslagen främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för de tre målgrupperna, barn, ungdomar och personer med funktionshinder.

Den verksamhet som beviljas stöd skall i först hand vara nyskapande och utvecklande och kunna särskiljas från en organisations reguljära verksamhet. Stöd får också lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning, om det bedöms som särskilt angeläget. Stöd får lämnas till organisationer som bedriver ideell verksamhet. Stöd till nyskapande och utvecklande verksamhet får även lämnas till en offentlig huvudman, om det finns särskilda skäl.

Fondens ändamål avsåg ursprungligen främjande av barns och ungdomars vård och fostran, men år 1969 utvidgades ändamålet till att också avse omsorg om handikappade.

År 1991 tillkallades en särskild utredare för att göra en översyn av Allmänna arvsfondens ändamålsbestämmelse m.m. Bakgrunden var ett uttalande av socialutskottet att en översyn borde göras av arvsfondens ändamålsbestämmelse (bet. 1989/90:SoU29, rskr. 989/90:318.) Utredaren lämnade i november 1992 betänkandet Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120), vilket låg till grund för en helt ny arvsfondslag, lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden, och bildandet av Arvsfondsdelegationen.

En tiondel av de medel som tillfallit arvsfonden under ett år läggs till fonden. Återstoden får tillsammans med direktavkastningen delas ut. Fondens bokförda värde uppgick den 31 december 2001 till ca 1 096 miljoner kr och marknadsvärdet till ca 3 359 miljoner kr. För budgetåret 2002 finns det ca 257 miljoner kr att dela ut. Under 2001 kom det in drygt 199 miljoner kr netto till arvsfonden.

Enligt regeringsbeslut (Socialdepartementet regeringsbeslut 35 1991-06-20) skall 25 procent av de utdelningsbara medlen fördelas till ungdomsprojekt, medan återstoden skall fördelas till projekt för barn samt personer med funktionshinder.

SOU 2002:19 Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen

2.3. Kammarkollegiets uppgifter med Allmänna arvsfonden

Kammarkollegiet företräder arvsfondens intressen, för talan och svarar i mål och ärenden som rör fonden. Kollegiet bevakar också att dödsbon som fonden har del i avvecklas på ett riktigt sätt. Kammarkollegiet beslutar om viss egendom skall tas emot av Allmänna arvsfonden och om återbetalning av stöd från arvsfonden. Kammarkollegiet förvaltar Allmänna arvsfondens medel som en särskild fond, skild från statskapitalet.

2.3.1. Arvsfondsenhetens arbete

Om det då ett dödsfall inträffar inte finns någon annan arvinge än Allmänna arvsfonden eller om arvsfonden är universell testamentstagare skall den som har boet i sin vård anmäla förhållandet till Kammarkollegiet. Kollegiet (arvsfondsenheten) utser därefter en god man med uppgift att avveckla dödsboet samt företräda arvsfonden vid boutredningen. Kammarkollegiet övervakar att den gode mannen behörigen fullgör sina skyldigheter. När boutredningen är klar redovisar den gode mannen sin förvaltning till Kammarkollegiet och betalar in de medel som finns kvar till fonden. Medlen tas upp i fondens redovisning vid den tidpunkt de betalas in. En strävan är att dödsbona skall avvecklas så snabbt som möjligt så att likvida medel kommer arvsfonden till godo och kan delas ut för dess ändamål.

Till Kammarkollegiet kommer årligen in ca 1 800 ärenden som rör Allmänna arvsfonden. Drygt två tredjedelar av dessa utgörs av s.k. testamentsärenden. Ett testamentsärende är en begäran om att kollegiet skall godkänna ett testamente till förmån för någon annan än fonden. Kammarkollegiet godkänner också de flesta av testamentena. Under budgetåret 2001 kom det in 534 ärenden till kollegiet där dödsboets egendom helt eller delvis skulle avvecklas för arvsfondens räkning.

I vissa fall får arv eller försäkringsbelopp som arvsfonden erhållit avstås till någon annan. Det får ske om det med hänsyn till uttalanden av arvlåtaren eller till andra särskilda omständigheter kan anses stämma överens med arvlåtarens yttersta vilja. Arv eller försäkringsbelopp får också avstås till arvlåtarens släkting eller någon annan person som har stått arvlåtaren nära, om det kan anses

Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen SOU 2002:19

skäligt. Vidare får arv som utgörs av egendom, vilken är av väsentlig betydelse från kulturhistorisk synpunkt eller från natur- eller kulturvårdssynpunkt, avstås till juridisk person som har särskilda förutsättningar att ta hand om egendomen på lämpligt sätt. Om det finns särskilda skäl får samtidigt till den som tar emot egendomen ett belopp av det arv, som tillfallit fonden, avstås för sådana omedelbara åtgärder som är nödvändiga för att bevara egendomen.

Kammarkollegiet beslutar om avstående från arv eller försäkringsbelopp när värdet av den egendom som ansökan avser inte överstiger 2 miljoner kr enligt bouppteckningen. I övrigt beslutar regeringen om avstående. Under budgetåret 2000 kom det till kollegiet in 70 ansökningar om avstående från arv eller försäkringsbelopp och beslut om avstående fattades till ett bouppteckningsvärde av knappt 10 miljoner kr.

2.3.2. Fondbyråns arbete

Kammarkollegiet sköter genom sin fondbyrå den ekonomiska förvaltningen av ett antal stiftelser och fonder, bl.a. Allmänna arvsfonden. Antalet stiftelser och fonder som förvaltades av kollegiet var vid utgången av år 2001 ca 400. Marknadsvärdet av de förvaltade tillgångarna uppgick till ca 15 miljarder kr.

Omkring hälften av tillgångarna, inklusive Allmänna arvsfonden, förvaltas i ett aktiekonsortium och ett räntekonsortium. Tillgångarna i respektive konsortium ägs gemensamt av stiftelserna/fonderna, vilka genom köp av andelar har placerat kapital i konsortiet. Andelarna är lika stora och medför lika rätt till den egendom som ingår. Andelsvärdet fastställs utifrån aktuell marknadsvärdering av tillgångarna i respektive konsortium. Konsortierna är uppbyggda efter förebild av värdepappersfonder, men omfattas inte av lagen (1990:1114) om värdepappersfonder.

För fondmedel som förvaltas av Kammarkollegiet, och inte utgör stiftelser, gäller förordningen (1987:778) om placering av fondmedel under Kammarkollegiets förvaltning. Förordningen gäller även för förvaltning av Allmänna arvsfonden. Förordningen ligger till grund för bestämmelserna för Kammarkollegiets aktiekonsortium och räntekonsortium, och därmed kan arvsfondens tillgångar placeras i konsortierna.

Enligt förordningen får aktier och därmed jämställda placeringar utgöra högst 60 procent av de förvaltade tillgångarnas bokförda

SOU 2002:19 Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen

värde, vilket i princip är anskaffningsvärdet. Vidare gäller enligt förordningen att aktier och därmed jämställda placeringar till högst 10 procent av sitt marknadsvärde vid förvärvet får utgöras av placeringar i samma bolag. Dessutom får placeringar i aktier ske till högst 5 procent av röstvärdet i ett och samma bolag.

För både aktiekonsortiet och räntekonsortiet hos Kammarkollegiet är det konkreta målet att över en femårsperiod överträffa fastställda jämförelseindex.

Under den senaste femårsperioden var aktiekonsortiets årliga totalavkastning i genomsnitt 15,8 procent jämfört med index 11,6 procent. Under samma tid var räntekonsortiets årliga totalavkastning i genomsnitt 6,0 procent jämfört med index 5,2 procent.

Kollegiets förvaltning av Allmänna arvsfonden sker i syfte att tillgodose såväl behovet av en god direktavkastning som önskemålet om värdebeständighet.

Kammarkollegiet bestämmer enligt 8 § i sin instruktion (1994:634) avgiften för sin kapitalförvaltning. Avgiften får dock bestämmas till högst 0,5 procent årligen, beräknat efter marknadsvärdet på tillgångarna. Avgiften för Allmänna arvsfonden är 0,1 procent på ett treårsgenomsnitt av marknadsvärdet.

Kollegiet betalar ut beviljat stöd ur arvsfonden efter rekvisition. Ärenden om återbetalning av beviljat stöd enligt 13 § arvsfondslagen handläggs på fondbyrån.

2.4. Fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Arvsfondsdelegationen eller annan myndighet, beslutar om fördelningen av stöd ur Allmänna arvsfonden.

Regeringen fattar årligen beslut om de övergripande principerna för fördelningen av medel ur Allmänna arvsfonden, se vidare 2.5. Ansökningar om stöd ställs dock till Arvsfondsdelegationen, eller den myndighet som handlägger ifrågavarande ärenden om stöd ur arvsfonden. Arvsfondsdelegationen överlämnar till regeringen beslut i ärenden av principiell betydelse, eller som annars är av större vikt liksom ärenden om stöd som rör betydande belopp. Betydande belopp är om stödet bedöms överstiga 300 000 kr. I vissa s.k. flerårsprojekt anges dock i regeringsbesluten att Arvsfondsdelegationen under de kommande åren även kan besluta om stöd upp till 500 000 kr.

Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen SOU 2002:19

Arvsfondsdelegationens arbetsuppgifter regleras i arvsfondsförordningen. Delegationen skall, förutom att fördela stöd ur fonden, följa upp projekt som beviljats stöd samt informera allmänheten om fondens ändamål och användningsområde.

Stöd ur Allmänna arvsfonden utgår huvudsakligen till föreningar och andra ideella organisationer. Offentlig huvudman, t.ex. kommuner och landsting, kan beviljas stöd bara om det finns särskilda skäl. Följande vägledande principer för stöd ur Allmänna arvsfonden till offentlig huvudman beslutades av Arvsfondsdelegationen den 20 april 1995: N projektet skall bedrivas i nära samarbete med ideell organisation N särskilt höga krav skall ställas på att projektet är nyskapande och

utvecklande N stödet får inte innebära att kostnader för offentlig verksamhet

överförs till Allmänna arvsfonden N sökande huvudman skall bidra med en icke oväsentlig del av

kostnaderna för projektet.

2.4.1. Bildande av Arvsfondsdelegationen

Fram till år 1969 var regeringen enda beslutande organ i frågor om stöd ur Allmänna arvsfonden. Genom en lagändring öppnades dock möjlighet för regeringen att i vissa fall delegera beslutanderätten till en underordnad myndighet. Detta utnyttjades också under 1980talet då beslutanderätten om stöd delegerades till bl.a. Barn- och ungdomsdelegationen, som formellt sett var en kommitté. År 1987 beslutade regeringen att Barn- och ungdomsdelegationen årligen skulle anvisas medel ur Allmänna arvsfonden för utdelning till stöd för fostran av ungdom.

I samband med den nya arvsfondslagen år 1994 framkom dock att även om den övergripande och policybetonade beslutanderätten borde ligga kvar hos regeringen, så fanns det skäl att delegera arvsfondsärenden som typiskt sett inte krävde ställningstaganden från regeringen. Det gällde t.ex. alla detaljärenden där det bildats en praxis. Regeringen skulle därmed kunna avlastas mer än 1 000 löpande ärenden per år. Eftersom en mer allmän decentralisering av beslutanderätten skulle kunna skapa oenhetlighet vid prövningen av arvsfondsärenden och försvåra möjligheterna till uppföljning och erfarenhetsspridning, skapades en ny myndighet, Arvsfonds-

SOU 2002:19 Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen

delegationen, som fick till huvudsaklig uppgift att fördela medel ur Allmänna arvsfonden. Arvsfondsdelegationen placerades som en egen myndighet under Socialdepartementet.

Orsaken till att Arvsfondsdelegationen placerades inom Regeringskansliet var att den delegering som trots allt förekommit tidigare fungerat tillfredsställande, eftersom delegationen skett till ett organ som varit nära knutet till Regeringskansliet. Om beslutandemyndigheten inte var knuten till regeringen skulle man dessutom gå miste om den dialog mellan Regeringskansliet och berörda samhällssektorer som ansågs viktig i sammanhanget (prop. 1993/94:124 s. 24). Även möjligheterna till förnyelse och utveckling av den reguljära politiken skulle minska.

2.4.2. Arvsfondsdelegationens organisation

Arvsfondsdelegationen består av sju personer utsedda av regeringen. Ordförande är en av statssekreterarna på Socialdepartementet och vice ordförande är statssekreteraren hos det statsråd som svarar för ungdomsfrågor. Övriga ledamöter är tjänstemän inom respektive departement.

Ett kansli är knutet till Socialdepartementet för beredning av ärenden som rör verksamhet till förmån för barn under 12 år samt personer med funktionshinder. Ett kansli är knutet till Justitiedepartementet för beredning av ärenden som rör verksamhet till förmån för ungdomar i åldern 12–25 år. För beredning av ärenden har tjänstemän inom berörda departement förordnats att biträda delegationen. De båda kansliernas beredning av stödärenden kan medföra omfattande kontakter med berörda sakenheter inom i första hand social- och justitiedepartementen. Här kan delegationen sägas dra nytta av de sedvanliga beredningsrutinerna hos sin värdmyndighet.

Redovisningen av använda medel sker, även vad gäller regeringsbeslut, till delegationen. Ärenden som rör Allmänna arvsfonden registreras i Arvsfondsdelegationens projektdatabas. Diariet är placerat inom Arvsfondsdelegationens kansli i Socialdepartementet.

Arvsfondsdelegationen ger sedan år 2000 ut en egen årsbok med en projektkatalog som tar upp samtliga projekt som under året fått stöd genom beslut av regeringen eller delegationen. En webbplats med information om stödgivningen m.m. finns också

Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen SOU 2002:19

(www.arvsfonden.nu). Information om stödet från arvsfonden sprids också på årliga arvsfondsdagar som delegationen svarar för.

2.5. Regeringens redovisning till riksdagen

Riksdagen beslutade hösten 1989 att den regelbundet skulle få en samlad redovisning av hur Allmänna arvsfondens medel används (Motion 1988/89:Fi402, bet. 1989/90:SoU3, rskr.1989/90:14). Riksdagen hade vid ett flertal tillfällen funnit anledning att göra uttalanden om regeringens tillämpning av arvsfondens ändamålsbestämmelse, vilket stärkte riksdagens uppfattning om behovet av en samlad redovisning.

Av socialutskottets uttalande hösten 1991 (bet. 1991/92:SoU13) framgick att redovisningen till riksdagen skulle innehålla både en analytisk redogörelse för medelstilldelningen och en detaljerad sammanställning över beviljade ansökningar. Vidare skulle den kommande inriktningen av stödet redovisas. I denna del har regeringen valt att redovisa dels vissa allmänna riktlinjer för det framtida stödet, dels vissa områden eller frågor som skall vara särskilt prioriterade under det kommande budgetåret.

I den utredning som föregick den nya arvsfondslagen ansåg man att allmänheten borde få en upplysning om var den kan få information om hur arvsfondens medel använts. I arvsfondslagen kom därför regeringens redovisningsskyldighet till riksdagen att regleras.

De skrivelser som överlämnas om Allmänna arvsfonden från regeringen till riksdagen behandlas av socialutskottet. Den senaste redovisningen till riksdagen överlämnades i mars 2001 (skr. 2000/01:125) och behandlades av utskottet i betänkande 2000/01:SoU15 Redovisning av fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden under budgetåret 2000.

2.6. Kostnader för verksamheten med Allmänna arvsfonden

Kostnader för fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden skall enligt 29 § arvsfondslagen betalas ur fonden enligt de grunder som regeringen bestämmer. Kammarkollegiets kostnader för att förvalta

SOU 2002:19 Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen

och företräda fonden skall enligt 30 § arvsfondslagen betalas ur fonden enligt de grunder som regeringen bestämmer.

De kostnader avseende budgetåren 1997–2000 som redovisas i regeringens skrivelse till riksdagen återges i tabell 2.1.

Tabell 2.1 Kostnader för arvsfonden 1997–2000, mnkr

2000 1999 1998 1997

Kammarkollegiet - Dödsboavveckling

7,0 6,7 6,7 6,2

- Fondförvaltning

2,3 2,8 1,7 1,5

- Utbetalning av beviljat stöd

0,2 0,3 0,4 0,4

Regeringskansliet/Arvsfondsdelegationen - Handläggning av ärenden, informationsinsatser m.m.

4,9 4,1 2,6 5,4

Totalt 14,4 13,9 11,4 13,5 Källa: Skr 1997/98:125, 1998/99:125, 1999/2000:125 och 2000/01:125.

Bearbetade uppgifter.

Utöver de redovisade kostnaderna enligt tabellen har Arvsfondsdelegationen kostnader om knappt 500 000 kr årligen för information, utbildning m.m.

Vidare redovisas inte andra myndigheters kostnader för handläggning, information, uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring av stödet från arvsfonden. Det handlar om medel som enligt regeringsbeslut om särskilda satsningar får användas till dessa ändamål. I regeringsbesluten anges att högst en viss andel (ofta 10 procent) av satsningen får användas till ändamålen. Under år 2000 använde t.ex. Ungdomsstyrelsen 3,9 miljoner kr av medel från arvsfonden till dessa ändamål. Folkhälsoinstitutet fick 1999 i uppdrag att genomföra två satsningar om totalt 15 miljoner kr. Av dessa medel fick högst 1,3 miljoner kr användas till handläggning, uppföljning, utvärdering och information.

På Kammarkollegiets arvsfondsenhet finns omkring 9,5 årsarbetskrafter. Allmänna arvsfonden tar även i anspråk resurser på kollegiets fondbyrå.

I Regeringskansliet (Socialdepartementet och Justitiedepartementet) arbetar drygt 7 årsarbetskrafter direkt med arvsfondsärenden.

Allmänna arvsfonden och arvsfondsdelegationen SOU 2002:19

2.7. Internationella jämförelser

Konstruktionen med en allmän arvsfond är enligt Riksdagens revisorers granskning mycket ovanlig. Det enda land vid sidan av Sverige som har en arvsfond är Island. Den isländska arvsfonden kom till efter svenskt mönster år 1952. Till skillnad från den svenska arvsfonden består den isländska även av all arvsskatt, och medlen används via de handikappades investeringsfond uteslutande för uppförande och restaurering av institutionsbyggnader för de handikappades räkning.

I flera andra länder går kvarlåtenskap in i den allmänna statsbudgeten. Det skall dock hållas i åtanke att dessa länder ofta har en längre gående arvsrätt, som bl.a. innebär att även kusiner ärver. I några länder går kvarlåtenskapen visserligen in i statsbudgeten, men staten har möjlighet att avstå från arv i likhet med svenska förhållanden. Så är fallet i t.ex. Danmark, Finland och Norge.

3. Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

Utredningen ger i detta kapitel en relativt utförlig beskrivning av regler som rör rättslig ställning, redovisning och revision av olika organ med förvaltningsuppgifter. Kapitlet utgör därmed en bakgrund till diskussionen i nästa kapitel om Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision.

3.1. Former för statlig verksamhet

Statlig verksamhet bör enligt olika beslut om verksamhetsformer i staten, senast i samband med beslut om prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, i huvudsak bedrivas i myndighetsform.

Myndighetsformen anses ha klara fördelar för statlig verksamhet. Det gäller bl.a. att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas och att kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor tillgodoses. Myndighetsformen anses också ge goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet.

I prop. 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd föreslår regeringen att formerna aktiebolag och ideell förening, och inte stiftelseformen, främst används när en privaträttslig form krävs för statlig verksamhet som är beroende av återkommande tilldelning av anslagsmedel. Nya s.k. anslagsstiftelser, dvs. stiftelser som är beroende av löpande medelstillskott utifrån, bör inte längre bildas och de som redan finns bör om möjligt omvandlas.

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

3.2. Myndigheter

3.2.1. Vad som konstituerar en myndighet

Med myndighet brukar menas ett statligt eller kommunalt organ som fullgör offentligrättsliga uppgifter och som en offentligrättslig författning – en lag eller förordning – skapat för detta ändamål.

Regeringsformen (RF) skiljer mellan två typer av offentliga organ: de beslutande församlingarna (riksdagen, kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige) och myndigheter (regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna). RF förutsätter att det finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De allra flesta statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen; ett fåtal, t.ex. JO, lyder under riksdagen. Framställningen i detta avsnitt inriktas på förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.

En statlig förvaltningsmyndighet är ingen självständig juridisk person utan en organisatorisk del av ett enda rättssubjekt, nämligen staten. Statens egenskap av juridisk person framträder främst i sådana sammanhang där staten uppträder som privaträttsligt subjekt, t.ex. som ägare av fastigheter, som avtalspart och som part inför allmän domstol. Staten som privaträttsligt subjekt kan representeras av olika myndigheter. T.ex. föreskriver 2 § verksförordningen (1995:1322) att en myndighet inom sitt ansvarsområde företräder staten vid domstol. Statliga myndigheter är upphandlingsenheter enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

För att en organisatorisk enhet inom den offentliga förvaltningen skall vara en myndighet anses att det bör krävas att den kan fatta självständiga beslut med verkan utanför den egna organisationen, dvs. att den har en egen kompetens. Annars får enheten ses som en enhet, avdelning m.m. inom den egna organisationen. En organisatorisk enhet kan vid handläggning av ett visst ärende anses som myndighet och vid handläggning av ett annat ärende enbart som beredningsorgan.

I Statsrådsberedningens PM 1994:5 ”Tillsättande av kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.” sägs följande om ett organs ställning som myndighet.

Att ett organ har ställning som myndighet innebär inte alltid att organet behöver ha en organisation och verksamhetsform som svarar mot den som beskrivs i sedvanliga myndighetsinstruktioner. Vad som är av betydelse är om organet avses att självt vara bärare av skyldigheter och befogenheter och därför uppträda i eget namn. Om ett sådant organ tillskapas i offentligrättslig ordning, får det ställning

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

som myndighet. Arbetsgrupper inom departementen och referensgrupper till kommittéer har dock inte ställning som myndighet. (s. 3)

3.2.2. Hur skapas förvaltningsmyndigheter?

Rollfördelningen mellan riksdagen och regeringen vad gäller förvaltningens organisation (prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen, s. 20) innebär att riksdagens beslut koncentreras till frågor om förvaltningens struktur, inkl. beslut om att tillskapa, avveckla eller slå samman myndigheter. Ansvarsfördelningen innebär att riksdagen i praktiken avstår från detaljbeslut om förvaltningens organisation och styrningen av den (Statskontoret, Staten i Omvandling 1998).

En förvaltningsmyndighet skapas i regel genom att regeringen sedan riksdagen anslagit erforderliga medel, utfärdar en instruktion för myndigheten i fråga med bestämmelser om myndighetens organisation m.m. och utser i vart fall myndighetens ledande befattningshavare. Det förekommer också att riksdagen genom lag själv inrättar en myndighet (SOU 1994:147 Former för statlig verksamhet, Statskontoret En förvaltningsrättslig översikt 1996:25).

3.2.3. Vilka typer av myndigheter finns?

Det finns olika sätt att dela in förvaltningsmyndigheter t.ex. efter storlek, förvaltningsnivå, verksamhetstyp och finansieringsform.

Centrala förvaltningsmyndigheter delas ofta in i tre grupper: centrala ämbetsverk (ca 100), affärsverken (Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Svenska Kraftnät) och ca 150 mindre nämndmyndigheter (råd, delegationer, kommissioner, nämnder, beredningar).

Nämndmyndigheter kännetecknas främst av ett begränsat och avgränsat ansvarsområde, organisationens ringa storlek och – framför allt – av behovet av en kollektiv beslutsform. Nämndmyndigheterna har inrättats för en rad olika uppgifter. Det finns normeringsmyndigheter, tillsyns- och rådgivningsmyndigheter, beredskapsmyndigheter, fondförvaltande myndigheter, myndigheter som betalar ut bidrag eller ersättningar enligt olika lagar, näringsfrämjande myndigheter, kulturinstitutioner och stöd- och samordningsorgan. Några myndigheter har domstolsliknande

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

karaktär. Nämndmyndigheter lokaliseras ofta tillsammans med värdmyndigheter som kan ge bl.a. administrativt stöd. Till de största värdmyndigheterna hör Regeringskansliet och Kammarkollegiet.

Statskontoret utredde 1997 på regeringsuppdrag nämndmyndigheternas organisation. Enligt Statskontorets avrapportering (Statens nämndmyndigheter 1997:7A och 7B) fanns cirka 150 nämndmyndigheter, varav 90 saknade egna kansliresurser, medan 60 hade egna anslag och egna kanslier. Utöver nämndmyndigheterna fanns ca 160 offentliga kommittéer i anslutning till Regeringskansliet.

Arvsfondsdelegationen betecknades i Statskontorets studie som en nämndmyndighet som bildats som fristående beredningsorgan till regeringen.

3.2.4. Hur styrs, regleras och leds förvaltningsmyndigheterna?

Instruktion och verksförordning

De centrala myndigheternas uppgifter, ledningsform och arbetssätt regleras genom instruktioner som utfärdas av regeringen; instruktionen kan ingå som en del i en förordning som beslutas av regeringen.

Myndighetens instruktion kompletteras i regel med vissa av de gemensamma bestämmelserna i verksförordningen. Verksförordningen gäller för myndigheter under regeringen. Dess huvudsyfte är att klargöra besluts- och ansvarsförhållanden i myndigheter. Förordningen är dispositiv i den meningen att den tillämpas i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning.

Öviga styrformer

Förutom regler i instruktionen, verksförordningen och andra förordningar styr regeringen myndigheter med i huvudsak följande medel: N Vägledande uttalanden i budgetpropositioner, andra propo-

sitioner m.m.

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

N Regleringsbrev, som avser en mer kortsiktig styrning än

instruktionen N Särskilda beslut, direktiv och uppdrag N Utnämning av chefer och utseende av styrelser N Kontroller genom revisioner, uppföljningar och särskilda

utvärderingar N Dialoger med myndighetsledning N Rapporterings- och utredningskrav på myndigheterna samt N Verksamhetsform.

Resultatstyrning av förvaltningsmyndigheter

Under 1990-talet byggdes ett sammanhållet system med resultatstyrning av statsförvaltningen ut efter en försöksvis start några år tidigare. Viktiga befogenheter att bestämma över sina resurser har delegerats till myndigheterna, som därmed fått stor handlingsfrihet att välja olika sätt att uppnå förväntade resultat. Samtidigt har regeringen fått nya instrument – t.ex. verksamhetsstyrning genom regleringsbrev och årsredovisning – att följa och kontrollera vilka resultat myndigheterna uppnår. Denna delegering till myndigheterna har förstärkts av att löpande ärendehantering har fortsatt att flyttas ut från Regeringskansliet.

Enligt prop. 1997/98; 136 Statlig förvaltning i Medborgarnas tjänst (avsnitt 7.2) bör resultatstyrningen utvecklas och även i fortsättningen vara ett av regeringens främsta redskap för att få en effektiv förvaltning som arbetar i enlighet med de politiska målen och prioriteringarna. Centrala punkter i utvecklingen är fortsatt verksamhetsanpassning, starkare politiskt engagemang i styrningen, fokus på Regeringskansliets arbetsformer och förbättrad resultatinformation till riksdagen. Verksamhetsanpassningen av resultatstyrningen innebär att mål och återrapportering utformas med ökad hänsyn till arten av en myndighets verksamhet.

Resultatstyrningen skall underlätta för regeringen att redovisa för riksdagen vilka statliga insatser som genomförts, varför de genomförts och med vilka resultat i förhållande till de politiskt beslutade målen.

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

Förvaltningsmyndigheters ledning

Det är regeringen, som utan hörande av riksdagen, avgör vilken ledningsform som skall tillämpas i myndigheterna (prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i Medborgarnas tjänst, avsnitt 7.4).

I princip finns tre former för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna:

1. Traditionell styrelse: Myndigheter skall normalt ledas av en chef med ansvar inför regeringen. Chefen skall vid sin sida ha en styrelse med rådgivande funktion och med beslutsrätt i vissa ärenden. Myndighetschefen är normalt ordförande i styrelsen. Såväl myndighetschefen som styrelsens ledamöter utses av regeringen. Det är denna ledningsform som verksförordningens regler om ledning och styrning av myndigheter ger uttryck för, se nedan.

2. Styrelse med fullt ansvar: Styrelsen utgör myndighetens ledning som inför regeringen helt och hållet ansvarar för verksamheten enligt de mål som har satts upp. Myndighetschefens uppgift blir att svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Formen tillämpas främst för myndigheter som arbetar under affärsverksliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär stort finansiellt och självständigt ansvar.

3. Enrådighetsverk: I dessa verk är det myndighetschefen ensam, dvs. utan styrelse, som leder myndigheten och fattar beslut. Enrådighetsverk har ett rådgivande organ med av regeringen tillsatta ledamöter. Formen används i begränsad omfattning och anses lämplig där det finns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning.

Verksförordningens regler om ledningen och dess ansvar

Myndigheter skall enligt verksförordningen (1995:1322) ledas av en chef (3 §) med ansvar för verksamheten (6 §) och ha en styrelse (4 §). Regeringen utser myndighetens chef (32 §) och ordföranden och övriga ledamöter i styrelsen (33 §). Myndighetens styrelse skall biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

styrelsen finner motiverade (12 §). Styrelsen skall vidare besluta om 1) myndighetens årsredovisning, delårsrapport och budgetunder-

lag, 2) åtgärder med anledning av Riksrevisionsverkets revisions-

rapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till regeringen enligt 15 §, 3) revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt

6 § förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl., 4) sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller

landsting (13 §).

Enligt 10 § skall myndighetens chef hålla styrelsen eller insynsrådet informerat om verksamheten.

Ärenden som inte skall beslutas av styrelsen eller personalansvarsnämnden beslutas av myndighetens chef. Myndighetschefens beslutanderätt kan endast delegeras till någon annan tjänsteman (21 §). Det innebär att myndigheten inte själv kan inrätta en delegation eller råd med beslutanderätt i myndighetens ärenden.

3.2.5. Beslutsdelegationer vid myndigheter

Regeringen kan inrätta särskilda nämnder eller delegationer vid myndigheterna för beslut i avgränsade frågor eller speciella ärenden. I vissa fall har myndighetens styrelse getts dessa beslutsbefogenheter.

Statskontoret redovisar i sin studie Statens nämndmyndigheter ett antal förutsättningar för att tillämpa modellen med beslutsdelegationer.

Myndighetens chef eller någon denne utser bör vara ordförande i beslutsdelegationen. Delegationens uppgift skall vara förenlig med myndighetens öriga uppgifter. Beslutsfunktionens verksamhet skall omfattas av en eventuell intern revision vid myndigheten. Myndigheten skall svara för samtliga kanslifunktioner och disponera eventuella sakanslag. Extern kommunikation skall ske i myndighetens namn. Delegationens årsredovisning och delårsredovisning skall hanteras inom myndighetens dokument. Vidare bör delegationens beslutsfunktion endast avse beslut i enskilda ärenden som avser

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

myndighetsutövning. Beslut bör inte fattas om t.ex. anställningar, administrativa ärenden, eller strategi, inriktning och policy m.m. för myndighetens verksamhet. Myndighetens ledning och styrelse bör fatta beslut om budgetunderlag och årsredovisning.

3.2.6. Särskilt om nämndmyndigheters roll och reglering

De nuvarande principerna för styrning och ledning av förvaltningsmyndigheterna har lagts fast i ett antal beslut sedan Verksledningspropositionen (1986/87:99). De s.k. nämndmyndigheterna omfattas dock oftast inte eller endast i liten omfattning av de generella principerna och reglerna om myndigheters ledning och om resultatstyrning.

Nämndmyndigheters ledningsstruktur

Nämnderna är i de flesta fall att betrakta som styrelser med fullt ansvar (Statskontoret, 2000:47 Översyn av verksförordningen).

Nämndmyndigheternas ledning består av en av regeringen tillsatt nämnd eller ett råd med ett antal ledamöter varav en är ordförande. I motsats till styrelsen i de större och medelstora förvaltningsmyndigheterna har nämnden eller rådet i huvudsak verkställande uppgifter. Det är vanligt att nämnden eller rådet i princip fattar beslut i plenum i alla viktigare och principiella frågor som handläggs av myndigheten (Statskontoret, Effektiv styrelse, 1997, Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58)). Utredningens undersökningar tyder dock på att nämndmyndigheter ofta delegerar en stor del av beslutsfattandet t.ex. till en kanslichef eller ordföranden, i regel i rutinmässiga frågor.

I allmänhet har nämnden eller rådet som helhet det ansvar som annars ankommer på myndighetschefen. I andra fall kan ordföranden ha chefsansvaret. Det förekommer också att kanslichefen kan ha chefsansvaret under styrelsen.

Organisationen för nämndmyndigheterna är liten. Vanligen finns ett mindre kansli med en kanslichef eller sekreterare. Ibland svarar en annan myndighet för kanslifunktionen, i regel en myndighet med uppgifter inom ett näraliggande verksamhetsområde.

Frågan om ledningsstrukturen i småmyndigheter tas upp i Verksledningspropositionen (1986/87:99 s. 100) och i förordnings-

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

motiven till 1987 års verksförordning (Regeringens förordningsmotiv Civildepartementet 1987:5). Där konstateras att mindre nämndmyndigheter bör få en annan ledningsstruktur än den som lagts fast i verksledningspropositionen. För sådana myndigheter sägs att det därför behövs ett större eller mindre antal myndighetsspecifika undantag i myndighetens instruktion. Ledningsfunktionen skiljer sig från andra myndigheter genom att beslutsfunktionen i huvudsak eller till väsentliga delar gäller rena verkställighetsärenden. Det är också det kollektiva beslutsorganet eller dess ordförande som bär ansvaret inför regeringen.

Tillämpningen av verksförordningen och resultatstyrning på nämndmyndigheter

Enligt Statskontoret har de anpassningar som gjorts för nämndmyndigheter vid tillämpningen av exempelvis verksförordningen och förordningen om årsredovisningen lett till en mycket heterogen bild; i många fall är det oklart vad som gäller (Statskontoret, 2000:47 Översyn av verksförordningen).

Statskontoret redovisar i sin utredning om nämndmyndigheterna (Statens Nämndmyndigheter 1997:7A och 7B) i vilken utsträckning de generella reglerna om resultatstyrning och om myndigheters ledning och styrelsens ansvar och uppgifter gäller för dessa myndigheter.

Vad gäller tillämpningen av reglerna i verksförordningen om myndigheters ledning och styrelsens ansvar och uppgifter visar Statskontorets studie att det hör till undantagen att 3–4 §§ om myndighetens ledning tillämpas. Det kollektiva beslutsorganet i dess helhet har oftast både de uppgifter som enligt 6–10 §§ skall ligga på myndighetschefen och de uppgifter som enligt 11–14 §§ skall ligga på myndighetens styrelse. Det vanligaste är emellertid att bara några få av de paragrafer som reglerar ledningens uppgifter skall äga tillämpning. Det är vidare betydande skillnader för nämndmyndigheter som tillhör olika departement. T.ex. gäller 13 § med regler om bl.a. årsredovisning och åtgärder med anledning av RRV:s revisionsrapporter mycket sällan för nämndmyndigheter under bl.a. Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet, Finansdepartementet medan de gäller nästan undantagslöst för myndigheter under bl.a. Kulturdepartementet och Miljödepartementet.

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

Vad gäller resultatstyrningen konstaterar Statskontoret att regeringen i ökad utsträckning börjat använda möjligheten att helt eller delvis undanta myndigheter från kraven i förordningen om årsredovisning m.m. T.ex. undantogs i regleringsbreven för 1997 merparten av Finansdepartementets nämndmyndigheter helt från förordningen. Undantag gjordes också t.ex. inom utgiftsområdet Totalförsvar. Statskontoret konstaterar att goda förutsättningar därmed redan finns för en verksamhetsanpassad styrning av statens mindre myndigheter.

Statskontoret föreslår bl.a. att nämndmyndigheterna bör undantas helt eller delvis från reglerna för årsredovisningar. I stället bör årliga verksamhetsberättelser och anslagsredovisningar lämnas.

