SOU 2013:5

Djurhållning och miljön - hantering av risker och möjligheter med stallgödsel, SOU 2013:5

Till statsrådet och chefen för Landsbygdsdepartementet

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 9 juni 2011 (dir. 2011:49) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor kopplade till stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i annan djurhållande verksamhet, såsom bestämmelser om hantering, individuell prövning av djurhållning och biogasanläggningar på gårdsnivå samt behovet av samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter.

Den 1 juli 2011 förordnades den tidigare överdirektören Christina Huhtasaari som särskild utredare för detta uppdrag.

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 6 oktober 2011 ämnesrådet Ingrid Svedinger, Landsbygdsdepartementet, departementssekreteraren Conny Öhman, Landsbygdsdepartementet, departementssekreteraren Anna Josefsson, Miljödepartementet, departementssekreteraren Björn Telenius, Näringsdepartementet, enhetschefen Tobias Olsson, Jordbruksverket, enhetschefen Kajsa Berggren, Havs- och vattenmyndigheten, avdelningsdirektören Arne Joelsson, Länsstyrelsen i Hallands län, handläggaren Nils Alesund, Sveriges Kommuner och Landsting, hovrättsrådet Roger Wikström, Mark- och miljööverdomstolen, jur.kand. Ulf Wickström, Lantbrukarnas Riksförbund och sakkunnige Emelie Hansson, Svenska Naturskyddsföreningen. Som experter i utredningen förordnades även departementssekreteraren Roger Sedin, Miljödepartementet, miljöjuristen Sofia Hedelius Bruu, Naturvårdsverket och docenten i miljörätt Charlotta Zetterberg, Uppsala universitet fr.o.m. den 6 oktober 2011.

Björn Telenius och Tobias Olsson entledigades med verkan fr.o.m. den 16 mars 2012. Samma dag förordnades kanslirådet Sven-Olov Ericson, Näringsdepartementet och agronomen Mona Strandmark, Jordbruksverket som experter i utredningen. Roger

Sedin entledigades med verkan fr.o.m. den 15 juni 2012 och i stället förordnades kanslirådet Jerker Forssell, Miljödepartementet, som expert i utredningen.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 15 augusti 2011 verksjuristen Ida Lindblad Hammar. Kammarrättsassessorn Mattias Henriksson var anställd som sekreterare under tiden den 1 januari–31 mars 2012. Därutöver har agronomen Stig Widell biträtt utredningen avseende avsnitten om animaliska biprodukter.

Ett särskilt yttrande har lämnats av Arne Joelsson. Utredningen överlämnar härmed betänkandet. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i januari 2013

Christina Huhtasaari

/Ida Lindblad Hammar

Förkortningar

BAT Best available techniques, bästa tillgängliga teknik EHEC Enterohemorragisk Escherichia coli (tarmbakterier som kan infektera människor)

EJFLU Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling EUT Europeiska unionens officiella tidning (tidigare EGT) FN:s luftvårdskonvention Konventionen om långväga gränsöver-

skridande luftföroreningar (CLRTAP)

GIS Geografiska informationssystem Göteborgsprotokollet Protokollet om försurning, övergödning och marknära ozon till FN:s luftvårdskonvention Förordning (EG) nr 1069/2009

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om animaliska biprodukter) (EGT L 300, 14.11.2009, s.1, Celex 32009R1069)

Förordning (EU) nr 142/2011

Kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 av den 25 februari 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen (EUT L 54, 26.2.2011, s. 1, Celex 32011R0142)

Havsmiljödirektivet Direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi) (EUT L 164, 25.6.2008, s. 19, Celex 32008L0056) Helsingforskonventionen Konventionen om Östersjöområdets

marina miljö

IAKS EU-regelverket om det integrerade administrations- och kontrollsystemet (artikel 12-27 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 31.1.2009, s. 16, Celex 32009R0073) och kommissionens förordning

(EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EGT L 316, 2.12.2009, s.65, Celex 32009R1122)

IED-direktivet Europaparlamentets och rådets

direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning), (EUT L 334, 17.12.2010, s. 17, Celex 32010L0075)

Inspiredirektivet Europaparlamentets och rådets

direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire) (EUT L 108, 25.4.2007, s. 1, Celex 32007L0002)

IPPC-direktivet Europaparlamentets och rådets

direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (kodifierad version) (EUT L 24, 29.1.2008, s. 8, Celex 32008L0001)

Landsbygdsförordningen Rådets förordning (EG) nr

1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) ( EGT L 277, 21.10.2005, s.1, Celex 32005R1698)

MKB-direktivet Europaparlamentets och rådets

direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering) (EUT L 26, 28.1.2012, s. 1, Celex 32011L0092 )

MÖD Mark- och miljööverdomstolen Nitratdirektivet Rådets direktiv av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT L 375, 31.12.1991, s.1, Celex 31991L0676) NJA Nytt Juridiskt Arkiv OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (eng.

Organisation for Economic Cooperation and Development)

Ospar-konventionen Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten Ramdirektivet för avfall Europaparlamentets och rådets

direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098)

Ramdirektivet för vatten Europaparlamentets och rådets direktiv

2000/60/EG, av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s.1, Celex 32000L0060)

Reach Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv

76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1)

REG Rättfallssamling från Europeiska

unionens domstol och förstainstansrätt

Sevesodirektivet Rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (EGT L 010, 14.1.1997, s.13, Celex 31996L0082) TSE Ett samlingsnamn för djursjukdomar som klassas som transmissibla spongiforma encefalopatier, (fritt översatt överförbara svampliknande hjärn-

sjukdomar)

VTEC Verotoxinbildande E.coli (stammar av tarmbakterien E.coli som kan producera giftet verotoxin)

Sammanfattning

Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter

Kartläggning av regelverket

Utredningen har i uppdrag att kartlägga vilka bestämmelser som i dag gäller för hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och hur dessa förhåller sig till varandra. I kartläggningen ingår även att belysa om det finns överlappningar eller luckor och i vilken mån förändringar i nuvarande regelverk kan innebära förenklingar och skapa en enhetligare behandling av likartade produkter och åtgärder oberoende av om dessa uppstår på ett jordbruksföretag eller vid en annan verksamhet.

Utredningens kartläggning omfattar dels internationella krav och åtaganden i form konventioner och EU-rätt, dels nationell lagstiftning inom området.

Få konkreta överlappningar, men en upplevelse av överlappningar finns

Vid genomgången av regelverket har få överlappningar konstaterats. Sådana finns när det gäller fosforinnehåll i avloppsslam, olägenheter för människors hälsa, avfall och transport samt dokumentation vid spridning av stallgödsel. Av dessa torde endast begränsning av fosfortillförseln via avloppsslam utgöra ett problem i praktiken. Naturvårdsverket gör för närvarande en översyn av avloppsslamsreglerna enligt ett regeringsuppdrag och överlappningen av regler kring fosfortillförsel bör rymmas inom ramen för översynen.

Risk för överlappningar finns inom områden där regler kan utfärdas på olika nivåer. Reglerna innebär ofta olika grad av konkretisering, där de lokala reglerna preciserar de nationella. Reglerna kan även innehålla liknande krav. Exempelvis kan regler om spridning finnas i både lokala och områdesspecifika föreskrifter. Det ställer krav på länsstyrelsen och kommunen att se till att föreskrifter inte utfärdas om sådant som redan är reglerat nationellt. Vidare kan olika branschriktlinjer och möjligheten till certifiering i olika system medföra att jordbrukare upplever att det finns överlappande regler. Det är dock inte fråga om några egentliga överlappningar, eftersom kraven från branschen är frivilliga system som jordbrukaren väljer att tillämpa. Reglerna kan även ha olika syften och utfärdas av olika myndigheter, vilket kan bidra till en upplevelse av att överlappningar finns.

Få luckor

Utredningen har analyserat de svenska reglernas överensstämmelse med internationella krav och åtaganden i syfte att se om det finns luckor i de svenska reglerna. De internationella krav och åtaganden som rör hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter finns främst i det s.k. Göteborgsprotokollet till FN:s luftvårdskonvention, i bilaga III till Helsingforskonventionen och i EU:s nitratdirektiv. När det gäller Göteborgsprotokollet anser utredningen att några ändringar inte bör göras i dagsläget, utan istället bör de nya de s.k. BAT-slutsatserna och en eventuell revision av bilagan till protokollet avvaktas. Utredningen bedömer att Sverige uppfyller syftet med kraven i Helsingforskonventionen, även om reglerna till sin ordalydelse inte i alla delar överensstämmer med konventionen. Sverige lever också upp till kraven på åtgärdsprogram i nitratdirektivet och uppfyller syftet med kraven på riktlinjer för god jordbrukssed.

De luckor som har identifierats i den nationella lagstiftningen gäller lagring och spridning av rötrest samt stallgödsel från hästar och andra djur utanför jordbruksföretag och rena växtodlingsföretag. Utredningen föreslår att Jordbruksverket ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av rötrester, dokumentation vid bortförsel av rötrest samt krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i vissa områden, se avsnittet

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning nedan.

Stallgödsel utan koppling till jordbruksföretag omfattas inte av de specifika reglerna om miljöhänsyn i jordbruket men däremot av de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken. Utredningen har främst undersökt om djurslagen häst och mink bör omfattas av de specifika reglerna. Minkhållningen är dock relativt liten och lokaliserad till ett fåtal områden, varför utredningen anser att negativ miljöpåverkan av sådan gödsel effektivast åtgärdas med hjälp av tillsyn och individuell prövning. När det gäller hästhållning rör det sig om ett stort och ökande antal hästar som är fördelade på ett stort antal platser, vars potentiellt negativa påverkan på miljön inte bör förringas. Hästhållningens påverkan på miljön beror på lokalisering, typ av hästhållning och vilken typ av gödselhantering som finns. De främsta miljöproblemen med gödsel från hästhållning är enligt utredningens mening växtnäringsförluster och jorderosion från upptrampade rasthagar vid vattendrag och olämpligt placerade stukor. Utredningens slutsats är att man även fortsättningsvis bör komma till rätta med eventuella miljöproblem genom tillsyn utifrån de allmänna hänsynsreglerna, samtidigt som länsstyrelsen bör ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst.

Beträffande luckan avseende jordbruksföretag med enbart växtodling anser utredningen att det går att komma till rätta med eventuella brister vid lagring genom tillsyn.

Övriga reflektioner och möjliga förenklingar

Utredningen har noterat att samrådsskyldigheten för Jordbruksverket vid framtagandet av föreskrifter enligt 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket inte har uppdaterats till följd av att Havs- och vattenmyndigheten har bildats.

Utredningen har vid kartläggningen funnit att de nationella möjligheterna att ge undantag från EU:s regler om animaliska biprodukter för insamling, transport och märkning inte utnyttjas fullt ut. Det kan även konstateras att reglerna om animaliska biprodukter är komplicerade och regelverket är svårläst.

Ändamålsenligheten med regleringen av olägenheter

Utredningen ska vidare göra en analys avseende ändamålsenligheten med nuvarande regleringar av frågor som omfattar olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning. Sådana regler finns ofta i lokala och områdesspecifika föreskrifter. Risken för överlappningar ökar med antalet nivåer reglerna finns på, dvs. lokala, områdesspecifika och nationella föreskrifter. Den ökar även med antalet instanser som utfärdar föreskrifter. Ett alternativ till lokala och områdesspecifika föreskrifter kan vara föreskrifter på nationell nivå. Risken är dock att dessa inte blir ändamålsenliga i hela landet. Det går även att reglera olägenheter vid prövning av tillstånd och anmälan vid djurhållande verksamhet samt att fånga upp eventuella olägenheter i samband med tillsyn. Utredningen anser dock att den nuvarande regleringen med möjlighet till lokala och områdesspecifika föreskrifter är ändamålsenlig, eftersom det ökar möjligheten till förutsägbarhet och likabehandling inom ett område och innebär att hänsyn till de lokala förhållandena tas.

