SOU 2011:29

Samlat, genomtänkt och uthålligt? Word, hela och lättläst

Till statsrådet Erik Ullenhag

Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Utvärderingen skulle även innehålla en bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens tillkomst samt dess utformning och innehåll. Med utgångspunkt från utvärderingen skulle utredaren lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå.

Till särskild utredare utsågs samma dag dåvarande generaldirektören i Regeringskansliet Hans Ytterberg.

Som sekreterare i utredningen anställdes jur. kand. Mattias Falk fr.o.m. den 1 februari 2010.

Utredningen har antagit namnet Utredningen för

utvärdering av nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter (IJ 2009:03).

Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande

Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006-2009 (SOU 2011:29).

Uppdraget är härigenom slutfört.

Stockholm i mars 2011

Hans Ytterberg

/Mattias Falk

Förkortningar

bet. betänkande BO Barnombudsmannen CPT Europeiska kommittén till

förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

dir. direktiv dnr diarienummer DO Diskrimineringsombudsmannen Ds promemoria i departementsserien ECOSOC FN:s ekonomiska och sociala råd EG Europeiska gemenskapen EGT Europeiska gemenskapernas tidning EU Europeiska unionen EUT Europeiska unionens officiella tidning FN Förenta nationerna GC Grand Chamber Handisam Myndigheten för handikappolitisk samordning ILO International Labour Organization JO Riksdagens ombudsmän JK Justitiekanslern JuU Justitieutskottet

Krus Kompetensrådet för utveckling i staten KU Konstitutionsutskottet LU Lagutskottet MR mänskliga rättigheter MR-rådet FN:s råd för de mänskliga rättigheterna NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I OPCAT Fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ot.prp Odelstingsproposisjon prop. proposition RH Rättsfall från hovrätterna rskr. riksdagsskrivelse SKL Sveriges Kommuner och Landsting skr. regeringens skrivelse SOU Statens offentliga utredningar SoU Socialutskottet SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SÖ Sveriges internationella

överenskommelser

U.S. United States Reports yttr. yttrande

Sammanfattning

Jag har haft uppdraget att utvärdera regeringens nationella handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, som överlämnades till riksdagen i mars 2006 genom regeringens skrivelse skr. 2005/06:95. Uppdraget har innefattat att lämna rekommendationer i syfte att ge regeringen ett underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå i Sverige (i betänkandet ofta benämnt endast som systematiskt MR-arbete).

I det här betänkandet, som till stor del utgör resultatet av ett omfattande konsultationsarbete, redovisar jag mina synpunkter på bl.a. processen för handlingsplanens tillkomst, handlingsplanens utformning och innehåll, liksom på dess genomförande och, i den utsträckning det varit möjligt, dess resultat.

Med utgångspunkt från de slutsatser jag anser mig kunnat dra av det arbete som hittills bedrivits, lämnar jag i betänkandet ett antal rekommendationer och förslag på hur regeringens fortsatta systematiska arbete med mänskliga rättigheter bör utformas. Jag har huvudsakligen valt att fokusera på två områden.

Det ena berör principiella frågor av processkaraktär, som användningen av handlingsplaner som metod, en förbättrad styrning och samordning av arbetet med de mänskliga rättigheterna, samt stöd till och samordning av arbete med frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå.

Det andra rör vad jag valt att kalla en förbättrad

infrastruktur för mänskliga rättigheter och omfattar

bl.a. en indikatorbaserad uppföljning av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige, frågan om

inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt och tillskapandet av ett nationellt organ för mänskliga rättigheter.

Härutöver har jag valt att behandla några särskilda

sakområden, nämligen vissa rättsstatliga frågor, några

frågor om diskriminering, romernas situation samt urfolket samerna.

Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

Världens stater är i dag bundna av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans utgör dessa rättigheter ett komplext system av normer som har omedelbar betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som direkt berör enskilda individer utan också för långsiktiga politiska ställningstaganden, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning av resurser och de avvägningar som måste göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen.

Samtidigt är det ett faktum att alla stater, i större eller mindre utsträckning, uppvisar brister när det gäller det sätt på vilket rättigheterna i praktiken respekteras eller säkerställs. Frågan hur arbetet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bäst bör utformas har därför kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet har särskilt kommit att riktas mot behovet av att på ett mer systematiskt sätt vidta åtgärder för att komma till rätta med såväl specifika rättighetsproblem som mer generella förhållanden som kan leda till att de mänskliga rättigheterna åsidosätts.

Det sätt att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter som ägnats mest uppmärksamhet och som kommit att få störst spridning är användningen av s.k. nationella MR-handlingsplaner. Ett trettiotal stater, däribland Sverige, har hittills antagit någon typ av sådan plan. En grundläggande frågeställning under mitt arbete har också varit om en handlingsplan i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt arbete för de mänskliga

rättigheterna, eller om det finns skäl som talar för att låta det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige utvecklas i en helt annan riktning. Min slutsats är att en handlingsplan, eller motsvarande samlat dokument, har förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett systematiskt MR-arbete.

Processen kring handlingsplanens utarbetande och genomförande

Ett fördjupat samråd

Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande och transparant process med bredast möjliga deltagande av samtliga berörda samhälleliga aktörer har stor betydelse för möjligheterna att planen får brett stöd och effektivt genomslag. Det breda och öppna samråd som också användes vid den senaste handlingsplanens tillkomst bör därför fortsätta. Det bör emellertid kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar sakfrågor som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa samråd bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion om dessa frågor. Under samrådsprocessen bör regeringen vidare särskilt prioritera möjligheterna för särskilt utsatta grupper att komma till tals och få sina synpunkter beaktade.

Ett tydligare ägarskap

Jag har under utvärderingen kommit till den slutsatsen att själva begreppet nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge upphov till oklarheter i fråga om vem som ”äger” planen och därmed också om på vilket sätt planen är avsedd att användas. För att minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken för felaktiga förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen som vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare klargöra förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom

handlingsplanens syfte och det sätt på vilken den är avsedd att användas.

Ett ökat politiskt ansvartagande

Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis splittrad bild framkommit av den roll som den politiska nivån i Regeringskansliet – i huvudsak statsråden och statssekreterarna –spelat i arbetet med handlingsplanen. Några har framhållit att delaktigheten från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög. Urvalet och utformningen av handlingsplanens åtgärder tycks dock i hög grad ha hanterats på tjänstemannanivå och den politiska ledningen har inte uppfattats som att den deltagit i det arbetet på nära håll.

Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter har jag dragit slutsatsen att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar för, och delaktighet och engagemang i, arbetet med utformningen, genomförandet och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa en mer dynamisk process med högre krav på aktivt ansvarstagande från regeringens olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet och därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett effektivt genomslag. Arbetet med en eventuell kommande handlingsplan bör därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå.

En mer levande handlingsplan och en förbättrad uppföljning

Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer är att medan handlingsplanen vid tiden för dess utformning och antagande var föremål för uppmärksamhet och intresse, så har den under sin genomförandeperiod inte i någon större utsträckning uppfattats som relevant för det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, inom myndigheter eller på den lokala eller regionala nivån.

I syfte att skapa en mer levande handlingsplan bör den enligt min mening göras till föremål för ett regelbundet återkommande samråd med representanter för både myndigheter och särskilt relevanta delar av det civila samhället. En på detta sätt genomförd kontinuerlig dialog kring handlingsplanens genomförande skulle bidra till att stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet.

För att bibehålla handlingsplanens aktualitet krävs också att det löpande görs förändringar i handlingsplanen. Nya väsentliga initiativ inom MRområdet under handlingsplanens löptid bör dessutom tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en bättre samordning uppnås mellan olika initiativ och det blir också tydligare vilken roll sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges åtaganden när det gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska kunna bidra till en mer levande handlingsplan bör regeringen årligen följa upp handlingsplanens genomförande. Denna uppföljning bör innehålla ett tydligt utvärderande inslag.

En tydligare roll för riksdagen

Regeringen bör årligen till riksdagen lämna en skrivelse där den redovisar arbetet under det senaste året för handlingsplanens genomförande, vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya eller förändrade

åtgärder som regeringen avser att vidta framöver. Genom en sådan skrivelse skulle skapas ett tillfälle till en årligen återkommande riksdagsdebatt om situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska engagemanget kring planens genomförande skulle på ett avgörande sätt kunna bidra till att skapa en mer levande handlingsplan och därmed också ett fördjupat och mera aktivt offentligt samtal över huvud taget om situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Synpunkter och rekommendationer från internationella organ bör integreras i det fortlöpande arbetet med handlingsplanen

Olika internationella övervakningsorgan lämnar regelbundet synpunkter och rekommendationer till regeringen i fråga om hur Sverige uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna. Någon fast och samlad struktur för att på ett mer systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens synpunkter finns för närvarande inte inom Regeringskansliet. Detta framstår som en brist.

Ett sådant arbete bör så långt det är möjligt integreras med det fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. På så sätt kan regeringen analysera bl.a. hur de handlingsplanens problembeskrivningar och åtgärder förhåller sig till lämnade rekommendationer från de internationella övervakningsorganen och vilken eller vilka typer av kompletterande åtgärder som bör vidtas. I de fall där regeringen inte delar övervakningsorganens bedömning i något visst avseende bör detta tydligt redovisas och skälen för det ställningstagandet anges med särskild noggrannhet.

Handlingsplanens utformning och innehåll

Medan det förtjänar att framhållas att planens 135 åtgärder tillsammans representerar ett betydande åtagande och engagemang från regeringens sida, är min sammantagna bedömning att handlingsplanen inte kommit att spela den roll för regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter som varit avsedd.

Ett problem med planens utformning har varit att det inte tillräckligt tydligt framgått hur de åtgärder som utgjort den egentliga handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika delarna av kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005. Åtgärderna varierar stort till sin räckvidd och ambitionsnivå, och det är svårt att i handlingsplanen följa de prioriteringar och övriga överväganden som legat till grund för åtgärdernas urval och utformning, liksom hur dessa överväganden förhåller sig till kartläggningens resultat.

Samtidigt medför bl.a. avsaknaden av tydliga effektmål att det måste ifrågasättas om planen i tillräckligt hög grad kunnat fungera som styrdokument eller vägbeskrivning för regeringens MR-arbete under perioden. En tillkommande svårighet är att det är svårt att se hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra mer specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram som regeringen antagit inom olika områden och som har tydlig relevans för regeringens långsiktiga mål att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.

En tydligare redovisning av regeringens egen analys av situationen för mänskliga rättigheter i Sverige

Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt är att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna överväganden som tar sin utgångspunkt i en bred kartläggning och nulägesanalys, en s.k. baseline study. En handlingsplans själva syfte är att komma tillrätta med

vissa missförhållanden, eller i vart fall att förbättra en given situation.

En betydande svaghet med den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingått som en del av den nu aktuella handlingsplanen, är att den inte innehåller någon tydlig analys av och slutsatser om på vilka områden Sverige, enligt regeringens egen uppfattning, har svårigheter har uppfylla sina åtaganden i fråga om de mänskliga rättigheterna, och vilka brister som är allvarligast. Regeringen bör därför i det fortsatta systematiska MRarbetet utförligt presentera sin egen bedömning av vilka de identifierade huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lösningar som övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit att avgöra valet av åtgärder.

Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande

Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär några framåtsyftande åtaganden. Vid de kontaktar jag haft med företrädare för olika delar av Regeringskansliet har också framkommit att utformningen av handlingsplanens åtgärdsdel till stor del styrts av vilka aktiviteter eller initiativ som – oberoende av kartläggningens resultat – redan pågick eller som planerades inom olika departement vid tidpunkten för planens utarbetande.

Det är, enligt min mening, visserligen naturligt att som en del av bakgrundsbeskrivningen till åtgärderna i en handlingsplan redovisa de olika typer av insatser som tidigare beslutats eller som vid tiden för handlingsplanens antagande pågår för att komma till rätta med brister som konstaterats. För att en handlingsplan ska kunna utgöra ett verktyg som skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt MRarbete bör den emellertid fokusera på åtaganden som är tydligt framåtsyftande, och i princip inte innehålla sådana åtgärder som redan tidigare har beslutats eller pågår.

Handlingsplanen bör innehålla effektmål

En genomgång av handlingsplanens innehåll visar att inte någon av de 135 åtgärder som ingår i planen har utformats som ett åtagande att genom olika insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå ett visst resultat eller en viss effekt, uttryckt i någorlunda preciserade termer, det vill säga s.k. effektmål. Den bild som samstämmigt kommit fram vid de konsultationer som jag genomfört med företrädare för Regeringskansliet är också att det vid utformningen av handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd för att inkludera åtgärder av detta slag.

Jag anser att regeringen i sitt fortsatta systematiska MR-arbete, bör identifiera ett antal områden som är av särskild betydelse och för vart och ett av dessa formulera den konkreta förbättring av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid.

Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle enligt min mening flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till i vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen.

Ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv

Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten mellan kvinnor och män. Det varierar i vilken utsträckning som de olika åtgärderna verkligen blivit genomförda. En större fråga är emellertid att det synbarligen saknats ett tydligt integrerat jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen

som helhet. Vid mina samråd har den frågan också

tagits upp på olika sätt. Den vanligaste uppfattningen har då varit att jämställdhetsperspektivet inte haft någon framträdande plats under arbetet med att

utarbeta handlingsplanen. Det tycks ha funnits olika synsätt på hur frågorna om jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till arbetet med mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett motstånd mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet; i stället borde de frågorna behandlas för sig.

Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör emellertid inte tillåtas hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang. Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna på alla områden på nationell nivå. Jämställdhetsperspektivet bör därför integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för de mänskliga rättigheterna i Sverige.

En mer strategisk handlingsplan

Regeringens fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter bör enligt min mening ta sin utgångspunkt i ett dokument som i högre grad än den senaste handlingsplanen utformas som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå. I den mån regeringen under handlingsplanens löptid avser att genomföra viktiga reformer som berör säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, genom ändrad lagstiftning, särskilda kompetensutvecklingsinsatser eller på annat sätt, så hör naturligtvis en redovisning av dessa hemma i handlingsplanen. Men i övrigt bör planens tyngdpunkt enligt min uppfattning mera ligga på att ”leda och fördela arbetet”, snarare än på en förteckning av enskilda åtgärder inom en rad samhällsområden.

Regeringen bör alltså i handlingsplanen ställa upp mål, fördela ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt avisera uppdrag som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet vidta åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt att utarbeta förslag till ytterligare insatser. Denna typ av

beställningar bör kopplas till tydliga tidsramar och återrapporteringskrav.

Regeringen bör vid behov också i planen kunna åta sig att utarbeta mer konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en specialiserad åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i MRhandlingsplanen. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet kring hur sådana åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument inom olika områden förhåller sig till regeringens systematiska arbete för att uppnå det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

Styrning och samordning av MR-arbetet

Medan regeringen är skyldig att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, är målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna i praktiken något som till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv, närmare bestämt i många olika statliga och kommunala organs dagliga verksamhet. Hur styrningen och samordningen av denna verksamhet ser ut är därför viktigt för att regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna ska kunna bli verkligt systematiskt.

Ett förstärkt arbete med mänskliga rättigheter inom Regeringskansliet

För att styrning och samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna ska bli mer verkningsfull krävs att Regeringskansliets organisation för hantering av frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå förstärks. I denna del föreslår jag bl.a. att ett arbete bör inledas i Regeringskansliet med sikte på att åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess. Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell nivå bör också ges större betydelse i Regeringskansliets ordinarie beredningsprocesser. Därutöver bör en särskild MR-enhet inrättas med

uppgift att samordna och utveckla Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå.

Jag anser vidare att det övergripande arbetet i Regeringskansliet med planering, samordning och utveckling av frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som har detta område som sitt huvudsakliga ansvar.

Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör också göras i förhållande till såväl handläggare som chefer inom Regeringskansliet för att säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter på nationell nivå i Sverige.

En större tydlighet med regeringens avsikter med MRarbetet och ett större genomslag för principen om fördragskonform lagtolkning

I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlings-planens ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas instruktioner införts hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, har det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan funnits en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat uppnå med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera fall har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i fråga om regeringens avsikter kunde varit bättre.

Regeringen bör i sitt fortsatta systematiska MRarbete tydligare kommunicera vad den vill uppnå. Regeringen bör i det avseendet genom åtgärder för styrning och samordning bl.a. tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting, samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning, i sin verksamhet ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning.¨

En översyn av MR-uppdrag till myndigheter

En översyn bör göras av hur vissa myndigheters ansvar för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i dag är formulerat. Översynen bör syfta till en mer genomtänkt utformning av kraven på myndigheterna och en bättre samordning med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag. Översynen bör omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag som getts till myndigheterna genom särskilda beslut.

Regeringskansliets dialog med myndigheterna angående deras ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna bör förbättras så att osäkerhet om regeringens avsikter så långt möjligt kan undvikas.

Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare myndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna. En utgångspunkt bör vara att de som i dag har eller har haft ett sådant särskilt ansvar även fortsättningsvis bör ha det. I övrigt bör i första hand prioriteras sådana myndigheter vars ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor risk för åsidosättanden av enskildas grundläggande rättigheter, samt myndigheter med omfattande kontakter med allmänheten.

För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga om ansvar för mänskliga rättigheter generellt formuleras så att de uttryckligen inbegriper också tillsynsverksamheten. För länsstyrelsernas del bör instruktionen utformas så att det, på det sätt som gällde före den 1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna.

De lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter bör förtydligas så att det där framgår att deras kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt styrinstrument

Grundläggande krav när det gäller myndigheternas ansvar i fråga om förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, bör regleras i förordning med myndighetsinstruktion, inte i regleringsbrev eller särskilda uppdrag. Det på detta visa förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras genom uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut, t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten, samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet.

MR-ansvaret bör tydliggöras i en sammanhängande författningskedja

I syfte att skapa förutsättningar för ett verkligt systematiskt arbete för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bör de grundläggande byggstenarna för myndighetsstyrningen på ett tydligare sätt än i dag bilda en sammanhängande författningsreglerad kedja.

Denna kedja bör omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet, som förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen (1991:900), och vissa materiella författningar inom områden där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga rättigheter träds för när, eller där enskilda annars befinner sig i en utsatt situation.

I det senare fallet handlar det framförallt om bestämmelser som ger stöd för beslut om frihetsberövanden av olika slag, men också om hälsooch sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen (2005:837), vissa författningar inom skolområdet som

tar sikte på elever med behov av särskilt stöd, liksom vissa andra författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.

De författningsreglerade kraven på att förvaltningsmyndigheter och domstolar motiverar sina beslut bör göras tydligare och då särskilt när det gäller hur en myndighet eller en domstol bedömt påståenden eller invändningar som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter.

Ett tydligare fokus på mänskliga rättigheter i lagstiftningsprocessen

En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen (1998:1474) om att kommittéer och särskilda utredare särskilt ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag och överväganden förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks.

Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets organisation bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter kan tydliggöras när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

MR-arbetet på lokal och regional nivå

Regeringen bör i sitt fortsatta MR-arbete ge hög prioritet åt en systematisk samverkan med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Vid utarbetandet av en

eventuell kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna bör kommuner och landsting också aktivt involveras i processen på ett så tidigt stadium som möjligt.

Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller det systematiska MR-arbetet. Inom ramen för en sådan överenskommelse bör regeringen tillsammans med SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också kunna finna sätt att lösa de problemen.

En sådan samverkan mellan regeringen och SKL bör involvera även länsstyrelserna. Dessa kan spela en betydelsefull roll både när det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga rättigheterna.

Regeringen bör också initiera en aktiv, systematisk och kontinuerlig dialog med länsstyrelserna om hur deras eget arbete kan bli mera effektivt när det gäller att integrera förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i den ordinarie verksamheten, inklusive tillsynsverksamheten. Dialogen bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan länsstyrelserna sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet i frågor om de mänskliga rättigheterna.

En förstärkt infrastruktur för mänskliga rättigheter på nationell nivå

Under denna rubrik i betänkandet behandlar jag ett antal frågor av metodologisk och institutionell karaktär som jag bedömer är av betydelse för att uppnå regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna.

En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i Sverige

Regeringen åtog sig i handlingsplanen att under perioden 2006-2009 dels identifiera uppföljningsbara nationella mål för de mänskliga rättigheterna, dels utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet mot dessa mål. Några samlade sådana mål har emellertid inte lagts fram och handlingsplanens genomförande har endast i mycket begränsad omfattning bidragit till utvecklingen av ett sådant indikatorbaserat uppföljningssystem.

Regeringen bör som en del i det fortsatta systematiska arbetet för de mänskliga rättigheterna bedriva ett strukturerat arbete som syftar till att få till stånd en indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen i Sverige. En grundläggande förutsättning för att ett sådant arbete ska kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer nationella mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna.

Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken, i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning för att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens hela systematiska MR-arbete i Sverige.

För närvarande saknas till stor del statistiska uppgifter fördelade på olika diskrimineringsgrunder, vilket skapar svårigheter vid arbetet med att utveckla indikatorer. Regeringen bör ägna det problemet särskild uppmärksamhet i ett fortsatt arbete med indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna.

Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt

Jag föreslår att frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt bör utredas i särskild ordning.

En sådan utredning bör analysera för- och nackdelar med en inkorporering, ta ställning till om en inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde framför annan lag. Utredningen bör även omfatta en undersökning av hur svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning till olika konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige förbundit sig att följa.

Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter

I betänkandet rekommenderar jag regeringen att snarast påbörja ett arbete med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, i enlighet med de s.k. Parisprinciperna. Ett sådant organ bör enligt min mening inrättas som en ny myndighet, exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter.

Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag reglerat i lag, i första hand i grundlag. Det fortsatta arbetet med att inrätta kommissionen bör ta sin uppgångspunkt i att den ska vara en myndighet under riksdagen.

Kommissionen bör huvudsakligen ha till uppgift att undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls, ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de mänskliga rättigheterna, samt främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter

En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de mänskliga rättigheterna är att öka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna. Informations- och utbildningsåtgärder för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter är dessutom i sig en del av Sveriges konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna.

Personer som är verksamma inom den offentliga sektorn bär i sin yrkesroll Sveriges skyldigheter i förhållande till den enskildes mänskliga rättigheter. För att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i den delen krävs att de har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna för att kunna identifiera när en konventionsrättighet aktualiseras i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som medger tolkningsutrymme i synnerhet.

Det är därför av central betydelse för att säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald olika yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad utbildning om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av krav som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter.

Regeringen bör med hjälp av Högskoleverket följa upp och vidareutveckla arbetet med att säkerställa att olika yrkesutbildningar på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan ha stor betydelse för den framtida yrkesutövningen.

Många både offentliganställda och förtroendevalda anser att det är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna. Samtidigt uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur deras specifika verksamhet och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) har ett myndighetsuppdrag som har beröring med frågor om mänskliga rättigheter, t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras i värdegrundsfrågor. Däremot finns det inte, såvitt kunnat utrönas, något samlat program för hur anställda på olika nivåer inom statsförvaltningen ska ges utbildning om Sveriges konventions-åtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap är nödvändig för att respekten för de mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas. Regeringen bör därför uppdra åt Krus att utforma ett program för hur personal på olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt och systematiskt ska få verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga rättigheterna.

Domstolarna har en central roll i förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste därför särskilt ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella MR-åtaganden för att kunna säkerställa en tillämpning av svensk rätt i enlighet med dessa åtaganden. Jag föreslår att regeringen i samråd med Domstolsverket överväger ytterligare åtgärder för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering och analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna. Det bör bl.a. övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav på fortbildning också för de ordinarie domarna.

En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter stärker alla människors förutsättningar för att kunna forma sin egen framtid, det vill säga vad regeringen valt att kalla för

”egenmakt”. En enskild individ som inte känner till sina

rättigheter och inte förstår i vilket sammanhang hon eller han kan hävda dem, kommer knappast heller att

försöka göra det. Information om de mänskliga rättigheterna måste därför också ses som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta systematiska MR-arbete i Sverige.

Inom ramen för det arbete med att inrätta en MRkommission eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna, som jag föreslår bör inledas, bör regeringen även överväga hur ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ, Regeringskansliet, Forum för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter bör se ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Några särskilda sakområden

Utredningar av misstankar om övervåld av polis m.m.

Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda, och då särskilt det lämpliga i att ”polisen utreder polisen”, är en fråga som regelbundenhet aktualiserats i den svenska samhällsdebatten. Frågeställningen har också uppmärksammats av ett antal av de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges efterlevnad av internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna. Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat att ett från polisen fristående och oberoende organ bör inrättas för handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda.

Frågan har varit föremål för utredning i några olika sammanhang. Regeringen har dock hittills valt att reformera hanteringen av polisens internutredningar inom ramen för den hittills gällande ordningen. En viss nyordning har emellertid trätt i kraft den 1 januari 2011 som innebär att det, i förhållande till vad som gällt tidigare, åstadkommits en mer markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet och övrig polisverksamhet. Verksamheten bedrivs organisatoriskt vid Rikspolisstyrelsen i stället för som tidigare inom de

lokala polismyndigheterna. Den ska dessutom vara inhyst i särskilda lokaler. Det utgör utan tvekan en förbättring i förhållande till den tidigare rådande ordningen.

Jag föreslår att regeringen när det gått en tid grundligt följer upp och utvärderar effekterna av reformen. Utvärderingen bör framförallt bygga på en empirisk studie, det vill säga en närmare granskning av hur internutredningar faktiskt har genomförts i praktiken.

Såväl JO och JK som flera utredningar har genom åren föreslagit att ett obligatoriskt utredningsförfarande bör införas för att säkerställa en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning i samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. Förslagen har dock inte lett till någon ny lagstiftning på området. Jag delar den uppfattning som dessa instanser tidigare har redovisat och rekommenderar att regeringen vidtar åtgärder för att tillskapa en ordning som innebär att samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller som annars varit omhändertagen av polisen, oberoende av om misstanke om brott föreligger, blir föremål för ett obligatoriskt och skyndsamt utredningsförfarande.

Restriktioner för häktade

Situationen för personer som är häktade har återkommande kritiserats av internationella övervakningsorgan, främst när det gäller användandet av restriktioner för deras kontakter med andra intagna och omvärlden i övrigt. Vissa förbättringar har gjorts genom införandet av den nya häkteslagen (2010:611). Regeringen bör dock planera för en noggrann uppföljning och utvärdering av effekterna av denna med avseende på tillämpningen av reglerna om inskränkningar i häktades möjligheter till kontakter med omvärlden.

Beroende på resultatet av utvärderingen bör regeringen överväga om ytterligare lagstiftnings- eller

andra åtgärder bör vidtas, t.ex. när det gäller åklagarnas skyldighet att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner också precisera vilka restriktioner som avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för domstolarna att motivera sina beslut om häktning och tillstånd till restriktioner.

Regeringen bör vidare vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom över den faktiska användningen av sådana restriktioner – allt nedbrutet på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av restriktioner och hur länge de är i kraft – liksom att denna statistik blir föremål för återkommande och grundliga analyser, allt i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition att sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga restriktivitet.

Förvar enligt utlänningslagen

Även användningen av möjligheterna att ta utlänningar i förvar, bl.a. i avvaktan på att ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas, har kritiserats av internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna. Detsamma gäller placeringen av sådana personer i häkte, kriminalvårdsanstalt eller i polisarrest.

Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna om möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen (2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut endast får fattas om det verkligen är nödvändigt.

Regeringen bör också skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas domstolsprövning. I samband med en sådan ändring bör också övervägas om en absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon kan behållas i förvar och hur en sådan då bör vara utformad.

Vidare föreslår jag att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder för att säkerställa att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra och därför inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas.

Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna

I sådana situationer där användandet av statens s.k. våldsmonopol tar sig uttryck i att människor frihetsberövas, t.ex. genom att placeras i kriminalvårdsanstalt med stöd av en dom i brottmål, vilar ansvaret också tungt på det allmänna för att skydda de intagna från övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett effektivt skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av olika slag från Kriminalvårdens sida.

Jag har dragit slutsatsen att det funnits brister i Kriminalvårdens arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig säkerhet, liksom att det finns behov av en tydlig styrning och uppföljning från regeringens sida när det gäller det arbetet. Regeringen bör därför ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en uttalad säkerhetsstrategi innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet när det gäller incidenter i form av hot och våld mot intagna från andra intagnas sida, och ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering och uppföljning av hur de målen uppnås.

En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att komma till rätta med våld eller hot mellan intagna ska ta sikte primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant övergrepp.

Tillgång till rättsligt biträde och information om rättigheter, m.m.

Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång. Den rätten liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer den som berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan emellertid bara utnyttjas effektivt om den som berövas sin frihet också känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och även svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats av internationella övervakningsorgan.

Jag har dragit den slutsatsen att regeringen bör ta initiativ till en lagändring som klargör att även den som utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under en förundersökning, har en laglig rätt att biträdas av försvarare. Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ bör vidare övervägas om också möjligheterna att förordna offentlig försvarare bör utvidgas på liknande sätt.

En lagstadgad skyldighet bör vidare införas att lämna information om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst av misstanke om brott. I samband med en sådan författningsändring bör även övervägas om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen, en allmän skyldighet att lämna viss annan information bör införas, främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan få i en senare rättegång.

Regeringen bör också på nytt överväga bl.a. om det behövs ett förtydligande direkt i lagtext av att informationen till bl.a. gripna och anhållna om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas direkt vid frihetsberövandet.

Jag föreslår också att regeringen överväger frågan om att i rätts-hjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden att rättshjälp alltid får

beviljas om det behövs för att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen.

En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer, m.m.

Regeringen bör, enligt vad jag föreslår här, vidta åtgärder för att säkerställa att det finns organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka den tillsyn som redan finns.

Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av ett eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent allmänt överväga sådana samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får in särskilt många klagomål, eller där JO och JK genom sin granskning på eget initiativ uppmärksammat särskilt frekventa eller allvarliga problem.

Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet, åklagarväsendet och kriminalvården, över användningen av beslut om förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen av förvarstagna personer, inklusive placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest, över den psykiatriska vård som bedrivs med tvång, liksom över verksamheten vid Statens institutionsstyrelses institutioner.

Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen, bör inrättas inom den myndighet som har ansvar för tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet att företräda enskilda barn som är intagna där och vars rättigheter trätts för när.

Diskriminering

Sedan den 1 januari 2009 gäller en ny samlad diskrimineringslag (2008:567) i Sverige. Härutöver

gäller Europakonventionens diskrimineringsförbud också som lag i Sverige. Härtill kommer att Sverige folkrättsligt är bundet av sitt åtagande enligt FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter att upprätthålla ett diskrimineringsförbud som är mera generellt utformat. Någon svensk rättsregel som till sitt innehåll motsvarar det diskrimineringsförbudet finns inte för närvarande. Ett sådant ingår i ett tilläggsprotokoll, nr 12, till Europakonventionen, vilket Sverige dock hittills inte har vare sig undertecknat eller ratificerat. Allt detta får, enligt min mening, vissa negativa konsekvenser för enskilda människors möjligheter att använda sig av skyddet mot diskriminering i svensk rätt.

Regeringen bör enligt mitt förslag inleda ett arbete med sikte på att Sverige så snart som möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen.

Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen bör dessutom ges en utformning som motsvarar den icke uttömmande förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel 14 i Europakonventionen.

Jag föreslår vidare i den här delen att regeringen, när det gått någon tid, genomför en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna tillämpar diskrimineringslagens nya regel om diskrimineringsersättning som huvudsaklig sanktion mot diskriminering, i stället för skadestånd. Syftet med den regeln har varit att ersättningsnivåerna i diskrimineringsfall ska vara klart högre än skadestånden enligt skadeståndslagen för kränkning på grund av brott.

Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktions-nedsättning bör också införas i diskrimineringslagen.

Romernas situation i Sverige

Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om mänskliga rättigheter är att sätta fokus på behovet

av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Det kan inte råda någon tvekan om att den romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp. Romerna i Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida. Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning på de flesta samhällsområden.

Oavsett regeringens ställningstagande till de olika enskilda förslag som lämnats av Delegationen för romska frågor i dess betänkande Romers rätt – en

strategi för romer i Sverige (SOU 2010:55), måste vad

som redovisas där om romernas livsvillkor i Sverige bli utgångspunkt för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad ansträngning för att göra det möjligt för romer, både kvinnor och män, flickor och pojkar, att delta på lika villkor som andra på alla områden i det svenska samhället.

En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan, en nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat – måste planeras och genomföras i nära och kontinuerlig konsultation med och med ett aktivt deltagande från romerna själva.

Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation i Sverige måste innehålla tydliga effektmål i olika frågor, det vill säga en nulägesanalys och en precisering av vilken förbättring som regeringen åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt.

Den överenskommelse som jag i det här betänkandet föreslår att regeringen bör söka få till stånd med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller det systematiska MR-arbetet i Sverige, bör inkludera ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning.

Urfolket samerna

Samerna är Sveriges enda urfolk. Den svenska nationalstatens främsta representanter – riksdagen och regeringen – har sedan i vart fall 35 år tillbaka officiellt erkänt att samerna mot den bakgrunden också har rätt till en särställning, inte minst i förhållande till majoritetsbefolkningen. Detta förhållande måste då också, naturligtvis, få konsekvenser, både för hur statens representanter förhåller sig till samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder som vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken.

Regeringen bör därför göra förnyade och utökade ansträngningar i syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik till en betydelsefull del av det framtida systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige. Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i nära konsultation med och med aktivt deltagande från företrädare för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter och rekommendationer som regeringen får från internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter.

En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse med företrädare för det samiska folket om en formaliserad ordning för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör deras livsbetingelser.

Regeringen bör, enligt min mening, som en del av en sådan urfolkspolitik redovisa en tydlig plan med angivna delmål för hur eventuella hinder mot en ratifikation av ILO-konventionen nr 169 om bl.a. urfolks rättigheter, ska kunna undanröjas. Här ingår bl.a. frågan om att få till stånd gränsdragningar som tydliggör samernas traditionella renskötselområden.

Regeringen bör vidare göra särskilda ansträngningar för att säkerställa att förhandlingarna om en nordisk samekonvention genomförs på ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande för samerna själva, och att den tidsplan om fem år som uppställts verkligen hålls.

Summary

I have had the task of evaluating the Swedish Government’s National Action Plan for Human Rights 2006-2009 which was submitted to the Swedish Parliament, the Riksdag, in March 2006 as Government Communication 2005/06:95. The task has included submitting recommendations aimed at providing the Government with a basis for its future systematic work on human rights in Sweden.

This report, which is the result of extensive consultations, presents my views on several aspects of the national action plan, including the process by which it came into existence, its design and content, its implementation and, to the extent that has been possible, its results.

Based on the conclusions I have been able to draw from the human rights work done up until now, I put forward a number of recommendations and proposals in the report for how the Government’s future systematic work on human rights should be designed. I have chosen to focus on two main areas.

The first concerns fundamental issues of a process

nature such as the use of action plans as a method for

systematic human rights work, better governance and coordination of such work, and support to and coordination of work for human rights at the local and regional level.

The second concerns what I have chosen to call a better infrastructure for human rights and covers aspects such as an indicator-based system for monitoring the situation for human rights in Sweden, the issue of incorporating more human rights treaties

into Swedish law and the creation in Sweden of a national institution for human rights.

In addition, I have chosen to discuss some specific

areas, including certain rights issues, namely some

particular rule of law matters, discrimination, the situation for Roma and the indigenous Sami people.

Action plans as a tool for systematic human rights work

Today, the countries of the world are bound by extensive, mostly treaty-based, international obligations to maintain respect for human rights. Together, these rights make up a complex system of norms that are of immediate significance not just for concrete decisions and measures that affect one ore more individuals directly, but also for far-reaching, policy decisions of an essentially political nature, for example the design of social institutions, the distribution of resources and the balancing of the rights and interests of different groups.

It is nevertheless a fact that all states, to a greater or lesser degree, betray flaws regarding the way rights are respected or safeguarded in practice. The question of how best to design work on human rights at the national level has therefore been the subject of evergreater interest. The need to implement measures more

systematically in order to tackle both specific rights

problems as well as more general conditions that may lead to human rights being disregarded has received particular attention.

‘National human rights action plans’ as a way of working systematically with human rights have received the most attention and have been the most widely spread method used. Thirty or so states, including Sweden, have already adopted some form of such a plan. A fundamental question during my investigation has also been whether an action plan is in itself a good tool for systematic work on human rights, or whether there are reasons to suggest letting such work take an entirely different course in Sweden. My conclusion is that a national action plan, or some similar type of

coherent document, does indeed have the potential to be a successful tool for systematic work for human rights implementation.

The process of designing and implementing the action plan

A more in-depth consultation

Designing a national action plan through an open, inclusive and transparent process with the broadest possible participation of all the relevant stakeholders in society has a significant effect on its chances of obtaining widespread support and emphatic impact. The broad and open consultation used when creating the latest action plan should therefore continue. It should however be supplemented with special consultations that deal specifically with subjects that are deemed to be of particular significance. The aim of these consultations should be to provide scope for a more in-depth discussion on these issues. During the consultation process, the Government should further allocate special priority to enabling particularly vulnerable groups to have their say and be heard.

Clearer ownership

In the course of my evaluation, I have reached the conclusion that the very concept of a national action plan for human rights can give rise to confusion regarding the issue of who “owns” the plan and hence in what way it is intended to be used. To reduce both uncertainty regarding the Government’s intentions as well as the risk of false expectations, the Government should aim to make the basis for the participation of the various stakeholders clearer both as regards the consultation process and when actually designing the plan. It should also clarify the purpose of the action plan and the way it is intended to be used.

A more active role for the political level

During my consultations within the Government Offices, a somewhat fragmented picture has emerged of the role played by actors at the political level (primarily cabinet ministers and state secretaries) in the action plan’s development. Some have pointed out the unusually high level of participation by the political level. The measures in the action plan seem however to have been selected and designed mainly by civil servants, and ministers and state secretaries have not been seen to be closely involved in the process.

Regardless of these somewhat conflicting reports, I have come to the conclusion that a higher degree of direct and visible political participation in and commitment to the design, implementation and monitoring of a new national action plan for human rights is necessary. This would create a more dynamic process with higher demands on the various members of the Government and all parts of the Government Offices to take active responsibility for the plan’s success. This would, in turn, increase the chances of the plan having a forceful impact. The development of any future action plan should therefore be led by a group of persons at the state secretary level.

A more dynamic action plan and better monitoring

The clear impression I have gained as a result of my consultations is that, although the action plan was the subject of much attention and interest while it was being designed and adopted, its implementation has not to any greater degree been seen as relevant to the day-to-day work in the Government Offices, at central agencies or at the local or regional level.

In order to create a more dynamic action plan, it should in my opinion be made the subject of regularly recurring consultations with representatives of both government agencies and especially relevant sections of civil society. A continuous dialogue of this nature on

the action plan’s implementation would not only help to reinforce a broader feeling of participation in the systematic work for human rights but also increase its legitimacy outside the Government Offices.

Furthermore, amendments must continually be made to the action plan in order to maintain its topicality. New significant initiatives in the human rights field during the action plan’s period of implementation should also be clearly linked to the plan. This would help achieve better coordination between different initiatives and clarify the role of such measures in relation to Sweden’s international obligations as regards safeguarding human rights at the national level. To ensure that such regularly recurring updates contribute to a more dynamic action plan, the Government should monitor its implementation on an annual basis. This annual follow-up should contain a clearly evaluative element.

A clearer role for the Swedish Parliament, the Riksdag

Once a year, the Government should submit a communication to the Riksdag, in which it provides an account of the work done over the previous 12 months regarding the action plan’s implementation, the results achieved and what possible new or modified measures the Government intends to take in the future. Such a communication would provide the opportunity for an annual parliamentary debate on the human rights situation in Sweden. Increasing political involvement in the implementation of the plan in this way would make a crucial contribution to the creation of a more dynamic action plan and encourage a more active public discussion about the human rights situation in Sweden.

Comments and recommendations from international bodies should be integrated in the continual development of the action plan

Various international monitoring bodies regularly submit comments and recommendations to the Government on how Sweden is meeting its obligations under international human rights law. There is currently no fixed, coherent structure within the Government Offices for dealing with and following up on these comments more systematically, which I find to be a distinct flaw.

Efforts to establish such a structure should be integrated into the Government’s future systematic work on human rights and hence with the development of a national human rights action plan. This will enable the Government to analyse how the problems defined and measures chosen in the action plan relate to the recommendations from international monitoring bodies and what type or types of supplementary measures should be taken. Instances where the Government does not agree with the assessment of the monitoring bodies should be identified and the reasons for such differences in opinion should be clearly stated.

The design and content of the national action plan

While it is worth emphasising that the 135 so-called “measures” contained in the National Action Plan for Human Rights 2006-2009 represent a significant commitment by the Government, it is my overall conclusion that the plan has not played the role in the Government’s systematic work for human rights that was originally intended.

One problem with the design of the plan has been that it does not make sufficiently clear how the measures chosen relate to the description of the human rights situation in Sweden 2005 (i.e. the base-line

study) that is included as part II of the plan. The

measures vary considerably in scope and level of

ambition, and it is not immediately apparent which priorities and other considerations have formed the basis for the selection and design of the measures, nor how any such considerations relate to the results of the base-line study.

At the same time, the absence of clear impact goals puts into question whether the plan during its period of implementation fully has been able to function as a guide, or “roadmap”, for the Government’s work on human rights. Another problem is that it is difficult to see how the content of the action plan relates to other more specialised action plans, strategies and programmes adopted by the Government in a number of different areas and which are clearly relevant to the Government’s long-term objective of achieving full respect for human rights in Sweden.

A clearer presentation of the Government’s own analysis of the human rights situation in Sweden

To be able to characterize the work to achieve full respect for human rights as ‘systematic’, a fundamental requirement is that the measures implemented are the result of conscious considerations based on a comprehensive study of the current national human rights situation. The very idea of an action plan is to come to grips with certain unsatisfactory conditions, or at least to improve a given situation.

A significant weakness in the 2005 base-line study that was included as part of the plan, is that it does not contain a clear analysis of and conclusions on a) the areas in which Sweden, in the Government’s opinion, is having difficulties fulfilling its obligations on human rights, and b) which of the flaws detected are the most serious. In its future systematic work on human rights, the Government should give a detailed presentation of the main problems it has identified, what possible alternative solutions have been considered, and the considerations that have ultimately determined the choice of measures to be undertaken.

The undertakings in the action plan should be clearly forward-looking

The action plan contains several measures that do not imply any forward-looking undertakings. In my contacts with representatives of different parts of the Government Offices, it has also emerged that the design of the measures in the action plan has mainly been guided by activities or initiatives that – independent of the results of the base-line study – were already ongoing or had already been planned at various ministries when the plan was being developed.

As part of the background description to the measures in an action plan, it may be natural to present different types of initiatives that have already been decided on or that are ongoing at the time the action plan is adopted. In order, however, to ensure that the action plan itself becomes a tool that creates tangible added value, it should focus on undertakings that are clearly forward-looking, and in principle not contain measures that have already been decided on or are ongoing.

The action plan should contain impact goals

A review of the content of the action plan reveals that none of the 135 measures included in the plan has been formulated as an undertaking to attempt to achieve a certain result or impact, expressed in reasonably precise terms, during the action plan’s implementation period, i.e. ‘impact goals’. The overall picture that emerges from my consultations with representatives for the Government Offices is that no support for including this type of measure was forthcoming when the content of the action plan was being developed.

In its future systematic work on human rights, the Government should identify a number of areas that are of special significance and for each of these formulate the concrete improvement of the situation in the form of a certain impact or result that it undertakes to

attempt to achieve during the implementation period of the action plan.

The establishment of these types of goals and targets would, in my opinion, transfer focus from the implementation of individual activities to the extent to which a measure has actually had some kind of positive impact. Constructing the action plan around this type of undertaking would create a clearer incentive to monitor results more effectively during the implementation period of the action plan and, where necessary, to take decisions on additional measures in order to achieve the established goals.

A more clearly integrated gender equality perspective

The action plan contains a number of measures aimed at improving equality between women and men, but the extent to which these measures have actually been implemented varies somewhat. The apparent lack of a clearly integrated gender equality perspective in the action plan as a whole is a much more important issue, however, and one that was also discussed during my consultations. The most common view was that the gender perspective was not given much prominence during the development of the action plan. Some have even said that there was direct opposition to explicitly including gender equality issues in the development of the action plan; the view being that such issues should instead be dealt with separately.

Future systematic work on human rights should not, however, be hampered by this type of territorial or hierarchical competing. The issue of equality between women and men is an inherent part of the work to protect and promote human rights in all areas of society. The gender equality perspective should therefore be more clearly integrated into the development of a future action plan for human rights in Sweden.

A more strategic action plan

In my view, the Government’s future systematic work on human rights should be based on a document that is formulated as more of a strategic tool on an overarching level than the 2006-2009 action plan. Of course, any important reforms that the Government intends to implement during the relevant time-period in order to safeguard human rights at the national level, e.g. by amending legislation or implementing special initiatives in the field of human rights education and awareness raising, should be presented in the action plan. To the greater part, however, the emphasis of the action plan should, in my opinion, be on strategic “command and control” rather than on specific individual measures to be undertaken.

In the action plan, the Government should thus establish goals, delegate areas of responsibility, identify relevant actors and announce tasks that they will be given within their own remits to implement measures to achieve the established goals, or to draw up proposals for further initiatives. These tasks should be linked to clear time frames and reporting requirements.

When appropriate, the Government could also as part of the plan include commitments to develop specialised programmes within a certain area, in order to fulfil goals and targets established by the human rights action plan. This will create greater clarity with regard to how such more specific programmes of measures, strategies and similar instruments within different policy areas relate to the Government’s over-all systematic work to achieve the long-term objective – full respect for human rights in Sweden.

Governance and coordination of national human rights work

While the Government must take action to ensure that Sweden meets its obligations under international human rights law, the objective of full respect for

human rights is in practice something that ultimately must be realised not just by the Government but also by other actors, i.e. in the day-to-day activities of government agencies and other public-sector bodies. How these activities are governed and coordinated is therefore important if the Government’s work on human rights is to be ‘systematic’ in the true sense of the word.

An improved and enhanced human rights work within the Government Offices

For the governance and coordination of work on human rights to be more effective, the Government Offices’ organisation for dealing with human rights issues at the national level must be strengthened. In this section of the report, I propose the initiation of a project within the Government Offices aimed at bringing about an human rights-integrated budget process. Greater attention should also be paid to Sweden’s obligations under international human rights law in the Government Offices’ internal consultations procedures. In addition, a special human rights unit should be established with the task of coordinating and improving the Government Offices’ work on human rights issues.

I further recommend that the overall planning, coordination and development of human rights issues at the national level should be led by a state secretary who is given this task as his or her principal area of responsibility.

Both junior and senior staff at the Government Offices should also be provided with significantly increased levels of training in order to ensure they have the skills required to work effectively and systematically to protect and promote human rights at the national level.

A greater clarity concerning what the Government expects from the public administration in the field of human rights

In my contacts with agencies that have received special government assignments within the framework of the national human rights action plan, or whose instructions have included references to human rights, a certain amount of uncertainty has emerged as regards what the Government ultimately has wished to achieve by these assignments. It has also been stated that the dialogue with the Government Offices as regards the Government’s intentions in this respect could have been better.

I therefore recommend that in its future systematic work on human rights, the Government should communicate what it expects to achieve more clearly. Particularly, it should be made clearer to all parts of the public administration as well as the judiciary that they are under an obligation to apply the “principle of statutory interpretation in accordance with existing treaties”. According to this principle, Swedish internal law shall be interpreted in a manner which is consistent with Sweden’s treaty obligations, provided that such an interpretation is compatible with the express wording of the relevant statutory provision.

A review of human rights assignments given to agencies

A review should be performed of how the responsibilities of certain agencies are formulated as regards the implementation of Sweden’s obligations under international human rights law. This review should aim to achieve a more carefully considered wording of such tasks and duties imposed on agencies, and better coordination with other so-called ‘crosssector’ assignments. The review should also include statutory agency instructions, appropriation directions

and tasks given to agencies as a result of special government decisions.

The Government Offices’ dialogue with the agencies regarding their responsibility for protecting and promoting human rights should improve so that uncertainties about the Government’s intentions can be avoided.

In connection with the review, the Government should consider which other agencies should be given a special responsibility for protecting and promoting human rights. One of the starting-points should be that agencies that already have or have had such a special responsibility should continue to have one. Priority should also be given to agencies whose remits and powers carry with them an inherent risk of encroaching upon individuals’ human rights, as well as to agencies with widespread contacts with the general public.

For agencies that have a supervisory role, the requirements regarding their responsibility for human rights should be comprehensively worded so that they explicitly incorporate also their supervision activities.

The legal instruments governing the activities of the Parliamentary Ombudsman and the Chancellor of Justice should be clarified so that it is clear that their supervision also includes how those who exercise public authority fulfil their duties in relation to Sweden’s obligations under international human rights law.

Statutory agency instructions as the principal policy instrument

Fundamental requirements as regards the responsibilities of agencies for the implementation of Sweden’s treaty obligations in the field of human rights should be regulated in government ordinances containing agency instructions, not in appropriation directions or in special assignments. Where appropriate, this ordinance-regulated responsibility should be supplemented with tasks in the appropriation directions or in special government decisions, e.g. to analyse

more closely the way in which human rights issues are brought to the fore in the agency’s own activities, and to develop methods and tools to help it to fulfil its tasks in accordance with the statutory agency instructions.

The obligation to promote and protect human rights should be clarified in a coherent chain of statutes

In order to create the necessary conditions for a truly systematic work on human rights at the national level, the obligation of the different parts of the public administration to promote and protect human rights should be clearly established in a coherent chain of statutes.

This chain should include the regulatory framework for public and administrative law that governs the activities of agencies in more general terms, such as the Administrative Procedure Act (1986:223), the Government Agencies Ordinance (2007:515) and the Local Government Act (1991:900). It should also include certain substantive statutes in areas where there is a more obvious risk of violation of human rights, or where individuals are otherwise in a vulnerable situation.

In the latter case, it is primarily a question of statutes and provisions that provide the legal basis for different types of detention decisions, but also the Health and Medical Services Act (1982:763), the Social Services Act (2001:453), the Planning and Building Act (2010:900), the Elections Act (2005:837), certain statutes in the area of education governing pupils with special needs, as well as certain other statutes aimed at increasing participation in society on equal terms for people with disabilities should be included here.

The statutory requirements for administrative agencies and courts to specify the reasons for their decisions should be made clearer, especially regarding how an agency or a court has assessed assertions or objections based upon or supported by fundamental human rights instruments.

A clearer focus on human rights in the legislative process

A provision should be included in the Committees Ordinance (1998:1474) stating that committees and special investigators must pay particular attention to and analyse how their assignment and considerations relate to Sweden’s obligations under international human rights law. In addition, the proposals submitted by committees and investigators must be formulated so that they respect and, where necessary, strengthen the protection of human rights in accordance with these obligations.

In its referrals to the Council on Legislation and in its bills and communications to parliament, the Government should always include an assessment of how the content of such a document relates to Sweden’s international human rights obligations.

It should be considered how the role and tasks of the Council of Legislation can be made clearer as regards how legislative proposals relate to Sweden’s obligations under international human rights law.

Human rights work at the local and regional level

In its future work on human rights, the Government should give priority to a more systematic cooperation with the municipalities and county councils on their role in safeguarding the implementation of Sweden’s international obligations on human rights. When drawing up any future action plan for human rights, the municipalities and county councils should also be actively involved in the process at the earliest possible stage.

The Government should try to reach a formal agreement with the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR) on cooperation between central government and the municipal and regional levels as regards a systematic work on human rights. Within the framework of such an agreement, the

Government and SALAR should try to identify the main difficulties in implementing national human rights obligations at the local and regional levels and then together attempt to find ways of addressing them.

Such cooperation between the Government and SALAR should also involve the county administrative boards (CABs), who can play a key role both in their supervision of and support to the municipalities in their work on human rights.

The Government should also initiate an active, systematic and continuous dialogue with the CABs on how their own work can be more effective as regards integrating the implementation of Sweden’s human rights obligations into their day-to-day operations, including their supervisory activities. This dialogue should aim to strengthen cooperation among the CABs and establish closer consultation between them as a group and the Government Offices when it comes to human rights issues.

A strengthened infrastructure for human rights

Under this heading in the report, I deal with a number of issues of a methodological and institutional nature that I consider to be of importance in order to achieve the Government’s long-term objective of full respect for human rights.

Indicator-based monitoring of the human rights situation in Sweden

In the 2006–2009 action plan, the Government undertook both to identify monitorable national targets for human rights and to develop indicators in order to be able to evaluate and monitor developments towards them. No coordinated targets of this nature have been proposed, however, and implementation of the action plan has only made a very limited contribution to the

development of such an indicator-based monitoring system.

As part of its future systematic work on human rights, the Government should therefore initiate a structured project aimed at establishing an indicatorbased system to monitor the human rights situation in Sweden. A fundamental prerequisite for the success of such a project is the establishment by the Government of national targets that are to be achieved for a number of specific human rights.

The Government should evaluate the work already carried out to develop indicators specifically to gauge the effects of measures taken to implement the United Nations Convention on the Rights of the Child and to monitor domestic children’s policies, in order to draw conclusions that can be used to develop an indicatorbased monitoring system for the Government’s systematic work on human rights.

There is currently a lack of disaggregated statistical data with respect to the different prohibited grounds of discrimination (e.g. ethnicity, religion or belief and sexual orientation). This lack of data constitutes an obstacle in the development of an indicator-based monitoring system, and should be addressed by the Government in its future systematic work on human rights.

Incorporation of human rights conventions into Swedish law

At present only one international human rights treaty – the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms – has been incorporated into Swedish law, meaning that the Convention itself constitutes directly applicable law as part of the national legal order.

In the report I recommend that an inquiry be appointed with the remit to investigate whether additional human rights treaties should be incorporated into Swedish law. Such an inquiry should analyse the

benefits and disadvantages of incorporation, determine whether such an incorporation should take place and if so, which human rights treaties would be appropriate to incorporate and to what extent these should also take precedence over other laws. The inquiry should also analyze to what extent and how the judiciary relies on Sweden’s international human rights obligations in its jurisprudence.

A national institution for human rights

In the report, I recommend the Government to start working towards the establishment of an independent national institution charged with protecting and promoting human rights in Sweden, in accordance with the Principles relating to the Status of National Institutions, known in short as the ‘Paris Principles’. In my view, such an institution should be established as a new agency, for example in the form of a Human Rights Commission.

The mandate of this new Commission should be regulated by law, preferably by the Swedish Constitution. The Commission should be established as a public agency under the Swedish Parliament, the Riksdag.

The Commission’s main task should be to investigate and report on how human rights are being respected in Sweden and to propose measures to improve the situation. It should also put forward legislative amendments or other measures needed to ensure fulfilment of Sweden’s international human rights obligations, maintain contacts with international organisations and also in other respects take part in international cooperation on issues relating to human rights. Its tasks should also include promoting education and training, research and professional development, information and increased awareness of human rights in Sweden.

Increased knowledge and awareness of human rights

An important part of achieving the objective of full respect for human rights is to increase knowledge and awareness of human rights. Furthermore, information and education measures to ensure the implementation of Sweden’s human rights obligations form, as such, a part of these obligations.

In order to properly carry out their tasks, Swedish public sector professionals must have sufficient knowledge of human rights to be able to identify situations where convention-based rights have to be taken into account, and in particular when applying provisions that allow public authorities a margin of appreciation.

In order to safeguard the realisation of human rights in Sweden, it is therefore also of crucial importance that a wide range of professional education programmes clearly contain tailored training, as well as examination requirements dealing with Sweden’s international human rights obligations.

With the help of the National Agency for Higher Education, the Government should monitor and further develop existing measures to secure that relevant higher education programmes provide students with the necessary knowledge of and skills in human rights.

The task of the Swedish Council for Strategic Human Resources Development (“Krus”) is linked to human rights issues, insofar as it includes how new public administration employees can receive training to make them acquainted with the core values of a public ethos. As far as I have been able to ascertain, this task however does not include any coordinated programme for the training of civil servants on different levels of government administration regarding Sweden’s international human rights obligations. Such knowledge and skills are necessary in order to safeguard respect for human rights. In the report I recommend the Government to instruct the Krus agency to design a long-term programme on how to systematically give

staff on different levels of government administration customised training in human rights.

The judiciary has a crucial role in the realisation of human rights. Judges must therefore be sufficiently knowledgeable about Sweden’s international human rights obligations in order to be able to ensure that Swedish law is interpreted and applied in accordance with these obligations. I propose that the Government consult with the National Courts Administration and consider further measures to ensure a high level of knowledge and awareness within the judiciary in these respects.

The measures to be implemented should include an inventory and analysis of the current level of knowledge and the need for training among judges. It should for example be considered whether it is possible to introduce compulsory minimum requirements for inservice professional training also for permanently employed judges.

Greater general knowledge about Sweden’s international human rights obligations is also important to increase what the Government in some specific policy areas has chosen to call “citizens

empowerment”. Citizens who do not know their rights

and do not understand the context within which they can demand them are not very likely to try to do so. Human rights information and awareness-raising directed towards the general public should therefore also be a fundamental and integrated part of the Government’s future systematic work on human rights.

Certain specific areas

Investigating allegations of excessive violence by police officers

The way alleged criminal offences and other forms of misconduct by police employees are investigated, and particularly whether it is appropriate for “police officers to investigate police officers” has been a recurring

subject of public debate in Sweden. The question has also been highlighted by a number of international bodies who monitor Sweden’s compliance with its international obligations regarding the protection of human rights. On several occasions, these bodies have recommended the establishment of an office that is independent of the police authorities, which should be given the task to investigate alleged offenses by police employees.

The issue has been the subject of several public inquiries. So far, however, the Government has elected to reform the management of internal police inquiries within the framework of the current system. A revised system has recently come into force on 1 January 2011. The new system differentiates more clearly between internal police inquiries and other police activities. Organisationally speaking, internal inquiries are performed at the National Police Board instead of, as previously, under the auspices of local police authorities. They will also be housed in separate premises. This is without doubt an improvement compared to the previous system.

I propose in the report that the Government carry out an evaluation of the effects of this reform after a certain period of time. This evaluation should be primarily based on an empirical study, i.e. a closer scrutiny of how internal inquiries are actually conducted in practice.

I also recommend that the Government take measures to create a system whereby all cases where a person has died or been seriously injured in connection with an intervention by the police, be the subject of a compulsory independent and prompt inquiry procedure, regardless of whether there are grounds for believing that a criminal offense has been committed or not.

Restrictions imposed on remand prisoners

The situation for persons who have been detained on remand has been repeatedly criticised by international

monitoring bodies, primarily with respect to the restrictions imposed upon them as regards their contact with other detainees and the outside world in general. Some improvements have been made as a result of the introduction of a new Treatment of Persons Arrested or Remanded in Custody Act (2010:611). In this report I recommend that the Government plan for a thorough evaluation of the effects of this Act with regard to the use of restrictions imposed on remand prisoners.

Depending on the results of the evaluation, the Government should consider whether further legislative or other measures should be taken. Such measures may include obliging the public prosecutor to specify any intended restrictions to be imposed and, as a main rule, also the reasons for these at the time of requesting the Court’s permission to impose restrictions on a detainee. Other such measures could be to introduce rules obliging the courts to specify their reasons for granting a prosecutor’s request in these respects.

The Government should furthermore take measures to ensure that reliable statistics are regularly compiled on the number of persons detained, and how often permissions to impose restrictions are granted by the courts. These statistics should also include disaggregated data on the actual use of such restrictions, e.g. with respect to different parts of the country, specific types of restrictions and how long they are in force. In addition, the statistics should be the subject of regular and thorough analysis, in order to give effect to the Government’s expressed ambition that restrictions on remand prisoners be used as restrictively as possible.

Persons detained under aliens legislation

The detention of aliens, e.g. awaiting the implementation of a decision on refusal of entry or deportation, has also been criticised by international human rights monitoring bodies. The same is true for

the placing of such persons in remand centres, prisons or police cells.

I propose in the report that the Government initiate an amendment to the provisions governing detention decisions in accordance with the Aliens Act (2005:716) so that it becomes clear that such decisions may be taken only when absolutely necessary.

The Government should also promptly initiate amendments to the Aliens Act to the effect that detention decisions must always be subject to judicial examination. In connection with such an amendment, it should also be considered whether an absolute timelimit can be introduced on how long someone can be detained under these circumstances. Furthermore, I propose that the Government take prompt measures to ensure that persons detained under the Aliens Act are not placed in prisons, remand centres or in police cells on the grounds that they may constitute a danger to either themselves or others and therefore cannot be allowed to stay in a detention centre specially created for detained persons awaiting deportation.

Threats and violence against prisoners from other inmates

The responsibility rests heavily on the prison authorities to protect prisoners against abuse from other inmates. An incarcerated person has little chance of defending himself or herself against threats and violence. Effective protection against such abuse must therefore be provided by the Swedish Prison and Probation Service.

I have come to the conclusion that the work of the Prison and Probation Service to safeguard these rights of prison inmates does not live up to what must be expected. I recommend the Government to commission the Prison and Probation Service to develop a clear safety and security strategy, including defined goals when it comes to incidences of threatening behaviour and violence against detained persons from other inmates. One fundamental principle governing such a

strategy must be that measures to tackle violence or threatening behaviour among inmates must be primarily aimed at the perpetrator and not at the victim of such abuse.

Access to legal representation and information on rights

The right of access to a defence counsel or other legal representation constitutes a fundamental legal right that can be of crucial importance for the safeguarding of the right to freedom and personal safety and of the right to a fair trial. This right, in addition to other procedural rights afforded to a detained person, can only be asserted effectively, if the person in question knows these rights exist. This is not always the case and Swedish conditions have been the subject of attention by international monitoring bodies also in this regard.

I have come to the conclusion that the Government should initiate a legislative amendment to clarify that a person who is to be questioned or asked to provide information as part of a preliminary police investigation, but who is not a named suspect in the case, also has a the right to legal representation. Within the framework of such a legislative initiative, it should be considered whether the scope for appointing a public defence counsel should also be extended in a similar way.

The Government should also reconsider whether there is a need for statutory amendments in order to clarify that persons arrested or remanded in custody, as well as persons being questioned during a police investigation, must always be immediately informed of certain fundamental legal rights, including the right to remain silent and the possible legal consequences at a subsequent trial of a decision to either speak or to remain silent during questioning.

I also recommend that the Government consider the issue of inserting an explicit provision into the Legal Aid Act (1996:1619) stating that legal aid must always be

granted if that is necessary in order to comply with Sweden’s obligations under the European Convention on Human Rights.

A strengthened regular supervision of the treatment of detained persons

It is my recommendation that the Government take measures to ensure that there are relevant public authorities responsible for a regular, continuous, independent and rights-based supervision within certain key areas of society.

When assessing which areas should be included in the remit of one or more of these supervisory bodies, the Government should in general consider areas in which the Parliamentary Ombudsman and the Chancellor of Justice receive a particularly high number of complaints, or in which these bodies have highlighted especially frequent or serious problems. In particular, there must be an efficient such supervision of the police authorities, the prosecution service and the prison and probation service. There must also be effective supervision of the use of decisions to detain persons under the aliens legislation, of compulsory psychiatric care interventions, and of the institutions run by the National Board of Institutional Care.

The Government’s review should also include the possible establishment of a Children’s Rights Representative within the National Board of Health and Welfare, with the responsibility for supervising the institutions run by the National Board of Institutional Care, modelled on the Children and School Pupils Representative at the Swedish Schools Inspectorate. This representative should have the legal authority to represent individual children who have been taken into custody at these institutions and who claim that their rights have been violated.

Discrimination

The Discrimination Act (2008:567) prohibits discrimination on grounds of sex, transgender identity or expression, ethnicity, religion or other belief, disability, sexual orientation and age. This list of grounds is exhaustive. The Act has a wide, but not universal, scope of application that covers primarily employment and occupation, education, the provision of goods and services, labour exchange services, public unemployment services, membership of certain types of organisations, health care and social services, as well as military service.

Protocol 12 to the European Convention on Human Rights, to which Sweden is not a party, on the other hand contains a prohibition of discrimination which is universal in the sense that it prohibits discrimination in relation to any right prescribed by law, and also discrimination in general by any public authority.

It is my recommendation that the Government should initiate a process with the objective that Sweden should ratify Protocol 12 of the European Convention on Human Rights as soon as possible. I also recommend that the Discrimination Act be amended to include a non-exhaustive list of prohibited grounds of discrimination in the same way as Article 14 of the European Convention.

I further recommend that the Government, after a period of time, evaluate how the Swedish courts are applying the Discrimination Act’s provision on financial compensation to victims of discrimination, which was introduced to ensure that the compensation levels in cases of discrimination are clearly higher than the damages awarded under the general Tort Liability Act.

A broad provision should also be included in the Discrimination Act to prohibit discrimination in the form of failure to take reasonable measures of accommodation to ensure access for persons with disabilities.

The situation for Roma in Sweden

An important element of any systematic human rights work must be to put focus on measures to protect and promote the human rights of persons belonging to particularly vulnerable groups. There can be no doubt that the Roma minority constitutes such a group in Sweden. Roma have been subject to serious and systematic abuse by society throughout history. Even today, Roma are probably more subjected to prejudice, discrimination and other forms of social exclusion than any other group in Swedish society.

The Delegation for Roma Issues published a comprehensive report in the summer of 2010 on the situation of Roma in Sweden. This report, Roma Rights –

a strategy for Roma in Sweden (SOU 2010:55), contains

a wide range of proposals to achieve the objective of full and equal participation of Roma in the Swedish society.

Regardless of how the Government chooses to act on these individual proposals, I recommend that the report be the starting-point for coordinated, long-term and rights-based government efforts to enable Roma women and men, girls and boys to participate on equal terms with other people in all areas of Swedish society.

These efforts must be planned and implemented in close and continuous consultation with and with the active participation of the Roma themselves.

The Government’s future systematic work on human rights as regards the situation for Roma in Sweden must contain clear impact targets in a number of different areas and thus specify the improvements the Government undertakes to try to achieve in those areas within a certain time-frame.

The agreement that I propose the Government should seek to establish with the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR) on cooperation between central government and the local and regional level as regards systematic work on human rights, should include a particular focus on measures to safeguard Roma’s right to education.

The Sami – Sweden’s indigenous people

The Sami are Sweden’s only indigenous people. That the Sami in this capacity also have the right to a special status has been publicly recognized by representatives of the Swedish nation state for at least 35 years.

In the report I recommend the Government to make renewed and more concerted efforts to include a coherent, clear and rights-based indigenous people’s policy as an important component of its future systematic work on human rights in Sweden. Such a policy should be developed in close consultation with and with the active participation of representatives of the Sami people, and should take into account the comments and recommendations submitted to the Government by international human rights monitoring bodies, including in particular the United Nations Special Rapporteur on the Rights of Indigenous Peoples.

