Sammanfattning

I promemorian föreslås en ny växtskyddslag för att anpassa svensk lagstiftning till den nya EU-förordningen om skyddsåtgärder mot växtskadegörare och den nya EU-förordningen om offentlig kontroll.

Den nya lagen föreslås innehålla bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud och åtgärder för att förhindra förekomst av karantänskadegörare samt om egenkontroll, dokumentation och uppgiftsskyldighet. Lagen innehåller också bestämmelser om rätt för kontrollmyndighet till upplysningar och tillträde, om skyldighet för enskilda att lämna hjälp vid behov, att förelägganden ska kunna förenas med vite, om rättelse på den enskildes bekostnad samt möjlighet för kontrollmyndighet att begära hjälp av Polismyndigheten. Kontrollmyndigheten föreslås ges en rätt att göra inköp under en dold identitet i syfte att kontrollera att en vara uppfyller gällande krav.

EU-förordningen om offentlig kontroll ger behörig myndighet möjlighet att delegera uppgifter till organ m.fl. Den nya lagen föreslås innehålla bestämmelser om vad som ska gälla om denna möjlighet utnyttjas, t.ex. bestämmelser om överklagande av beslut och om tystnadsplikt.

I promemorian föreslås att staten ska ersätta den som på grund av föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare drabbas av kostnader för vissa bekämpningsåtgärder, förlorat växtvärde eller produktionsbortfall.

Bemyndigandet i skogsvårdslagen (1979:429) för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bekämpning av insektshärjning föreslås ersättas av ett bemyndigande i den nya växtskyddslagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för att

Sammanfattning

Ds 2020:8

begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare om dessa kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Med stöd av bemyndigandet kan sådana föreskrifter meddelas till skydd mot andra växtskadegörare än insekter och avse krav på åtgärder i andra växtmiljöer än skog.

Flertalet av de överträdelser som bör leda till sanktioner i den nya växtskyddslagen föreslås medföra en straffsanktion.

För allvarligare brott enligt växtskyddslagen som medför risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare föreslås att straffskalan ska vara böter eller fängelse i högst två år. För andra bestämmelser som har stor betydelse för att syftet med lagstiftningen ska kunna uppnås men där straffvärdet inte bedöms vara fullt lika högt föreslås endast böter i straffskalan. För samtliga gärningar, med ett undantag, är förslaget att det för att dömas till ansvar ska krävas uppsåt eller grov oaktsamhet. Den som begår gärningarna i näringsverksamhet ska dock enligt förslaget dömas till ansvar även om gärningarna begås av oaktsamhet.

För vissa mindre allvarliga överträdelser föreslås att ett system med sanktionsavgifter ska införas. Avgiftsskyldigheten ska enligt förslaget grundas på strikt ansvar.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2021.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till växtskyddslag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser som syftar till att begränsa de risker som växtskadegörare innebär för växter och växtprodukter till en acceptabel nivå.

2 § Denna lag kompletterar

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 av den 26 oktober 2016 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG, och

2. genomförandeakter och delegerade akter till förordning (EU) 2016/2031.

Lagen kompletterar även, i de delar de innehåller bestämmelser som rör skyddsåtgärder mot växtskadegörare,

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och

Författningsförslag

Ds 2020:8

rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll), och

2. genomförandeakter och delegerade akter till förordning (EU) 2017/625.

Ord och uttryck

3 § I denna lag betyder

1. uttrycken

– andra föremål,

avgränsade områden, karantänskadegörare,

– växter och

växter för plantering samma sak som i förordning (EU) 2016/2031,

2. uttrycken – officiell växtskyddsinspektör och

– organ med delegerade uppgifter samma sak som i förordning

(EU) 2017/625,

3. uttrycket annan offentlig verksamhet

a) annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU) 2017/625, och

b) sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller med stöd av föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen,

4. uttrycket offentlig kontroll

a) offentlig kontroll enligt förordning (EU) 2017/625, och

b) kontroll i övrigt av att denna lag eller föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen följs,

5. uttrycket växtprodukt: växtprodukt enligt förordning (EU) 2016/2031 och genomförandeakter som har antagits med stöd av förordning (EU) 2016/2031, och

6. uttrycket växtskadegörare: skadegörare enligt förordning (EU) 2016/2031.

Med uttrycken

Ds 2020:8 Författningsförslag

EU-karantänskadegörare,

– karantänskadegörare för skyddad zon och – reglerad EU-icke-karantänskadegörare avses i denna lag skade-

görare som är förtecknade som sådana i genomförandeakter som har antagits med stöd av förordningen (EU) 2016/2031.

Föreskrifter om förbud och åtgärder för att förhindra förekomst av karantänskadegörare

4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder som behövs för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också, utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, i det enskilda fallet besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder som avses i första stycket.

Föreskrifter enligt första stycket och beslut enligt andra stycket som avser införsel till eller förflyttning inom Sverige ska vara tidsbegränsade. Detta gäller dock inte om annat följer med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

5 § Beslut enligt 4 § andra stycket får verkställas av den myndighet som regeringen bestämmer om det är nödvändigt för att utrota eller innesluta karantänskadegörare.

Föreskrifter om förbud och åtgärder för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder vid yrkesmässig odling av växter för plantering för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på sådana växter.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också i det enskilda fallet besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder som avses i första stycket.

Författningsförslag

Ds 2020:8

Föreskrifter om förbud och åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare

7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i andra fall än som avses i 6 § meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

Sådana föreskrifter får avse

1. den som äger trädbevuxen mark, bedriver skogsbruk eller odlar växter,

2. den som lagrar växter, växtprodukter eller andra föremål,

3. den som bedriver handel med växter, växtprodukter eller andra föremål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också i det enskilda fallet besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder som avses i första stycket.

Föreskrifter enligt första stycket och beslut enligt tredje stycket får inte förbjuda eller begränsa införsel till Sverige från ett land utanför Europeiska unionen eller en annan medlemsstat inom unionen. De får inte heller avse växtskadegörare som är förtecknade som invasiva främmande arter av unionsbetydelse i genomförandeakter som har antagits enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter.

Föreskrifter om egenkontroll, dokumentation, uppgiftslämnande och anmälan

8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. skyldighet för den som yrkesmässigt odlar, handlar med eller på annat sätt yrkesmässigt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att utöva en egenkontroll av verksamheten som är lämplig utifrån verksamhetens art,

2. skyldighet för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att dokumentera

Ds 2020:8 Författningsförslag

uppgifter som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare,

3. skyldighet för den som yrkesmässigt odlar, handlar med eller på annat sätt yrkesmässigt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att ansöka om registrering av sin verksamhet,

4. skyldighet för den som förflyttar eller på annat sätt hanterar växtskadegörare att lämna uppgifter till kontrollmyndigheten som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare,

5. skyldighet för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att lämna uppgifter till kontrollmyndigheten som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare,

6. skyldighet för den som till Sverige för in växter, växtprodukter, andra föremål eller växtskadegörare från ett land utanför Europeiska unionen eller en annan medlemsstat inom unionen att anmäla införseln,

7. undantag från skyldigheten i förordning (EU) 2016/2031 att anmäla misstänkt eller konstaterad förekomst av karantänskadegörare.

Sundhetsintyg

9 § I förordning (EU) 2016/2031 finns bestämmelser om sundhetscertifikat och andra sundhetsintyg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om nationella sundhetsintyg.

Kontrollmyndigheter

10 § Offentlig kontroll utövas av Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) och andra statliga myndigheter (kontrollmyndigheterna) i enlighet med vad regeringen bestämmer.

Kontrollmyndigheterna utför även annan offentlig verksamhet i enlighet med vad som framgår av denna lag och vad regeringen bestämmer.

Författningsförslag

Ds 2020:8

Delegering av uppgifter till organ eller fysiska personer

11 § I förordning (EU) 2017/625 finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. I förordningen finns också bestämmelser om att en behörig myndighet får utse en officiell växtskyddsinspektör.

Samordnande myndighet

12 § Jordbruksverket samordnar övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar råd och hjälp i denna verksamhet, om inte regeringen föreskriver något annat.

Rådgivning och information

13 § Kontrollmyndigheterna ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna.

Skyldighet att beivra överträdelser

14 § Kontrollmyndigheterna ska verka för att överträdelser av lagen, av de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller av de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna, beivras.

Förvaltningslagens tillämpning

15 § Vid offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som utförs av ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör tillämpas följande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900):

– 5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet, – 10 § om partsinsyn,

Ds 2020:8 Författningsförslag

– 16–18 §§ om jäv, – 23 § om utredningsansvaret, – 24 § om när man får lämna uppgifter muntligt, – 25 § om kommunikation, – 27 § om dokumentation av uppgifter, – 31 § om dokumentation av beslut, – 32 § om motivering av beslut, – 33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till, och

– 36 § om rättelse av skrivfel och liknande.

Tystnadsplikt

16 § Den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet får inte obehörigen röja eller utnyttja det som han eller hon har fått kännedom om under det att uppgifterna utfördes.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället för första stycket bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Föreskrifter om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

17 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. hur ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör ska bedriva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet, och

2. skyldighet för ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör att lämna information till en sådan samordnande kontrollmyndighet som avses i 12 §.

Rätt till upplysningar och tillträde

18 § En kontrollmyndighet, ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör har i den utsträckning det behövs för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet rätt att

1. på begäran få upplysningar och ta del av handlingar, och

Författningsförslag

Ds 2020:8

2. få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som har anknytning till verksamheten eller där växter, växtprodukter och andra föremål kan finnas och där göra undersökningar och ta prover.

19 § Bestämmelserna i 18 § gäller också för Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten och för inspektörer och experter som utsetts av dessa institutioner i den utsträckning det behövs för att kontrollera tillämpningen av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Bestämmelserna gäller även i den utsträckning det behövs för att kontrollera att EU-bestämmelser om unionens medfinansiering av åtgärder inom lagens tillämpningsområde följs.

Bestämmelserna i 18 § ska inte tillämpas vid kontroller och inspektioner på plats som genomförs enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

Skyldighet att lämna hjälp

20 § Utöver vad som följer av artikel 15.2 och 15.6 i förordning (EU) 2017/625 ska den som är föremål för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet lämna den hjälp som behövs för att kontrollen eller verksamheten ska kunna utföras.

Inköp under en dold identitet

21 § En kontrollmyndighet får under dold identitet och utan att ange avsikten med inköpet köpa in växter, växtprodukter och andra föremål genom distanskommunikation i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav i föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. Detta gäller under förutsättning att det är nödvändigt för att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp av karantänskadegörare på växter eller växtprodukter.

Ds 2020:8 Författningsförslag

Förelägganden

22 § Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, får en kontrollmyndighet meddela de förelägganden som behövs för att lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna ska följas.

Vite

23 § Förelägganden enligt 22 § och enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar får förenas med vite.

Rättelse på den enskildes bekostnad

24 § Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, får en kontrollmyndighet besluta att åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse ska vidtas på den enskildes bekostnad om den enskilde

1. inte har följt ett föreläggande enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller enligt 22 §, eller

2. inte fullgör sina skyldigheter enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller de föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av 4 § och rättelsen måste göras genast med hänsyn till risken för introduktion, etablering och spridning av en karantänskadegörare.

Hjälp av Polismyndigheten

25 § Polismyndigheten ska på begäran av en kontrollmyndighet lämna den hjälp som behövs för att utöva offentlig kontroll eller verkställa beslut enligt denna lag, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller de beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna. Detta gäller dock inte offentlig kontroll eller verkställighet av beslut som har meddelats med stöd av 7 § eller som avser föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 §.

Författningsförslag

Ds 2020:8

Hjälp enligt första stycket får begäras endast om

1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2. det annars finns synnerliga skäl.

Avgifter

26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Rätt till ersättning

27 § Staten ska ersätta den som på grund av föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare drabbas av

1. kostnader för behandling, destruktion och avlägsnande av växter, växtprodukter och andra föremål samt rengöring och desinfektion av lokaler, mark, vatten, jord, odlingsmedier, anläggningar, maskiner och utrustning,

2. förlorat värde för de växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder, eller

3. produktionsbortfall, när skadeangreppet har inträffat i andra miljöer än skogsmark.

28 § Ersättning får endast lämnas om den är förenlig med Europeiska unionens regler om statligt stöd.

För kostnader enligt 27 § 1 lämnas full ersättning. För förlorat värde enligt 27 § 2 ska avdrag göras för eventuellt restvärde samt för kostnader som den enskilde skulle ha haft om inte bekämpningsåtgärden hade utförts. Ersättning för förlorat värde lämnas med högst det belopp som värdet uppgår till.

Ersättning för produktionsbortfall lämnas för sådant bortfall som uppkommer under tiden som bekämpningsåtgärderna pågår, dock längst för en sammanhängande period om två år från det att bekämpningsåtgärderna påbörjades. Ersättningen får uppgå till högst 75 procent av produktionsbortfallet.

Ds 2020:8 Författningsförslag

Annan ersättning

29 § Om den ersättningsberättigade tagit emot annan ersättning för sådana kostnader, förlorat värde eller produktionsbortfall som avses i 27 § får den totala ersättningen aldrig uppgå till mer än 100 procent av kostnaden, värdet eller produktionsbortfallet.

Jämkning av ersättning

30 § Ersättning enligt 27 § får jämkas om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten. Detsamma gäller om den ersättningsberättigade inte rättar sig efter en föreskrift eller ett beslut i det enskilda fallet som har meddelats med stöd av lagen eller ett beslut som har meddelats med stöd av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar.

Beslutande myndighet

31 § Frågor om ersättning prövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

Återkrav

32 § Om ersättning enligt denna lag har betalats ut med ett felaktigt eller för högt belopp får den myndighet som regeringen bestämmer återkräva det som har betalats ut felaktigt eller för mycket.

Föreskrifter om ersättning

33 § Regeringen får meddela föreskrifter om att bestämmelserna om ersättning enligt 27 § inte ska gälla om kommissionen i enlighet med artikel 28.2 eller 30.3 i förordning (EU) 2016/2031 har fastställt åtgärder för inneslutning av karantänskadegörare.

34 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

Författningsförslag

Ds 2020:8

1. vad som avses med förlorat värde för växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder,

2. att ett visst högsta värde för de växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder ska läggas till grund för ersättning för sådan förlust som anges i 27 § 2,

3. vilken typ av produktionsbortfall som ska berättiga till ersättning,

4. i vilka fall ersättning inte ska beviljas om en sort har odlats som inte är resistent mot en viss växtskadegörare, och

5. att ränta enligt räntelagen (1975:635) ska betalas på belopp som en mottagare är återbetalningsskyldig för.

Straff för hantering av karantänskadegörare

35 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet utan tillstånd, eller i strid med villkoren för ett beviljat tillstånd,

1. för in en karantänskadegörare till Sverige eller till en skyddad zon inom Sverige,

2. inom Sverige eller inom en skyddad zon inom Sverige förflyttar, innehar, uppförökar eller frisläpper en karantänskadegörare, eller

3. för ut en karantänskadegörare från Sverige till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen eller från ett avgränsat område inom Sverige.

Till böter eller fängelse i högst två år döms även den som i näringsverksamhet av oaktsamhet begår de gärningar som anges i första stycket.

Straff för viss hantering av växter, växtprodukter och andra föremål

36 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet

1. för in växter, växtprodukter eller andra föremål till Sverige eller till en skyddad zon inom Sverige på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare,

Ds 2020:8 Författningsförslag

2. inom Sverige eller inom en skyddad zon inom Sverige förflyttar växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare,

3. från Sverige till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen eller från ett avgränsat område inom Sverige för ut växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare, eller

4. i andra fall än som avses i punkt 1–3 hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare.

Till böter eller fängelse i högst två år döms även den som i näringsverksamhet av oaktsamhet begår de gärningar som anges i första stycket.

Straff för underlåtelse att vidta nödvändiga åtgärder

37 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet inte vidtar nödvändiga åtgärder för att förhindra introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare.

Till böter eller fängelse i högst två år döms även den som i näringsverksamhet av oaktsamhet begår de gärningar som anges i första stycket.

Straff för införsel, utförsel och förflyttning av reglerade EU-ickekarantänskadegörare på växter för plantering

38 § Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet i strid med artikel 37 i förordning (EU) 2016/2031 för in till Sverige, till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen för ut, eller inom Sverige förflyttar reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering.

Författningsförslag

Ds 2020:8

Straff för att försvåra spårning och att lämna vilseledande eller felaktiga uppgifter i ansökan om sundhetscertifikat

39 § Till böter döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet

1. orsakar att möjligheten att spåra en karantänskadegörare försvåras eller kan komma att försvåras, eller

2. lämnar vilseledande eller felaktiga uppgifter i en ansökan om sundhetscertifikat för export.

Till böter döms även den som i näringsverksamhet av oaktsamhet begår de gärningar som anges i första stycket.

Straff för överträdelser av anmälningsskyldighet

40 § Till böter döms den som i näringsverksamhet med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot artiklarna 14 eller 33 i förordning (EU) 2016/2031 genom att inte anmäla förekomst eller misstanke om förekomst av en karantänskadegörare.

Till böter döms även den som, om gärningen inte begås i näringsverksamhet, med uppsåt bryter mot artiklarna 15 eller 33 i förordning (EU) 2016/2031 genom att inte anmäla förekomst eller misstanke om förekomst av en EU-karantänskadegörare eller karantänskadegörare för skyddad zon.

Straff för överträdelser av föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen

41 § Till böter döms den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 35, 36 eller 37 §, med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 4, 6 eller 7 §.

Till böter döms även den som i näringsverksamhet av oaktsamhet begår de gärningar som anges i första stycket.

Ringa gärningar

42 § Om en gärning som avses i 35–41 §§ är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda.

Ds 2020:8 Författningsförslag

Straffbestämmelsernas förhållande till vite och sanktionsavgifter

43 § Det får inte dömas till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Det ska inte dömas till ansvar enligt 39 § första stycket 1 och 41 § om gärningen kan leda till en sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 45 §.

Straffbestämmelsernas förhållande till brottsbalken

44 § Om en gärning är belagd med straff i brottsbalken ska det inte dömas till ansvar enligt 35–41 §§.

Sanktionsavgifter

45 § Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som

1. driver en verksamhet utan att uppfylla krav på registrering,

2. inte har den dokumentation som krävs,

3. inte anbringar ett växtpass på växter, växtprodukter och andra föremål som omfattas av krav på växtpass innan de förflyttas inom Europeiska unionens territorium eller till eller inom en skyddad zon,

4. för in växter, växtprodukter eller andra föremål utan att uppfylla krav på anmälan vid införsel, eller

5. inte uppfyller krav på märkning av träemballage i importsändningar enligt den internationella standarden för växtskyddsåtgärder nr 15 om reglering av träemballage inom den internationella handeln (ISPM 15).

Avgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 100 000 kronor. När regeringen meddelar föreskrifter om avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.

Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.

46 § En sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte är uppsåtlig eller oaktsam.

Författningsförslag

Ds 2020:8

En sanktionsavgift ska dock inte tas ut om det är oskäligt. Vid prövningen av denna fråga ska det särskilt beaktas

1. om överträdelsen berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det,

2. om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat förutse eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller

3. vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika överträdelsen.

47 § Kontrollmyndigheten prövar frågor om sanktionsavgifter.

Innan kontrollmyndigheten beslutar om avgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Om så inte har skett inom två år från det att överträdelsen skedde får någon sanktionsavgift inte beslutas.

Förhållandet mellan sanktionsavgift och vite

48 § Det ska inte beslutas om sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Verkställighet av beslut om sanktionsavgift

49 § Ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft.

Bortfallande av sanktionsavgift

50 § En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet inte har verkställts inom fem år från det att beslutet har fått laga kraft.

Överklagande

51 § Beslut enligt denna lag, enligt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Ds 2020:8 Författningsförslag

När det gäller vem som får överklaga beslut av organ, fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer gäller 42 § förvaltningslagen.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

52 § Bestämmelserna i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter ska gälla även för överklagande av beslut som har meddelats av en fysisk person eller en officiell växtskyddsinspektör.

53 § Den myndighet som har delegerat uppgiften att utöva offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet till ett organ eller en fysisk person eller har utsett en officiell växtskyddsinspektör ska föra det allmännas talan hos allmän förvaltningsdomstol, om det överklagade beslutet har meddelats av ett sådant organ, en sådan fysisk person eller en sådan officiell växtskyddsinspektör.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2021.

2. Genom lagen upphävs växtskyddslagen (1972:318).

3. Förelägganden, förbud och andra beslut som har meddelats enligt den upphävda lagen gäller fortfarande.

4. Den upphävda lagen gäller fortfarande för överträdelser som enligt denna lag kan leda till sanktionsavgift om överträdelsen har skett före ikraftträdandet.

5. Den upphävda lagen gäller fortfarande för ersättningsanspråk som har uppkommit före ikraftträdandet.

Författningsförslag

Ds 2020:8

1.2. Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429)

1

dels att 29 § ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 29 § ska utgå,

dels att 38 a § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §

Bestämmelser om växtskadegörare finns i växtskyddslagen (2021:xx) och i de EU-bestämmelser som den lagen kompletterar.

38 a §

2

Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bryter mot en föreskrift som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 7 § första stycket eller 11 §,

2. bryter mot en föreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 10 § andra stycket, 20 § eller 29 § första stycket,

2. bryter mot en föreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 10 § andra stycket

eller 20 §,

3. inte fullgör underrättelseskyldighet enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 14 §,

4. inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som har meddelats för att en föreskrift enligt 30 § ska följas.

I ringa fall döms inte till ansvar.

1 Lagen omtryckt 1993:553. 2 Senaste lydelse 2010:930.

Ds 2020:8 Författningsförslag

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2021.

2. Förelägganden och förbud som har meddelats enligt 35 § före den 1 april 2021 för att föreskrifter som har meddelats med stöd av den upphävda 29 § ska följas gäller fortfarande.

2. Behovet av nationella åtgärder

Den 26 oktober 2016 antog Europaparlamentet och rådet en EUförordning, som (bl.a.) har ersatt direktiv med bestämmelser om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG (i fortsättningen växtskyddsförordningen). Några direktiv om bekämpning av potatisskadegörare upphävs först den 1 januari 2022 (se avsnitt 3.2).

De materiella regler som finns inom EU om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan, dit reglerna om skyddsåtgärder mot växtskadegörare hör, kompletteras av EU-gemensamma regler om hur medlemsstaternas kontroll ska organiseras och bedrivas. Den tidigare EU-förordningen om offentlig kontroll reglerade växtskydd i mycket begränsad utsträckning. Den 15 mars 2017 antog Europaparlamentet och rådet en ny förordning som ersätter den nuvarande kontrollförordningen. Den nya förordningen ska tillämpas på flera nya områden, däribland området skyddsåtgärder mot växtskadegörare. Förordningen har namnet (EU) 2017/625 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och EG nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande

Behovet av nationella åtgärder

Ds 2020:8

av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll). Förordningen kallas i fortsättningen den nya kontrollförordningen.

Växtskyddsförordningen trädde i kraft den 13 december 2016 och den nya kontrollförordningen den 27 april 2017. Båda förordningarna tillämpas i allt väsentligt från den 14 december 2019. Bestämmelserna i den nya kontrollförordningen om EU-referenslaboratorier och nationella referenslaboratorier har börjat tillämpas redan den 29 april 2018. Vissa krav i växtskyddsförordningen avseende beskrivning och utformning av sundhetscertifikat för export och återexport ska inte börja tillämpas förrän den 1 januari 2021. Några bestämmelser om provtagning, analyser, tester och diagnostik i den nya kontrollförordningen ska tillämpas från den 29 april 2022.

De materiella bestämmelserna om skyddsåtgärder mot växtskadegörare och bestämmelser om offentlig kontroll av regelverket finns i direkt tillämpliga EU-förordningar och inte som hittills i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) har i förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. pekats ut som behörig myndighet enligt de nya EU-bestämmelserna. I förordningen anges också att myndigheten ska utföra vissa uppgifter som en myndighet ska utföra enligt EU-förordningarna och att åtgärder enligt växtskyddslagen (1972:318) får vidtas mot vissa växtskadegörare som har förtecknats enligt genomförandeakter antagna med stöd av växtskyddsförordningen. Det krävs dock en fullständig översyn av växtskyddslagen (1972:318) samt en översyn av bestämmelser om växtskadegörare i lagen (1975:74) med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter för trädgårdsnäringen, utsädeslagen (1976:298), skogsvårdslagen (1979:429) och lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre. De ändringar som översynen leder till behöver träda i kraft så snart som möjligt.

3. Tidigare och nuvarande EUlagstiftning

3.1. Rådets direktiv 2000/29/EG om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen

Direktiv 2000/29/EG av den 8 maj 2000 om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen syftade till att hindra introduktion och spridning av växtskadegörare. Enligt direktivet skulle medlemsstaterna förbjuda införsel av vissa växtskadegörare som inte var etablerade inom Europeiska unionen och också vissa växter, växtprodukter och andra föremål om de riskerade föra med sig dessa växtskadegörare. Möjlighet till undantag fanns för t.ex. vetenskapliga syften eller sorturval. Medlemsstaterna skulle också förbjuda införsel av vissa växter och växtprodukter om de inte uppfyllde särskilda krav, dvs. införsel var tillåten om tredjeländer genomförde specificerade åtgärder som i tillräcklig utsträckning reducerade risken att en sändning innehöll skadegörare.

Om en skadegörare var etablerad inom unionen men inte i vissa delar av den kunde kommissionen efter förfrågan från aktuell medlemsstat erkänna detta område som skyddad zon. Det innebar att den eller de berörda medlemsstaterna skulle förbjuda införsel av den aktuella skadegöraren till zonen och spridning inom zonen. De skulle också regelbundet och systematiskt undersöka förekomst i den skyddade zonen av skadegöraren.

För förflyttningar på den inre marknaden, såväl mellan medlemsstater och inom en medlemsstat som till och inom skyddade zoner fanns bestämmelser om att utpekade växter och växtprodukter

Tidigare och nuvarande EU-lagstiftning

Ds 2020:8

skulle åtföljas av ett växtpass som intygar frihet från vissa växtskadegörare. Växtpasset utfärdades av aktörerna. Medlemsstaterna skulle bl.a. föreskriva om den kontroll som aktörerna som utfärdade växtpassen skulle göra av växterna, växtprodukterna och de andra föremålen inför utfärdande av växtpass.

Vid ett angrepp av en skadegörare som omfattades av bestämmelserna skulle medlemsstaten vidta alla nödvändiga åtgärder för att utrota, eller om detta inte var möjligt, förhindra spridningen av skadegöraren. Medlemsstaterna skulle också föreskriva att var och en som misstänkte eller konstaterade förekomst av vissa skadegörare var skyldig att anmäla detta till den behöriga myndigheten.

Vidare fastställde direktivet formatet för sundhetscertifikat som utfärdas om det tredjeland dit varorna skickas kräver det för införsel. Det innehöll också bl.a. bestämmelser om att varje medlemsstat skulle utnämna en central samordnande myndighet avseende frågor som föll under direktivet, krav på registrering av verksamhet samt om avgiftsfinansiering av importkontroller.

Direktivet reglerade dessutom den kontroll som medlemsstaterna skulle utföra för att säkerställa tillämpningen av regelverket, t.ex. importkontroll, kontrollfrekvens och slumpmässiga kontroller i flödet av växter och växtprodukter. Inspektörer skulle ha en rätt till tillträde och att göra de undersökningar som är nödvändiga vid offentlig kontroll.

Växtskadegörare, växter och växtprodukter som omfattades av importförbud eller särskilda krav, de särskilda kraven samt skyddade zoner förtecknades i bilagor till direktivet som ändrades av kommissionen efter hörande av medlemsstaterna i ansvarig kommissionskommitté. Kommissionen kunde också i genomförandebeslut bl.a. fastställa närmare bestämmelser om särskilda skadegörare, t.ex. avseende krav på upprättande av beredskapsplaner, inventering, utrotningsåtgärder och riktade kontrollsatsningar. Vidare kunde kommissionen i genomförandebeslut fastställa bestämmelser om tillfälliga åtgärder avseende andra växtskadegörare än de som förtecknas i direktivet.

Ds 2020:8 Tidigare och nuvarande EU-lagstiftning

3.2. Direktiven om bekämpning av potatisskadegörare

Gällande EU-lagstiftning omfattar fyra direktiv om bekämpning av vissa specifika potatisskadegörare (rådets direktiv 69/464/EEG av den 8 december 1969 om bekämpning av potatiskräfta, rådets direktiv 93/85/EEG av den 4 oktober 1993 om bekämpning av ljus ringröta på potatis, rådets direktiv 98/57/EG av den 20 juli 1998 om bekämpning av Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi m.fl. och rådets direktiv 2007/33/EG av den 11 juni 2007 om bekämpning av potatiscystnematod och om upphävande av direktiv 69/465/EEG). Dessa direktiv upphävs genom växtskyddsförordningen den 1 januari 2022 (se avsnitt 2). Direktiven innehåller bestämmelser om de åtgärder medlemsstaterna ska vidta i syfte att kartlägga utbredning, hindra spridning och bekämpa svampsjukdomen

Synchytrium endobioticum (Schilb.) Perc. som orsakar potatiskräfta,

bakterien Clavibacter michiganensis (Smith) Davis et al. ssp.

sepedonicus (Spieckermann et Kotthoff) Davis et al. som orsakar ljus

ringröta, bakterien Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi m.fl. som bl.a. orsakar sjukdomen mörk ringröta i knölar av potatis och bakteriell vissnesjuka på potatis- och tomatplantor samt potatiscystnematod, mer precist Globodera pallida (Stone) Behrens (europeiska populationer) och Globodera rostchiensis (Wollenweber) Behrens (europeiska populationer). Direktiven är genomförda i svensk rätt huvudsakligen genom Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2004:20) om bekämpning av potatiskräfta, Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:26) om bekämpning av skadegöraren Ralstonia solanacearum, Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:27) om bekämpning av ljus ringröta på potatis och Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2010:46) om bekämpning av potatiscystnematoder.

Potatisskadegörarna som omfattas av bekämpningsdirektiven var förtecknade som skadegörare enligt direktiv 2000/29/EG. Det direktivets bestämmelser om bl.a. förbud mot och villkor vid införsel och förflyttning av växter och växtprodukter var därför också tillämpliga på dessa skadegörare. Motsvarande bestämmelser finns nu i genomförandeakter till växtskyddsförordningen.

Tidigare och nuvarande EU-lagstiftning

Ds 2020:8

3.3. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (den tidigare kontrollförordningen) fanns bestämmelser om den kontroll som medlemsstaterna skulle utföra för att säkerställa att foder- och livsmedelsföretagarna följde de regler som unionen hade ställt upp inom områdena foder, livsmedel, djurskydd och djurhälsa. Vissa aspekter i den gällande kontrollförordningen var tillämpliga även på andra områden, t.ex. växtskyddsområdet. Det gällde bestämmelser om fleråriga nationella kontrollplaner, kommissionens kontroller i medlemsstaterna av att kontroll genomfördes i överensstämmelse med kontrollplanerna och EU-lagstiftningen samt unionens kontroll i tredjeländer för att säkerställa att unionens importkrav följdes (artikel 27 a i direktiv 2000/29/EG). I huvudsak fanns dock bestämmelserna om offentlig kontroll inom växtskyddsområdet i direktiv 2000/29/EG.

Med offentlig kontroll avsågs i den tidigare kontrollförordningen varje form av kontroll som utfördes av den behöriga myndigheten eller av unionen i syfte att kontrollera efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Medlemsstaterna skulle utse de behöriga myndigheter som skulle ansvara för att målen i förordningen uppnåddes. Medlemsstater som hade gett mer än en myndighet behörighet att utföra offentliga kontroller skulle säkerställa en effektiv och ändamålsenlig samordning mellan alla berörda behöriga myndigheter.

Förordningen innehöll grundläggande bestämmelser om hur den offentliga kontrollen skulle organiseras och genomföras. Den reglerade både vilka skyldigheter som vilade på medlemsstaterna och vilka skyldigheter och uppgifter som låg på de behöriga myndigheterna. Medlemsstaterna var skyldiga att se till att offentlig kontroll genomfördes regelbundet och så ofta som det var lämpligt för att uppnå målen i förordningen. Kontrollerna skulle vara riskbaserade och de skulle vara opartiska, enhetliga och av god kvalitet. Kontrollerna skulle särskilt beakta klarlagda risker som kan påverka foder- och livsmedelssäkerhet, djurhälsa eller djurskydd, före-

Ds 2020:8 Tidigare och nuvarande EU-lagstiftning

tagarnas tidigare resultat vid kontroller, tillförlitligheten i företagarnas egenkontroll av verksamheten samt information som kan tyda på bristande efterlevnad av gällande bestämmelser.

Förordningen slog fast förhållandevis detaljerade krav på den personal som skulle utföra offentlig kontroll. Kontrollpersonalen skulle ha den utbildning och erfarenhet som var lämplig och erforderlig för att kunna utföra sina uppgifter och kontroller på ett enhetligt sätt. Personalen skulle vidare kunna samarbeta över sina respektive kompetensområden, vara uppdaterad och få regelbunden vidareutbildning.

Det fanns också grundläggande bestämmelser om finansieringen av den offentliga kontrollen i den tidigare kontrollförordningen. Medlemsstaterna skulle se till att tillräckliga finansiella resurser fanns tillgängliga för att tillhandahålla nödvändig personal och andra resurser för offentlig kontroll. I vissa fall och för vissa verksamheter var det obligatoriskt för medlemsstaterna att ta ut avgifter enligt förordningen. Därutöver fick varje medlemsstat själv bestämma lämplig finansieringsform. En medlemsstat kunde därför välja att finansiera kontrollen genom allmän beskattning, genom avgifter eller genom andra pålagor. Om medlemsstaterna valde att avgiftsfinansiera kontrollen fanns i förordningen ett antal principer som skulle ligga till grund för det nationella avgiftssystemet.

I den tidigare kontrollförordningen fanns även regler om offentlig kontroll vid införsel av foder och livsmedel från tredjeland.

3.4. Saluföringsdirektiven

Bestämmelser om växtskadegörare finns också i direktiven om saluföring av utsäde och annat växtförökningsmaterial, de s.k. saluföringsdirektiven, med tillhörande genomförandedirektiv. Till saluföringsdirektiven räknas rådets direktiv 66/401/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av foderväxter, rådets direktiv 66/402/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av stråsäd, rådets direktiv 68/193/EEG av den 9 april 1968 om saluföring av vegetativt förökningsmaterial av vinstockar, rådets direktiv 98/56/EG av den 20 juli 1998 om saluföring av förökningsmaterial av prydnadsväxter, rådets direktiv 1999/105/EG av den 22 december 1999 om saluföring av skogsodlingsmaterial, rådets direktiv

Tidigare och nuvarande EU-lagstiftning

Ds 2020:8

2002/54/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av betutsäde, rådets direktiv 2002/55/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av utsäde av köksväxter, rådets direktiv 2002/56/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av utsädespotatis, rådets direktiv 2002/57/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av utsäde av olje- och spånadsväxter, rådets direktiv 2008/72/EG av den 15 juli 2008 om saluförande av annat föröknings- och plantmaterial av grönsaker än utsäde och rådets direktiv 2008/90/EG av den 29 september 2008 om saluföring av fruktplantsförökningsmaterial och fruktplantor avsedda för fruktproduktion). Bestämmelsernas syfte är att säkerställa harmoniserade villkor för handel med eller produktion av utsäde och annat växtförökningsmaterial samt att säkerställa att odlingen ges förutsättningar att nå ett bra resultat genom att utsäde och förökningsmaterial är av god kvalitet. Saluföringsdirektiven innehåller krav på att visst utsäde och annat växtförökningsmaterial måste certifieras för att få släppas ut på marknaden eller att leverantörerna av sådana produkter ska vara officiellt godkända. Flera av saluföringsdirektiven innehåller krav på att utsädet och annat växtförökningsmaterial ska vara sunt och fritt från eller ha lägsta möjliga förekomst av växtskadegörare, inklusive ogräsfrö, som minskar förökningsmaterialets användbarhet. Det finns också krav på sortäkthet och sortrenhet.

Sverige har efter ansökan befriats från kravet att tillämpa direktiv 68/193/EEG om saluföring av vegetativt förökningsmaterial av vinstockar (senast genom kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/478). Det direktivet har därför inte genomförts i svensk rätt. Övriga saluföringsdirektiv har genomförts genom Jordbruksverkets föreskrifter som meddelats i anslutning till utsädeslagen (1976:298), utsädesförordningen (2000:1330), lagen (1975:74) med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter för trädgårdsnäringen och förordningen (1977:945) om trädgårdsväxters sundhet. Rådets direktiv 1999/105/EG har dock genomförts genom skogsvårdslagen (1979:429) och genom Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2002:2) om produktion för saluföring, saluföring samt införsel för saluföring av skogsodlingsmaterial som meddelats med stöd av skogsvårdslagen och skogsvårdsförordningen (1993:1096).

Ds 2020:8 Tidigare och nuvarande EU-lagstiftning

3.5. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter syftar till att förebygga, minimera och mildra de negativa effekterna på biologisk mångfald av såväl avsiktlig som oavsiktlig introduktion och spridning av invasiva främmande arter inom Europeiska unionen. En invasiv främmande art är enligt förordningen en främmande art vars introduktion eller spridning har konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster. Förordningen är inte tillämplig på arter listade enligt växtskyddsförordningen som EU-karantänskadegörare, karantänskadegörare för skyddad zon eller växtskadegörare som omfattas av åtgärder enligt artikel 30.1 i förordning 2016/2031 (s.k. potentiella EUkarantänskadegörare).

Förordningen innehåller bestämmelser om åtgärder för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter av unionsbetydelse. Förordningen innehåller också bestämmelser om invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse.

Miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av balken innehåller bestämmelser som kompletterar EU-förordningen.

3.6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 652/2014 om fastställande av bestämmelser för förvaltningen av utgifter för livsmedelskedjan, djurhälsa, djurskydd, växtskydd och växtförökningsmaterial

Bestämmelser under EU:s innevarande fleråriga budgetram 2021– 2027 om medfinansiering från EU-budgeten av medlemsstaternas kostnader för vissa åtgärder inom bl.a. växtskyddsområdet finns i förordning (EU) nr 652/2014.

Syftet med medfinansieringen inom växtskyddsområdet är att bidra till att växtskadegörare upptäcks i tid, utrotas och att spridning

Tidigare och nuvarande EU-lagstiftning

Ds 2020:8

hindras. Medlemsstaterna får avseende vissa växtskadegörare beviljas stöd för utrotnings-, inneslutnings- och förebyggande åtgärder. Exempelvis kan medlemsstaterna få stöd för kostnader för ersättning till berörda aktörer eller ägare för behandling, destruktion och avlägsnande av växter, växtprodukter och andra föremål, samt rengöring och desinfektion av lokaler, mark, vatten, jord, odlingsmedier, anläggningar, maskiner och utrustning. Medlemsstaterna kan även få stöd för kostnader för ersättning till berörda ägare för värdet på destruerade växter, växtprodukter eller andra föremål. Vidare kan medlemsstaterna få stöd för undersökningar (inventeringar) avseende förekomsten av vissa skadegörare.

Huvudregeln är att stödet till medlemsstaten inte får överstiga 50 procent av de bidragsberättigade kostnaderna.

Stöd får också lämnas för europeiska unionens referenslaboratorier som ska inrättas inom växtskyddsområdet enligt den nya kontrollförordningen. Vidare kan stöd beviljas för kostnader för ackreditering av de nationella referenslaboratorier som ska utses inom växtskyddsområdet enligt den nya kontrollförordningen.

4. Gällande nationell rätt

4.1. Växtskyddslagen

I växtskyddslagen (1972:318) finns det bestämmelser om växter, växtprodukter och växtskadegörare. Uttrycken som användes i lagen har anpassats till den terminologi som används i rådets direktiv 2000/29/EG. Syftet med bestämmelserna är att bekämpa och hindra spridning av växtskadegörare som omfattas av lagen och som allvarligt kan skada växter, växtprodukter, växtodling, skog eller annan mark. Enligt förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. ska vissa växtskadegörare som har förtecknats i genomförandeakter till växtskyddsförordningen anses vara sådana växtskadegörare. För att kunna bekämpa och hindra spridning av skadegörare innehåller lagen bestämmelser som gör det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om eller i enskilda fall fatta beslut om att vidta vissa särskilt angivna åtgärder. Åtgärderna avser bl.a. föreläggande om att vidta åtgärder för bekämpning av växtskadegörare, beslut om smittrening, förstöring och provtagning, förbud mot eller föreskrifter om villkor för införsel, utförsel eller bortförande, innehav eller annan hantering samt föreskrifter eller beslut om provtagning. Regeringen har i förordningen om växtskydd m.m. gett Jordbruksverket det centrala ansvaret för uppgifter enligt växtskyddslagstiftningen.

Lagen kompletterar även bestämmelser i EU-förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde. Här avsågs tidigare vissa kontrollbestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004, exempelvis föreskrifter eller beslut som var nödvändiga för att kunna genomföra bestämmelserna om kontrollplaner och årliga rapporter samt föreskrifter om den behöriga myndighetens skyldighet att tillhandahålla kommissionens experter den hjälp som behövs för kommissionens revisioner. Regeringen har

Gällande nationell rätt

Ds 2020:8

i ett tillkännagivande den 7 november 2019 angett att lagen kompletterar växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen.

Lagen innehåller flera bestämmelser som rör kontroll. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har rätt att överlämna vissa uppgifter till ett enskilt kontrollorgan. Kontrollorganen är skyldiga att tillämpa vissa bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900). Vidare regleras skyldigheten att lämna tillträde och upplysningar i samband med kontroller och andra åtgärder enligt lagen. Vissa företag har enligt lagen möjlighet att utöva en viss egenkontroll och på så sätt minska behovet av myndighetskontroller. Det finns också bestämmelser som ger myndigheten rätt att verkställa en åtgärd på den enskildes bekostnad om ett föreläggande inte följs. Därutöver innehåller lagen bemyndiganden att meddela föreskrifter om sundhetsintyg för växter m.m., avgifter och ersättning för kostnader och förluster som föranletts av beslut enligt lagen eller av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, en straffbestämmelse och en överklagandebestämmelse.

4.2. Skogsvårdslagen

Bestämmelser om skötsel av skog finns i skogsvårdslagen (1979:429). I 1 §, skogsvårdslagens portalparagraf, föreskrivs att skogen ska nyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger god avkastning. De jämställda produktions- och miljömålen innebär att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras så att den ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras. Skogen har vidare en viktig roll för klimatet. Vid skötseln av skog ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen, bl.a. skogens kulturmiljövärden, dess estetiska och sociala värden samt rennäringen.

Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om återplantering av skog, föryngringsåtgärder, skogsodlingsmaterial, förbud att avverka skog på skogsmark som inte är produktiv, skyldighet att underrätta skogsstyrelsen om avverkning av skog på skogsmark som är produktiv, krav på tillstånd till avverkning i fjällnära skog och ädellövskog samt insektshärjning.

Ds 2020:8 Gällande nationell rätt

Skogsstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter utom när det gäller vissa bestämmelser om register som avser näringsidkare som bl.a. saluför eller producerar skogsodlingsmaterial. Lagen innehåller också bestämmelser om tillsyn, bl.a. tillsynsmyndighetens rätt att få upplysningar och handlingar, förelägga, eventuellt vid vite, samt om rätt att vidta åtgärder på den försumliges bekostnad. Vidare innehåller lagen bestämmelser om påföljd, förverkande av virke, överklagande och om att Skogsstyrelsen får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart.

4.3. Utsädeslagen

Utsädeslagen (1976:298) innehåller bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att utsäde av visst slag endast får saluföras yrkesmässigt om utsädet har certifierats eller kvalitetskontrollerats på annat sätt än genom certifiering (1 och 2 §§). I utsädesförordning (2000:1330) anges för vilka arter certifiering eller annan kvalitetskontroll krävs för att utsädet ska få saluföras. Jordbruksverkets föreskrifter innehåller detaljerade krav som ska uppfyllas för certifiering eller annan kvalitetskontroll, bl.a. krav på frihet från växtskadegörare, renhet och sortäkthet. För att kunna säkerställa detta behöver bl.a. fältbesiktningar kunna ske under odlingen av utsädet. Det innebär att odlingen av utsädet måste vara underställd kontroll.

5. Ett globalt regelverk

Det finns bestämmelser på global, regional och nationell nivå om skyddsåtgärder mot växtskadegörare. Bestämmelserna syftar till skydd av territorier mot nya skadegörare och att möjliggöra handel med växter, växtprodukter och andra föremål utan att äventyra växtskyddet.

Eftersom växtskyddsrisker är gränsöverskridande är behovet av internationellt samarbete inom växtskyddsområdet uppenbart. Det globala ramverket för hur handelsrestriktioner kan tillämpas för att skydda ett territorium från växtskadegörare finns i världshandelsorganisationen WTO:s avtal om tillämpningen av sanitära och fytosanitära åtgärder, det s.k. SPS-avtalet. Avtalet är bindande för EU och dess medlemsstater genom avtalet om upprättande av WTO i Marrakesh den 15 april 1994 (artikel II.2 och Annex 1 i det s.k. WTO-avtalet, Agreement establishing the World Trade Organization, SÖ 1995:30). Utgångspunkten är att länder har rätt att skydda sig mot växtskyddrisker. Bestämmelser som innebär handelsrestriktioner ska vila på vetenskaplig grund och endast tillämpas i den utsträckning det är nödvändigt för att skydda växter. Bestämmelser får inte oberättigat diskriminera mellan länder med likartade förhållanden. SPS-avtalets tillämpning konkretiseras genom samarbetet inom ramen för den internationella växtskyddskonventionen som ingicks i Rom den 17 november 1997 (International Plant Protection Convention, IPPC, SÖ 2000:65). EU och dess medlemsstater är parter till konventionen.

Utvecklingen av det europeiska samarbetet innebär att det krävs gemensamma bestämmelser för att effektivt kunna hantera risker. Internationella växtskyddskonventionen samt dess standarder och rekommendationer utgör basen i unionslagstiftningen tillsammans med de regionala standarder och rekommendationer som Växtskyddsorganisationen för Europa och Medelhavsområdet

Ett globalt regelverk

Ds 2020:8

(European and Mediterranean Plant Protection Organization, EPPO) tar fram. De första gemensamma rättsakterna inom växtskyddsområdet beslutades under andra hälften av 1960-talet. Gemensamma bestämmelser avseende förflyttning av växter och växtprodukter antogs första gången år 1977. Den inre marknadens tillkomst år 1993 förstärkte behovet av en gemensam växtskyddslagstiftning.

6. Ny EU-lagstiftning

6.1. En översyn av EU-lagstiftningen

I slutet av år 2008 uppmanade EU:s ministerråd kommissionen att se över unionslagstiftningen inom området skyddsåtgärder mot växtskadegörare (rådets dokument 15490/1/08 REV 1). Våren 2013 lämnade kommissionen efter utvärdering av lagstiftningen förslag till ny lagstiftning. Bakgrunden var den ökade risken för att nya växtskadegörare introduceras, etableras och sprids. Den ökade risken har sin grund i att nya växtskadegörare sprids via växande global handel med växter och växtprodukter. Även handel med alla slag av varor ökar och med den kan växtskadegörare spridas med förpackningsmaterial som t.ex. lastpallar. Resenärer tar med sig växter och växtprodukter från andra delar av världen. Klimatförändringarna bidrar till ökad risk för att skadegörare, som tidigare begränsats av låga temperaturer, etablerar sig samtidigt som jordbruksgrödor, skog och växter i andra miljöer blir mer sårbara. Den då gällande lagstiftningen ansågs inte heller tillräckligt effektivt hantera de växtskyddsrisker som förflyttning av växter och växtprodukter på den inre marknaden medför. Vidare var lagstiftningen inte fullt ut anpassad till den utvidgning av EU med nya medlemsstater som skett över tid och som innebär att det finns en större mångfald av klimattyper, odlingssystem, skogstyper, landskap och naturliga livsmiljöer inom unionen än tidigare.

Ny EU-lagstiftning

Ds 2020:8

6.2. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare

Syfte och omfattning

Växtskyddsförordningen innehåller bestämmelser som riktar sig till EU:s medlemsstater och behöriga myndigheter. Vidare innehåller förordningen bestämmelser som riktar sig till aktörer som arbetar yrkesmässigt med växter, växtprodukter och andra föremål som kan sprida vissa växtskadegörare men också till privatpersoner som har eller hanterar sådana växter, växtprodukter eller andra föremål. Vissa bestämmelser riktar sig enbart till yrkesmässiga aktörer. Begreppet yrkesmässig aktör definieras i förordningen (artikel 2.9).

Utöver de bestämmelser som framgår direkt av förordningen kan kommissionen, enligt bemyndiganden i förordningen, besluta om att komplettera förordningen i delegerade akter och om tillämpningsbestämmelser i genomförandeakter. Kommissionen kan bland annat fastställa detaljerade bestämmelser om åtgärder mot särskilda växtskadegörare, t.ex. om åtgärder som ska vidtas vid ett angrepp, om inventeringar och införselkrav (artiklarna 28 och 30).

Syftet med förordningen är att fastställa växtskyddsrisker som hänger samman med skadegörare samt åtgärder för att reducera riskerna till en acceptabel nivå. Med skadegörare avses arter, stammar eller biotyper av patogener, djur eller parasitära växter som är skadliga för växter eller växtprodukter (artikel 1.1). Det kan vara insekter, kvalster, nematoder, svampar och svampliknande organismer, bakterier, virus och virusliknande organismer samt parasitära växter. Även icke parasitära växter, t.ex. ogräs, kan betraktas som skadegörare om de medför växtskyddsrisker med allvarlig ekonomisk, social och miljömässig påverkan och inte är förtecknade som en invasiv främmande art av unionsbetydelse enligt förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter (artikel 1.2). Växtskyddsförordningen omfattar skyddsåtgärder mot två huvudkategorier av växtskadegörare: karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare.

Ds 2020:8 Ny EU-lagstiftning

Karantänskadegörare

Karantänskadegörarna delas in i växtskadegörare som har förtecknats som EU-karantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon samt skadegörare som bedöms uppfylla kriterierna för EU-karantänskadegörare men som ännu inte har förtecknats som sådana (i fortsättningen potentiella EU-karantänskadegörare). EUkarantänskadegörare kan dessutom förtecknas som prioriterade skadegörare.

Begreppet karantänskadegörare har sin grund i internationella växtskyddskonventionen. Det är nytt i EU-lagstiftningen där hittills endast det mer övergripande begreppet skadegörare (på engelska ”harmful organism”) använts. För att en växtskadegörare ska kunna förtecknas som en karantänskadegörare krävs att ett antal villkor är uppfyllda (artikel 3). Den ska inte förekomma inom ett specificerat territorium eller inte ha någon stor utbredning. Dess introduktion, etablering och spridning skulle få oacceptabla, ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser. Dess identitet ska vara fastställd och den ska kunna ta sig in, etablera sig och sprida sig i territoriet. Det ska dessutom finnas genomförbara och effektiva åtgärder för att förhindra att den tar sig in, etableras och sprids.

Ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser kan t.ex. vara produktionsförluster och kostnader för bekämpningsåtgärder, t.ex. behov av växtskyddsmedel, i jordbruks-, trädgårds- och skogsproduktion. Tillträde till exportmarknader, efterfrågan, sysselsättning och livsmedelsförsörjning kan påverkas. Omfattande träddöd påverkar klimatet. Konsekvenser för trädgårdar och parker samt för biologisk mångfald och ekosystemtjänster kan uppstå dels genom växtskadegörares angrepp på växter och växtmiljöer, dels genom bekämpningsåtgärder som vidtas för att utrota en karantänskadegörare. Angrepp på växter och växtmiljöer kan orsaka förändringar i ett ekosystems ekologiska processer, struktur och stabilitet. Kostnader för att återställa miljövärden kan uppstå. Landskapsbild inkl. stadsbild, kulturmiljöer, rekreationsvärden och inkomster från turism kan påverkas om växtmiljöer förändras.

Om det specificerade territoriet där skadegöraren inte finns utgörs av unionen, benämns karantänskadegöraren EU-karantänskadegörare (artikel 4). Enligt förordningen ska kommissionen upprätta en förteckning över EU-karantänskadegörare. Dessa får

Ny EU-lagstiftning

Ds 2020:8

inte föras in till eller förflyttas inom unionens territorium, eller innehas, uppförökas eller frisläppas (artikel 5). Om en EUkarantänskadegörare påträffas ska den utrotas (artikel 17) eller, om kommissionen beslutar att utrotning inte är möjlig, inneslutas i syfte att förhindra spridning (artikel 28.2). Kravet på utrotning alternativt inneslutning gäller i alla växtmiljöer, t.ex. jordbruksmark, skog, växthus, parker och privata trädgårdar. Om en medlemsstat eller kommissionen uppmärksammar en skadegörare som ännu inte har förts upp på förteckningen över EU-karantänskadegörare men som preliminärt bedöms kunna uppfylla villkoren för att utgöra EUkarantänskadegörare, en potentiell EU-karantänskadegörare, ska medlemsstaten eller kommissionen omedelbart vidta åtgärder för att förhindra att den etableras och sprids (artiklarna 29 och 30).

Nytt är att de EU-karantänskadegörare vars potentiella ekonomiska, miljömässiga eller sociala påverkan är mest allvarliga för unionens territorium ska förtecknas av kommissionen som prioriterade skadegörare (artikel 6). Kraven på förebyggande åtgärder är mer omfattande vad avser prioriterade skadegörare än för övriga EUkarantänskadegörare. Kraven på inventering är högre (artikel 24). Medlemsstaterna ska upprätta beredskapsplaner (artikel 25) och öva dessa (artikel 26). Vid ett angrepp ska den behöriga myndigheten upprätta en handlingsplan (artikel 27).

Karantänskadegörare för skyddad zon är skadegörare som förekommer inom EU men inte i en viss medlemsstat eller i en del av en medlemsstat som kommissionen på begäran av medlemsstaten utsett till skyddad zon för den aktuella skadegöraren. En karantänskadegörare för skyddad zon får inte föras in till, eller förflyttas, innehas, uppförökas eller frisläppas inom den berörda skyddade zonen (artikel 32).

Reglerade EU-icke-karantänskadegörare

En nyhet är att växtskyddslagstiftningen omfattar reglerade ickekarantänskadegörare, ett begrepp som har sin grund i den internationella växtskyddskonventionen men inte tidigare har använts i EU-lagstiftningen. Reglerade EU-icke-karantänskadegörare (artikel 36) är skadegörare som redan förekommer inom Europeiska unionen, som varken är karantänskadegörare eller

Ds 2020:8 Ny EU-lagstiftning

potentiella sådana och som huvudsakligen sprids genom särskilda växter för plantering, dvs. växter som är avsedda att förbli planterade, att planteras eller att omplanteras (artikel 2.4). Förekomst av dessa växtskadegörare på växter för plantering (ett vidare begrepp än växtförökningsmaterial) kan få oacceptabla ekonomiska konsekvenser på den avsedda användningen av växterna. Skadegörarens identitet ska kunna fastställas och det ska finnas genomförbara och effektiva åtgärder för att förhindra förekomst på de berörda växterna för plantering. Växtskyddsförordningen förbjuder yrkesmässiga aktörer att föra in till eller att inom unionens territorium förflytta växter för plantering om de bär på reglerade EU-icke-karantänskadegörare eller bär på sådana skadegörare över ett angivet tröskelvärde (artikel 37). Kommissionen ska upprätta en förteckning över reglerade EU-icke-karantänskadegörare, de särskilda växterna för plantering och tröskelvärden. I direktiven om saluföring av utsäde och annat växtförökningsmaterial (se avsnitt 3.4) kommer det även fortsättningsvis att finnas bestämmelser som innebär att växtförökningsmaterial enbart får saluföras om växtskadegörare, däribland reglerade EU-icke-karantänskadegörare som har förtecknats i växtskyddslagstiftningen, inte förekommer eller inte överstiger ett visst tröskelvärde. Kommissionen får i genomförandeakt föreskriva om åtgärder som ska vidtas för att förhindra förekomst av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering (artikel 37.4 i växtskyddsförordningen).

Skydd av territoriet

Det tidigare gällande växtskyddsdirektivet 2000/29/EG fokuserar i huvudsak på att hindra spridning av EU-karantänskadegörare vid handel och förflyttning av växter, växtprodukter och andra föremål såsom t.ex. jord eller odlingssubstrat som kan föra med sig karantänskadegörare. I den nya lagstiftningen har målsättningen skiftat till skydd av territoriet med ökat fokus på förebyggande åtgärder, tidig upptäckt och effektivt agerande vid angrepp med hjälp av riskbaserade åtgärder. Bestämmelser om handel och förflyttning har blivit ett av flera medel att skydda territoriet.

För att öka medvetenheten om de konsekvenser som nya växtskadegörare kan leda till och därmed minska risken för

Ny EU-lagstiftning

Ds 2020:8

introduktion, etablering och spridning av nya växtskadegörare införs krav på information. Den behöriga myndigheten ska bl.a. informera yrkesmässiga aktörer och allmänhet i samband med angrepp av karantänskadegörare (artiklarna 12 och 13). Medlemsstater, kusthamnar, flygplatser och internationella transportörer ska tillhandahålla resenärer viss information om de risker som finns förknippade med att föra in växter och växtprodukter till EU (artikel 45).

Kraven på medlemsstaternas inventeringar av territoriet är betydligt högre än enligt det tidigare gällande växtskyddsdirektivet 2000/29/EG i syfte att hitta nya skadegörare så tidigt som möjligt (bl.a. artiklarna 22 och 23). I samma syfte införs krav på att yrkesmässiga aktörer omedelbart ska lämna uppgifter till den behöriga myndigheten om att det finns en överhängande risk för att en karantänskadegörare kommer att ta sig in på unionens territorium (artikel 9.3). Bestämmelsen i direktiv 2000/29/EG, som upphävdes genom den nya växtskyddsförordningen, om att medlemsstaterna ska föreskriva att var och en som konstaterar eller misstänker förekomst av vissa växtskadegörare ska anmäla det till den behöriga myndigheten blir direkt tillämplig genom den nya förordningen (artiklarna 14–16). I syfte att uppnå tidigt agerande vid ett angrepp är yrkesmässiga aktörer skyldiga att vidta åtgärder för att förhindra spridning och etablering samt att samråda med behörig myndighet om de åtgärder som ska vidtas (artikel 14). Detsamma gäller andra personer än yrkesmässiga aktörer som anmält förekomst av en karantänskadegörare (artikel 15). Det är också tydligare uttalat vilka åtgärder den behöriga myndigheten ska vidta då den ska vidta alla nödvändiga växtskyddsåtgärder vid ett angrepp för att utrota karantänskadegöraren (artiklarna 17–19).

Allmänna krav har införts om att fordon, maskiner och förpackningsmaterial som används för vissa växter, växtprodukter och andra föremål ska vara fria från karantänskadegörare vid förflyttning till, inom eller genom unionens territorium (artikel 59).

Stärkt regelverk för införsel

I förebyggande syfte har regelverket om införsel från tredjeland stärkts. Grunden är dock densamma som i det tidigare växtskyddsdirektivet 2000/29/EG. På basis av fullständiga riskvärderingar

Ds 2020:8 Ny EU-lagstiftning

omfattas vissa växter, växtprodukter och andra föremål av förbud mot införsel på grund av en alltför hög risk att de medför EUkarantänskadegörare (artikel 40). Andra växter, växtprodukter och andra föremål omfattas av särskilda krav (artikel 41) vid införsel. Det avsändande tredjelandet ska intyga i ett sundhetscertifikat (artikel 71) att de kraven är uppfyllda. Listan på de växter, växtprodukter och andra föremål som omfattas av kravet på sundhetscertifikat, och som därmed ska föranmälas och kontrolleras vid en gränskontrollstation innan de förs in till Europeiska unionen (artiklarna 72 och 74 i växtskyddsförordningen samt artikel 47 i den nya kontrollförordningen), motsvarar i stort den som fanns enligt direktiv 2000/29/EG. Det har dock tillkommit något fler fröer, eftersom fröer som ska användas som utsäde och som kan sprida reglerade EU-icke-karantänskadegörare ska omfattas av krav på sundhetscertifikat. Dessutom, för att stärka regelverket för införsel från tredjeland, utvidgades kravet på sundhetscertifikat vid införsel till unionen, och därmed krav på exportkontroll i avsändarlandet, till att omfatta alla växter, som inte redan omfattas av krav på sundhetscertifikat enligt artiklarna 72 eller 74, med möjlighet till vissa undantag som kommissionen ska specificera (artikel 73). I kommissionens genomförandeförordning 2019/2072 finns för närvarande förtecknat fem olika slags frukter som kan föras in till EU utan krav på sundhetscertifikat. Växter som omfattas av krav på sundhetscertifikat enligt artikel 73, t.ex. snittblommor, frukt, grönsaker, bladgrönsaker, utsäde och andra levande växtdelar, behöver däremot inte alltid kontrolleras innan de förs in utan de behöriga myndigheterna ska regelbundet och med lämplig frekvens utföra riskbaserad offentlig kontroll (artikel 44 i den nya kontrollförordningen). De behöver inte heller kontrolleras vid en gränskontrollstation. I kommissionens genomförandeförordning 2019/66 läggs fast att identitetskontroller och fysiska kontroller av de växter som förs in till unionen ska göras på minst en procent av sändningarna av dessa växter.

Ytterligare nya verktyg för att stärka skyddet mot introduktion från tredjeland är att kommissionen på basis av en förenklad och preliminär bedömning av risk dels kan besluta om importförbud avseende utpekade högriskväxter, högriskväxtprodukter och andra högriskföremål (artikel 42), dels kan besluta om tillfälliga importrestriktioner till följd av nyligen identifierade växtskyddsrisker

Ny EU-lagstiftning

Ds 2020:8

(artikel 49). Detta innebär nya restriktioner för aktörer att förhålla sig till. Bestämmelser har också införts om att sändningar av växter m.m. som passerar EU:s territorium från ett land utanför unionen till ett annat land utanför unionen bl.a. ska vara packade och transporteras på ett sådant sätt att det inte finns någon risk för spridning av EU-karantänskadegörare, s.k. växtskyddstransitering (artikel 47). Möjligheterna till undantag från förbud mot införsel av karantänskadegörare, växter och växtprodukter för t.ex. vetenskapliga syften eller sorturval har begränsats och dessutom har det införts utökade krav på att material behöver hållas inneslutet eller i karantän (bl.a. artiklarna 8, 48 och 60–64).

Bestämmelserna om införsel till unionen gäller även när privatpersoner tar med eller beställer sådana varor som är reglerade till följd av risken att de för med sig vissa växtskadegörare. Detta innebär att privatpersoner inte får föra in växter, växtprodukter och andra föremål om de omfattas av importförbud. Även krav på sundhetscertifikat gäller för privatpersoner. Kommissionen kan dock göra undantag för krav på sundhetscertifikat för små kvantiteter i resenärers bagage (artikel 75). Detta undantag får dock inte omfatta växter för plantering inklusive fröer som ska användas som utsäde. I dagsläget har dock kommissionen inte beslutat om några sådana undantag. Kommissionen kan också göra undantag från kravet på kontroll vid gränskontrollstation för personligt bagage för eget bruk samt för små sändningar av varor för eget bruk (artikel 48 i nya kontrollförordningen). Den delegerade förordningen 2019/2122 fastställer sådana undantag för växter och växtprodukter utom växter för plantering.

Det innebär beträffande privatpersoner att alla fröer avsedda för sådd omfattas av krav på sundhetscertifikat. Det ges inte heller undantag från krav på sundhetscertifikat vid köp av fröer från eller byte av fröer med amatörodlare i tredjeländer vilket i princip innebär att sådan införsel blivit omöjlig eftersom amatörodlare svårligen kan få sundhetscertifikat för sina fröer. I övrigt är bedömningen att privatpersoners införsel från tredjeländer är ganska begränsad av sådana färska frukter, snittblommor m.m. som nu omfattas av krav på sundhetscertifikat. I kommissionens genomförandeförordning 2019/2072 är grundregeln att importkraven även gäller europeiska tredjeländer (utom Schweiz som har ett särskilt avtal med EU). Det innebär krav på sundhetscertifikat vid införsel också från europeiska

Ds 2020:8 Ny EU-lagstiftning

tredjeländer och har därför en större påverkan på privatpersoner. Beroende på villkoren i Storbritanniens kommande avtal med EU, kan denna förändring få större konsekvenser, t.ex. för den trädgårdsintresserade allmänheten.

Den inre marknadens funktion

Systemen för den inre marknadens funktion – skyddade zoner och växtpass – stärks och förtydligas. Dessutom införs i växtskyddsförordningen bestämmelser om tillverkning och reparation av träemballage i enlighet med den internationella normen för växtskyddsåtgärder nr 15 (i fortsättningen ISPM 15) som har antagits av FN:s fackorgan för jordbruk, skogsbruk och fiske (Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO, se artiklarna 96–98). Detta har tidigare reglerats helt nationellt.

Ett exempel på nya bestämmelser avseende skyddade zoner är att medlemsstaten med inventeringsresultat måste kunna visa att ett område är fritt från den aktuella skadegöraren innan det kan erkännas som skyddad zon. Om skadegöraren påträffas inom zonen ska vidare restriktioner införas för förflyttningar inom området. Kommissionen får också rätt att i vissa situationer upphäva områdets status som skyddad zon.

Växtpasset – en officiell etikett som krävs för förflyttning av vissa växter, växtprodukter och andra föremål inom unionens territorium (artikel 79) – utfärdas av yrkesmässiga aktörer som bemyndigats att göra detta (artikel 84). Växtpasset intygar frihet från karantänskadegörare och enligt den nya lagstiftningen också att bestämmelser om reglerade EU-icke-karantänskadegörare är uppfyllda (artiklarna 85–86). Huvudregeln är att växtpasset ska följa med till det sista yrkesmässiga ledet, vilket är ett förtydligande i förhållande till det tidigare direktivet 2000/29/EG. I vissa fall ska det dock följa med även till slutanvändare, bl.a. vid distanshandel. Den största skillnaden i förhållande till växtpassystemet enligt direktiv 2000/29/EG är att betydligt fler yrkesmässiga aktörer omfattas eftersom kravet på växtpass utvidgats till att omfatta alla växter för plantering utom fröer. Dessutom omfattas vissa fröer av kravet, dels de fåtal fröslag som kan sprida EU-karantänskadegörare, dels de fröslag som kan sprida reglerade EU-icke-karantänskadegörare.

Ny EU-lagstiftning

Ds 2020:8

Bestämmelserna som aktörer som utfärdar växtpass ska följa är mer detaljerade och tydliga vilket innebär att det blivit förändringar även för dem som utfärdat växtpass enligt direktiv 2000/29/EG. Utöver de krav på bemyndigande aktörer som framgår av artikel 89 har kommissionen i en delegerad akt (2019/827) fastställt vilka undersökningar som aktörerna behöver genomföra innan de får utfärda växtpass och vilka kunskaper som krävs för att göra dessa undersökningar. Det är möjligt för den behöriga myndigheten att dra tillbaka aktörens bemyndigande om denne inte uppfyller kraven. Det är också nytt att det finns ett enhetligt format för växtpasset fastställt på EU-nivå liksom att växtpasset ska kombineras med certifieringsetiketten för vissa kategorier av utsäde och annat växtförökningsmaterial. Aktörer som är bemyndigade att utfärda växtpass ska dokumentera relevanta uppgifter om utfärdade växtpass och enligt grundregeln spara denna dokumentation i tre år.

Spårbarhet och registrering

Bestämmelser om spårbarhet har införts och registreringskraven har utvidgats i syfte att på ett effektivt sätt kunna hantera angrepp och möjliggöra kontroller av att regelverket följs. För att kunna spåra ett angrepp krävs att en yrkesmässig aktör som tar emot respektive en yrkesmässig aktör som levererar växter, växtprodukter eller andra föremål som är reglerade ska spara dokumentation så att levererande yrkesmässiga aktörer respektive yrkesmässiga aktörer till vilka växterna, växtprodukterna eller de andra föremålen levererades, kan identifieras (artikel 69). En yrkesmässig aktör ska även kunna identifiera förflyttningar mellan egna verksamhetsplatser (artikel 70). Spårbarhetskraven gäller alltså många aktörer såsom yrkesmässiga odlare, importörer, grossister och detaljhandel.

De yrkesmässiga aktörer som registreringskravet har utvidgats till att omfatta (artiklarna 65–68) är i Sverige i huvudsak de som inte tidigare utfärdat växtpass men som enligt den nya lagstiftningen ska göra det samt importörer som inte tidigare importerat varor med krav på sundhetscertifikat men som enligt kraven i den nya lagstiftningen kommer att importera sådana.

Ds 2020:8 Ny EU-lagstiftning

Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

Växtskyddsförordningen innehåller många särbestämmelser om kontroll och annan offentlig verksamhet utöver de bestämmelser som finns i den nya kontrollförordningen, bl.a. bestämmelser om bemyndigande av aktörer att utfärda växtpass och att märka eller reparera träemballage enligt den internationella standarden ISPM 15, prövning av tillstånd om undantag från förbud mot införsel för vetenskapliga ändamål m.m., utfärdande av sundhetscertifikat för export från unionen, övervakning av att bemyndiganden, tillstånd och godkännanden följs och vilka åtgärder som ska vidtas vid bristande efterlevnad samt åtgärder som ska vidtas om sundhetscertifikat eller växtpass inte uppfyller kraven.

6.3. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

En utvidgad kontrollförordning

För att förenkla och förtydliga lagstiftningen har regelverket om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när det gäller den jordbruksbaserade livsmedelskedjan, däribland växtskydd, samlats i en EU-förordning, den nya kontrollförordningen. Flera särbestämmelser om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet finns dock i växtskyddsförordningen, se avsnitt 6.2.

Målsättningen med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet är att bidra till en hög skyddsnivå inom de områden som omfattas av förordningen. Den nya kontrollförordningen riktar sig till medlemsstaterna och deras behöriga myndigheter och i viss utsträckning till enskilda aktörer. I likhet med den tidigare gällande kontrollförordningen slår förordningen fast bestämmelser för hur den offentliga kontrollen och det som nu kallas för annan offentlig verksamhet ska organiseras och genomföras av medlemsstaternas behöriga myndigheter. Förordningen innehåller även bestämmelser om finansiering av offentlig kontroll, om administrativt stöd och samarbete mellan medlemsstater, kommissionens kontroller i medlemsstaterna och i tredjeländer, villkor som ska uppfyllas vid

Ny EU-lagstiftning

Ds 2020:8

införsel från tredjeland samt inrättande av ett datoriserat informationssystem för förvaltning av information och data avseende offentlig kontroll (artikel 1). I förhållande till den tidigare EUlagstiftningen blir kraven på växtskyddsområdet i flera avseenden mer preciserade. De principiella grunderna är dock i stort oförändrade.

Annan offentlig verksamhet

I den nya kontrollförordningen klargörs att vissa bestämmelser som avser offentlig kontroll också avser annan offentlig verksamhet, dvs. annan verksamhet än offentlig kontroll som utförs av behöriga myndigheter (artiklarna 1–2). Till sådan verksamhet räknas åtgärder för att förebygga, utrota eller begränsa spridningen av växtskadegörare, t.ex. inventering, bemyndigande av aktörer och utfärdande av sundhetscertifikat. I förhållande till den tidigare kontrollförordningen införs nya definitioner och befintliga definitioner justeras så att de tar hänsyn till förordningens utvidgade tillämpningsområde. Som tidigare ska medlemsstaterna upprätta fleråriga nationella kontrollplaner (artiklarna 109–111).

Riskbaserad kontroll

Den nya kontrollförordningen innehåller bestämmelser om utseende av behöriga myndigheter och dessa myndigheters skyldigheter m.m. (artiklarna 4–8) samt vissa allmänna bestämmelser om offentlig kontroll. Nytt för växtskyddsområdet är att det blivit tydligt att de behöriga myndigheterna regelbundet och med lämplig frekvens ska utföra riskbaserad offentlig kontroll (artikel 9). Det preciseras vilka aktörer, processer och verksamhet som är föremål för offentlig kontroll (artikel 10). Den behöriga myndigheten ska upprätta en förteckning över aktörer (artikel 10.2). Kraven har ökat på öppenhet om organisation och resultat av den offentliga kontrollen (artiklarna 11 och 13).

Skyldigheter för aktörer i samband med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet har preciserats. Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om tillgång till utrustning, lokaler och uppgifter samt om att aktörerna ska bistå och samarbeta (artikel 15).

Ds 2020:8 Ny EU-lagstiftning

De behöriga myndigheterna får delegera vissa uppgifter i den offentliga kontrollen och uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet till organ eller fysiska personer under vissa förutsättningar (artiklarna 28–31). Reglerna kring delegering har blivit mer detaljerade än motsvarande bestämmelser i direktiv 2000/29/EG. Åtgärder vid bristande efterlevnad får inte delegeras.

Förordningen innehåller också bestämmelser om provtagning, analyser, tester och diagnos av växtskadegörare (artiklarna 34–42). Kraven avseende diagnostik har stärkts och förtydligats. Nytt är att EU-referenslaboratorier för växtskadegörare ska utses av kommissionen för att säkra kvalitet, enhetlighet och tillförlitlighet i den offentliga kontrollen (artiklarna 92–94). Medlemsstaterna ska också utse nationella referenslaboratorier som ska utgöra länken mellan EU-referenslaboratorierna och de officiella laboratorierna som utför analyser i samband med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artiklarna 100–101). EU-referenslaboratorier och nationella referenslaboratorier har sedan tidigare funnits på djurområdet och livsmedelsområdet men inte avseende växtskadegörare.

Kontroll vid införsel

Vidare finns bestämmelser om införsel till unionen, dels om sådan kontroll som ska utföras vid gränskontrollstationer, dels om annan kontroll (artiklarna 43–72). Vad avser den kontroll som ska göras vid gränskontrollstationer gäller även fortsättningsvis att dokumentkontroll alltid ska utföras. Vad avser identitetskontroller och fysiska kontroller ska kommissionen i genomförandeakter fastställa bestämmelser för att säkerställa enhetlig tillämpning av kontrollfrekvensen. Till dess kommissionen har gjort detta, senast den 14 december 2022, ska relevanta bestämmelser i direktiv 2000/29/EG tillämpas (artikel 165.2). Enligt samma bestämmelse i den nya kontrollförordningen ska även vissa andra bestämmelser avseende införsel i direktiv 2000/29/EG tillämpas till dess kommissionen antagit delegerade- och genomförandeakter.

Kraven avseende gränskontrollstationer blir mer uppstyrda, t.ex. ska de vara regelbundet bemannade och ha viss utrustning för kontroller på plats. Detta innebär att det kan bli förändringar i vilka platser importörerna kan använda för import. Vissa undantag från

Ny EU-lagstiftning

Ds 2020:8

kraven kommer att finnas, bl.a. har kommissionen i den delegerade förordningen 2019/1012 fastställt undantag för införsel av obearbetat timmer, sågat trä och träflis då det finns särskilda geografiska begränsningar, såsom vid Sveriges östersjökust (artikel 64). Gränskontrollstationerna ska utses av medlemsstaten efter godkännande av kommissionen (artikel 59).

Aktören som ansvarar för sändningen ska fylla i hälsodokumentet för införsel, CHED (artikel 56). Myndigheter och importörer ska använda det EU-gemensamma datasystemet Traces NT vid sådan import där offentlig kontroll krävs vid gränskontrollstation.

Vid införsel av varor som inte kräver kontroll vid gränskontrollstation beslutar den behöriga myndigheten om den riskbaserade kontrollfrekvensen (artikel 44). Kommissionen kan i en delegerad akt ange i vilka fall och på vilka villkor de behöriga myndigheterna får kräva föranmälan vid införsel till unionen (artikel 45.4).

Vad avser införsel till unionen innehåller förordningen även särskilda bestämmelser om åtgärder vid bristande efterlevnad och förstärkt offentlig kontroll vid införsel till unionen (artiklarna 65– 72). Krav på behöriga myndigheter, tullmyndigheter och andra myndigheter i medlemsstaterna som hanterar införsel till unionen preciseras (artiklarna 75 och 76).

Kontroll på den inre marknaden

Även vid kontroll på den inre marknaden bestämmer den behöriga myndigheten om kontrollfrekvens med undantag för kontroll av de aktörer som är bemyndigade att utfärda växtpass och att behandla och märka träemballage enligt den internationella standarden ISPM 15. För dessa kontroller ska kommissionen i genomförandeakt fastställa minimifrekvenser (artikel 22). Kommissionen ska också i genomförandeakt fastställa enhetliga minimifrekvenser för sådan offentlig kontroll där det behövs för att hantera erkända, enhetliga faror och risker som är förbundna med specifika växter, växtprodukter och andra föremål (artikel 22). Sådana minimifrekvenser finns fastlagda i kommissionens genomförandeförordning 2019/66.

Ds 2020:8 Ny EU-lagstiftning

Enligt bestämmelserna om finansiering (artiklarna 78–85) ska medlemsstaterna bl.a. säkerställa att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Det är obligatoriskt att ta ut avgifter eller pålagor för införselkontroll då kontroll krävs vid gränskontrollstation. Även för annan offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet får medlemsstaterna ta ut avgifter eller pålagor. Kraven på öppenhet om avgifter har ökat.

6.4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 652/2014 om fastställande av bestämmelser för förvaltningen av utgifter för livsmedelskedjan, djurhälsa, djurskydd, växtskydd och växtförökningsmaterial

Genom växtskyddsförordningen har vissa ändringar i förordning (EU) nr 652/2014 genomförts. Förutom att hänvisningar från direktiv 2000/29/EG har ändrats till växtskyddsförordningen har viss tyngdpunkt på medfinansiering av åtgärder avseende prioriterade skadegörare lagts. Nytt är också att medlemsstaterna vid inventeringar för att kontrollera förekomsten av karantänskadegörare utöver för provtagning och tester kan få stöd för kostnader för visuella undersökningar.

Kommissionen presenterade i juni 2018 ett förslag till nytt regelverk avseende finansiering inom området (COM(2018) 441 final) som från år 2021 då EU:s nästa fleråriga budgetperiod börjar ska ersätta förordning (EU) nr 652/2014. Kommission har slagit samman ett antal olika program i sitt förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av programmet för den inre marknaden, konkurrenskraft för företag, inklusive små och medelstora företag, och europeisk statistik samt om upphävande av förordningarna (EU) nr 99/2013, (EU) nr 1287/2013, (EU) nr 254/2014, (EU) nr 258/2014, (EU) nr 652/2014 och (EU) 2017/826. Avsikten från kommissionen är att i huvudsak samma åtgärder som kan medfinansieras av EU inom växtskyddsområdet i dag ska kunna göra det även från år 2021.

7. En ny växtskyddslag

7.1. En ny växtskyddslag ersätter den nuvarande växtskyddslagen

Förslag: En ny växtskyddslag ska ersätta den nuvarande

växtskyddslagen.

Skäl för förslaget: Växtskyddsförordningen samt genomförande-

akter och delegerade akter antagna med stöd av förordningen ersatte den 14 december 2019 ett stort antal direktiv som reglerar skyddsåtgärder mot växtskadegörare. Området skyddsåtgärder mot växtskadegörare omfattas även av bestämmelserna om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen. EU-förordningarna är direkt tillämpliga i medlemsstaterna, men för att förordningarna ska kunna tillämpas fullt ut behövs nationella bestämmelser i lag bl.a. om sanktioner, avgifter och överklagande. Det behövs även vissa bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Samtidigt kommer flera bestämmelser i växtskyddslagen (1972:318) att behöva upphävas eftersom direkt gällande materiella regler finns i växtskyddsförordningen och i den nya kontrollförordningen. De ändringar som behöver göras i växtskyddslagen är mot den bakgrunden så omfattande att det framstår som mest ändamålsenligt att ersätta den nuvarande växtskyddslagen med en ny lag.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.2. Den nya växtskyddslagens tillämpningsområde

Förslag: Den nya växtskyddslagen ska syfta till att begränsa de

risker som växtskadegörare innebär för växter och växtprodukter till en acceptabel nivå.

Lagen ska komplettera EU:s växtskyddsförordning och tillhörande genomförandeakter och delegerade akter. Lagen ska också komplettera kontrollförordningen och genomförandeakter och delegerade akter som har antagits med stöd av förordningen i de delar förordningen och dessa akter innehåller bestämmelser som rör växtskadegörare.

Bedömning: Det bör vara möjligt att med stöd av den nya

växtskyddslagen ställa krav på strängare åtgärder än vad som krävs enligt EU-regelverket, när det gäller karantänskadegörare eller reglerade EU-icke-karantänskadegörare.

Det bör också vara möjligt att med stöd av den nya lagen ställa krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte är karantänskadegörare om dessa växtskadegörare kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

När det gäller de växtskadegörare som varken omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen eller orsakar oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion finns det inte något behov av nationella bestämmelser.

Skäl för förslaget och bedömningen

Kompletterande bestämmelser till växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen

I artikel 1 i EU:s växtförordning anges vilket syfte och tillämpningsområde förordningen har. Enligt artikeln är syftet att fastställa växtskyddsrisker som hänger samman med skadegörare samt föreskriva åtgärder för att reducera riskerna till en acceptabel nivå. Med skadegörare avses enligt samma artikel arter, stammar eller biotyper av patogener, djur eller parasitära växter som är skadliga för växter

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

eller växtprodukter. Icke parasitära växter kan anses vara skadegörare om vissa särskilda kriterier är uppfyllda.

Som konstaterats i föregående avsnitt behöver den nya växtskyddslagen innehålla sådana nationella bestämmelser som är nödvändiga för att säkerställa att EU-regelverket tillämpas fullt ut. Det bör därför anges i lagen att den kompletterar växtskyddsförordningen och genomförandeakter och delegerade akter till denna samt, i de delar de innehåller bestämmelser som rör växtskadegörare, den nya kontrollförordningen och genomförandeakter och delegerade akter till denna förordning.

Hänvisningarna till EU-förordningarna bör vara dynamiska och gälla oavsett EU-förordningarnas lydelse. Eftersom EU-förordningarna är direkt tillämpliga och syftet med hänvisningarna endast är att upplysa om att förordningarna gäller, framstår det som lämpligast med en dynamisk hänvisning.

Den nya lagens syfte

Som nämnts ovan är syftet med EU:s växtskyddsförordning att fastställa växtskyddsrisker som hänger samman med skadegörare samt åtgärder för att reducera riskerna till en acceptabel nivå. Den nya växtskyddslagen bör ha samma syfte som växtskyddsförordningen. Det bör därför i en inledande bestämmelse anges att lagens syfte ska vara att begränsa de risker som växtskadegörare innebär för växter och växtprodukter till en acceptabel nivå. En sådan öppen formulering innefattar olika åtgärder för att begränsa riskerna, såsom fastställande av växtskyddsrisker och åtgärder för att reducera riskerna till en acceptabel nivå.

Strängare nationella krav när det gäller växtskadegörare som omfattas av växtskyddsförordningen

Det kan i vissa situationer finnas ett behov av att kunna tillämpa strängare krav nationellt. Detta kan vara motiverat för att anpassa åtgärderna till svenska förhållanden. Växtskyddsförordningen begränsar dock möjligheterna för medlemsstaterna att ha nationella bestämmelser om skyddsåtgärder mot växtskadegörare eftersom målet med förordningen är att säkerställa ett harmoniserat tillväga-

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

gångssätt för skyddsåtgärder mot skadegörare på växter (skäl 86 i ingressen till förordningen).

Det finns dock ett visst utrymme för medlemsstaterna att anta nationella bestämmelser. Enligt artikel 31.1 får medlemsstaterna inom sitt territorium tillämpa strängare åtgärder än de som antagits för EU-karantänskadegörare och potentiella EU-karantänskadegörare om det är motiverat av växtskyddsskäl och i enlighet med vissa principer, bl.a. proportionalitetsprincipen och principen om icke-diskriminering. Sådana strängare åtgärder får dock inte medföra eller leda till förbud mot eller begränsningar av införsel till eller förflyttning inom och genom unionens territorium av växter, växtprodukter och andra föremål utöver de som följer av artiklarna 40–58 och 71–102. Strängare nationella åtgärder får med andra ord inte inskränka den fria rörligheten.

Möjligheten att tillämpa strängare krav enligt artikel 31.1 gäller också för reglerade EU-icke-karantänskadegörare och respektive växter för plantering (artikel 37.9). Sådana nationella krav kan t.ex. avse åtgärder för att förebygga att reglerade EU-icke-karantänskadegörare förekommer i en sådan omfattning på de aktuella växterna för plantering att yrkesmässiga aktörer inte får förflytta växterna enligt artikel 37 eller att skadegörarna orsakar allvarlig skada på växter.

Medlemsstaterna ska omedelbart till kommissionen och övriga medlemsstater anmäla de strängare nationella åtgärder som de vidtagit enligt artikel 31.1.

Under vissa begränsade förutsättningar får en medlemsstat dessutom tillfälligt inskränka den fria rörligheten när den anser att införsel till eller förflyttning inom dess territorium av växter, växtprodukter eller andra föremål medför en oacceptabelt hög risk för introduktion, etablering och spridning av en EU-karantänskadegörare eller en potentiell EU-karantänskadegörare (artikel 52). Om kommissionen anser att medlemsstatens tillfälliga åtgärder inte i tillräcklig grad minskar risken eller att de är oproportionerliga eller inte tillräckligt motiverade kan den besluta att de tillfälliga åtgärderna ska ändras eller upphävas. Någon möjlighet för medlemsstaterna att tillfälligt inskränka den fria rörligheten finns inte när det gäller reglerade EU-icke-karantänskadegörare.

Av det ovanstående kan den slutsatsen dras att det som får anses vara harmoniserat inom unionen genom växtskyddsförordningen är

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

vilka hinder för den fria rörligheten som kan uppställas av växtskyddsskäl. När det gäller åtgärder som inte begränsar den fria rörligheten ger artikel 31.1 som nämnts ovan medlemsstaterna en möjlighet att ha strängare nationella bestämmelser för de växtskadegörare som omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen, dvs. karantänskadegörare och reglerade EU-ickekarantänskadegörare. Den nya växtskyddslagen bör därför, förutom att komplettera EU-förordningarna, också göra det möjligt att ställa krav på strängare åtgärder när det gäller karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Strängare åtgärder måste dock kunna motiveras av förordningens målsättning om växtskydd (artikel 31.1). Åtgärderna ska, som nämnts ovan, omedelbart anmälas till kommissionen och övriga medlemsstater.

I sammanhanget bör nämnas att växtskyddsförordningens krav på att den behöriga myndigheten vid bekräftad förekomst av en karantänskadegörare ska vidta alla nödvändiga växtskyddsåtgärder för att utrota skadegöraren, kan göra det nödvändigt att ställa krav på att aktörer ska vidta åtgärder (artiklarna 17, 29 och 33). Det kan också behöva ställas krav på aktörer när det gäller medlemsstatens skyldighet att vidta åtgärder för att eliminera risken för spridning vid misstanke om att en karantänskadegörare förekommer (artiklarna 10, 29 och 33). När det gäller dessa krav är det inte alltid tydligt vilka åtgärder som krävs enligt växtskyddsförordningen. Detta måste anses innebära att medlemsstaten har ett utrymme att precisera och komplettera bestämmelserna i förordningen. Hur stort utrymmet är beror på i vilken utsträckning kommissionen utnyttjar sin möjlighet att anta detaljerade genomförandeakter för en särskild karantänskadegörare (artiklarna 28 och 30).

Mot bakgrund av bedömningen ovan föreslås i avsnitt 7.4.1 och 7.4.2 att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter och beslut i det enskilda fallet om förbud, begränsningar eller åtgärder när det gäller karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare.

I vilken utsträckning det är möjligt att nationellt reglera en växtskadegörare som i och för sig utgör en skadegörare enligt växtskyddsförordningen men som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt förordningen analyseras nedan. När det gäller växtskadegörare som faller utanför växtskyddsförordningens definition av skadegörare, vilket gäller de flesta icke-parasitära växter, kan det redan här

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

konstateras att det är möjligt att ha nationella bestämmelser. Handlingsutrymmet kan dock vara begränsat genom bestämmelserna om invasiva främmande arter enligt förordning (EU) nr 1143/2014.

Patogener, djur och parasitära växter

Uttrycket skadegörare har en mycket vid betydelse i växtskyddsförordningen när det gäller patogener, djur och parasitära växter. Som framgår ovan krävs endast att de är skadliga för växter eller växtprodukter för att de ska anses vara en skadegörare. Det saknas därför ur växtskyddssynpunkt skäl att ställa nationella krav på förebyggande åtgärder eller bekämpning av patogener, djur och parasitära växter som inte omfattas av uttrycket skadegörare i EUförordningen.

Icke parasitära växter

För att icke parasitära växter ska anses vara skadegörare enligt växtskyddsförordningen krävs att de medför växtskyddsrisker med allvarlig ekonomisk, social och miljömässig påverkan på unionens territorium. De får dock inte vara förtecknade som en invasiv främmande art av unionsbetydelse enligt förordning (EU) nr 1143/2014 (artikel 1.2). En icke parasitär växt som inte uppfyller kriterierna om allvarlig påverkan eller som är förtecknad som en invasiv främmande art av unionsbetydelse omfattas alltså inte av EUförordningen och faller därmed utanför det område som harmoniseras genom förordningen. Den skulle därmed kunna regleras nationellt. Om en icke parasitär växt är förtecknad som en invasiv främmande art av unionsbetydelse bedöms det dock inte vara lämpligt att den regleras i den nya växtskyddslagen.

Den icke parasitära växten flyghavre är ett ogräs som trots att det orsakar allvarliga problem i odling inte hotar eller har negativ miljömässig påverkan av någon betydelse. Flyghavre uppfyller därmed varken förutsättningarna att kunna förtecknas som en invasiv främmande art enligt förordning (EU) nr 1143/2014 (se avsnitt 3.3) eller som en växtskadegörare enligt växtskyddsförordningen. I avsnitt 8.2 görs bedömningen att det även fortsättningsvis

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

bör finnas nationella bestämmelser till skydd mot flyghavre i lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre.

När det gäller andra icke parasitära växter som orsakar allvarlig skada i jordbruks- och trädgårdsnäringen är den viktigaste risken för introduktion och spridning om utsädet innehåller ogräsfrö. I saluföringsdirektiven och den lagstiftning som genomför dem finns det krav på att utsäde endast får ha ett begränsat innehåll av frön av andra arter (se avsnitt 3.4). Den viktigaste spridningsvägen för dessa växtskadegörare är således redan begränsad. Vidare är det möjligt att minska risken för spridning av ogräs mellan odlare genom frivilliga åtgärder. Jordbruksverket bedriver rådgivning om sådana åtgärder. För att få använda kemiska växtskyddsmedel måste principerna om integrerat växtskydd följas enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (artikel 55). Principerna innehåller krav på att åtgärder ska vidtas som håller förekomsten av ogräs på en låg nivå. Mot bakgrund av detta är bedömningen att det saknas skäl att i den nya växtskyddslagen ställa nationella krav på icke parasitära växter som inte omfattas av uttrycket skadegörare i växtskyddsförordningen för att skydda jordbruks- och trädgårdsnäringen. I övrigt, t.ex. när det gäller skydd av skog, bedöms bestämmelserna om skydd mot invasiva främmande arter vara tillräckliga. Sammanfattningsvis bör lagen inte omfatta växtskadegörare som faller utanför växtskyddsförordningens definition av skadegörare.

Bör den nya lagen endast omfatta växtskadegörare som är karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare?

Som nämnts i avsnitt 6.2 omfattar EU:s växtskyddsförordning skyddsåtgärder när det gäller två huvudkategorier av växtskadegörare – karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Karantänskadegörarna delas i sin tur in i växtskadegörare som har förtecknats som EU-karantänskadegörare, karantänskadegörare för skyddad zon samt potentiella EU-karantänskadegörare. För de två huvudkategorierna av växtskadegörare föreskrivs restriktioner för införsel och förflyttning. Växtskyddsförordningen innehåller också restriktioner när det gäller införsel och förflyttning av vissa växter, växtprodukter och andra föremål som kan sprida

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

växtskadegörare (för en mer utförlig beskrivning se avsnitt 6.2). Frågan är om det finns skäl att i den nya växtskyddslagen reglera åtgärder mot växtskadegörare som i och för sig omfattas av definitionen av skadegörare i växtskyddsförordningen men som inte omfattas av förordningens två huvudkategorier av växtskadegörare.

Gemensamt för de två huvudkategorierna av växtskadegörare är att de kan medföra oacceptabla konsekvenser (karantänskadegörare kan medföra sådana ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser medan reglerade EU-icke-karantänskadegörare kan medföra sådana ekonomiska konsekvenser). Ett annat gemensamt kriterium för de två huvudkategorierna är att det ska vara möjligt att vidta effektiva åtgärder mot dem. Med detta förstås åtgärder genom vilka det är möjligt att uppnå målsättningen att, när det gäller karantänskadegörare, förhindra att en skadegörare tar sig in, etablerar sig och sprids respektive, när det gäller reglerade EU-icke-karantänskadegörare, förhindra förekomst på de berörda växterna och att nyttan av dessa åtgärder överstiger kostnaden för dem.

Skillnaden mellan de två huvudkategorierna är att karantänskadegörarna är skadegörare som inte förekommer i territoriet eller har någon stor utbredning där medan reglerade EU-icke-karantänskadegörare är skadegörare som redan förekommer inom unionen och som huvudsakligen sprids genom särskilda växter för plantering som de är skadliga för.

Det kan konstateras att det saknas skäl att i den nya växtskyddslagen nationellt reglera växtskadegörare som inte kan medföra oacceptabla konsekvenser. Det är en bedömning som ligger i linje med växtskyddsförordningens syfte och att det enligt den nu gällande växtskyddslagen endast är möjligt att bekämpa och hindra spridning av växtskadegörare som kan orsaka allvarlig skada.

Det finns växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser men som inte kan regleras som karantänskadegörare därför att de inte effektivt kan utrotas eller, om utrotning inte är möjlig, inneslutas i syfte att förhindra spridning. Det bör övervägas om sådana växtskadegörare ska kunna regleras nationellt. Syftet med en sådan reglering skulle i så fall vara att begränsa förekomsten av växtskadegöraren för att därigenom minska omfattningen av skador på växter och växtprodukter. Det är samma syfte som gäller för de reglerade EU-icke-karantänskadegörarna.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Nationella bestämmelser om bekämpning av skadegörare som inte kan regleras som karantänskadegörare finns i dag i skogsvårdslagen (1979:429). Enligt 29 § första stycket skogsvårdslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bekämpning av insektshärjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar. I andra stycket anges vem som är ansvarig för att sådana åtgärder som föreskrivs enligt första stycket utförs. Bestämmelsen i 29 § tar enligt förarbetena sikte på insektsskador på skog. När lagen infördes bedömdes att de allvarligaste skadorna orsakas av barkborrar som trivs i områden med mycket granskog och tallskog, särskilt där det bedrivs skogsbruk (prop. 1978/79:110 s. 56).

Angrepp av barkborrar är även i dag ett problem som kan medföra allvarliga skador på skog. Trots att dessa växtskadegörare kan medföra oacceptabla konsekvenser kan de inte regleras som karantänskadegörare därför att de inte effektivt kan utrotas eller inneslutas i syfte att förhindra spridning. Även andra insekter som inte effektivt kan utrotas eller inneslutas skulle kunna vara skadliga för skogen. Det kommer således också i fortsättningen att finnas behov av att vidta åtgärder för att minska förekomsten av barkborrar eller andra insekter som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen för att begränsa de ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenserna av sådana angrepp.

Som konstateras ovan begränsar växtskyddsförordningen utrymmet för att ha nationella bestämmelser om skyddsåtgärder mot skadegörare. I vilka fall medlemsstaterna får ha strängare nationella bestämmelser om skyddsåtgärder regleras, som tidigare nämnts, i artiklarna 31.1 och 37.9. Det finns däremot inte någon bestämmelse som reglerar medlemsstaternas möjlighet att ha nationella bestämmelser om andra skadegörare än de som omfattas av förordningens skyddsåtgärder. En medlemsstat har emellertid vissa lagstiftningsbefogenheter som vilar direkt på Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).

På jordbruksområdet, till vilket växtskyddsförordningen hör trots att förordningens syfte är att skydda alla växter och inte enbart dem i jordbruksproduktion, gäller enligt FEUF delad befogenhet (artikel 4.2 d). Det betyder att både unionen och medlemsstaterna får lagstifta och anta rättsligt bindande akter (artikel 2.2). En

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

medlemsstat har dock bara rätt att lagstifta och anta rättsligt bindande akter på området i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet. I vad mån unionen genom växtskyddsförordningen har utövat sin befogenhet så att medlemsstaterna helt fråntagits sin lagstiftningsbefogenhet måste bedömas med hänsyn till förordningens syfte och innehåll.

Syftet med växtskyddsförordningen är att säkerställa en enhetlig tillämpning av bestämmelser om växtskydd. Förordningens materiella bestämmelser gäller enbart karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Det innebär alltså att förordningen inte innehåller några materiella regler om skyddsåtgärder mot skadegörare som har för stor spridning och som sprids huvudsakligen på annat sätt än genom växter, trots att sådana skadegörare kan orsaka allvarlig skada. Den omständigheten att unionen genom växtskyddsförordningen varken har reglerat skyddsåtgärder mot sådana skadegörare, trots att de omfattas av förordningens definition av skadegörare, eller haft för avsikt att utöva sin befogenhet genom att införa harmoniserade regler för den typen av skadegörare, innebär att Sverige kan ha nationella bestämmelser om skyldighet att vidta åtgärder mot dem. Sådana nationella bestämmelser måste dock vara förenliga med de allmänna unionsrättsliga principerna om företräde, lojalt samarbete, den fria rörligheten för varor och proportionalitet.

Principen om företräde innebär att de nationella bestämmelserna inte får strida mot unionslagstiftningen (jfr EU-domstolens dom i Costa mot Enel, mål 6/64, EU:C:1964:66). De nationella bestämmelserna får inte heller äventyra fullgörandet av målen för unionslagstiftningen (artikel 4.3 i Fördraget om Europeiska unionen, FEU). Vidare får de nationella bestämmelserna inte hindra den fria rörligheten av varor genom kvantitativa import- eller exportrestriktioner (artiklarna 34 och 35 i FEUF).

Insekter som är skadliga för växter och växtprodukter utgör skadegörare i den mening som avses i växtskyddsförordningen (artikel 1.1). De insekter som i dag är reglerade enligt skogsvårdslagen är sådana insekter som kan orsaka allvarlig skada men som har för stor spridning för att kunna vara reglerade som karantänskadegörare. De sprids huvudsakligen på annat sätt än genom växter för plantering och är därför inte heller reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Det innebär alltså, som konstaterats i det föregående,

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

att de inte omfattas av växtskyddsförordningens bestämmelser om skyddsåtgärder och därför kan regleras nationellt.

Skogsstyrelsen har bemyndigats att meddela föreskrifter enligt 29 § skogsvårdslagen. I de föreskrifter Skogsstyrelsen har meddelat med stöd av bemyndigandet finns bestämmelser om förebyggande åtgärder och bekämpningsåtgärder mot skadliga insekter. Bestämmelserna föreskriver bl.a. att skadat granträd ska forslas till terminal, skogsindustri eller göras otjänligt som yngelmaterial för granbarkborrar, att rått granvirke endast får lagras en begränsad tid och att Skogsstyrelsen får besluta att skogsägare eller andra som förfogar över skog i Sverige ska avverka och behandla träd som angripits av granbarkborre. Bestämmelserna bedöms inte stå i strid med växtskyddsförordningen eller äventyra förordningens mål att säkerställa ett harmoniserat tillvägagångssätt för skyddsåtgärder mot skadegörare på växter. Vidare kan det konstateras att bestämmelserna inte påverkar företag som säljer timmer och andra träprodukter till Sverige.

Bedömningen är att ett tillräckligt skydd inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt än genom bindande föreskrifter som tydligt ålägger skogsägare och andra som förfogar över skog eller virke en skyldighet att vidta åtgärder för att förebygga och bekämpa insektshärjningar. Sammantaget finns det skäl att även i fortsättningen ha nationella bestämmelser om skyldighet att vidta åtgärder för att begränsa förekomsten av insekter som inte är karantänskadegörare om de kan medföra oacceptabla konsekvenser genom att orsaka allvarliga skador på skog.

I dagsläget är endast insekter reglerade nationellt i Sverige som skogsskadegörare. Även andra växtskadegörare än insekter, t.ex. svampsjukdomar, kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. EU-förordningen innebär inte heller för dessa växtskadegörare ett hinder för en nationell reglering. I nuläget finns visserligen inte något behov att reglera andra skadegörare än insekter nationellt. Den nationella regleringen bör dock ge utrymme för att reglera även andra skadegörare om behovet skulle uppstå. Möjligheten att ställa nationella krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen bör därför omfatta alla slags växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

virkesproduktion. En förutsättning för nationella bestämmelser om andra skadegörare än insekter är, precis som sagts ovan när det gäller möjligheten att ha kvar de nuvarande bestämmelserna om insektshärjningar, att de åtgärder som föreskrifterna tar sikte på är av sådan karaktär att de inte står i konflikt med eller äventyrar växtskyddsförordningens målsättning om att säkerställa ett harmoniserat tillvägagångssätt för skyddsåtgärder mot växtskadegörare. De nationella bestämmelserna måste vara förenliga med de allmänna unionsrättsliga principerna om företräde, lojalt samarbete, den fria rörligheten för varor och proportionalitet.

Det är viktigt att en nationell reglering motiveras av ett allmänt intresse av att skydda växter och växtprodukter, i det här fallet virkesproducerande träd och träprodukter, samt att en nationell reglering bedöms vara samhällsekonomiskt effektiv. I bedömningen av om en skadegörare kan orsaka oacceptabla konsekvenser bör fokus vara på ekonomiska konsekvenser, men även miljömässiga och sociala konsekvenser bör beaktas. En sammanvägning av de konsekvenser en skadegörare kan åstadkomma bör alltså göras.