Utredningen har följt upp Statskontorets studie av nämndmyndigheternas undantag i sina regleringsbrev från de ekonomiadministrativa reglerna (EA-reglerna). Utredningens undersökning avser regleringsbreven för 2001 och visar att undantag fortfarande finns för småmyndigheter. I vissa fall får en värdmyndighet lämna särskild resultatredovisning för nämndmyndigheten i den egna årsredovisningen. Det gäller t.ex. Resegarantinämnden, Fideikommissnämnden och Skiljenämnden för vissa trygghetsfrågor, vars resultat skall redovisas i årsredovisningen för värdmyndigheten, Kammarkollegiet. En annan nämndmyndighet hos Kammarkollegiet, Fonden för Fukt- och Mögelskador undantas helt i regleringsbrevet från förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.

Statskontoret menar i sin rapport om nämndmyndigheterna att det i framtiden finns skäl att vara restriktiv med nämndmyndighetsformen och även att ompröva vissa av de nämndmyndigheter som finns idag. Statskontorets överväganden ledde dock enligt rapporten till bedömningen att samtliga nämndmyndigheter som Statskontoret ansåg borde vara kvar som egen myndighet också fortsatt bör vara en nämndmyndighet.

Den framtida användningen av nämndmyndighetsformen

Frågan om nämndmyndigheters framtid tas upp i den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst.

Regeringen föreslår i propositionen att nämndmyndighetsformen bör användas i begränsad omfattning. Antalet nämnd-

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

myndigheter bör därför minska. Berörda nämndmyndigheter bör prövas i mindre grupper eller enskilt vid lämpliga tillfällen, t.ex. när olika verksamheter utreds eller utvärderas.

Organisationsformen nämndmyndighet är ändamålsenlig för vissa verksamheter. Regeringen anser dock att nämndmyndighetsformen bör användas sparsamt och att en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras i en egen nämndmyndighet. När så är möjligt bör särskilda beslutsfunktioner inom vanliga förvaltningsmyndigheter användas i stället för nämndmyndighetsformen.

Tydligare former för styrning, finansiering och kanslistöd behöver skapas. Det är inte nödvändigt att undanta nämndmyndigheterna från reglerna för årsredovisningar. Däremot bör, i syfte att öka verksamhetsanpassningen av resultatstyrningen, behovet av information noga övervägas vid utformningen av styrsignaler gentemot nämnd- och värdmyndigheter.

Aktuella principer för nämndmyndigheters regleringsbrev

Finansdepartementets budgetavdelning skriver i sin handledning för regleringsbrev och styrdokument 2001 att regeringen kan begränsa verksamhetsdelen i regleringsbrevet för nämndmyndigheter genom att hänvisa till de lagar och förordningar som gäller för verksamheten i fråga. I de fall nämndmyndigheterna inte disponerar egna anslag kan regeringen på motsvarande sätt göra hänvisningar i regleringsbrevet för berörda värdmyndigheter. När det gäller återrapportering bör ett minimikrav på varje nämndmyndighet vara att översiktligt beskriva hur verksamheten bedrivits. I de fall nämndmyndighet är ansluten till en värdmyndighet bör verksamhetsberättelsen kunna fogas till värdmyndighetens årsredovisning.

I handledningen ges några exempel på hur sådana undantag kan utformas. De mest långtgående exemplen är dels att nämndmyndigheten undantas helt från förordningen men skall i stället lämna något annat underlag (som preciseras från fall till fall), dels att nämndmyndigheten undantas från kravet på att lämna en resultatredovisning men skall i stället översiktligt ange hur verksamheten bedrivits.

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

3.2.7. Översyn av verksförordningen

Regeringen aviserade i sitt förvaltningspolitiska handlingsprogram i juni 2000 att verksförordningen skall ses över i syfte att skapa en större tydlighet när det gäller de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna. Enligt regeringen är verksförordningen idag svåröverskådlig och en blandning av verksamhetsstyrning och administrativ reglering. Den saknar vidare idag flera numera vanligt förekommande ledningsfrågor, t.ex. ledningsformen styrelse med fullt ansvar.

Statskontoret redovisade i november 2000 en förstudie till en översyn av verksförordningen, som genomförts på uppdrag av regeringen.

Regeringen fattade beslut om direktiv till denna översyn den 20 december 2001 (dir. 2001:117). Enligt direktiven är ett huvudsakligt syfte med översynen att skapa större tydlighet när det gäller myndighetsledningens ansvar och uppgifter. De olika ledningsformerna skall tydligt framgå av verksförordningen. Utredaren skall överväga om en ny verksförordning kan och bör reglera förhållandet mellan en nämndmyndighet och dess värdmyndighet. Myndighetsledningens ansvar enligt verksförordningen bör inte vara detaljreglerat, vilket enligt direktiven torde innebära att en del krav borde föras över från verksförordningen till någon annan författning eller särskilda regeringsbeslut. Utredaren skall föreslå lämpliga åtgärder för att regeringens generella krav på återrapportering skall kunna tillgodoses. Förslagen bör dock utformas med beaktande av att de små myndigheterna skall ha möjlighet att fullgöra kraven på återrapportering utan att den egna verksamheten blir lidande i större utsträckning än nödvändigt.

3.2.8. Begreppet myndighetsutövning

Begreppet myndighetsutövning, som använts alltmera från början av 1970-talet, betecknar förvaltningens rättsverkande beslut. Termen preciserades i samband med arbete med 1971 års förvaltningslag till att omfatta ”utövning av befogenhet att för enskilda bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”.

Två förutsättningar för att myndighetsutövning skall föreligga i ett visst fall är dels att saken avgörs ensidigt av myndigheten, dels

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma på en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen. Begreppet myndighetsutövning har bl.a. en viktig roll vid tillämpningen av förvaltningslagen (1986:223).

Utanför området myndighetsutövning faller ärenden som uteslutande gäller råd, upplysningar eller oförbindande besked. Ren serviceverksamhet är således inte myndighetsutövning. Remissvar och yttrande är inte heller myndighetsutövning, om inte annat föreskrivits. Dessutom finns en hel del annan verksamhet i myndigheter, s.k. faktiskt handlande, som inte omfattas av myndighetsutövning, exempel är kunskapsproduktion och utbildning.

Om en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämnas till ett privaträttsligt organ skall det ske med stöd i lag (RF 11 kap 6 §).

Det förbud för överordnade myndigheter att gripa in i sina underordnade myndigheters ärenden, som följer av regeringsformen (11 kap 7 §) gäller bara ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller kommuner eller som rör tillämpning av lag.

3.3. Andra organisationsformer

Utöver myndigheter hanteras förvaltningsuppgifter också genom framförallt aktiebolag, ideella föreningar, stiftelser och s.k. särskilda offentligrättsliga subjekt.

3.3.1. Privaträttsliga former för statlig verksamhet

Som redovisades i avsnitt 3.2 skall främst formerna aktiebolag och ideell förening användas när en privaträttslig form krävs för statlig verksamhet som är beroende av återkommande tilldelning av anslagsmedel.

I propositionen 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd konstaterar regeringen att sådan verksamhet som tidigare skulle ha getts formen av en anslagsstiftelse i fortsättningen antingen skall ges myndighetsformen, aktiebolagsformen eller formen ideell förening (s 9ff). Sett ur statens syn-

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

punkt har stiftelseformen enligt betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) följande nackdelar: N En stiftelses ändamål går inte att anpassa till omvärlds-

förändringar och nya behov i samhället N En stiftelse kan sällan upplösas, vilket betyder att förmögen-

heten är inlåst N Insynen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs i en

stiftelse är begränsad.

En privaträttslig form kan vara aktuell när det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. Men även i vissa fall där staten själv finansierar och bedriver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform.

3.3.2. Särskilt om särskilda offentligrättsliga subjekt

I doktrinen har man enligt Strömberg (Allmän Förvaltningsrätt 20 upplaga s. 28) traditionellt räknat med att vid sidan av staten och kommunerna finns det juridiska personer som har bildats för att omhänderta vissa offentliga förvaltningsuppgifter och som därför har organiserats på ett sätt som avviker från vad som gäller för privaträttsliga subjekt av typen bolag, förening och stiftelse.

Tre typer av offentligrättsliga juridiska personer brukar urskiljas: korporationer, anstalter och stiftelser. En korporation är en personsammanslutning, en anstalt är en personifierad förvaltningsverksamhet och en stiftelse är en som juridisk person erkänd förmögenhetsmassa. Gemensamt för dem är att verksamheten på något sätt genom statligt erkännande fått karaktären av en offentlig förvaltningsfunktion.

Dessa organs offentligrättsliga ställning kan yttra sig på olika sätt. Deras organisation kan vara bestämd genom speciallagstiftning eller genom stadgar som är fastställda av regeringen. Det kan vara föreskrivet i lag eller annan författning att de skall finnas och att de inte kan upplösas genom medlemsbeslut. Medlemskapet kan vara grundat på tvångsanslutning. Det kan också vara föreskrivet att ett beslut av organet kan överklagas hos statlig myndighet. Enligt Strömberg är det mest typiska exemplet på särskilda offentligrättsliga subjekt f.n. de allmänna försäkringskassorna som bildats enligt lag.

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

Strömberg påpekar att RF inte räknar med att det kan finnas något mellanting mellan statliga och kommunala myndigheter och sådana enskilda subjekt till vilka förvaltningsuppgifter överlämnats enligt RF 11 kap. 6 §. RF:s begreppsapparat lämnar således inget utrymme åt särskilda offentligrättsliga subjekt. Detta förhållande måste enligt Strömberg bereda svårigheter vid rättstillämpningen. Vad beträffar de ovan nämnda sammanslutningarna finns enligt Strömberg knappast någon annan utväg än att betrakta dem som privaträttsliga subjekt åt vilka vissa förvaltningsuppgifter överlämnats.

Strömberg har dragit slutsatsen att begreppet offentligrättslig juridisk person numera saknar rättslig relevans (FT 1985 s. 49 Allmänt och enskilt i den offentliga rätten). Möjligen kan begreppet användas i rent deskriptivt syfte, om man vill utskilja sådana rättssubjekt som i olika hänseenden intar en särställning i förhållande till de normala typerna av privaträttsliga subjekt. Men dessa rättssubjekt bildar en mycket disparat grupp, och gränsen mot privaträttsliga subjekt är oklar. Sanningen är att rättsordningen företer en variationsrikedom, som är svår att infoga i juridiska kategorier.

3.3.3. Fonder och fondstyrelser med statlig anknytning

Fonder och fondstyrelser med statlig anknytning är sinsemellan mycket olika. Det finns enligt Statskontoret (Statens Nämndmyndighet 1997:7A) inte någon enhetlig rättslig ställning för gruppen. De kan t.ex. vara myndigheter, ibland med en särskild fri ställning som var och en av AP-fonderna, nämndmyndigheter eller stiftelser.

Varje fonds rättsliga ställning får enligt Statskontoret avgöras efter en granskning av förarbeten och en prövning med utgångspunkt i stiftelselagen (1994:1220). Ett gränsfall är t.ex. Nämnden för statens förnyelsefonder som både är en partssammansatt myndighet baserad på centralt kollektivavtal och en fondstyrelse. Den kan ev. också vara en kollektivavtalsstiftelse enligt stiftelselagen.

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

3.4. Statlig redovisning och revision

3.4.1. Statlig redovisning och revision i dag

Ekonomistyrningsverket (ESV) är enligt sin instruktion (1998:417) central förvaltningsmyndighet för ekonomisk styrning av statlig verksamhet samt för statliga myndigheters ekonomi- och personaladministrativa system. ESV ansvarar för statsredovisningen och system för denna. ESV skall bl.a. utveckla metoder för redovisning av statlig verksamhet, utveckla god redovisningssed i staten och utveckla årsredovisningen för staten samt formerna för myndigheternas budgetunderlag, delårsrapporter och årsredovisningar.

Riksrevisionsverket (RRV) är enligt sin instruktion (1998:418) central myndighet för statlig revision. Verket har till uppgift att utföra både effektivitetsrevision och årlig revision av den statliga verksamheten under regeringen. Även statliga bolag och stiftelser omfattas av verkets granskningsmandat, men revisionen har då begränsats till effektivitetsrevision. Regeringens egen verksamhet liksom Regeringskansliets omfattas inte.

RRV:s effektivitetsrevision granskar statlig verksamhet och statliga åtaganden samt statsbidragsgivningen. Föremålet för denna typ av revision spänner som regel över flera myndighetsområden, t.ex. arbetsmarknad, socialförsäkring och socialhjälp, men kan också ha en viss myndighet som revisionsobjekt.

RRV:s årliga revision granskar i enlighet med god revisionssed myndigheternas årsredovisningar och underliggande redovisning i syfte att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. RRV skall också granska om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda regeringsbeslut. Föremålet för denna typ av revision är således alltid en myndighet. Liknande regler gäller dock för försäkringskassorna.

RRV har rätt (8 § instruktionen) att från andra myndigheter få de handlingar och andra upplysningar som verket behöver för sin revisionsverksamhet. Det får anses innebära att RRV i samband med granskning av dokumentation hos en myndighet kan begära in upplysningar från andra myndigheter.

RRV utser revisorer i bolag, stiftelser och andra organisationer i enligt med vad som anges i bolagsordningar, stiftelseförordnanden, stadgar eller särskilda beslut. Verket får enligt lag granska statliga bolag och stiftelser och vissa fonder inom socialförsäkringssystemet.

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

RRV:s uppdrag har tidigare också vidgats genom särskilda regeringsuppdrag, t.ex. för kyrkofonden och dess styrelse.

Riksdagens revisorer (RR) har enligt sin instruktion (1987:518) till uppgift att på riksdagens vägnar granska statlig verksamhet.

Granskningen får också omfatta sådan verksamhet som staten bedriver i aktiebolag eller stiftelser samt statsbidragsgivning. Granskning är emellertid helt effektivitetsinriktad. RR:s årliga revision omfattar endast riksdagens egna organ och myndigheter och Regeringskansliet. Någon årlig revision av myndigheterna under regeringen utför inte RR.

Årsredovisning, budgetunderlag och myndigheters bokföring

Regler om redovisning och årlig revision för myndigheter som lyder direkt under regeringen finns i förordningen (2000:605) om myndigheters årsredovisning och budgetunderlag och förordningen om myndigheters bokföring (2000: 606). Dessa förordningar kompletterar varandra.

De myndigheter som berörs av bokföringsförordningen finns med i Myndighetsregistret, som är en förteckning över myndigheter inom den statliga redovisningsorganisationen som förs av ESV.

Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag skall en myndighet årligen upprätta och till regeringen lämna årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag. Dessa handlingar skall kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verksamhet. Årsredovisningen, delårsrapporten och budgetunderlaget skall avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten bedrivs.

Årsredovisning är ett centralt dokument i resultatdialogen mellan regeringen och en myndighet. Den skall bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning, finansieringsanalys och noter. Den skall även innehålla en sammanställning över angivna väsentliga uppgifter. Myndigheten skall i sin årsredovisning även lämna information om andra väsentliga förhållanden för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten.

RRV skall varje år lämna till regeringen bl.a. revisionsberättelser över granskningen av myndigheters årsredovisningar, en samlad

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

redovisning av verkets iakttagelser vid revisionen och revisorsintyg över granskade myndigheters underlag till årsredovisningen för staten. Kopia skall lämnas till myndigheten. En revisionsrapport skall lämnas till den granskade myndigheten.

Granskning av Regeringskansliet

Regeringskansliet granskas enligt lagen (1997:560) om revision av Regeringskansliet och Riksdagens revisorers instruktion (1987:518) av Riksdagens revisorer. Riksdagens revisorers granskning får inte omfatta det som i 12 kap. 1 § regeringsformen avses med statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och som i instruktionen för Riksdagens revisorer kan sägas ha uttytts som ”den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet”.

Dessutom finns en internrevision inom Regeringskansliet (11 § instruktionen (1996:1515) för Regeringskansliet). Revisionsplanen för denna internrevision skall beslutas efter samråd med Riksdagens revisorer.

Intern revision vid myndigheterna

I förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. regleras krav på internrevision vid de myndigheter som räknas upp i förordningen. Förordningen skall också tillämpas på de allmänna försäkringskassorna. Avgörande kriterier för vilka myndigheter som skall omfattas av förordningen är myndighetens ansvar för stora medelsflöden (en miljard kronor eller större) och graden av delegering inom stora myndigheter eller mellan central myndighet och regionala/lokala myndigheter.

Även myndigheter som inte finns uppräknade i förordningen får på eget initiativ inrätta internrevision. I sådana fall skall förordningen tillämpas av myndigheten och dess styrelse.

Internrevisionen skall avse självständig granskning av myndighetens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. Myndighetens styrelse skall besluta om revisionsplanen efter samråd med Riksrevisionsverket. Planen skall grundas på en inom internrevisionen genom-

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

förd analys av risken för väsentliga fel i den granskade verksamheten.

3.4.2. En ny revisionsmyndighet, Riksrevisionen

Riksdagen har beslutat att det under första halvåret 2003 skall inrättas en ny revisionsmyndighet, Riksrevisionen, med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen (förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116–119). Riksdagen har i beslutat stannat för en organisatorisk modell som är unik i svensk statsförvaltning. Myndigheten skall ledas av tre självständiga tjänstemän, riksrevisorerna, som väljs av riksdagen. Riksrevisorerna beslutar vad som skall granskas och hur granskningen skall gå till. De bedömer också självständigt resultatet av sin granskning. Dessutom skall det vid myndigheten finnas en styrelse som också utses av riksdagen. Av riksdagens beslut följer att styrelsen skall ha till uppgift att följa granskningsverksamheten, vid behov avge förslag och redogörelser till riksdagen med anledning av granskningsrapporter som riksrevisorerna lämnar samt besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisningen för den nya myndigheten. I prop. 2001/02:73 Riksrevisionen – ändringar i regeringsformen lämnas förslag till erforderliga ändringar i regeringsformen. Förslaget riksdagsbehandlas för närvarande. I betänkandet Regler för riksrevisionen (SOU 2001:97) lämnas de ytterligare förslag till författningsregler om Riksrevisionen och dess verksamhet som reformen kräver.

Förslagen läggs fram i form av ändringar i riksdagsordningen, i en lag om revision av statlig verksamhet m.m. samt i en lag med instruktion för Riksrevisionen. Vidare läggs fram ett antal förslag till följdändringar i andra lagar.

Enligt förslagen skall Riksrevisionen få utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som bedrivs av regeringen, Regeringskansliet och övriga myndigheter under regeringen. Vidare skall Riksrevisionen utföra årlig revision av Regeringskansliet och övriga myndigheter under regeringen. I den årliga revisionen ingår också granskningen av årsredovisningen för staten. Någon särskild bestämmelse som reglerar gränsdragningen mellan Riksrevisionens och Konstitutionsutskottets granskningsområden föreslås inte. Det förutsätts att Riksrevisionen inte kommer att granska statsrådens tjänsteutövning.

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

Riksrevisionen skall vidare utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som bedrivs av riksdagsförvaltningen och myndigheter under riksdagen. Riksrevisionen skall också utföra årlig revision av riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksbanken och Riksbankens Jubileumsfond.

Riksrevisionen får vidare under vissa närmare angivna villkor rätt att ur effektivitetssynpunkt granska statliga bolag och stiftelser samt användningen av statsmedel som tagits emot som stöd till viss verksamhet.

3.5. Årsredovisningen för staten

Regeringen skall enligt 38 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten så snart som möjligt men senast nio månader efter budgetårets utgång lämna en årsredovisning för staten till riksdagen.

Årsredovisning för staten bör enligt prop. 1995/96:220) Lag om statsbudgeten ge en samlad bild av statens finansiella resultat och ställning och bör vara lämpad att utgöra underlag för olika intressenters analys av statens ekonomi samt för den politiska debatten. Den bör omfatta statens samtliga medel, således även avgiftsfinansierad statlig verksamhet och andra transaktioner som påverkar statens tillgångar och skulder (s. 76).

Innehållet i underlaget till årsredovisningen för staten baseras huvudsakligen på den information, som myndigheterna och affärsverken lämnar till statsredovisningen. Denna information kompletteras med uppgifter från myndigheternas årsredovisningar och från andra källor.

Allmänna arvsfonden har sedan början ingått i årsredovisningen för staten.

3.5.1. Utredningen om en framtida institutionell avgränsning av statsbudgeten

Det s.k. Vesta-projektet inom Finansdepartementet gav i oktober 1999 en arbetsgrupp i uppgift att föreslå en framtida institutionell avgränsning av statsbudgeten; den skulle också avse årsredovisningen för staten. I arbetsgruppen ingick representanter för Ekonomistyrningsverket, Finansdepartementets ekonomiska avdelning och budgetavdelning, Finansutskottets kansli i riksdagen,

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

Riksrevisionsverket och Programmet för Nationalräkenskaper vid Statistiska Centralbyrån. Ekonomistyrningsverket ledde arbetet.

Avgränsningar av staten

Arbetsgruppen konstaterar i sin slutrapport (Rapport om statsbudgetens avgränsning, VESTA BA, 2000-03-08) att begreppet staten inte har något entydigt innehåll. Vilka institutioner som räknas till staten skiftar. I praktiken används två principer vid en sådan institutionell avgränsning av staten, nämligen: N en legal princip för avgränsning av staten och N nationalräkenskapernas avgränsning av staten.

Den juridiska enheten staten, som definieras med utgångspunkt i RF, är avgörande vid den legala principen för avgränsning av staten. Denna avgränsning utgör i dag i princip grunden för de institutioner som ingår i statsbudgeten.

I nationalräkenskaperna definieras sektorn staten inom ramen för det nationalräkenskapssystem som sedan 1996 gäller som EUförordning (ESA 1995). Avgränsningen av staten tar inte fasta på den legala strukturen utan avgörande för klassificeringen är den typ av produktion som institutionen utför samt styr- och maktförhållanden. Trots det överensstämmer enligt arbetsgruppen nationalräkenskapernas avgränsning av staten till stor del med den juridiska enheten staten.

I nationalräkenskaperna (NR) är den statliga sektorn en undersektor till den offentliga sektorn. Den statliga sektorn inkluderar alla administrativa statliga departement och andra centrala myndigheter vars behörighet normalt sträcker sig över hela det ekonomiska territoriet, utom vad avser administration av undersektorn socialförsäkring. Också de intresseorganisationer som kontrolleras och huvudsakligen finansieras av staten och vars behörighet sträcker sig över hela det ekonomiska territoriet ingår.

Affärsverken ingår i sektorn icke-finansiella företag. Också Riksbanken är att jämställa med ett s.k. kvasibolag, vilket ingår i sektorn finansiella företag.

I sektorn staten enligt nationalräkenskaperna ingår dock ytterligare några institutionella enheter. Dessa klassificeras i en särskild delsektor med beteckningen andra institutioner hänförliga till staten. Det finns inom NR en preliminär förteckning över dessa

Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision SOU 2002:19

institutioner. Enligt denna ingår utöver Allmänna arvsfonden bl.a. de Kungliga teatrarna (Operan och Dramaten), Chalmers tekniska högskola, Högskolan i Jönköping och forskningsstiftelserna. Att vissa enheter, t.ex. de kungliga teatrarna och Chalmers, som drivs i form av aktiebolag, trots detta ingår i statliga sektorn sammanhänger med att de inte kan betraktas som marknadsproducenter. Förutsättningen för att betraktas som marknadsproducenter är att försäljningsintäkterna täcker mer än 50 procent av kostnaderna.

Arbetsgruppens förslag till avgränsning av staten

Arbetsgruppen föreslag var att den framtida avgränsningen av statsbudgeten bör utgå från den legala principen – den juridiska enheten staten. För att statsbudgeten skall ge en mer praktiskt sett rättvisande bild än den rent juridiska avgränsningen och för att överensstämmelsen med nationalräkenskaperna skall bli så stor som möjligt bör emellertid enligt arbetsgruppen denna avgränsning kompletteras med försäkringskassorna. Andra institutioner som arbetsgruppen betecknar som näraliggande ligger enligt detta förslag utanför avgränsningen för statsbudgeten och årsredovisningen för staten. Dessa institutioner var enligt arbetsgruppen: De erkända arbetslöshetskassorna (A-kassorna), Riksbanken, Allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) Premiepensionsmyndigheten och andra institutioner hänförliga till statliga sektorn, inkl. Allmänna arvsfonden.

3.5.2. Avgränsningen av staten i årsredovisningen för staten 2000

Den legala tillhörigheten avgränsar grunden för den årsredovisning för staten (ÅRS) som regeringen avlämnar till riksdagen. Regeringen beslutade (Regeringsbeslut 4, 2001-01-25, Fi2000/140) om följande avgränsning av staten i årsredovisningen för staten 2000:

1. myndigheter (inklusive affärsverken) under riksdagen och rege-

ringen, med undantag för Riksbanken, AP-fonderna och Premiepensionsmyndigheten,

2. fonder som redovisas av myndigheter enligt 1, Riksbankens

grundfond och Allmänna arvsfonden,

3. de allmänna försäkringskassorna.

SOU 2002:19 Allmänt om rättslig ställning, redovisning och revision

Samma avgränsning har beslutats för årsredovisning för staten 2001. Den beslutade avgränsningen av staten överensstämmer med arbetsgruppens förslag utom på två punkter: Allmänna arvsfonden och Riksbankens grundfond.

Regeringens motiv för att ta med Allmänna arvsfonden är att fonden, som enligt lag skall användas för särskilda ändamål och inte i statens ordinarie verksamhet, bör omfattas i avvaktan på ytterligare utredning. Motivet för att ta med Riksbankens grundfond är att den utgör det grundkapital som ursprungligen tillskjutits av staten och därför kan ses som statens ägarandel i Riksbanken. Riksbanken betraktas som ett självständigt rättssubjekt och ingår därför inte i årsredovisningen.

Från och med år 2000 redovisas inte Allmänna arvsfonden i statens nettoförmögenhet. Fonden redovisas istället med hänsyn till dess särskilda ändamål under rubriken Fonder tillsammans med bl.a. fonder hos Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna, Medel för kompetenssparande, Kärnavfallsfonden och Insättningsgarantinämndens fond (not 40 till Årsredovisningen för staten 2000). Enligt noten redovisas som Fonder i staten vissa medel som reserverats för särskilda ändamål, men där det reserverade beloppet inte bestäms av en fastställd skuld eller en försäkringstekniskt beräknad risk.

AP-fonderna och Premiepensionsmyndigheten, som är myndigheter, ingår inte heller i årsredovisningen på grund av att tillgångarna har en annan karaktär än statens tillgångar i övrigt och att ålderspensionssystemet bör hanteras och redovisas för riksdagen på ett enhetligt sätt.

I samband med årsredovisningen för staten görs även en sammanställning över den statliga sektorn i syfte att ge en samlad och översiktlig bild över samtliga verksamheter som staten har ett väsentligt inflytande över. Den statliga sektorn omfattar förutom myndigheterna även statliga bolag, inkl. banker och finansinstitut, där statens ägarandel uppgår till minst 20 procent, Riksbanken, APfonden och Premiepensionsmyndigheten. Andelen 20 procent överensstämmer med näringslivets definition av intresseföretag.

Statliga stiftelser redovisas varken i årsredovisningen för staten eller i sammanställningen av den statliga sektorn, eftersom de är självägande (skr. 2000/01:101 Årsredovisning för staten). Skillnader i räkenskapsår och kvaliteten i tillgängliga uppgifter har också framhållits för utredningen.

4. Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision

4.1. Uppdrag enligt direktiven

Arvsfondsutredningen skall enligt sina direktiv kartlägga och analysera de regler som gäller för Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision. Slutsatserna av utredningens analys skall vara utgångspunkten för utredningens överväganden om alternativa modeller för fondens och delegationens verksamhet. Vidare skall utredningens bedömning av alternativa organisationsmodeller beakta identifierade problem i samband med delegationens och fondens rättsliga ställning, redovisning och revision.

En del av bakgrunden till denna utredning kan sägas vara den granskning av arvsfondsverksamheten som genomförts av Riksdagens revisorer. I de frågor som berörs i detta kapitel föreslår Riksdagens revisorer att regeringen tar initiativ till att förtydliga de regler som gäller för Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens verksamhet samt klargör förhållandena kring arvsfondens och delegationens redovisning och revision. Revisorerna föreslår även att Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens redovisning samordnas i ett gemensamt bokslut, som revideras av Riksrevisionsverket. Detta skulle bidra till öppenhet och insyn i verksamheten. Revisorerna anser dock att arvsfondens unika ställning bör bestå.

Utredningen redovisar i detta kapitel sina överväganden om Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision. Bedömningarna görs med utgångspunkt i dels de generella regler som redovisats i kapitel 3, dels tidigare diskussioner om fondens och delegationens rättsliga ställning, redovisning och revision, som sammanfattas i detta kapitel.

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

4.2. Tidigare bedömningar av Allmänna arvsfondens rättsliga ställning

Allmänna arvsfonden har, som redovisats i kapitel 2, ett eget regelverk som styr verksamheten. Regelverket finns i arvsfondslagen. Den grundläggande bestämmelsen om fondens rätt till arv finns i 5 kap. ärvdabalken.

Frågan om Allmänna arvsfondens rättsliga ställning har tidvis varit föremål för diskussion ända sedan Lagberedningen 1925 föreslog att fonden borde bildas i samband med den föreslagna begränsningen av arvsrätten. Diskussionen har handlat om huruvida arvsfonden skall betraktas som ett eget rättssubjekt och, i viss mån, vilka praktiska konsekvenser ett ställningstagande åt ena eller andra hållet i denna fråga har, när arvsfonden ändå regleras särskilt i lag och förordning.

En översiktlig redovisning lämnas i detta avsnitt dels av uttalanden i förarbeten och i myndigheters beslut om arvsfondens rättsliga ställning, dels av bedömningar som gjorts av fondens rättsliga ställning i den rättsvetenskapliga litteraturen.

4.2.1. Uttalanden i samband med tillskapandet av Allmänna arvsfonden

Lagberedningens förslag år 1925 till revision av ärvdabalken innebar att av de arv som uppstod när arvsrätten begränsades skulle det ”bildas en fond för särskilt ändamål, benämnd allmänna arvsfonden”. Denna fond borde enligt beredningen ”organiseras som en särskild stiftelse, dock att de löpande förvaltningsärendena och kontrollen över förvaltningen böra handhavas av statens organ” (Förslag till lag om arv m.m. SOU 1925:49, s. 117).

Lagberedningen föreslog inrättande av en nämnd för beviljande av stöd. Nämnden skulle bestå av en ordförande, som förordnades av Konungen, och fyra ledamöter utsedda av riksdagen. Beredningen skriver vidare:

Med hänsyn till de bestämmelser, som där upptagits (i beredningens lagförslag) angående fondens förvaltning och sättet för dess företrädande, lärer fonden vara att betrakta som ett särskilt bildat rättssubjekt. Närmast har den karaktären av en stiftelse, avseende att tillgodose ett allmänt ändamål. (s. 253).

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

Lagberedningen ansåg det vidare uppenbart att fonden inte skulle vara skyldig att betala arvs- eller gåvoskatt, förmögenhetsskatt eller stämpelavgift (s. 459).

Huvuddragen i Lagberedningens förslag om Allmänna arvsfonden beslutades av riksdagen 1928. Riksdagens beslut innebar dock att understöd ur fonden delades ut av Konungen och inte av en särskild nämnd. Regeringen hade valt detta alternativ i propositionen (prop. 1928:17 med förslag till lag om arv m.m.) mot bakgrund av bestämd kritik från remissinstanserna och lagrådet mot Lagberedningens förslag.

Lagrådet kommenterar i propositionen (s. 50) lagberedningens bedömning av Allmänna arvsfondens rättsliga ställning. Lagrådet skriver att ”hållbarheten av en sådan uppfattning (dvs. att allmänna arvsfonden vore att betrakta såsom ett särskilt rättssubjekt) må lämnas därhän”. Lagrådet betecknar sedan arvsfonden som ”en under statsmyndighets förvaltning ställd fond, vars tillkomst, ändamål och användning grundar sig å lag eller författning” (ibid., s. 51).

Föredragande departementschef bedömer i k. prop. nr. 195 år 1928 att fonden, i likhet med kronan, bör vara befriad från arvsskatt.

Det torde utan vidare vara tydligt, att fonden, i överensstämmelse med vad som enligt 1 § arvsskatteförordningen gäller beträffande kronan, bör vara befriad från arvsskatt. Med hänsyn till att fonden förvaltas av statsmyndighet samt att dess tillkomst, ändamål och användning regleras genom lag synas emellertid övervägande skäl tala för att nyssnämnda stadgande blir tillämpligt å fonden, utan att särskild bestämmelse därom meddelas. (NJA II 1928, s.586).

Uttalandet åberopas i NJA I 1931 58, s.164, där det ansågs att arvsskatt inte skulle erläggas för arv som tillfallit allmänna arvsfonden.

Dessa kommentarer och bedömningar har i den rättsvetenskapliga litteraturen ibland tagits som stöd för bedömningen att Allmänna arvsfonden inte är något självständigt rättssubjekt utan ”identisk med kronan”, se avsnitt 4.2.7.

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

4.2.2. Uttalanden i samband med översynen av Allmänna arvsfonden 1967–1969

1967 års Arvsfondsutredning skriver i sitt slutbetänkande att ”utredningen utgår från den numera gängse uppfattningen att arvsfondens egendom inte tillhör något särskilt bildat rättssubjekt utan kronan” (SOU 1967:2 Allmänna arvsfonden, s. 71).

Utredningens bedömning kommenteras på följande sätt av departementschefen i prop. 1969:83 med bl.a. förslag till ändring i lagen om allmänna arvsfonden m.m.

För egen del är jag närmast benägen att i överensstämmelse med utredningens mening anse, att egendom som tillfallit arvsfonden måste betraktas som tillhörig staten (s. 49).

4.2.3. Försäljning av Allmänna arvsfonden tillhörig fast egendom

Reglerna om försäljning av fast egendom som tillhör Allmänna arvsfonden finns i arsvfondslagen och arvsfondsförordningen. Tidigare fanns dessa regler förutom i 1928 års arvfondslag i olika förordningar som rörde försäljning av fast egendom som tillhör kronan eller staten (k. cirk. 30 juni, 1948 ang. av riksdagen lämnat bemyndigande att försälja kronan tillhörig fast egendom m.m. (SFS 1948:599), förordningen (1971:727) om försäljning av staten tillhörig fast egendom, m.m.) I dessa regelverk görs skillnad mellan egendom som tillhör staten och egendom som tillhör Allmänna arvsfonden. I k. cirk. 30 juni, 1948 sägs:

Vad sålunda föreskrivits i fråga om kronan tillhörig fast egendom skall gälla jämväl beträffande fast egendom, som tillfallit allmänna arvsfonden genom arv, gåva eller testamente.

I förordningen från 1971 finns särskilda bestämmelser om försäljningen av Allmänna arvsfondens egendom (11, 13 §§).

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

4.2.4. Översyn av Allmänna arvsfonden 1991–1994

Den mest utförliga diskussionen om allmänna arvsfondens rättsliga ställning förs av 1991 års arvsfondsutredning i Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120).

Utredningen beskriver fondens rättsliga ställning på följande sätt i ett avsnitt om Förvaltning (s. 28)

Allmänna arvsfonden förvaltas av Kammarkollegiet (fondbyrån) som en särskild fond, skild från statskapitalet. . . . . . Egendom som tillfallit fonden anses närmast tillhöra staten (se SOU 1967:2 s.71, prop. 1969:83 s.49 och prop. 1990/91:132 s.4; jfr Gösta Walin Kommentar till ärvdabalken del 1, tredje upplagan 1986, s.84). Men fondens egendom ingår. . . inte i den statliga budgeten. Allmänna arvsfonden är som särskilt rättssubjekt skyldig att betala statlig fastighetsskatt. Fonden har sitt säte i Stockholm och betraktas i skattehänseende som en stiftelse. Det finns särskilda bestämmelser om försäljning av fast egendom eller tomträtt som tillhör Allmänna arvsfonden. Lagfart meddelas arvsfonden och inte staten. I mål och ärenden som rör fonden intar den partsställning. Fonden har i arvs- och gåvoskattehänseende innefattats i begreppet staten och är som sådan befriad från skatteskyldighet. Allmänna arvsfonden har också vid tillämpningen av lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt innefattats under begreppet staten och i följd därav ansetts befriad från skattskyldighet för statlig inkomstskatt.