Furthermore, such a policy must also include an agreement with representatives of the Sami people on a formal system of consultation with the Sami on all issues affecting their life conditions.

As part of such a policy, the Government should also present a clear plan for how any obstacles to a ratification of the ILO Convention No. 169 on the rights of indigenous and tribal peoples can be overcome. Furthermore, the Government should make particular efforts to ensure that the negotiations on a Nordic Sami convention include real and effective participation and influence for the Sami themselves and that the established five-year time-frame is respected.

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Bakgrund

Den 9 mars 2006 överlämnade regeringen till riksdagen en nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009 (skr. 2005/06:95). Denna handlingsplan, som var den andra i ordningen, bestod av två separata delar: en kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 (handlingsplanens del II) och en egentlig handlingsplansdel bestående av 135 åtgärder avsedda att stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige (handlingsplanens del I).

Arbetet med handlingsplanen bedrevs inom Regeringskansliet med Justitiedepartementet som huvudansvarigt och samordnande departement. Som en väsentlig del av detta arbete genomfördes ett omfattande samråd där möjlighet att delta gavs till företrädare för bl.a. myndigheter, kommuner och landsting, de politiska partierna och det civila samhället, dvs. icke-statliga aktörer i form av bl.a. arbetsmarknadens parter, organisationer, föreningar, trossamfund och andra grupper. Totalt inbjöds omkring 400 olika aktörer, indelade i ett antal informella referensgrupper, att inkomma med synpunkter och förslag på såväl kartläggningen som själva handlingsplanen.

Handlingsplanens åtgärd 132 innebar att den särskilda interdepartementala arbetsgrupp för mänskliga rättigheter som finns i Regeringskansliet

skulle få i uppdrag att följa upp planens genomförande. Sedan tidsperioden för handlingsplanens genomförande löpt ut har en sådan uppföljning också genomförts. Denna uppföljning har haft karaktären av en faktaredovisning och har inte innehållit någon värdering av handlingsplanens åtgärder eller av hur dessa genomförts.

I handlingsplanen konstaterade regeringen att den utvärdering av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättighetern a1som utfördes av dåvarande generalsekreteraren för Olof Palmes Internationella centrum, Thomas Hammarberg, utgjort ett mycket värdefullt material vid den nu aktuella handlingsplanens utarbetande. Som en ytterligare åtgärd åtog sig regeringen därför att senast under våren 2010 låta utvärdera handlingsplanens genomförande (åtgärd

134).

1.2. Utredningsuppdraget

Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild utredare för att genomföra en utvärdering av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna .2Chefen för Integrations- och jämställdhetsdepartementet, statsrådet Nyamko Sabuni, utsåg samma dag dåvarande generaldirektören i Regeringskansliet, Hans Ytterberg, att vara särskild utredare. Den 11 november 2010 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen, varigenom utredningstiden förlängdes så att uppdraget skulle redovisas senast den 31 mars 2011.3

Mitt uppdrag har enligt direktiven varit att utvärdera handlingsplanens genomförande och resultat, samt att med utgångspunkt i utvärderingen lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå. Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1 och 2. Regeringen

1 Thomas Hammarberg och Anna Nilsson: ”Bra början, men bara en början”,

En utvärderande kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet, (JU2004/6673/D).

2 Dir. 2009:118.3 Dir. 2010:122.

angav i direktiven att även själva processen med att formulera handlingsplanen är viktig eftersom en väl genomförd probleminventering och prioriteringsdiskussion kan bidra till ett intensifierat offentligt samtal om mänskliga rättigheter, mobilisera olika aktörer kring prioriteringarna på området samt bidra till bättre samordning av arbetet för att uppnå det långsiktiga målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige. I utvärderingen har därför ingått även att göra en bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens tillkomst, utformning och innehåll. Utvärderingens primära syfte har varit att ge ett bra underlag för regeringens fortsatta systematiska arbete med frågor om mänskliga rättigheter i Sverige.

I mitt uppdrag har närmare ingått:

  • att utvärdera hur åtgärderna i handlingsplanen genomförts med fokus på vilka metoder som använts samt val av aktörer,
  • att utvärdera handlingsplanens såväl långsiktiga som kortsiktiga resultat,
  • att undersöka hur bl.a. myndigheter lagt upp arbetet med de olika uppdragen som följer av handlingsplanen och om dessa uppdrag påverkat deras arbete med frågorna, samt
  • att bedöma vilka styrformer som får mest genomslag när det gäller att långsiktigt utveckla arbetet med dessa frågor.

Relevans, resurseffektivitet, ägandeskap, delaktighet, hållbarhet, inverkan, räckvidd samt samordning har varit bedömningskriterier som jag haft att beakta i mitt arbete. I mina direktiv har också framhållits att goda exempel på samarbetsmekanismer mellan den statliga, regionala och lokala nivån från andra länder eller internationella organisationer kan vara av intresse.

Det har ingått i mitt uppdrag att samverka med relevanta aktörer inom de referensgrupper som deltagit vid utarbetandet av handlingsplanen, med Sveriges

Kommuner och Landsting samt med dem som insatserna riktat sig mot. I mina direktiv har även angivits att jag i mitt arbete ska ha kontakt med Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige.

Enligt direktiven ska jag även behandla vilka finansiella konsekvenser eventuella förslag kan ge och lämna förslag till finansiering.

1.3. Hur arbetet bedrivits

I handlingsplanen angav regeringen som en utgångspunkt i arbetet med planen att den borde utarbetas genom en öppen process för konsultation med olika delar av samhället. Med hänvisning till Förenta nationernas (FN) handbok om nationella handlingsplane r4betonades att sådana handlingsplaner är betydelsefulla både som resultat och process och att båda dessa aspekter skulle ses som lika viktiga. På detta sätt menade regeringen att olika delar av samhället skulle kunna mobiliseras i arbetet för de mänskliga rättigheterna och kännedom spridas om den kommande handlingsplanen. Konsultation och dialog framhölls som viktiga också för att öka förtroendet, legitimiteten och effektiviteten i arbetet med att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige .5

Inte minst mot denna bakgrund har det varit naturligt att en väsentlig del av mitt arbete med utvärderingen av handlingsplanen och de förslag inför regeringens fortsatta systematiska arbete med mänskliga rättigheter som jag lämnar i detta betänkande, har utgjorts av omfattande konsultationskontakter med berörda organisationer och myndigheter.

Dessa samråd har genomförts både skriftligen och vid sammanlagt ett 60-tal olika möten med företrädare för Regeringskansliet, statliga myndigheter,

4 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights,

Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training

Series No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok).5 Skr. 2005/06:95, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna

2006-2009, (handlingsplanen), s. 20.

länsstyrelser, kommuner, landsting samt enskilda organisationer.

För att inhämta skriftliga synpunkter på de frågor som aktualiseras i mina direktiv har jag till en bred krets av mottagare översänt en enkät angående bl.a. handlingsplanens tillkomst och genomförande. Enkäten har skickats till samtliga aktörer inom de referensgrupper som deltagit i handlingsplanens utarbetande, liksom till ett antal ytterligare intressenter vilkas erfarenheter och synpunkter bedömts vara av betydelse för mitt uppdrag. En förteckning över mottagarna av enkäten finns bifogad som bilaga 3.

Med utgångspunkt bl.a. från inkomna enkätsvar har jag därefter genomfört samrådsmöten med ett antal relevanta aktörer. Dessa samråd har genomförts såväl genom enskilda överläggningar som i form av möten med flera olika aktörer samtidigt.

Konsultationer om de frågeställningar som utredningen berör har på detta sätt genomförts med Barnombudsmannen (BO), Centrum för rättvisa, Diskrimineringsombudsmannen (DO), Frivilligorganisationernas fond för mänskliga rättigheter, Handikappförbunden (HSO), Justitiekanslern (JK), Justitieombudsmannen (JO), Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL), Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU), Rädda barnen, Sensus Studieförbund, Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Svenska sektionen av Amnesty International, Svenska Röda Korset, Sveriges Advokatsamfund, Sveriges kvinnolobby och Synskadades Riksförbund.

Överläggningar har vidare hållits med företrädare för akademin för juridik, psykologi och socialt arbete vid Örebro universitet, juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Raoul Wallenberginstitutet och Teologiska högskolan Stockholm, liksom med Arbetsgivarverket och Svenskt Näringsliv.

Särskilda samrådsmöten har genomförts med fokus på situationen för urfolket samerna och för den romska nationella minoriteten. Detta har skett genom möten

dels med företrädare för Landsförbundet Svenska

Samer, Renägarförbundet, Samiska rättsförbundet, Svenska Samernas Riksförbund, Svenska sektionen av Samerådet och Samernas utbildningscentrum, dels med de romska referensgrupper som varit knutna till DO respektive Delegationen för romska frågor. Jag har i anslutning till detta även haft överläggningar med Sametinget och Sameskolstyrelsen, liksom med Delegationen för romska frågor.

Även Barnens Rätt i Samhället (BRIS), Frälsningsarmén, Galltije Sydsamiskt kulturcentrum, Hyresgästföreningen, Landsorganisationen i Sverige, Riksorganisationen Same Ätnam, Saminuorra, Svenska kyrkan, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige (SIOS), fackförbundet SKTF, Sveriges Ungdomsorganisationer (LSU), Sveriges Akademikers Centralorganisation, Sveriges Muslimska Råd, Tjänstemännens Centralorganisation och Värnpliktsrådet har inbjudits till konsultationer men har avstått från att delta.

För att inhämta kunskap om genomförandet av de myndighetsuppdrag som regeringen under perioden 2006–2009 lämnat i enlighet med handlingsplanen har en särskild enkät översänts till berörda myndigheter, nämligen Brottsoffermyndigheten, Domstolsverket, Ekobrottsmyndigheten, Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket, Kriminalvården, Kustbevakningen, Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska myndigheten, Statens institutionsstyrelse, Statens skolinspektion Statens skolverk, Trafikverket, Tullverket, Åklagarmyndigheten, samt samtliga länsstyrelser.

Jag har även genomfört kompletterande överläggningar med ett urval av dessa myndigheter i form av bilaterala samrådsmöten med företrädare för Domstolsverkets Domstolsakademi, Försäkringskassan, Skolverket, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse samt länsstyrelserna i Värmlands respektive Västra Götalands län. Jag har även, i anslutning till ett möte mellan Sveriges länsråd, haft möjlighet att inhämta

erfarenheter och synpunkter från företrädare för samtliga Sveriges länsstyrelser utom en.

I syfte särskilt att ta del av erfarenheter och synpunkter kring frågeställningen hur man bäst kan säkerställa att Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter genomförs på lokal och regional nivå har jag haft överläggningar med såväl Sveriges Kommuner och Landstings styrelses arbetsutskott som med denna organisations särskilda beredning för demokratifrågor. Tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har jag även genomfört ett seminarium om systematiskt arbete för mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå, vid vilket företrädare för ett femtontal kommuner deltog. Jag har genom samråd med medlemmarna i det Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga Rättigheter i Sverige (NNM), ett nätverk för tjänstemän inom bl.a. kommuner och länsstyrelser, haft tillfälle till ytterligare dialog kring den frågan.

En väsentlig del av utvärderingsarbetet har berört hur frågor om mänskliga rättigheter hanteras i Regeringskansliet och hur arbetet kring handlingsplanens utarbetande och genomförande organiserats och bedrivits. Jag har för att belysa dessa frågor genomfört ett tjugotal möten med tjänstemän från samtliga departement som vid olika tidpunkter varit företrädda i den interdepartementala arbetsgruppen för mänskliga rättigheter (IDA) eller som på annat sätt haft någon koppling till dess arbete. I praktiken har det inneburit överläggningar med företrädare för samtliga delar av Regeringskansliet utom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen.

För att ta del av de internationella synpunkter och erfarenheter som finns kring systematiskt arbete för mänskliga rättigheter har jag överlagt med företrädare för FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter (UNOHCHR) i Genève och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) i Wien. Jag har vid ett besök i Strasbourg även samrått kring sådant arbete

med Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, Thomas Hammarberg.

En svårighet i arbetet har varit att jag parallellt med detta utredningsuppdrag varit förordnad av regeringen som ledamot i Delegationen för mänskliga rättigheter .6Denna delegation inrättades som ett resultat av åtgärd

103 i handlingsplanen och jag har alltså på detta sätt

kommit att få dubbla roller. Det har i sin tur medfört att jag funnit det olämpligt att låta min utvärdering omfatta också de delar av handlingsplanen som direkt handlar om delegationens verksamhet. Efter att jag påtalat detta för regeringen har jag, sedan andra tänkbara handlingsalternativ övervägts och förkastats, slutligen valt att i arbetet med utvärderingen av handlingsplanen inte ta med de delar som handlar om delegationens arbete. Jag förutsätter samtidigt att delegationens verksamhet, i den omfattning som bedöms lämplig, kommer att bli föremål för utvärdering på annat sätt.

1.4. Betänkandets innehåll

Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv inneburit att lämna rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna i Sverige (genom betänkandet återkommande benämnt som systematiskt

MR-arbete). Däremot har det inte omfattat att lämna

färdiga förslag till författningsreglering. Några sådana förslag återfinns därför inte heller i det här betänkandet.

Som redan framgått har mitt uppdrag till sin omfattning varit synnerligen brett och även öppet formulerat. Här har ingått både mer principiella frågeställningar med inriktning på metod och process, styrning, val av aktörer m.m. och de sammanlagt 135 ”åtgärder” av mer eller mindre konkret karaktär som handlingsplanen innehåller. Mot den bakgrunden bör läsaren av det här betänkandet inte heller bli förvånad över att finna att det innehåller avsnitt som sinsemellan

6 Dir. 2006:27, 2007:114, 2008:92 och 2009:125.

skiljer sig avsevärt i fråga om både innehåll och abstraktionsnivå.

Några kännetecknas huvudsakligen av ett tydligt övergripande perspektiv. Det gäller kapitel 2 som ger en kort bakgrund till systematiskt arbete med frågor om mänskliga rättigheter, kapitel 3 som behandlar handlingsplaner som metod, och där jag även lämnar rekommendationer av mer principiellt slag i fråga om regeringens fortsatta systematiska MR-arbete, samt

kapitel 5 som handlar om behovet av stöd till och

samordning av MR-arbetet på lokal och regional nivå.

Kapitel 4 tar upp frågor om styrning och samordning

av statens eget arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna, som frågornas hantering i Regeringskansliet, behovet av en större tydlighet med regeringens avsikter med sin politik på det här området, betydelsen av författningsreglering och annan myndighetsstyrning för ett bättre genomslag för de mänskliga rättigheterna, och om bl.a. utredningsväsendets roll. Här finns också mera konkreta rekommendationer som, om än i relativt generella termer, handlar om vissa författningsändringar.

Kapitel 6 tar sikte på behovet av en förstärkt

infrastruktur för MR-arbetet och behandlar i det sammanhanget så vitt skilda frågor som arbetet med indikatorbaserad uppföljning av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige, huruvida fler internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna bör inkorporeras i svensk rätt, behovet av ett nationellt organ med uppgift att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt några särskilda aspekter på frågan om kunskap och kompetensutveckling när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

I kapitel 7 har jag sedan valt att ta upp ett antal mera konkreta frågeställningar. Det ligger i sakens natur att det med de resurser som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av de 135 åtgärder som handlingsplanen innehåller utföra en

granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens effekter.

Jag har i stället sett mig tvingad att bland de många angelägna frågor som var och en i och för sig skulle kunna förtjäna att uppmärksammas, särskilt välja ut ett mindre antal specifika frågeställningar och sakområden för en närmare granskning och diskussion.

På detta sätt behandlar jag här vissa rättsstatliga frågor, som hanteringen av polisens s.k. internutredningar, behandlingen av frihetsberövade personer, tillgången till rättsligt biträde och information om vissa grundläggande rättigheter, samt behovet av en förstärkt ordinär tillsyn på vissa rättsområden.

Kapitlet omfattar också särskilda avsnitt om några principiellt viktiga frågor på diskrimineringsområdet, liksom om romernas och urfolket samernas situation i Sverige.

Kapitel 8 innehåller en konsekvensbeskrivning.

Mina utredningsdirektiv har fogats till betänkandet som bilaga 1 och 2. Bilaga 3 innehåller en förteckning av mottagarna av den skriftliga enkät som jag skickat ut med begäran om synpunkter när det gäller handlingsplanens tillkomst och genomförande och i

bilaga 4redovisas i sin helhet FN:s s.k. Parisprinciper

om nationella organ till skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna.

2. Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund

2.1. Att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter

Det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna har sedan sin tillkomst åren efter andra världskrigets slut utvecklats till att bli ett mycket omfattande folkrättsligt regelverk. Skyddet omfattar ett brett spektrum av rättigheter, såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. Sedan världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 är det också allmänt accepterat att dessa rättigheter är ömsesidigt samverkande och odelbara. I den deklaration som antogs av FN:s medlemsstater vid mötet (Wiendeklarationen) slås sålunda fast:

All human rights are universal, indivisible and interdependent and interrelated. The international community must treat human rights globally in a fair and equal manner, on the same footing, and with the same emphasis. While the significance of national and regional particularities and various historical, cultural and religous backgrounds must be borne in mind, it is the duty of States, regardless of their political, economic and cultural systems, to promote and protect all human rights and fundamental freedom s.

7

Detta innebär att de olika rättigheterna utgör delar av samma helhet på ett sådant sätt att ingen enskild rättighet kan sägas vara ”viktigare” eller mer

7 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5.

betydelsefull än någon annan. Att t.ex. hävda att ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter kan ägnas uppmärksamhet först sedan de medborgerliga och politiska rättigheterna fullt ut genomförts är inte möjligt, lika litet som de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna kan ges företräde på ett sådant sätt att deras genomförande främjas på direkt bekostnad av medborgerliga och politiska rättigheter. De olika rättigheterna är vidare ofta direkt beroende av varandra. Yttrandefriheten omfattar en rätt att fritt ta emot och själv sprida information. Den rätten liksom rätten att delta i sitt lands politiska liv, inklusive rätten att delta i allmänna val både som väljare och som kandidat till att bli vald, är exempelvis beroende av att rätten till utbildning och rätten till en tillfredsställande levnadsstandard i form av tillgång till mat respekteras.

Rättigheternas ömsesidigt samverkande och odelbara karaktär innebär emellertid inte att alla rättigheter är av samma slag. Medan vissa rättigheter, t.ex. förbudet mot tortyr, är absoluta i den mening att något ingrepp i rättigheten över huvud taget inte får ske, kan de flesta rättigheter under vissa förutsättningar göras till föremål för inskränkningar. En

kränkning av en sådan rättighet sker således först när

rättigheten inskränkts på ett otillåtet sätt.

En skillnad mellan medborgerliga och politiska rättigheter å ena sidan, och ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter å den andra, ligger också i att medan de förstnämnda rättigheterna i princip ska genomföras fullt ut redan från den tidpunkt då en stat gör sitt internationella åtagande, så har de sistnämnda till stor del karaktären av mål att eftersträva, mål som staterna förbundit sig att gradvis förverkliga.8

Detta ska inte uppfattas så att de åtaganden som en stat gjort i fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skulle vara mindre bindande än andra konventionsförpliktelser. Också dessa åtaganden medför vad som är i allra högsta grad reella förpliktelser, bl.a. skyldigheten att faktiskt vidta

8 FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, artikel 2.1, Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) 1971:41.

åtgärder i syfte att uppnå rättigheternas förverkligande. Dessutom är varje fördragsslutande stat skyldig att redan från början se till att den nivå för dessa rättigheter som går att uppnå i staten vid varje givet tillfälle tillförsäkras alla, utan diskriminering av något slag .9

Världens stater är alltså i dag bundna av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans utgör dessa förpliktelser ett komplext system av normer med omedelbar relevans för en mycket stor del av staternas inre liv. Det internationella regelverket till skydd för de mänskliga rättigheterna har betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som omedelbart berör enskilda individer, utan också för långsiktiga politiska ställningstaganden, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning av resurser och de avvägningar som måste göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen.

Samtidigt kan konstateras att det finns en bristande överensstämmelse mellan de rättigheter som slås fast i internationella och regionala konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna och det sätt på vilket rättigheterna i praktiken respekteras och säkerställs i enskilda länder. Brister i förhållande till gjorda åtaganden är, i större eller mindre utsträckning, ett faktum i alla stater, också i Sverige. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla ytterligare internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket verkligen genomförs och respekteras på nationell, regional och lokal nivå i de stater som åtagit sig att följa det.

Det är mot denna bakgrund inte överraskande att frågor om hur det nationella arbetet för mänskliga rättigheter bäst bör utformas kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet har riktats mot

9 Jfr FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General

Comment No. 3. The nature of State Parties obligations (Art. 2 para. 1), 14

december 1990, st. 2 och 9, samt General Comment No. 20. Non-

Discrimination in Economic, Social and Cultural Rights (art 2, para. 2), 2 juli

2009, st. 7.

metoder för att på ett mer systematiskt sätt vidta åtgärder för att komma till rätta med såväl specifika rättighetsproblem som mer generella förhållanden som var för sig eller tillsammans kan leda till att enskildas mänskliga rättigheter träds för när. Som exempel på sådana förhållanden kan nämnas t.ex. bristande kunskap hos enskilda människor eller grupper av personer i befolkningen eller hos myndighetsföreträdare om vad de mänskliga rättigheterna innebär, avsaknad av tillräckligt starka institutionella strukturer med uppgift att upprätthålla respekten för dessa och bristande samordning mellan aktörer på nationell respektive lokal och regional nivå.

2.1.1. Europarådets kommissarie för mänskliga

rättigheter

I det här betänkandet används uttrycket ”systematiskt” för att beteckna ett arbete som bedrivs samlat, genomtänkt och uthålligt i motsats till enskilt, splittrat och tillfälligt. Som Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter (MR-kommissarien) framhållit i en rekommendation om systematiskt arbete för mänskliga rättigheter på nationell ni vå10finns det emellertid inte någon allmänt vedertagen metod för hur ett sådant systematiskt arbete bör bedrivas. I rekommendationen behandlas dock ett antal olika komponenter som bedömts vara av betydelse för att arbetet med att ge de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå ska bli effektivt. Dessa komponenter sägs utgöra delar av en kontinuerlig process och bör enligt rekommendationen lämpligen användas i kombination med varandra.

Således framhålls i rekommendationen att för att en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter ska få ett verkligt genomslag måste den åtföljas av ansträngningar som bl.a. syftar till att säkerställa att de nationella myndigheterna har ett rättighetsbaserat

10 Recommendation on systematic work for implementing human rights at

the national level, CommDH(2009)3, Strasbourg 18 februari 2009 (MR-

kommissariens rekommendation).

tillvägagångssätt i sitt arbete, att medborgarna har kunskap om sina mänskliga rättigheter och tillgång till rättsmedel när dessa rättigheter kränks, att det finns ett fungerande och oberoende domstolsväsende, att de politiska beslutsprocesserna tar hänsyn till internationella normer om skyddet för de mänskliga rättigheterna, att det finns en miljö där det civila samhället utan risk för repressalier kan granska och framföra kritik mot beslutsfattare, samt att nationella institutioner för skydd av de mänskliga rättigheterna har getts såväl tydliga mandat som tillräckliga resurser för att självständigt granska hur nationell lagstiftning, policyer och förvaltningspraxis överensstämmer med statens internationella förpliktelser.

En avgörande beståndsdel i ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter är enligt rekommendationen utarbetandet av en nationell kartläggning, eller nulägesanalys, av situationen för de mänskliga rättigheterna vid en given tidpunkt, en s.k. baseline

study. En sådan kartläggning identifierar brister i

skyddet för de mänskliga rättigheterna och utgör därmed utgångspunkten för det fortsatta arbetet. Kartläggningen bör vara så heltäckande som möjligt och omfatta alla områden där det finns återkommande eller strukturella problem i fråga om skyddet för de mänskliga rättigheterna.

Information bör samlas in från ett flertal olika källor, varvid stor vikt bör läggas vid att genomföra omfattande konsultationer med berörda aktörer i samhället, däribland de politiska partierna, myndigheter på olika nivåer, nationella institutioner för de mänskliga rättigheterna, företrädare för näringslivet och representanter för det civila samhället i vid mening.

I MR-kommissariens rekommendation framhålls vidare att s.k. indikatorer för mänskliga rättigheter kan tjäna som hjälpmedel för att göra en bedömning av situationen för de mänskliga rättigheterna vid en given tidpunkt. Tillgång till relevant och tillförlitlig information är en förutsättning för att sådana indikatorer ska vara möjliga att använda. För att exempelvis kunna kartlägga förekomsten av diskriminering på ett tillförlitligt sätt är det väsentligt att det finns tillgång till

data uppdelat på olika diskrimineringsgrunder, som kön, etnicitet, sexuell läggning, funktionsnedsättning och så vidare. Jag kommer i det följande att behandla användningen av indikatorer för mänskliga rättigheter särskilt, i avsnitt 6.1.

Ett rättighetsbaserat arbete och en verksamhetsintegrering av de mänskliga rättigheterna i nationella och lokala myndigheters arbete (s.k. rights-

based approach respektive mainstreaming) utgör enligt

rekommendationen ytterligare två, varandra närliggande och betydelsefulla, komponenter i ett systematiskt MR-arbete.

Centralt för ett rättighetsbaserat tillvägagångssätt är att myndigheternas arbete bedrivs med utgångspunkt i de enskilda individernas mänskliga rättigheter och det allmännas skyldighet att säkerställa att dessa rättigheter respekteras. Enligt rekommendationen bör ett rättighetsbaserat arbetssätt tillämpas inom samtliga policyområden.

Med verksamhetsintegrering avses enligt rekommendationen ett sätt att organisera t.ex. statliga myndigheters och kommuners arbete så att genomförandet av förpliktelsen att säkerställa respekten för de mänskliga rättigheterna blir en del av den ordinarie verksamheten och beslutsfattandet inom verksamhetens alla delar och nivåer.

En ytterligare betydelsefull kompetent i ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter består, enligt MR-kommissariens rekommendation, i olika former av utbildning och andra kunskapshöjande åtgärder. Ett effektivt genomförande av ett rättighetsbaserat arbete förutsätter att det finns myndighetsföreträdare som har tillräckliga kunskaper för att kunna identifiera och behandla rättighetsfrågor. I rekommendationen framhålls därför som särskilt betydelsefullt att mänskliga rättigheter ingår i utbildningarna för sådana yrkesgrupper som i hög grad kan förväntas ställas inför sådana frågeställningar. Exempel på sådana yrkesgrupper är bl.a. poliser, domare, lärare, socialarbetare och läkare.

Utbildning bör även ske i form av kontinuerlig och verksamhetsanpassad fortbildning, bl.a. riktad till

personer i ledande befattning inom olika myndigheter. Sådana utbildningsinsatser bör inte genomföras på frivillig eller tillfällig basis, utan bör ingå som en del av ordinarie pågående och långsiktiga utbildningsprogram.

Som en del i det systematiska arbetet bör kunskapshöjande åtgärder också riktas mot allmänheten, i syfte att öka medvetenheten om de mänskliga rättigheterna och därigenom underlätta för enskilda individer att använda och tillvarata dessa rättigheter.

Regionala och lokala myndigheter spelar en avgörande roll för att säkerställa att åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna som gjorts på nationell nivå genomförs och respekteras på lokal och regional nivå. I rekommendationen framhålls att sådana myndigheter bör delta i det systematiska arbete som genomförs på nationell nivå, bl.a. genom att medverka vid utarbetandet av kartläggningar och handlingsplaner. Dessa myndigheter bör också uppmuntras att själva bedriva ett systematiskt arbete i dessa frågor, t.ex. genom utarbetande av egna, lokala, kartläggningar och handlingsplaner.

Slutligen konstateras i rekommendationen att en oberoende nationell institution för de mänskliga rättigheterna kan spela en viktig roll inom ramen för ett systematiskt MR-arbete. Vid den tidigare nämnda världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien år 1993, uppmuntrades FN:s medlemsstater att inrätta sådana oberoende organ på nationell nivå i enlighet med de s.k. Parisprinciperna .11Parisprinciperna behandlas närmare i avsnitt 6.3.2.

De studier och rekommendationer kring frågor om mänskliga rättigheter som kan utarbetas av sådana nationella institutioner kan bl.a. utgöra ett betydelsefullt underlag för att identifiera problem och nationella prioriteringar i det systematiska MR-arbetet på nationell nivå. Även om dessa institutioners självständiga roll kan förhindra dem från att direkt delta i utarbetandet och genomförandet av t.ex. en nationell

11 Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris

Principles), antagna genom FN:s generalförsamlings resolution 48/134, 20

december 1993.

handlingsplan för de mänskliga rättigheterna, kan deras arbete spela en viktig roll vid uppföljningen och utvärderingen av planens genomförande, konstaterade MR-kommissarien.

2.1.2 ”Rights Work” – En internationell

konferens om systematiskt MR-arbete

Den svenska regeringen anordnade i november 2008 en internationell konferens, ”Rights Work”, om systematiskt MR-arbete. Bakgrunden till arrangemanget, som ingick som en särskild åtgärd i den nationella handlingsplanen, åtgärd 112, var det tilltagande internationella intresse som visats för utarbetandet av nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter, bl.a. i form av ett stort antal besök till Sverige från representanter från andra stater som planerade att utarbeta denna typ av plan. Det erfarenhetsutbyte som skett vid dessa kontakter framhölls som mycket värdefullt, och det var regeringens förhoppning att fortsatta internationella diskussioner om nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna kunde stimulera fler stater att anta sådana planer.

Vid konferensen behandlades en rad olika aspekter på systematiskt MR-arbete, däribland hur kartläggningar och handlingsplaner kan utarbetas och användas, metoder för integrering och uppföljning av systematiskt arbete för mänskliga rättigheter, systematiskt MR-arbete på lokal och regional nivå, samt vilken roll det civila samhället och nationella institutioner för mänskliga rättigheter kan spela i ett sådant arbete.

Inför Rights Work-konferensen utarbetades ett bakgrundsmaterial som underlag för deltagarnas överväganden och diskussioner (fortsättningsvis benämnt Rights Work-materialet). I Rights Workmaterialet lämnas bl.a. en beskrivning av några metoder för att genom systematiskt arbete på nationell, regional eller lokal nivå säkerställa att de mänskliga rättigheterna respekteras också i praktiken.

Rights Work-materialet tar, i likhet med Europarådets MR-kommissaries rekommendation, sin utgångspunkt i ett rättighetsbaserat arbetssätt, närmare bestämt såsom detta utvecklats inom FN:s program för internationellt utvecklingsbistånd (a human rights-

based approach to development cooperation). På den

grunden formulerades några grundläggande principer för ett rättighetsbaserat arbetssätt för samhällsstyrning (human rights-based governance). Ett sådant arbetssätt sägs förutsätta att följande villkor är uppfyllda:

  • Situationen för de mänskliga rättigheterna utvärderas, och svårigheter i rättigheternas genomförande identifieras.
  • En bedömning görs av i vilken mån enskilda har möjlighet att göra anspråk på sina rättigheter, liksom av i vilken mån den eller de aktörer som har ansvar för att säkerställa respekten för dessa rättigheter (i allmänhet en företrädare för den offentliga makten) har förutsättningar att fullgöra denna skyldighet.
  • Strategier för att förstärka dessa förutsättningar utvecklas.
  • Styrningen av samhället, både ifråga om processer och resultat, följs upp och utvärderas i förhållande till internationella normer till skydd för de mänskliga rättigheterna.
  • Hänsyn tas till rekommendationer från internationella organ och mekanismer med uppgift att övervaka efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna.

Ett sådant rättighetsbaserat arbetssätt sades bl.a. ge ökad möjlighet för enskilda att påverka sin situation genom att det innebär en förskjutning från ett välgörenhets- och behovsperspektiv till ett mer jämlikt förhållande mellan det allmänna och de enskilda människorna vars rättigheter ska säkerställas.

Åtgärder för att säkerställa skyddet för de mänskliga rättigheterna kräver inte sällan ekonomiska resurser, och frågor om resursfördelning har därför en direkt koppling till de mänskliga rättigheternas genomförande.

Mot denna bakgrund framhölls i Rights Work-materialet att också de olika budgetdokument som används för att styra det allmännas verksamhet bör kunna användas som ett verktyg för systematiskt MR-arbete (Human

Rights Budgeting). Ett sådant arbete skulle syfta till att

en stats internationella åtaganden om skydd för de mänskliga rättigheterna i högre utsträckning blir styrande för de prioriteringar som görs inom ramen för budgetprocessen. Budgetens effekt på säkerställandet av de mänskliga rättigheternas kan då också bli föremål för analys och utvärdering på ett tydligare sätt .12

Även i Rights Work-materialet framhölls att användning av indikatorer kan utgöra ett värdefullt hjälpmedel för att få en bild av i vilken mån en stat uppfyller sina förpliktelser om de mänskliga rättigheterna. Det underströks dock att uppgiften att identifiera användbara indikatorer och skapa system för deras användning är mycket komplex, liksom att användningen av indikatorer inte ger någon heltäckande bild av nivån på respekten för de mänskliga rättigheterna i ett land.

Medan indikatorer kan användas för att ge en illustration av hur situationen för de mänskliga rättigheterna utvecklas, ger indikatorer i sig inte heller någon förklaring till vilka de bakomliggande orsakerna till en sådan utveckling är. I materialet framhölls därför också att indikatorer bör användas som ett av flera verktyg inom ramen för en process som behandlar såväl brister som målsättningar i arbetet för ett förbättrat genomförande av de mänskliga rättigheterna, t.ex. en nationell handlingsplan eller motsvarande typ av dokument .13

Mer generellt konstaterades i Rights Work-materialet att olika metoder för systematiskt MR-arbete uppvisar ett antal gemensamma drag, bl.a. följande:

  • Metoderna tar det internationella MR-regelverket som sin utgångspunkt och har som övergripande mål att

12 Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human

Rights Implementation, Background Paper, Integrations- och

jämställdhetsdepartementet, IJ/2007/2488/DISK (Rights Work-materialet), s. 22–26.13 Rights Work-materialet, s. 16–22.

säkerställa att de mänskliga rättigheterna får genomslag på alla policyområden, i alla sektorer och på alla nivåer av den offentliga förvaltningen.

  • Snarare än att behandla en eller ett fåtal rättigheter i taget syftar metoderna till att omfatta en mer heltäckande bild av den nationella policyn i fråga om mänskliga rättigheter (eller av ett mer specifikt policyområde med koppling till de mänskliga rättigheterna, inklusive beslut om prioriteringar).
  • Metoderna tar sikte både på institutionella svagheter och problem i fråga om genomförandet av vissa specifika rättigheter.
  • Metoderna kan användas på olika nivåer, såväl nationellt, som regionalt och lokalt .14

2.2. Särskilt om handlingsplaner

Det är inte svårt att finna stöd för att ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter är betydelsefullt för upprätthållandet i praktiken av respekten för dessa rättigheter i ett land. Att närma sig något slags exakt beskrivning av i vilken form ett sådant arbete bör bedrivas är svårare. Någon mera avgränsad och allmänt accepterad definition av vad det innebär att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter tycks inte finnas. Den bilden har bekräftats i de samtal som jag fört med representanter för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter, liksom med olika företrädare för myndigheter och för det civila samhället i Sverige.

Avsaknaden av en sådan enhetlig väldefinierad modell kan emellertid inte tas till intäkt för att ett systematiskt MR-arbete skulle sakna värde. Bland det som översiktligt redovisats här finns tvärtom åtskilliga viktiga element som på ett övergripande och samlat sätt tar sikte på metod och process när det gäller skyddet för de mänskliga rättigheterna. Ett sådant

14 Rights Work-materialet, s. 6.

samlat angreppssätt torde under alla förhållanden ha förutsättningar att effektivt bidra till att ett land bättre förmår leva upp till sina internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna, än om det arbetet bedrivs som separata, tillfälliga projekt utan samordning.

Det framstår dessutom närmast som en självklarhet att just på grund av att de mänskliga rättigheterna är odelbara, ömsesidigt samverkande och en del av samma helhet, så bör de åtgärder som vidtas för deras säkerställande också övervägas och analyseras i ett gemensamt sammanhang. Att hantera rättigheterna på detta sätt ger också tillfälle att uppmärksamma likheter och skillnader ifråga om olika rättighetsområden och att identifiera möjliga systemfel. Inte minst betydelsefullt är att ett sådant systematiskt förhållningssätt ger en möjlighet att bedöma inom vilka områden befintliga problem är vanligast eller allvarligast, och således underlättar beslut om prioriteringar vid användning av tillgängliga resurser och utformning av åtgärder och strategier .15

Det är väl därför inte heller förvånande att det sätt att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter som ägnats mest uppmärksamhet och som kommit att få störst spridning är användningen av nationella handlingsplaner. I det följande lämnas några exempel på hur denna typ av handlingsplaner utomformats i andra länder, tillsammans med en översiktlig redogörelse för vad som av bl.a. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter bedömts vara grundläggande beståndsdelar i arbetet med sådana planer. Avslutningsvis behandlas några s.k. framgångsfaktorer som kommit att betraktas som särskilt betydelsefulla för att handlingsplaner och andra former av systematiskt MR-arbete ska kunna få ett effektivare genomslag.

2.2.1. Handlingsplaner internationellt

Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 rekommenderades samtliga stater att överväga

15 Rights Work-materialet, s. 56 f.

att utarbeta och anta nationella handlingsplaner för att förbättra skyddet av de mänskliga rättigheterna .16Under den tid som därefter förflutit har ett knappt trettiotal av FN:s medlemsstater, däribland Sverige, antagit någon typ av sådan plan.

I vissa fall har det nationella arbetet begränsats till att omfatta endast en sådan handlingsplan, medan andra stater, i likhet med Sverige, valt att anta förnyade eller uppdaterade handlingsplaner efter att perioden för den första handlingsplanens genomförande löpt ut. Handlingsplanerna har också getts en mycket varierande omfattning och utformning. Planernas sinsemellan vitt skilda karaktär, i kombination med att det saknas uppgifter om de enskilda planernas mer precisa påverkan på situationen för de mänskliga rättigheterna inom respektive stat, gör det svårt att med utgångspunkt från någon form av komparativ studie bilda sig en uppfattning om hur en framgångsrik handlingsplan bör vara utformad. Några exempel här får belysa spännvidden mellan de olika handlingsplansmodeller som valts.

Australien antog år 1994 som första land en nationell

handlingsplan för mänskliga rättigheter. En andra, reviderad, sådan plan antogs år 2004. Planen utarbetades inom det australiensiska regeringskansliet under medverkan av bl.a. företrädare för det särskilda nationella organet för mänskliga rättigheter.

I handlingsplanen, som omfattar 115 sidor, förklaras att dess syfte är att ge en överblick över den Australiensiska regeringens tillvägagångssätt när det gäller att förbättra medvetenheten om, och respekten för, de mänskliga rättigheterna i Australien. För att uppnå detta syfte innehåller planen en genomgång av fem nationella fokusområden för mänskliga rättigheter. Inom vart och ett av dessa områden lämnas en omfattande redogörelse för pågående åtgärder och genomförda initiativ, liksom vissa avsiktsförklaringar beträffande det framtida arbetet.

Handlingsplanen innehåller i en särskild bilaga även en utförlig redogörelse för strukturen på det rättsliga

16 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del II, st. 71.

och institutionella skyddet för de mänskliga rättigheterna i Australien.

Handlingsplanen för Ecuador antogs år 1998 och omfattar i utskrift 15 A4 sidor. Planens innehåll är till stor del uppbyggt kring vad som benämns fyra s.k.

strategiska axlar, nämligen utveckling av lagstiftning,

medborgerliga och politiska rättigheter, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, samt kollektiva rättigheter. För var och en av de dessa strategiska axlar anges i handlingsplanen ett antal övergripande målsättningar samt vad som närmast är att beskriva som brett beskriva åtgärder för att uppnå målen.

Sålunda uppställs som ett av fem mål i förhållande till de medborgerliga och politiska rättigheterna att tortyr och andra former av illabehandling i samband med frihetsberövanden ska upphöra. Som åtgärd för att uppnå målet anges genomförandet av inte närmare angivna reformer inom bl.a. fängelsesystemet: ”Reform

the current detention, investigation and penitentiary system through plans, programs and changes in the legal system”.

I ett avslutande avsnitt klargörs att de närmare formerna för handlingsplanens genomförande, inklusive mer väldefinierade åtgärder och utpekande av ansvariga aktörer, kommer att anges i en särskild ”operativ plan”, som ska utarbetas av företrädare för de Ecuadorianska myndigheterna i konsultation med företrädare för det civila samhället.

Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter i Moldavien för perioden 2004–2008 omfattar 66 sidor. Planen utarbetades med stöd från FN:s globala utvecklingsprogram, UNDP, och bygger på en kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i Moldavien. Handlingsplanen är till övervägande del utformad som en matris, eller tabell, där det för var och en av ett relativt begränsat antal utvalda rättigheter finns angivet ett antal målsättningar som avses uppnås inom handlingsplanens löptid. För var och en av dessa målsättningar finns, i separata kolumner, vidare angivet den eller de konkreta åtgärder som ska vidtas för att uppnå målet, tidsperioden när

åtgärden ska utföras, ansvarig aktör, samarbetspartner samt finansieringskälla.

Ansvaret för utarbetandet av en nationell handlingsplan för Nya Zeeland har åvilat det nationella organet för mänskliga rättigheter, Human Rights

Commission. Den av kommissionen antagna

handlingsplanen för perioden 2005–2010 omfattar 45 sidor och utgår från en av kommissionen tidigare genomförd kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.

I handlingsplanen identifieras ett antal områden på vilka arbetet för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna bör fokuseras under perioden. För vart och ett av dessa områden anges det resultat som bör efterstävas, liksom de prioriterade åtgärder som bör vidtas för att uppnå detta mål.

Medan handlingsplanen inte närmare utpekar den eller de aktörer som avses utföra de enskilda åtgärderna, konstateras att endast omkring hälften av de föreslagna åtgärderna faller inom statens ansvarsområde. I denna del anförs att ansvaret för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna inte endast vilar på staten utan även omfattar bl.a. företrädare för näringslivet samt olika organisationer och andra grupper. Det framhålls således att viktiga steg för handlingsplanens genomförande kan tas av arbetsgivare, arbetstagare, fackföreningar, föräldrar, lärare och elever, liksom av familjer och enskilda individer.

En sammanställning av befintliga nationella handlingsplaner finns tillgänglig på webbplatsen för FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter .17

17 Sammanställningen av befintliga nationella handlingsplaner finns tillgänglig på: http://www2.ohchr.org/english/issues/plan_actions/index.htm

2.2.2. FN:s högkommissarie om nationella

handlingsplaner

FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter utgav år 2002 en handbok om nationella handlingsplaner .18Denna handbok är inget bindande dokument och det står varje stat fritt att utforma sitt systematiska arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna, inklusive en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt som den staten finner lämpligt. Handboken utgör dock, tillsammans med de rekommendationer som Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter antagit, en viktig källa till vägledning för hur ett arbete med nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter lämpligen kan utformas.

Högkommissarien framhåller i handboken att syftet med nationella handlingsplaner är att förbättra respekten för de mänskliga rättigheterna genom att placera in rättigheterna i ett större sammanhang, sätta upp mål, utforma åtgärder och avsätta tillräckliga resurser. Fördelarna med en handlingsplan som verktyg sägs bl.a. vara att den är praktiskt inriktad och baseras på uppställandet av realistiska mål tillsammans med ett antal åtgärder som ska vidtas för att uppnå dessa mål. Utarbetandet av en handlingsplan sägs på detta sätt kunna generera åtaganden som annars inte skulle ha gjorts, och främja åtgärdsprogram inom områden som utbildning, hälsa, bostäder och rättskipning.

På detta sätt antas en handlingsplan kunna bidra till en förbättrad livskvalitet för alla invånare i en stat. Genom att arbetet utförs med ett brett perspektiv och ett strukturerat tillvägagångssätt, sägs utarbetandet och genomförandet av en handlingsplan därutöver även ha bättre möjlighet att säkerställa att vissa gruppers särskilda svårigheter och problem uppmärksammas, däribland situationen för kvinnor, barn, minoriteter och urbefolkningar.

Enligt handboken har handlingsplaner vidare den fördelen att arbetet med nödvändighet mobiliserar en bred krets av personer och grupper till stöd för

18Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok).

aktiviteter som syftar till att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna. Handlingsplanen kan därför skapa en ökad medvetenhet och generera ett positivt intresse, både bland företrädare för det allmänna och hos allmänheten .19

I handboken betonas att en handlingsplan för mänskliga rättigheter ska förstås både som ett resultat och som en process. Båda dessa aspekter sägs vara av samma vikt. Resultatet är handlingsplanen själv, dess innehåll och de konkreta åtgärder som den leder till. Samtidigt kan den process genom vilken planen utarbetas i sig medföra positiva konsekvenser. Hur denna process genomförs påverkar också handlingsplanens möjlighet till framgång.

Att handlingsplanen utarbetas genom en öppen, inkluderande och transparant process med bredast möjliga deltagande av samtliga berörda samhälleliga aktörer har mot denna bakgrund ansetts vara av grundläggande betydelse. En sådan bred förankring skapar förutsättningar för att planen ska få legitimitet och bidrar, genom att skapa en känsla av gemensamt ägandeskap, till dess effektiva genomförande. Processen bör alltså utformas så att den ger omfattande möjlighet till dialog och konsultationer med bl.a. myndigheter och myndighetsföreträdare på olika nivåer, företrädare för nationella institutioner för mänskliga rättigheter, ombudsmän, nationella minoriteter och särskilt utsatta grupper, organisationer som arbetar för de mänskliga rättigheterna och andra företrädare för det s.k. civila samhället, fackliga organisationer samt företrädare för näringslivet.

För att säkerställa bred politisk enighet och förhindra att handlingsplanens giltighet och genomförande påverkas av ett eventuellt regeringsskifte har Högkommissarien särskilt framhållit att samtliga politiska partier, också de som befinner sig i opposition, bör involveras aktivt i processen .20

En bred kartläggning och analys av den nationella situationen med avseende på respekten för de

19 FN:s handbok, s. 9–11.20 FN:s handbok, s. 14, 20, samt 51–59; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 4.2 och 5.1.

mänskliga rättigheterna, en s.k. baseline study, har vidare framhållits som en nödvändig förutsättning för eller beståndsdel i utarbetandet av en nationell handlingsplan. En sådan kartläggning bör kunna identifiera befintliga brister och svårigheter och är därmed själva grunden för urvalet av de åtgärder som ska utgöra handlingsplanens innehåll. Synpunkter och kritik från internationella övervakningsorgan, liksom sådana synpunkter som framkommit vid överläggningar med berörda nationella aktörer, utgör viktiga underlag för kartläggningens innehåll .21

Medan kartläggningen så heltäckande och öppet som möjligt bör redovisa de områden där det finns brister i respekten för de mänskliga rättigheterna är det inte realistiskt att förvänta sig att en handlingsplan ska ha möjlighet att åtgärda samtliga befintliga problem. Den begränsade tillgången till resurser gör det således nödvändigt att vid utformningen av handlingsplanen göra avvägningar mellan olika problemområden och prioritera de brister där behovet av åtgärder är störst. Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter har i denna del understrukit betydelsen av att alla sådana avvägningar och prioriteringar görs till föremål för diskussion på ett öppet och inkluderande sätt. Om ett område inte prioriteras trots att det av kartläggningen framgår att där förekommer brister, bör handlingsplanen tydligt redovisa skälen för de bedömningar och avvägningar som gjorts härvidlag .22

Beträffande planens innehåll och genomförande har det, mot bakgrund av att dess syfte är att vara handlingsdirigerande, framhållits att den bör innehålla konkreta åtgärder som korresponderar mot det problem som identifierats i kartläggningen. Av handlingsplanen bör tydligt framgå vad som ska utföras, vem som ska göra det och inom vilken tidsram.

Ett särskilt organ i form av t.ex. en samordningskommitté bör enligt handboken också inrättas för samordning och uppföljning av planens genomförande. Denna uppföljning bör vara regelbundet återkommande och ta sikte på inte enbart huruvida

21 FN:s handbok, s. 61; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3.22 MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3, 4.1; jfr FN:s handbok, s. 65.

åtgärderna i planen genomförts utan även på deras effekt och resultat. Samtliga berörda aktörer bör hållas informerade om uppföljningens resultat.

I FN:s handbok noteras i detta sammanhang att förändringar och korrigeringar av planen sannolikt kommer att visa sig vara nödvändiga under en handlingsplans giltighetstid. Enligt den modell som föreslås bör detta var en uppgift för den samordnande kommittén, som inte bör tillåta att det uppstår en situation där ett uppsatt mål inte uppnås utan att korrigerande åtgärder vidtas .23

Mot slutet av handlingsplanens giltighetstid bör planen, och dess genomförande, göras till föremål för en oberoende utvärdering. Resultatet av en sådan utvärdering kan bl.a. utgöra ett viktigt underlag vid utarbetandet av en förnyad handlingsplan .24

2.2.3. Några utpekade s.k. framgångsfaktorer

Program för utarbetande av nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter möts ibland av tvivel på om projektet har någon egentlig möjlighet att åstadkomma en i den praktiska verkligheten märkbar förändring av respekten för de mänskliga rättigheterna. Befintliga internationella erfarenheter visar också att den stora utmaningen i arbetet med nationella handlingsplaner ligger i att säkerställa deras effektiva genomförande.

Vid de kontakter som jag haft med medarbetare hos FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter har det sagts att handlingsplaner för mänskliga rättigheter i praktiken alltför ofta kommit att spela en begränsad roll inom respektive stat. Den skepsis som ibland uttryckts inför sådana handlingsplaners förmåga att ge ett verkligt mervärde i praktiken, även i en del av mina konsultationskontakter under utvärderingen av den aktuella svenska handlingsplanen, tycks alltså inte helt sakna fog.

23 FN:s handbok, s. 96 f.24 FN:s handbok, s. 18–20 och 94–97; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 6.

Vad krävs det då för att en handlingsplan ska ha några förutsättningar att få ett effektivt genomslag och faktiskt kunna leda till en förbättring av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå? Något heltäckande eller kvalitetssäkrat svar på den frågan finns inte. Med utgångspunkt i FN:s handbok samt slutsatserna från den nämnda Rights Work-konferensen, kan emellertid några av de faktorer som ansetts vara betydelsefulla i detta sammanhang sammanfattas enligt följande .25

  • Ett starkt politiskt stöd. Det är nödvändigt att arbetet med handlingsplanen åtnjuter ett starkt stöd från hög politisk nivå, med aktivt deltagande från politiskt håll och bred politisk enighet kring handlingsplanen och dess genomförande.
  • Ett gemensamt ägandeskap. För att säkerställa att planen åtnjuter legitimitet bör processen utformas med största möjliga öppenhet och med möjlighet till deltagande av alla berörda samhälleliga aktörer. Handlingsplanen och information kring uppföljningen av dess genomförande bör ges en mycket vid spridning.
  • Tilldelning av resurser. Tillräckliga resurser måste ställas till förfogande för planens genomförande.
  • En heltäckande och korrekt kartläggning av MR-

läget. Det är väsentligt att alla befintliga allvarliga

problem och brister på ett korrekt sätt redovisas i kartläggningen. Utelämnande av befintliga svårighet riskerar att leda till att kartläggningen uppfattas som en skönmålning och att handlingsplanen förlorar i trovärdighet.

  • Realistiska prioriteringar. Om det av resursskäl inte är möjligt att vidta åtgärder i förhållande till samtliga identifierade problem bör valet av de mål och

25 FN:s handbok, s. 2, Rights Work-materialet, s. 59 f, samt slutsatser redovisade i Rights Work! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1:

National human rights action plans and baseline studies, tillgänglig på:

www.regeringen.se/sb/d/11087/a/119094 ; jfr även MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 10.

åtgärder som inkluderas i planen tydligt kommuniceras och förklaras.

  • Uppföljning och utvärdering. Handlingsplanens genomförande bör regelbundet följas upp. Eventuella brister i genomförandet bör öppet redovisas.

Även om FN:s högkommissaries handbok och Europarådskommissariens rekommendationer utgör en viktig källa till vägledning och inspiration för hur ett arbete med nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter lämpligen kan utformas, så är de, som nämnts, inte på något sätt bindande. Det står varje stat fritt att utforma sitt systematiska arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna, inklusive en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt som den staten finner lämpligt. Som framgår i det här betänkandet ansluter jag mig på ett flertal punkter till det synsätt som kommer till uttryck i dessa dokument. I vissa andra avseenden kommer jag emellertid till andra slutsatser.

3. Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete

3.1. Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet

Rekommendation: Regeringen bör för sitt fortsatta systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna i

Sverige använda sig av en nationell handlingsplan eller motsvarande samlat dokument.

I mitt uppdrag har ingått att utvärdera den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 2006– 2009, samt att med utgångspunkt i denna utvärdering lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå. En fråga som jag haft anledning att ställa mig under utvärderingsprocessen är om en handlingsplan, eller motsvarande samlat dokument, i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt arbete för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns skäl som talar för att låta det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige utvecklas i en helt annan riktning. Den frågan har också kommit upp till diskussion vid ett flertal av de samrådsmöten som jag genomfört och som utgör en väsentlig del av underlaget för mina slutsatser och rekommendationer i det här betänkandet.

Som framgår av det följande har jag kommit fram till att användandet av en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument är en metod som har förutsättningar

att utgöra ett bra redskap för ett systematiskt MRarbete.

Handlingsplaner är numera vanligt förekommande i ett flertal sammanhang inom den offentliga förvaltningen. Regeringskansliet är inget undantag och regeringen har för sin del också i olika sammanhang valt att anta handlingsplaner som ett redskap för genomförande av sin politik. Några exempel är handlingsplanen för att bekämpa mäns våld mot kvinnor m.m .,26handlingsplanen mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål ,27handlingsplanen för handikappolitiken ,28handlingsplanen för att förebygga alkoholskador ,29handlingsplanen för arbetsmiljö ,30och uppföljningen av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken med grunderna för en strategi framåt .31 Det finns även andra.

Det har under utvärderingen framförts från några håll att det finns en risk för en sorts ”begreppsutmattning”. Själva ordet ”handlingsplan” skulle ha blivit så belastat att det riskerar att väcka motstånd hos dem som förväntas arbeta med planen eller ta ansvar för dess genomförande. Bilden som ges av en handlingsplan är då den av ytterligare ett dokument i raden som består i mer eller mindre välformulerade målsättningar som när det väl har antagits ”ställs i bokhyllan” och sedan ger ett mycket begränsat, om ens något, praktiskt resultat.

Ordets makt över tanken ska naturligtvis inte underskattas och något egenvärde finns knappast i att för det fortsatta systematiska MR-arbetet hålla fast vid just beteckningen ”handlingsplan”. För min del har jag därför inte någon anledning att lämna någon rekommendation när det gäller om begreppet handlingsplan bör användas också fortsättningsvis för den typ av dokument som den andra nationella MRhandlingsplanen utgör, eller om något annat uttryck är att föredra.

26 Skr. 2007/08:39. 27 Skr. 2007/08:167.28Prop. 1999/2000:79. 29Prop. 2000/01:20.30 Skr. 2009/10:248. 31 Skr. 2009/10:166.

Enligt min mening torde dock varken problemet eller lösningen när det gäller att åstadkomma ett effektivt MR-arbete ligga i semantiska överväganden av detta slag. Om de valda verktygen blir framgångsrika eller inte beror i stället mer av sådant som hur de har utarbetats, vad de innehåller och hur de följs upp. De frågorna kommer att behandlas närmare i de olika avsnitt som följer.

Som framhållits inledningsvis i det här betänkandet (avsnitt 2.1 om att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter) är staten bunden av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans utgör dessa förpliktelser ett komplext system av normer med omedelbar relevans för en mycket stor del av samhällslivet. Det internationella regelverket till skydd för de mänskliga rättigheterna har betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som omedelbart berör enskilda individer, utan också för långsiktiga frågeställningar, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning av resurser, de avvägningar som måste göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen samt prioriteringar över tid. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla ytterligare internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket verkligen genomförs och respekteras på nationell, regional och lokal nivå och att det arbetet blir en integrerad del av alla ansvariga aktörers ordinarie verksamhet.

Sådana ansträngningar kan beskrivas som ”systematiska”. Ett systematiskt MR-arbete kännetecknas vidare av att det bedrivs samlat, genomtänkt och uthålligt i motsats till enskilt, splittrat och tillfälligt. Med utgångspunkt i en kartläggning av den nationella situationen för de mänskliga rättigheterna, och med omfattande konsultationer med berörda aktörer som en väsentlig beståndsdel, ger ett sådant planmässigt arbete en möjlighet just till ett sådant långsiktigt och metodiskt förhållningssätt som är själva definitionen av ett systematiskt arbete. Ett

sådant arbetssätt ger också möjlighet till en bra uppföljning av de vidtagna åtgärdernas effekter, och ökar därigenom möjligheten att arbetet ska kunna resultera i att uppställda mål uppnås.

Som framhållits av bl.a. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter kan själva processen kring utarbetandet av en handlingsplan föra med sig positiva effekter. Detta är även något som framkommit vid mina konsultationer såväl med personer inom Regeringskansliet som med företrädare för myndigheter och det civila samhället.

Genom att utföra och redovisa en samlad kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige åstadkoms en ökad medvetenhet om befintliga brister och svårigheter. Både arbetet i denna del och med att utforma olika åtaganden för att komma tillrätta med problemen kräver att de berörda sätter sig in i frågor kring såväl det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna som den faktiska situationen i Sverige, och bidrar därigenom till en ökad kunskap och medvetenhet.

Genom att anta en handlingsplan klargörs också att målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige kräver ett långsiktigt, aktivt och målmedvetet arbete från det allmännas sida i stället för punktvisa eller tillfälliga insatser av mer eller mindre projektartad karaktär. På så sätt kan det också klarläggas i vilken mån förändringar eller förstärkningar behöver göras i t.ex. institutionella strukturer.

En fördel med att presentera både en kartläggning av problem och ett antal åtaganden för att komma till rätta med dessa på ett samlat sätt som innehåller många olika samhällsområden är också att det tydliggör för såväl Regeringskansliets olika delar som för myndigheter, kommuner och landsting på vilket sätt deras ansvarsområden och dagliga arbete har en koppling till Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. En återkommande synpunkt som jag mött under samrådet med företrädare för det allmänna på olika nivåer har också varit just att den nu aktuella handlingsplanen genom sitt innehåll gjort det

klarare hur de mänskliga rättigheterna direkt berör den egna verksamheten. På så sätt kan en handlingsplan bidra till en ökad integrering av MR-arbetet inom olika sakområden i regeringens politik och tydliggöra behovet av samordning mellan olika mera specifika handlingsplaner eller andra åtgärder. En väl utarbetad handlingsplan kan också, under förutsättning bl.a. att den följs upp löpande, underlätta arbetet med återrapportering till internationella övervakningsorgan för mänskliga rättigheter.

Det som redovisats om behovet av att arbeta systematiskt för att säkerställa de mänskliga rättigheterna talar, enligt min mening, starkt för att använda sig av en nationell handlingsplan eller motsvarande samlat instrument även fortsättningsvis. Det kan också vara intressant att notera att en överväldigande majoritet av dem som under samrådsprocessen uttryckt någon uppfattning i frågan ansett att handlingsplaner är ett bra redskap som regeringen bör fortsätta att använda sig av. Det är också svårt att se någon alternativ metod för att arbeta systematiskt med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Vad skulle alltså alternativet till en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument vara?

De kontakter jag haft med företrädare för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter liksom med Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter bekräftar denna bild. Medan, på det sätt som redovisats i kapitel 2, en rad olika metoder utvecklats som kan sägas utgöra beståndsdelar i ett systematiskt arbete som syftar till att ge de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå, förefaller det för närvarande inte finnas något väldefinierat och samlat arbetssätt som skulle kunna ersätta användningen av en handlingsplan som själva basen i ett sådant systematiskt MR-arbete.

Ett ytterligare argument som framförts till stöd för att regeringen bör anta en tredje nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är att Sverige i internationella sammanhang, inte minst inom ramen för sitt utvecklingssamarbete, under en längre tid varit en stark

förespråkare av användningen av sådana planer i andra länder. Det har mot denna bakgrund framhållits att en utveckling där Sverige själv avstår från att anta någon ytterligare sådan plan skulle väcka uppseende, och riskera att uppfattas som ett uttryck för att Sverige inte anser sig ha behov av några samlade åtgärder för att ge genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, eller i vart fall som ett uttryck för att sådana frågor inte längre är prioriterade i Sverige.

Slutligen kan konstateras att regeringen själv i sin nationella rapport till FN:s råd för de mänskliga rättigheterna förklarat att en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är en adekvat arbetsmetod i detta sammanhang .32

Sammantaget finns det alltså skäl som med betydande styrka talar för att regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter även fortsättningsvis bör ta sin utgångspunkt i att användningen av en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument för mänskliga rättigheter är en bra metod.

Av framställningstekniska skäl kommer jag i det följande att utgå från att regeringen i sitt fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter kommer att anta en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument för mänskliga rättigheter. För det redskapet används fortsättningsvis samlingsbeteckningen ”handlingsplan”. För det fall regeringen skulle välja att utforma sitt systematiska arbete på något annat sätt, torde åtskilliga av rekommendationerna i det följande likväl vara relevanta.

32 National report submitted in accordance with paragraph 15 (a) of the

annex to Human Rights Council resolution 5/1, Sweden,

A/HRC/WG.6/8/SWE/1, 22 februari 2010, st. 118.

3.2. Processen kring handlingsplanens utarbetande och genomförande

3.2.1. Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap

Rekommendationer:

  • Regeringen bör ytterligare utveckla formerna för samrådsprocessen kring handlingsplanens utformning och innehåll genom att anordna särskilda samråd om vissa sakfrågor av speciell betydelse för det fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter.
  • Under samrådsprocessen bör regeringen prioritera möjligheterna för företrädare för särskilt utsatta grupper att komma till tals och att få sina synpunkter beaktade.
  • Vem som är handlingsplanens ”ägare” och hur den är avsedd att användas bör göras tydligare.

Av den redogörelse som lämnas i handlingsplanen för hur arbetet med planens utformande bedrevs, framgår att stor vikt lades vid att inhämta synpunkter och förslag från ett stort antal aktörer i samhället. De berörda aktörerna delades in åtta informella referensgrupper enligt följande:

  • riksdagspartierna,
  • Jämställdhetsombudsmannen (JämO),

Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Barnombudsmannen (BO), Handikappombudsmannen (HO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) och Justitiekanslern (JK),

  • myndigheter inom rättsväsendet och Sveriges

Advokatsamfund,

  • övriga myndigheter,
  • kommuner och landsting,
  • universitet och högskolor,
  • arbetsmarknadens parter, samt
  • enskilda organisationer.

Närmare 400 företrädare för dessa referensgrupper bereddes tillfälle att delta i möten för dialog kring såväl kartläggningen som den egentliga handlingsplanen. Möten genomfördes med samtliga referensgrupper, och referensgruppernas deltagare bereddes även tillfälle att inkomma med skriftliga synpunkter och förslag. Ett utkast till handlingsplan översändes därefter till referensgrupperna för synpunkter.

Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande och transparent process med bredast möjliga deltagande av samtliga berörda samhälleliga aktörer har som tidigare framhållits stor betydelse för möjligheterna att planen får brett stöd och effektivt genomslag. Det finns alltså goda skäl att framhålla det sätt på vilket regeringen genomförde dialogoch konsultationsprocessen kring handlingsplanens utformning och innehåll.

Positivt är således att den krets av aktörer som bereddes tillfälle att delta i processen var mycket bred. Vid mina konsultationer har också framkommit att det stora flertalet av dem som deltog i processen har uppfattat att denna erbjöd möjligheter att på ett meningsfullt sätt lämna synpunkter på såväl kartläggningen som själva handlingsplanens innehåll. Det har framhållits att det gavs många tillfällen att komma till tals, att det var lätt att göra sin stämma hörd, att regeringen ”lyssnat brett” och att framförda synpunkter beaktats. I sistnämnda avseende har vissa aktörer dock förklarat att medan synpunkter som avsett kartläggningens innehåll beaktats på så sätt att de tydligt redovisats, så har synpunkter som de lämnat på själva handlingsplanens innehåll inte fått samma genomslag.

Det finns samtidigt anledning att tillägga att jag vid mina konsultationer vid flera tillfällen också varit med om att företrädare för organisationer inom det civila samhället uttryckt sitt missnöje med att de inte givits möjlighet att delta i processen kring handlingsplanens utformning, men att det efter kontroll kunnat

konstateras att organisationen faktiskt inbjudits till, eller till och med aktivt deltagit i, denna process.

Mot bakgrund av att det gäller ett skeende som i dag ligger flera år tillbaka i tiden är det förmodligen svårt att undvika att denna typ av luckor uppstår i enskilda organisationers s.k. institutionella minne, t.ex. som en följd av att en eller flera medarbetare slutar eller byter arbetsuppgifter eller på grund av brister i dokumentation.

Det är sådant som regeringen i och för sig inte råder direkt över. Samtidigt är det viktigt att överväga på vilket sätt regeringen skulle kunna undvika att sådana missförstånd uppstår eftersom de kan påverka det systematiska MR-arbetets legitimitet och förankring negativt.

Regeringens målsättning har varit att skapa en bred delaktighet i planen och dess genomförande bland många olika samhälleliga aktörer. Handlingsplanen tycks emellertid, enligt vad som framkommit i mina samråd, inte ha upplevts spela någon aktiv roll för många av dessa aktörer. Det illustrerar, som jag ser det, behovet av åtgärder som syftar till att göra handlingsplanen till ett levande instrument inte bara vid dess tillkomst utan även under dess genomförandeperiod (se om den saken i avsnitt 3.2.3 nedan).

Sammanfattningsvis är det min bedömning att det öppna och inkluderande förhållningssätt som regeringen hittills haft till dialogprocessen i samband med planens tillkomst är ett bra exempel på hur ett sådant samrådsförfarande kan genomföras. Det är naturligtvis väsentligt att denna höga ambition vidmakthålls även i fortsättningen. Därutöver finns det, enligt min mening, förutsättningar att i några avseenden genomföra förbättringar i det sätt på vilket en motsvarande process genomförs i framtiden.

Fördjupat samråd med utsatta grupper och i frågor av särskild betydelse för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Utöver de i huvudsak positiva synpunkter som redovisats ovan, har jag vid mina konsultationer kring hur samrådsprocessen genomförts mötts av kritiska synpunkter i några specifika avseenden. En del företrädare för framförallt den romska nationella minoriteten och den samiska urbefolkningen, liksom för personer med funktionsnedsättning, har framhållit att respektive grupp inte i tillräcklig omfattning givits möjlighet att delta i processen eller att i realiteten påverka handlingsplanens innehåll. Även från vissa myndigheter har det framförts att den samrådsprocess som genomfördes inte på ett effektivt sätt nådde ut till särskilt utsatta grupper.