Växtskadegörare som kan angripa träd avsedda för virkesproduktion kan förekomma också i andra växtmiljöer, t.ex. i parker och trädgårdar. De kan även i vissa fall ha andra värdväxter än träd. För att kunna skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp av skadegörarna bör föreskrifter kunna meddelas om åtgärder som ska vidtas i andra växtmiljöer än skog och i fråga om andra växter än träd och andra växtprodukter än sådana som har sitt ursprung i träd för att motverka spridning från dessa växtmiljöer till skog. Sådana föreskrifter om skyldighet att vidta åtgärder kan rikta sig till andra än skogsägare eller de som är verksamma i skogsproduktion, t.ex. till dem som är ansvariga för parker eller trädgårdar. Det är därför lämpligt att en nationell reglering innehåller en möjlighet att ställa krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen om dessa växtskadegörare kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

När det gäller de växtskadegörare som varken omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen eller orsakar oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion bedöms det vara tillräckligt med rådgivning och information

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

om åtgärder som kan vidtas frivilligt eller med åtgärder enligt de tidigare nämnda principerna om integrerat växtskydd. För dessa växtskadegörare finns det alltså inte något behov av en tvingande nationell reglering.

I vilken lag ska den nationella regleringen till skydd för virkesproduktion finnas?

Det är möjligt att tänka sig olika alternativ när det gäller i vilken lag en nationell reglering till skydd för virkesproduktion bör placeras. De nuvarande bestämmelserna om insektshärjning finns i skogsvårdslagen. Lagen riktar sig till skogsägare och andra som är verksamma inom skogsbrukssektorn. Om den nuvarande regleringen av insektshärjningar utvidgas till att omfatta andra växtmiljöer än skog skulle lagen i den delen även gälla aktörer utanför skogssektorn, t.ex. de som är ansvariga för parker eller trädgårdar. En sådan lösning skulle vara främmande för lagens systematik och kräva en översyn bl.a. av lagens bestämmelser om tillsyn.

En annan möjlighet är att ha nationella bestämmelser till skydd för virkesproduktion både i skogsvårdslagen och i den nya växtskyddslagen. En sådan uppdelning skulle innebära att bemyndigandet i 29 § utvidgas till att avse åtgärder som utförs inte bara av skogsägare utan även av andra som är verksamma i skogsbrukssektorn och som omfattas av lagens tillämpningsområde, dvs. den som i samband med avverkning eller lagring har rätt att förfoga över skog eller virke. Motsvarande bemyndigande i den nya växtskyddslagen skulle med denna lösning begränsas till att avse en rätt att meddela sådana föreskrifter i andra fall än som avses i 29 § skogsvårdslagen.

Ytterligare en möjlighet är att placera bestämmelser till skydd för virkesproduktion i sin helhet i den nya växtskyddslagen. Den lagen föreslås inte vara begränsad till en viss växtmiljö eller vissa aktörer. Den föreslås vidare gälla för alla karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare, dvs. även sådana växtskadegörare som kan skada skog. Därigenom kommer den också omfatta skogsägare och de som är verksamma i skogsbruksproduktion.

Bedömningen är att det sistnämnda alternativet är den lämpligaste lösningen. Växtskyddsregelverket blir härigenom samlat och inkluderar alla de som berörs av reglerna.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.3. Ord och uttryck i lagen

Förslag: Uttrycket växtskadegörare ska ha samma betydelse i

lagen som uttrycket skadegörare i växtskyddsförordningen.

Uttrycken andra föremål, avgränsade områden, karantänskadegörare, växter och växter för plantering ska betyda samma sak i lagen som i växtskyddsförordningen.

Uttrycken officiell växtskyddsinspektör och organ med delegerade uppgifter ska betyda samma sak som i den nya kontrollförordningen.

Uttrycket växtprodukt ska ha samma betydelse i den nya växtskyddslagen som i växtskyddsförordningen och igenomförandeakter som har antagits med stöd av förordningen.

Med uttrycken EU-karantänskadegörare, karantänskadegörare för skyddad zon och reglerad EU-icke-karantänskadegörare avses i lagen skadegörare som har förtecknats som sådana i genomförandeakter som har antagits med stöd av EUförordningen.

Skäl för förslaget

Utgångspunkter

Många av de termer och uttryck som används i växtskyddsförordningen definieras i artikel 2 i förordningen. Även i den nya kontrollförordningen finns definitioner av termer och uttryck. Andra uttryck som används i förordningarna definieras inte men är av unionsrättslig karaktär och kan inte ges en särskild betydelse i svensk rätt, t.ex. tredjeland. Utgångspunkten bör därför vara att termer och uttryck som används i växtskyddslagen ska ha samma betydelse som i växtskyddsförordningen och kontrollförordningen. Centrala uttryck som förekommer i flera lagbestämmelser och vars innebörd inte är uppenbar bör definieras i lagen genom en hänvisning till växtskyddsförordningen och kontrollförordningen.

När det gäller hänvisningar till bestämmelser i EU-förordningar kan detta ske genom antingen en s.k. statisk hänvisningsteknik eller en dynamisk sådan. En statisk hänvisning innebär att den svenska lagen hänvisar till EU-förordningen i en viss lydelse. Detta innebär att om EU-förordningen ändras måste även hänvisningen i den

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

svenska lagen ändras för att ändringen i EU-förordningen ska få genomslag i den svenska lagen. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen inte är knuten till en viss lydelse av EU-förordningen. Den svenska lagen behöver då inte ändras för att ändringar i EUförordningen ska få genomslag i den svenska lagen.

Växtskyddsförordningen och kontrollförordningen är direkt tillämpliga. För att säkerställa att ändringar i förordningarna får omedelbart genomslag och för att undvika osäkerhet om innebörden av ett uttryck bör utgångspunkten vara att hänvisningarna dit är dynamiska.

När det gäller frågan om och i vilken utsträckning uttryck som används i kontrollförordningen ska definieras i lagen finns övervägandena i avsnitt 7.10.2.

Uttrycket växtskadegörare

I avsnitt 7.2 har den bedömningen gjorts att lagens tillämpningsområde bör avgränsas till att avse de växtskadegörare som omfattas av uttrycket skadegörare i växtskyddsförordningen. I artikel 1 definieras uttrycket som arter, stammar eller biotyper av patogener, djur eller parasitära växter som är skadliga för växter eller växtprodukter. Det kan vara insekter, kvalster, nematoder, svampar och svampliknande organismer, bakterier, virus och virusliknande organismer samt parasitära växter. Även icke parasitära växter, t.ex. ogräs, kan betraktas som skadegörare om de medför växtskyddsrisker med allvarlig ekonomisk, social och miljömässig påverkan och inte är förtecknade som en invasiv främmande art av unionsbetydelse enligt förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. Förordningen omfattar skyddsåtgärder mot två huvudkategorier av växtskadegörare: karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare.

Uttrycket skadegörare används dock inte konsekvent i unionslagstiftningen. I den nya kontrollförordningen används i stället uttrycket växtskadegörare. Med uttrycket avses skadegörare enligt växtskyddsförordningen (artikel 3.17 i den nya kontrollförordningen). Eftersom uttrycket växtskadegörare är ett inarbetat begrepp bör det behållas i den nya lagen. Det medför inte heller en

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

risk för missförstånd. I likhet med den nya kontrollförordningen bör uttrycket växtskadegörare i lagen ges samma betydelse som uttrycket skadegörare i växtskyddsförordningen.

Uttrycket växtskadegörare måste vid varje given tidpunkt ha samma betydelse som uttrycket skadegörare har i växtskyddsförordningen för att undvika osäkerhet. Hänvisningen till EUförordningen bör därför vara dynamisk.

Uttrycken karantänskadegörare, EU-karantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon

För att en växtskadegörare ska anses vara en karantänskadegörare krävs att ett antal villkor är uppfyllda (artikel 3). I avsnitt 6.2 beskrivs villkoren närmare. Dessa villkor specificeras i avsnitt 1 i bilaga 1 till förordningen. Kommissionen kan i delegerad akt ändra de specificerade villkoren i bilagan för att anpassa dem till den vetenskapliga och tekniska utvecklingen och utvecklingen av relevanta internationella standarder (artikel 7).

Karantänskadegörarna delas in i växtskadegörare som har förtecknats som EU-karantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon samt de potentiella EU-karantänskadegörarna vilka bedöms uppfylla kriterierna för EU-karantänskadegörare men som ännu inte har förtecknats som sådana.

Förteckningarna över EU-karantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon finns i genomförandeakter som kommissionen antar. När kommissionen förtecknar dessa karantänskadegörare finns det ytterligare villkor i förordningen (artiklarna 4, 5 och 32). I förteckningen över karantänskadegörare för skyddad zon anges också den eller de zoner som utpekandet avser.

För potentiella EU-karantänskadegörare finns det detaljerade villkor i avsnitt 3 i bilaga 1 till förordningen, varav många hänvisar till avsnitt 1 i bilagan. En medlemsstat ska vidta åtgärder till skydd mot en potentiell EU-karantänskadegörare om den bedömer att villkoren är uppfyllda enligt artikel 29. Om kommissionen finner att villkoren är uppfyllda ska den anta tillfälliga genomförandeakter till skydd mot den potentiella karantänskadegöraren enligt artikel 30 till dess att den kan förtecknas som en EU-karantänskadegörare.

Uttrycket karantänskadegörare har en central betydelse på växtskyddsområdet och föreslås användas i flera bestämmelser i den

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

nya växtskyddslagen. Uttrycket karantänskadegörare bör därför definieras i den nya växtskyddslagen och ges samma betydelse som i växtskyddsförordningen. Det är inte möjligt att låsa hänvisningen till en viss lydelse av växtskyddsförordningen eftersom kommissionen under vissa förutsättningar kan ändra de detaljerade villkor som gäller för vilka skadegörare som ska anses vara karantänskadegörare i avsnitt 1 i bilaga 1 till förordningen. Hänvisningen till förordningen bör därför vara dynamisk.

I genomförandeakter som antas med stöd av växtskyddsförordningen förtecknas EU-karantänskadegörarna respektive karantänskadegörarna för skyddad zon. Det är viktigt att också dessa uttryck ges samma betydelse i lagen som i EU-rättsakterna. De bör därför definieras som växtskadegörare som har förtecknats som EUkarantänskadegörare respektive karantänskadegörare för skyddad zon i genomförandeakter som antas med stöd av växtskyddsförordningen. Det bedöms inte vara lämpligt att låsa hänvisningen till en eller flera genomförandeakter.

Uttrycket reglerad EU-icke-karantänskadegörare

För att en växtskadegörare ska anses vara en reglerad EU-ickekarantänskadegörare krävs att ett antal villkor är uppfyllda och att den är upptagen i en förteckning (artiklarna 36 och 37 i växtskyddsförordningen). I avsnitt 6.2 beskrivs villkoren närmare. Dessa villkor specificeras i avsnitt 4 i bilaga 1 till förordningen. Kommissionen kan i en delegerad akt ändra de specificerade villkoren i bilagan för att anpassa dem till den vetenskapliga och tekniska utvecklingen och utvecklingen av relevanta internationella standarder (artikel 7). Uttrycket föreslås användas bl.a. i bemyndiganden i den nya växtskyddslagen som kompletterar bestämmelserna i växtskyddsförordningen. Frågan om det är en sådan skadegörare har därmed betydelse för möjligheten att meddela nationella föreskrifter. Uttrycket reglerad EU-icke-karantänskadegörare bör därför definieras i den nya växtskyddslagen och ges samma betydelse i den nya lagen som i växtskyddsförordningen. Det görs lämpligen genom att knyta uttrycket till de skadegörare som har förtecknats som reglerade EU-icke-karantänskadegörare i genomförandeakter som antas med stöd av EU-förordningen. Det bedöms inte vara lämpligt

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

att låsa hänvisningen till en eller flera genomförandeakter eftersom de kommer att uppdateras med viss regelbundenhet. Det är inte heller lämpligt att låsa hänvisningen till en viss lydelse av växtskyddsförordningen eftersom kommissionen under vissa förutsättningar kan ändra de detaljerade villkor som gäller för vilka skadegörare som ska anses vara reglerade EU-icke-karantänskadegörare i avsnitt 4 i bilaga 1 till förordningen. Hänvisningen till förordningen bör därför vara dynamisk.

Uttrycken växter, växtprodukter och andra föremål

Uttrycken växter, växtprodukter och andra föremål föreslås användas i flera bestämmelser i den nya växtskyddslagen som kompletterar växtskyddslagens bestämmelser. Dessa uttryck definieras i växtskyddsförordningen (artikel 2).

Med växter avses levande växter och levande växtdelar. Med växtprodukter avses obearbetat material med ursprung i växter. Bearbetade produkter med ursprung i växter omfattas också av uttrycket växtprodukter om de genom sin natur eller till följd av bearbetning kan ge upphov till risk för spridning av karantänskadegörare. Förordningen anger när trä ska betraktas som en växtprodukt. Kommissionen kan dock i en genomförandeakt föreskriva att ytterligare produkter av trä ska anses vara växtprodukter (artiklarna 28, 30 och 41).

Uttrycket andra föremål omfattar alla material eller föremål, utom växter eller växtprodukter, som kan hysa eller sprida växtskadegörare, t.ex. jord eller annat odlingssubstrat.

Det finns inte skäl att i den nya växtskyddslagen ge uttrycken växter och andra föremål en annan innebörd än i växtskyddsförordningen. Uttrycken bör därför definieras i lagen och ges samma betydelse som i växtskyddsförordningen.

Samma bedömning gäller för uttrycket växtprodukter. För att inte det uttrycket ska få en annan betydelse än i EU-rätten bör det ha samma betydelse som i växtskyddsförordningen och i de genomförandeakter om trä som antas med stöd av EU-förordningen.

Det bedöms inte vara lämpligt att låsa hänvisningen till vissa genomförandeakter med en särskild lydelse. Hänvisningarna bör

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

därför vara dynamiska. Det bör även noteras att det i praktiken endast kan bli aktuellt att i en genomförandeakt föreskriva att andra föremål i stället ska anses vara växtprodukter. Ett bemyndigande som omfattar både växtprodukter och andra föremål utvidgas således inte om kommissionen i en genomförandeakt föreskriver att vissa träprodukter ska anses vara växtprodukter i stället för andra föremål.

Uttrycken växter, växtprodukter och andra föremål föreslås användas även i bemyndigandet som avser nationellt reglerade skadegörare för skydd av skog. En bearbetad produkt med ursprung i en växt som kan ge upphov till risk för spridning av de nationellt reglerade skadegörarna kan som regel också ge upphov till risk för spridning av karantänskadegörare. Att uttrycket växtprodukter enligt växtskyddsförordningen ska kunna ge upphov till risk för spridning av karantänskadegörare innebär därför inte att begreppet inte kan användas med avseende på de nationellt reglerade skadegörarna. Om det finns en bearbetad produkt med ursprung i en växt som inte kan ge risk för spridning av karantänskadegörare så anses produkten inte vara en växtprodukt i lagens mening även om det skulle kunna ge upphov till risk för spridning av en nationellt reglerad växtskadegörare. Den bearbetade produkten kommer i en sådan situation i stället anses vara ett annat föremål eftersom kriteriet i växtskyddsförordningen för om ett material eller föremål ska anses vara ett annat föremål är att det kan hysa eller sprida växtskadegörare.

Uttrycket växter för plantering

Växter för plantering definieras i artikel 2.4 i växtskyddsförordningen som växter som är avsedda att förbli planterade, att planteras eller att omplanteras. EU-förordningen innehåller också i artikel 2.3 en definition av uttrycket plantering. Uttrycket växter för plantering omfattar alla växter som är avsedda att odlas vidare, t.ex. plantor och blomsterlökar i trädgårdsbutiken, sticklingar, fröer avsedda för sådd och utsädespotatis. Snittblommor samt potatis och torkade bönor som säljs som livsmedel är däremot inte växter för plantering, även om det kan vara möjligt att plantera dem. Uttrycket växter för plantering föreslås användas i ett bemyndigande i den nya växtskyddslagen. Det saknas skäl att låta det bemyndigandet omfatta

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

andra växter än de som omfattas av EU-förordningens uttryck växter för plantering. Uttrycket bör därför definieras i den nya lagen och ges samma betydelse som i EU-förordningen. Hänvisningen bör vara dynamisk.

Uttrycket avgränsade områden

Innebörden av uttrycket avgränsade områden framgår av artikel 18 i växtskyddsförordningen. Enligt denna artikel ska den behöriga myndigheten, vid förekomst av en EU-karantänskadegörare som inte tidigare förekommit på medlemsstatens territorium eller del av territoriet, omedelbart inrätta ett så kallat avgränsat område. Inom detta område ska utrotningsåtgärder vidtas. På motsvarande sätt ska medlemsstaterna inrätta ett avgränsat område för inneslutning i de fall EU-kommissionen har antagit genomförandeakter som fastställer åtgärder för inneslutning (artikel 28.2). Det avgränsade området ska bestå av en angripen zon och en buffertzon. Medlemsstaterna ska varje år till kommissionen och övriga medlemsstater anmäla de avgränsade områden som inrättats. Uttrycket avgränsade områden föreslås användas i två av straffbestämmelserna i växtskyddslagen. Innebörden av uttrycket är inte självklar. Det bör därför definieras i den nya lagen och ges samma betydelse som i EU-förordningen. Hänvisningen bör vara dynamisk.

Uttrycken officiell växtskyddsinspektör och organ med delegerade uppgifter

Uttrycken officiell växtskyddsinspektör och organ med delegerade uppgifter föreslås användas i flera bestämmelser i den nya växtskyddslagen. Båda uttrycken används i den nya kontrollförordningen och bör ges samma betydelse i den nya växtskyddslagen. Hänvisningarna till kontrollförordningen bör vara dynamiska.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

7.4. Föreskrifter om förbud och åtgärder som behövs för att skydda växter och växtprodukter

Bemyndiganden i den nu gällande lagstiftningen

I den nuvarande växtskyddslagen finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut om olika åtgärder för att bekämpa eller hindra spridning av växtskadegörare (5 §). Sådana föreskrifter får endast meddelas i fråga om växtskadegörare som allvarligt kan skada växter, växtprodukter, växtodlingar, skogar eller annan mark. Om det finns särskilda skäl får sådana föreskrifter också gälla i fråga om andra skadegörare under en tidsbegränsad period (3 §). Sådana särskilda skäl kan vara att förhindra omfattande och allvarlig skada eller att det föreligger ett brådskande behov av att vidta åtgärder beträffande en ny skadegörare. Föreskrifterna eller besluten i det enskilda fallet får avse förbud mot sådd eller plantering av växter, odling eller skörd av växter, förbud eller villkor för införsel, utförsel eller bortförande, innehav eller annan hantering av växter, växtprodukter, växtskadegörare, jord, kompost, gödsel eller annat odlingssubstrat och kulturer av växtskadegörare. De kan även avse andra nödvändiga åtgärder i fråga om enskildas egendom.

EU-bestämmelser om karantänskadegörare och reglerade EU-ickekarantänskadegörare

Som utvecklats i avsnitt 6.2 innehåller växtskyddsförordningen direkt tillämpliga bestämmelser för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare, t.ex. förbud mot införsel, förflyttning, innehav, uppförökning eller frisläppande av växtskadegörare, förbud mot införsel och förflyttning av vissa växter, växtprodukter och andra föremål, krav på anmälan vid misstänkt eller bekräftad förekomst av skadegörare samt om avgränsning av områden och att aktörer ska vidta åtgärder vid förekomst av karantänskadegörare. Växtskyddsförordningen innehåller också bemyndiganden för kommissionen att i genomförandeakter ange åtgärder som ska vidtas i fråga om särskilda karantänskadegörare.

Växtskyddsförordningen innehåller vidare ett förbud för yrkesmässiga aktörer att föra in reglerade EU-icke-karantänskadegörare

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

på vissa växter för plantering till EU eller att förflytta dem inom unionen. Kommissionen förtecknar i genomförandeakt vilka skadegörare som är reglerade EU-icke-karantänskadegörare och på vilka växter för plantering som de inte får förekomma vid införsel eller förflyttning. Kommissionen kan ange att skadegörarna inte får förekomma över vissa tröskelvärden på växterna. Även när det gäller dessa skadegörare innehåller förordningen bemyndiganden för kommissionen att i genomförandeakter föreskriva om åtgärder för att förhindra sådan förekomst.

Kompletterande nationella bestämmelser

Det kommer att finnas behov av att komplettera EU-bestämmelserna med nationella bestämmelser. I många fall kan detta ske genom verkställighetsföreskrifter eller föreskrifter som meddelas med stöd av regeringens restkompetens. Något bemyndigande i lagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter i sådana fall behövs inte. Verkställighetsföreskrifter skulle t.ex. kunna avse vilka uppgifter som ska ingå i en ansökan om att bemyndiga en yrkesmässig aktör att utfärda växtpass (artikel 89 växtskyddsförordningen), om att få märka träemballage enligt den internationella standarden ISPM 15 eller om att få reparera träemballage som är märkt enligt standarden (artikel 98). Med stöd av restkompetensen kan regeringen t.ex. bestämma vilken statlig myndighet som ska utföra uppgifter som behörig myndighet.

För att säkerställa att EU-bestämmelserna tillämpas effektivt behöver EU-förordningarna också kompletteras med nationella bestämmelser som innehåller skyldigheter för enskilda. Det gäller exempelvis växtskyddsförordningens krav om att behörig myndighet eller medlemsstaten ska vidta nödvändiga växtskyddsåtgärder vid bekräftad och misstänkt förekomst av vissa växtskadegörare (se avsnitt 7.2). I avsnitt 7.4.1 och 7.4.2 finns överväganden om vilka bemyndiganden som behövs för att komplettera EU-bestämmelserna.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Möjligheten att ha strängare nationella krav

I avsnitt 7.2 har bedömningen gjorts att det är möjligt att av växtskyddsskäl kunna tillämpa strängare krav i Sverige. Det gäller krav på att vidta förebyggande åtgärder och bekämpa karantänskadegörare eller reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Bedömningen är också att det är möjligt att med stöd av den nya lagen ställa krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte är karantänskadegörare om dessa växtskadegörare kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

I avsnitten nedan bedöms därför även i vilken utsträckning det i den nya växtskyddslagen bör finnas bemyndiganden som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter som inte enbart kompletterar växtskyddsförordningen.

7.4.1. Åtgärder för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder som behövs för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska också, utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, i det enskilda fallet få besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder.

Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som den nya växtskyddslagen kompletterar ska den myndighet som regeringen bestämmer få verkställa sådana beslut om det är nödvändigt för att utrota eller innesluta karantänskadegörare.

Föreskrifter eller beslut som förbjuder eller begränsar införsel till Sverige från ett land utanför Europeiska unionen eller en annan medlemsstat i unionen samt förflyttningar inom Sverige ska vara tidsbegränsade. Detta ska inte gälla om annat följer av Sveriges medlemskap i unionen.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för förslaget

Åtgärder för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare

Kommissionen får i genomförandeakter fastställa vilka åtgärder som ska vidtas mot en särskild EU-karantänskadegörare eller en potentiell sådan för att utrota den, eller om det inte bedöms vara möjligt, innesluta den för att hindra ytterligare spridning (artiklarna 28 och 30. Trots detta kan det finnas ett behov av att meddela nationella föreskrifter eller fatta beslut i det enskilda fallet om sådana åtgärder. I vilken utsträckning det finns ett sådant behov bestäms bl.a. av i vilken utsträckning kommissionen utnyttjar sitt bemyndigande. Det nationella utrymmet att meddela föreskrifter beror även på om kommissionen i sina genomförandeakter väljer att ställa krav på aktörerna eller på medlemsstaterna alternativt behörig myndighet. Om kommissionen anger vad medlemsstaten eller behörig myndighet ska göra eller säkerställa kan det vara nödvändigt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i generella föreskrifter eller i beslut i det enskilda fallet ange vilka åtgärder som aktörer ska vidta.

Medlemsstaterna är också skyldiga att vidta åtgärder mot växtskadegörare som bedöms uppfylla kriterierna för EU-karantänskadegörare men som inte är förtecknade som sådana (artikel 29).

Vidare kan växtskyddsförordningens krav på att den behöriga myndigheten vid bekräftad förekomst av karantänskadegörare ska vidta alla nödvändiga växtskyddsåtgärder för att utrota skadegöraren göra det nödvändigt att ställa krav på att aktörer ska vidta åtgärder (artiklarna 17, 29 och 33). Ett sådant behov kan också finnas eftersom en medlemsstat är skyldig att vidta åtgärder för att eliminera risken för spridning vid misstanke om att en karantänskadegörare förekommer (artiklarna 10, 29 och 33). Vid misstänkt eller konstaterad förekomst av en karantänskadegörare ska aktören vidta åtgärder för att förhindra spridning av skadegöraren (artiklarna 14 och 15; se mer i avsnitt 6.2). Det kan vara nödvändigt att i generella föreskrifter eller i beslut i det enskilda fallet specificera de åtgärder som aktörer ska vidta. I undantagsfall är det inte möjligt att avvakta att aktören ska vidta åtgärden med hänsyn till risken för introduktion, etablering och spridning av en karantänskadegörare.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Vid bekräftad förekomst av en karantänskadegörare ska den behöriga myndigheten avgränsa det område inom vilket åtgärder ska vidtas mot skadegöraren (artikel 18). Ett avgränsat område ska bestå av en angripen zon och en buffertzon. Avgränsningen kan också leda till rättsliga skyldigheter för enskilda om kommissionen i sina genomförandeakter föreskriver att vissa åtgärder ska vidtas i ett avgränsat område. Det kan därför vara lämpligt att kunna avgränsa områden i generella föreskrifter, eller, när det område som behöver avgränsas endast avser vissa enskilda fastigheter, genom ett beslut i det enskilda fallet.

Sammanfattningsvis behövs det således ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder som behövs för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare. Sådana föreskrifter kan t.ex. avse förbud mot odling av gröda som är mottaglig för angrepp av skadegöraren, krav på att odling endast sker med utsäde som är resistent mot skadegöraren, att växter eller växtprodukter som har angripits av skadegöraren ska behandlas med växtskyddsmedel eller destrueras, att redskap som används i odling rengörs samt att införsel av växter, växtprodukter och skadegörare förbjuds eller begränsas. Det bör även vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, i det enskilda fallet besluta om sådana åtgärder. Utöver vad som följer av EU-bestämmelserna bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få verkställa sådana beslut om det är nödvändigt för att utrota eller innesluta karantänskadegörare. Det kan bli aktuellt i de situationer där det inte går att avvakta att en aktör utför åtgärden. Myndighetens kostnader för åtgärden bör inte ske på den enskildes bekostnad. I avsnitt 7.10.13 behandlas frågan om kontrollmyndighet ska ha rätt att vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse på den enskildes bekostnad.

Införsel och förflyttning av karantänskadegörare

En förutsättning för att kunna meddela nationella föreskrifter vid införsel till Sverige från ett land utanför den Europeiska unionen eller en annan medlemsstat i unionen respektive vid förflyttning

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

inom Sverige är att EU-rätten medger det. Det innebär t.ex. att föreskrifter som begränsar den fria rörligheten endast undantagsvis kan meddelas (se avsnitt 7.2). Som angetts i det avsnittet finns det dock en möjlighet för en medlemsstat att under vissa förutsättningar tillfälligt begränsa införsel till och förflyttning inom sitt territorium av växter, växtprodukter, andra föremål och växtskadegörare från vissa tredjeländer eller andra medlemsstater, om de medför en oacceptabelt hög skadegörarrisk vad avser införsel till, spridning och etablering inom medlemsstaten av en EU-karantänskadegörare eller en potentiell EU-karantänskadegörare (artikel 52 i växtskyddsförordningen). Den möjligheten bör kunna utnyttjas.

Den nya lagen bör därför innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör också kunna meddela beslut i det enskilda fallet. Föreskrifterna och besluten ska vara tidsbegränsade.

Vidare har kommissionen en möjlighet att i en genomförandeakt rikta krav mot medlemsstaterna när det gäller karantänskadegörare att t.ex. förbjuda införsel av vissa växter från ett visst tredjeland i stället för att utforma bestämmelsen som ett direkt tillämpligt förbud för enskilda att föra in växterna från det aktuella tredjelandet (se artiklarna 5.1, 30 och 32.2 i växtskyddsförordningen). Det finns därför ett behov av att kunna meddela föreskrifter som inte är tidsbegränsade om det behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Val mellan föreskrifter och beslut

I samband med ett angrepp av en karantänskadegörare kan det bli aktuellt med både föreskrifter och beslut i det enskilda fallet. Föreskrifter ska väljas när det gäller åtgärder av en generell natur som riktar sig till en stor eller en mer obestämd krets aktörer. Generella föreskrifter kan behöva kompletteras med beslut i det enskilda fallet för att anpassa åtgärderna mer i detalj till den specifika situationen, t.ex. den verksamhet som bedrivs eller om det rör sig om en ny karantänskadegörare för landet och då åtgärder snabbt behöver vidtas. Det är också möjligt att fatta vissa beslut i det enskilda fallet enligt EU-förordningarna.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Bestämmelser i direktiv om potatisskadegörare

Som konstaterats i avsnitt 3.2 finns det några äldre EU-direktiv med bestämmelser om bekämpning av vissa potatisskadegörare som enligt artikel 113.2 i växtskyddsförordningen ska gälla fram till den 1 januari 2022. Direktiven innehåller krav på medlemsstaterna att ha nationella bestämmelser om åtgärder för att bekämpa och hindra spridning av vissa skadegörare på potatis. Den nya växtskyddslagen måste därför ge utrymme för de nationella bestämmelser som behövs för att uppfylla kraven i direktiven. De aktuella potatisskadegörarna är förtecknade som EU-karantänskadegörare enligt kommissionens genomförandeförordning till artikel 5.2 i växtskyddsförordningen. Det nu föreslagna bemyndigandet tillsammans med bemyndigandet i 3 § utsädeslagen (1976:298) för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för certifiering, bedöms vara tillräckligt för att genomföra direktivets bestämmelser under övergångsperioden. Bemyndigandena kan användas för att ändra det nationella genomförandet av direktiven men också för att upphäva de nationella föreskrifter som genomför dem.

Vissa bestämmelser i direktiv om kontroll ska tillämpas

Enligt artikel 165.2 i den nya kontrollförordningen ska relevanta artiklar i rådets direktiv 2000/29/EG tillämpas i stället för vissa bestämmelser enligt den nya kontrollförordningen i frågor som rör offentlig kontroll. Det gäller bestämmelser om införsel vid andra kontrollställen än gränskontrollstationer som ska tillämpas till och med den 13 december 2020. Det gäller också bestämmelser om kontrollfrekvens vid import som ska tillämpas till den 13 december 2022. Direktivet kan genomföras med stöd av det nu föreslagna bemyndigandet.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.4.2. Åtgärder för att begränsa förekomsten av reglerade EUicke-karantänskadegörare

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder vid yrkesmässig odling av växter för plantering för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska även i det enskilda fallet få besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder.

Skäl för förslaget: Som konstaterats i avsnitt 6.2 får kommissionen,

utöver förbudet i växtskyddsförordningen mot införsel till och förflyttning inom unionen av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering, i genomförandeakt föreskriva om åtgärder som ska vidtas för att förhindra förekomst av reglerade EUicke-karantänskadegörare på växter för plantering (artikel 37.4). Det rör sig om krav vid odling för att förebygga att reglerade EU-ickekarantänskadegörare förekommer på växter för plantering i en sådan omfattning att yrkesmässiga aktörer inte får förflytta dem inom unionen. Det kan handla om krav på att kontroller och provtagning utförs, att smittade växter tas bort, att odlingen sker i ett område som bedöms vara fritt från den aktuella skadegöraren och att utsäde eller annat växtförökningsmaterial som bedöms vara fritt från skadegöraren används vid odlingen. Det kan inte uteslutas att sådana genomförandeakter kan behöva kompletteras med nationella föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet. Som nämnts ovan beror det på hur kommissionen väljer att utforma sina bestämmelser.

Artikel 37.9 innehåller en möjlighet att ställa nationella krav på strängare åtgärder än vad som krävs enligt unionslagstiftningen (se avsnitt 7.2). Sådana krav kan avse förebyggande åtgärder för att undvika förekomst av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering. Den fria rörligheten får dock inte inskränkas. EU-förordningen ger inte heller utrymme för nationella regler om tillfälliga begränsningar av införsel till eller förflyttning inom unionen när det gäller reglerade EU-icke-karantänskadegörare och respektive växter för plantering.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

För att säkerställa att nationella föreskrifter ska kunna meddelas om EU-bestämmelserna behöver kompletteras, att förebyggande åtgärder ska kunna vidtas som är anpassade för svenska förhållanden och för att det ska vara möjligt att skydda produktion som bedöms vara särskilt betydelsefull nationellt bör det vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering. Bemyndigandet bör begränsas till att gälla vid odling. Med hänsyn till att förbudet mot införsel och förflyttning endast gäller för yrkesmässiga aktörer är det rimligt att bemyndigandet dessutom begränsas till att gälla föreskrifter om odling som sker inom ramen för yrkesmässig verksamhet. Det bör också vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i det enskilda fallet besluta om sådana åtgärder.

7.4.3. Nationellt reglerade skadegörare för skydd av skog

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

Sådana föreskrifter ska få avse den som äger trädbevuxen mark, bedriver skogsbruk eller odlar växter, den som lagrar växter, växtprodukter eller andra föremål eller den som bedriver handel med växter, växtprodukter eller andra föremål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska även i det enskilda fallet få besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder.

Föreskrifterna eller besluten ska inte få förbjuda eller begränsa införsel till Sverige från ett tredjeland eller annan medlemsstat i Europeiska unionen. De ska inte heller få avse arter som är förtecknade som invasiva främmande arter av unionsbetydelse enligt förordning (EU) nr 1143/2014.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för förslaget

Åtgärder i skog till skydd för virkesproduktionen

I avsnitt 7.2 görs bedömningen att den nya växtskyddslagen bör ge utrymme för att kunna ställa krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte är karantänskadegörare, om dessa växtskadegörare kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Det bör därför i den nya lagen finnas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. Genom att använda formuleringen ”träd avsedda för virkesproduktion” i bemyndigandet finns möjlighet att meddela föreskrifter till skydd för all produktion och tillvaratagande av virke oavsett vad virket ska användas till. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör även i det enskilda fallet kunna besluta om sådana åtgärder.

En förutsättning för att nationella bestämmelser ska kunna meddelas är som beskrivs i avsnitt 7.2 att det är fråga om åtgärder som är av sådan karaktär att de inte står i konflikt med eller äventyrar växtskyddsförordningens målsättning om att säkerställa ett harmoniserat tillvägagångssätt för skyddsåtgärder mot växtskadegörare. Vidare framhålls i avsnittet att en nationell reglering om växtskadegörare endast bör ställa krav på åtgärder som bedöms vara samhällsekonomiskt effektiva och kan motiveras av ett allmänt intresse att skydda virkesproducerande träd och träprodukter. De åtgärder som krävs ska vara proportionerliga och effektiva i relation till målsättningen att begränsa förekomsten av skadegöraren och därmed de skador den orsakar.

För att säkerställa samhällsekonomiskt effektiva åtgärder är det lämpligt att såväl föreskrifter som beslut i det enskilda fallet föregås av en riskvärdering där en avvägning görs mellan nyttan av minskad förekomst av växtskadegöraren, vilka genomförbara och effektiva åtgärder som finns, eventuella negativa konsekvenser av åtgärderna och kostnaderna för åtgärderna. Enligt 5 § förvaltningslagen får en myndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

uppstå för den som åtgärden riktas mot. Eftersom utrotning av de aktuella skogsskadegörarna inte är möjlig bör syftet med åtgärderna i stället vara att minska förekomsten av dem för att därigenom minska skador i virkesproduktionen. Det är därför inte rimligt att ställa krav på lika ingripande åtgärder som då syftet är utrotning av en karantänskadegörare. Till skillnad från vad som gäller för karantänskadegörare är syftet alltså inte att förhindra introduktion, etablering och spridning. Åtgärder bör i stället vidtas för att begränsa förekomst och spridning av skadegörarna. Att det inte föreslås någon möjlighet till ersättning till aktörer som drabbas av ekonomiska förluster på grund av åtgärder som vidtas med anledning av dessa nationellt reglerade växtskadegörare (avsnitt 7.12) har betydelse vid proportionalitetsbedömningen av hur långtgående krav på åtgärder som kan riktas mot enskilda. Med hänsyn härtill kan det inte bli fråga om några mera ingripande krav på åtgärder.

Lämpligheten i en nationell reglering bör kontinuerligt utvärderas. Om kostnaden för åtgärderna i en framtid inte överstiger nyttan av dem, kan det mest lämpliga vara en avreglering.

I avsnitt 7.2 görs bedömningen att det inte är möjligt att nationellt begränsa införsel från tredjeländer eller andra medlemsstater av växter m.m. till skydd mot växtskadegörare som varken är karantänskadegörare eller reglerade EU-icke-karantänskadegörare (se underavsnittet ”Bör den nya lagen endast omfatta växtskadegörare som är karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare?”). Eftersom växtskadegörarna redan förekommer i Sverige skulle det dessutom vara oproportionerligt. Det bör tydliggöras i lagtexten att det inte är möjligt att begränsa sådan införsel från ett tredjeland eller en annan medlemsstat.

Det föreslagna bemyndigandet inkluderar möjligheten att meddela sådana föreskrifter om insektshärjning som i dag kan meddelas med stöd av bemyndigandet i 29 § skogsvårdslagen. I avsnitt 8.1 föreslås som en följd av detta nya bemyndigande att 29 § skogsvårdslagen ska upphävas och att en upplysning tas in i skogsvårdslagen om att bestämmelser om växtskadegörare finns i den nya växtskyddslagen och i de EU-bestämmelser som den nya växtskyddslagen kompletterar. Eftersom de åtgärder som i dag krävs för vissa insekter och som kan komma att krävas för att minska förekomsten av andra växtskadegörare som kan skada virkesproducerande träd i många fall är att betrakta som skogsskötselåtgärder

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

bör sådana bestämmelser på föreskriftsnivå hållas samman med andra bestämmelser om skogsskötsel. Att bemyndigandet rörande de nationellt reglerade skadegörarna finns i den nya växtskyddslagen förhindrar inte att Skogsstyrelsen även fortsättningsvis meddelar föreskrifter om nationellt reglerade växtskadegörare i vart fall om de avser åtgärder som ska vidtas i skogsmiljö.

Åtgärder i andra växtmiljöer än skog

Som beskrivits i avsnitt 7.2 kan en växtskadegörare som kan angripa träd avsedda för virkesproduktion också förekomma i andra växtmiljöer, t.ex. parker och trädgårdar. De kan i vissa fall också ha andra värdväxter än träd. För att kunna skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp av sådana skadegörare bör föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet kunna meddelas om förbud, begränsningar eller åtgärder i andra växtmiljöer än skog och i fråga om andra växter än träd och andra växtprodukter än sådana som har sitt ursprung i träd. Det bör därför vara möjligt att meddela föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet som riktar sig till andra än skogsägare och aktörer som är verksamma i skogsproduktion, t.ex. den som är ansvarig för en park eller en trädgård. Bemyndigandet bör utformas så att föreskrifterna eller besluten ska kunna avse den som äger trädbevuxen mark, bedriver skogsbruk eller odlar växter, den som lagrar växter, växtprodukter och andra föremål eller bedriver handel med växter, växtprodukter eller andra föremål. Uttrycken växtprodukter och andra föremål omfattar virke. I bedömningen av om åtgärder ska krävas i andra växtmiljöer än skog och vilka åtgärder som i så fall ska krävas, bör beaktas om den som måste följa förbudet eller begränsningarna eller vidta åtgärderna har nytta av att begränsa förekomsten av den aktuella skadegöraren.

Jordbruksverket bör vara den myndighet som ges rätt att meddela föreskrifter som gäller andra växtmiljöer än skog för att skydda träd avsedda för virkesproduktion mot nationellt reglerade växtskadegörare. Jordbruksverket bedöms i normalfallet också komma att ha föreskriftsrätten när det gäller de växtskadegörare som regleras på EU-nivå och utöva offentlig kontroll enligt EU:s växtskyddsförordning när det gäller dessa företag och andra aktörer. Skogsstyrelsen bör dock bibehålla den föreskriftsrätt de har i dag för att förebygga

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

uppkomsten av yngelhärdar vid lagring av virke i närheten av skog, eftersom sådan lagring i regel inleds på skogsmark men efterhand som virket förflyttas i logistikkedjan successivt sker i andra miljöer innan spridningsrisken upphör.

Invasiva främmande arter

I förordning (EU) nr 1143/2014 finns bestämmelser om invasiva främmande arter av unions- och medlemsstatsbetydelse (se avsnitt 3.5). EU-förordningen kompletteras av föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken. Om skadegöraren regleras som en invasiv främmande art av unionsbetydelse finns det inte skäl att även meddela föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet enligt det föreslagna bemyndigandet som avser nationellt reglerade skadegörare för skydd av skog. Föreskrifter och beslut i det enskilda fallet bör därför inte kunna meddelas med stöd av bemyndigandet när det gäller skadegörare som är förtecknade som invasiva främmande arter av unionsbetydelse.

7.5. Föreskrifter om egenkontroll

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för den som yrkesmässigt odlar, handlar med eller på annat sätt yrkesmässigt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att utöva en egenkontroll som är lämplig utifrån verksamhetens art.

Skäl för förslaget: I dag får regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för företag som för exportändamål använder, producerar eller behandlar växtprodukter av trä som kan hysa växtskadegörare att utöva en efter verksamhetens art lämpad egenkontroll (6 b § växtskyddslagen). Jordbruksverket har meddelat föreskrifter om egenkontroll av värmebehandling av sågat virke och träemballage för export.

Vid förflyttning av vissa växter, växtprodukter och andra föremål inom unionen krävs att ett växtpass har utfärdats (se avsnitt 6.2). Yrkesmässiga aktörer som har bemyndigats att utfärda växtpass är

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

skyldiga att utföra undersökningar för att säkerställa att växter, växtprodukter och andra föremål bl.a. är fria från karantänskadegörare och att bestämmelser om reglerade EU-icke-karantänskadegörare är uppfyllda (artikel 87 i växtskyddsförordningen). En bemyndigad aktör som har för avsikt att utfärda ett växtpass ska vidare identifiera och övervaka kritiska moment i produktionsprocessen och förflyttningen (artikel 90.1). Kravet på undersökning och att identifiera och övervaka kritiska moment är att se som en form av egenkontroll.

Yrkesmässiga aktörer som är bemyndigade att utfärda växtpass har också möjlighet att inrätta riskhanteringsplaner för växtskadegörare, vilket är att betrakta som en form av frivillig utökad egenkontroll (artikel 91 i växtskyddsförordningen). Behörig myndighet ska godkänna planerna om de uppfyller vissa villkor. Kommissionen får i en genomförandeakt ange att den som har en godkänd riskhanteringsplan får kontrolleras med en lägre kontrollfrekvens (artikel 22 i den nya kontrollförordningen).

Utöver detta innehåller växtskyddsförordningen och kontrollförordningen inte någon reglering om att aktörer ska eller får utöva egenkontroll.

Växtskyddsförordningens krav på undersökning och att identifiera och övervaka kritiska moment när det gäller de yrkesmässiga aktörer som har bemyndigats att utfärda växtpass och möjligheten för sådana aktörer att frivilligt inrätta riskhanteringsplaner bedöms inte innebära ett hinder mot att ställa krav på aktörer att i andra fall inrätta system för egenkontroll, t.ex. i form av en riskhanteringsplan när det gäller en särskild karantänskadegörare. Kommissionen bedöms kunna ställa sådana krav i genomförandeakt (artiklarna 28 och 30). Som utvecklats i avsnitt 7.2 ger växtskyddsförordningen en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa strängare åtgärder än vad som krävs enligt unionslagstiftningen om det motiveras av växtskyddsskäl.

Det bör således även i fortsättningen vara möjligt att ställa krav på företag som för exportändamål använder, producerar eller behandlar växtprodukter av trä som kan hysa karantänskadegörare att utöva egenkontroll.

Det kan även finnas skäl att ställa krav på egenkontroll i annan verksamhet för att hålla risken för angrepp och spridning av växtskadegörare på en låg nivå.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Ett egenkontrollsystem kan innebära en mindre administrativ börda för företag jämfört med om motsvarande kontroll skulle utföras av kontrollmyndigheten. Ett exempel på när det kan vara möjligt att hålla den administrativa bördan för företaget på en lägre nivå än om kontrollmyndigheten utför uppgifter är när det gäller att ta fram det underlag som behövs för att behörig myndighet ska kunna utfärda sundhetscertifikat för export (artikel 100 i växtskyddsförordningen). Av artikel 88 i kontrollförordningen framgår att resultaten från företagens egenkontroll kan användas som underlag för att utfärda sundhetscertifikat om de kompletteras och bekräftas genom resultat från regelbundna offentliga kontroller. Sundhetscertifikatet ska intyga att de berörda växterna, växtprodukterna eller de andra föremålen uppfyller importkraven gällande växtskydd i det berörda tredjelandet. För att kunna säkerställa detta kan det vara nödvändigt att dokumentera utfärda åtgärder, t.ex. vid odling av växter. Det är en uppgift som lämpligen kan utföras av det företag som avser att ansöka om sundhetscertifikat för export av det som produceras.

Det bör mot den beskrivna bakgrunden tas in ett bemyndigande i den nya lagen som ger rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som bedriver yrkesmässig verksamhet på växtskyddsområdet att utöva egenkontroll av sin verksamhet. I bemyndigandet ingår att meddela föreskrifter om vilka moment som ska ingå i egenkontrollen. Det kan t.ex. handla om att vid behandling av trä ha rutiner för att säkerställa att det hettas upp till tillräcklig temperatur under viss tid, att den utrustning som används vid behandling kalibreras, att endast behandlat trä märks som behandlat samt att dokumentera de rutiner som används och att centrala moment utförs.

7.6. Föreskrifter om dokumentationsskyldighet

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att dokumentera uppgifter som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för förslaget: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer får enligt 5 a § i den nuvarande växtskyddslagen meddela föreskrifter för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från och kontrollera spridning av de växtskadegörare som omfattas av lagen. Sådana föreskrifter kan bl.a. avse föreskrifter om att den som odlar växter eller handlar med växter, växtprodukter eller andra föremål ska föra anteckningar om verksamheten. Jordbruksverket får meddela sådana föreskrifter enligt förordningen om växtskydd m.m.

I EU:s växtskyddsförordning ställs det, när det gäller spårbarhet. krav på att dokumentera uppgifter. Bestämmelserna i artikel 69, innefattar bl.a. en skyldighet för en yrkesmässig aktör som tar emot eller levererar växter, växtprodukter eller andra föremål som omfattas av krav på växtpass att ha dokumentation så att det går att identifiera den som levererade eller tog emot växterna, växtprodukterna eller föremålen. Enligt artikel 70 är dessa aktörer även skyldiga att inrätta system eller förfaranden för spårbarhet som gör det möjligt att identifiera förflyttningar av sådana växter, växtprodukter eller föremål inom och mellan deras egna verksamhetsplatser. Vissa aktörer som har en verksamhet som är begränsad till transport undantas från dokumentationskravet och kravet på att inrätta system och förfaranden för spårbarhet. Växtskyddsförordningen innehåller alltså endast begränsade krav på vilka uppgifter som ska dokumenteras. Dokumentation krävs inte av utförda åtgärder, t.ex. förebyggande åtgärder för att förhindra spridning av växtskadegörare eller åtgärder för att bekämpa skadegörare såsom att förstöra angripna växter eller växtprodukter.

Kontrollmyndigheten kan behöva tillgång till uppgifter om vilka åtgärder en yrkesmässig aktör har utfört för att bedöma om det krävs ytterligare åtgärder för att bekämpa eller hindra spridning av växtskadegörare. Kontrollmyndigheten kan även behöva tillgång till vissa uppgifter om hanteringen i övrigt av växter, växtprodukter eller andra föremål eller andra uppgifter för att kunna bedöma risken för att en växtskadegörare sprids. Sådana uppgifter kan också underlätta för myndigheten att snabbt kartlägga spridningen av en växtskadegörare. Om aktören har dokumenterat sådana uppgifter kan myndigheten med stöd av den bestämmelse om rätt till upplysningar som föreslås i avsnitt 7.10.9 få tillgång till dem hos aktören eller begära att aktören lämnar dem till myndigheten. Den bestämmelsen

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

motsvaras av en skyldighet för aktören i artikel 15.1 i den nya kontrollförordningen att ge myndigheten tillgång till uppgifterna.

I de föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet kan det vara lämpligt att begränsa ett krav på dokumentation till att avse viss verksamhet eller hantering av vissa växter, växtprodukter eller andra föremål. Kravet kan vidare begränsas till att avse ett begränsat geografiskt område där risken för spridning av en växtskadegörare bedöms vara förhöjd. Det kan också vara lämpligt att begränsa kravet till att gälla under en viss tid om risken bedöms vara tillfälligt högre.

Kraven på dokumentation i växtskyddsförordningen gäller inte för transportörer och icke yrkesmässiga aktörer. Även dessa kan hantera växter, växtprodukter eller andra föremål eller utföra åtgärder som kan innebära en risk för spridning av växtskadegörare. Personer som inte bedriver yrkesmässig verksamhet kan t.ex. odla växter i ett område där en växtskadegörare har konstaterats förekomma. En transportör kan transportera angripna växter eller växtprodukter till destruktion. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om skyldighet att dokumentera en verksamhet eller hantering bör således omfatta såväl samtliga yrkesmässiga aktörer som icke yrkesmässiga aktörer som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål.

7.7. Föreskrifter om skyldighet för aktörer att registrera sig och att lämna uppgifter

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för den som yrkesmässigt odlar, handlar med eller på annat sätt yrkesmässigt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att ansöka om registrering av sin verksamhet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för den som förflyttar eller på annat sätt hanterar växtskadegörare och för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att lämna uppgifter till kontrollmyndigheten som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för förslaget

Nuvarande reglering

Det har sedan tidigare funnits EU-regler, baserade på direktiv 2000/29/EG, som inneburit krav på att producenter och importörer av vissa växter, växtprodukter och andra föremål ska finnas upptagna i officiella register.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 5 a § i den nuvarande växtskyddslagen meddela föreskrifter för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från och kontrollera spridning av de växtskadegörare som åtgärder får vidtas mot enligt lagen. Sådana föreskrifter får bl.a. avse föreskrifter om att den som odlar växter eller handlar med växter eller växtprodukter ska anmäla verksamheten till en viss myndighet. Jordbruksverket får meddela sådana föreskrifter enligt förordningen om växtskydd m.m.

De nya reglerna

Enligt artikel 65 i växtskyddsförordningen ska den behöriga myndigheten föra och uppdatera ett register över vissa i förordningen angivna yrkesmässiga aktörer som är verksamma på den berörda medlemsstatens territorium. Det gäller t.ex. sådana aktörer som för in eller inom unionen flyttar växter, växtprodukter och andra föremål för vilka det krävs ett sundhetscertifikat eller ett växtpass, aktörer som bemyndigats att utfärda växtpass samt yrkesmässiga aktörer som exporterar växter och växtprodukter för vilka det krävs ett sundhetscertifikat. Yrkesmässiga aktörer i områden som har avgränsats med anledning av att en karantänskadegörare förekommer där behöver endast registreras om de inte redan finns upptagna i ett annat officiellt register som de behöriga myndigheterna har tillgång till. Exempel på sådana register kan vara Lantmäteriets fastighetsregister och Statistiska centralbyråns företagsregister som innehåller koder som anger vilken verksamhet som företaget bedriver, t.ex. specialiserad butikshandel med blommor och andra växter, frön och gödselmedel och specialiserad butikshandel med virke och byggvaror.