Utredningen återkommer till arvsfondens skatterättsliga och civilrättsliga ställning i sin diskussion av skattefrågor (s. 117).

Allmänna arvsfonden förvaltas av Kammarkollegiet som en särskild fond. Fondmedlen redovisas inte som statskapital i den statliga bokföringen. Fonden är en egen juridisk person och ett eget rättssubjekt. Som särskilt rättssubjekt är fonden skyldig att betala statlig fastighetsskatt. Vidare görs det i försäljningssammanhang skillnad mellan fast egendom som tillhör staten och fast egendom som tillhör fonden.

Vi ser fonden som en självständig och självägande förmögenhetsmassa vars ändamål är bestämt i arvsfondslagen och som byggts upp med medel som enligt bl.a. ärvdabalken tillfaller fonden. Mot bakgrund härav har utredningen övervägt frågan om Allmänna arvsfonden bl.a. i visst skattehänseende fortfarande skall innefattas under begreppet staten. I arvs- och gåvoskattehänseende har ju fonden jämställts med staten och är som sådan befriad från skattskyldighet. Även vid tillämpningen av lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt har fonden behandlats på samma sätt som staten. Utredningens uppfattning är att fonden naturligtvis även i fortsättningen bör vara skattebefriad i nu nämnt avseende. Inom ramen för denna utredning skulle det dock föra för långt att närmare penetrera arvsfondens skatterättsliga och civilrättsliga ställning varför vi endast väcker frågan.

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

I den efterföljande propositionen (prop. 1993/94:124 Ny lag om allmänna arvsfonden) redovisas följande om fondens rättsliga ställning:

Allmänna arvsfonden förvaltas av Kammarkollegiet som en särskild fond, skild från statskapitalet. . . . . .(s. 13).

Egendom som tillfallit fonden anses närmast tillhöra staten. Fondens egendom ingår dock, som nämnts tidigare, inte i den statliga budgeten (s. 13).

Allmänna arvsfonden är som särskilt rättssubjekt skyldig att betala statlig fastighetsskatt. Fonden har sitt säte i Stockholm och betraktas i skattehänseende som en stiftelse (s. 13).

4.2.5. Prop. 1993/94:9 om stiftelser

I prop. 1993/94:9, s. 59 angående stiftelser betecknas Allmänna arvsfonden av departementschefen som en självständig förmögenhetsmassa vars ändamål är bestämt i lag och som byggts upp med medel som erläggs enligt i lag fastslagna, tvingande förpliktelser:

Den andra frågan jag vill ta upp rör sådana självständiga förmögenhetsmassor vilkas ändamål är bestämda i lag och som byggts upp med medel som erläggs enligt i lag fastslagna, tvingande förpliktelser. I anledning av vad som förekommit under remissbehandlingen av promemorian vill jag framhålla att dylika förmögenhetsmassor inte träffas av vare sig den av mig förordade allmänna definitionen av stiftelsebegreppet eller av mitt förslag till definition av insamlingsstiftelsen. Allmänna arvsfonden och kyrkofonden m.fl. andra fonder kommer alltså enligt mitt förslag att falla utanför stiftelselagens tillämpningsområde.

4.2.6. Skatterättsnämnden 1999 om Kammarkollegiets skattskyldighet för förvaltningen av Allmänna arvsfonden

Allmänna arvsfondens rättsliga ställning övervägdes av Skatterättsnämnden 1999 i samband med en ansökan från Kammarkollegiet om förhandsbesked om kollegiets skyldighet att betala mervärdesskatt i sin fond- och förmögenhetsförvaltning.

Skatterättsnämnden gör följande bedömning:

Kammarkollegiets förvaltning av Allmänna arvsfonden grundar sig på en särskild offentligrättslig författningsreglering och således inte på avtal om tillhandahållande av tjänster. Fonden är inte organiserad i privaträttslig form utan har en stark anknytning till staten. Mot bakgrund av dessa förhållanden får Kammarkollegiets förvaltning av fonden anses innefatta tillhandahållanden inom staten och utgör således inte någon omsättning i mervärdesskattehänseende. (Skatterättsnämnden –

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

förhandsbesked 199-09-29 om Kammarkollegiets skattskyldighet för sin fond- och förmögenhetsförvaltning, dnr 74-96/I)

4.2.7. Den rättsvetenskapliga litteraturen

En diskussion om Allmänna arvsfondens rättsliga ställning finns i en del äldre källor.

Nilsson Stjernquist (Riksdagen och kronans fasta egendom, Tolkningen och tillämpningen av § 77 regeringsformen, CWK Gleerup, Lund, 1955) bedömer att Allmänna arvsfonden inte är ett särskilt rättssubjekt:

Viss tvekan synes till en början ha rått, om icke denna fond vore att betrakta såsom ett särskilt rättssubjekt. Riktigast torde emellertid vara att besvara frågan nekande (s. 155).

Nilsson Stjernquist hänvisar i en not till bl.a. SOU 1925:43 s. 253 och lagrådets uttalanden i prop. 1928:17 s. 50. Han hänvisar också till NJA 1931 s. 164. Nilsson Stjernquist hänvisar i samma not även till k. cirk. 30 juni, 1948 ang. av riksdagen lämnat bemyndigande att försälja kronan tillhörig fast egendom m.m.

Samma regler anser Sundberg (Staten, kronan och myndigheterna Några anteckningar, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1954, s. 319) innebär att skillnad görs mellan fast egendom som tillhör ”kronan” och Allmänna arvsfonden. Sundberg konstaterar dock:

I rättspraxis har emellertid det faktiska sambandet mellan kronan och staten fått prägla avgörandena. Arvsfonden har sålunda i fråga om frihet från skyldighet erlägga arvsskatt jämställts med kronan (NJA 1931 s. 164).

Enligt Sundberg avfärdade vidare Lindhagen-Lind i Den nya arvslagen (1929) tanken att arvsfonden är egen juridisk person, bl.a. av det skälet att fonden skapats genom allmän lag. Lindhagen-Lind hänvisar i sin kommentar till 1928 års arvslag dels till prop. 1928:195, dels till att delgivningsregler för stämning av kronan också är tillämpliga på arvsfonden, dels till fondens befrielse från alla skatter (s. 216).

C-E Sundström (Behörighet för kronans organ att vara part i rättegång, Svensk Juristtidning, 1960) anser att Allmänna arvsfonden är ett särskilt rättssubjekt.

Säkert är att ett antal inrättningar med ”offentligrättsliga funktioner”, i en eller annan mening utövare av offentlig förvaltning, icke äro att anse såsom statliga organ och följaktligen icke innefattas i begreppet

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

kronan. Ehuru ingenting i detta sammanhang är ostridigt, bör man godta den av doktrinen tämligen allmänt omfattade meningen att universiteten äro att betrakta såsom juridiska personer samt att även kyrkofonden och arvsfonden äro särskilda rättssubjekt (s. 165).

Walin (Kommentar till Ärvdabalken Del 1, Fjärde upplagan 1993, Norstedts Blå Bibliotek) säger i sin kommentar till 12 § arvsfondslagen:

Det brukar anses att fonden inte är ett särskilt bildat rättssubjekt ( s. 137).

Walin pekar vidare bl.a. på att 8 § delgivningslagen om stämningsdelgivning med staten är tillämplig på arvsfonden och hänvisar också till att regler om statens frihet från arvsskatt och skatt för gåva är tillämpliga på arvsfonden. Denna fråga hade berörts av lagrådet 1928, jfr. 4.2.1. I femte upplagan (2000) saknas denna diskussion; en hänvisning görs till uppgifterna i fjärde upplagan om skattefrågor.

Saldeen, (Successionsrätt, första upplagan 1998) gör följande kommentar:

(Allmänna arvsfonden) bildar tydligtvis en avskild förmögenhet genom lag bunden till ett bestämt ändamål (genom lagstiftning kan ändamålet naturligtvis jämkas, och ändamålsbindningen är därigenom ingalunda så fast som t.ex. vid en privat donationsfond). Fondens rätt är i lagen uppfattad som en verklig arvsrätt, ej blott en ”ockupationsrätt”. Fonden betecknas i flera sammanhang som arvinge, se ÄB 16:2 och FB 18:4 p.2 ävensom AFL, t.ex. 7 § (Finnes … ej annan arvinge än fonden…”) *. Detta innebär att lagstiftaren avsett, att vanliga regler om arvsrätt skall vara tillämpliga på fonden, om ej undantag stadgas. Vid detta förhållande kan man fråga, om fonden skall betraktas som ett särskilt rättssubjekt. Detta är närmast en terminologisk fråga. Inom den offentliga egendomen i vidsträckt mening finns många övergångsfall, då en egendomsmassa förvaltas på sådant sätt, att de vanliga kriterierna på ett ”självständigt rättssubjekt” delvis är uppfyllda men delvis saknas. I fallet allmänna arvsfonden är osjälvständigheten så markerad i vissa hänseenden, att det knappast är riktigt att beteckna fonden som ett eget rättssubjekt.

Samma kommentar återfinns också i tidigare upplagor av Malmströms och Saldeens lagkommentar om successionsrätt.

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

4.2.8. Uttalanden i samband med Riksdagens revisorers granskning

Det får inledningsvis erinras om att Riksdagens revisorer i sina förslag angående Allmänna arvsfonden uttalat att arvsfondens unika ställning – med ett eget regelverk som styr verksamheten – bör bestå.

Kammarkollegiet har beskrivit arvsfondens rättsliga ställning på följande sätt i sitt remissvar:

Allmänna arvsfonden är varken myndighet, association eller stiftelse. Det är fråga om en rättsbildning av alldeles eget slag – sui generis. Det finns andra exempel på rättsbildningar som ligger vid sidan av huvudalternativen. När det gäller Allmänna arvsfonden saknar denna ett eget förvaltningsorgan. Dess uppgift är författningsreglerad och den har skilda myndigheter till hjälp för att utföra olika uppgifter och står själv i huvudsak för kostnaderna därför. Kammarkollegiet företräder fonden och förvaltar den. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Arvsfondsdelegationen eller annan myndighet beslutar om fördelningen av stöd ur fonden.

Riksdagens revisorer konstaterar att arvsfonden inte är den enda förmögenhetsmassa som Kammarkollegiet förvaltar. Flertalet förmögenhetsmassor som kollegiet förvaltar har kunnat klassificeras som stiftelser. Det har dock kunnat konstateras att Allmänna arvsfonden inte är en stiftelse i stiftelselagens mening, men vilken rättslig ställning som fonden har framgår inte av regelverket.

Den efterföljande diskussionen i samband med Riksdagens revisorers granskning fokuseras sedan på avsaknaden av regler om redovisning och revision i regelverket för arvsfonden och vilka följder det får för möjligheten att revidera fonden. Denna diskussion refereras i avsnitt 4.3.2.

4.2.9. Utredningens myndighetskontakter

Frågan om Allmänna arvsfondens rättsliga ställning har berörts vid utredningens kontakter med RRV, ESV och Statskontoret.

RRV har klargjort att myndigheten förstår den särskilda arvsrätten som Allmänna arvsfonden har och den särskilda rättsställning som hör ihop med denna rätt. RRV har också påpekat att Allmänna arvsfonden finns med i årsredovisningen för staten. Visserligen har arvsfonden tagits med i avvaktan på vidare utredning,

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

men förhållandet kan ändå anses skapa oklarhet om fondens rättsliga ställning.

ESV och Statskontoret har delat Riksdagens revisorers bedömning att Allmänna arvsfonden har en unik ställning.

4.3. Tidigare bedömningar av regler om redovisning och revision av Allmänna arvsfonden

4.3.1. Regler om redovisning och revision i arvsfondslagen

Arvsfondslagen innehåller inga regler om redovisning och revision av själva arvsfonden. Allmänna arvsfonden förvaltas enligt lag av Kammarkollegiet. Arvsfondslagen innehåller inte heller några regler om uppgifter för kollegiet som rör fondens redovisning och revision.

Arvsfondslagen innehåller däremot regler om att den som beviljas stöd ur Allmänna arvsfonden skall föreläggas att inom viss tid efter mottagandet av medlen skriftligen redovisa hur medlen har använts (11 §). Vidare skall regeringen lämna en årlig redovisning till riksdagen för hur medel från Allmänna arvsfonden har fördelats under föregående budgetår samt ange den kommande inriktningen av stödet (31 §).

En jämförelse kan härvid göras med reglerna om stiftelsernas redovisningsansvar. Enligt stiftelselagen (1994:1220) är stiftelser som har tillgångar till ett värde som motsvarar minst tio prisbasbelopp enligt lagen (1962:318) om allmän försäkring bokföringsskyldiga. Stiftelser som är bokföringsskyldiga skall upprätta årsredovisning.

4.3.2. Bedömningar i samband med Riksdagens revisorers granskning

Riksdagens revisorer konstaterar i sin granskning att Allmänna arvsfonden inte ingår i Kammarkollegiets redovisning. I stället upprättas ett särskilt bokslut med resultat- och balansräkning för Allmänna arvsfonden. Bokslutet fastställs av Kammarkollegiet och överlämnas med en skrivelse till regeringen. Regeringen bifogar bokslutet till sin årliga skrivelse till riksdagen med redogörelse för Allmänna arvsfonden. Bokslutet är dock inte reviderat, vilket innebär att arvsfonden inte granskas som ett eget granskningsobjekt. I

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

skrivelsen redovisas även Kammarkollegiets och Regeringskansliets kostnader för fonden.

Riksdagens revisorer konstaterar att de delar av verksamheten med Allmänna arvsfonden som ligger på Kammarkollegiet granskas dock i vissa avseenden av RRV i samband med den årliga granskningen av Kammarkollegiet.

RRV framhåller i samband med granskningen att Allmänna arvsfonden bör vara föremål för revision som eget objekt.

RRV framhåller dock att Allmänna arvsfonden faller utanför det område som verket får granska. RRV granskar enligt sin instruktion (2 § 3) myndigheters årsredovisning och underliggande redovisning. Verket utser enligt 4 § 2 i instruktionen revisorer i bolag, stiftelser och andra organisationer i enligt med vad som anges i bolagsordningar, stiftelseförordnanden, stadgar eller särskilda beslut. RRV får granska statliga bolag och stiftelser enligt lagen (1987:519) om Riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag och stiftelser. Arvsfonden är varken myndighet eller stiftelse i stiftelselagens mening. Den ingår inte heller i någon myndighets årsredovisning. Fonden faller därmed utanför regelverket. RRV skulle därför behöva ett särskilt uppdrag att granska arvsfonden som eget samlat objekt.

RRV påpekar vidare att andra fonder och stiftelser hos Kammarkollegiet granskas av externa revisorer. RRV granskar i dessa fall kollegiets förvaltning av aktie- och räntekonsortier och utfärdar intyg som lämnas till revisorer som granskar fonderna/stiftelserna.

Riksdagens revisorer konstaterar mot denna bakgrund att hur redovisningen och revisionen av fonden skall handhas samt vem som skall ansvara för dessa uppgifter är oklart och bör klargöras. Remissinstanserna delar denna bedömning.

Kammarkollegiet framhåller dock att RRV redan kan granska kollegiets samtliga åtgärder med fonden, eftersom dessa åtgärder utgör statlig verksamhet. RRV kan också ges ett särskilt uppdrag att revidera fonden som eget objekt.

Frågan om Allmänna arvsfondens redovisning och revision har berörts vid utredningens kontakter med RRV.

RRV har i sammanhanget understrukit sin mening att Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens redovisning bör samordnas i ett gemensamt bokslut för att möjliggöra en helhetsbild – och en samlad granskning – av arvsfondsverksamheten. En sådan konstruktion skulle också kunna klargöra vem som har ansvar för åtgärder med anledning av en revision.

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

4.4. Utredningens överväganden om Allmänna arvsfondens rättsliga ställning, redovisning och revision

Bedömning och förslag:

Allmänna arvsfondens rättsliga ställning är att den är en självständig och självägande förmögenhetsmassa av allmännyttig karaktär. Fonden är en egen juridisk person.

Gällande regler ger ingen möjlighet att granska Allmänna arvsfonden som eget revisionsobjekt. Arvsfondslagen saknar egna regler om redovisning eller revision av fonden. Allmänna arvsfonden faller vidare utanför området för statlig revision; den är varken myndighet eller stiftelse och den ingår inte i någon myndighets årsredovisning. Fonden omfattas inte av andra generella regler om revision för juridiska personer.

Allmänna arvsfonden bör likväl vara föremål för sedvanlig revision. Revision av fonden måste regleras i lag. En regel om revision av fonden bör införas i arvsfondslagen. En förutsättning för revision är att en redovisningsskyldighet för arvsfonden också införs. En skyldighet bör därför införas för Kammarkollegiet, som förvaltar arvsfonden, att lämna en årsredovisning för kapitalförvaltningen av arvsfonden. Kammarkollegiets redovisning bör upprättas enligt årsredovisningslagen (1995:1554).

Allmänna arvsfondens avkastning skall inte användas för att ersätta annan finansiering av statlig verksamhet eller till att finansiera ordinarie kommunal verksamhet. Fonden bör bl.a. med hänsyn till detta, pedagogiska skäl och dess rättsliga ställning inte redovisas bland statens tillgångar eller fonder i Årsredovisningen för staten, dvs. i balansräkning. Fonden bör inte heller redovisas som en del av den bredare sammanställningen av statliga sektorn.

Regeringens årliga redovisning till riksdagen om arvsfonden bör även i fortsättningen vara grunden för styrningen av verksamheten med arvsfonden. Redovisningen bör utvecklas till att ge en samlad bild av all verksamhet med Allmänna arvsfonden. Redovisningen bör innehålla en reviderad årsredovisning för kapitalförvaltningen av fonden. Den bör också innehålla en samlad redovisning av regeringens och myndigheters användning av fondmedel.

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

4.4.1. Allmänna arvsfondens rättsliga ställning

Allmänt om klassning av rättssubjekt i svensk rätt

Det kan vara lämpligt att inleda denna diskussion om arvsfondens rättsliga ställning genom att något beröra hur rättssubjekt skapas och klassificeras i svensk rätt.

Svensk rätt saknar konstituerande regler som innebär att alla rättssubjekt redan från sitt bildande skall tillhöra eller anses tillhöra någon viss kategori bland en bestämd uppsättning juridiska personer. Inte heller måste existerande rättssubjekt alltid föras till någon bestämd kategori av juridiska personer.

Inom det privaträttsliga området – inom associationsrätten – finns visserligen kategorierna bolag, förening och stiftelse med olika underkategorier. En sammanhållen reglering av stiftelser kom inte till förrän i mitten av 1990-talet. Ännu finns ingen lagstiftning om ideella föreningar. Olika privaträttsliga juridiska personer kan behöva föras till någon av dessa kategorier när lagregler tillämpas. Det är dock inte alltid självklart vilken av dessa kategorier som en viss privaträttslig sammanslutning skall anses tillhöra.

Inom det offentligrättsliga området aktualiseras frågan om att föra ett visst rättssubjekt till en viss kategori av juridiska personer endast om rättssubjektet ges myndighetsutövande uppgifter. I skattehänseende görs dock också en bedömning av om t.ex. vissa offentligrättsliga subjekt kan betraktas som stiftelser.

Utredningens slutsatser från tidigare bedömningar av arvsfondens rättsliga ställning

Utredningens genomgång av tidigare bedömningar av Allmänna arvsfondens rättsliga ställning kan sammanfattas på följande sätt.

Sammantaget har det funnits betydande oenighet i den rättsvetenskapliga litteraturen om fondens rättsliga ställning. Några ser arvsfonden som en juridisk person, medan andra anser att den inte har tillräcklig självständighet för att tillhöra kategorin juridiska personer. Flera fäster stor vikt vid arvsfondens skatterättsliga behandling. Samma regler kan ses av olika som argument antingen för eller emot en viss slutsats. Ibland framhålls i dessa källor svårigheten att tillämpa sedvanliga kriterier för bedömning av självständiga rättssubjekt på offentligrättsligt skapade objekt. Det kan kon-

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

stateras att den rättsvetenskapliga debatten främst förs i – eller överförts från – äldre källor.

Uttalanden i förarbeten ger tillsammans med domstolarnas aktuella praxis en bild av att Allmänna arvsfonden allt tydligare betraktas som ett självständigt rättssubjekt, närmare bestämt en självständig och självägande förmögenhetsmassa vars ändamål är bestämt i lag och som byggts upp med medel som erläggs enligt i lag fastslagna, tvingande förpliktelser.

Uttalanden och ställningstaganden i samband med Riksdagens revisorers granskning pekar sammantaget i samma riktning.

Behandlingen av Allmänna arvsfonden i årsredovisningen för staten kan dock befaras skapa en viss oklarhet om fondens rättsliga ställning.

Det blir också uppenbart att den rättsliga regleringen av arvsfonden har vissa ofullkomligheter, se avsnitt 4.3.

Utredningens bedömning av Allmänna arvsfondens rättsliga ställning

Utredningen delar Riksdagens revisorers bedömning att Allmänna arvsfonden har en unik ställning. Utredningen gör för sin del följande bedömning av Allmänna arvsfondens rättsliga ställning.

Allmänna arvsfonden har en unik rättslig ställning till följd av dess uppgift och det sätt fonden skapats på och regleras. Fonden är en självständig och självägande förmögenhetsmassa. Den erkänns som egen juridisk person och självständigt rättssubjekt i de praktiska sammanhang där den förekommer. Dock utövar riksdagen bestämmanderätten över arvsfonden. De uppgifter som hör ihop med verksamheten med fonden handhas på riksdagens uppdrag av regeringen och olika förvaltningsmyndigheter.

Arvsfonden kan, om den behöver föras till någon rättslig kategori, ses som ett s.k. särskilt offentligrättsligt subjekt. Numera anses emellertid denna kategori sakna praktisk rättslig relevans, se avsnitt 3.3.2. Fonden bedriver ingen verksamhet på egen hand utan alla uppgifter som rör arvsfonden handhas av regeringen eller myndigheter.

Utredningen ser därmed för sin del inget behov av att försöka pressa in Allmänna arvsfonden i någon befintlig juridisk kategori. Utredningen nöjer sig med att tillsammans med Strömberg konstatera att ”rättsordningen företer en variationsrikedom, som är

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

svår att infoga i juridiska kategorier” (Strömberg FT 1985, s. 49). Utredningen ser inte nyttan av att ytterligare klargöra och reglera fondens rättsliga ställning genom att t.ex. inordna fonden i någon kategori av juridiska personer. Utredningen hade möjligen gjort en annan bedömning i detta hänseende, om det under arbetets gång hade visat sig att den nuvarande regleringen av fondens unika rättsliga ställning innehåller brister eller oklarheter av betydelse för någon enskild och dessa brister eller oklarheter hade kunnat avhjälpas därmed.

Utredningen bedömer med hänsyn till arvsfondens rättsliga ställning och fondens arvsrätt enligt lag att RF 9 kap. 8 § inte är tillämplig.

4.4.2. Redovisning och revision av Allmänna arvsfonden

Utredningen konstaterar inledningsvis att gällande regler inte ger någon möjlighet att granska Allmänna arvsfonden som eget revisionsobjekt. Dock granskas olika delar av myndigheters arbete med arvsfonden som ett led i RRV:s årliga revision. Rättssituationen är följande.

Allmänna arvsfonden omfattas inte av några generella regler om revision av juridiska personer utanför området för statlig revision. Arvsfondslagen saknar egna regler om redovisning eller revision av fonden. Fonden faller dessutom utanför området för RRV:s och Riksdagens revisorers granskning. Den är varken myndighet eller stiftelse och den ingår inte i någon myndighets årsredovisning. Utgångspunkten för den nya Riksrevisionens granskningsmandat är att det inte skall bli snävare än RRV:s och Riksdagens revisorers sammanlagda granskningsmandat är i dag. Detta utesluter dock inte att det kan finnas anledning att på något område vidga mandatet. En granskning av Allmänna arvsfondens redovisning förutsätter därför en sådan utvidgning av dagens granskningsområde.

Utredningen konstaterar vidare att stor enighet uttryckts i samband med Riksdagen revisorers granskning om att Allmänna arvsfonden bör – som annan verksamhet av någon omfattning – vara föremål för revision som eget objekt. Detta trots att de praktiska vinsterna med ett sådant förfarande jämfört med dagens situation inte framstår som helt klara. Fondens stora tillgångar förefaller ha förstärkt detta principiella ställningstagande. Kravet att redovisa en ansvarsfull förvaltning av de medel som många människor lämnat,

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

enligt lag eller testamente, till fonden kan också anses ha haft betydelse.

Utredningen bedömer mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att Allmänna arvsfonden i framtiden skall vara föremål för revision som eget objekt. Eftersom arvsfonden är egen juridisk person och regler om revision får anses som betungande måste ett sådant beslut ske genom lag. Riksrevisionen bör svara för revisionen av Allmänna arvsfonden. Utredningen bedömer att en sådan regel om revision av Allmänna arvsfonden bör införas i arvsfondslagen.

För att möjliggöra denna granskning bör också en redovisningsskyldighet föreskrivas i arvsfondslagen.

Kammarkollegiet svarar för kapitalförvaltningen av arvsfonden och bör därför lämna en årsredovisning för denna.

Kammarkollegiet upprättar redan nu ett bokslut för fonden som överlämnas till regeringen. Detta bokslut, som består av en resultaträkning, en balansräkning, noter och en bilaga, används dels i regeringens skrivelse till riksdagen om fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden, dels som underlag för årsredovisningen för staten. Kammarkollegiet utgår f.n. från bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554) vid sin redovisning av arvsfonden. Samma regler tillämpas vid redovisning av flertalet andra fonder som kollegiet förvaltar.

En regel bör införas i arvsfondslagen om att Kammarkollegiet skall upprätta en årsredovisning för kapitalförvaltningen av arvsfonden. Regeringens och myndighetens stödhantering bör inte omfattas. Kollegiet svarar visserligen genom fondbyrån för utbetalning av stöd m.m. enligt beslut. Ansvaret för beslutens riktighet och för medlens användning har dock de som disponerar medlen och fattar stödbesluten. Redovisningen av dessa medel granskas i samband med granskning av Regeringskansliet och beslutande myndigheter. Arbetet på kollegiets arvsfondsenhet redovisas i årsredovisningen för kollegiet.

Årsredovisningen för kapitalförvaltningen av arvsfonden bör upprättas enligt årsredovisninglagen. Den kommer därmed att innehålla resultaträkning, balansräkning, noter och en särskild förvaltningsberättelse.

Kammarkollegiet lämnar f.n. inte någon särskild förvaltningsberättelse för kapitalförvaltningen av arvsfonden. Den föreslagna förändringen kommer därmed också att förbättra möjligheterna att bedöma kvaliteten i kollegiets kapitalförvaltning av arvsfonden.

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

Detta skall ses som en naturlig del i den årliga bedömningen av verksamheten med Allmänna arvsfonden och inte som något ifrågasättande av kollegiets förvaltning av arvsfonden. Förslaget bidrar också till öppenhet och insyn i verksamheten.

Utgångspunkten för förvaltningsberättelsen bör utöver årsredovisningslagen och bokföringslagen vara de generella regler som gäller för Kammarkollegiets kapitalförvaltning, arvsfondslagen och eventuella mål som regering eller riksdag ställer upp för kapitalförvaltningen av Allmänna arvsfonden. Den information som behövs för förvaltningsberättelsen ställs redan samman av Kammarkollegiet som en del av underlaget för kollegiets årliga verksamhetsberättelse för kapitalförvaltningen. Det innebär att upprättande av den föreslagna årsredovisningen medför ett mycket begränsat merarbete för kollegiet.

4.4.3. Årsredovisningen för staten

Allmänna arvsfonden redovisas bland statens tillgångar i årsredovisningen för staten. Från och med år 2000 redovisas inte Allmänna arvsfonden i statens nettoförmögenhet som tidigare utan den redovisas med hänsyn till dess särskilda ändamål under rubriken Fonder tillsammans med bl.a. fonder hos Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna, Medel för kompetenssparande, Kärnavfallsfonden och Insättningsgarantinämndens fond. Regeringen anger i sitt beslut att arvsfonden i avvaktan på ytterligare utredning skall ingå i årsredovisningen för staten. Regeringen anger som motiv att arvsfonden enligt lag skall användas för särskilda ändamål och inte i statens ordinarie verksamhet.

Regeringens ställningstagande innebär att arvsfonden även ingår i den sammanställning av den statliga sektorn som redovisas i anslutning till årsredovisningen för staten. Denna sammanställning syftar till att ge en samlad och översiktlig bild över samtliga verksamheter där staten har ett väsentligt inflytande. Avgränsningen innebär bl.a. att stiftelser f.n. inte ingår, eftersom de är självägande.

Utredningen konstaterar att de arvsmedel och övriga medel som tillfaller fonden anses ingå i statens inkomster. Utredningen anser dock att detta inte behöver innebära att arvsfonden skulle utgöra statskapital. Fondens hela uppbyggnad syftar till att avgränsa dessa medel från statens inkomster och avskilja dem för användning till

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

ett särskilt ändamål. Allmänna arvsfonden är en egen juridisk person och är dessutom enligt lag arvinge med egen arvsrätt. I likhet med stiftelser är den självägande. Arvsfondens avkastning får inte användas för att ersätta anslagsfinansiering av statlig verksamhet eller till att finansiera ordinarie kommunal verksamhet. Det är en annan sak att riksdagen, när den skapat fonden, valt att fördela uppgifter som rör fonden mellan regeringen och myndigheterna. Dock följer riksdagen upp myndigheternas verksamhet genom den årliga skrivelsen.

Utredningen vill betona de betydande pedagogiska problem kring Allmänna arvsfondens rättsliga ställning som kan uppstå framöver om fonden i fortsättningen ändå tas med bland medel som staten förfogar över i årsredovisningen för staten. Utredningen har inte sällan sett hur den omständigheten att fonden f.n. ingår allmänt tas till intäkt för att fondförmögenheten som sådan också tillhör staten på samma sätt som statskapital. Att föra fonden till den statliga sektorn kan väntas få samma följd så länge som olika rättssubjekt med statlig anknytning inte behandlas på ett enhetligt sätt.

För utredningens del blir en följd av detta resonemang att fonden inte bör ingå bland statens tillgångar i årsredovisning för staten, dvs. i balansräkningen. Det gäller vare sig i statens nettoförmögenhet eller bland fonder med särskilda ändamål. Arvsfonden bör av främst pedagogiska skäl inte heller redovisas som en del av den bredare statliga sektorn förrän olika rättssubjekt med statlig anknytning behandlas enhetligt och på ett sätt som är lätt för utomstående att förstå. Utredningen anser att dess syn ligger nära den syn som tillämpats på övriga staten näraliggande institutioner vid avgränsningen av årsredovisningen för staten, jfr avsnitt 3.6. Dessa förslag hindrar inte att de fondmedel som fördelas av regeringen och förvaltningsmyndigheter och de fondmedel som används för att täcka kostnader för myndigheters uppgifter med fonden kommer att ingå i årsredovisningen för staten som transfereringar och som intäkter av bidrag.

Utredningen anser att ställningstagandet inte påverkas av dess föreslag att Kammarkollegiet skall upprätta en årsredovisning för arvsfonden. Förslaget innebär bl.a. att arvsfonden inte kommer att ingå i kollegiets årsredovisning.

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

4.4.4. En sammanhållen redovisning till riksdagen

Riksdagens revisorer har föreslagit att Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens redovisning samordnas i ett gemensamt bokslut, som revideras av Riksrevisionsverket. RRV har ansett att Arvsfondsdelegationen bör lämna en sådan redovisning.

Utredningen anser för sin del att den årliga skrivelse om fördelning av medel från Allmänna arvsfonden som lämnas av regeringen till riksdagen även i fortsättningen bör vara grunden för styrningen av arvsfondsverksamheten.

Utredningen anser att regeringens årliga redovisning till riksdagen bör innehålla dels Kammarkollegiets årsredovisning för kapitalförvaltningen av arvsfonden, dels en samlad redovisning som regeringen lämnar för sin egen och olika myndigheters fördelning av fondmedel. Arbetet med stödredovisning förutsätter en ökad tydlighet och enhetlighet samt ett klarare ansvar i redovisningen av arvsfondsverksamheten. Utredningen återkommer till dessa frågor i nästa avsnitt.

Utredningen anser att denna form för den årliga redovisningen från fonden bättre står i överensstämmelse med intentionerna med arvsfonden och rollfördelningen enligt arvsfondslagen än formerna för sedvanlig resultatredovisning inom staten. Dessa former skulle innebära en ordning där den årliga redovisningen för verksamheten med arvsfonden ställs samman av en myndighet och lämnas till regeringen.

Arvsfondsmedlens karaktär tillsammans med ändamålsbestämmelsen i arvsfondslagen kan anses medföra viktiga skillnader mot den sedvanliga resultatstyrning som rör regeringen och myndigheterna och som i grunden avser anslagsmedel. Skillnaderna gäller nivå (riksdag, inte regering), finansiering (arvsmedel och inte budgetmedel eller avgifter) och form av styrning (lag och inriktningar som redovisas för riksdagen och inte regleringsbrev). Det är kanske lämpligare att tala om en ändamålsstyrning i förhållande till reglerna i arvsfondslagen än en sedvanlig mål- eller resultatstyrning.

Detta resonemang utesluter dock inte att effektiviteten i myndigheternas arbete med arvsfondsverksamheten skall kunna vara föremål för resultatstyrning. Det är självklart att regeringen skall kunna följa att de uppgifter som olika myndigheter har i samband med arvsfonden sköts på ett relevant och kostnadseffektivt sätt.

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

4.5. Utredningens överväganden om Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning, redovisning och revision

Bedömning och förslag:

Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning är att den är en myndighet direkt under regeringen; delegationen tillhör gruppen nämndmyndigheter. Delegationen har undantagits, i likhet med flera andra myndigheter av denna typ, från generella regler om myndigheters ledning och om resultatstyrning. Bland annat lämnar inte delegationen någon årsredovisning och verksförordningens regler om ledning och om styrelsens uppgifter och ansvar gäller inte för delegationen.

Ordförande, viceordförande och övriga ledamöter utsedda av regeringen utgör tillsammans delegationens ledning. Nämndmyndighetsformen är lämplig för Arvsfondsdelegationen, eftersom dess myndighetsutövande handläggning förutsätter ett kollektivt beslutsfattande.

Eftersom Arvsfondsdelegationen är en myndighet under regeringen har RRV redan nu enligt gällande regler möjlighet att granska delegationen, trots att delegationen är undantagen från kravet att lämna årsredovisning. Granskningen kan endast ha formen av en effektivitetsrevision. För att RRV:s granskning skall vara motiverad behöver dock delegationens ledningsansvar förtydligas. Detta kan ske genom att en bestämmelse som motsvarar reglerna i 13 § 2 i verksförordningen om styrelsens ansvar för åtgärder med anledning av RRV:s revisionsrapporter tillämpas på delegationen.

Delegationens verksamhet och kostnader redovisas redan nu tillsammans med annan verksamhet med arvsfonden i en årlig skrivelse som lämnas av regeringen till riksdagen. Denna årliga redovisning bör även i fortsättningen vara grunden för redovisningen av inriktningen av och resultaten från denna del av arvsfondsverksamheten. Arvsfondsdelegationen bör lämna en årlig verksamhetsberättelse med en samlad redovisning av alla myndigheters stödgivning från Allmänna arvsfonden. Delegationens undantag från kravet att lämna en fullständig årsredovisning bör bestå. Riksrevisionen granskar delegationens verksamhet.