Avfallsförordningens förhållande till reglerna om animaliska biprodukter och andra regler

Utredningen ska även analysera bestämmelser i avfallsförordningen som reglerar t.ex. hanteringen av stallgödsel och växtrester i förhållande till andra bestämmelser och särskilt reglerna om animaliska biprodukter. Lämpliga förslag till förenklingar och förtydliganden av sådana bestämmelser ska lämnas.

Definitionen av avfall innebär att en bedömning av innehavarens syften och skyldigheter måste göras i varje enskilt fall för att kunna bedöma om stallgödsel och andra biologiska produkter är avfall eller inte. Reglerna om biprodukter, när avfall upphör att vara avfall samt undantagen från avfallsförordningen är till hjälp vid bedömningen. Först måste man ta ställning till om stallgödseln eller andra biologiska produkter i det aktuella fallet är en produkt eller en restprodukt. Om det rör sig om en restprodukt får man därefter bedöma om det är en biprodukt eller avfall. Om det är avfall får man gå vidare och se om undantagen i avfallsförordningen för animaliska biprodukter, för naturligt material från jord- eller skogsbruk eller för djurkroppar är tillämpliga. I så fall ska förordningen inte tillämpas. I betänkandet behandlas utredningens

syn på när reglerna om biprodukter och undantagen kan tänkas vara tillämpliga. När stallgödsel och andra biologiska produkter anses vara avfall får det till följd att avfallsreglerna blir tillämpliga och det får även betydelse vid klassificeringen av miljöfarlig verksamhet.

De överlappningar som finns i regelverken om avfall respektive animaliska biprodukter gäller transport av farligt avfall. Animaliska biprodukter utgör farligt avfall i mycket begränsad utsträckning, varför det sällan torde uppkomma problem i praktiken. Om konflikter uppstår mellan regelverken får vanliga juridiska tolkningsmetoder användas, vilket resulterar i att reglerna om animaliska biprodukter borde gå före reglerna om avfall.

Utredningens förslag

Samordnad och riktad tillsyn av hästhållning

Utredningen anser att det effektivaste sättet att motverka negativ miljöpåverkan vid hästhållning är att bedriva tillsyn. Utredningen föreslår att länsstyrelsen bör ge hög prioritet åt samordnad och riktad tillsyn av gödselhantering vid hästhållning i länet, framför allt i områden där risken för miljöproblem bedöms vara som störst. Det kan t.ex. vara omfattande tätortsnära hästhållning eller hästhållning i närheten av vattendrag som riskerar att inte nå god ekologisk status. Vidare bör ett krav på återrapportering av erfarenheter av den samordnade och riktade tillsynen efter två år införas i regleringsbrevet för länsstyrelsen. Återrapporteringen bör ligga till grund för en framtida bedömning om den riktade och samordnade tillsynen utgör en tillräcklig åtgärd för att komma till rätta med negativ miljöpåverkan vid hästhållning eller om generella föreskrifter för hästhållning behöver utarbetas.

Samrådsskyldighet vid framtagande av föreskrifter enligt 10 § förordningen om miljöhänsyn i jordbruket

Utredningen föreslår att bemyndigandet för Jordbruksverket att meddela föreskrifter om spridning av gödsel och begränsning av antalet djur i ett jordbruk i 10 § förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket bör kompletteras med att samråd även ska ske med Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten bildades den 1

juli 2011 och i samband med det gick största delen av Naturvårdsverkets havs- och vattenarbete över dit. Utredningen anser att Jordbruksverkets föreskrifter är av sådan vikt för de vattenrelaterade frågorna att samråd även bör ske med Havs- och vattenmyndigheten.

Vägledning om reglerna om animaliska biprodukter och möjlighet till nationella undantag från reglerna om insamling, transport och spårbarhet

Reglerna om animaliska biprodukter är komplicerade och regelverket är svårläst. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att öka sin vägledning om de regler om animaliska biprodukter som är relevanta för hantering av naturgödsel och andra animaliska biprodukter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring. Utredningen föreslår även att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att göra en översyn av undantaget från reglerna om insamling, transport och spårbarhet av naturgödsel för att se om undantaget även bör omfatta reglerna om fordon och behållare samt märkning. Utredningen anser vidare att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att se över möjligheten att, med bibehållen möjlighet till smittspårning, utsträcka undantaget till att gälla alla naturgödselanvändare och även bearbetad naturgödsel. Jordbruksverket bör dessutom ges i uppdrag att undersöka andra möjligheter till förenklingar för företagen.

Vägledning om reglerna om avfall

Slutligen kan konstateras att även regelverket om avfall är komplext. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket, efter samråd med Naturvårdsverket, bör ges i uppdrag att ta fram en vägledning om de regler om avfall som är relevanta för hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och kan användas som växtnäring.

Generella föreskrifter kompletteras av individuell prövning av djurhållande verksamheter

Generella föreskrifter

Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska analysera vilka för- och nackdelar som finns med generella bestämmelser i föreskrifter respektive individuell prövning. Analysen ska även innefatta inom vilka specifika områden generella bestämmelser kan vara lämpliga och lämna förslag på avgränsningen av dessa specifika områden.

Utredningen beskriver styrkor och svagheter med generella föreskrifter jämfört med villkor/förelägganden i beslut om djurhållning. Styrkor med föreskrifter är bl.a. att förutsägbarheten och enhetligheten ökar, att räckvidden är stor, att kostnaderna för prövning blir lägre, att befintliga resurser kan utnyttjas bättre inom miljöskyddsarbetet, att framtagandet av myndighetsföreskrifter är kvalitetssäkrat samt att det ger ett snabbare genomslag av nationella miljökrav och EU-lagstiftning. Svagheterna består bl.a. i att det är svårt att ställa ändamålsenliga krav, särskilt beträffande olägenheter, att undantagsmöjlighet krävs och att sakägare inte kan få sina intressen prövade.

Mot bakgrund av att omfattande föreskrifter redan finns inom området har utredningen endast identifierat några få områden där ytterligare generella föreskrifter kan vara lämpliga.

Individuell prövning

Av utredningens direktiv framgår även att möjligheterna att utveckla och förbättra de nationella regelverk som gäller för större djuranläggningar ska utredas. Utredningen ska analysera om det är lämpligt att ställa krav på försiktighetsmått för större djuranläggningar enligt 9 kap. miljöbalken i generella bestämmelser eller i enskilda villkor. Utredningens direktiv ger även möjlighet att föreslå andra förändringar som säkerställer ett korrekt genomförande av EU-direktiv, ett högt miljöskydd samt kan bidra till förenklingar.

Utredningen beskriver dels internationella krav och åtaganden i form av konventioner och EU-rätt, dels nationell lagstiftning inom området.

Utredningen har gjort en genomgång av tillståndsbeslut om djurhållning från åtta miljöprövningsdelegationer samt ett antal kommuner för perioden 2008–2011. Beslutsgenomgången visar tydligt att innehållet i villkoren är snarlika inom länet, men skiljer sig i hög utsträckning mellan länen. De ter sig snarast som länsvisa generella föreskrifter än individuellt utformade villkor. Villkoren är oftast lika oavsett om verksamheten ligger inom eller utanför känsligt område. Det är även vanligt att allmänna råd görs bindande genom villkor i besluten. Vidare ställs i vissa fall krav på verksamhetsutövarna utan tydlig motivering. Det förekommer också att villkor om begränsning av fosfortillförsel fastställs, trots att det vetenskapliga underlaget visar att utlakningsproblematiken är komplex. Genomgången har även visat att vissa län ställer strängare krav än andra. Få ärenden överklagas vilket gör att antalet vägledande domar är litet. Slutligen kan konstateras att handläggningstiderna är långa. Endast cirka hälften av tillståndsärendena beslutades inom ett år från att ansökan kommit in och 15 procent tog längre tid än två år. Anmälningsärendena har betydligt kortare handläggningstider. Utredningen har även konstaterat att verksamhetsutövarna uppfattar att ett tillstånd ger en större trygghet än beslut i ett anmälningsärende. Prövning av lokaliseringen är särskilt värdefull för att undvika framtida konflikter med närboende.

Möjliga teoretiska förändringar som övervägts

Utredningen har utifrån den problembild som identifierats beskrivit ett antal teoretiskt möjliga förändringar. Utredningen har således prövat möjligheten att ändra tillståndsprövningen till att endast omfatta anläggningar för fjäderfä och svin enligt de s.k. IPPC-/IEDdirektiven, att ändra gränsen för antal djurenheter i tillståndsplikten för nötkreatur, hästar och minkar respektive anmälningsplikten samt att prövningen endast ska omfatta anläggningen och inte markanvändningen. Utredningen har dock funnit det olämpligt i dagsläget att göra ändringar bl.a. till följd av pågående arbete på EUnivån, främst avseende om nötkreatur ska komma att omfattas av EU-reglerna, Helsingforskonventionens krav och miljöbalkens systematik.

Utredningen har även undersökt möjligheter att förenkla och förkorta prövningsprocessen beträffande när miljökonsekvensbeskrivning ska krävas. Utredningen anser att en miljökonsekvens-

beskrivning alltid bör krävas vid prövning av tillstånd till djurhållning av fjäderfä och svin enligt IPPC-/IED-direktiven. Däremot anser utredningen att en bedömning bör göras från fall till fall vid prövning av tillstånd till nötkreatur, hästar och minkar mot bakgrund av att olika typer av djurhållning kan ha olika miljöpåverkan, t.ex. uppfödning av ungtjurar på stall och mjölkkor. När det gäller anmälningspliktig verksamhet anser utredningen att miljökonsekvensbeskrivning endast bör krävas i de fall det finns en betydande miljöpåverkan och verksamhetsutövaren har förelagts att ansöka om tillstånd. Utredningen föreslår dock inte någon ändring eftersom det pågår ett arbete inom Regeringskansliet om när miljökonsekvensbeskrivningar ska krävas och vilket underlag som ska krävas i övriga fall.

Utredningens förslag

Områden som bör regleras i generella föreskrifter och allmänna råd

Utredningen föreslår, baserat på analysen av kartläggningen av regelverket, att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av lagringsbehållare för rötrest, dokumentation vid bortförsel av rötrest samt krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i vissa områden. För att Jordbruksverkets bemyndigande att meddela föreskrifter även ska omfatta biogasanläggningar som finns utanför jordbruksföretag föreslås att ett nytt bemyndigande, grundat på 9 kap. 5 § miljöbalken, införs i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. Utredningen föreslår även att det i 1 § ska anges med stöd av vilket bemyndigande de olika paragraferna i förordningen har utfärdats. För att föreskrifter om täckning av stallgödsel och rötrester ska ha samma straffskala föreslår utredningen att en ny punkt införs i 29 kap. 9 § miljöbalken så att även brott mot föreskrifter om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning ska leda till böter.

Utredningen föreslår även att Jordbruksverket ska ges i uppdrag att ta fram allmänna råd till försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § miljöbalken om ytor som är hårt belastade av djur.

Ökad vägledning vid handläggning av tillstånd och anmälan

Utredningen föreslår att Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ges i uppdrag att öka sin vägledning vid handläggning av tillstånd till och anmälan av djurhållande verksamheter. Utredningen anser att det är ett effektivt sätt att förkorta prövningsprocessen, öka kompetensen hos handläggare och främja en enhetlig rättstillämpning. Vägledningen bör ske efter samråd med Naturvårdsverket i frågor av principiell natur och större betydelse.