Medlemsstaterna får enligt samma artikel besluta att ytterligare kategorier av odlare eller andra yrkesmässiga aktörer ska registreras

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

om det är motiverat med hänsyn till den skadegörarrisk som de växter som de odlar eller någon av deras verksamheter medför.

Den som omfattas av registreringsskyldigheten ska enligt artikel 66 lämna in en ansökan om registrering till behörig myndighet som bl.a. ska innehålla uppgifter om namn, vilken registreringspliktig verksamhet som bedrivs eller avses att bedrivas och på vilka platser samt vilka växter och växtprodukter som berörs av verksamheten. Om uppgifterna ändras ska aktören uppdatera sina uppgifter.

Det finns även i den nya kontrollförordningen ett krav på att de behöriga myndigheterna ska upprätta en förteckning över aktörer och hålla denna uppdaterad (artikel 10.2). Uttrycket aktör definieras i artikel 3.29 i den nya kontrollförordningen som varje fysisk eller juridisk person som har en eller flera av de skyldigheter som fastställs i de bestämmelser som avses i artikel 1.2 och omfattar alltså även aktörer som inte är yrkesmässiga. Redan befintliga förteckningar får användas. De som är registrerade enligt växtskyddsförordningen behöver alltså inte också förtecknas enligt bestämmelsen i den nya kontrollförordningen. Kommissionen ska anta delegerade akter om fastställande av vilka kategorier av aktörer som ska undantas från förteckningsskyldigheten i de fall denna skulle innebära en administrativ börda för dem som inte står i proportion till den risk som deras verksamhet medför (artikel 10.3). De aktörer som ska förtecknas ska tillhandahålla den behöriga myndigheten aktuella uppgifter om åtminstone namn och juridisk form, vilken specifik verksamhet som de utför, inbegripet verksamhet som utförs genom distanskommunikation och uppgift om vilka platser som de kontrollerar (artikel 15.5). Kravet på förteckning kan i ljuset av detta inte anses innebära ett krav på att alla aktörer som omfattas av någon skyldighet enligt regelverket bör förtecknas. Kravet bör i stället läsas utifrån syftet med bestämmelsen, nämligen att möjliggöra för kontrollmyndigheterna att utföra offentlig kontroll, i den utsträckning som krävs för att säkerställa att bestämmelserna om bl.a. skyddsåtgärder mot växtskadegörare följs (artikel 10.1). Det bedöms därmed inte vara nödvändigt att förteckna aktörer som inte är av intresse för uppföljande kontroll eller av årliga återkommande kontroller t.ex. privatpersoner.

Det finns vissa yrkesmässiga aktörer som omfattas av kravet på att lämna uppgifter till en förteckning enligt nya kontrollförord-

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

ningen men inte av kravet på registrering enligt växtskyddsförordningen. Det gäller framför allt aktörer som ska övervakas enligt växtskyddsförordningen, t.ex. yrkesmässiga aktörer som har beviljats tillstånd att inneha en EU-karantänskadegörare för vetenskapliga ändamål (artikel 8 i växtskyddsförordningen), eller som är ansvariga för karantänstationer eller inneslutningsanläggningar (artiklarna 60–63 i växtskyddsförordningen). När det gäller aktörer som inte är yrkesmässiga bör kravet på att lämna uppgifter till en kontrollmyndighets förteckning framför allt avse aktörer som har mark eller bedriver odling där uppföljande kontroll behöver ske över en period p.g.a. angrepp av växtskadegörare.

Föreskrifter om skyldighet att ansöka om registrering

En effektiv kontroll fordrar att myndigheterna har tillgång till uppgifter om olika typer av aktörer och kontrollobjekt. Sådana uppgifter behövs för att underlätta kontrollmyndigheternas planering av den regelbundna kontrollen.

För att kunna bedriva en effektiv kontroll kan kontrollmyndigheten behöva registrera uppgifter om ytterligare typer av aktörer utöver de som ska finnas i registret enligt växtskyddsförordningen eller låta registret innehålla mer detaljerade uppgifter om kontrollobjekt utöver vad som krävs enligt förordningen. Förordningens möjlighet att kunna undanta aktörer från skyldigheten att ansöka om registrering bör också kunna utnyttjas om uppgifterna inte behövs för att myndigheten ska kunna bedriva sin kontroll.

Den nya växtskyddslagen bör mot den bakgrunden innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att ansöka om registrering av sin verksamhet. Bemyndigandet bör i likhet med EU-bestämmelserna begränsas till att avse yrkesmässiga aktörer.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Föreskrifter om uppgiftsskyldighet

För att kunna bedriva en effektiv kontroll kan kontrollmyndigheten behöva tillgång till mer detaljerade uppgifter om kontrollobjektet än som krävs enligt EU-förordningen.

Det kan även finnas behov av uppgifter som inte uppenbart är kopplade till ett kontrollobjekt eller en plats utan avser växter, växtprodukter, andra föremål, växtskadegörare, utförda åtgärder, hantering i övrigt eller andra uppgifter som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare.

Kontrollmyndigheten kan också behöva uppgifter för att kunna kontrollera efterlevnaden av föreskrifter som meddelats för att begränsa förekomsten av nationellt reglerade växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. En myndighet kan i det enskilda fallet med stöd av den bestämmelse om rätt till upplysningar som föreslås i avsnitt 7.10.9 begära att en aktör lämnar uppgifter till myndigheten. Det kan utöver detta finnas behov av generella föreskrifter om skyldighet att lämna vissa uppgifter för att underlätta kontrollen.

Det bör mot den beskrivna bakgrunden införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som förflyttar eller på annat sätt hanterar växtskadegörare eller för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att lämna uppgifter till kontrollmyndigheten som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare. Det kan t.ex. avse uppgifter om växters eller växtprodukters ursprung, om vilket utsäde som har använts, växtföljd och utförda åtgärder. Bemyndigandet bör omfatta såväl yrkesmässiga som icke yrkesmässiga aktörer.

Med stöd av bemyndigandet är det möjligt att meddela föreskrifter om att den som bedriver egenkontroll inför Jordbruksverkets utfärdande av sundhetscertifikat för export ska informera kontrollmyndigheten om detta för att myndigheten ska kunna kontrollera att egenkontrollen utförs på ett korrekt sätt (se avsnitt 7.5).

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.8. Föreskrifter om anmälan vid införsel och undantag från skyldighet att anmäla förekomst av karantänskadegörare

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för den som till Sverige för in växter, växtprodukter, andra föremål eller växtskadegörare från ett land utanför Europeiska unionen eller en annan medlemsstat att anmäla införseln.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska också få meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att anmäla förekomst av karantänskadegörare.

Skäl för förslaget

Anmälan vid införsel

Med stöd av 5 § i den nuvarande växtskyddslagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om krav på anmälan vid införsel till Sverige av växter, växtprodukter, växtskadegörare, jord m.m.

I artikel 56 i den nya kontrollförordningen finns ett krav på förhandsanmälan av varor som ska kontrolleras vid gränskontrollstationer vid införsel till Europeiska unionen från ett tredjeland. Kommissionen får i en genomförandeakt ange när anmälan senast får göras innan införsel (artikel 58 i den nya kontrollförordningen).

Vissa varor från tredjeland behöver dock inte föras in vid gränskontrollstation. För dessa varor krävs inte heller kontroll av varje sändning. De omfattas därför inte av kravet i artikel 56 på förhandsanmälan. För dessa varor ska behörig myndighet utföra en riskbaserad offentlig kontroll regelbundet och med lämplig frekvens (artikel 44). Kommissionen kan för sådana varor i en delegerad akt ange i vilka fall och på vilka villkor de behöriga myndigheterna får kräva att aktörerna ska anmäla ankomsten av varorna (artikel 45). Det skulle t.ex. kunna gälla införsel av växter för vilka krav på sundhetscertifikat krävs enligt artikel 73 i växtskyddsförordningen. För att kunna utnyttja möjligheten att kräva anmälan av ankomst av varor till Sverige från tredjeland bör den nya växtskyddslagen innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla sådan införsel.

Det kan även finnas behov av att kunna ställa krav på förhandsanmälan när det gäller införsel av sändningar av trä från länder utanför den Europeiska unionen vid gränskontrollstationer som inte har regelbundna öppettider. Artiklarna 31 och 37.9 i växtskyddsförordningen innehåller dock begränsningar när det gäller vilka inskränkningar i den fria rörligheten som en medlemsstat kan göra. En förutsättning för att ställa sådana ytterligare krav på föranmälan är att det finns stöd för det i genomförande eller delegerade akter.

När det gäller varor som en aktör får levererade till sig från en annan medlemsstat får destinationsmedlemsstaten enligt artikel 9.7 i den nya kontrollförordningen, i den utsträckning som är absolut nödvändig för offentlig kontroll, kräva att aktören anmäler varornas ankomst. För att kunna utnyttja denna möjlighet bör bemyndigandet att meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet även omfatta den som till Sverige för in växter, växtprodukter, andra föremål eller växtskadegörare från en annan medlemsstat i unionen.

Undantag från skyldigheten att anmäla förekomst av karantänskadegörare

Enligt nuvarande växtskyddslag ska var och en som konstaterar eller misstänker förekomst av en växtskadegörare som omfattas av föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § genast anmäla detta till den myndighet som regeringen bestämmer. Denna anmälningsskyldighet genomförde tidigare bestämmelser i direktiv 2000/29/EG. De växtskadegörare som omfattades av anmälningsskyldigheten var så kallade allvarliga växtskadegörare eller vad som kunde misstänkas vara allvarliga växtskadegörare som inte var etablerade i Sverige och vars spridning borde förhindras.

Växtskyddsförordningen innehåller motsvarande bestämmelser om anmälningsskyldighet vid konstaterad eller misstänkt förekomst av karantänskadegörare (artiklarna 14, 15 och 33). Liksom i växtskyddslagen i dag är anmälningsskyldigheten i växtskyddsförordningen inte begränsad till yrkesmässiga aktörer utan gäller för var och en. De växtskadegörare som omfattas av anmälningsskyldigheten är EU-karantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon. Yrkesmässiga aktörer är därutöver skyldiga att anmäla

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

konstaterad eller misstänkt förekomst av de potentiella EUkarantänskadegörare för vilka kommissionen har beslutat om tillfälliga åtgärder (artikel 14).

Den behöriga myndigheten kan besluta att anmälan av en särskild växtskadegörare inte behöver ske i ett visst område om förekomsten av skadegöraren är känd i det området (artiklarna 14.2 och 15.2). Om undantaget gäller en yrkesmässig aktör ska den behöriga myndigheten informera denne om att ett undantag beslutats. Med hänsyn till att anmälningsskyldigheten gäller för var och en kan det vara lämpligt att undantag från anmälningsskyldigheten anges i föreskrifter. Det bör därför finnas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från anmälningsskyldigheten i växtskyddsförordningen.

Anmälningsskyldigheten ska inte tillämpas om en EUkarantänskadegörare eller karantänskadegörare för skyddad zon påträffas i en angripen zon av ett avgränsat område som har inrättats för inneslutning av växtskadegöraren. Anmälningsskyldigheten ska inte heller tillämpas om en sådan växtskadegörare påträffats i en angripen zon av ett avgränsat område som omfattas av krav på utrotningsåtgärder under en period om åtta år eller längre tid (artiklarna 16 och 33). I båda fallen kan det vara svårt för den enskilde att bedöma om undantagen från anmälningsskyldigheten är tillämpliga. Det kan därför finnas behov av att i föreskrifter meddelade med stöd av ovan nämnda bemyndigande tydliggöra att anmälningsskyldigheten för en särskild växtskadegörare inte gäller i en angripen zon.

7.9. Föreskrifter om sundhetsintyg

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om nationella sundhetsintyg.

Skäl för förslaget: Enligt 7 a § växtskyddslagen får regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om sundhetsintyg. Förordningen om växtskydd m.m. innehåller bestämmelser om att Jordbruksverket efter ansökan får utfärda vissa

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

sundhetsintyg och ett bemyndigande för myndigheten att meddela ytterligare föreskrifter om sundhetsintyg. Lagen och förordningen innehåller också bestämmelser om överlämnande till en juridisk person att utfärda sundhetsintyg, se avsnitt 7.10.6.

I EU:s växtskyddsförordning finns bestämmelser om sundhetscertifikat och andra sundhetsintyg. Sundhetscertifikat krävs för införsel av vissa växter m.m. från tredjeland till unionen eller från tredjeland till en skyddad zon (artiklarna 71–75). Växtpass är ett sundhetsintyg som krävs vid förflyttning av vissa växter m.m. inom unionen och vid införsel till en skyddad zon från en annan del av unionen (artiklarna 79–82). Tredjeland kan ställa krav på sundhetscertifikat eller andra sundhetsintyg för att växter m.m. ska få föras in från unionen. Bestämmelser om sundhetscertifikat för export från unionen finns i artiklarna 100–101. Ett ytterligare sundhetsintyg är den märkning som görs av träemballage, trä och andra föremål i enlighet med den internationella standarden ISPM 15 (artiklarna 96–98).

En form av sundhetsintyg som inte regleras i växtskyddsförordningen är den märkning av trä som görs i form av det nationella KD 56°C/30 min-märket. Genom märkningen intygar företaget att träet har genomgått en värme- och torkningsbehandling enligt en standard som specificeras i Jordbruksverkets föreskrifter. Enligt Jordbruksverkets föreskrifter får endast aktörer som fått tillstånd av Jordbruksverket märka trä med sundhetsintyget i form av KD 56°C/30 min-märket. En förutsättning är att aktörerna bedriver egenkontroll. Med märkningen som grund kan Jordbruksverket utfärda sundhetscertifikat för export av träet.

För att kunna underlätta export till tredjeländer bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om nationella sundhetsintyg. Det gör det möjligt att behålla den nationella regleringen med KD 56°C/30 min-märket.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.10. Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

7.10.1. Utgångspunkter

Bedömning: Bestämmelserna i den nya växtskyddslagen om

offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet bör så långt det är möjligt och lämpligt utformas på samma sätt i övriga lagar som kompletterar den nya kontrollförordningen.

Den nya kontrollförordningen är inte tillämplig på de föreskrifter och beslut som meddelas för att begränsa förekomsten av nationellt reglerade växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

Skäl för bedömningen: Den tidigare kontrollförordningen

reglerade medlemsstaternas offentliga kontroll av att foder- och livsmedelsföretagarna följer de bestämmelser som unionen fastställt inom områdena foder, livsmedel, djurskydd och djurhälsa. Den tidigare kontrollförordningen gällde även i begränsad utsträckning växtskyddsområdet (i fråga om upprättande av fleråriga nationella kontrollplaner, kommissionens kontroll i medlemsstaterna och unionens kontroll i tredjeländer, se avsnitt 3.3). Kontrollbestämmelser inom växtskyddsområdet fanns huvudsakligen i direktiv 2000/29/EG och i direktiven om bekämpning av vissa potatisskadegörare (se avsnitt 3). Direktivens bestämmelser har genomförts genom växtskyddslagen och förordningen om växtskydd m.m. samt i Jordbruksverkets föreskrifter.

I mars 2017 antogs en ny kontrollförordning, som från den 14 december 2019 ersätter den tidigare kontrollförordningen. Förordningen ska tillämpas på flera nya områden, däribland växtskyddsområdet. Vissa särbestämmelser om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet finns dock i växtskyddsförordningen (se avsnitt 6.2).

Att den nya kontrollförordningen även ska tillämpas på växtskyddsområdet har betydelse för utformningen av den nya växtskyddslagen. Som redogörs för i följande avsnitt är det nödvändigt att komplettera den nya kontrollförordningen med nationella

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

bestämmelser, bl.a. med mer detaljerade bestämmelser om hur kontroll och annan offentlig verksamhet ska bedrivas, möjlighet att använda vitesinstrumentet och finansiering av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. I syfte att underlätta för de myndigheter som ska tillämpa såväl EU-bestämmelserna som de nationella bestämmelserna bör bestämmelserna i den nya växtskyddslagen så långt det är möjligt och lämpligt utformas på samma sätt som i övriga lagar som kompletterar den nya kontrollförordningen.

7.10.2. Uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

Förslag: Uttrycket offentlig kontroll ska i den nya växtskydds-

lagen betyda offentlig kontroll enligt den nya kontrollförordningen och kontroll i övrigt av att lagen och föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen följs.

Uttrycket annan offentlig verksamhet ska i den nya lagen betyda annan offentlig verksamhet enligt den nya kontrollförordningen och sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen och föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen.

Skäl för förslaget: I den nya kontrollförordningen avses med

offentlig kontroll verksamhet som utförs av de behöriga myndigheterna eller av de organ med delegerade uppgifter eller de fysiska personer till vilka vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen har delegerats för att verifiera att aktörerna följer förordningen och de bestämmelser som avses i artikel 1.2 samt att djur eller varor uppfyller kraven enligt dessa bestämmelser, inbegripet för utfärdandet av officiella intyg eller officiella attesteringar (artikel 2.1). Av artikel 1.2 framgår att förordningen omfattar offentlig kontroll för att säkerställa att lagstiftningen följs i fråga om skyddsåtgärder mot växtskadegörare. Till skillnad från den tidigare kontrollförordningen innehåller den nya förordningen inte någon definition av uttrycket kontroll. Av skälen till förordningen (framför allt skäl 15 och 16) kan dock den slutsatsen dras att avsikten inte är att ändra innebörden av detta uttryck.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Enligt artikel 2.1 i den tidigare kontrollförordningen avses med offentlig kontroll varje form av kontroll som utförs av den behöriga myndigheten eller av unionen i syfte att kontrollera efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Med kontroll avses enligt artikel 2.2 kontroll av om specificerade krav har uppfyllts, genom undersökning och bedömning av sakligt underlag. Med offentlig kontroll avses således det operativa förfarandet som regleras genom förordningen. Annan verksamhet än den operativa kontrollen såsom exempelvis rådgivning, allmän information och utvecklingsstöd m.m. omfattas inte av uttrycket offentlig kontroll såsom det har definierats i den tidigare kontrollförordningen.

En grundläggande förändring i den nya kontrollförordningen är att det nya uttrycket annan offentlig verksamhet införs som benämning på offentlig verksamhet som inte är offentlig kontroll. Annan offentlig verksamhet definieras i artikel 2.2 som ”annan verksamhet än offentlig kontroll, som utförs av de behöriga myndigheterna eller av de organ med delegerade uppgifter eller de fysiska personer till vilka viss annan offentlig verksamhet har delegerats i enlighet med denna förordning och de bestämmelser som avses i artikel 1.2, däribland verksamhet för att kontrollera om det förekommer djursjukdomar eller växtskadegörare, förebygga eller begränsa spridningen av sådana djursjukdomar eller växtskadegörare, utrota dessa djursjukdomar eller växtskadegörare, bevilja tillstånd eller godkännanden och utfärda officiella intyg eller officiella attesteringar”.

Rådssekretariatet har i ett dokument daterat den 4 september 2013 (nr 13179/13 i ärende 2013/0140) gett ytterligare exempel på annan offentlig verksamhet. Där anges som exempel bl.a. verkställighetsåtgärder eller korrigerande åtgärder vid bristande efterlevnad, vilket skulle kunna vara t.ex. utfärdande av förelägganden. Andra exempel är hantering av förteckningar över aktörer, kartläggning av förekomst av växtskadegörare, epidemiologiska undersökningar av livsmedelsburna utbrott, anmälan eller underrättelse om djursjukdomar och växtskadegörare samt koordinering, förberedelse och övervakning av genomförandet av den fleråriga nationella kontrollplanen och årlig rapportering. Utfärdande av officiella intyg eller officiella attesteringar är enligt dokumentet annan offentlig verksamhet medan den kontroll som en behörig myndighet utför i syfte

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

att utfärda ett officiellt intyg eller en officiell attestering är offentlig kontroll. Vägledning och rådgivning till aktörer om unionslagstiftningen och dess tillämpning är ytterligare exempel på annan offentlig verksamhet. Även utseende av officiella laboratorier samt revision av dessa utgör annan offentlig verksamhet. Detsamma gäller utseende av och förteckning över gränskontrollstationer samt revision av dessa. De exempel som tas upp i rådssekretariatets dokument ska inte ses som uttömmande. Exempelvis bör även den behöriga myndighetens prövning eller åtgärder, med undantag för offentlig kontroll, med anledning av en anmälan eller ansökan om registrering av en verksamhet anses vara annan offentlig verksamhet.

Den nya kontrollförordningen innehåller bestämmelser om offentlig kontroll och om annan offentlig verksamhet som ska tillämpas direkt av de behöriga myndigheterna. Kommissionen ges vidare befogenhet att meddela närmare bestämmelser om hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska bedrivas genom delegerade akter och genomförandeakter. Den nya kontrollförordningen ger också utrymme för medlemsstaterna att föreskriva om kompletterande bestämmelser. Det finns därför ett behov av att använda såväl uttrycket offentlig kontroll som uttrycket annan offentlig verksamhet i de lagar som berörs av den nya kontrollförordningen, däribland i den nya växtskyddslagen.

Uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet definieras i den nya kontrollförordningen. För att underlätta tillämpningen bör det i den nya växtskyddslagen finnas en hänvisning till definitionerna av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen.

Den nya kontrollförordningen är inte tillämplig när det gäller kontroll av föreskrifter och beslut som meddelas för att begränsa förekomsten av nationellt reglerade växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. En sådan kontroll är i strikt bemärkelse inte offentlig kontroll i den nya kontrollförordningens mening. Det finns däremot både praktiska och lagtekniska fördelar med att använda ett och samma uttryck för all kontroll (och annan offentlig verksamhet) som utförs enligt lagen. Av definitionerna i lagen bör därför framgå att med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i lagen avses både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt den nya kontrollförordningen och kontroll och

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

offentlig verksamhet i övrigt enligt lagen och föreskrifter eller beslut meddelade med stöd av lagen. Detta innebär inte att EUförordningarna blir tillämpliga på de nationellt reglerade växtskadegörarna.

7.10.3. Kontrollmyndigheter

Förslag: Jordbruksverket och andra statliga myndigheter utövar

offentlig kontroll i enlighet med vad regeringen bestämmer.

Kontrollmyndigheterna ska även utföra annan offentlig verksamhet i enlighet med vad som framgår av lagen och vad regeringen bestämmer.

Jordbruksverket ska samordna övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämna råd och hjälp i denna verksamhet, om inte regeringen föreskriver något annat.

Bedömning: Skogsstyrelsen bör ha uppgiften att samordna

övriga myndigheter och lämna råd och hjälp i denna verksamhet när det gäller de nationella föreskrifter och beslut som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp.

Skäl för förslaget

För vart och ett av de områden som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämpningsområde ska medlemsstaterna utse den eller de behöriga myndigheter som ska ha ansvaret för att organisera eller utföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 4 i den nya kontrollförordningen).

I den nuvarande växtskyddslagen och förordningen om växtskydd m.m. finns bestämmelser om vilka myndigheter som ska utöva kontroll och utföra bekämpningsåtgärder och andra myndighetsåtgärder. Uttrycket offentlig kontroll används inte i den nuvarande växtskyddslagstiftningen, med ett undantag, bestämmelsen om rätt till upplysningar och att ta del av handlingar i 6 a §.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Kontroll och tillsyn enligt gällande regelverk

Enligt förordningen om växtskydd m.m. ansvarar Tullverket för att övervaka att det inte förs in växter, växtprodukter eller jord, kompost, gödsel eller annat odlingssubstrat eller växtskadegörare i strid mot föreskrifter om förbud mot eller villkor för införsel eller föreskrifter om att sådana varor endast får införas mot uppvisande av sundhetsintyg. Tullverket ska även kontrollera att införseln inte sker i strid mot växtskyddsförordningen eller den nya kontrollförordningen. Samma ansvar har företag som enligt tullförordningen (2016:287) utövar tullkontroll över varor, t.ex. postföretag. Tullverket ska även förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor enligt förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket samt bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot bestämmelser om in- och utförsel av varor.

I Tullverkets uppgift att övervaka att det inte förs in växter, växtprodukter m.m. i strid mot regelverket ingår att se till att varor vilkas införsel till Sverige från tredjeland är förbjuden eller belagd med villkor deklareras korrekt i anmälan av varorna till tullbehandling av den som vill föra in dem. Att inte anmäla en vara till tullbehandling eller lämna oriktiga uppgifter vid tullbehandling är straffbelagt enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Som redogjorts för ovan har Tullverket en roll i att förebygga och motverka sådan brottslighet.

Med hjälp av uppgifter i deklarationen om bl.a. ursprung och koden för typ av vara kan Tullverket se om införsel av varorna är förbjuden eller om det krävs att vissa villkor är uppfyllda för att införsel ska få ske (s.k. restriktionsbelagda varor). Sådana villkor kan t.ex. vara att varorna åtföljs av ett sundhetscertifikat och är fria från karantänskadegörare. Om särskilda villkor ska vara uppfyllda godkänner Tullverket endast införseln om den ansvariga myndigheten har kontrollerat och bedömt att de växtskyddsmässiga villkoren är uppfyllda.

Jordbruksverket ansvarar för att kontrollera att de restriktionsbelagda varorna ur växtskyddssynpunkt uppfyller gällande krav på t.ex. sundhetscertifikat och frihet från karantänskadegörare. Den som vill föra in sådana varor är skyldig att anmäla varorna för kontroll till Jordbruksverket innan de kommer till kontrollplatsen.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Om varorna uppfyller kraven ur växtskyddssynpunkt godkänner Jordbruksverket sändningen.

Jordbruksverket ansvarar vidare för kontroll över att det inte förs in eller sprids några varor i strid mot EU-bestämmelserna, mot förordningen om växtskydd m.m. eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av förordningen.

Skogsstyrelsen är tillsynsmyndighet för de föreskrifter om insektshärjning som meddelas enligt 29 § skogsvårdslagen.

Åtgärder för att bekämpa och hindra spridning av växtskadegörare enligt gällande regelverk

Jordbruksverket leder och samordnar åtgärder för att bekämpa och hindra spridning av växtskadegörare och för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från och kontrollera spridning av växtskadegörare enligt förordningen om växtskydd m.m. Jordbruksverket får meddela föreskrifter om att länsstyrelsen ska medverka vid sådana åtgärder (7 § samma förordning). När det gäller vissa växtskadegörare som angriper potatis har Jordbruksverket meddelat föreskrifter om att länsstyrelsen ska ta fram underlag som behövs för att Jordbruksverket ska kunna fatta beslut om åtgärder och avgränsa det område där åtgärderna ska vidtas, att länsstyrelsen ska föra förteckning över sådana områden samt att länsstyrelsen ska utföra tillsyn av att åtgärder följs och att ge undantag från Jordbruksverkets föreskrifter för viss odling.

Skogsstyrelsen är tillsynsmyndighet för de föreskrifter om insektshärjning som meddelas enligt 29 § skogsvårdslagen.

Offentlig kontroll enligt det nya regelverket

Det saknas skäl att ändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna på växtskyddsområdet. Jordbruksverket bör därför som en huvudregel ha ansvar för den offentliga kontrollen. Detta bör framgå av lagen. För viss offentlig kontroll kan omständligheterna dock vara sådana att andra statliga myndigheter än Jordbruksverket bör ansvara för kontrollen. Tullverket bör t.ex. även i fortsättningen utöva den övervakning av införsel av växter m.m. som myndigheten ansvarar för i dag. Det bör även vara möjligt

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

för länsstyrelsen att kunna utföra vissa kontroller, såsom kontroller inför export av växter m.m. Som beskrivs i avsnitt 6.2 innebär den nya kontrollförordningen utökade krav på kontroller vid införsel från tredjeland. Det kan därför vara aktuellt att myndigheter som har personal på orter där Jordbruksverket inte finns representerat utför sådana kontroller i stället för Jordbruksverket. Det gäller framför allt dokumentkontroll, dvs. kontroll av att sundhetscertifikat vid införsel från tredjeland är i original eller kontroll av undertecknad förklaring enligt artikel 47 i växtskyddsförordningen vid transitering genom Sverige från ett tredjeland till ett annat tredjeland. Myndigheter som skulle kunna komma i fråga för sådana uppgifter är Tullverket, länsstyrelsen, Livsmedelsverket och Skogsstyrelsen. Det kan ske utan att kvaliteten på kontrollerna riskeras och vara mer kostnadseffektivt än att de utförs av Jordbruksverket. Det kan även vara aktuellt att Skogsstyrelsen utför vissa kontroller hos träföretag som exporterar virke eller tillverkar träemballage. Det bör därför finnas en möjlighet för regeringen att kunna föreskriva om vilken myndighet som ska utöva offentlig kontroll. Det bör finnas en upplysning om detta i lagen.

Skogsstyrelsen bör vara ansvarig för kontroller i skogsmiljö samt för att förebygga uppkomsten av yngelhärdar vid lagring av virke i närheten av skog när det gäller föreskrifter eller beslut som meddelas för att begränsa förekomsten av nationellt reglerade växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion, medan det kan vara lämpligt att Jordbruksverket utför sådana kontroller i andra växtmiljöer, t.ex. i jordbruk, trädgårdar och parker.

Annan offentlig verksamhet

Uttrycket annan offentlig verksamhet täcker såsom framgått i avsnitt 7.10.2 många varierande uppgifter, alltifrån serviceuppgifter gentemot allmänheten som information och rådgivning till att utföra inventeringar för att kontrollera förekomsten av växtskadegörare. Alla beslut som myndigheterna fattar och faktiska åtgärder som de vidtar i syfte att bekämpa eller hindra spridning av en växtskadegörare är att se som annan offentlig verksamhet. Det förhållandet att annan offentlig verksamhet omfattar så många varierande uppgifter

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

innebär att det kan vara flera olika myndigheter som utövar offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör därför även när det gäller annan offentlig verksamhet bestämmas av regeringen.

Begreppen behörig myndighet och kontrollmyndighet

I den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen används begreppet behörig myndighet. En sådan myndighet kan ha till uppgift att organisera eller utföra offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet (artikel 4 i den nya kontrollförordningen). I lagen bör ordet kontrollmyndighet användas för den behöriga myndighet som utövar offentlig kontroll. Kontrollmyndigheterna ska även enligt förslaget utföra annan offentlig verksamhet i enlighet med vad regeringen bestämmer. Myndighetens roll blir då tydlig för aktörerna. Kontrollmyndighet är även det begrepp som används i de andra lagar som kompletterar den nya kontrollförordningen, t.ex. livsmedelslagen.

Enligt den nya kontrollförordningen åligger det i några fall medlemsstaterna att ansvara för vissa uppgifter. Bland annat ska medlemsstaterna enligt artikel 111 se till att den fleråriga nationella kontrollplanen som avses i artikel 109.1 tillhandahålls allmänheten och på begäran förse kommissionen med den senaste uppdaterade versionen av kontrollplanen. Det bör tydligt framgå i vilka fall som kontrollmyndigheterna även ska utföra de uppgifter som ankommer på en medlemsstat. Det behöver dock inte anges i lag.

Samordningsansvar

Medlemsstaten ska säkerställa att offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet är enhetlig och verkningsfull (artikel 4.2 i den nya kontrollförordningen). Om ansvaret för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet fördelas på flera myndigheter ska medlemsstaten säkerställa en effektiv och verkningsfull samordning mellan berörda myndigheter (artikel 4.2 i den nya kontrollförordningen). Den nya kontrollförordningen ställer också krav på rapportering från medlemsstaterna till kommissionen (se bl.a. artikel 113). Medlemsstaten ska utse en myndighet för att samordna

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

samarbetet och kontakterna med kommissionen och övriga medlemsstater avseende offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Bedömningen är att Jordbruksverket på grund av sin centrala roll när det gäller skyddet mot växtskadegörare bör ha ett samordningsansvar för övriga kontrollmyndigheters verksamhet inom det området samt ett ansvar att lämna råd och hjälp i denna verksamhet. Detta bör framgå direkt av lagen i likhet med vad som gäller enligt t.ex. livsmedelslagen när det gäller Livsmedelsverkets samordningsansvar på livsmedelsområdet. Skogsstyrelsen bör ha motsvarande ansvar när det gäller de nationella föreskrifter och beslut som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp. Det bör finnas en möjlighet för regeringen att justera ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.

Samordning är också viktig om uppgifter lämnas över till organ, fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda av en kontrollmyndighet. Vid överlämnande av uppgifter till organ och fysiska personer finns det en skyldighet för den behöriga myndighet som lämnar över uppgifter att säkerställa att det finns arrangemang som säkerställer en effektiv och verkningsfull samordning med den som uppgiften lämnas över till (artiklarna 29 c och 30 c i den nya kontrollförordningen). Den som lämnar över uppgiften är vidare den som bäst säkerställer att en lämplig samordning sker. Det kan göras i samband med att uppgifterna lämnas över. Det finns därför inte skäl att reglera frågan särskilt i den nya växtskyddslagen.

7.10.4. Råd och information till enskilda

Förslag: Den myndighet som utövar offentlig kontroll ska

genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket.

Skäl för förslaget: I flera av de lagar som omfattas av den nya

kontrollförordningens tillämpningsområde finns en bestämmelse som innebär att den myndighet som utövar offentlig kontroll ska underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket genom rådgivning, information och annat stöd (se bl.a.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

12 § andra stycket livsmedelslagen). En sådan bestämmelse saknas i den nu gällande växtskyddslagen.

En skyldighet för myndigheter att utföra aktuella serviceuppgifter följer även av förvaltningslagen. Enligt 6 § förvaltningslagen ska en myndighet bl.a. se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska även lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

Trots detta görs det i Ds 2018:41 bedömningen att en bestämmelse om att den myndighet som utövar offentlig kontroll genom rådgivning, information och annat stöd ska underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket bör finnas kvar i de lagar som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämpningsområde.

Motivet till den bedömningen är att det i den nationella livsmedelsstrategin som antogs av riksdagen den 20 juni 2017 betonas att arbetet med att förenkla för företagen inom livsmedelskedjan även fortsatt är högt prioriterat. Det konstateras i strategin att företag i livsmedelskedjan berörs av ett stort antal regler som i hög grad är EU-styrda. Regelverken är komplexa och det finns därför anledning att fortsätta att utveckla det arbete som de svenska myndigheterna gör på EU-nivå och på nationell nivå för att förenkla för företagen. Det bör vara lätt för företagen att förstå och följa reglerna. Mot den bakgrunden görs i Ds 2018:41 bedömningen att det av tydlighetsskäl och i linje med vad som anförs i livsmedelsstrategin bör finnas en särskild bestämmelse som innebär en skyldighet för kontrollmyndighet att genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt regelverket. Det saknas skäl att göra en annan bedömning när det gäller den nya växtskyddslagen.

7.10.5. Kontrollmyndigheternas skyldighet att beivra överträdelser

Förslag: Kontrollmyndigheterna ska verka för att överträdelser

av lagstiftningen beivras.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Skäl för förslaget: En bestämmelse som uttryckligen anger att

kontrollmyndigheterna är skyldiga att verka för att överträdelser av den nya växtskyddslagen, av de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller av de beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna är ett viktigt incitament för kontrollmyndigheterna att medverka till lagföring av brott och aktivt använda vitesinstrumentet (se avsnitt 7.10.12). En sådan bestämmelse finns sedan tidigare i bl.a. livsmedelslagen. Bedömningen är att den nya växtskyddslagen bör innehålla en motsvarande bestämmelse.

7.10.6. Överlämnande av uppgifter i offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet till organ och fysiska personer

Bedömning: Det behövs inte någon bestämmelse i den nya

växtskyddslagen som ger en myndighet rätt att överlåta till ett organ, en fysisk person eller en officiell växtskyddsinspektör att utföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Förslag: Det ska upplysas om att den nya kontrollförord-

ningen innehåller bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. Lagen ska också innehålla en upplysning om att behörig myndighet enligt förordningen får utse en officiell växtskyddsinspektör.

Det ska finnas en motsvarighet till den nuvarande växtskyddslagens bestämmelse om förvaltningslagens tillämpning för kontrollorgan när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som överlämnas till organ med delegerade uppgifter, fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter eller officiella växtskyddsinspektörer.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för förslaget och bedömningen

Gällande lagstiftning

Av den nuvarande växtskyddslagen följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlåta till ett enskilt kontrollorgan som är juridisk person att i samband med införsel av växter, växtprodukter och växtskadegörare m.m. besluta om vissa i lagen angivna åtgärder, t.ex. om smittrening, förstöring av växter eller växtprodukter eller begränsningar i rätten att använda dem (5 §). Överlåtelsen får även avse beslut om förbud eller villkor för införsel eller bortförande av växter etc. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare till ett sådant kontrollorgan överlåta att i ett enskilt fall besluta om provtagning eller undersökning av t.ex. växter eller växtprodukter för att kartlägga förekomst av, fastställa frihet från och kontrollera spridning av växtskadegörare (5 a §). De uppgifter som kan överlåtas till ett enskilt kontrollorgan är av sådant slag att de innefattar myndighetsutövning.

I förordningen om växtskydd m.m. har regeringen överlämnat till Jordbruksverket att överlåta rätten att fatta sådana beslut till ett enskilt kontrollorgan som är juridisk person. Jordbruksverket har inte utnyttjat den möjligheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också överlämna till en juridisk person att utfärda sådana sundhetsintyg som krävs vid förflyttning inom Europeiska unionen (växtpass) och vid export av växter och växtprodukter (7 a § växtskyddslagen). Regeringen har i förordningen om växtskydd m.m. delegerat till Jordbruksverket att överlämna rätten att utfärda sådana intyg. Jordbruksverket har i beslut i det enskilda fallet överlämnat rätten att utfärda växtpass till juridiska personer som producerar eller handlar med växter och växtprodukter. Då överlämnandet endast avser utfärdande av växtpass för egna växter eller växtprodukter är det inte fråga om överlämnande av myndighetsutövning till enskild.

Skogsvårdslagen innehåller inte någon möjlighet att lämna över uppgifter som rör bestämmelserna om insektshärjning till enskilda.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Den nya kontrollförordningen

Enligt den nya kontrollförordningen kan uppgifterna att utöva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet delegeras till ett eller flera organ med delegerade uppgifter eller till en eller flera fysiska personer (artiklarna 28 och 31). Ett organ med delegerade uppgifter definieras enligt artikel 3.5 som en separat juridisk person till vilken de behöriga myndigheterna har delegerat vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller vissa uppgifter med koppling till annan offentlig verksamhet.

Av artikel 31.3 framgår vilka begränsningar som finns när det gäller möjligheten för myndigheterna att delegera uppgifter till juridiska eller fysiska personer. Enligt artikeln får de behöriga myndigheterna inte delegera beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad enligt artikel 138.1 b, 138.2 och 138.3. Utöver de allmänna bestämmelserna om åtgärder vid bristande åtgärder i artikel 138 innehåller kontrollförordningen särskilda bestämmelser om vilka åtgärder som de behöriga myndigheterna ska vidta vid bristande efterlevnad av reglerna i samband med att varor förs in i unionen från tredjeland (artiklarna 66–69). Dessa bestämmelser är mer detaljerade än artikel 138. Besluten kan vara lika långtgående som de beslut som en behörig myndighet får fatta enligt artikel 138. Även om förbudet enligt artikel 31.3 att delegera beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad till sin ordalydelse inte omfattar beslut enligt artiklarna 66–69 kan det inte anses ha varit avsikten att dessa beslut skulle kunna delegeras till organ eller fysiska personer, eftersom sådana beslut inte kan anses lämpliga att delegera. Förbudet enligt artikel 31.3 att delegera beslut vid bristande efterlevnad till organ eller fysiska personer bedöms därför även omfatta dessa beslut.

I den nya kontrollförordningen finns vidare bestämmelser om villkor för delegeringen. Den som uppgifterna delegeras till ska bl.a. ha den sakkunskap, utrustning och infrastruktur som krävs för att fullgöra uppgiften och vara opartisk och fri från intressekonflikter (artiklarna 29–31). Förordningen innehåller också bestämmelser om skyldigheter för såväl de delegerande myndigheterna som för organen med delegerade uppgifter och de fysiska personer som delegerats vissa uppgifter. T.ex. ska organen och de fysiska personerna meddela resultaten av offentlig kontroll och annan

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

offentlig verksamhet som de genomfört till de delegerande myndigheterna och ge de behöriga myndigheterna tillträde till deras lokaler och anläggningar samt samarbeta med och bistå dem (artikel 32). De delegerande myndigheterna ska å sin sida bl.a. organisera inspektioner av sådana organ och fysiska personer samt helt eller delvis återkalla sin delegering när det finns belägg för att ett sådant organ eller en sådan fysisk person inte på ett korrekt sätt utför de uppgifter som delegerats eller om de underlåter att utan dröjsmål vidta lämpliga åtgärder mot brister som har konstaterats vid en offentlig kontroll (artikel 33).

I den nya kontrollförordningen finns även bestämmelser om officiella växtskyddsinspektörer. En officiell växtskyddsinspektör är en fysisk person som genom anställning eller på annat sätt har utsetts av den behöriga myndigheten (artikel 3.33). I artikel 5 finns bestämmelser om utseende av en sådan inspektör. Det är bl.a. ett krav att denne ska vara fri från intressekonflikter. En aktör är skyldig att ge en sådan inspektör tillträde, upplysningar m.m. om inspektören utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet (artikel 15.6).

Som konstaterats i avsnitt 7.10.1 är den nya kontrollförordningen inte tillämplig på nationella föreskrifter som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp. Det är alltså inte möjligt att delegera uppgifter som avser kontroll av sådana föreskrifter med direkt stöd av den nya kontrollförordningen. Det samma gäller EU-förordningens bestämmelser om utseende av officiell växtskyddsinspektör.

Växtskyddsförordningen

Som beskrivits ovan innehåller den nya kontrollförordningen allmänna bestämmelser om delegering av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Växtskyddsförordningen innehåller bestämmelser om att en behörig myndighet ska bemyndiga en yrkesmässig aktör som uppfyller vissa krav att utfärda växtpass eller att märka träemballage och trä med ISPM 15-märket (artikel 89 respektive artikel 98). Att utfärda växtpass eller att märka enligt standarden är en s.k. officiell attestering som utfärdas av aktörerna under den behöriga myndig-

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

hetens överinseende (artikel 3.28 i den nya kontrollförordningen). Bestämmelserna gör det möjligt för en behörig myndighet att lämna över uppgiften till en yrkesmässig aktör att utfärda växtpass för sina egna växter eller att märka det träemballage eller trä som är behandlat enligt en viss standard med ISPM 15-märket. I båda fallen avser utfärdandet av växtpass respektive märkningen aktörens egna produkter varför det inte är fråga om överlämnande av myndighetsutövning till enskild.

Förutom bestämmelserna om utfärdande av växtpass och märkning med ISPM 15-märket finns en bestämmelse i växtskyddsförordningen om att endast behörig myndighet får utfärda sundhetscertifikat för export (artikel 100).

Behövs bestämmelser i den nya växtskyddslagen om överlämnande av uppgifter?

Av 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen framgår att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt enskilda och att detta ska ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Det kan inte uteslutas att det kan förekomma moment av myndighetsutövning i de uppgifter som får delegeras av de behöriga myndigheterna med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförordningen. Delegationen kräver därför stöd i lag.

Bestämmelserna om delegation i den nya kontrollförordningen är på samma sätt som övriga bestämmelser i EU-förordningar direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Bestämmelserna är utformade så att de i nationell författning utpekade behöriga myndigheterna ska kunna tillämpa dem direkt. De förutsätter inte i sig någon särskild nationell bestämmelse för att kunna verkställas och en svensk lagbestämmelse skulle inte tillföra någon ytterligare reglering än vad som redan framgår av EU-bestämmelserna. Bedömningen är därför att det inte är nödvändigt med en särskild bestämmelse i den nya lagen som ger en myndighet som utövar offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet möjlighet att delegera vissa uppgifter. Bestämmelserna i den nuvarande växtskyddslagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlåta till enskilda kontrollorgan att besluta om vissa i lagen angivna åtgärder bör alltså inte få någon motsvarighet i den nya växtskyddslagen.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Som slagits fast ovan kan inte uppgifter överlämnas med stöd av den nya kontrollförordningen till organ, fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer om uppgifterna avser de nationella föreskrifter eller beslut som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp från andra växtskadegörare än karantänskadegörare. Det bedöms inte finnas något behov av att kunna överlämna sådana uppgifter. Den nya växtskyddslagen bör därför inte innehålla en sådan möjlighet.

Förvaltningslagens tillämpning på organ och fysiska personer

Av 1 § förvaltningslagen, som anger lagens tillämpningsområde, framgår det att lagen inte är tillämplig på organ eller fysiska personer som utför förvaltningsuppgifter. Vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska dock enligt 11 a § i den nuvarande växtskyddslagen tillämpas av enskilda kontrollorgan när de utför kontroll enligt växtskyddslagen. Detta gäller förvaltningslagens bestämmelser om legalitet, objektivitet och proportionalitet (5 §), partsinsyn (10 §), jäv (16–18 §§), utredningsansvaret (23 §), när man får lämna uppgifter muntligt (24 §), kommunikation (25 §), dokumentation av uppgifter (27 §), dokumentation av beslut (31 §), motivering av beslut (32 §), underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till (33 och 34 §§), rättelse av skrivfel och liknande (36 §), och vem som får överklaga ett beslut (42 §). Bestämmelsen har emellertid inte tillämpats eftersom uppgifter som innefattar myndighetsutövning inte har delegerats till kontrollorgan.

I avsnitt 7.15 föreslås att beslut som fattas av organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör ska kunna överklagas. Även den nuvarande växtskyddslagen innehåller en möjlighet att överklaga ett kontrollorgans beslut. Jordbruksverket har dock inte utnyttjat möjligheten att delegera uppgifter till kontrollorgan. En förutsättning för att en överprövande instans ska kunna ta ställning till om huruvida ett överklagat beslut är korrekt är att beslutet har försetts med en motivering (32 § förvaltningslagen). För att den enskilde ska kunna ta tillvara sin möjlighet att överklaga ett beslut bör den som uppgifter har delegerats till också vara skyldig att underrätta den enskilde om beslutet och hur ett överklagande går

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

till (33 och 34 §§förvaltningslagen). Även de andra förvaltningsrättsliga principerna som ska tillämpas av enskilda kontrollorgan enligt den nuvarande växtskyddslagen bör tillämpas av organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör som inte är anställd vid en kontrollmyndighet. Principerna bör tillämpas när organet, personen eller inspektören utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. En bestämmelse som hänvisar till berörda paragrafer i förvaltningslagen bör därför tas in i den nya växtskyddslagen. Hänvisningen till 42 § förvaltningslagen, som reglerar frågan om vem som får överklaga ett beslut, bör dock lämpligen placeras i bestämmelserna om överklagande i växtskyddslagen, se mer om detta i avsnitt 7.15.

Det bör noteras att förvaltningslagens bestämmelser om anteckning av uppgifter, parters rätt att få del av uppgifter, motivering av beslut och underrättelse om beslut i allt väsentligt motsvaras av allmänna grundläggande rättsprinciper om god förvaltning som har uttolkats av EU-domstolen. Principerna är en del av den direkt tillämpliga EU-rätten och ska därför följas vid tillämpningen av EUrätten, däribland de unionsrättsliga bestämmelserna om skyddsåtgärder mot växtskadegörare.

7.10.7. Tystnadsplikt

Förslag: Den nya växtskyddslagen ska innehålla en bestämmelse

om tystnadsplikt med innebörden att de som genomför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja det som de har fått kännedom om under genomförandet av sina uppgifter. I det allmännas verksamhet ska i stället offentlighets- och sekretesslagen tillämpas.

Skäl för förslagen: I den nya kontrollförordningen finns bestäm-

melser om tystnadsplikt för den som utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Där framgår bl.a. att de behöriga myndigheterna ska säkerställa att information som de inhämtar vid utförandet av sina uppgifter i samband med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet inte röjs för tredje part om informationen, enligt nationell lagstiftning eller unionslagstiftning, är av

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

sådan art att den omfattas av tystnadsplikt. Medlemsstaterna ska i detta syfte säkerställa att det i fråga om konfidentiell behandling införs lämpliga skyldigheter för all personal och andra enskilda personer som anlitas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 8.1). Detta ska även tillämpas på myndigheter för kontroll av ekologisk produktion, organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella laboratorier (artikel 8.2). Om inte ett övervägande allmänintresse motiverar att information som omfattas av tystnadsplikt enligt artikel 8.1 röjs, och utan att det påverkar situationer där unionslagstiftning eller nationell lagstiftning uppställer krav på röjande, ska sådan information innefatta information vars röjande skulle undergräva; a) syftet med inspektioner, undersökningar eller revisioner, b) skyddet av en aktörs eller en annan fysisk eller juridisk persons affärsintressen, eller c) skyddet för domstolsförfaranden och juridisk rådgivning (artikel 8.3). Av bestämmelserna framgår även vad de behöriga myndigheterna ska beakta när de avgör huruvida ett övervägande allmänintresse motiverar att information som omfattas av tystnadsplikt röjs (artikel 8.4) samt vilka förutsättningar som gäller för myndigheternas offentliggörande av resultatet av offentlig kontroll av enskilda aktörer (artikel 8.5).

Det faktum att bestämmelserna hänvisar till nationell rätt innebär att medlemsstaterna har stor frihet att utforma en lämplig reglering.

I Sverige gäller sekretess för vissa uppgifter i det allmännas verksamhet enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, i fortsättningen OSL) samt offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641, i fortsättningen OSF). Det är förbjudet för myndigheter att röja en sekretessbelagd uppgift. Förbudet gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund (2 kap. 1 § OSL). I 17 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Där framgår bl.a. att sekretess gäller för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs (17 kap. 1 § OSL). I 30 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet. Sekretess gäller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. utredning, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (30 kap. 23 § OSL och 9 § OSF). Regler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet finns i 18 kap. 1 § OSL.

För kontrollmyndigheter och tillsynsmyndigheter i det allmännas verksamhet är bedömningen att det redan gäller sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen samt offentlighets- och sekretessförordningen i den utsträckning som är motiverad av bestämmelserna i artikel 8 i den nya kontrollförordningen. Det samma gäller om en statlig myndighet utses till ett officiellt laboratorium. Det har inte framkommit skäl att ytterligare utreda frågan om tystnadsplikt för dessa myndigheter.

Offentlighets- och sekretesslagstiftningen är dock, med vissa undantag, inte tillämplig utanför den offentliga sektorn. Som redan har nämnts ska tystnadsplikten enligt artikel 8 även tillämpas på organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella laboratorier. För att Sverige ska uppfylla den nya kontrollförordningens krav måste därför bestämmelser om tystnadsplikt för dessa organ, fysiska personer och officiella laboratorier som inte är statliga myndigheter införas.

Officiella växtskyddsinspektörer räknas inte upp särskilt i artikel 8. Officiella växtskyddsinspektörer som är anställda av en kontrollmyndighet omfattas av bestämmelserna i OSL och OSF. Bestämmelserna om tystnadsplikt för organ m.fl. bör också gälla för officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet.