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

4.5.1. Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning som nämndmyndighet under regeringen

Riksdagens revisorer konstaterar som ett resultat av sin granskning att Arvsfondsdelegationen är en egen myndighet under regeringen. I sitt remissvar under granskningsarbetet bedömer Regeringskansliet att det är ställt utom allt tvivel att Arvsfondsdelegationen är en egen myndighet under regeringen. Regeringskansliet framhåller vidare att Arvsfondsdelegationen uppvisar alla eller de flesta av de typiska kännetecken som brukar förknippas med en myndighet av nämnds, råds eller delegations art. Samma slutsats har Statkontoret tidigare redovisat, jämför avsnitt 3.2.3.

Utredningen kan inte göra annat än att dela dessa bedömningar. Delegationen har skapats genom ett offentligrättsligt beslut, en lagbestämmelse. Den svarar för myndighetsutövning, jfr avsnitt 3.2.8 om myndighetsutövning och RF 11 kap 6 §. I likhet med den typiska nämndmyndigheten svarar delegationen för verkställighetsbeslut inom ett avgränsat område genom en i grunden kollektiv beslutsform. Delegationen finns hos en värdmyndighet och har varken egen personal eller egen ekonomi.

Utredningen delar dock också Riksdagens revisorers bedömning att regelverket kring Arvsfondsdelegationen bör ses över i vissa avseenden för att tydliggöra delegationens ställning som egen myndighet. RRV och ESV har också pekat på vad de från sina utgångspunkter upplever som brister i regleringen av delegationen.

Utredningen konstaterar att Arvsfondsdelegationen undantagits, i likhet med flera andra s.k. nämndmyndigheter, från generella regler om myndigheters ledning och om resultatstyrning. Undantagen för delegationen är dock vidsträckta, även jämfört med flera andra nämndmyndigheter.

Arvsfondsförordningen fungerar som instruktion för Arvsfondsdelegationen. Regleringen av Arvsfondsdelegationen i förordningen, och därmed delegationens rättsliga ställning, har successivt preciserats efter ombildandet av Regeringskansliet till en myndighet under 1996. Utredningen uppfattar att RRV varit pådrivande i denna process genom att i sina årliga rapporter till regeringen uppmärksamma oklarheter i delegationens rättsliga ställning.

Arvsfondsdelegationen är sedan år 2000 undantagen från förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Sådana undantag brukar göras för nämnder och liknande myndigheter som inte har någon egen ekonomi att redovisa. Undantagen brukar så vitt

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

utredningen kunnat se beslutas i myndighetens regleringsbrev. Därmed blir de ettåriga. I delegationens fall finns undantaget däremot i förordningen, som motsvarar myndighetens instruktion. Därmed gäller undantaget tills vidare.

Vissa andra inskränkningar gäller också enligt arvsfondsförordningen för Arvsfondsdelegationen i förhållande till det generella regelverket för myndigheter. Få bestämmelser i verksförordningen gäller för delegationen, nämligen 17 och 18 §§ om myndighetens organisation, 24 och 26 §§ om ärendenas handläggning, 30 § om ärendeförteckning samt 31 § om myndighetens beslut. Det innebär att inga av verksförordningens regler om myndighetens ledning eller styrelse är tillämpliga på Arvsfondsdelegationen. Arvsfondsförordningen innehåller inte heller motsvarande regler.

Arvsfondsdelegationens verksamhet berörs inte av något årligt regleringsbrev, varken för delegationen som sådan eller för dess värdmyndighet. Det kan ses som en naturlig följd av att delegationen undantagits enligt förordning från kravet att lämna en årsredovisning. Ändamålsbestämmelsen i arvsfondslagen, regeringens prioriteringar i den årliga skrivelsen till riksdagen och regeringens riktlinjer för de särskilda satsningarna är dock styrdokument i sig för delegationen.

4.5.2. Arvsfondsdelegationens ledning och beslutsfattande

Arvsfondsdelegationen har i likhet med andra nämndmyndigheter en styrelse med fullt ansvar. Ordföranden, vice ordföranden och övriga ledamöter utsedda av regeringen utgör därmed tillsammans delegationens ledning.

Ett avgörande motiv för användningen av formen nämndmyndighet för Arvsfondsdelegationen är att det krävs ett kollektivt beslutsfattande.

Beslutsreglerna i delegationens arbetsordning innebär att ordföranden får fatta beslut om stöd till projekt som rör barn under 12 år samt personer med funktionshinder i de fall det är uppenbart att beslutet överensstämmer med gällande praxis i motsvarande ärenden. Vice ordföranden har motsvarande rätt att fatta beslut som rör ungdomar 12–25 år. Beslutanderätten avser dock inte anläggningar, lokaler och utrustning. Vissa s.k. satsningar omfattas inte heller av delegationsbestämmelsen. Samtidigt skall enligt arvsfondsförordningen frågor av principiell vikt överlämnas till regeringen.

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

Utredningen anser dock inte att dessa förhållanden innebär en avgörande rubbning av delegationens karaktär av kollektivt beslutsorgan. Skälet är att delegation sker genom beslut av hela myndighetens ledning och en aktiv uppföljning sker av beslut som fattats efter delegation. Liknande delegationspraxis tillämpas i andra nämndmyndigheter.

4.5.3. Revision av Arvsfondsdelegationen och redovisningen till riksdagen

Eftersom Arvsfondsdelegationen är en myndighet under regeringen har RRV redan nu enligt gällande regler egentligen möjlighet att granska den. Delegationen är dock undantagen från kravet att lämna en årsredovisning. RRV:s granskning kan f.n. därför bara ha formen av en effektivitetsrevision. Det enda som finns inom delegationen – och som kan vara föremål för revision –är verksamheten med att fatta beslut utifrån de regler och den praxis som gäller för fördelning av medel från arvsfonden samt delegationens egen informations-, uppföljnings- och utvärderingsverksamhet.

RRV har i sina kontakter med utredningen framfört att verket delar utredningens syn på dess formella möjlighet att bedriva revision av Arvsfondsdelegationen. RRV har dock också påpekat att om RRV skulle granska delegationen och detta skulle resultera i en rapport finns i nuläget ingen mottagare som har ansvaret för att åtgärder vidtas med anledning av de lämnade synpunkterna. Skälet är att Arvsfondsdelegationen inte omfattas av 13 § verksförordningen och ansvaret för att vidta åtgärder med anledning av revision inte heller regleras på annat sätt. Att granska Arvsfondsdelegationen utifrån detta perspektiv skulle enligt RRV inte vara meningsfullt. RRV bedömer därför att det är tveksamt om verket bör lägga resurser på att granska Arvsfondsdelegationen om inte förutsättningarna ändras.

Utredningen delar RRV:s bedömning att delegationens ledningsansvar behöver förtydligas för att RRV:s granskning skall vara motiverad. Det kan ske genom att regler som motsvarar bestämmelsen i 13 § 2 i verksförordningen om styrelsens ansvar för åtgärder med anledning av RRV:s revisionsrapporter tillämpas på delegation.

Det har konstaterats tidigare att Arvsfondsdelegationen undantagits från kravet att lämna en årsredovisning. Utredningen noterar

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,… SOU 2002:19

att regeringen ändå inhämtar någon form av årligt underlag från delegationen för användning i den årliga skrivelsen till riksdagen om fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden.

Utredningen noterar vidare att Statskontoret föreslagit att alla nämndmyndigheter, i princip oavsett storlek, bör lämna åtminstone någon form av enkel årlig verksamhetsberättelse med en anslagsredovisning.

Utredningen anser därför att det underlag som Arvsfondsdelegationen nu ställer till regeringens förfogande lämpligen bör överlämnas i form av en regelrätt årlig redogörelse som ett underlag för den sammanhållna redovisningen till riksdagen. Redogörelsen bör ha formen av en verksamhetsberättelse. Denna skyldighet för Arvsfondsdelegationen bör framgå av arvsfondsförordningen. Delegationens undantag från kravet att lämna årsredovisning bör därmed bestå. Utredningen anser att det är onödigt betungande att kräva att Arvsfondsdelegationen, som f.n. saknar egen personal och ekonomi, bör lämna en fullständig årsredovisning. Utredningen anser att den valda lösningen – att delegationen lämnar en verksamhetsberättelse med en redovisning som bl.a. omfattar den egna stödfördelningen – ligger i linje med de undantag från EAreglerna som kan ges i nämndmyndigheters regleringsbrev, jämför avsnitt 3.2.6.

Utredningen anser vidare att det vore en fördel för arvsfonden om denna verksamhetsberättelse också kunde samla alla olika myndigheters arbete med stödfördelning från arvsfonden. En vinst med detta arbetssätt skulle kunna vara att stödhanteringen på olika myndigheter behandlades på ett enhetligt sätt i den årliga skrivelsen till riksdagen. En annan fördel med detta arbetssätt är att arvsfondsmedlen skiljs tydligare från övriga medel som berörda myndigheter hanterar. Denna uppgift kan kräva en mindre resursökning till Arvsfondsdelegationen.

Utredningen konstaterar att Arvsfondsdelegationens verksamhet kommer att omfattas av Riksrevisionens granskning. Utredningen förutsätter att de revisorer som kommer att ha ansvar för Arvsfondsdelegationen även granskar den årliga verksamhetsberättelsen med stödredovisningen. Denna granskning bör vad gäller stödredovisning ske i samråd med de revisorer som granskar Regeringskansliet och myndigheter som haft i uppdrag att fördela stöd.

SOU 2002:19 Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning,…

4.6. Utredningens förslag om redovisning och revision – en sammanfattande översikt

I tabell 4.1 jämförs dagens redovisning och revision för verksamheten med Allmänna arvsfonden med de former och regler för redovisning och revision som föreslås av utredningen. Utgångspunkten för tabellen är de uppgifter i verksamheten med arvsfonden som beskrivs närmare i avsnitt 5.2. I Arvsfondsdelegationens och även andra myndigheters arbete med stödgivning ingår administration, information, uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring.

Förändringar i ansvar och uppgifter kommenteras i de kolumner som sammanfattar utredningens förslag.

Tabell 4.1 Redovisning och revision av verksamheten med arvsfonden nu och enligt utredningens förslag

Uppgifter i verksamheten med arvsfonden, jämför kapitel 5.2

Ansvar för uppgiften Nuvarande redovisning och revision Föreslagen redovisning och granskning

Kommentar

Förvalta fonden inkl. att ta emot medel och att betala ut beviljat stöd efter rekvisition Beslut om återbetalning av stöd enligt 13 § arvsfondslagen

Fondbyrån, Kammarkollegiet

Regler om redovisning och revision saknas. Ett bokslut för fonden upprättas av kollegiet och överlämnas till regeringen. Ingen revision av arvsfonden som eget objekt

En särskild årsredovisning för kapitalförvaltningen av arvsfonden upprättad enligt lag av Kammarkollegiet. Riksrevisionen granskar enligt lag årsredovisningen.

Riktigheten av inbetalningar till arvsfonden bestäms av arvsfondsenheten. Stödutbetalningar görs av fondbyrån efter rekvisition. En redovisning på ändamålen för stödet bör därför göras av de myndigheter som beslutat om stöd.

Företräda fonden och se till att medel kommer in till fonden Beslut om vissa arvsavståenden och fastighetsförsäljningar

Arvsfondsenhet, Kammarkollegiet

Kammarkollegiets årsredovisning RRV

Kammarkollegiets årsredovisning Riksrevisionen

Beslut om inriktning/satsningar och i frågor av principiell vikt Beslut om större belopp

Regeringen Redovisningen till riksdagen Riksdagens revisorer (Regeringskansliets revisionskontor)

Redovisningen till riksdagen Riksrevisionen (Regeringskansliets revisionskontor)

Ingen revisionell granskning sker av redovisningen till riksdagen.

Arvsfondsdelegationens fördelning av stöd

Arvsfondsdelegationen

Ingen egen redovisning RRV genom effektivitetsrevision (Regeringskansliets internredovisning Regeringskansliets revisionskontor)

Verksamhetsberättelse med både egen stödredovisning och en samlad bild av myndigheters stödgivning Riksrevisionen, både redovisnings- och effektivitetsrevision (Regeringskansliets internredovisning Regeringskansliets revisionskontor)

Andra myndigheters fördelning av stöd

Myndigheter enligt regeringsbeslut

Myndighetens årsredovisning RRV Enligt särskilt regeringsbeslut

Myndighetens årsredovisning Riksrevisionen Enligt särskilt regeringsbeslut

Årlig redovisning till riksdagen Regeringen Redovisningen skall avse fördelning av stöd och inriktning av stödgivningen. Stödredovisningen avser främst regeringen och Arvsfondsdelegationen. Begränsade uppgifter finns om annan stödgivning.

Redovisningen skall avse förvaltningen av arvsfonden, fördelning av stöd och inriktning av stödgivningen. En reviderad årsredovisning för kapitalförvaltningen av fonden ingår. Stödredovisningen omfattar alla myndigheters stödfördelning.

5. Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden

I detta kapitel redovisas dels skälen till bildandet av Arvsfondsdelegationen, dels de alternativa modeller för verksamheten med Allmänna arvsfonden som redovisades i samband med Riksdagens revisorers granskning av Allmänna arvsfonden.

5.1. Skäl för val av nuvarande modell med Arvsfondsdelegationen vid Regeringskansliet

Nuvarande modell för stödfördelning ur Allmänna arvsfonden med Arvsfondsdelegationen som fördelar stöd inom de medelsramar och enligt de riktlinjer som regeringen bestämmer kom till 1994. Kammarkollegiets ansvar behölls då oförändrat.

Följande skäl till bildandet av Arvsfondsdelegationen redovisas i Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120) och prop. 1993/94:124 Ny lag om Allmänna arvsfonden.

Det fanns en önskan att flytta bort förvaltningsärenden från regeringen i linje med allmänna decentraliseringssträvanden samtidigt som den övergripande beslutanderätten skulle vara kvar hos regeringen. Regeringen skulle avlastas ärenden som typiskt sett inte krävde ett ställningstagande, dvs. ett kollektivt beslut, från regeringens sida.

Centralisering hos regeringen hade vissa fördelar som det gällde att ta till vara. Bland dessa nämndes en obyråkratisk hantering, överblick, tillgång till kompletterande sakkunskap inom Regeringskansliet och en enhetlig prövning av ansökningarna. Viktigast var dock möjligheten till en samhällsdialog med och en informations- och kontaktkanal till berörda sektorer.

Goda erfarenheter fanns redan då av den möjlighet som regeringen hade att i vissa fall delegera beslutanderätten till en underordnad myndighet (Barn- och ungdomsdelegationen) i ärenden som typiskt sett inte krävde ett ställningstagande från regeringens

Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

sida, dvs. alla detaljärenden där det bildats en fast praxis. Regeringen hade snabbt och smidigt kunnat leda utvecklingen, vilket varit av stor betydelse eftersom normerna för bidragsgivningen varit mycket knapphändigt reglerade. Genom ordningen hade anspråken på enhetlighet och effektivitet kunnat förenas med en betydande handlingsfrihet.

Genom att Arvsfondsdelegationen knöts till regeringen bibehölls möjligheten att snabbt och lätt få in kompletterande sakkunskap. Möjligheten kvarstod för en allmän dialog mellan Regeringskansliet och berörda samhällssektorer i samhälls- och utvecklingsfrågor liksom för en kontakt- och informationskanal mellan dem. Regeringen hade kvar den övergripande och policybetonade beslutanderätten och svarade för samhällspolitiska ställningstaganden. Om den beslutande myndigheten inte var knuten till regeringen skulle man gå miste om denna dialog mellan Regeringskansliet och berörda samhällssektorer.

Följande modeller förkastades vid denna tidpunkt av Arvsfondsutredningen.

Decentralisera förvaltning och utdelning till arvlåtarens hemvistkommun

Förslag om decentralisering av förvaltning och utdelning till arvlåtarens hemvistkommun hade väckts i riksdagsmotioner. Fördelen skulle enligt motionärerna vara garantier för att medlen kom till en ändamålsenlig användning samtidigt som lokala initiativ uppmuntrades och lokala föreningars arbete stimulerades. Det skulle för arvlåtaren kännas riktigare om den efterlämnade egendomen kom deras egen bygd till godo än om den tillföll en central fond som förvaltas i Stockholm och delas ut av regeringen.

Mot detta förslag framfördes följande argument: N fördelar med dåvarande ordning N en effektiv fondförvaltning förloras N oregelbundet inflöde av medel till kommunen N ingen hänsyn till kommunernas olika behov av arvsfondsmedel N möjlighet skulle saknas att tillgodose behov som bedömdes

angelägna för landet i dess helhet N en inte önskvärd oenhetlighet skulle uppstå vid prövning av

bidragsärenden

SOU 2002:19 Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden

N fondens betydelse skulle minskas avsevärt eftersom de belopp

som kan komma att tillfalla kommunerna i allmänhet blir för små för att kunna utnyttjas på ett effektivt sätt N arvlåtarens önskan kunde man slutligen inte uttala sig om.

En oberoende styrelse med parlamentarisk förankring

En modell med en oberoende styrelse med parlamentarisk förankring hade på några håll ansetts ge ansökningarna en vidare belysning och en mer samvetsgrann tolkning av ansökningarna så att fondens användningsområde bättre skulle motsvara fondens ändamål.

Mot detta skäl anfördes en risk för ett tungrott och byråkratiskt beslutsfattande; förlängda handläggningstider; svårighet att åstadkomma det breda kunskapsunderlag som en handläggning inom Regeringskansliet erbjuder; förlust av den betydelsefulla och ständigt pågående dialogen mellan Regeringskansliet och berörda samhällssektorer.

Från regeringen fristående statlig myndighet med uppgift att handlägga arvsfondsärenden

En modell med en från regeringen fristående statlig myndighet för handläggning av arvsfondsärenden ansågs kunna undanröja kritiken mot regeringen för gynnande av regeringspartiernas egna politiska föreningar. En centralisering av bidragsgivningen skulle medföra organisatoriska fördelar och en enhetlig bedömning av arvsfondsärendena.

Modellen skulle dock innebära kostnader för uppbyggnad av en ny organisation och kompetensförluster initialt. Risk skulle finnas för en onödigt byråkratisk hantering och längre handläggningstider samtidigt som kunskapsunderlaget för beslut i Regeringskansliet och den därmed sammanhängande samhällsdialogen skulle förloras.

En stadigvarande delegation till flera olika myndigheter skulle dessutom kunna skapa oenhetlighet i bedömningar och eventuellt försvåra möjligheterna till uppföljning och erfarenhetsspridning.

Inrättande av ett från staten helt fristående rättssubjekt nämndes avslutningsvis av 1991 års Arvsfondsutredning utan att närmare kommenteras.

Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

5.2. Nuvarande ansvarsfördelning för arvsfondsfrågor

Som framgår av kapitel 2 har regeringen, Kammarkollegiet och Arvsfondsdelegationen uppgifter enligt lag i verksamheten med Allmänna arvsfonden. Dessutom får regeringen delegera till annan myndighet än Arvsfondsdelegationen att besluta om fördelning av stöd ur Allmänna arvsfonden. Ungdomsstyrelsen beslutar enligt 3 § förordningen (1994:1389) med instruktion för Ungdomsstyrelsen om fördelning av medel ur fonden när det gäller sådana utvecklingsprojekt för ungdomar där regeringen har ställt särskilda medel till myndighetens förfogande. Delegationer har dessutom gjorts genom särskilda regeringsbeslut till bl.a. Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen.

5.2.1. Regeringens roll i arbetet med arvsfondsfrågor

Regeringen har följande uppgifter i arbetet med Allmänna arvsfonden

1. Beslutar i ärenden om stöd som rör större belopp

2. Beslutar i ärenden som är av principiell betydelse eller annars av större vikt

3. Lämnar en årlig redovisning till riksdagen

4. Anger prioriteringar och satsningar i denna redovisning

5. Har möjlighet att delegera beslut om stöd till annan myndighet än delegationen

6. Beslutar om avstående av arv och försäkringsbelopp och om försäljning av fast egendom eller tomträtt som har tillfallit fonden när det gäller större belopp samt beslutar i avståendeärenden om det uppkommer någon fråga av särskild vikt från allmän synpunkt.

7. Beslutar om grunder för betalning av kostnader för olika myndighetsuppgifter ur Allmänna arvsfonden

Av dessa uppgifter har uppgifterna 6 och 7 inte alls berörts i diskussionen av verksamheter med arvsfonden.

SOU 2002:19 Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden

5.2.2. Arvsfondsdelegationen och andra myndigheter

Arvsfondsdelegationen har följande uppgifter i arbetet med Allmänna arvsfonden:

1. Fördela stöd upp till 300 000 kr eller det högre belopp som regeringen bestämmer

2. Ansvara för uppföljning, information och erfarenhetsredovisning

3. Vara beredningsorgan till regeringen i hanteringen av stödet.

Delegationens roll som beredningsorgan kommer till uttryck i regeln i arvsfondsförordningen att den skall lämna över ärenden om stöd ur Allmänna arvsfonden till regeringen:

a) om ärendet är av principiell betydelse eller annars av större vikt,

eller

b) när delegationen anser att stöd bör lämnas i ärendet med mer än

300 000 kronor, om inte regeringen i fråga om fördelning av stöd för ett särskilt ändamål har bestämt något annat.

Regeringen kan även delegera uppgiften att fördela stöd ur fonden till annan myndighet än Arvsfondsdelegationen. Vid sådana delegationer får den berörda myndigheten ett visst ansvar för uppföljning, information och erfarenhetsredovisning.

5.2.3. Kammarkollegiets arbete med arvsfondsfrågor

Kammarkollegiet har följande två huvudsakliga uppgifter i verksamheter med Allmänna arvsfonden:

1. Företräda fonden och se till att medel kommer in till fonden (arvsfondsenheten)

2. Förvalta fonden och betala ut beviljat stöd efter rekvisition (fondbyrån).

Kollegiet beslutar också om återbetalning av stöd ur arvsfonden och efter regeringens bemyndigande om avstående av arv och försäkringsbelopp och om försäljning av fast egendom eller tomträtt som har tillfallit fonden. Kollegiet får också godkänna testamente som utesluter fonden från arv. Dessa uppgifter har inte berörts i diskussionen av arbetet med arvsfonden.

Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

5.2.4. Sammanfattande översikt

Följande sex delar i hanteringen av Allmänna arvsfonden har uppmärksammats i diskussionen om hur arvsfondsverksamheten bör organiseras, jämför avsnitten 2.3, 2.4 och 5.2.

1. Förvalta fonden och betala ut beviljat stöd efter rekvisition (Kammarkollegiet, fondbyrån)

2. Företräda fonden och se till att medel kommer in till fonden (Kammarkollegiet, arvsfondsenheten)

3. Fördela stöd med ansvar för uppföljning, information och erfarenhetsredovisning (Arvsfondsdelegationen eller i vissa fall andra myndigheter)

4. Beslut om större belopp (regeringen)

5. Beslut om inriktning/satsningar och i frågor av principiell vikt i fråga om medel ur allmänna arvsfonden och lämna en årlig redovisning till riksdagen (regeringen)

6. Allmänna arvsfonden.

Dessa olika uppgifter sammanfattas i tabellen nedan som referenspunkt för diskussionen i nästa avsnitt.

Uppgift Ansvarig organisation 1 Kammarkollegiet, fondbyrån 2 Kammarkollegiet, arvsfondsenheten 3 Arvsfondsdelegationen eller, efter regeringsbeslut annan myndighet 4, 5 Regeringen 6 Allmänna arvsfonden

5.3. Alternativa organisationsmodeller som identifierats i samband med Riksdagens revisorers granskning

Följande fem alternativa organisationsmodeller diskuteras i Riksdagens revisorers granskningsrapport och i remissynpunkter på den. N All verksamhet med arvsfonden samlas i en myndighet

(Riksdagens revisorers modell I)

SOU 2002:19 Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden

N En myndighet ges ett sammanhållet ansvar för myndighets-

uppgifterna som rör Allmänna arvsfonden, vars unika ställning består (Riksdagens revisorers modell II) N En nämnd för arvsfondsfrågor som administrativt stödjer sig på

en annan myndighet (ESV:s alternativa lösning) N Kammarkollegiet samlar till sig myndighetsuppgifterna med

möjlighet till en särskild delegation för beslut om stöd (Kammarkollegiets alternativa lösning) N Stöd fördelas stadigvarande av berörda sektorsmyndigheter

(Ungdomsstyrelsens alternativa lösning)

Dessa alternativa organisationsmodeller redovisas närmare i det följande med utgångspunkt från samma typ av tabell som använts för att sammanfatta aktuella delar av den nuvarande modellen för arvsfondsverksamheten.

Utredningen konstaterar att ett gemensamt drag hos dessa modeller är att arvsfondsverksamheten inordnas i s.k. traditionell resultatstyrning. Det innebär att regeringens prioriteringar, de s.k. satsningarna, kan komma till uttryck i regleringsbrevet för den berörda myndigheten. I något fall skall arvsfondsmyndighetens bokslut även innehålla Allmänna arvsfonden.

Riksdagens revisorers modell I – allt i ett

Uppgift Ansvar 1-4, 6 En ny egen myndighet av traditionell typ utanför

Regeringskansliet

1 Sköts av Kammarkollegiet på uppdrag 5 Regeringen

Riksdagens revisorer lyfter i sin inledande granskningsrapport fram att det vid granskningen framkommit starka skäl som talar för att arvsfonden och Arvsfondsdelegationen bör slås samman till en myndighet. Genom en gemensam redovisning skapas bl.a. möjligheter till revision av hela verksamheten. Det bidrar till insyn och öppenhet i verksamheten. Kammarkollegiet bör dock även fortsättningsvis förvalta fonden på uppdragsbasis och hanteringen av utbetalningar av beviljade medel bör köpas av kollegiet.

Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Riksdagens revisorers modell II – sammanhållet ansvar för myndighetsuppgifterna som rör Allmänna arvsfonden

Uppgift Ansvar 1-4 En ny egen myndighet av traditionell typ utanför Regeringskansliet 1 Sköts av Kammarkollegiet på uppdrag 5 Regeringen 6 Allmänna arvsfonden

Revisorerna föreslår i sitt slutliga förslag till riksdagen att en myndighet skall ansvara för samtliga de myndighetsuppgifter som rör arvsfonden samt att regeringen överväger att placera denna myndighet utanför Regeringskansliet. Myndigheten bör i princip utformas och styras på motsvarande sätt som andra traditionella myndigheter. Vid utformningen av myndigheten bör särskilt eftersträvas att ta tillvara den typ av flexibilitet och öppenhet till nya projekt och verksamhetsidéer som finns hos Arvsfondsdelegationen. Arvsfondens unika ställning bör bestå.

ESV:s alternativa lösning – en nämnd som administrativt stödjer sig på en annan myndighet

Uppgift Ansvar 1-4 Nämnd som administrativt stödjer sig på en annan myndighet 1 Sköts av Kammarkollegiet på uppdrag 5 Regeringen 6 Allmänna arvsfonden

ESV anser i sitt remissvar att det är i linje med allmänna decentraliseringssträvanden att verksamhet som består av löpande rutinuppgifter, i detta fall handläggning av beslut om stödgivning, placeras utanför Regeringskansliet. Därvid bör enligt verkets mening alla beslut om stödgivning, således även de som i dag beslutas av regeringen, omfattas av förändringen.

SOU 2002:19 Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden

Enligt verket bör verksamheten styras på traditionellt sätt genom bl.a. regleringsbrev och genom avlämnande av årsredovisning. Regeringen kan då i regleringsbrev ge närmare bestämmelser om inriktningen av verksamheten under aktuellt budgetår. När det gäller den närmare organisationen av verksamheten anser ESV att alternativ till en egen myndighet bör undersökas, t.ex. en nämnd som administrativt stödjer sig på en annan myndighet.

Kammarkollegiets alternativa lösning – kollegiet samlar till sig myndighetsuppgifterna med möjlighet till delegation för beslut om stöd

Uppgift Ansvar 1-2 Kammarkollegiet 3 Delegation hos kollegiet för stödbesluten 4, 5 Regeringen 6 Allmänna arvsfonden

Kammarkollegiet anser i sitt remissvar att om alla uppgifter rörande arvsfonden skall samlas på ett ställe, så bör det ske hos Kammarkollegiet. Kollegiet har redan två uppgifter rörande fonden. Kollegiet bör då få knyta till sig en delegation för utdelning av stöd ur fonden. Uppgiften att bereda ansökningar om stöd ur fonden skulle hanteras av personal anställd vid kollegiet, medan beslut i sådana ärenden skulle fattas av delegationen, dvs. beslutsfunktionen för stödärendena skulle vara fristående från kollegiets ordinarie beslutsordning.

Kollegiet anser inte att all verksamhet rörande Allmänna arvsfonden borde placeras i en egen myndighet, med liknande regler som för andra myndigheter under regeringen. Kollegiet menar bl.a. att en sådan myndighet skulle bli för liten för att kunna anställa administrativ personal och upprätthålla specialistkompetens.

Alternativa organisationsmodeller för verksamhet med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Ungdomsstyrelsens alternativa lösning – stöd fördelas stadigvarande av berörda sektorsmyndigheter

Uppgift Ansvar 1-2 Kammarkollegiet 3-4 Tas om hand av ansvariga myndigheterna för respek-

tive politikområde, dvs. för barn, unga respektive funktionshindrade. I denna modell fördelas fondmedlen mellan målgrupperna av regeringen.

5 Regeringen 6 Allmänna arvsfonden

Ungdomsstyrelsen menar i sitt remissvar att ett alternativ till revisorernas förslag borde kunna vara att koppla den praktiska arvsfondshanteringen till de ansvariga myndigheterna för respektive politikområde, dvs. för barn, unga samt personer med funktionshinder.

Ungdomsstyrelsen anser att denna modell skulle ge arvsfondshanteringen ett mervärde eftersom sakmyndigheterna bör ha en bättre kunskap om sakområdet än den som kan förväntas finnas på Regeringskansliet. Modellen skulle också enligt myndigheten underlätta spridningseffekten.

Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

ningens värdering av hur de olika modellerna mäter sig med den nuvarande modellen enligt varje kriterium. En värdering görs också i förhållande till effekten för verksamhetens framtoning.

Vid värderingen används uttrycket neutral i betydelsen att en modell enligt ett visst kriterium varken är bättre eller sämre än dagens organisatoriska lösning. I samband med värderingen kommenterar utredningen vilken betydelse en begränsning av regeringens roll i stödbesluten skulle ha för de olika modellerna.

Avveckling av dödsbon och Bevakning av arvsfondens intressen

Kriterierna Avveckling av dödsbon och Bevakning av arvsfondens intressen diskuteras tillsammans. Dessa kriterier avser uppgifter som Kammarkollegiet f.n. ansvarar för. Frågorna hanteras på kollegiets arvsfondsenhet. Utredningen anser att dessa uppgifter även i framtiden bör skötas vid Kammarkollegiet.

Kriterierna är neutrala i förhållande till nuvarande modell för både en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet än Kammarkollegiet och en utveckling av nuvarande modellen. Skälet är att relationen mellan stödgivningen och de två aktuella delarna av arvsfondsverksamheten är likartad.

En konflikt kan finnas mellan att bevaka arvsfondens intressen och se till att dödsbona avvecklas på ett korrekt sätt. Denna konflikt kan bli mera påtaglig för en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet än när behovet av medel för arvsfondens målgrupper inte är känt. Skälet är att stödgivningen för närvarande handhas i en annan organisation. Konflikten blir mest påtaglig om nämndmyndigheten har hand om både arvsfondsenhetens och Arvsfondsdelegationens uppgifter. Därtill kommer att de ärenden som handläggs på arvsfondsenheten inte är av den karaktären att de lämpar sig för kollektivt beslutsfattande.

Förvaltning av arvsfonden

Kriteriet Förvaltning av arvsfonden rör Kammarkollegiets ansvar; arbetet är integrerat i kollegiets organisation på fondbyrån. I arbetet ingår placering av arvsfondens tillgångar i kollegiets ränte- och aktiekonsortier efter de principer som enligt författning och regeringsbeslut gäller för fondbyråns placeringar. Kapitalförvalt-

SOU 2002:19 Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden

ningen skall enligt kollegiets instruktion finansieras med avgifter. Avgifternas storlek bestäms av kollegiet. Avgiften får bestämmas till högst 0,5 procent årligen, beräknat efter marknadsvärdet på tillgångarna. Kollegiets avgiftssättning granskas av RRV. Förvaltning av arvsfonden berörs varken direkt eller indirekt av organisationsförslagen.

Detta kriterium är neutralt för samtliga organisationsmodeller, eftersom utredningen inte anser att den nya myndigheten bör engageras i kapitalförvaltningen av arvsfonden.

Fördelning av stöd

Kriteriet Fördelning av stöd rör regeringen, och Arvsfondsdelegationen och andra myndigheter till vilka stödbeslut delegeras av regeringen. Det är möjligt för regeringen att ge ytterligare myndigheter i uppdrag att fördela medel ur arvsfonden inom ett visst område eller en viss satsning.

De två nämndmyndighetslösningarna utanför Regeringskansliet kan ha både negativa och positiva sidor jämfört med nuvarande modell enligt kriteriet. Å ena sidan kan det bli svårare att få tillgång till den breda kompetens som en myndighet med Regeringskansliet som värdmyndighet kan tillgå. Å andra sidan uppnås tydligare fördelning av myndighetsutövningen mellan två instanser med helt skilda beslutsgångar. Om regeringens roll i enskilda stödärenden begränsas blir denna effekt av mindre betydelse.

Detta kriterium är neutralt för en utveckling av nuvarande modellen.

Samtliga modeller stärks om regeringens roll i enskilda stödärenden begränsas ytterligare.

Utbetalning av stöd

För närvarande är det Kammarkollegiet som ansvarar för utbetalning av stöd ur arvsfonden. Stödet betalas ut av Kammarkollegiets fondbyrå enligt de stödbeslut som tillställs kollegiet av regeringen, Arvsfondsdelegationen och andra myndigheter som eventuellt får i uppdrag att fördela medel.

Kriteriet är positivt jämfört med nuvarande modell för en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet, eftersom den fysiska när-

Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

heten mellan stödbesluten och utbetalning kan väntas främja utveckling av effektivare rutiner. Denna effekt uppstår inte för en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet. Kriteriet kan med regeringens nuvarande beslutsroll vara negativt för en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet eftersom antalet berörda aktörer ökar.

Kriteriet är neutralt för en utveckling av nuvarande modellen, eftersom kontaktvägarna mellan funktionerna blir oförändrade.

Kostnadseffektivitet

Man brukar tala om dels effektivitet, eller relevans, dels produktivitet, eller kostnadseffektivitet. Effektivitet handlar om att göra rätt sak för att uppnå en viss effekt i samhället. Kostnadseffektivitet däremot handlar om att lösa en och samma sak uppgift med mindre resursanvändning. Kostnadseffektivitet kan främjas av minskat dubbelarbete, minskad administration, bättre administrativa rutiner och lösningar samt användningen av ny teknik.

Kriteriet har både positiva och negativa konsekvenser jämfört med nuvarande modell för en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet; mycket kan bero på hur förändringen genomförs. Aspekten är negativ för en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet. För de två lösningarna utanför Regeringskansliet gynnas kostnadseffektiviteten om regeringens beslutsroll i fråga om stöd upphör eller begränsas starkt.

Aspektens betydelse för en utveckling av nuvarande modellen kan inte bestämmas entydigt.

Organisatorisk tillhörighet/placering

Kriteriet Organisatorisk tillhörighet/placering kan tillskrivas många dimensioner, både praktiska och principiella. Flera av dessa dimensioner överlappar med andra kriterier som redan diskuterats. Det gäller t.ex. kostnadseffektivitet. Vidare har kontakter mellan olika funktioner vid olika organisationsmodeller också diskuterats tidigare.

Överensstämmelse med de allmänna principerna för uppbyggnaden av den statliga förvaltningen kan anses ingå i kriteriet. Ett sådant strukturellt perspektiv kan dock tala för en nämndmyndig-

SOU 2002:19 Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden

het hos Kammarkollegiet, eftersom myndighetsutövning och myndighetsutövande organ inte normalt hör hemma i Regeringskansliet. Dessutom samlas olika frågor som rör arvsfonden på ett ställe. Dock finns inte kompletterande kunskap i bidragsgivning hos Kammarkollegiet, vilket försvagar det strukturella argumentet för att placera stödgivningen där.