Det går inte, enligt min mening, att bortse från att dessa kritiska synpunkter härrör från eller avser grupper vilkas situation direkt hänger samman med några av största utmaningarna som Sverige står inför när det gäller att ge respekten för de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå.

Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om de mänskliga rättigheterna bör, i enlighet med vad som särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras .33

Härav följer att det under en kommande förnyad samrådsprocess bör finnas ett tydligt fokus på att skapa så goda möjligheter som överhuvudtaget är möjligt för företrädare för särskilt utsatta grupper att komma till

33Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.

tals och att få gehör för sina synpunkter på det fortsatta systematiska MR-arbetet i Sverige.

Enligt min uppfattning finns det skäl att ytterligare utveckla formerna för hur samrådsprocessen kring regeringens fortsatta systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna genomförs rent allmänt. Medan det breda och öppna samrådet bör fortsätta, bör det kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar sakfrågor som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa samråd bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion. För att skapa förutsättningar för en sådan fördjupad dialog, bör kretsen av inbjudna till dessa samråd begränsas till aktörer som i särskild hög grad berörs av den aktuella frågeställningen.

En ökad tydlighet om vem som ”äger” planen och på vilket sätt den är avsedd att användas

Jag har under utvärderingen stött det problemet att själva begreppet nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge upphov till oklarheter i fråga om vem som ”äger” planen och därmed också om på vilket sätt planen är avsedd att användas.

I den handbok om upprättandet av nationella MRhandlingsplaner som utarbetats av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, görs det gällande att en sådan handlingsplan bör vara ett verkligt nationellt åtagande .34Planen är, sägs det, en mekanism för att uppnå nationella mål, och måste för att kunna få ett verkligt genomslag ”ägas” av hela befolkningen. Enligt den modell som förespråkas i handboken bör därför antagandet av handlingsplanen inte endast föregås av omfattande och breda konsultationer, utan efter en process där en stor mängd olika aktörer gemensamt och, så som det får förstås, i enighet utformar själva planens innehåll. Huvudansvaret för uppgiften att genomföra kartläggningen av landets MRsituation, liksom att formulera planens mål,

34 FN:s handbok, s. 20.

prioriteringar, strategier, program, aktiviteter m.m. bör därför enligt handboken vila på en särskild ”nationell samordningskommitté” bestående av representanter för bl.a. departement och myndigheter, polisen och försvarsmakten, det nationella parlamentet, domstolsväsendet, det oberoende nationella organet för mänskliga rättigheter, fackliga organisationer, media, näringslivet, särskilt utsatta grupper samt andra representanter för det civila samhället.

Det är givetvis, åtminstone teoretiskt, möjligt att tänka sig en handlingsplan som är ”nationell” i denna mening. En sådan ansats för att förmå samhällets alla olika delar att gemensamt komma överens om och sträva efter att uppnå vissa mål kan framstå som lovvärd. I realiteten är den dock knappast realistisk. Det är tydligt att en sådan ordning skulle medföra stora problem av såväl principiell som praktisk karaktär, inte minst när det gäller möjligheten att utkräva någon form av ansvar för bristande genomförande av handlingsplanen. Om planen är hela nationens, vems är då ansvaret om den inte genomförs?

Och även om det skulle gå att nå en bred enighet om innehållet i en sådan plan kan man fråga sig hur ett sådant innehåll skulle komma att se ut. Arbetet med att säkerställa Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter är visserligen av grundläggande betydelse och det arbetet bör åtnjuta bredast möjliga stöd. En handlingsplan bör helst också överleva eventuella regeringsskiften. Samtidigt är det ofrånkomligt att både prioriteringar över tid mellan samhällsområden och val av metoder och åtgärder för att uppnå det övergripande målet – full respekt för mänskliga rättigheter på nationell nivå i Sverige – också är av tydligt politisk natur. Risken är därför påtaglig att en handlingsplan som är ”nationell” i den bemärkelse som diskuterats här, skulle komma att bestå av i huvudsak mycket allmänna beskrivningar av de mänskliga rättigheterna men innehålla betydligt mindre om konkreta mål, tydliga prioriteringar och ett klart utpekat ansvar för planens genomförande i dess olika delar.

Det kan också konstateras att den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter 2006–2009, enligt min uppfattning alltså på goda grunder, inte är en nationell plan i denna mening. Denna plan är

regeringens handlingsplan och innehåller ett antal

åtgärder som regeringen, efter omfattande konsultationer, själv valt att åta sig att genomföra under handlingsplanens löptid.

Samtidigt kompliceras den bilden av att regeringen själv i handlingsplanen förklarat att denna är ”avsedd

att kunna användas inom t.ex. statliga myndigheter, kommuner och landsting”.35Om regeringen med detta

avsett något annat än att t.ex. statliga myndigheter ska ta del av, och dra egna slutsatser av, den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingår som handlingsplanens del II, är det svårt att se vad detta något skulle vara.

I mina kontakter med företrädare för såväl myndigheter som kommuner har det också framkommit att det upplevts som mycket oklart hur den egna myndigheten eller kommunen förväntats förhålla sig till handlingsplanen.

En närbesläktad fråga gäller skillnaden mellan ”ägande” av respektive ”delaktighet” i planens utformning och innehåll. En bred och transparent konsultationsprocess kan skapa en känsla av delaktighet i planens utformning och genomförande, och därigenom bidra till planens legitimitet. Däremot kan det knappast förväntas att samrådet med övriga samhälleliga aktörer ska kunna skapa något

ägandeskap för planen hos dessa. Det faktum att det i

stora stycken funnits goda möjligheter för många att komma till tals och lämna synpunkter på verklighetsbeskrivningen och på vad som bör göras för att förbättra situationen i landet ändrar ju inte det förhållandet att det är regeringen som är planens avsändare och också den som är ansvarig för att den genomförs.

För att minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken för felaktiga förväntningar bör regeringen

35 Handlingsplanen, s. 14.

såväl vid samrådsprocessen som vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare klargöra förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom handlingsplanens syfte och det sätt på vilken den är avsedd att användas. Behovet av att regeringen också redovisar en tydligare egen analys av vad som behöver göras för att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå diskuteras i avsnitt 3.3.1.

Frågan om styrning och samordning av statliga och kommunala myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna behandlas i kapitel 4 respektive 5.

3.2.2. Ett ökat politiskt ansvarstagande

Rekommendation: Arbetet med utformningen, genomförandet och uppföljningen av en ny handlingsplan bör aktivt ledas från den politiska nivån inom Regeringskansliet, t.ex. genom att ansvaret för denna uppgift läggs på en statssekreterargrupp.

Ett starkt stöd från hög politisk nivå och ett aktivt deltagande från politiskt håll utgör några faktorer som identifierats som särskilt betydelsefulla för att handlingsplaner för mänskliga rättigheter ska få ett effektivt genomslag. Upprättandet och genomförandet av en sådan handlingsplan kan inte betraktas som en juridisk-teknisk åtgärd, utan kräver för att bli framgångsrikt att det är tydligt att arbetet utgör en politiskt prioriterad uppgift. En aktiv medverkan och styrning från den politiska nivån är av stor betydelse inte bara för hur arbetet bedrivs inom Regeringskansliet, utan också för hur handlingsplanen och de frågeställningar som den aktualiserar hanteras inom myndigheter, kommuner och landsting.

Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis splittrad bild framkommit av den roll som Regeringskansliets politiska ledning spelat i arbetet med handlingsplanen. Några av dem som deltagit har framhållit som sin uppfattning att delaktigheten från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög. Mest återkommande har emellertid varit den motsatta synpunkten. Att regeringen stått bakom handlingsplanen har inte ifrågasatts. De flesta tycks också dela uppfattningen att stödet från den närmast ansvariga politiska ledningen varit bra i inledningsskedet och under delar av den publika konsultationsprocessen. Urvalet och utformningen av handlingsplanens åtgärder tycks dock ha varit frågor som inom Regeringskansliet i hög grad hanterats på tjänstemannanivå och det har inte uppfattats som att den politiska ledningen följt det arbetet på nära håll.

Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter anser jag mig kunna dra slutsatsen att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar för samt delaktighet och engagemang i arbetet med utformningen, genomförandet och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa en mer dynamisk process med högre krav på aktivt ansvarstagande från regeringens olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet och därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett effektivt genomslag. Arbetet med en kommande handlingsplan bör därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå.

Frågan om ett starkare politiskt ansvarstagande för utformningen av en ny handlingsplan väcker emellertid även andra frågeställningar av principiell karaktär beträffande hur en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter bör hanteras. Jag har i föregående avsnitt redan varit inne på frågan om en sådan plan ska betraktas som något som bör stå över partipolitiska skiljelinjer och vars genomförande därför i möjligaste mån inte bör påverkas av förändrade politiska majoritetsförhållanden. Jag vill här återkomma till den frågan men ur ett mer konkret perspektiv.

Medan det såväl i FN:s handbok som i Europarådets MRkommissaries rekommendationer starkt betonas vikten av en bred politisk enighet kring en handlingsplan avsedd att kunna äga fortsatt giltighet även efter ett regeringsskifte, kan man, som redan framgått, enligt min mening inte bortse från det faktum att planen utformas och antas i ett politiskt sammanhang, vilket med nödvändighet får vissa konsekvenser.

Det övergripande målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna torde visserligen vara politiskt okontroversiellt, men valet av de medel som en regering anser lämpliga att använda för att uppnå detta mål kommer likväl ofta att vara en fråga om politik, ja t.o.m. om partipolitik. Därtill kommer att en regering, och dess företrädare, har en mycket naturlig önskan att de åtgärder som vidtas under dess mandatperiod ska

uppfattas som sprungna ur egna politiska initiativ. En sittande regering kan därför sannolikt förväntas känna ett större engagemang för en handlingsplan som den själv har utformat, än för en ”ärvd” handlingsplan som kan uppfattas som ett uttryck för en tidigare regerings politik.

Den aktuella handlingsplanen utformades under den tidigare socialdemokratiska regeringen under mandatperioden 2002–2006 och överlämnades till riksdagen bara några månader före 2006 års val, efter vilket en borgerlig koalitionsregering tillträdde. Under utvärderingsarbetet har det framförts från olika delar av Regeringskansliet att handlingsplanen gicks igenom med den nya regeringen som därefter i allt väsentligt ställde sig bakom den. Om den tillträdande regeringens engagemang för handlingsplanen rent faktiskt påverkats av att den var ett resultat av en tidigare regerings beslut, har jag ingen egentlig möjlighet att bedöma. Som framgått är enligt min mening den frågeställningen likväl intressant rent principiellt.

I syfte att skapa förutsättningar för ett maximalt politiskt engagemang i genomförandet av framtida handlingsplaner för mänskliga rättigheter har jag mot denna bakgrund övervägt om handlingsplanernas löptid i fortsättningen borde sammanfalla med riksdagens mandatperiod. Sammantaget har jag emellertid dragit den slutsatsen att framförallt de praktiska nackdelarna med en sådan ordning sannolikt är betydligt större än fördelarna i form av ett möjligt ökat politiskt engagemang och ansvar.

En väl genomförd nulägesbeskrivning och kartläggning av behovet av åtgärder för att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, inklusive en bred och öppen konsultationsprocess, tar mycket tid i anspråk. När det arbetet väl genomförts efter det att en ny regering tillträtt skulle kanske högst drygt halva mandatperioden återstå för att genomföra planen. Härtill kommer naturligtvis sådana extraordinära svårigheter som kan uppstå som konsekvens av att en regering kanske väljer eller tvingas att avgå i förtid.

Ett eventuellt alltför ljumt intresse för det fortsatta genomförandet av en handlingsplan som antagits av en tidigare regering kan också motverkas utan att planen måste följa mandatperioderna. För det första kan en regering naturligtvis, i enlighet med internationella rekommendationer för systematiskt MR-arbete, söka aktivt stöd från oppositionen för prioriterade delar av en ny handlingsplan. På så sätt skapas ett egenintresse för genomförandet i de delarna även efter ett eventuellt regeringsskifte. För det andra kan den offentliga diskussionen om vad målet om full respekt för mänskliga rättigheter på nationell nivå kräver i form av olika åtgärder, faktiskt också komma att förstärkas om en ny regering tvingas ta ställning till sådana delar av en handlingsplan som den har en annan uppfattning om än den tidigare regeringen. Det vore i sig något positivt, men förutsätter dock att handlingsplanen innehåller tillräckligt tydliga delmål.

Att det finns skäl att på ett mera aktivt sätt stimulera ett sådant offentligt samtal också genom en mera framträdande roll för riksdagen är en fråga som behandlas i avsnitt 4.2.3. Och budgetprocessens roll i en löpande redovisning och uppföljning av utvecklingen när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige behandlas i avsnitt 4.1.1.

3.2.3. En mer levande handlingsplan och en

förbättrad uppföljning

Rekommendationer:

  • Samråd med särskilt relevanta myndigheter och företrädare för det civila samhället bör hållas vid flera tillfällen under handlingsplanens genomförandeperiod.
  • Handlingsplanen bör revideras under genomförandeperioden.
  • Regeringen bör årligen följa upp handlingsplanen och uppföljningen bör innehålla också tydligt utvärderande inslag.
  • Den årliga uppföljningen av handlingsplanen bör redovisas i en skrivelse till riksdagen.
  • Arbetet i Regeringskansliet med de periodiskt återkommande internationella granskningarna av MR-situationen i Sverige bör nära samordnas med och i möjligaste mån integreras i arbetet med handlingsplanen.
  • En tydlig ordning bör finnas för analys av och ställningstagande till de synpunkter och rekommendationer som lämnas av de internationella övervakningsorganen, och regeringen bör för riksdagen regelbundet redovisa innehållet i dessa, liksom vilka åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av dem.

En utvidgad samrådsprocess, m.m.

Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer såväl inom som utanför Regeringskansliet är att medan handlingsplanen vid tiden för dess utformning och antagande var föremål för uppmärksamhet och intresse, så har den under tiden därefter inte i någon högre grad varit ett levande dokument.

Med undantag för den halvtidsavstämning som gjordes i februari 2008, och den uppföljning som presenterades under våren 2010, tycks handlingsplanen under sin genomförandeperiod alltså inte i någon större utsträckning ha uppfattats som särskilt relevant för det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, eller för myndigheter och kommuner. Såväl personer inom som utanför Regeringskansliet har också kommenterat att medan information om handlingsplanen funnits tillgänglig på regeringens webbplats, så har regeringen under handlingsplanens genomförandeperiod inte i någon större utsträckning vidtagit åtgärder för att skapa uppmärksamhet kring planens existens och

innehåll eller om det arbete som bedrivits i enlighet med planen. Det har, som påpekats från flera håll, ”varit tyst om planen”.

En intressant synpunkt som framförts i detta sammanhang är att handlingsplaner, i vart fall sådana som innehåller relativt konkreta åtgärder, till sin natur är sådana att de behåller sin aktualitet endast under en begränsad tid efter det att de antagits. I takt med att omständigheterna förändras och nya initiativ tillkommer inom handlingsplanens område men utanför handlingsplanens ram, förlorar emellertid handlingsplanen i relevans. Handlingsplanen blir, har det sagts, allt mer ”överspelad” allt eftersom tiden går. Det har i detta sammanhang också påpekats att det inte är tillräckligt att regeringen håller en aktiv kontakt med t.ex. det civila samhället om arbetet med planen, i huvudsak bara vid tiden för handlingsplanens tillkomst. För att säkerställa att handlingsplanen och dess genomförande förblir en aktuell fråga i det offentliga samtalet borde regeringen enligt den tankelinjen löpande föra en mera aktiv och levande dialog med bl.a. det civila samhället under hela handlingsplanens genomförandeperiod.

Även jag gör bedömningen att handlingsplanen, mer än hittills, bör bli till föremål för ett regelbundet återkommande samråd med representanter för både myndigheter och särskilt relevanta delar av det civila samhället. En sådan dialog bör fokusera på vilka åtgärder som vidtagits, vad som återstår att göra samt vilka eventuella behov som finns att justera eller korrigera handlingsplanens innehåll. En sådan kontinuerlig dialog kring handlingsplanens genomförande skulle också stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet.

Revidering och uppföljning av handlingsplanen

Som redan antytts krävs det enlig min mening alltså också att det löpande görs förändringar i

handlingsplanen, både när det gäller dess befintliga innehåll (t.ex. som en följd av att en åtgärd inte visat sig vara möjlig att genomföra eller på grund av att en tillträdande regering anser en planerad åtgärd vara mindre lämplig), och genom att nya moment förs in i planen. Nya väsentliga initiativ inom MRområdet som det blir aktuellt att lansera under handlingsplanens löptid bör dessutom tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en bättre samordning uppnås mellan olika initiativ och det blir också tydligare vilken roll sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges åtaganden när det gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.

För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska kunna bidra till en mer levande handlingsplan, fordras också att uppföljningen genomförs på ett bättre sätt än vad som var fallet med den nu aktuella handlingsplanen. I den ingick, som

åtgärd 132, att den interdepartementala arbetsgruppen

inom Regeringskansliet skulle ges ett uppdrag att genomföra en slutuppföljning av handlingsplanen.

I denna uppföljning, som redovisades under våren 2010, lämnades endast en mycket översiktlig redovisning av de aktiviteter som genomförts i förhållande till handlingsplanens olika åtgärder. I åtskilliga fall är det svårt att mot bakgrund av den lämnade informationen bedöma huruvida en viss åtgärd faktiskt kan anses ha blivit genomförd eller inte, och det är vid läsningen stundtals svårt att se att det ens funnits någon större ambition i det hänseendet. Helt går det inte heller att frigöra sig från känslan att delar av uppföljningen syftat mindre till att utgöra ett verkligt stöd för en sådan bedömning och mer till att framhålla de aktiviteter som faktiskt genomförts.

Ett särskilt problem är att uppföljningen helt saknar varje ansats till värdering av de genomförda insatsernas effekt eller betydelse. Det kan i förstone förefalla logiskt, eftersom handlingsplanen ju som en särskild åtgärd (åtgärd 134) anger att en oberoende utvärdering ska genomföras i särskild ordning, nämligen den som redovisas i det här betänkandet. En oberoende

utvärdering av handlingsplanens utformning och genomförande är naturligtvis viktig och bör finnas med i en eller annan form även i det fortsatta systematiska MR-arbetet. Men detta förhållande kan, enligt min mening, inte vara ett skäl för att regeringen i sin egen återkommande uppföljning skulle avstå från att för sin egen del söka värdera genomförandet och dess effekter.

Som en kontrast mot regeringens uppföljning av MRhandlingsplanen kan det finnas skäl att nämna regeringens redovisning för riksdagen av sin strategi för integrationsområdet .36Förutom att redovisningen lämnas i en skrivelse till riksdagen är här strukturen en helt annan, i det att regeringen i skrivelsen redovisar inriktningen på sitt arbete, genomförda insatser, utfallet av dessa samt en analys av utfallet.

För att en löpande uppföljning också av det systematiska MRarbetet ska tjäna sitt syfte både som grund för en meningsfull dialog med övriga samhällsaktörer och som underlag för regeringens politik, så fordras en mer djuplodande analys i vilken även en utvärderande ansats måste ingå. Regeringen bör i en sådan uppföljning således tydligt redovisa i vilken omfattning gjorda åtaganden har genomförts, och därefter analysera vilket resultat insatserna haft.

En tydligare roll för riksdagen

Den nu aktuella handlingsplanen antogs av regeringen i form av en skrivelse till riksdagen. Sådana skrivelser innehåller inget förslag till riksdagsbeslut men resulterar i en rätt för riksdagens ledamöter att väcka motioner i frågor som har samband med skrivelsen. Skrivelsen liksom motionerna blir föremål för utskottsbehandling och debatt i kammaren. Förslag som lämnas i motioner eller av utskott med anledning av skrivelsen kan också leda till beslut i kammaren, t.ex. att begära att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till beslut i någon särskild fråga eller att ge

36 Skr. 2009/10:233.

regeringen till känna riksdagens uppfattning i något visst för skrivelsen relevant ämne.

Riksdagen är alltså mottagare av den nationella handlingsplanen. Sedan denna presenterades för riksdagen på våren 2006 har den emellertid inte på något samlat sätt varit föremål för riksdagens uppmärksamhet. Det betyder naturligtvis inte att frågor om mänskliga rättigheter inte alls debatterats, och hänvisningar till handlingsplanen förekommer regelbundet i debatterna i kammaren. Men regeringens åtaganden för att ge fullt genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, såsom dessa beskrivs på ett samlat sätt i handlingsplanen, har såvitt jag kunnat utröna inte stått i fokus för riksdagens arbete sedan handlingsplanen lades till handlingarna i kammaren den 10 maj 2006.

Med tanke på att riksdagen enligt 1 kap. 4 § första stycket regeringsformen är folkets främsta företrädare vore det emellertid högst rimligt att frågor som rör inte minst enskilda människors mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner som Sverige åtagit sig att följa, och regeringens arbete med dessa frågor, blev föremål för återkommande uppföljning och diskussion i riksdagen. Ett sätt att skapa bättre förutsättningar för det vore att regeringen årligen till riksdagen lämnade en skrivelse i vilken den redovisar de åtgärder som vidtagits under det senaste året för handlingsplanens genomförande, vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya eller förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver.

Ett sådant förfarande skulle utgöra en tydlig signal om den betydelse som regeringen tillmäter handlingsplanen och dess genomförande. Genom en sådan skrivelse skulle också skapas ett tillfälle till en årligen återkommande riksdagsdebatt om situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska engagemanget kring planens genomförande skulle – som ovan framhållits – på ett avgörande sätt kunna bidra till att skapa ett mera levande MR-arbete och därmed också ett fördjupat och mera aktivt offentligt samtal över huvud taget om

situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Budgetprocessens roll när det gäller att för riksdagen löpande redovisa och följa upp utvecklingen för de mänskliga rättigheterna i Sverige behandlas särskilt i avsnitt 4.1.1. Arbetet med en sådan process och en återkommande särskild skrivelse till riksdagen om den utvecklingen bör naturligtvis samordnas.

Synpunkter och rekommendationer från internationella organ bör integreras i det fortlöpande arbetet med den nationella handlingsplanen

Som en del av sina förpliktelser enligt ett flertal MRkonventioner är Sverige skyldigt att med regelbundna intervaller avge en rapport om respektive konventions genomförande på nationell nivå. Rapporterna granskas av respektive konventions övervakningsorgan, som därefter redovisar sina slutsatser och rekommendationer. Internationell granskning av hur Sverige lever upp till sina internationella åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna sker även på andra sätt, t.ex. genom prövning av enskilda klagomål, liksom i samband med särskilda besök i Sverige av t.ex. Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, Europarådets kommitté mot tortyr, eller någon av FN:s s.k. specialrapportörer. Sådan granskning sker också i form av de allmänna ländergranskningar som numera genomförs av FN:s råd för mänskliga rättigheter, inom ramen för den s.k. Universal Periodic Review (UPR).

Regeringen mottar alltså regelbundet bedömningar av hur Sverige uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna. De ställningstaganden och rekommendationer som lämnas av dessa internationella övervakningsorgan är visserligen, med undantag för Europadomstolens domar, inte folkrättsligt bindande för Sverige. Likväl följer det av den lojalitet som förväntas att varje konventionsstat visar med de konventionsförpliktelser

som staten i fråga åtagit sig, att övervakningsorganens synpunkter och rekommendationer tas på allvar.

Det framstår därför som en brist att det för närvarande saknas en fast och samlad struktur i Regeringskansliet för att på ett mer systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens synpunkter på nationell nivå. Det är vidare både naturligt och önskvärt att ett sådant arbete så långt det är möjligt integreras med det fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. Regeringen bör alltså i det sammanhanget analysera i vilken mån det finns skäl att modifiera de problembeskrivningar som legat till grund för handlingsplanens utformning, hur handlingsplanens åtgärder förhåller sig till lämnade rekommendationer från de internationella övervakningsorganen, vilken eller vilka typer av kompletterande åtgärder som eventuellt bör vidtas, om behovet av åtgärderna är så trängande att de bör införas redan i den befintliga handlingsplanen eller om de kan anstå till senare och så vidare.

I de fall där regeringen inte anser sig kunna dela övervakningsorganets bedömning i något visst avseende bör detta också tydligt redovisas och skälen för det ställningstagandet anges.

Jag kan här inte gå förbi ett intryck som jag i det nu aktuella avseendet fått genom både den dokumentgranskning och de dialogmöten med företrädare för olika delar av Regeringskansliet som jag genomfört under den här utvärderingsprocessen. Här framträder ett något avvaktande, ibland undanglidande eller t.o.m. direkt defensivt förhållningssätt till övervakningsorganens granskning. Dessutom är det svårt att värja sig mot intrycket att ibland ett budskap ges utåt i kontakterna med övervakningsorganen – att dialogen med dessa organ är viktig och att synpunkterna tas på allvar – medan ett annat förmedlas internt – att det ju ändå bara är fråga om synpunkter och att dessa inte sällan är illa underbyggda.

Jag menar att det bör ses som en verklig tillgång att samhällsförhållandena i vårt land blir föremål för en

granskning från, och en dialog med, oberoende utomstående aktörer, inte som ett nödvändigt men stundtals besvärande inslag i arbetet inom statsförvaltningen. Som redan nämnts måste naturligtvis inte varje kommentar eller rekommendation från ett internationellt MR-organ leda till åtgärder eller ens accepteras. Men en lyhörd dialog där å ena sidan verkliga ansträngningar görs för att reda ut eventuella missförstånd eller råda bot på informationsluckor, samtidigt som kritik och andra synpunkter i frågor där den nationella ståndpunkten måhända byggt på svagare argument tas på verkligt allvar, också internt på hemmaplan, skulle göra ett svenskt systematiskt MR-arbete bättre, inte tvärtom.

Ett integrerat arbetssätt av det slag som jag diskuterat här ovan skulle också kunna bidra till att handlingsplanen blir mera levande och relevant. Genom att på så vis integrera processen kring den internationella granskningen av Sverige i det fortlöpande arbetet med den nationella handlingsplanen, kan dessa frågor också ägnas uppmärksamhet inom ramen för regeringens kontinuerliga dialog med myndigheter, kommuner och övriga samhällsföreträdare kring handlingsplanen och dess genomförande. Ett sådant arbetssätt skulle också stå i samklang med de riktlinjer som utfärdats av FN:s generalsekreterare för hur fördragsslutande stater ska redovisa efterlevnaden av sina åligganden till de olika FN-övervakningsorganen .37

Mot bakgrund av den rekommendation jag nyss lämnat om riksdagens roll i det här sammanhanget, är det angeläget att regeringen för riksdagen regelbundet redovisar också de synpunkter angående MRsituationen i Sverige som framförts av internationella övervakningsorgan och då anger vilka åtgärder som den mot denna bakgrund avser att vidta. Inom ramen för ett sådant integrerat arbetssätt som jag förespråkat här, bör denna information i möjligaste mån lämnas

37 Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be

Submitted by States Parties to the International Human Rights Treaties,

HRI/GEN/2/Rev.5, 29 maj 2008.

som en del av regeringens årliga skrivelse till riksdagen om handlingsplanens genomförande.

3.3. Handlingsplanens utformning och innehåll

3.3.1. En tydligare regeringens egen analys, m.m.

Rekommendationer:

  • En ny handlingsplan bör ta sin utgångspunkt i en tydligare nulägesbeskrivning (baseline study).
  • Regeringen bör tydligare redovisa sin egen analys och sina egna slutsatser när det gäller situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt redogöra för de överväganden och prioriteringar som ligger till grund för utformningen av själva handlingsplanens innehåll.
  • Det bör finnas en tydligare koppling mellan de problembeskrivningar och bedömningar som redovisas i kartläggningen och de åtgärder som utgör själva den egentliga handlingsplanen.

En handlingsplan för mänskliga rättigheter måste ta sin utgångspunkt i ett ställningstagande till inom vilket eller vilka områden som den nationella situationen uppvisar brister och problem. Med hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser bör sedan tydliga prioriteringar göras och någon form av åtgärder eller motsvarande åtaganden formuleras i syfte att förbättra situationen inom dessa prioriterade områden.

Ett problem med handlingsplanens utformning har varit att det inte tillräckligt tydligt framgått hur de 135 åtgärder som utgjort den egentliga handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika delarna av kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005. Åtgärderna i handlingsplanen varierar stort till sin räckvidd och ambitionsnivå, och det är svårt att i handlingsplanen följa de prioriteringar och övriga överväganden som legat till grund för åtgärdernas urval och utformning, liksom hur dessa överväganden förhåller sig till

kartläggningens resultat. För att öka transparensen i detta avseende, och ytterst för att skapa förutsättningar för en mer effektiv handlingsplan, bör därför vissa förändringar av handlingsplanens utformning genomföras.

En tydligare redovisning av regeringens egen analys av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingår som del II av handlingsplanen bygger på en sammanställning av ett omfattande material från flera olika källor. I kartläggningen redovisas sådana synpunkter och rekommendationer som lämnats av internationella organ med uppgift att övervaka bl.a. Sveriges efterlevnad av sina internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, synpunkter och kommentarer från medlemmarna i de referensgrupper som deltagit i samrådsprocessen kring handlingsplanens utformning, liksom synpunkter som lämnats i samband med utvärderingen av den första nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter. Därutöver redogörs även för vissa åtgärder som vidtagits av regeringen, riksdagen och myndigheter och som har samband med de synpunkter som lämnats.

Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet har det framkommit att arbetet med handlingsplanen i denna del styrts av en medveten målsättning att i kartläggningen så långt som möjligt öppet redovisa både kritik och synpunkter från de internationella övervakningsorganen och de synpunkter om problem och brister i skyddet för de mänskliga rättigheterna i Sverige som framkommit under samrådsprocessen. Jag anser, precis som det absoluta flertalet av de aktörer som jag samrått med under utvärderingsarbetets gång, att denna ambition varit riktig och att den också genomförts på ett bra sätt. Jag har inte haft möjlighet att genomföra någon mer systematisk granskning av hur pass väl de synpunkter och rekommendationer som lämnats av internationella övervakningsorgan återspeglas i kartläggningen. Det material som jag tagit del av tyder dock inte på något annat än att kartläggningen även i denna del öppet och korrekt redovisar de kritiska synpunkter som regeringen fått motta.

Att regeringen i kartläggningen på detta sätt lämnar en systematisk genomgång av de synpunkter på MRsituationen i Sverige som lämnats av en mycket bred krets av aktörer utgör i sig ett värdefullt underlag för själva handlingsplanens utformning. En baksida med detta tillvägagångssätt kan möjligtvis vara att kartläggningens innehåll blir omfattande och något ”spretig”, något som riskerar att leda till att framställningen blir mindre överskådlig. Fördelarna med att öppet redovisa ett så brett spektrum av synpunkter som möjligt torde emellertid överväga.

En svaghet med det sätt på vilket kartläggningen utformats och kopplats till den egentliga handlingsplanen är emellertid att den inte utmynnar i någon tydlig bedömning av eller slutsats om på vilka områden Sverige, enligt regeringens uppfattning, har svårigheter har uppfylla sina internationella åtaganden, och vilka brister och problem som är allvarligast. Kartläggningen återger, som sagt, ett stort antal olika synpunkter som framförts av andra aktörer. Det saknas dock många gånger ett uttryckligt ställningstagande från regeringens sida till de påpekanden och kritiska synpunkter som framförts.

Visserligen kan det hävdas att regeringens bedömning åtminstone i vissa delar framgår på ett indirekt sätt. Att det i den egentliga handlingsplanen tas upp åtgärder på ett visst samhällsområde som också förekommer i kartläggningsdelen kan förstås tolkas som att regeringen instämt i att det på det området finns vissa problem. På en del håll i handlingsplanen framgår ett sådant instämmande också uttryckligen. På ett generellt plan slår regeringen också fast att det framgår av kartläggningen att diskriminering utgör det allvarligaste problemet när det gäller Sveriges förverkligande av mänskliga rättigheter på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna i handlingsplanen tar sikte på att motverka diskriminering i alla dess former .38

Samtidigt framhåller regeringen emellertid uttryckligen att den har valt att inte endast lyfta fram

38 Handlingsplanen, s. 21.

ett urval områden som prioriterade frågor utan i stället tagit ett brett grepp om de flesta frågor som lyfts fram av andra under kartläggningen.

Handlingsplanen är och bör förvisso, som sagt, vara regeringens, och den måste då naturligtvis också vara fri att göra sådana val. Det framstår enligt min uppfattning emellertid som oklart hur dessa regeringens olika ställningstaganden egentligen förhåller sig till varandra, vad regeringen egentligen velat säga med dem och hur valet mellan dem slutligen utfallit.

Oavsett detta måste det i en handlingsplan på MRområdet, enligt min mening, på ett tydligt sätt framgå vilken regeringens egen analys av läget inom olika samhällsområden är. Så har dock inte varit fallet i tillräcklig utsträckning med den nu aktuella handlingsplanen. Detta är en betydande brist.

Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör ta sin utgångspunkt i en tydligare nulägesanalys – en s.k.

baseline study – än den kartläggningsdel som ingått i

den nu aktuella handlingsplanen. En sådan bör syfta till att identifiera de områden där det enligt regeringens uppfattning finns behov av att genomföra någon form av insatser för att förbättra MR-situationen i Sverige.

För att en bedömning av detta slag ska vara möjlig att göra, måste den omfatta också en redovisning av hur regeringen uppfattar innebörden av de internationella åtaganden som Sverige har gjort. Detta gäller inte minst i fråga om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Som framhållits i kapitel 2 är dessa rättigheter i stor utsträckning utformade som mål att sträva mot, och som Sverige åtagit sig att på så vis gradvis förverkliga. Till grund för regeringens bedömning bör därför ligga en analys av vad dessa konventionsåtaganden får anses innebära för Sveriges vidkommande vid en viss given tidpunkt och utvecklingsnivå. Vägledning när det gäller hur dessa rättigheter ska förstås mera generellt finns framförallt i de allmänna kommentarer, General Comments, som antagits av de internationella övervakningsorganen. Härutöver bör analysen och de bedömningar som den

leder fram till naturligtvis även ta hänsyn till vad som framförts av de internationella organen i den dialog som äger rum inom ramen för den återkommande granskningen av hur Sverige lever upp till sina förpliktelser.

Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt är att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna överväganden som tar sin utgångspunkt i nulägesanalysen. En handlingsplans själva syfte är att komma tillrätta med vissa missförhållanden, eller i vart fall att förbättra en given situation. För att uppnå detta bör de problem och brister som identifierats analyseras och utvärderas, prioriteringar identifieras, mål uppställas och ”åtgärder” eller motsvarande för att uppnå dessa mål utformas. Genom ett sådant arbetssätt uppstår alltså en kedja där det finns en tydlig koppling mellan de problem och brister som identifierats och innehållet i de beslutade insatserna.

Som nämnts är det min bedömning att den nu aktuella handlingsplanen saknar en tillräckligt tydlig sådan koppling mellan åtgärdernas innehåll och de problem som beskrivs i kartläggningen. Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att regeringen i sitt fortsatta arbete med handlingsplaner eller motsvarande dokument vinnlägger sig om redovisa en analys som ligger till grund för urvalet och utformningen av åtgärderna. Regeringen bör i denna del eftersträva största möjliga öppenhet, och bör därför utförligt presentera resultatet av en sådan analys i fråga om vilka de identifierade huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lösningar som övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit att avgöra valet av åtgärder.

Som framhållits av Europarådets MR-kommissarie är det väsentligt att regeringen särskilt redogör för sina avvägningar mellan olika problemområden och de prioriteringar som den därvid gjort. I de fall där ett område inte prioriteras trots att det av kartläggningen framgår att det förekommer brister, framstår det som

särskilt viktigt att regeringen tydligt redovisar skälen för sin bedömning.

De rekommendationer som lämnats i denna del bör enligt min mening, om de genomförs, kunna skapa förbättrade möjligheter för regeringen att vinna förståelse för handlingsplanens utformning och innehåll. Vid mina kontakter med företrädare för det civila samhället har det också betonats att en sådan ökad tydlighet från regeringens sida skulle skapa förutsättningar för en vitaliserad dialog kring det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå i Sverige. Det har från detta håll framhållits att i de fall där t.ex. en intresseorganisation finner att den på någon punkt inte delar regeringens uppfattning, så utgör ett i handlingsplanen tydligt redovisat motiverat ställningstagande en utgångspunkt mot vilken man kan ”ta spjärn” i den fortsatta dialogen.

En handlingsplan eller motsvarande dokument som kännetecknas av en ökad transparens i fråga om regeringens egna ställningstaganden även i kontroversiella frågor, skulle på detta sätt kunna lämna ett betydelsefullt bidrag till ett fördjupat samhälleligt samtal överhuvudtaget kring arbetet för att ge fullt genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

3.3.2. Åtgärdernas innehåll och utformning

Rekommendationer:

  • De åtaganden som görs i handlingsplanen bör vara framåtsyftande och inte bestå av en beskrivning av redan tidigare beslutade insatser.
  • Handlingsplanen bör innehålla effektmål som regeringen åtar sig att sträva efter att uppnå under handlingsplanens löptid.
  • Handlingsplanen bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv.

I mitt uppdrag har bl.a. ingått att bedöma handlingsplanens innehåll samt att utvärdera hur åtgärderna genomförts. Det ligger i sakens natur att det med den tid och de resurser som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av de 135 åtgärderna utföra en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, valt att fokusera min utvärdering på ett antal mer principiella frågeställningar med inriktning på bl.a. metod och process, styrning och val av aktörer.

Genom att studera åtgärderna så som dessa kommit till uttryck i handlingsplanen, och genom att ta del av och analysera den uppföljning som genomförts inom Regeringskansliet, har jag dock på ett mer övergripande plan kunnat skapa mig en bild av såväl åtgärdernas karaktär som i vilken omfattning dessa enligt Regeringskansliets egna uppgifter kommit att genomföras under handlingsplanens löptid. Jag får betona att min analys naturligtvis inte har karaktären av exakt vetenskap. Det finns åtgärder som kan läsas och tolkas på lite olika vis och detsamma gäller för de redogörelser för genomförandet som lämnas i Regeringskansliets uppföljning. De kvantitativa uppskattningar som jag redovisar i det följande är därför just uppskattningar och inte några exakta siffror. En annan utvärderare skulle kanske ha värderat och kategoriserat vissa av uppgifterna i uppföljningen på ett annat sätt än jag.

I uppföljningen uppges att flertalet av handlingsplanens åtgärder genomförts. För ett antal åtgärder, om än mindre än tio procent av det totala antalet, framgår det dock att åtgärden inte blivit fullständigt genomförd. I ytterligare lika många fall är det enligt min uppfattning inte möjligt att med ledning av de i uppföljningen redovisade uppgifterna avgöra om åtgärden blivit fullständigt genomförd eller inte. Även

detta visar enligt min mening att, som påpekats i avsnitt 3.2.3, kvaliteten på uppföljningsarbetet behöver höjas i det fortsatta systematiska MR-arbetet.

Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande

Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär några åtaganden med framåtsyftande fokus. I dessa delar tycks den i stället främst vara resultatet av en sammanställning av mer eller mindre disparata aktiviteter inom MR-området som redan genomförts, som pågår eller som redan beslutats. Den läsningen har även fått stöd av vad som framkommit under de samtal som jag fört med företrädare för olika delar av Regeringskansliet. Här har visserligen framhållits att åtskilliga av de åtgärder som finns med i handlingsplanen inte skulle ha genomförts om inte handlingsplanen antagits. En vanligt återkommande synpunkt har dock samtidigt varit att utformningen av planens åtgärdsdel till stor del styrts av vilka aktiviteter eller initiativ som – oberoende av kartläggningens resultat – redan pågick eller som planerades inom olika departement vid tidpunkten för planens utarbetande.

Närmare en fjärdedel av handlingsplanens 135 åtgärder är av ett sådant slag att det måste ifrågasättas om de verkligen är åtgärder i den mening som denna term rimligen bör ges i en handlingsplan. Denna kategori utgörs till stor del av sådana åtgärder som består av en redogörelse för att en viss handling utförts redan innan handlingsplanen tillkom. Exempel på åtgärder av denna typ är åtgärd 6:

Regeringen har under hösten 2005 lagt fram en proposition inför riksdagen om ratificering av det fakultativa protokollet till barnkonventionen angående försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.

Andra typer av åtgärder ur denna kategori är sådana som endast innehåller ett konstaterande av ett visst faktum, som åtgärd 102:

Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är absolut.

Eller som endast hänvisar till ett pågående arbete som inte förutsätter några särskilda ytterligare insatser från regeringens sida, som åtgärd 116:

De mänskliga rättigheterna utgör en central del av skolans demokratiuppdrag.

I ett fall utgörs en åtgärd i handlingsplanen av en upplysning om vad regeringen inte avser att göra,

åtgärd 5:

Regeringen avser inte att i nuläget ratificera FN-konventionen om migrerande arbetares rättigheter.

Bland de åtgärder som genomförts under handlingsplanens löptid kan två skilda kategorier urskiljas, sådana åtgärder som beslutats redan före handlingsplanens tillkomst och sådana åtgärder som vid den tidpunkten representerade något ”nytt” i den meningen att de haft ett tydligt framåtblickande innehåll. Min analys av uppföljningen ger vid handen att omkring två tredjedelar, det vill säga en klar majoritet, av de genomförda åtgärderna tillhört dem som haft ett framåtsyftande innehåll.

Likväl finns det anledning att framhålla att ett betydande antal av de åtgärder som ingått i handlingsplanen – cirka 20 procent av samtliga åtgärder, eller så många som en tredjedel av dem som också kan anses ha blivit genomförda – väsentligen bestått av hänvisningar till arbete som redan beslutats eller var pågående när handlingsplanen antogs, alternativt av åtaganden om att under handlingsplanens löptid utföra en handling som får anses utgöra den självskrivna fortsättningen av ett sådant pågående eller tidigare beslutat arbete, t.ex. att ”överväga” en viss utrednings förslag. Ett exempel på åtgärder av denna typ är åtgärd

56:

Regeringen beslutade 2003 att en nationell psykiatrisamordnare skulle tillkallas med uppgift att se över frågor som rör vård, omsorg, m.m. för personer med allvarlig

psykisk sjukdom och/eller psykiska funktionshinder. Uppdraget löper till den 1 november 2006. Under våren 2006 kommer psykiatrisamordnaren att lämna ytterligare förslag av betydelse för målgruppen.

Ett annat exempel är åtgärd 19:

Regeringen kommer att överväga lämpliga åtgärder med anledning av de förslag som lämnats av Utredningen om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2006. Regeringen kommer även att överväga lämpliga åtgärder med anledning av denna utrednings kommande förslag.

Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet har det framkommit att en strävan vid utformningen av handlingsplanens åtgärdsdel varit att så långt som möjligt behandla sådana frågeställningar som i kartläggningen framhållits som problematiska. Det var mot denna bakgrund ett medvetet val att i handlingsplanen inkludera även sådana insatser som var pågående eller som redan genomförts, i syfte också att underlätta frågornas fortsatta uppföljning.

Regeringen berör också själv i viss mån den här frågan direkt i handlingsplanen. Den anför härvidlag att planen på några områden inte innehåller några nya åtgärder och att i vissa avsnitt redovisas åtgärder som redan inletts när handlingsplanen läggs fram för riksdagen .39Skälet anges vara att det annars skulle kunna ge en missvisande bild, eftersom läsaren skulle kunna få intrycket att inget arbete med att främja de mänskliga rättigheterna bedrivs på ett visst område, trots att arbete i själva verket pågår. Dessutom tydliggör, enligt regeringen, en beskrivning i handlingsplanen av även sådana förhållanden, att de har en koppling just till de mänskliga rättigheterna.

Det förtjänar att understrykas att en redovisning av redan pågående eller inplanerade åtgärder i sig mycket väl kan ha ett värde på det sätt som regeringen anfört.

39 Handlingsplanen, s. 17.

Det framstår enligt min bedömnings i själva verket som helt naturligt att i en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter redovisa inte bara de problem och svårigheter som finns, utan även de olika typer av insatser och åtgärder om tidigare beslutats eller som vid tiden för handlingsplanens antagande pågår för att komma tillrätta med de brister som konstaterats. Överväganden kring det arbete som redan pågår får anses vara en viktig del av den process som ligger till grund för ett ställningstagande till vilka ytterligare insatser som behöver göras, och det finns därför skäl att, på samma sätt som t.ex. i fråga om regeringens prioriteringar mellan olika behov, redogöra för dessa i handlingsplanen.

Sådana redovisningar hör emellertid, enligt min mening, snarare hemma just i sådana analyser och resonerande bakgrundsbeskrivningar som måste finnas med i syfte att leda fram till slutsatsen att en viss insats bör vidtas, eller för den delen till att någon sådan inte behöver vidtas eller i vart fall inte är prioriterad just nu. Om en sammanställning av sådana åtgärder däremot, som nu, presenteras som just åtgärder eller motsvarande åtaganden i en handlingsplan så innebär det att planens karaktär helt förändras. Ett sådant dokument upphör att utgöra ett aktivt verktyg för ett systematiskt MR-arbete, och övergår till att bli en spegling av regeringens befintliga politik, sedd med MRglasögon. Det kan knappast vara syftet med en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter.

För att handlingsplanen ska kunna utgöra ett aktivt verktyg som skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt MR-arbete bör den egentliga handlingsplansdelen fokusera på åtaganden som har en tydligt framåtsyftande inriktning och inte innehålla åtgärder som redan tidigare beslutats eller pågår.

En särskild typ av insatser i handlingsplanen är, som nämnts, de som endast består i ett åtagande från regeringens sida att ”överväga” en viss frågeställning eller åtgärd. Exempel på en sådan åtgärd är åtgärd 18:

Regeringen avser att överväga behovet av att använda diskrimineringstester inom fler samhällsområden, baserat på

de slutsatser som kommer att presenteras i en undersökning inom arbetsmarknaden.

Det kan ifrågasättas om opreciserade processinriktade åtaganden av detta slag inte är alltför obestämda för att ingå i en handlingsplan – som ju, per definition, ska leda till ”handling”. Jag har under mina konsultationer inom Regeringskansliet vid flera tillfällen mött synpunkten att åtgärder av detta slag ibland varit resultatet av att det funnits svårigheter att inom Regeringskansliet uppnå enighet kring en viss frågeställning. Alternativet har då i praktiken beskrivits som att helt avstå från att i handlingsplanen behandla frågan, och att en fördel med den valda lösningen är att frågeställningen åtminstone hålls levande och kan följas upp.

Av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder framgår, enligt min mening, att ett flertal av de åtgärder som utformats på det här sätten i planen faktiskt blivit föremål för reella ”överväganden” som i en del fall också lett fram till ytterligare åtgärder. För andra framstår det samtidigt som oklart om det verkligen gjorts någon egentlig prövning av det slag som handlingsplanen ger intryck av att ha utfäst.

Det finns, enligt min uppfattning, inget självklart svar på om den här typen av ”åtgärder” hör hemma i en handlingsplan för mänskliga rättigheter eller inte. Klart är att handlingsplanen försvagas som verktyg för ett systematiskt MR-arbete ju större andel av planens åtgärder som är utformade på detta sätt.

Ett verkligt åtagande från regeringens sida att som ett led i handlingsplanens genomförande seriöst överväga och ta ställning till en viss svårbedömd och kanske kontroversiell fråga, kan ha en meningsfull funktion att fylla. För att öka precisionen i ett sådant åtagande bör det dock förenas med en tidsgräns inom vilken regeringens ställningstagande ska redovisas.

Det är i motsvarande mån uppenbart att sådana vaga åtaganden bör undvikas om det framstår som direkt osannolikt att regeringen verkligen kommer att

vidta den åtgärd som sägs vara föremål för ett sådant ”övervägande”. Annars riskerar sådana formuleringar att bli till föga förpliktande utfyllnad av handlingsplanens innehåll eller tjäna som verktyg för att dölja oenighet i svåra frågor.

Handlingsplanen bör innehålla effektmål

Det övergripande syftet med handlingsplanen sägs vara att bidra till att uppnå regeringens långsiktiga mål att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige. En genomgång av handlingsplanens innehåll visar emellertid att inte någon av de 135 åtgärder som ingår i planen har utformats som ett åtagande att genom olika insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå ett visst resultat eller en viss effekt, s.k. effektmål. I den omfattning som handlingsplanen innehåller framåtblickande åtgärder utgörs dessa istället av aktiviteter vilkas förväntade konsekvenser i form av en möjlig positiv påverkan på ett konstaterat problem inte har preciserats. Detta är en stor brist i handlingsplanens utformning.

I handlingsplanen ingår samtidigt som en särskild åtgärd ett åtagande att inleda ett arbete med att identifiera uppföljningsbara nationella mål för de mänskliga rättigheterna, åtgärd 110. I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande anges emellertid bara helt kort när det gäller denna åtgärd att ”arbetet med att identifiera

sådana mål tillsammans med indikatorer för mänskliga rättigheter pågår, men att frågan är komplicerad och att resultatet inte kommer att kunna presenteras på ännu en tid.”

Under de konsultationsdialoger som utgjort ett omfattande inslag i det här utvärderingsarbetet har jag återkommande ställt frågor om avsaknaden av sådana effektmål i handlingsplanen. Den bild som samstämmigt kommit fram i de samtalen är att det vid utformningen av handlingsplanens innehåll inte funnits

något stöd för att inkludera åtgärder av detta slag. Härutöver har uppgifterna i den här delen varierat.

Några aktörer i Regeringskansliet har uppfattat en närapå direkt instruktion från ledningshåll att inte ta in några effektmål i handlingsplanen. Andra har tillbakavisat den uppfattningen men bekräftat att det ändå aldrig varit något som seriöst diskuterats. Det har i detta sammanhang också anförts att ett dokument av den aktuella handlingsplanens omfattning omöjliggör inkluderandet av i vart fall mer konkreta effektmål, och att för sådana mål skulle krävas ”en helt annan produkt”. Åter andra har uttryckt saken så att det är tveksamt om det är möjligt att komma överens om effektmål, utom i de fall där sådana mål redan uppställts inom respektive enskilt politikområde. Möjligheterna att inom ramen för arbetet med en MR-handlingsplan ”lösa ut” frågor där man inte annars lyckats komma överens har sålunda uppfattats som ganska små.

Invändningarna mot att uppställa effektmål är i och för sig inte svåra att begripa sig på. Att handlingsplanen som produkt skulle få en annan karaktär än den nu aktuella planens är uppenbart. Det är enligt min mening emellertid inte något problem utan, vilket redan torde ha framgått, just vad jag anser att det fortsatta systematiska MR-arbetet bör ha. Till dels menar jag vidare att en lösning på svårigheterna ligger i en bättre samordning mellan det systematiska MR-arbetet som sådant å ena sidan och, å den andra, de mål som i övrigt slås fast för olika delar av regeringens politik och som vid närmare betraktande kan sägas ha betydelse för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Det innebär naturligtvis att utsätta sig för en risk för att anklagas för att ha misslyckats, för det fall uppsatta mål och delmål inte nås. Det är visserligen förståeligt om denna risk verkar hämmande i en politisk miljö på viljan att göra utfästelser av denna typ, inte minst som de problem som handlingsplanen syftar till att åtgärda ofta är av en mycket sammansatt karaktär. Men alternativet måste ändå anses vara mycket sämre. Ett

till namnet systematiskt MRarbete som inte innehåller några konkretiserade mål att sträva mot kommer ganska snart att förlora sin trovärdighet.

Det här resonemanget har stöd även i Statskontorets utvärderingsrapport rörande myndigheters genomförande av strategier eller handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder .40Här sägs bl.a. att framtida uppföljningar och utvärderingar av sådant myndighetsarbete bör utformas så att de fokuserar på resultat och effekter i stället för på genomförda och planerade åtgärder.

Sammantaget bör regeringen därför i huvudsak arbeta enligt en handlingsplan som tar utgångspunkt i en nulägesanalys – en baseline study – av de mänskliga rättigheterna i Sverige, identifierar ett antal områden som är av särskild betydelse och för vart och ett av dessa formulerar den konkreta förbättring av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid.

Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle, enligt min mening, flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till i vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen.

Att på ett mer heltäckande sätt ställa upp nationella uppföljningsbara mål för de mänskliga rättigheterna, därtill eventuellt kopplat till ett indikatorbaserat uppföljningssystem, är otvivelaktigt en både stor och komplicerad uppgift (se om indikatorbaserat uppföljningsarbete vidare i avsnitt 6.1). Även i avsaknad av ett färdigutvecklat system av detta slag torde det emellertid mycket väl vara möjligt att inkludera åtminstone vissa effektmål i det fortsatta systematiska

40 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att

stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport

2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar till tidigare erfarenheter som legat till grund för Statskontorets analys och slutsatser.

MR-arbetet. Det mer långsiktiga arbete som enligt Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens

åtgärd 110 för närvarande antyds pågå inom

Regeringskansliet, behöver knappast inväntas för att påbörja formuleringen av sådana effektmål.

Handlingsplanen bör ha ett integrerat jämställdhetsperspektiv

Handlingsplanen innehöll ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten mellan kvinnor och män. Sålunda fanns här åtgärd 16 om samarbete mellan dåvarande Jämställdhetsombudsmannen (JämO) och Arbetsmiljöverket, åtgärd 47 om en nationell handlingsplan för att avskaffa könsdiskriminerande löneskillnader, åtgärd 48 om krav på lärosäten att sätta rekryteringsmål för professorer för att skapa en jämnare könsfördelning, åtgärd 55 om åtgärder för att motverka skillnader på grund av bl.a. kön när det gäller kvalitet och tillgång i hälso- och sjukvården, åtgärd 60 om inrättandet av en delegation för jämställdhet i förskolan, samt åtgärderna 64-78 om mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterade övergrepp.

Omkring hälften av dessa åtgärder tycks, enligt vad som redovisats i Regeringskansliets uppföljning, också ha genomförts. Beträffande nästan lika många kan det däremot inte anses att de genomförts, eller så går det inte att avgöra om de genomförts eller inte, eller så kan de inte anses vara en ”åtgärd” som hör hemma i en egentlig handlingsplan.

En större fråga är dock att det synbarligen saknas ett tydligt integrerat jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid de omfattande samråd som jag haft som en del av utvärderingsarbetet har den frågan också tagits upp på olika sätt. Det har då framkommit som den i vart fall vanligaste uppfattningen att jämställdhetsperspektivet inte haft någon framträdande plats under arbetet med att utarbeta planen. Det tycks ha funnits olika synsätt på hur frågorna om jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till arbetet med

mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett motstånd mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet; i stället borde de frågorna behandlas för sig.

Det fortsatta systematiska MR-arbetet får, som jag ser det, inte hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang. Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna på alla områden på nationell nivå.

Oavsett vilka rättigheter eller vems rättigheter det är fråga om så ser situationen ofta olika ut för kvinnor och för män. Detta är visserligen inte någonting unikt just för faktorn kön. På motsvarande sätt förhåller det sig med andra faktorer som också omfattas av MRsystemets skydd. Möjligheterna för en person eller en grupp av personer att kunna komma i reellt åtnjutande av de mänskliga rättigheterna på olika områden, förändras också i samma ögonblick som vi tänker oss ett byte av de berörda personernas sexuella läggning eller hudfärg, eller beroende på om vi tänker oss att de har en funktionsnedsättning eller inte.

Ändå har arbetet i Sverige för ett jämställt samhälle för kvinnor och män på många sätt kommit längre än mycket annat arbete för de mänskliga rättigheterna. Det finns anledning att anta att de erfarenheter som vunnits där kan vara till nytta för MR-arbetet i stort, liksom att arbetet med andra aspekter av de mänskliga rättigheterna i sin tur har alla möjligheter att ge värdefull erfarenhet för att utveckla jämställdhetsarbetet.

Skillnader i kvinnors och mäns möjligheter att åtnjuta olika rättigheter är vidare ofta en indikation också på andra brister i respekten för de mänskliga rättigheterna. På så sätt kan jämställdhetsperspektivet vara till nytta för att upptäcka olika problemområden, samtidigt som olikheter mellan kvinnor och män i fråga om de mänskliga rättigheterna är jämförelsevis lätta att observera och registrera, jämfört med olikheter som beror av en del andra kategoriseringar, som sexuell läggning eller trosuppfattning.

Jag menar alltså sammanfattningsvis att jämställdhetsperspektivet bör integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för de mänskliga rättigheterna i Sverige.

3.3.3. En mer strategisk handlingsplan

Rekommendation: Handlingsplanen bör i högre grad utformas som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå i vilket regeringen identifierar prioriterade problemområden, uppställer mål på kortare och längre sikt samt fördelar uppgifter och avgränsar ansvarsområden mellan berörda aktörer.

Sammantaget menar jag att handlingsplanen inte kommit att spela den roll för regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter som varit avsedd.

Det förtjänar visserligen att framhållas att planens 135 åtgärder tillsammans representerar ett betydande åtagande och engagemang från regeringens sida. Samtidigt medför dock bl.a. avsaknaden av tydliga effektmål att planen inte i önskvärd utsträckning kunnat fungera som styrdokument för regeringens MR-arbete under perioden.

Planen har, som nämnts, inte heller innehållit någon tydlig regeringens egen analys av de huvudsakliga problem som framkommit i kartläggningen. En tillkommande svårighet är att det är svårt att se hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra mer specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram som regeringen antagit inom olika områden och som har uppenbar relevans för det långsiktiga målet att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige, t.ex. den nationella handlingsplanen för handikappolitiken, handlingsplanen för att bekämpa mäns våld mot kvinnor m.m., och strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige.

Att de enskilda åtgärderna i ett flertal fall har tagit sikte på frågor och problemområden som spelar en

viktig roll för uppfyllandet av Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna förändrar inte slutsatsen att de nämnda svagheterna i planens utformning påverkar dess effektivitet som instrument för ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter negativt.

Vilken övergripande inriktning bör då utformningen av en kommande handlingsplan eller motsvarande samlat instrument få? Under utvärderingsarbetet har två huvudalternativ utkristalliserat sig.

I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen ansåg Thomas Hammarberg sammanfattningsvis bl.a. att en ny plan borde göras

”mer konkret [och] mer handlingsinriktad”. Jag har

under mina konsultationer i stor utsträckning mött motsvarande synpunkt även i förhållande till nuvarande plan. Många av dem som deltagit i samråden har framhållit som positivt att den andra planen blev mera konkret än den första, och samtidigt framfört att regeringen i fortsättningen bör eftersträva en ännu högre grad av konkretion och tydlighet i åtgärdernas utformning för att öka förutsättningarna för planens genomslag i praktiken.

Ett skäl för att utforma handlingsplanen så att den innehåller mycket konkreta åtgärder kan naturligtvis vara att man önskar undvika att innehållet reduceras till vällovliga ambitioner, generella målsättningar och avsiktsförklaringar av ett slag som lämnar föga avtryck i verkligheten. Risken för att en handlingsplan för mänskliga rättigheter går ett sådant öde till mötes är, att döma av de internationella erfarenheter som redovisats för mig vid mina kontakter med bl.a. företrädare för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, högst reell.

Jag får för min egen del också understryka betydelsen av att en ny handlingsplan får ett tydligt framåtsyftande innehåll, det vill säga blir tydligt

handlingsinriktad, för att tala med Thomas Ham-

marberg. Frågan är dock om det också måste innebära att planen utformas som en uppräkning av en lång rad enskilda åtgärder. Ett fåtal av dem som deltagit i konsultationsprocessen under det här

utvärderingsarbetet har hävdat motsatsen, och alltså gett uttryck för att handlingsplanen bör utformas på ett mer strategiskt vis och som övergripande styrdokument göras i någon mening mindre, inte mer, konkret. Det är också den slutsats som jag kommit fram till.

Ett argument för detta synsätt är att en handlingsplan bestående av en rad enskilda åtgärder tenderar att snabbt bli inaktuell och därför är svår att hålla levande. En handlingsplan som ger intryck av att ha en mer eller mindre heltäckande ambition, trots att det i praktiken torde vara omöjligt, och som mynnar ut i en lång rad ibland mer och ibland mindre konkreta åtgärder förtecknade inom många olika samhällsområden, riskerar också att tappa fokus. Det blir svårare att skilja stort från smått och också svårare att försvara varför ett visst samhällsområde eller ett visst grupperspektiv inte tagits med. I sin tur riskerar det att leda till ett ständigt ökat tryck från olika samhällsaktörer att få med sådana åtgärder på ”listan” som just de värnar om, med följden att listan med åtgärder sväller ut och till sist blir helt ohanterlig, inte minst när det gäller uppföljningen och utvärderingen av planens resultat. Det blir dessutom svårare att åskådliggöra hur en sådan handlingsplan förhåller sig till andra, mera specifika, planer och strategier som regeringen antar inom olika politikområden, hur ansvaret fördelar sig och hur det ska följas upp och resultaten redovisas.

Min rekommendation är därför att regeringens fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter bör ta sin utgångspunkt i ett dokument som i högre grad än nuvarande handlingsplan utformas som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå.

Jag har tidigare nämnt regeringens uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och aviserade strategi för en väg framåt på det området .41Den ska naturligtvis inte ses som en modell som det går att oreflekterat kopiera över till MRområdet. Men den förtjänar att beröras, som ett exempel på ett annat sätt än det som kommer till

41 Skr. 2009/10:166, s. 73 ff.

uttryck i MR-handlingsplanen att strukturera ett centralt politiskt dokument inom ett område där ett rättighetsbaserat arbetssätt har stor betydelse.

I den skrivelse till riksdagen som innehåller uppföljningen presenterade regeringen sina befintliga övergripande mål för politikområdet samt inriktningsmål utifrån dessa. I anslutning till skrivelsen gavs också ett antal myndigheter i uppdrag att utifrån målen, och med utgångspunkt i ansvars- och finansieringsprincipen, utforma uppföljningsbara delmål och förslag på uppföljningsstruktur inom sina respektive verksamhetsområden för perioden 2011–2016.42I uppdraget ingår även att ta fram förslag på hur data och resultat av genomförandet ska kunna levereras löpande. Myndigheternas årliga redovisning av uppdraget till regeringen ska ligga till grund för resultatredovisningen i budgetpropositionen.

Förutom myndigheternas rapportering i enlighet med delmålen krävs emellertid, enligt regeringen, också exempelvis löpande uppföljning av myndigheternas arbete enligt förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken, liksom av arbetet med undanröjande av s.k. enkelt avhjälpta hinder och tillgänglighetsutvecklingen inom transportsystemet i enlighet med de transportpolitiska målen.

För att systematiskt kunna följa effekten av handikappolitiken behöver även levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning kunna jämföras med levnadsförhållanden för hela befolkningen. Regeringen aviserade därför sin avsikt att, med utgångspunkt från befintliga statistiska undersökningar, skapa ett system för att kunna beskriva levnadsförhållanden för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionsnedsättning .43

Den aviserade strategin avsågs inte ersätta, utan snarare komplettera och samordna, annat arbete som löpande måste utföras av myndigheterna på det

42 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis).43 Skr. 2009/10:166, s. 78.

aktuella området. Detsamma gäller naturligtvis för en ny strategisk MR-handlingsplan.

Som redan framgått anser jag sammanfattningsvis att en grundläggande beståndsdel i en handlingsplan för det fortsatta systematiska MR-arbetet måste vara en grundlig nulägesanalys. Denna bör baseras på sådana synpunkter på situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige som framförs av internationella övervakningsorgan, men också av myndigheter och kommuner samt representanter för olika delar av det civila samhället, eller som framkommit under konsultationsprocessen när nulägesanalysen tas fram.

Nulägesanalysen måste i sin tur mynna ut i en tydlig redovisning av regeringens egen bedömning av vilka av de identifierade bristerna som är av mest allvarlig karaktär och inom vilka områden regeringen under handlingsplanens löptid avser att fokusera sina insatser. I handlingsplanen bör vidare anges vilka förändringar av situationen som regeringen på kortare och längre sikt föresätter sig att åstadkomma. Dessa mål och delmål bör så långt som möjligt utformas så att de blir möjliga följa upp, och bör uttryckas i termer av den effekt som handlingsplanen syftar till att uppnå.

Det är naturligtvis avgörande att regeringen som ett led i processen avsätter de resurser som krävs för att uppnå handlingsplanens mål. Handlingsplanens innehåll måste alltså vara ”finansierat”.

I den mån regeringen under handlingsplanens löptid avser att genomföra viktiga reformer som berör säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, genom ändrad lagstiftning, särskilda kompetensutvecklingsinsatser eller på annat sätt, så hör naturligtvis en redovisning av dessa hemma i handlingsplanen.

Planens tyngdpunkt bör enligt min uppfattning ligga på att ”leda och fördela arbetet”, snarare än på en förteckning av enskilda åtgärder inom en rad samhällsområden. Regeringen bör i handlingsplanen fördela ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt avisera uppdrag som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet vidta åtgärder för att

uppnå de uppställda målen, alternativt att utarbeta förslag till ytterligare delmål eller särskilda insatser. Denna typ av beställningar bör kopplas till tydliga tidsramar och återrapporteringskrav.

Regeringen bör därutöver, vid behov, åta sig att utarbeta mer konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en specialiserad åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i MR-handlingsplanen. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet kring hur sådana särskilda åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument förhåller sig till regeringens systematiska arbete för att uppnå det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

4. Styrning och samordning av MR-arbetet

Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser om respekt för enskildas mänskliga rättigheter åvilar staten Sverige som folkrättsligt subjekt. Inte endast regeringen utan hela den offentliga förvaltningen, såväl på statlig som på kommunal (inklusive landstingskommunal) nivå, kan ådra Sverige ansvar för bristande efterlevnad av dessa förpliktelser. Medan regeringen är skyldig att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, är målet om full respekt i praktiken för de mänskliga rättigheterna något som till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv, närmare bestämt i många olika statliga och kommunala organs dagliga verksamhet. Hur styrningen och samordningen av denna verksamhet ser ut är därför viktigt för att regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna ska kunna bli verkligt systematiskt.

För att denna styrning och samordning ska bli mer verkningsfull krävs att Regeringskansliets egen organisation för hantering av frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå förstärks. För att säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige behöver därutöver, enligt min mening, åtgärder vidtas för att principen om fördragskonform lagtolkning ska få ett större genomslag i praktiken inom både rättskipning och offentlig förvaltning. En sådan förbättrad myndighetsstyrning och uppföljning bör åstadkommas bl.a. genom införande av vissa författningskrav som knyter an till de

mänskliga rättigheterna. Dessa faktorer ska behandlas i det följande.