Inom flera olika verksamhetsområden i den privata sektorn gäller tystnadsplikt enligt lag, ofta reglerad som ett förbud mot att röja vissa uppgifter obehörigen. Det gäller bl.a. verksamheter i välfärdssektorn som t.ex. enskilt bedriven förskola, 29 kap. 14 § skollagen (2010:800), och hälso- och sjukvård, 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659). I dessa fall har obehörighetsrekvisitet samman-

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

fattningsvis tolkats som att ett utlämnande av uppgifter får ske bl.a. om den som uppgiften rör har lämnat sitt samtycke, om uppgifter lämnas vidare till personer inom den berörda verksamheten som behöver dem för verksamheten eller om uppgifterna enligt lag eller annan författning ska lämnas ut, exempelvis till en tillsynsmyndighet (se t.ex. prop. 2002/03:139 s. 478f).

Författningsreglerad tystnadsplikt, oavsett om den följer av offentlighets- och sekretesslagen eller av bestämmelser om tystnadsplikt för den privata sektorn, är som regel förenad med straffansvar. I 20 kap. 3 § brottsbalken regleras det generella straffansvaret för brott mot tystnadsplikt. Straffansvaret gäller var och en som har skyldighet att hemlighålla en uppgift enligt lag eller annan författning, förutsatt att straffansvaret inte har reglerats särskilt. Konsekvensen av att en tystnadsplikt införs i författning blir alltså, om inget annat stadgas, att det med regleringen följer ett straffansvar.

Bedömningen är att den nya växtskyddslagen bör innehålla en bestämmelse om tystnadsplikt. Bestämmelsen bör ange att de som genomför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja det som de har fått kännedom om under genomförandet av sina uppgifter. I det allmännas verksamhet ska i stället offentlighets- och sekretesslagen tillämpas.

Bedömningen är att de bestämmelser om tystnadsplikt som nu föreslås bör ange att de som genomför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja det som de har fått kännedom om under genomförandet av sina uppgifter. Tystnadsplikten bör således gälla för alla slags uppgifter som dessa personer vid genomförandet av sin uppgift har fått kännedom om. Det bedöms inte som lämpligt att uttömmande reglera i vilka fall utlämnande får ske. Detta måste bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Uppgifter kan dock normalt lämnas ut med samtycke från den som uppgiften avser, till kontrollmyndigheten eller annars som en följd av en skyldighet i lag eller författning. Det finns i svensk rätt, som nämns ovan, flera bestämmelser om tystnadsplikt där obehörighetsrekvisitet används. Den praxis som finns rörande dessa bestämmelser bör i fråga om rekvisitets innebörd kunna tjäna som ledning även vid tolkningen och tillämpningen av de nu föreslagna bestämmelserna.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

I avsnitt 7.4.3 föreslås ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Som konstaterats ovan i avsnitt 7.10.6 kan offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som avser dessa föreskrifter inte lämnas över till organ, fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer med stöd av den nya kontrollförordningen. I samma avsnitt görs vidare bedömningen att det inte heller finns något behov av att kunna lämna över sådana uppgifter till dem. Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som avser dessa nationella bestämmelser kommer alltså endast att utföras av en myndighet.

7.10.8. Föreskrifter om offentlig kontroll, annan offentlig verksamhet samt om skyldighet för enskilda organ och fysiska personer att lämna information

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör ska bedriva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska också få meddela föreskrifter om skyldighet för ett sådant organ eller en sådan person eller inspektör att lämna information till Jordbruksverket eller en annan samordnande myndighet.

Skäl för förslaget

Föreskrifter om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

I den nya kontrollförordningen slås fast hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i medlemsstaterna ska organiseras och genomföras. I förordningen ställs krav som de behöriga myndigheterna ska uppfylla. Myndigheterna ska bl.a. ha infört rutiner eller förfaranden för att säkerställa att offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet är effektiv och ändamålsenlig samt för att

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

säkerställa att det inte finns någon intressekonflikt för den personal som genomför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 5). De ska vidare ha tillgång till lämplig laboratoriekapacitet för analys, testning och diagnos. De behöriga myndigheterna ska bl.a. regelbundet och med lämplig frekvens genomföra riskbaserad offentlig kontroll av alla aktörer (artikel 9). Kontrollen ska särskilt beakta klarlagda risker som är förbundna med varor, aktörernas tidigare resultat vid offentlig kontroll, tillförlitlighet i egenkontroll m.m. Kontrollen ska som huvudregel genomföras utan förvarning. Vidare ska kontrollen så långt det är möjligt genomföras på ett sätt som minimerar den administrativa bördan och verksamhetsstörningar för aktörerna.

I den nya kontrollförordningen ges vidare kommissionen befogenhet att meddela närmare bestämmelser om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet genom delegerade akter och genomförandeakter.

Som det har redogjorts för tidigare i avsnitt 7.10.6 kan delegering av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ske till organ och fysiska personer. I artikel 32 finns bestämmelser om skyldigheter för de organ med delegerade uppgifter eller de fysiska personer som delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. De ska bl.a. meddela resultaten av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som de genomfört till de delegerande behöriga myndigheterna samt omedelbart underrätta dem när resultaten av den offentliga kontrollen visar att bestämmelserna inte följs. De ska även ge behöriga myndigheter tillträde till deras lokaler och anläggningar samt samarbeta med dem och bistå dem.

Trots att den nya kontrollförordningen innehåller direkt tillämpliga bestämmelser om hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska organiseras och bedrivas kan det finnas behov av detaljerade bestämmelser i dessa avseenden.

Det kan finnas behov av att föreskriva vad som ska kontrolleras, hur ofta kontroller ska utföras, vad som ska dokumenteras efter utförd kontroll och vilka åtgärder som ska vidtas med anledning av kontrollen. Hur stort detta behov är beror på innehållet i de delegerade akter och genomförandeakter som antas av kommissionen. Det kan också finnas behov av att meddela detaljerade bestämmelser om hur inventeringar avseende växtskadegörare ska utföras om de inte utförs av den samordnande kontrollmyndigheten.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Bedömningen är därför att det bör finnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska bedrivas. När det gäller offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som utförs av Jordbruksverket eller andra statliga myndigheter kan föreskrifter om detta meddelas på förordningsnivå eller, efter bemyndigande av regeringen, i föreskrifter som meddelas av myndighet. För det fall uppgiften att genomföra offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet har överlämnats till organ med delegerade uppgifter eller fysiska personer behövs dock ett bemyndigande i lag. Detsamma gäller för uppgifter som överlämnas till officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet. Det bör därför införas ett bemyndigande i lagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet ska bedrivas.

Föreskrifter om skyldighet för enskilda organ och fysiska personer att lämna information till Jordbruksverket

Medlemsstaten ska säkerställa att offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet är enhetlig och verkningsfull (artikel 4.2 i den nya kontrollförordningen). Om ansvaret för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet fördelas på flera myndigheter ska medlemsstaten säkerställa en effektiv och verkningsfull samordning mellan berörda myndigheter (artikel 4.2 i den nya kontrollförordningen). Den nya kontrollförordningen ställer också krav på rapportering från medlemsstaterna till kommissionen (se bl.a. artikel 113). I avsnitt 7.10.3 föreslås att Jordbruksverket ska samordna övriga kontrollmyndigheters verksamhet, om inte regeringen föreskriver något annat. I detta inryms att säkerställa en effektiv och verkningsfull samordning mellan berörda myndigheter och att samordna samarbetet och kontakterna med kommissionen och övriga medlemsstater avseende offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Om uppgifter delegeras till organ eller fysiska personer ska det också finnas arrangemang som säkerställer en effektiv och verkningsfull samordning mellan de myndigheter som delegerar uppgifterna och de organ eller personer som uppgifterna har delegerats

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

till (artiklarna 29 och 30 i den nya kontrollförordningen). För att kraven i den nya kontrollförordningen ska uppnås och för att kunna fullgöra krav på rapportering enligt den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen behöver den samordnande myndigheten ha tillgång till tillförlitlig och jämförbar information från de som bedriver offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Detta uppgiftslämnande utgör ett viktigt inslag i kontrollverksamheten och är en förutsättning för att den nya kontrollförordningens bestämmelser ska kunna verkställas. Detta gäller även när uppgiften att utföra offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet har lämnats över till enskilda organ, fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda av en kontrollmyndighet. Bedömningen är därför att det bör finnas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för organ med delegerade uppgifter, fysiska personer som delegerats vissa uppgifter och officiella växtskyddsinspektörer att lämna information till en samordnande myndighet. När det gäller uppgifter från andra statliga myndigheter såsom länsstyrelserna eller Tullverket kan en sådan reglering tas in i föreskrifter på lägre nivå än lag. Föreskrifter om rapporteringsskyldighet för enskilda organ och fysiska personer kräver dock stöd i lag. Det bör därför införas ett bemyndigande i lagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för organ med delegerade uppgifter, fysiska personer som delegerats vissa uppgifter och officiella växtskyddsinspektörer att lämna information till den samordnande myndigheten.

7.10.9. Rätt till upplysningar och tillträde

Förslag: En kontrollmyndighet, en officiell växtskyddsinspektör,

ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som delegerats vissa uppgifter ska, i den utsträckning som behövs för den offentliga kontrollen eller annan offentlig verksamhet, ha rätt att på begäran få upplysningar och ta del av handlingar och få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som har anknytning till verksamheten eller där växter, växtprodukter och

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

andra föremål kan finnas och där göra undersökningar och ta prover.

Rätten till upplysningar och tillträde ska också gälla för Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten och för inspektörer och experter som har utsetts av dessa institutioner i den utsträckning som behövs för att kontrollera tillämpningen av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Denna rätt gäller även i den utsträckning det behövs för att kontrollera att EUbestämmelser om unionens medfinansiering av åtgärder inom lagens tillämpningsområde följs.

Bestämmelserna i den nya växtskyddslagen om rätt till tillträde och upplysningar ska inte tillämpas när kontroller och inspektioner på plats genomförs enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 eller lagen om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

Skäl för förslaget

Nuvarande reglering om rätt till upplysningar och tillträde

I den nuvarande växtskyddslagen finns det en bestämmelse om att en innehavare av mark, byggnad eller transportmedel är skyldig att lämna tillträde för en åtgärd enligt lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Denna skyldighet gäller även när åtgärder utförs av EU:s institutioner och inspektörer eller experter som har utsetts av institutionerna (6 §). Den som utövar offentlig kontroll har vidare rätt att på begäran få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som behövs för den offentliga kontrollen. Även denna rätt gäller för EU:s institutioner och inspektörer eller experter som har utsetts av institutionerna (6 a §).

I skogsvårdslagen ges tillsynsmyndigheten en rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen (34 §). Tillsynsmyndigheten ges vidare en rätt att hos den som yrkesmässigt bedriver produktion av, handel med eller införsel av skogsodlingsmaterial få tillträde till mark, transportmedel, byggnader och stängda utrymmen, dock inte bostäder, för tillsyn.

Bestämmelserna i 6 och 6 a §§växtskyddslagen kan jämföras med motsvarande bestämmelse i närliggande lagstiftning, t.ex. livsmedelslagen. Enligt 20 § livsmedelslagen har en kontrollmyndighet

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

och ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen i den utsträckning som behövs för kontrollen rätt att på begäran få upplysningar och ta del av handlingar, och få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som har anknytning till verksamheten och där göra undersökningar och ta prover.

En skyldighet i kontrollförordningen för aktörer att ge tillträde och upplysningar

Enligt artikel 15.1 i den nya kontrollförordningen ska aktörerna, där behöriga myndigheter så kräver och i den utsträckning som det är nödvändigt för att genomföra offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet, ge de behöriga myndigheternas personal tillgång till utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser under aktörernas kontroll och deras omgivningar, deras datoriserade informationshanteringssystem, djur och varor under deras kontroll samt dokument och annan relevant information. Aktörernas skyldighet enligt denna artikel gäller också om offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet genomförs av bl.a. officiella växtskyddsinspektörer, organ med delegerade uppgifter eller fysiska personer som delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Vid sidan av den övergripande skyldigheten för en aktör att ge myndigheterna tillgång till dokumentation och annan relevant information enligt artikel 15.1 finns det bestämmelser i växtskyddsförordningen om att yrkesmässiga aktörer på begäran av behörig myndighet ska lämna information, bl.a. information om spårbarhet (artiklarna 69-70).

En bestämmelse i den nya lagen om rätt till upplysningar och tillträde

Artikel 15.1 bedöms vara direkt tillämplig i medlemsstaterna, även när uppgiften att utföra kontroll och annan offentlig verksamhet har delegerats till enskilda. Artikel 15.1 innehåller en skyldighet för aktörerna medan 6 a § växtskyddslagen innebär en motsvarande rätt för den som utövar den offentliga kontrollen. För att undvika eventuella otydligheter vid tillämpningen bedöms det därför vara lämpligt att även i den nya växtskyddslagen ta in en bestämmelse om att den som utför offentlig kontroll har rätt till upplysningar,

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

handlingar och tillträde som ett komplement till bestämmelsen i den nya kontrollförordningen. För att uppnå enhetlighet mellan de lagar som kompletterar den nya kontrollförordningen bör bestämmelsen om rätt till upplysningar och tillträde utformas på ett så likartat sätt som möjligt i alla lagarna. Rätten till tillträde bör gälla områden, lokaler och andra utrymmen som har anknytning till verksamheten eller där växter, växtprodukter och andra föremål kan finnas. Rätten bör även gälla vid genomförande av annan offentlig verksamhet. Vid bedömningen i det enskilda fallet ska proportionalitetsprincipen tillämpas (se 5 § förvaltningslagen). Utöver att åtgärderna inte får göras mer långtgående än vad som behövs för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet i ärendet krävs det att det som det allmänna vill uppnå, t.ex. med att få tillgång till visst utredningsmaterial, står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som berörs av åtgärden.

Nationellt reglerade skadegörare för skydd av skog

Som redogörs för i avsnitten 7.2 och 7.4.3 kommer det att vara möjligt att med stöd av den nya växtskyddslagen ställa krav på enskilda att vidta åtgärder när det gäller växtskadegörare som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen om dessa skadegörare kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Sådana bestämmelser kan gälla krav på att vidta åtgärder för att begränsa förekomsten av skadegörare även i andra växtmiljöer än skog. Skyldigheten i den nya kontrollförordningen för aktörer att lämna upplysningar och ge tillträde för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet gäller inte för kontroller eller annan offentlig verksamhet som avser de nationella föreskrifter som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp. För att kontrollmyndigheterna ska kunna utföra nödvändiga kontroller eller vidta andra åtgärder för att begränsa förekomst av sådana skadegörare bör myndigheternas rätt till upplysningar och tillträde även gälla om det behövs för kontrollen av dessa föreskrifter.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Kommissionen, experter och Europeiska revisionsrätten

Som nämnts ovan har EU:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer och experter enligt den nuvarande växtskyddslagen rätt att för åtgärder få tillträde till mark, byggnader och transporter och för kontroll få upplysningar och tillgång till handlingar.

I den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om kommissionens kontroll i medlemsstaterna i artiklarna 116-119. Bestämmelserna innebär att kommissionens experter ska utföra kontroller i varje medlemsstat för att bl.a. kontrollera tillämpningen av de bestämmelser som avses i artikel 1.2, dvs. i detta sammanhang bestämmelser om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, och de bestämmelser som föreskrivs i den nya kontrollförordningen (artikel 116). Kontrollerna ska organiseras i samarbete med de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och utföras regelbundet. De får även omfatta kontroller på plats. Medlemsstaterna ska ge nödvändigt stöd för att säkerställa att kommissionens experter får tillträde till alla lokaler eller delar av lokaler, till djur och varor samt tillgång till information och datasystem som är av betydelse för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter (artikel 119). Kommissionen får även, i samarbete med den berörda medlemsstaten, sända en grupp inspektörer för offentlig kontroll på plats i medlemsstaten (artikel 108.2). Det finns således även i den nya lagen ett behov av en bestämmelse som ger kommissionen rätt att vid kontroll få tillträde till lokaler m.m., rätt till upplysningar och ta del av handlingar.

Experter från medlemsstaterna får bistå kommissionens experter och ska när de åtföljer kommissionens experter ges samma rätt till tillträde som kommissionsexperterna (artikel 116.4). Det får förutsättas att nationella experter som åtföljer kommissionen vid kontroll har utsetts av kommissionen. För att även de nationella experter som åtföljer kommissionens experter ska ges rätt till upplysningar och tillträde bör bestämmelsen formuleras så att rätten gäller för kommissionen och för inspektörer och experter som utsetts av kommissionen.

Då vissa åtgärder som utförs i Sverige enligt växtskyddsförordningen kan medfinansieras av unionens budget enligt förordning (EU) nr 652/2014 kan Sverige komma att granskas av Europeiska revisionsrätten. Revisionsrätten och inspektörer och experter som

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

utsetts av revisionsrätten bör således ha samma befogenheter som kommissionen att få tillgång till de platser och uppgifter som behövs för granskningen av unionens finanser. Förordning (EU) nr 652/2014 ses för närvarande över och föreslås ersättas av en ny EUförordning (se avsnitt 6.4). Rätten för kommissionen, revisionsrätten och för de inspektörer och experter som har utsetts av dessa institutioner bör också gälla i den utsträckning det behövs för att kontrollera att EU-bestämmelserna om unionens medfinansiering av åtgärder inom lagens tillämpningsområde följs.

I kommissionen ingår även Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) som har att utföra kontroller och inspektioner av åtgärder som medfinansieras av unionens budget. Olaf har under vissa förutsättningar rätt till tillträde och upplysningar enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999. I lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning finns bestämmelser om rätt för behöriga myndigheter till tillträde och upplysningar när Olaf utför kontroller och inspektioner enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013. Bestämmelserna i den nya växtskyddslagen om rätt till tillträde och upplysningar bör inte tillämpas när kontroller och inspektioner på plats genomförs enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 eller lagen om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

7.10.10. Skyldighet att lämna hjälp

Förslag: Den som är föremål för offentlig kontroll eller annan

offentlig verksamhet ska utöver vad som följer av artiklarna 15.2 och 15.6 i förordning (EU) 2017/625 lämna den hjälp som behövs för att kontrollen eller verksamheten ska kunna genomföras.

Skäl för förslaget: Enligt artikel 15.2 i den nya kontrollförordningen

ska aktörerna, när offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet genomförs, bistå och samarbeta med personalen vid de behöriga

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

myndigheterna för utförandet av uppgifterna. Aktörernas skyldighet enligt denna artikel gäller också om offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet genomförs av bl.a. organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet (artikel 15.6).

Till skillnad från t.ex. livsmedelslagen innehåller den nuvarande växtskyddslagen inte någon bestämmelse om skyldighet för den som är föremål för offentlig kontroll att lämna den hjälp som behövs för att kontrollen ska kunna genomföras (jfr 21 § livsmedelslagen). Det finns inte heller någon liknande bestämmelse i skogsvårdslagen. Artikel 15.2 är visserligen utformad så att de i nationell författning utpekade kontrollmyndigheterna, officiella växtskyddsinspektörer, organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet m.fl. ska kunna tillämpa bestämmelsen direkt. Som redogörs för i avsnitten 7.2 och 7.4.3 kommer det dock att vara möjligt att med stöd av den nya växtskyddslagen ställa krav på åtgärder när det gäller växtskadegörare som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen som kan medföra oacceptabla skador på virkesproducerande skog. Sådana bestämmelser kan t.ex. gälla skyldighet att vidta åtgärder för att begränsa förekomst av granbarkborre. En bestämmelse i den nya växtskyddslagen om skyldighet att lämna hjälp bedöms därför vara nödvändig för att kontrollmyndigheternas personal m.fl. ska få den hjälp som behövs för att de ska kunna genomföra kontroll där nationellt reglerade växtskadegörare kan finnas eller för att kunna kontrollera att nödvändiga förebyggande åtgärder har vidtagits för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som kan medföra oacceptabel skada genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Sådana växtskadegörare kan, förutom i skog, även förekomma i t.ex. plantskolor. För att undvika en dubbelreglering med EU-rätten bör det förtydligas att bestämmelsen om skyldighet att lämna hjälp ska tillämpas utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. På samma sätt som föreskrivs i den nya kontrollförordningen bör skyldigheten att lämna hjälp enligt den nya växtskyddslagen även gälla vid genomförande av annan offentlig verksamhet, vilket alltså omfattar bl.a. bekämpningsåtgärder mot karantänskadegörare.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

7.10.11. Inköp under en dold identitet

Förslag: En kontrollmyndighet ska under en dold identitet och

utan att ange avsikten med inköpet få köpa in växter, växtprodukter och andra föremål genom distanskommunikation i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav. Detta ska gälla under förutsättning att det är nödvändigt för att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp av karantänskadegörare på växter eller växtprodukter.

Skäl för förslaget

EU:s kontrollförordning och allmänna utgångspunkter för en reglering av anonyma inköp

Enligt artikel 36.1 i den nya kontrollförordningen får prover som de behöriga myndigheterna beställt av aktörer utan att identifiera sig användas för offentlig kontroll (s.k. mystery shopping). Bestämmelsen omfattar varor som erbjuds till försäljning genom distanskommunikation. Av artikel 3.11 i den nya kontrollförordningen följer att uttrycket varor omfattar växter, växtprodukter och andra föremål enligt växtskyddsförordningen. I skälen till bestämmelsen (skäl 49) anges att de behöriga myndigheterna – när det gäller offentlig kontroll av handel som sker via internet eller andra former av distanskommunikation – bör kunna anskaffa prover genom anonyma beställningar som sedan kan analyseras, testas eller bli föremål för verifiering av efterlevnad. Den nya kontrollförordningen förutsätter således att de behöriga myndigheterna i vissa fall har befogenhet att genomföra anonyma inköp när de utövar offentlig kontroll.

I Sverige gäller som utgångspunkt för all myndighetsutövning att den ska bedrivas med stöd av lag eller annan författning. Myndighetsåtgärder som innefattar ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste ha stöd i lag (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). En annan utgångspunkt är att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsverksamhet, t.ex. i samband med brottsbekämpning, måste dock – för att vara effektiva – innefatta

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

dolda moment. Utgångspunkten för en myndighet som ska göra provinköp för att kontrollera efterlevnaden av gällande regler är således att inköpet ska göras i myndighetens namn. Med författningsstöd kan dock myndigheter göra inköp anonymt.

Vid bedömningen av om inköp under en dold identitet ska tillåtas måste även allmänna principer vid myndighetsutövning som ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen beaktas. Enligt ändamålsprincipen får ett ingripande mot en enskild vidtas bara i det syfte som har motiverat den lagstiftning som ligger till grund för ingripandet. Behovsprincipen betyder att en åtgärd får vidtas endast om det finns ett påtagligt behov och om det bedöms att det inte är möjligt att nå det avsedda resultatet med andra mindre ingripande åtgärder. Proportionalitetsprincipen slutligen kräver att den som beslutar om en åtgärd i varje enskilt fall prövar om åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär för den enskilde. I 5 § förvaltningslagen finns även en uttrycklig reglering av proportionalitetskravet vid en myndighets ingripande i ett enskilt intresse.

Behov av inköp under en dold identitet

Det blir allt vanligare att växter och växtprodukter köps in genom distanskommunikation, särskilt via internet. Denna handel är dessutom ofta internationell. Det är viktigt att kontrollmyndigheterna har möjlighet att utöva en effektiv kontroll även av sådana varor. Om kontrollmyndigheten uppger att inköpet görs i kontrollsyfte finns en risk att aktören förser myndigheten med en produkt som uppfyller gällande krav, ett s.k. golden sample, medan den produkt som tillhandahålls på marknaden under samma namn inte uppfyller kraven. En annan risk är att aktören felaktigt uppger att produkten tillfälligt tagit slut.

För att undvika detta finns det skäl att införa en möjlighet för myndigheterna att köpa in varor under en dold identitet när det gäller inköp via internet eller annan distanskommunikation. När det däremot gäller kontrollen av varor i t.ex. butik finns inte samma behov av att kunna agera dolt eftersom kontrollanten kan se och kontrollera varorna direkt på plats. Risken att aktören uppger att en

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

vara är slut eller förser kontrollmyndigheten med ett s.k. golden sample är därmed avsevärt mindre vid en platskontroll.

Varor som inte uppfyller gällande krav kan vara förenade med risker av varierande grad. Det är t.ex. viktigt att de växter som släpps ut på marknaden inte för med sig skadegörare vars spridning kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser. Det är därför angeläget att de varor som myndigheterna får för offentlig kontroll från aktörerna faktiskt är de varor som säljs i handeln. Kontroll kan behöva ske av att växter eller växtprodukter är fria från karantänskadegörare och att kravet på sundhetscertifikat vid import, som ska garantera frihet från karantänskadegörare, följs. Möjligheten till inköp under en dold identitet kan således motiveras av ett angeläget ändamål. Ändamålet kan också antas bli effektivt uppfyllt genom åtgärden och åtgärden måste bedömas som proportionerlig med hänsyn till det angelägna ändamålet.

Mot den beskrivna bakgrunden är bedömningen den att det bör införas en bestämmelse i den nya växtskyddslagen som ger kontrollmyndigheterna rätt att under en dold identitet och utan att ange avsikten med inköpet köpa in växter, växtprodukter och andra föremål i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav.

I avsnitt 7.4.3 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Det bedöms inte vara motiverat att kunna göra inköp under en dold identitet när det gäller dessa nationellt reglerade växtskadegörare. Inköp under en dold identitet ska alltså endast få ske om det utförs i syfte att kontrollera att gällande krav följs när det gäller karantänskadegörare. Eftersom utgångspunkten i svensk rätt, som nämnts ovan, är att myndighet ska utövas öppet krävs att avsteg från den principen inte är mer långtgående än vad syftet med åtgärden kräver. Det finns därför anledning att begränsa tillämpningsområdet för bestämmelserna om inköp under en dold identitet. Det aktuella regelverket syftar ytterst till att förhindra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser genom angrepp av växtskadegörare på växter eller växtprodukter. Det bör därför komma till uttryck i bestämmelserna att inköp under en dold identitet endast är tillåtna om det är nödvändigt för att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska,

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp av karantänskadegörare på växter eller växtprodukter.

I artikel 36.3 anges att artikeln även ska tillämpas på organ med delegerade uppgifter och fysiska personer till vilka vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen har delegerats. I avsnitt 7.10.6 bedöms det för närvarande inte vara aktuellt att delegera uppgifter till organ eller fysiska personer i någon större omfattning. Om det mot förmodan skulle finnas ett sådant behov kan en kontrollmyndighet på begäran av ett organ eller en fysisk person som har delegerats uppgifter göra de inköp under en dold identitet som bedöms vara nödvändiga. Organen och de fysiska personerna kan sedan, enligt artikel 36.3, använda proverna för offentlig kontroll.

Hur inköp under en dold identitet praktiskt ska genomföras

För att kontrollmyndigheter i praktiken ska kunna köpa in varor under en dold identitet via internet eller annan distanskommunikation måste anonymiteten för myndigheten i egenskap av beställare säkerställas. Annars riskerar syftet med inköp under en dold identitet att gå förlorat, dvs. att myndigheten inte får den vara som har beställts.

Bedömningen är att det i många fall kommer att räcka med att myndigheten använder neutrala namn och neutrala adresser. De vanligaste fallen vid inköp via internet eller annan distanskommunikation där inte bara beställarens namn utan även personnummer efterfrågas är förmodligen när beställaren väljer att betala mot faktura. Myndigheten bör således kunna undvika ett sådant scenario genom att välja direktbetalning. Vid sådan betalning kan det räcka med att tjänstemannen har tillgång till ett betalkort i tjänsten och att kortinnehavarens namn samt kortnummer uppges.

När det gäller kostnaderna för ett inköp under en dold identitet bör dessa kunna ses som kostnader för offentlig kontroll som får, när det är möjligt, finansieras med avgifter enligt den nya kontrollförordningen (se bl.a. artiklarna 79 och 80 och jämför artikel 81 g).

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

7.10.12. Förelägganden och vite

Förslag: Utöver vad som följer av EU-bestämmelserna ska

kontrollmyndigheten få meddela de förelägganden som behövs för att den nya växtskyddslagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna ska följas. Föreläggandena ska kunna förenas med vite.

Skäl för förslaget

Nuvarande lagstiftning

Den nuvarande växtskyddslagen innehåller inte någon generell bestämmelse som ger kontrollmyndigheterna rätt att förelägga någon att rätta sig efter regelverket. Däremot kan kontrollmyndigheten besluta att ett felaktigt sundhetsintyg ska avlägsnas eller ogiltigförklaras (7 a §). Det är inte möjligt att förena beslutet med vite.

I skogsvårdslagen finns en bestämmelse som ger tillsynsmyndigheterna rätt att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bl.a. bestämmelserna om insektshärjning ska följas (35 §). Besluten kan förenas med vite.

EU-bestämmelserna

Enligt artikel 138 i den nya kontrollförordningen ska den behöriga myndigheten vid bristande efterlevnad av regelverket vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att aktören åtgärdar den bristande efterlevnaden och förebygger upprepningar. Artikeln är tillämplig vid bristande efterlevnad av EU-bestämmelserna som avser skyddsåtgärder mot växtskadegörare och nationella bestämmelser som avser tillämpningen av sådan unionslagstiftning (artiklarna 138.2 och 1.2 i den nya kontrollförordningen). Den innehåller en icke uttömmande uppräkning av de åtgärder som myndigheten får vidta. I uppräkningen anges att myndigheten bl.a. får beordra att varor behandlas eller att märkning ändras, förbjuda eller begränsa att varor släpps ut på marknaden eller förflyttas, beordra att varor dras

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

tillbaka, bortskaffas eller används för andra ändamål samt beordra att aktörens lokaler eller andra anläggningar isoleras eller stängs under en lämplig tidsperiod. Enligt bestämmelsen ska de ansvariga aktörerna bära samtliga utgifter som uppkommer till följd av åtgärder enligt artikeln. Utöver detta innehåller både den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen mer specifika bestämmelser om vilka åtgärder som en kontrollmyndighet ska eller får vidta om regelverket inte följs (se bl.a. artiklarna 66–69 i den nya kontrollförordningen och artiklarna 77.1, 92 och 98.4 i växtskyddsförordningen).

Förelägganden

En utgångspunkt är att det genom den nya växtskyddslagen bör säkerställas, på samma sätt som i de övriga lagar som omfattas av tillämpningsområdet för den nya kontrollförordningen, att kontrollmyndigheten har tillräckliga befogenheter att ingripa vid bristande efterlevnad av regelverket. Som beskrivits ovan är artikel 138 i den nya kontrollförordningen tillämplig vid bristande efterlevnad av EU-bestämmelser om skyddsåtgärder mot växtskadegörare och nationella bestämmelser som avser tillämpningen av sådan unionslagstiftning. Artikeln är inte är tillämplig vid bristande efterlevnad av de nationella bestämmelser som syftar till att skydda träd för virkesproduktion från angrepp. Det bedöms vidare vara otydligt om nationella bestämmelser som inför ytterligare krav ska anses vara bestämmelser som avser tillämpningen av unionslagstiftningen. Det gäller även om syftet är att nå målen med EU-regelverket. Slutsatsen är att EU-bestämmelserna om vilka åtgärder en myndighet får vidta vid bristande efterlevnad bör kompletteras med en bestämmelse i lagen som ger kontrollmyndigheten möjlighet att meddela de förelägganden som behövs för att lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna ska följas. Det bör tydliggöras att bestämmelsen utgör en komplettering till EU-förordningarna. Det är tillräckligt att det anges att kontrollmyndigheten får besluta om förelägganden eftersom detta även innefattar beslut om förbud. Föreläggandena kan t.ex. avse att aktören ska behandla eller destruera en växt,

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

växtprodukt eller annat föremål enligt regelverket eller iaktta ett förbud enligt regelverket att tillhandahålla växten eller produkten på marknaden.

Vite

Det är i dag som nämnts ovan möjligt att förena förelägganden och förbud som avser insektshärjning med vite enligt skogsvårdslagen. Den möjligheten bör finnas generellt i den nya växtskyddslagen när det gäller förelägganden.

7.10.13. Rättelse på den enskildes bekostnad

Förslag: Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som den

nya växtskyddslagen kompletterar ska en kontrollmyndighet få besluta att åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse ska vidtas på den enskildes bekostnad om den enskilde

1. inte har följt ett föreläggande enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller enligt 22 §,

2. inte fullgör sina skyldigheter enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller de föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av 4 § och rättelsen bör göras genast med hänsyn till risken för introduktion, etablering och spridning av en karantänskadegörare.

Skäl för förslaget

Nuvarande lagstiftning

Den nuvarande växtskyddslagen innehåller vissa möjligheter för myndigheterna att ingripa om någon inte fullgör sina skyldigheter enligt lagstiftningen. Enligt 7 § får myndigheten, om någon inte följt ett föreläggande enligt 5 § eller 7 a § andra stycket, utföra åtgärden på hans eller hennes bekostnad.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

EU-bestämmelserna

Som framgår av föregående avsnitt innehåller den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen bestämmelser om vilka åtgärder som en behörig myndighet får vidta vid bristande efterlevnad. Artikel 138 i den nya kontrollförordningen ger en behörig myndighet rätt att vid bristande efterlevnad av regelverket vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att aktören åtgärdar den bristande efterlevnaden och förebygger upprepningar. Flertalet av de åtgärder som nämns i den icke uttömmande uppräkningen av möjliga åtgärder innebär också att myndigheten beordrar aktören att vidta en åtgärd. Samtidigt innehåller artikeln det exemplet att en myndighet själv kan utföra behandlingar av djur. Det bedöms därmed vara otydligt vilket utrymme artikeln ger myndigheten att ingripa med åtgärder för att åstadkomma rättelse. Det är inte heller klart att artikeln kan tillämpas för att ingripa vid bristande efterlevnad av nationella bestämmelser som inför ytterligare krav. Det gäller även om syftet är att nå målen med EU-regelverket. Klart är dock att artikeln inte är tillämplig när det gäller nationella bestämmelser som syftar till att skydda virkesproduktion från angrepp.

Rättelse på den enskildes bekostnad

En grundläggande förutsättning för att kontrollmyndigheten ska kunna säkerställa efterlevnaden av växtskyddslagstiftningen är att myndigheten har tillräckliga möjligheter att vidta åtgärder vid bristande efterlevnad. Förutom att kunna meddela de förelägganden som behövs för att lagstiftningen ska följas, inklusive förelägganden som innebär förbud, och att förena dessa med vite bör kontrollmyndigheten, som en ytterligare åtgärd och för att fullt ut kunna säkerställa att identifierade växtskyddsrisker omhändertas ha en möjlighet att vidta åtgärder på den enskildes bekostnad när denne inte följer ett föreläggande. Som redovisats ovan är det inte tydligt att EU-bestämmelserna ger en behörig myndighet en sådan möjlighet. Den nya lagen bör därför, i likhet med den nuvarande växtskyddslagen, innehålla en möjlighet för kontrollmyndighet att besluta att åtgärder för att åstadkomma rättelse ska vidtas på den enskildes bekostnad. Bestämmelsen bör dock, i likhet med vad som

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

gäller t.ex. enligt livsmedelslagen, inte vara begränsad till situationen när den enskilde inte följt ett föreläggande. Det bör också vara möjligt att besluta att åtgärder ska vidtas på den enskildes bekostnad om den enskilde inte fullgör sina skyldigheter enligt regelverket om åtgärden måste vidtas genast med hänsyn till risken för introduktion, etablering och spridning av en karantänskadegörare. Det bör således anges i den nya växtskyddslagen att kontrollmyndigheten kan besluta att verkställa en åtgärd på den enskildes bekostnad för att åstadkomma rättelse. Det bör tydliggöras att bestämmelsen utgör en komplettering till EU-förordningarna.

Om någon inte följer ett föreläggande som har meddelats för att föreskrifterna om insektshärjning ska följas är det möjligt att verkställa åtgärder på dennes bekostnad enligt 35 § skogsvårdslagen. Den möjligheten bör finnas också när det gäller de föreskrifter som meddelas med stöd av den nya växtskyddslagen för att begränsa förekomsten av de nationellt reglerade växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

7.10.14. Hjälp av Polismyndigheten

Förslag: Polismyndigheten ska på begäran av en kontroll-

myndighet lämna den hjälp som behövs för att utöva offentlig kontroll eller verkställa beslut enligt den nya växtskyddslagen, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna.

Biträde av Polismyndigheten ska endast få begäras när det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att kontrollen eller verkställighet av beslut inte kommer att kunna utföras utan att polisens särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl för begäran.

Möjligheten att begära hjälp av Polismyndigheten ska inte gälla offentlig kontroll eller verkställighet av beslut som har meddelats för att begränsa förekomsten av nationellt reglerade växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Bedömning: Det är inte nödvändigt att möjliggöra polis-

handräckning vid genomförande av annan offentlig verksamhet än verkställighet av beslut enligt den nya växtskyddslagen.

Skäl för förslaget och bedömningen: Enligt den nuvarande växt-

skyddslagen ska Polismyndigheten på begäran av en annan myndighet, lämna handräckning när det behövs för kontroll av att växtskyddslagen eller med stöd av lagen meddelade bestämmelser följs eller för verkställighet av beslut som myndigheten får utföra på den enskildes bekostnad (9 § växtskyddslagen).

I flera av de lagar som sammanfaller med tillämpningsområdet för den nya kontrollförordningen finns i dag bestämmelser om att polisen är skyldig att lämna den hjälp som behövs för att utöva offentlig kontroll eller verkställa beslut (se bl.a. 27 § livsmedelslagen). Bakgrunden till polisens skyldighet att lämna hjälp är polisens särskilda kompetens och befogenhet att använda våld i vissa situationer. En grundläggande princip är att den myndighet som vill ha hjälp från Polismyndigheten ska begära handräckning först sedan den konstaterat att uppgiften inte kan lösas utan polisens hjälp. Polisen gör ingen materiell prövning av begäran utan polisens prövning sker helt på formella grunder. Detta innebär att Polismyndigheten endast prövar lagligheten av begäran, dvs. kontrollerar om den sökta åtgärden ryms inom den bestämmelse som sökanden hänvisar till och om den person som framför begäran har befogenhet att göra detta. Om dessa två förutsättningar är uppfyllda bifalles ansökan. Det är angeläget att tydliggöra att polisens resurser enbart ska användas för att verkställa myndigheters beslut i fall där polisens särskilda kompetens och befogenhet att bruka våld är nödvändig. Av detta skäl har bestämmelsen om polisens biträde i bl.a. livsmedelslagen utformats på sådant sätt att biträde endast får begäras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polisens särskilda befogenhet att använda våld behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl för begäran (se 27 § livsmedelslagen och prop. 2005/06:128 s. 223 ff.).

Det bör även i den nya växtskyddslagen finnas en skyldighet för Polismyndigheten att lämna hjälp vid offentlig kontroll och verkställighet av beslut. Denna skyldighet bör i likhet med livsmedelslagen ange vilka förutsättningar som gäller för polisens biträde. Avsikten är att klargöra att polisens resurser enbart ska användas om

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

det finns särskild anledning att anta att polisens särskilda kompetens och befogenhet att bruka våld kan behövas. Av bestämmelsen bör det alltså framgå att hjälp av Polismyndigheten endast ska kunna begäras när det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kommer att kunna utföras utan att polisens särskilda befogenhet att använda våld behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl för begäran. Avsikten är inte att begränsa möjligheten att begära hjälp av polisen så att det får negativa konsekvenser för myndigheternas möjlighet att utöva sin kontroll eller verkställa beslut. Det är även i fortsättningen enbart den begärande myndigheten som har att pröva om det finns förutsättningar att begära hjälp av Polismyndigheten. Polisen kommer således inte heller i fortsättningen att göra någon materiell prövning av begäran.

Mot bakgrund av de långtgående befogenheter som polishjälp medför bör bestämmelsen begränsas på så sätt att hjälp av polismyndigheten endast kan begäras av en kontrollmyndighet. Ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör och som inte kan utföra sitt uppdrag, t.ex. på grund av att tillträde inte ges, får rapportera detta till kontrollmyndigheten som i sin tur, om det bedöms vara nödvändigt, kan begära hjälp av polismyndigheten för att uppgiften ska kunna utföras.

När en kontrollmyndighet ser ett behov av polishjälp i samband med att kontrollmyndigheten ska utföra annan offentlig verksamhet, t.ex. vidta åtgärder för att bekämpa spridningen av en växtskadegörare, bör kontrollmyndigheten ha fattat ett beslut om vilka åtgärder som ska vidtas. De fall där det kan bli aktuellt med hjälp från Polismyndigheten vid genomförande av annan offentlig verksamhet kommer, såvitt kan bedömas, i princip alltid att föregås av ett beslut av kontrollmyndigheten. Hjälp från Polismyndigheten kan då lämnas inom ramen för verkställighet av beslut. Det kan även konstateras att uttrycket annan offentlig verksamhet har en vid betydelse och att det, vilket framgår av avsnitt 7.10.2, täcker många varierande uppgifter. Om möjligheten att begära polishandräckning skulle utvidgas till att omfatta även annan offentlig verksamhet än verkställighet av beslut skulle det således bli svårt att förutse i vilka fall sådan handräckning skulle kunna påkallas. Slutsatsen är därför att det i dagsläget inte bedöms finnas skäl att möjliggöra polishandräckning generellt vid genomförande av annan offentlig

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

verksamhet. Behovet av hjälp från Polismyndigheten bedöms vara tillgodosett genom möjligheten till polishandräckning vid utövande av offentlig kontroll och verkställighet av beslut.

I den nya växtskyddslagen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter eller ges rätt att fatta beslut i det enskilda fallet för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion (avsnitt 7.4.3). Sådana föreskrifter eller beslut får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målet att minska de negativa konsekvenserna av växtskadegörarna genom att begränsa deras förekomst. De får inte heller avse förbud mot eller villkor för införsel till Sverige från ett tredjeland eller annan medlemsstat. Det bedöms inte vara motiverat att kunna begära hjälp av Polismyndigheten när det gäller dessa nationellt reglerade växtskadegörare.

7.11. Finansiering av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

Bedömning: Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

bör avgiftsfinansieras om det inte finns skäl som talar emot sådan finansiering.

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Skäl för bedömningen och förslagen

Bestämmelser om avgifter i nu gällande lagstiftning

Enligt 8 a § i den nuvarande växtskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter för handläggning av frågor om tillstånd, omhändertagande av gods eller för kontroll, inspektion eller därmed sammanhängande eller jämförlig åtgärd som regleras i lagen. I förordningen om växtskydd m.m. ges Jordbruksverket bemyndigande att meddela sådana föreskrifter. Intäkterna från avgifterna disponeras av myndigheten. Med stöd av bemyndigandet i lagen föreskrivs vidare

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

i förordningen att en växtskyddsavgift ska tas vid införsel från tredjeland. Jordbruksverket meddelar föreskrifter om hur avgiften ska beräknas. Avgiften tas ut av Tullverket i de fall en tulldeklaration lämnas för varan. I andra fall tas avgiften ut av Jordbruksverket. Jordbruksverket disponerar även dessa avgifter.

EU-bestämmelser om avgifter

I den nya kontrollförordningen finns det bestämmelser om finansiering av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Medlemsstaterna ska säkerställa att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att tillhandahålla personal och andra resurser som de behöriga myndigheterna behöver för att genomföra såväl offentlig kontroll som annan offentlig verksamhet (artikel 78). Medlemsstaterna har i stor utsträckning möjlighet att välja om kontrollerna och verksamheten ska finansieras med avgifter eller offentliga medel. Det är dock obligatoriskt att ta ut avgifter för offentlig kontroll i vissa fall (artikel 79). Det gäller för offentlig kontroll av vissa kategorier av djur och varor vid införsel från tredjeland. De behöriga myndigheterna ska vidare ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som blivit nödvändig efter att bristande efterlevnad konstaterats vid en kontroll av aktören och som genomförs för att bedöma omfattningen och konsekvenserna av denna bristande efterlevnad eller för att kontrollera att korrigerande åtgärder har vidtagits. I de fall det är obligatoriskt att ta ut en avgift reglerar förordningen vilka kostnader som avgifterna ska täcka och hur de ska beräknas (artiklarna 81 och 82). Vid bristande efterlevnad av regelverket ska den ansvariga aktören bära samtliga kostnader som uppkommit till följd av myndigheternas åtgärder (artikel 138.4).

Medlemsstaterna får ta ut andra avgifter än de som är obligatoriska för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 80). En avgift för offentlig kontroll eller för annan offentlig verksamhet som utförs på grund av ett klagomål ska tas ut endast om kontrollen leder till att den bristande efterlevnaden bekräftas (artikel 83). Medlemsstaterna ska säkerställa stor öppenhet när det gäller bl.a. metod och uppgifter som använts för att fastställa avgifter samt storleken på avgifter (artikel 85).

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Bestämmelserna om avgifter i den nya kontrollförordningen är tillämpliga även vid delegering av uppgifter i den offentliga kontrollen och annan offentlig verksamhet till organ eller fysiska personer (artikel 78.2).

Växtskyddsförordningen innehåller inte några särskilda bestämmelser om avgifter.

Vad bör finansieras med avgifter?

Kostnader för offentlig kontroll som utförs enligt den nuvarande växtskyddslagen finansieras huvudsakligen genom avgifter. Det gäller t.ex. nästan all kontroll som görs vid införsel av växter och växtprodukter från tredjeland, kontroll som görs inför utfärdande av sundhetscertifikat vid export, kontroll av företag som producerar växter som ska vara försedda med växtpass samt uppföljande kontroller med anledning av tidigare brister. Viss offentlig kontroll, t.ex. kontroll av träemballage som används i sändningar med alla slags varor från tredjeland, finansieras dock av anslag i statsbudgeten. Vidare finansieras den tillsyn som utförs enligt den gällande skogsvårdslagen när det gäller bestämmelser om insektshärjning av anslag i statsbudgeten.

Även fortsättningsvis bör offentlig kontroll i huvudsak finansieras av avgifter. Utgångspunkten bör vara att den som ger upphov till kontrollen ska betala kontrollkostnaden.

Viss offentlig kontroll är emellertid lämpligare att finansiera via statliga anslag än med avgifter. Anslagsfinansiering kan t.ex. vara aktuell då det är svårt att identifiera vem som orsakar kontrollkostnaden, när en avgift som tas ut av dem som kontrolleras skulle bli orättvis eftersom kontrollerna fördelas ojämnt i kontrollpopulationen eller det skulle innebära orimligt stora administrativa kostnader för myndigheten att ta in avgifter. Det kan också finnas skäl att använda anslagsfinansiering om det finns risk för att ett avgiftssystem skulle påverka inriktningen på den offentliga kontrollen, t.ex. kontrollurval, på ett sätt som inte är önskvärt.

Annan offentlig verksamhet som en myndighet utför enligt växtskyddslagen finansieras i dag delvis av avgifter, delvis av anslag. Avgiftsfinansiering används för att finansiera handläggning av olika tillstånd, t.ex. tillstånd att förse växter med växtpass och tillstånd att

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

märka träemballage i enlighet med den internationella standarden ISPM 15, registerhållning samt inventeringar av förekomst av vissa potatisskadegörare. För andra inventeringar används anslagsfinansiering. Anslagsfinansiering används också för t.ex. beredskapsplanering och myndighetens arbete med att utforma bekämpningsåtgärder.

Liksom offentlig kontroll bör annan offentlig verksamhet avgiftsfinansieras om det inte finns skäl som talar emot det. Resonemanget ovan om när anslagsfinansiering kan vara lämpligt för offentlig kontroll gäller även för annan offentlig verksamhet. Inventering av förekomst av växtskadegörare är ett exempel på annan offentlig verksamhet som i vissa fall kan avgiftsfinansieras men där det i många fall är mer lämpligt med anslagsfinansiering. Av de inventeringar som i dag krävs enligt EU-lagstiftningen avgiftsfinansieras som nämnts ovan inventeringar avseende vissa potatisskadegörare. Dessa skadegörare har antingen enbart eller i huvudsak potatis som värdväxt, vilket innebär att avgiftskollektivet är tydligt. Potatisodlarna kan minska risken för angrepp av dessa växtskadegörare, t.ex. genom att välja certifierat utsäde, genom att odla sorter som är resistenta mot skadegöraren då sådana finns samt genom att se till att maskinerna är rena. Det är också potatisodlarna som har nytta av frihet från dessa skadegörare. I andra fall då inventeringar utförs är ansvarsfördelningen betydligt mer oklar. Det gäller t.ex. inventeringar avseende sådana växtskadegörare där den mest sannolika införselvägen är träemballage som används i handel med alla sorts produkter. De som utsätts för konsekvenserna om en sådan växtskadegörare skulle introduceras är skogsägare och inte de som importerat produkterna med träemballage. Avgiftsfinansiering är därmed mindre lämpligt. Även då en skadegörare har många olika värdväxter och avgiftskollektivet av den anledningen är heterogent kan avgiftsfinansiering vara mindre lämpligt.

Även rena bekämpningsåtgärder omfattas av begreppet annan offentlig verksamhet. Sådana åtgärder, liksom åtgärder för att hindra spridning av karantänskadegörare, vidtas ofta av enskilda. Under vissa förutsättningar kan dock en myndighet låta utföra en åtgärd. I avsnitt 7.10.13 finns överväganden om när de åtgärder myndigheten låter utföra ska bekostas av den enskilde.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Bemyndiganden om avgifter behövs

Den nya växtskyddslagen bör innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Bemyndigandet bör omfatta föreskrifter om skyldighet för kontrollorgan och organ med delegerade uppgifter, fysiska personer och officiella växtskyddsinspektörer att ta ut avgifter för såväl offentlig kontroll som annan offentlig verksamhet.

Bestämmelserna i den nya kontrollförordningen om finansiering av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet kan behöva kompletteras med mer detaljerade bestämmelser. Det gäller t.ex. för i vilken utsträckning andra avgifter än de obligatoriska ska tas ut samt vilka typer av kostnader som kan ligga till grund för beräkningen av de avgifter som ska tas ut av aktörerna.

Principen om full kostnadstäckning ska vara en utgångspunkt när avgifterna tas ut. Detta innebär att samtliga direkta kostnader och en rättvisande andel av de indirekta kostnaderna för den offentliga kontrollen ska täckas av avgifterna. En indirekt kostnad kan t.ex. vara utveckling och drift av it-system och lokaler som krävs för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Avgiftskonstruktionen bör upplevas som rimligt rättvis av betalarna. Den bör inte ge incitament till icke önskvärda beteenden vare sig hos kontrollmyndigheten eller kontrollobjekten. Vidare bör konstruktionen innebära låga administrationskostnader samt vara lättbegriplig och förutsebar för betalare. Avgifter bör tas ut på det sätt som är lämpligt utifrån förutsättningarna, t.ex. engångsavgifter eller årsavgifter.

Principerna för avgiftssättningen bör vara desamma oavsett om de aktuella avgifterna tas ut av statliga förvaltningsmyndigheter eller av organ med delegerade uppgifter eller fysiska personer som delegerats uppgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför kunna meddela föreskrifter om beräkningen av de avgifter som tas ut av organ med delegerade uppgifter, fysiska personer som delegerats vissa uppgifter och officiella växtskyddsinspektörer. Sådana förskrifter ryms inom det föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om avgifter,

I dag är det Jordbruksverket som efter beslut av regeringen disponerar avgiftsintäkterna. Detta bör vara utgångspunkten även för framtiden. Vad avser nationellt reglerade skadegörare är bedöm-

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

ningen att utgångspunkten bör vara anslagsfinansiering utifrån ovan beskrivna principer för val av finansieringsform.