Koncentration av prövningen till fyra miljöprövningsdelegationer

Utredningen bedömer att en koncentration av prövningen av djurhållande verksamhet till ett färre antal miljöprövningsdelegationer skulle leda till en mer enhetlig rättstillämpning och effektivisera prövningen. Utredningen föreslår därför att prövningen av tillstånd till djurhållande verksamhet koncentreras till fyra miljöprövningsdelegationer, nämligen delegationerna vid länsstyrelserna i Skåne, Östergötlands, Västra Götalands respektive Dalarnas län. Även ärenden om tillstånd till biogasanläggning där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning bör koncentreras till dessa delegationer. Det bör noteras att det endast är beslutsfunktionen som koncentreras. Den sökande kommer liksom tidigare inledningsvis att vända sig till länsstyrelsen där verksamheten bedrivs eller kommer att bedrivas för samråd.

Utredningen anser inte att den nyligen genomförda koncentrationen till tolv delegationer kommer att innebära några större förbättringar avseende prövningen av djurhållande verksamheter eller behöver förhindra att ytterligare förändringar genomförs. Utredningen anser att det är lämpligt med en koncentration av dessa verksamheter eftersom det rör sig om ett relativt litet antal ärenden per år, anläggningarna är likartade ur ett miljöbelastningsperspektiv för respektive djurslag och det finns omfattande generella föreskrifter inom området. Det rör sig också om små företag med begränsade administrativa resurser och det är därför angeläget att prövningen blir så effektiv och förutsägbar som möjligt.

Utredningen anser vidare att en specialisering av miljösakkunniga bör ske, så att det finns tillgång till miljösakkunniga med

jordbrukskompetens vid de fyra föreslagna miljöprövningsdelegationerna. Syftet med ett system med specialiserade sakkunniga är att säkerställa att rätt kompentens finns inom delegationerna för att kunna göra en bedömning av vilka individuella villkor som behöver ställas utöver de generella före-skrifterna. Det ger också ökade förutsättningar för att verksamheterna bedöms på ett enhetligt sätt över hela landet.

Utredningen föreslår slutligen att ett återrapporteringskrav avseende handläggningstider för de ärenden som koncentreras ska införas i regleringsbrevet för länsstyrelsen. En utvärdering av den föreslagna koncentrationen bör göras efter fem år, då även BATslutsatsernas effekt kan utvärderas.

Prövning av biogasanläggningar på gårdsnivå

Utredningen har även i uppdrag att undersöka möjligheterna till förenklingar med avseende på prövning av anläggningar för biogasproduktion där stallgödsel och andra biologiska restprodukter från jordbruket eller djurhållande verksamheter används som substrat samt föreslå eventuella ändringar i nationella regelverk.

Utredningen beskriver dels internationella krav och åtaganden i form konventioner och EU-rätt, dels nationell lagstiftning inom området.

Många olika regelverk behöver beaktas

Utredningen har funnit att etablering av en biogasanläggning på gårdsnivå berörs av många olika regelverk och det kan vara svårt för en blivande verksamhetsutövare att överblicka de möjligheter och krav som finns inom området. En effekt av dagens gräns för gasproduktion är att en anmälningspliktig djurhållning kan bli tillståndspliktig även om enbart gårdens egen gödsel rötas i en biogasanläggning. Det är även en betydande skillnad i form av konsultkostnad för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning samt kalendertid om en biogasanläggning prövas som ett tillståndsärende eller ett anmälningsärende. Branschen har även framfört synpunkter på att informationen bör förtydligas om möjligheterna att röta stallgödsel från flera gårdar, att använda matavfall från storkök samt hur rötresten kan spridas. Lönsamheten för en biogasanläggning är omvittnat låg och de årliga avgifterna upplevs som väldigt höga.

Möjliga teoretiska förändringar som övervägts

Utredningen har gjort en översiktlig genomgång av villkor i tillståndsbeslut för att bedöma om det är lämpligt att utfärda föreskrifter för att underlätta eller ta bort den individuella prövningen. Utredningen anser inte att det är lämpligt i dagsläget eftersom det är en ny bransch där kunskap och erfarenhet fortfarande är under uppbyggnad.

Utredningen har även undersökt om en webbplats med samlad information om prövning av biogasanläggningar bör tas fram. Mot bakgrund av att en samlad webbplats redan finns på bioenergiportalen.se föreslår utredningen inte att en sådan ska tas fram, men anser att den information som finns på webbplatsen om prövningsförfarandet bör utvecklas.

Utredningens förslag

Höj gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion

Översiktliga beräkningar visar att gränsen för anmälningspliktig biogasanläggning överskrids när all flytgödsel från cirka 230 mjölkkor inklusive rekrytering rötas. Det medför att även djurhållningen blir tillståndspliktig när en sådan biogasanläggning, som i princip är en integrerad del av gödselvårdsanläggningen, etableras. Gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion bör därför höjas och det bör även ges utrymme att till viss del använda energirikare substrat utöver gårdens flytgödsel. Det bör således ges utrymme för att ta emot begränsade mängder avfall (upp till 500 ton) inom ramen för ett anmälningsärende. Utredningen föreslår därför att gränsen för tillståndspliktig biogasproduktion fördubblas och höjs till 300 000 kubikmeter gasformigt bränsle, i form av rågas, för anläggningar där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning.

Tydligare information om animaliska biprodukter och utnyttja det nationella utrymmet

Jordbruksverket har möjlighet att godkänna rötning av gödsel utan hygienisering av gödsel från den egna gården och gödsel från andra gårdar. Förutsättningen är att Jordbruksverket bedömer att samrötningen inte anses utgöra en risk för spridning av allvarliga överförbara sjukdomar. Det är önskvärt att riskbedömningen, som görs i det enskilda fallet, förtydligas på ett mer generellt plan för att underlätta planeringen för presumtiva biogasproducenter. Det bör även tydliggöras i vilka situationer rötrester kan spridas på annan mark än egen areal. I djurtäta områden skulle detta kunna underlätta att finna ytterligare spridningsareal för gårdens gödsel. Jordbruksverket bör därför ges i uppdrag att förtydliga sin information om möjligheterna att använda animaliska biprodukter för biogasproduktion.

Främja erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad

I dagens landsbygdsprogram finns möjlighet att ge investeringsstöd till biogasanläggningar på gårdsnivå och det är därför rimligt att främja kunskapsuppbyggnad och erfarenhetsutbyte hos de handläggare som hanterar investeringsstöd och miljöprövning av biogasanläggningar. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket bör ges i uppdrag att främja erfarenhetsutbyte och kunskapsuppbyggnad om biogasanläggningar på gårdsnivå.

Samlad information om tillstånds- respektive anmälningspliktiga djurhållande verksamheter

Utredningen ska pröva om det finns behov av ett samlat register över djurhållande verksamheter som har tillstånds- eller anmälningsplikt. I prövningen ingår även att belysa om alla eller enbart vissa individuella villkor i tillstånd och förelägganden som finns angivna för anmälningspliktiga djurhållande verksamheter kan behöva registreras. Om ett sådant behov bedöms finnas ska utredningen analysera hur ett sådant register kan utformas, förvaltas och vem som bör ha tillgång till de uppgifter som finns registrerade samt vid behov föreslå författningsändringar. Kostnaderna för ett

sådant register och för årligt upprätthållande av aktuell information ska beräknas. Likaledes bör fördelarna, men också nackdelarna, med ett register beskrivas.

Likartade villkor i beslut om djurhållning och för miljöersättningar

Förutsättningen för att bevilja EU-stöd i form av miljöersättningar är att det är ett frivilligt åtagande och att åtagandet går längre än befintliga krav i lagstiftning eller beslut. Det finns därför behov av att kontrollera om villkor/förelägganden i beslut om djurhållning är liktydiga med insatser som kan beviljas stöd inom ramen för landsbygdsprogrammet. Denna administrativa kontroll krävs enligt EU-reglerna. Det gäller främst åtgärderna Minskade växtnäringsförluster från jordbruksmark och Miljöskyddsåtgärder. Utredningen har vid en jämförelse mellan insatser som kan beviljas miljöersättning och hur villkoren/föreläggandena kan vara utformade funnit likheter, men även att det är ineffektivt att registrera vissa eller samtliga villkor/förelägganden. Varje ärende måste ändå granskas manuellt, eftersom lydelserna inte är identiska med kraven för miljöersättningarna. Utredningen föreslår därför inte att ett samlat register över beslut om djurhållning ska upprättas, eftersom kontrollbehovet inte bör lösas den vägen. Utredningen går således inte vidare i analysen av ett samlat register över beslut om djurhållning.

Utredningens förslag

Administrativ kontroll och information

Mot bakgrund av likheterna mellan villkor/föreläggande i beslut om djurhållande verksamhet och vissa miljöersättningar föreslår utredningen att Jordbruksverket ges i uppdrag att tydliggöra i sina föreskrifter och i handläggarstödet att länsstyrelsens administrativa kontroll även innefattar kontroll av beslut om djurhållning för tillämpliga miljöersättningar. Jordbruksverket bör även tillhandahålla underlag för att underlätta den administrativa kontrollen.

Slutligen bör Jordbruksverket ges i uppdrag att på lämpligt sätt uppmärksamma djurhållande företag på vikten av att kontrollera villkor/förelägganden i beslut om djurhållning före ansökan om miljöersättning.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 29 kap. 9 § miljöbalken (1998:808) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 kap.

9 §

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift om

tidigare beslut om avslag,

2. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatumusik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 338/97 om skyldighet att i en ansökan lämna uppgift om

tidigare beslut om avslag,

2. bryter mot en föreskrift om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning som en myndighet, efter regeringens bemyndigande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,

3. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångskörning eller gatumusik som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en

myndighet har meddelat med stöd av 9 kap. 12 §,

3. bryter mot en föreskrift om skötsel av jordbruksmark som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 8 §,

4. bryter mot en föreskrift om hantering av gödsel som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 10 §,

5. vid en sådan odling av genetiskt modifierade organismer som omfattas av ett tillstånd enligt 13 kap. 12 § bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,

6. bryter mot en föreskrift om märkning av genetiskt modifierade organismer som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 18 §,

7. bryter mot en bestämmelse om spårbarhet eller märkning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är fram-

myndighet har meddelat med stöd av 9 kap. 12 §,

4. bryter mot en föreskrift om skötsel av jordbruksmark som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 8 §,

5. bryter mot en föreskrift om hantering av gödsel som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 12 kap. 10 §,

6. vid en sådan odling av genetiskt modifierade organismer som omfattas av ett tillstånd enligt 13 kap. 12 § bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,

7. bryter mot en föreskrift om märkning av genetiskt modifierade organismer som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 18 §,

8. bryter mot en bestämmelse om spårbarhet eller märkning enligt artikel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är fram-

ställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG,

8. bryter mot en bestämmelse om information, identifiering, dokumentation eller anmälan enligt artikel 6, 12 eller 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer,

9. bryter mot en föreskrift om innehållsförteckning eller märkning av kosmetiska och hygieniska produkter som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap. 19 § 1,

10. bryter mot skyldigheten att lämna information enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 648/2004,

11. bryter mot en bestämmelse om information eller dokumentation enligt artikel 32, 34 eller 36 i förordning (EG) nr 1907/2006,

12. bryter mot bestämmelsen i 15 kap. 21 § första stycket eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 21 § andra stycket om förbud att ta befattning med en avfallstransport, genom att yrkesmässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla bort avfall,

13. bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 25 § första

ställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG,

9. bryter mot en bestämmelse om information, identifiering, dokumentation eller anmälan enligt artikel 6, 12 eller 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöverskridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer,

10. bryter mot en föreskrift om innehållsförteckning eller märkning av kosmetiska och hygieniska produkter som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap. 19 § 1,

11. bryter mot skyldigheten att lämna information enligt artikel 9 i förordning (EG) nr 648/2004,

12. bryter mot en bestämmelse om information eller dokumentation enligt artikel 32, 34 eller 36 i förordning (EG) nr 1907/2006,

13. bryter mot bestämmelsen i 15 kap. 21 § första stycket eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 21 § andra stycket om förbud att ta befattning med en avfallstransport, genom att yrkesmässigt eller annars i större omfattning samla in och forsla bort avfall,

14. bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 25 § första

stycket 2 genom att för borttransport lämna annat avfall än hushållsavfall till den som inte har det tillstånd som krävs för en sådan transport, eller

14. i fråga om ett växtskyddsmedel som är godkänt i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänt i Sverige bryter mot artikel 52 i förordning (EG) nr 1107/2009 genom att föra in medlet till Sverige, släppa ut det på marknaden eller använda det utan att medlet omfattas av ett sådant parallellhandelstillstånd som krävs enligt artikeln.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 §.

stycket 2 genom att för borttransport lämna annat avfall än hushållsavfall till den som inte har det tillstånd som krävs för en sådan transport, eller

15. i fråga om ett växtskyddsmedel som är godkänt i ett annat land i Europeiska unionen men som inte är godkänt i Sverige bryter mot artikel 52 i förordning (EG) nr 1107/2009 genom att föra in medlet till Sverige, släppa ut det på marknaden eller använda det utan att medlet omfattas av ett sådant parallellhandelstillstånd som krävs enligt artikeln.

Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.

2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket

dels att 1 och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna förordning gäller miljöhänsyn i jordbruket enligt 12 kap. miljöbalken.

Denna förordning är meddelad

1. med stöd av 12 kap. 9 § miljöbalken i fråga om 3 §,

2. med stöd av 12 kap. 8 § miljöbalken i fråga om 4 §,

3. med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken i fråga om 5–7 och 9–11 §§,

4. med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken i fråga om 9 a §, och

5. i övrigt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen .

9 a §

Jordbruksverket får meddela föreskrifter om täckning av lagringsbehållare för material som har rötats i en biogasanläggning om huvuddelen av materialet bestått av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning. Det gäller oavsett om lagringsbehållaren finns på ett jordbruksföretag eller inte.

10 §

Jordbruksverket får efter samråd med Naturvårdsverket meddela sådana föreskrifter som avses i 12 kap. 10 § miljöbalken om

1. försiktighetsmått för gödselhantering när det gäller spridning av gödsel, och

2. begränsning av antalet djur i ett jordbruk för jordbruksföretag med fler än tio djurenheter.

Jordbruksverket får, efter samråd med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, meddela sådana föreskrifter som avses i 12 kap. 10 § miljöbalken om

1. försiktighetsmått för gödselhantering när det gäller spridning av gödsel, och

2. begränsning av antalet djur i ett jordbruk för jordbruksföretag med fler än tio djurenheter.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer

Härigenom föreskrivs att 618 §§ förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Stockholms län omfattar Stockholms och Gotlands län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Stockholms län omfattar Stockholms och Gotlands län.

Inom prövningsområdet ska dock inte sådana ärenden som anges i 8 § andra stycket prövas.

7 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Uppsala län omfattar Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Uppsala län omfattar Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län.

Inom prövningsområdet ska dock inte sådana ärenden som anges i 8 § andra stycket prövas.

8 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Östergötlands län omfattar Östergötlands och Jönköpings län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Östergötlands län omfattar Östergötlands och Jönköpings län.

I ärenden om djurhållande verksamhet och biogasanläggningar, där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från

jordbruksverksamhet och djurhållning, omfattar dock prövningsområdet även de områden som anges i 6 och 7 §§.

9 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Kalmar län omfattar Kalmar och Kronobergs län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Kalmar län omfattar Kalmar och Kronobergs län.

Inom prövningsområdet ska dock inte sådana ärenden som anges i 10 § andra stycket prövas.

10 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Skåne län omfattar Skåne och Blekinge län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Skåne län omfattar Skåne och Blekinge län.

I ärenden om djurhållande verksamhet och biogasanläggningar, där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning, omfattar dock prövningsområdet även de områden som anges i 9 §.

11 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Hallands län omfattar Hallands län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Hallands län omfattar Hallands län.

Inom prövningsområdet ska dock inte sådana ärenden som anges i 12 § andra stycket prövas.

12 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Västra Götalands län omfattar Västra Götalands län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Västra Götalands län omfattar Västra Götalands län.

I ärenden om djurhållande verksamhet och biogasanläggningar, där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning, omfattar dock prövningsområdet även de områden som anges i 11 och 13 §§.

13 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Örebro län omfattar Örebro och Värmlands län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Örebro län omfattar Örebro och Värmlands län.

Inom prövningsområdet ska dock inte sådana ärenden som anges i 12 § andra stycket prövas.

14 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Dalarnas län omfattar Dalarnas och Gävleborgs län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Dalarnas län omfattar Dalarnas och Gävleborgs län.

I ärenden om djurhållande verksamhet och biogasanläggningar, där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning, omfattar dock prövningsområdet även de områden som anges i 15, 16 och 17 §§.

15 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Västernorrlands län omfattar Västernorrlands och Jämtlands län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Västernorrlands län omfattar Västernorrlands och Jämtlands län.

Inom prövningsområdet ska dock inte sådana ärenden som anges i 14 § andra stycket prövas.

16 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Västerbottens län omfattar Västerbottens län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Västerbottens län omfattar Västerbottens län.

Inom prövningsområdet ska dock inte sådana ärenden som anges i 14 § andra stycket prövas.

17 §

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Norrbottens län omfattar Norrbottens län.

Prövningsområdet för Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Norrbottens län omfattar Norrbottens län.

Inom prövningsområdet ska dock inte sådana ärenden som anges i 14 § andra stycket prövas.

Miljöprövningsdelegationens sammansättning

18 §

När miljöprövningsdelegationen prövar ett ärende ska den bestå av en ordförande och en miljösakkunnig.

Ordföranden ska vara lagfaren och ha särskild erfarenhet av miljöfrågor och andra frågor

När miljöprövningsdelegationen prövar ett ärende ska den bestå av en ordförande och en miljösakkunnig.

Ordföranden ska vara lagfaren och ha särskild erfarenhet av miljöfrågor och andra frågor

som behandlas i miljöbalken.

Den miljösakkunnige ska ha en teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och särskild erfarenhet av frågor om skydd för människors hälsa och miljön.

som behandlas i miljöbalken.

Den miljösakkunnige ska ha en teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och särskild erfarenhet av frågor om skydd för människors hälsa och miljön. I ärenden om djurhållande verksamhet ska den särskilda erfarenheten även avse jordbruksverksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bilaga

Förteckning över verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – AVDELNING 1 VERKSAMHETER

JORDBRUK M.M.

Djurhållning m.m.

B e 85/337-1 96/61 1.10 Anläggning för djurhållning med

1. mer än 40 000 platser för fjäderfän,

2. mer än 2 000 platser för slaktsvin som är tyngre än 30 kilogram och avsedda förproduktion (som slaktsvin räknas även obetäckta gyltor),

3. mer än 750 platser för suggor (som suggor räknas även betäckta gyltor), eller

4. så många platser för fjäderfän, slaktsvin eller suggor att platserna tillsammans motsvarar mer än 200 djurenheter definierade som i 1.20.

B e 85/337-1 och 2 96/61 1.10 Anläggning för djurhållning med

1. mer än 40 000 platser för fjäderfän,

2. mer än 2 000 platser för slaktsvin som är tyngre än 30 kilogram och avsedda förproduktion (som slaktsvin räknas även obetäckta gyltor),

3. mer än 750 platser för suggor (som suggor räknas även betäckta gyltor), eller

4. så många platser för fjäderfän, slaktsvin eller suggor att platserna tillsammans motsvarar mer än 200 djurenheter definierade som i 1.20.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

GASFORMIGA BRÄNSLEN, EL, VÄRME OCH KYLA

Gasformiga bränslen

B 40.10 Anläggning för framställning av mer än 150 000 kubikmeter gasformigt bränsle per kalenderår, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 23.10 eller 23.30.

C 40.20 Anläggning för framställning av gasformigt bränsle, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 23.10, 23.30 eller 40.10.

B 40.10 Anläggning för framställning av mer än 150 000 kubikmeter gasformigt bränsle per kalenderår, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 23.10 eller 23.30 eller anmälningspliktigt enligt 40.21.

C 40.20 Anläggning för framställning av gasformigt bränsle, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 23.10, 23.30, 40.10 eller anmälningspliktigt enligt 40.21.

40.21 Anläggning för framställning av mindre än 300 000 kubikmeter gasformigt bränsle per kalenderår där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning.

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag beskrivs i sin helhet i kommittédirektiven 2011:49 och 2012:75, se bilaga 1 och 2. Därutöver beskrivs uppdraget i korthet inledningsvis i de olika kapitlen.

1.2. Utredningens arbete

Utredningen genomfördes under perioden sommaren 2011 till januari 2013. Under utredningens gång har sammanlagt nio expertmöten hållits med de 14 experter som utsetts.

Utredningen har även träffat olika aktörer för att få deras syn på de frågor som ingår i utredningens uppdrag. Utredningen har haft ett möte med representanter från länsstyrelserna i Hallands och Västra Götalands län, miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna i Skåne och Västra Götalands län samt Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Utredningen har även deltagit på ett seminarium hos Hushållningssällskapet i Kalmar om hantering av miljökonsekvensbeskrivningar och en konferens om jordbruket och vatten anordnad av Havs- och vattenmyndigheten. Dessutom har utredningen haft möte med företrädare för Lantbrukarnas riksförbund, som även anordnat ett studiebesök på en biogasanläggning i Skåne län. Vidare har utredningen besökt Hästnäringens nationella Stiftelse, som representerar de stora aktörerna inom svensk hästsektor samt ett mindre rid- och körsällskap. Därutöver har utredningen besökt Naturvårdverket, Jordbruksverket, Havs- och vattenmyndigheten och Sveriges kommuner och landsting.

I enlighet med kommittédirektivet har samråd skett med Jordbruksverket och Naturvårdsverket.

Utredningen har också besökt NaturErhvervstyrelsen i Köpenhamn. På mötet deltog även representanter från Miljøstyrelsen och Fødevarestyrelsen. Utredningen har också besökt Department of Environment, Food and Rural Affairs i London

Utredningen har varit i kontakt med Industriutsläppsutredningen, Utredningen om statlig regional förvaltning, Utredningen om översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet, Utredningen om användningen av straffrätt och Avfallsutredningen. Beträffande redovisning av förslagens konsekvenser har kontakt tagits med Regelrådet.

Därutöver har ett antal privatpersoner tagit kontakt med utredningen rörande olika frågeställningar.

2. Kartläggning och analys av regler om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter

2.1. Uppdraget och omfattningen av kartläggningen

2.1.1. Uppdraget

I uppdraget anges att utredningen ska kartlägga vilka bestämmelser som i dag gäller för hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och hur dessa förhåller sig till varandra. I kartläggningen ingår även att belysa om det inom dessa områden finns överlappningar eller luckor och i vilken mån förändringar i nuvarande regelverk kan innebära förenklingar och skapa en enhetligare behandling av likartade produkter och åtgärder oberoende om dessa uppstår på ett jordbruksföretag eller vid en annan djurhållande verksamhet.

Utredningen ska vidare göra en analys avseende ändamålsenligheten med nuvarande regleringar av frågor som omfattar olägenheter från jordbruksföretag och djurhållning. Likaledes ska utredningen analysera bestämmelser i avfallsförordningen som reglerar t.ex. hanteringen av stallgödsel och växtrester i förhållande till andra bestämmelser och särskilt reglerna om animaliska biprodukter. Lämpliga förslag till förenklingar och förtydliganden av sådana bestämmelser ska lämnas.