4.1. Frågornas hantering inom Regeringskansliet

Rekommendationer:

  • Ett arbete bör inledas i Regeringskansliet med sikte på att åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess.
  • Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell nivå bör ges större betydelse i Regeringskansliets ordinarie beredningsprocesser.
  • En särskild MR-enhet bör inrättas med uppgift att samordna och utveckla Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå.
  • Ett obligatoriskt beredningskrav med en sådan MRenhet bör införas.
  • Det övergripande arbetet i Regeringskansliet med planering, samordning och utveckling av frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som har det som sin huvudsakliga uppgift.
  • Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör göras för både chefer och handläggare inom Regeringskansliet för att säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter på nationell nivå.

I den första handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna slogs fast att regeringen skulle verka för bättre samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna. Med den nu aktuella handlingsplanen

avsåg regeringen att ytterligare stärka organisationen och samordningen av arbetet för att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige .44

Regeringen har särskilt understrukit vikten av att mänskliga rättigheter inte betraktas som ett eget område, utan att respekten för och medvetenheten om mänskliga rättigheter i stället genomsyrar den ordinarie verksamheten .45Här ska den frågan först beröras med särskilt fokus på budgetprocessens roll. En bättre samordning och samverkan, ett brett politiskt ägarskap, tydliga strukturer och dokument för styrning samt kunskap och analys är alla nödvändiga komponenter i ett verkligt systematiskt arbete för mänskliga rättigheter på nationell nivå i Sverige .46Dessa frågor kommer därefter också att behandlas i det följande.

4.1.1. Budgetprocessens roll

En grundläggande förutsättning för att lyckas med regeringens i handlingsplanen uttalade föresats att integrera arbetet för full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Regeringskansliets ordinarie verksamhet, är att frågorna beaktas i alla de viktigare beredningsprocesserna och styrdokumenten. I det sammanhanget framstår budgetprocessen som den mest centrala. Den pågår året runt och involverar alla delar av Regeringskansliet. Den utgör så att säga navet i den övergripande planeringen av statens verksamhet. Mål sätts med utgångspunkt i en bedömning av nuläget. Målen följs upp, resultat redovisas, vissa mål revideras och nya mål sätts upp.

Att budgetbeslut är av central betydelse för förverkligandet av ett lands MR-åtaganden är också uppenbart. Exempelvis åligger det konventionsstaterna enligt artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter att till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa att de rättigheter som omfattas av konventionen förverkligas i

44 Handlingsplanen, s. 102 f.45 Handlingsplanen, s. 113.46 Jfr Sveriges politik för global utveckling, skr. 2007/08:89.

sin helhet. Även för sådana åtaganden som gäller t.ex. rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid enligt artikel 6 i Europakonventionen är beslut som fattas inom ramen för budgetprocessen av grundläggande betydelse. Dessa frågor har också behandlats av olika internationella övervakningsorgan inom MR-systemet .47

I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen behandlas, förutom de rent finansiella frågorna, också grundläggande samhällsfrågor som på ett eller annat sätt utgör utmaningar för svensk samhällsutveckling, som sysselsättning och utanförskap, välfärd, skol- och andra utbildningsfrågor, strukturpolitik, globalisering och konkurrenskraft, den demografiska utvecklingen, jämställdhet, miljö och klimatfrågor.

I sin skrivelse till riksdagen om uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en strategi framå t48redovisar regeringen att den avser att utforma en strategi för genomförandet av handikappolitiken som sträcker sig fem år framåt i tiden. Resultaten i strategin ska rapporteras årligen i budgetpropositionen.

Enligt min uppfattning bör även en redovisning av utvecklingen när det gäller MR-situationen i landet ha en naturlig plats i dessa sammanhang. På så vis kan de mänskliga rättigheternas betydelse för utvecklingen inom olika samhällsområden tydliggöras, övergripande mål för förändring sättas upp, prioriteringar redovisas och en kontinuerlig uppföljning säkerställas.

Jag har under utvärderingsarbetet rent allmänt tagit upp den här frågan i mina samråd med olika delar av Regeringskansliet. Reaktionerna, i den mån jag fått sådana, har varit försiktigt positiva. Hur en sådan MRintegrering i budgetprocessen närmare skulle kunna utformas behöver naturligtvis övervägas på ett mycket grundligare sätt än vad mitt utvärderingsuppdrag medgett. Jag föreslår därför att ett sådant arbete inleds

47 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor,

General Recommendation No. 24 (article 12: Women and health), 1999; FN:s

kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General

Comment 3. The nature of States parties obligations (Art. 2, para. 1 of the Covenant), 14 december 1990.

48 Skr. 2009/10:166, s. 73 f.

i Regeringskansliet, med siktet inställt på att åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess som tydligt kommer till uttryck också i de redovisningar som lämnas till riksdagen i de två budgetpropositionerna.

4.1.2. En förstärkt MR-organisation i

Regeringskansliet

De organisatoriska aspekterna av Regeringskansliets arbete med de mänskliga rättigheterna har behandlats i båda de nationella handlingsplanerna. I båda fallen har handlingsplanens huvudsakliga åtgärd i denna del bestått i tillsättandet av en interdepartemental arbetsgrupp för mänskliga rättigheter.

Samtliga departement i Regeringskansliet har varit representerade i arbetsgruppen, och dess medlemmar har utgjort kontaktpersoner på respektive departement i frågor som rör mänskliga rättigheter. Regeringen har i samband härmed, som nämnts, understrukit att det är angeläget att mänskliga rättigheter inte betraktas som ett eget område, och att respekten för och medvetenheten om mänskliga rättigheter istället ska genomsyra den ordinarie verksamheten. Arbetsgruppen har således inte avsetts ta över det ansvar för frågor om mänskliga rättigheter som ligger på fackdepartementen i deras ordinarie verksamhet, utan dess roll har varit att på ett mer övergripande plan samordna arbetet inom området.

I handlingsplanen för 2006-2009 angavs i åtgärd 114 att arbetsgruppen skulle få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna kunde fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet.

Under mina samråd med företrädare för olika delar av Regeringskansliet har det från många håll framförts att den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet varit värdefull. Ett tecken på det sägs också ha varit att dess möten varit mycket välbesökta – något som enligt vad som sagts mig inte alltid är fallet med andra tvärdepartementala arbetsgrupper av liknande slag. Arbetsgruppens möten har varit en källa till

informationsutbyte om vad som ”varit på gång” på andra departement när det gäller frågor om mänskliga rättigheter, samt bidragit till att skapa personliga kontakter som kunnat fungera som ingångar till andra departement. Det har också framhållits att den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet, tillsammans med arbetet kring handlingsplanen och det faktum att ansvaret för Sveriges rapportering till internationella övervakningsorgan för mänskliga rättigheter under år 2005 överfördes från Utrikesdepartementet till respektive sakansvarigt departement, bidragit till att det inom Regeringskansliet idag i högre grad än tidigare finns en medvetenhet om på vilket sätt Sveriges internationella åtaganden om skydd för de mänskliga rättigheterna är av betydelse för den egna verksamheten.

Den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet har alltså till stor del bestått av ett utbyte av information, i den bemärkelsen att dess medlemmar vid arbetsgruppens möten redogjort för de MRrelaterade aktiviteter som pågått eller planerades inom respektive departement. På så sätt och genom att underlätta personliga kontakter mellan ansvariga handläggare på de olika departementen, tycks arbetsgruppen alltså ha fullgjort sitt syfte som detta beskrivits i handlingsplanen.

Enligt vad som framhållits under samråden genomfördes i ett tidigare skede också vid flera tillfällen utbildningsinsatser, t.ex. i form av inbjudningar av externa föreläsare, för gruppens medlemmar med fokus på de mänskliga rättigheterna. Under senare år tycks dock den typen av aktiviteter alltmer ha avtagit.

Enligt handlingsplanens åtgärd 114 skulle emellertid arbetsgruppen också få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna kan fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet. Någon sådan roll tycks emellertid arbetsgruppen inte ha spelat. I vart fall har arbetet där, såvitt kunnat utrönas, inte lett till några förslag eller rekommendationer i det avseendet. Det praktiskt taget samstämmiga besked som lämnats under utvärderingen är vidare att

arbetsgruppen inte heller annat än i helt obetydlig omfattning fungerat som ett forum för att behandla substansfrågor med koppling till de mänskliga rättigheterna. I den mån arbetsgruppen varit avsedd att utgöra ett komplement till regeringskansliets ordinarie gemensamberedningsprocess genom att skapa möjligheter till diskussion, kunskapsutbyte, samarbete och samordning kring materiella frågor om genomförandet av Sveriges internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna, alternativt att utgöra ett forum för en pågående dialog mellan företrädare för olika departement kring hur regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter bör vara utformat, så förefaller detta syfte alltså inte ha uppnåtts.

Frågan är då om det finns ett behov av att förändra det sätt på vilket frågor om genomförandet av Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell nivå hanteras inom Regeringskansliet. Jag anser det.

En återkommande synpunkt vid mina konsultationer med olika delar av Regeringskansliet har varit att frågor om mänskliga rättigheter, trots en förbättrad medvetenhet under senare år, fortfarande inte är integrerade i den ordinarie beredningsprocessen. De är således inte i tillräckligt hög grad närvarande som en grundläggande utgångspunkt vid utarbetande och beredning av lagförslag, förordningar, myndighetsuppdrag och andra åtgärder inom de många olika områden som Regeringskansliets verksamhet omfattar. I den mån sådana frågor aktualiseras sker det ofta på ett sent stadium i beredningsprocessen, när det finns begränsade möjligheter att i något mera grundläggande avseende påverka det aktuella förslagets innehåll. Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter uppfattas i stor utsträckning alltjämt som något perifert och som ett område för sig. Det har vidare framhållits från flera olika håll att ”det inte är något tungt argument” om någon försöker framhålla betydelsen av något av Sveriges internationella MR-åtaganden i beredningsprocessen.

Den politiska nivåns roll i MR-arbetet inom Regeringskansliet har också från flera håll pekats ut som en svaghet. Det engagemang som företrädare för den politiska ledningen visar när man t.ex. lämnar någon särskild beställning som berör frågor om de mänskliga rättigheterna uppfattas visserligen som uppriktigt menat. Men det åtföljs, enligt dessa kritiker, mera sällan av tillräckliga verktyg för att insatserna ska få effekt i praktiken eller för att de i realiteten ska kunna prioriteras i konkurrens med andra mera politiskt intressanta eller vardagsnära uppgifter inom Regeringskansliet som tenderar att alltid ”tränga sig före”.

Mot bakgrund av vad som redovisats gör jag den bedömningen att frågor om Sveriges åtaganden när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå behöver få en mer framträdande plats i Regeringskansliets organisation.

De goda erfarenheter som gjorts när det gäller arbetet i den interdepartementala arbetsgruppen för mänskliga rättigheter bör tas till vara och utvecklas vidare. Härutöver krävs dock i Regeringskansliet en central aktör med uppgift, och verkliga förutsättningar för, att från mer övergripande utgångspunkter kraftfullt kunna bevaka, driva och samordna frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå. Någon sådan aktör finns i realiteten inte idag.

Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att varje fackdepartement inom sitt ansvarsområde bär ansvaret för att Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter respekteras. Enligt gällande arbetsordningar torde härutöver sådana frågor mera allmänt också aktualiseras t.ex. vid Justitiedepartementets grundlagsenhet (L6). Även granskningsenheten (GRANSK) torde ha en särskild roll genom dess uppgift avseende granskning utifrån lagenlighet, åtminstone när det gäller Europakonventionen som ju gäller som direkt tillämplig svensk lag. Utrikesdepartementets enhet för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (FMR) söker, enligt vad som framkommit under samråden, i viss utsträckning upp-

märksamma MR-perspektivet också när det gäller nationell lagstiftning.

Det övergripande ansvaret för samordning och utveckling av frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement, ligger på enheten för diskrimineringsfrågor (DISK) i Arbetsmarknadsdepartementet. Denna enhet ansvarar också för förvaltningsärenden som gäller diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, främlingsfientlighet, rasism, homofobi och andra former av intolerans, frågor på nationell nivå om situationen för homo-, bi- och transsexuella och personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, samt nationella minoriteter i Sverige, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement, samt samordning och utveckling av sådana frågor. Dessutom ligger här också ansvaret för lagstiftningsärenden som gäller diskriminering eller nationella minoriteter i Sverige, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement. Enheten har också myndighetsansvar för Diskrimineringsombudsmannen och Nämnden mot diskriminering.

Den aktuella enheten hade i mars 2011, förutom enhetschef och assistent, 11 medarbetare. Av dessa arbetar motsvarande mindre än 3 årsarbetskrafter specifikt med den del av enhetens ansvarsområde som gäller frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, varav en också ansvarar för rent informationsarbete när det gäller regeringens webbplats för mänskliga rättigheter. Enligt min mening är dessa resurser helt otillräckliga, även med beaktande av det stöd som till viss del kan fås från departementets rättssekretariat.

Det finns alltså som jag ser det ett behov av en enhet inom Regeringskansliet som i mycket högre grad än vad som hittills har varit möjligt, kan fungera som ”motor” och ”väktare” i regeringens samordnande och utvecklande arbete för mänskliga rättigheter på nationell nivå, i det följande för enkelhetens skull kallad

en MRenhet. För att en sådan enhet ska ha förutsättningar att bli effektiv krävs givetvis att den tilldelas resurser i en omfattning som gör det möjligt för den att följa och aktivt delta i den mycket mångfasetterade verksamhet som pågår inom Regeringskansliet.

Personella resurser i sig är dock inte tillräckligt. Det är också nödvändigt med ett obligatoriskt beredningskrav med MR-enheten och att enheten från den centrala politiska ledningens sida ges ett tydligt uppdrag att inte endast bistå med information, stöd och allmänna synpunkter, utan även att vid behov ställa tydliga krav baserade på innehållet i Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. På så sätt kan rutiner utvecklas för att säkerställa att sakansvariga departement i samråd med MR-enheten på ett så tidigt stadium som möjligt av ett ärendes beredning gör en analys av ärendet utifrån MRsynpunkt.

Viktigast för en MR-enhets förmåga att spela en betydelsefull roll för att stärka MR-frågornas ställning inom Regeringskansliet är sålunda vilka resurser den tilldelas och vilken formell ställning den ges i beredningsprocessen. Härutöver kan det dock inte uteslutas att även dess placering inom Regeringskansliet skulle kunna påverka med vilken kraft den har möjlighet att fullgöra sitt uppdrag. Under mina samråd med företrädare för de olika delarna av Regeringskansliet har den frågan kommit upp vid flera tillfällen, och den uppfattningen har då framförts att det i praktiken, om än inte formellt, kan ha stor betydelse om en fråga hör till någon av de delar av Regeringskansliet som uppfattas som ”tunga” eller inte, och att en MR-enhet därför helst bör placeras antingen i Statsrådsberedningen eller i Justitiedepartementet. Dessa två alternativ förtjänar enligt min uppfattning att allvarligt övervägas, också för att det rent sakligt sett ligger nära till hands att samordningen av arbetet med grundläggande åtaganden om de mänskliga rättigheterna hanteras där.

Oavsett var i Regeringskansliet ansvaret för en förstärkt samordning och utveckling av frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå placeras rent

organisatoriskt, är det av avgörande betydelse för att dessa frågor ska få en mer framskjuten plats att också den politiska nivåns roll blir tydligare. Det bör ske genom att det, förutom ett statsråd med uttryckligt ansvar för bl.a. frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå, också utses en statssekreterare som får till huvudsaklig arbetsuppgift att leda arbetet med samordning och utveckling av dessa frågor i Regeringskansliet.

4.1.3. Utbildning och kompetensutveckling i

Regeringskansliet

Enligt åtgärd 120 i handlingsplanen avsåg regeringen att under planens giltighetstid återkommande låta genomföra utbildningar om de mänskliga rättigheterna för handläggare och chefer inom Regeringskansliet. Regeringen anförde i det sammanhange t49att Regeringskansliets personal utgör en central målgrupp för att en tydlig styrning av statlig verksamhet på området mänskliga rättigheter ska bli möjlig, liksom för att främja en ökad medvetenhet mer allmänt om dessa frågor inom olika politikområden. Regeringen bedömde det som angeläget att utbildningsinsatser genomförs regelbundet för personal på olika nivåer i Regeringskansliets organisation, men framhöll att sådana utbildningar dittills främst riktat sig till nya handläggare. Under den aktuella handlingsplanens löptid borde därför, enligt regeringen, nya sådana insatser särskilt göras för chefer och erfarna handläggare.

I Regeringskansliets egen uppföljning av handlingsplanen redovisas endast kortfattat att utbildningar genomförts vad avser både nya handläggare och chefer i Regeringskansliet samt inom ramen för det s.k. diplomat- och aspirantprogrammet. Sammanlagt sägs att över 1 000 personer genomgått utbildningar som innehållit arbetspass om mänskliga rättigheter under den aktuella fyraårsperioden.

49 Handlingsplanen, s. 119.

Vilket utrymme som Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter haft i dessa utbildningar framgår inte, liksom inte heller i vilken utsträckning sådana inslag varit anpassade till deltagarnas ansvar och arbetsuppgifter inom Regeringskansliet.

Den bild som jag fått under mina samråd är dessutom till stor del en annan än den som ges i uppföljningen. Här har framhållits att den i handlingsplanen aviserade ambitionen om en ökad satsning på MR-utbildningar för chefer och andra handläggare än dem som genomgår introduktionsprogrammet för nyanställda i Regeringskansliet, ”Ny i RK”, inte kommit att förverkligas. Från flera olika håll har jag fått uppgiften att endast ett utbildningstillfälle anordnats för chefer under handlingsplanens löptid.

När det gäller utbildningen för nya handläggare i Regeringskansliet, ”Ny i Regeringskansliet”, synes också de MR-relaterade delarna successivt ha getts mindre utrymme, för att i den senaste omgången enligt uppgift endast ha planerats för att omfatta omkring 15 minuter.

Utbildningsinsatser med en så pass låg ambitionsnivå är enligt min mening inte förenliga med Sveriges MRåtaganden. Det är uppenbart att avsevärt större utbildningsinsatser måste göras för att säkerställa att Regeringskansliets personal har den kompetens som krävs för att det samlade arbetet för att skydda och främja mänskliga rättigheter på nationell nivå ska kunna bli effektivt.

Viktigt är vidare att sådana insatser inte reduceras till endast en generell redogörelse för det internationella regelverket. Utbildningen måste i stället därutöver verksamhetsanpassas så att den kan skapa förståelse för hur Sveriges olika konventionsförpliktelser när det gäller de mänskliga rättigheterna påverkar medarbetarnas egna arbetsuppgifter. Av särskild betydelse är, som regeringen särskilt framhöll i handlingsplanen, att sådana kompetenshöjande insatser nu också riktas mot Regeringskansliets chefer och erfarna handläggare.

4.2. En större tydlighet med regeringens avsikter med MR-arbetet

Rekommendationer:

  • Regeringen bör tydligare kommunicera vad den vill uppnå med sin styrning och samordning av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna i Sverige.
  • Regeringen bör tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning.

4.2.1. En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå

Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Men regeringen har för denna sin uppgift ett begränsat antal verktyg till sitt förfogande. Allmänt gäller att varken regeringen eller någon annan myndighet och inte heller riksdagen eller kommunernas beslutande organ får bestämma hur domstolar ska döma i enskilda fall, hur de i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall ,50eller hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i enskilda fall som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag .51I övrigt varierar regeringens styrningsmöjligheter beroende på vem som är adressaten.

Domstolarnas oberoende är av grundläggande betydelse i en rättsstat och regeringens möjligheter att styra dessa är därför, och måste vara, mycket mer begränsad än när det gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna. Till de styrmedel som finns i

5011 kap. 3 § regeringsformen (RF).5112 kap. 2 § RF.

förhållande till alla samhällets olika nivåer hör dock författningar av olika slag, främst lagar men också i viss utsträckning av regeringen beslutade förordningar.

Under regeringen lyder, förutom Justitiekanslern, andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen .52Bortsett från den nyss nämnda begränsningen när det gäller enskilda fall, gäller alltså att statliga förvaltningsmyndigheter har lydnadsplikt mot regeringen. När det gäller dessa myndigheter finns, förutom utfärdande av förordning med myndighetsinstruktion, också möjligheten för regeringen att besluta om särskilda myndighetsuppdrag. Härtill kommer den s.k. informella styrning som sker i form av uppföljning genom den årliga myndighetsdialogen mellan regeringen och dess myndighetschefer, liksom övriga löpande kontakter mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna.

En särställning intas i detta sammanhang av kommunerna, i förhållande till vilka regeringen saknar den typ av ”kommandorätt” som den åtnjuter över statliga förvaltningsmyndigheter. Utöver de möjligheter som erbjuds i form av författningsreglering av och statlig tillsyn över sådana uppgifter som kommunerna ansvarar för, är regeringens förmåga att styra hur den kommunala verksamheten bedrivs således starkt begränsad. Frågan om stöd och samordning för MRarbetet på lokal och regional nivå behandlas särskilt i kapitel 5.

Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen under perioden 2006-2009 i ett flertal olika myndigheters regleringsbrev lämnat olika uppdrag med koppling till de mänskliga rättigheterna. Exempel på sådana uppdrag har varit att höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive myndighet och återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter integrerats i myndighetens relevanta utbildningar. Regeringen har under perioden vidare beslutat att i vissa myndigheters instruktioner införa en skyldighet för myndigheten att på visst sätt beakta de mänskliga

5212 kap. 1 § RF.

rättigheterna i sin verksamhet. Den närmare utformningen av dessa krav har varierat. Medan det i Länsstyrelseinstruktionen föreskrivs att länsstyrelserna ska ”integrera de mänskliga rättigheterna i sin

verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering”, anger instruktionen för

Försäkringskassan att myndigheten ”i sin verksamhet

[ska] belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna”. I instruktionerna för

Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens skolinspektion samt Statens skolverk föreskrivs, åter, att respektive myndighet ska ”integrera […]

perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet” .

I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas instruktioner införts en hänvisning till de mänskliga rättigheterna, har det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan funnits en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat uppnå med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera fall har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i fråga om regeringens avsikter kunde varit mycket bättre.

Även jag har tvingats ställa mig frågan vad regeringen får antas ha menat när den i en myndighetsinstruktion infört t.ex. ett krav på att myndigheten ska ”integrera perspektivet mänskliga rättigheter” i sin verksamhet. Min dialog med företrädare för olika delar av Regeringskansliet under utvärderingsarbetets gång har dock inte lett till något verkligt klargörande av den saken.

Regeringen bör, mot bakgrund av vad som här redovisats, tydligare kommunicera vad den vill uppnå med sin styrning och samordning av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna i Sverige.

4.2.2. Ett större genomslag för principen om fördragskonform lagtolkning

En möjlighet är givetvis att regeringen genom sin myndighetsstyrning i det här sammanhanget endast velat uppmärksamma myndigheterna på deras skyldighet att bemöta enskilda med respekt för vars och ens inneboende mänskliga värdighet .53En annan är att skrivningarna tar sikte på att säkerställa att alla som kommer i kontakt med den offentliga förvaltningen bemöts, och får sina ärenden prövade, utan diskriminering. Den senare läsningen har stöd i den vikt som regeringen i handlingsplanen fäst vid arbetet mot diskriminering. Under mina konsultationer har det också framkommit att bemötandefrågor av detta slag, liksom ett specifikt ickediskrimineringsperspektiv, inte sällan kommit att få en framträdande plats i enskilda myndigheters interna MR-arbete.

Enligt min mening måste emellertid de särskilda krav som ställts på vissa myndigheter när det gäller de mänskliga rättigheterna tolkas mera långtgående än så. Hade regeringen verkligen avsett så begränsade krav hade det naturligen framgått av de särskilda uppdragens eller myndighetsinstruktionernas ordalydelse.

I stället har regeringen valt att använda sig av brett formulerade hänvisningar till de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget finns det anledning att påminna om att både Europakonventionen och andra internationella s.k. kärnkonventioner om de mänskliga rättigheterna innehåller krav på att de konventionsslutande staterna genom lagstiftning och

på andra sätt förverkligar de rättigheter som respektive

konvention tar sikte på .54När det gäller Europakonventionen erkänner konventionsstaterna vidare uttryckligen

53 Jfr artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna: ”Alla

människor äro föda fria och lika i värde [eg. ’värdighet’] och rättigheter”.

54 Se t.ex. art. 1 i Europakonventionen; art. 2.2 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter; art. 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter; art. 2 i FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering; art. 2 i FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor; art. 2 och 16 i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning; art. 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter.

Europadomstolens behörighet i alla frågor som rör tolkningen och tilllämpningen av konventionen .55

I allt detta ligger en skyldighet för det allmänna och dess representanter både att undvika handlanden som kan strida mot Sveriges MR-förpliktelser och att aktivt utöva sin verksamhet på ett sätt som bidrar till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom det egna ansvarsområdet.

Av handlingsplanen framgår också att syftet med

åtgärd 104 var just att tydligare uppmärksamma vissa

myndigheter på deras ansvar för att de mänskliga rättigheterna inte kränks .56Regeringen betonade i det sammanhanget att respekten för och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna måste ses som ett förhållningssätt i den ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan av. De insatser som genomförs sades vidare syfta till att öka såväl kunskapen och medvetenheten om, som respekten för, de mänskliga rättigheterna som bindande åtaganden för Sverige. Utgångspunkterna i internationella konventioner om mänskliga rättigheter inom respektive myndighets verksamhetsområde borde, enligt regeringen, tydliggöras.

För att fullgöra detta ansvar kan det inte vara tillräckligt att myndigheternas medarbetare bemöter enskilda på ett sätt som allmänt reflekterar samhällets grundläggande värderingar om varje individs inneboende mänskliga värdighet. Vad som krävs är också att myndigheterna säkerställer att deras beslut och andra åtgärder även till sitt innehåll står i samklang med Sveriges internationella åtaganden om respekt för enskildas mänskliga rättigheter. Det är enligt min mening också så som de nu aktuella skrivningarna om mänskliga rättigheter i myndighetsuppdrag och myndighetsinstruktioner måste tolkas.

Det är dock svårt att se att handlingsplanen i den här delen lett till ett sådant resultat. Medan jag under mitt utredningsarbete kunnat konstatera att det genomförts åtskilliga utbildningar om mänskliga rättigheter inom statlig förvaltning, tycks de mera sällan direkt ha syftat

55 Europakonventionen, art. 32.56 Handlingsplanen, s. 104 f.

till att främja rättigheternas genomslag i myndigheternas rättstillämpning.

En vanligt förekommande inställning, som jag mött även under det här utredningsarbetets gång, är i stället att konventioner om mänskliga rättigheter må vara värdefulla som instrument på en mer övergripande nivå, men att uppgiften för medarbetare i den svenska offentliga förvaltningen är strikt begränsad till att

”tillämpa svensk lag”. Under konsultationsprocessen

har den reaktionen också återkommande tagits upp av företrädare för både statliga myndigheter och kommuner. Den har då ibland beskrivits som en särskild svårighet när det gäller både att integrera MR-arbetet i den ordinarie verksamheten och att förbättra kunskapen och medvetenheten om Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna.

Utgångspunkten att den som företräder det allmänna gentemot enskilda har att följa och tillämpa svensk lag är naturligtvis riktig. Den kommer för övrigt till uttryck redan i 1 kap. 1 § regeringsformen där det slås fast att den offentliga makten utövas under lagarna. Frågan är dock vad detta betyder i förhållande till internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna när det gäller rättskipning och förvaltning. Frågan som sådan om internationella konventioners ställning i svensk rätt och om en eventuell inkorporering av flera sådana konventioner än Europakonventionen behandlas särskilt i avsnitt 6.2.

Europakonventionen är den enda konvention om mänskliga rättigheter som gäller som direkt tillämplig svensk lag .57Genom bestämmelsen i 2 kap. 19 § regeringsformen finns också ett förbud mot föreskrifter som strider mot Sveriges åtaganden enligt konventionen. Europakonventionens bestämmelser ska alltså tillämpas av såväl domstolar som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter likaväl som rent interna svenska rättsregler.

Med andra konventioner om de mänskliga rättigheterna förhåller det sig annorlunda. De är inte direkt tillämpliga som svensk lag. Däremot ska svenska

57 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

rättsregler – enligt principen om fördragskonform lagtolkning – så långt det är möjligt med hänsyn till reglernas ordalydelse tolkas så att de står i överensstämmelse med dessa konventioner .58Tillämpningen av denna princip utgör en oumbärlig länk mellan den svenska nationella rättsordningen och innehållet i de konventioner som Sverige åtagit sig att följa. I avsnitt 6.2.2 behandlas närmare bl.a. svenska domstolars hänvisning till internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna i sin rättstillämpning.

Principen om fördragskonform lagtolkning har dock i praktiken haft en svag ställning i svensk rättstradition. Denna tradition har i stället främst betonat folksuveräniteten, det vill säga riksdagens ensamrätt att, såsom folkets främsta företrädare, genom lagstiftning slå fast enskildas rättigheter och skyldigheter. I samband med att en konvention ratificeras görs också i regel en genomgång av vilka ändringar som kan behöva göras i svensk lagstiftning för att leva upp till konventionsåtagandena. I och med att sådana justeringar gjorts förutsätts den svenska lagstiftningen därefter av myndigheter och domstolar överensstämma med konventionernas krav, en förutsättning som emellertid inte alltid behöver vara riktig. Konventionerna är dessutom till sin natur levande väsen vars innehåll och betydelse förändras över tid och från ett sammanhang till ett annat .59

Sammanfattningsvis menar jag att kunskapen och medvetenheten behöver förstärkas inom all offentlig verksamhet om att de konventionsreglerade rättigheterna utgör ett viktigt tolkningsmaterial – tillsammans med andra centrala rättskällor som förarbeten och vägledande domar från de högsta nationella domstolarna – när svenska interna rättsregler ska tillämpas.

Regeringen bör därför tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter, kommuner och

58 Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32–40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref. 79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363 I-III s. 513 och s. 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657.59 Se t.ex. när det gäller Europakonventionen, Europadomstolens dom i

Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72, st. 31.

landsting samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning.

En mer medveten och konsekvent tillämpning av principen om fördragskonform lagtolkning kan på längre sikt även medföra att den svenska rättstraditionen rent allmänt berikas med ett från konventionerna hämtat mer levande och dynamiskt rättighetsperspektiv, vilket enligt min uppfattning vore en eftersträvansvärd utveckling.

4.3. Närmare om författningsreglering och annan myndighetsstyrning

Styrningen av de statliga myndigheternas verksamhet är, som nämnts, av central betydelse för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna förverkligas. Frågan hur myndighetsstyrningen kan förbättras i det avseendet har behandlats också i det slutbetänkande som Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige (MR-delegationen) lämnade till regeringen i oktober 2010.60

I min egenskap av ledamot i delegationen har jag deltagit aktivt i utformningen av de förslag som lämnas i det betänkandet och står också bakom dem. För att underlätta läsbarheten och förståelsen av den förevarande utvärderingen i dess helhet, kommer jag i det följande att redovisa även sådana överväganden och rekommendationer som sammanfaller med vad som lagts fram i MR-delegationens betänkande. Därtill lämnas här också andra synpunkter och rekommendationer.

Som framgått i föregående avsnitt har regeringen i handlingsplanen framhållit dels behovet av att tydliggöra den betydelse som internationella konventioner om mänskliga rättigheter har inom olika

60SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.

myndigheters ansvarsområden, dels att respekten för och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna måste ses som en del av den ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan av. Jag delar den uppfattningen.

Som också framhållits står ett begränsat antal styrmedel till regeringens förfogande i förhållande till domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom rättskipning och offentlig förvaltning. Det främsta styrmedlet är lagstiftning. Riksdagen stiftar lag, i huvudsak efter initiativ från regeringen. Sådan författningsreglering omfattar såväl det offentlig- och förvaltningsrättsliga regelverk som mer allmänt styr de statliga och kommunala myndigheternas verksamhet, t.ex. regeringsformen, förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen (1991:900), som sådan lagstiftning som materiellt reglerar verksamheten inom vissa områden.

För myndigheter under regeringen har regeringen även möjlighet att i förordning med myndighetsinstruktion fastställa myndigheternas ansvarsområden och uppgifter samt i övrigt reglera hur de ska bedriva sin verksamhet.

Härtill kommer regeringens möjlighet att till myndigheter lämna särskilda uppdrag. Sådana uppdrag kan antingen ta formen av ett särskilt regeringsbeslut eller tas in som en del av det årliga regleringsbrev i vilket regeringen också anger myndigheternas finansiella förutsättningar. Det ska sägas här att användningen av regleringsbreven när det gäller annan styrning än den rent finansiella under senare år har minskat. En tydlig trend inom Regeringskansliet är att regleringsbreven inte längre i samma utsträckning som tidigare ska användas för att ge myndigheterna särskilda uppdrag. Tidsbegränsade uppdrag bör i första hand lämnas genom särskilda regeringsbeslut. I övrigt bör myndighetsinstruktionerna vara det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndigheterna .61

61Prop. 2009/10:175, s. 111 ff.

Regeringens s.k. informella styrning av myndigheterna, i form av dels den myndighetsdialog som årligen genomförs mellan regeringen och respektive myndighetschef, dels löpande kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna, är också av stor betydelse.

4.3.1. En översyn av MR-uppdrag till myndigheter

Rekommendationer:

  • En översyn bör göras av hur myndigheternas ansvar för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter idag är formulerat.
  • Översynen bör omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag som getts till myndigheterna genom särskilda beslut, samt samordnas med arbetet med att införa motsvarande hänvisningar i vissa särskilt betydelsefulla lagar och i myndighetsförordningen (2007:515).
  • Översynen bör syfta till en mer genomtänkt utformning av kraven på myndigheterna, särskilt med beaktande av principen om fördragskonform lagtolkning, samt en bättre samordning med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag.
  • Myndigheterna bör uppmärksammas på betydelsen av att särskilt utsatta grupper ges möjlighet till inflytande i frågor som berör dem, och att myndigheterna därför så långt det är möjligt ska samråda med representanter för dem i sådana frågor.
  • För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga om ansvar för mänskliga rättigheter formuleras så att de uttryckligen inbegriper också tillsynsverksamheten.
  • För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret utformas så att det, på det sätt som gällde före den 1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna.
  • Regeringskansliets dialog med myndigheterna om sådana uppdrag bör förbättras så att osäkerhet om regeringens avsikter med uppdragen så långt möjligt kan undvikas.
  • Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare myndigheter som bör ges sådana uppdrag. En utgångspunkt bör vara att de som i dag har eller har haft sådana uppdrag även fortsättningsvis bör ha det. I övrigt bör i första hand prioriteras sådana myndigheter vars ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor risk för åsidosättanden av enskildas grundläggande rättigheter, samt myndigheter med omfattande kontakter med allmänheten.
  • De två lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter,

JOinstruktionen respektive lagen om JK:s tillsyn, bör förtydligas så att det där framgår att deras kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Förutom de mera allmänt utformade åtgärderna 11 och

104 i handlingsplanen innehåller planen också ett tiotal

åtgärder som handlar om uppdrag till vissa myndigheter när det gäller mer specifika frågor om de mänskliga rättigheterna. Här avses främst åtgärderna

57–58, 68–69, 71–72, 82, 88, 98 och 118. Åtgärderna 39, 40 och 121 kommer att behandlas särskilt längre

fram i det här betänkandet. Regeringskansliets egen uppföljning har, enligt min mening, visat på resultat av endast omkring hälften av dessa särskilda uppdrag. I

några fall är uppföljningen så pass otydlig att det inte går att dra några slutsatser av den. I några andra har åtgärden endast bestått i en beskrivning av uppdrag som redan getts tidigare.

Åtgärd 11 i handlingsplanen innebar bl.a. att

regeringen skulle ge ett antal statliga myndigheter i uppdrag att upprätta antidiskrimineringsstrategier, samt att låta utvärdera dessa uppdrag. Någon utvärdering av de uppdragen kom dock aldrig till stånd. Däremot gav regeringen i augusti 2008 Statskontoret ett uppdrag att utvärdera sådana strategier som hos vissa myndigheter hade utarbetats tidigare. Statskontorets utvärdering omfattade strategier som Arbetsmarknadsstyrelsen (numera Arbetsförmedlingen), Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Försvarshögskolan, Försvarsmakten samt Totalförsvarets pliktverk (numera Pliktverket) tagit fram mellan åren 2002 och 2004.62

Statskontorets bedömning är att uppdragen inte haft något omfattande genomslag när det gäller myndigheternas arbete mot diskriminering. Endast i fallet med försvarsmyndigheterna hade det skett några bestående förändringar. Enligt Statskontoret finns det flera möjliga förklaringar till varför uppdragen om antidiskrimineringsstrategier fått så olika genomslag. Det handlar bl.a. om att innehållet i uppdragen inte alltid varit tydligt i förhållande till myndigheternas kärnverksamhet, att det funnits skillnader i regeringens styrning och uppdragens utformning samt att uppföljningar varit inriktade på genomförda insatser i stället för på effekterna av dessa insatser.

Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen, som nämnts, i stor utsträckning använt sig av särskilda uppdrag lämnade i myndigheters regleringsbrev. Således har Sveriges Domstolar, Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket, Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser, Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse,

62 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att

stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport

2009:4.

Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndigheten under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till exempel höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive myndighet eller återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar.

Härutöver har regeringen även i ett begränsat antal förordningar med myndighetsinstruktioner infört en skyldighet för respektive myndighet att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen anges att det mot bakgrund av resultatet av mitt utvärderingsuppdrag kommer att övervägas huruvida det finns behov av liknande skrivningar också i instruktionerna för andra myndigheter.

Myndighetsstyrningens betydelse för förverkligandet av Sveriges MR-åtaganden menar jag gör att myndigheternas ansvar i det avseendet bör tydliggöras, både för fler myndigheter och på ett bättre sätt. Som jag redovisat ovan har det inte sällan funnits en osäkerhet hos myndigheter när det gäller regeringens avsikt med de formuleringar som förts in i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev. I flera fall har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i fråga om regeringens avsikter kunde varit avsevärt bättre. Dessa intryck stämmer väl med de slutsatser som Statskontoret redovisat i sina utvärderingar av olika myndighetsuppdrag på det här området.

Vid mina konsultationer har även framkommit att många myndigheter upplever en ”trängsel” bland de många olika uppgifter som lagts på dem, främst genom uppdrag i regleringsbrev eller genom särskilda regeringsbeslut men också genom krav som ingår myndighetsinstruktioner. Det talas t.o.m. om ett slags ”perspektivtrötthet” när det gäller kraven på myndigheterna, t.ex. när det gäller jämställdhet och icke-diskriminering, mångfald, miljöhänsyn m.m.

Förordningen (2007:825)med länsstyrelseinstruktion kan tjäna som illustration till det och till den beskrivna osäkerheten om regeringens avsikter i det här sammanhanget. I länsstyrelseinstruktionens 5 §

förtecknas vissa sektorsövergripande uppgifter som länsstyrelsen har. Här nämns i åtta punkter integrering av jämställdhetsperspektiv i verksamheten, genomgående användning av könsuppdelad statistik, barnkonsekvensanalys och hänsynen till barns bästa, tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning, beaktande av det nationella folkhälsomålet och de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen, regelförenkling för företag, samt (i punkten 5) att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga

rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering (min

kursivering).

Det finns skäl att fråga sig hur MR-kravet i punkten 5 förhåller sig till främst kraven på jämställdhetsperspektiv, upprättande av barnkonsekvensanalyser och hänsyn till barns bästa. Kraven framstår nu som likställda men från varandra åtskilda, vilket på goda grunder kan sägas förvirra mer än vad det klargör. Bättre hade förmodligen varit att uppställa ett grundläggande krav som tydligare tar sikte på myndighetens ansvar när det gäller att förverkliga Sveriges åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, skilt från skrivningar om länsstyrelsens uppgifter med avseende på särskilda undergrupper av frågor som i och för sig har en tydlig koppling till mänskliga rättigheter.

Sammanfattningsvis bör regeringen, enligt min mening, se över de skrivningar där hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i dag förekommer i olika styrdokument riktade till myndigheter. Det gäller både myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag i särskilda regeringsbeslut. Översynen bör syfta till en tydligare utformning av kraven på myndigheterna, inklusive att analysera hur Sveriges MR-åtaganden påverkar den egna verksamheten och behovet av att utveckla metoder och arbetssätt för att säkerställa att myndigheten lever upp till sitt ansvar i de här avseendena. Vid utformningen bör särskilt beaktas kravet på fördragskonform lagtolkning.

Som redan framhållits är ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om de mänskliga rättigheterna att behovet av sådana åtgärder som har störst betydelse för människor som tillhör särskilt utsatta grupper synliggörs. Inte minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras .63

I sin proposition om en strategi för de nationella minoriteterna betonar regeringen därför att de nationella minoriteterna bör ha möjlighet att påverka beslut som rör dem, något som har kallats för ”egenmakt ”.64I 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk föreskrivs därför också att förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i sådana frågor.

Betydelsen av egenmakt i denna mening gäller naturligtvis på motsvarande sätt för alla särskilt utsatta grupper när det gäller möjligheten att komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna, även sådana som inte tillhör de nationella minoriteterna. Ett centralt skäl för att möjligheterna till ett sådant inflytande bör stärkas när det gäller det fortsatta systematiska MRarbetet i Sverige, är att det inom alla dessa grupper finns kunskaper och erfarenheter som är nödvändiga att ta till vara när situationen ska kartläggas och åtgärder ska planeras och genomföras. Inom ramen för den föreslagna översynen, det må vara fråga om myndighetsinstruktioner eller andra författningar, regleringsbrev eller uppdrag i särskilda regeringsbeslut, bör myndigheterna därför också uppmärksammas på betydelsen av att särskilt utsatta grupper ges möjlighet till inflytande i frågor som berör dem, och att myndigheterna så långt det är möjligt ska samråda med representanter för dem i sådana frågor.

63 Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.64Prop. 2008/09:158.

MR-relaterade krav i olika styrdokument för myndigheterna bör också samordnas bättre med andra s.k. övergripande eller tvärsektoriella perspektiv så att osäkerheter om uppdragens innebörd och inbördes relation så långt möjligt undviks. Översynen bör naturligen också samordnas med de motsvarande förtydliganden som jag i avsnitt 4.3.3 föreslår bör göras i vissa särskilt betydelsefulla författningar när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Regeringen bör vidare mera aktivt än i dag med myndigheterna ta upp frågan om hur de arbetar med sitt ansvar för att bidra till förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, både inom ramen för den s.k. myndighetsdialogen som genomförs årligen med myndigheternas ledningar och den löpande informella dialog som ständigt pågår mellan myndigheterna och Regeringskansliet.

Vilka myndigheter berörs?

Regeringen har i åtgärd 104 i handlingsplanen slagit fast behovet av att myndigheternas ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige förtydligas i myndighetsstyrningen. I det sammanhanget anförde regeringen vidare att det arbetet skulle koncentreras till de myndigheter vars verksamhet är av särskild betydelse för att rättigheterna ska förverkligas för den enskilde. Jag delar den bedömningen.

Det har inte varit möjligt att göra någon heltäckande genomgång av vilka myndigheter som särskilt bör få sina myndighetsinstruktioner förtydligade när det gäller MR-ansvaret. En utgångspunkt bör vara att de som i dag har eller har haft sådana särskilda uppdrag även fortsättningsvis bör ha det.

Flera av dessa är dessutom av det slaget att de uppfyller kriteriet att vara särskilt betydelsefulla för respekten för enskildas rättigheter, antingen därför att kontakterna med allmänheten är omfattande eller för

att deras ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor risk för enskildas grundläggande rättigheter träds för när. Exempel på det förra är Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, medan Domstolsverket, Kriminalvården, Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten samt myndigheterna inom försvaret alla är exempel på det senare. Härtill kommer myndigheter som genom sin tillsyns- eller föreskriftsroll kan ha stor betydelse i det här sammanhanget, t.ex. samtliga länsstyrelser, Socialstyrelsen, Skolinspektionen och Boverket.

Sammantaget bör regeringen i samband med den översyn som jag här har rekommenderat bör göras av olika myndigheters uppdrag när det gäller säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, också överväga vilka ytterligare statliga myndigheter som bör få sitt särskilda ansvar i det här avseendet tydligt angivet i sina myndighetsuppdrag.

Särskilt om Justitieombudsmännen och Justitiekanslern

Justitieombudsmännen (JO) och Justitiekanslern (JK) har en särställning i sammanhanget. Medan JO är riksdagens ombudsmän och JK är regeringens högste ombudsman, har båda institutionerna, enligt JOinstruktionen respektive JK-lagen, till uppgift att övervaka att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden .65För JO:s del gäller dessutom att ombudsmännen särskilt ska tillse att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten .66

Europakonventionen gäller som direkt tillämplig svensk lag och omfattas således tydligt av JO:s och JK:s

65 Se, när det gäller JO, 1 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO-instruktionen) och, när det gäller JK, 1 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn (JK-lagen). 66 3 § JO-instruktionen.

kontroll av den offentliga makten. Även Sveriges övriga konventionsåtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna ryms inom ramen för den kontrollen genom vad som sägs i både JO-instruktionen och JKlagen om övervakning av att företrädare för det allmänna ”i övrigt fullgör sina åligganden”. Bland dessa åligganden ingår ju även att lojalt tilllämpa principen om fördragskonform lagtolkning. Och i JO:s uppdrag i förhållande till medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter torde, enligt ordalydelsen, även ingå konventionsbaserade mänskliga rättigheter, även om bestämmelsen vid sin tillkomst förmodligen särskilt syftade på det särskilda fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen.

Det förtjänar att nämnas att det i den finländska JOmotsvarighetens uppgifter uttryckligen ingår att övervaka att de grundläggande fri- och rättigheterna

samt de mänskliga rättigheterna tillgodoses.

67

I praktiken är det emellertid inte särskilt vanligt vare sig när det gäller JO eller JK att granskningen, i vart fall såvitt kommer till uttryck i beslutsmotiveringarna, tar sikte mera direkt på efterlevnaden också av Sveriges konventionsbaserade åtaganden på MRområdet, med undantag möjligen för främst frågor om oskäligt långa handläggningstider. Det utesluter givetvis inte att konventionsrättigheterna beaktats utan att det görs någon uttrycklig hänvisning till dem i besluten.

Med tanke på båda dessa institutioners särskilda betydelse för kontrollen över offentlig verksamhet, anser jag att det finns skäl att i de två lagar som styr JO:s respektive JK:s verksamhet förtydliga att deras kontroll innefattar också hur de som utövar offentlig verksamhet efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Hur MR-ansvaret bör formuleras

Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv syftat till att lämna rekommendationer som kan ge regeringen

67 109 § Finlands grundlag.

underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna i Sverige. Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga förslag till författningsreglering. I det följande lämnar jag därför endast mer principiella synpunkter på hur ansvaret för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter bör vara formulerat.

Ansvaret bör utformas så tydligt som möjligt, samtidigt som skillnader i formulering mellan olika styrinstrument bör undvikas om de inte verkligen är avsedda. Så har det enligt min mening hittills inte varit, vilket också skapat osäkerhet om vad regeringen egentligen velat att myndigheterna ska göra. Exempel på hur de uppdrag som getts i regleringsbrev, särskilda beslut eller i myndighetsinstruktioner har formulerats är

”att höja kunskapen om mänskliga rättigheter”, ”att återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter integrerats i myndighetens relevanta utbildningar”, ”att integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering”, ”att i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna”, och ”att integrera […] perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet”.

Som framgått bör myndighetsstyrningen på det här området, precis som annars, främst syfta till att vara handlingsdirigerande. Det ligger visserligen i sakens natur att myndighetsansvaret för att säkerställa efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i Sverige måste formuleras i allmänna ordalag. Därmed inte sagt att det är oväsentligt hur detta ansvar uttrycks. Formuleringar som tydliggör att ansvaret ska integreras i alla delar av den ordinarie verksamheten är naturligtvis bra. Att bara hänvisa till ”de mänskliga

rättigheterna” bör däremot undvikas eftersom det

framstår som alltför vagt. Inte heller bör mänskliga rättigheter betecknas endast som ”ett perspektiv”. Här är i stället fråga om själva grundvalen för en demokratisk rättsstat och utgångspunkt bör tas i att det här rör sig om åtaganden som Sverige gjort i form av

folkrättsligt bindande avtal med andra stater i vilka regeringen förbundit sig att i Sverige förverkliga vissa rättigheter för enskilda människor.

Därmed blir också, som jag tidigare betonat, principen om fördragskonform lagtolkning av grundläggande betydelse. Att föreskriva att myndigheterna direkt ska tillämpa konventionsregler om mänskliga rättigheter i sin verksamhet skulle kunna innebära att reglerna ”bakvägen” började betraktas som direkt tillämplig svensk lag, det vill säga en form av indirekt inkorporering av konventionerna i svensk rätt utan att lagstiftaren beslutat om det. Det är inte lämpligt. Frågan om att använda inkorporering i större utsträckning än nu som metod för införlivande av svenska konventionsåtaganden bör i stället utredas med omsorg. Den frågan behandlas särskilt i avsnitt 6.2.

Däremot bör myndigheternas ansvar i det här avseendet uttryckas med tydlig hänvisning till att detta ansvar tar sikte just på enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella överenskommelser som Sverige förbundit sig att följa. Exempel på sådana formuleringar som kan övervägas finns i MR-delegationens betänkande .68

När det gäller författningar som innehåller materiella bestämmelser på ett visst område bör dessutom beaktas att enskildas mänskliga rättigheter kan aktualiseras på olika sätt och i olika delar av en verksamhet som berörs av den aktuella författningen. Därför bör skyldigheten att säkerställa enskildas mänskliga rättigheter formuleras så att den omfattar all den verksamhet som bedrivs med stöd av eller som omfattas av författningen i fråga och inte endast vissa, om än centrala, delar som t.ex. handlar om myndighetsutövning. Det bör således exempelvis övervägas om inte en formulering av typen ”I all den

verksamhet som bedrivs enligt denna lag ska särskilt beaktas respekten för enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella överenskommelser […]”, är mera

68SOU 2010:70, s. 326 ff.

ändamålsenlig än mera snäva formuleringar som

”Tvångsvård ska genomföras med respekt för […].

Särskilt om formuleringar som rör tillsynsverksamhet

I förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion stadgas i 5 § första stycket punkten 5 att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering. Bestämmelsens lydelse kom till genom en ändring som trädde i kraft den 1 januari 2009. Innan dess, och i instruktionens ursprungliga lydelse, gällde i stället att länsstyrelsen skulle ”i sin

tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering”. Några förordningsmotiv till ändringen

finns inte. Under mina samråd inom ramen för det här utvärderingsuppdraget har det flera gånger nämnts att skälet för ändringen skulle ha varit att det fanns en uppfattning att länsstyrelserna inte hade kommit tillräckligt långt med att i sin egen verksamhet integrera arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna och att det därför ansågs vara för tidigt att ålägga länsstyrelserna en uttrycklig tillsynsuppgift i den delen i förhållande till kommuner och landsting.

Oavsett skälet till ändringen i länsstyrelseinstruktionen så ger den anledning att reflektera över betydelsen av att regeringens myndighetsstyrning när det gäller de mänskliga rättigheterna också omfattar vissa myndigheters tillsynsuppgifter. Som har nämnts tidigare, och som kommer att beröras särskilt också i kapitel 5, har de kommunala myndigheterna en särställning i det här sammanhanget, i den meningen att regeringen saknar direkt ”kommandorätt” över kommunerna till skillnad från över de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Det innebär att samspelet mellan den nationella nivån, där Sveriges åtaganden att säkerställa

de mänskliga rättigheterna görs, å den ena sidan, och de regionala och lokala nivåerna där dessa rättigheter ofta ska förverkligas, å den andra, måste ske på delvis andra sätt.

Även om verksamhetsansvaret inom många samhällsområden där de mänskliga rättigheterna aktualiseras alltså ligger på kommunerna så innebär det inte att den statliga nivån inte har någon roll att spela här. Tvärtom är det vanligt att tillsynen över olika delar av kommunernas och landstingens kärnuppgifter åvilar statliga myndigheter. Exempel på det är att Socialstyrelsen utövar tillsyn över hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, hälsoskydd, smittskydd, socialtjänst, stöd och service till vissa funktionshindrade samt miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd .69Skolinspektionen har ett omfattande tillsynsansvar på utbildningsområdet .70På motsvarande sätt har också kommunala myndigheter tillsynsansvar över verksamheter som bedrivs av enskilda.

En central uppgift för tillsynen är att granska att en verksamhet bedrivs enligt gällande lagstiftning. Eftersom de konventionsbaserade åtagandena till skydd för de mänskliga rättigheterna utgör en del av tolkningsunderlaget vid tillämpningen av olika rättsregler är det rimligt att tillsynen av verksamhetens lagenlighet inbegriper hur tillsynsobjekten lever upp till sitt MR-ansvar. Om de materiella författningar som styr en viss verksamhet innehåller tydliga skrivningar om att verksamheten ska bedrivas med respekt för enskildas mänskliga rättigheter och därtill de författningar som reglerar tillsynsorganens uppgifter tydliggör att även tillsynen ska innefatta frågor om de mänskliga rättigheterna kan en hållbar kedja av författningsstyrd myndighetsstyrning skapas i det nu aktuella avseendet.

För sådana myndigheter som har tillsynsansvar bör, sammanfattningsvis, det författningsreglerade MRansvaret formuleras så att det uttryckligen inbegriper också tillsynsuppgifterna. Det finns redan i dag exempel, också vid sidan av den tidigare gällande länsstyrelseinstruktionen, på sådana formuleringar inom

691, 5-7 §§ förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen.702 § förordningen (2008:613) med instruktion för Skolinspektionen.

närliggande områden. I Socialstyrelsens instruktion stadgas t.ex. i 7 § att myndigheten ska integrera både ett barnperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv i sitt tillsynsarbete. Det är på så sätt alltså inte någon innovation som jag föreslår här, men när det gäller de mänskliga rättigheterna bör formuleringarna anpassas enligt de resonemang som redovisats här.

För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret utformas så att det, på det sätt som gällde före den 1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna.

4.3.2. Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt styrinstrument

Rekommendationer:

  • Grundläggande krav om myndigheternas ansvar när det gäller förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter bör regleras genom förordning med myndighetsinstruktion, inte i regleringsbrev eller särskilda uppdrag.
  • Det förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras genom uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut, t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten, samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet.

En vanligt förekommande synpunkt under mina samråd har också varit att den typ av tidsbegränsade uppdrag som regeringen lämnat i regleringsbrev eller genom särskilda beslut leder till en ryckighet i styrningen på ett sätt som inte är förenligt med en ambition att på ett

långsiktigt hållbart sätt påverka myndighetens arbete eller arbetssätt. Regleringsbrev utfärdas varje år och uppdrag som ges i regleringsbrev blir därför per definition tidsbegränsade. Även uppdrag som lämnas till en myndighet genom särskilda beslut är ofta av tillfällig eller i vart fall tidsbegränsad natur. Den myndighet som får sådana uppdrag kan därmed inte veta om uppdraget kommer att finnas kvar om ett år eller efter det att tidpunkten för återrapportering har passerats. Under sådana förhållanden finns alltid en risk att uppdraget inte uppfattas som långsiktigt prioriterat av regeringen och att genomförandet från myndighetens sida begränsas till någon form av punkt- eller projektinsats vid sidan av den ordinarie verksamheten. Även en sådan mer tillfällig aktivitet kan naturligtvis vara av värde men ett systematiskt arbete med frågor om mänskliga rättigheter – inom en enskild myndighet såväl som på nationell nivå – kräver långsiktighet för att kunna bli framgångsrikt.

Behovet av långsiktighet och av att förverkligandet av de mänskliga rättigheterna blir till en integrerad del av myndigheternas verksamhet, talar alltså för att myndigheternas grundläggande roll och uppgifter i det här avseendet bör regleras i förordning med instruktion för respektive myndighet i stället för att komma till uttryck i regleringsbrev eller beslut om särskilda uppdrag. En sådan ordning finner stöd också i t.ex. Statskontorets utvärderingsrapporter rörande myndigheters arbete med mångfald, anti-diskriminering och mänskliga rättighete r71och genomförandet av strategier eller handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder .72Den överensstämmer vidare med vad regeringen själv uttalat om att instruktionerna ska vara det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndigheterna .73

71 Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga

rättigheter, Slutrapport, Statskontoret 2008:15, s. 12 samt 87 ff.

72 Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att

stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport

2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar till tidigare erfarenheter som legat till grund för myndighetens analys och slutsatser.73Prop. 2009/10:175, s. 111 ff.

Tanken att i första hand använda myndighetsinstruktionerna snarare än regleringsbrev och andra beslut om särskilda tidsbegränsade uppdrag i det här sammanhanget har också i huvudsak bemötts positivt under mina samråd. En uttrycklig författningsreglering av detta slag skulle, enligt vad som framhållits i den konsultationsprocessen, kunna bidra till att ge myndighetens arbete med mänskliga rättigheter en ökad intern legitimitet. Om ansvaret är uttryckligen reglerat i den grundförfattning som styr en myndighets verksamhet ökar också chanserna för att det ges ett större utrymme vid de prioriteringar som myndigheter alltid tvingas göra i sin verksamhet.

Dessutom skulle en sådan ordning ha den fördelen att myndigheten i sin årsredovisning regelbundet måste redogöra för verksamheten och dess resultat i förhållande till skyldigheten att bidra till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheterna i sin resultatredovisning redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. Visserligen finns en sådan skyldighet också i förhållande till uppdrag som getts i regleringsbrev eller särskilda beslut, men medvetenheten om ansvarets betydelse torde öka när uppgifterna, liksom återrapporteringen, inte är tidsbegränsade utan utgör en del av kärnuppgifterna som myndigheten måste redovisa år efter år.

Härtill kommer att de uppgifter som en myndighet har enligt sin instruktion också styr Riksrevisionens granskning av myndigheten enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Inte minst viktigt är i det sammanhanget granskningen inom ramen för den årliga revisionen enligt 5 § av om myndighetens ledning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

Regeringen har i handlingsplanen starkt betonat betydelsen av kunskap om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn, liksom att det är angeläget att de utbildningsinsatser som genomförs är

systematiska och följs upp samt att de så långt möjligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tillämpas .74 Jag delar den uppfattningen.

Behovet av ökad kunskap och kompetens hos myndigheterna i det här avseendet har också belysts i några undersökningar som MR-delegationen lät genomföra. Ett antal uppdrag som tar sikte just på sådan kompetensutveckling har också, som redan berörts, getts till olika myndigheter. Sådana uppdrag från regeringen är naturligtvis viktiga. Det ställs dock många olika krav på myndigheterna också när det gäller kunskapsutveckling och kompetensförsörjning. Det finns därmed en risk att de åtgärder som vidtas som konsekvens av sådana uppdrag uppfattas som något som måste göras på grund av uppifrån och utifrån kommande krav, snarare än för att tillgodose behov som finns i den egna verksamheten. Om myndighetsinstruktionen tydliggör en myndighets ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom det egna verksamhetsområdet som en central uppgift, skulle sannolikt också behovet av kunskapsutveckling på detta område uppmärksammas mera och leda till att det uppstår en inifrån myndigheterna själva kommande efterfrågan på utbildningsinsatser. Såväl grund- som fortbildning liksom andra kompetensförsörjningsåtgärder som på detta sätt kommer till stånd till följd av ”nedifrån och upp” förmedlade behov som är tydligt förankrade i den egna verksamheten, torde ha bättre förutsättningar att åstadkomma långsiktigt hållbara resultat än sådana som enbart upplevs som resultatet av ”uppifrån och ned” kommande anvisningar och krav.

Min slutsats är således att regeringen i sin myndighetsstyrning i fråga om myndigheternas roll för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i första hand bör använda sig av myndighetsinstruktionerna snarare än regleringsbrev och uppdrag i särskilda beslut.

Att myndigheternas ansvar för att Sveriges åtaganden på MRområdet förverkligas främst regleras

74 Handlingsplanen, s. 118 f.

på detta sätt innebär dock inte att särskilda uppdrag på MR-området inte alls behöver ges. Tvärtom kan sådana uppdrag behövas när det gäller särskilda frågor, men det övergripande ansvaret bör alltså framgå av myndighetsinstruktionen. Ett exempel på särskilda uppdrag som bör kunna komplettera de åligganden som framgår av myndighets instruktion kan vara att myndigheten åläggs att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten, samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet.

4.3.3. MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande författningskedja

Rekommendationer:

  • På sikt bör ansvaret för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter komma till uttryck också i regeringsformen.
  • Myndigheternas ansvar för förverkligandet av

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter bör tydliggöras i förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen (1991:900).

  • Förvaltningslagens (1986:223), rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens (1971:291) krav på motivering av beslut bör göras tydligare och då särskilt när det gäller hur en myndighet eller en domstol bedömt påståenden eller invändningar som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter.
  • Motsvarande förtydligande när det gäller betydelsen av Sveriges konventionsenliga MRåtaganden bör göras i vissa materiellt särskilt betydelsefulla författningar inom områden där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas

mänskliga rättigheter kränks, eller där enskilda annars befinner sig i en utsatt situation. Exempel på sådana författningar som bör prioriteras vid en översyn är polislagen (1984:387), fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, utlänningslagen (2005:716), ordningslagen (1993:1617), lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer, hälsooch sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen (2005:837), vissa författningar inom skolområdet som tar sikte på elever med behov av särskilt stöd, liksom vissa andra författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.

  • Regeringen bör använda sig av förordningsmotiv för att närmare klargöra avsikten med sådana förordningsbestämmelser som tar sikte på ansvaret för säkerställande av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

Att enskilda myndighetsinstruktioner tydliggör vissa statliga myndigheters skyldighet att i sin verksamhet bidra till att Sveriges MRåtaganden förverkligas, är dock, enligt min mening, inte tillräckligt.

Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser om respekt för de mänskliga rättigheterna åvilar, som nämnts, staten Sverige som folkrättsligt subjekt. Hela den offentliga förvaltningen har i praktiken ansvar för att dessa förpliktelser efterlevs och de mänskliga rättigheterna förverkligas på nationell nivå. Som redan framgått delar jag regeringens bedömning att myndighetsstyrningen därför är viktig för att nå regeringens långsiktiga mål

med handlingsplanen, nämligen full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Lagstiftningen utgör det främsta instrumentet för sådan styrning.

De fördelar som redovisats i föregående avsnitt när det gäller att tydliggöra vissa myndigheters MR-ansvar direkt i deras myndighetsinstruktioner – i förhållande till långsiktighet och tyngd vid prioriteringar, uppföljning och revision, kunskaps- och kompetensutveckling – gäller också i fråga om tydliggörande av det ansvaret i ett antal lagar, liksom i myndighetsförordningen (2007:515) som ju gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen.

För att regeringens arbete för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå verkligen ska bli systematiskt, framstår det som naturligt att de grundläggande byggstenarna för myndighetsstyrningen, på ett tydligare sätt än i dag bildar en sammanhängande författningsreglerad kedja. Den kedjan måste, som jag ser det, omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet och vissa materiella författningar, t.ex. inom sådana områden där det kan föreligga en särskild risk för att enskildas mänskliga rättigheter åsidosätts.

Det övergripande syftet med tydliga hänvisningar av det nu aktuella slaget till de mänskliga rättigheterna är att de ska vara handlingsdirigerande. Som MRdelegationen påpekar i sitt betänkand e75kan det visserligen alltid ifrågasättas vilken betydelse det skulle få att föra in uttryckliga hänvisningar till Sveriges MRåtaganden i olika lagar. Delegationen kom dock för sin del fram till att det finns anledning att förvänta positiva effekter av sådan lagstiftning, en uppfattning som jag i det betänkandet ställt mig bakom.

I detta sammanhang finns det anledning att påminna om vad regeringen anförde i samband med införandet av den nu gällande förvaltningslagen när det gällde myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten, samverkan mellan myndigheter, ett enkelt

75SOU 2010:70, s. 323 ff.

och snabbt förfarande, muntlig handläggning, m.m .76Den ansvariga departementschefen anförde då följande.

[E]nbart nya föreskrifter […] undanröjer [inte] alla svårigheter som kan uppstå i kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna. Betydelsen av lagstiftning som ett medel att åstadkomma förbättringar på ett område som det förevarande skall å andra sidan inte underskattas. Bl.a. gäller erfarenhetsmässigt att lagstiftning ger underlag för praxisbildning hos myndigheterna, att den kan åberopas vid sådana granskningar av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang och att den ofta kan tjäna som förlaga till interna tjänsteföreskrifter av skilda slag. När det som här gäller en reglering som i praktiken i första hand riktar sig till de offentliga tjänstemännen måste man också beakta att tjänstemannakåren av tradition anstränger sig att lojalt tolka och följa sådana beslut av statsmakterna som har lagform. Detta gäller också när det – som ju här måste bli fallet – är fråga om tämligen allmänt hållna föreskrifter. Givetvis måste emellertid lagstiftning kombineras med andra åtgärder. Jag tänker då i första hand på utbildning. Just ny lagstiftning ger tillfälle att ordna den utbildning av myndigheternas personal som krävs [...].

Jag menar att vad regeringen i det sammanhanget anförde är i högsta grad relevant också i förhållande till föreskrifter om det allmännas skyldigheter när det gäller förverkligandet av Sveriges åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna. Även i MR-delegationens betänkande betonades att lagar som styr en myndighets verksamhet normalt studeras noggrant, inte minst på ledningsnivå. Härtill kan läggas att även handläggare som inte har till huvuduppgift att göra djupare rättsliga analyser och som kanske inte använder ”lagboken” dagligdags, ofta ändå har tillgång till, och använder som referensmaterial, särtryck av författningar som har särskild betydelse för den egna myndighetens verksamhet. Uttryckliga bestämmelser där som pekar ut myndighetens ansvar för de mänskliga rättigheterna kan leda till ökad insikt om att Sveriges konventionsåtaganden i det här avseendet kan ha betydelse för både bemötandet av enskilda människor som kommer i kontakt med myndigheten,

76Prop. 1985/86:80, s. 16 f.

handläggningen av ärenden och innehållet i myndighetens beslut. Vidare utgör sådana bestämmelser en bra grund för utarbetandet av handböcker och andra vägledningar. De kan också ge anledning att sammanställa rättspraxis och andra relevanta synpunkter som framförts t.ex. av internationella övervakningsorgan till skydd för de mänskliga rättigheterna, som kan vara av betydelse för den egna verksamheten. På motsvarande sätt som tidigare anförts här vad beträffar myndighetsinstruktionerna kan de även fungera som drivkraft för att få till stånd efterfrågestyrda utbildningsinsatser på området.