Utredningen anser att kriteriet också bör omfatta sådant som främjar den externa effektiviteten. Det handlar t.ex. om kvaliteten i omvärldskontakter och andra förhållanden som kan leda till mera relevanta beslut. Frågor som rör den inre effektiviteten har berörts samlat under kostnadseffektivitet. I denna betydelse är kriteriet negativt för en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet och en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet eftersom möjligheterna till att upprätthålla god verksamhets- och omvärldskunskap bli sämre än i nuvarande modell. Detta förhållande kan förstärkas av regeringens nuvarande beslutsroll. Dock innebär en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet att flera funktioner samlas under samma tak.

En utveckling av nuvarande modellen kan vara negativt enligt detta kriterium om tillgången till den samlade verksamhets- och omvärldskunskapen vid Regeringskansliet försvagas jämfört med idag.

Uppföljning och utvärdering, Erfarenhetsspridning

Kriterierna Uppföljning och utvärdering och Erfarenhetsspridning behandlas tillsammans.

För närvarande är det i första hand Arvsfondsdelegationen som svarar för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsspridning. Andra myndigheter som fördelar stöd från arvsfonden kan ges olika omfattande uppgifter inom dessa områden. Kammarkollegiet tillför ekonomisk information för uppföljning.

Kriterierna är negativa för de två nämndmyndighetsalternativen utanför Regeringskansliet, eftersom sådana nämndmyndigheter inte kan agera i dessa frågor med samma kraft och på samma sätt som den nuvarande delegationen kan med ställning nära Regeringskansliet och dess tillgång till Regeringskansliets kompetens och nätverk. En nämndmyndighet kos Kammarkollegiet kan dock väntas ha särskilt lätt att få tillgång till det ekonomiska underlaget om stödet för i första hand uppföljningsarbetet.

Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Kriterierna kan var positiva för en utveckling av nuvarande modellen, särskilt om myndigheten får den samlande roll i dessa frågor som föreslås i kapitel 4.

Ändamålet med stödet

Kriteriet Ändamålet med stödet kan sägas gynna det alternativ som har tillgång till bäst omvärldsöverblick och verksamhetskunskap och har bäst egen kompetens, eftersom detta ger bäst förutsättningar för en användning av arvsfondsmedlen till nyskapande och utvecklande verksamheter. Kriteriet torde därmed mest gynna en utveckling av nuvarande modellen.

Verksamhetens framtoning har också förts till detta kriterium. Verksamhetens framtoning kan försvagas om antalet aktörer med uppgifter i arvsfondsverksamheten ökar. Det innebär också att stödgivningen bör få en organisatorisk placering som främjar utåtriktat arbete. En placering i Regeringskansliet anses ge de bästa förutsättningarna för en tydlig framtoning av stödgivningen.

Dessa överväganden talar klart emot en nämndmyndighet hos annan myndighet än Kammarkollegiet och ger visst stöd för utveckling av nuvarande modellen.

6.5 Sammanvägd värdering av modellerna

Bedömning och förslag:

En sammanvägd bedömning leder till att utredningen förordar en utveckling av den nuvarande organisationsmodellen med Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet inom Regeringskansliet.

Störst vikt har vid denna bedömning lagts vid att delegationen och dess kansli behöver ha tillgång till allsidig verksamhetskunskap, goda omvärldskontakter och en bred och effektiv beredningsprocess.

Utredningen anser samtidigt att hänsyn måste tas till argumenten mot att placera myndighetsutövande verksamhet inom Regeringskansliet.

Utredningens slutsats är att Arvsfondsdelegationen måste utvecklas som nämndmyndighet inom Regeringskansliet på ett sätt som renodlar roller och steg i beslutsprocessen och främjar möjligheterna att på ett tydligt sätt utkräva ansvar. Detta måste ske på ett

SOU 2002:19 Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden

sätt som också tar tillvara fördelarna med placeringen hos Regeringskansliet.

Den nuvarande arvsfondsverksamheten vid Kammarkollegiet bör inte förändras. Dock bör regeringen ägna ökad uppmärksamhet åt uppföljningen av Kammarkollegiets förvaltning av Allmänna arvsfonden, eftersom fonden saknar företrädare i förhållande till Kammarkollegiet.

Myndigheter som fördelar stöd ur fonden skall välja en modell som ger arvsfonden en tydlig framtoning.

6.5.1 Sammanfattande diskussion av utfallet av utredningens samråd i organisationsfrågan

Utfallet av myndighetssamråden

Utredningen drar slutsatsen av samråden med myndigheter att Arvsfondsdelegationen bör placeras utanför Regeringskansliet, i första hand som nämndmyndighet hos Kammarkollegiet. Samtidigt har en viss förståelse uttryckts för att utredningen i sitt arbete kan komma till slutsatsen att vikten av omvärldskontakterna och verksamhetskunskap tidigare underskattats. En sådan slutsats skulle tala för en fortsatt placering av Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet inom Regeringskansliet. Myndighetssamråden pekar dock tydligt på att en sådan lösning måste förenas med åtgärder ägnade att renodla roller och steg i beslutsprocessen och att främja möjligheterna att på ett tydligt sätt utkräva ansvar.

Utredningen ser här vissa likheter med de avvägningar som Riksdagens revisorer gör i sin granskningsrapport. Revisorerna utesluter inte möjligheten att framtida överväganden skulle kunna leda till slutsatsen att Regeringskansliet är den lämpligaste värdmyndigheten för Arvsfondsdelegationen. Argument för att placera Arvsfondsdelegationen utanför Regeringskansliet är enligt Riksdagens revisorer: N Handläggningen av stödgivningen skulle kunna bli mer lik-

formig, liksom uppföljningen och utvärderingen av verksamheten N Myndighetens rättsliga ställning skulle förtydligas och bättre

anpassas till den gällande förvaltningsstrukturen.

Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Riksdagens revisorer anser att de anförda argumenten väger tyngre än de argument som tidigare ansetts tala starkast för en placering som nämndmyndighet inom Regeringskansliet jämfört med en egen myndighet nämligen: N om beslutandemyndigheten inte var knuten till regeringen

skulle man dessutom gå miste om den dialog mellan Regeringskansliet och berörda samhällssektorer som ansågs viktig i sammanhanget N ökad enhetlighet vid prövningen av arvsfondsärenden N förbättrade möjligheter till uppföljning och erfarenhetssprid-

ning.

Utredningen har tidigare visat hur Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning kan förtydligas. Vad gäller delegationens anpassning till gällande förvaltningsstruktur har utredningen kunnat konstatera att delegationen tillhör gruppen nämndmyndigheter och att en del generella insatser återstår för att anpassa denna grupp till förvaltningsstrukturen.

Av Riksdagens revisorers skäl för en ändrad placering av delegationen återstår därmed en mer likformig handläggning, uppföljning och utvärdering. Som framgår av kapitel 5 är det argument som också framförts som skäl för bildandet av Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet inom Regeringskansliet.

Utfallet av samråden med företrädare för målgrupperna

Utredningen bedömer att utfallet av samråden med företrädare för målgrupperna bekräftar dels behovet att utveckla uppföljning och utvärdering, dels vikten av välfungerande omvärldskontakter för verksamheten.

6.5.2 Sammanfattande värdering enligt direktivens kriterier

En sammanvägd värdering av de olika kriterierna enligt direktiven och utredningens tolkning av direktiven ger följande slutsatser.

En nämndmyndighet hos Kammarkollegiet kan vara positiv jämfört med dagens modell i vissa administrativa aspekter, t.ex. utbetalning av stöd. Den kan också anses ligga nära principerna för förvaltningsstrukturen.

SOU 2002:19 Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden

Den kan dock vara negativ jämfört med dagens modell i andra aspekter som rör stödet som sådant, t.ex. beredning, utvärdering och erfarenhetsspridning. Konflikter kan också uppstå mellan olika aspekter, t.ex. fördelningen av stöd och avveckling av dödsbon/bevakning av arvsfondens intressen, med denna lösning.

Modellen ger en renodling av beslutsprocessen mellan regeringen och myndigheten.

En nämndmyndighet hos annan värdmyndighet saknar de positiva förtecken som finns med en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet. Aspekter som är negativa för nämndmyndigheten hos Kammarkollegiet är minst lika negativa för en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet. Dock finns inte samma risk för intressekonflikter i denna modell.

Även denna modell ger en renodling av beslutsprocessen mellan regeringen och myndigheten.

En utveckling av nuvarande modellen är neutral eller i vissa fall positiv jämfört med den nuvarande modellen.

Den är neutral i följande aspekter: avveckling av dödsbon, bevakning av arvsfondens intressen och stödutbetalning. I vissa fall – stödfördelning, erfarenhetsspridning, uppföljning och utvärdering, extern effektivitet – kan en tänkbar utveckling ge positiva effekter.

Modellen är svagt positiv i förhållande till ändamålsbestämmelsen, inklusive arvsfondsverksamhetens framtoning. Modellen ger inte en tydligare renodling av beslutprocessen mellan regeringen och myndigheten, om inte särskilda åtgärder vidtas.

Viktigast för att möjliggöra en utveckling av nuvarande modell bedöms vara N att ytterligare renodla regeringens roll till att ange inriktningen

och besluta i frågor av principiell betydelse eller större vikt och N att fullt ut dra slutsatserna av särställningen med en myndig-

hetsutövande roll inom Regeringskansliet.

Detta får givetvis konsekvenser för delegationens sammansättning och arbetssätt.

Regeringens nuvarande beslutsroll i stödgivningen är av betydelse ur flera aspekter för bedömningen av såväl de två alternativen med en nämndmyndighet utanför Regeringskansliet som en utveckling av nuvarande modell. Inte ens en kraftig minskning av regeringens beslutsroll i stödärenden är dock sannolikt tillräckligt för att dessa externa modeller skall kunna väga upp andra

Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

fördelar som finns med dagens modell. Närheten till Regeringskansliet erbjuder nämligen så stora fördelar i form av bl.a. omvärldskontakter, samlad kompetens och framtoning. Vidare stärks en nämndmyndighet inom Regeringskansliet när den ges en vidgad beslutsroll; risken för otydligheter i beslutprocessen i nämnden och regeringen minskar också när regeringens roll i de myndighetsutövande besluten minskas.

6.5.3 Val av organisationsmodell för verksamheten med arvsfonden

I detta avsnitt vägs samman utfallet av de samråd utredningen haft och den värdering som utredningen gjort enligt i första hand direktivens kriterier för val av organisationsmodell. Det visar sig att synen på myndighetsutövning inom Regeringskansliet intar en central roll vid denna sammanvägning.

Sammanfattande slutsatser om organisationsmodellerna

Utredningen har funnit att de två modellerna med en nämndmyndighet utanför Regeringskansliet har både fördelar och nackdelar jämfört med dagens Arvsfondsdelegation.

En fördel är att delegationens myndighetsutövning bryts ut ur Regeringskansliet, vilket bl.a. Riksdagens revisorer och flera myndigheter förespråkat.

Fördelar, som avser den interna administrativa hanteringen, kan dessutom uppstå vid en nämndmyndighet hos Kammarkollegiet.

Nackdelarna med dessa två modeller avser förlust av omvärldskunskaper och en svagare koppling till de berörda verksamheterna och målgrupperna. Dessa nackdelar anses beröra avgörande kvaliteter i verksamheten. Vidare saknar delegationen då tillgång till beredningsprocessen inom Regeringskansliet. Den processen ses som viktig för att snabbt få en allsidig belysning av kunskapsläget och utvecklingen inom ett område.

En väsentligt höjd beloppsgräns för regeringsbesluten, som nämnts tidigare, gör det möjligt för delegationen att utveckla sin verksamhet, oavsett organisatorisk placering. Om verksamheten är kvar inom Regeringskansliet kan en höjd beloppsgräns också

SOU 2002:19 Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden

minska risken för en olämplig sammanblandning av beslutsprocesserna för delegationen och regeringen.

Utredningen anser för egen del att nackdelarna med de två modellerna med en nämndmyndighet utanför Regeringskansliet vid en samlad bedömning väger något tyngre än fördelarna, trots att utredningen fäster vikt vid synpunkterna om myndighetsutövning hos nämndmyndigheter i Regeringskansliet. Utredningen rangordnar därför dessa två modeller med en nämndmyndighet utanför Regeringskansliet som något sämre än dagens modell.

En sammanvägd bedömning leder till att utredningen förordar en utveckling av den nuvarande organisationsmodellen med Arvsfondsdelegationen som nämndmyndighet inom Regeringskansliet.

Störst vikt har vid denna bedömning lagts vid att delegationen och dess kansli har tillgång till allsidig verksamhetskunskap, goda omvärldskontakter och en bred och effektiv beredningsprocess. Utredningen anser samtidigt att hänsyn måste tas till argumenten mot att placera myndighetsutövande verksamhet inom Regeringskansliet.

Utredningens slutsats är att Arvsfondsdelegationen måste utvecklas som nämndmyndighet inom Regeringskansliet på ett sätt som renodlar roller och steg i beslutsprocessen och som främjar möjligheterna att på ett tydligt sätt utkräva ansvar. Den höjda beloppsgräns, som föreslagits ovan, är ett exempel på hur detta kan göras.

Arvsfondsverksamheten vid Kammarkollegiet

Utredningen anser att inget kommit fram i arbetet eller vid samråden som talar för att den nuvarande arvsfondsverksamheten vid Kammarkollegiet bör få en ändrad organisatorisk placering. Dock bör regeringen ge ökad uppmärksamhet åt uppföljningen av Kammarkollegiets kapitalförvaltning av Allmänna arvsfonden. Det kan ske i en dialog i samband med överlämnandet av kollegiets årsredovisning för kapitalförvaltningen av fonden.

Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Arvsfondsverksamheten vid Ungdomsstyrelsen och andra myndigheter

Regeringen får enligt arvsfondslagen delegera beslut om stöd ur Allmänna arvsfonden även till andra myndigheter än Arvsfondsdelegationen. Sådana delegationer har skett till bl.a. Ungdomsstyrelsen och Folkhälsoinstitutet. Inget har framkommit under utredningens arbete som visar att dessa begränsade delegationer haft negativa effekter för stödgivningen eller för arvsfonden som sådan. Dock har inte medlens ursprung i arvsfonden alltid framhållits särskilt tydligt vid stödgivningen.

Utredningen inser att det ibland kan vara lämpligt att lägga några av regeringens särskilda satsningar hos andra myndigheter än Arvsfondsdelegationen. Utredningen vill dock understryka att en allt för omfattande delegering av stödfördelning till andra myndigheter än Arvsfondsdelegationen kan befaras ge fonden en otydlig profil och skapa oklarhet om den grundläggande skillnaden mellan medel ur arvsfonden och statliga anslagsmedel. Det kan därför ibland vara bättre att vid behov komplettera delegationens sekretariat med personer med erfarenhet och kompetens som är anpassad för det särskilda behovet. Kretsen av myndigheter som fördelar stöd ur fonden bör hållas begränsad.

Myndigheter som fördelar stöd ur arvsfonden skall välja en modell som ger arvsfonden en tydlig framtoning. De bör samråda med Arvsfondsdelegationen i frågan.

6.6 En utvecklad Arvsfondsdelegation

Förslag:

Förändringar görs i Arvsfondsdelegationen och dess kansli som förstärker delegationens ställning som egen myndighet för stödgivning från Allmänna arvsfonden och som utvecklar en roll för Arvsfondsdelegationen som knutpunkt för stödgivning, information, uppföljning och utvärdering.

Följande förändringar behöver genomföras för att uppnå detta: N Regeringens roll fokuseras ytterligare på principiella och

övergripande frågor i arvsfondsverksamheten. N Arvsfondsdelegationens beslutsrätt utvidgas därför till att

omfatta väsentligt högre belopp. N Arvsfondsdelegationen ges en ändrad sammansättning.

SOU 2002:19 Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden

N Omfattningen av delegation av Arvsfondsdelegationens ärenden

till ordförande och vice ordförande begränsas. N Arvsfondsdelegationen sammanhållande roll för information,

uppföljning, utvärdering och redovisning förstärks.

Ett sammanhållet kansli, skilt från beredningen av regeringsärenden, skulle också kunna övervägas för Arvsfondsdelegationen.

Mer konkret innebär dessa förslag följande.

Rollfördelningen mellan regeringen och Arvsfondsdelegationen

Utredningen förutsätter att regeringens roll renodlas ytterligare till att gälla principiella och övergripande frågor. Regeringen bör inte annat än i undantagsfall fatta beslut i enskilda stödärenden. Det medför bl.a. en högst väsentlig höjning av arvsfondsförordningens beloppsgräns för regeringsbeslut. En uppräkning av nuvarande belopp med inflation skulle ge en gräns på mindre än 500 000 kr. Utredningen anser att en beloppsgräns på minst en miljon kronor bör övervägas. Denna beloppsnivå skulle begränsa regeringens stödbeslut till nationella satsningar genom olika riksorganisationer och enstaka enskilda ärenden som rör mycket stora projekt. Ändringen bedöms minska antalet regeringsbeslut om stödansökningar med omkring 100 ärenden per år. Under år 2001 beslutade regeringen om 167 ansökningar om stöd, varav 56 avsåg belopp om mer än en miljon kronor. Under år 2000 beslutade regeringen om 125 ansökningar om stöd, varav 32 avsåg belopp om mer än en miljon kronor. Regeringen beslutade dessutom om 16 s.k. satsningar under 2001 och 12 under 2000.

Detta förslag medför en ändring i arvsfondsförordningen.

Arvsfondsdelegationens sammansättning

Arvsfondsdelegationen består f.n. enbart av statssekreterare och tjänstemän på olika nivåer från de två departement som bereder frågor om barn, ungdomar och personer med funktionshinder.

Det har åtskilliga gånger understrukits för utredningen i dess externa kontakter att särskilt höga krav bör ställas på organ för myndighetsutövning som finns inom Regeringskansliet. Lämplig-

Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

heten och ändamålsenligheten med att ta hela ledningen av en nämndmyndighet från dess värdmyndighet har också ifrågasatts. Kombinationen kan betraktas som besvärande.

Utredningen har förståelse för de synpunkter den fått del av samtidigt som den inte har anledning att tro att de har annat är principiell räckvidd. Utredningen bedömer ändå att Arvsfondsdelegationens sammansättning måste ändras. Delegationen skulle vinna i både legitimitet och effektivitet på en sådan förändring. Dels skulle ett tydligt staket byggas upp kring delegationens beslut i enskilda ärenden, dels skulle delegationen kunna ytterligare vidga sin kompetens och sina omvärldskontakter genom att knyta till sig extern kompetens i själva delegationen.

Utredningen anser mot denna bakgrund att det är nödvändigt att skapa balans i delegationen mellan externa ledamöter och ledamöter från Regeringskansliet. Vidare bör det övervägas om ordföranden och/eller vice ordföranden bör hämtas från en krets som är fristående från Regeringskansliet.

Utredningen ser det som naturligt att de departement som ansvarar för fondens målgrupper finns representerade i delegationen, t.ex. genom huvudmännen för frågor om barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Utredningen förstår att det ibland kan bli aktuellt att utse någon ytterligare person från Regeringskansliet som ledamot i delegationen t.ex. i samband med särskilda satsningar som delegationen svarar för. Utredningen anser att detta behov bör klaras genom att adjungerade ledamöter knyts till delegationen. Sådana ledamöter har förslags- och yttranderätt men inte beslutanderätt.

Uppdraget att vara ledamot i delegationen bör vara begränsat till högst sex år.

Översyn av praxis med delegation

Om Arvsfondsdelegationens sammansättning ändras blir det ett lämpligt tillfälle att se över den omfattande delegationen av Arvsfondsdelegationens ärenden som nu sker till ordföranden och vice ordföranden. Det finns två skäl att göra detta: dels att fullt ut ta till vara den nya kompetens som tillförts delegationen, dels att ytterligare markera skiljelinjen mellan beredningen av delegationens ärenden och beredningen av regeringsärenden. Detta blir särskilt viktigt om ordföranden och vice ordföranden även i

SOU 2002:19 Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden

fortsättningen är statssekreterare i de departement som bereder regeringsärenden i arvsfondsfrågor.

Nämndmyndighetsformen förutsätter ett kollektivt beslutsfattande och därmed ett kollektivt ansvarstagande för fattade stödbeslut och andra åtgärder. En följd av detta bör vara att delegationens hela ledning, dvs. de av regeringen utsedda ledamöterna, har möjlighet att fullt ut följa och påverka arbetet och dra slutsatser vid uppföljning och utvärdering av stödgivningen. Utredningen anser dock inte att regler som motsvarar 10 § verksförordningens bestämmelser om myndighetschefens informationsansvar bör införas för delegationen. Utredningen förutsätter att delegationen beaktar frågan vid utarbetandet av sin arbetsordning.

En sammanhållande roll för information, uppföljning, utvärdering och redovisning

Arvsfondsdelegationen bör ges en sammanhållande roll för information, uppföljning, utvärdering och redovisning av stödet från arvsfonden. Förslag i detta syfte har lagts i kapitel 4. En sådan ordning bedöms leda till en höjning av beslutens kvalitet. Den kommer att innebära dels att delegationen har god överblick över alla erfarenheter kring stödet från arvsfonden, dels att delegationen kan se till att sprida dessa kunskaper till övriga berörda.

Detta förslag medför en ändring i arvsfondsförordningen, jämför avsnitt 4.5.4.

Ett sammanhållet kansli för Arvsfondsdelegationen

Ett sammanhållet kansli, skilt från beredningen av regeringsärenden, skulle kunna övervägas för Arvsfondsdelegationen. Konstruktionen skulle göra det lättare att sätta upp ett staket kring beredningen av delegationens ärenden.

Tjänstemännen vid ett sammanhållet kansli skulle kunna hämtas både från berörda departement och från organisationer och expertmyndigheter med kunskap om arvsfondens målgrupper. I samband med särskilda satsningar kunde det vara lämpligt att tjänstemän med relevant sakkunskap lånas ut till kansliet som föredragande. En befattning som kanslichef skulle också kunna övervägas.

Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Det kan vara viktigt om en sådan förändring skall utredas närmare att vara uppmärksam på risken att genom upprättandet av ett sammanhållet kansli gå miste om de väsentliga fördelar som just talar för en fortsatt placering av Arvsfondsdelegationen i Regeringskansliet. Det handlar om tillgång till allsidig verksamhetskunskap, goda omvärldskontakter och en bred och effektiv beredningsprocess. Hittills har dessa fördelar uppkommit rätt enkelt och naturligt genom den nära kopplingen av de båda kanslierna till de departement och enheter som ansvarar för omvärldskontakter och kunskaper om pågående utvecklingsarbete för fondens målgrupper.

Om ett sådant kansli inrättas måste därför metoder utvecklas för att etablera och upprätthålla kontakterna med berörda sakenheter på både dessa departement och andra berörda delar av Regeringskansliet. De bör komma till uttryck i organisationen för hantering av arvsfondsärenden.

En sådan åtgärd skulle kunna kan vara att inrätta ett råd, en referensgrupp eller en grupp med kontaktpersoner. Mot denna inriktning talar dock en allmän tendens för i vart fall referensgrupper i Regeringskansliet att vara svaga. Enligt t.ex. Statskontorets tidigare refererade rapport kan en nämndmyndighet för beslut inom Regeringskansliet tendera att uppfattas mest som en fråga för sitt värddepartement. En följd blir bristande engagemang i referensgruppen och därmed bristande samordning och en otillräcklig belysning av frågor. Ett alternativ kan därför vara att adjungera departementsrepresentanter i delegationen.

En förändring med ett fristående sammanhållet kansli riskerar på några punkter stöta på invanda beteenden och tankesätt i Regeringskansliet som organisation. Det är beteenden som ofta inte främjar samordning och överblick. Ökade behov kan därför finnas att utveckla arbetssätten i både delegationen och i kansliet inför en sådan förändring.

För att utveckla en egen framtoning för arvsfondsverksamheten bör kansliet och delegationen i sin utåtriktade verksamhet ange en egen hemvist i Regeringskansliet.

Dessa förslag medför ändringar i arvsfondsförordningen och i bilagan till instruktionen för Regeringskansliet. Utredningen har dock inte utarbetat något författningsförslag i dessa avseenden.

Om Arvsfondsdelegationen ges ett eget sammanhållet kansli bör det övervägas att göra ytterligare bestämmelser i verksförordningen tillämpliga på delegationen. Utredningen konstaterar dock att

SOU 2002:19 Val av organisationsmodell för verksamheten med Allmänna arvsfonden

verksförordningen är föremål för en översyn och avstår därför från en vidare diskussion av denna fråga.

Avslutande kommentar

När dessa olika förändringar skall genomföras förutsätter utredningen att Arvsfondsdelegationen söker möjligheter att utveckla arbetssätt i både delegationen och kansliet. Det gäller dels det arbete med kvalitet och kompetensutveckling som redan inletts, dels de ytterligare insatser som kan behövas vid bildandet av ett eget sammanhållet kansli för Arvsfondsdelegationen.

7. Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

7.1. Uppdrag enligt direktiven

Till Arvsfondsdelegationens uppgifter hör enligt förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden bl.a. att följa upp projekt som beviljats stöd.

Utredaren skall överväga och föreslå metoder som kan påvisa långsiktiga effekter av projekt som genomförs med stöd ur Allmänna arvsfonden.

Utredningen noterar att ett viktigt inslag i arvsfondsverksamheten enligt prop. 1993/94:124 Ny lag om Allmänna arvsfonden är att följa upp och utvärdera projekt som har utförts med stöd ur fonden. Det bör enligt propositionen också ankomma på Arvsfondsdelegationen att utveckla metoder för utvärdering och effektmätning utifrån övergripande mål och syften.

Utredningen har valt att inte avgränsa sitt uppdrag till att endast avse metoder att påvisa långsiktiga effekter av stöd ur Allmänna arvsfonden. Utredningen har istället valt att betrakta arbetet med uppföljning och utvärdering av stöd från arvsfonden som en helhet och att överväga dels vilken inriktning arbetet bör ha, dels när, var och hur utvärderingar av effekter, inte minst långsiktiga effekter, kan passa in i denna inriktning. Utredningens ställningstagande har vuxit fram i kontakter med expertmyndigheter, Arvsfondsdelegationen, myndigheter som arbetar med uppföljning och utvärdering av stöd till utvecklingsarbete och arvsfondens målgrupper.

7.2. Frågans behandling i Riksdagens revisorers granskning

Riksdagens revisorer föreslår att uppföljningen och utvärderingen av projekten och stödverksamheten utvecklas och att externa personer i större omfattning anlitas för ändamålet.

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Riksdagens revisorer hade i sin granskningsrapport understrukit behovet av extern uppföljning och utvärdering. Revisorerna ansåg där i sina sammanfattande synpunkter: N att det är betydelsefullt att de personer eller organisationer som

genomför uppföljningen inte är direkt engagerade i sakfrågan. N att det vid den centrala uppföljningen och utvärderingen särskilt

bör analyseras om de eftersträvade effekterna med verksamheten har uppnåtts.

Revisorerna uttryckte också bl.a. att de centralt genomförda uppföljningarna gällt särskilda satsningar; även separata arvsfondsprojekt bör dock kunna följas upp och utvärderas centralt.

Delade meningar uttrycktes sedan av remissinstanserna.

Kammarkollegiet ansåg att det är viktigt att en ökad användning av fristående utvärderare skall stå i rimlig proportion till vad man kan väntas få ut av utvärderingen. Det är väl så viktigt att kontrollen av projektansökningarna och kompetensen hos de organisationer som söker, görs på ett bra sätt, så att stödet inte efteråt måste krävas tillbaka, därför att det inte använts för avsett ändamål.

ESV och Ungdomsstyrelsen tillstyrkte revisorernas förslag och betonade att de höjda kraven på återrapportering främst bör gälla stöd på högre belopp. Remissinstanserna instämmer i revisorernas syn på behovet av extern uppföljning och utvärdering. Ungdomsstyrelsens uppfattning är att det är av stor vikt att betrakta utvärdering och forskning kring projektsatsningar som en del av utvecklingsarbetet. Det blir då också naturligt att se kostnaderna för detta som en del av projektutvecklingen och inte som administration.

Ungdomsstyrelsen pekar också på den svårighet som ofta finns att mäta och fastslå effekterna av enskilda stödinsatser som görs i ett samhälle som står under ständig förändring.

De Handikappades Riksförbund ställde sig tveksamt till kravet på ”objektiv” utvärdering av projekten. Objektivitet förutsätter goda kunskaper inom det område där projektet bedrivs för att utvärderingen skall bli adekvat. Det är viktigt att projekten utvärderas, men kostnaderna för en utomstående utvärdering måste vara rimliga i förhållande till projektets verksamhet och budget, enligt riksförbundet.

Riksdagens revisorer konstaterade mot denna bakgrund att N en utvecklad uppföljning och utvärdering är positivt och av

intresse för hela verksamhetens utveckling. Det innebär inte

SOU 2002:19 Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

bara en förbättrad kontroll, utan även en bättre kunskap om betydelsen av arvsfondsmedel och effekterna av verksamheten. N utvärdering och forskning kring projektsatsningar bör betraktas

som en del av ett utvecklingsarbete och kostnaderna kan därmed betraktas som en del av projektutvecklingen. N goda möjligheter finns att finna kvalificerade utvärderare som

inte är engagerade i föreningarna eller projekten. N det är särskilt betydelsefullt att den centrala uppföljningen och

utvärderingen, dvs. den som Arvsfondsdelegationen initierar, genomförs av externa personer.

7.3. Det nuvarande arbetet med uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden

7.3.1. Aktuella uppföljningsrutiner inom Arvsfondsdelegationen

Uppföljningen fyller enligt Arvsfondsdelegationen en funktion internt för delegationen genom att utgöra en ”kontrollstation” för projektets löpande process. Utvärderingar av projekten är viktiga för att göra det möjligt att dra slutsatser från projekten avseende projektmetoder och projektresultat. Dessa slutsatser utgör grunden för såväl bedömningar av framtida projektansökningar som spridning av erfarenheter utåt till organisationslivet och allmänheten.

I detta avsnitt lämnas en beskrivning av hur Arvsfondsdelegationens kansli arbetar med uppföljningsfrågor i sin hantering av projektansökningar och projektredovisningar. Beskrivningen bygger på besök hos och samtal med Arvsfondsdelegationens kansli på Socialdepartementet och på Justitiedepartementet. Beskrivningen tar upp N löpande ansökningar, dvs. ansökningar utan koppling till någon

särskild satsning beslutad av regeringen. Dessa ansökningar svarade för 172 mkr, eller 83 procent, av de 208 mkr som fördelades av regeringen och Arvsfondsdelegationen ur fonden under år 2000, N ansökningar inom särskilda satsningar beslutade av regeringen,

som svarar för 36 mkr, eller 17 procent, av de 208 mkr som fördelades av Arvsfondsdelegationen ur fonden under år 2000 N den återkommande utvärderingen av långsiktiga effekter av

stödet till lokaler och anläggningar

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

N kansliets insatser för egen kompetensutveckling.

Arbetet med löpande ansökningar initieras ofta genom kontakter med kansliet innan någon ansökan skickas in. Kansliet arbetar alltid intensivt med projektutveckling inför en ansökan. Vid dessa kontakter uppmärksammas sökande på kraven på både projektbeskrivning och redovisning. Vid denna dialog läggs vikt vid en försöksverksamhets möjligheter att leva kvar när stödet upphör och vid möjligheter till spridningseffekter. När en ansökan kommer in utan föregående kontakter med kansliet måste den ofta kompletteras.

Arvsfondsdelegationen lämnar på sin webbplats följande information om uppföljning av verksamheten:

En redogörelse för verksamheten skall lämnas in tillsammans med den ekonomiska redovisningen. Den skall utgå från projektansökan och bland annat beskriva i vilken mån mål eller delmål uppnåtts, om projektplanen kunnat följas, och hur det fortsatta arbetet skall se ut. Det är viktigt att både negativa och positiva erfarenheter kommer fram i redogörelsen.

Ansökningsblankettens baksida ger anvisningar om hur en projektbeskrivning och en projektredovisning bör utformas. Anvisningarna för projektbeskrivning handlar uteslutande om verksamheten; anvisningarna för projektredovisning betonar och ger störst utrymme till verksamheten. En bakgrundsbeskrivning skall finnas, och den kan ge underlag för att bedöma förändringar efter projektets genomförande.

Varje ansökan registreras i kansliets databas. Både regeringsbesluten och meddelanden om Arvsfondsdelegationens beslut anger när en redovisning skall lämnas för hur medlen har använts. För projekt som endast beviljas stöd för ett år är det till ett visst datum. Vid fleråriga projekt är det i samband med ansökan om stöd för senare år. I dessa fall skall en redovisning av läget lämnas vid en bestämd tidpunkt innan den aktuella delen av projektet skall avslutas. Redovisningen fungerar då som underlag för beslutet om fortsatt stöd. Besluten hänvisar till en bilaga med villkor för beviljat stöd ur Allmänna arvsfonden till projekt. Bilagan tar upp hur den skriftliga redogörelsen för projektet eller försöksverksamheten bör se ut. För stöd till lokaler och inventarier finns en särskild bilaga. Den tar inte särskilt upp verksamhetsredovisningen. Dessa projekt följs dock upp i särskilda former av delegationen, se nedan.

SOU 2002:19 Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

Efter regeringsbeslutet eller delegationens beslut införs en projektbeskrivning och uppgifter om projekttid, kostnader och stöd från arvsfonden i databasen. Tidpunkten för redovisningen noteras också.

Kansliet kan av olika skäl bevilja anstånd med redovisningen av stödet. Det kan t.ex. gälla en försenad start eller ett personalbyte under projektets gång.

Mottagare av stöd får ingen mall för sin verksamhetsredovisning. Kansliet för ungdomsärenden har tidigare arbetat med en särskild blankett för redovisning av verksamheten i projekt. Utfallet var inte bra. Problemet handlade inte om brister i utformning av just den aktuella blanketten utan var bredare. Numera används ingen blankett.

Rutiner inför redovisningen skiljer sig mellan kansliets olika delar. För ungdomsstödet skickas ett brev ut inför redovisningen med bl.a. en beskrivning av hur projektredogörelsen skall se ut. Två påminnelsebrev finns vid utebliven redogörelse; det första upprepar vad en projektredogörelse bör innehålla. Mottagarna av stöd till barn och personer med funktionshinder får inte någon påminnelse inför den tidpunkt då redovisningen skall lämnas till kansliet. Kansliet följer dock aktivt upp uteblivna redovisningar.

Inlämnade redovisningar granskas noggrant mot projektbeskrivningen. Granskningen görs av en annan person än den som handlade den ursprungliga ansökan. Den avser både ekonomin och planerade aktiviteter. Kompletteringar kan krävas. Om verksamheten inte bedrivits enligt plan eller den ekonomiska planen inte följts kan återbetalning av en del av stödet krävas. Under 2000 granskades och godkändes drygt 450 redovisningar totalt på Social- och Justitiedepartementet. Omfattningen av redogörelsen varierar stort. Särskilt vid större projekt förekommer det att delegationen i bidragsbeslutet öronmärker en summa för utvärdering.

Kansliet har inte definierat och samlar inte in några s.k. nyckeltal för en generell uppföljning av verksamheten i projekt som fått stöd från arvsfonden.

Kansliet har genom sina omvärldskontakter en ganska god bild av spridningseffekter från åtminstone vissa grupper av arvsfondsprojekt.

Externa utvärderingar av avgränsade större satsningar beslutade av regeringen genomförs ofta på Arvsfondsdelegationens initiativ. I dessa utvärderingar är ambitionen att uppnå en hög kvalitet på granskning och utvärdering för att det skall gå att utläsa bestående

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

effekter av satsningarna. För att göra det möjligt att uppnå kvalitetskraven anlitas därför företrädesvis utvärderare från de vetenskapliga institutionerna i nära samarbete med representanter för de berörda målgrupperna (brukarorganisationerna).