Vid kartläggningen blev det tydligt att dessa frågor går in i varandra. Reglerna om olägenheter, avfall och animaliska biprodukter påverkar hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter. Vi har därför valt att presentera dessa frågor samlat. Eftersom användning får anses ingå i begreppet hantering används fortsättningsvis endast begreppet hantering.

2.1.2. Omfattning och avgränsning av kartläggningen

Regler om stallgödsel och andra biologiska produkter finns i generella föreskrifter (lagar, förordningar och föreskrifter), men det finns även allmänna råd som talar om hur reglerna kan uppfyllas.

Nedan följer en översiktlig genomgång av de internationella krav och åtaganden som finns på området. Därefter görs en genomgång av de generella föreskrifter som är tillämpliga vid lagring, begränsning av den mängd som får tillföras, spridning och transport av stallgödsel och andra biologiska produkter samt för att förhindra olägenheter. I kartläggningen har även allmänna råd tagits med. För en mer detaljerad hänvisning till de generella föreskrifterna och de allmänna råden se tabellerna i bilaga 3–4.

När det gäller de föreskrifter som kommunerna och länsstyrelserna kan besluta om har bemyndigandena tagits med i tabellen i bilaga 3. Däremot har inte de materiella föreskrifterna tagits med eftersom en sådan kartläggning över hela landet blir för omfattande.

Det finns även regler om EU-stöd, dvs. direktstöd och miljöersättningar inom den gemensamma jordbrukspolitiken, som kan påverka hur stallgödsel och andra biologiska produkter får hanteras och användas. Det gäller även reglerna om ekologisk produktion. Dessa finns inte med i tabellen, men några exempel nämns i framställningen nedan. Det är regler som blir tillämpliga om jordbrukaren väljer att söka en viss typ av miljöersättning eller att certifiera sina produkter som ekologiska.

Även branschen har tagit fram riktlinjer som på olika sätt berör stallgödsel och andra biologiska produkter. Ett urval av sådana riktlinjer presenteras. Det är dock viktigt att ha i åtanke att det är frivilliga riktlinjer och inte bindande regler från det allmänna.

Kartläggningen har avgränsats till att avse de regler som riktar sig till jordbrukare och andra djurhållare och omfattar således inte regler som t.ex. riktar sig till avfallsanläggningar och anläggningar för tillverkning av jordprodukter.

Förbränning av stallgödsel och andra biologiska produkter behandlas endast i mycket begränsad omfattning och de särskilda reglerna om förbränning finns inte med i kartläggningen. Anledningen till det är att utredningen har fokuserat på regler som gäller för jordbrukare och andra djurhållare på gårdsnivå. I dagsläget förekommer förbränning av t.ex. stallgödsel lokalt på gården i

begränsad utsträckning. Utredningen har dock identifierat att regelverket försvårar sådan verksamhet, se avsnitt 2.4.4.

När det gäller särskilda regler om biogasanläggningar på gårdsnivå behandlas det i kap. 4.

Kartläggningen gäller stallgödsel och andra biologiska produkter. Vad som avses med detta begrepp och de begrepp som används i de olika regelverken behandlas nedan i avsnitt 2.3.1. Redan nu kan dock tydliggöras att uppdraget har avgränsats till att omfatta döda djur, såväl hela som delar av djur, som uppstått i djurhållande verksamhet när de används i gödningssyfte eller som substrat i biogasanläggningar. Kadaver i naturen faller således utanför kartläggningen.

2.2. Internationella krav och åtaganden

Det finns ett stort antal internationella krav och åtaganden som i olika avseenden berör stallgödsel och andra biologiska produkter. Det gäller såväl internationella konventioner som EU-direktiv och EU-förordningar. I detta kapitel redogörs för de viktigaste av dem i korthet och, i de fall kraven ska omsättas till nationell rätt, var de har införlivats i svensk rätt. De krav som mer direkt berör hanteringen av stallgödsel och biologiska produkter återfinns i tabellerna i bilaga 3–4 samt i redogörelsen för och analysen av kartläggningen.

2.2.1. Luftvårdskonventionen med Göteborgsprotokollet och EU:s utsläppstakdirektiv

Luftvårdskonventionen med Göteborgsprotokollet

I FN:s luftvårdskonvention, konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) åtar sig parterna att begränsa, förhindra och gradvis minska sina utsläpp och på så vis reducera de gränsöverskridande luftföroreningarna. Konventionen innebär ett politiskt och vetenskapligt samarbete, informationsutbyte och samarbete när det gäller övervakning.

Det är en regional konvention för Europa, USA, Kanada samt länderna i Kaukasus och Centralasien. Även EU har anslutit sig till konventionen, som undertecknades år 1979 och trädde i kraft år 1983.

Till konventionen hör åtta protokoll som specificerar mål och åtgärder för att minska utsläppen av olika typer av luftföroreningar. Sverige har ratificerat konventionen och samtliga protokoll.

Protokollet om försurning, övergödning och marknära ozon (Göteborgsprotokollet) undertecknades år 1999 och trädde i kraft år 2005. Det är det mest omfattande protokollet med nationella utsläppstak som ska nås för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak. Protokollet reviderades i maj 2012, vilket lett till skärpta utsläppstak till år 2020 och att det tillkommit ett nytt tak för fina partiklar. För Sveriges del är utsläppstaken, som utgår från 2005 års statistik, följande.

Enligt bilaga IX till protokollet ska varje land, utifrån sina förutsättningar, vidta följande åtgärder för begränsning av ammoniakutsläpp från källor inom jordbruket:

  • Ta fram riktlinjer för god jordbrukssed när det gäller åtgärder för att minimera förluster av ammoniak från jordbruket.
  • Vidta lämpliga åtgärder för att begränsa ammoniakavgången från ureabaserad mineralgödsel samt förbjuda användning av ammoniumkarbonat.
  • Så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt införa teknik som minskar ammoniakavgången vid spridning av flytgödsel med minst 30 procent jämfört med referensteknik. Fastgödsel ska i möjligaste mån brukas ned inom 24 timmar.
  • Införa teknik som minskar ammoniakavgången från stora svin- och fjäderfäanläggningar (2 000 slaktsvin, 750 suggor eller 40 000 fjäderfän) med minst 20 procent från stall (vid nybyggnation) och 40 procent från gödsellager jämfört med referensteknik.

Det har tagits fram ett vägledande dokument till protokollet (Guidance document on control techniques for preventing and abating emissions on ammonia, september 2007). I revisionen i maj 2012 sköts behovet av att ytterligare revidera bilaga IX på framtiden (artikel K.3 i

Draft decision on amending the text of and annexes II to IX to the Gothenburg Protocol to Abate Acidification, Eutrophication and Ground-level Ozone and addition of new annexes X and XI, ECE/EB.AIR/2012/L.2). I vilken utsträckning Göteborgsprotokollet har genomförts i Sverige behandlas i avsnitt 2.4.3.

Protokollet har

även fått genomslag i EU-rätten genom bl.a. utsläppstakdirektivet.

EU:s utsläppstakdirektiv

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/81/EG om nationella utsläppstak för vissa luftföroreningar fastställs utsläppstak till år 2010 för svaveldioxider, kväveoxider, flyktiga organiska kolväten, och ammoniak. Det sker i syfte att förbättra skyddet av miljön och människors hälsa mot skadliga effekter av dessa föroreningar.

Medlemsstaterna ska säkerställa att utsläppstaken inte överskrids under något år efter år 2010. Sverige har klarat sina åtagande till år 2010 när det gäller svaveldioxid, ammoniak och flyktiga organiska ämnen. För kväveoxider hamnade Sverige ovanför utsläppstaket år 2010 och klarade inte av att uppfylla sitt åtagande fullt ut. Beräkningar som har gjorts för år 2011 visar att Sverige redan då klarade av att nå utsläppstaket för kväveoxider (Sveriges nationella rapportering för Göteborgsprotokollet för 2011).

EU genomför nu en revision av direktivet till följd av det reviderade Göteborgsprotokollet.

2.2.2. Helsingforskonventionen

Konventionen om Östersjöområdets marina miljö (Helsingforskonventionen) inrättades ursprungligen år 1974 och omarbetades år 1992. Omarbetningen trädde i kraft år 2000. Konventionen är tillämplig på alla svenska havsområden utom Skagerrak. Förutom Sverige deltar Danmark, Estland, Finland, Lettland, Litauen, Polen, Tyskland och Ryska federationen. Även EU är med som part i samarbetet. En kommission (Helcom) har tillsatts för genomförandet av konventionen.

Målet med konventionen är dels att återställa miljön i Östersjöområdet, dels att bevara dess ekologiska balans. Grundläggande miljöprinciper såsom försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren ska betala samt att man ska använda bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis ingår.

Till konventionen hör bilagor med mer specifika regler om bl.a. kriterier för bästa miljöpraxis och bästa tillgängliga teknik samt kriterier och åtgärder mot föroreningar från landbaserade källor, bl.a. jordbruk.

Helcoms aktionsplan för Östersjön

En gemensam åtgärdsplan, Helcoms aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan), beslutades år 2007 inom ramen för Helsingforskommissionen. Syftet med planen är att uppnå god miljöstatus i Östersjön till år 2021. Målet har fyra delmål: Östersjön opåverkad av övergödning, liv i Östersjön opåverkat av farliga ämnen, en gynnsam bevarandestatus av Östersjöns biologiska mångfald och miljövänlig sjöfart i Östersjön. Varje land presenterade nationella genomförandeplaner vid Helcoms ministermöte i maj 2010 och vid Helcoms ministermöte år 2013 ska planerna utvärderas för att se om ytterligare åtgärder behövs. För övergödning gäller att åtgärderna ska vara genomförda år 2016.

I Helcoms aktionsplan anges bl.a. preliminära beting för minskade utsläpp av kväve och fosfor till olika bassänger i Östersjön. Sveriges preliminära beting för kväve är 8 100 för Egentliga Östersjön, 1 700 för Öresund och 11 900 ton för Kattegatt. För fosfor finns ett beting att minska belastningen med 290 ton till Egentliga Östersjön. Det pågår ett arbete med att revidera betingen. För vissa havsbassänger, t.ex. Bottenviken och Bottenhavet, finns enligt de initiala beräkningarna inget behov av minskade utsläpp.

I Helcoms aktionsplan finns även ett antal ytterligare preciserade överenskommelser med syfte att minska utsläppen av kväve- och fosforföreningar. För jordbrukets del har ändringar gjorts i konventionens bilaga III.

Sveriges åtgärdsplan för genomförande av Helcoms aktionsplan för Östersjön består av förstärkt lagstiftning och tillsyn samt frivilliga åtgärder i form av ekonomiska incitament och kompetensutveckling (Förslag till åtgärdsplan för genomförandet av Helcoms aktionsplan för Östersjön, maj 2010, Regeringens skrivelse 2009/10:213

Åtgärder för levande hav och Naturvårdsverkets rapport 5985).

Helsingforskonventionens bilaga III

Konventionens artikel 6 innebär bl.a. att parterna ska tillämpa de förfaranden och vidta de åtgärder som anges i bilaga III om kriterier och åtgärder beträffande förhindrande av förorening från landbaserade källor. Denna bilaga har därefter utvidgats med en del II om förebyggande av föroreningar från jordbruket. Den förändrade bilagan trädde i kraft i december 2000. Del II omfattar ett antal mer specificerade krav för att förhindra föroreningar från jordbruket både avseende växtnäring och växtskyddsmedel. Dessutom finns krav avseende tillståndsplikt, uppföljning samt utbildning och rådgivning.