Ansvaret tydliggörs i både övergripande förvaltningsregler och i viss materiell lagstiftning

Skyldigheten för det allmänna att säkerställa enskildas mänskliga rättigheter bör alltså framgå också direkt i ett antal andra författningar än de nämnda förordningarna med myndighetsinstruktioner. Det gäller både för offentlig- och förvaltningsrättsliga författningar, inklusive myndighetsförordningen (2007:515), som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet och för vissa materiella författningar inom sådana områden där det kan föreligga en särskild risk för att enskildas mänskliga rättigheter åsidosätts. I det följande behandlas författningar av båda slagen.

Särskilt om regeringsformen

Regeringsformen är den grundlag som i första hand reglerar hur den offentliga makten ska utövas i Sverige. Här finns också, framförallt i 2 kap., bestämmelser som rör olika grundläggande fri- och rättigheter. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot lagar och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Även i övrigt finns enstaka regler som kan sägas mera direkt knyta an till skyddet för de

mänskliga rättigheterna, t.ex. principen om allas likhet inför lagen och skyldigheten för alla som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet att iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §) och kravet på att en rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 §).

Rent allmänt har dock inte Sveriges åtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner någon uttrycklig plats i de svenska grundlagarna. Det framstår som önskvärt att en så grundläggande fråga som statens folkrättsliga förpliktelser när det gäller enskildas mänskliga rättigheter uttryckligen ges en framträdande plats i våra grundlagar.

Den reformering av grundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011 är emellertid resultatet av ett omfattande utredningsarbete under fyra år av Grundlagsutredningen .77Det är därför inte aktuellt att nu föreslå att utformningen av våra grundlagar på nytt utreds. På sikt bör dock frågan om hur Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna på nationell nivå tydligare kan komma till uttryck i framförallt regeringsformen bli föremål för närmare överväganden.

Författningar av övergripande betydelse

Vissa författningar är viktiga när det gäller möjligheterna till styrning och samordning av myndigheternas verksamhet, eftersom de gäller för många olika myndigheter. Här är förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen (1991:900) av särskilt intresse.

Rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens (1971:291) regler om motivering av beslut kommer att behandlas i det följande.

77 Dir. 2004:96.

Förvaltningslagen

Förvaltningslagen innehåller basregler för hur myndigheter i stat och kommun ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med allmänheten. Lagen bildar grundvalen för förvaltningsförfarandet genom att slå fast sådana regler som i princip ska tillämpas hos alla myndigheter på alla områden .78Den är därför av central betydelse också för myndighetsstyrningen när det gäller respekten för enskildas mänskliga rättigheter. Min rekommendation är därför att en allmän bestämmelse förs in i förvaltningslagen om myndigheternas ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

Förvaltningslagens ändamål är bl.a. att värna traditionella rättssäkerhetskrav. Härutöver syftar den också till att säkerställa att myndigheterna lämnar service till allmänheten. Det finns ett samband mellan rättssäkerhet och service som regeringen berörde i förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen när den infördes. Här klargjordes att ett syfte med ändringarna jämfört med tidigare gällande förvaltningslag var att motverka krångel, förkorta väntetider och underlätta för den enskilde att ta till vara sin rätt .79Dessa liksom andra grundläggande krav på myndigheterna behandlas i 4-5 och 7 §§förvaltningslagen.

Myndigheternas serviceskyldighet framgår av 4 och 5 §§. Här anges bl.a. att en myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet, att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt och att myndigheten ska hjälpa enskilda till rätta om de vänt sig till fel myndighet. Även krav på myndigheterna när det gäller öppethållande, att ta emot besök och telefonsamtal, samt möjligheten att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg behandlas här. Av 7 § framgår vissa grundläggande krav på handläggningen

78 Se härom och om det följande i Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen

med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo) under 1. Förvaltningslagen -

ändamål och huvuddrag.79Prop. 1985/86:80, s. 12.

av ärenden vid myndigheterna, t.ex. att den ska ske så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, att myndigheterna ska beakta möjligheterna att själva inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs och att myndigheten på olika sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra.

En bestämmelse om att myndigheterna i sin verksamhet ska iaktta vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter skulle passa väl in här bland förvaltningslagens andra bestämmelser om grundläggande krav på myndigheterna.

I april 2008 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över bestämmelserna i förvaltningslagen och lämna förslag till en ny lag. F.d. regeringsrådet Hans Ragnemalm förordnades som särskild utredare. Utredningen har lämnat förslag till en ny förvaltningslag i sitt betänkande En ny förvaltningslag.80

Bland utredningens förslag återfinns ett om att en särskild rubrik införs i lagen – Grunderna för god

förvaltning. Under rubriken införs enligt förslaget till 4 §

uttryckliga krav på myndigheterna som tar sikte på legalitet, objektivitet och proportionalitet. En myndighet får enligt den föreslagna bestämmelsen endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift. I sin verksamhet ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet och myndigheten får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår för den som ingreppet riktas mot.

Enligt min uppfattning skulle den föreslagna bestämmelsen, som kodifierar legalitets-, objektivitetsoch proportionalitetsprincipernas betydelse för förvaltningsmyndigheternas handlande, innebära ett viktigt förtydligande av enskildas rättigheter gentemot

80SOU 2010:29.

myndigheterna, vilket lagstiftaren bör välkomna. Som förvaltningslagsutredningen påpekar skulle en sådan regel i den lag som principiellt vänder sig direkt till alla myndigheter inom den offentliga förvaltningen ge principerna ökad tyngd och utgöra ett tydligt observandum då en myndighet överväger att vidta en åtgärd .81

Den påminnelse om myndigheternas skyldighet att iaktta vad som följer av Sveriges åtaganden i fråga om enskildas mänskliga rättigheter som jag här föreslagit torde utan problem kunna infogas även i en ny förvaltningslag som utformats enligt förvaltningslagsutredningens förslag i den här delen.

Myndighetsförordningen

Jag har här tidigare rekommenderat att regeringen ser över de uppdrag som getts till myndigheterna i frågor som gäller de mänskliga rättigheterna, både i regleringsbrev och särskilda uppdrag och i vissa myndighetsinstruktioner, samt att i det sammanhanget också överväga närmare vilka ytterligare myndigheters instruktioner som särskilt bör uppmärksamma ansvaret för att förverkliga de mänskliga rättigheterna på nationell nivå.

Ytterligare en författning som har stor betydelse i sammanhanget är myndighetsförordningen (2007:515). Förordningen gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen och innehåller gemensamma grundbestämmelser bl.a. om myndighetens styrning och ledningens ansvar.

Enligt 3 § ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten. Den ska se till bl.a. att verksamheten bedrivs enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Av 4 § följer vidare att ledningen ska säkerställa bl.a. att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.

81SOU 2010:29, s. 147; jfr också s. 155 samt 181 f.

Enligt min mening bör båda dessa bestämmelser kompletteras med avseende på ansvar och kompetens i fråga om de mänskliga rättigheterna. Av 3 § bör sålunda framgå ledningens ansvar också för att verksamheten bedrivs enligt de förpliktelser som följer av Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Och ledningens ansvar enligt 4 § bör

omfatta också att säkerställa att kompetens finns för

att fullgöra de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt vad som följer av 3 §.

Det finns i det här sammanhanget anledning att något beröra betänkandet Från verksförordning till

myndighetsförordnin g82vari regeringens särskilda

utredare behandlade bl.a. frågan om vad som borde tas upp i en ny myndighetsförordning som avsågs bli direkt tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Utredaren sökte här skilja mellan

”förvaltningspolitiska” krav å ena sidan, vilka angetts i

den förvaltningspolitiska propositione n83och som utredaren ansåg naturligen höra hemma i myndighetsförordningen, och, å andra sidan,

”sektorsövergripande” krav som inte borde tas in där

utan behandlas i förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut för de olika politikområdena. Som exempel på sådana sektorsövergripande krav framhöll utredaren också de mänskliga rättigheterna.

Jag menar emellertid att, när det gäller Sveriges konventionsåtaganden i fråga om enskildas mänskliga rättigheter, den ståndpunkten knappast har fog för sig. Den förvaltningspolitiska propositionen innehöll regeringens riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen. Här angavs som tre grundläggande värden demokrati, rättssäkerhet och

effektivitet.

När det gäller rättssäkerhetskravet angav regeringen i propositionen särskilt att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad av domstol .84I detta

82SOU 2004:23.83Prop. 1997/98:136.84Prop. 1997/98:136, s. 14.

ligger också att förvaltningen i sin rättstillämpning på ett korrekt sätt tilllämpar principen om fördragskonform lagtolkning. Den skyldigheten är gemensam för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen, varför ett krav som tar sikte på sådana konventionsåtaganden bör ha en naturlig plats just i myndighetsförordningen.

Utöver det principiellt riktiga i att ledningens ansvar i det här avseendet görs tydligt, kan en sådan bestämmelse också förväntas få positiva konsekvenser. Den bild som framkommit i mina samråd med företrädare för olika delar av Regeringskansliet, liksom med representanter för enskilda myndigheter, visar tämligen entydigt att myndigheternas delaktighet i ansvaret för att Sveriges MR-åtaganden förverkligas, knappast uppmärksammas alls inom ramen för vare sig den s.k. myndighetsdialogen med regeringens myndighetschefer eller de löpande kontakter i övrigt mellan Regeringskansliet och myndigheterna som utgör regeringens informella styrningsinstrument. Ett uttryckligt ledningsansvar för att verksamheten bedrivs med iakttagande av vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter bör kunna bidra till att det ansvaret också följs upp av regeringen på ett bättre sätt än vad som är fallet i dag. Det bör även kunna leda till att de medarbetare inom de olika departementen som arbetar mera specifikt med frågor om mänskliga rättigheter involveras mera aktivt också i regeringens uppföljning av myndigheternas verksamhet.

I avsnitt 6.4 behandlas frågan om förstärkt kompetensförsörjning inom offentlig förvaltning och rättskipning. Ett ledningsansvar som uttrycks tydligt i myndighetsförordningen skulle också kunna bidra till att regeringens kompetensförsörjningspolitik utvecklas mot större och mera fördjupade inslag om de mänskliga rättigheterna i de utbildningar som ordnas för chefer inom statlig förvaltning.

Under senare år har ett tydligare fokus kommit att ligga på s.k. öppna rekryteringar av myndighetschefer, det vill säga möjligheten att söka en sådan anställning i konkurrens med andra sökande annonseras ut offentligt. I det sammanhanget har regeringen också

lagt stor vikt vid att varje sådan rekrytering ska omfatta en noggrant utformad kravprofil för den nya myndighetschefen. Ett uttryckligt ledningsansvar i myndighetsförordningen för att Sveriges MR-åtaganden följs bör då också kunna leda till att kompetens i det avseendet tillmäts större betydelse också vid utformningen av sådana kravprofiler, liksom i rekryteringsförfarandet i övrigt när det gäller statliga myndighetschefer.

Kommunallagen

Som nämnts redan inledningsvis i det här kapitlet är regeringen skyldig att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, samtidigt som målet om full respekt i praktiken för de mänskliga rättigheterna är något som till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv. I stor utsträckning ligger det ansvaret på kommuner och landsting. Styrningen och samordningen av denna verksamhet utgör därför en viktig del av regeringens systematiska arbete med de mänskliga rättigheterna.

Visserligen omfattas även de kommunala förvaltningsmyndigheterna av den rekommendation som jag lämnat om att införa ett förtydligande i förvaltningslagen om myndigheternas ansvar för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. För att det ska framgå tydligt att ett sådant ansvar åvilar kommuner och landsting i alla delar av deras verksamhet bör dock ett motsvarande förtydligande göras även i kommunallagens (1991:900) bestämmelser i 2 kapitlet om kommunernas och landstingens allmänna befogenheter.

Ett tillägg av det här slaget i kommunallagen skulle inte tillskapa några nya rättigheter eller skyldigheter, men det kan bidra till att öka medvetenheten och kunskaperna hos kommunala beslutsfattare om skyldigheten att beakta också Sveriges konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter vid tolkning och tillämpning av svenska rättsregler och i

verksamheten i övrigt. Det skulle också kunna stimulera kommuner och landsting att utveckla ett mera systematiskt arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna i den egna verksamheten.

Ett sådant tillägg skulle också stå väl i samklang med innehållet i den resolution samt den rekommendation till Europarådets ministerkommitté om lokala och regionala myndigheters roll i förverkligandet av de mänskliga rättigheterna, som antogs den 17 mars 2010 av Europarådets kongress för lokala och regionala organ, där representanter för svenska kommuner och landsting ingår .85 Se vidare om det arbetet i kapitel 5.

Särskilt om tydligare krav i förvaltningslagen , rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen på motivering av domar och beslut

Förvaltningslagens regler har karaktär av minimikrav, vilket har betydelse vid tvekan om hur långt reglernas tillämpningsområde sträcker sig. Även i sådana fall där det inte står klart att lagens bestämmelser är tillämpliga är det många gånger lämpligt att myndigheten väljer att ändå tillämpa lagen .86Att en regel uttrycker minimikrav betyder vidare att den inte utan vidare ska läggas till grund för motsatsslut om att det skulle vara uteslutet eller olämpligt att tillämpa den analogt i situationer som inte omfattas av dess ordalydelse.

Ett exempel är kravet på motivering av myndigheternas beslut. Motiveringskravet gäller enligt 20 § förvaltningslagen bara slutliga beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Härutöver får alltså myndigheterna själva bestämma om de vill motivera sina beslut. Frågan om motivering av myndigheters beslut – och naturligtvis även av domstolarnas domar och beslut – är särskilt betydelsefull när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. Den ska därför behandlas särskilt i det

85 Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010), båda antagna av Europarådskongressen för lokala och regionala organ den 17 mars 2010.86 Jfr prop. 1985/86:80, s. 82.

följande. För att underlätta framställningen används fortsättningsvis ”beslut” som samlingsbenämning för både domstolarnas domar och beslut och förvaltningsmyndigheternas beslut, om inte annat motiveras av sammanhanget.

Det är naturligtvis av stor betydelse rent allmänt att den enskilda människan kan förstå varför en myndighet beslutat på ett visst sätt i ett ärende som individen berörs av. Men skyldigheten för den som företräder den offentliga makten att motivera sina beslut är dessutom av grundläggande betydelse för medborgarnas möjligheter att kritiskt granska det sätt på vilket makten utövas. Beslut som inte motiveras, eller som inte motiveras med tillräcklig omsorg, riskerar att undergräva förtroendet för rättsstaten och skapar grogrund för misstankar om godtycklighet, otillbörlig hänsyn eller andra oegentligheter. Även för de domstolar och andra myndigheter som prövar beslut efter överklagande är det viktigt att dessa innehåller ordentliga motiveringar.

De bestämmelser som gäller för motivering av myndigheters beslut måste enligt min mening läsas mot bakgrund av det sagda. Sådana regler finns för förvaltningsmyndigheternas del i förvaltningslagen och för domstolarnas del främst i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.

Både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter är enligt 20 § förvaltningslagen skyldiga att i sina beslut ange de skäl som har bestämt utgången i ett ärende som rör myndighetsutövning mot någon enskild. Regeln gäller enligt sin ordalydelse endast när det är fråga om ett slutligt beslut, det vill säga ett beslut varigenom myndigheten slutligt avgör ärendet och skiljer det ifrån sig. Även när det är fråga om andra beslut av en myndighet kan emellertid skälen för beslutet vara nog så viktiga för den enskilde att kunna förstå. Också vid sådana icke slutliga beslut bör myndigheterna alltså enligt min mening alltid överväga att analogt tillämpa förvaltningslagens regel om motivering av beslut.

Från motiveringsskyldigheten föreskrivs i bestämmelsen undantag för vissa angivna situationer. Undantagen kommer inte att behandlas vidare här.

Bestämmelsen i förvaltningslagen ger emellertid inte någon närmare vägledning om vad som bör framgå av skälen för beslutet eller hur utförligt de bör redovisas. Den frågan har under årtionden varit föremål för omfattande diskussion och skiftande uppfattningar. En översikt över den diskussionen lämnas i Kommentaren till förvaltningslagen, 20 §.87

Den formulering som nu finns i 20 § förvaltningslagen och som härrör från dess föregångare i 1971 års förvaltningslag utgjorde en kompromiss mellan olika synpunkter i frågan om hur omfattande motiveringsskyldigheten bör vara. Med den formulering som valdes avsågs att markera att lagen i princip inte ställde upp krav på att besluten alltid skulle innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rättsligen av myndigheten. Det är hjärtpunkterna i skälen som ska redovisas i beslutet, med avseende på faktabedömning, rättstillämpning eller användning av myndigheternas utrymme att göra skönsmässiga bedömningar.

Förvaltningsmyndigheternas beslut måste göra det begripligt för parten vilka faktiska förhållanden som varit avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat .88Här kan tilläggas att även i fall där myndigheten gjort en sammanvägd skälighetsbedömning måste det finnas något objektivt konstaterbart skäl som bestämt utgången. Myndigheten bör då också i en motivering kunna redovisa någon eller några sådana omständigheter som den fäst avgörande vikt vid.

För de allmänna domstolarna (tingsrätt, hovrätt och Högsta domstolen) gäller att domar både i tvistemål och brottmål ska avfattas skriftligen och innehålla, såvitt nu är av intresse, en redogörelse för domskälen

87 Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo).88 Jfr prop. 1971:30, s. 493 .

med uppgift om vad som är bevisat i målet .89Detsamma gäller domstolens slutliga beslut, dock endast om det behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet .90Även beslut som inte innebär att domstolen skiljer målet ifrån sig (icke slutliga beslut) ska motiveras i den utsträckning det behövs .91När det gäller domar genom vilka domstolen fastställer en överklagad dom behöver skälen för domen anges endast när de avviker från skälen i den överklagade domen .92

De allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen) ska i sina beslut ange de skäl som bestämt utgången .93

Lika lite som för förvaltningsmyndigheternas del framgår det när det gäller domstolarnas motiveringsskyldighet av tillämpliga bestämmelser närmare vad som bör anges i skälen eller hur utförligt dessa bör redovisas. I kommentaren till rättegångsbalkens regler sägs doc k94att det inte räcker med att redovisa vad som är bevisat i målet, utan rätten måste också redovisa varför den ansett detta vara bevisat. Rätten måste alltså redovisa sin bevisvärdering. I kommentaren framhålls att många anser att inte heller domstolarna tillräckligt väl fullgör sina skyldigheter i denna del. En särskild fråga i detta sammanhang anges i kommentaren vara hur utförligt den bevisning som presenterats i målet behöver refereras i domskälen. Röster har länge höjts för att de muntliga utsagorna bör refereras betydligt mer kortfattat än tidigare och att rätten i stället bör lägga ner mer möda på att redovisa de verkliga motiveringarna i fråga om bevisvärderingen. Detta kräver först och främst att rätten redovisar vilka bevisfakta som ansetts utgöra bevis för vilket rättsfaktum. Om bevisningen rörande ett rättsfaktum

89 17 kap. 7 § respektive 30 kap. 5 § rättegångsbalken (RB).90 17 kap. 12 § respektive 30 kap. 10 § RB.91 17 kap. 13 § respektive 30 kap. 11 § RB.92 22 § andra stycket förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol.9330 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).94 Fitger, Rättegångsbalken (15 augusti 2010, Zeteo), kommentaren till 17 kap. 7 § och 30 kap. 5 §.

pekar åt olika håll, måste rätten vidare förklara hur den gjort sina avvägningar och varför rätten tillerkänt viss bevisning högre värde än annan bevisning.

När det sedan gäller redovisningen av domskälen i rättsfrågorna är det, som också framhålls i kommentaren, självklart men inte tillräckligt att tillämpliga lagrum redovisas; domstolen måste också särskilt ange om man gjort en extensiv eller restriktiv lagtolkning eller om man gjort en analogi eller slutledning e contrario. Det kan inte anses tillfredsställande att åberopa ”grunderna” för ett lagrum, om man inte samtidigt anger vilka dessa är.

Kommentaren till förvaltningsprocesslagens regler anlägger i allt väsentligt motsvarande synsätt .95

Det har inte varit möjligt att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget söka kartlägga hur vanligt det är att beslut innehåller brister i fråga om motiveringsskyldigheten. Det är dock inte ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan anses ha motiverats med tillräcklig omsorg. I kommentaren till 20 § förvaltningslagen ges också åtskilliga exempel på beslut som inte haft tillfredsställande motiveringar.

Att domstolar och förvaltningsmyndigheter i mer invecklade mål och ärenden anger hänvisningar till lagens förarbeten, prejudikat, uttalanden i doktrin m.m. gör att möjligheterna för parter och andra att följa rättens resonemang förbättras. Här hör naturligtvis också i förekommande fall hemma en redovisning av hur aktuella svenska rättsregler ska tillämpas i ljuset av Sveriges konventionsåtaganden av olika slag (fördragskonform tolkning). I själva verket torde förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas skyldighet att omsorgsfullt motivera sina avgöranden i ärenden som rör enskilda göra sig gällande med särskild styrka just när det gäller frågor om mänskliga rättigheter. Ett tydligt markerande av det förhållandet direkt i lagtext skulle inte innebära något principiellt nytt, men skulle kunna utgöra en drivkraft för att motiveringsskyldigheten efterlevs bättre i praktiken.

95 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. – En kommentar (1 juli 2009, Zeteo), kommentaren till 30 § förvaltningsprocesslagen.

Även förvaltningslagsutredningen tog upp frågan om myndigheternas motiveringsskyldighet i sitt förslag till ny förvaltningslag. Förslaget till 27 § i den nya lagen stadgar att ett beslut som får överklagas ska innehålla en klargörande motivering med uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit avgörande för utgången. Det innebär en större tydlighet än vad som gäller i dag, liksom att vissa begränsningar av motiveringsskyldigheten som nu finns genom anknytningen till begreppen myndighetsutövning och slutligt beslut tas bort.

Som skäl för förslaget anför utredningen för sin del att ett krav på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl främjar en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena, som måhända tar något mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En sådan möjlig tidsförlust kompenseras emellertid, enligt utredningen, med råge av de tidsvinster som uppstår genom att antalet rättelser och överklaganden rimligen minskar. Vinsterna multipliceras också genom att högre instanser, om beslutet ändå överklagas, har att ta ställning till en genomtänkt och klarläggande produkt. Utredningen anförde vidare att kravet på motiveringens innehåll bör formuleras på basis av den enskildes behov. Han eller hon måste kunna förstå hur myndigheten resonerat för att kunna låta sig övertygas om bärkraften i skälen alternativt finna hållpunkter för ett överklagande.

Idén om att införa tydligare författningskrav på motivering av beslut har under mina samråd av flera aktörer mötts med positivt intresse. Någon har å andra sidan invänt att det skulle kunna leda till större arbetsbelastning och minskad effektivitet hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det finns i sammanhanget därför anledning att understryka att inte varje blankt påstående från en enskild om att hans eller hennes mänskliga rättigheter trätts för när behöver bemötas närmare i motiveringen av ett beslut. I den mån myndigheten gjort ett seriöst försök att klarlägga den enskildes inställning närmare i detta avseende, men inte lyckats, kan det naturligtvis vara tillräckligt att detta förhållande framgår av besluts-

motiveringen. Men, som framgår av det följande när det gäller Europadomstolens praxis, krävs då att myndigheten först verkligen försökt att ta reda på vad det är som den enskilde menat.

Jag delar alltså förvaltningslagsutredningens uppfattning i den här frågan och menar att det finns starka skäl att följa utredningens förslag när det gäller att införa tydligare krav i förvaltningslagen på motivering av förvaltningsmyndigheternas beslut. Vad som redovisas där gäller enligt min uppfattning med minst samma styrka för domstolarnas domar och beslut. Motsvarande krav när det gäller motiveringsskyldigheten bör därför för domstolarnas del framgå av rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens regler.

Enligt min mening bör dock, som redan antytts, härutöver också direkt av bestämmelserna om innehållet i domar och beslut framgå att en domstol eller en förvaltningsmyndighet är skyldig att med

särskild noggrannhet redovisa hur den har bedömt påståenden eller invändningar i ett mål eller ärende som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter. Att så

sker är enligt min mening nödvändigt för att rätten till en rättvis rättegång och ett effektivt rättsmedel enligt bl.a. Europakonventionen bättre ska kunna säkerställas.

Frågan har, såvitt gäller domstolarnas skyldighet att motivera sina ställningstaganden, behandlats av Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna. Enligt min mening har Europadomstolens uttalanden härvidlag betydelse på motsvarande sätt också när det gäller förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet.

I målet Wagner och J.M.W.L. ./. Luxembur g96slog domstolen fast att rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionens artikel 6 förutsätter inte bara att parterna fritt kan föra fram sådant som de anser vara av betydelse för målet. Med tanke på att konventionen syftar till att skydda rättigheter inte bara i teoretisk och illusorisk utan också i praktisk och reell mening, fordras härutöver också att vad en part anfört faktiskt öppet

96 Appl. 76240/01, st. 89–96; jfr även Backes ./. Luxemburg, appl. 24261/05, och Melich och Beck ./. Tjeckien, appl. 35450/04.

prövas av domstolen. Det innebär, enligt Europadomstolen, att rättsinstanserna måste genomföra en ordenligt analys av vad som lagts fram av parterna när det gäller omständigheter, argumentation och bevisning.

Europadomstolen framhåller att det visserligen inte kan anses åligga en rättsinstans att ge detaljerade svar på varje argument som framförts av en part. Vad som krävs i det hänseendet måste avgöras från fall till fall. Men, framhåller domstolen, huvudargumenten för en parts talan måste öppet prövas och besvaras av rättsinstanserna. I de fall då argumentationen handlar om fri- och rättigheter som omfattas av Europakonventionen måste dessutom denna prövning redovisas med särskild noggrannhet och omsorg. Att en parts hänvisningar till de mänskliga rättigheterna framstår som oklara eller oprecisa är inte heller i sig ett skäl för att inte besvara dem. I stället åligger det i sådana fall de nationella rättsorganen att genom aktiv processledning söka förmå parten att precisera sin inställning.

Som framgår av Europadomstolens dom i Wagner kan en domstols underlåtenhet att med tillräcklig omsorg redovisa sin prövning av argument som tar sikte på de mänskliga rättigheterna leda till att staten blir ersättningsskyldig för brott mot artikel 6 i Europakonventionen. I Wagner ålades den aktuella regeringen att utge 2 500 Euro i kränkningsersättning bl.a. för en sådan underlåtenhet.

I svensk rättstillämpning har Sveriges konventionsåtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna under lång tid inte haft någon särskilt framträdande roll. Till följd av inte minst inkorporeringen av Europakonventionen tycks det dock ha blivit vanligare att framförallt de högsta rättsinstanserna uttryckligen tillmäter konventionen större betydelse än tidigare .97Såvitt gäller andra konventioner om de mänskliga rättigheterna förefaller det dock inte ha skett samma utveckling, med undantag möjligen för FN:s konvention om barnets

97 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.

rättigheter som har börjat uppmärksammas mera, främst då i kommunal verksamhet.

Det här är givetvis en positiv utveckling, men vad som redovisats illustrerar likväl sammantaget att det, enligt min mening, finns anledning att förtydliga både förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas skyldighet att motivera sina avgöranden i det här avseendet. Sådana förtydliganden av de författningsregler som styr motiveringsskyldigheten skulle kunna bidra till att stärka enskildas rättigheter i kontakterna med det allmänna och bör därför införas i förvaltningslagen, rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.

Tydliga författningshänvisningar till Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna kan vidare fungera som en pådrivande kraft för att öka kunskaperna och medvetenheten när det gäller inte minst Europarätt inom offentlig verksamhet.

Förtydliganden i viss materiell lagstiftning

Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning förverkliga de konventionsbaserade rättigheterna .98När det gäller de mänskliga rättigheterna är Europakonventionen den enda internationella konvention som inkorporerats i svensk rätt och som alltså gäller som direkt tillämplig svensk lag. Frågan om inkorporering av andra sådana internationella överenskommelser behandlas särskilt i avsnitt 6.2.

Övriga konventionsåtaganden har i stället, enligt svensk rättstradition, införlivats i den svenska rättsordningen genom s.k. transformering, det vill säga genom att svenska rättsregler införts eller ändrats så att den interna lagstiftningen motsvarar konventionernas krav. I många fall har lagstiftaren också helt enkelt konstaterat att det befintliga regelverket redan återspeglar en viss konventionsba-

98 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna och artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

serad rättighet och att därför inga ändringar behöver göras i svenska bestämmelser, s.k. konstaterad normharmoni.

Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är emellertid levande väsen. De måste tolkas i ljuset av den tid och det sammanhang där de ska tillämpas .99Det innebär i sin tur att detta sätt att införliva konventionsåtaganden kräver en kontinuerlig vaksamhet och uppföljning så att justeringar kan göras i svenska bestämmelser i takt med att tolkningen av konventionsåtagandena utvecklas.

Det är mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen innehåller hänvisningar till internationella överenskommelser om skydd för de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på två ställen till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § antagandet av lagar och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen. Dels begränsar 10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta beslutanderätt till EU på så sätt att en sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde som beslutanderätten rör motsvarar det som uppställs i Europakonventionen. I 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk hänvisas till Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk .100I den nya skollagen (2010:800) finns tydliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, men utan att nämna några särskilda konventioner eller konventionsåtaganden. Hänvisningar till principen om respekt för barnets bästa i FN:s konvention om barnets rättigheter förekommer också i ett flertal författningar, som föräldrabalken och socialtjänstlagen, dock utan att nämna barnkonventionen som sådan.

Ett införande av sådana uttryckliga hänvisningar till Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter i vissa lagar som har särskilt stor

99 Se t.ex. Europadomstolens domar i, bland många andra avgöranden,

Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72; Airey ./. Ireland, appl. 6289/73; Loizidou ./. Turkiet (GC), appl. 15318/89.

100 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3.

materiell betydelse för säkerställandet av dessa rättigheter förändrar inte rättsläget i sig. Däremot skulle sådana hänvisningar kunna tydliggöra att rättigheterna finns och måste beaktas. De vore också ägnade att skapa större medvetenhet om människorättskonventionernas betydelse för tolkningen och tillämpningen av svenska interna rättsregler, vilket i sin tur kan leda till bättre kunskaper hos dem som ska tillämpa regelverken inom både förvaltning och rättskipning. Jag rekommenderar därför att sådana yttryckliga hänvisningar införs i ett antal lagar.

Det har inte varit möjligt inom ramen för det här utvärderingsuppdraget att göra någon mera omfattande inventering av vilka lagar som särskilt bör komma i fråga för sådana förtydliganden. I MRdelegationens slutbetänkande lämnas några förslag som jag har ställt mig bakom. Det handlar inte minst om lagstiftning inom områden där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga rättigheter träds för när, eller där enskilda annars befinner sig i en utsatt situation. Exempel på sådana författningar är polislagen (1984:387), fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, och utlänningslagen (2005:716). I det här sammanhanget finns det anledning att också särskilt nämna ordningslagen (1993:1617) och lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer. Vidare hör hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453), plan- och bygglagen (2010:900) och ett antal författningar inom skolområdet som tar sikte på elever med behov av särskilt stöd hit, liksom vissa andra författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning .101Även vallagen (2005:837) hör hemma här.

101 Se, för exempel på sådana författningar, i Bortom fagert tal – om

bristande tillgänglighet som diskriminering, Ds 2010:20.

Regeringen bör, enligt min uppfattning göra en översyn av i vilka författningar betydelsen av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter särskilt bör markeras. Alla sådana författningsändringar behöver naturligtvis inte göras samtidigt. En ändring i de författningar som särskilt nämnts här bör dock prioriteras. I övrigt bör vid översyn av andra författningar framöver övervägas om motsvarande ändring bör göras också beträffande dessa.

Användningen av förordningsmotiv

Kring de uppdrag om arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna som regeringen gett till olika myndigheter har, som nämnts, inte sällan funnits en osäkerhet om vilka regeringens avsikter mera konkret varit med uppdragen. När det gäller införandet av bestämmelser om ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i lag bör regeringen naturligen i propositionstexten, och då främst i författningskommentaren, redovisa avsikten med en sådan bestämmelse så tydligt som möjligt, inte minst med avseende på myndigheternas skyldighet att tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning.

Förordningar beslutade av regeringen åtföljs mera sällan av några motivtexter. Regeringen har dock möjlighet att anta s.k. förordningsmotiv. Om det finns förordningsmotiv kopplade till en viss förordning brukar det anges i en fotnot i den tryckta versionen av förordningen i Svensk författningssamling.

När regeringen antar förordningar med bestämmelser om myndigheternas ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna bör regeringen använda sig av möjligheten att besluta om förordningsmotiv. Av förordningsmotiven bör avsikten med sådana bestämmelser framgå på motsvarande sätt som i propositioner med förslag till lag.

4.4. Förstärkt granskning av lagstiftningens förhållande till de mänskliga rättigheterna

Lagstiftning på olika nivåer utgör, som redan framhållits, det grundläggande, om än inte tillräckliga, instrumentet för styrning när det gäller att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Därmed blir också en systematisk förhandsgranskning av att de författningar som antas verkligen bidrar till att dessa rättigheter respekteras, och vid behov också stärks, av stor betydelse. Några olika aspekter på den granskningen ska behandlas i det följande.

4.4.1. Kommittéväsendet

Rekommendation: En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen om att kommittéer och särskilda utredare särskilt ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag och överväganden förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, och att de förslag som lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks.

Det s.k. kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, har en betydelsefull roll när det gäller att ta fram beslutsunderlag för både ny och ändrad lagstiftning och regeringens andra ställningstaganden inom olika områden. Både kommittéer och särskilda utredare är formellt att betrakta som självständiga myndigheter om än redan från början av tillfällig karaktär. Deras verksamhet styrs särskilt av kommittéförordningen (1998:1474).

Av 15 § kommittéförordningen framgår att en utredning ska redovisa konsekvenserna av sina förslag för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och

det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I den mån utredningen lägger fram förslag till nya eller ändrade regler, ska också en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen redovisas i betänkandet .102

Däremot finns det inte några regler om hur Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter ska beaktas i utredningsarbetet, inte heller när det gäller eventuella förslag till ny eller ändrad lagstiftning. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkand e103kan regeringen däremot i sina utredningsdirektiv ställa krav på att en sådan redovisning ska göras av en kommitté eller särskild utredare. Enligt delegationen visade en sökning som gjorts i Regeringskansliets rättsdatabaser också att så sker, särskilt med avseende på Europakonventionen.

Hur kommittéer och särskilda utredare hanterar konventionernas betydelse för utredningsuppdraget varierar emellertid ganska stort. Det är inte ovanligt att aktuella konventioner endast redovisas översiktligt till sitt innehåll, utan någon närmare koppling till de överväganden som utredningen har att göra inom ramen för sitt uppdrag. I en del fall lämnas å andra sidan också en mera analyserande redogörelse för konventionsåtagandenas betydelse för utformningen av de egna utredningsförslagen.

För att säkerställa att kommittéer och särskilda utredare särskilt uppmärksammar hur deras utredningsuppdrag och överväganden förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, bör en bestämmelse om det föras in i kommittéförordningen. Det är, enligt min mening, viktigt att dessa åtaganden inte endast

102 Se 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, till vilken 15 a § kommittéförordningen hänvisar.103SOU 2010:70, s. 157.

uppmärksammas i en redovisning av konsekvenserna av en utrednings överväganden och förslag. En sådan analys riskerar ofta att bli alltför minimalistisk till sin karaktär, inte sällan utförd i ett relativt långt framskridet skede av utredningsarbetet. Vad som bör eftersträvas är i stället att betydelsen av Sveriges MRåtaganden belyses redan i ett tidigt skede och då som en integrerad del av analysen både av nuläge, överväganden och förslag i förhållande till utredningens uppdrag.

I MR-delegationens betänkande finns förslag om hur en sådan bestämmelse bör kunna utformas, som jag ställt mig bakom .104Det väsentliga när det gäller utformningen är, enligt min mening, att det av en sådan bestämmelse i kommittéförordningen framgår att utredningen ska analysera hur dess utredningsuppdrag

och överväganden förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks.

Det är naturligtvis viktigt att motsvarande arbetssätt som det som jag här föreslår för kommittéer och särskilda utredare, används också vid utarbetandet av departementspromemorior i Ds-serien och andra departementsinterna produkter.

4.4.2. Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser

Rekommendationer:

  • Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

104SOU 2010:70, s. 71, s. 418.

  • I ett lämpligt sammanhang bör regeringen överväga hur en sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras.

En utförligare behandling av en frågas beröringspunkter med Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i utredningsbetänkanden och motsvarande andra underlag till regeringen, på det sätt som jag diskuterat i föregående avsnitt, bör få följdverkningar också på nästa steg i behandlingen i Regeringskansliet av sådana produkter. Det skulle innebära att det i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser alltid ska finnas med ett särskilt avsnitt om hur de framlagda förslagen och övervägandena förhåller sig till de mänskliga rättigheterna. Så är inte alls fallet i dag.

Sådana regler av lite olika slag tillämpas i en del andra länder. Enligt 19 § i Storbritanniens lag om de mänskliga rättigheterna, Human Rights Act 1998, ska ett lagförslag som läggs fram för det brittiska parlamentet som huvudregel innehålla en uttrycklig försäkran om att förslaget, enligt regeringens (egentligen den ansvarige ministerns) uppfattning är fullt förenligt med de rättigheter som garanteras i Europakonventionen.

I 7 § i Nya Zeelands lag om grundläggande rättigheter, Bill of Rights Act 1990 No. 109, stadgas att kronjuristen (the AttorneyGeneral), i samband med att regeringen lägger fram ett lagförslag för representanthuset, ska uppmärksamma parlamentarikerna på om det finns någon del av förslaget som synes vara oförenligt med någon av de rättigheter som omfattas av skyddet i Bill of Rights Act. Ett sådant yttrande från kronjuristen ska, till skillnad från vad som gäller i Storbritannien för regeringens försäkran om förenlighet, innehålla en motivering till den bedömning som görs härvidlag.

Australiens regering publicerade i april 2010 sitt ”ramverk” för de mänskliga rättigheterna (Australia’s

Human Rights Framework - reaffirm – educate – engage –respect – protect). En konsekvens av ramverket är att

regeringen i juni 2010 för parlamentet lade fram ett förslag till lagstiftning som innebär att förslag om ny eller ändrad lagstiftning måste åtföljas av en motiverad förklaring om förslagets förenlighet med de mänskliga rättigheterna, såsom dessa kommer till uttryck i sju kärnkonventioner som Australien är bundet av. Dessutom inrättas enligt regeringens förslag ett nytt utskott i parlamentet med särskild uppgift bl.a. att granska att gällande och ny lagstiftning står i överensstämmelse med Australiens konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Inom EU pågår också diskussioner om hur genomslaget för unionens rättighetsstadga ska kunna säkerställas i den nya rättsordning som gäller sedan Lissabonfördragets ikraftträdande. Kommissionen har därför publicerat ett meddelande om en strategi för EU:s konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna .105

Kommissionen uttalar i meddelandet att unionen måste föregå med gott exempel när det gäller säkerställandet av de grundläggande rättigheterna och redovisar därför bl.a. hur ett rättighetsbaserat arbetssätt ska bli en del av kommissionens interna arbetskultur.

Bland de konkreta exemplen på hur det ska gå till finns att alla förslag till rättsakter ska granskas för att säkerställa deras förenlighet med rättighetsstadgan innan de läggs fram av kommissionen. Alla förslag till rättsakter som har en tydlig koppling till grundläggande rättigheter ska vidare innehålla tydliga skälsatser (recitals) som klargör vilka rättigheter i stadgan som berörs och hur rättsaktens innehåll förhåller sig till dessa. Standardkonstateranden som endast konstaterar att rättsakten är förenlig med stadgan ska, enligt kommissionen, undvikas. Den förklarande rapport (explanatory memorandum) som åtföljer kommissionens förslag till rättsakter ska också innehålla en närmare redovisning av hur stadgans rättighetskrav har tillgodosetts i förslaget till rättsakt.

105 Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan om de

grundläggande rättigheterna, Kommissionens meddelande, KOM(2010) 573

slutlig.

Enligt min mening är det här bra exempel på hur de mänskliga rättigheternas betydelse och påverkan bör tydliggöras i lagstiftnings- och policyskapande sammanhang. Inom Regeringskansliet bör därför införas rutiner som säkerställer att det i t.ex. lagrådsremisser, propositioner och skrivelser alltid finns med ett särskilt avsnitt där regeringen tydligt redovisar hur innehållet närmare förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

I ett lämpligt sammanhang bör regeringen dessutom överväga hur en sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras.

4.4.3. Lagrådet

Rekommendationer:

  • I samband med regeringens aviserade översyn av

Lagrådets organisation bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter kan tydliggöras när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

  • På sikt och i ett lämpligt sammanhang bör regeringsformens grundläggande bestämmelse om Lagrådets uppgifter förtydligas i det här avseendet.

Lagrådet har en betydelsefull roll i den svenska lagstiftningsprocessen. Enligt 8 kap.20–22 §§regeringsformen ska lagrådet granska lagförslag innan dessa behandlas och lag beslutas av riksdagen. Granskningen ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de angivna syftena samt vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

I bestämmelsen sägs ingenting uttryckligen om att Lagrådets granskning också ska omfatta hur ett

lagförslag förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. I begreppet ”rättsordningen i övrigt” kan dock läsas in även sådana konventionsåtaganden. Principen om fördragskonform lagtolkning är ju en del av den svenska rättsordningen.

Av regeringens proposition med förslag till de reformer av grundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011, framgår också att även kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga regelverk omfattas av den normprövning i vid mening som när det gäller förhandsgranskning utövas av Lagrådet .106

I en rapport som regeringen lämnat till FN:s kommitté för de mänskliga rättigheterna inom ramen för sina åtaganden enligt FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, har regeringen också framhållit att ”det är självklart att Lagrådet skulle

reagera även om det finner att föreslagen lagstiftning inte står i överensstämmelse med något av Sveriges övriga internationella åtaganden om mänskliga rättigheter” (min översättning till svenska ).

107

Det finns alltså ingenting som hindrar att Lagrådet i sina yttranden över lagförslag tar upp också frågan om hur dessa förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Med undantag för Europakonventionen tycks det dock i praktiken vara ovanligt att den sortens överväganden redovisas i Lagrådets yttranden.

Det finns enligt min mening anledning att förtydliga Lagrådets granskningsansvar när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. En komplikation i det sammanhanget är emellertid att Lagrådets grundläggande roll och uppgifter, som nämnts, regleras i grundlag. Visserligen kompletteras de nämnda grundlagsbestämmelserna av regler i lagen (2003:333) om Lagrådet. Dessa bestämmelser tar

106Prop. 2009/10:80, s. 141.107 ’It goes without saying that the Council would also react if it finds that a

proposed legislation would contravene any other international undertakings made by the Swedish Government in the human rights field […]’,

CCPR/CO74/SWE/Add.1, 14 maj 2003, p. 8.

emellertid sikte på formerna för Lagrådets arbete och inte innehållet i granskningen.

Att nu föreslå en ändring i 8 kap.20–22 §§regeringsformen med innebörden att Lagrådets granskning av ett lagförslag ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna, Sveriges

konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och rättsordningen i övrigt, framstår inte

som rimligt med tanke på de särskilda regler som gäller för ändring av grundlag och det faktum att ett omfattande lagstiftningsarbete med en reformerad grundlag nyligen avslutats. I ett lämpligt sammanhang i framtiden bör dock göras ett sådant förtydligande av regeringsformens bestämmelser om Lagrådets uppgifter.

I MR-delegationens betänkande har jag ställt mig bakom ett förslag om att lagrådets förutsättningar att beakta Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna bör förstärkas. Förslaget tar närmast sikte på den översyn av Lagrådets organisation, som alltså regleras i lagen (2003:333) om Lagrådet, som regeringen aviserade i propositionen med förslag till de reformer av grundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011.108Jag menar alltså att vid en sådan översyn bör övervägas också hur behovet av ett förtydligande av Lagrådets roll och uppgifter i det nu aktuella avseendet kan tillgodoses i väntan på att regeringsformens bestämmelse om Lagrådet kan reformeras i ett annat lämpligt sammanhang.

108Prop. 2009/10:80, s. 144.

5. MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning

Kommunerna och landstingen spelar en nyckelroll i förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige. I egenskap av statens representanter på regional nivå kan även länsstyrelserna spela en viktig roll för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås. I det följande behandlas frågor om stöd och samordning i MR-arbetet på lokal och regional nivå, liksom den kommunala sektorns och länsstyrelsernas roll i det arbetet.

5.1. Samverkan mellan regeringen och kommunerna

Rekommendationer:

  • Regeringen bör i sitt fortsatta arbete med frågor om mänskliga rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
  • Vid utarbetandet av en kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna bör kommuner och landsting aktivt involveras i processen på ett så tidigt stadium som möjligt.
  • Inom ramen för sin MR-dialog med kommuner och landsting bör regeringen särskilt aktualisera möjligheterna att – i enlighet med Europarådskongressens uppmaning till kommuner och regioner – inrätta särskilda lokala eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter.
  • Regeringen bör, inom ramen för en sådan samverkan, i betydligt högre grad än tidigare verka för att rättighetsbaserade arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner och landsting.
  • Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige.
  • Inom ramen för en sådan överenskommelse bör regeringen tillsammans med SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också kunna finna sätt att lösa de problemen.
  • Överenskommelsen bör innefatta ett särskilt fokus på romers rätt till utbildning.
  • En sådan överenskommelse bör omfatta bl.a. åtgärder för en ökad kunskap och förbättrad kompetens i frågor som rör mänskliga rättigheter och utveckling av tydligt verksamhetsanpassat metod- och processtöd för integrering av de mänskliga rättigheterna i kommunernas och landstingens ordinarie verksamhet.
  • Samverkansöverenskommelsen mellan regeringen och SKL bör involvera även länsstyrelserna, som kan spela en betydelsefull roll både när det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga rättigheterna.
  • I det sammanhanget bör regeringen bl.a. ta initiativ till ett pilotprojekt som involverar ett begränsat antal länsstyrelser, förslagsvis de som kommit längst i sitt eget arbete med att integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i den ordinarie verksamheten. Projektet bör främst fokusera på utveckling av metod- och processtöd för länsstyrelsernas samverkan med kommunerna i respektive län när det gäller arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett mindre antal kommuner inom respektive län bör, i samråd med SKL, bjudas in att delta i pilotprojektet.

Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de samhällsuppgifter som direkt berör de enskilda medborgarna inom viktiga områden som skola, barnoch äldreomsorg, stöd till personer med funktionsnedsättning, hälso- och sjukvård, socialtjänst m.m. Deras verksamhet är alltså av omedelbar betydelse för att säkerställa åtnjutandet inte minst av centrala ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Samtidigt kan konstateras att kommunerna och landstingen genom den kommunala självstyrelsen befinner sig i en särskild situation i förhållande till regeringens systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna. I motsats till vad som gäller i förhållande till statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen saknar regeringen ”kommandorätt” över den kommunala och landstingskommunala verksamheten.

Som tidigare behandlats i avsnitt 4.3 är det emellertid även i förhållande till kommuner och landsting möjligt att styra genom författningsreglering, i kombination med statlig tillsyn över sådana uppgifter som kommuner och landsting svarar för. Som jag där närmare utvecklat anser jag att regeringen i sitt fortsatta systematiska arbete med mänskliga rättigheter bör använda sig av den möjligheten i större utsträckning än hittills.

En mera systematisk samverkan mellan staten och den kommunala sektorn bör prioriteras högt

Förutom författningsreglering och tillsyn finns det även möjligheter för regeringen att genom samverkan och dialog med de regionala och kommunala nivåerna bidra till en utveckling av det kommunala arbetet i frågor om de mänskliga rättigheterna. Detta är också den metod som legat till grund för de av handlingsplanens åtgärder som tar sikte på mänskliga rättigheter på kommunal nivå.

I handlingsplanens åtgärd 106 förklarade regeringen att den uppmuntrade kommuner och landsting att använda regeringens mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna som mål för sitt eget arbete och att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna.

Åtgärd 107 handlade om regeringens avsikt att

fortsätta och intensifiera dialogen med kommunerna och landstingen om deras ansvar för de mänskliga rättigheterna.

I åtgärd 108 hänvisade regeringen till ett uppdrag den tidigare gett till Centrum för studier av mänskliga rättigheter vid Göteborgs universitet, att utarbeta en handbok om mänskliga rättigheter i kommunal verksamhet.

Enligt åtgärd 109, slutligen, skulle regeringen ta upp en diskussion med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om hur de mänskliga rättigheterna kunde beaktas i den kommunala revisionen.

Betydelsen av denna typ av dialogorienterade åtgärder ska inte underskattas. För att de ska få ett effektivt genomslag krävs dock att de genomförs med konsekvens, uthållighet och med en tydlig avsikt att åstadkomma en verkligt långsiktig systematisk samverkan. Så har dock knappast varit fallet hittills. I Regeringskansliets egen uppföljning av de nu aktuella åtgärderna i handlingsplanen hänvisas bl.a. till vissa aktiviteter som genomförts av Delegationen för mänskliga rättigheter. Delegationen har emellertid utgjort ett tillfälligt inrättat organ, självständigt från Regeringskansliet och vars aktiviteter, såvitt nu är

relevant, i stor utsträckning måste ses som punktinsatser. I övrigt redogörs i uppföljningen i huvudsak för att representanter från Regeringskansliet anordnat eller deltagit i ett antal konferenser, möten eller utbildningar om mänskliga rättigheter med förtroendevalda och anställda inom kommuner och landsting som målgrupp. Beträffande åtgärd 109 uppges diskussioner ha hållits med SKL om vilken typ av material som skulle behöva tas fram för att tillhandhålla kunskap om mänskliga rättigheter för de kommunala revisorer som efterfrågar detta. Även dessa åtgärder tycks alltså främst ha varit av ad hoc-karaktär.

Någon mer strukturerad och systematisk samverkan mellan regeringen och företrädare för den kommunala sektorn kring frågan om kommunernas och landstingens roll i arbetet med att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå förefaller emellertid inte ha förekommit under handlingsplanens genomförandeperiod. Det framstår som en tydlig brist. I regeringens fortsatta arbete för de mänskliga rättigheterna i Sverige bör därför en sådan systematisk samverkan prioriteras högt.

Teologiska högskolan i Stockholm genomförde under första halvåret 2009 en studie av hur frågor om mänskliga rättigheter behandlas i introduktionsutbildningar för nya chefstjänstemän och förtroendevalda inom kommuner, landsting och regioner. I studien sägs att det i kommuner och landsting saknas en gemensam och klar bild av begreppet mänskliga rättigheter och att detta försvårar arbetet med att säkerställa rättigheterna inom kommunernas och landstingens ansvarssfärer. Undersökningen visar också att det endast är ett fåtal kommuner och landsting som har övergripande policydokument eller handlingsplaner om de mänskliga rättigheterna .109

109 Elena Namli, Kjell-Åke Nordquist, Susanne Wigorts Yngvesson, Teologiska högskolan i Stockholm, Förtroendevaldas och chefstjänstemäns introduktion.

En studie bland kommuner, landsting och regioner avseende mänskliga rättigheter vid introduktionsutbildningar, SOU 2010:70, bilaga 10.

Studiens resultat i dessa delar överensstämmer väl med den bild av kunskapsnivån i fråga om mänskliga rättigheter inom kommuner och landsting som framgår av en enkätundersökning SIFO genomförde under år 2006 på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter. I den undersökningen framkom bl.a. att en stor majoritet av de kommuner och landsting som besvarade enkäten ansåg att de mänskliga rättigheterna hade bäring på den egna verksamheten, men att endast en mindre del av dessa i någon form beslutat att mer aktivt arbeta med dessa frågor. Flertalet kommuner och landsting ansåg vidare att det inom den egna organisationen fanns ett behov av ökade kunskaper och utbildningsinsatser inom ämnet mänskliga rättigheter, men betydligt färre hade avsatt resurser för att genomföra sådana utbildningar. I sin rapport konstaterade SIFO sammanfattningsvis att det fanns ett påtagligt behov av stöd inom området, särskilt i form av utbildningsstöd för organisationernas ledningsgrupper samt verksamhetsanpassad utbildning .110

Också på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter, genomfördes vid Malmö högskola under år 2008 en fördjupad kartläggning av arbetet med mänskliga rättigheter inom 16 av Sveriges kommuner. Kommunerna hade valts ut bland dem som enligt vad som framkommit i den nämnda SIFO-undersökningen från år 2006 hade redovisat en relativt hög grad av fokus på mänskliga rättigheter i sitt arbete. Resultatet kan därför sägas vara intressant trots att det bara omfattar ett mycket begränsat antal kommuner. Syftet med undersökningen var bl.a. att identifiera och bidra till spridningen av goda exempel och att diskutera problem och möjligheter i arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå.

Resultatet av kartläggningen visade bl.a. att mänskliga rättigheter ”inte används som ett direkt

paraplybegrepp för att begreppsliggöra verksamheten i kommunerna” trots att det ofta betonas att

110 SIFO Research International, rapport (2006), Kommuners, landstings och

statliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd,

SOU 2010:70, bilaga 7.

kommunernas ansvar på en rad områden har att göra med mänskliga rättigheter .111I stället var de undersökta kommunernas människorättsarbete överlag inriktat på specifika perspektiv och grupper. I särklass vanligast var det bland de undersökta kommunerna att arbeta med barns och ungas situation i termer av mänskliga rättigheter, men rättighetsperspektivet fanns också med på ett tydligt sätt i arbete med mångfald och jämställdhet, liksom när det gällde situationen för personer med funktionsnedsättning och våld i nära relationer.

Bland de problem som konstaterades i studien framhölls bl.a. kunskapsbrist och organisatoriska problem i form av bl.a. svårigheter att arbeta med tvärsektoriella perspektiv i kommunernas sektorsindelade organisationer. Med utgångspunkt från kartläggningen rekommenderades i studien bl.a. att mänskliga rättigheter tydligt ska förankras i övergripande kommunala styrdokument, liksom att kunskapsproblemen uppmärksammas ”särskilt rörande

användningen av mänskliga rättigheter för att reflektera över den egna verksamheten på ett konkret plan”.

112

Den samlade bild som dessa studier ger kan sägas bekräfta det intryck som jag under mitt utvärderingsarbete fått av kommunernas och landstingens arbete med frågor om mänskliga rättigheter, nämligen att mycket alltjämt återstår att göra för att säkerställandet av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de mänskliga rättigheterna ska bli till en integrerad och levande del av den kommunala verksamheten.

Samtidigt finns, enkelt uttryck, frågan idag ”på dagordningen”. Det är således symptomatiskt att medan Thomas Hammarberg i sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter noterade att intresset från dåvarande

111 Mikael Spång, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga

mänskliga rättigheter – en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU

2010:70, bilaga 8, s. 41.112 Mikael Spång, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga

mänskliga rättigheter – en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU

2010:70, bilaga 8, s. 42.

Kommun- och Landstingsförbundet att diskutera frågorna föreföll ”minimalt”, så har jag under mitt eget arbete kunnat konstatera att SKL bedriver att aktivt arbete inom detta område. Organisationen har för mandatperioden 2007–2011 antagit som inriktningsmål att arbeta för att medlemmarna får det stöd de behöver i arbetet med att säkerställa full respekt för mänskliga rättigheter, och bedriver bl.a. ett särskilt utvecklingsprojekt för de kommuner och landsting som vill utveckla ett mer systematiskt arbete för att säkerställa de mänskliga rättigheterna.

Frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå behandlas även inom ramen för det Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga rättigheter i Sverige (”NNM”) som består av tjänstemän inom bl.a. statlig och kommunal verksamhet som arbetar med frågor om mångfald och mänskliga rättigheter. Nätverket publicerade under hösten 2010 en rapport i vilken det presenterades en modell för hur s.k. indikatorer för mänskliga rättigheter kan användas inom ramen för en modell för systematiskt arbete på kommunal nivå .113Användningen av indikatorer för mänskliga rättigheter som arbetsmetod behandlas närmare i avsnitt 6.1.

Kommuners och regioners roll i genomförandet av de mänskliga rättigheterna har också uppmärksammats på Europeisk nivå. Således initierade EU:s byrå för grundläggande rättigheter under 2009 ett projekt som bl.a. syftar att till att finna modeller för hur olika aktörer inom offentlig förvaltning, inklusive kommuner, kan förbättra sin samordning och sitt samarbete. Företrädare för såväl Regeringskansliet som för en svensk kommun deltar aktivt i detta arbete.

Vidare antog Europarådets kongress för lokala och regionala organ den 17 mars 2010 en resolution och en till Europarådets ministerkommitté riktad rekommendation, vilka syftar till att bättre säkerställa kommuners och regioners praktiska genomförande av de mänskliga rättigheterna .114Båda har i svensk

113 Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete på kommunal nivå.114 Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010).

översättning publicerats av Sveriges Kommuner och Landsting i skriften ”Genomförandet av mänskliga

rättigheter. Ansvar och möjligheter för kommuner och regioner”. Resolutionen och rekommendationen antogs

mot bakgrund av en rapport utarbetad av vice ordföranden i kongressens institutionella utskott, dåvarande ordföranden i kommunfullmäktige i Örebro kommun, Lars O. Molin.

Kongressen – som består av 318 ledamöter som alla är valda representanter på lokal och regional nivå – riktar här bl.a. en uppmaning till kommuner och regioner att inrätta lämpliga organ och rutiner för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter, liksom att genomföra kompetenshöjande åtgärder för lokala förtroendevalda och tjänstemän i syfte att göra det möjligt för dem att identifiera och hantera frågor om mänskliga rättigheter inom ramen för sin verksamhet.

På motsvarande sätt rekommenderade kongressen ministerkommittén bl.a. att uppmana alla medlemsstater att i sin tur uppmuntra sina kommuner och regioner att främja respekten för mänskliga rättigheter genom kunskapsfrämjande åtgärder, införandet av lokala och regionala handlingsplaner och en systematisk dialog mellan de politiska samhällsnivåerna för att främja det lokala självstyrets MR-dimension.

Sammanfattningsvis har jag vid mina kontakter med såväl företrädare för SKL som politiker och tjänstemän från enskilda kommuner och landsting mötts av ett tydligt intresse för frågor om förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på lokal och regional nivå. Konsultationsprocessen under det här utvärderingsarbetet har, av naturliga skäl, endast omfattat ett fåtal av Sveriges samtliga kommuner och landsting, och då till stor del sådana som redan påbörjat ett aktivt arbete inom MR-området. Men jag menar ändå att det finns fog för slutsatsen att det nu finns en bättre förutsättning än tidigare för att utveckla arbetet med de mänskliga rättigheterna på lokal och regional nivå i samverkan mellan kommuner och landsting och den statliga nivån.

Regeringen bör därför i sitt fortsatta arbete med frågor om mänskliga rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att regeringen, i samband med att en kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna ska utarbetas, aktivt involverar kommuner och landsting i den processen på ett så tidigt stadium som möjligt. Det är också ett önskemål som tydligt framförts under mina samråd.

Europarådskongressens resolution innehåller bl.a. en uppmaning till kommuner och regioner att inrätta särskilda lokala eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter. Som nämnts har regeringen, för sin del, genom handlingsplanens åtgärd 106 sökt uppmuntra kommuner och landsting att använda regeringens mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna som mål för sitt eget arbete och att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna. Det ställningstagandet grundar sig, sammanfattningsvis, på regeringens slutsats att kommunernas och landstingens verksamhetsområden ofta berör enskildas mänskliga rättigheter och att bl.a. skydd mot diskriminering därför är av yttersta vikt också i dessa verksamheter .115

Sättet att på lokal och regional nivå organisatoriskt strukturera arbetet till skydd för de mänskliga rättigheterna kan naturligen variera från kommun till kommun och från landsting till landsting. För vissa små kommuner kanske en organisatorisk samverkan i dessa frågor över kommungränserna är bättre än att var och en för sig bygga upp parallella strukturer. Från kommunen fristående organ, t.ex. av typen lokala antidiskrimineringsbyråer eller liknande, kan också ha en viktig roll att spela i det här sammanhanget. Vilka organisationsstrukturer som fungerar bäst härvidlag måste det rimligen primärt ankomma på kommuner och landsting själva att bestämma. Det hindrar likväl inte

115 Handlingsplanen, s. 107.

att regeringen, inom ramen för sin systematiska MRdialog med kommuner och landsting, bör särskilt aktualisera möjligheterna att – i enlighet med Europarådskongressens resolution – i kommuner och regioner inrätta särskilda lokala eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för de mänskliga rättigheterna.

En formaliserad överenskommelse mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting

För att öka förutsättningarna för en verkligt strukturerad, systematisk och långsiktigt hållbar samverkan mellan staten och den lokala och regionala nivån när det gäller de mänskliga rättigheterna anser jag att regeringen, som en del av en kommande handlingsplan, bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med SKL om samverkan på det här området.

Sådana överenskommelser har tidigare slutits på flera områden, även när det gäller vissa av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Så slöts i juni 2010, i samband med att regeringen lade fram sin strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige, en överenskommelse mellan regeringen och SKL för åren 2010–2013 om att intensifiera och utveckla arbetet med flickors och pojkars rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter i verksamheter inom kommun, region och landsting .116

I en överenskommelse avseende de mänskliga rättigheterna bör regeringen och SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också finna vägar att lösa de problemen.

Av de undersökningar som berörts här framgår bl.a. att det finns ett behov ute i kommuner och landsting av kunskaps- och kompetensutveckling i frågor som rör

116Prop. 2009/10:232, s. 39 f.

mänskliga rättigheter, och då främst av tydligt verksamhetsanpassat metod- och processtöd. Ett exempel på en sådan åtgärd är den handbok om mänskliga rättigheter i kommunal verksamhet som i enlighet med handlingsplanens åtgärd 106 utarbetats av Centrum för studiet av mänskliga rättigheter vid Göteborgs universitet. Handboken har såvitt jag kunnat konstatera tagits emot positivt.

Det är, enligt min mening, en viktig uppgift i regeringens fortsatta arbete med frågor om mänskliga rättigheter att i betydligt högre grad än tidigare systematiskt verka för att rättighetsbaserade arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner och landsting. Visserligen finns det stora variationer mellan olika kommuner i fråga om storlek och lokala förutsättningar i övrigt. Men det bör rimligen också finnas åtskilligt som är gemensamt i utmaningen med att ”översätta” de nationella MR-åtagandena till den kommunala nivån. Det är då knappast rimligt att alla kommuner arbetar var för sig med sådana saker som inrättande av kommunala MR-organ, utveckling av lokala MR-handlingsplaner och verksamhetsanpassat metod- och processtöd för det egna arbetet, framtagande av bakgrundsmaterial och så vidare. Här bör finnas stora samordningsvinster att göra genom en samverkan, både mellan kommuner sinsemellan och mellan staten och den kommunala nivån kollektivt, inklusive SKL.

En överenskommelse om samverkan mellan regeringen och SKL bör därför omfatta bl.a. åtgärder för ökad kunskap och kompetens, främst genom utveckling av verksamhetsanpassat metod- och processtöd.

Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad om särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det

gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras .117

Det kan inte råda någon tvekan om att den romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp. Romernas särskilda situation behandlas i avsnitt 7.3. Romerna i Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning på de flesta samhällsområden.

Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning tycks det råda närmast total enighet om. Den frågan måste därför också ges en starkt prioriterad ställning i det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation.

Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna. Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner. En sådan formaliserad överenskommelse mellan regeringen och SKL som jag föreslagit här bör därför också ha ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa att romers rätt till utbildning tillgodoses.

Länsstyrelserna bör involveras i samverkan mellan staten och den kommunala nivån

I avsnitt 4.3 har jag rekommenderat att vissa myndigheters ansvar för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter särskilt bör författningsregleras. På det sättet läggs en nödvändig grund för en fortsatt och kontinuerlig utveckling av myndigheternas roll i det arbetet.

Bland de särskilt betydelsefulla myndigheterna i det sammanhanget har jag nämnt länsstyrelserna i sin roll

117 Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66.

som statens representant på regional nivå. De bör i denna sin egenskap kunna spela en betydelsefull roll även i samverkansarbetet mellan den statliga och lokala nivån i utvecklingen av kommunernas och landstingens arbete med de mänskliga rättigheterna. Det gäller både i fråga om tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga rättigheterna. Den samverkansöverenskommelse mellan regeringen och SKL som jag föreslagit här bör därför involvera även länsstyrelserna.

Tidigare innehöll också länsstyrelseinstruktionen en särskild bestämmelse om skyldigheten för länsstyrelserna ”att i sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering”. Som jag föreslagit i avsnitt 4.3.1 bör länsstyrelseinstruktionen ändras så att den också innehåller en formulering av det slaget.

Som framgår i nästa avsnitt, tycks det finnas en stor variation mellan olika länsstyrelser när det gäller hur långt de kommit i sitt eget arbete med dessa frågor och detta får därför ännu sägas befinna sig i en utvecklingsfas. Lika lite som när det gäller att utveckla kommunernas arbete med mänskliga rättigheter, framstår det som rimligt att varje länsstyrelse för sig ska utarbeta riktlinjer och metoder för sin samverkan med kommuner och landsting i frågor som gäller de mänskliga rättigheterna. Inom ramen för den samverkansöverenskommelse mellan staten och SKL som jag föreslår här, bör regeringen därför bl.a. ta initiativ till ett särskilt pilotprojekt som involverar ett begränsat antal länsstyrelser, förslagsvis de som kommit längst i sitt arbete med att integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i den egna ordinarie verksamheten. Projektet bör främst fokusera på utveckling av metod- och processtöd för länsstyrelsernas samverkan med kommunerna i respektive län när det gäller arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett mindre antal kommuner inom respektive län bör, i samråd med SKL, bjudas in att delta i pilotprojektet.

5.2. Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete

Rekommendationer:

  • Regeringen bör initiera en systematisk dialog med länsstyrelserna om hur deras arbete kan bli mera effektivt när det gäller att integrera förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i den ordinarie verksamheten, inklusive tillsynen.
  • Dialogen bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan länsstyrelserna sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet i frågor om de mänskliga rättigheterna.
  • Samverkan bör omfatta även frågor om utveckling och spridning av verksamhetsanpassade metoder och material för ett mer integrerat, rättighetsbaserat, arbetssätt.
  • Samverkansarbetet bör kunna utgå från länsstyrelsernas gemensamma handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter 2010-2012, men tydligare förankras i och ta sikte på att Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter utgör ett övergripande ansvar, där frågor om likabehandling ingår som endast en, om än en betydelsefull, beståndsdel.

En stor del av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de mänskliga rättigheterna kräver, som nämnts, för sitt förverkligande insatser på lokal och regional nivå. I egenskap av statens representanter på den regionala nivån och med sitt särskilda samordningsansvar för statlig verksamhet där har länsstyrelserna i detta sammanhang en viktig roll att spela för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås. Länsstyrelserna måste alltså betecknas som en strategisk aktör inom detta område.

I föregående avsnitt har jag behandlat länsstyrelsernas roll när det gäller att stödja utvecklingen av kommunernas och landstingens arbete med de mänskliga rättigheterna. För att de ska kunna bidra på ett effektivt sätt i den rollen krävs dock också, enligt min mening, att länsstyrelsernas eget arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna utvecklas ytterligare.