7.12. Ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare

Förslag: Den nya växtskyddslagen ska innehålla bestämmelser

om att staten ska ersätta den som på grund av föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare drabbas av kostnader för vissa bekämpningsåtgärder, förlorat växtvärde eller produktionsbortfall. Om den ersättningsberättigade har tagit emot annan ersättning för sådana kostnader, förlorat värde eller produktionsbortfall får den totala ersättningen aldrig uppgå till mer än 100 procent av kostnaden, värdet eller produktionsbortfallet. Lagen ska innehålla ett bemyndigande som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om att ersättningsbestämmelserna inte ska gälla om kommissionen beslutat att målet med bekämpningsåtgärderna ska vara inneslutning och inte utrotning.

När det gäller kostnader för bekämpningsåtgärder ska ersättning lämnas för behandling, destruktion och avlägsnande av växter, växtprodukter och andra föremål samt rengöring och desinfektion av lokaler, mark, vatten, jord, odlingsmedier, anläggningar, maskiner och utrustning. Ersättning ska när det gäller förlorat växtvärde lämnas för värde för de växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder. Avdrag ska då göras med eventuellt restvärde samt för kostnader som den enskilde skulle ha haft om inte bekämpningsåtgärden utförts. Produktionsbortfall ska ersättas om angreppet har skett i andra miljöer än i skogsmark. Produktionsbortfall ska ersättas under den tid som bekämpningsåtgärder pågår och längst för en sammanhängande period om två år. Högst 75 procent av bortfallet ska ersättas.

I den nya lagen ska det finnas en bestämmelse om att ersättning bara får lämnas om den är förenlig med EU:s regler om statligt stöd.

Lagen ska även innehålla bestämmelser om jämkning av ersättning om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten samt om han eller hon inte rättar sig efter en föreskrift eller ett beslut.

Frågor om ersättning ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

Om ersättning betalats ut felaktigt eller med för högt belopp ska det som har betalats ut felaktigt eller för mycket få återkrävas.

Slutligen ska den nya växtskyddslagen innehålla bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vad som avses med förlorat värde för växter, växtprodukter eller andra föremål, om att ett visst högsta värde ska läggas till grund för ersättning, vilken typ av produktionsbortfall som ska berättiga till ersättning, i vilka fall ersättning inte ska beviljas om en sort som inte är resistent mot en viss växtskadegörare har odlats samt att ränta enligt räntelagen ska betalas på belopp som en mottagare är återbetalningsskyldig för.

Skäl för förslagen

Behov av ett nytt ersättningssystem

Om det finns särskilda skäl kan enligt 8 § i den nuvarande växtskyddslagen ersättning lämnas av statsmedel för kostnader eller förluster som föranletts av beslut enligt lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen för att bekämpa eller hindra spridning av växtskadegörare. Med stöd av bemyndigande i lagen har regeringen i förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. föreskrivit att ersättning enligt 8 § växtskyddslagen kan lämnas i enskilda fall för förlust som uppkommit genom Jordbruksverkets beslut om bekämpning eller hindrande av spridning av växtskadegörare om det finns särskilda skäl. Frågor om ersättning prövas av Jordbruksverket. I skogsvårdslagen finns inte några bestämmelser om ersättning vid bekämpning av insektshärjning.

Begränsningen i växtskyddslagen att det ska finnas särskilda skäl för att ersättning ska kunna betalas ut har lett till konsekvensen att Jordbruksverket i de flesta fall gör bedömningen att det inte är möjligt att bevilja ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Regeringen gav den 4 november 2010 och den 16 november 2016 Jordbruksverket i uppdrag att analysera om det bör finnas ett system för ekonomisk ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare och om så bedöms vara fallet lämna förslag på ett sådant system. Jordbruksverket redovisade uppdragen den 12 augusti 2011 och den 16 november 2017 (Rapport 2011:25 Ekonomisk ersättning vid bekämpning av växtskadegörare och Rapport 2017:22 Utrotning av växtskadegörare som normalt inte förekommer i EU, förslag till ekonomisk ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare samt kompletteringar av denna rapport daterade 2018-03-01 respektive 2018-05-24.)

EU-finansiering

EU medfinansierar i enlighet med förordning (EU) nr 652/2014 i viss utsträckning medlemsstaternas kostnader för ersättning till berörda aktörer eller ägare vid bekämpning för att utrota eller innesluta en karantänskadegörare (artikel 18.1 d och e i förordningen). Den 7 juni 2018 la kommissionen fram förslag till en ny förordning som från år 2021 till och med år 2027 kommer att styra medfinansiering inom växtskyddsområdet (COM (2018) 441 final). Det är därför i nuläget inte helt tydligt vad EU kommer att medfinansiera från år 2021. Förslaget tar därför sin utgångspunkt i gällande bestämmelser (se avsnitten 3.6 och 6.4).

Effektivt med statlig ersättning

När kommissionen beslutar att en växtskadegörare ska anses vara en karantänskadegörare har den på basis av en riskvärdering gjort bedömningen att skadegörarens introduktion, etablering och spridning skulle innebära oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser. Värdet av att skadegöraren inte etableras och sprids på territoriet har bedömts överstiga kostnaderna för att reglera den. Se vidare avsnitt 6.2 om kriterier för karantänskadegörare.

Bekämpning av karantänskadegörare kräver ofta ingripande åtgärder. Kontrollmyndigheten ska enligt artikel 17 i växtskyddsförordningen omedelbart vidta alla nödvändiga åtgärder för att utrota karantänskadegörare. Om det i ett avgränsat område inte är

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

realistiskt att utrota skadegöraren ska kommissionen genom undantag från artikel 17 fastställa åtgärder för att innesluta skadegöraren (artikel 28.2 och artikel 30.3 i växtskyddsförordningen). De krav på bekämpningsåtgärder som riktas mot enskilda kan ställas i Jordbruksverkets föreskrifter eller i myndighetens beslut i det enskilda fallet. Kommissionen kan också med stöd av växtskyddsförordningen anta direkt tillämpliga EU-bestämmelser.

Avgörande för möjligheten att lyckas med bekämpningsåtgärder och för att hålla nere kostnaden för bekämpning är tidig upptäckt av angrepp och effektivt bekämpningsarbete. I Jordbruksverkets rapporter om ersättning görs bedömningen att ersättning till den drabbade för kostnader och förluster vid bekämpning skulle stimulera tidig anmälan. Bedömningen är vidare att ersättning skulle underlätta samarbetet mellan den drabbade och kontrollmyndigheten genom att skapa acceptans för omfattande tvångsåtgärder vid bekämpningsarbetet.

Ett alternativ till statlig ersättning skulle kunna vara ett privat försäkringssystem eller avgiftsfinansiering av privata ersättningsfonder. Det finns dock stora svårigheter att bedöma risken för angrepp av karantänskadegörare på grund av svaga dataunderlag, vilket innebär att försäkringspremier och avgifter skulle bli höga i sådana system. Många skadegörare har dessutom flera grödor som värdväxter. Det skulle därför vara svårt att komma fram till vad storleken på försäkringspremien eller avgiften ska baseras på. Även administrationskostnaderna kan bli höga eftersom många skadegörare berör odlare och markägare av många olika slag, från de som bedriver yrkesmässig odling till privatpersoner. Transaktionskostnaderna blir alltså höga vid en försäkringslösning eller vid avgiftsfinansiering. För att ett sådant system skulle vara effektivt krävs dessutom att alla är försäkrade eller ingår i avgiftssystemet, vilket skulle kräva lagstiftning om obligatoriska försäkringar eller avgifter. Ytterligare en komplikation är att det inte alltid är den som har nytta av att bekämpningsåtgärder vidtas som är den som drabbas av växtskadegöraren. Det finns t.ex. skadegörare som om de angriper växter i Sverige inte är något större problem medan de i andra delar av EU kan orsaka omfattande skador. På grund av fri rörlighet inom unionen krävs dock bekämpningsåtgärder även i dessa fall för att skadegöraren inte ska sprida sig till andra delar av EU. Sammanfattningsvis är bedömningen att privata försäkringar eller avgifts-

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

finansiering inte är effektiva alternativ för att åstadkomma incitament för tidig anmälan av karantänskadegörare och samarbetsvilja i bekämpningssituationen.

Bedömningen är utifrån Jordbruksverkets rapporter att ett system med statligt finansierad ekonomisk ersättning till drabbade vid bekämpning av karantänskadegörare skulle bidra till kostnadseffektivt bekämpningsarbete, utöver lagstadgade krav om anmälningsskyldighet och bekämpning, i en sådan omfattning att samhällets totala kostnader för bekämpning skulle bli lägre.

Ersättning vid utrotning och inneslutning

Jordbruksverket har i sin rapport föreslagit att den enskilde ska ha rätt till statlig ersättning då syftet med bekämpningsåtgärderna är utrotning. Om syftet med åtgärderna är inneslutning anser verket att ersättning inte alltid ska lämnas. Myndigheten anser att regeringen i stället ska meddela föreskrifter om vilka sådana åtgärder som ska ge en rätt till ersättning. De arter för vilka ersättning ska lämnas vid inneslutning bör anges i en särskild förteckning.

Ett beslut om att övergå från utrotningsåtgärder till en inneslutningsstrategi fattas först när det har konstaterats att utrotningsåtgärderna misslyckats. Bedömningen har då gjorts att kostnaderna för att fortsätta med åtgärder för att utrota växtskadegöraren överstiger nyttan av frihet från den och att det samhällsekonomiskt är mer effektivt att övergå till en inneslutningsstrategi för att skadegöraren inte ska sprida sig från det angripna området till andra delar av EU. Kring det inneslutna området upprättas en buffertzon. Vid angrepp i denna zon är målsättningen med bekämpningsåtgärderna utrotning.

Precis som vid utrotning är en tidig anmälan av en förekomst och samarbete i en bekämpningssituation av stor vikt för effektiviteten. Den som upptäcker en karantänskadegörare kommer inte alltid att ha klart för sig om den aktuella skadegöraren ska utrotas eller inneslutas. Om ersättning inte lämnas vid inneslutning kan detta innebära att incitamentet för tidig anmälan minskar oavsett om syftet med kommande bekämpningsåtgärder kommer att vara utrotning eller inneslutning. I sammanhanget kan nämnas att förekomst av skadegörare i buffertzonen kring det angripna och av

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

buffertzonen inneslutna området ska utrotas. Mot bakgrund av ovanstående är bedömningen att den lagstadgade rätten till ersättning bör gälla oavsett om syftet med bekämpningsåtgärderna är utrotning eller inneslutning.

Det är emellertid omöjligt att förutse hur en kommande inneslutningssituation kan komma att se ut. Det beror helt på växtskadegörarens biologi och vilken växtmiljö den har angripit. Med tanke på den osäkerhet som råder avseende eventuella framtida inneslutningssituationer bör det finnas ett visst utrymme för regeringen att föreskriva om att de som kan drabbas inte ska vara berättigade till ersättning när kommissionen beslutar om inneslutning. Utgångspunkten för sådana föreskrifter bör vara en bedömning att ersättning inte skulle bidra till att samhällets totala kostnader för inneslutning blir lägre.

Alla karantänskadegörare bör omfattas

EU medfinansierar medlemsstaternas kostnader för ersättning till drabbade både då syftet med bekämpningsåtgärderna är utrotning och inneslutning. Vid inneslutning begränsas medfinansieringen enligt gällande lagstiftning till ersättning avseende åtgärder i buffertzonen och till prioriterade skadegörare, dvs. sådana skadegörare vars potentiella ekonomiska, miljömässiga eller sociala påverkan är mycket allvarlig med avseende på unionens territorium och som förtecknats av kommissionen (artikel 6 växtskyddsförordningen). Även vid bekämpningsåtgärder för att utrota EU-karantänskadegörare som förekommer inom unionen krävs att åtgärderna avser prioriterade skadegörare för att EU ska medfinansiera ersättning till drabbade. I dagsläget förekommer 22 av de förtecknade karantänskadegörarna på EU:s territorium. Av dessa förekommer fem i Sverige. Det gäller vit potatiscystnematod (Globodera pallida [Stone]), gul potatiscystnematod (Globodera rostochiensis [Wollonweber] Behrens), rotgallnematod (Meloidogyne chitwoodi Golden et al.), mörk ringröta (Ralstonia solanacearum [Smith] Yabuuchi et al.) samt potatiskräfta (Synchytrium endobioticum [Schilbersky] Percival). Inte någon av dessa har förtecknats som prioriterad skadegörare. Unionen medfinansierar inte alls bekämp-

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

ning av karantänskadegörare för skyddad zon eftersom den bekämpningen inte är av intresse för hela EU.

För vissa växtskadegörare kommer alltså kostnaden för ersättning inte medfinansieras av EU enligt förordning (EU) nr 652/2014. Hur ingripande kraven på åtgärder vid bekämpning är avgörs dock inte av om EU medfinansierar åtgärderna. För att undvika osäkerhet hos aktören när det gäller rätten till ersättning bör det nationella systemet inte göra åtskillnad mellan olika typer av karantänskadegörare. Bedömningen är därför att ersättning ska lämnas vid bekämpning av alla karantänskadegörare oavsett om EU medfinansierar ersättningen eller inte, dvs. såväl EU-karantänskadegörare och potentiella EU-karantänskadegörare som karantänskadegörare för skyddad zon i en av kommissionen erkänd skyddad zon i Sverige.

Angrepp av växtskadegörare kan ske i alla växtmiljöer och därmed drabba många olika aktörer, t.ex. jordbruksföretag, företag inom trädgårdsnäringen, ägare av såväl produktionsskog som skyddad skog, ägare av parker, övriga företag och organisationer samt privatpersoner. Bedömningen är, för att systemet ska vara tydligt och ge önskad effekt, att utgångspunkten bör vara att bestämmelserna om ersättning ska vara så lika som möjligt för samtliga aktörer som drabbas av kostnader och förluster vid bekämpning av karantänskadegörare. Att bestämmelserna inte skiljer sig åt mellan aktörer är också viktigt för att undvika onödiga administrativa kostnader. EU:s regelverk för statligt stöd som sätter ramarna för hur ett nationellt ersättningssystem omfattande stöd till företag kan utformas, innebär dock att de bestämmelser som föreslås nedan är något olika beroende av i vilken miljö angreppet sker.

Tillräcklig ersättning

För att syftet med ersättning ska uppnås bör den upplevas som rimlig och tillräcklig. Bedömningen är därför, i enlighet med Jordbruksverkets förslag, att ersättning bör lämnas för bekämpningskostnader, för förlorat växtvärde och för produktionsbortfall. Ersättning för bekämpningskostnader bör lämnas i sin helhet för de kostnader som räknas upp i förordning (EU) nr 652/2014, dvs. kostnader för behandling, destruktion och avlägsnande av växter, växtprodukter och andra föremål, samt rengöring och desinfektion

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

av lokaler, mark, vatten, jord, odlingsmedier, anläggningar, maskiner och utrustning. Vad avser kommissionens medfinansiering av medlemsstaternas kostnader för ersättning till drabbade är praxis att man inte beviljar stöd för medlemsstaternas kostnader för ersättning av den drabbades eget arbete. Någon sådan begränsning framgår inte av förordning (EU) nr 652/2014.

Utgångspunkten för beräkningen av förlorat växtvärde bör vara det regelverk som finns för EU-finansiering av förlorat växtvärde, dvs. förordning (EU) nr 652/2014. Enligt förordningen ska ersättningen begränsas till det marknadsvärde som de destruerade växterna, växtprodukterna eller andra föremålen skulle ha haft om de inte hade påverkats av angrepp eller bekämpningsåtgärder. Det eventuella restvärdet ska dras av från ersättningen. Möjligheten att få medfinansiering från EU för ersättning för förlorat växtvärde infördes den 1 januari 2017 och kommissionen kompletterade då sina riktlinjer för ansökan om medfinansiering med riktlinjer för beräkning av marknadsvärdet. I samband med detta diskuterade kommissionen med medlemsstaterna bland annat hur växtvärdet ska fastställas om det inte finns ett tydligt marknadsvärde, som till exempel för omogen skörd. I Jordbruksverkets rapport redovisas utgångspunkter för att bedöma olika växtslags marknadsvärde samt exempel på hur förlorat växtvärde skulle kunna beräknas i olika situationer (avsnitt 3.5 i Rapport 2017:22). Bland annat framgår att kommissionen har redovisat exempel från beräkningar avseende medfinansiering av bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Jordbruksverket anser att en motsvarande beräkning skulle kunna göras av växters reducerade marknadsvärde genom att utgå från grödans marknadspris och minska det linjärt över tiden tillbaka till grödans anskaffningskostnad, t.ex. kostnaden för utsäde.

När det gäller beräkning av marknadsvärdet för skog finns en vedertagen metod för att beräkna skogens värde vid tidig avverkning, den s.k. skogsnormen (Lantmäteriet, 2016). Skogsnormen är framtagen av Lantmäteriet för att bestämma ersättning för intrång av kraftledningar, järnvägar och vägar i skogsmark, men metoden används även i andra sammanhang. Enligt Jordbruksverket har metoden likheter med de beräkningsmetoder som kommissionen redovisat avseende bekämpning av smittsamma djursjukdomar. I det fiktiva angrepp av tallvedsnematod som Jordbruksverket redogör för i rapporten har man använt kommissionens beräkningsmetod men

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

man menar också att det bör vara möjligt att använda skogsnormen. Hur beräkningen av värdet för skog får göras kommer att framgå av det beslut som kommissionen fattar efter att stödet har anmälts dit, se nedan under avsnittet om EU:s regelverk för statligt stöd.

Växter som normalt inte säljs eller köps och som det därför inte finns något tydligt marknadsvärde för, som äldre uppvuxna träd i parker och villaträdgårdar, kan påverka andra marknadsvärden, t.ex. en fastighets försäljningsvärde. Därför skulle exempelvis ett träds marknadsvärde kunna beräknas utifrån dess påverkan på fastighetens försäljningspris. En metod som eventuellt skulle kunna användas vid en sådan beräkning, menar verket, är den s.k. tomtanläggningsmetoden som Lantmäteriet utvecklat för att bestämma fastigheters värdeminskning till följd av förlust av växter och anläggningar vid intrång enligt expropriationslagen. I de fall växter saknar marknadspris och de inte bedöms påverka en fastighets marknadsvärde i någon nämnvärd omfattning kan det uppstå en situation där det är oklart vilken ersättning en ägare av växter ska få för de destruerade växterna. För att syftet med ersättning för förlorat växtvärde ska kunna uppnås anser Jordbruksverket att viss ersättning alltid ska lämnas och att en förenklad metod för beräkning av marknadsvärdet bör kunna användas, t.ex. aktuellt marknadspris för utsäde eller unga plantor som normalt används vid nyanläggning av den skadedrabbade växtodlingen.

Ersättning för förlorat produktionsbortfall är relevant vid bekämpningsåtgärder i kommersiell produktion av växter, dvs. i växtodling som bedrivs av ett företag. Produktionsbortfall kan uppstå till följd av krav som ställs i bekämpningssyfte, t.ex. krav på särskild växtföljd eller andra restriktioner för odlingen efter ett skadeangrepp som kan innebära att mindre inkomstbringande växter måste odlas. Ett annat exempel på produktionsbortfall är om fruktträd måste avverkas till följd av angrepp av karantänskadegörare. Produktionsbortfall uppstår dels under tiden för eventuell karantän, dels under den tid det tar för nya fruktträd att börja ge en skörd som motsvarar den tidigare nivån. Ersättning för produktionsbortfall medfinansieras inte av EU men kan vara av stor vikt för aktören i bedömningen av om ersättningen upplevs som tillräcklig eller inte. En sådan ersättning kan möjliggöra omläggning av växtproduktionen vilket kan vara nödvändigt för att den aktuella skadegöraren ska kunna utrotas.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Stöd bör inte beviljas för produktionsbortfall i skog eftersom stöd för inkomstbortfall till följd av skadegörare på växter i skogsmark inte får lämnas enligt Europeiska unionens riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden 2014–2020 (se vidare nedan angående statsstödsreglerna).

Med anledning av ovanstående bör det finnas en bestämmelse i den nya växtskyddslagen om att staten ska ersätta den som på grund av föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare drabbas av – kostnader för behandling, destruktion och avlägsnande av växter,

växtprodukter och andra föremål, samt rengöring och desinfektion av lokaler, mark, vatten, jord, odlingsmedier, anläggningar, maskiner och utrustning, – förlorat värde, med avdrag för eventuellt restvärde, för de växter,

växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder, eller – produktionsbortfall, när skadeangreppet har inträffat i andra

miljöer än skogsmark.

Det bör också i lagen finnas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att bestämmelserna om ersättning inte ska gälla om kommissionen i enlighet med artikel 28.2 eller artikel 30.3 i förordning (EU) 2016/2031 har fastställt åtgärder för inneslutning av karantänskadegörare.

EU:s regelverk för statligt stöd

Enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är statligt stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag de än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion inte tillåtet om stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I artikel 107.2–3 i EUF-fördraget anges emellertid ett antal undantag från detta förbud. Dessa undantag är bl.a. tillämpliga när det gäller ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare. Det system som här föreslås bedöms vara förenligt med EU:s regelverk om statligt stöd.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

När det gäller stöd till jordbruksföretag och företag i trädgårdsnäringen bedöms bestämmelserna om ersättning i sin helhet uppfylla kraven i kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av den 25 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (gruppundantagsförordningen), och behöver därför endast anmälas till kommissionen.

Ersättning till skogsägare omfattas såsom förslaget är formulerat inte av gruppundantagsförordningen utan måste godkännas av kommissionen, vilket innebär att det inte kan uteslutas att förslaget kan behöva justeras med anledning av kommissionens beslut. Förslaget är dock anpassat till de riktlinjer som finns för statligt stöd till jordbruks- och skogbrukssektorn (Europeiska unionens riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden 2014–2020) och bedöms därför kunna godkännas av kommissionen.

Ersättning till andra företag än jordbruks-, trädgårds- och skogsföretag bör lämnas enligt kommissionens förordning (EU) 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse (allmän de minimis-förordning) och behöver varken godkännas eller anmälas till kommissionen.

Eftersom ersättning endast kan lämnas om den är förenlig med regelverket om statligt stöd bör detta framgå av den nya lagen. I den lagen bör det därför finnas en bestämmelse som säger att ersättning endast får lämnas om den är förenlig med Europeiska unionens regler om statligt stöd. I en förordning bör det preciseras hur ersättningssystemet förhåller sig till regelverket om statligt stöd.

Förhindra riskbeteende

En förutsättning för att statlig ersättning för bekämpning av karantänskadegörare ska sänka samhällets totala kostnader för bekämpning, är att riskbenägenheten beaktas vid utformningen av regelverket för ersättning. Om en aktör får ersättning för alla sina kostnader och förluster kan denne komma att bli mindre försiktig och ta större växtskyddsrisker. Den ekonomiska risken bör därför

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

delas mellan den som drabbas av kostnader och förluster och den som betalar ut ersättningen. Ersättningsbestämmelserna ska därför utformas så att de inte stöder ett riskbeteende. Ersättning för förlorat växtvärde bör därför, i enlighet med Jordbruksverkets förslag, lämnas med högst det belopp som värdet uppgår till. För att ge ägare av särskilt värdefulla växter, t.ex. parkträd, incitament till att vidta försiktighetsåtgärder för att skydda sina växter kan det finnas behov att begränsa ersättningen för förlorat växtvärde till ett högsta belopp. Jordbruksverket har föreslagit att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om en sådan begränsning av ersättningens storlek.

Ersättning för förlorat värde till skogsägare kan, enligt EU:s regelverk för statligt stöd, lämnas endast om skadeangreppet eller bekämpningsåtgärderna har orsakat förstörelse av minst 20 procent av den berörda skogspotentialen. Jordbruksverket och Skogsstyrelsen föreslår att berörd skogspotential ska definieras som alla träd av berört eller berörda trädslag på produktiv skogsmark inom den zon där bekämpningsåtgärder har utförts. Skogsmark föreslås definieras på samma sätt som i skogsvårdslagen, dvs. som mark inom ett sammanhängande område där träden har en höjd av mer än fem meter och där träd har en kronslutenhet av mer än tio procent eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Från skogsmark undantas i skogsvårdslagen sådana områden där marken i väsentlig utsträckning används för jordbruksändamål, hör till byggnader eller anläggningar eller används för annat ändamål än att tillgodose intressen som kan hänföras till träden och vegetationen. Även uttrycket produktiv skogsmark föreslås få samma definition som i skogsvårdslagen, dvs. skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar och år.

När det gäller ersättning för förlorat produktionsbortfall bör i enlighet med Jordbruksverkets förslag ersättningen inte täcka hela produktionsbortfallet utan företagaren bör ta en del av risken. Bedömningen är att ersättning bör lämnas under den tid som bekämpningsåtgärderna pågår, dock längst under två år. Ersättningen bör uppgå till högst 75 procent av produktionsbortfallet.

Som framgår ovan får ersättning inte lämnas för produktionsbortfall i skogen. Dessutom är två år en kort period i en skogs omloppstid varför produktionsbortfallet blir obetydligt.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Mot bakgrund av ovanstående bedömningar bör det i den nya växtskyddslagen finnas en bestämmelse om att full ersättning ska lämnas för bekämpningskostnader. Det bör också finnas en bestämmelse om att ersättning för förlorat växtvärde lämnas med högst det belopp som värdet uppgår till. När det gäller Jordbruksverkets förslag om att i föreskrifter begränsa den maximala ersättningen är bedömningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om att ett visst högsta värde för de växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder ska läggas till grund för beräkning av ersättning. Detta utvecklas närmare under avsnittet om behov av föreskrifter. I en förordning bör det också framgå att ersättning för förlorat växtvärde endast kan lämnas till skogsägare vid förstörelse av minst 20 procent av den berörda skogspotentialen. I förordningen bör det även finnas en definition av begreppen berörd skogspotential, skogsmark och produktiv skogsmark.

Vidare bör det i lagen framgå att ersättning för produktionsbortfall endast lämnas för sådant bortfall som uppkommer under tiden som bekämpningsåtgärderna pågår, dock längst för en sammanhängande period om två år från det att bekämpningsåtgärderna påbörjades samt att ersättningen får uppgå till högst 75 procent av produktionsbortfallet.

Om en skadedrabbad aktör har fått en annan ersättning, från exempelvis ett försäkringsbolag, som täcker delar av kostnaden, det förlorade värdet eller produktionsbortfallet ska den totala ersättningen inte få överstiga 100 procent av kostnaden, värdet eller produktionsbortfallet. Eftersom full ersättning inte alltid kommer att lämnas för förlorat värde och inte heller lämnas för produktionsbortfall kan det, trots de problem med försäkringslösningar som tidigare angetts, vara av intresse för enskilda aktörer att teckna försäkringar i den mån det är möjligt.

Den som medvetet bidragit till angrepp och spridning av karantänskadegörare bör inte beviljas ersättning för bekämpningskostnader och förluster. Det bör därför finnas en bestämmelse om att ersättning kan jämkas om den drabbade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten. Det bör i lagen också anges att ersättningen kan jämkas om den ersättningsberättigade inte rättar sig efter en föreskrift eller ett beslut i det enskilda fallet som har meddelats av stöd av lagen eller

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

ett beslut som har meddelats med stöd av de EU-bestämmelser som har kompletterats av lagen.

Behov av föreskrifter

Enligt den nuvarande växtskyddslagen är det Jordbruksverket som prövar frågor om ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare. Det saknas i och för sig skäl att ändra den ordningen. Däremot bör den behöriga myndigheten inte pekas ut på lagnivå utan detta kan göras i en förordning. Det bör därför finnas bestämmelser i den nya lagen om att frågor om ersättning ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Det bör också finnas en bestämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer får återkräva sådan ersättning som har betalats ut felaktigt eller för mycket.

Det bedöms finnas behov av att i viss utsträckning anpassa ersättningsbestämmelserna efter aktuell skadegörare och värdväxt. Det är inte helt självklart, som framgår ovan, vad som avses med förlorat värde i alla situationer. Vidare bör, som framgått tidigare, förlorat värde inte ersättas i sin helhet om bekämpningen avser särskilt värdefulla växter, t.ex. gamla parkträd. Produktionsbortfall kan se olika ut beroende på vilken skadegörare och värdväxt det är fråga om.

Slutligen bör ersättning inte beviljas om det finns god tillgång till odlingsvärda växtsorter som är resistenta mot en viss skadegörare och aktören ändå har valt att odla en icke resistent sort. Föreskrifter bör därför kunna meddelas om att ersättning inte ska lämnas om en resistent sort inte har använts. Det bör bidra till att minska riskbenägenheten hos växtodlare. Om en resistent växtsort odlats och växterna ändå angrips av en viss karantänskadegörare, dvs. resistensen har brutits, bör ersättning beviljas. I nuläget finns det enligt Jordbruksverket god tillgång på sorter som är resistenta mot potatiskräfta (Synchytrium endobioticum) Ras 1 och gul potatiscystnematod (Globodera rosochiensis) patotyp Ro 1. Det ska dock inte uteslutas att det kan komma att finnas god tillgång till sorter av andra växter än potatis som är resistenta mot andra växtskadegörare än de ovan nämnda.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Det bör mot den beskrivna bakgrunden införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om – vad som avses med förlorat värde för växter, växtprodukter eller

andra föremål, – att ett visst högsta värde för de växter, växtprodukter eller andra

föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder ska läggas till grund för ersättning, – vilken typ av produktionsbortfall som ska berättiga till ersätt-

ning, – i vilka fall ersättning inte ska beviljas om en växtsort som inte är

resistent mot växtskadegörare har odlats.

Nationellt reglerade växtskadegörare

Vad avser bekämpning av nationellt reglerade växtskadegörare där målsättningen inte är att förhindra förekomst utan i stället minskad förekomst av en viss skadegörare är bedömningen att ersättning inte bör vara ett offentligt åtagande. Eftersom utrotning eller inneslutning av skadegöraren inte kan uppnås utan målsättningen är minskad förekomst av skadegöraren bör de bekämpningsåtgärder som krävs inte vara så ingripande som de som krävs avseende karantänskadegörare.

7.13. Sanktioner

7.13.1. Nuvarande straffbestämmelser

Växtskyddslagen

Bestämmelser om straffrättsliga sanktioner i den nuvarande växtskyddslagen finns i 10 §.

Enligt bestämmelserna straffbeläggs överträdelser av skyldigheten att vidta åtgärder för att bekämpa eller hindra spridning av växtskadegörare t.ex. genom kemisk bekämpning, smittrening av

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

lokal eller redskap, destruktion av växt eller växtprodukt, förbud att använda växter för sådd eller plantering, förbud mot införsel, innehav och hantering av växter, växtprodukter, växtskadegörare m.m. (5 §), skyldigheten att anmäla viss verksamhet till myndighet och att föra anteckningar om verksamheten (5 a §) samt skyldigheten att lämna tillträde till mark, byggnad eller transportmedel för att åtgärder enligt lagen ska kunna utföras (6 §). Vidare straffbeläggs överträdelse av föreskrifter om sundhetsintyg (7 a §) och att utfärda sundhetsintyg utan att ha fått uppgiften överlämnad till sig enligt 7 a § tredje stycket. Enligt bestämmelserna straffbeläggs också underlåtenhet att anmäla konstaterad eller misstänkt förekomst av vissa växtskadegörare (4 §).

Både uppsåtliga och oaktsamma gärningar är straffbelagda utom när det gäller underlåtenhet att anmäla enligt 4 §. För denna överträdelse krävs uppsåt för att fällas till ansvar. Straffskalan för samtliga gärningar är böter.

Skogsvårdslagens bestämmelser om insektshärjningar

Skogsvårdslagen innehåller en bestämmelse, 38 a § 2, som straffbelägger överträdelser av föreskrifter om insektshärjning. Enligt bestämmelsen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 29 § första stycket till böter. Enligt 29 § första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bekämpning av insektshärjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar.

I avsnitt 7.4.3 föreslås att ett bemyndigande att meddela föreskrifter om insektshärjning i stället ska finnas i den nya växtskyddslagen. Som en följd av det föreslås i avsnitt 8.1 att straffbestämmelsen i skogsvårdslagen tas bort.

Brottsbalken

Enligt 13 kap. 8 § brottsbalken döms den som framkallar allmän fara för djur eller växter medelst gift eller genom att överföra eller sprida

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

elakartad sjukdom eller genom att sprida skadedjur eller ogräs eller på annat dylikt sätt för förgöring. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år och för grovt brott fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Den som av oaktsamhet begår en sådan gärning döms för vårdslöshet med gift eller smittämne enligt 13 kap. 9 § brottsbalken. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Försök, förberedelse och stämpling till förgöring samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott är straffbelagt genom 13 kap. 12 § brottsbalken. Växtskyddsförordningen och den nya lagen omfattar även skydd av växtprodukter.

7.13.2. Det nya regelverket

Enligt den nya växtskyddsförordningen ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner för överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas (artikel 108). Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Redogörelser för innehållet i växtskyddsförordningen med tillämpningsförordningar finns i avsnitt 6.

Det finns också vissa bestämmelser i den nya kontrollförordningen som är aktuella i detta sammanhang. Denna förordning har en motsvarande bestämmelse om sanktioner för den förordningens bestämmelser (artikel 139.1). Dessutom gäller enligt den nya kontrollförordningen att medlemsstaterna ska säkerställa att ekonomiska sanktioner för överträdelser av förordningen och de bestämmelser som avses i artikel 1.2, om de begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande, i enlighet med nationell rätt återspeglar åtminstone antingen aktörens ekonomiska fördel eller, beroende på vad som är lämpligt, en procentandel av aktörens omsättning (artikel 139.2). Genom hänvisningen till bestämmelserna i artikel 1.2 omfattas regelverket om skyddsåtgärder mot växtskadegörare av denna artikel. För närmare överväganden angående artikel 139.2, se avsnitt 7.13.13.

Som framgår av avsnitt 7.2, 7.4.1 och 7.4.2 föreslås även att det med stöd av den nya växtskyddslagen ska vara möjligt att ställa krav på strängare nationella åtgärder när det gäller växtskadegörare som omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen. Vidare framgår av avsnitt 7.2 och 7.4.3 att det också bör vara möjligt att med

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

stöd av den nya lagen ställa krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen om dessa växtskadegörare kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Även beträffande sådana nationella regler aktualiseras frågan om sanktioner.

Den nya växtskyddslagen kommer alltså i huvudsak att innehålla kompletterande bestämmelser till växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen. Den kommer dock även att innehålla vissa möjligheter att meddela nationella regler med stöd av lagen.

7.13.3. Utgångspunkter vid val av sanktion

Kriminalisering för att förhindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med viss försiktighet. Straffsanktioner bör användas endast för de allvarligaste gärningarna. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. En alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan och trovärdighet. Detta gäller särskilt om rättsväsendet inte kan beivra brott på ett effektivt sätt.

Ett alternativ till straffsanktioner är administrativa sanktionsavgifter. Sanktionsavgifter används ofta för att åstadkomma ett enklare och snabbare beivrande av mindre allvarliga regelöverträdelser. Många gånger ges därför en tillsynsmyndighet rätt att, såsom första instans, besluta om sådana sanktioner. Regeringen har behandlat frågan om när sanktionsavgifter bör användas bl.a. i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken (prop. 1981/82:142 s. 2126). De riktlinjer som regeringen ställde upp har behandlats av justitieutskottet och antagits av riksdagen (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen angav i det sammanhanget att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genom-

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

snittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Vidare uttalade regeringen att sanktionsavgifter som beslutas av administrativa myndigheter kan ersätta straff när det är fråga om regler som är utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för skönsmässiga bedömningar av om en överträdelse skett och då överträdelsen i sig inte förutsätter uppsåt eller oaktsamhet (prop. 1981/82:142 s. 24 f.).

Ett system med sanktionsavgifter bör bara omfatta sådana överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera utan någon mer ingående utredning.

En kriminalisering kan vara befogad om alternativa sanktioner inte står till buds, inte skulle vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. Det kan också vara befogat med hänsyn till gärningens allvar.

7.13.4. Straff och sanktionsavgifter i den nya växtskyddslagen

Bedömning: Flertalet av de överträdelser av växtskydds-

regelverket som bör leda till sanktioner i den nya växtskyddslagen bör medföra en straffsanktion. För vissa mindre allvarliga överträdelser bör ett system med sanktionsavgifter införas.

Utöver den sanktionsavgift som föreslås för överträdelser av anmälningskrav vid införsel finns det inte behov av några sanktioner för överträdelser av den nya kontrollförordningens bestämmelser.

Skäl för bedömningen: För att konstatera att det begåtts en över-

trädelse av bestämmelserna i växtskyddsregelverket kommer det i de allra flesta fall att bli fråga om att göra skönsmässiga bedömningar. Det är t.ex. inte alltid självklart vilka kunskaper om växtskadegörare som kan krävas av den som hanterar växter och växtprodukter, eller vilken aktsamhet och vilka aktiva åtgärder som är rimliga för att undvika växtskyddsrisker. Stora delar av det område som bör ha effektiva sanktioner omfattar vidare både näringsidkare och privatpersoner, vilket gör det svårt att fastställa en schablon som är rättvis. I avsnitt 7.13.17 görs bedömningen att en påföljd i vissa fall bör göras beroende av uppsåt eller grov oaktsamhet och i andra fall av

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

oaktsamhet. En sådan prövning bör göras av allmän domstol och inte av administrativa myndigheter. För många av överträdelserna medför också överträdelsens allvar att en sanktionsavgift inte är en tillräckligt ingripande påföljd (jfr resonemanget nedan i avsnitt 7.14.1).

För det stora flertalet överträdelser är därför bedömningen att den sanktion som ska användas i den nya växtskyddslagen är straff. Det gäller framför allt gärningar som på olika sätt medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Även överträdelser som rör reglerade EU-ickekarantänskadegörare, dvs. skadegörare som kan orsaka oacceptabla konsekvenser om de förekommer på vissa växter, bör i vissa fall leda till en straffsanktion.

Vissa bestämmelser i växtskyddsförordningen är dock sådana att överträdelser är lätt konstaterbara och kräver begränsad utredning. Detta gäller exempelvis bestämmelserna om registrering och dokumentation i artiklarna 66, 69 och 87.3.d. Vidare finns i artikel 96 vissa krav på märkning av träemballage, trä eller andra föremål enligt den internationella standarden ISPM 15. Även i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser som är sådana att överträdelser är lätt konstaterbara och kräver begränsad utredning. Det gäller krav på anmälan vid införsel av för vissa sändningar av växter, växtprodukter och andra föremål (artikel 56.3.a).

För överträdelser av sådana bestämmelser bedöms sanktionsavgifter vara ett lämpligt alternativ, se vidare om detta i avsnitt 7.14.1 nedan.

När det gäller kontrollförordningen är alltså bedömningen att överträdelser av krav på anmälan vid införsel ska kunna leda till sanktionsavgift. För andra bestämmelser som riktar sig till enskilda, som skyldighet att lämna upplysningar och ge kontrollmyndigheten tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, finns det möjlighet att förena förelägganden med vite. Delegerade organ som bryter mot bestämmer i kontrollförordningen riskerar att bli av med sina delegerade uppgifter.

I övrigt innebär bestämmelserna i kontrollförordningen framför allt skyldigheter för myndigheter och organ som har anförtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Brott mot sådana skyldigheter är sanktionerade i brottsbalken. I 20 kap. 1 § regleras ansvar för tjänstefel vid myndighetsutövning. Enligt bestämmelsen ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighets-

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

utövning – genom handling eller underlåtenhet – åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel. I kontrollförordningen finns vidare en bestämmelse om tystnadsplikt för den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet (artikel 8). Enligt 20 kap. 3 § brottsbalken kan den som röjer eller olovligen utnyttjar en uppgift som han är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning dömas för brott mot tystnadsplikt. Både brottet tjänstefel och brott mot tystnadsplikt innehåller böter och fängelse i straffskalan. De nämnda straffbestämmelserna i brottsbalken och möjligheten att ingripa med andra åtgärder, som vite, bedöms uppfylla kravet på sanktioner i artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen. Utöver den nya sanktionsavgiften bedöms det därför inte finnas behov av några sanktionsbestämmelser för överträdelser av kontrollförordningen i den nya växtskyddslagen.

7.13.5. Fängelse i straffskalan för allvarliga gärningar

Bedömning: Straffskalan i den nya växtskyddslagen bör innehålla

fängelse för allvarliga gärningar.

Skäl för bedömningen: I den nuvarande växtskyddslagen finns det

endast böter i straffskalan. Före tillkomsten av lagen fanns det ingen samlad sådan lag utan växtskyddsfrågorna reglerades i ett stort antal författningar. I förarbetena till växtskyddslagen framgår att bötesstraffet i växtskyddslagen har sin förebild i straffbestämmelserna i dessa äldre författningar (jfr prop. 1972:89 s. 5 f.) Några resonemang om straffvärdet och varför straffskalan bestämdes till böter förs inte i dessa förarbeten.

När det gäller straffbestämmelserna i den nya lagen finns det anledning att överväga om bötesstraff är tillräckligt.

Som nämnts i avsnitt 6 är bakgrunden till den nya unionslagstiftningen inom området skyddsåtgärder mot växtskadegörare den ökade risken för att nya växtskadegörare introduceras, etableras och sprids. Denna ökade risk har sin grund i att nya växtskadegörare sprids via växande global handel med växter och växtprodukter. Även handel med alla slag av varor ökar och med den kan växtskadegörare spridas med förpackningsmaterial som t.ex. lastpallar. Resenärer tar med sig växter och växtprodukter från andra delar av

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

världen. Klimatförändringarna bidrar till ökad risk för att skadegörare, som tidigare begränsats av låga temperaturer, etablerar sig samtidigt som jordbruksgrödor, skog och växter i andra miljöer blir mer sårbara.

Växtskadegörare kan orsaka omfattande skador som innebär stora ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom t.ex. ökade kostnader i jordbruks-, trädgårds- och skogsproduktion, minskad biologisk mångfald och påverkan på planterade miljöer och naturområden. Ett effektivt växtskydd som hindrar introduktion, spridning och etablering av nya växtskadegörare är därför av stor vikt. Syftet med det nya regelverket är att förbättra skyddet och därmed begränsa de skador som växtskadegörare åstadkommer genom att det i högre grad fokuserar på förebyggande åtgärder för att hindra angrepp, tidig upptäckt av angrepp och effektiva åtgärder vid angrepp.

En närliggande EU-lagstiftning är regelverket om invasiva främmande arter. Bestämmelserna om dessa finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. Att en främmande art är invasiv innebär att dess introduktion eller spridning har konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster. Invasiva främmande arter kan orsaka betydande skador på den biologiska mångfalden, människors hälsa och ekonomin. I skälen till växtskyddsförordningen (skäl 89) anges att i enlighet med principen om smart lagstiftning bör genomförandet av växtskyddsförordningen samordnas med genomförandet av förordning (EU) nr 1143/2014 för att säkerställa fullständig tillämpning av unionens lagstiftning om växtskydd.

Förordningen om invasiva främmade arter gäller inte för arter listade enligt växtskyddsförordningen som EU-karantänskadegörare, karantänskadegörare för skyddad zon eller växtskadegörare som omfattas av åtgärder enligt artikel 30.1 i växtskyddsförordningen (s.k. potentiella EU-karantänskadegörare). Detta för att undvika att samma organism blir reglerad enligt båda regelverken. De båda regelverken kompletterar alltså varandra när det gäller skyddet av växter och växtmiljöer.

Förordning (EU) nr 1143/2014 kompletteras av bestämmelser i miljöbalken. I 29 kap. 2 c § föreskrivs att den som med uppsåt eller

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

av grov oaktsamhet hanterar en invasiv främmande art på något av de sätt som beskrivs i EU-förordningens förbudsbestämmelse döms till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet hanterar en invasiv främmande art på något av de sätt som beskrivs i förordningens förbudsbestämmelse och därigenom bryter mot en föreskrift om förbud, villkor och åtgärder för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller den biologiska mångfalden eller för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden som regeringen har meddelat. Regeringen gjorde i propositionen Invasiva främmande arter bedömningen att fängelse bör ingå i straffskalan eftersom olaglig introduktion av invasiva främmande arter kan orsaka såväl omfattande irreparabla skador på biologisk mångfald som samhällsekonomiska skador, så som hälsoproblem för människor (prop. 2017/18:211 s. 5354).

En annan närliggande lagstiftning är de artskyddsbestämmelser som innehåller förbud mot eller villkor för att sätta ut exemplar av djur- eller växtarter i naturmiljön meddelade med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 1 och andra stycket miljöbalken. Sådana föreskrifter kan meddelas för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller naturmiljön. Syftet är alltså snävare än växtskyddsregelverket. Det omfattar t.ex. inte skydd av produktions- eller trädgårdsväxter eller biologisk mångfald i stort. En annan skillnad är att växtskyddsregelverket inte är begränsat till att gälla skydd mot djur eller växter, bl.a. omfattas även virus och bakterier. Bemyndigandet används endast i begränsad omfattning. Föreskrifter har t.ex. inte meddelats för att skydda vilt levande växtarter.

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av bemyndigandet döms för artskyddsbrott till böter eller fängelse i högst två år enligt 29 kap. 2 b § första stycket 3 miljöbalken. Om brottet är grovt är straffskalan fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Brottet förgöring i 13 kap. 8 § brottsbalken straffbelägger bl.a. framkallande av allmän fara för växter genom att skadedjur eller ogräs sprids. Brottet har fängelse i straffskalan.

Vid överväganden om straffskalans utformning är det av grundläggande betydelse att de påföljder som kan bli aktuella för överträdelser är i paritet med vad lagstiftningen avser att skydda och vad överträdelser kan innebära för skyddsintresset. Skyddsintresset för

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

växtskyddslagstiftningen är att skydda växter och växtprodukter från skador som kan orsaka omfattande ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser. Bland annat kan de aktuella skadegörarna, liksom de invasiva främmande arter som omfattas av förordningen om invasiva främmande arter, orsaka irreparabla skador på biologisk mångfald. Eftersom de två regelverken kompletterar varandra är det rimligt att ha samma straffskala för de brott enligt växtskyddslagen som medför risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare som för otillåten hantering av en invasiv främmande art enligt miljöbalken. Straffskalan i den nya växtskyddslagen bör således, för allvarliga gärningar, vara böter eller fängelse i högst två år. Den straffskalan harmonierar även med straffskalan för brottet förgöring och artskyddsbrottet.

7.13.6. Olika sätt att utforma en straffbestämmelse

En straffbestämmelse måste leva upp till högt ställda krav på förutsebarhet och andra krav på rättssäkerhet. Den ska vara tydlig, så att det är möjligt för den enskilde att anpassa sitt handlande efter vad som är tillåtet. Det finns flera möjliga sätt att utforma en straffbestämmelse. Ett sätt är att ange de straffbara gärningarna i en gärningsbeskrivning som avser att täcka in hela det straffbara området. En sådan lagstiftningsteknik har använts t.ex. i de nya straffbestämmelser i livsmedelslagen (2006:804) som trädde i kraft den 1 januari 2019 (prop. 2017/18:165).

Fördelarna med en gärningsbeskrivning är att det framgår direkt av straffbestämmelsen vilken typ av agerande eller icke-agerande som är straffbart. När det omkringliggande regelverket är omfattande innebär det också att själva lagen inte tyngs av omfattande hänvisningar. En sådan konstruktion gör dessutom bestämmelsen mindre känslig för förändringar på andra håll i regelverket. Mot en sådan utformning kan anföras att den kan riskera att bli alltför vag och att det straffbara området kan bli alltför vidsträckt för att det ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. Det är därför av största vikt att en gärningsbeskrivning är klart avgränsad och tydlig.

En straffbestämmelse med fängelse i straffskalan kan också utformas som ett rent blankettstraffbud med en generell hänvisning till de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen och till

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

bestämmelser i EU-förordningar som lagen kompletterar. En sådan utformning är tillåten enligt Högsta domstolens praxis när det gäller överträdelser av bestämmelser i EU-förordningar (NJA 2007 s. 277). Lagstiftningstekniken kan dock kritiseras bl.a. ur tydlighetshänseende. För att få närmare kännedom om vad som är straffbelagt krävs kunskap om de omfattande, och av många upplevt som svårtillgängliga, regelverken på de aktuella områdena.

En annan lagstiftningsteknik är att i lagen hänvisa till de specifika bestämmelser som ska omfattas av straffbudet. På så sätt framgår det direkt av lagtexten vilka överträdelser som är straffbara och det blir lättare för den enskilde att ta reda på vilka handlingar som är tillåtna respektive otillåtna. En nackdel med denna lagstiftningsteknik är att straffbestämmelsen riskerar att snabbt bli inaktuell. Det kan ta tid att anpassa den svenska lagstiftningen till EU:s bestämmelser. En risk är också att listorna kan bli långa och därmed svåra att överblicka. I bl.a. miljöbalken finns straffbestämmelser som innehåller hänvisningar till specifika artiklar i EU-förordningar. Flera av miljöbalkens straffbestämmelser består av en inledande gärningsbeskrivning som åtföljs av en uppräkning av artiklar i EU-förordningar mot vilka överträdelser är straffbara. Brottet miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § miljöbalken är t.ex. konstruerat på det sättet. Med en sådan utformning uppnås fördelarna med en heltäckande gärningsbeskrivning samtidigt som det också tydliggörs vilka överträdelser som i alla hänseenden är straffbara. Emellertid gör sig de nackdelar med en lista som beskrivits ovan gällande även då en lista kombineras med en gärningsbeskrivning. Lagrådet har också framfört viss kritik ur tydlighetshänseende beträffande utformningen av dessa bestämmelser (se prop. 2011/12:59, s. 70 ff. och prop. 2012/13:135, s. 251 f.). Det kan även ifrågasättas om det finns behov av en uppräkning vid sidan av en gärningsbeskrivning som är klart och tydligt utformad.

7.13.7. Straffbestämmelserna ska innehålla en fullständig gärningsbeskrivning

Förslag: De gärningar som ska kunna leda till fängelsestraff enligt

växtskyddslagen ska anges i en gärningsbeskrivning som täcker in hela det straffbara området.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för förslaget: De allvarliga överträdelserna är i och för sig inte

fler än att det skulle vara möjligt att konstruera en lista med bestämmelser om vilka brott som ska bestraffas med böter eller fängelse. Det skulle dock bli en förhållandevis lång lista, ungefär motsvarande 29 kap. 3 § miljöbalken.

Det finns flera nackdelar med en sådan konstruktion. För att kunna komma åt straffvärda beteenden krävs att straffbestämmelserna kan tillämpas med viss flexibilitet utan att kraven på rättssäkerhet åsidosätts. Vid en uppräkning av straffbara överträdelser finns risk för att vissa typer av förfaranden faller utanför det straffbara området. Den nya växtskyddsförordningen innehåller dessutom ett antal artiklar som har karaktären av rambestämmelser som ska fyllas ut av kommissionsförordningar, vilket medför att en teknik med hänvisning till artiklar i EU-förordningar blir komplicerad och svåröverskådlig. Vidare kan överträdelsernas karaktär komma att ändras över tid.