Det är inte alltid så att former för utvärdering läggs fast innan stödet fördelas. Det är inte heller så att utvärderare i regel får möjlighet att följa projekt från starten. Ibland beviljas medel till särskilda projekt som syftar till att utvärdera en hel satsning.

I en aktuell satsning, om rasism, har dock projektansökningar för ungdom strukturerats på ett sätt som kan underlätta uppföljning. Utgångspunkten kan sägas ha varit den s.k. FIDO-modellen som Integrationsverket tagit fram, se avsnitt 7.4.2. Det har krävt onormalt stora insatser från kansliet.

Satsningar inom ungdomsområdet läggs på Ungdomsstyrelsen när behovet av uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring bedöms som särskilt stort. I regel får Ungdomsstyrelsen använda omkring tio procent av medlen till administration, information, uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring. I ett fall, samverkansprojektet, har 20 procent av medlen avsatts till dessa ändamål.

I syfte att utvärdera långsiktiga effekter av stöd till anläggningar, lokaler och utrustning genomför Arvsfondsdelegationen uppföljningar av de organisationer som beviljats stöd för detta ändamål. År 1999 gjordes en uppföljning av de organisationer som beviljats stöd under 1991. En motsvarande uppföljning gjordes under år 2000. Denna gång riktades en förfrågan till de organisationer som fått stöd under år 1992. Ett tiotal föreningar fick en förfrågan om hur stödet från Allmänna arvsfonden påverkat föreningens möjligheter att bedriva verksamhet och hur verksamheten fungerar idag. Samtliga organisationer var eniga om att stödet varit positivt och att verksamheten utvecklats både i innehåll, omfattning och i antal deltagare.

Vad gäller insatser för egen kompetensutveckling ordnas seminarier om metoder för uppföljning och utvärdering. Syftet är att öka kunskaperna kring utvärderingsmetodik bland delegationens handläggare för att stå bättre rustade såväl inför den löpande handläggningen av ansökningar och uppföljningen av projekt som inför rådgivning och vägledning till enskilda organisationer.

Kansliet deltar i nätverket för centrala bidragsgivare till ungdomsorganisationer. Det är ett forum för informationsutbyte, samordning och kompetensutveckling. Någon form av kvalitets-

SOU 2002:19 Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

säkring av arbetssätt inom kansliet förbereds f.n. Önskemål finns att utöka den aktiva handläggningen av ansökningar. Det kan underlätta uppföljningen, inte minst mot bakgrund av de goda erfarenheterna av handläggningen inom rasismsatsningen. Medel från arvsfonden har aldrig avsatts till ett projekt om utformningen och bedömningen av metoder för uppföljning och utvärdering. Det skulle dock vara principiellt acceptabelt att ha ett sådant projekt.

7.3.2. Ungdomsstyrelsens arbete med uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden

Ungdomsstyrelsens arbete med uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden skiljer sig inte från annan uppföljning och utvärdering som myndigheten bedriver.

Som grund för Ungdomsstyrelsens samlade arbete med uppföljning och utvärdering har styrelsen kontinuerlig kontakt med verksamheten ute i landet. Vid satsningar genomför Ungdomsstyrelsen oftast extern utvärdering av ett antal projekt. Denna utvärdering genomförs i kontakt med projekten. Syftet är t.ex. att få ökad kunskap om vilka metoder som fungerar och var fallgropar finns. Det är en utpräglat kvalitativ ansats.

Ungdomsstyrelsen redovisade under 2001 en slutrapport från en satsning som finansierats med arvsfondsmedel: Ungas Visioner inför 2000-talet.

Ungdomsstyrelsen har tagit fram en projekthandbok med tips och inspiration för ungdomsföreningar som genomför projekt. I handboken behandlas frågor om hur man kan planera, starta, genomföra, avsluta och utvärdera projekt. Syftet med handboken är att bidra till att höja kvaliteten på projektens egna utvärderingar och på så sätt få ut kunskap ur ett projekt. Det är viktigt att se vad som hänt med t.ex. individer och informellt lärande inom ett projekt. Det är också viktigt att synliggöra vad som gjorts i projektet.

Utvärdering ses som ett sätt att förädla de kunskaper som blir tillgängiga genom projekten.

Långsiktiga effekter av det stöd ur Allmänna arvsfonden som Ungdomsstyrelsen fördelar till olika verksamheter kan enligt styrelsen avläsas genom att myndigheten följer verksamheterna över tid. Målsättningen är att myndighetens aktiva handläggning av projektansökningarna skall leda till att det projektstöd som ges i ett initialskede gör att de verksamheter som beviljas stöd skall kunna

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

utvecklas vidare av egen kraft och med lokalt fortsatt stöd. En annan långsiktig effekt som Ungdomsstyrelsen kan avläsa är den spridningseffekt som sker genom att goda exempel på verksamheter kan inspirera andra, genom olika former av erfarenhetsutbyte och informationsinsatser.

7.3.3. Regeringens redovisning av arbetet med uppföljning och utvärdering

I det följande sammanfattas de uppgifter som lämnades i regeringens senaste redovisning till riksdagen om fördelningen av arvsfondsmedlen (skr. 2000/01:125) om arbetet med större uppföljningar och med effektutvärderingar.

Riksidrottsförbundet publicerade i oktober 2000 undersökningen ”Eventuella långtidseffekter” som finansierats med arvsfondsmedel. I rapporten studerades de långsiktiga effekterna av de 30 miljoner kronor som mellan åren 1984 och 1989 fördelades ur Allmänna arvsfonden för utveckling av verksamheter för barn och ungdomar inom idrottsrörelsen. Studien genomfördes i form av enkäter till 56 idrottsförbund och 300 föreningar som tagit del av arvsfondsstöd under denna period. Enkäterna kompletterades med intervjuer.

Riksidrottsförbundet redovisar följande slutsatser om effekterna av satsningen:

  • I mer än hälften av förbunden är den tidigare projektverksamheten numera integrerad i ordinarie verksamhet.
  • Nästan hälften av förbunden angav att de arvsfondsfinansierade projekten haft stor eller mycket stor betydelse för fortsatta verksamheten inom idrottsgrenen.
  • Endast var tionde förbund tror att projektet kunde ha genomförts utan stöd från arvsfonden.
  • Mer än hälften av föreningarna uppvisar fortfarande positiva effekter av projekten. Effekterna består bland annat av bättre ledarutbildningar, högre jämställdhet, större etnisk mångfald bland deltagare och bättre ungdomsverksamhet.
  • Nästan var femte förening har upphört eller ingått i annan organisationsstruktur efter 1989.

Som viktigaste framgångsfaktorer bakom långsiktiga effekter angav föreningarna rätt projektidé som passade i föreningens verksamhet

SOU 2002:19 Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

och traditioner samt eldsjälar som stannat i föreningen även efter projektet.

Svenska Handikappidrottsförbundet (SHIF) presenterade i december 2000 en utvärdering av en treårig satsning för att stimulera och underlätta för personer med funktionshinder att delta i idrottsverksamhet. Satsningen genomfördes under åren 1992–1995 och sammanlagt avsattes 15 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden. I satsningen beviljades 45 olika projekt medel för att genomföra försöksverksamhet riktad till personer med olika funktionshinder som rörelsehinder, syn/hörselskador och utvecklingsstörning.

SHIF redovisar följande slutsatser om effekterna av satsningen:

  • Försöksverksamheten har gjort det möjligt för personer med funktionshinder att delta i idrottslig verksamhet på ett tidigare icke åstadkommet sätt. Resultatet visar att det är viktigt att erbjuda en mångfald i idrottsutbudet för att kunna säkerställa att personer med någon form av funktionshinder skall kunna hitta en aktivitet som passar.
  • Mer än en tredjedel av projekten har inneburit fortsatt verksamhet. Många projektdeltagare är således kvar i idrotten.
  • Nya idrotter har startats, blivit bestående och spritt sig såväl nationellt som internationellt. Andra idrotter har ”tagits hem” till Sverige och etablerats för gott samt lett till internationella framgångar. Här åsyftas kälkhockeyprojekten, vattenskidåkningen, sittande konståkning, rullstolsrugby och skidskola för rörelsehindrade.

Den satsning på information kring FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som pågått 1996–2000 har utvärderats. Barnombudsmannen har varit samordnande för frivilligorganisationerna. Utvärderingsrapporten beskriver, analyserar och utvärderar hela satsningen där 19 ideella organisationer varit engagerade i närmare 60 olika projekt i omkring 170 kommuner.

En utvärderingsrapport presenterades under våren 2001 av en satsning under 1995–1999 för att socialtjänsten i samarbete med ideella organisationer skulle kunna utveckla och pröva olika typer av verksamheter för barn som av olika skäl står utanför den reguljära barnomsorgen. Projekten skulle syfta till att öka barnens integrationsmöjligheter i samhället.

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Folkhälsoinstitutet fördelade under 1997–1999 sammanlagt 30 miljoner kronor till 130 barn- och ungdomsprojekt i ideella organisationer som ligger i linje med den nationella handlingsplanen för alkohol- och drogförebyggande arbete. En projektledarutbildning har anordnats med betoning på dokumentation, uppföljning, förankring av erfarenheter och utvärdering.

7.4. Omvärldens synpunkter på metoder för effektutvärderingar av projekt som fått stöd ur Allmänna arvsfonden

Ett centralt inslag i utredningens arbete med detta uppdrag har varit ett seminarium om metoder för uppföljning och utvärdering av stöd till nyskapande och utvecklande verksamhet som ordnades den 9 november 2001. I seminariet deltog företrädare för ESV, Statskontoret, Ungdomsstyrelsen, Kulturrådet och SHIF. Från utredningens sida deltog utredningsmannen, sekreteraren och flertalet sakkunniga.

Syftet med seminariet var att diskutera och komma fram till en gemensam syn på följande frågor, som utredningen uppfattat som centrala för sitt uppdrag i denna del:

1. vilka metoder som kan användas för uppföljning och utvärde-

ring av stöd från arvsfonden

2. vilka krav och förutsättningar som gäller för dessa metoder.

Frågan om uppföljning och utvärdering har också tagits upp i kontakter med RRV och företrädare för arvsfondens målgrupper och vid ett möte med nätverket för centrala bidragsgivare till ungdomsorganisationer.

7.4.1. Slutsatser från utredningens seminarium om uppföljning och utvärdering

Vid allt arbete med uppföljning och utvärdering är det viktigt att avdramatisera begreppen och närma sig uppgifterna med ett klart tänkande. Det gäller bl.a. vad som skall utvärderas, hur det skall göras och vad det får kosta.

Utredningens uppdrag enligt direktiven handlar om metoder för att påvisa långsiktiga effekter. Här finns två aspekter. Dels vad som

SOU 2002:19 Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

skall mätas. Generellt är det ganska svårt att påvisa effekter. En utvärdering som talar om vad som varit bra och dåligt med projekt eller satsningar är också värdefull. Dels metodval, där det principiellt inte finns några skillnader mellan arvsfondsprojekt och andra områden. Det är en fråga för varje myndighet att ta till sig dessa metoder och tillämpa dem på sin egen situation. Det kräver eftertanke och kompetens.

Begreppen uppföljning och utvärdering

Följande begreppsbestämningar har etablerats bland myndigheterna i samband med arbete med resultatstyrning: N Uppföljning är en beskrivande aktivitet som handlar om att

samla data som beskriver ett tillstånd. Det svarar på frågan: Vad har hänt? Uppföljning ger data som kan vara värdefulla vid en utvärdering. N Utvärdering är en analytisk och förklarande aktivitet som

bygger bl.a. på data som samlas in genom uppföljning. Den innebär en bedömning. Utvärdering sker i efterhand, ex post, men underlag för utvärderingen kan med fördel samlas in från början. Det svarar på frågan: Varför har det hänt? N Konsekvensanalys är en bedömning på förhand, ex ante, av vilka

effekter en viss åtgärd kommer att få.

Tidsaxeln är viktig för skillnaden mellan aktiviteterna. Det finns också en föreställning att utvärderingar förutsätter kvantitativa metoder. Så är det inte alls. Frågan om kvalitativa eller kvantitativa metoder har inget med skillnaden mellan utvärdering och någon annan ansats att göra.

Uppföljning och utvärdering skall inte ses som en revisionsverksamhet, även om det finns inslag av kontroll.

Det finns en växande tendens att låta begreppet utvärdering stå för all verksamhet med konsekvensanalys, uppföljning och utvärdering.

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Måste utvärderingar förberedas?

Idealet är att förbereda en utvärdering. Det innebär att vara med från början och löpande samla in de data som kan behövs. Så är det långt ifrån alltid.

Med bra stöd till projekt är det möjligt att samla in kunskap av värde för utvärdering.

Ansatsen vid effektutvärdering är kontrafaktiskt; vad skulle annars ha hänt. Det innebär att idealet är att det finnas någon form av kontroll, vilket naturligtvis medför etiska problem. Exempel finns dock på sådana experiment, t.ex. lördagsöppet på Systemet, där olika regler gällde i olika delar av landet och effekterna på inköpen kunde följas och jämföras. Statistiska metoder kan användas för att försöka kontrollera variabler. Just arvsfonden med sitt syfte att främja nyskapande och utvecklande verksamhet kan lämpa sig för att etablera kontrollgrupper. Dessa bör dock följas samtidigt med de grupper som får stöd.

Vad kan man få veta?

Det är viktigt att ha en strategi för utvärdering och att problematisera utvärderingsuppdraget.

Utvärderingar kan inriktas på att svara på olika frågor, t.ex. vilka effekter som uppnåddes, genomfördes åtgärderna på bästa sätt, hur ser resultatet ut jämfört med målen, var åtgärderna ett effektivt sätt att nå resultatet?

Vid utvärdering är det nödvändigt att veta vad som var målet, dvs. vad som skulle uppnås. Målen är dock inte alltid preciserade, och när mål angetts kan de vara motstridiga. Ofta får myndigheter utgå från opreciserade, ibland outtalade mål och ange egna mål som utgångspunkt för uppföljning och utvärdering. Ett resonemang med effektkedjor, där försök görs att precisera och mäta resultat av olika steg på väg mot den slutliga effekten, kan vara ett sätt att visa att man kommit en bit på väg mot ett långsiktigt mål. Det kan också vara ett sätt att bestämma vilka led som bör undersökas närmare, t.ex. led där svårigheter väntas uppstå. Enkla nyckeltal för uppföljning kan räcka för en del arvsfondsprojekt. Projekt med förväntade spridningseffekter bör kanske utvärderas. Stickprovsutvärdering, bl.a. gruppvis, kan vara ett sätt att följa övriga projekt. Det är viktigt att uppmärksamma oavsedda/oväntade effekter.

SOU 2002:19 Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

I viss utsträckning är det enligt arvsfondslagen målgrupperna själva som äger målen för arvsfonden, eftersom det som är nyskapande och utvecklande får definieras utifrån de ideella organisationernas villkor och verklighet. Vid satsningar anger regeringen inriktningsmål. Det är också viktigt att komma ihåg att staten inte har något monopol på utvärdering: även målgrupperna skall vara med och värdera resultaten och hur de uppnåtts. Projektens redovisning och självutvärdering är ett underlag för utvärdering men de måste kompletteras med annat underlag och andra perspektiv, ofta genom en extern granskning.

Det finns olika nivåer att se på i arvsfondsverksamheten: dels projekten, som kan vara mycket små, dels effekter för en hel målgrupp. Vilken kunskap kan man få ut? T.ex. att olika metoder är bra eller dåliga eller fungerar bäst i olika sammanhang. Det är också bra att ha en ordentlig kontroll på om projektet gjort det som skulle göras, och där är projektets egen redovisning viktig. Stödet ur arvsfonden går till en bred och disparat verksamhet. Kanske utvärderingar kan utgå från effektkedjor för olika grupper av likartade projekt.

Spridningseffekter är något som kännetecknat arvsfondsverksamheten. I flera fall har stöd från arvsfonden medverkat till att lansera saker som nu finns i nästan hela landet. Ett aktuellt exempel är datatek. Datatek är en form av datalek där barn med omfattande funktionshinder kan med datorns hjälp och genom anpassade program och styrverktyg få leka, agera och reagera och därmed också få möjlighet att visa vad man förstår. Man kan välja och bli mer oberoende och självständig i förhållande till sina föräldrar och olika personalgrupper .

Även om det inte kan sägas att en viss metod kom till användning eller spreds till följd av stöd från arvsfonden kan det ofta sägas att arvsfonden sett till att det finns en samlad kunskap om metoden.

Vad får uppföljning och utvärdering kosta?

Kunskapsuppbyggnad som är ett resultat av uppföljning och utvärdering är ingen administrativ överbyggnad utan en förädling av projektverksamheten. Det ger möjlighet till nytänkande i framtiden.

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

Det är inte meningsfullt att tala om typiska siffror för vad en utvärdering generellt får eller bör kosta. Det finns både fördelar och nackdelar med att öronmärka en bestämd andel av ett stöd till utvärdering. Det är viktigt att inse när projekt inte bör utvärderas, dvs. när utvärdering blir en kostnad och inte en intäkt för projektet, som att i god tid ta ställning till en lämplig insats för ett projekt som bör utvärderas. I dessa frågor är ett klart tänkande det viktiga.

Kopplingen mellan arbetssätt med stödgivning och uppföljning/utvärdering

Det är tveksamt om hänsyn till uppföljning och utvärdering behövs få just organisatoriska följder. Det är däremot viktigt att det får påverka arbetssätten.

Det är viktigt att handläggningen präglas av ett utvecklingsperspektiv.

En aktiv handläggning som försöker stödja utvecklingen av intressanta projekt ger mervärde på olika sätt, t.ex. genom starkare lokal förankring med större överlevnadsmöjligheter som följd. Det kan också ge projektet ökad tydlighet och bättre fokus, vilket underlättar en senare utvärdering. En följd kan vara att satsa mer på ett mindre antal projekt; det är ju ändå omöjligt och inte heller avsikten att stödja alla projekt inom ett område.

Som nämnts tidigare är dock projektets självutvärdering ett otillräckligt underlag för en utvärdering; andra perspektiv och kunskaper måste komma till.

Referensgrupper kan vara viktiga för att se till att olika synsätt kommer till tals vid utvärderingar.

Erfarenheten av mallar för projektredovisning är att de kan vara mer av ett hinder än ett stöd om en enhetlig mall skall användas för olika projekttyper.

7.4.2. Myndighetsexempel av uppföljning och utvärdering av stöd till nyskapande och utvecklande verksamhet

Statens kulturråd fördelar mycket bidrag inom kulturområdet. De arbetar enligt de principer som redovisats i föregående avsnitt. Data samlas genom uppföljning, sedan görs en avstämning mot målen

SOU 2002:19 Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

för att få en utvärdering. Som en del i detta mäts speciella effekter. Ofta får Kulturrådet analysera antagna mål för att få fram utgångspunkter för sina uppföljningar och utvärderingar. Det handlar t.ex. om att bryta ner de nationella målen för kulturpolitiken. Det handlar också. om att precisera vad ”att utveckla” betyder i ett visst sammanhang, vilket blir ett stöd för bidragsbesluten. Uppföljning visar sedan om de antagna effekterna uppstått och slutsatserna av utvärderingen påverkar hur målen kommer att formuleras. I regel granskas klumpar av bidrag genom extern utvärdering med stöd av enkäter, intervjuer, statistik och även projektdokumentation.

Integrationsverket har utvecklat en handbok, FIDO, som är en lathund för självutvärdering och rapportering av i första hand genomförda integrationsprojekt. Handboken beskriver vad som menas med en utvärdering och går steg för steg igenom hur man gör från början av projektet. Den innehåller checklistor för bl.a. de planerande, genomförande och sammanfattande faserna i ett projekt. Handboken har nyligen kompletterats med en lathund för rapportering och redovisning av integrationsprojekt för att underlätta för dem som fåt projektstöd att redovisa sina projekt. Lathunden innehåller en resonerande mall för projektets självutvärdering och information om reglerna för projektets ekonomiska redovisning. En ambition bakom dessa insatser är att öka erfarenhetsåterföringen från projekten. De två skrifterna är också avsedda att leda till bättre planering av projekt som får stöd från Integrationsverket.

En hel del litteratur om uppföljning och utvärdering har tagits fram för myndigheter i samband med utvecklingen av resultatstyrningen. Exempel är Utvärdera för bättre beslut (Statskontoret), Resultatanalys, Att mäta effekter och Resultatstyrning i myndigheten – en situationsanpassad ansats (RRV) samt Utvärdering i offentliga sektorn – problem och lösningar (ESO, Ds 1994:117).

7.4.3. Övriga myndighetskontakter

RRV har i sina kontakter med utredningen framhållit vikten av uppföljning och utvärdering men ansett att det kan bli problematiskt om kostnader för administration av stödet från arvsfonden blir för stora.

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

7.4.4. Synpunkter från målgruppskontakter

Följande har framkommit om metoder för uppföljning och utvärdering i utredningens kontakter med företrädare för arvsfondens målgrupper.

Organisationerna anser att de själva är bättre på process- än effektutvärderingar, dock eftersträvar de alltid bestående verksamheter och spridningseffekter, sådana effekter kan ofta påvisas. Organisationerna sätter stor vikt vid att den egna kunskapen respekteras vid utvärderingar. Särskilt handikapporganisationerna känner därför oro inför externa utvärderingar. De målgruppsföreträdare som försökt ställa samman centrala utvärderingar har framhållit att uppföljning kan underlättas av en tydlig mall, dvs. en särskild blankett eller uppställning frågor, för en grupp uppföljningar. Däremot är generella mallar av mycket begränsat värde.

7.5. Utredningens överväganden

Bedömning och förslag:

Den samlade bilden av uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden är positiv. Arbetet med uppföljning och utvärdering har också utvecklats under senare år.

En samlad strategi för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring behöver dock tas fram av Arvsfondsdelegationen. Strategin bör bygga på en systematisk uppföljning av projekt som får stöd från arvsfonden och på generella metoder för utvärdering. Ändamålsbestämmelsen i arvsfondslagen ger målgrupperna en särskild betydelse vid utvärdering av stödets effekter. Extern vetenskaplig expertis bör anlitas vid alla större utvärderingar.

Ett syfte bör vara att identifiera vilka metoder som fungerar och under vilka betingelser och att peka ut områden och frågor där stödet från arvsfonden kan väntas ge begränsat resultat och som därför inte bör prioriteras.

Arvsfondsdelegationen fick från starten ett stort och svårt uppdrag att utveckla metoder för utvärdering och effektmätning utifrån övergripande mål och syften.

Utredningen anser att en grundläggande slutsats av redovisningen i detta kapitel är att den samlade bilden av uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden är positiv. Delegationen har

SOU 2002:19 Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden

alltså gjort en hel del för att leva upp till förväntningarna. Insatserna kan – med hänsyn till Arvsfondsdelegationens förutsättningar – mycket väl mäta sig med det arbete som görs av olika myndigheter med ansvar för nyskapande och utvecklande verksamhet. Arbetet med uppföljning och utvärdering har också utvecklats under senare år. Det framgår tydligt bl.a. av en genomgång av de årliga skrivelserna som regeringen lämnar till riksdagen.

Uppdraget att utvärdera stödet från arvsfonden kan sägas skilja sig från sedvanliga utvärderingsuppdrag på ett väsentligt sätt. Det är visserligen så att en utvärdering måste ta vara på alla intressenters värderingar, kunskaper och erfarenheter. Men ändamålsbestämmelsen i arvsfondslagen ger målgrupperna en särskild betydelse för utvärdering av stödets effekter. Deras upplevelse av vad som är nyskapande och utvecklande är en nödvändig del av utvärderingen

Utredningens uppdrag har avsett att bl.a. utveckla metoder för mätning av långsiktiga effekter. De metoder som behövs för uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden finns redan; det framgår inte minst av slutsatserna från utredningens seminarium om uppföljning och utvärdering. Det är samma metoder som används för annan uppföljning och utvärdering av utvecklingsarbete. Ett visst arbete kan återstå med att anpassa metoderna till arvsfondens särskilda karaktär. Det arbetet bör ske som ett led i insatserna för att utveckla delegationens och kansliets arbetssätt.

Utredningen bedömer dock att mer kan göras för att styra upp insatserna för uppföljning och utvärdering och för att systematisera erfarenheter. En samlad strategi för uppföljning och utvärdering av stödet från arvsfonden bör tas fram av Arvsfondsdelegationen i samråd med de myndigheter som fördelar stöd ur arvsfonden. I strategin bör ingå erfarenhetsåterföring. Strategin bör bygga på en systematisk uppföljning av projekt som får stöd från arvsfonden. Målgrupperna bör spela en central roll i utvärderingsarbetet.

Inom ramen för en sådan strategi bör ambitionen inte vara att utvärdera effekterna av alla projekt som fått stöd från arvsfonden. Utvärderingsinsatserna bör inriktas på N områden där effekter kan identifieras till rimlig kostnad N områden där insatserna kan ge mest nytta i form av ökade kun-

skaper om hur arvsfondsstödet kan användas för att främja nyskapande och utvecklande verksamhet N utvärderingsfrågor som målgrupperna upplever som särskilt

angelägna och

Uppföljning och utvärdering av stöd ur Allmänna arvsfonden SOU 2002:19

N erfarenhetsåterföring som sprider kunskap om uppnådda

effekter och som visar hur processerna inom utvecklingsarbetet går till.

Som ett led i strategin bör dock alla satsningar som beslutas av regeringen utvärderas med hjälp av extern vetenskaplig expertis. Temautvärderingar bör göras av grupper av likartade projekt. Projekt som väntas ge viktigare spridningseffekter bör följas särskilt.

Viktiga syften med utvärderingsprogrammet bör vara N att identifiera vilka metoder som fungerar och under vilka

betingelser de gör det och N att peka ut områden och frågor där stödet från arvsfonden kan

väntas ge begränsat resultat och som därför inte bör prioriteras.

8. Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden som är angelägna att utveckla

8.1. Uppdrag enligt direktiven

Utredaren skall, bl.a. med utgångspunkt i de senaste fem årens regeringsskrivelser till riksdagen, överväga om regeringen bör avsätta medel, och i så fall hur stor del av de utdelningsbara medlen, för områden som är angelägna att utveckla.

Gällande regler för redovisningen till riksdagen

Regeringen skall enligt 31 § lagen om Allmänna arvsfonden varje år till riksdagen redovisa hur arvsfondsmedlen föregående budgetår fördelats samt ange den kommande inriktningen av stödet.

Enligt vad socialutskottet uttalat (bet. 1991/92:SoU13) bör redovisningen innehålla både en analytisk redogörelse för medelstilldelningen och en detaljerad sammanställning över beviljade ansökningar. Vidare bör den kommande inriktningen av stödet redovisas.

Utredningens syn på vikten av redovisningen till riksdagen

Utredningen har i kapitel 4 (avsnitt 4.4.4 och 4.5.3) föreslagit att den årliga skrivelsen om fördelningen av arvsfondsmedel som regeringen lämnar till riksdagen även i fortsättningen bör vara grunden för styrningen av verksamheten med arvsfonden. Redovisningen bör utvecklas till att ge en samlad bild av all verksamhet med Allmänna arvsfonden. Som underlag för skrivelsen bör Arvsfondsdelegationen lämna en årlig verksamhetsberättelse för alla myndigheters stödgivning från Allmänna arvsfonden.

Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden … SOU 2002:19

8.2. Frågans behandling i Riksdagens revisorers granskning

Riksdagens revisorer föreslog N att regeringens rapportering till riksdagen ses över. Möjlig-

heterna att följa verksamhetens utveckling under budgetåren bör förbättras. Det bör dessutom redovisas mer information om effekterna av verksamheten och mindre av projektbeskrivningar. N ·att regeringen på ett tydligare sätt redovisar hur stor andel av de

utdelningsbara medlen som fördelats via s.k. särskilda satsningar under året samt att regeringen redovisar hur mycket som kan komma att fördelas på detta sätt under det kommande budgetåret.

Riksdagens revisorer anger i sin granskningsrapport att regeringens årliga skrivelse till riksdagen i flera avseenden är informativ och belysande.

Riksdagens revisorer har dock funnit vissa motstridiga uppgifter i skrivelserna. Skrivelserna är dessutom svåra att följa från år till år, vilket bl.a. beror på att begreppen inte definieras.

Riksdagens revisorer anger att de även kunnat konstatera att det i skrivelserna är svårt att se tydliga samband mellan regeringens riktlinjer för den framtida inriktningen och den faktiska medelsfördelningen.

Riksdagens revisorer anser att rapporteringen till riksdagen måste ses över.

Bland remissinstanserna framför Kammarkollegiet att den information som i dag lämnas i skrivelsen till riksdagen angående projektbeskrivningar fyller en stor funktion som förmedlare av kunskap om vad arvsfonden används till. Kollegiet anser att om denna information inte lämnas i skrivelsen till riksdagen bör den lämnas på annat sätt.

ESV tillstyrker vad revisorerna anfört om rapporteringen till riksdagen.

Av Arvsfondsdelegationens yttrande framgår att delegationen kommer att ta fasta på de påpekanden revisorerna gjort avseende rapporteringen till riksdagen. Frågan om revisionen av det bokslut som upprättas hos Kammarkollegiet är dock något som delegationen inte disponerar över.

SOU 2002:19 Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden …

8.3. Användningen av medel ur allmänna arvsfonden 1995/96 – 2000

8.3.1. Utvecklingen av tillgängliga, fördelade och beslutade medel

Av de medel som under ett år tillfallit Allmänna arvsfonden skall en tiondel läggas till fonden. Återstoden skall, tillsammans med årets avkastning, vara tillgänglig för utdelning från och med nästföljande år. Regeringen får dessutom, om omständigheterna föranleder det, till fonden lägga medel som är tillgängliga för utdelning. Medel får också stå kvar för förräntning för att delas ut under kommande år. Medel att fördela under året är förutom det utdelningsbara beloppet även föregående års ej beslutade och utdelade medel samt återbetalda eller ej rekvirerade medel.

I tabell 8.1 redovisas samtliga medel tillgängliga vid slutet av budgetåret, 1994/95–2000, inkl. medel som fördelats men inte slutligt beslutats.

Tabell 8.1 Tillgängliga medel vid slutet av budgetåret, 1994/95-2000

Typ 2000 1999 1998 1997 1995/96 * 1994/95

Årets utdelningsbara medel (från influtna medel och direktavkastning)

281,4 283,9 203,5 252,0 333,3 181,8

Fördelade, ej slutligt beslutade medel från tidigare budgetår

138,1 173,3 173,3 157,8 12,9 23,8

Tillgängliga medel, totalt 419,5 357,2 376,8 409,8 346,3 205,6

Källa: Bokslut för arvsfonden i regeringens årliga skrivelser till riksdagen * Budgetåret var 18 månader långt. Beloppet motsvarar ca 220 mkr omräknat till 12 månader.

Tabellen uppvisar en kraftig ökning från och med 1999 i nya medel som blir tillgängliga för utdelning varje är genom influtna arvsfondsmedel och direktavkastning. Under 1999–2000 har det varit mycket god utdelning på Kammarkollegiets förvaltning av arvsfondens medel. Dessutom märks en stark och bestående ökning från och med 1997 i överföring av medel mellan budgetår. Ökningen torde ha sin förklaring i de betydande medel som blev tillgängliga efter budgetåret 1995/96, som var 18 månader långt. Numera förefaller en betydande andel av medel som förs över till

Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden … SOU 2002:19

kommande budgetår egentligen ha avsatts till särskilda satsningar beslutade av regeringen.

Tidigare hade vanligtvis hela det utdelningsbara beloppet fördelats under budgetåret, liksom de återförda och återbetalda medlen.

8.3.2. Stöd till enskilda målgrupper – exemplet stöd till projekt för barn under 12 år

Stödet från arvsfonden fördelas till projekt till förmån för målgrupperna. Redovisningen av stödet i skrivelsen till riksdagen exemplifieras här med stöd till projekt för barn under 12 år. En genomgång av stöd till ungdomar och till funktionshindrade ger en likartad bild.

Vilka områden som stödet till barn under 12 år inriktas på under varje budgetår under perioden 1995/96–2000 framgår av tabell 8.2. Områdena delas in i särskilda satsningar beslutade av regeringen och stöd till organisationernas egna initiativ. Regeringens satsningar redovisas mer utförligt i avsnitt 8.4. Av tabellen framgår också vilka områden som getts stöd med minst en miljon kronor under olika år. Sammantaget tar de senaste årens redovisningar upp ett stort antal områden för stödgivning. Några utöver regeringens satsningar har fått betydande belopp under alla eller nästa alla år. Exempel är lokaler, familjestöd, utsatta barn och ungdomar, fritid/idrott och datateknik. Andra områden för stöd till organisationernas egna initiativ förekommer bara någon enstaka gång och svarar inte heller för större belopp. Exempel är media, miljö, mobbning, idrottens sociala ansvar och våldsförebyggande.

I tabell 8.3 sammanfattas regeringens angivna prioriteringar i den årliga skrivelsen för stödet till barn under 12 år. Prioriteringarna enligt tabell 8.3 är av två slag. För det första utgörs vissa prioriteringar av pågående eller aviserade särskilda satsningar; under senare tid har några av dessa satsningar omfattat alla målgrupper. För det andra anges en rad prioriteringar som inte kommer till uttryck i avgränsade och beloppsbestämda satsningar. Prioriteringen av dessa områden får antas ha en inverkan dels på bedömningen av vilka ansökningar som är nyskapande eller utvecklande, dels på prioriteringen mellan sådana ansökningar vid medelsbrist.

SOU 2002:19 Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden …

Prioriteringar som avser särskilda satsningar är givetvis stabila under ett antal år. Även övriga prioriteringar är påfallande stabila, tillsammans är de dessutom relativt vidsträckta.

Stödgivningen till områden som prioriterats i särskilda satsningar har fullföljts, dock ibland med viss fördröjning. Det går nämligen att läsa ur redovisningarna att det inte alltid gått att snabbt få fram tillräckligt många bra projekt som klarar kriterierna för satsningar. Det går däremot inte – med utgångspunkt i det material som sammanfattats i tabellerna 8.2 och 8.3 – att dra någon slutsats om hur övriga angivna prioriteringar kommit till uttryck i stödgivningen. Det finns inte heller i någon av regeringens skrivelser till riksdagen under den aktuella perioden någon redovisning av hur dessa prioriteringar påverkat stödgivningen till organisationernas egna initiativ. Företrädare för Arvsfondsdelegationens kansli har sagt dels att stöd till dessa prioriteringar redovisas inom breda kategorier som familjestöd och utsatta barn och ungdomar, dels att prioriteringarna anger angelägna områden där delegationen fått få projektansökningar.

Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden … SOU 2002:19

Tabell 8.2 Redovisade områden för stödgivningen till barn, budgetår 1995/96–2000 under 12 år. x = området har tilldelats stöd med minst 1 mnkr x = området har tilldelats stöd med mindre än 1 mnkr

2000 1999 1998 1997 1995/96

Satsningar

Barn i vissa storstadsområden

x x x x

Drogförebyggande x x x Utveckling och förnyelse av idrott på lokal nivå

x x

FN:s barnkonventionen

x x x

Information/utbildning Motverka tobakanvändning

x x x

Rasism, främlingsfientlighet, diskriminering

x

Organisationers egna initiativ

Bemötande x Brottsförebyggande x x Datateknik x x x x Drogförebyggande x x Familjestöd x x x x x Fritid/idrott x x x x x Främlingsfientlighet x x Hjälpmedel x x Idrottens sociala ansvar x Information/utbildning x x x x Konsument/ekonomi x Kost och motion x Kultur x x x x x Lokaler x x x x x Media x Miljö x x Mobbning x (Nya) rehabiliteringsmetoder x x Organisationsutveckling x x Tillgänglighet x Utrustning/inventarier x x Utsatta barn och ungdomar x x x X x Våldförebyggande x Världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn

x

Övrig utvecklings- och försöksverksamhet

x

* Stöd till ungdomar 12–25 år har getts inom flera satsningar för barn. Några angivna satsningar avser alla målgrupper.