Länsstyrelserna har under perioden 2006-2009 erhållit ett flertal olika uppdrag i enlighet med handlingsplanens åtgärder 11och104.

Redan i 2004 och 2005 års regleringsbrev fick länsstyrelserna i Stockholms, Skåne, Norrbottens, Hallands, Västernorrlands, Värmlands och Östergötlands län i uppdrag att ta fram handlingsplaner för hur kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna hos de anställda kunde öka. Handlingsplanerna skulle bl.a. redovisa hur frågor om mänskliga rättigheter hanteras i länsstyrelsernas verksamhet och innehålla konkreta exempel på hur frågor om de mänskliga rättigheterna berör det dagliga arbetet. Handlingsplanerna skulle också innehålla metoder för att integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i myndigheternas ordinarie verksamhet.

Dessa sju länsstyrelser fick år 2006 och 2007118 också i uppdrag att, förutom att uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, redovisa hur länsstyrelserna i sin tillsynsverksamhet och på andra sätt fullgjorde den uppgiften.

I länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2007 uppdrogs dessutom till samtliga Sveriges länsstyrelser att utarbeta antidiskrimineringsstrategier i enlighet med handlingsplanens åtgärd 11.

Detta uppdrag kompletterades 2008 med ett uppdrag, också till samtliga länsstyrelser, att redovisa vilka insatser som gjorts för att säkerställa att relevant personal hade goda kunskaper om de mänskliga rättigheterna, samt att därvid särskilt redovisa vilka

118 Det särskilda MR-uppdrag som lämnades i 2007 års regleringsbrev avsåg, utöver de tidigare nämnda länsstyrelserna, även länsstyrelsen i Västra Götalands län.

åtgärder som vidtagits för att genomföra myndigheternas antidiskrimineringsstrategi.

I regleringsbrevet för år 2009 gavs länsstyrelserna i uppdrag att redovisa de viktigaste prioriteringarna och insatserna som under året gjorts inom området mänskliga rättigheter, liksom en bedömning av resultatet av dessa.

Genom förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, som trädde i kraft den 1 januari 2008, infördes vidare ett författningsreglerat krav på länsstyrelsen att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. Medan 5 § femte punkten i denna förordning ursprungligen föreskrev en skyldighet för länsstyrelserna ”att i sin

tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering”, innehåller bestämmelsen sedan den

1 januari 2009 i stället en förpliktelse för myndigheterna att ”integrera de mänskliga

rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering”.

Regeringen gav i regleringsbreven för budgetåret 2010 länsstyrelserna i uppdrag att redovisa hur denna bestämmelse beaktats i verksamheten samt att bedöma resultatet av detta.

Som jag berört i avsnitt 4.3.1 förutskickade regeringen i handlingsplanen att resultatet av uppdragen till bl.a. länsstyrelserna enligt åtgärd 11 att upprätta anti-diskrimineringsstrategier skulle utvärderas, men någon sådan utvärdering har dock hittills inte kommit till stånd. Det vore önskvärt att så sker.

Statskontorets utvärdering av några sådana strategier som vissa myndigheter redan tidigare hade utarbetat visar dock, som tidigare påpekats, att de uppdragen inte fick något omfattande genomslag när det gäller myndigheternas arbete mot diskriminering, samtidigt som resultatet varierar mycket mellan olika

myndigheter .119Förklaringarna till det handlar bl.a. om att innehållet i uppdragen inte alltid varit tydligt i förhållande till myndigheternas kärnverksamhet, att det finns skillnader i regeringens styrning och uppdragens utformning samt att de uppföljningar som gjorts varit inriktade på genomförda insatser i stället för på effekterna av dessa.

Statskontoret framhöll samtidigt den positiva roll som samverkan och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter kan spela för att förbättra förutsättningarna för att få genomslag för arbetet mot diskriminering. Statskontoret förordade därför också en närmare samverkan i fastare former mellan myndigheterna i det arbetet.

De resurser som stått till förfogande för den här utvärderingen har inte tillåtit någon mera heltäckande genomgång av hur länsstyrelserna under perioden 2006–2009 fullgjort de nämnda regeringsuppdragen eller analys av vilket genomslag arbetet med mänskliga rättigheter i praktiken hittills fått i deras verksamhet. På grundval av de skriftliga synpunkter som jag mottagit från ett stort antal länsstyrelser, de möten för konsultation och samråd som jag genomfört samt visst skriftligt material från länsstyrelserna som rör deras MRarbete, har jag emellertid dragit vissa övergripande slutsatser som går i samma riktning som Statskontorets.

En återkommande synpunkt har sålunda varit att det under handlingsplanens löptid funnits stora skillnader ifråga om hur arbetet med frågor om de mänskliga rättigheterna bedrivits inom olika länsstyrelser. Det har framgått att tolkningen av uppdragen respektive instruktionens krav har varierat, liksom i vilken utsträckning arbetet med frågor om mänskliga rättigheter har ansetts som en prioriterad del av länsstyrelsens verksamhet.

Arbetet tycks ha hämmats av en otillräcklig samverkan, såväl mellan länsstyrelserna sinsemellan som mellan länsstyrelserna och regeringen. Flera

119Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att

stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontorets rapport

2009:4.

länsstyrelser har särskilt efterlyst just en tätare dialog mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet angående kraven på länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter. Redan de årligen återkommande förändringar i hur kraven formulerats på länsstyrelsernas arbete under åren 2004-2009 framstår, enligt min uppfattning, som en viktig förklaring till eventuella brister i länsstyrelsernas arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna. I avsnitt 4.3 har jag betonat vikten av att det görs en översyn av myndighetsuppdragens formulering i det här avseendet, liksom av att myndighetsstyrning på det här området främst sker genom förordning med myndighetsinstruktion och inte i regleringsbrev. På så sätt kan den här typen av ”ryckig” årsvariation i styrningen undvikas framöver.

Arbetet har till stor del bedrivits av varje länsstyrelse för sig, vilket inte förefaller särskilt rationellt, lika lite som det kan vara det att alla kommuner var och en på sitt håll söker utveckla arbetssätt och metoder för att integrera MR-ansvaret i sin ordinarie verksamhet. Medan det inledningsvis förekom ett visst samarbete mellan de sju länsstyrelser som tidigt fick i uppdrag att upprätta särskilda handlingsplaner i fråga om de mänskliga rättigheterna, kom detta samarbete inte att fullföljas .120

I motsats härtill kom arbetet med det år 2007 lämnade uppdraget att upprätta antidiskrimineringsstrategier att bedrivas av länsstyrelserna i samverkan, vilket får ses som en positiv utveckling. Som ett resultat av detta arbete antog länsstyrelserna under 2010 en gemensam handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter för perioden 2010-2012. Samtidigt ger emellertid både handlingsplanens benämning och dess faktiska utformning uttryck för en viss osäkerhet kring hur den särskilda frågan om likabehandling och den övergripande frågan om mänskliga rättigheter förhåller sig till varandra.

120 Se Statskontorets rapport 2008:15, Myndigheters arbete med mångfald,

antidiskriminering och mänskliga rättigheter, s. 77 f.

Bland de faktorer som länsstyrelserna själva identifierat som särskilda svårigheter i arbetet med frågor om mänskliga rättigheter kan nämnas bristande resurser. Det bör samtidigt sägas att det funnits avvikande röster härvidlag, som tvärtom hävdat att utvecklingen av ett mera systematiskt MR-arbete vid länsstyrelserna inte främst är beroende av ökade resurser utan av hur länsledningen ser på frågornas vikt och därav följande prioriteringar.

Från ett flertal länsstyrelser har emellertid framhållits att det förhållandet att de särskilda uppdrag som lämnats inte förenats med några resurstillskott påverkat omfattningen av de åtgärder som kunnat vidtas, och därigenom begränsat uppdragens genomslag i verksamheten. Här har särskilt påpekats att länsstyrelserna genom sin varierande storlek har mycket olika förutsättningar att avsätta ekonomiska och personella resurser för uppdragens fullgörande, och att små och mer resurssvaga länsstyrelser därför har ett mer begränsat utrymme för att prioritera detta arbete utan särskilda resurstillskott.

Sammantaget är min bedömning att avsaknaden av tillräckliga medel, i vart fall vid en del länsstyrelser, kan ha bidragit till de skillnader som finns mellan hur de olika länsstyrelserna hanterat dessa frågor, men att det knappast är den enda förklaringen. Dessa frågor hör naturligen hemma i en sådan systematisk MR-dialog som jag föreslår i det följande.

Vidare har bristen på anpassade metoder för verksamhetsintegrering och verksamhetsanpassat utbildningsmaterial framhållits som stora hinder för länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter. Det har understrukits att arbetet med att integrera de mänskliga rättigheterna i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet är svårt, och att det idag saknas beprövade metoder och verktyg för hur detta arbete konkret bör bedrivas.

Det behovet har även uppmärksammats i länsstyrelsernas gemensamma handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter, där ett utvecklingsprojekt för framtagande av metoder för verksamhetsintegrering av ett rättighets- och antidiskrimineringsperspektiv

ingår som en särskild åtgärd .121Även här anförs att ett sådant arbete kräver såväl ekonomiska som personella resurser. Genomförandet av detta utvecklingsprojekt avsågs därför finansieras genom externa medel från Europeiska socialfonden. Eftersom ansökan om sådan särskild finansiering sedermera avslagits beräknas åtgärden nu endast delvis kunna genomföras som planerat.

Det har även påpekats att länsstyrelserna inom andra områden, t.ex. jämställdhet och frågor om alkohol, narkotika, dopning och tobak, på ett helt annat sätt haft tillgång till strukturerade nätverk och fungerande metodstöd. Det finns, enligt min uppfattning, skäl att anta att avsaknaden av motsvarande resurser i det här sammanhanget kan ha bidragit till den starka variationen mellan länsstyrelserna i fråga om genomförda insatser.

Sammanfattningsvis får länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter, enligt min bedömning, alltjämt anses befinna sig i ett inledande skede. Det varierar samtidigt stort hur långt de olika länsstyrelserna kommit i det arbetet. Det är naturligtvis problematiskt, men en positiv konsekvens av det är samtidigt att det rimligen bör finnas en del goda exempel från länsstyrelser som kommit längre och som därför bör kunna tas till vara i ett fortsatt, mera samordnat, arbete.

Det förefaller också vara klart att det finns brister just när gäller samordning av insatserna, liksom i fråga om kunskap och material om samt metoder för hur man konkret bör gå tillväga för att åstadkomma en integrering i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet av arbetet med att säkerställa Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Denna viktiga uppgift förutsätter, inte minst när det gäller tillsynsverksamheten, också en metodutvecklingsprocess. Jag menar när det gäller den processen, som redan framgått, att det inte är rimligt att den genomförs av varje länsstyrelse för sig och på sitt håll.

121 Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter 2010-2012, åtgärd 23.

Att på olika sätt förstärka samverkan mellan länsstyrelserna sinsemellan, liksom mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet, samt att stödja utarbetandet och spridningen av metoder för ett mer rättighetsbaserat arbetssätt framstår alltså som en viktig uppgift inom ramen för regeringens fortsatta systematiska arbete med mänskliga rättigheter i Sverige. Regeringen bör därför inom ramen för det arbetet inleda en systematisk dialog med länsstyrelserna för att få till stånd en sådan utveckling.

Arbetet med den uppgiften bör grundas på en konsekvent och sammanhållen författningsreglerad ”kedja” av det slag som jag föreslagit i avsnitt 4.3. På det sättet går det att undvika sådana oklarheter om kraven på länsstyrelsernas MR-arbete som tidigare beskrivits här och som lätt uppstår som konsekvens av t.ex. att regleringsbrev eller särskilda uppdrag formuleras på olika sätt från år till år.

Det är vidare rimligt att som en utgångspunkt för ett sådant arbete ta den länsstyrelsegemensamma handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter för perioden 2010-2012 som nämnts ovan. Handlingsplanen beskriver hur genomförande, förvaltning och uppföljning av länsstyrelsernas arbete för lika rättigheter och möjligheter ska bedrivas och innehåller insatser som syftar till att åstadkomma förändring, såväl på organisations- och verksamhetsnivå som i länsstyrelsernas externa och interna kommunikation. Syftet med handlingsplanen anges vara att arbetet för lika rättigheter och möjligheter ska genomsyra länsstyrelsernas organisation och verksamhet, och att förhållningssättet ska vara gemensamt för alla länsstyrelser.

Även om handlingsplanen på detta sätt tar sin utgångspunkt i uppdraget till länsstyrelserna att upprätta antidiskrimineringsstrategier, kan det konstateras att dess innehåll går utöver rena likabehandlingsfrågor och i väsentliga avseenden även omfattar mål och åtgärder som tar sikte på de mänskliga rättigheterna mera generellt. På så sätt har alltså det gemensamma arbetet, åtminstone såsom det anges i planen, kommit att omfatta även det i

länsstyrelseinstruktionen uppställda kravet att integrera de mänskliga rättigheterna i verksamheten, vilket är positivt. Det fortsatta arbetet bör likväl tydligare förankras i och utgå från att Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter är ett övergripande ansvar också för länsstyrelserna, där frågor om likabehandling är endast en, om än en betydelsefull, komponent.

Frågan om behovet av process- och metodstöd när det gäller myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna mera generellt behandlas i avsnitt 6.4.2.

6. En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Ytterligare några komponenter står fram i diskussionen om ett systematiskt MR-arbete. I det följande kommer först att behandlas den ofta återkommande metodologiska frågan om användandet av s.k. indikatorer i en systematisk uppföljning av säkerställandet av de mänskliga rättigheterna.

Härefter diskuteras två frågor av institutionell karaktär som också återkommande har uppmärksammats, inte minst i samband med granskningen från internationella övervakningsorgans sida av hur Sverige lever upp till sina konventionsåtaganden i fråga om de mänskliga rättigheterna. Det gäller dels konventionernas ställning i svensk rätt, dels den roll som ett nationellt organ för mänskliga rättigheter skulle kunna ha i arbetet med att säkerställa respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige.

Slutligen ska behandlas även några aspekter på frågan om ökad kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna och deras betydelse.

6.1. En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i Sverige

Rekommendationer:

  • Regeringen bör på ett mer strukturerat sätt än tidigare bedriva ett arbete som syftar till att få till stånd en indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen i Sverige.
  • En grundläggande förutsättning för att ett sådant arbete ska kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer nationella mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna.
  • Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken, i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning för att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens hela systematiska MR-arbete i Sverige.
  • Regeringen bör särskilt uppmärksamma problemet med att det till stor del saknas statistisk information av betydelse för en indikatorbaserad MR-uppföljning uppdelad på olika diskrimineringsgrunder.

I utvärderingen av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna rekommenderades regeringen att undersöka möjligheten att ta fram hjälpmedel för att följa upp och utvärdera arbetet med de mänskliga rättigheterna. I olika sammanhang har framhållits att användningen av indikatorer tillsammans med tydliga mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna kan föra det arbetet framåt. Frågan om utveckling och användning av indikatorer för att kunna systematiskt följa upp utvecklingen när det gäller skyddet för de mänskliga rättigheterna (MR-indikatorer) har också uppmärksammats av olika internationella övervakningsorgan inte minst inom FN-systemet .122

122 Se t.ex. Report on indicators for promoting and monitoring the

implementation of human rights, rapport från FN:s högkommissarie för de

mänskliga rättigheterna, HRI/MC/2008/3.

Frågan om hur ett system av mål och indikatorer bör vara utformat, och vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma en systematisk uppföljning av MR-situationen i Sverige baserat på ett sådant system, är en central metodfråga inom detta område. Den har även tagits upp på olika sätt under den konsultationsprocess som varit en central del av mitt utvärderingsarbete.

Regeringen har också i handlingsplanens åtgärd 110 om nationella uppföljningsbara mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna, och åtgärd 111 om indikatorer för att utvärdera och följa upp ett sådant arbete, tydligt förklarat sin avsikt att föra arbetet med den metodfrågan framåt. Användningen av MR-indikatorer aktualiseras även inom ramen för handlingsplanens

åtgärd 20 om en arbetsgrupp för lika rättigheter och

möjligheter oavsett sexuell läggning m.m., åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention, samt åtgärd 104 om myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter.

Det finns mot denna bakgrund anledning att i det här betänkandet ägna någon uppmärksamhet åt frågan om indikatorbaserad uppföljning som ett verktyg för det systematiska arbetet med mänskliga rättigheter i Sverige. Syftet i denna del är inte att förespråka tillämpningen av en viss indikatormodell eller att presentera ett konkret förslag med möjliga sådana indikatorer. Målsättningen har istället varit att försöka få en bild av vilka de huvudsakliga svårigheterna hittills varit när det gällt att utveckla ett system för indikatorbaserad uppföljning som ett verktyg för ett systematiskt arbete för mänskliga rättigheter, samt att diskutera hur det fortsatta arbetet med denna fråga bör bedrivas.

Eftersom mina utredningsresurser varit begränsade har jag låtit en extern uppdragstagare med erfarenheter från arbete med indikatorbaserad uppföljning inom andra områden genomföra en särskild studie kring detta ämne. De slutsatser och rekommendationer som

jag här redovisar baseras till stor del på resultatet av den studien .123

I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för de åtgärder i handlingsplanen som berör användning av indikatorer, tillsammans med en bedömning av i vilken utsträckning åtgärderna kan anses ha bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter i Sverige. Med utgångspunkt från denna utvärdering redovisas därefter ett förslag till schematisk arbetsmodell för hur regeringen kan gå till väga i sitt fortsatta arbete med att få till stånd till ett fungerande sådant uppföljningssystem.

6.1.1. MR-indikatorer i handlingsplanen

Åtgärd 110 om nationella uppföljningsbara mål och åtgärd 111 om indikatorer

I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen rekommenderade, som inledningsvis nämnts, Thomas Hammarberg regeringen att undersöka möjligheten att utarbeta indikatorer för att mäta resultatet av arbetet med de mänskliga rättigheterna .124Som en följd av denna rekommendation gav regeringen år 2005 i uppdrag åt Juridiska institutionen och Raoul Wallenbergsinstitutet vid Lunds universitet att göra en studie om metoder och analysverktyg som kunde användas för att konkretisera, tydliggöra och följa upp arbetet med de mänskliga rättigheterna.

I studien valde rapportförfattarna att fokusera på användningen av s.k. MR-indikatorer, som man definierade som ”ett verktyg eller en metod som används för att mäta om, och hur, en stat genomför sina nationella åtaganden avseende de mänskliga

123 Ramböll Management Consulting, Steg för steg till indikatorbaserad

uppföljning av mänskliga rättigheter, Regeringskansliets dnr

A2011/1098/DISK. 124 Thomas Hammarberg och Anna Nilsson: ”Bra början, men bara en

början”. En utvärderande kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet (Ju2004/6673/D), s. 50.

rättigheterna ”.125Författarna konstaterade att utformningen och användningen av sådana indikatorer inte var utan svårigheter. Samtidigt drog de den slutsatsen att MR-indikatorer kunde utgöra ett värdefullt verktyg för att konkretisera, utvärdera och följa upp arbetet med att främja de mänskliga rättigheterna. Enligt studien behövde det dock i arbetet med indikatorer noga övervägas vilka mål som på nationell nivå finns för de olika rättigheternas förverkligande.

I handlingsplanens åtgärd 110 förklarade regeringen att den delade studiens bedömningar, och att det första steg som borde tas för att kunna utvärdera och följa upp arbetet för de mänskliga rättigheterna således var att identifiera nationella mål för detta arbete. Regeringen angav vidare i åtgärd 111 att den därefter avsåg att utarbeta indikatorer som kunde användas för att utvärdera och följa upp arbetet i relation till dessa mål.

Regeringen formulerade sina åtaganden i dessa delar enligt följande.

Åtgärd 110: I avsikt att främja det långsiktiga målet, full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige, avser regeringen att under 2006 inleda ett arbete med att identifiera uppföljningsbara mål för ett urval av de mänskliga rättigheterna. De nationella målen för mänskliga rättigheter ska ställas i relation till de mål som har formulerats inom relevanta politikområden.

Åtgärd 111: Regeringen avser att under perioden 2006-2009 utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet med nationella mål om mänskliga rättigheter.

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande anges endast kortfattat att arbetet med att identifiera sådana nationella mål och indikatorer för mänskliga rättigheter ”pågår”, att ”frågan är

komplicerad” och att resultatet ”inte kommer att kunna presenteras på ännu en tid”.126Några sådana nationella

uppföljningsbara mål som anges i åtgärd 110 eller

125 C. Johnsson m.fl. ”Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de

mänskliga rättigheterna”, 2005 (opublicerad).

126 Uppföljningen av den nationella handlingsplanen för de mänskliga

rättigheterna, april 2010, rapport utarbetad inom Regeringskansliet, s. 59.

indikatorer enligt åtgärd 111 har, såvitt jag kunnat utröna, ännu inte redovisats.

När det gäller utformningen av indikatorer hänvisas i uppföljningen emellertid också till det särskilda arbete som bedrivits i enlighet med åtgärd 32 för att utveckla indikatorer för barnpolitiken. Det arbetet kommer att behandlas särskilt i det följande.

Här nämns också en rapport med exempel på indikatorer för att följa upp arbetet för ett urval av de mänskliga rättigheterna (MR-indikatorer) som utarbetats av Myndigheten för handikappolitisk samordning, Handisam, på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter.

Handisams rapport om MR-indikatorer

I det uppdrag som regeringen lämnade i mars 2006 till Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige (MRdelegationen), ingick att fortlöpande inhämta kunskaper och erfarenheter när det gäller respekten för och genomförandet av Sveriges åtaganden om de mänskliga rättigheterna, liksom om hur arbetet för att säkerställa dessa rättigheter bedrivs av olika aktörer. Regeringen angav i denna del särskilt att delegationen skulle följa forskningen på området samt inhämta och ta fram ny kunskap om metoder i arbetet för de mänskliga rättigheterna, t.ex. användningen av indikatorer .127

MR-delegationen gav i december 2008 Handisam i uppdrag att utveckla nationella indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheterna. I uppdraget ingick bl.a. att inventera vilka befintliga indikatorer som kunde användas för att utvärdera och följa upp arbetet med de mänskliga rättigheterna, att utifrån denna inventering visa vilka verksamhetsområden som borde prioriteras i ett första skede, samt inom de prioriterade områdena sammanställa och utveckla befintliga indikatorer och lämna förslag på nya sådana.

Handisam redovisade år 2009 sitt arbete med uppdraget i en rapport, ”Nationella indikatorer för

127 Dir 2006:27.

mänskliga rättigheter – små fönster med en glimt av ett större sammanhang”. En slutsats i rapporten var att ett

avgörande problem utgjordes av att det ännu inte fanns några nationella mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna i Sverige. Handisam betonade att formuleringen av sådana mål är centralt, eftersom meningen med indikatorer är att de ska kunna användas för att följa upp utvecklingen i förhållande till vissa angivna mål. Det uppdrag som getts till Handisam innebar emellertid att arbetet skett ”i omvänd ordning” genom att myndigheten ombetts att ta fram indikatorer innan några sådana nationella mål för mänskliga rättigheter angetts .128

Härutöver redovisade Handisam en modell som utarbetats av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter och som myndigheten utgått från i sitt arbete med uppdraget .129Modellen bygger på tre nivåer av indikatorer:

  • strukturella indikatorer (som återspeglar den rättsliga reglering som genomförts inom ett visst område, liksom förekomsten av grundläggande institutionella mekanismer som anses nödvändiga för att främja och skydda en viss rättighet),
  • processindikatorer (som belyser vilken verksamhet som bedrivs av staten för att förverkliga de mänskliga rättigheterna), samt
  • resultatindikatorer (som visar på utfallet av de ansträngningar som gjorts och som fångar kunskap om i vilken grad en mänsklig rättighet förverkligats).

Med utgångspunkt från tillgänglig statistik lämnade Handisam förslag till indikatorer på de olika nivåerna i förhållande till några olika mänskliga rättigheter. Man redovisade i rapporten även vad som betecknades som

”önskvärda indikatorer” dvs. indikatorer som ansågs

önskvärda utifrån ett rättighetsperspektiv men för vilka

128 Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en

glimt av ett större sammanhang, s. 5.

129 Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation of

Human Rights, HRI/MC/2008/3.

det för närvarande saknas uppföljningsbar befintlig statistik eller data.

I rapporten framhöll Handisam som en särskild svårighet att det i dag finns stora brister i tillgång till statistik fördelad på de olika diskrimineringsgrunderna, liksom till data i förhållande till utsatta grupper i övrigt. Hur ytterligare sådan statistik kan göras tillgänglig, utan att kränka enskildas integritet, borde enligt Handisam utredas särskilt.

Åtgärdernas bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige

Handisams rapport om MR-indikatorer innehåller såväl konkreta förslag på indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheter som en belysande diskussion av ett antal principiella frågeställningar kring svårigheter och möjligheter med utformningen av denna typ av indikatorer. Studien kan därför enligt min bedömning utgöra ett värdefullt underlag i ett framtida arbete för att utveckla ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Rapporten har också fungerat som en utgångspunkt för fortsatt utveckling, bl.a. inom ramen för ett arbete med indikatorer på kommunal nivå som utförts av Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga rättigheter i Sverige (NNM), ett nätverk av tjänstemän i stat och kommun som arbetar med mångfaldsfrågor, mänskliga rättigheter och mot diskriminering.

När det gäller de övergripande åtagandena i handlingsplanens åtgärder 110-111, att utarbeta nationella uppföljningsbara mål och indikatorer för de mänskliga rättigheterna i Sverige, är det emellertid svårt att dra någon annan slutsats än att något samlat sådant arbete inte pågår i Regeringskansliet.

Åtgärderna 110och111 får, sammantaget, i den mån

de över huvud taget kan anses ha genomförts, anses ha lett endast till ett mycket begränsat resultat.

Medan åtgärd 111 innehöll en avsiktsförklaring från regeringen att utarbeta indikatorer för att kunna

utvärdera och följa upp arbetet med nationella mål om mänskliga rättigheter, omfattar den av Handisam utförda studien endast exempel på sådana indikatorer. Mer principiellt är det dessutom – som Handisam också framhöll särskilt i sin rapport – en förutsättning för indikatorbaserad uppföljning att det finns några mål att relatera indikatorerna till. Eftersom några sådana mål inte ställts upp, trots åtagandet i åtgärd 110 att göra det, är det inte möjligt att dra någon annan slutsats än att det sätt på vilket handlingsplanen genomförts i den här delen endast i mycket begränsad mån kan anses ha bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Åtgärd 20 om en arbetsgrupp för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning m.m.

I syfte att uppnå en sammanhållen och effektiv politik på området förklarade regeringen i handlingsplanen att den hade för avsikt att tillsatta en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag om frågor som rörde lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning. Regeringen framhöll att kunskap om förekomst och omfattning av diskriminering på grund av sexuell läggning utgjorde en förutsättning för att utarbeta effektiva verktyg mot diskriminering. Det fanns således ett behov av att utveckla metoder och om möjligt någon form av mätinstrument för att kartlägga förekomst och omfattning av upplevd och faktisk diskriminering på grund av sexuell läggning inom olika områden i samhället. Arbetsgruppen borde därför erhålla ett sådant uppdrag. Åtgärden gavs följande lydelse.

Åtgärd 20: Regeringen avser att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag som innebär ett samlat grepp om frågor som rör lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning. Arbetsgruppen ska även få i uppgift att överväga hur förekomst och omfattning av diskriminering på grund av sexuell läggning skall kunna mätas och om möjligt lämna förslag till indikatorer inom olika områden i samhället.

Regeringen inrättade i september 2006 i enlighet med åtgärden en arbetsgrupp för lika rättigheter och möjligheter för homo- och bisexuella samt transpersoner. Som en av arbetsgruppens uppgifter angavs att den skulle överväga om och hur förekomst och omfattning av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner ska kunna mätas och om möjligt lämna förslag till indikatorer inom området. Arbetsgruppen slutförde sitt arbete i december 2007 och redovisade sitt uppdrag i form av en promemoria .130

En av arbetsgruppens slutsatser var att det genom s.k. självskattning var möjligt att få en bra bild av förekomsten och omfattning av diskriminering av homooch bisexuella samt transpersoner. Enligt arbetsgruppens mening återstod det dock olika metodologiska problem som borde belysas på ett fördjupat sätt och vidare undersökas. Något förslag på indikatorer för att mäta omfattningen av diskriminering på grund av sexuell läggning lämnades inte av arbetsgruppen. Arbetsgruppens konklusion var istället att frågan om hur förekomst och omfattning av diskriminering av det här slaget skulle kunna mätas borde behandlas i ett större sammanhang, och att detta lämpligen kunde ske efter det att regeringen fattat beslut om proposition om en gemensam lagstiftning mot diskriminering och en gemensam ombudsmannamyndighet.

Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige

Det av arbetsgruppen genomförda arbetet torde ha bidragit till en viss ökad medvetenhet inom Regeringskansliet om frågor som rör diskriminering på grund av sexuell läggning. Åtgärd 20 kan emellertid knappast anses ha bidragit till någon utveckling av ett system för indikatorbaserad uppföljning.

130Redovisning av uppdrag, promemoria 2007-12-05, rev. 2010-10-20, IJ2010/1772/DISK.

Åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention

I handlingsplanen konstaterade regeringen i åtgärd 32 att ett arbete påbörjats med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention och för att följa upp barnpolitiken. Regeringen framhöll betydelsen av att en uppföljning av detta slag kom till stånd, samt förklarade att i det arbetet skulle hänsyn tas till såväl nationella som internationella erfarenheter från arbete med indikatorer. Åtgärden formulerades på följande sätt.

Åtgärd 32: Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga barnkonventionen och följa upp barnpolitiken. Arbetet beräknas bli klart under 2006.

En av regeringen tillsatt särskild arbetsgrupp redovisade i mars 2007 en rapport med förslag till uppföljningssystem för barnpolitiken .131I rapporten föreslogs en målstruktur där det övergripande mål som formulerats för barnpolitiken – ”att barn och unga ska

respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande” – brutits ned

till sex ”målområden” som alla var direkt kopplade till åtaganden i barnkonventionen. För varje sådant målområde föreslogs i rapporten ett antal indikatorer som beskriver utvecklingen av flickors och pojkars levnadsvillkor, exempelvis när det gäller hälsa, levnadsstandard, delaktighet och utsatthet. I rapporten identifierades även områden där det helt eller delvis saknades möjligheter att följa upp barns levnadsvillkor.

Med utgångspunkt i bl.a. denna rapport gav regeringen under 2009 Barnombudsmannen i uppdrag att utveckla ett nytt uppföljningssystem för att följa barns levnadsvillkor inom olika områden utifrån barnkonventionen. Regeringen har därefter, i juni 2010, gett Statiska centralbyrån, SCB, i uppdrag att skapa rutiner för återkommande årliga beräkningar av vissa av de indikatorer som identifierats i arbetsgruppens

131Ds 2007:9.

rapport. Regeringen gav samtidigt SCB i uppdrag att genomföra en förstudie inför framtagandet av de resterande indikatorer som föreslagits av arbetsgruppen .132

Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige

Genomförandet av åtgärd 32, tillsammans med de uppdrag som regeringen därefter gett till Barnombudsmannen och SCB, har bidragit till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens arbete med att genomföra FN:s barnkonvention. Detta är i sig ett viktigt bidrag till regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna. Erfarenheterna av det arbetet bör noga följas och utvärderas i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning för ett kommande arbete med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens

hela systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna

i Sverige.

Åtgärd 104 om myndighetsstyrning i fråga om mänskliga rättigheter

Med hänvisning till vad som framkommit i kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 konstaterade regeringen i handlingsplanen att det är angeläget att dess myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter tydligare än vad somt förut varit fallet anpassas till verksamheten inom respektive myndighet. Regeringen avsåg därför att göra en bedömning i varje enskilt fall av vilken typ av åtgärder som behövdes i den relevanta verksamheten, och vilka aspekter av de mänskliga rättigheterna som särskilt skulle uppmärksammas av respektive myndighet. Regeringen betonade att kompetensutveckling i de frågor som aktualiseras i

132 Regeringsbeslut S2010/4934/SF (delvis).

myndigheternas verksamhet kommer att vara en viktig åtgärd. I det sammanhanget redovisade regeringen också att vissa myndigheter skulle komma att ges uppgiften att ”identifiera uppföljningsbara mål och

indikatorer för att bättre kunna utvärdera arbetet med att främja respekten för de mänskliga rättigheterna”.

133

Åtgärden är formulerad på följande sätt.

Åtgärd 104: Regeringen avser att under 2006-2008 i sin myndighetsstyrning se över hur ansvaret för att respektera de mänskliga rättigheterna kan tydliggöras för myndigheter vars verksamhet är av särskild betydelse för att rättigheterna ska säkerställas för den enskilde. Åtgärderna ska samordnas med myndigheternas pågående och planerade arbete för att förebygga och motverka diskriminering, liksom annat pågående och planerat arbete som har beröring med frågor om de mänskliga rättigheterna.

Jag har i avsnitt 4.3 behandlat regeringens myndighetsstyrning när det gäller arbetet med de mänskliga rättigheterna, och i avsnitt 4.3.1 särskilt diskuterat de särskilda uppdrag som regeringen lämnat i vissa myndigheters regleringsbrev. Sålunda har Sveriges Domstolar, Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket, Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser, Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndigheten under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till exempel höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive myndighet och återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar. Regeringen har härutöver i ett begränsat antal förordningar med myndighetsinstruktioner infört en skyldighet för respektive myndighet att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet.

Som en del i uppföljningen av regeringens funktionshinderpolitik gav regeringen också, som jag behandlat närmare i avsnitt 3.3.3, år 2010 ett antal myndigheter i uppdrag att, utifrån de övergripande

133 Handlingsplanen, s. 105.

målen för politikområdet, utforma uppföljningsbara delmål och förslag på uppföljningsstruktur inom sina respektive verksamhetsområden .134

Regeringen har dock, såvitt känt, inte i övrigt gett myndigheterna några sådana uppdrag att identifiera uppföljningsbara mål och indikatorer för MR-arbetet som förutskickades i motivtexten till åtgärd 104 i handlingsplanen.

Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige

Åtgärdens genomförande kan knappast anses ha bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning av säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Sammanfattande bedömning

På grundval av det material jag tagit del av och de kontakter som jag haft med företrädare för olika delar av Regeringskansliet är min samlade bedömning att regeringen i dag alltjämt befinner sig långt från målet om ett system för indikatorbaserad uppföljning av det systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Arbetet förefaller visserligen ha kommit en bit på väg i det avseendet när det gäller indikatorer för uppföljning av ett specifikt delområde av de mänskliga rättigheterna, nämligen genomförandet av FN:s barnkonvention. Men när det gäller Sveriges konventionsåtaganden i stort om enskildas mänskliga rättigheter får genomförandet av handlingsplanen anses endast i mycket begränsad omfattning ha bidragit till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem. Frågan är vad det kan bero på.

Som redovisats ovan utgick regeringen själv i handlingsplanen från att en första förutsättning för att ta fram indikatorer för uppföljningen av de mänskliga

134 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis).

rättigheterna var att det fanns angivna mål för ett sådant arbete. Några sådana mål ställdes emellertid aldrig upp. Därmed brast det redan i den grundläggande förutsättningen.

Som framhållits i Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande är vidare utformningen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem en komplicerad uppgift med många komponenter. Det förefaller sannolikt att komplexiteten i arbetet med att ta fram ett sådant uppföljningssystem har underskattas, och att utformningen av åtgärderna inte har varit föremål för en tillräckligt grundlig analys av möjligheter, svårigheter och resurskrav.

Själva arbetet med de olika åtgärdernas genomförande förefaller inte heller ha varit föremål för någon samlad eller gemensam styrning. Det har, så vitt jag kunnat konstatera, inom Regeringskansliet inte heller funnits någon mer välutvecklad plan eller strategi för hur arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem skulle bedrivas. I och med att styrningen på detta sätt varit svag har de enskilda personer och grupper som haft att genomföra åtgärderna själva tvingats välja inriktning, avgränsning och ambitionsnivå på arbetet. Detta har naturligtvis haft en negativ inverkan på de resultat som kunnat uppnås.

En övergripande slutsats som kan dras av dessa erfarenheter är enligt min mening att arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem som ett verktyg för det regeringens systematiska arbete med de mänskliga rättigheterna måste bedrivas på ett mer strukturerad sätt. En modell för hur ett sådant arbete kan bedrivas diskuteras i det följande.

6.1.2. En modell för indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter i Sverige

En utgångspunkt för ett fortsatt arbete med utforma och använda indikatorer som en del av en utvärderingsmetod bör vara att en indikatorbaserad

uppföljning för att utgöra ett verkligt effektivt redskap måste göras till en integrerad del av det systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Med detta avser jag att uppföljningen, och de indikatorer som används, i ett första skede bör ta sin utgångspunkt i de mål som ställts upp för det systematiska MR-arbetet, eller i ett urval av de målen. Den indikatorbaserade uppföljningen har då förutsättningar att lämna en bild av i vilken mån de uppställda målen uppnås, och därigenom lämna värdefull information inför utformningen av det fortsatta MR-arbetet.

Motsatsvis, om indikatorerna inte medvetet utformas i förhållande till sådana tydligt formulerade mål, minskar sannolikheterna för att uppföljningen levererar relevant och praktiskt användbar information högst avsevärt.

I nästa skede krävs att den konkreta MR-politiken faktiskt tar sin utgångspunkt i uppföljningens resultat i förhållande till de tidigare uppsatta målen. När prioriteringar och åtgärder formuleras utifrån en sådan analys kan effektiviteten och träffsäkerheten i det systematiska MR-arbetet öka.

Ett ändamålsenligt utformat system för indikatorbaserad uppföljning ger alltså information som är direkt relevant för bedömningen av situationen vid en viss given tidpunkt, vilket möjliggör en effektiv styrning och utveckling av det fortsatta MR-arbetet. Häri ligger dess principiella värde.

Även ett mycket väl fungerande sådant system har emellertid väsentliga begränsningar. Det förtjänar således att framhållas att ett system av indikatorer inte ger en fullständig bild av verkligheten. Eftersom en indikatorbaserad uppföljning baseras på ett begränsat antal standardiserade mått på ett visst förhållande är det inte möjligt att samla in all relevant information. Indikatorer ger endast, som namnet antyder, en

indikation på hur situationen är inom ett visst område.

Att indikatorerna är standardiserade innebär också att de endast ”mäter” ett tillstånd som redan på förhand har avgränsats och specificerats. Därigenom erbjuder indikatorerna begränsade möjligheter att

fånga upp sådana eventuella problemområden som kan ha tillkommit efter det att mätningarna inleddes. Beroende på vilka data som finns tillgängliga kan det också vara svårt att få tillgång till ett underlag som verkligen mäter just den situation som man vill få information om.

Indikatorer ger alltså en bild av ett förhållande eller ett tillstånd. Bilden kan i sin tur fungera som en varningsklocka om att det finns problem inom ett visst område. Däremot ger indikatorer inte någon förklaring till problemets uppkomst. De säger ingenting om orsakssamband. Inom ramen för det fortsatta systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna måste därför en indikatorbaserad uppföljning kompletteras med andra åtgärder för fördjupad analys och utvärdering.

En schematisk modell för indikatorbaserad uppföljning

I detta avsnitt presenteras en schematisk modell som är avsedd att bidra till diskussionerna om utformningen av ett system för indikatorbaserad uppföljning som ett verktyg i det systematiska MR-arbetet i Sverige. Modellen beskriver ett antal åtgärder som bör ingå i arbetet för att en sådan uppföljning ska kunna komma till stånd.

Genom modellen åskådliggörs också att det arbete som hittills genomförts endast tagit sikte på en begränsad del av dessa komponenter, nämligen utformningen av själva indikatorerna (se Handisams tidigare nämnda rapport) och en allmän insamling av information om MR-situationen (det vill säga kartläggningsdelen av den nu aktuella handlingsplanen). Åtgärder i förhållande till andra viktiga steg på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning som ett redskap för det systematiska MRarbetet har däremot till stor del hittills saknats.

Modellen kan också användas för att tydliggöra att de olika stegen på vägen mot en indikatorbaserad

uppföljning har väsentligt olika karaktär och därför bör utföras av olika aktörer.

Uppdraget att utforma själva indikatorerna kan betraktas som en ”teknisk” uppgift som lämpligen kan utföras på tjänstemanna- eller myndighetsnivå.

Den grundläggande analysen av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige, vilka mål och delmål som bör ställas upp för det systematiska MR-arbetet och det därmed sammanhängande urvalet av de mänskliga rättigheter som särskilt bör följas upp, är däremot ställningstaganden och prioriteringar som det ytterst måste ankomma på regeringen, det vill säga den politiska nivån, att göra.

Uppdrag som det som lämnades till Handisam i samband med genomförandet av handlingsplanens

åtgärd 111, att utan i förväg angivna mål för arbetet

med de mänskliga rättigheterna utforma indikatorer för att följa upp ett inte närmare angivet urval av dessa rättigheter, framstår mot denna bakgrund som mindre lämpliga.

Den schematiska modell som jag föreslår bör tas till utgångspunkt för fortsatta diskussioner om en indikatorbaserad uppföljning av arbetet med de mänskliga rättigheterna, kan sammanfattas i följande figur.

Figur 6.1 Modell över processen med att ta fram en indikatorbaserad uppföljning

Det första steget i utvecklingen av en indikatorbaserad uppföljning utgörs enligt denna modell av insamling av

information

om situationen för de mänskliga

rättigheterna i Sverige och analys av den informationen (kartläggningen). Med utgångspunkt från kartläggningens innehåll bör sedan göras ett urval av

de rättigheter som ska följas upp. Vad de utvalda rättigheterna faktiskt betyder måste vidare analyseras

och beskrivas, varefter mål måste ställas upp för det

systematiska arbetet i Sverige. Därefter inventeras tillgängliga data, eventuellt i kombination med

utveckling av ytterligare data. Parallellt med detta

utformas själva indikatorerna. Slutligen fattas beslut om rutiner för den indikatorbaserade uppföljningen.

Steg 1: Insamling och analys av information om situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige

Som jag framhållit i mina rekommendationer beträffande utformningen av en eventuell kommande handlingsplan (avsnitt 3.3.1) bör det fortsatta systematiska MR-arbetet ta sin utgångspunkt i ett tydligt ställningstagande från regeringens sida inom vilka områden som situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige uppvisar brister eller problem. En tydligare nulägesanalys än den kartläggningsdel som ingått i den nu aktuella handlingsplanen bör därför genomföras, i syfte att identifiera de områden där det enligt regeringens uppfattning finns behov av insatser för att förbättra MR-situationen i Sverige.

En sådan informationsinsamling och analys utgör, som tidigare framgått, enligt min mening ett nödvändigt första steg för hela det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter. För utvecklingen av en indikatorbaserad uppföljning krävs att den bild som kartläggningen ger används som ett underlag för urvalet av de rättigheter som ska följas upp.

Steg 2: Urval av rättigheter som ska följas upp

För att ett indikatorbaserat uppföljningssystem ska vara hanterbart i praktiken måste antalet rättigheter som följs upp och antalet indikatorer som används begränsas. För att komma vidare i processen krävs därför att ett urval görs av de rättigheter som ska ingå i uppföljningssystemet. Detta ursprungliga urval kan givetvis senare kompletteras eller förändras. För att uppföljningen ska bli meningsfull fordras dock att jämförelser med avseende på de aktuella rättigheterna görs under en inte alltför begränsad tidsperiod. Rättigheter och indikatorer bör därför inte ändras för mycket eller för ofta.

Det är ingen okomplicerad uppgift att bestämma vilka rättigheter som på detta sätt bör väljas ut för att följas upp särskilt. Här ska endast redovisas några exempel på möjliga kriterier som kan användas för ett sådant urval:

  • Rättighetsområden där situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige enligt regeringens uppfattning uppvisar påtagliga brister eller problem.
  • Rättighetsområden där internationella eller nationella organ med uppgift att granska efterlevnaden av Sveriges internationella åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, eller företrädare för det civila samhället, framfört kritiska synpunkter eller lämnat särskilda rekommendationer. Även i sådana fall där regeringen inte delar sådana uppfattningar kan det finnas skäl att ägna rättighetsområdet särskild uppmärksamhet. Resultatet av en sådan uppföljning kan ge regeringen skäl att ompröva sin egen inställning, alternativt ett förbättrat underlag för att bemöta den framförda kritiken.
  • Rättighets- eller samhällsområden där staten har långtgående befogenheter att vidta för individen ingripande åtgärder, och där den enskilda individen därför befinner sig i ett särskilt underläge. Exempel på sådana områden är kriminalvården, den polisiära verksamheten, tvångsvård och andra typer av samhälleliga tvångsingripanden.
  • Rättighetsområden som är av särskild betydelse för situationen för särskilt utsatta grupper eller för personer som har särskilt svårt att få sina rättigheter tillgodosedda.
  • Rättigheter som folkrättsligt särskilt tillkommer vissa delar av befolkningen, som urfolket samerna och de nationella minoriteterna.

Steg 3: Analys av rättigheternas innehåll

För att göra det möjligt att identifiera de områden där åtgärder behöver vidtas, och för att kunna ställa upp tillräckligt konkreta mål för det fortsatta arbetet, behöver innebörden av de internationella åtaganden som Sverige gjort analyseras. Huvudsyftet med denna analys är att svara på frågan Vad är det Sverige åtagit

sig att göra? På grundval av den analysen kan sedan

mål anges, vilka i sin tur kan följas upp genom att mätas mot det som indikatorerna visar.

Vägledning när det gäller hur innehållet i de olika rättigheterna bör förstås finns som tidigare framhållits bl.a. i de allmänna kommentarer (General Comments) som antagits av de internationella övervakningsorganen. Härutöver bör analysen givetvis ta hänsyn också till vad som framförts av de internationella organen vid deras återkommande granskning av hur Sverige lever upp till sina förpliktelser.

Steg 4: Uppställandet av mål för det systematiska MRarbetet

Jag har tidigare, i avsnitt 3.3.2 rekommenderat att regeringen i en kommande handlingsplan tydligt bör ange den konkreta förbättring av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid. Uppställandet av sådana effektmål skulle enligt min mening på ett betydelsefullt sätt flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till i vilken mån

handlingsplanen faktiskt haft någon positiv effekt på de mänskliga rättigheterna.

Nedbrytningen av det övergripande målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna till mera konkreta mål och delmål är också, som redan framgått, nödvändigt för att det ska vara möjligt att på ett effektivt sätt följa upp, och styra, det systematiska arbetet genom användning av indikatorer. De konkretare målen anger vad indikatorerna ska mätas mot. Utan sådana mål minskar sannolikheten avsevärt för att indikatorerna verkligen mäter det som regeringen vill att de ska mäta.

Steg 5: Inventering av tillgängliga data och utveckling av ytterligare data

Ett viktigt steg på vägen mot att formulera indikatorer består i att genomföra en inventering av tillgängliga data samt att vid behov söka utveckla system för insamling av ytterligare data. Utarbetande av indikatorer utan att dessa redan från början kopplats till kända datakällor riskerar att leda till låsningar i processen. Att få fram det erforderliga dataunderlaget kan komma att visa sig alltför resurskrävande, etiskt känsligt eller av rättsliga skäl ogenomförbart. Det finns därför goda skäl att låta utformningen av indikatorer ta sin utgångspunkt i ett pragmatiskt övervägande av vilka data som redan finns tillgängliga, och vilka nya eller ytterligare data som det är möjligt att få fram.

En särskild fråga i detta sammanhang är i vilken mån det i dag är möjligt att med utgångspunkt från tillgängliga data ”mäta” omfattningen av diskriminering eller följa upp situationen för särskilt utsatta grupper. Handisam har i sin tidigare nämnda rapport om en indikatorbaserad uppföljning framhållit att det för närvarande till stor del saknas statistiska uppgifter fördelade på de olika diskrimineringsgrunderna, och att detta skapar svårigheter vid arbetet med att utveckla indikatorer. Det finns därför enligt min mening skäl för regeringen att i sitt fortsatta arbete med en

indikatorbaserad uppföljning ägna det problemet särskild uppmärksamhet.

Steg 6: Utformning av indikatorer

Först när de här beskrivna stegen 1-5 i processen vidtagits bör själva arbetet med att närmare utforma de aktuella indikatorerna påbörjas. Det arbetet kan då ta sin utgångspunkt i en sammanvägning av vad som är önskvärt att följa upp och vad som är möjligt att följa upp. Utformningen av indikatorerna bör utgå från urvalet av rättigheter, de mål och delmål som ställts upp samt de data som antingen redan finns tillgängliga eller är möjliga att ta fram.

För att säkerställa indikatorernas träffsäkerhet blir det också viktigt vilka avvägningar som gjorts vid målformuleringen. I de fall ett mål inte är möjligt att följa upp, t.ex. på grund av bristen på data, bör man så långt som möjligt sträva efter att bryta ned målet till delmål på ett sådant sätt att det blir uppföljningsbart.

Steg 7: Rutiner för uppföljningsarbetet

För att den indikatorbaserade uppföljningen i praktiken ska kunna utgöra ett verktyg i det systematiska MRarbetet krävs även tydlighet i fråga om ansvar och rutiner för hur uppföljningen ska genomföras praktiskt, både när det gäller datainsamlingen och analysen av den indikatorbaserade uppföljningens resultat.

I det sammanhanget måste också, som redan nämnts, hänsyn tas till den indikatorbaserade uppföljningens inneboende begräsningar, t.ex. när det gäller möjligheterna att dra slutsatser om orsakssamband. Den indikatorbaserade uppföljningen måste därför kompletteras med de ytterligare undersökningar och analyser som kan vara nödvändiga i det avseendet.

Slutligen behöver regeringen säkerställa att resultatet av den sammantagna uppföljningen och analysen ”återkopplas” till det fortsatta systematiska

arbetet. Med detta avses att uppföljningens resultat faktiskt läggs till grund för bl.a. styrning, prioriteringar, och valet av åtgärder i det fortsatta arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna.

6.2. Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt

6.2.1. Bakgrund

MR-delegationen har i sitt slutbetänkande förslagit att frågan om att göra fler konventioner om mänskliga rättigheter än Europakonventionen direkt tillämpliga i svensk rätt genom s.k. inkorporering, bör utredas i särskild ordning .135Jag har där ställt mig bakom det förslaget. Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om regeringens framtida systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Den behandlas därför i det följande.

Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning förverkliga de konventionsbaserade rättigheterna .136Av Wienkonventionen om traktaträtten framgår att grundsatserna om frivilligt samtycke och tro och heder och om regeln pacta sunt servanda (avtal ska hållas) är universellt erkända. Det innebär att en stat som har tillträtt en konvention själv har påtagit sig de förpliktelser som konventionen innehåller. Den är därför, och i kraft av konventioners karaktär av just bindande avtal med andra stater, skyldig att ärligt fullgöra sina förpliktelser enligt konventionen .137En stat kan därför i princip inte heller hänvisa till bestämmelser

135SOU 2010:70, s. 314.136 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna; artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter; artikel 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter; artikel 4 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. 137 Se dels inledningen, dels artikel 26, Wienkonventionen om traktaträtten (SÖ 1975:1).

i sin interna rättsordning för att rättfärdiga en underlåtenhet att uppfylla en konventionsförpliktelse .138

Avtalsförpliktelserna enligt konventionerna gäller i formell mening i förhållande till de andra konventionsstaterna och påverkar således inte i sig själva ett lands interna rättsordning. Vilken rättslig betydelse konventionsåtagandena får rent internt beror i stället på varje lands egna regler om den saken.

I vissa länder blir ingångna internationella konventioner automatiskt gällande nationell rätt, i enlighet med den s.k. monistiska principen. I andra måste först konventionsinnehållet på ett eller annat sätt göras om till nationell rätt; det brukar kallas för den dualistiska principen.

I Sverige styrs internationella överenskommelsers rättsliga ställning av den dualistiska principen. Den innebär att en tillträdd internationell konvention visserligen, som nämnts, binder Sverige som stat i förhållande till övriga stater som tillträtt konventionen, men denna blir alltså inte direkt tillämplig som svensk lag. I sin tur betyder det att svenska myndigheter och domstolar inte kan lägga konventionsinnehållet ensamt till grund för sina beslut. För att bli direkt tillämpligt måste konventionsinnehållet alltså på något sätt först ha införlivats med den interna svenska rättsordningen. Det kan ske antingen genom inkorporering eller genom

transformering.

Inkorporering innebär att riksdagen antar en lag som helt enkelt säger att en viss konvention gäller som svensk lag. Transformering däremot innebär att innehållet i en konventions olika artiklar eller paragrafer förs in i nya eller ändrade bestämmelser i svenska lagar eller andra författningar och på så sätt blir gällande svensk rätt.

Nära kopplat till transformeringsmetoden för införlivande av internationella konventioner i svensk rätt är vad man brukar kalla för konstaterande av normöverensstämmelse, eller normharmoni. Det innebär att man efter att ha gått igenom relevanta delar av den svenska lagstiftningen drar slutsatsen att

138 Artikel 27 i Wienkonventionen.

svensk rätt motsvarar det som krävs enligt konventionen och att någon (ytterligare) lagstiftning därför inte behövs .139

Frågan om att införliva konventionsförpliktelser med intern svensk rätt har behandlats av bl.a. utredningen om författningspublicering m.m. Utredningen konstaterade att enligt den praxis som hade utbildats i Sverige användes vanligen transformeringsmetoden. Inkorporering hade huvudsakligen förekommit i fråga om dubbelbeskattningsavtal och överenskommelser om sociala förmåner. Utredningen anförde för sin del vidare att det framförallt är två förutsättningar som måste föreligga för att en inkorporering ska kunna ske. Det ena är att en konventionsbestämmelse är avfattad så att enskilda individer eller andra rättssubjekt i de fördragsslutande staterna direkt framstår som bestämmelsens adressater. Den andra förutsättningen är att bestämmelsen är så fullständigt och entydigt formulerad att den utan kompletterande föreskrifter kan tjäna som rättsnorm för sina adressater .140

Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna är den enda av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige har tillträtt som också har inkorporerats i svensk rätt .141Den gäller alltså som direkt tillämplig lag och innehållet i dess olika artiklar kan därmed också ensamt läggas till grund för myndigheters och domstolars beslut i enskilda mål och ärenden.

En särställning när det gäller internationella rättsakters roll i den svenska rättsordningen har numera EU-rätten, på så sätt att vissa typer av unionsrättsliga bestämmelser blir direkt och omedelbart tillämpliga i Sverige när de har antagits på EU-nivå. Genom Sveriges medlemskap i unionen har vidare lagstiftaren beslutat att i huvudsak ge EU-rätten företräde framför den interna svenska rättsordningen, inklusive grundlagens regler, för det fall att innehållet i de två skulle ”krocka” med varandra .142

139 Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 438 ff. med vidare hänvisningar.140SOU 1974:100, s. 87.141 Lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.142 Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 439.

Att andra internationella konventioner och liknande inte har inkorporerats i svensk rätt betyder däremot inte att de saknar all betydelse för myndigheternas och domstolarnas beslutsfattande. För det första innebär det faktum att Sverige som stat har gjort vissa åtaganden i förhållande till andra stater naturligen en press på riksdag och regering att, genom t.ex. lagstiftning, se till att den interna svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella åtaganden. Men dessutom är, som redan framgått tidigare i det här betänkandet, både statliga och kommunala myndigheter, liksom domstolarna, som företrädare för den offentliga makten skyldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler på ett sådant sätt att de blir förenliga med Sveriges konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning). Därmed blir det också i viss mån möjligt för enskilda parter att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister inför domstolarna .143

Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter enligt andra konventioner än Europakonventionen måste alltså beaktas vid tillämpning av svensk lagstiftning redan i dag. De utgör – tillsammans med en rättsregels ordalydelse, vad som anförts i förarbetena till bestämmelsen när den beslutades eller i juridisk litteratur där bestämmelsen behandlas, liksom eventuella vägledande domstolsuttalanden i rättspraxis – tolkningsmaterial när bestämmelsen ska tillämpas av myndigheter och domstolar.

Det är emellertid, som jag berört tidigare i det här betänkandet, mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen innehåller hänvisningar till internationella överenskommelser om skydd för de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på två ställen till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § att

143 Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32-40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref. 79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363 I-III s. 513 och s. 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657.

föreskrifter beslutas som står i strid med Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen. Dels begränsar 10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta beslutanderätt till EU, på så sätt att en sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde som beslutanderätten rör motsvarar det som uppställs i Europakonventionen. I 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk hänvisas till Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdelseller minoritetsspråk .144I den nya skollagen (2010:800) finns tydliga hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, men utan att nämna några särskilda konventioner eller konventionsåtaganden. Hänvisningar till principen om respekt för barnets bästa i FN:s konvention om barnets rättigheter förekommer också i ett flertal författningar, som föräldrabalken och socialtjänstlagen, dock utan att nämna barnkonventionen som sådan.

6.2.2. Konventionsrättigheternas ställning i rättstillämpningen

Det är också alltjämt ovanligt att svenska myndigheter och domstolar, i vart fall uttryckligen, fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, med undantag i viss mån för främst Europakonventionens bestämmelser rörande rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, och då främst i fråga om rätten till muntlig förhandling .145

Frågan hänger även samman med hur väl förvaltningsmyndigheter och domstolar motiverar sina avgöranden. Som nämnts i avsnitt 4.3.3 är det inte ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan anses ha motiverats med tillräcklig omsorg. I Kommentaren till förvaltningslagen, 20 §, ges också åtskilliga exempel på beslut som inte haft tillfredsställande motiveringar .146

144 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3.145 Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401.146 Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo).

I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna anförde regeringen att framför allt som en följd av medlemskapet i EU och av att Europakonventionen gäller som lag i Sverige har internationella rättsregler fått ökad betydelse i den dömande verksamheten. Det skulle, enligt regeringen, därför vara av värde med en kartläggning över de fall i vilka svenska domstolar använt sig av Europakonventionen sedan den blev svensk lag, liksom av bestämmelserna i den s.k. ”rättighetskatalogen” i 2 kap. regeringsformen. Regeringen aviserade i det sammanhanget att den avsåg att ge en utredare i uppdrag att göra en sådan kartläggning .147Regeringen beslutade sedermera att ge Uppsala universitet det uppdraget. Uppdraget redovisades i en rapport daterad i juni 2003.148

Av rapporten framgår sammanfattningsvis, att de rättsfall från överinstanserna som utredaren funnit, och som uttryckligen behandlar rättigheter enligt Europakonventionen eller 2 kap. regeringsformen, utgör en bråkdel av en procent av alla mål som avgörs av dessa domstolsinstanser. Av de fall som utredaren funnit har vidare domstolarna endast i mindre än en tredjedel också behandlat Europadomstolens praxis; hon drar därför slutsatsen att denna praxis inte används i någon större utsträckning i mål som avser frioch rättigheter. Med tanke på att det här ändå är fråga om direkt tillämpliga lagbestämmelser, kan man våga sig på slutsatsen att de mål där domstolarna beaktat andra konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter förmodligen är än mycket färre. Jag återkommer i det följande till behovet av en förnyad undersökning av hur svenska domstolar beaktar de mänskliga rättigheterna i sin dömande verksamhet.

I sina avslutande synpunkter pekar utredaren på några tänkbara förklaringar till att Europakonventionen, trots att den vid den tidpunkten gällt som direkt tillämplig lag i nästan nio år, så sällan behandlas i mål

147 Skr. 2001/02:83, s. 30.148Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna i

2 kap. regeringsformen och i Europakonventionen, rapport författad av jur.

dr. Karin Åhman (opublicerad).

inför svenska domstolar. Hon anför där att domarna saknar en rättslig tradition att argumentera utifrån ett rättighetsperspektiv, att de möjligen också saknar tillräcklig utbildning i frågorna, att parterna inte heller inser vilka möjligheter som står till buds och också saknar kunskap i och erfarenhet av dessa frågor, samt att enskildas rättigheter som en fråga som domstolar kan och bör hantera inte lyfts fram i den politiska debatten.

Utredaren visar alltså särskilt på den begränsade utsträckning i vilken domstolarna hänför sig till praxis från Europadomstolen. Här poängteras dessutom att det verkar som om informationen om domstolens praxis i vissa fall hämtas inte just direkt från denna utan från andra – indirekta – källor, som svenska lagförarbeten eller juridisk litteratur, något som hon finner anmärkningsvärt; domstolarna borde, menar hon, vid det här laget ha vant sig vid att direkt använda konventionen och dess material i större omfattning.

Det bör noteras att den här rapporten lämnades till regeringen år 2003. Svenska rättstillämpare tycks alltså inledningsvis inte ha påverkats av inkorporeringen av Europakonventionen när det gäller i vilken utsträckning de, åtminstone uttryckligen, har beaktat konventionen. Enligt min bedömning går det inte att med hjälp av endast en översiktlig sökning i tillgängliga rättsdatabaser dra några bestämda slutsatser om huruvida domstolarna numera, sedan år 2003, i större utsträckning än tidigare hänför sig till Europakonventionen eller Europadomstolen och dess rättspraxis. När det gäller refererade kammarrättsavgöranden finns dock en markant ökning av antalet avgöranden med sådana referenser för åren 2009 och 2010, då de förekommer i 150 respektive 164 fall, vilket ska jämföras med att motsvarande siffror för åren 2003–2008 varierar mellan 20 och 35 per år.149Vad denna ökning beror på har det inte varit möjligt att inom ramen för mitt uppdrag närmare analysera.

Däremot förefaller de högsta instanserna ha blivit mer benägna att tillmäta Europakonventionen en

149 Norstedts juridik, Zeteo rättsdatabas.

grundläggande betydelse för svensk rättstillämpning .150Det intrycket bekräftas även i viss mån av författare inom den juridiska litteraturen .151

Samtidigt tycks det finnas mycket kvar att göra på det här området. Domstolsverket genomförde i slutet av år 2004 en enkätundersökning bland ordinarie domare om utbildning i och arbete med Europarätt. Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Av en sammanställning av enkäten som jag tagit del av framgår att endast drygt hälften av dem som svarat uppgav sig ha tillräckliga möjligheter att följa utvecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta område. Frågan om behovet av kunskaps- och kompetensutveckling i det här sammanhanget behandlas vidare i avsnitt 6.5.

6.2.3. Bör fler MR-konventioner inkorporeras i svensk rätt?

Rekommendationer:

  • Frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt bör utredas i särskild ordning.
  • En sådan utredning bör analysera för- och nackdelar med en inkorporering, ta ställning till om en inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde framför annan lag.
  • Utredningen bör även omfatta att på nytt undersöka hur svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning till olika konventioner om

150 Se t.ex. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 805, NJA 2006 s. 467, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584, NJA 2007 s. 805 samt NJA 2009 s. 463.151 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.; Grimheden, ”Sweden: Underestimation of Rights”, i Jaichand and Suksi (eds.), 60 Years of the

Universal Declaration of Human Rights in Europe, 2009.

mänskliga rättigheter som Sverige förbundit sig att följa.

Inkorporeringsfrågan vid tillkomsten av 1974 års regeringsform

Frågan om inkorporering i svensk rätt av människorättskonventionerna behandlades, om än mest i förbigående, i samband med tillkomsten av 1974 års regeringsform. Under remissbehandlingen av Grundlagberedningens huvudbetänkande med förslag bl.a. till ny regeringsfor m152anförde några remissinstanser att den omständigheten att Sverige anslutit sig till konventioner om mänskliga fri- och rättigheter borde slå igenom i en ny grundlag och förordade att man borde överväga ett grundlagsstadgande om att bestämmelserna i de konventioner av detta slag som Sverige anslutit sig till skulle tillämpas nationellt.

Den tanken avvisades emellertid i den proposition som lades fram 1973 med förslag till ny regeringsform. Departementschefen anförde till stöd för sin inställning i frågan följande:

För egen del anser jag att konventionernas främsta värde för den enskilde ligger i själva konventionsinnehållet och i att Sverige genom att ansluta sig till konventionerna förpliktat sig att respektera dessa. […] Att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rätt stöter emellertid på praktiska och tekniska svårigheter. Särskilt bör pekas på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta utmärker konventionstexterna. Härtill kommer att den teknik som har använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik. Konventionerna lämpar sig därför inte för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och myndigheter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet om vad som gäller i detalj på olika rättsområden .153

152SOU 1972:15.153Prop. 1973:90, s. 195.

Även i samband med 1976 års fri- och rättighetsrefor m154berördes frågan om inkorporering i svensk rätt av konventioner om de mänskliga rättigheterna som Sverige tillträtt.

Fri- och rättighetsutredningen, vars förslag resulterade i den ”rättighetskatalog” som återfinns i 2 kap. regeringsformen, övervägde i sitt betänkande möjligheterna att utforma rättighetsskyddet på sådant sätt att det direkt skulle knyta grundlagens regler till de internationella fri- och rättighetskonventionerna, men förkastade en sådan lösning. Utredningens skäl för det var att konventionstexterna ansågs svåröverskådliga och svårtillgängliga samt bygga på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Vidare ansågs det problematiskt att konventionerna saknade autentisk svensk text, liksom att grundlagsfästa konventioner kunde medföra svårigheter om konventionerna längre fram skulle ändras .155

Regeringen anslöt sig helt kortfattat och utan några ytterligare egna överväganden till utredningens bedömning .156

Inkorporeringen av Europakonventionen

Europakonventionen inkorporerades i svensk rätt med effekt fr.o.m. den 1 januari 1995, då lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna trädde i kraft. I propositionen med förslag om inkorporering anförde regeringen att den demokratiska beslutsprocessen i sig inte utgör någon tillräcklig garanti för att den enskilda människans värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska beslutsprocessen kombineras med ett konstitutionellt fri- och rättighetsskydd .157

Regeringen hade redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén, som ett skäl för varför en

154SOU 1975:75, prop. 1975/76:209.155SOU 1975:75, s. 98 f.156Prop. 1975/76:209, s. 85.157Prop. 1993/94:117, s. 12.

inkorporering av Europakonventionen borde övervägas, nämnt det förhållandet att konventionen utgjorde en del av de rättsprinciper som gällde inom dåvarande EG och att Sverige i EES-samarbetet hade att införliva viss EGrätt med svensk rätt och, vid ett medlemskap i EG, dessutom utan någon mellankommande nationell rättsbildning hade att tillämpa viss EG-rätt här i landet.158

Fri- och rättighetskommittén anförde i sitt betänkand e159tre ytterligare skäl för en inkorporering. För det första var det ovanligt i ett europeiskt perspektiv att konventionen inte utgjorde direkt tillämplig lag. För det andra skulle en inkorporering markera konventionens betydelse och klargöra dess status inom den inhemska rätten. Detta skulle också medföra att den enskilde medborgaren kunde få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter som regleras i konventionen. Om konventionen gjordes till en del av den svenska rätten skulle också sannolikt fler mål rörande konventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid svenska domstolar och myndigheter. Därmed skulle inte Europadomstolen komma att belastas med svenska mål i onödan.