Vid en tydligt utformad gärningsbeskrivning som täcker in en stor variation av ageranden minskar risken att allvarliga överträdelser som inte förutsetts faller utanför bestämmelsen. Till detta kommer att en klar och tydlig gärningsbeskrivning kan betraktas som mer lättbegriplig för den enskilde än en lista med uppräknade överträdelser. Regelverket på området är omfattande. Om det i stället är beskrivet i lagen vilka handlanden som omfattas ger själva lagbestämmelsen den enskilde möjlighet att få insikt i vad som är straffbelagt. När det gäller bedömningen av vilken aktsamhet som kan krävas av den enskilde får dock bestämmelserna i EUförordningarna stor betydelse vilket Lagrådet konstaterade i sitt yttrande över lagrådsremissen Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier (prop. 2011/12:59 s. 71).

Det är också uppenbart att även om det inte direkt hänvisades till regleringen i EU-förordningarna i de svenska straffbestämmelserna skulle den regleringen ofta vara av avgörande betydelse för bedömningen av erforderlig aktsamhetsstandard och att medvetna överträdelser av förordningarnas bestämmelser i allmänhet skulle uppfattas som ett starkt indicium på uppsåt också i förhållande till den effekt eller fara som en tillämpning av bestämmelserna förutsätter.

Sammanfattningsvis är bedömningen att övervägande skäl talar för att de nya straffbestämmelserna i växtskyddslagen, med undan-

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

tag för brott mot myndighetsföreskrifter, ska innehålla fullständiga gärningsbeskrivningar.

För det fall en straffbestämmelse bara ska träffa överträdelser av en eller ett par artiklar i EU-regelverket kan det dock finnas skäl att i lagen hänvisa till den bestämmelse som ska omfattas av straffbudet (se avsnitt 7.13.12).

7.13.8. Hantering av karantänskadegörare

Förslag: Till böter eller fängelse i högst två år ska den dömas som

utan tillstånd, eller i strid med villkoren för ett beviljat tillstånd,

1. för in en karantänskadegörare i Sverige eller i en skyddad zon inom Sverige,

2. inom Sverige eller inom en skyddad zon inom Sverige förflyttar, innehar, uppförökar eller frisläpper en karantänskadegörare, eller

3. för ut en karantänskadegörare från Sverige till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen eller från ett avgränsat område inom Sverige.

Skäl för förslaget: Att förhindra introduktion, etablering och sprid-

ning av karantänskadegörare är centralt för att minska riskerna för skada på växter och växtprodukter. Detta gäller de karantänskadegörare som förtecknats som EU-karantänskadegörare, karantänskadegörare för skyddad zon och så kallade potentiella karantänskadegörare (artiklarna 29 och 30 i växtskyddsförordningen). Ett övergripande syfte med växtskyddsregelverket är tidig upptäckt av nya skadegörare. Har de väl fått spridning inom nya områden kan de vara omöjliga att utrota och konsekvenserna för samhället riskerar att bli omfattande. Det är därför nödvändigt att förhindra att dessa skadegörare kommer in i unionen eller in i en skyddad zon. Om de har kommit in måste förflyttning av dem kunna stoppas för att undvika spridning.

Artikel 5 i växtskyddsförordningen är en nyckelbestämmelse när det gäller att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare. Enligt artikeln får en EU-karantänskadegörare inte föras in till eller förflyttas inom unionens territorium, eller innehas, uppförökas eller frisläppas inom unionens territorium.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Uppförökning är ett vitt begrepp som används i bland annat växtskyddssammanhang och som, när det gäller växtskadegörare, avser tillväxt i antal skadegörare oavsett i vilket syfte det sker. Kommissionen ska, genom en genomförandeakt, upprätta en förteckning över EU-karantänskadegörare.

Enligt artikel 18 i växtskyddsförordningen ska den behöriga myndigheten, vid förekomst av en EU-karantänskadegörare som inte tidigare förekommit på medlemsstatens territorium eller del av territoriet, omedelbart inrätta ett så kallat avgränsat område. Inom detta område ska utrotningsåtgärder vidtas.

Artiklarna 32 och 33 innehåller bestämmelser för skyddade zoner och avgränsade områden inom skyddade zoner som motsvarar bestämmelserna i artiklarna 5 och 18. Bestämmelserna gäller då karantänskadegöraren för den aktuella skyddade zonen.

Det bör vara straffbart att föra in karantänskadegörare i Sverige såväl från tredjeland som från en annan medlemsstat i unionen. Om en sådan skadegörare förs in från tredjeland strider det mot förbudet att föra in skadegöraren till unionens territorium. Att föra in en EUkarantänskadegörare från en annan medlemsstat till Sverige omfattas av förbudet i artikel 5 att inom unionens territorium förflytta sådana skadegörare. I artikel 29 finns bestämmelser om nödvändiga åtgärder för att förhindra införsel, etablering eller spridning av så kallade potentiella karantänskadegörare inom unionens territorium. Även att föra ut en skadegörare ur Sverige till en annan medlemsstat bör vara straffbart eftersom skadegöraren då förflyttas inom unionens territorium. Att föra ut en karantänskadegörare ur ett avgränsat område, se ovan, bör också vara straffbelagt.

Enligt artikel 8 får en medlemsstat på begäran tillfälligt tillåta införsel till, förflyttning inom och innehav och uppförökning på sitt territorium av EU-karantänskadegörare och potentiella karantänskadegörare för officiell testning, vetenskapliga ändamål, eller utbildningsändamål, försök, sorturval eller förädling. Tillstånd ska beviljas för den berörda verksamheten endast om adekvata restriktioner införs för att säkerställa att verksamheten inte leder till introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegöraren. Artikel 8 ska, enligt artikel 32, tillämpas på motsvarande sätt när det gäller karantänskadegörare för skyddade zoner. Att bryta mot villkoren i ett sådant tillstånd bör leda till ansvar enligt den föreslagna straffbestämmelsen.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Gärningar som bör kunna straffas enligt bestämmelsen är till att börja med rena sabotage där någon medvetet vill förstöra en odling, park eller liknande av personliga eller andra skäl. Det kan handla om införsel, därefter uppförökning och slutligen förflyttning eller frisläppande av skadegöraren. Även införsel och förflyttning som sker av misstag bör i vissa fall vara straffbara. Det skulle t.ex. kunna handla om att någon råkar få med en skadegörare men inte inser att det är en karantänskadegörare, eller kanske inte ens inser att den följer med, t.ex. via leriga skor (nematoder), eller att en insekt som är en växtskadegörare flyger in i bilen och liknande scenarier. I dessa fall blir det fråga om en bedömning av om förfarandet varit oaktsamt eller grovt oaktsamt, se avsnitt 7.13.17.

Införsel kan även ske i vetenskapligt syfte (se ovan) inom ramen för tillstånd från Jordbruksverket. Sådana tillstånd innehåller krav på åtgärder för att skadegöraren inte ska slippa ut. Överträdelser av krav på tillstånd kan bero på att forskaren inte känner till reglerna och därför bedriver verksamheten utan ett sådant. Det är förstås också tänkbart att någon medvetet bryter mot reglerna. Då finns en risk att skadegörare kommer ut i miljön och etableras eller sprids, vilket skulle skada växter och växtprodukter.

7.13.9. Hantering av växter, växtprodukter och andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare

Förslag: Till böter eller fängelse i högst två år ska den dömas som

1. för in växter, växtprodukter eller andra föremål i Sverige eller i en skyddad zon inom Sverige på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare,

2. inom Sverige eller inom en skyddad zon inom Sverige förflyttar växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare,

3. från Sverige till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen eller från ett avgränsat område inom Sverige för ut växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare, eller

4. i andra fall än som avses i punkt 1–3 hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare.

Skäl för förslaget: För att förhindra introduktion, etablering och

spridning av karantänskadegörare är det inte bara viktigt att förhindra spridning av själva skadegörarna. Det gäller också att se till att det inte förs in växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare.

Exempelvis får enligt artikel 40 i växtskyddsförordningen vissa växter, växtprodukter eller andra föremål inte föras in till unionens territorium om de kommer från vissa tredjeländer eller områden i tredjeländer. Kommissionen ska genom en genomförandeakt anta en förteckning över de växter, växtprodukter och andra föremål som avses och som inte får föras in till unionens territorium, samt de tredjeländer, grupper av tredjeländer eller särskilda områden i tredjeländer för vilka förbudet gäller. Enligt artikel 53 får vissa växter, växtprodukter eller andra föremål inte föras in i vissa skyddade zoner. Vidare får enligt artiklarna 41 och 54 vissa växter och växtprodukter endast föras in eller förflyttas om särskilda krav är uppfyllda. Det gäller även den som för in högriskväxter, högriskväxtprodukter eller andra högriskföremål med ursprung i tredjeland i strid med artikel 42.2.

Det bör vara straffbart att föra in växter, växtprodukter eller andra föremål i Sverige såväl från tredjeland som från en annan medlemsstat i unionen på ett sätt som medför eller kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare.

Den som för in växter, växtprodukter och andra föremål i strid med villkoren i ett tillstånd om undantag från förbud och krav som gäller gränszoner enligt artiklarna 46 och 56 bör kunna göra sig skyldig till brott enligt den nu föreslagna straffbestämmelsen. Detsamma gäller den som i strid med villkoren i ett tillstånd enligt artikel 48 eller 58 för in till eller inom Sverige förflyttar växter, växtprodukter och andra föremål som används för officiell testning,

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

vetenskapliga ändamål eller utbildningsändamål, försök sorturval eller förädling.

Enligt artikel 43 får träemballage endast föras in till unionens territorium om det uppfyller vissa krav. Träemballage betraktas som en växtprodukt. Att föra in sådant emballage till unionen på ett sätt som medför eller kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare faller således under det straffbara området enligt den föreslagna bestämmelsen.

Även att bryta mot föreskrifter eller beslut om tillfälliga åtgärder som meddelats av kontrollmyndigheten i enlighet med artikel 52 för att skydda territoriet mot omedelbar fara för en oacceptabelt hög skadegörarrisk bör kunna straffas enligt denna bestämmelse. Överträdelser av sådana åtgärder skulle dock även kunna falla in under den nedan föreslagna straffbestämmelsen om att inte vidta nödvändiga åtgärder. Detsamma gäller överträdelser av tillfälliga åtgärder i fråga om införsel till och förflyttning inom unionens territorium av sådana växter, växtprodukter och andra föremål från tredjeländer som skulle kunna utgöra en nyligen identifierad skadegörarrisk och som beslutats av kommissionen enligt artikel 49.

Den som bryter mot ett förbud mot växtskyddstransitering enligt artikel 47.2 eller artikel 57 på ett sätt som medför eller kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare bör också kunna straffas enligt denna bestämmelse eller bestämmelsen om nödvändiga åtgärder nedan.

Konkret skulle gärningen kunna innebära att någon importerar reglerade varor utan sundhetscertifikat. Då har inte växtskyddsmyndigheten i ursprungslandet kontrollerat att sändningen uppfyller EU:s växtskyddsmässiga importvillkor. Det innebär en risk att det följer med karantänskadegörare med sändningen som kan introduceras, etableras eller spridas inom EU. Det skulle också kunna handla om import av förbjudna varor, t.ex. potatisutsäde, avsiktligt eller till följd av okunskap. Detta innebär en ännu större risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Under ett pågående utbrott skulle det kunna röra sig om försäljning av angripna plantor, försäljning av skörd från angripna odlingar eller användning av samma maskiner på fält inom och utanför det område där utbrottet finns.

För överväganden när det gäller krav på uppsåt eller oaktsamhet, se avsnitt 7.13.17.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.13.10. Underlåtelse att vidta nödvändiga åtgärder

Förslag: Till böter eller fängelse i högst två år ska den dömas som

inte vidtar nödvändiga åtgärder för att förhindra introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare.

Skäl för förslaget: Det är inte bara aktiva åtgärder, som införsel eller

förflyttning inom landet av karantänskadegörare eller växter och växtprodukter som kan orsaka risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Ibland kan en underlåtelse att vidta åtgärder få lika allvarliga konsekvenser.

Enligt artikel 17 i växtskyddsförordningen ska den behöriga myndigheten i vissa situationer omedelbart vidta alla nödvändiga växtskyddsåtgärder för att utrota en EU-karantänskadegörare från det berörda området. När det gäller så kallade potentiella karantänskadegörare finns det bestämmelser i artikel 29 om att medlemsstaten i vissa fall omgående ska vidta utrotningsåtgärder. Även kommissionen kan enligt artikel 30 anta åtgärder för att reducera de risker som dessa skadegörare medför.

Även artiklarna 10, 14, 15, 28 och 49 i växtskyddsförordningen ger kommissionen eller kontrollmyndigheten rätt att anta nödvändiga åtgärder för att förhindra introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Om sådana åtgärder utmynnar i beslut eller föreskrifter riktade till enskilda bör underlåtenhet att följa dessa kunna medföra fängelsestraff. Detsamma gäller underlåtelse att följa det som anges i artikel 59 i växtskyddsförordningen. Enligt denna artikel ska fordon, maskiner och förpackningsmaterial som används för växter, växtprodukter eller andra föremål som avses i ett antal genomförandeakter och som förflyttas till eller inom unionens territorium eller genom unionens territorium vara fria från EUkarantänskadegörare samt från potentiella karantänskadegörare som omfattas av åtgärder mot sådana skadegörare.

Ett exempel på att inte vidta utrotningsåtgärder kan vara att låta bli att avverka och destruera träd som är angripna av tallvedsnematod eller asiatisk långhorning. Det kan också handla om att inte destruera Rhododendronplantor som är angripna av Phytophthora ramorum – en så kallad äggsporsvamp som har visat sig angripa ett stort antal vitt skilda växtslag – eller att låta bli att bekämpa värdväxter på ett fält i svartträda på grund av rotgallnematod. Allt detta leder till

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

uppförökning av växtskadegöraren som riskerar att leda till vidare spridning. Det skulle även kunna handla om att låta bli att rengöra maskiner och fordon innan de flyttas ut från ett avgränsat område eller underlåtenhet att isolera angripna växter, t.ex. låta växthusluckor stå öppna så att insekter kan flyga ut.

För överväganden när det gäller krav på uppsåt eller oaktsamhet, se avsnitt 7.13.17.

7.13.11. Konsekvenser av att fängelse införs i straffskalan

Att det finns fängelse i straffskalan för de gärningar som beskrivs ovan innebär att den enskilde kan underkastas vissa tvångsmedel, som inte är tillämpliga när det endast finns böter i straffskalan. Av 28 kap. 1 § rättegångsbalken framgår att husrannsakan får företas om det finns anledning att anta att ett brott begåtts på vilket fängelse kan följa. Husrannsakan kan tänkas vara ett instrument som polis och åklagare kan komma att använda vid misstänkta brott mot nu aktuell lagstiftning om fängelse införs i straffskalan, t.ex. i fall där den misstänkte inte frivilligt vill bereda tillgång till den lokal där hans eller hennes verksamhet bedrivs. Vidare är reglerna om häktning, anhållande och gripande endast tillämpliga när det för det misstänkta brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller mer.

Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott som kan bli aktuell när brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Företagsbot får enligt 36 kap. 7 § brottsbalken åläggas om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter. Reglerna om företagsbot är alltså redan i nuläget tillämpliga på brott mot växtskyddslagen. När storleken av företagsboten bestäms ska straffskalan för brottet beaktas enligt 9 §. Att fängelse införs i straffskalan kan alltså antas innebära att företagsboten i förekommande fall bestäms till ett högre belopp än vad som är fallet i dag. Om ett brott som kan föranleda talan om företagsbot har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt enligt 10 a §. Denna åtalsprövningsregel gäller alltså i nuläget alla oaktsamma överträdelser mot växtskyddslagen, vilket inte blir fallet om fängelse införs i straffskalan.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

När det gäller förverkande så finns de grundläggande reglerna i 36 kap. brottsbalken. Reglerna om förverkande av utbyte av brott och om förverkande av hjälpmedel m.m. är med vissa undantag tillämpliga på specialstraffrättsliga regler om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år.

I 36 kap. 4 § brottsbalken finns en bestämmelse som är generellt tillämplig även inom specialstraffrätten oavsett straffskala och som ger möjlighet att förverka värdet av ekonomiska fördelar som uppkommit för en näringsidkare om brottet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Om brottet har begåtts i näringsverksamhet kan värdet motsvarande ekonomiska fördelar alltså förverkas även om det bara finns böter i straffskalan. En konsekvens av att det införs fängelse i straffskalan är att brottsbalkens bestämmelser om förverkande blir tillämpliga på brott enligt växtskyddslagen som har den straffskalan även om brottet inte har begåtts i utövning av näringsverksamhet.

Följden av att straffskalan bestäms till böter eller fängelse i högst två år är slutligen också att preskriptionstiden blir fem år i stället för två år.

7.13.12. Straff för vissa andra gärningar av betydelse från växtskyddssynpunkt

Förslag: Till böter ska den dömas som

– i strid med artikel 37 i förordning (EU) 2016/2031 för in i

landet, till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen för ut, eller förflyttar reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering, – orsakar att möjligheten att spåra en karantänskadegörare

försvåras eller kan komma att försvåras, – lämnar vilseledande eller felaktiga uppgifter i en ansökan om

sundhetscertifikat för export, – i näringsverksamhet bryter mot artiklarna 14 eller 33 i

förordning (EU) 2016/2031 genom att inte anmäla förekomst eller misstanke om förekomst av en karantänskadegörare, eller

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

– om gärningen inte begås i näringsverksamhet bryter mot

artiklarna 15 eller 33 i förordning (EU) 2016/2031 genom att inte anmäla förekomst eller misstanke om förekomst av en EU-karantänskadegörare eller en karantänskadegörare för skyddad zon.

Bedömning: Det bör inte, till skillnad från i den nuvarande

växtskyddslagen, vara kriminaliserat att utfärda växtpass respektive ISPM 15-märkning utan att vara bemyndigad till det, eftersom sådana gärningar bedöms omfattas av straffbestämmelser i brottsbalken.

Skäl för förslagen och bedömningen: Utöver de bestämmelser som

redogjorts för i avsnitt 7.13.8 –7.13.10 finns det andra bestämmelser, framför allt i växtskyddsförordningen, men också i den nya kontrollförordningen, som har stor betydelse för att syftet med lagstiftningen ska kunna uppnås. En redogörelse för sådana bestämmelser finns nedan. Bedömningen är att straffvärdet för brott mot dessa bestämmelser inte är fullt lika högt som för de gärningar som behandlats i ovan nämnda avsnitt.

Reglerade EU-icke-karantänskadegörare

Artikel 37 innehåller ett förbud mot införsel och förflyttning av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering. Reglerade EU-icke-karantänskadegörare är skadegörare som redan förekommer inom unionen och som huvudsakligen sprids genom särskilda växter för plantering, dvs. växter som är avsedda att förbli planterade, att planteras eller att omplanteras (se avsnitt 6.2). Bestämmelsen innehåller regler för yrkesmässiga aktörer när det gäller sådana skadegörare som kommissionen upprättat en förteckning över i genomförandeakter till förordningen. I förteckningen anges också på vilka växter skadegörarna inte får förekomma. I vissa fall ska förbudet gälla endast om den berörda skadegöraren förekommer med en incidens som överstiger ett särskilt tröskelvärde. Eventuella tröskelvärden anges i de genomförandeakter som förtecknar skadegörarna och de särskilda växterna. Skadegörarens identitet ska kunna fastställas och det ska finnas genomförbara och effektiva åtgärder för att förhindra förekomst av skadegöraren på de berörda växterna för plantering.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Förekomst av dessa växtskadegörare på växter för plantering kan få oacceptabla ekonomiska konsekvenser på den avsedda användningen av växterna. Det är därför viktigt med effektiva sanktioner mot införsel eller förflyttning av sådana skadegörare.

Eftersom det rör sig om skadegörare som redan förekommer inom unionen är dock bedömningen att straffvärdet för sådana gärningar inte är lika högt som för gärningar som gäller karantänskadegörare. Bötesstraff bedöms som tillräckligt för brott mot denna bestämmelse.

När det gäller utformningen av gärningsbeskrivningen bör den innehålla en direkt hänvisning till den aktuella EU-bestämmelsen. Eftersom det bara rör en artikel i EU-förordningen och då omfattningen av förbudet kommer att vara beroende av genomförandeakter som kommissionen antar med stöd av artikeln är bedömningen att det blir lättare för den enskilde att ta reda på vilka handlingar som är tillåtna respektive otillåtna om det införs en direkt hänvisning i lagtexten till artikeln. I artikeln anges att förbudet omfattar yrkesmässiga aktörer, vad som förbjuds och kriterierna för vilka skadegörare, vilka växter för plantering och eventuella tröskelvärden som kommissionen ska förteckna i genomförandeakter och när kommissionen ska ändra sina genomförandeakter. Kriterierna för vad kommissionen ska ange i genomförandeakter kan ändras enligt artikel 38. Hänvisningen till artikel 37 bör därför vara dynamisk för att säkerställa att sådana ändringar får omedelbart genomslag.

Spårbarhet

Dokumentation och spårbarhet är generellt av väsentlig betydelse när det gäller möjligheten att kartlägga och begränsa växtskyddsrisker. Det är därför angeläget från växtskyddssynpunkt att det finns sanktioner mot brister i dessa avseenden. Om sådana brister innebär att någon av straffbestämmelserna i avsnitt 7.13.8 –7.13.10 blir tillämpliga, t.ex. att bristen har inneburit att en växt, växtprodukt eller annat föremål förts in, förts ut, förflyttats eller på annat sätt hanterats på ett sätt som medför risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare ska det dömas till ansvar enligt den bestämmelsen. För gärningar som inte inneburit sådana risker bedöms det vara tillräckligt med böter i straffskalan.

Handlingar som innebär brister i möjligheten att spåra karantänskadegörare innefattar olika förfaranden. Det kan t.ex. handla om

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

yrkesmässiga aktörer som i strid med artikel 70 i växtskyddsförordningen inte har inrättat ett system eller förfaranden för spårbarhet vid förflyttning av växter, växtprodukter och andra föremål. Även en yrkesmässig aktör som inte enligt artikel 95 ogiltigförklarar och avlägsnar ett växtpass när aktören får vetskap om att vissa krav inte är uppfyllda skulle kunna göra det svårare att spåra en karantänskadegörare. När det gäller kraven på spårbarhetssystem är det tydligare i den nya växtskyddsförordningen än i det nuvarande regelverket att det är aktörerna och inte myndigheterna som har ansvaret för detta. Den föreslagna bestämmelsen innebär en viss utökning av det straffbelagda området.

Vissa förfaranden som kan orsaka att möjligheten att spåra en karantänskadegörare försvåras, såsom krav på registrering, dokumentation, anbringande av växtpass och avsaknad av ISPM 15märkning på träemballage i importsändningar föreslås omfattas av systemet med sanktionsavgifter (se avsnitt 7.14). I de fall en gärning kan leda till en sanktionsavgift ska det inte utdömas något straff enligt den nu aktuella straffbestämmelsen.

Sundhetscertifikat för export

Det är den behöriga myndigheten som enligt växtskyddsförordningen utfärdar sundhetscertifikat för export (artikel 100). Sundhetscertifikatet ska intyga att de berörda växterna, växtprodukterna eller de andra föremålen uppfyller importkraven gällande växtskydd i det berörda tredjelandet. För att det internationella systemet för att begränsa växtskyddsrisker ska fungera är det av stor vikt att dessa sundhetscertifikat innehåller korrekta uppgifter. Att lämna vilseledande eller felaktiga uppgifter i en ansökan om sundhetscertifikat är inte straffbelagt i dag. Det har dock förekommit att det i ansökan uppges att det är fråga om en annan växt än den sändningen egentligen innehåller. Ett skäl till detta kan vara att det ställs lägre krav för att få exportera den uppgivna växten till det aktuella tredjelandet. För att det ska vara möjligt att lita på de intyg som medföljer varor som kommer hit från tredjeland är det viktigt att det finns möjlighet att beivra felaktiga uppgifter när det gäller leveranser från Sverige. Det bör därför vara straffbelagt att lämna vilseledande eller felaktiga uppgifter i en ansökan om sundhets-

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

certifikat för export. Det är tillräckligt med böter i straffskalan för sådana gärningar.

Brott mot anmälningsskyldighet

Underlåtenhet att anmäla konstaterad förekomst eller misstanke om förekomst av en växtskadegörare som kan orsaka allvarlig skada kan i dag straffas med böter. Enbart uppsåtliga brott är straffbara.

Skyldighet att anmäla förekomst av skadegörare regleras i den nya växtskyddsförordningen. Kraven ser, till skillnad från i dag, olika ut när det gäller yrkesmässiga aktörer och andra personer än yrkesmässiga aktörer. För yrkesmässiga aktörer omfattar anmälningsskyldigheten karantänskadegörare, vilket inkluderar EU-karantänskadegörare, potentiella sådana och karantänskadegörare för skyddad zon, (artiklarna 14 och 33) medan när det gäller andra personer än yrkesmässiga aktörer omfattar anmälningsplikten endast EU-karantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon (artiklarna 15 och 33). Det bör vara straffbelagt att underlåta att anmäla förekomst av de växtskadegörare som omfattas av anmälningsskyldigheten i EU:s växtskyddsförordning.

När det gäller utformningen av gärningsbeskrivningen bör den innehålla en direkt hänvisning till de aktuella artiklarna i växtskyddsförordningen. Hänvisningarna bör vara dynamiska för att det straffbelagda området ska stämma överens med vilka växtskadegörare som omfattas av anmälningsskyldigheten.

I avsnitt 7.3 beskrivs vilka skadegörare som anses vara karantänskadegörare, EU-karantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon.

För överväganden när det gäller krav på uppsåt eller oaktsamhet, se avsnitt 7.13.17.

Utfärdande av växtpass och ISPM 15-märkning utan att vara bemyndigad

Enligt 10 § första stycket 3 i den nuvarande växtskyddslagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utfärdar sundhetsintyg utan att ha fått uppgiften överlämnad till sig enligt 7 a § tredje stycket till böter. I 7 a § tredje stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna till en juridisk person att utfärda sådant sundhetsintyg som krävs vid förflyttning

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

inom Europeiska unionen och vid export av växter eller växtprodukter. I förarbetena nämns som exempel på sundhetsintyg sundhetscertifikat enligt växtskyddskonventionen, växtpass enligt nu gällande växtskyddsdirektiv och märkning av träemballage enligt ISPM 15 (prop. 2012/13:174 s. 18 f.).

ISPM 15 är den internationella standarden för växtskyddsåtgärder nr 15 om reglering av träemballage inom den internationella handeln. Standarden beskriver växtskyddsåtgärder som minskar risken för introduktion och spridning av allvarliga växtskadegörare vid användning av träemballage. Standardens beskrivning av åtgärder inkluderar olika metoder för att behandla träet så att skadegörare dödas och märkning av behandlat emballage på sådant sätt att det företag som utfört behandlingen kan spåras. Enligt artikel 96 i växtskyddsförordningen ska det märke som appliceras på träemballage, trä eller andra föremål för att intyga att det eller de genomgått en behandling i enlighet med bilaga 1 till ISPM 15 uppfylla de krav som anges i bilaga 2 till ISPM 15. I artikeln anges vidare att på träemballage, trä och andra föremål som märks inom unionens territorium får märket endast appliceras av en registrerad aktör som bemyndigats i enlighet med artikel 98. Artikel 98 reglerar bemyndigande av och tillsyn över en registrerad aktör för ISPM 15märkning. Den behöriga myndigheten ska enligt artikeln på begäran bemyndiga en registrerad aktör att applicera det märke som avses i artikel 96 och att reparera träemballage i enlighet med artikel 97, förutsatt att den registrerade aktören uppfyller vissa villkor.

Att utfärda en ISPM 15-märkning utan att vara bemyndigad till det är som konstaterats ovan straffbelagt i dag enligt bestämmelsen i 10 a § första stycket 3 växtskyddslagen. Att det går att lita på en sådan märkning är av stor vikt för att kontrollen av att växtskadegörare inte sprids ska fungera. Det bedöms därför nödvändigt att det även fortsättningsvis är straffbelagt att utfärda sådan märkning utan att vara bemyndigad till det.

Även att utfärda växtpass utan att ha fått uppgiften överlämnad till sig är som nämnts ovan straffbelagt i dag genom den ovan nämnda bestämmelsen i växtskyddslagen. Ett växtpass ska enligt artikel 78 i växtskyddsförordningen vara en officiell etikett för förflyttning av växter, växtprodukter och andra föremål inom unionens territorium som intygar efterlevnad av alla krav som fastställs i artikel 85 (artikel 86 när det gäller skyddade zoner).

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Växtpassets innehåll och format regleras i artikel 83. Enligt artikel 84 ska växtpass utfärdas av bemyndigade aktörer under de behöriga myndigheternas tillsyn. Att det är en bemyndigad aktör som står under kontrollmyndighetens tillsyn som utfärdar växtpass är av stor vikt för att begränsa växtskyddsrisker.

Frågan är dock om det, som i den nuvarande växtskyddslagen, krävs särskilda straffbestämmelser i den nya lagen eller om dessa gärningar redan omfattas av annan lagstiftning.

Enligt 14 kap. 1 § brottsbalken döms den som obehörigen, genom att skriva eller på liknande sätt ange en annan persons namn eller på annat sätt, framställer en falsk urkund eller ändrar eller fyller ut en äkta urkund, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för urkundsförfalskning till fängelse i högst två år. Enligt andra stycket avses med urkund

1. en handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har en utställarangivelse och originalkaraktär,

2. en elektronisk handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har en utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt, och

3. ett märke som ställts ut till bevis om en persons identitet eller om en viss rättighet eller prestation och som har originalkaraktär (bevismärke).

Kravet på att handlingen ska ha upprättats till bevis eller annars vara av betydelse som bevis innebär att den ska förmedla ett föreställningsinnehåll, dvs. att den ska innehålla någon form av budskap. Ett växtpass förmedlar ett sådant innehåll. Handlingen ska vidare ha en utställarangivelse. Det innebär att utställaren ska vara i någon mån bestämbar, t.ex. tillhörande en viss grupp personer. Den behöver inte vara underskriven med en namnteckning utan det räcker att upplysning om utställare på ett eller annat sätt kan vinnas ur skriftens innehåll. Eftersom ett växtpass enligt bilaga VII till växtskyddsförordningen ska innehålla registreringsnumret för den yrkesmässiga aktör som utfärdar växtpasset eller för vilken växtpasset utfärdas av den behöriga myndigheten bedöms rekvisitet om utställarangivelse vara uppfyllt.

Att en urkund är oäkta betyder att den ger sken av att härröra från någon från vilken den i själva verket inte härrör. Om någon utger sig för att vara en annan aktör, som är bemyndigad att utfärda växtpass är det klart att det ger sken av att härröra från någon annan.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Det bedöms också vara fallet om det inte skulle vara en annan specifik aktör som anges utan att det som uppges t.ex. är ett registreringsnummer som inte finns. Växtpasset ger då ändå sken av att härröra från gruppen aktörer som är bemyndigade att utfärda växtpass.

Handlingen ska för att vara en urkund även ha originalkaraktär, det får t.ex. inte röra sig om en obestyrkt kopia. Ett växtpass ska utöver ovan nämnda registreringsnummer även innehålla växtens, växtproduktens eller det andra föremålets spårbarhetskod. Ett särskilt växtpass måste därför utfärdas för varje sändning. Det bedöms därmed ha originalkaraktär.

Sammantaget är bedömningen att utfärdande av växtpass utan att vara bemyndigad till detta omfattas av straffstadgandet i 14 kap 1 § brottsbalken. Det krävs därför ingen särskild reglering av detta i växtskyddslagen.

När det gäller utfärdande av ISPM 15-märkning bedöms detta omfattas av andra stycket punkten 3 i bestämmelsen om märken som ställts ut till bevis om en persons identitet eller om en viss rättighet eller prestation och som har originalkaraktär. Skillnaden mellan handlingar och märken är graden av utförlighet. Även märkena förmedlar ett föreställningsinnehåll, men detta sker genom enstaka bokstäver eller siffror eller genom andra tecken, som i förening med själva märkets utseende gör detta ägnat att tjäna till bevis inom en krets av personer som känner till detta märke och den funktion för vilken det är avsett. Utfärdande av ISPM 15-märkning utan att vara bemyndigad till det bedöms, liksom utfärdande av växtpass, utgöra urkundsförfalskning. Det krävs därmed inte heller när det gäller detta någon särskild reglering i växtskyddslagen.

Även brottet osant intygande i 15 kap. 11 § brottsbalken skulle kunna aktualiseras. Enligt denna bestämmelse döms bland annat den som i ett intyg eller en annan urkund lämnar osann uppgift om vem han eller hon är eller om annat än egna angelägenheter, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för osant intygande till böter eller fängelse i högst sex månader.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.13.13. Artikel 139.2 i den nya kontrollförordningen

Medlemsstaterna ska enligt artikel 139.2 i kontrollförordningen säkerställa att ekonomiska sanktioner för överträdelser av förordningen och av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 ska återspegla aktörens ekonomiska fördel eller, beroende på vad som är lämpligt, en procentandel av aktörens omsättning om de har begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. Bakgrunden är den s.k. hästköttsskandalen och syftet med bestämmelsen är i första hand att hindra den ekonomiska vinningen vid matfusk. Bestämmelsen är dock enligt sin ordalydelse inte begränsad till att gälla matfusk utan gäller generellt vid överträdelser av kontrollförordningen eller den unionsrätt som avses i artikel 1.2. Bestämmelserna som avses i denna artikel är bland annat bestämmelserna om skyddsåtgärder mot växtskadegörare. En viktig avgränsning i artikel 139.2 är att handlingarna ska ha begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande.

Att sanktionsavgifter är att anse som en ekonomisk sanktion i förordningens mening torde stå klart. Överträdelser som har begåtts genom bedrägligt eller vilseledande beteende omfattas dock typiskt sett inte av sanktionsavgifter utan av det straffrättsliga systemet. Det svenska bötessystemet är inte konstruerat så att det syftar till att hindra en ekonomisk vinning vid brott. Ekonomiska fördelar som har uppkommit till följd av brott kan dock, som konstaterats i avsnitt 7.13.11, beaktas vid beslut om förverkande. Reglerna om förverkande av utbyte av brott kommer att bli tillämpliga på de straffbestämmelser i den nya växtskyddslagen som föreslås få fängelse i straffskalan. Enligt bestämmelsen i 36 kap. 4 § brottsbalken kan förverkande ske även i andra fall om brottet är begånget i utövningen av näringsverksamhet.

Möjligheten att besluta om förverkande vid brott bedöms uppfylla ändamålet med artikel 139.2.

7.13.14. Brott mot föreskrifter och beslut i det enskilda fallet

Förslag: Till böter ska,

om gärningen inte ska leda till ansvar

enligt de straffstadganden som har fängelse i straffskalan, den dömas som bryter mot en föreskrift eller ett beslut i det enskilda fallet som gäller

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

– förbud, begränsningar eller åtgärder för att förhindra intro-

duktion, etablering och spridning av karantänskadegörare, – förbud, begränsningar eller åtgärder när det gäller yrkesmässig

odling för att förhindra förekomst av reglerade EU-ickekarantänskadegörare, – förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa före-

komsten av nationellt reglerade skadegörare för skydd av skog.

Skäl för förslaget: I avsnitten 7.4.1 och 7.4.2 föreslås bemyn-

diganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut om förbud, begränsningar eller åtgärder för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare och för att förhindra förekomst av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas förbud att förflytta eller sälja växter, krav om att vissa växter endast får förflyttas eller säljas om vissa försiktighetsåtgärder vidtas, skyldighet att förstöra vissa växter eller växtprodukter som har angripits av karantänskadegörare samt skyldighet att rengöra transportfordon eller maskiner från växtskadegörare. Även överträdelser av sådana bestämmelser bedöms vara så straffvärda att de bör leda till ett bötesstraff. Huvuddelen av överträdelserna kan också i dag sanktioneras med böter.

I avsnitt 7.4.3 föreslås ett bemyndigande i den nya lagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet beslut om förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än de som är karantänskadegörare. Det föreslagna bemyndigandet är något vidare än den motsvarighet som i dag finns i skogsvårdslagen. Föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet föreslås kunna meddelas om skadegörarna medför oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion och ska kunna avse bl.a. den som bedriver skogsbruk eller odlar växter. Överträdelser av dessa bör, liksom vad gäller de insektshärjningar som regleras i nuvarande skogsvårdslag, kunna straffas med böter. Detta innebär en viss

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

utökning av det straffbelagda området jämfört med nuvarande lagstiftning.

När det gäller karantänskadegörare och EU-icke-karantänskadegörare kan den straffbara gärningen i vissa fall täckas av såväl en reglering i en föreskrift eller i ett beslut som av gärningsbeskrivningarna i lagens övriga straffbestämmelser. För det fall den straffbara gärningen, förutom att den täcks av föreskriftens reglering, helt eller delvis täcks av gärningsbeskrivningarna i övriga straffbestämmelser är det möjligt att döma till ansvar enligt dessa. Närmare preciseringar i föreskrifter eller beslut kan då användas som en del i processmaterialet. I den mån en bestämmelse i en föreskrift eller i ett beslut inte skulle vara att betrakta som ett förtydligande av vad som anges i lagen är det fråga om sådana gärningar som inte har ett högre straffvärde än att det är motiverat med ett bötesstraff. Det är en fråga för rättstillämpningen att i varje enskilt fall göra en bedömning av om den aktuella gärningen i det väsentliga straffbeläggs i lagen eller framgår av föreskriften eller beslutet.

7.13.15. Nykriminalisering

Överträdelser av införselkrav i EU-bestämmelser är i dag straffbelagda genom lagen (2000:1225) om straff för smuggling. När det gäller övriga delar av de föreslagna bestämmelserna är det inte helt lätt att jämföra den nuvarande och den nya lagen eftersom de lagtekniskt är utformade på olika sätt. De föreslagna straffbestämmelserna omfattar dock i stort motsvarande förfaranden som i dag är straffbelagda som överträdelser av föreskrifter, förelägganden eller förbud.

Reglerna om högriskväxter, högriskväxtprodukter och andra högriskföremål i artikel 42 i växtskyddsförordningen är dock nya, vilket medför att tillämpningen av den i avsnitt 7.13.9 föreslagna straffbestämmelsen om hantering av växter, växtprodukter och andra föremål kommer att innebära en viss utökning av det straffbara området. I artikel 42 anges att en växt, en växtprodukt eller ett annat föremål med ursprung i tredjeland som inte är förbjuden att föra in enligt artikel 40, som inte omfattas av särskilda krav eller av tillfälliga åtgärder och som efter en preliminär bedömning utgör en oacceptabelt hög skadegörarrisk för unionens territorium ska betecknas

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

som en högriskväxt, en högriskväxtprodukt eller ett annat högriskföremål. Högriskväxter, högriskväxtprodukter och andra högriskföremål som i avvaktan på en riskvärdering förtecknats i en genomförandeakt får inte föras in till unionens territorium från de berörda ursprungstredjeländerna, grupperna av ursprungstredjeländer eller de berörda särskilda områdena i ursprungstredjeländerna. Syftet med bestämmelsen är att växter, växtprodukter eller andra föremål som utgör en oacceptabelt hög skadegörarrisk för unionens territorium inte ska få föras in från tredjeland. För att bestämmelsen ska få genomslag är det viktigt att det finns effektiva sanktioner för överträdelser av den. Det är därför motiverat med en utvidgning av det straffbara området.

EU-bestämmelserna om reglerade EU-icke-karantänskadegörare är nya. Att straffbelägga överträdelser av dessa (se avsnitt 7.13.12) innebär därför en nykriminalisering. Skyddsintresset för att begränsa spridningen av sådana skadegörare i den yrkesmässiga odlingen bedöms vara så stort att det är motiverat med en straffsanktion. Att straffbelägga överträdelser av föreskrifter och beslut som avser dessa (se avsnitt 7.13.14) är också att bedöma som en nykriminalisering.

7.13.16. Avkriminalisering

I 10 § i den nuvarande växtskyddslagen straffbeläggs bland annat överträdelser av skyldigheten för en innehavare av mark, byggnad eller transportmedel att lämna tillträde för att åtgärder enligt lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska kunna utföras (6 §). I avsnitt 7.10.12 föreslås att kontrollmyndigheten ska få meddela de förelägganden som behövs för att den nya växtskyddslagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar ska följas samt att förelägganden ska kunna förenas med vite. Det innebär att om någon vägrar att lämna tillträde till mark, byggnad eller transportmedel kan kontrollmyndigheten förelägga honom eller henne vid vite lämna sådant tillträde. Det är även möjligt för kontrollmyndigheten att begära hjälp av polismyndigheten om det behövs för att utöva offentlig kontroll eller verkställa ett beslut. Kriminalisering bör, som tidigare angetts, ske med försiktighet och endast om det är nödvändigt för att uppnå den önskade effekten.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Bedömningen är att det inte finns behov av att straffbelägga överträdelser av denna bestämmelse i den nya växtskyddslagen.

7.13.17. Uppsåt, grov oaktsamhet eller oaktsamhet

Förslag: För samtliga gärningar, utom underlåtelse att anmäla

förekomst eller misstanke om förekomst av en EU-karantänskadegörare, ska det för att dömas till ansvar krävas uppsåt eller grov oaktsamhet.

Den som begår gärningen i näringsverksamhet ska dock dömas till ansvar även om gärningen begås av oaktsamhet.

För att dömas till ansvar för underlåtelse att anmäla förekomst eller misstanke om förekomst av en EU-karantänskadegörare eller karantänskadegörare för skyddad zon ska det även fortsättningsvis krävas uppsåt för den som inte begår gärningen i näringsverksamhet.

Skäl för förslaget: Växtskyddsförordningen innehåller flera bestäm-

melser som närmast har karaktären av direktiv och som riktar sig till EU:s medlemsstater. Förordningen innehåller också bestämmelser som gäller direkt för aktörer som arbetar yrkesmässigt med växter, växtprodukter och andra föremål som kan sprida vissa växtskadegörare eller för behöriga myndigheter. Det finns även ett antal bestämmelser som gäller direkt men som riktar sig till en vid eller obestämd krets, alltså även till privatpersoner som hanterar växter, växtprodukter och andra föremål. Bestämmelser om skyldighet att anmäla förekomst av EU-karantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon gäller alla, liksom förbud och krav på åtgärder vid införsel, förflyttning, innehav, uppförökning eller frisläppande av sådana skadegörare. Bestämmelser om vilka åtgärder som ska vidtas vid bekämpning av karantänskadegörare gäller den som drabbas av angreppet. En stor del av de bestämmelser som riktar sig till alla kommer dock i praktiken främst att beröra yrkesmässiga aktörer.

För privatpersoner kan det vara svårt att avgöra vad som är sådana växtskadegörare som omfattas av straffbestämmelserna och vilka aktsamhetskrav som är rimliga att iaktta. För dessa bör det därför krävas uppsåt eller grov oaktsamhet för att fällas till ansvar. Detta är

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

också vad som gäller enligt straffbestämmelsen om otillåten hantering av en invasiv främmande art i 29 kap. 2 c § miljöbalken och enligt 3 och 7 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

För den som yrkesmässigt handlar med växter och växtprodukter bör det kunna ställas krav på att genom mer aktiva åtgärder försäkra sig om att dessa inte innehåller karantänskadegörare. Det kan förväntas att sådana aktörer håller sig informerade om för vilka växter och växtprodukter, respektive från vilka länder eller territorier riskerna för olika sorters karantänskadegörare är störst och vilka aktsamhetskrav som är rimliga att iaktta. Syftet med lagstiftningen är att begränsa de risker som växtskadegörare innebär för växter och växtprodukter. Om det skulle krävas grov oaktsamhet även för gärningar begångna i näringsverksamhet finns det risk att lagstiftningen inte får det genomslag som krävs för att uppnå syftet. Att det bör ställas höga krav på aktsamhet och aktiva åtgärder av yrkesmässiga aktörer framgår också av de bestämmelser i växtskyddsförordningen, som riktar sig till just dessa. Mot denna bakgrund är bedömningen att även oaktsamma gärningar ska vara straffbara om de begås i näringsverksamhet (jfr prop. 2008/09:26 s. 24).

Ett brott ska anses begånget i näringsverksamhet om det begås i något led i en näringsidkares verksamhet. Enligt förarbetena till bestämmelserna om företagsbot i 36 kap. 7 § brottsbalken ska brottet typiskt sett ha en klar anknytning till den verksamhet som bedrivs av gärningsmannen i hans egenskap av antingen näringsidkare eller företrädare för eller anställd hos den som bedriver näring (prop. 1985/86:23 s. 28). I författningskommentaren anges bl.a. att brott mot näringsreglerande författningar i vidsträckt bemärkelse, begångna av personer i företag till vilka dessa författningar riktar sig, regelmässigt är att anse som brott i näringsverksamhet. Det avgörande sägs vara brottets och gärningsmannens anknytning till en näringsidkares verksamhet.

Underlåtelse att anmäla förekomst av EU-karantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon

Som framgår av avsnitt 7.13.12 föreslås att den som underlåter att anmäla förekomst eller misstanke om förekomst av en EUkarantänskadegörare och karantänskadegörare för skyddad zon ska kunna dömas till böter. Det föreslås också att det ska vara straffbart

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

att i näringsverksamhet underlåta att anmäla förekomst eller misstänkt förekomst av s.k. potentiella EU-karantänskadegörare.

Enligt den nuvarande växtskyddslagen krävs uppsåt för att någon ska kunna dömas till ansvar för motsvarande brott. Regeringen konstaterade i propositionen En utvidgad skyldighet att anmäla växtskadegörare att en utebliven anmälan av en faktisk eller misstänkt förekomst av en allvarlig skadegörare kan få till följd att skadegöraren sprids och medför stora skador på miljön och andra natur- och kulturvärden samt omfattande ekonomiska förluster för framför allt företag i jordbruks-, skogs- och trädgårdsnäringen men även friluftslivet och turistnäringen. Intresset att förhindra spridning av skadegörare och undvika sådana konsekvenser ansågs vara betydande varför regeringen övervägde att inte bara låta uppsåtliga utan även oaktsamma gärningar leda till straffansvar. Regeringen konstaterade dock att anmälningsskyldigheten innebär att även den som inte är säker på att han eller hon sett en skadegörare som ska anmälas men misstänker att så är fallet ska anmäla detta. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att det skulle bli svårt att avgöra vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en underlåtenhet att anmäla i den situationen skulle kunna anses ha skett av oaktsamhet. För att undvika oklarheter om straffbudets räckvidd ansåg regeringen därför att oaktsamma gärningar inte borde straffbeläggas (prop. 2015/16:200 s. 16).

Även den nu föreslagna straffbestämmelsen riktar sig till envar och inte bara till den som yrkesmässigt hanterar växter eller växtprodukter. Alla som i något sammanhang träffar på en misstänkt EU-karantänskadegörare eller karantänskadegörare för skyddad zon omfattas av anmälningsskyldigheten i den nya växtskyddsförordningen och kan med den föreslagna straffbestämmelsen fällas till ansvar om man inte iakttar anmälningsskyldigheten. Liksom är fallet i dag ska inte bara konstaterade utan även misstänkta skadegörare anmälas. Mot denna bakgrund bör det för att undvika oklarheter om straffbudets räckvidd även i den nya växtskyddslagen krävas uppsåt för att som privatperson fällas till ansvar enligt denna bestämmelse.

När det gäller yrkesmässiga aktörer bör det dock kunna ställas högre krav i enlighet med det resonemang som förs ovan. Bedömningen är att, liksom för övriga gärningar, även oaktsamma överträdelser av anmälningsskyldigheten ska vara straffbara om de begås i näringsverksamhet.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

7.13.18. Straffbestämmelsernas förhållande till vite

Förslag: Det ska inte få dömas till ansvar för en gärning som

omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Skäl för förslaget: I avsnitt 7.10.12 föreslås att det i den nya växt-

skyddslagen ska införas en möjlighet att förena förelägganden med vite. När det gäller flera av de gärningar som föreslås straffbeläggas kan det i vissa situationer vara mer ändamålsenligt att förena ett föreläggande med vite. Om inte vitesinstrumentet bedömts lämpligt bör det dock i stället vara möjligt att döma till ansvar enligt straffbestämmelserna.

Däremot ska det inte vara möjligt att ingripa med straff och vite mot samma förseelse. För att den lagtekniska utformningen ska omfatta alla fall som skyddas mot dubbelbestraffning i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet i Europakonventionen bör det i lagtexten anges att det inte får dömas till ansvar för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Utformningen överensstämmer med motsvarande bestämmelser i förslaget till ändringar i livsmedelslagen och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter (prop. 2017/18:165) samt förslaget till ny djurskyddslag (prop. 2017/18:147).

7.13.19. Bestämmelsernas förhållande till smugglingslagen och brottsbalken

Bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse i den nya

växtskyddslagen om att det inte ska dömas till ansvar om gärningen är belagd med straff i lagen om straff för smuggling.

Förslag: Det ska införas en bestämmelse om att det inte ska

dömas till ansvar enligt växtskyddslagen om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för bedömningen och förslaget

Lagen om straff för smuggling

Ett centralt syfte med bestämmelserna på växtskyddsområdet är att hindra att nya skadegörare kommer in i unionen. Många av de bestämmelser som handlar om införsel skulle även kunna vara straffbelagda genom smugglingslagen, när det gäller införsel till Sverige. Införsel i växtskyddslagens mening kan dock innebära såväl införsel till Sverige från andra EU-länder och tredjeländer som införsel till skyddade zoner.

Enligt 3 § lagen om straff för smuggling döms den som, i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, för smuggling till böter eller fängelse i högst två år. Vad som föreskrivs i första stycket gäller också enligt andra stycket den som, i samband med att en sådan vara förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret. Enligt 3 § tredje stycket 3 och 4 döms för smuggling också den som uppsåtligen till landet för in eller från landet för ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av att någon lämnat oriktig uppgift eller underlåtit att lämna föreskriven uppgift till en tillståndsmyndighet eller förfar på ett sådant sätt hos en tillståndsmyndighet och därigenom föranleder att tillstånd meddelas och att varan förs in till eller ut från landet med stöd av tillståndet, eller förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för eller i samband med varans införsel eller utförsel.

Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 3 § lagen om straff för smuggling, döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel till böter eller fängelse i högst två år. För olovlig införsel eller olovlig utförsel döms också den som av grov oaktsamhet bland annat lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift i samband med ansökan om sådant tillstånd som avses i 3 § tredje stycket 3 och därigenom ger upphov till fara för att varan förs in eller ut med stöd av detta tillstånd.

I 1 § första stycket lagen om straff för smuggling anges att om det i lag eller annan författning har föreskrivits straff för den som

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

bryter mot ett förbud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara, gäller i stället bestämmelserna i den författningen om inget annat är föreskrivet. Det är vanligt med bestämmelser i specialstraffrätten om att smugglingslagen ska ha företräde. Om en sådan särskild föreskrift införs i den nya växtskyddslagen skulle det innebära att införsel till Sverige i strid med bestämmelserna i växtskyddsregelverket i första hand skulle straffas enligt smugglingslagen. Denna gäller dock bara införsel till Sverige och inte införsel till en skyddad zon inom Sverige. Det krävs vidare uppsåt eller grov oaktsamhet för att fällas till ansvar enligt smugglingslagen. Det innebär exempelvis att den som av oaktsamhet för in en växt till Sverige i strid med ett förbud eller villkor skulle straffas enligt växtskyddslagen om införseln sker i näringsverksamhet. Även införsel i en skyddad zon, som inte samtidigt innebär en införsel till landet skulle straffas enligt växtskyddslagen (oavsett om det sker i näringsverksamhet eller inte).