Genom Helcoms aktionsplan för Östersjön gjordes tillägg i bilagans del II. Tilläggen består bl.a. av en ny rekommendation om begränsning av stallgödselspridningen till 170 kg kväve och 25 kg fosfor per hektar och år. Dessutom förtydligas bilagans regler om tillståndsplikt för stora djuranläggningar med gränser för när en djuranläggning ska omfattas av tillståndsplikt. Slutligen betonas i övergödningssegmentet att åtgärderna bör genomföras med hänsyn till bästa möjliga teknik och bästa miljöpraxis.

I vilken utsträckning reglerna om växtnäring i bilaga III har genomförts i Sverige behandlas i avsnitt 2.4.3.

2.2.3. Ospar-konventionen

Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (Ospar-konventionen) antogs år 1992 och trädde i kraft år 1998. Konventionen omfattar nordöstra Atlanten inklusive Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt. Det finns en överlappning mellan Helsingfors- och Ospar-konventionen genom att båda är tillämpliga i Kattegatt och Bälten. Konventionen har arbetats fram mellan Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Sverige, Tyskland, Storbritannien samt EU. För genomförandet av konventionen finns en kommission.

Konventionens parter ska arbeta för att förhindra förorening av havet samt vidta nödvändiga åtgärder för att skydda havsmiljön. Människors hälsa ska skyddas och havets ekosystem bevaras och återupprättas i de fall havsområden har skadats. Konventionen bygger på försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren

betalar samt principerna att främja användningen av bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis.

Till Ospar-konventionen hör annex om åtgärder mot utsläpp från bl.a. landbaserade källor. 1998 antogs särskilda strategier för bl.a. eutrofieringsbekämpning.

2.2.4. Havsmiljödirektivet

I havsmiljödirektivet (direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi)) slås fast att den marina miljön är ett värdefullt arv som måste skyddas och bevaras. Målet med direktivet är att EU:s marina ekosystem ska ha en god miljöstatus. Till år 2020 ska alla medlemsländer ha uppnått detta i sina havsområden.

Havsmiljödirektivet innebär att medlemsländerna ska definiera och bedöma miljöstatusen i sina marina vatten, utveckla program för övervakning och åtgärder samt genomföra åtgärderna. Havsmiljödirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom havsmiljöförordningen (2010:1341). Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att ta fram åtgärdsprogram till år 2015 samt påbörja genomförande från år 2016.

För Sveriges del innebär det att åtgärdsprogram ska utarbetas för Östersjön respektive Nordsjön inklusive Kattegatt. De medlemsländer som gränsar till samma marina region arbetar inom Helcom och Ospar för att för Östersjön, respektive Nordsjön, komma överens om definitioner för vad god miljöstatus innebär och samordna åtgärdsprogram. I direktivet listas elva s.k. deskriptorer som beskriver olika delar och problemområden i de marina ekosystemen, varav övergödning är en. Dessa ska utgöra ramverket för bedömningen av god miljöstatus.

God miljöstatus ska uppnås genom tillämpning av miljökvalitetsnormer. För att nå god miljöstatus har nio svenska miljökvalitetsnormer formulerats i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön. Dessa miljökvalitetsnormer omfattar belastning i form av näringsämnen, farliga ämnen, främmande arter, fysisk påverkan på havsbottnar och avfall i havsmiljön.

2.2.5. Nitratdirektivet

Direktivets syfte och känsliga områden

Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (nitratdirektivet) har till syfte att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. Detta ska uppnås genom ett antal minimikrav på åtgärder som ställts upp i direktivet samt genom att varje medlemsland förtecknar de vatten som är förorenade eller kan komma att förorenas om åtgärderna enligt direktivet inte genomförs. De landområden som avrinner till dessa vatten ska utpekas som s.k. känsliga områden. I bilaga 1 till direktivet anges vilka kriterier som ska användas för att definiera känsliga områden. Medlemsstaterna ska vid behov, och minst vart fjärde år, se över de känsliga områdena.

I Sverige har kust- och jordbruksbygderna i södra och mellersta Sverige utpekats som känsliga områden. En förändring av de nitratkänsliga områdena gjordes nyligen genom en ändring i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, vilken trädde ikraft den 1 januari 2013. Det känsliga området motsvarar 70 procent av Sveriges åkerareal (Översyn av känsliga områden enligt nitratdirektivet, Sveriges rapportering enligt artikel 3.4, 2011-05-05, dnr Jo2010/2861, s. 40). I Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2004:62) kommer en detaljerad beskrivning av områdena att ges.

Direktivet är ett minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna kan införa ytterligare krav på nationell nivå (artikel 176 i fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen, numera artikel 193 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

Riktlinjer för god jordbrukssed enligt direktivet

I syfte att åstadkomma en allmän skyddsnivå mot föroreningar för alla vatten, även utanför de känsliga områdena, ska medlemsstaterna utarbeta riktlinjer för god jordbrukssed. I bilaga 2 till direktivet anges vad som åtminstone ska ingå i riktlinjerna, vilket är:

  • tidsperioder när det inte är lämpligt att tillföra gödselmedel,
  • tillförsel på starkt sluttande mark,
  • tillförsel på vattenmättad, översvämmad, frusen eller snötäckt mark,
  • villkor för att tillföra gödselmedel i närheten av vattendrag, och
  • kapacitet hos och konstruktion av lagringsutrymmen för stallgödsel och tillvägagångssätt för att sprida handels- och stallgödsel.

Medlemsstaten kan även ta med följande punkter i sina riktlinjer:

  • planer för markutnyttjandet (växtföljd och fleråriga grödor i förhållande till ettåriga),
  • bibehållande under nederbördsperioder av ett minimum av växtlighet,
  • upprättande av gödslingsplaner och löpande anteckningar över mängden gödselmedel som används, och
  • förhindrande av vattenförorening från bevattnade odlingar.

Vid behov ska medlemsstaterna även införa ett program med bestämmelser om utbildning av och information till jordbrukare.

Sveriges riktlinjer för god jordbrukssed är införda i lagstiftningen om miljöbestämmelser i jordbruket, antigen i form av specifika bestämmelser eller i form av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Som vägledning till dem finns allmänna råd. I tabellen i bilaga 3 anges vilka generella föreskrifter och allmänna råd om miljöhänsyn i jordbruket som genomför direktivets olika artiklar. I avsnitt 2.4.3 diskuteras om Sverige har uppfyllt direktivets krav på riktlinjerna. Begreppet god jordbrukarsed används i samband med EU-stöden för miljöersättningar i form av tvärvillkor, se nedan i avsnitt 2.2.9.

Åtgärdsprogram för känsliga områden enligt direktivet

För de känsliga områdena ska ett åtgärdsprogram upprättas för att uppnå nitratdirektivets syfte. I åtgärdsprogrammen ska hänsyn tas till vetenskapliga och tekniska data och miljöförhållandena i de berörda områdena. De åtgärder som är obligatoriska är de som anges i bilaga 3 till direktivet och de åtgärder som medlemsstaten

angett i sina riktlinjer för god jordbrukssed. De åtgärder som finns uppräknade i bilaga 3 är:

  • tidsperioder när spridning på mark av vissa gödselmedel är förbjuden,
  • stallgödselbehållarnas lagringskapacitet,
  • begränsning av spridning på mark med beaktande av områdets egenskaper, särskilt i fråga om markbeskaffenhet, jordtyp och lutning, klimatförhållanden, nederbörd och bevattning, markanvändning och jordbruksmetoder och med utgångspunkt från en balans mellan beräknat kvävebehov och kvävetillförsel, och
  • åtgärderna ska sammantagna säkerställa att stallgödselgivorna inte ska överstiga den mängd gödsel som motsvarar 170 kg kväve per hektar och år.

Åtgärdsprogrammet ska ses över minst vart fjärde år.

Det svenska åtgärdsprogrammet

Det svenska åtgärdsprogrammet gäller för hela landet och reglerar således inte bara jordbruksåtgärder inom de känsliga områdena. Vissa regler har dock begränsats till att endast gälla för känsliga områden.

Åtgärderna i programmet genomförs genom lagstiftning, miljöersättningar, rådgivning och information samt försöks- och utvecklingsverksamhet.

I tabellen i bilaga 3 anges vilka regler om miljöhänsyn i jordbruket som genomför direktivets olika artiklar. I avsnitt 2.4.3 diskuteras om Sverige har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet.

2.2.6. Ramdirektivet för vatten

Direktivets syfte och innebörd

Syftet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) är att upprätta en ram för skyddet av både yt- och grundvatten. Direktivet avser inte endast vattenkvaliteten utan vattenmiljön i sin

helhet och innebär en utveckling och samordning av vattenarbetet i såväl Sverige som i hela EU. Av ramdirektivet för vatten följer, som huvudregel, att alla EU-vatten som klassats som s.k. vattenförekomster ska uppnå en god ekologisk och kemisk status senast till år 2015.

Direktivet innebär att medlemsstaterna ska identifiera avrinningsområden och hänföra dem till avrinningsdistrikt. Vattnet ska sedan kartläggas och analyseras. Miljömål ska fastställas för varje vattenförekomst. Därefter ska åtgärdsprogram utarbetas som behövs för att uppnå miljömålen. Ett program för övervakning av tillståndet i vattenmiljön ska också upprättas. Slutligen ska en förvaltningsplan fastställas för varje vattendistrikt. Arbetet med vattenförvaltningen sker i sexårsperioder.

Ramdirektivet för vatten innebär till viss del att det ska ske en samordning med nitratdirektivet eftersom vissa hänvisningar finns i vattendirektivet till nitratdirektivet. Nitratdirektivets regler kan sägas vara en miniminivå för vattendirektivet.

Ramdirektivet för vatten kompletteras av två dotterdirektiv som preciserar kraven för grundvatten och föroreningar av s.k. prioriterade ämnen (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/118/EG av den 12 december 2006 om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring och Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område och ändring och senare upphävande av rådets direktiv 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG och 86/280/EEG, samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG).

Sveriges genomförande av direktivet

Vattendistrikt och Vattenmyndigheter

Sverige är indelat i fem vattendistrikt: Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön och Västerhavet. Vattenmyndigheter är länsstyrelsen i Norrbottens, Västernorrlands, Västmanlands, Kalmar och Västra Götalands län. (5 kap.10-11 §§miljöbalken, 2 kap. 1–3 §§ förordningen [2004:660] om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön samt 22–30 §§ förordningen [2007:825] med länsstyrelseinstruktion).

Miljökvalitetsnormer för vatten

Ramdirektivet för vatten, och de två dotterdirektiven, har genomförts i svensk rätt främst genom ändringar i 5 kap. miljöbalken och förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

Som nämnts ovan ska miljömål fastställas för varje vattenförekomst. Sverige har valt att göra de miljömål som ska fastställas för varje vattenförekomst till miljökvalitetsnormer. I 4 kap. förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön anges de övergripande miljökvalitetsnormerna som ett generellt krav på att tillståndet inte får försämras och att ytvatten ska uppnå god ytvattenstatus, att konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekomster ska uppnå god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus samt att grundvatten ska uppnå god grundvattenstatus. Den fastställda statusen ska som huvudregel uppnås senast år 2015.

Vattenmyndigheterna har därefter fastställt kvalitetskrav i vattendistrikten så att de övergripande miljökvalitetsnormerna uppfylls i distriktens olika vattenförekomster senast år 2015. (Se Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd [NFS 2008:1] och om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten och bl.a. Länsstyrelsen Västra Götalands läns föreskrifter [14 FS 2009:533] om kvalitetskrav för vattenförekomster i Västerhavets vattendistrikt.)Vattenmyndigheternas kvalitetskrav är på så sätt de miljökvalitetsnormer som ska gälla för distriktens olika vattenförekomster. Vattenmyndigheterna får under vissa förutsättningar besluta att miljökvalitetsnormerna ska vara uppfyllda vid en senare tidpunkt eller vara mindre stränga. Det finns således en möjlighet att för vattenförekomster i distrikten meddela undantag från de nämnda övergripande miljökvalitetsnormerna. Det gäller dock inte försämringsförbudet, som alltid ska gälla. Vattenmyndigheterna har inte använt sig av undantagsmöjligheterna för mindre stränga kvalitetskrav och att klassa fysiskt förändrade vatten som kraftigt modifierade vatten under den första förvaltningscykeln, förutom beträffande kraftverksdammar.