Dessutom ansåg Fri- och rättighetskommittén att konventionens textmassa var så omfattande att det inte var lämpligt att omarbeta den till svensk lagtext. För rättstillämpningen var det också viktigt att denna grundade sig på samma text i de konventionsbundna staterna. Inkorporeringen av konventionen i dess helhet borde därför ske genom en särskild lag.

Regeringen instämde med vad Fri- och rättighetskommittén anfört som stöd för en inkorporering och tillade att på detta sätt skulle det tillskapas en uttrycklig grund för att direkt tillämpa konventionen vid domstolar och andra rättstillämpande myndigheter i Sverige. Regeringen angav som ytterligare ett avgörande skäl att en inkorporering skulle skapa rättslikhet mellan Europas stater på området för mänskliga rättigheter, och på så sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder.

158 Dir. 1991:119.159SOU 1993:40, del B, s. 123 f.

Med ett sådant synsätt var det givet att det är just den gemensamma fördragstexten som ska ges rättsverkan i Sverige. Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter. Även detta skulle underlättas av att konventionens originaltexter inkorporerades .160

Regeringen redovisade samtidigt att mot en inkorporering hade anförts att det var förenat med svårigheter att med den svenska rätten införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Emellertid anförde regeringen som sin bestämda uppfattning att dessa svårigheter inte var av den vikten att de borde hindra att Europakonventionen gavs full rättsverkan i intern svensk rätt .161

Samtidigt som regeringen alltså förordade en inkorporering av Europakonventionen, tog den ställning mot att behandla andra internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna på det sättet. Regeringen motiverade sitt ställningstagande i den delen på så sätt, att Europakonventionen intar en särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter genom att dess tillämpning bygger på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan av enskilda. Härigenom tillkommer en kontinuerlig praxisbildning som gör att konventionens bestämmelser successivt kommit att preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den från andra konventioner. Regeringen menade vidare att konventionen härigenom kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet i de europeiska länderna. Av dessa skäl ansågs en inkorporering böra avse endast Europakonventionen .162

160Prop. 1993/94:117, s. 33–34.161Prop. 1993/94:117, s. 34.162Prop. 1993/94:117, s. 34.

Frågan om inkorporering av FN:s barnkonvention

Frågan om inkorporering i svensk rätt av konventionsbestämmelser om mänskliga rättigheter har även behandlats mera specifikt när det gäller FN:s konvention om barnets rättigheter .163Under hösten 1995 behandlade riksdagen frågan om inkorporering av barnkonventionen. Konstitutionsutskottet anförde angående den frågan i ett yttrande till Socialutskottet bl.a. att det saknades anledning att gå ifrån den av utskottet tidigare intagna ståndpunkten att konventioner om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Vidare anförde utskottet att vad gällde just barnkonventionen saknades skäl att anse att den, på det sätt som däremot var fallet med Europakonventionen, intar en särställning i inkorporeringshänseende. Utifrån de synpunkter utskottet hade att företräda sa det sig därför inte vara berett att då förorda en inkorporering av barnkonventionen .164

Frågan behandlades även av en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhöll sig till barnkonventionens bestämmelser .165I sitt huvudbetänkande avvisade kommittén tanken på att barnkonventionen skulle inkorporeras i svensk rätt .166

En inkorporering av barnkonventionen skulle, enligt kommittén, lägga över tolkningsansvaret alltför mycket på domstolarna. Om en domstol tolkar svensk lag på ett sätt som strider mot den allmänna rättsuppfattningen eller mot lagstiftarens syfte med lagen, kan situationen rättas till genom ny lagstiftning. En tolkning av en inkorporerad konvention ligger emellertid fast på ett annat sätt. En ändrad tolkning av konventionen i något avseende är då möjlig endast genom en ändring av praxis. Enligt kommitténs mening borde tolkningen av konventionen i stället göras politiskt av riksdagen, som

163 SÖ 1990:20.164 Yttr. 1995/96:KU2y.165 Dir. 1996:15.166SOU 1997:116, avsnitt 5.7.

därvid kan stifta den lag som krävs för att rättigheterna i barnkonventionen bäst ska slå igenom.

Till stöd för sitt ställningstagande anförde kommittén sammanfattningsvis följande.

Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formuleringar och ett icke obetydligt inslag av målsättningsartiklar, som siktar till ett gradvist genomförande, en politisk process, inte minst när det gäller de ekonomiska och sociala rättigheterna. Europakonventionen, som inkorporerats, är speciell. Den omfattar inte de ekonomiska och sociala rättigheterna. Europakonventionen tolkas dessutom av en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Därigenom har en omfattande rättspraxis på konventionens område utvecklats.

Enligt kommittén hade inte heller i de stater där barnkonventionen gjorts till gällande nationell rätt, för den skull barnets rättigheter fått en mer framträdande roll. Kommitténs slutsats var att för barn fanns inget att vinna på en sådan åtgärd, utan för barnen var det bättre att konventionen används som ett instrument för fortgående förändring i syfte att förbättra barns ställning på alla områden.

Utredningens överväganden i inkorporeringsfrågan togs aldrig upp i den strategi för att förverkliga barnkonventionen i Sverige som regeringen lade fram för riksdagen i juni 1998.167Motioner för en inkorporering av barnkonventionen som därefter lades fram avslogs av riksdagen med motiveringen att konventionen innehåller vaga formuleringar och målsättningsartiklar, att bestämmelserna därför är svårtolkade för domstolar och myndigheter och att tolkningen bör göras av riksdagen .168

Det bör även nämnas att regeringen, inom ramen för den redovisning om Sveriges efterlevnad av barnkonventionen som regeringen är skyldig att återkommande lämna till FN:s barnrättskommitté, har framhållit att den inte ser något behov för närvarande av att inkorporera barnkonventionen i svensk rätt .169

167Prop. 1997/98:182.168 Yttr. 1998/99:KU2y och bet. 2001/02:SoU23.169Written replies by the Government of Sweden to the list of issues

(CRC/C/SWE/Q/4) prepared by the Committee on the Rights of the Child in connection with the consideration of the fourth periodic report of Sweden

Frågan om inkorporering av fler människorättskonventioner än Europakonventionen berörs även i Grundlagsutredningens betänkande En

reformerad grundlag, men endast i förbigående och då

bara i fråga om FN:s barnkonvention .170Riksdagens nyss nämnda ställningstagande till frågan om inkorporering av barnkonventionen refereras där, dock utan att utredningen redovisar någon egen ståndpunkt i frågan.

Inkorporeringen av MR-konventioner i norsk rätt

Norge liknar Sverige när det gäller förhållningssättet till internationella konventioners rättsliga ställning i den nationella rättsordningen. Liksom i Sverige tillämpas där den dualistiska principen. Men till skillnad från här har under senare år flera konventioner om de mänskliga rättigheterna blivit föremål för inkorporering i norsk rätt. Det finns därför skäl att något behandla de norska reformerna här.

Den norska menneskerettslove n171trädde i kraft 1999. Genom den blev tre internationella MRkonventioner gällande norsk lag, nämligen Europakonventionen samt FN:s konventioner om medborgerliga och politiska respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De gavs samtidigt företräde framför annan norsk lagstiftning i händelse av en lagkonflikt.

Som skäl för en inkorporering anfördes i regeringens proposition sammanfattningsvis följande .172Genom en inkorporering blir det tydligt att det är den autentiska konventionstexten som ska läggas till grund för tolkningen och tillämpningen av konventionsinnehållet och skapas bättre garantier för att staten lojalt ska uppfylla konventionsförpliktelserna, vilket också stärker enskildas rättigheter.

(CRC/C/SWE/4), CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, 24 april 2009.170SOU 2008:125, s. 452 ff.171 Lov 1999-05-21-30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk ret; Ot.prp. nr 3 1998-99.172 Ot.prp. nr 3 1998-99, avsnitt 5.

Konventionerna syftar vidare till att garantera enskilda vissa rättigheter gentemot staten. Det ansågs då mindre lämpligt att använda sig av transformering eftersom den metoden överlåter till just de organ som ska kontrolleras att, genom den gängse lagstiftningsprocessen, bestämma hur konventionsrättigheterna ska omsättas till nationella rättsregler. Genom inkorporering blir det i stället ytterst domstolarnas uppgift att kontinuerligt tolka de autentiska konventionstexterna med vägledning bl.a. av konventionsorganens praxis, vilken bidragit till att precisera även konventionsförpliktelser av mer allmän och skönsmässig karaktär. Inkorporering möjliggör också en dynamisk utveckling av tillämpningen vartefter denna praxis utvecklas, i enlighet med MRinstrumentens karaktär av levande väsen. Även uppföljningen av statens förpliktelser från de internationella övervakningsorganens sida ansågs underlättas av att konventionerna inkorporerades direkt i den nationella rätten.

FN-konventionen om barnets rättigheter inkorporerades år 2003 och FN-konventionerna om avskaffande av alla former av diskriminering av kvinnor och om avskaffande av alla former av rasdiskriminering inkorporerades år 2005. Sistnämnda konvention är den enda av dessa MR-konventioner om inte getts företräde framför annan norsk lag i händelse av lagkonflikt.

Någon samlad utvärdering av menneskerettsloven har inte gjorts, såvitt jag kunnat utröna. I samband med inkorporeringen i norsk rätt av konventionen om avskaffande av alla former av diskriminering av kvinnor anförde emellertid den norska regeringen i frågan, att norsk rätt med tanke på att lagstiftningen vid ratificeringen av de olika konventionerna ansågs vara i överensstämmelse med konventionerna, i överraskande många fall likväl ansetts stå i strid med dessa. Europakonventionen var, enligt regeringen, den konvention som haft störst genomslag i domstolarna, medan FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som till stora delar innehåller

målsättningsstadganden, inte fått samma betydelse i rättstillämpningen .173

Enligt vad som redovisas i en undersökning som genomförts på uppdrag av den norska regeringen, har den norska Högsta domstolen sedan menneskerettsloven trädde i kraft hänvisat till Europakonventionen i 947 fall per den 15 augusti 2009. Det fanns enligt den rapporten däremot bara fem fall där hänvisning gjorts till FN-konventionen om ekonomiska, sociala och politiska rättigheter. Domstolen hade vidare hänvisat till FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter i 235 fall och till FN-konventionen om barnets rättigheter i 52 fall .174

En promemoria utarbetad av Kirsten Sandberg vid

Institutt for offentlig rett vid Universitetet i Oslo år 2009

berör effekterna av inkorporeringen av FN:s barnkonvention i norsk rätt .175Författaren anför där att erfarenheterna från inkorporeringen visat att konventionen nu får betydligt större uppmärksamhet än tidigare. Dessutom har det uppstått stor efterfrågan på utbildning om vad konventionen innebär inte minst inom rättsväsendet. Även bland allmänheten har konventionen uppmärksammats mera. Intresseorganisationer och andra som arbetar för barns rättigheter sägs också ha fått en starkare grund för sitt arbete genom inkorporeringen av konventionen i norsk rätt.

I promemorian sägs vidare att inkorporeringen av barnkonventionen lett till att större hänsyn tas till konventionen t.ex. i sammanhang som berör ensamkommande asylsökande barn, liksom när det gäller ungdomar under 18 år som är intagna i norska fängelser.

Enligt vad som redovisas i promemorian har inkorporeringen av barnkonventionen också påverkat lagstiftningen genom att barns rättigheter nu beaktas i större utsträckning än tidigare vid författningsändringar.

173 Ot.prp. nr. 93 2008–2009, s. 19, och Ot. prp. nr. 35 2004–2005, s. 72.174 Søvig, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i mötet

mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett. En utredning gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet, Bergen, 2009.

175 Sandberg, Barnkonventionen – lag eller inte? Reflektioner från Norge, Institutt for offentlig rett, Universitet i Oslo, 2009.

Även domstolarna i lägre instans hänvisar, enligt promemorian, efter inkorporeringen i betydligt högre grad än tidigare till barnkonventionen.

Sammantaget dras i promemorian den slutsatsen att den ökade uppmärksamheten kring FN:s barnkonvention tillsammans med konventionens stärkta rättsliga ställning i Norge har gett barnkonventionen ett större genomslag i det norska samhället än vad den haft tidigare.

Frågan om inkorporering av fler MR-konventioner bör utredas

Frågan om att inkorporering av fler MR-konventioner än Europakonventionen i svensk rätt har, som framgått, varit föremål för diskussion vid ett flertal tillfällen under de senaste årtiondena. Frågan har väckts återkommande genom motioner i riksdagen. FN:s övervakningskommittéer har också vid ett flertal tillfällen framfört synpunkter på att andra internationella konventioner om mänskliga rättigheter än Europakonventionen inte är direkt tillämpliga inför svenska domstolar och myndigheter eller inte används av dessa .176

Under kartläggningsarbetet inför den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna framförde vidare olika företrädare i referensgrupperna – bl.a. representanter för Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Civil Rights Defenders (dåvarande Svenska Helsingforskommittén för mänskliga rättigheter), Advokater utan Gränser och Raoul Wallenberginstitutet – synpunkten att Sverige bör inkorporera centrala människorättskonventioner, såsom FN-konventionen om

176 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7, Concluding observations of the Committee on the

Elimination of Discrimination against Women: Sweden, 8 april 2008; FN:s

kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter E/C.12/SWE/CO/5,

Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden, 1 december 2008; FN:s kommitté för mänskliga rättigheter,

CCPR/C/SWE/CO/6, Concluding observations of the Human Rights Committee,

Sweden, 7 maj 2009; FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/CO/4. Concluding observations: Sweden, 12 juni 2009.

medborgerliga och politiska rättigheter och FNkonventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Juridiska institutionen vid Stockholms universitet framförde också att de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter bör få en tydligare ställning i den svenska rättsordningen för att i det konkreta fallet kunna ge det skydd som varit avsett på folkrättslig nivå, t.ex. genom att konventionerna inkorporeras .177

Hittills har emellertid regeringens och riksdagens bedömning varit att det inte är lämpligt att inkorporera fler internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna i svensk rätt.

Som framgått i det föregående finns det argument som talar både för och emot en inkorporering. Oavsett att tveksamheter kan föreligga avseende effekterna och konsekvenserna av inkorporering bör avgörandet om vilken ställning konventionerna ska ha i svensk rätt bygga på en grundlig analys i ljuset av aktuella förhållanden. Någon mera djuplodande analys av den frågan kan det emellertid knappast sägas ha varit fråga om vid de tidigare tillfällen då denna har behandlats i det offentliga trycket. I stället får man intrycket att konventionsrättigheternas utformning redan i utgångspunkten ansetts vara så främmande i förhållande till svensk rättstradition att frågan om inkorporering aldrig seriöst har övervägts.

Visserligen får det anses ligga mycket i synpunkten att Europakonventionen intar en särställning bland konventioner om mänskliga rättigheter, inte minst genom att dess tolkning ytterst ankommer på en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Likväl är det intressant att notera att de argument som anförts mot en inkorporering av andra MR-konventioner tidigare användes på samma sätt också mot en inkorporering av Europakonventionen. I fråga om denna senare konvention har de argumenten emellertid sedermera kommit att betraktas som otillräckliga.

Härtill kommer att det nu gått 15 år sedan Europakonventionen inkorporerades i svensk rätt.

177 Handlingsplanen, s. 141-142.

Sedan dess har, vilket även påtalas i MR-delegationens slutbetänkande ,178EU-rätten och Europakonventionen fått ett allt större inflytande på svensk rätt. En redogörelse härvidlag har lämnats bl.a. av Grundlagsutredningen .179Några vattentäta skott skiljer inte heller s.k. ekonomiska eller sociala rättigheter, å ena sidan, från Europakonventionens tillämpningsområde, å den andra .180

Genom EU-rättens och Europakonventionens inflytande är svenska rättstillämpare i dag skyldiga, och även mer vana, att tolka och tillämpa även regler som är avfattade på ett sätt som mera liknar konventionsbaserade rättighetsartiklar i de MRkonventioner som det här rör sig om.

Att Europakonventionen har beaktats i större utsträckning i svensk rättstillämpning, och även har haft stor inverkan på svensk lagstiftning efter den svenska inkorporeringen, talar också för att frågan om inkorporering av fler konventioner bör övervägas på nytt.

Jag föreslår sammanfattningsvis, liksom tidigare MRdelegationen i sitt slutbetänkande, att lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt utreds i särskild ordning. En sådan utredning bör analysera för- och nackdelarna med en sådan inkorporering, ta ställning till om inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt om konventionerna i så fall också ska ha företräde framför annan lag eller inte.

Inom ramen för en sådan utredning bör det också företas en förnyad genomgång av hur svenska domstolar behandlar de konventionsbaserade rättigheterna. En sådan genomgång bör i vart fall omfatta rättsfall från Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, hovrätterna och kammarrätterna. Den bör inte endast behandla sådana fall där rättighetsfrågan uttryckligen berörts i domstolarnas egna domskäl utan även sådana där den

178SOU 2010:70, s. 318.179SOU 2008:125, s. 400 ff.180 Se t.ex. Europadomstolens dom i Airey ./. Irland, appl. 6289/73, st. 26 samt Sidabras och Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00, st. 47.

”bara” tagits upp av andra än domstolen som sådan, det vill säga av parter, skiljaktiga ledamöter eller föredraganden. I själva verket kan det mycket väl hävdas att vad som är särskilt intressant att analysera i det här sammanhanget är just sådana mål där konventionsbaserade rättigheter visserligen aktualiserats på ett eller annat sätt, men där domstolen likväl inte närmare har behandlat dessa i sina domskäl. Tillräckliga resurser måste därför ställas till utredningens förfogande för att möjliggöra ett sådant bredare angreppssätt och en tillräckligt djupgående analys.

6.3. Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter

I budgetpropositionen för år 2009181anförde regeringen att arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna bör fortsätta och att ett stöd till statliga myndigheter, kommuner och landsting skulle komma att behövas därvidlag. I det sammanhanget pekade regeringen också på behovet av att se över hur frågan om tillsyn i enlighet med de så kallade Parisprinciperna om nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter ska kunna lösas i Sverige. Regeringen hänvisade också till att den frågan ingick i uppdraget för Delegationen för mänskliga rättigheter (MR-delegationen) i Sverige.

MR-delegationen föreslog i sitt slutbetänkande att en ny myndighet i form av en nationell institution för mänskliga rättigheter ska inrättas i Sverige .182Jag har där ställt mig bakom det förslaget. Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om det framtida systematiska arbetet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Den ska därför behandlas även här.

181Prop. 2008/09:1, utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 68.182SOU 2010:70, s. 337 ff.

6.3.1. Bakgrund

I inledningen till Förenta nationernas stadg a183förklarar sig de förenade nationernas folk beslutna bl.a. att rädda kommande släktled undan krigets gissel, att betyga sin tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde, på lika rättigheter för män och kvinnor och att främja sociala framsteg och bättre levnadsvillkor under större frihet. Följdriktigt slås det fast i stadgans artikel 1 att FN:s ändamål är bl.a. att åstadkomma internationell samverkan för främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla människor.

Mänskliga rättigheter berör enskilda individers inbördes förhållanden liksom förhållandet mellan staten och den enskilda människan. Att skydda de mänskliga rättigheterna är en uppgift för vilken varje stat är ansvarig. Vilka strukturer som bör finnas för att den uppgiften ska kunna lösas på bästa sätt står det varje stat fritt att själv avgöra. Förenta nationernas ansträngningar att uppmuntra och stödja inrättandet och stärkandet av sådana strukturer på nationell nivå går emellertid tillbaka ända till 1946, alltså två år innan den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna antogs .184

Vid sin andra session i juni 1946 uppmanade FN:s Ekonomiska och Sociala råd (ECOSOC) medlemsstaterna att överväga det önskvärda i att i respektive land upprätta informationsorgan eller lokala kommittéer för de mänskliga rättigheterna som de kunde samarbeta med i sina ansträngningar att främja FN:s arbete för mänskliga rättigheter .185I en resolution fjorton år senare betonades den viktiga roll som nationella organ har att spela för att skydda och främja de mänskliga rättigheterna, och medlemsstaternas

183 Förenta nationernas stadga, antagen den 26 juni 1945.184 Bakgrundsbeskrivningen i det följande bygger bl.a. på innehållet i FN:s Handbok om inrättandet av nationella organ för mänskliga rättigheter,

National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, United Nations Centre for Human Rights, Professional Training

Series, No. 4, 1995.185 ECOSOC resolution 2/9, 21 juni 1946.

regeringar uppmanades att inrätta och utveckla sådana organ, liksom att informera FN:s generalsekreterare om hur det arbetet fortskred .186

Frågan om hur nationella organ för mänskliga rättigheter kan bidra till förverkligandet av de internationella rättighetsnormerna kom att diskuteras allt mer under 1960- och 1970 talet. I september 1978 anordnade i Genève FN:s dåvarande Kommission för mänskliga rättigheter ett seminarium där bl.a. de första riktlinjerna för sådana nationella organ utarbetades. FN:s generalförsamling ställde sig bakom dem och uppmanade medlemsstaterna att, om de inte redan gjort det, inrätta nationella institutioner med uppgiften att skydda och främja de mänskliga rättigheterna.

På initiativ av Kommissionen för mänskliga rättigheter hölls 1991 i Paris ett möte med nationella och regionala organ för mänskliga rättigheter bl.a. om hur sådana institutioners arbete kunde utvecklas. Mötet resulterade i en resolution om Principer för nationella

institutioners ställning (”Parisprinciperna”) som

Kommissionen ställde sig bakom och som sedermera antogs av FN:s generalförsamling .187

FN:s världskonferens om de mänskliga rättigheterna hölls i Wien år 1993. Parallellt med konferensen hölls också ett möte för nationella MR-institutioner i syfte att närmare diskutera bl.a. syftet med sådana organ, vad som krävs för att de ska kunna fungera effektivt och mekanismer för internationellt samarbete mellan dem. I den s.k. Wienförklaringe n188som antogs av världskonferensen, och som Sverige ställt sig bakom, underströks de nationella MR-institutionernas viktiga roll i arbetet med att främja och skydda de mänskliga rättigheterna, och staterna uppmuntrades återigen att inrätta och stärka sådana nationella organ i enlighet med de s.k. Parisprinciperna.

186 ECOSOC resolution 772 B (XXX), 25 juli 1960.187 Resolution A/RES/48/134, 20 december 1993.188 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23.

6.3.2. Parisprinciperna om nationella MR-organ

Sammanfattningsvis innehåller de s.k. Parisprinciperna följande minimikrav på en oberoende nationell MRinstitution. Ingenting hindrar naturligtvis att en stat väljer att ge ett sådant organ vidare befogenheter än vad Parisprinciperna erfordrar. Principerna återfinns i sin helhet i bilaga 4.

Enligt Parisprinciperna bör en nationell MR-institution ha befogenhet att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Den bör ges ett så brett mandat som möjligt och detta ska vara tydligt formulerat i grundlag eller annan lag, där också institutionens sammansättning och verksamhetsområde ska specificeras. Härutöver behandlar principerna också en sådan nationell institutions uppgifter, sammansättning, garantier för institutionens oberoende och mångfald, dess arbetsmetoder, samt vissa frågor om statusen för sådana institutioner som har getts befogenhet att också behandla enskilda klagomål.

Uppgifter

En nationell MR-institutions uppgifter bör, enligt Parisprinciperna, innefatta att:

  • lämna rådgivande yttranden, rekommendationer, förslag och rapporter till regeringen, parlamentet eller annat behörigt organ i alla frågor som rör främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter, på uppdrag av dessa organ eller på eget initiativ, samt att också kunna publicera dem,
  • lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig till, och att verka för att de tillämpas effektivt,
  • uppmärksamma regeringen på situationer där de mänskliga rättigheterna kränks och lägga fram

förslag för att komma tillrätta med dem, samt vid behov ge synpunkter på regeringens ställningstaganden till sådana förslag,

  • föreslå att staten ansluter sig till internationella överenskommelser om de mänskliga rättigheterna och verka för att dessa tillämpas effektivt,
  • bidra till de rapporter som staten ska lämna till FN:s organ och till regionala organ samt göra oberoende uttalanden med anledning av dessa,
  • ha kontakter med organ inom FN-systemet, regionala organ och nationella institutioner i andra länder som arbetar med frågor om mänskliga rättigheter,
  • bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forskning om mänskliga rättigheter och att medverka vid genomförandet av sådana program, samt
  • informera och vidta andra åtgärder för att bidra till en ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna.

Oberoende, arbetssätt och mångfald

Ledningen för en nationell MR-institution bör utses genom ett formellt, offentligt beslut, där också mandatets längd bör framgå. Institutionen bör tillförsäkras tillräckliga medel för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Häri ligger att den bör kunna ha egna lokaler och egen personal och inte vara föremål för finansiell styrning i sådan utsträckning att dess oberoende kan ifrågasättas.

Inom ramen för sitt ansvarsområde bör den nationella institutionen själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt, vilka frågor den tar upp, vilka externa kontakter den tar och vilken information den inhämtar eller publicerar.

Den nationella MR-institutionen bör vidare inrättas på ett sådant sätt att den kan samarbeta med eller bestå av företrädare för organisationer inom det civila samhället som bl.a. arbetar med frågor om de mänskliga rättigheterna samt fackföreningar och

yrkesföreningar, representanter för olika filosofiska och religiösa inriktningar, universitet och annan expertis, samt företrädare för landets parlament. I den mån även representanter för regeringens ministerier eller departement medverkar i institutionens ledning eller arbete, så bör dessa representanter endast ha en rådgivande funktion.

”Tilläggsprinciper” om prövning av enskilda klagomål

En nationell MR-institution kan också, men måste inte, ges befogenhet att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna. För institutioner som har ett sådant uppdrag gäller, enligt Parisprinciperna, att de kan ges befogenhet att söka nå en frivillig överenskommelse genom förlikning eller meddela bindande beslut, informera klagande om deras rättigheter, särskilt om vilka rättsmedel som finns och verka för den enskildes tillgång till dem, överlämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet, samt ge rekommendationer till andra myndigheter för att de personer som framfört klagomål ska kunna utöva sina rättigheter.

6.3.3. Nationella MR-organ i andra länder och i Sverige

Nationella MR-organ finns i alla delar av världen

Antalet länder som har inrättat nationella MRinstitutioner har stadigt vuxit, framförallt med början under 1980-talet. I dag finns det sådana organ i en eller annan form som särskilt ägnar sig åt frågor om mänskliga rättigheter i de flesta av världens stater. Hur många av dessa som ”egentligen” är att betrakta som nationella MR-institutioner i enlighet med Parisprinciperna är emellertid inte helt enkelt att avgöra, främst beroende på institutionernas mycket skiftande karaktär, både när det gäller organisation, mandat, rättsliga ställning och reella resurser. Av en

kartläggning som FN:s högkommissarie (Högkommissarien) för de mänskliga rättigheterna redovisade år 2009 framgår att en stor andel av de organ som ingick i kartläggningen uppvisade brister i ett eller flera av dessa avseenden.

Högkommissarien samarbetar med och stöder nationella MR-institutioner på flera sätt, inte minst när det gäller dessas möjligheter till internationellt samarbete sinsemellan. Det samarbetet bedrivs i nätverksform inom ramen för en internationell ideell organisation, Association International Coordinating

Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (ICC) . 189

Högkommissarien tar inte själv ställning till vilka organ som ska anses uppfylla Parisprinciperna. I stället har de nationella institutioner som samarbetar på internationell nivå med stöd av Högkommissarien utarbetat ett eget, internt, ackrediteringssystem för bedömning av om ett lands nationella MR-institution lever upp till de krav som bör ställas på ett sådant enligt Parisprinciperna. Dessa organ tilldelas s.k. Astatus.

Enligt uppgifter från Högkommissarien uppgick antalet nationella MR-organ med A-status per juni månad 2010 till 67, varav 15 i Asien och Oceanien, 15 i Afrika, 15 i Amerika och 22 i Europa. Bland de Europeiska institutionerna återfanns 12 i EU-länder. Bland de nordiska länderna finns endast Norge och Danmark representerade här.

Sverige saknar ett nationellt MR-organ

Sverige har tidigare formellt varit företrätt av dåvarande Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) med A-status. I praktiken samarbetade alla de fyra s.k. tematiska diskrimineringsombudsmannamyndighetern a190om

189 Organisationen har den 30 juli 2008 registrerats som en egen juridisk person i enlighet med §§ 60 ff i den schweiziska civilrättsbalken.190 Förutom dåvarande DO också Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Handikappombudsmannen (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).

deltagandet i nätverket och turades om att representera Sverige. Eftersom ombudsmannamyndigheternas uppdrag var begränsat till frågor om diskriminering, och därtill diskriminering endast med avseende på vissa särskilt angivna grunder, var det redan då ifrågasatt om de kunde anses uppfylla Parisprincipernas krav på ett så brett mandat som möjligt när det gäller de mänskliga rättigheterna.

I samband med sammanslagningen av de fyra diskrimineringsombudsmannamyndigheterna förföll den svenska representationen i ICC. På ICC:s förteckning över länder som per juni månad 2010 har en nationell MR-institution finns Sverige inte längre med. Den nya ombudsmannamyndigheten på diskrimineringsområdet, Diskrimineringsombudsmannen, ingav i januari månad 2011 en ansökan om ackreditering som medlem i ICC. Ansökan förväntas, enligt vad Diskrimineringsombudsmannen uppgett, bli behandlad av ICC:s ackrediteringskommitté vid dess kommande möte i maj 2011.

6.3.4. En nationell institution för mänskliga rättigheter bör inrättas i Sverige

Rekommendationer:

  • Regeringen bör snarast påbörja arbetet med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet med Parisprinciperna.
  • Ett sådant organ bör inrättas som en ny myndighet, exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter.
  • Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag reglerat i lag, i första hand i grundlag.
  • Det fortsatta arbetet med att inrätta kommissionen bör ta sin uppgångspunkt i att den ska vara en myndighet under riksdagen.
  • Ledningen för kommissionen, en eller flera kommissionärer, bör utses för en längre tidsperiod, exempelvis sju år, utan möjlighet till omförordnande.
  • En kommissionär bör inte kunna skiljas från sitt uppdrag i förtid annat än om hon eller han inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om kommissionären har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse.
  • MR-kommissionens mandat bör omfatta att: – undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, – föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls, – ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de mänskliga rättigheterna, samt – främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i Sverige.
  • MR-kommissionen bör inte ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheter trätts för när.
  • Det bör närmare utredas vilka befogenheter MRkommissionen bör ha när det gäller att genom intervention i rättegång, sakkunnigutlåtanden till domstol, en ny roll som s.k. amicus curiae, eller på annat sätt, bidra till en utveckling av rättstillämpningen i frågor om de mänskliga rättigheterna.

Ansvaret för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga

rättigheter åvilar staten, oavsett hur denna valt att internt organisera fördelningen av det ansvaret. Inom FN-systemet har det, som framgått, redan från starten lagts stor vikt vid att det finns effektiva nationella strukturer som kan bidra till skyddet och främjandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, liksom till samarbetet mellan länder och med internationella organ om de frågorna. Under de senaste årtiondena har arbetet inom FN, lett av Högkommissarien för mänskliga rättigheter, med att uppmuntra och stödja tillskapandet av oberoende nationella MR-institutioner intensifierats. Sverige har aktivt stött den utvecklingen. FN:s generalsekreterare har också i en rapport till generalförsamlingen i januari 2010 förklarat att Högkommissarien prioriterar inrättandet och stärkandet av nationella institutioner för mänskliga rättigheter i enlighet med Parisprinciperna. Enligt Högkommissarien är sådana institutioner väsentliga för de nationella systemen för skydd av mänskliga rättigheter .191

Redan dessa förhållanden talar starkt för att ett sådant oberoende organ bör finnas och verka också i Sverige. Att det också finns ett faktiskt behov av en nationell MR-institution som verkar i enlighet med Parisprinciperna underströks i MR-delegationens slutbetänkande .192Jag ställde mig där bakom den slutsatsen. Regeringen har också i ett flertal sammanhang, inte minst i den nu aktuella handlingsplanen för mänskliga rättigheter, betonat vikten av helhetsgrepp, samordning och systematik i arbetet för mänskliga rättigheter.

Som jag återkommande berört i det här betänkandet kräver ett systematiskt nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Samtidigt kan en central aktör med den övergripande uppgiften att skydda och främja

191

National institutions for the promotion and protection of human rights,

Report of the Secretary-General, A/HRC/13/44, 15 januari 2010, st. 2 och 4.192SOU 2010:70, s. 195 ff.

de mänskliga rättigheterna lämna värdefulla bidrag till ett sådant arbete, inte minst som en samlande och pådrivande kraft, en motor, så att inte ”allas ansvar” i realiteten blir till ”ingens ansvar”. På så sätt skulle en nationell MR-institution också kunna bidra till att uppnå regeringens övergripande mål med handlingsplanen,

full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Något sådant nationellt MR-organ finns emellertid fortfarande inte i Sverige. Frågan har aktualiserats vid ett flertal tillfällen av FN:s olika övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna. I sitt senaste yttrande om Sverige uttryckte FN:s kommitté för mänskliga rättigheter oro över att Sverige ännu inte har någon oberoende nationell institution för mänskliga rättigheter .193Även FN:s kommitté för barnets rättigheter och kommittén mot tortyr har kommenterat frågan om en nationell MR-institution i Sverige .194Och när Sverige i maj 2010 granskades av FN:s råd för mänskliga rättigheter inom ramen för dess periodiska granskning av medlemsländerna (Universal Periodic Review, UPR), rekommenderade fjorton länder Sverige att inrätta en sådan nationell MR-institution .195

Tre av FN:s övervakningskommittéer har även behandlat frågan om nationella MR-institutioner i s.k. allmänna kommentarer (General Comments), nämligen Kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ,196Kommittén för avskaffande av rasdiskriminerin g197och Kommittén för barnets rättigheter .198

Även EU:s byrå för grundläggande rättigheter har påtalat att det är ett problem att det i många

193Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden, CCPR/C/SWE/CO/6, 7 maj 2009, st. 4.194Concluding observations: Sweden, CRC/C/SWE/CO/4, 12 juni 2009, st. 15 och 16; Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, 4 juni 2008, st. 25.195Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11, 16 juni 2010.196General Comment No. 10, The role of national human rights institutions in

the protection of economic, social and cultural rights, E/C.12/1998/25, 14

december 1998.197General Recommendation XVII, Establishment of national institutions to

facilitate implementation of the Convention, A/48/18 s. 116, 25 mars 1993.

198 General Comment No. 2 (2002), The role of independent national human

rights institutions in the promotion and protection of the rights of the child,

CRC/GC/2002/2, 15 november 2002.

medlemsländer saknas oberoende nationella institutioner för mänskliga rättigheter med breda mandat som omfattar samtliga mänskliga rättigheter .199

Min rekommendation är mot denna bakgrund sammanfattningsvis att regeringen snarast påbörjar arbetet med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige.

MR-delegationen har i sitt slutbetänkande valt att beteckna detta organ som en kommission för mänskliga rättigheter. Jag har där ställt mig bakom det förslaget. Myndighetens namn är naturligtvis inte avgörande. När det underlättar läsbarheten i det följande har även jag valt att här beteckna myndigheten som Kommissionen

för mänskliga rättigheter, eller MR-kommissionen,

oavsett vilken närmare organisationsstruktur eller beteckning den framtida institutionen kan komma att få.

MR-kommissionen bör inrättas som en ny myndighet

Som framgår av den översikt över befintliga myndigheters arbete med mänskliga rättigheter i Sverige som redovisas i MR-delegationens slutbetänkande, finns det ett flertal sådana vars uppgifter berör de mänskliga rättigheterna på ett eller annat sätt, men ingen som kan sägas utöva den samlade funktion som Parisprinciperna förutsätter .200De myndigheter som det skulle ligga närmast till hands att överväga att ge uppgiften att vara ett nationellt organ för mänskliga rättigheter är Justitieombudsmannen (JO), Justitiekanslern (JK), Diskrimineringsombudsmannen (DO), Barnombudsmannen (BO) och Forum för levande historia. Även Riksrevisionen behandlades i det här sammanhanget av MR-delegationen. Som framgår i det följande anser jag att det inte är lämpligt att lägga den uppgiften på någon av dessa myndigheter.

199

National Human Rights Institutions in the EU Member States, rapport från

EU:s byrå för grundläggande rättigheter, 2010, s. 9.200SOU 2010:70, s. 187 ff.

JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn

över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar .201I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I JO-instruktionen föreskrivs också vissa begränsningar av JO:s tillsyn .202

Det bör i sammanhanget vidare uppmärksammas att JO i en framställning till riksdage n203nyligen hemställt att JO-instruktionen ändras så att det klart framgår att ombudsmännen även har getts uppdraget att fullgöra de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöksorgan (National Preventive Mechanism – NPM) enligt det fakultativa protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (OPCAT) som Sverige anslutit sig till. När detta skrivs är JO:s framställning alltjämt föremål för beredning inom riksdagen.

JO:s tillsyn, såsom den framgår av JO-instruktionen i dagsläget, utgår således från den svenska nationella rätten, inte från Sveriges fördragsenliga internationella förpliktelser. En ändring av instruktionen i syfte att tydliggöra ombudsmännens uppdrag som nationellt besöksorgan, i enlighet med JO:s nämnda framställan till riksdagen, skulle endast i mycket begränsad omfattning ändra på detta förhållande.

Jag har i avsnitt 4.3.1 föreslagit att JO:s tillsynsuppdrag enligt instruktionen bör förtydligas så att det där framgår att ombudsmännens kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas

20113 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen.202 Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.203 2010/11: JO2.

mänskliga rättigheter. Även efter en sådan ändring skulle dock JO:s uppdrag vara betydligt mera begränsat än vad som förutsätts för ett nationellt MR-organ enligt Parisprinciperna.

JO:s granskning är i huvudsak reaktiv och formell, det vill säga den tar sikte främst på huruvida de formella regelverk som finns följts av dem som arbetar i offentlig förvaltning. Ett nationellt organ som verkar enligt Parisprinciperna måste verka på ett mycket bredare sätt. Det ska utgå från alla Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och även göra bedömningar och lämna rekommendationer när det gäller förverkligandet av dessa rättigheter i materiell mening. Det förutsätter vidare en granskning och analys som även omfattar samhällsområden som i betydande utsträckning styrs av privata aktörer.

JO:s verksamhet domineras helt av prövningen av enskilda klagomål. Av de skäl som redovisas i det följande bör dock, enligt min mening, ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter för att tillföra ett verkligt mervärde i stället vara inriktat på att göra övergripande uppföljningar och undersökningar av situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt föreslå åtgärder för att förbättra den. Det bör därför inte ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om påstådda kränkningar av de mänskliga rättigheterna.

Att lägga uppgiften att vara en sådan oberoende nationell MR-institution som förutsätts enligt Parisprinciperna på JO, skulle alltså i praktiken innebära att JO-ämbetets sedan 200 år grundlagsfästa kontrollmakt måste förändras i grunden. Det kan enligt min mening inte komma i fråga att i det här sammanhanget föreslå en så genomgripande förändring.

JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om

Justitiekanslerns tillsyn och innebär att JK ska utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar bl.a. statliga och kommunala myndigheter samt domstolar. JK utövar

även tillsyn över rättshjälpssystemet. Vidare ska JK, enligt förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

De flesta invändningar som nyss anförts mot att lägga uppgiften att vara ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter på JO är relevanta också i förhållande till JK. Och inte heller JK har något uttryckligt uppdrag i förhållande till Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rätigheterna. Att lägga uppgiften på JK får för övrigt anses uteslutet redan till följd av att JK lyder under

regeringe n

204

och är regeringens högste ombudsman.

205

Diskrimineringsombudsmannen (DO) har till uppgift

att utöva tillsyn över att diskrimineringslagen (2008:567) följs .206DO tar emot anmälningar från enskilda som anser sig ha blivit utsatta för diskriminering och har även rätt att föra talan i domstol i sådana ärenden för en enskild som medger det .207DO ska även utöva tillsyn över att arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare fullgör sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter .208Härutöver ska DO sammanfattningsvis allmänt verka mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter, genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter, informera och utbilda inom sitt ansvarsområde, följa den internationella utvecklingen, följa forskning samt hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering .209

DO:s uppdrag omfattar slutligen bara vissa särskilt förbjudna diskrimineringsgrunder, nämligen kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk

20412 kap. 1 § regeringsformen.2051 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.2061 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och 4 kap. 1 § diskriminerings-lagen (2008:567).2076 kap. 2 § diskrimineringslagen (2008:567).2084 kap.1, 3-5 §§diskrimineringslagen (2008:567). 2091-3 §§ lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen.

tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder .210

Inte heller DO:s uppdrag tar alltså uttrycklig utgångspunkt i Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det är dessutom begränsat till att avse endast den del av de internationella människorättsnormerna som handlar om förbudet mot diskriminering, även om det på detta område också omfattar att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter. Och det omfattar, som sagt, endast vissa särskilt angivna diskrimineringsgrunder. Uppdraget är sålunda betydligt mera begränsat än vad som förutses för en nationell MR-institution enligt Parisprinciperna.

Redan dessa förhållanden talar emot att DO skulle ges uppgiften att vara ett sådant organ. En sådan ordning skulle kräva så betydande utvidgningar och förändringar av DO:s uppdrag att det snarast ändå vore att likställa med tillskapandet av en ny myndighet, samtidigt som inrättandet av denna och dess möjligheter att arbeta effektivt skulle försvåras av att hänsyn måste tas till bl.a. den organisationsstruktur, kompetenssammansättning och de resurser i övrigt som DO redan byggt upp och förfogar över. Det vore knappast någon idealisk start för en ny oberoende nationell MRinstitution i Sverige.

Den avgörande invändningen mot DO som ett sådant organ är dock att DO främst har att dels pröva klagomål från enskilda som anser sig ha utsatts för behandling i strid med diskrimineringslagens bestämmelser, dels granska arbetsgivares och vissa utbildningsanordnares efterlevnad av lagens påbud om aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter, uppgifter som ett nationellt MR-organ inte bör ha.

Barnombudsmannen skiljer ut sig bland

förvaltningsmyndigheter på så sätt att dess uppdrag är tydligt baserat på en internationell människorättskonvention, FN:s konvention om barnets rättigheter .211Samtidigt är myndigheten alltså mycket tydligt specialiserad på endast denna del av de

2101 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen, 1 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567).2111 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.

mänskliga rättigheterna. På motsvarande sätt som anförts beträffande DO skulle det därmed innebära en så pass fundamental förändring av BO som myndighet om uppdraget att vara nationell MR-institution lades här, att det närmast ändå vore att likställa med inrättandet av en helt ny myndighet. Även i det här fallet skulle en sådan omdaning dessutom riskera att väsentligt hämmas av den redan existerande myndighetsstrukturen. Farhågor har dessutom framförts om hur en sådan förändring skulle komma att negativt påverka BO:s under senare år successivt stärkta ställning som barns och ungas särskilda företrädare.

Forum för levande historia har visserligen ett

uppdrag som tydligt avser mänskliga rättigheter, men det är samtidigt klart inriktat på utbildning, information och kultur med ett fokus på historiska erfarenheter av brott mot mänskligheten, främst Förintelsen .212Inte heller Forum för levande historia bör därför lämpligen ges uppdraget att vara nationellt organ för de mänskliga rättigheterna i enlighet med Parisprinciperna.

Riksrevisionen är en myndighet med en starkt

oberoende ställning, reglerad i grundlagen .213Dess uppgift är att svara för årlig revision av statliga myndigheter och att granska dessas effektivitet. Syftet med den årliga revisionen är att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. En effektivitetsgranskning ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga insatserna i allmänhet .214Denna typ av granskning kan naturligtvis ha betydelse också för frågor om mänskliga rättigheter, men Riksrevisionens mandat får ändå, både när det gäller arbetsuppgifter och tillämpningsområde, anses helt skilja sig från vad som ska gälla för en nationell institution för mänskliga rättigheter. Det kan

2121 § förordningen (2007:1197) med instruktion för Forum för levande historia.21313 kap. 7 § regeringsformen, 8 kap. 12 § riksdagsordningen.2144-5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

därför inte heller vara aktuellt att lägga uppgiften att vara en sådan nationell institution på Riksrevisionen.

Sammanfattningsvis menar jag alltså att det inte finns någon befintlig myndighet som det vore lämpligt att lägga uppgiften på, att vara ett nationellt organ för mänskliga rättigheter i enlighet med Parisprinciperna. Jag rekommenderar därför att ett sådant organ i stället inrättas som en ny myndighet, t.ex. i form av en kommission för mänskliga rättigheter.

Huvudmannaskap och oberoende ställning

FN:s medlemsstater enades 1993 om den s.k. Wiendeklarationen. Bland de ämnen som togs upp där fanns också, som nämnts, en rekommendation till staterna att inrätta nationella organ till skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna i enlighet med Parisprinciperna. I deklarationen slogs fast att det är varje stats rätt att själv avgöra den struktur för ett sådant organ som passar bäst med hänsyn till de nationella förhållandena .215Samtidigt följer av Parisprinciperna vissa grundläggande krav som alla sådana nationella organ ska uppfylla. Bland dessa återfinns ett krav på oberoende ställning. Det utvecklas närmare i FN:s handbok med riktlinjer för inrättandet av nationella MR-institutioner .216

En offentligt organ för mänskliga rättigheter kan aldrig vara helt och hållet oberoende från staten. I så fall är det knappast längre ett offentligt organ utan en fristående icke-statlig organisation. Kravet på oberoende ställning blir därmed med nödvändighet relativt och främst en fråga om hur verksamheten styrs och finansieras samt hur dess ledning tillsätts och byts ut. Ett grundläggande krav enligt Parisprinciperna är att den nationell MR-institutionens uppdrag ska vara reglerat i lag. Det behöver inte vara en lag på

215 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 36.216National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment

and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, United Nations Centre for Human Rights, Professional

Training Series, No. 4, 1995, s. 10 ff.

konstitutionell nivå, men av formuleringen av principernas originaltext – ”shall be clearly set forth in a

constitutional or legislative text” – kan den slutsatsen

dras att det är grundlagsreglering som bör övervägas som förstahandsalternativ. Det är också min rekommendation.

Riksdagen eller regeringen som huvudman för MRkommissionen?

Parisprinciperna ställer inga krav på vilken del av statsmakten som det nationella organet i formell mening ska vara underställd. Det står alltså varje stat fritt att inrätta sitt organ som en myndighet under parlamentet eller under regeringen. Däremot framgår av principerna uttryckligen att organet ska vara oberoende från regeringens styrning. Det ska även ha möjlighet att framföra sina synpunkter på alla frågor om mänskliga rättigheter till såväl regeringen som till parlamentet och till andra relevanta aktörer.

I FN:s handbok med riktlinjer för inrättandet av nationella MR-institutioner betonas också att utformningen av den lag enligt vilken organet inrättas är av avgörande betydelse; här framhålls särskilt vikten av att lagen ger garantier för organets möjligheter att effektivt verka självständigt och utan styrning från regeringen. Som ett sätt att åstadkomma det nämns också uttryckligen möjligheten att låta organet lyda direkt under parlamentet, alternativt under statschefen. Sistnämnda alternativ kan inte bli aktuellt för svenskt vidkommande.

Det är, enligt min mening, inte direkt avgörande för en svensk MR-kommissions oberoende ställning huruvida den inrättas som en myndighet under regeringen eller under riksdagen. Även sådant som utformningen av den lag som styr organets verksamhet och villkoren för dess finansiella styrning är av mycket stor betydelse härvidlag. Av Parisprincipernas utformning kan dock den slutsatsen dras att det är ett inrättande under riksdagen som bör vara huvudalternativet. Dessutom är det regeringen som har

att svara för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det framstår då som en mindre bra lösning att det organ som bl.a. ska undersöka hur dessa åtaganden efterlevs, inrättas som en myndighet under regeringen, med den lydnadsplikt som konstitutionellt följer med det, även med beaktande av möjligheterna att lagstiftningsvägen ge MR-kommissionen en starkt oberoende ställning.

Sambandet mellan finansiell och operationell självständighet är uppenbart. Därför föreskrivs också i Parisprinciperna att ett nationellt MR-organ måste tillförsäkras tillräckliga budgetmedel som också ställs till förfogande på ett sådant sätt att det kan ha egna lokaler och anställd personal. Som ett bra exempel nämns i FN:s riktlinjer att organet ges rätten att själv formulera sina budgetäskanden och framställa dem direkt till parlamentet. Parlamentets roll enligt den modellen bör sedan i sin tur begränsas till att, förutom att besluta om budgetanslaget, omfatta en formell granskning av det nationella MR-organets ekonomiska redovisning. Oavsett vilket system för budgetallokering som väljs betonas i FN:s riktlinjer vikten av att organets budgetmedel inte knyts direkt till något departement eller motsvarande inom regeringsadministrationen. Syftet med det är att förhindra möjligheten att organets budgetförutsättningar ändras under hand av regeringen. Även dessa faktorer talar för att en svensk MR-kommission ska svara inför riksdagen snarare än inför regeringen.

Sammantaget rekommenderar jag att regeringens fortsatta arbete med att inrätta en kommission för mänskliga rättigheter enligt Parisprinciperna tar sin utgångspunkt i att kommissionen bör vara en myndighet under riksdagen.

En ledning med en starkt självständig ställning

Ingen institution kommer att kunna vara mera oberoende än de personer som den består av. Därför blir det viktigt med lagfästa regler för hur ledningen för

MR-kommissionen utses och byts ut. Dessa bör utformas så att de främjar största möjliga självständighet. Det innebär bl.a. att ledningen inte bör förordnas för alltför kort tid och att den inte annat än under exceptionella förhållanden kan tvingas lämna sitt uppdrag i förtid.

En särskild fråga är om ledningen ska kunna förordnas för mer än en period. Parisprinciperna tillåter det och det kan anföras argument både för och emot en sådan ordning. En ledning som inte kan omförordnas kan å ena sidan tänkas få ett starkare oberoende eftersom den inte kan misstänkas för att anpassa sina ställningstaganden för att bli utsedd för ytterligare en period. Å andra sidan kan en ”enperiodslösning” göra att förordnandeperioden måste göras längre än annars för att det ska vara möjligt att attrahera kvalificerade personer till att kandidera. Det kan in sin tur leda till stelhet och bristande förnyelse. En ordning där ledningen kan omförordnas medger i stället förordnandeperioder som inte är alltför långa och kan ge större möjlighet till balans mellan behovet av kontinuitet och förnyelse.

I Sverige finns exempel på båda lösningarna inom olika delar av riksdagens kontrollmakt. Riksdagens ombudsmän (JO) väljs sålunda för en fyraårsperiod och kan väljas för flera sådana perioder .217Riksrevisorerna, däremot, som är ett långt senare tillkommet organ, väljs för en period av sju år utan möjlighet till omval .218

Min rekommendation är att ledningen för MRkommissionen, på samma sätt som riksrevisorerna, utses för en sjuårsperiod utan möjlighet till omförordnande. Det är också den lösning som MRdelegationen förespråkat i sitt slutbetänkande .219Jag har också där ställt mig bakom det förslaget.

När det gäller möjligheterna att i förtid skilja en person i ledningen för MR-kommissionen från sitt uppdrag är det, som nämnts, viktigt för organets självständiga ställning att så bara kan ske i mycket speciella situationer. När det gäller JO stadgas i

217 8 kap. 11 § fjärde stycket riksdagsordningen (RO).2188 kap. 12 § andra stycket RO.219SOU 2010:70, s. 385.

riksdagsordningen att riksdagen, på förslag av Konstitutionsutskottet, får entlediga en ombudsman som inte har riksdagens förtroende .220Det kan ifrågasättas om inte den regeln ger alltför stort utrymme för huvudmannens skönsmässiga bedömning. I fråga om riksrevisorerna gäller i stället att en riksrevisor kan skiljas från sitt uppdrag endast om hon eller han inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse .221Min rekommendation är att den lagbestämmelse som bör reglera möjligheterna att i förväg skilja en person i ledningen för MRkommissionen från uppdraget utformas med förebild i vad som gäller för riksrevisorerna.

MR-organets uppgifter m.m.

Målet med den nu aktuella handlingsplanen för mänskliga rättigheter har varit att skapa full respekt för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. För att nå det målet är det viktigt med helhetsgrepp, samordning och systematik i arbetet. Som jag återkommande berört i det här betänkandet kräver vidare ett sådant systematiskt nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Syftet med att inrätta en MRkommission är inte att den skulle ta över de uppgifterna från andra delar av den offentliga förvaltningen utan att den på ett övergripande plan ska följa hur Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter omsätts och efterlevs i praktiken.

I det föregående har jag redogjort för Parisprincipernas krav när det gäller mandatet för nationella MR-organ. Även en svensk MR-kommission bör ges ett mandat som innehåller dessa uppgifter. MRdelegationen har i sitt slutbetänkande lämnat ett

2208 kap. 11 § fjärde stycket RO.22113 kap. 8 § fjärde stycket regeringsformen.

förslag till hur Parisprincipernas krav kan anpassas till svensk författningsreglering. Jag har ställt mig bakom det förslaget.

Förslaget innebär att det nationella MR-organet bör ges uppgiften att:

  • undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen,
  • föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna uppfylls,
  • ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de mänskliga rättigheterna, samt
  • främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i Sverige.

Min rekommendation är att lagregleringen av det oberoende MR-organets uppgifter utformas i enlighet med detta förslag.

Det ingår inte i mitt utvärderingsuppdrag att lägga fram färdiga förslag till författningsreglering utan endast att lämna rekommendationer som underlag för regeringens fortsatta systematiska MR-arbete. Det ligger i sakens natur att sådana rekommendationer inte heller kan omfatta alla aspekter på en svensk MRkommissions organisation, uppgifter och befogenheter. Här har jag behandlat endast några av huvuddragen härvidlag. Ytterligare en sådan aspekt som förtjänar att nämnas särskilt, och som också framhålls i FN:s riktlinjer för inrättandet av nationella MR-organ, är rätten för ett sådant organ att själv besluta om sin närmare organisation. Det bör naturligtvis gälla också för en svensk MR-kommission.

Det finns alltså anledning att understryka att ett flertal andra frågor måste övervägas i det fortsatta arbetet med att inrätta MR-kommissionen. Ett exempel

på sådana frågor som bör tydligt lagregleras är i vilken utsträckning och på vilket sätt andra offentliga organ bör ha en skyldighet att samarbeta med det nationella MR-organet och bistå det med information eller på andra sätt. Ett annat är behovet av särskilda sekretessregler, inklusive undantag från sekretess som annars gäller hos andra myndigheter och överföring av sekretess från dessa till MR-kommissionen.

Prövning av enskilda klagomål

En särskild fråga rör huruvida MR-kommissionen också ska kunna pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheterna trätts för när. Parisprinciperna behandlar det som en möjlig, men inte nödvändig, uppgift för sådana organ.

Det är uppenbart att enskildas klagomål om brister när det gäller skyddet för de mänskliga rättigheterna kan utgöra ett värdefullt material när det gäller att bilda sig en uppfattning om läget i landet när det gäller efterlevnaden av olika konventionsbaserade rättigheter. Det skulle tala för att MR-kommissionen skulle ges behörighet att på ett eller annat sätt pröva sådana klagomål.

Andra skäl talar emellertid enligt min mening starkt emot en sådan ordning. I dag finns inte någon samlad central aktör i Sverige som på ett övergripande sätt kan undersöka och rapportera om situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige. Mervärdet av att inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna ligger, enligt min mening, främst i att råda bot på just den bristen.

I många situationer – om än inte alls i alla – finns redan olika instanser att vända sig till för enskilda som upplever sig ha fått sina mänskliga rättigheter åsidosatta. Många av dessa prövningsmöjligheter är inte idealiskt utformade ur ett människorättsperspektiv, men de finns där.

Sålunda kan den som anser sig diskriminerad i många fall vända sig till Diskrimineringsombudsmannen. Beslut av offentliga

instanser i ärenden som rör enskildas rättigheter kan i stor utsträckning överklagas till förvaltningsdomstol. Dåligt bemötande inom hälso- och sjukvården kan anmälas till landstingens patientnämnder och direkta felaktigheter i samband med medicinsk behandling kan prövas av Socialstyrelsen. Myndighetsföreträdare som inte sköter sina åligganden i kontakter med enskilda kan anmälas till JO, som ytterst kan väcka åtal för t.ex. tjänstefel. Den enskilde har också möjlighet att själv väcka en civilrättslig talan i domstol mot staten eller en kommun för fel eller försummelser .222I sådana fall där Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen anses ha satts åt sidan kan talan dessutom numera i vissa fall föras även med stöd direkt av konventionen, alltså också i sådana fall där det inte finns några interna svenska regler som möjliggör en sådan process .223Rättshjälpslagen (1996:1619) ger vissa möjligheter att få ekonomiskt stöd från det allmänna för att kunna täcka kostnader för rättsligt biträde och för bevisning. Den som utsatts för brott kan många gånger få sin talan om ersättning från gärningsmannen förd genom allmän åklagare .224Och i vissa fall kan brottsoffer få stöd i form av att ett särskilt målsägandebiträde förordnas på det allmännas bekostnad .225

Den information som kan komma MR-kommissionen till godo som en bieffekt av enskild ärendehantering, och som kan bidra till bedömningen av situationen för de mänskliga rättigheterna på ett visst samhällsområde ska visserligen, som nämnts här, inte underskattas. Sådan information bör emellertid kunna inhämtas även utan att MR-kommissionen själv handlägger enskilda klagomål. Det kan ske t.ex. genom samarbete med andra aktörer som har att hantera enskilda klagomål inom sina ansvarsområden, genom kontakter med lokala antidiskrimineringsverksamheter eller centrala frivilligorganisationer för mänskliga rättigheter, liksom genom egna eller andras tematiska undersökningar av MR-situationen i landet.

2223 kap.2 och 3 §§skadeståndslagen (1972:207).223NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 samt NJA 2009 s. 463.22422 kap. 2 § rättegångsbalken.225 Lag (1988:609) om målsägandebiträde.

Av avgörande betydelse är vidare enligt min mening vad de erfarenheter från andra offentliga organ som getts i uppdrag både att pröva enskilda klagomål och att utöva en mera övergripande, strukturerad, tillsyn visar. Och det är att klagomålshanteringen kräver så pass mycket resurser att möjligheterna att fullfölja uppdraget i övrigt ofta blir mycket begränsade. Så har visat sig bli fallet hos Justitieombudsmännen, vars inspektionsverksamhet tvingats minska i takt med att antalet inkomma enskilda klagomål ökat stort. Under verksamhetsåret 1 juli 2008–30 juni 2009 inregistrerades hos ombudsmännen över 6 700 nya klagomålsärenden, det största antalet i JO:s historia .226Även vid Diskrimineringsombudsmannen är antalet inkomna enskilda klagomål stort, 2 537 stycken under år 2009.227Under samma tid avslutades 1 635 ärenden. Under första halvåret 2010 kom det enligt DO:s halvårsstatistik in 1 572 anmälningar.

En myndighet som enligt sitt uppdrag har att handlägga klagomål från enskilda är skyldig att också göra det. Med hänsyn till förvaltningslagens regler om sådan handläggning är det inte heller försvarbart att sådana ärenden blir liggande utan åtgärder eller att deras handläggning drar ut oskäligt på tiden på grund av att myndigheten också har andra uppgifter. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) gäller att myndigheterna ska handlägga ärenden från enskilda så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.

Det finns all anledning att anta att trenden med en kontinuerlig ökning av enskilda klagomål som har pågått vid myndigheter som JO och DO också skulle drabba en svensk MR-kommission om den ges befogenhet att handlägga enskilda klagomål. Med tanke på dess mycket breda ansvarsområde som skulle täcka alla de mänskliga rättigheterna, kan det bli fråga om ett mycket stort antal ärenden som då måste handläggas på ett så bra och effektivt sätt som möjligt. Risken är då stor att MR-kommissionen inte i praktiken skulle ha möjlighet att själv styra över sitt arbete och sina prioriteringar. Därmed riskerar också det främsta

226 Se JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 14.227 Se Årsredovisning för Diskrimineringsombudsmannen för år 2009, s. 30.

mervärdet med inrättandet av kommissionen att gå om intet.

I sammanhanget har jag även övervägt möjligheten att kommissionen skulle ges endast en begränsad befogenhet att undantagsvis föra talan för enskilda, nämligen om en tvist är av särskild betydelse för rättstillämpningen eller om den annars är av särskilt intresse för upprätthållandet av respekten för enskildas mänskliga rättigheter.

En liknande ordning gäller för närvarande på konsumentområdet. Enligt lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister får Konsumentombudsmannen (KO) biträda en konsument som ombud vid allmän domstol och Kronofogdemyndigheten, om tvisten är av betydelse för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt konsumentintresse av att tvisten prövas. Lagen gäller nu endast för en begränsad tidsperiod, nämligen till utgången av december månad 2011, men föreslås i en departementspromemoria bli permanentad .228

Även för de tidigare tematiska diskrimineringsombudsmännen fanns under en period en motsvarande begränsning när det gällde att företräda enskilda i domstol. Enligt lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning följde sålunda av 24 § att Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning fick föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande, om den enskilde medgav det och om ombudsmannen fann att en dom i tvisten var betydelsefull för rättstillämpningen eller det annars fanns särskilda skäl för det. Motsvarande begränsning gällde också för Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Handikappombudsmannen .229

En avgörande invändning även mot en befogenhet att föra talan för enskilda som är begränsad på detta

228Ds 2010:48.22946 § jämställdhetslagen (1991:433); 37 § lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning; 25 § lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder (samtliga upphävda).

sätt är emellertid att det likväl skulle krävas avsevärda resurser för att gå igenom anmälningar om att enskildas mänskliga rättigheter trätts för när, för att kunna avgöra om ett sådant klagomål kan tänkas ha betydelse för rättstillämpningen eller annars vara av särskilt stor betydelse för upprätthållandet av respekten för enskildas mänskliga rättigheter. Därmed gör sig den avgörande invändningen mot att låta kommissionens uppdrag omfatta prövning av enskilda anmälningar gällande med näst intill samma styrka även mot en sådan mer begränsad befogenhet.

Sammantaget gör jag alltså den bedömningen att MR-kommissionen inte bör ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheter har trätts för när.

En roll som intervenient, sakkunnig eller ”Amicus Curiae”?

En viktig uppgift för ett oberoende nationellt MR-organ enligt Parisprinciperna är att kunna lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig till. Den uppgiften kan för en svensk MR-kommissions del delvis, men bara delvis, fullgöras genom ett aktivt deltagande i remissförfaranden och genom att organet på eget initiativ föreslår regeringen författningsändringar.

Utvecklingen när det gäller säkerställandet av enskildas mänskliga rättigheter påverkas emellertid också av t.ex. praxis vid myndigheter och domstolar vad gäller tolkning och tillämpning av gällande lagstiftning, ett förhållande som alltså beaktats redan vid utformningen av Parisprinciperna. Ett sätt för MRkommissionen att fylla sin uppgift och bidra till utvecklingen av rättstillämpningen härvidlag vore naturligtvis att föra talan för enskilda i mål och ärenden som rör de mänskliga rättigheterna. På de grunder som nyss redovisats har jag dock för min del stannat vid att

rekommendera att kommissionen inte ska ha till uppgift att handlägga enskilda klagomål. Då blir det inte heller aktuellt att föra någon enskilds talan i domstol.

Frågan är då om det finns andra sätt för MRkommissionen att lämna ett sådant bidrag till rättsutvecklingen. Den bakomliggande tanken är naturligtvis att kommissionen är en institution som besitter en starkt specialiserad kompetens inriktad på just skyddet för de mänskliga rättigheterna. Domstolarna skulle därför i vissa fall kunna dra nytta av om denna bistod med synpunkter med utgångspunkt i just denna sin särskilda kompetens.

I 14 kap. 9 § rättegångsbalken (RB) finns regler om s.k. intervention. Härigenom ges den som, utan att vara part i målet, kan göra sannolikt att saken rör hans eller hennes rätt, möjlighet att delta i rättegången på endera parts sida. En förutsättning för att rätt till intervention ska anses föreligga enligt nuvarande rättegångsregler är alltså att den sak som målet gäller rör någons ”rätt”. Vad som menas med det har varit föremål för omfattande diskussion i juridisk doktrin .230Emellertid torde det stå klart att MR-kommissionen inte endast i egenskap av oberoende nationellt organ för de mänskliga rättigheterna, skulle kunna anses vara berörd av en rättssak på det sätt som krävs för att kunna uppträda som intervenient i en rättegång enligt 14 kap. 9 § RB.

En möjlighet vore att i samband med arbetet med att inrätta MR-kommissionen också överväga att utvidga möjligheterna till intervention enligt rättegångsbalken så att MR-kommissionen kan ges en rätt att träda in och delta som intervenient exempelvis i sådan mål som bedöms vara av stor betydelse för rättstillämpningen när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Även rättegångsbalkens regler om yttranden av sakkunniga skulle kunna erbjuda en möjlighet för MRkommissionen att bistå domstolarna med särskild sakkunskap i mål om frågor som rör mänskliga rättigheter. Enligt 40 kap. 1 § RB får rätten inhämta

230 Se om denna diskussion i Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 14 kap. 9 §.

yttrande t.ex. av en myndighet när det behövs för prövning av en fråga som kräver särskild fackkunskap. Det kan därför övervägas att i förarbetena till den lagstiftning varigenom MR-kommissionen inrättas, erinra om just denna möjlighet.

Ett problem i sammanhanget är emellertid att den aktuella bestämmelsen i rättegångsbalken inte ger kommissionen någon rätt att avge sakkunnigyttrande. Den ger endast domstolen en oförbindande möjlighet att begära ett sådant om den anser det vara befogat. Det kan därför finnas skäl att även överväga ny eller ändrad lagstiftning som skulle ge MR-kommissionen en sådan självständig rätt, alltså att uppträda som s.k.

amicus curiae.

Begreppet amicus curiae, som går tillbaka till romersk rätt, betyder ”vän till domstolen” och betecknar någon som, utan att ha något partsintresse i en pågående tvist, erbjuder domstolen information eller synpunkter framförallt på någon rättsfråga som är av betydelse för avgörandet av tvisten. För andra ”vänner till domstolen” än offentliga organ krävs ofta tillstånd av den aktuella domstolen i det enskilda fallet för att få lämna ett sådant amicus-utlåtande.

Rollen som amicus curiae har en stark ställning sedan lång tid i framförallt länder med rättssystem som präglas av s.k. common law-tradition, men även i internationell rätt, inte minst då i mål och ärenden som rör grundläggande rättighetsfrågor. Sålunda är amicusyttranden vanligt förekommande exempelvis i processer vid Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna.