SOU 2002:19 Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden …

Tabell 8.3 Regeringens prioriteringar för stödgivningen till barn under 12 år enligt den årliga skrivelsen, budgetår 1995/96–2000

2000 1999 1998 1997 1995/96

Satsningar

Barn i vissa storstadsområden

x x x

FN:s barnkonventionen

x x x x

Alkohol- och drogförebyggande x Utveckling och förnyelse av idrott på lokal nivå

x x

Främlingsfientlighet mm

x x

Övriga angivna prioriteringar

Barn i vissa storstadsområden

x

Relationer mellan unga människor

x x x

Bevakning av samhällsfrågor i ett barnperspektiv

x

Ungdomars inflytande och delaktighet i kultur- och samhällslivet samt i den fysiska planeringen

x

Utvecklingsarbete av olika slags stöd i föräldraskapet

x x x

Utökat ansvar för vuxenvärlden för barn till psykiskt eller alvarligt sjuka föräldrar som missbrukar alkohol eller annat beroendeframkallande medel

x x x

Barn med enbart en förälder

x x x x

Barn till psykiskt sjuka

x x x x

Barn till missbrukare

x x x

Barn som utsatts för sexuella övergrepp, misshandlats eller varit vittne till våld inom familjen

x x x x

Barn som växer upp i familjehem

x x

Barn med neuropsykiatriska problem

x x x

Vissa ytterligare insatser för barn med funktionshinder

x x x

Sommarlovsaktivitet/ koloniverksamhet i vissa storstadsområden

x x

Barnfamiljer med krigsupplevelser

x

Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden … SOU 2002:19

8.3.3. Prioriteringar som avser alla målgrupper

Under senare år har ett antal satsningar beslutats som avser alla målgrupper och inte är avgränsade till bara en målgrupp, se tabell 8.4. Dessa satsningar har anmälts bland regeringens prioriteringar för den framtida stödgivningen, innan de beslutats. Satsningarna fullföljs för närvarande.

Tabell 8.4 Prioriterade områden som avser alla målgrupper

Budgetår Områden 1995/96 Brukarinflytande genom utvecklingen av kooperativa lösningar i olika former 1997 Idrottsrörelsens utveckling av verksamhet för fondens

målgrupper, främst på lokal nivå. Brukarinflytande genom utvecklingen av kooperativa lösningar i olika former

1998 Förnyelse och utveckling av idrottsverksamhet, främst på lokal

nivå

1999 Förnyelse och utveckling av idrottsverksamhet, främst på lokal

nivå. Projekt som långsiktigt förebygger och motverkar rasism, främlingsfientlighet, intolerans och diskriminering

2000 Förnyelse och utveckling av idrottsverksamhet, främst på lokal

nivå. Projekt som långsiktigt förebygger och motverkar rasism, främlingsfientlighet, intolerans och diskriminering

8.4. Regeringens särskilda satsningar

Regeringens särskilda satsningar kan ses som det mest påtagliga uttrycket för regeringens roll att bestämma inriktningen av stödet från arvsfonden. I detta avsnitt redovisas hur många särskilda satsningar som beslutats av regeringen, vilka områden och perioder som varje satsning avser och hur satsningarna har administrerats.

Som framgår av tabell 8.5 har regeringen avsatt eller aviserat avsättningen av ca 639 miljoner kronor till 38 prioriterade områden. Det motsvarar uppskattningsvis ca 30 procent av tillgängliga medel under den aktuella perioden.

Som framgår av tabell 8.6 har stöd till 19 satsningar omfattande ca 354 miljoner kronor handlagts av regeringen/Arvsfondsdelegationen. Stöd till 15 satsningar omfattande ca 182 miljoner kronor

SOU 2002:19 Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden …

har handlagts av Ungdomsstyrelsen. Stöd till två satsningar omfattande 60 miljoner kronor har handlagts av Folkhälsoinstitutet. Stöd till en del av en satsning omfattande 3 miljoner kronor har handlagts av Handikappombudsmannen. Stöd till två satsningar omfattande 40,6 miljoner kronor har handlagts av Hjälpmedelsinstitutet.

Antalet satsningar som beslutats per budgetår varierar från 2 (1996) till 11 (1998). I genomsnitt (median) har 4 satsningar beslutats per budget år. Oftast pågår satsningarna under tre år. Ibland görs ett uppehåll med ett budgetår i avsättningen av ytterligare medel inom satsningar eftersom redan avsatta medel inte tagits i anspråk. Skälet är att det kan ta viss tid för organisationerna att ta fram relevanta projekt.

Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden … SOU 2002:19

Tabell 8.5 Särskilda satsningar beslutade av regeringen fördelade på beslutsmyndighet och områden, del 1

Satsningar per ansvarig myndighet Tidsperiod (Budgetår)

Beslutade och aviserade medel, mnkr

Arvsfondsdelegationen – alla målgrupper

Utveckling och förnyelse av idrottsverksamhet, främst på lokal nivå

1998-2000 60

Insatser mot rasism, främlingsfientlighet och diskriminering

2001-2003 60

Totalt

120

Arvsfondsdelegationen barn under 12 år

Barn i vissa storstadsområden

1995-1999

50

FN:s konvention om barns rättigheter

1996-1999

25

Totalt

75

Arvsfondsdelegationen - ungdomar 12-25 år

Ungdom mot Rasism

1994-1996

5

Skolkooperativ 1995-1999 10 Tittarmakt mot våldsskildringar 1995-1997 2,4 Våld mot unga kvinnor 1997- 2 Kvinnofrid 1998- 2 Ung Kultur 1998-1999 1 Talangsatsning inom handikappidrotten 1998- 9 Unga konsumenter 2001- 10

Totalt 41,4

Arvsfondsdelegationen - personer med funktionshinder

Invandrare och funktionshinder

1994-1996

10

Kvinnor och handikapp

1994-1996

6

FN:s standardregler (se även Handikappombudsmannen)

1994-1996 7

Alternativa stöd- och boendeformer

1997-2000

30

IT Handikapp: Brukarutbildning

1998-2000

19,4

Personligt brukarstöd

2000-2002

30

Kultur för att minska fördomar om personer med funktionshinder

2000-2002 15

Totalt 117,4 Arvsfondsdelegationen, totalt 353,8

SOU 2002:19 Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden …

Tabell 8.5 Särskilda satsningar beslutade av regeringen fördelade på beslutsmyndighet och områden, del 2

Satsningar per ansvarig myndighet Tidsperiod Belopp, mnkr

Ungdomsstyrelsen – ungdomar 12-25 år

Ungdomars möjlighet att påverka

1994-1995

7

Utveckling av lokala projekt med arbetslösa ungdomar 1994-1996

10

Ungdomars inflytande i lokalsamhället

1995-1999

20

Synliggöra och stärka flickor

1996-1999

8,75

Ung kultur som förenar unga med och utan invandrarbakgrund

1997-1998 4

Utveckling av samordnade insatser för utsatta ungdomar 1997-2001

30

Spridning av information av goda exempel

1998-

3

Utveckling av ungas egen organisering

1998-2001

30

Ungdomssamarbetet inom Östersjö- och Barentsregionen

1998-

14

Lokal utveckling av ungdomars fritidsverksamhet

1999-2002

20

Ungas egen kultur

1999-2002

15

Ungas egna visioner inför 2000-talet

1999-2001

5

Ungas europainflytande

2000-2001

4

Stärka flickors villkor

2001-

7

Ungas arbete med generationsövergripande frågor

2001-

4

Ungdomsstyrelsen, totalt

181,75

Folkhälsoinstitutet – barn och ungdomar

Drogförebyggande bland barn och ungdomar

1997-1999

30

Projekt mot tobaksbruk bland barn och ungdomar

1998-2000

30

Folkhälsoinstitutet, totalt

60

Hjälpmedelsinstitutet personer med funktionshinder

IT Handikapp: Informationsprojektet Fritt fram

1998-2000

10

IT Handikapp: IT i praktiken

1998-2000

30,6

Handikappombudsmannen - personer med funktionshinder

FN:s standardregler

1994-1996

3

Regeringens särskilda satsningar, totalt

1994/95- 639,15

Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden … SOU 2002:19

Tabell 8.6 Antal satsningar fördelade efter satsningens första år, budgetår 1994/95–2000

Satsningens första år

Antal satsningar

Satsningarnas fördelning på områden

1994/95

6 3 Ungdomar, varav 1 Ungdomsstyrelsen 4 Funktionshindrade: varav 1 delvis hos HO

1995

4 1 Barn, 3 Ungdom, varav 1 Ungdomsstyrelsen

1996 2 1 Barn, 1 Ungdom, varav 1 Ungdomsstyrelsen

1997

5 1 Barn, varav 1 Folkhälsoinstitutet 3 Ungdom, varav 2 Ungdomsstyrelsen 1 Funktionshindrade

1998

11 1 Alla målgrupper 1 Barn, varav 1 Folkhälsoinstitutet 6 Ungdom, varav 3 Ungdomsstyrelsen 3 Funktionshindrade, varav 2 Hjälpmedelsinstitutet

1999

3 3 Ungdom, varav 3 Ungdomsstyrelsen

2000

3 1 Ungdom, varav 1 Ungdomsstyrelsen 2 Funktionshindrade

2001

4 1 Alla målgrupper 3 Ungdom, varav 2 Ungdomsstyrelsen

Alla år

38 Totalt 639,i 5 mnkr varav 2 Alla målgrupper (120 mnkr) 4 Barn (135 mnkr), varav 2 Folkhälsoinstitutet (60 mnkr) 23 Ungdom (232,25 mnkr), varav 12 Ungdomsstyrelsen

(181.75 mnkr) 9 Funktionshindrade (161 mnkr)

varav 1 delvis Handikappombudsmannen (3 mnkr), 2 Hjälpmedelsinstitutet (40,6 mnkr)

SOU 2002:19 Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden …

8.5. Omvärldskontakter

Utredningen har med organisationsföreträdarna tagit upp frågan om hur stor del av de utdelningsbara medlen som regeringen bör avsätta för områden som är angelägna att utveckla.

Organisationsföreträdarna framhåller att ett utmärkande drag för Allmänna arvsfonden är att projektansökningar prövas utifrån allmänt hållna och stabila kriterier som i hög grad tar fasta på målgruppernas egna värderingar och behovsbedömningar. Arvsfonden anses vara i princip ensam om denna inriktning. Organisationsföreträdarna framhåller också att avsättningen av medel till särskilda satsningar minskar utrymmet att stödja just organisationernas egna initiativ. Principiellt kan det ifrågasättas om det inte strider mot tanken med arvsfonden att avsätta medel till i förhand bestämda områden. Rent praktiskt är det svårt att beställa fram projekt för att svara mot en viss satsning, om inte projektbehoven svarar mot en verklighet hos målgrupperna.

Trots dessa förbehåll är det flera organisationsföreträdare som intygat att någon satsning, som tvingat dem att anlägga nya perspektiv, har lett till lyckade projekt som annars inte kommit till stånd, åtminstone med den närmare utformningen som satsningen förutsatte.

Det är enligt organisationsföreträdarna särskilt viktigt att målgrupperna ges utrymme vid uppföljning och utvärdering av satsningar.

8.6. Utredningens överväganden

Utredningen behandlar två frågor mot den redovisade bakgrunden. Dels om regeringen bör avsätta medel, och i så fall hur stor del av de utdelningsbara medlen, för områden som är angelägna att utveckla. Dels vilken information om stödet ur arvsfond som lämpligen bör ingå i den årliga skrivelsen till riksdagen.

Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden … SOU 2002:19

8.6.1. Regeringens avsättning av medel till angelägna områden

Bedömning och förslag:

Regeringen bör även i fortsättningen avsätta medel till särskilda satsningar inom områden som är angelägna att utveckla. Andelen av arvsfondsmedlen som avsätts till satsningar bör dock inte ökas markant jämfört med senare år. Ett skäl är att inte ytterligare inskränka medel till målgruppernas egna initiativ. En minskning av de sammanlagda medel som är tillgängliga för stödgivning bör i första hand leda till en begränsning av omfattningen av de särskilda satsningarna.

En tydligare redovisning bör göras av vilken effekt övriga prioriteringar som anges årligen av regeringen får vid stödgivningen. Syftet med att ange dessa prioriteringar bör klargöras.

Regeringen skall enligt lag ange den kommande inriktningen av stödet ur arvsfonden. Regeringens särskilda satsningar förefaller ha utvecklats som svar mot detta lagkrav och dessutom i två ytterligare syften: dels för att driva på utvecklingen inom särskilt angelägna områden, dels för att samlat delegera beslutanderätten i en viss fråga till en annan myndighet än Arvsfondsdelegationen. Det finns givetvis ofta ett nära samband mellan dessa syften. Andelen tillgängliga medel som binds genom särskilda satsningar är olika inom olika områden. Den är klart störst för stödet till ungdomar 12–25 år.

Satsningarna som metod gör det lättare att tydligt följa regeringens prioriteringar. En annan fördel är att ansökningskriterier kan inriktas på t.ex. eftersatta metoder inom ett område. Olika målgruppsorganisationer har också haft positiva erfarenheter av detta arbetssätt. En nackdel, som organisationsföreträdarna framhållit, är att satsningarna kan minska tillgången på medel för stöd till egna initiativ. En annan uppenbar nackdel kan vara att satsningar som beslutas samtidigt med eller i nära samband med politiska handlingsprogram och liknande kan uppfattas som ett sätt att dryga ut tilldelningen av anslagsmedel till ett visst ändamål.

Utredningen har tidigare framhållit att placeringen av arvsfondsfrågorna i Regeringskansliet ger tillgång till särskilt goda omvärlds- och verksamhetskunskaper. Till detta kommer den löpande dialogen mellan regeringen och målgruppernas företrädare. Det är

SOU 2002:19 Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden …

närmast självklart att dessa förhållanden bör ge regeringen skäl att vilja driva på genom att inrätta särskilda satsningar.

Det förefaller ha funnits en viss tendens under senare tid att binda mera medel genom satsningar. I någon mån kan detta vara en följd av den rikliga tillgången på utdelningsbara medel. Bindningen av medel till satsningar har kunnat ske utan att väsentligt minska på de medel som är tillgängliga för organisationernas egna initiativ. Den rikliga tillgången på utdelningsbara medel kan dock inte väntas fortsätta.

Det bör understrykas att det ligger ett stort värde, både praktiskt och demokratiskt, i att regeringen kompletterar de prioriteringar den enligt lag skall redovisa genom att öppet ange hur mycket stöd som bör avsättas till ett visst område. Som framgått är det dessutom bara de beloppsbestämda satsningarnas genomslag som går att bedöma efteråt. Genomslaget för övriga prioriteringar kan inte mer än undantagsvis värderas utifrån tillgänglig information i regeringens skrivelser till riksdagen.

Utredningen ser således ett värde i att uttryckligen avsätta medel till områden som är angelägna att utveckla. Utredningen ser det också som en naturlig följd av den överblick regeringen besitter och av lagkrav. Slutsatsen är att regeringen även i fortsättning bör avsätta medel till särskilda satsningar. Andelen av arvsfondsmedlen som avsätts till satsningar bör dock inte ökas markant jämfört med senare år. Ett skäl är att inte ytterligare inskränka medel till målgruppernas egna initiativ. En minskning av de sammanlagda medel som är tillgängliga för stödgivning bör i första hand leda till en begränsning av omfattningen av de särskilda satsningarna.

Ambitionen bör vara att samlat ange de tänkta satsningars omfattning redan i redovisningen till riksdagen.

Syftet med övriga prioriteringar som anges av regeringen utan beloppsbestämning bör klargöras. En tydligare redovisning bör göras av vilken egentlig effekt dessa prioriteringar får vid stödgivningen. Denna information kan vara till nytta för både riksdagen och målgruppernas organisationer.

Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden … SOU 2002:19

8.6.2. Redovisningen av stödet från arvsfonden i den årliga skrivelsen till riksdagen

Bedömning och förslag:

Redovisningen i den årliga skrivelsen bör ses över och göras mer åskådlig. Programmet för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring bör vara en central del i skrivelsen.

Alla myndigheters verksamhet med arvsfonden bör redovisas. Redovisningen av medelshanteringen på Kammarkollegiet bör kompletteras med en tydlig flerårig redovisning av hur de utdelningsbara medlen utvecklas och disponeras.

Nyttan av att presentera beslutade projekt i from av en utförlig bilaga till den årliga skrivelsen bör övervägas

Utredningen anser att redovisningen av stödet från arvsfonden i den årliga skrivelsen till riksdagen bör ses över och göras mer åskådlig. Programmet för uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring bör vara en central del i skrivelsen. Redovisningen av regeringens prioriteringar har berörts i förra avsnittet; utredningen anser att dessa prioriteringar skall redovisas samlat och att de skall vara avgränsade och uppföljningsbara.

Samtliga myndigheters handläggning bör redovisas i skrivelsen på ett enhetligt sätt med utgångspunkt i den verksamhetsberättelse för stödgivningen från arvsfoden som Arvsfondsdelegationen föreslås svara för. Alla kostnader för stödgivning, m.m. bör redovisas, både inom Regeringskansliet och vid andra berörda myndigheter. Det sker inte på ett tydligt och fullständigt sätt idag.

Det bör vidare övervägas om principerna för att bestämma kostnaderna för arvsfondsverksamheten vid Regeringskansliet leder till en underskattning av de faktiska kostnaderna. Enligt utredningens bedömning är påslaget för administrativt stöd, lokaler m.m. mycket lågt beräknat.

Utredningen anser att nyttan av att presentera beslutade projekt just i form av en utförlig bilaga till den årliga skrivelsen bör övervägas. Utredningen är också införstådd med att projektredovisningen följer riktlinjer angivna av socialutskottet. Dessa riktlinjer angavs dock för omkring tio år sedan. Sedan dess har omfattningen och inriktningen av underlaget till riksdagen från t.ex. budgetarbetet och resultatstyrningen ändrat karaktär och blivit mera överskådligt och inriktat på effektbedömningar. Ett exempel på denna utveckling är budgetpropositionen. Riksdagens revisorer

SOU 2002:19 Redovisning till riksdagen och avsättning av medel för områden …

har också ifrågasatt skrivelsens tyngdpunkt i den detaljerade projektredovisningen. Utredningen anser mot denna bakgrund att omfattningen av projektredovisningen bör omprövas. Utredningen noterar att ny teknik, inte minst Internet, erbjuder nya och effektiva sätt att sprida denna information till olika intressenter.

Redovisningen i skrivelsen av medelshanteringen på Kammarkollegiet bör kompletteras med en tydlig flerårig redovisning av hur de utdelningsbara medlen utvecklas och disponeras genom stödgivningen. För att underlätta denna redovisning bör objektplanen för stödet från arvsfonden ses över. Vidare bör en del information som f.n. lämnas som bilaga till Kammarkollegiets bokslut tas med på ett tydligare sätt i redovisningen till riksdagen.

Redovisningen till riksdagen bör innehålla ett tydligt ställningstagande till eventuella betydande överskott av utdelningsbara medel. Det gäller särskilt om överskotten är bestående. Regeringen bör också redovisa ett ställningstagande till dimensioneringen av Arvsfondsdelegationens kansli.

9. Krav på auktoriserad eller godkänd revisor

9.1. Uppdrag enligt direktiven

Utredningen skall överväga behovet av ett krav att stödmottagarnas redovisningar för hur de beviljade medlen använts skall vara bestyrkta av en auktoriserad eller godkänd revisor. Utredningen skall också föreslå hur ett sådant krav bör utformas, om den anser att kravet bör införas.

9.2. Nuvarande reglering och praxis

Mottagare av stöd skall enligt 11 § lagen om Allmänna arvsfonden föreläggas att inom viss tid efter mottagandet av medlen skriftligen redovisa hur medlen använts.

Enligt specialmotiveringen till 11 § bör föreskrifter om detta meddelas redan i beslutet om stöd. Av besluten bör också framgå konsekvenserna av om redovisningen inte lämnas inom föreskriven tid, dvs. att stödet i sådant fall skall betalas tillbaka till arvsfonden.

9.2.1. Arvsfondsdelegationens tillämpning av gällande regler

Enligt praxis för regeringens och Arvsfondsdelegationens beslut skall redovisningen lämnas till Arvsfondsdelegationen senast vid den tidpunkt som anges i beslutet om stöd. Redovisningen skall vara bestyrkt av vederbörande revisor, vilket för mindre föreningar ofta är föreningens revisor. Något krav på ett bestyrkande av godkänd eller auktoriserad revisor ställs inte i regeringens och Arvsfondsdelegationens beslut om stöd ur arvsfonden.

Krav på auktoriserad eller godkänd revisor SOU 2002:19

Ungdomsstyrelsen följer i princip samma praxis som Arvsfondsdelegationen vid sin handläggning av bidrag som finansieras ur Allmänna arvsfonden.

Redovisningar som lämnas av handikapporganisationerna är oftast granskade och bestyrkta av auktoriserad eller godkänd revisor. Dessa projekt är dock i genomsnitt större än projekt för övriga målgrupper. Enligt Riksdagens revisorers kartläggning, som avser 1999, var således N 48 procent ( eller 69 av 165) av bifallen i barnprojekt belopp

över 300 000 kr N 22 procent ( eller 29 av 132) av bifallen i ungdomsprojekt

belopp över 300 000 kr N 67 procent ( eller 121 av 181) av bifallen i projekt för funktions-

hindrade belopp över 300 000 kr.

Utredningens genomgång av projektredovisningar som lämnats in under 2001 visar att nästan alla redovisningar som avser stöd över 1 miljon kronor är bestyrkta av en auktoriserad eller godkänd revisor.

9.2.2. Förslag av 1991 års Arvsfondsutredning

Skyldigheten att redovisa mottagna arvsfondsmedel lagreglerades vid behandlingen av 1991 års Arvsfondsutredning. Propositionens förslag om redovisning av arvsfondsmedel, som sedan blev lag, överensstämde dock inte med utredningens förslag.

Enligt utredningens förslag skulle den som beviljats stöd ur fonden vara skyldig att på begäran ge Arvsfondsdelegationen eller den myndighet som annars beviljat stödet de upplysningar och handlingar som behövs för granskningen. Betänkandets lagförslag hade följande lydelse:

Den myndighet som regeringen bestämmer får granska hur stöd ur arvsfonden används.

Myndigheten har rätt att vid granskningen:

1. på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för

granskningen, och

2. få tillträde till områden och lokaler, dock inte bostäder eller andra

privata utrymmen.

SOU 2002:19 Krav på auktoriserad eller godkänd revisor

Granskningsmyndigheten får begära handräckning av kronofogdemyndigheten för att genomföra de åtgärder som avses i andra stycket 1–2.

Punkt 2 i förslaget tog sikte på investeringsstödet.

Frågan kommenteras i propositionen (s 28):

Utredaren har i detta sammanhang också föreslagit en regel enligt vilken Arvsfondsdelegationen skulle få granska hur mottagaren har använt stödet ur arvsfonden. I det syftet skulle delegationen få kräva in upplysningar och handlingar och få tillträde till områden och andra lokaler än bostäder för att utföra granskningen. För att genomföra åtgärderna skulle delegationen få begära handräckning av kronofogdemyndigheten. Förslaget har avstyrkts av Sveriges Advokatsamfund. Regeringen anser att de föreslagna befogenheterna skulle utgöra alltför ingripande åtgärder i det sammanhang som det här är fråga om. Regeringen finner därför att det är tillfyllest att den ansvariga myndigheten har möjlighet att kräva in en redovisning av hur stödet använts och, om en tillfredsställande sådan inte inkommer, aktualisera frågan om återkrav av stödet.

9.3. Riksdagens revisorers granskning

Riksdagens revisorer föreslog att stöd på högre belopp, förslagsvis stöd som beviljats av regeringen, föranleder krav på revision av auktoriserad eller godkänd revisor. Kravet leder till en ökad insyn i de projekt som erhåller stora belopp från arvsfonden samt en mer oberoende revision. Det innebär dessutom en höjd kompetens på revisionen.

I sin inledande granskningsrapport hade revisorerna ansett att kravet dessutom skulle innebära en höjd kompetens på revisionen. Revisorerna hade konstaterat att krav på kvalificerad revisor diskuterats tidigare, men förslaget hade ansetts leda till alltför höga kostnader för projekten. Revisorerna bedömde att behovet av en kvalificerad och extern revision är störst i större projekt.

Vid remissbehandlingen tillstyrkte ESV revisorernas förslag om återrapportering av projekten och den centrala uppföljningen av verksamheten. Verket ville, liksom revisorerna, betona att de höjda kraven på återrapportering främst bör gälla stöd på högre belopp.

Arvsfondsdelegationen fann inga skäl att invända mot förslaget om kvalificerad revision för projekt över en viss storlek. Delegationen hade dock påpekat i samband med revisorernas granskning att det troligtvis skulle innebära ökade kostnader för projekten.

Krav på auktoriserad eller godkänd revisor SOU 2002:19

Ungdomsstyrelsen instämde i förslaget om kravet på kvalificerad revisor vid projekt som erhållit större belopp. Styrelsen tyckte dessutom att det är rimligt att Arvsfondsdelegationens kansli tillfredsställer föreningsrevisorernas önskan om riktlinjer och anvisningar vid revisionen av projekten.

Följande hade framkommit vid Riksdagens revisorers granskning kring den ekonomiska redovisningen.

Föreningarnas revisorer anser att det oftast råder god ordning i projekten. I den mån revisorerna har några synpunkter är det vanligtvis små noteringar som inte föranleder några anmärkningar i revisionsberättelserna. Det är inte ovanligt att en redovisningskonsult är inhyrd för att sköta den löpande bokföringen eller att kommunens revisor hjälper till.

Flera av de intervjuade menar dock att det inte skulle vara till nackdel om arvsfonden ställde krav på att en auktoriserad eller godkänd revisor skulle granska redovisningen. Man uppfattar att detta skulle vara viktigt ur två aspekter: kompetens och integritet. Det är inte ovanligt att föreningsrevisorerna eller lekmannarevisorerna saknar tillräckliga kunskaper i redovisning och revision. Oberoendet hos ”en till föreningen närstående” kan dessutom ifrågasättas. Tilltron till projektens redovisning skulle stärkas med en extern granskning, menar flera av de intervjuade.

I dag täcker inte arvsfondens medel kostnader för redovisning och revision. Flera av de intervjuade anser dock att ett visst stöd till detta skulle vara en fördel. Att anlita en kvalificerad revisor behöver inte alltid innebära höga kostnader, enligt de intervjuade revisorerna. Om projekten är i god ordning tar inte en granskning lång tid i anspråk.

Det är trots allt ofta kvalificerade revisorer som har sammanställt de ekonomiska redovisningarna, särskilt i de större föreningarna och de större projekten.

Vissa föreningsrevisorer känner en osäkerhet om vad revisionen skall omfatta och vad redovisningen till arvsfonden skall inkludera. Det efterfrågas riktlinjer och anvisningar om vad redovisningen och revisionen skall omfatta.

SOU 2002:19 Krav på auktoriserad eller godkänd revisor

9.4. Regler och praxis vid annat stöd till ideell verksamhet

I detta avsnitt redovisas regler och praxis hos statliga myndigheter och kommuner för bidrag till viss ideell verksamhet. Uppgifter om krav vid redovisning av EU-bidrag nämns också i sammanhanget.

9.4.1. Statliga myndigheter

I detta avsnitt redovisas vad som kommit fram i kontakter med några bidragsgivande myndigheter, bl.a. i samband med ett möte för nätverket för centrala bidragsgivare till ungdomsorganisationer den 17 oktober 2001.

Integrationsverket

Integrationsverket fördelar bl.a. stöd till integrationsprojekt enligt förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration. Följande bidragsformer finns: organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. En organisation som fått bidrag skall enligt förordningen lämna Integrationsverket de redovisningshandlingar, verksamhetsberättelse och andra uppgifter som verket bestämmer (13 §). För organisations- och verksamhetsbidrag krävs att den ekonomiska redovisningen bestyrks av en extern revisor. Integrationsverket har dessutom nyligen infört ett krav på godkänd revisor för projektbidrag över 300 000 kr. Verket ger dock sällan bidrag som överstiger detta belopp.

Ungdomsstyrelsen

Ungdomsstyrelsen fördelar grundbidrag och särskilt bidrag till centrala barn- och ungdomsorganisationer enligt förordningen (1994:641) om statsbidrag till ungdomsorganisationer. Denna förordning har ersatts av förordning (2001:1060) om statsbidrag till ungdomsorganisationer. Den nya förordningen kommer att tillämpas första gången bidragsåret 2004.

Ungdomsstyrelsen är också programkontor för EU-programmet Ungdom. Finansiering sker med medel från Europeiska kommissionen.

Krav på auktoriserad eller godkänd revisor SOU 2002:19

Enligt 17 § förordningen (1994:641) om statsbidrag till ungdomsorganisationer är en organisation som har tagit emot bidrag enligt denna förordning skyldig att lämna de redovisningshandlingar, verksamhetsberättelser samt andra uppgifter som Ungdomsstyrelsen bestämmer. Motsvarande regel finns i 13 § i den nya förordningen. Ungdomsstyrelsen får enligt båda förordningarna meddela verkställighetsföreskrifter.

Krav på auktoriserad revisor ställs enligt Ungdomsstyrelsens föreskrift (SKOLFS 1994:38). Bidragsbeloppen här är stora. För 2001 fördelades 71,5 miljoner kronor i grundbidrag till 62 centrala barn- och ungdomsorganisationer, det lägsta bidraget var på drygt 330 000 kr, 44 av organisationer fick bidrag på över 500 000 kr. Krav på auktoriserad eller godkänd revisor gäller också för redovisning av bidragen till särskild verksamhet, som kan vara betydligt mindre.

Folkhälsoinstitutet

Folkhälsoinstitutet (FHI) fördelar projektbidrag till förebyggande insatser mot spridning av HIV/aids. Vid redovisningen accepterar FHI att endast den projektansvarige eller motsvarande undertecknar redovisningen. Ett villkor för bidragen från FHI är att RRV, om RRV så begär, skall beredas tillfälle till granskning av hur medlen disponerats och få tillgång till de uppgifter som behövs för en sådan granskning.

Statens kulturråd

Statens kulturråd fördelar bidrag inom en lång rad områden. Som villkor för bidragen gäller enligt uppgifter vid utredningens seminarium om uppföljning och utvärdering att en ekonomisk redovisning skall lämnas. Den ekonomiska redovisningen skall styrkas med verifikationer avseende de kostnader som täckts av bidraget från kulturrådet eller av revisor styrkta uppgifter om kostnaderna.

SOU 2002:19 Krav på auktoriserad eller godkänd revisor

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att fördela statsbidrag till riksorganisationer verksamma inom det sociala området och inom handikappområdet. De organisationer som får del av de båda bidragen arbetar redan med auktoriserade eller godkända revisorer.

Fördelningen av bidrag inom det sociala området regleras i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. Bidraget uppgick till drygt 55 miljoner kronor för 1999 och fördelades till totalt 58 organisationer. Bidraget fördelas efter hörande av Folkhälsoinstitutet.

Ett villkor för att få bidrag är att organisationen ”kan dokumentera sin verksamhet genom fastställda verksamhets- och revisionsberättelser”. Socialstyrelsen ställer höga krav på den ekonomiska förvaltningen. I enlighet med § 8 i förordningen kräver Socialstyrelsen förutom bokslutet även en ekonomisk halvårsrapport. Socialstyrelsen kan ensam eller tillsammans med Riksrevisionsverket eller revisionsbyrå när som helst kräva att få ta del av den ekonomiska förvaltningen.

Fördelningen av bidrag inom handikappområdet regleras i förordningen (2000:7) om statsbidrag till handikapporganisationer. Statsbidraget utgår under 2001 med 157 miljoner kronor fördelade på 53 handikapporganisationer. Bidraget betalas ut kvartalsvis i förskott. Det kravet för bidrag som finns inom det sociala området är att organisationen kan dokumentera sin verksamhet genom fastställda verksamhets- och revisionsberättelser saknas inom detta område.

Förordningarna om Socialstyrelsens organisationsbidrag innehåller således en regel som innebär att den organisation som beviljats bidrag är skyldig att på Socialstyrelsens begäran lämna det underlag som behövs för myndighetens granskning. Villkoret ingår i själva förordningen om statsbidrag till handikapporganisationer; villkoret skall enligt förordningen om bidrag inom det sociala området ingå i Socialstyrelsens villkor för bidraget.

Krav på auktoriserad eller godkänd revisor SOU 2002:19

Justitiedepartementet: utvecklingsarbete för den svenska folkstyrelsen

Justitiedepartementet bereder ärenden om stöd enligt förordningen (2000:648) om statliga projektbidrag för utvecklingsarbete för den svenska folkstyrelsen. Bidragen lämnas för projekt inom ramen för ett nationellt utvecklingsarbete för den svenska folkstyrelsen. Bidrag kan ges till bestämda projekt av folkbildningskaraktär som har god spridning och som syftar till att stimulera deltagandet i den demokratiska processen. Bidrag kan också ges för att utvärdera sådana projekt.

Enligt förordningen skall den som har tagit emot bidrag lämna en slutredovisning till Justitiedepartementet senast en månad efter det att projektet har slutförts. Redovisningen skall överskådligt visa hur det beviljade bidraget har utnyttjats och innehålla uppgift om genomförda aktiviteter. Redovisningen skall vara bestyrkt av en auktoriserad eller godkänd revisor eller av organisationens revisor samt av den som är projektansvarig.

Samlingslokaler och icke-statliga kulturlokaler

Samlingslokaldelegationen vid Boverket fördelar stöd till allmänna samlingslokaler och icke-statliga kulturlokaler. Inga krav ställs på bestyrkande av revisorer. Den som söker stöd till allmänna samlingslokaler föreslår en person som skall utföra en besiktning och granska kostnaderna. Boverket anvisar sedan en person som gör granskningen och besiktningen när projektet slutförts. För icke-statliga kulturlokaler är det länsstyrelsen som utser en förrättningsman för att utföra slutbesiktningen.

Sammanfattande slutsatser

Sammanfattningsvis kan det konstateras att av de myndigheter som undersökts är det i princip endast Integrationsverket som har krav att även projektredovisningar bestyrks av auktoriserad eller godkänd revisor. I detta fall har beloppsgränsen satts till 300 000 kr. I Integrationsverkets fall uppges kravet på auktoriserad eller godkänd revisor främst ha vuxit fram som ett sätt att stärka utomståendes tilltro till projektens redovisning.

SOU 2002:19 Krav på auktoriserad eller godkänd revisor

I flera fall finns krav att ansökningar om det generella organisationsstödet bestyrks av auktoriserad eller godkänd revisor; skälet här uppges vara att kunna fastställa medlemsantalet och liknande siffror utan att en myndighet går direkt in i ideella föreningars interna papper. I dessa fall kan ett externt bestyrkande krävas både av ansökningshandlingar, som innehåller uppgifter om medlemsantal och verksamhet, och av den ekonomiska redovisningen för det verksamhetsår som bidraget avsett.

Oftast har myndigheter i förordning getts möjlighet att begära in det underlag från bidragsmottagare som behövs för en granskning av redovisningen.

Ett krav på auktoriserad eller godkänd revisor vid redovisning av projektbidrag kan ses som ett sätt att visa för tredje man att allmänna medel hanteras noggrant. Organisationer som får stora bidrag är i regel så stora att de redan anlitar egna godkända eller auktoriserade revisorer. Samtidigt har inget framkommit som skulle tyda på att ett sådant krav skulle motsvaras av brister i den ekonomiska redovisningen av projekt som får stöd från de myndigheter utredningen varit i kontakt med. Däremot ansåg många som utredningen varit i kontakt med att verksamhetsredovisning från projekt behöver utvecklas och att mera resurser bör läggas på verksamhetsuppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring.