Miljökvalitetsnormerna ger ingen styrning i sig för den enskilde. De får effekt för den enskilde först efter att de i flera steg omvandlas till olika former av krav. (Naturvårdsverkets Vägledning om tillämpning av miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för vatten inom tillsynsarbetet, s. 4 och 15, 2011-04-29). Det är myndig-

heter och kommuner som ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs (5 kap. 3 § miljöbalken). Detta sker bl.a. vid tillståndsprövning och vid tillsyn. De är dock inte alltid möjligt att vid tillämpning i enskilda fall säkerställa att normerna följs. Om ett säkerställande ovillkorligen skulle krävas skulle det medföra att hela bördan av att en miljökvalitetsnorm inte följs skulle kunna komma att belasta den senast tillkommande verksamheten, vilket inte är meningen (prop. 2009/10:184, s. 38). De behöver dock använda reglerna om miljökvalitetsnormer i varje enskilt ärende som kan antas direkt eller indirekt påverka en vattenförekomst som har en norm (Naturvårdsverkets vägledning s. 4 och 16 f). Det gäller vid beslut om tillstånd och dispens samt vid tillsyn och framtagandet av översikts- och detaljplaner. Om en verksamhet av någon betydelse medverkar till att en norm inte följs utgör det grund för omprövning av tillstånd (24 kap. 5 § 2 miljöbalken). Miljökvalitetsnormerna för vatten kan också ligga till grund för krav i föreskrifter.

Det finns olika typer av miljökvalitetsnormer och de har olika rättsverkan. Möjligheten att ställa längre gående krav än vad som är rimligt efter en skälighetsavvägning för att följa en miljökvalitetsnorm gäller endast s.k. gränsvärdesnormer (2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken). Miljökvalitetsnormerna för kemisk ytvattenstatus, dvs. normer för prioriterade ämnen samt vissa normer för fisk- och musselvatten, är gränsvärdesnormer. Ett prioriterat ämne är kadmium, som kan finnas i avloppsslam. Miljökvalitetsnormer för ekologisk status och potential för ytvatten samt kemisk och kvantitativ status för grundvatten faller däremot inom kategorin andra normer. (4 kap. 8 b § förordningen om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön). För dessa normer bör myndigheten i det enskilda ärendet ställa de krav som kan följa av en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och avvägningen i 2 kap. 7 § miljöbalken. Åtgärdsprogrammen är tänkta att ha en vägledande funktion vid själva kravställandet. (2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken och Naturvårdsverkets vägledning, s. 4 och 16 f. och prop. 2009/10:184, s. 48). Miljökvalitetsnormerna för vatten har således betydelse för vilka krav som kan ställas utifrån 5 kap. miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Se mer om de allmänna hänsynsreglerna i avsnitt 2.3.2 nedan. Eftersom miljökvalitetsnormerna inte direkt riktar sig till de enskilda jordbrukarna finns de inte med i kartläggningen av de specifika reglerna om lagring, spridning m.m. i avsnitt 2.3 nedan.

Det kan noteras att om åtgärdsprogrammen ska kunna vara vägledande måste de ange de närmare styrmedel som behövs för att uppfylla normerna och fördela kraven mellan olika typer av källor som bidrar till att normerna inte följs (prop. 2009/10:184, s. 38). Dagens åtgärdsprogram saknar en sådan bördefördelning. Arbetet är således fortfarande i ett uppbyggnadsskede. Vidare innebär åtgärdsprogrammen ekonomiska konsekvenser i genomförandeledet.

Vattenmyndigheternas 38-punkters åtgärdsprogram

Vattenmyndigheterna har även beslutat om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. De har med utgångspunkt i sitt mandat att rikta åtgärderna till myndigheter och kommuner valt att fastställa 38 styrmedels- och utredningsorienterade åtgärder i sina åtgärdsprogram. Åtgärderna ska utgöra grund för fysiska och andra åtgärder som krävs för att nå miljökvalitetsnormerna. Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram riktar sig således till myndigheter och kommuner och inte till enskilda.

Det finns ett flertal åtgärder som rör utsläpp från jordbruket. I det följande behandlas några av dem. Havs- och vattenmyndigheten behöver, i samråd med Naturvårdsverket, ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel för vattenrelaterad miljöövervakning och recipientkontroll (punkt 4). Sveriges geologiska undersökning behöver ta fram kartunderlag som anger åkermarkens erosionskänslighet och risken för höga förluster av fosfor (punkt 9). Jordbruksverket behöver, efter samråd med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, ta fram underlag för, och utveckla föreskrifter och/eller andra styrmedel med syfte att minska jordbrukets inverkan på vattenkvaliteten, särskilt i områden med vattenförekomster som riskerar att inte uppnå god ekologisk status eller god kemisk status (punkt 16). Vidare behöver Jordbruksverket och länsstyrelsen prioritera sin rådgivning inom miljöområdet i ett avrinningsområdesperspektiv till jordbruksföretag inom sådana områden (punkt 15). Länsstyrelsen behöver också göra en översyn och vid behov verka för en omprövning av befintliga tillståndspliktiga verksamheter och behöver säkerställa att verksamhetsutövare genomför nödvändig egenkontroll och har de kontrollprogram som behövs (punkterna 28–29). Kommunerna behöver inom sin tillsyn av verksamheter

som kan ha negativ inverkan på vattenmiljön prioritera de områden med vattenförekomster som inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god kemisk status (punkt 32). Kommunerna behöver även bl.a. utveckla sin planläggning och prövning så att miljökvalitetsnormerna för vatten uppnås och inte överträds samt inrätta vattenskyddsområden med föreskrifter för kommunala dricksvattentäkter (punkterna 34 och 36). (Ny lydelse för vattenmyndigheternas 38 punkters åtgärdsprogram med anledning av

Havs- och vattenmyndighetens bildande, 2011-10-25, dnr 2270-11.)

2.2.7. Ramdirektivet för avfall

På EU-nivå regleras avfallsfrågor framför allt i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv (ramdirektivet för avfall).

Syftet med det nya ramdirektivet har bl.a. varit att öka insatserna för att förebygga avfall och att ta hänsyn till produkters och materials hela livscykel, och inte enbart till avfallsfasen. Syftet har även varit att klargöra centrala definitioner, t.ex. definitionen av avfall. Ambitionen har även varit att minska miljöpåverkan vid hantering av avfall samt att uppmuntra återvinning och återanvändning. (Prop. 2010/11:125, s. 15.)

I direktivet finns en ny definition av avfall och indirekta förtydliganden av vad som avses med avfall. Det införs en ny regel om biprodukter och en ny regel om när avfall upphör att vara avfall. Det finns även, liksom tidigare, regler om att verksamhetsutövare som transporterar avfall ska vara registrerade. Detta behandlas i avsnitt 2.3.6 och 2.6 nedan.

Direktivet har främst genomförts i svensk rätt i 15 kap. miljöbalken och i avfallsförordningen (2011:927). I tabellen i bilaga 3 anges vilka regler som genomför de artiklar i direktivet som kan röra hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter. I avsnitt 2.4.3 diskuteras om Sverige har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet.

2.2.8. EU-förordningarna om animaliska biprodukter

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om animaliska biprodukter) fastställs regler för människors och djurs hälsa i samband med animaliska biprodukter och produkter som framställts av dem. Syftet är att förebygga och minimera risker för människors och djurs hälsa av dessa produkter och framför allt skydda säkerheten i livsmedels- och foderkedjan. Förordningen är en ramlagstiftning för hantering av animaliska biprodukter. Den innehåller regler om kategorisering, bortskaffande och användning av animaliska biprodukter och produkter som framställts av dem. Förordningen innehåller vidare regler om registrering och godkännande av anläggningar, om krav på spårbarhet och egenkontroll samt om offentlig kontroll av behöriga myndigheter.

I kommissionens förordning (EU) nr 142/2011 av den 25 februari 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om genomförande av rådets direktiv 97/78/EG vad gäller vissa prover och produkter som enligt det direktivet är undantagna från veterinärkontroller vid gränsen fastställs ytterligare regler om genomförande av förordning (EG) nr 1069/2009.

EU-förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och behöver därför inte omsättas i nationella regler för att kunna tillämpas av nationella myndigheter och få effekt för enskilda.

Allmänna regler om animaliska biprodukter

Här redogörs i stora drag för de allmänna regler i förordning (EG) nr 1069/2009 om animaliska biprodukter som gäller för hantering av naturgödsel och andra animaliska biprodukter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter och som kan användas som växtnäring. I kartläggningen nedan och i tabellen i bilaga 3 anges de specifika reglerna om lagring, spridning och transport. I kap. 4 behandlas de krav som specifikt rör biogasanläggningar.

Animaliska biprodukter definieras som hela kroppar eller delar av kroppar från djur, produkter av animaliskt ursprung eller andra produkter som fås från djur och inte är avsedda som livsmedel, inbegripet ägg, embryon och sperma (artikel 3.1). Det kan t.ex. vara organiska gödningsmedel eller jordförbättringsmedel såsom naturgödsel och rötrest. Vad som avses med dessa begrepp anges nedan i avsnitt 2.3.1.

Animaliska biprodukter delas in i tre kategorier, 1–3, där kategori 3 är den kategori som anses utgöra minst risk. Material som tillhör kategori 3 är bl.a. mjölk och ägg från djur som inte visat tecken på smittsamma sjukdomar (artikel 10). Naturgödsel samt mag- och tarminnehåll är exempel på kategori 2-material (artikel 9). Kategori 1material kan omfatta t.ex. andra djur än produktionsdjur och specificerat riskmaterial (artikel 8).

Animaliska biprodukter får endast bortskaffas och användas på vissa sätt som anges i förordningen. Huvudregeln är att alla animaliska biprodukter, som bl.a. uppstår i en verksamhet, antingen ska bearbetas eller destrueras på ett säkert sätt. Kategori 2-material får som huvudregel bortskaffas som avfall genom förbränning eller deponi, användas för tillverkning av organiska gödningsmedel eller jordförbättringsmedel, komposteras eller omvandlas till biogas, spridas på mark utan bearbetning och användas som bränsle vid förbränning (artikel 13).

Den driftansvarige, oftast djurhållaren, ska identifiera animaliska biprodukter och se till att de hanteras i enlighet med förordningen (artikel 4). Normalt ska såväl den driftansvarige som de anläggningar där animaliska biprodukter hanteras åtminstone vara registrerade hos Jordbruksverket. Det finns dock inget krav på registrering av anläggning där animaliska biprodukter framställs uteslutande på platsen om det sker i jordbruksföretag eller i andra platser där djur hålls, föds upp eller sköts (artikel 23). Djurhållare behöver således inte vara registrerade. Det krävs däremot godkännande av anläggningar för bl.a. omvandling till biogas och kompost (artikel 24).

Det finns krav på att inrätta, tillämpa och upprätthålla egenkontroller (artikel 28). Det krävs även ett system för faroanalys och kritiska styrpunkter (HACCP) för vissa verksamheter. Det gäller framför allt vid bearbetning, omvandling till biogas och kompost och hantering och lagring av fler än en kategori animaliska biprodukter (artikel 29).

För att få släppa ut organiska gödningsmedel och jordförbättringsmedel på marknaden måste vissa krav vara uppfyllda. De ska ha framställts av material från kategori 2 eller 3, ha bearbetats och komma från en godkänd eller registrerad anläggning (artikel 32). Obearbetad naturgödsel får inte släppas ut på marknaden, men den får spridas på mark i obehandlad form (artikel 13 d och f).