Amicus-figuren som sådan har däremot inte funnits i svensk rättstradition, även om framförallt den nämnda möjligheten för domstolarna att förordna om inhämtande av sakkunnigyttranden är närbesläktad med denna rättsfigur. Helt främmande är den dock inte heller i svensk rätt. Ett exempel är att Konkurrensverket, med stöd av artikel 15.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget ,231som är direkt tillämplig i svensk rätt, får

231 Efter Lissabonfördragets ikraftträdande betecknade som artikel 101 respektive 102 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

på eget initiativ lämna skriftliga yttranden till svensk domstol i mål om förbjudna kartellbildningar eller missbruk av dominerande marknadsställning.

Det är naturligtvis inte möjligt att här uttömmande diskutera vilka befogenheter som bör ges MRkommissionen när det gäller dess möjligheter att, genom intervention i rättegång, sakkunnigutlåtanden till domstol, en ny roll som amicus curiae eller på annat sätt, bidra till utvecklingen av rättstillämpningen i frågor om de mänskliga rättigheterna. Inom ramen för ett fortsatt arbete med att inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna bör dock även närmare övervägas de olika möjligheter som jag har skisserat här när det gäller en sådan roll för kommissionen.

6.4. Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter

Regeringen angav i handlingsplanen, som nämnts, full

respekt för de mänskliga rättigheterna (regeringens

kursivering) som sitt långsiktiga mål avseende arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Med detta avsågs att de mänskliga rättigheterna, såsom de uttrycks genom Sveriges internationella åtaganden, inte får kränkas. Den svenska rättsordningen ska stå i överensstämmelse med de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige har anslutit sig till, och konventionerna ska följas på såväl nationell som kommunal nivå.

En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de mänskliga rättigheterna är, som regeringen konstaterade i det sammanhanget, att öka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna. Det gäller såväl den offentliga sektorn, dvs. de myndigheter, domstolar, kommuner och landsting som har skyldigheten att respektera de mänskliga rättigheterna, som den allmänhet som har att känna till, tillvarata och bevaka sina rättigheter .232

232 Handlingsplanen, s. 12.

Informations- och utbildningsåtgärder för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter är dessutom i sig en del av dessa åtaganden. Enligt artikel 26 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ska utbildning som ges syfta till bl.a. att stärka respekten för människans grundläggande fri- och rättigheter. Motsvarande framgår också av artikel 13.1 i FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Också i FN:s barnkonvention, artikel 28 och 29, sägs det att utbildningen bland annat ska inriktas på att utveckla en respekt för mänskliga rättigheter.

Även i FN:s handbok med riktlinjer för arbetet med handlingsplaner för mänskliga rättigheter framhålls utbildning som ett viktigt verktyg för att en rättighetskultur ska kunna utvecklas. I handboken betonas sålunda behovet av utbildning om mänskliga rättigheter på alla nivåer av utbildningssystemet – förskola, grundskola, gymnasium och högskola – samt för alla personer verksamma inom den offentliga förvaltningen .233Särskilt betydelsefullt är det emellertid när det gäller sådan verksamhet där risken för allvarliga ingrepp i enskildas mänskliga rättigheter är som störst, t.ex. inom polisen, kriminalvården och andra institutioner där människor finns som är föremål för frihetsberövanden av olika slag .234

I det följande behandlas några aspekter på frågan om utbildningens roll för att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Behovet av utbildning för Regeringskansliets chefer och handläggare har jag behandlat särskilt i avsnitt 4.1.3.

233Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 82-83.234 FN:s handbok, s. 10.

6.4.1. Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och examensbeskrivningar

Rekommendation: Regeringen bör med hjälp av

Högskoleverket följa upp och vidareutveckla arbetet med att säkerställa att olika yrkesutbildningar på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan ha betydelse för den framtida yrkesutövningen.

Enligt åtgärd 118 i handlingsplanen avsåg regeringen att ge Högskoleverket i uppdrag att utreda hur de mänskliga rättigheterna behandlas i högskoleutbildningar där sådan kunskap kan anses vara av stor betydelse för den framtida yrkesutövningen. I

åtgärd 119 aviserade regeringen att den skulle

överväga om det finns behov av att föra in krav på kunskaper om de mänskliga rättigheterna i relevanta examensbeskrivningar för yrkesexamina, eller om det är möjligt att på annat sätt lyfta fram kunskaper om de mänskliga rättigheterna i den högre utbildningen.

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder redovisas i fråga om åtgärd 118 att Högskoleverkets rapport visat att undervisning om mänskliga rättigheter förekommer i så gott som samtliga av de undersökta yrkesutbildningarna, integrerat i kurser och program samt kombinerat med särskilda inslag. Undervisningen beskrivs här som bred och innehållsrik, innefattandes flera områden, från konventionstexter om mänskliga rättigheter, jämställdhet, samt yrkes- och forskningsetiska riktlinjer till situationer för olika sociala grupper i Sverige och utomlands. Några goda exempel på sådana utbildningar nämns också här .235

När det gäller åtgärd 119 framgår av Regeringskansliets uppföljning att regeringen genomfört ändringar i examensordningen i högskoleförordningen .236I examensbeskrivningarna för

235Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, Högskoleverkets rapport 2008:43 R.236Högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2.

ett antal examina (examen för arbetsterapeut, audionom, biomedicinsk analytiker, dietist, folkhögskolelärare, optiker, ortopedingenjör, receptarie, röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjuksköterska, socionom, studie- och yrkesvägledare, tandhygienist, apotekare, barnmorska, civilekonom, jurist, logoped, läkare, psykolog, psykoterapeut, sjukhusfysiker, specialistsjuksköterska, specialpedagog, tandläkare, lärare) anges att studenten för att få examen ska visa en värderingsförmåga och ett förhållningssätt i vissa angivna avseenden, varvid ska beaktas också de mänskliga rättigheterna. Dessa nya bestämmelser tillämpas på utbildning från och med den 1 juli 2007.

Slutsatser och rekommendationer

Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige behandlade i sitt slutbetänkande även behovet av utbildning och kompetensutveckling om de mänskliga rättigheterna. Jag har där ställt mig bakom delegationens förslag om bl.a. behovet av tydliga formuleringar om utbildning om de mänskliga rättigheterna i läroplaner och kursplaner för det allmänna skolväsendet, liksom i examensbeskrivningarna för vissa yrkesutbildningar utöver dem som sedan år 2007 har sådana krav .237

Som MR-delegationen särskilt påpekat i det här sammanhanget, bär personer som är verksamma inom stat och kommun i sin yrkesroll den offentliga sektorns skyldigheter i förhållande till den enskildes mänskliga rättigheter.

Utformning av lagstiftning och andra författningar ska ske i överensstämmelse med statens internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna. Rättstillämpning, såväl inom domstolsväsendet som inom statliga och kommunala myndigheter, ska följa principen om fördragskonform tolkning. Det innebär att den svenska lagstiftningen ska tolkas på ett sätt som överensstämmer med de konventioner om de mänskliga rättigheterna Sverige har anslutit sig till, så

237SOU 2010:70, s. 431 ff.

långt detta är möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse.

Allt detta förutsätter att personer som är verksamma inom den offentliga sektorn har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna för att kunna identifiera när en konventionsrättighet aktualiseras i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som medger tolkningsutrymme i synnerhet.

De mänskliga rättigheterna utgör emellertid inte endast ett antal enstaka rättigheter. Tillsammans bildar de en helhet, ett normsystem som är utformat för att den offentliga makten ska utövas med en grundläggande respekt för individen. Utgångspunkten är att den offentliga makten utövas på medborgarnas uppdrag och för befolkningens skull. Det krävs därför insikt och förståelse om de mänskliga rättigheterna som en värdegrund för samhället, det vill säga att ett människorättsperspektiv tillämpas .238

Det är, enligt min mening, av central betydelse för att säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald olika yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad utbildning om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av krav som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter.

Enligt Regeringskansliets uppföljning förekommer visserligen undervisning om de mänskliga rättigheterna i så gott som samtliga yrkesutbildningar som Högskoleverket undersökt. Krav på kunskaper om de mänskliga rättigheterna har också förts in i relevanta examensbeskrivningar för ett antal olika yrkesexamina.

Av Högskoleverkets rapport framgår emellertid att verket inte i sin undersökning av de olika yrkesutbildningarna har gjort någon värdering av

innehållet i dessa i de här avseendena. Här framhålls

också att de nya examensbeskrivningarna inte har inneburit någon större nyorientering. Lärarkompetensen

238SOU 2010:70, s. 432.

inom området verkar inte heller ha utvecklats från den undervisning som fanns tidigare. De exempel på lärare med särskild kompetens inom området som redovisats för verket i undersökningen var också förhållandevis få. Och, framförallt, det saknades ofta tydliga lärandemål kopplade till examensbeskrivningarna, det vill säga mål för vilken kunskap som studenterna kan förväntas ha efter sin examen.

Samtidigt påpekar verket att lärosätena hade haft kort tid på sig att utveckla undervisningen om mänskliga rättigheter. Högskoleverket påpekade vidare att det borde vara möjligt att utveckla undervisningen genom en bättre samordning mellan de olika utbildningarna.

Sammantaget menar jag att det finns anledning för regeringen att framgent följa upp Högskoleverkets undersökning och eventuellt ge verket ett nytt uppdrag på det här området, i syfte att säkerställa att olika yrkesutbildningar på högskolenivå verkligen ger de kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan ha betydelse för den framtida yrkesutövningen.

6.4.2. Kompetensutveckling inom den offentliga förvaltningen och domstolsväsendet, m.m.

Rekommendationer:

  • Regeringen bör i samråd med Domstolsverket överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.
  • Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering och analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna.
  • Det bör övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav på fortbildning också för de ordinarie domarna.
  • Regeringen bör uppdra åt Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) att utforma ett program för hur personal på olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt och systematiskt ska ges verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga rättigheterna.
  • Inom ramen för det arbete som jag föreslagit i avsnitt 6.3.4 med att inrätta en MR-kommission eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna, bör även övervägas hur ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ å ena sidan, samt Regeringskansliet, Forum för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den andra, bör se ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Kompetensförsörjningen inom domstolsväsendet

Vid inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt betonades betydelsen av information om konventionen till domstolar, myndigheter och allmänhet. Särskilt framhölls vikten av att domstolar och andra myndigheter gavs möjligheter att fortlöpande följa Europadomstolens rättspraxis .239

Frågan om kompetensförsörjningen inom domstolarna i det här avseendet behandlas också i den nu aktuella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna. Som regeringen betonade i handlingsplanen har domstolarna en central roll i förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste därför också ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter för att kunna säkerställa en tillämpning av svensk rätt i enlighet med

239Prop. 1993/94:117, s. 46.

dessa åtaganden. Domstolsverket skulle därför, enligt vad regeringen angav inom ramen för åtgärd 121 i handlingsplanen, ingå i den grupp av myndigheter som regeringen avsåg att koncentrera sig på när det gäller myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter.

I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen anges att Domstolsverket i regleringsbrevet för år 2009 ålagts att redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att integrera utbildning i EU-rätt och utbildning om Europakonventionen för mänskliga rättigheter i sina utbildningsinsatser för domare. Och i regleringsbrevet för år 2010 ålades verket att redovisa vidtagna åtgärder för att utveckla utbildningen för domare i EU-rätt och om Europakonventionen.

I sin årsredovisning för år 2009 rapporterade Domstolsverket att en integrering av europarätten (EUrätten och Europakonventionen) finns i alla verkets utbildningar riktade mot ordinarie domare, fiskaler, föredragande, beredningsjurister och notarier. Inslagets omfattning sägs variera beroende på relevans. För år 2010 angavs kursutbudet komma att utvidgas med fler ämnen där europarätten är en väsentlig beståndsdel. Dessutom hade Domstolsverket tillhandahållit utbildning i europarätt som sådan, med utgångspunkt i de behov som domstolarna uppgett sig ha.

I årsredovisningen för år 2010 redovisar Domstolsverket att verkets Domstolsakademi ger att flertal kurser med EU-rättsliga inslag. Förutom kurser som renodlat behandlar europarätten uppmärksammas EU-rätten och Europakonventionen som ett naturligt inslag i alla utbildningar där den kan ha relevans, såsom familjerätt, processrätt, straffrätt, socialförsäkringsrätt, skatterätt och migrationsrätt.

Vidare informerar Domstolsverket på Sveriges Domstolars intranät om externa utbildningar – såväl nationella som internationella – som rör europarättsliga frågor samt bekostar deltagande i sådan utbildning. Domstolsverket erbjuder också möjligheter för personal i Sveriges Domstolar att delta i internationella aktiviteter genom utbytesverksamhet och seminarier. Aktiviteterna syftar till att deltagarna och därigenom

domstolarna ska få del av en kompetenshöjning på det internationellt rättsliga området.

Domstolsverket organiserar vidare två gånger om året en veckolång studieresa för fiskalerna till Bryssel, Luxemburg och Strasbourg för att öka intresset för internationellt rättsligt samarbete. Programmet innehåller besök vid olika domstolar och institutioner samt ett stort antal föredrag.

Slutsatser och rekommendationer

Det är alltjämt, som jag särskilt berört i avsnitt 6.2.2 om konventionsrättigheternas ställning i den svenska rättstillämpningen, ovanligt att svenska myndigheter och domstolar, i vart fall uttryckligen, fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, med undantag i viss mån för främst Europakonventionens bestämmelser rörande rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, och då främst i fråga om rätten till muntlig förhandling .240

En grundförutsättning för att rättighetsperspektivet ska kunna få ett tydligt genomslag i rättstillämpningen är att det finns en stark kompetens hos såväl ordinarie som icke-ordinarie domare på alla nivåer inom domstolsväsendet när det gäller innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det gäller i fråga om Europakonventionen och delar av EU-rätten, som gäller som direkt tillämplig svensk lag. Men det gäller också andra konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter, vilka ju, enligt principen om fördragskonform lagtolkning, ska läggas till grund för tolkningen och tillämpningen av alla svenska rättsregler så långt som detta alls är möjligt.

Kompetensförsörjningen i de svenska domstolarna när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter har också tagits upp på olika sätt i den konsultationsprocess som varit en central del av det här utvärderingsuppdraget.

Som framgått av Domstolsverkets årsredovisningar tillhandahåller verket också utbildning i europarätt,

240 Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401.

synbarligen främst i EU-rättsliga frågor, i ett flertal olika sammanhang. Däremot framgår inte närmare av redovisningarna i vilken utsträckning och på vilket sätt dessa utbildningsinsatser fokuserar just på enskildas mänskliga rättigheter.

Såvitt jag kunnat utröna har det inte gjorts någon samlad undersökning av kunskapsläget bland domarna i det här avseendet under senare år. Domstolsverket genomförde emellertid, som tidigare nämnts, i slutet av år 2004 en enkätundersökning bland ordinarie domare om utbildning i och arbete med Europarätt. Någon samlad bearbetning och presentation av resultatet kom, enligt de uppgifter jag fått, aldrig till stånd. Trots det, och trots att det alltså gått ett antal år sedan undersökningen gjordes, finns det anledning att fästa uppmärksamheten på det resultat som Domstolsverkets preliminära sammanställning av undersökningen visade.

Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Nästan en fjärdedel av de svarande uppgav att de möter europarättsliga frågor varje vecka eller varje månad, och över 70 procent att de i varje fall hanterar sådana frågor några gånger om året. Endast drygt hälften av dem som svarat uppgav sig emellertid ha tillräckliga möjligheter att följa utvecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta område.

På frågan om det är lätt att hitta information på Internet om europarättsliga frågor svarade 43 procent ja och 33 procent nej. Hela 24 procent av de svarande uppgav att de aldrig hade sökt efter någon sådan information på Internet.

Mycket av det tillgängliga rättsliga materialet när det gäller de mänskliga rättigheterna finns inte på svenska, i varje fall inte i sin helhet. Domstolsverkets nyhetsbrev med sammanfattningar på svenska av ett urval domar och beslut från Europadomstolen är, enligt min mening, ett utmärkt men begränsat verktyg i det sammanhanget.

Nivån på språkkunskaperna inom rättsväsendet är därför också av intresse här. I 2004 års undersökning bland de ordinarie domarna uppgav nästan hälften att

de saknade kunskaper, utöver skolkunskaper, i något europeiskt språk; 28 procent uppgav sig ha sådana kunskaper i engelska och 11 procent i franska, de två viktigaste främmande språken när det gäller att ta del av rättsligt grundmaterial och internationell praxis om de mänskliga rättigheterna.

Domstolsverkets undersökning är som sagt några år gammal och den har inte blivit föremål för någon närmare sammanställning eller analys. Därmed ökar också möjligheterna till olika tolkningar av materialet. Att så många som en fjärdedel av de svarande aldrig uppgav sig ha sökt efter europarättsligt material på Internet skulle, åtminstone teoretiskt, kunna bero på att de har tillgång till informationen på annat sätt. Hur de som svarat tolkat frågorna om språkkunskaper ”utöver skolkunskaper” vet vi inte heller.

Även med dessa reservationer menar jag emellertid att resultatet av undersökningen ger anledning att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa en hög kompetens bland svenska domare i fråga om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Den slutsatsen har också bekräftats under utvärderingsarbetets gång genom dialogen med representanter för olika delar av statsförvaltningen.

En sak som särskilt lyfts fram är att många domare, också bland de ordinarie, efterfrågar mera utbildning och bättre verktyg på det här rättsområdet när de tillfrågas om saken. Samtidigt är det relativt få, framförallt ordinarie domare, som faktiskt deltar i sådan utbildning när den erbjuds. Ett skäl som angetts för det är att det av många inte upplevs som möjligt att vara borta från den ordinarie verksamheten för att delta i olika typer av utbildning; arbetsbelastningen på den egna domstolen tillåter i praktiken helt enkelt inte detta.

Sammanfattningsvis menar jag att regeringen tillsammans med Domstolsverket bör överväga vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår, enligt min uppfattning, en inventering och

analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna.

I det sammanhanget bör också övervägas om det går att införa vissa krav på obligatorisk fortbildning också för de ordinarie domarna, exempelvis med förebild i vad som gäller för advokater. Medlemmar i Sveriges advokatsamfund är skyldiga att delta i vidareutbildning under 18 timmar per år. Domare åtnjuter visserligen konstitutionellt ett stort mått av självständighet och frihet i utförandet av sina yrkesuppgifter, i syfte att säkerställa att de inte ska kunna utsättas för otillbörlig påverkan i sin dömande verksamhet. Denna – helt nödvändiga – självständighet bör dock knappas kunna anses utgöra ett hinder mot att ställa krav på kontinuerlig kompetensutveckling.

Ett obligatorium av det slaget skulle också kunna bidra till att verksamheten vid domstolarna, liksom resurstilldelningen till dem, tydligare planeras och följs upp med utgångspunkt i att domarnas möjligheter att kontinuerligt utbilda sig ska vara något självklart.

Förvaltningsmyndigheternas kompetensförsörjning

Behovet att en större tydlighet i regeringens styrning av den offentliga förvaltningen när det gäller säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige har redan behandlats i avsnitt 4.2. I handlingsplanen behandlade regeringen också frågan om förvaltningsmyndigheternas kompetensförsörjning när det gäller de mänskliga rättigheterna .241

Regeringen påminde här om att bl.a. utvärderaren av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna starkt betonat betydelsen av kunskap om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn. Regeringen sade sig dela den uppfattningen och tillade att kunskap om de mänskliga rättigheterna på alla nivåer i samhällsorganisationen utgör en av de allra viktigaste komponenterna i arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna. Regeringen förklarade

241 Handlingsplanen, s. 104–107, 118–119.

vidare att det är angeläget att de utbildningsinsatser som genomförs är systematiska och följs upp, samt att de så långt möjligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tillämpas.

Det är lätt att instämma i dessa synpunkter. MRdelegationen behandlade också frågan om information och utbildning inom den offentliga sektorn i sitt slutbetänkande och menade bl.a. att det är viktigt att en strategi utformas för hur statsanställda långsiktigt och systematiskt ska ges utbildning om de mänskliga rättigheterna .242Jag har där ställt mig bakom delegationens ställningstaganden.

Delegationen kom på grundval av ett antal kartläggningar, utvärderingar och möten som ägt rum under utredningstiden, fram till den slutsatsen att många både offentliganställda och förtroendevalda anser att det är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna. Samtidigt uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur deras specifika verksamhet och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det är en bild som har bekräftats även under konsultationsprocessen inom ramen för mitt utvärderingsuppdrag.

I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati,

delaktighet och tillvä xt243gör regeringen bedömningen

att det är angeläget att de statliga arbetsgivarna arbetar strategiskt med sin kompetensförsörjning. I propositionen betonas att det är en central del i regeringens årliga uppföljning av utvecklingen inom verksamhetsområdet statliga arbetsgivarfrågor att göra bedömningar av kompetensförsörjningen i staten. Regeringen framhåller vidare i budgetpropositionen för år 2010 att god kunskap om de mänskliga rättigheterna bland beslutsfattare främst inom den offentliga sektorn är en förutsättning för att regeringens långsiktiga mål, full respekt för de mänskliga rättigheterna, ska kunna uppfyllas .244

242SOU 2010:70, s. 442 ff.243Prop. 2009/10:175.

244

Prop. 2009/10:1, Utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 60.

Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) är en statlig myndighet med uppgift att bistå regeringen i frågor som rör strategisk kompetensförsörjning i statsförvaltningen. Krus genomför under 2010 och 2011 ett projekt om offentligt etos – en god förvaltningskultur. Utgångspunkten för projektet är en gemensam värdegrund i statsförvaltningen som grundar sig i demokratin och de mänskliga rättigheterna och eftersträvar rättssäkerhet, effektivitet och medborgarperspektiv. Insatser genomförs både på myndighets- och individnivå i syfte att bygga upp kunskapen om värdegrundsfrågor, bl.a. de mänskliga rättigheterna. Enligt sitt uppdrag ska Krus även lämna förslag om hur nyanställda i staten fortsättningsvis ska introduceras i dessa frågor.

Krus myndighetsuppdrag har beröring med frågor om mänskliga rättigheter, t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras i värdegrundsfrågor. Däremot finns det inte, såvitt kunnat utrönas, något samlat program för hur anställda på olika nivåer inom statsförvaltningen ska ges utbildning om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap är, som regeringen framhöll både i handlingsplanen och i budgetpropositionen för år 2010, nödvändig för att respekten för de mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas. Regeringen bör därför uppdra åt Krus att utforma ett sådant program för hur myndigheternas personal långsiktigt och systematiskt ska ges verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga rättigheterna.

I avsnitt 4.3.3 har jag också föreslagit att myndigheternas ansvar för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter, liksom ledningens ansvar för att säkerställa kompetensförsörjningen härvidlag, ska tydliggöras i myndighetsförordningen (2007:515).

Kunskap ger ”egenmakt” – information om de mänskliga rättigheterna till allmänheten

I regeringens proposition om en strategi för de nationella minoriteterna, Från erkännande till

egenmakt,245diskuterar regeringen bl.a. vilka verktyg

och förutsättningar som krävs för att människor ska kunna forma sin egen framtid, det vill säga betydelsen av vad regeringen valt att kalla för ”egenmakt”. Vad som sägs där om egenmaktens betydelse för de nationella minoriteterna gäller enligt min mening också generellt i ett samhälle, inte minst när det gäller möjligheterna att fullt ut kunna komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna.

En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter stärker alltså alla människors egenmakt. En enskild individ som inte känner till sina rättigheter och inte förstår i vilket sammanhang hon eller han kan hävda dem, kommer knappast heller att försöka göra det .246

Information om de mänskliga rättigheterna måste därför också ses som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta systematiska MR-arbete i Sverige. I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit regeringen att påbörja arbetet med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet med de s.k. Parisprinciperna, exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter. Ett sådant organ ska i enlighet därmed ha mandat att också främja information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna.

Även andra myndigheter har, eller bör ha, ett ansvar för t.ex. informationsspridning inom sitt ansvarsområde, också när det gäller sådan information som har koppling till de mänskliga rättigheterna. Ett tydligt sådant exempel är myndigheten Forum för levande historia. Inom ramen för ett arbete med att inrätta en MR-kommission, eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna, bör även övervägas hur

245Prop. 2008/09:158.246 Jfr prop. 2008/09:158, s. 33–34, 51–54.

ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ å ena sidan, samt Regeringskansliet, Forum för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den andra, bör se ut när det gäller att sprida kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

7. Några särskilda sakområden

Som jag framhållit i avsnitt 3.3.2 ligger det i sakens natur att det med den tid och de resurser som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av handlingsplanens 135 åtgärder utföra en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, i stor utsträckning valt att fokusera min utvärdering på ett antal mer principiella frågeställningar med inriktning på metod och process, styrning, val av aktörer och så vidare.

Samtidigt har jag ansett det vara värdefullt att särskilt behandla några sakområden som jag bedömt vara av speciell betydelse i sammanhanget. I åtgärd

102 i handlingsplanen slår regeringen fast att det

folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är absolut. Det kan naturligtvis ifrågasättas om ett sådant rent konstaterande kan ses som en ”åtgärd” i egentlig mening. Samtidigt rör detta konstaterande en av de mest fundamentala mänskliga rättigheter man kan tänka sig och behandlingen av den, och närliggande

frågor, hör därför självklart hemma i ett samlat dokument om skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Det finns därför också skäl för mig att särskilt beröra dem i den här utvärderingen.

I handlingsplanen återfinns visserligen frågan om tortyrförbudets ställning i ett avsnitt som handlar om asyl- och migrationsfrågor. Just på grund av dess absoluta karaktär får det emellertid anses relevant att behandla denna fråga i ett bredare sammanhang. Inte minst ett antal av de frågor som berörs i handlingsplanens avsnitt om rättsstatliga frågo r247har dessutom nära samband med förbudet mot omänsklig eller förnedrande behandling och bestraffning. Jag har valt att behandla ett antal frågor av det här slaget under rubriken Vissa rättsstatliga frågor i avsnitt 7.1 i det följande.

Regeringen har på ett generellt plan i handlingsplanen för sin del anfört att det framgår av kartläggningen att diskriminering utgör det allvarligaste problemet när det gäller Sveriges förverkligande av mänskliga rättigheter på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna i handlingsplanen tar sikte på att motverka diskriminering i alla dess former .248Därför har jag också valt att särskilt beröra

diskrimineringsfrågorna i avsnitt 7.2.

I avsnitt 7.3 kommer att diskuteras romernas

situation i Sverige. Romerna är, enligt 2 § lagen

(2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, en av de officiellt erkända nationella minoriteterna i Sverige. De har därigenom också en särskild status som grupp i befolkningen. Den markeras även genom att det i regeringsformen stadgas att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas .249 Det kan samtidigt knappast sättas i fråga att romerna i Sverige historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga rättigheterna. Även i nutid är romer

247 Handlingsplanen, s. 83 ff.248 Handlingsplanen, s. 21.2491 kap. 2 § regeringsformen.

förmodligen den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar och kränkande särbehandling och andra former av utestängning på de flesta samhällsområden. Det finns därför skäl att i det här sammanhanget också något beröra romernas situation särskilt.

Slutligen här kommer den svenska statsmaktens förhållande till urfolket samerna att diskuteras i avsnitt 7.4. Även här finns en historia av systematiska åsidosättanden av de mänskliga rättigheterna som, tillsammans med just det faktum att samerna är Sveriges enda urbefolkning och den folkrättsliga särställning som det ger upphov till, gör att det finns skäl att särskilt beröra frågan om en svensk urfolkspolitik här.

7.1. Vissa rättsstatliga frågor

Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder samlade under rubriken ”rättstatliga frågor”. Bland dessa behandlas några frågor som enligt min mening är av särskild betydelse när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter.

Staten har vad som brukar kallas för ett monopol på våldsanvändning, vilket tar sig uttryck bl.a. i att det under vissa förutsättningar betraktas som legitimt att företrädare för den offentliga makten använder sig av olika tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden. Även användning av fysiskt våld kan sålunda vara godtagbart i vissa situationer. I en rättsstat måste emellertid statens våldsmonopol utövas under lagarna och det måste finnas effektiva system för att säkerställa att sådana befogenheter inte missbrukas.

Rätten till skydd mot sådant missbruk har därför också en central plats i flera internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna som Sverige är bundet av. Rätten till liv, frihet och personlig säkerhet omfattas av både Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Detsamma

gäller rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, vari inbegrips också sådant som rätt till viss information i samband med rättsliga förfaranden och rätt till juridiskt biträde. Ett förbud mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning återfinns också i båda dessa konventioner, liksom i FN:s särskilda konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och Europarådets konvention till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Även Europeiska rådet har i det s.k. Stockholmsprogrammet tagit upp behovet av unionsgemensamma åtgärder på detta område .250Europeiska rådet ställer sig i programmet bakom ministerrådets (Rådet) s.k. Roadmap (”färdplan”) för att stärka de processuella rättigheterna för personer som är misstänka eller åtalade för brott. I färdplanen, som beslutades av Rådet den 30 november 2009, sägs bl.a. följande .251

En hel del framsteg har […] gjorts på området straffrättsligt samarbete och polissamarbete när det gäller åtgärder som gör det lättare att väcka åtal. Det är nu dags att agera för att förbättra balansen mellan dessa åtgärder och skyddet av den enskildes processuella rättigheter. Insatser bör göras för att stärka processuella garantier och respekten för rättsstatsprincipen vid straffrättsliga förfaranden, oberoende av var medborgarna beslutar att resa, studera, arbeta eller bo inom Europeiska unionen. […]

Med tanke på frågornas

betydelse och komplexitet verkar det lämpligt att ta itu med dem steg för steg, samtidigt som en övergripande enhetlighet säkerställs. […] Med tanke på att åtgärdskatalogen i bilagan till denna resolution inte är uttömmande bör rådet också överväga möjligheten av att behandla frågan om skyddet av processuella rättigheter utöver dem som förtecknas i katalogen. […] Rättigheterna i färdplanen, vilka kan kompletteras med andra rättigheter, anses vara grundläggande processuella rättigheter och åtgärder avseende dessa rättigheter bör prioriteras […].

250 Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd, EUT 2010/C 115/01, s. 10. 251 Rådets resolution av den 30 november 2009 om en färdplan för att stärka misstänkta eller åtalade personers processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden, EUT 2009/C 295/01.

Bland de rättigheter som sålunda borde prioriteras angavs information om rättigheter och om åtal, liksom juridisk rådgivning och rättshjälp. När det gäller rätten till information slås följande fast.

En person som misstänks eller åtalas för ett brott bör muntligen eller, där så är lämpligt, skriftligen få information om sina grundläggande rättigheter, t.ex. i form av rättighetsinformation. Dessutom bör denna person också snabbt erhålla information om arten av och grunden för anklagelsen mot honom eller henne. En misstänkt eller åtalad person bör ha rätt att vid lämplig tidpunkt erhålla all nödvändig information för att förbereda sitt försvar, förutsatt att detta inte inverkar menligt på det korrekta genomförandet av det straffrättsliga förfarandet.

Och om rätten till rådgivning och rättshjälp sägs:

Rätten till juridisk rådgivning (genom ett juridiskt biträde) för den misstänkta eller åtalade personen vid straffrättsliga förfaranden vid första bästa tillfälle under dessa förfaranden är grundläggande för att kunna trygga rättvisa förfaranden. Rätten till rättshjälp bör säkerställa lika tillgång till den ovan nämnda rätten till juridisk rådgivning.

Internationella organ har vid sin granskning av Sveriges efterlevnad av konventioner om mänskliga rättigheter vid upprepade tillfällen framfört kritiska synpunkter i frågor som sammanhänger med förbudet mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Det har handlat om bl.a. myndigheters användning av våld och tvångsmedel, liksom förhållandena för personer som i en eller annan form är frihetsberövande. Jag kommer i det följande att behandla några av dessa frågor, tillsammans med vissa ytterligare frågeställningar som enligt min uppfattning särskilt bör uppmärksammas i detta sammanhang.

7.1.1. Utredning av misstankar om övervåld av polis m.m.

Rekommendationer:

  • Regeringen bör följa upp och utvärdera effekterna av den reform som trätt i kraft den 1 januari 2011 och som innebär bl.a. att utredningar av anmälningar om brott eller annat felaktigt handlande från poliser i samband med arbetet (s.k. internutredningar), handläggs vid Rikspolisstyrelsen i stället för som tidigare inom de lokala polismyndigheterna.
  • Denna utvärdering bör framförallt bygga på en empirisk studie, det vill säga en närmare granskning av hur internutredningar faktiskt har genomförts i praktiken.
  • Regeringen bör vidta åtgärder för att tillskapa en ordning som innebär att samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande, eller då en sådan person annars varit omhändertagen av polisen, blir föremål för ett obligatoriskt, självständigt och skyndsamt utredningsförfarande, oavsett om misstanke om brott föreligger eller inte.

Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda, och då särskilt det lämpliga i att ”polisen utreder polisen”, är en fråga som med viss regelbundenhet aktualiseras i den svenska samhällsdebatten. Frågeställningen har också uppmärksammats av ett antal av de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges efterlevnad av internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna. Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat att ett från polisen fristående och oberoende organ bör inrättas för handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda.

Denna fråga behandlades även i handlingsplanens

åtgärd 79, som har följande lydelse:

[F]rågan om oberoende utredningsorgan vid misstanke om övervåld av polis är under utredning. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2006. Regeringen kommer därefter att överväga utredarens förslag.

En delvis ny ordning för handläggningen av polisens internutredningar gäller fr.o.m. den 1 januari 2011. En översiktlig redogörelse för bakgrunden till, och innebörden av, de förändringar som på detta sätt numera genomförts lämnas i det följande.

Utredning av brottsmisstankar mot poliser – ordningen fram till 1 januari 2011

De allmänna bestämmelser om förundersökningsförfarandet som finns i bl.a. rättegångsbalken är i princip tillämpliga också ifråga om utredningar av brottsmisstankar mot polisanställda, s.k. internutredningar. Emellertid finns det också en viss särreglering när det gäller förundersökningar just i dessa fall. Denna särreglering gäller främst frågan om behörigheten att leda och handlägga brottsutredningar av detta slag. Reglerna återfanns tidigare i 5 kap. polisförordningen (1998:1558) men ingår sedan den 1 januari 2011 i en särskild förordning om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m .252Innehållet i de numera gällande reglerna kommer att behandlas närmare längre fram i detta avsnitt.

Såvitt gäller det polisiära utredningsarbetet i internutredningar har detta - fram till den förändring som alltså nyligen genomförts - varit en uppgift för personal som visserligen verkat inom särskilda internutredningsenheter men som likväl tillhört de lokala polismyndigheternas egen organisation. Medan det ursprungligen fanns en internutredningsenhet vid varje polismyndighet, har verksamheten genom frivilligt regionalt samarbete senare kommit att koncentreras till sex internutredningsenheter vid lika många polismyndigheter. Dessa enheter har alltså ansvarat för utredningar som avsett såväl anställda i den egna myndigheten som anställda i de samarbetande polismyndigheterna inom regionen.

Särskilda regler har också funnits, och finns alltjämt, om skyldighet för den polismyndighet där en anmälan

252 Förordning (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m.

har gjorts, eller där frågan om att inleda en förundersökning mot en anställd inom polisen har uppkommit, att omedelbart vidta de åtgärder som brådskar och som inte utan olägenhet kan skjutas upp.

Tidigare överväganden beträffande internutredningsförfarandet

Frågan om i vilken ordning misstankar mot polisanställda om brott bör handläggas har under de senaste decennierna i olika former varit föremål för utredningar och överväganden vid fler tillfällen. En utförlig redogörelse för innehållet i dessa utredningar lämnas i betänkandet Förstärkt granskning av polis och

åklagare.253Jag kommer här att begränsa mig till att

kortfattat redogöra för frågans behandling under den senaste dryga tioårsperioden.

Justitieombudsmannens skrivelse till Justitiedepartementet 13 juni 2000

Formerna för handläggningen av brottsanmälningar mot anställda inom polisen och den rättsliga tillsynen över åklagarnas och polisens brottsutredande verksamhet behandlades i en skrivelse den 13 juni 2000 från JO till Justitiedepartementet .254I skrivelsen, som var föranledd av iakttagelser som gjorts vid inspektioner av några av polisens internutredningsenheter, framhöll dåvarande chefsJO Claes Eklundh att debatten om handläggningen av anmälningar mot polismän visade att ett grundläggande krav på utredningsförfarandet i allmänhetens ögon var att detta var organiserat på ett sådant sätt att objektiviteten i utredningarna var höjd över varje tvivel.

JO anförde i skrivelsen att det, med något enstaka undantag, visserligen inte i de inspektionsärenden som behandlats funnits anledning att rikta kritik mot det

253SOU 2003:41, s. 105 f.254 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204.

utredningsarbete som utförts av de enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna.

Samtidigt hade granskningen emellertid gett JO anledning till påpekanden och kritik, bl.a. om att anmälan i vissa fall tagits upp av en icke behörig anmälningsupptagare, att beslut om inledande av förundersökning felaktigt fattats av en polisman samt att det förekommit dröjsmål med att överlämna anmälningar till åklagare. I ett inspektionsbeslut riktades kritik mot den aktuella polismyndighetens handläggningstid av ärendena vid internutredningsgruppen. Det konstaterades bl.a. att flertalet av de 30 äldsta ärendena hade legat upp emot två år och i vissa fall drygt två år utan att några synbara åtgärder hade vidtagits samt att ett stort antal av det innevarande årets inkomna ärenden hade legat nästan hela det året utan att några utredningsåtgärder hade vidtagits. I ett annat beslut kritiserades en polismyndighet för dröjsmål med att vidta av åklagaren begärda utredningsåtgärder.

JO betonade vidare att det är inte tillräckligt att denna typ av utredningar faktiskt utförs på ett objektivt sätt. Därutöver krävdes enligt JO att verksamheten bedrivs under sådana former att inte redan förfarandet

i sig ger upphov till misstankar om att det tas

ovidkommande hänsyn vid sådana utredningar.

I skrivelsen uttalades sammanfattningsvis att den tillämpade ordningen för handläggningen av anmälningar mot polismän inte var invändningsfri och att det kunde finnas skäl att ånyo överväga frågan om hur verksamheten lämpligen borde organiseras.

Det framhölls även att den ordinära rättsligt inriktade tillsynen över denna verksamhet var otillräcklig, och att detsamma kunde sägas också beträffande tillsynen över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet i allmänhet. Med hänvisning till att riksdagen då nyligen beslutat att ge regeringen tillkänna att frågan om inrättande av ett oberoende tillsynsorgan inom rättsväsendet borde utredas ,255framhölls avslutningsvis att det föreföll

255 Bet. 1999/2000:JuU11.

naturligt att de i JO:s skrivelse behandlade frågorna beaktades i ett sådant utredningsarbete.

Kommittén om tillsynen över polis och åklagare 2003

Regeringen beslutade i december år 2000 att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté för att undersöka den ordinära tillsynen över polisen och åklagarväsendet .256En viktig del av uppdraget var att överväga om det fanns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skulle därutöver även överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet.

Kommittén, som antog namnet Kommittén om

tillsynen över polis och åklagare, avgav sitt betänkande Förstärkt granskning av polis och åklagar e257i april

2003. Enligt kommitténs bedömning saknades tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt, fristående, tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarnas brottsutredningsverksamhet. Medan det konstaterades att ett sådant organ skulle få en oberoende ställning, något som ansågs vara till stor fördel bl.a. för allmänhetens förtroende för objektiviteten i granskningen, ansåg kommittén likväl att övervägande skäl talade emot en sådan lösning. Kommittén hänvisade här till statsfinansiella skäl, liksom till att inrättandet av ett sådant organ skulle förändra strukturen inom polisen och åklagarväsendet på ett sådant sätt att myndigheterna skulle ha att beakta auktoritativa uttalanden om sin verksamhet från ytterligare ett organ – något som framstod som en nackdel för verksamheten. Som en ytterligare nackdel med inrättandet av ett fristående tillsynsorgan noterades att ett sådant skulle sakna den möjlighet att i efterhand ändra ett fattat beslut som

256 Dir. 2000:101.257SOU 2003:41.

överprövningsinstitutet inom åklagarverksamheten erbjuder.

Såvitt gäller den s.k. internutredningsverksamheten konstaterade kommittén att det inte fanns någon undersökning som visade att anmälningar mot polisanställda generellt sett inte utreddes i tillbörlig ordning. Såvitt kommittén kunnat utröna var det tvärtom så att sådana anmälningar utreddes med stor omsorgsfullhet och noggrannhet samt utan att obehöriga hänsyn togs till de poliser som berördes av anmälningarna. Mot denna bakgrund ansåg kommittén att den centrala frågan i uppdraget var att lämna förslag som var ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet stärktes.

Med denna utgångspunkt diskuterade kommittén ett antal olika alternativ för handläggning av brottsmisstankar mot polisanställda, däribland tillskapandet av ett från polisen och åklagarväsendet fristående utredningsorgan med uppgift att besluta om, och leda, förundersökningar mot polisanställda. Med hänvisning till att det praktiska utredningsförfarandet även med en sådan lösning skulle behöva utföras av poliser (då det i praktiken inte ansågs finnas någon annan yrkeskategori som kunde anlitas för uppgiften) kunde det enligt kommittén emellertid ifrågasättas i vilken utsträckning en sådan modell kunde bidra till att öka allmänhetens förtroende för utredningsarbetet. Modellen innebar också ökade kostnader.

Då nackdelarna ansågs överväga även i fråga om övriga huvudalternativ, fann kommittén att den befintliga ordningen för utredningar om brott av polismän i princip borde behållas. Kommittén ansåg dock att vissa förbättringar av denna ordning borde genomföras avseende bl.a. utomståendes insyn i utredningarna och information om verksamheten till allmänheten, liksom att en regel om tidsfrister för förundersökning mot en polisanställd avseende brott i arbetet borde införas i syfte att minska handläggningstiderna i denna typ av ärenden.

En ledamot av kommittén reserverade sig, och förklarade att hon ansåg att utredningen borde ha förslagit ett helt nytt system för internutredningar i

form av ett från polis- och åklagarväsendet fristående organ.

Betänkandet remissbehandlades, varvid en majoritet av remissinstanserna tillstyrkte förslagen. Ett antal remissinstanser, däribland JO, riktade emellertid stark kritik mot betänkandets förslag. JO anförde för sin del att utredningen inte ens fullgjort huvuddelen av sitt uppdrag i och med att det så gott som helt saknades en diskussion i betänkandet om frågan om inrättande av ett oberoende organ för tillsyn över polis och åklagare.

Osmo Vallo – utredning om en utredning ( SOU 2002:37 )

Frågan om formerna för handläggningen av brottsanmälningar berördes även av Osmo Valloutredningen .258I sitt betänkande förklarade utredningen att ett förfarande med åklagare som förundersökningsledare och polismän som verkställer brottsutredningarna framstod som den ur effektivitetsoch rättssäkerhetssynpunkt mest lämpade ordningen för denna typ av ärenden. Med utgångspunkt i den granskning som utredningen genomfört framhölls i denna del även att det borde ställas särskilt höga krav på aktivitet från åklagarens sida när brottsmisstankar mot polismän utreds, och att detta i synnerhet gällde om någon avlidit i samband med ett polisingripande. Utredningen ansåg sig dock ha otillräckligt underlag för att uttala sig om huruvida polisens internutredningsenheter och åklagarna borde sammanföras organisatoriskt inom ramen för en självständig myndighet.

Internutredningsutredningens betänkande 2007 Summa Summarum

Regeringen tillkallade i december 2004 en särskild utredare med uppdrag att göra en grundlig översyn av regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och

258 Dir. 2000:95, SOU 2002:37.

mot åklagare, det s.k. internutredningsförfarandet. Utgångspunkten för utredningsarbetet skulle enligt direktiven vara att medborgarna ska ha största möjliga förtroende för dessa brottsutredningar .259I uppdraget ingick att presentera ett förslag till hur ett från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan för internutredningar skulle kunna vara utformat och organiserat, liksom att identifiera och gå igenom de skäl som talade för respektive emot ett sådant organ. Utredaren skulle därutöver även lämna förslag på ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott.

Utredningen som antog namnet

Internutredningsutredningen – konstaterade i sitt

betänkand e260att det i direktivet uppställda kravet på att utredningsorganet skulle vara fristående från polis och åklagare innebar att det inte fanns något alternativ till att ge organet ställning som en självständig, central förvaltningsmyndighet direkt under regeringen. Som benämning på en sådan myndighet föreslog utredningen ”Särskilda utredningsmyndigheten” (SUM). En myndighet av detta slag borde enligt utredningen ges i uppgift att handlägga bl.a. samtliga ärenden om påstående om brott eller felaktigt handlande vid myndighetsutövning rörande anställda inom polisen eller åklagarväsendet. Såvitt gällde myndighetens organisation ansåg utredningen att det vid denna borde finnas bl.a. statsåklagare (som skulle vara förundersökningsledare och ha allmän åklagares befogenheter) och särskilda utredare (som skulle ha polismans befogenheter). Utredningen lämnade därutöver en rad ytterligare förslag beträffande bl.a. myndighetens närmare organisation och lokalisering.

I sin analys av för- och nackdelar med ett oberoende utredningsorgan av detta slag framhöll utredningen att det inte fanns något som tydde på annat än att den befintliga internutredningsverksamheten bedrevs professionellt och utan ovidkommande hänsyn. Det

259 Dir. 2004:180.260SOU 2007:5.

främsta argumentet för att sammanföra internutredningsverksamheten till en särskild myndighet var därför inte att få en högre kvalitet i utredningsarbetet, utan att verksamheten ska vara, och av gemene man också upplevas att vara, skild från övrig polis- och åklagarverksamhet.

Med hänsyn till den begränsade storleken hos en oberoende särskild utredningsmyndighet skulle en sådan emellertid komma att ha behov av att anlita polisen för att få hjälp med olika utredningar, något som i viss mån kunde komma att urgröpa det förtroende för verksamheten som den Särskilda utredningsmyndigheten avsågs vara garant för. Vid sidan av den förtroendeskapande effekt den fristående ställningen ändå kunde få, kunde enligt utredningen några egentliga vinster med en utbrytning av internutredningsverksamheten från polis- och åklagarväsendena inte påvisas.

En sådan förändring skulle istället medföra en rad negativa konsekvenser, bl.a. i form av en mindre rationell hantering av anmälningarna, en risk för att möjligheterna att uppdaga brottslighet inom polis- och åklagarväsendena försvårades, samt ökade kostnader. Dessa nackdelar uppvägdes enligt utredningens bedömning inte av den fördel från förtroendesynpunkt som en fristående myndighet kunde innebära. Utredningen kunde därför inte förorda att en sådan myndighet bildades.

Med hänvisning till att ett större organisatoriskt avstånd mellan polisens internutredningsverksamhet och polisens övriga verksamhet ändå vore önskvärd, noterade utredningen att detta skulle kunna åstadkommas genom att internutredningsverksamheten samlades i en organisation inom Rikspolisstyrelsen. Internutredningsverksamheten skulle därmed inte höra till någon eller några enskilda polismyndigheter, och skulle enligt utredningen således kunna bedrivas fristående från den ordinarie polisverksamheten utan de nackdelar som en helt fristående myndighet skulle föra med sig.

I sitt betänkande förklarade utredningen vidare att det oberoende av om en fristående

utredningsmyndighet kom att inrättas eller ej var angeläget att införa ett obligatoriskt utredningsförfarande för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott.

En ny ordning för handläggning av polisens internutredningar från och med den 1 januari 2011

Under år 2010 fattade regeringen beslut om en ny ordning för handläggning av polisens internutredningar. Sålunda trädde förordningen (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen m.m. i kraft den 1 januari 2011. Förordningen benämns i fortsättningen för enkelhetens skull som internutredningsförordningen.

Internutredningsförordningen innebär bl.a. att om det i en anmälan till polisen har påståtts att en anställd inom polisen gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något annat sätt har handlat felaktigt i samband med sin myndighetsutövning så ska – med vissa särskilt angivna undantag – ärendet omedelbart överlämnas till åklagare för prövning av om en förundersökning ska inledas. Detsamma gäller om en person har skadats allvarligt antingen under sin vistelse i en polisarrest eller genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten, eller om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot en anställd inom polisen för brott som har samband med arbetet.

Inom Åklagarmyndigheten handläggs denna typ av ärenden sedan ett antal år vid en särskild nationell åklagarkammare, Riksenheten för polismål. Även ärenden om brott i och utanför tjänsten av åklagare och andra anställda inom åklagarväsendet ska sedan den 1 januari 2007 normalt handläggas vid denna enhet.

Till skillnad mot vad som gäller i övrigt leds brottsutredningar mot poliser således redan från början av en åklagare som har att lämna direktiv för utredningens bedrivande. En sådan förundersökning ska också bedrivas med särskild skyndsamhet. Såvitt

gäller det konkreta polisiära utredningsarbetet i dessa s.k. internutredningar har detta tidigare varit en uppgift för personalen inom de vanliga lokala polismyndigheterna. Den nya ordningen innebär i allt väsentligt att sådana utredningar, enligt 9 § internutredningsförordningen, i stället handläggs vid Rikspolisstyrelsen.

Det praktiska utredningsarbetet kommer emellertid alltjämt att utföras av i huvudsak samma personal som tidigare, placerad vid de sex orter där internutredningsverksamheten tidigare bedrivits. Av det särskilda uppdrag som regeringen lämnat till Rikspolisstyrelsen att inordna internutredningsverksamheten inom sin organisatio n261framgår dock att utredningsverksamheten ska bedrivas i lokaler som är skilda från de lokaler där annan polisverksamhet bedrivs. Brottsutredningar i dessa ärenden leds, liksom tidigare, av åklagare vid Åklagarmyndighetens Riksenhet för polismål.

Den genomförda reformen omfattar emellertid inte något beslut om inrättande av ett obligatoriskt utredningsförfarande för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande utan att det föreligger någon misstanke om brott. Enligt uppgift från Justitiedepartementet är frågan om ett sådant utredningsförfarande alltjämt föremål för beredning inom Regeringskansliet.

Synpunkter framförda av internationella organ

Som konstateras i handlingsplanen har internationella organ vid sin granskning av Sveriges efterlevnad av sina konventionsförpliktelser till skydd för de mänskliga rättigheterna vid flera tillfällen behandlat avsaknaden av ett oberoende organ för utredningar av anklagelser om övergrepp från polisens sida. Även efter det att handlingsplanen antogs har såväl FN:s kommitté mot tort yr262som Europarådets kommissarie för mänskliga

261 Regeringsbeslut Ju2010/5490/L4.262Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, 4 juni 2008, st. 18.

rättighete r263förklarat att denna typ av utredningar bör handläggas av ett från polisen fristående organ. Jag begränsar mig emellertid här till att endast behandla de synpunkter på den svenska ordningen för handläggning av internutredningar som lämnats av den Europeiska kommittén till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (i det följande ”Europarådets tortyrkommitté” eller ”CPT”) i anslutning till kommitténs besök i Sverige år 2003 och 2009.

CPT:s besök 2003

Vid sitt besök i Sverige år 2003 genomförde kommittén en genomgång av handläggningen av ett större antal anmälningar mot polismän vid polismyndigheten i Västra Götaland under 2001 och 2003. På grundval av denna granskning riktade kommittén i sin rapport i flera fall allvarlig kritik mot det sätt utredningarna genomförts på med avseende särskilt på bristande oberoende, effektivitet och skyndsamhet .264

Med hänvisning till den svenska ordningen med åklagarledda utredningar anförde kommittén att medan åklagare kunde anses uppfylla kravet på oberoende i förhållande till den eller de personer som var föremål för utredning så var detta inte fallet med de polismän som bar ansvaret för att genomföra det praktiska utredningsarbetet. Kommittén konstaterade i denna del även att åklagarnas insatser i ett antal av de granskade utredningarna varit begränsade till att ge polisen direktiv att inleda en utredning, att ta emot utredningsresultatet från polisen och att fatta beslut i åtalsfrågan.

Kommittén förklarade vidare att det för att en utredning om påstådda övergrepp från polisens sida ska anses vara effektiv krävdes att den skulle kunna göra

263 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress

made in implementing the 2004 recommendation of the Council of Europe Commissioner for Human Rights, CommDH(2007)10, 16 maj 2007, st. 14.

264 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by

the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 15-19.

det möjligt att ta ställning till huruvida det våld som använts var motiverat och till att identifiera de inblandande. Detta krävde i sin tur att alla skäliga åtgärder vidtogs för att säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i form av vittnesmål eller rättsmedicinsk bevisning. Kommittén konstaterade att ett antal av de ärenden som granskats uppvisat brister även i detta avseende, liksom i fråga om de krav som kunde uppställas på att utredningarna skulle inledas skyndsamt och bedrivas snabbt.

Mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts rekommenderade kommittén den svenska regeringen att skyndsamt ompröva (”urgently reconsider”) behovet av att låta klagomål mot polisen handläggas av en från polisen oberoende myndighet. Under tiden till dess en sådan omorganisation genomförts rekommenderade kommittén att en rad närmare angivna åtgärder, bl.a. i form av obligatoriska rättsmedicinska undersökningar i vissa fall, skulle vidtas för att säkerställa att åklagarna effektivt uppfyllde sina åligganden när det gällde att leda förundersökningen i denna typ av ärenden.

CPT:s besök 2009

I rapporten från sitt senaste besök i Sverige,265under juni månad 2009, konstaterade kommittén bl.a. att frågan om effektiviteten hos den befintliga ordningen för utredningen av påståenden om övergrepp från polisens sida under åren utgjort en betydelsefull del av dess dialog med de svenska myndigheterna. Kommittén förklarade vidare att den i anslutning till sitt besök tagit del av Internutredningsutredningens överväganden och förslag, liksom innehållet i en av Rikspolisstyrelsen utarbetad rapport med förslag på en organisatorisk lösning för att samla internutredningsverksamheten inom Rikspolisstyrelsen .266

265 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by

the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF

(2009)34, s. 15–18.266 Redovisning av uppdrag till Rikspolisstyrelsen om en särskild organisation för internutredningsverksamhet, 2009-05-15, Rikspolisstyrelsens dnr RA-793-6695/08 (Rikspolisstyrelsens rapport).

Medan kommittén förklarade att de på detta sätt föreslagna förändringarna otvivelaktigt var i linje med dess tidigare rekommendationer, underströk den samtidigt att ett internutredningsförfarande för att kunna åtnjuta allmänhetens förtroende och vara effektivt både måste vara, och måste uppfattas vara, oberoende och opartiskt. Enligt kommitténs uppfattning kunde detta krav bäst uppfyllas av en fristående och oberoende myndighet av samma slag som den ”Särskilda utredningsmyndighet” som Internutredningsutredningen behandlat i sitt betänkande.

Kommittén ansåg vidare att uppdraget för en sådan myndighet borde begränsas till att avse handläggning av påståenden om gärningar begångna i tjänsten, och att misstankar om brott begångna utan samband med den polisanställdes arbete kunde handläggas av polis och åklagare i vanlig ordning. En sådan ordning skulle enligt kommittén tillgodose vad den uppfattade som Internutredningsutredningens huvudinvändning mot inrättandet av en oberoende myndighet, nämligen att en sådan skulle vara alltför liten för att själv ha den erforderliga kompetensen att utreda ett stort antal olika brottstyper.

Kommittén noterade vidare att Rikspolisstyrelsen i sin rapport uppmärksammat att det enligt berörda åklagare vid Riksenheten för polismål fanns vissa brister när det gällde polismyndigheternas tillämpning av det befintliga regelverket, bl.a. i form av underlåtenhet att vid påståenden om övervåld vidta skyndsamma åtgärder, som att säkra medicinsk bevisning. I rapporten anförde Rikspolisstyrelsen bl.a. följande.

Den största bristen när det gäller polismyndigheternas tillämpning av 5 kap. 2 § första stycket polisförordningen är, enligt åklagarna, avsaknad av förstahandsåtgärder vid påstående om övervåld. Vid anmälan om misshandel är det ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om läkarundersökning, trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens föreskrifter påbjuder att bevisning ska säkras. Det är inte ovanligt att anmälningsupptagningen avslutas med en uppmaning till målsäganden att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador

kan befinnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade. Det är mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste kompletteras innan den kan ligga till grund för beslut om förundersökning. Åklagarna anser generellt att bristande kvalitet i inflödet är ett av de problem som diskuterats mest frekvent inom senare år. Åklagarnas intryck är att man inom polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet när det gäller anmälan mot en kollega. Intrycket är dock att vid allvarliga händelser fungerar systemet bättre, liksom i all annan polisverksamhet .267

I anslutning härtill framhöll kommittén att behovet av att utredningsprocessen genomförs med fullständigt oberoende är särskilt stort i de fall där personer som berövats friheten åsamkas skador av polisen. I sådana fall förelåg en större risk att en intern polisutredning genomförs mindre grundligt även om de polismän som genomför utredningen tillhör en särskild enhet. Särskilda ansträngningar borde därför göras i dessa fall för att undanröja de brister som Rikspolisstyrelsen identifierat i sin rapport och för att säkerställa att utredningarna uppfyller kravet på effektivitet. Kommittén inbjöd avslutningsvis Sverige att i ljuset av de lämnade synpunkterna vidare utveckla den befintliga ordningen för handläggningen av påståenden om polisövergrepp.

I sitt svar till kommitté n268anförde regeringen bl.a. att kraven på en oberoende och opartisk utredning fick anses vara lika viktiga för samtliga slag av brottsmisstankar mot polisanställda, och att man därför inte delade kommitténs uppfattning att uppdraget för en särskild myndighet med ansvar för att handlägga anmälningar mot polisanställda borde begränsas till utredningar av påståenden om gärningar begångna i tjänsten. Regeringen förklarade vidare att det förslag till förändringar av det svenska internutredningsförfarandet som presenterats för kommittén – som bl.a. innebar att de lokala polismyndigheternas internutredningsverksamhet skulle

267 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31.268Response of the Swedish Government to the report of the European

Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 8.

överföras till Rikspolisstyrelsen – enligt dess uppfattning uppfyllde kravet på oberoende och opartiskhet.

Slutsatser och rekommendationer

Den debatt om handläggningen av anmälningar mot polisanställda som under en längre tid förts i Sverige har till stora delar haft sin grund i att det funnits ett behov av att stärka allmänhetens tilltro till att poliser verkligen utreder anmälningar mot andra poliser med bibehållen objektivitet, energi, skyndsamhet och kvalitet. För att handläggningen av sådana s.k. internutredningar ska ha allmänhetens förtroende är det inte heller tillräckligt att utredningarna faktiskt bedrivs på ett kompetent och opartiskt sätt. Som understrukits av både Europarådets tortyrkommitté och av JO krävs istället att utredningarna hanteras i en ordning som garanterar att verksamheten både är och

synes vara oberoende och opartisk. Jag kan inte annat

än till fullo instämma i den ståndpunkten.

Den nyordning som trädde ikraft den 1 januari 2011 innebär att det, i förhållande till vad som gällt tidigare, åstadkommits en mer markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet och övrig polisverksamhet. Att denna verksamhet såväl organisatoriskt som rent fysiskt – genom att den ska vara inhyst i särskilda lokaler – nu skilts från de lokala polismyndigheterna, utgör utan tvekan en förbättring i förhållande till den tidigare rådande ordningen. Det är naturligtvis positivt.

I vilken omfattning 2011 års reform kommer att kunna bidra till att allmänheten kan känna förtroende för att internutredningar av detta slag bedrivs utan ovidkommande hänsyn, eller visa sig vara tillräcklig för att undanröja den kritik som förekommit mot att ”polisen utreder polisen”, som JO uttryckt saken, återstår att se.

Min egen bedömning är dock att det finns anledning att ställa sig tveksam till om allmänheten kommer att tillmäta den organisatoriska distinktionen mellan

Rikspolisstyrelsen och de lokala polismyndigheterna, vilken utgör kärnan i reformen, någon större betydelse.

I det här sammanhanget finns det anledning att också uppmärksamma den översyn av Polisens organisation som regeringen beslutade om i juli 2010.269Genom det beslutet tillkallades en parlamentarisk kommitté med uppgiften att analysera i vilken utsträckning polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. Om kommittén finner att nuvarande organisationsform utgör ett hinder i dessa avseenden ska ett fullständigt förslag till helt eller delvis ny organisation för polisen som undanröjer hindren lämnas. Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2012.

Det aktuella utredningsuppdraget är formulerat på ett öppet och förutsättningslöst sätt. Även om det alltså inte säger någonting direkt om hur polisväsendet ska vara organiserat i framtiden, så aktualiserar det naturligtvis även den fråga om att eventuellt slå ihop nuvarande 20-talet lokala polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen till en enda myndighet som har diskuterats i olika sammanhang under senare år – också i samband med denna utrednings tillsättande.

En omorganisation av polisväsendet helt eller delvis i den riktningen skulle naturligtvis på ett påtagligt sätt försvaga argumenten för att den nyligen genomförda reformen när det gäller internutredningar skulle vara tillräcklig, eftersom denna innebar en åtminstone formell myndighetsseparation mellan utredande organ och de poliser som blir föremål för brottsutredningar, en separation som efter en sådan omorganisation inte längre skulle finnas kvar.

När det sedan gäller den faktiska kvaliteten på utredningar av anmälningar mot poliser, saknar jag tillräckligt underlag för att göra någon egentlig egen materiell bedömning. Men jag noterar att vad som redovisats om den frågan bl.a. av andra utredare i olika sammanhang ändå ger anledning till viss oro.

269 Dir. 2010:75.

Varken Kommittén om tillsynen över polis och

åklagare

eller Internutredningsutredningen fann

visserligen anledning att rikta någon kritik i sak mot internutredningsverksamheten. Deras slutsats var tvärtom att anmälningar mot polisanställda utreds med stor omsorgsfullhet och att utredningarna i allmänhet håller hög kvalitet .270Ett problem när det gäller underlaget för den bedömningen är dock enligt min mening att ingen av dessa båda utredningarnas slutsatser i dessa delar tycks ha baserats på någon egen, empirisk, granskning av sådana internutredningar inom polisen. Den enda utomstående granskning av det slaget som genomförts under de senaste drygt 10 åren är, såvitt jag förstått, JO:s tidigare här nämnda inspektioner av några av polisens internutredningsenheter under åren 1998-1999.271

Enligt JO gav, som jag redovisat, de inspektionsärendena, med något enstaka undantag, inte anledning att uttala kritik mot det arbete som utförts

”av de enskilda handläggarna”

vid

internutredningsenheterna. Samtidigt hade granskningarna emellertid gett JO anledning att i flera viktiga avseenden vara kritisk mot hur internutredningsverksamheten bedrevs. JO:s påpekanden gällde bl.a. långsam handläggning eller t.o.m. total passivitet från utredningsenheternas sida och underlåtenhet att vidta av åklagaren beslutade förundersökningsåtgärder.

Jag menar att det för bedömningen av hur väl staten lever upp till sina skyldigheter från ett MR-perspektiv när det gäller att effektivt utreda påståenden om övergrepp eller andra felaktiga handlingar från polisers sida gentemot enskilda, är av underordnad betydelse om de brister som ändå uppenbarligen finns på det här området, beror på enskilda handläggares tillkortakommanden eller problem av systemfelskaraktär. I båda fallen finns det naturligtvis skäl att överväga om verksamheten bör organiseras på ett annat sätt för att säkerställa både den faktiska

270SOU 2003:41, s. 188; SOU 2007:5, s. 142.271 Se JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204.

effektiviteten och allmänhetens förtroende för verksamheten.

De båda redovisade utredningarnas entydiga slutsats att det inte skulle behövas något oberoende utredningsorgan för internutredningsverksamheten motsägs också i viss utsträckning av de iakttagelser om brister i utredningsförfarandet som redovisades av Europarådets tortyrkommitté vid dess besök i Sverige år 2003. Kommittén konstaterade att ett antal av de ärenden som granskats uppvisat brister i avgörande hänseenden, som att alla skäliga åtgärder måste vidtas för att säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i form av vittnesmål eller rättsmedicinsk bevisning, liksom i fråga om att utredningarna måste inledas skyndsamt och bedrivas snabbt.

Kommitténs kritiska synpunkter får också visst stöd i t.ex. Rikspolisstyrelsens egen ovannämnda rapport. I den sägs bl.a. att den största bristen, enligt åklagarna, när det gäller polismyndigheternas hantering av internutredningsärenden är avsaknad av förstahandsåtgärder vid påstående om övervåld. Sålunda redovisas i rapporten, som framgått ovan, att det vid anmälan om misshandel är ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om läkarundersökning, trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens föreskrifter påbjuder att bevisning ska säkras. Det är vidare inte ovanligt att anmälningsupptagningen avslutas med en uppmaning till målsäganden att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador sägs vidare ibland finnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade. Det är mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste kompletteras innan den kan ligga till grund för beslut om förundersökning. Åklagarna uppges i rapporten generellt anse att bristande kvalitet i inflödet är ett av de problem som diskuterats mest frekvent inom senare år men att åklagarnas intryck är att man inom polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet när det gäller anmälan mot en kollega .272

272 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31.

Allvarlig kritik mot hur denna typ av utredningar handläggs har nyligen också framförts av professor Dennis Töllborg i en av Polismyndigheten i Västra Götaland inhämtad rapport .273

Jag menar sammanfattningsvis att det finns skäl att alltjämt se kritiskt på hur de s.k. internutredningarna hanteras organisatoriskt i Sverige. Samtidigt kan jag konstatera att det skett en utveckling i riktning mot en mera självständig organisationsform för sådana utredningar. Det är positivt och ligger i linje med de rekommendationer som vid flera tillfällen riktats till Sverige från bl.a. Europarådets tortyrkommitté.

Kommittén menar för sin del emellertid att det svenska systemet, trots denna positiva utveckling, inte fullt ut uppfyller de krav på oberoende som bör ställas. Kommitténs rekommendationer är inte bindande för konventionsstaterna. Likväl bygger hela konventionssystemet på att staternas regeringar tar kommitténs rekommendationer på allvar. Det bör i sin tur leda till att regeringen, i de fall då den anser att kommitténs kritik eller rekommendationer om förändringar saknar tillräcklig grund, med särskild noggrannhet redovisar hur den resonerat när den kommit fram till den ståndpunkten. Grunden i en sådan redovisning bör vara en beskrivning av hur regleringen av internutredningar fungerar i praktiken.

Med hänsyn till att den efter ett långvarigt utredningsarbete beslutande förändringen av den svenska ordningen för handläggning av anmälningar mot polisen endast helt nyligen trätt ikraft, är det enligt min mening inte rimligt att nu på nytt föreslå en översyn av utredningsförfarandet. I stället rekommenderar jag att regeringen inom ramen för sitt fortsatta systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna i Sverige, låter följa upp och utvärdera konsekvenserna av de förändringar som genomförts när dessa har varit i kraft en tid. För att för framtiden kunna säkerställa att handläggningen av denna typ av äre