9.4.2. Kommuner

Utredningen har också kontaktat ett antal större kommuner med eget revisionskontor. Undersökningen visar sammanfattningsvis att kommunerna har andra förutsättningar för sin bidragsgivning och litar till en noggrann egen uppföljning av den stödmottagande organisationen. Det innebär att extern revision inte blir aktuell. Större kommuner har tillgång till egna professionella revisorer. Vid projekt där kommuner är medsökande kan kommunens revisorer användas; här kan det vara lättare att ställa krav på bestyrkande, men den kostnadsökning som följer kan tänkas minska kommunens intresse av att medverka.

I Göteborgs stad ställs inga krav på godkänd eller auktoriserad revisor i samband med det generella aktivitetsbidraget till föreningar eller riktade bidrag till föreningars verksamhet eller investeringar. Inte heller Malmö stad ställer sådana krav. I båda kommunerna prövas ansökningar av en kommunal nämnd. Kommunerna

Krav på auktoriserad eller godkänd revisor SOU 2002:19

kräver in den årliga verksamhetsberättelsen från alla föreningar som får ekonomiskt stöd och granskar noggrant verifikationer för utgifterna, särskilt för större belopp. I Göteborg är det kommunen som efter egen kontroll själv betalar av bidragsmottagaren godkända fakturor.

I Göteborgs följer kommunen noggrant byggprojekt som fått bidrag genom både besiktningar och ekonomiska uppföljningar. Malmö ger inte bidrag till investeringar utan går i borgen för föreningars lån. Staden anser sig ha tillräckligt god inblick i föreningarnas ekonomi för att göra sådana riskbedömningar.

Stockholms stads regler för aktivitetsbidrag och andra bidrag till föreningar finns tillgängliga på stadens hemsida och innehåller inte krav på godkänd eller auktoriserad revisor.

Enligt en kontakt med STAREV, ett samarbetsorgan för kommuner och landsting med egna revisionskontor, finns sannolikt stor variation in kommunal praxis. Men den nära kontakten med föreningslivet och kännedom om lokala organisationer präglar arbetet med bidragen.

9.4.3. EU-bidrag

EU-bidrag har i utredningens kommun- och myndighetskontakter angetts kunna förutsätta bestyrkande av revisorer även vid mindre belopp. Det är inte känt i vilken utsträckning projekt som får arvsfondsmedel också har medel från EU eller från annan som ställer krav på auktoriserad eller godkänd revisor.

9.5. Utredningens externa kontakter

9.5.1. Målgruppernas syn på krav på godkänd eller auktoriserad revisor

Vid utredningens kontakter med företrädare för målgrupperna har det framkommit att synen på revisorskrav är delad. Det uppges kosta 3–15 tusen kronor att anlita en extern revisor, vilket är ett problem för småprojekt. Det är enklare för större organisationer som har mycket revisorskontakter. En viss skepsis finns till att auktoriserade revisorer tillför tillräckligt med sin granskning; det blir i vart fall en ytterligare tröskel för lokalt initierade projekt. Det uttrycks också tveksamhet om godkända eller auktoriserade revi-

SOU 2002:19 Krav på auktoriserad eller godkänd revisor

sorer tar småuppdrag, om de inte redan har kontakt med föreningen. Uppfattningarna skiftade om i vilken utsträckning det går att få täckning för fasta administrativa kostnader i arvsfondsprojekt – eventuellt med inbakat revisorsarvode från arvsfonden. Flera organisationer ansåg att stödet också bör täcka kostnaden för ett bestyrkande, om det anses viktigt.

9.6. Bedömningar och förslag

Bedömningar och förslag:

Arvsfondsdelegationen och andra myndigheter som beslutar om stöd ur fonden ges rätt att begära det underlag som behövs för granskning av stödmottagarens redovisning från den som har tagit emot stöd ur Allmänna arvsfonden. Arvsfondsdelegationen bör undersöka om informationen till de förtroendevalda revisorerna om förutsättningar för bestyrkande bör förbättras.

Inget krav införs på att den ekonomiska redovisningen av stöd från arvsfonden skall vara bestyrkt av en auktoriserad eller godkänd revisor. Ett sådant krav är ovanligt för projektbidrag från staten eller andra stödgivare inom dessa områden. Inga problem har påtalats med den ekonomiska redovisningen av arvsfondsprojekt som skulle avhjälpas väsentligen genom ett generellt krav på ett externt bestyrkande av den ekonomiska redovisningen.

Utredningen anser att inget krav bör införas på att den ekonomiska redovisningen av stöd från arvsfonden skall vara bestyrkt av en auktoriserad eller godkänd revisor. Utredningens undersökningar har visat att ett sådant krav är ovanligt för projektbidrag från staten eller andra stödgivare inom dessa områden. Krav på godkänd eller auktoriserad revisor förekommer oftast vid s.k. organisationsbidrag, som är ett generellt verksamhetsstöd och som avser större belopp. Dessa bidrag går oftast till organisationer som redan har samarbete med externa revisorer.

Utredningen konstaterar vidare att inga problem påtalats med den ekonomiska redovisningen av arvsfondsprojekt som skulle avhjälpas väsentligen genom ett generellt krav på ett externt bestyrkande av den ekonomiska redovisningen. Utredningens intryck är att den ekonomiska redovisningen från arvsfondsprojekten allmänt håller hög kvalitet och att Arvsfondsdelegationen och Ungdomsstyrelsen gör en noggrann granskning av

Krav på auktoriserad eller godkänd revisor SOU 2002:19

dessa redovisningar. Enligt utredningens mening är det därför angelägnare att inrikta uppföljnings- och kontrollresurserna på att utveckla uppföljningen av verksamheten i projekten.

Riksdagens revisorer har föreslagit att kravet på auktoriserad eller godkänd revisor bara skulle avse högre belopp, förslagsvis stöd som beviljas av regeringen.

Utredningen har erfarit att de flesta mottagare av större belopp redan anlitar auktoriserad eller godkänd revisor vid sin redovisning av arvsfondsmedel. Att i detta läge göra ett bestyrkande av auktoriserad eller godkänd revisor obligatorisk kan betraktas som en onödig reglering som kan vara kostnadsdrivande. Om kravet även skulle gälla mindre projekt skulle det kunna förhindra att projekt, främst på regional och lokal nivå, som annars hade fått stöd från arvsfonden kommer till stånd.

Utredningen noterar att bidragsgivande myndigheter i regel getts möjligheter i förordning att begära in från bidragsmottagare det underlag som behövs för en granskning av redovisningen. I vissa fall görs en precisering till ”de redovisningshandlingar, verksamhetsberättelse och andra uppgifter som (myndigheten) bestämmer”. Motsvarande regler föreslogs för stödet från arvsfonden av 1991 års Arvsfondsutredning.

Utredningen bedömer att en sådan regel bör införas för stödet från arvsfonden. Den som har tagit emot stöd ur Allmänna arvsfonden skall på Arvsfondsdelegationens begäran lämna det underlag som behövs för granskning av stödmottagarens redovisning. Utredningen erinrar om att den myndighet som beslutar om stöd ur arvsfonden har möjlighet enligt 11 § arvsfondslagen att i ett visst fall i samband med bidragsbeslutet ställa högre krav än normalt på redovisning av ett projekt som får stöd, om det behövs.

Arvsfondsdelegationen bör undersöka om informationen till de förtroendevalda revisorerna om förutsättningarna för bestyrkande bör förbättras. Det är lämpligt att delegationen i sammanhanget informerar sig om andra myndigheters information om redovisning av beviljat stöd.

10. Reglering av praxis för lokalstödet

10.1. Utredningens uppdrag

Enligt 6 § lagen om Allmänna arvsfonden kan stöd, om det bedöms som särskilt angeläget, lämnas som bidrag till anläggningar, lokaler och utrustning. Enligt regeringens och Arvsfondsdelegationens praxis ställs det villkor för stödet till anläggningar och lokaler (lokalstöd). Så skall t.ex. hela eller del av stödet återbetalas, om den lokal stödet avser används för annat ändamål inom en tioårsperiod.

Utredaren skall överväga om och på vilket sätt denna praxis skall bli föremål för reglering.

10.2. Lagreglering av återbetalning av stöd från arvsfonden

Praxis om återbetalning av stöd från arvsfonden lagreglerades i den nya arvsfondslagen 1994. Enligt 12 § skall stöd ur fonden betalas tillbaka

1. om stödet inte har förbrukats inom angiven tid eller för avsett

ändamål,

2. om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat redovisning

enligt 11 §,

3. om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på

annat sätt har förorsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta.

Om den myndighet till vilken redovisning lämnas finner att det finns skäl att överväga ett åläggande för mottagaren att betala tillbaka stöd ur fonden, skall ärendet enligt 13 § överlämnas till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. Kammarkollegiet får, om det finns särskilda skäl, besluta att mottagaren helt eller delvis befrias från återbetalningsskyldighet.

Reglering av praxis för lokalstödet SOU 2002:19

Gällande praxis om återbetalning av lokalstödet vid ändrad användning fördes dock inte över till arvsfondslagen. Frågan om en ev. återbetalning av lokalstöd berördes inte heller i avsnitten om återbetalningsskyldighet i förarbetena (prop. 1993/94:124 avsnitt 4.5, SOU 1992:120 avsnitt 5.4).

10.3. Praxis om lokalstöd hos regeringen och Arvsfondsdelegationen

Lokalstöd beviljas genom beslut av Arvsfondsdelegationen eller regeringen. Sedan 1994 har lokalstödet villkorats i samband med undertecknande av förbindelse vid rekvisition av medel. Stödmottagare informeras om återbetalningsvillkoren för beviljat stöd till lokaler i samband med beslutet om stöd. Enligt denna information innebär förbindelsen att stödmottagaren förbinder sig att utan egen vinning upplåta lokalen till andra barn-, ungdoms- och handikappgrupper om det inte väsentligt inkräktar på den egna verksamheten.

Enligt ett regeringsbeslut från 1985 (Socialdepartementet, Regeringsbeslut 16, 1985-05-28) skall den som beviljats stöd ur fonden återbetala så stor del av stödet som regeringen bestämmer om den verksamhet som avses med stödet upphör, flyttas eller undergår annan väsentlig förändring inom tio år efter det stödet beviljades. Enligt detta regeringsbeslut, som bifogas samtliga regeringsbeslut om lokalstöd, är det regeringen, dvs. inte Kammarkollegiet, som beslutar om återbetalning av stödet. Information till mottagare av lokalstöd som beslutats av Arvsfondsdelegationen anger att det är Kammarkollegiet som enligt 13 § arvsfondslagen beslutar återbetalning.

Gällande praxis även för stöd som beviljats av delegationen innebär att den som fått lokalstöd skall betala tillbaka en del av medlen, om lokalen eller anläggningen som stödet avsett, används till annat ändamål eller säljs till annan som inte skall använda den för samma ändamål. Enligt praxis ”avskrivs” alltså stödet med tio procent per år. Om fastigheten säljs efter 10-årsperioden betraktas stödet som ”avskrivet”.

Tanken bakom denna praxis är att stödet till lokaler och rekreationsanläggningar innebär en form av förmögenhetsuppbyggnad hos stödmottagaren.

Det finns f.n. inga regler om medgivande att ändra användningen av eller sälja en lokal eller anläggning under tioårsperioden.

SOU 2002:19 Reglering av praxis för lokalstödet

10.4. Reglering av återbetalning av statliga investeringsstöd

Regler om återkrav av bidrag finns i ett tiotal författningar om generellt eller riktat stöd till bostadsförsörjning. I dessa förordningar kan bidrag återkrävas helt eller delvis under en period av tio år eller i vissa fall fem år om bostäderna används för annat ändamål än som förutsattes när bidraget beviljades. I inget fall finns särskilda avskrivningsregler i författningen.

De senast beslutade reglerna finns i förordningen (2001:531) om statligt investeringsbidrag för nybyggnad av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist och förordningen (2000:588) om statligt investeringsbidrag för anordnande av bostäder för studenter.

Enligt förordningen (2001:531) om statligt investeringsbidrag för nybyggnad av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist skall mottagaren av bidraget skriftligen utfästa sig att använda de bostäder som bidraget avser för de ändamål och i enlighet med de villkor som förutsattes när bidraget beviljades. Vidare skall mottagaren förbinda sig att inte inom tio år överlåta det eller de hus som innehåller dessa bostäder till någon som avser att använda bostäderna för annat ändamål eller med andra villkor. Länsstyrelsen får besluta om återkrav av utbetalt bidrag helt eller delvis om bl.a. bostäderna används för annat ändamål än som förutsattes när bidraget beviljades eller med andra villkor än vad som anges i förordningen. Boverket får helt eller delvis befria bidragsmottagaren från återbetalningsskyldighet om det finns särskilda skäl. Dessa skäl är främst ekonomiska.

Enligt förordningen (2000:588) om statligt investeringsbidrag för anordnande av bostäder för studenter skall mottagaren av bidraget förbinda sig att under en tid av fem år, räknat från dagen för utbetalningen, använda de bostäder som bidraget avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när bidraget beviljades. Vidare skall mottagaren förbinda sig att under samma tid inte överlåta det eller de hus som innehåller dessa bostäder till någon som avser att använda bostäderna för annat ändamål eller med andra villkor. Länsstyrelsen skall enligt förordningen besluta om återkrav helt eller delvis av utbetalt bidrag om bl.a. bostäderna används för annat ändamål eller med andra villkor inom den angivna tiden. Bidraget skall dock i detta fall endast återkrävas om bidragsmottagaren insett eller borde ha insett att bostäderna skulle

Reglering av praxis för lokalstödet SOU 2002:19

komma att användas för annat ändamål eller med andra villkor. Boverket får helt eller delvis befria bidragsmottagaren från återbetalningsskyldighet om det finns särskilda skäl.

Regler om återkrav av bidrag finns också i förordningen (1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokaler. Enligt förordningen får Boverket besluta om återbetalning av bidraget helt eller delvis endast om bl.a. lokalen utan medgivande av Boverket upphör att vara allmän samlingslokal innan 25 år förflutit från den dag då ansökan om bidrag gavs in till verket. Motsvarande återbetalningsregler finns dock inte för stödet enligt förordningen (1990:573) om stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler, vilket dock i första hand skall avse länsmuseer.

I praxis har hänsyn inte tagits vid prövning av investeringsbidrag till bostäder till att ett en del av tiden gått, eftersom den som mottagit bidrag varit medveten om vilka villkor som gällt för stödet. Det innebär att någon avskrivning av bidragsbeloppet inte gjorts. Även vid samlingslokalstödet har återkrav av hela beloppet skett.

Av de tre tidsfrister på fem, tio och 25 år som förekommer i dessa författningar kan tioårsfristen anses ansluta till den ”vanliga” preskriptionstiden för fordringar enligt 1 § preskriptionslagen (1981:130).

10.5. Bedömningar och förslag

Bedömningar och förslag:

Gällande praxis om stödet till lokaler och anläggningar bör regleras i lag. Den som beviljas stöd från arvsfonden till lokaler och anläggningar skall förbinda sig att under en tid av tio år använda den lokal eller anläggning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades. Om lokalen eller anläggningen får ändrad användning eller säljs inom tioårsperioden skall stödet återbetalas helt eller delvis. Som riktmärke bör gälla att det belopp som skall återbetalas minskas med tio procent för varje år som gått sedan stödet beviljades. Om det finns särskilda skäl kan stödmottagaren befrias från återbetalningsskyldigheten.

En möjlighet bör införas att söka om medgivande att ändra användningen av eller sälja en lokal eller anläggning. Arvsfondsdelegationen bör besluta i dessa ärenden.

SOU 2002:19 Reglering av praxis för lokalstödet

Utredningen anser att praxis vid återkrav av lokalstödet bör regleras i arvsfondslagen. Utredningen finner att den praxis som tillämpas är rimlig med hänsyn till de regler som finns om återbetalning av statligt investeringsstöd inom andra områden. En tidsfrist på tio år ligger i linje med reglerna inom andra områden. Ett krav på en förbindelse från stödmottagaren finns också på andra områden. Möjligheten att skriva av en del av stödet finns också på andra områden, men verkar ibland tillämpas mera strängt än motsvarande praxis för stöd från arvsfonden. Det gäller även när stödmottagaren är en ideell organisation.

Enligt gällande praxis måste den som får stöd till lokaler eller anläggningar underteckna en förbindelse vid rekvisition av medel. Även kravet på att göra en förbindelse bör författningsregleras på samma sätt som för stöd till bostadsinvesteringar. Ett skäl är den genomgripande sanktion som kan gälla vid försäljning eller ändrad användning av lokalen eller anläggningen. Den som beviljas stöd från arvsfonden till lokaler och anläggningar skall förbinda sig att under en tid av tio år använda den lokal eller anläggning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades.

Om lokalen eller anläggningen får ändrad användning eller säljs inom tioårsperioden skall stödet återbetalas helt eller delvis. Som riktmärke bör gälla att det belopp som skall återbetalas vid ändrad användning eller försäljning utan Arvsfondsdelegationens medgivande motsvarar det beviljade stödet minskat med tio procent för varje år som gått sedan stödet beviljades. Denna princip för avskrivning behöver inte framgå av arvsfondslagen. Om det finns särskilda skäl bör stödmottagaren kunna befrias från återbetalningsskyldigheten.

Det är enligt 13 § arvsfondslagen Kammarkollegiet som på begäran av den stödbeviljande myndigheten beslutar om återbetalningsskyldigheten enligt nuvarande 12 §. Skäl kan enligt författningskommentaren i prop. 1993/94:124 s. 39 vara att underlåtenheten att uppfylla villkoren för stöd varit ursäktlig, av ringa betydelse eller att ett återbetalningskrav skulle drabba orimligt hårt.

Reglering av praxis för lokalstödet SOU 2002:19

Utredningen anser att en möjlighet bör införas att söka om medgivande att ändra användningen av eller sälja en lokal eller anläggning. Arvsfondsdelegationen bör besluta i dessa ärenden. Regeln bör föras in i arvsfondslagen. Liknande regler finns för visst statligt investeringsstöd till ideella organisationer. Ett skäl att lämna ett sådant medgivande kan vara om stödet lämnats till lokaler och den aktuella fastighetens marknadsvärde sjunkit kraftigt sedan stödet beviljades.

11. Författningskommentar

11.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden

10 a §

Bestämmelsen innehåller en regel om att den som beviljas stöd från arvsfonden till lokaler och anläggningar skall förbinda sig att under en tid av tio år använda den lokal eller anläggning som stödet avser för det ändamål och med de villkor som förutsattes när stödet beviljades. Bestämmelsen har sin förebild i regler om statligt investeringsstöd, som redovisas i avsnitt 10.4.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 10.5.

11 §

Ett nytt stycke införs med en regel om att den som har tagit emot stöd ur Allmänna arvsfonden skall lämna det underlag som behövs för granskning av stödmottagarens redovisning på begäran av den myndigheten till vilken redovisningen lämnas.

Bestämmelsen motsvarar den regel om beslutsmyndighetens möjlighet att granska underlaget för en stödmottagares redovisning som brukar finnas för statligt stöd till liknande verksamhet. Sådana regler redovisas i avsnitt 9.4. En liknande regel föreslogs för stödet från arvsfonden i Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120), se avsnitt 9.2.2.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 9.6.

Författningskommentar SOU 2002:19

12 §

Ett nytt stycke införs med en regel om att stöd till lokaler eller anläggningar helt eller delvis skall återbetalas om lokalen eller anläggningen får ändrad användning eller säljs inom tioårsperioden utan Arvsfondsdelegationens medgivande. Ett skäl att lämna ett sådant medgivande kan vara om stödet lämnats till lokaler och den aktuella fastighetens marknadsvärde sjunkit kraftigt sedan stödet beviljades. Bestämmelsen har en förebild i regler om statligt investeringsstöd, som redovisas i avsnitt 10.4.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 10.5.

I 13 § arvsfondslagen finns en bestämmelse om att Kammarkollegiet beslutar om befrielse från återbetalningsskyldighet om den myndighet till vilken redovisning lämnas finner att det finns skäl att överväga ett åläggande för mottagaren att betala tillbaka stöd ur fonden.

16 a §

Bestämmelsen innehåller en regel om att Kammarkollegiet varje år före februari månads utgång till regeringen skall lämna en årsredovisning för kapitalförvaltningen av Allmänna arvsfonden avseende det senast avslutade räkenskapsåret. Årsredovisningen skall upprättas enligt årsredovisningslagen (1995:1554). Det innebär att årsredovisningen skall innehålla förvaltningsberättelse, resultaträkning, balansräkning och noter. Riksrevisionen granskar årsredovisningen för Allmänna arvsfonden.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 4.4.2.

31 §

Tillägg görs i bestämmelsen med innebörd dels att regeringen i redovisningen till riksdagen skall redovisa hur Allmänna arvsfonden förvaltats under föregående räkenskapsår, dels att en årsredovisning för kapitalförvaltningen av arvsfonden skall fogas till redovisningen.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 4.4.2.

SOU 2002:19 Författningskommentar

11.2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden

3 §

En ändring görs i punkt b med innebörd att beloppsgränsen för när Arvsfondsdelegationen skall lämna över ärenden om stöd ur Allmänna arvsfonden, som delegationen anser bör få stöd, höjs från 300 000 till en miljon kr

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 6.6.

4 c §

I bestämmelsens andra stycke görs ett tillägg med innebörd att Arvsfondsdelegationen varje år före februari månads utgång skall till regeringen lämna en verksamhetsberättelse med en samlad redovisning av myndigheters stödgivning från Allmänna arvsfonden avseende det senast avslutade räkenskapsåret. Riksrevisionen förutsätts granska verksamhetsberättelsen och delegationens redovisning för sin stödgivning, eftersom dessa dokument avser statlig verksamhet.

Skyldigheter för myndigheter som ges i uppdrag att fördela stöd ur arvsfonden att lämna erforderligt underlag för redovisningen till Arvsfondsdelegationen regleras inte i förordningen. Regeringen förutsätts i varje särskilt fall besluta att myndigheten skall lämna sådant underlag.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 4.5.3.

4 e §

Bestämmelsen innehåller en regel om att Arvsfondsdelegationen beslutar om åtgärder med anledning av Riksrevisionens revisionsrapporter.

Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen i avsnitt 4.5.3.

Källförteckning

Regeringsbeslut

Regeringsbeslut 16, 1985-05-28, Socialdepartementet Regeringsbeslut förordningsmotiv Civildepartementet 1987:5 Regeringsbeslut 35, 1991-06-20, Socialdepartementet Regeringsbeslut om Normering av avgränsning och uppställnings-

former som grund för Ekonomistyrningsverkets underlag till årsredovisningen för staten 2000 (regeringsbeslut 4, 2001-01-25, Fi2000/4140)

Regeringsskrivelser

Skr. 1996/97:125 redovisning av fördelning av medel från Allmänna

arvsfonden under budgetåret 1995/96 Skr. 1997/98:125 redovisning av fördelning av medel från Allmänna

arvsfonden under budgetåret 1997 Skr. 1998/99:125 redovisning av fördelning av medel från Allmänna

arvsfonden under budgetåret 1998 Skr. 1999/2000:125 redovisning av fördelning av medel från All-

männa arvsfonden under budgetåret 1999 Skr. 1999/2000:150 Årsredovisning för staten 1999 Skr. 2000/2001:101 Årsredovisning för staten 2000 Skr. 2000/2001:125 redovisning av fördelning av medel från All-

männa arvsfonden under budgetåret 2000 Skr. 2001/2002:101 Årsredovisning för staten 2001

Förslag i Riksdagen

Riksdagens revisorer, Riksdagens revisorers förslag angående All-

männa arvsfonden, 1999/2000:RR9 Riksdagens styrelse, Förs. 1999/2000:RS1

Källförteckning SOU 2002:19

Propositioner

Prop. 1928:21 med förslag till lag om arv m.m. Prop. 1928:195 med förslag till vissa ändringar i förordningen om

arvsskatt m.m. Prop. 1969:83 med förslag till ändring i lagen om allmänna arvs-

fonden m.m. Prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen Prop. 1993/94:9 om stiftelser Prop. 1993/94:124 om allmänna arvsfonden Prop. 1994/95:150, bilaga 7 Prop. 1995/96:61 Former för verksamheten Prop. 1995/96:220 Lag om statsbudgeten Prop. 1997/98:136 om statlig förvaltning i medborgarnas tjänst Prop. 2001/02:73 Riksrevisionen – ändringar i regeringsformen

Utskottsbetänkanden

Bet. 1989/90:SoU29 om Allmänna arvsfonden Bet. 1991/92:SoU13 om Allmänna arvsfonden Bet. 1995/96;KU1 om Förvaltningsmyndigheters ledning Bet. 2000/01:KU8 om Riksdagen och den statliga revisionen Bet. 2000/01:SoU15 Redovisning av fördelning av medel från All-

männa arvsfonden under budgetåret 2000

SOU-serien

Förslag till lag om arv m.m. (SOU 1925:43) Allmänna arvsfonden (SOU 1967:2) Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120) Effektivare ledning i statliga myndigheter (SOU 1993:58) Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147)

Utvärdering av LOK-stödets effekter i Historia, ekonomi & forsk-

ning, Fem rapporter om idrott (SOU 1998:33)

Regler för riksrevisionen (SOU 2001:97)

SOU 2002:19 Källförteckning

Kommittédirektiv

Dir. 2001:117 En översyn av verksförordningen

Departementsserien

Ds 1994:117 Utvärdering i offentliga sektorn – problem och lösningar

Domstolsavgöranden

NJA I 1931:58, För arv, som tillfallit allmänna arvsfonden, ansågs

arvsskatt ej skola erläggas Förhandsbesked (Dnr 74-96/I) om Kammarkollegiets skattskyldig-

het för mervärdesskatt för sin fond- och förmögenhetsförvaltning, Skatterättsnämnden,

Tryckta skrifter

Arvsfondsdelegationen, Projektkatalog 2001 Arvsfondsdelegationen, Årsbok 2001

Att mäta effekter, RRV, rapport 1996:6

EA 2001 Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet,

ESV, 2001 Effektiv Styrelse, Statskontoret, 1997 En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsplan, Regerings-

kansliet, 2000

En offentligrättslig översikt, Statskontoret, Rapport 1996:25 FIDO Lathund för självutvärdering av projekt, Integrationsverket,

2000

Kommittéer, råd, delegationer, arbetsgrupper m.m., Statsrådsbered-

ningen, 1984

Kunskapslyftet som modell – adhocrati eller byråkrati?, Statskonto-

ret, Rapport 1998:20

Lathund för rapportering och redovisning av integrationsprojekt,

Integrationsverket, 2001 Lindhagen och Lind, Den nya arvslagen, PA Norstedt och Söners

Förlag, Stockholm, 1929

Källförteckning SOU 2002:19

Nilsson-Stjernquist, Riksdagen och kronans fasta egendom, Tolk-

ningen och tillämpningen av § 77 regeringsformen. CWK Gleerup,

Lund, 1955 NJA II 1928 s 586

Resultatstyrning i myndigheten – en situationsanpassad ansats, RRV,

Rapport 1996:13 Riksdagens revisorer, Allmänna arvsfonden, rapport 1999/2000:2 Saldeen, Successionsrätt, första upplagan, Iustus förlag, 1998 Malmström/Saldeen, Successionsrätt, sjunde upplagan, Iustus förlag

Staten i omvandling 1998, Statskontoret, Rapport 1998:15 Statens nämndmyndigheter, Statskontoret, Rapport 1997A och B,

1997 Strömberg, Allmänt och enskilt i den offentliga rätten, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1985, s. 49 Strömberg, Allmän Förvaltningsrätt, 20 upplagan, 2000 Sundberg, Staten, kronan och myndigheterna Några anteckningar,

Förvaltningsrättslig Tidskrift, 1954, s. 319

Sundström, Behörighet för kronans organ att vara part i rättegång,

Svensk Juristtidning, 1950

Utvärdera för bättre beslut, Statskontoret, Rapport 2001:22

Walin, Kommentar till Ärvdabalken Del 1, fjärde upplagan, 1993,

Norstedts Blå Bibliotek Walin, Kommentar till Ärvdabalken Del 1, femte upplagan 2000,

Norstedts Blå Bibliotek

Årliga rapporten till regeringen 1999, RRV, (RRV 1999:22)

Annat skriftligt material

Arbetsordningen för Arvsfondsdelegationen Riksdagens revisorer, Förstudie om Allmänna arvsfonen Rapport om statsbudgetens avgränsning, VESTA BA, 2000-03-08

Webb-sidor

www.arvsfonden.nu

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning m.m.

Dir. 2000:91

Beslut vid regeringssammanträde den 7 december 2000.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning m.m.

Utredaren skall  kartlägga och analysera de regler som gäller för Allmänna

arvsfonden och Arvsfondsdelegationen, bl.a. den rättsliga ställningen och de regler som gäller redovisning och revision av fonden och delegationen,  med utgångspunkt i de genomförda analyserna överväga

alternativa modeller för fondens och delegationens verksamhet. Utredaren skall föreslå den modell som bäst tillgodoser intentionerna bakom lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och samtidigt löser de problem som identifierats.

Utredaren skall dessutom bl.a. se över villkoren kring det s.k. lokalstödet.

Bakgrund

1991 års Arvsfondsutredning

I samband med behandlingen av regeringens skrivelse med redovisning för fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden under budgetåret 1988/89 (skr. 1989/90:131) uttalade Socialutskottet (bet. 1989/90:SoU29) att regeringen gett ändamåls-

Bilaga 1 SOU 2002:19

188

paragrafen en vid tolkning. Utskottet uttalade också att det av det redovisade materialet inte gått att helt klarlägga om utdelningen av medel till stat och kommun skett i överensstämmelse med ändamålsbestämmelsen. Med anledning av en hemställan från utskottet gav riksdagen regeringen till känna (rskr. 1989/90:318) att en översyn borde göras av arvsfondens ändamålsbestämmelse i syfte att bl.a. klarlägga om utdelningen av medel till stat och kommun skett i överensstämmelse med ändamålsparagrafen. Mot bakgrund av detta tillkallades i januari 1991 en särskild utredare för att bl.a. göra denna översyn. Utredningen, som antog namnet 1991 års arvsfondsutredning, lämnade i november 1992 betänkandet Allmänna arvsfonden (SOU 1992:120).

Med betänkandet som underlag föreslog regeringen vissa ändringar och förtydliganden i fråga om arvsfondens ändamål och användningsområde, beslutanderätt m.m. (prop. 1993/94:124). Den övergripande beslutanderätten skulle ligga kvar hos regeringen men en ny statlig myndighet, Arvsfondsdelegationen, skulle besluta om stöd ur fonden inom de ramar och riktlinjer som regeringen bestämmer. Riksdagen antog därefter en ny lag om arvsfonden; lagen om Allmänna arvsfonden, vilken trädde i kraft den 1 juli 1994. Allmänna arvsfonden förvaltas liksom tidigare av Kammarkollegiet.

Riksdagens revisorers rapport m.m.

Regeringen lämnar varje år till riksdagen en skrivelse med redovisning av fördelningen av medel från Allmänna arvsfonden under föregående år. I samband med riksdagens behandling av skrivelsen med redovisning av budgetåret 1999 (skr. 1999/2000:125) och Riksdagens revisorers förslag angående Allmänna arvsfonden (förs. 1999/2000:RR9) har Socialutskottet uttalat att Riksdagens revisorers rapport ger stöd för att flera olika frågeställningar i anslutning till Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen bör bli föremål för ytterligare utredning (bet. 2000/01:SoU2). Riksdagen har gett regeringen till känna att

SOU 2002:19

Bilaga 1

189

regeringen borde tillsätta en utredning med uppdrag att ge en allsidig belysning av olika frågeställningar i sammanhanget samt, om det behövs, föreslå förändringar.

Uppdraget

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning samt redovisning och revision av verksamheten

Utredaren skall kartlägga och analysera de regler som gäller Allmänna arvsfonden och Arvsfondsdelegationen, bl.a. den rättsliga ställningen och de regler som gäller redovisning och revision. Med utgångspunkt i de genomförda analyserna skall utredaren överväga alternativa modeller för fondens och delegationens verksamhet.

Varje modell skall granskas utifrån bl.a. följande aspekter.  Avveckling av dödsbon  Bevakning av Allmänna arvsfondens intressen  Förvaltning av Allmänna arvsfonden  Utbetalning av stöd  Fördelning av stöd  Kostnadseffektivitet  Organisatorisk tillhörighet/placering  Erfarenhetsspridning  Uppföljning och utvärdering.

Utredaren skall föreslå den modell som bäst tillgodoser intentionerna bakom lagen om Allmänna arvsfonden och samtidigt löser de problem som identifierats.

Auktoriserad eller godkänd revisor

Varje mottagare av stöd skall, i enlighet med 11 § lagen om Allmänna arvsfonden, lämna en redovisning för hur de beviljade medlen använts. Redovisningen skall lämnas till Arvsfondsdelegationen senast vid den tidpunkt som anges i beslutet om stöd. Den skall vara bestyrkt av vederbörande revisor, vilket för

Bilaga 1 SOU 2002:19

190

mindre föreningar ofta är synonymt med föreningens revisor. Redovisningar som lämnas av t.ex. handikapporganisationerna är oftast granskade och bestyrkta av auktoriserad eller godkänd revisor. Något krav på godkänd eller auktoriserad revisor finns dock inte.

Utredaren skall överväga behovet av och, om det behövs, föreslå hur ett krav på auktoriserad eller godkänd revisor skall utformas.

Uppföljning och utvärdering

Till Arvsfondsdelegationens uppgifter hör enligt förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden bl.a. att följa upp projekt som beviljats stöd.

Varje mottagare av stöd skall senast vid den tidpunkt som finns angiven i beslutet lämna en skriftlig redogörelse för det genomförda projektet. Anvisningar för sådana redogörelser bifogas beslutet. Medel för dokumentation och utvärdering ingår oftast i det beviljade beloppet. För projekt för vilka beviljats stöd med ett högt belopp, ställs oftast särskilda krav på utvärdering.

Utredaren skall överväga och föreslå metoder som kan påvisa långsiktiga effekter av projekt som genomförs med stöd ur Allmänna arvsfonden.

Redovisning till riksdagen

Regeringen skall enligt 31 § lagen om Allmänna arvsfonden varje år till riksdagen redovisa hur arvsfondsmedlen föregående budgetår fördelats samt ange den kommande inriktningen av stödet.

Utredaren skall, bl.a. med utgångspunkt i de senaste fem årens regeringsskrivelser till riksdagen, överväga om regeringen bör avsätta medel, och i så fall hur stor del av de utdelningsbara medlen, för områden som är angelägna att utveckla.

SOU 2002:19

Bilaga 1

191

Lokalstöd

Enligt 6 § lagen om Allmänna arvsfonden kan stöd, om det bedöms som särskilt angeläget, lämnas som bidrag till anläggningar, lokaler och utrustning. Enligt regeringens och Arvsfondsdelegationens praxis ställs det villkor för stödet till anläggningar och lokaler. Så skall t.ex. hela eller del av stödet återbetalas, om den lokal stödet avser används för annat ändamål inom en tioårsperiod.

Utredaren skall överväga om och på vilket sätt denna praxis skall bli föremål för reglering.

Samråd

Utredaren skall samråda med Kammarkollegiet, andra berörda myndigheter samt med organisationer som bedriver ideell verksamhet till förmån för fondens målgrupper, dvs. barn, ungdomar och personer med funktionshinder.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar och förändringar i övrigt som översynen kan ge anledning till.

Utredaren skall redovisa sitt arbete till regeringen senast den 1 november 2001. (Socialdepartementet).

Bilaga 2

Tilläggsdirektiv

Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning m.m.

Dir. 2001:89

Beslut vid regeringssammanträde den 8 november 2001.

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 7 december 2000 (dir. 2000:91) tillkallade chefen för socialdepartementet en särskild utredare med uppdrag att se över Allmänna arvsfondens och Arvsfondsdelegationens rättsliga ställning m.m. (S 2000:06).

Utredaren skall enligt direktiven redovisa sitt arbete till regeringen senast den 1 november 2001.

Med ändring av denna tidpunkt skall utredaren slutredovisa sitt arbete senast den 31 januari 2002.

(Socialdepartementet).