2.2.9. Den gemensamma jordbrukspolitiken

EU:s gemensamma jordbrukspolitik är en del av den inre marknaden. Den är uppbyggd kring två pelare: pelare I om direkt- och marknadsstöd och pelare II om miljö- och landsbygdsstöd. Nedan beskrivs i korthet den gemensamma jordbrukspolitiken fram till år 2013. Det pågår för närvarande en revision av politiken och hur den ska se ut för åren 2014–2020.

Direkt- och marknadsstöd

Den första pelaren består av direkt- och marknadsstöd.

Den främsta formen av direktstöd är gårdsstödet. Det är ett inkomststöd som betalas ut till åker- och betesmark utan krav på att produktion på gården, s.k. frikopplat stöd. I samband med att gårdsstödet infördes togs ett system med s.k. tvärvillkor fram, som jordbrukaren är tvungen att följa för att få bl.a. gårdsstöd. Se mer om tvärvillkor nedan.

Direktstöden regleras på EU-nivå i förordning (EG) nr 73/2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare.

Svenska regler som kompletterar EU:s regler om direktstöd är främst förordningen (2004:760) om EU:s direktstöd för jordbrukare och Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2010:4) om direktstöd.

Marknadsstöd syftar till att jämna ut priser på EU-marknaden eller för att öka användningen av vissa jordbruksvaror. De ligger således utanför utredningens uppdrag.

Miljö- och landsbygdsstöd

Den andra pelaren består av miljö- och landsbygdsstöd. Den har tre övergripande målsättningar: att främja konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket, att förbättra miljön samt att stimulera en diversifierad ekonomi på landsbygden. Dessa målsättningar genomförs via landsbygdsprogrammet 2007–2013. Landsbygdsprogrammets åtgärder ska främja ett hållbart nyttjande av naturresurser, företagande, tillväxt inom både de areella näringarna och inom övrigt landsbygdsbaserat företagande. Det svenska programmet har en ekonomisk tyngdpunkt på miljöinsatser i syfte att bidra till flera av de nationella miljökvalitetsmålen.

I samband med översynen av den senaste jordbruksreformen, den s.k. hälsokontrollen, beslutades en överföring av ytterligare medel från direktstöden till den andra pelaren. Medlen ska användas för insatser som syftar till att bevara den biologiska mångfalden, förbättra vattenförvaltningen både avseende kvalitet och kvantitet samt för klimat- och energiinsatser.

Tvärvillkor finns även när det gäller miljöersättningar och kallas då extra tvärvillkor, se nedan.

Miljö- och landsbygdsstöden regleras på EU-nivå i förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU).

Svenska regler som kompletterar EU:s förordning är främst förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder och Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2007:42) om kompensationsbidrag, miljöersättningar och miljöinvesteringar.

Tvärvillkor

Tvärvillkoren består dels av lagstiftning på EU-nivå, s.k. verksamhetskrav, dels av nationellt utformade skötselkrav. Verksamhetskraven består av ett antal EU-direktiv och EU-förordningar som jordbrukarna måste beakta för att få fullt stöd. Det gäller regler inom områdena miljö, folkhälsa, växtskydd, djurhälsa och djurskydd, bl.a. nitratdirektivet. Skötselkrav (god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden) för jordbruksmark fastställs av medlemsstaten.

Gemensamt för verksamhetskrav och skötselkrav är att den enskilda jordbrukaren drabbas av minskning av stödbeloppen i det

fall överträdelse av reglerna konstateras. Det finns ett antal krav som utgör så kallade extra tvärvillkor för miljöersättningar. Ett grundvillkor för stöd för miljövänligt jordbruk är att god jordbrukarsed följs. Det gäller bl.a. kraven på lagring och spridning av stallgödsel och andra organiska gödselmedel. Överträdelser av dessa leder till avdrag på jordbrukarens miljöersättningar, men inte på direktstödet. I bilaga 3 anges vilka av de regler i kartläggningen som utgör tvärvillkor och vilken typ av tvärvillkor de är.

2.3. Kartläggning av regelverket

2.3.1. Vad avses med stallgödsel och andra biologiska produkter?

Utredningen har i uppdrag att kartlägga vilka bestämmelser som i dag gäller för hanteringen och användningen av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket eller i djurhållande verksamheter. Frågan är då vad som ingår i begreppet stallgödsel och andra biologiska produkter. Andra biologiska produkter kan t.ex. vara andra organiska gödselmedel, såsom avloppsslam, och växtdelar.

I de regelverk som behandlas i kartläggningen skiljer sig begreppen delvis åt, vilket framgår av tabellerna nedan. Därför används de specifika begreppen i respektive regelverk i kartläggningen i de följande kapitlen.

Den avgörande skillnaden mellan regelverken om miljöhänsyn i jordbruket kontra animaliska biprodukter är att den senare endast gäller biprodukter från djur och inte människor eller växter. Reglerna om miljöhänsyn i jordbruket täcker således in ett vidare område än reglerna om animaliska biprodukter.

Avfallstyperna i bilaga 4 till avfallsförordningen är vida och täcker in stallgödsel och andra biologiska produkter. Att de finns med i avfallskatalogen innebär dock inte att de alltid är att betrakta som avfall. Se mer om det nedan i avsnitt 2.6.

När det gäller reglerna om miljöhänsyn i jordbruket skiljer sig definitionen av stallgödsel i Jordbruksverkets föreskrifter och den svenska språkversionen av nitratdirektivet något åt. Den förra har

begränsat definitionen till husdjurens träck eller urin och den senare gäller djur i allmänhet. Ytterligare en skillnad är att i Jordbruksverkets föreskrifter förtydligas att även eventuell inblandning av foderrester eller annan vätska ingår i begreppet stallgödsel. Den engelska lydelsen av direktivet stämmer bättre överens med föreskrifterna.

I reglerna om animaliska biprodukter används begreppet naturgödsel istället för stallgödsel. Det omfattar inte exkrementer från sällskapsdjur, vilda djur och odlad fisk. I det avseendet är det således ingen skillnad mellan begreppen.

Den skillnad som finns mellan begreppen stallgödsel och naturgödsel avser om rötrester kan ingå i begreppet eller inte. Med rötrester menas en restprodukt från omvandling av t.ex. stallgödsel eller växter i en biogasanläggning. I reglerna om miljöhänsyn i jordbruket anses rötrester från stallgödsel vara stallgödsel eftersom begreppet även täcker in behandlade former av stallgödsel. Om däremot rötresten innehåller annat än stallgödsel i sådan utsträckning att den inte kan anses falla in under definitionen för stallgödsel anses den vara ett annat organiskt gödselmedel. Det gäller under förutsättning att rötresten kan användas som gödselmedel. I reglerna om animaliska biprodukter ingår dock rötrester aldrig i begreppet naturgödsel. Restprodukten från en biogasanläggning omfattas alltid av begreppet rötrest även om det endast är stallgödsel som rötas. Rötrester och naturgödsel faller dock båda in under begreppet organiska gödningsmedel och jordförbättringsmedel om de används som växtnäring. Rötrester som endast består av växter omfattas inte av reglerna om animaliska biprodukter.

2.3.2. Miljöbalken och miljömålssystemet

Generella föreskrifter utfärdade med stöd av miljöbalken

Miljöbalken utgör grunden för de miljömässiga reglerna om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter som förekommer i jordbruket. I detta avsnitt behandlas därför miljöbalkens syfte och miljömål, de allmänna hänsynsreglerna och reglerna om egenkontroll.

När det gäller generella föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket anges i 12 kap. 10 § miljöbalken att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

begränsningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhanteringen och växtodlingen. Regeringen har i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket meddelat regler om djurhållning, gödselhantering och växtodling. I Jordbruksverkets föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring anges närmare vad som gäller för lagring, begränsning av den mängd som får tillföras, spridning av stallgödsel och andra organiska gödselmedel samt att viss mark ska vara höst- och vinterbevuxen. Jordbruksverket har även tagit fram föreskrifterna (SJVFS 1999:119) om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket med stöd av 12 kap. 8 § miljöbalken.

Det finns även ytterligare föreskrifter om stallgödsel och andra biologiska produkter som har sin grund i miljöbalken. Det gäller reglerna om miljökvalitetsnormer, skydd av områden och avfall som har utfärdats med stöd av 5, 7 respektive 15 kap. miljöbalken.

Generella föreskrifter om att förhindra olägenhet till skydd för människors hälsa som kommunen kan föreskriva om samt föreskrifterna om avloppsslam är utfärdade med stöd av 9 kap. miljöbalken och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Eftersom ovan nämnda föreskrifter är utfärdade med stöd av miljöbalken ska de tillämpas utifrån balkens syfte tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna och reglerna om egenkontroll. I kartläggningen av de specifika reglerna om lagring, spridning m.m., i avsnitt 2.3.3–2.3.7 nedan, är det således viktigt att hålla i minnet att de allmänna hänsynsreglerna alltid gäller vid hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter.

Miljöbalkens syfte och miljömålssystemet

Miljöbalkens syfte

Miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl (1 kap. 1 § första stycket miljöbalken).

För att en hållbar utveckling ska kunna uppnås anges att miljöbalken ska tillämpas så att

1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägen-

heter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3. den biologiska mångfalden bevaras,

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från

ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med

material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås (1 kap. 1 § andra stycket miljöbalken).

De av riksdagen fastställda miljömålen ger enligt förarbetena ledning vid bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär (prop. 1997/98:45, del II, s. 8).

Miljömålssystemet

Miljömålssystemet består av ett generationsmål, som visar på inriktningen för samhällsomställningen, miljökvalitetsmål, som anger det tillstånd i miljön som miljöarbetet ska leda till, och etappmål, som anger steg på vägen till att nå målen (prop. 2009/10:155, s. 17 ff.).

Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. (prop. 2009/10:155, s. 21 ff.)

I tabellen nedan anges de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmål som är av betydelse för reglerna om hantering av stallgödsel och andra biologiska produkter. För fullständighetens skull tas även de miljökvalitetsmål med som har betydelse för övriga kapitel i betänkandet. Det gäller sådana mål som påverkas av djurhållande verksamhet i stort och inte endast själva hanteringen av gödsel och andra biologiska produkter. Det gäller främst miljökvalitetsmålen

Frisk luft och God bebyggd miljö.

Det finns en parlamentarisk beredning, Miljömålsberedningen, som har till uppgift att lämna förslag till regeringen om hur Sveriges miljökvalitetsmål och generationsmål kan nås.

De allmänna hänsynsreglerna

Det allmänna hänsynsreglerna (2 kap.26 §§miljöbalken) har ett vitt tillämpningsområde och gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd om denna kan innebära skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det innebär att de allmänna hänsynsreglerna alltid gäller för hanteringen av stallgödsel och andra biologiska produkter även om de specifika reglerna om t.ex. lagringsutrymme inte är tillämpliga på verksamheten. Nedan följer en kortfattad redogörelse av de allmänna hänsynsregler som kan bli tillämpliga.

Kunskapskravet

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs, med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, för att skydda människors hälsa och miljön mot skada och olägenhet (2 kap. 2 § miljöbalken).

Försiktighetsprincipen och bästa möjliga teknik

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet bästa möjliga teknik användas. Försiktighetsmåtten ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet. (2 kap. 3 § miljöbalken)

Hushållnings- och kretsloppsprincipen

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. I första hand ska förnybara energikällor användas (2 kap. 5 § miljöbalken).

Lokaliseringsprincipen

För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (2 kap. 6 § miljöbalken).

Skälighetsregeln

Kraven i de allmänna hänsynsreglerna gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. De krav