I sitt yttrande den 1 december 2011 om straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier (se prop. 2011/12:59 s. 73) anförde Lagrådet bland annat följande. Den föreslagna punkten 12 avser brott mot vissa förbud eller begränsningar i fråga om bl.a. import eller export av ozonnedbrytande ämnen. Det följer emellertid av 11 § andra stycket att det inte ska dömas till ansvar enligt straffbestämmelserna i 29 kap. om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt lagen om straff för smuggling. Enligt 1 § i den lagen ska dock, om det i lag eller annan författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud eller villkor för att föra in eller ut en vara, i stället den författningen gälla om inte annat är föreskrivet. Lagrådet konstaterade att en reglering konstruerad på detta sätt i vissa fall kan ge upphov till tvekan om vilket regelverk som ska tillämpas.

För att överträdelser av regelverket på växtskyddsområdet ska bedömas på ett så enhetligt sätt som möjligt och för att undvika oklarheter om vilket regelverk som ska tillämpas är bedömningen att det inte ska införas någon bestämmelse i växtskyddslagen om att smugglingslagen har företräde. Detta innebär att det i enlighet med 1 § lagen om straff för smuggling blir reglerna i växtskyddslagen som ska tillämpas om gärningen är straffbelagd enligt båda lagarna. När det gäller gärningar som inte är straffbelagda enligt växtskyddslagen, som tullbrott m.m., ska det även fortsättningsvis dömas till ansvar enligt smugglingslagen.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Brottsbalken

Vissa gärningar som omfattas av gärningsbeskrivningarna i de nya straffbestämmelserna i växtskyddslagen kan även, i vissa fall, föranleda straff enligt brottsbalken. Det gäller framför allt förgöring i 13 kap. 8 § brottsbalken och vårdslöshet med gift eller smittämne i 13 kap. 9 § brottsbalken. Skyddsintresset för växtskyddslagstiftningen är att skydda växter och växtprodukter från skador som kan orsaka omfattande ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser. I den nya växtskyddslagen föreslås därför att överträdelser av ett antal bestämmelser i växtskyddsförordningen som är centrala för att syftet med lagstiftningen ska uppnås straffbeläggs, t.ex. gärningar som på olika sätt medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Det kan konstateras att det enligt brottsbalkens bestämmelse om förgöring krävs att någon framkallar allmän fara för djur eller växter. För att det ska vara fråga om förgöring krävs det vidare att gärningsmannen begagnar visst skademedel på visst sätt, i det här fallet sprider skadedjur eller ogräs.

Den straffrättsliga regleringen i den nya växtskyddslagen ska vara subsidiär till brottsbalkens straffbestämmelser. Om en gärning är belagd med straff i brottsbalken ska det således inte dömas till ansvar för brott enligt växtskyddslagen.

7.13.20. Ringa brott

Förslag: Gärningar som är att anse som ringa ska inte medföra

ansvar. En gärning ska anses som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda.

Skäl för förslaget: För att det straffbara området inte ska träffa

obetydliga företeelser bör ringa gärningar undantas från straffbarhet, vilket även gäller för straffbestämmelserna i växtskyddslagen. Bedömningen av om en gärning ska betraktas som ringa bör göras med utgångspunkt i det intresse eller det konkreta syfte som bestämmelsen är avsedd att skydda, oavsett eventuell effekt. En

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

motsvarande bestämmelse finns i dag i 29 kap. 11 § första stycket miljöbalken och i 10 kap. 6 § djurskyddslagen (2018:1192).

7.14. Sanktionsavgifter

Förslag: Ett system med sanktionsavgifter ska införas för mindre

allvarliga överträdelser på växtskyddsområdet.

Skäl för förslaget: Majoriteten av de överträdelser som upptäcks av

kontrollmyndigheterna inom växtskyddsområdet kan betraktas som mindre allvarliga. Flertalet av dessa leder aldrig till någon åtalsanmälan.

En del av de mindre allvarliga överträdelserna faller vidare utanför det område där kriminalisering framstår som befogad.

Administrativa sanktioner i stället för straff kan antas vara mer effektiva och innebära vinster ur ett resursanvändningsperspektiv. Det nuvarande straffprocessuella förfarandet innebär att resurser tas i anspråk hos kontrollmyndigheten, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och de allmänna domstolarna. När överträdelser i stor utsträckning upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna kan det vara en lämpligare resursanvändning att låta den myndigheten också påföra sanktioner för dessa. Den myndighet som utför kontrollerna har specialkunskaper som inte alltid finns hos Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Myndighetens utredning kan vidare genomföras i nära anslutning till överträdelsen. En övergång till ett sanktionsavgiftssystem bör därför kunna få till följd att överträdelser utreds och beivras snabbare och att fler överträdelser än tidigare sanktioneras, samtidigt som resurser frigörs från Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.

Vidare kan en överträdelse med lågt straffvärde ofta förväntas bli lågt prioriterad hos Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. En övergång till sanktionsavgifter för de mindre allvarliga överträdelserna kan därför leda till en betydande effektivisering av sanktionssystemet. En snabbare handläggning kan också antas medföra en större benägenhet att följa de regler som är sanktionerade med sanktionsavgift.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Vidare kan sanktionsavgifter påföras såväl fysiska som juridiska personer, vilket talar för att ett sanktionsavgiftssystem även kan antas ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet.

Kontrollen av efterlevnaden av de regler som ingår i sanktionsavgiftssystemet ska inte ske på bekostnad av kontrollen när det gäller andra regler.

Rättssäkerhetsaspekten är naturligtvis mycket viktig även när det gäller mindre allvarliga överträdelser. Det är därför viktigt att sanktionsavgiftssystemet endast omfattar sådana överträdelser där utrymmet för kontrollmyndigheten att göra skönsmässiga bedömningar är ytterst begränsat. Vilka överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift behandlas i avsnitt 7.14.1 nedan.

7.14.1. Närmare om vilka överträdelser som ska kunna leda till en sanktionsavgift

Bedömning: Överträdelser av bestämmelser om krav på registre-

ring eller dokumentation, skyldighet att anbringa växtpass, krav på anmälan vid införsel och på ISPM 15-märkning på träemballage i importsändningar bör kunna leda till en sanktionsavgift.

Skäl för bedömningen

Allmänna utgångspunkter

Som framgår av redovisningen i avsnitt 7.13.3 är det endast överträdelser av mindre allvarlig karaktär som bör kunna bli föremål för sanktionsavgifter. På växtskyddsområdet syftar i princip alla bestämmelser i förlängningen till att minska växtskyddsrisker. Växtskadegörare kan orsaka omfattande skador som innebär stora ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom t.ex. ökade kostnader i jordbruks-, trädgårds- och skogsproduktion, minskad biologisk mångfald och påverkan på planterade miljöer och naturområden.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Detta hindrar inte att överträdelser som t.ex. inte medför någon omedelbar risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare kan betraktas som mindre allvarliga. Behovet av effektivare sanktioner gör sig gällande för överträdelser som är frekventa, men som inte är prioriterade inom det straffrättsliga systemet. Ett system med sanktionsavgifter ställer stora krav på tydlighet. De överträdelser som ska kunna leda till en sanktionsavgift måste därför vara lätta att konstatera. Ett enkelt, effektivt och likvärdigt beslutsfattande kan säkerställas genom att de regler som omfattas av sanktionsavgifter är klara och tydliga och genom att de inte innehåller några subjektiva rekvisit eller annars kräver mer ingående bedömningar eller innefattar ett stort tolkningsutrymme.

De regler som bedöms vara aktuella för ett sanktionsavgiftssystem är främst sådana som är av rent administrativ karaktär.

Överträdelser av bestämmelser om krav på registrering

Syftet med registrering av yrkesmässiga aktörers verksamhet är att kontrollmyndigheterna ska få kännedom om vilken typ av verksamhet en aktör bedriver så att de kan utföra offentliga kontroller. I artikel 65 i växtskyddsförordningen föreskrivs sålunda en skyldighet för en behörig myndighet att föra ett register över vissa angivna yrkesmässiga aktörer. Det EU-rättsliga kravet på att de yrkesmässiga aktörer som omfattas registreringskravet ska ansöka om registrering finns i artikel 66. Av artikeln framgår också vilka uppgifter som en ansökan ska innehålla.

Det finns även i den nya kontrollförordningen ett krav på att de behöriga myndigheterna ska upprätta en förteckning över aktörer och hålla denna uppdaterad (artikel 10.2). Redan befintliga förteckningar får användas. De som är registrerade enligt växtskyddsförordningen behöver alltså inte också förtecknas enligt bestämmelsen i kontrollförordningen. De aktörer som ska förtecknas ska tillhandahålla den behöriga myndigheten aktuella uppgifter om åtminstone namn och juridisk form, vilken specifik verksamhet som de utför, inbegripet verksamhet som utförs genom distanskommunikation och uppgift om vilka platser som de kontrollerar (artikel 15.5 i den nya kontrollförordningen).

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Huruvida någon driver en verksamhet utan att uppfylla krav på registrering är enkelt att konstatera och kräver inte några större utredningsinsatser från kontrollmyndighetens sida. Denna typ av överträdelse utgör i sig inte heller någon direkt risk ur ett växtskyddsperspektiv. Detta är därför en typ av överträdelse som passar för ett sanktionsavgiftssystem.

Gränsdragningen mellan vem som är slutanvändare respektive vem som är en yrkesmässig aktör och därmed omfattas av registreringskravet enligt växtskyddsförordningen är omdiskuterat i vissa situationer. Det kan t.ex. handla om när innehav av skog ska anses vara att bedriva ett yrkesmässigt skogsbruk eller när försäljning av frukt och bär från den egna trädgården ska anses ske yrkesmässigt. Det är lämpligt att Jordbruksverket genom föreskrifter eller vägledning tydliggör vad som ska gälla i sådana situationer.

Överträdelser av bestämmelser om dokumentation

Bestämmelser om dokumentation är av administrativ karaktär och överträdelser av dessa regler påverkar inte direkt växtskyddet. Dokumentationen kan dock ha betydelse för möjligheten att kontrollera att bestämmelser som har sådan betydelse följs. Bestämmelser om krav på dokumentation kan också vara av avgörande betydelse för att kunna spåra en växt eller ett föremål. Eftersom det är enkelt och går snabbt för behörig kontrollmyndighet att konstatera om aktören har dokumenterat uppgifter som lagstiftningen föreskriver, passar också denna typ av överträdelse för ett sanktionsavgiftssystem.

I artikel 69 i växtskyddsförordningen ställs krav på en yrkesmässig aktör att under vissa förutsättningar spara dokumentation om växter, växtprodukter eller andra föremål som han eller hon får levererade till sig. Dokumentationen ska avse varje handelsenhet av växter, växtprodukter eller andra föremål som levererats, så att aktören kan identifiera de yrkesmässiga aktörer som levererat produkterna. Vidare ska enligt samma artikel en yrkesmässig aktör i ett stort antal fall spara dokumentation som gör det möjligt för denne att identifiera de yrkesmässiga aktörerna till vilka en handelsenhet har levererats.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

I artikel 69 ställs vidare krav på en bemyndigad aktör som utfärdar ett växtpass ska dokumentera ett antal uppgifter om växtpasset för att säkerställa spårbarhet.

I alla de nu beskrivna fallen ska dokumentationen sparas i minst tre år om inte kommissionen fastställer en annan minimiperiod för särskilda växter.

I artikel 87 regleras undersökningar som ska utföras innan växtpass får utfärdas. Enligt punkten 3.d i denna artikel ska resultaten dokumenteras och sparas i minst tre år.

I avsnitt 7.6 föreslås att den nya lagen ska innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att dokumentera vissa uppgifter. Ytterligare krav på att dokumentera uppgifter kan därmed tillkomma med stöd av det bemyndigandet.

Att dokumentation inte sparats torde vara relativt lätt att konstatera. Om dokumentationen saknas krävs det heller inte någon bedömning av uppsåt eller oaktsamhet.

Överträdelser av bestämmelser om skyldighet att anbringa växtpass

Växtpass är en officiell etikett som krävs för förflyttning av vissa växter, växtprodukter och andra föremål inom unionens territorium (artikel 79 i växtskyddsförordningen) och som utfärdas av yrkesmässiga aktörer som bemyndigats att göra detta (artikel 84 i samma förordning). Kravet gäller också när vissa växter, växtprodukter och andra föremål förs in till eller förflyttas inom en skyddad zon (artiklarna 80 och 84 i växtskyddsförordningen). Växtpasset ska anbringas av de yrkesmässiga aktörerna på handelsenheten av de berörda växterna, växtprodukterna och de andra föremålen innan de förflyttas inom unionens territorium eller till eller inom en skyddad zon (artikel 88 i växtskyddsförordningen) Om de förflyttas i en förpackning, bunt eller behållare ska växtpasset i stället anbringas på denna förpackning, bunt eller behållare.

Växtpasset intygar frihet från karantänskadegörare och att bestämmelser om reglerade EU-icke-karantänskadegörare är uppfyllda (artiklarna 85–86). För att få utfärda ett växtpass krävs i normalfallet att aktören har utfört undersökningar för att säkerställa

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

denna frihet (artikel 87). Undersökningarna är närmast att jämföra med en form av egenkontroll.

Bestämmelsen om att växtpass ska anbringas på växter m.m. är av administrativ karaktär och underlåtelse att följa dessa regler påverkar inte direkt växtskyddet. Att växter m.m. är försedda med ett växtpass kan dock ha betydelse för möjligheten att kontrollera att bestämmelser som har sådan betydelse följs. Växtpasset innehåller en spårbarhetskod som gör det möjligt att spåra växterna, växtprodukterna och de andra föremålen. Vid konstaterad förekomst av en karantänskadegörare på ett parti växter kan växtpasset hjälpa kontrollmyndigheten att hitta källan till skadegöraren och andra partier med växter som kan sprida den. Dessutom kan kontrollmyndigheten också kontrollera att de växter m.m. som omfattas av krav på växtpass endast har producerats av aktörer som har bemyndigats att utfärda växtpass och som följer bestämmelserna om undersökningar som syftar till att minska växtskyddsriskerna. Växtpasset innehåller också annan information som är relevant för att en kontrollmyndighet ska kunna bedöma växtskyddsrisker, t.ex. namn på växt och uppgift om ursprungsland.

Eftersom det är enkelt och går snabbt för behörig kontrollmyndighet att konstatera om växtpass har anbringats på växter m.m. innan förflyttning, passar också denna typ av överträdelse för ett sanktionsavgiftssystem.

Överträdelser av bestämmelser om krav på anmälan

Även bestämmelser om krav på att göra en föranmälan till en gränskontrollstation är av administrativ karaktär och påverkar inte växtskyddet direkt. Att en föranmälan görs är dock avgörande för möjligheten att kontrollera att bestämmelser som har betydelse för växtskyddet följs. Eftersom det är enkelt och går snabbt för kontrollmyndigheten att konstatera om anmälan gjorts, är även detta en typ av överträdelse som passar för ett sanktionsavgiftssystem.

Bestämmelser om krav på föranmälan finns i artikel 56.3.a i den nya kontrollförordningen. Enligt den artikeln ska aktörer som ansvarar för sändningar av växter, växtprodukter och andra föremål för vilka sundhetscertifikat krävs föranmäla dessa sändningars

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

ankomst till de behöriga myndigheterna vid gränskontrollstationen. Kommissionen ska i genomförandeakter fastställa när föranmälan senast ska göras (artikel 58 i den nya kontrollförordningen). Krav på skyldighet att anmäla införsel av växter, växtprodukter eller andra föremål kan också ställas i föreskrifter meddelade med stöd av bemyndigandet i den föreslagna 7 § i den nya växtskyddslagen, (se avsnitt 7.8).

Överträdelser av bestämmelser om krav på märkning av träemballage i importsändningar

Som framgår av avsnitt 7.13.12 är ISPM 15 den internationella standarden för växtskyddsåtgärder nr 15 om reglering av träemballage inom den internationella handeln. Att utfärda en ISPM 15-märkning utan att vara bemyndigad för detta bedöms i nämnda avsnitt omfattas av brottsbalkens bestämmelser om urkundsförfalskning.

Enligt artikel 43 i växtskyddsförordningen får träemballage föras in till unionens territorium endast om det uppfyller vissa krav. Det ska ha varit föremål för en eller flera av de godkända behandlingarna och uppfylla de tillämpliga kraven enligt bilaga 1 till ISPM 15. Det ska vidare vara märkt med det märke som avses i bilaga 2 till ISPM 15, varigenom intygas att det varit föremål för sådana behandlingar.

Att det finns ISPM 15-märke på träemballage som förs in från tredjeland är av stor vikt för att kontrollen av att växtskadegörare inte sprids ska fungera. Den som importerar träemballage utan att det har den märkning som krävs bör kunna få en sanktion. Att konstatera att märkningen saknas är enkelt och går snabbt för kontrollmyndigheten. Denna typ av överträdelse passar därför för ett sanktionsavgiftssystem.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.14.2. Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter

Förslag: I växtskyddslagen ska det införas ett bemyndigande för

regeringen att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som – driver en verksamhet utan att uppfylla krav på registrering, – inte har den dokumentation som krävs, – inte anbringar ett växtpass på växter, växtprodukter och andra

föremål som omfattas av krav på växtpass innan de förflyttas inom Europeiska unionens territorium eller till eller inom en skyddad zon, – för in växter, växtprodukter eller andra föremål till Sverige

utan att uppfylla krav på anmälan vid införsel, eller – inte uppfyller krav på ISPM 15-märkning av träemballage i

importsändningar.

Skäl för förslaget: Den närmare regleringen av vilka överträdelser

som ska kunna leda till sanktionsavgift bör finnas på förordningsnivå. Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för vissa överträdelser bör därför tas in i växtskyddslagen.

I avsnitt 7.14.1 ovan har bedömningen gjorts att bestämmelser om registrering, dokumentation, skyldighet att anbringa växtpass, anmälan vid införsel och ISPM 15-märkning av träemballage i importsändningar är av sådan art att de är lämpliga för ett sanktionsavgiftssystem. Av bemyndigandet till regeringen bör det därför framgå att dessa typer av överträdelser omfattas av regeringens föreskriftsrätt. Om det, efter att sanktionsavgiftssystemet varit på plats en tid, visar sig att det finns ett behov av att införa sanktionsavgifter även för andra typer av överträdelser än vad som nu föreslås får regeringens föreskriftsrätt ses över.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

7.14.3. Dubbla sanktioner

Förslag: En överträdelse som kan leda till en sanktionsavgift ska

inte medföra straffansvar enligt 39 § första stycket 1 och 41 §.

Det ska inte dömas till ansvar eller beslutas om en sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Skäl för förslaget

Förhållandet mellan straff och sanktionsavgift

I artikel 4 i Europakonventionens 7:e tilläggsprotokoll regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger. Denna rättighet brukar också benämnas dubbelbestraffningsförbudet. Enligt Europadomstolens tolkning av artikeln kan förbudet mot dubbelbestraffning vara tillämpligt även när åtgärder eller sanktioner inte betecknas som straff i den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten. Det skulle strida mot dubbelbestraffningsförbudet om ett bötes- eller fängelsestraff och sanktionsavgifter skulle påföras för samma gärning.

En åtalsprövningsregel, såsom den i miljöbalken, hindrar inte en dubbelprövning i alla situationer. Eftersom en åtalsprövningsregel inte innebär en avkriminalisering måste fortfarande misstänkta brott anmälas av kontrollmyndigheten till Åklagarmyndigheten som har att pröva om åtal ska väckas. En sådan ordning skulle innebära att belastningen på de rättsvårdande myndigheterna inte minskar i den utsträckning som är önskvärd samtidigt som systemet blir besvärligt att tillämpa. De önskade effektivitetseffekterna skulle alltså utebli. Dessutom är konsekvensen av ett sådant system att det inte är möjligt för den enskilde att förutse om ett visst beteende leder till straff eller sanktionsavgift.

Avsikten är att sanktionsavgifterna endast ska träffa överträdelser som är mindre allvarliga. De överträdelser som föreslås kunna leda till en sanktionsavgift är i huvudsak sådana som annars skulle falla inom tillämpningsområdet för bötesbestämmelsen om bristande spårbarhet. För att säkerställa att allvarliga gärningar, som skulle kunna leda till ett fängelsestraff, inte avkriminaliseras bör den

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

föreslagna bestämmelsen om förhållandet mellan straff och sanktionsavgifter begränsas till att avse gärningar som omfattas av 39 § första stycket 1 och 41 §.

Samma resonemang gör sig gällande i förhållande till bestämmelserna i lagen om straff för smuggling.

Förhållandet mellan straff respektive sanktionsavgift och vite

Straff och vite ska inte komma i fråga för samma gärning. Samma sak bör gälla för sanktionsavgifter och vite. Det bör därför införas en bestämmelse i växtskyddslagen som reglerar förhållandet mellan sanktionsavgifter och vite. Inte enbart ett slutligt avgörande om utdömande av vite utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder enligt dubbelbestraffningsförbudet. Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande av vite. I de fall det har dömts till ansvar eller beslutats om avgift följer det av bestämmelserna, och förbudet mot dubbelbestraffning, att ett förfarande om utdömande av vite inte får inledas för samma gärning eller överträdelse.

7.14.4. Avgiftsskyldigheten ska grundas på strikt ansvar

Förslag: En sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte

har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.

Bedömning: Ringa överträdelser bör inte undantas från det

avgiftsbelagda området.

Skäl för förslaget och bedömningen: En avgiftsskyldighet som

bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Vidare blir utrymmet för bedömningar mindre vid en konstruktion med strikt ansvar än om det för ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. Då ansvaret är strikt behöver kontrollmyndigheten endast kontrollera att en överträdelse har skett objektivt och fastställa avgiften enligt den angivna beräkningsgrunden med beaktande av förutsättningarna för befrielse från

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

avgift. Effektivitetsaspekter brukar sättas i förgrunden vid användning av administrativa sanktioner, medan krav på rättssäkerhet brukar göra sig starkare gällande inom det straffrättsliga området. Detta hänger i sin tur samman med att straff främst är avsett att användas som en reaktion på gärningar som samhället anser vara särskilt klandervärda eller allvarliga. Administrativa sanktioner är däremot vanligast i de fall där argumenten för att införa eller bibehålla hot om straff inte är lika starka. Det bör dock poängteras att ett införande av administrativa sanktioner inte nödvändigtvis måste innebära en försämring ur rättssäkerhetssynpunkt i jämförelse med ett straffrättsligt förfarande. Kraven på effektivitet och rättssäkerhet måste naturligtvis balanseras vid utformningen av ett system med administrativa sanktioner och höga krav måste ställas på förutsägbarhet i fråga om sanktionsavgifter.

För att en konstruktion med strikt ansvar ska uppfylla kraven på rättssäkerhet bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet (se den i avsnitt 7.13.3 behandlade prop. 1981/82:142). Denna förutsättning bedöms vara uppfylld i fråga om de överträdelser som nu föreslås för ett sanktionsavgiftssystem. Den presumtion som det strikta ansvaret innebär måste dock hållas inom rimliga gränser. Det får inte krävas en orimlig bevisbörda för att kunna undgå avgift.

Syftet med att införa administrativa sanktionsavgifter är att åstadkomma ett system där överträdelser beivras snabbt och effektivt. Alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar motverkar detta syfte. Huvudregeln bör därför vara att objektivt konstaterade överträdelser ska kunna leda till att en sanktionsavgift tas ut. Ringa överträdelser bör därför inte undantas från det avgiftsbelagda området.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.14.5. Sanktionsavgiftens storlek

Förslag: Sanktionsavgiftens storlek ska framgå av regeringens

föreskrifter. Storleken ska bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 100 000 kronor.

Avgiften ska tillfalla staten.

Skäl för förslaget: Regelverket om sanktionsavgifter måste vara

enkelt att tillämpa för att leda till avsedda effektivitetsvinster. Som tidigare konstaterats bör ett beslut om sanktionsavgift inte kräva några ingående bedömningar. En sanktionsavgift ska kunna påföras kort tid efter att en överträdelse har ägt rum. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav krävs också att systemet är förutsebart. Det måste därför vara enkelt att avgöra med vilket belopp som en avgift ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Avgifterna bör därför fastställas schablonmässigt enligt en på förhand fastställd taxa som framgår direkt av en förordning.

Vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas bör två parametrar beaktas, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Samma kriterier gäller för flera andra områden där sanktionsavgifter införts, t.ex. på miljö- och fiskeområdena liksom områdena livsmedel och foder och animaliska biprodukter.

Med ”överträdelsens allvar” avses överträdelsens omfattning och den typiska faran som överträdelsen medför. Kriteriet ”betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser” tar sikte på bestämmelsen som sådan och dess skyddsintresse.

Vid bestämmandet av max- och minimibelopp för avgiften bör det beaktas att de överträdelser som kommer att omfattas av sanktionsavgiftssystemet kommer att vara av mindre allvarlig karaktär. Överträdelserna skulle, om de varit kvar i det straffrättsliga systemet, gett en bötespåföljd, möjligen kombinerad med en företagsbot. Sanktionsavgiftssystemet är inte tänkt att innebära en påföljdsmässigt sett mer ingripande reaktion på överträdelser än vad som varit fallet i det straffrättsliga systemet. Samtidigt måste hänsyn tas till att det finns en stor variation när det gäller verksamhets-

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

utövarnas storlek. Det kan därför antas att överträdelsernas allvar kan variera i hög grad.

För de minst allvarliga överträdelserna bedöms 1 000 kronor vara en lämplig avgift. När det gäller den högsta avgift som bör kunna komma i fråga är en högsta beloppsgräns om 100 000 kronor rimlig. Sanktionsavgifter tillfaller normalt staten. Det finns inte skäl att låta någon annan ordning gälla på växtskyddsområdet.

7.14.6. Sanktionsavgifterna bör differentieras

Bedömning: Sanktionsavgifterna bör där så bedöms vara lämp-

ligt differentieras. Grunderna för differentieringen bör anges i regeringens föreskrifter.

Skäl för bedömningen: För ett effektivt och rättssäkert sanktions-

avgiftssystem krävs bl.a. att avgifterna är proportionella, rättvisa och har en handlingsdirigerande verkan för såväl små som stora aktörer. Därför bör, utöver överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser, den ekonomiska förmågan hos den som ska påföras en avgift kunna beaktas vid bestämmande av avgiftens storlek. Avgifterna bör därför kunna differentieras. Verksamheterna på det nu aktuella området är av mycket skiftande karaktär. Det kan därför antas att det finns anledning att använda olika differentieringsgrunder för olika typer av verksamheter. Samtidigt är det viktigt att systemet är förutsägbart och enkelt att tillämpa.

Ett system med differentierade sanktionsavgifter bör utformas med ett mindre antal principer för differentiering och varje differentieringsgrund bör kunna tillämpas på flera överträdelser. Behovet av ett effektivt system innebär att differentieringen bör ske med en viss grad av schablonisering för att det ska vara enkelt för kontrollmyndigheten att fastställa avgiften i varje enskilt fall. Differentieringen bör därför bygga på förhållandevis enkla bedömningsgrunder och utgå från uppgifter som kontrollmyndigheten redan har tillgång till alternativt enkelt kan komma åt. Grunderna för differentieringen bör regleras i förordning.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

7.14.7. Förhöjd avgift i vissa fall

Bedömning: Om den som har påförts en sanktionsavgift inte

upphör med överträdelsen bör en ny, förhöjd, avgift tas ut. Om en sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter upprepar överträdelsen, bör den nya överträdelsen leda till en förhöjd avgift.

Skäl för bedömningen: På miljöområdet och plan- och byggområdet

finns en möjlighet att besluta om en ny, förhöjd avgift för den som inte upphör med en överträdelse efter att ha påförts en sanktionsavgift. En förhöjd avgift kan även beslutas för den som efter ett beslut om avgift på nytt gör sig skyldig till en överträdelse av samma slag. Detta gäller sedan den 1 januari 2019 även livsmedelsområdet samt områdena foder och animaliska biprodukter. Syftet med att införa sanktionsavgifter är att förbättra regelefterlevnaden. Det är mot den bakgrunden allvarligt om ett kontrollobjekt trots beslutad avgift inte upphör med eller upprepar en överträdelse.

Ett nytt beslut om sanktionsavgift för en överträdelse som inte upphör avser en annan tidsperiod än den som omfattas av det första beslutet. Det är alltså fråga om en ny överträdelse, varför ett sådant beslut inte kommer i konflikt med dubbelbestraffningsförbudet. Med hänsyn till vikten av att sanktionsavgiftssystemet når upp till kraven på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner bör en förhöjd avgift kunna beslutas dels om kontrollobjektet inte upphör med en överträdelse, dels om denne på nytt gör sig skyldig till en sådan överträdelse som omfattas av det första beslutet.

Den avgiftsskyldige bör ges skälig tid att vidta rättelse innan en ny, förhöjd avgift beslutas för en överträdelse som inte upphör efter att en sanktionsavgift beslutas. För sådana överträdelser som upprepas bör en förhöjd sanktionsavgift endast kunna beslutas om överträdelsen upprepas inom en viss tid efter det första beslutet om sanktionsavgift. Denna tid bör vara förhållandevis kort. Om kontrollmyndigheten har utfört kontroll och beslutat om sanktionsavgift för t.ex. brister när det gäller krav på registrering, får det förutsättas att det sker en uppföljande kontroll inom en inte alltför lång tid efter det att överträdelsen konstaterades.

Bestämmelser om förhöjd avgift bör finnas i förordning.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

7.14.8. Befrielse från skyldigheten att betala en avgift

Förslag: En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt att

ta ut den. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska följande särskilt beaktas: – om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den

avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det, – om överträdelsen annars berott på en omständighet som den

avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller – vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträ-

delse skulle inträffa.

Bedömning: Det bör inte vara möjligt att sätta ned sanktions-

avgiften delvis.

Skäl för förslaget och bedömningen: Enligt förslaget ska en sank-

tionsavgift tas ut även om en överträdelse inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Med hänsyn till att en sanktionsavgift är av sådan straffrättslig karaktär att artikel 6 i Europakonventionen är tillämplig, måste hänsyn tas till den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2. Det måste därför finnas en möjlighet till befrielse från avgift när en sådan skulle framstå som orättfärdig. Den enskilde får inte åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. Det måste därför finnas utrymme för en inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall.

Regler om befrielse från avgift kan utformas antingen så att det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, eller genom en allmänt hållen regel som innehåller en exemplifiering av vilka situationer som bör kunna föranleda befrielse. Klart preciserade regler är lätta att tillämpa, men svåra att utforma, eftersom det är svårt att förutse alla situationer där befrielse bör kunna komma i fråga. En regel om befrielse från avgift, där det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, riskerar att leda till ett orättvist resultat eftersom en uppräkning av situationer aldrig kan bli uttömmande. Det föreslås därför att regeln ska vara allmänt hållen. För att

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

underlätta för den myndighet som enligt förslaget ska göra bedömningen av om befrielse från avgift ska medges är det dock lämpligt att direkt i lagtexten ge exempel på vissa situationer som avses. Det bidrar till att säkerställa en enhetlig tillämpning av regeln. Eftersom det rör sig om en exemplifiering av situationer kan befrielse även medges om det i andra fall kan anses vara oskäligt att påföra avgift.

Det får överlämnas till rättspraxis att bedöma frågan om beviskrav vid prövningen av om det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgift bör särskilt beaktas om överträdelsen har berott på sjukdom som har medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon har varit skyldig att göra och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det. Det bör vidare särskilt beaktas om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka. Ytterligare en omständighet som bör exemplifieras i bestämmelsen är vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa.

Bestämmelsen om befrielse från avgift avser undantagssituationer och utrymmet för att inte påföra avgift bör vara begränsat. Ett sjukdomshinder ska normalt styrkas med sjukintyg. För att den avgiftsskyldige inte ska anses ha haft möjlighet att ens uppdra åt någon annan att fullgöra en skyldighet bör det i praktiken handla om ett sjukdomshinder av allvarligt slag. Utrymmet att beakta sådana omständigheter annat än för privatpersoner eller för mycket små företag där det inte finns möjlighet att överföra ansvaret på någon annan är mycket litet. Med en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka avses sådana omständigheter som normalt brukar hänföras till ”laga förfall”. Vid beaktande av om den avgiftsskyldige gjort vad han eller hon har kunnat för att undvika att en överträdelse skulle kunna inträffa kan hänsyn tas till det förhållandet att den avgiftsskyldige faktiskt ansträngt sig för att en överträdelse inte skulle komma att inträffa, men där överträdelsen ändå inträffat på grund av ett i sammanhanget ursäktligt misstag. De exempel som nämnts ovan är således omständigheter som särskilt ska beaktas, men hindrar inte att även andra omständigheter kan tas med i skälighetsbedömningen.

Det kan dock inte anses oskäligt att ta ut avgift när överträdelsen exempelvis har berott på att den enskilde inte känt till de regler som

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

gäller. Att en verksamhet är nystartad, dålig ekonomi, tidsbrist, glömska eller dåliga rutiner bör inte heller medföra befrielse från avgift. Den slutliga bedömningen av i vilka närmare situationer som det är oskäligt att ta ut en sanktionsavgift får överlämnas till rättstillämpningen.

Med hänsyn till vikten av en enhetlig rättstillämpning och ett effektivt system så bör det så långt möjligt undvikas att skönsmässiga bedömningar byggs in i systemet. Då sanktionsavgifter dessutom kommer att kunna påföras med relativt låga belopp bedöms det inte finnas skäl att införa en möjlighet att besluta om att en sanktionsavgift ska sättas ned delvis.

7.14.9. Förfarandet och utdömandet av sanktionsavgifter

Förslag: Kontrollmyndigheten ska pröva frågor om sanktions-

avgifter.

Skäl för förslaget: För att sanktionsavgiftssystemet ska vara effek-

tivt krävs att myndigheten beslutar om en sanktionsavgift i nära anslutning till att överträdelsen upptäcks. Om myndigheten i stället måste ansöka hos domstol om att en avgift ska dömas ut kan det bli mycket svårt att uppnå en effektivisering. Som utgångspunkt bör domstolar pröva ärenden i vilka avgiftsskyldigheten är beroende av om överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Den utformning av sanktionsavgiftssystemet som här föreslås innebär att utrymmet för bedömningar i det enskilda fallet är högst begränsat, att ansvaret ska vara strikt och att avgiftsbeloppet ska bestämmas enligt en fastställd taxa. Det är därför lämpligt att det är kontrollmyndigheten som ska pröva frågor om sanktionsavgifter.

7.14.10. Tillfälle att yttra sig innan ett beslut om sanktionsavgift fattas

Förslag: Innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktions-

avgift ska den som beslutet riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för förslaget: Ett beslut om sanktionsavgift är en åtgärd som

kan upplevas som ingripande för den avgiftsskyldige. Den som riskerar att påföras en sanktionsavgift ska därför ges tillfälle att yttra sig över myndighetens utredning. Bestämmelsen om en myndighets kommunikationsskyldighet i 25 § förvaltningslagen ger inte den avgiftsskyldige en sådan ovillkorlig rätt då det i vissa uppräknade undantagssituationer är möjligt att avgöra ett ärende utan att en part fått tillfälle att yttra sig. En bestämmelse om att den som beslutet riktar sig mot ska ha fått tillfälle att yttra sig bör därför föras in i växtskyddslagen. Aktören ska få tillfälle att påtala eventuella felaktigheter och omständigheter som kan utgöra skäl för befrielse från avgift. Detta är en grundläggande förutsättning för materiellt riktiga avgöranden och systemets legitimitet. Kontrollmyndigheten bör skicka den utredningsrapport eller liknande som myndigheten har sammanställt till den som anspråket riktas mot. Av materialet bör framgå vad myndigheten gör gällande har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet. Vidare bör det i skrivelsen anges att myndigheten avser att påföra en sanktionsavgift.

7.14.11. Delgivning

Bedömning: Det finns inte något behov av en uttrycklig bestäm-

melse om att ett beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige.

Skäl för bedömningen: En sökande, klagande eller annan part i ett

ärende som avser myndighetsutövning ska enligt 33 § förvaltningslagen underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Myndigheten bestämmer om dessa underrättelser ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Förvaltningslagen innehåller inte något krav på delgivning. Frågan om delgivning av beslut om sanktionsavgift hänger samman med frågan om verkställighet av sådana beslut. Enligt förslaget ska ett beslut kunna verkställas när det har fått laga kraft (se avsnitt 7.14.12). Tidpunkten för när beslutet får laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet.

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

Det finns därför inte något behov av en uttrycklig bestämmelse om att den avgiftsskyldige ska delges beslutet. Delgivning torde ändå ofta krävas för att den avgiftsskyldige ska få veta när beslutet får laga kraft och därmed kan verkställas.

7.14.12. Tidpunkt för verkställbarhet av beslut och betalning av sanktionsavgift

Bedömning: En sanktionsavgift bör förfalla till betalning när

beslutet har fått laga kraft.

Skäl för bedömningen: Som huvudregel enligt 35 § förvaltnings-

lagen gäller att ett beslut inte får verkställas förrän det har fått laga kraft. Eftersom sanktionsavgifterna har karaktär av straff talar hänsynen till den enskildes rättssäkerhet starkt för att en skyldighet att betala en sanktionsavgift inte bör uppkomma innan ett beslut eller, om beslutet överklagas, en dom fått laga kraft. Ett beslut om sanktionsavgift bör därför inte kunna göras gällande förrän det fått laga kraft.

Vidare finns det inte något behov av att införa bestämmelser om betalningsfrist. Syftet med att införa ett sanktionsavgiftssystem på det aktuella området är, såsom tidigare nämnts, att öka effektiviteten i sanktionssystemet. En del i detta är att en sanktion ska kunna påföras så snart som möjligt efter det att en överträdelse har konstaterats föreligga. En ytterligare betalningsfrist efter det att beslutet har fått laga kraft motverkar detta syfte. En bestämmelse om betalningsfrist bör därför inte införas i lagen. Detta förhindrar dock inte ansvarig myndighet från att i sitt beslut meddela en frist inom vilken betalning ska ske.

7.14.13. Verkställighet får ske enligt utsökningsbalken när ett beslut om sanktionsavgift har fått laga kraft

Förslag: Ett beslut om sanktionsavgift ska få verkställas enligt

utsökningsbalken när det har fått laga kraft.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för förslaget: Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsöknings-

balken utgör en förvaltningsmyndighets beslut en verkställbar exekutionstitel endast om det framgår av en särskild föreskrift att beslutet får verkställas. Utan en sådan särskild föreskrift får myndighetens beslut om sanktionsavgift inte läggas till grund för verkställighet och myndigheten måste då skaffa sig en exekutionstitel om den avgiftsskyldige inte frivilligt betalar. Det kan ske genom en ansökan om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten som kan bestridas och ytterst kräver domstols dom för att kunna verkställas. Alternativt kan myndigheten själv väcka talan i domstol. Sådana förfaranden kan vara tidskrävande. Om en sanktionsavgift ska kunna vara en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida förutsätter detta att en snabb verkställighet kan ske. Det bör därför föreskrivas att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det fått laga kraft.

7.14.14. Preskription

Förslag: Ett beslut om sanktionsavgift ska inte få fattas om den

som anspråket riktas mot inte har fått tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen skedde. En beslutad sanktionsavgift ska falla bort om beslutet inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fått laga kraft.

Skäl för förslaget: Behovet av att ingripa mot överträdelser minskar

över tid. Vidare är det rimligt att den som begått en överträdelse vid någon tidpunkt ska kunna inrätta sig efter att det inte blir någon reaktion från samhällets sida i anledning av överträdelsen. I straffrätten finns det därför bestämmelser om åtals- respektive påföljdspreskription (35 kap. brottsbalken). Eftersom en sanktionsavgift uppvisar stora likheter med ett bötesstraff bör det även för sanktionsavgifter finnas bestämmelser om under hur lång tid ansvar kan utkrävas och beslutad avgift kan inkrävas. Sådana bestämmelser finns när det gäller sanktionsavgifter på andra områden.

Tiden för åtalspreskription för ett brott med endast böter i straffskalan är två år och tiden för påföljdspreskription är fem år. Samma preskriptionsregler bör gälla för sanktionsavgifterna. Det faktum att tiden ska räknas från det att överträdelsen skedde betyder

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

i princip att fristen inte börjar löpa så länge överträdelsen kan anses pågå. Det innebär således att det är först när överträdelsen har upphört som preskriptionstiden börjar löpa. Vid problem med tillämpningen av preskriptionsbestämmelserna bör de principer som har utformats inom straffrätten för bedömning av preskriptionsfrågor kunna användas som ledning.

7.15. Överklagande

Förslag: Beslut enligt den nya växtskyddslagen, enligt de före-

skrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EUbestämmelser som lagen kompletterar, ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

Den delegerande myndigheten ska föra det allmännas talan hos allmän förvaltningsdomstol när det gäller överklagade beslut som är meddelade av organ med delegerade uppgifter, av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan verksamhet eller av officiella växtskyddsinspektörer.

Bestämmelserna i lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter ska gälla även för överklagande av beslut som har meddelats av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet eller av en officiell växtskyddsinspektör.

Bedömning: Den nya lagen bör inte innehålla särskilda

bestämmelser om när beslut får verkställas.

Skäl för förslaget och bedömningen

Nuvarande reglering

Beslut enligt den nuvarande växtskyddslagen eller enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (11 §). Det samma gäller för beslut som avser insektshärjning enligt skogsvårdslagen (40 §).

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

När det gäller överklagade beslut som fattats av enskilda kontrollorgan för Jordbruksverket det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol.

När det gäller besluts verkställbarhet föreskrivs att beslut som har meddelats med stöd av 5, 5 a, 7 och 7 a §§ i den nuvarande växtskyddslagen gäller omedelbart, om inte något annat bestäms. I fråga om beslut som meddelas enligt skogsvårdslagen gäller att Skogsstyrelsen får bestämma att dess beslut enligt skogsvårdslagen ska gälla omedelbart (41 §).

Nya förvaltningslagen

Den nya förvaltningslagen innehåller i 35 § en bestämmelse om när beslut får verkställas. Som huvudregel gäller enligt första stycket att ett beslut inte får verkställas förrän det har vunnit laga kraft. Bestämmelsen innehåller i andra stycket vissa undantag, som innebär att ett beslut i dessa fall alltid får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft. Till exempel får ett beslut alltid verkställas omedelbart om det endast gäller tillfälligt. Ett sådant exempel är tillfälliga tillstånd eller förbud. Enligt förarbetena ska det vara fråga om beslut som syftar till att få rättsverkningar mot den enskilde endast tillfälligt. I många fall rör det sig om beslut som verkställs genom någon åtgärd från en myndighet (prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 326).

Vidare undantas enligt andra stycket situationer där kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte är möjligt att bestämma den tidpunkt då överklagandetiden går ut.

Enligt bestämmelsens tredje stycke får en myndighet också verkställa ett beslut omedelbart om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Undantagsregeln är generell och knyter an till det behov av omedelbar verkställighet som i det konkreta fallet kan göra sig gällande, oavsett beslutets art (prop. s. 326). Undantaget tar i första hand sikte på sådana situationer där ett angeläget allmänt intresse kräver en snabb verkställighet (prop. s. 214). Som en förutsättning för tillämpningen bör gälla att myndigheten gör bedömningen att skyddet av intresset verkligen kräver att beslutet verkställs omedelbart. Myndigheten ska dock alltid göra en avväg-

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

ning mot enskildas intresse av rättsskydd och möjlighet att få myndighetens beslut överprövat innan det verkställs (prop. s. 326 f.).

Enligt 4 § förvaltningslagen är lagen subsidiär till avvikande bestämmelser i lag eller förordning. Detta innebär att bestämmelserna i den nuvarande växtskyddslagen och skogsvårdslagen om när beslut får verkställas har företräde framför motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen.

Den nya kontrollförordningen

En behörig myndighet kommer att kunna fatta beslut direkt med stöd av den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen (se bl.a. artiklarna 55, 65–69, 137.3 och 138 i den nya kontrollförordningen samt artiklarna 8, 46, 47, 48, 60, 63, 64, 77, 89, 91, 92, 98, 100 och 101 i växtskyddsförordningen). Det samma gäller en officiell växtskyddsinspektör om uppgifter delegeras till en sådan. Ett beslut att utse en officiell växtskyddsinspektör kan genom i beslutet angivna villkor begränsa dennes rätt att fatta beslut. Enligt artikel 7 i den nya kontrollförordningen ska fysiska och juridiska personer avseende vilka de behöriga myndigheterna fattar beslut i enlighet med artiklarna 55, 66.3, 66.6, 67, 137.3 b, 138.1 och 138.2 samma förordning ha rätt att överklaga dessa beslut i enlighet med nationell rätt. Rätten att överklaga ska dock inte påverka de behöriga myndigheternas skyldighet att skyndsamt vidta åtgärder för att undanröja eller begränsa riskerna för bl.a. växtskydd.

Överklagande av beslut som fattats av statliga myndigheter

Bestämmelserna om överklagande av en myndighets beslut i den nuvarande växtskyddslagen bör i allt väsentligt i sak föras över till den nya lagen.

När det gäller bestämmelserna om när beslut får verkställas finns det dock inte skäl att ha särbestämmelser i förhållande till 35 § förvaltningslagen. Bestämmelsen bedöms ge myndigheterna tillräcklig möjlighet att verkställa beslut omedelbart om det krävs med hänsyn till skyddet mot växtskadegörare. Detta kan krävas t.ex. när det gäller att bekämpa en karantänskadegörare som förekommer i odling, destruera en sändning växter eller växtprodukter som har

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

angripits av en karantänskadegörare samt att tillfälligt förbjuda införsel eller transport av en sändning som misstänks vara angripen av en karantänskadegörare i avvaktan på att en analys ska bekräfta eller avfärda att det är fråga om en karantänskadegörare.

Överklagande av beslut som fattats av organ eller fysiska personer

I avsnitt 7.10.6 redogörs för möjligheterna att med stöd av den nya kontrollförordningen överlämna vissa uppgifter till organ med delegerade uppgifter, till fysiska personer och officiella växtskyddsinspektörer. Frågan är om även beslut som sådana organ och personer meddelar bör kunna överklagas. De enda uppgifter som i dag har lämnats över är utfärdande av växtpass samt utfärdande av sundhetsintyg med märkning av träemballage, trä eller andra föremål enligt den internationella standarden ISPM 15 och märkning enligt den nationella standarden KD 56˚C/30 min och märkning (se avsnitt 7.10.6). Dessa överlämnanden avser dock endast en rätt för näringsidkaren att utfärda intyg för egna växter eller växtprodukter. Eftersom överlämnande inte har skett till kontrollorgan har bestämmelserna om överklagande av kontrollorgans beslut i växtskyddslagen inte tillämpats. Det kan inte uteslutas att organ, fysiska personer som har delegerats uppgifter och officiella växtskyddsinspektörer kommer att kunna fatta andra beslut som kan antas påverka den enskildes situation på ett inte obetydligt sätt. Det kan t.ex. handla om beslut om att ta ut avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Även sådana beslut är överklagningsbara enligt förvaltningsrättsliga principer. Mot den bakgrunden bör det i den nya växtskyddslagen finnas bestämmelser om överklagande av organens, de fysiska personernas och officiella växtskyddsinspektörernas beslut. Besluten bör, i likhet med vad som gäller enligt den nuvarande växtskyddslagen i fråga om beslut fattade av kontrollorgan, överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten.

Jordbruksverket ska enligt den nu gällande växtskyddslagen föra det allmännas talan hos allmän förvaltningsdomstol när det gäller överklagade beslut som har fattats av ett enskilt kontrollorgan. Det är lämpligt att det i stället är den delegerande myndigheten som för

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

det allmännas talan när organens eller de fysiska personernas beslut överklagas. Det samma bör gälla när de officiella växtskyddsinspektörernas beslut överklagas. I den utsträckning som uppgifter överlämnas kommer den delegerande myndigheten som regel att vara Jordbruksverket.

I lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter finns bestämmelser om överklagande av beslut meddelade av bolag och andra enskilda organ, som enligt särskilda bestämmelser får överklagas till regeringen, till en förvaltningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om hur och inom vilken tid ett beslut ska överklagas och till vilken instans ett överklagande ska ges in. Lagen gäller dock inte överklagande av beslut meddelade av fysiska personer. Det finns inte anledning att göra någon annan bedömning än att samma regler som gäller för överklagande av beslut meddelade av organ med delegerade uppgifter bör gälla för överklagande av beslut meddelade av fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer. Detta bör framgå av överklagandebestämmelsen i den nya växtskyddslagen.

I avsnitt 7.10.6 föreslås att bestämmelsen i förvaltningslagen om vem som får överklaga ett beslut (42 §) ska gälla för beslut som har meddelats av organ, fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer.

7.16. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslag: Den nya växtskyddslagen ska träda i kraft den 1 april

2021 då den nuvarande växtskyddslagen ska upphöra att gälla. Förelägganden, förbud och andra beslut som innan ikraftträdandet har meddelats med stöd av äldre bestämmelser ska dock fortsätta att gälla.

Den upphävda lagen ska fortfarande gälla för överträdelser som enligt den nya växtskyddslagen kan leda till sanktionsavgift om överträdelsen har skett före de nya bestämmelsernas ikraftträdande.

Den upphävda lagen ska fortfarande gälla för ersättningsanspråk som har uppkommit före ikraftträdandet.

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

Skäl för förslaget: De förslag som lämnas är föranledda av ny

unionslagstiftning, nämligen växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen. EU-bestämmelserna tillämpas i huvudsak från och med den 14 december 2019. Den nya lagen bör träda i kraft så snart som möjligt. Det är inte nödvändigt att särskilt ange att föreskrifter som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser ska anses beslutade med stöd av lagen. Däremot bör det förtydligas att beslut som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser alltjämt ska gälla.

Ny strafflagstiftning får inte ges retroaktiv verkan. Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen får ingen dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med straff när den begicks. Ingen får heller dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var föreskriven då. En motsvarande reglering finns i artikel 7 i Europakonventionen, som gäller som svensk lag. Om annan lag gäller när dom meddelas, ska enligt 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Bestämmelserna bör tillämpas analogt även inom specialstraffrätten (se t.ex. NJA 1986 s. 525).

När det gäller bestämmelserna om sanktionsavgifter är de sanktionsavgifter som föreslås ersätta straffpåföljden formellt att anse som lindrigare. Detta bör normalt få genomslag bakåt i tiden i enlighet med 5 § lagen om införande av brottsbalken. Skälet till att överföra vissa överträdelser från det straffrättsliga området till ett system med sanktionsavgifter är dock inte en förändrad syn på överträdelserna i sig. Att bestämmelserna avkriminaliseras ska inte ses som en indikation på att överträdelserna bedöms lindrigare utan syftet är i stället att effektivisera sanktionssystemet. Den lindrigaste lagens princip gör sig således inte särskilt starkt gällande. Det bedöms därför vara mest ändamålsenligt att inte ge bestämmelserna om sanktionsavgifter retroaktiv effekt. Det finns inte heller något formellt hinder mot att i en övergångsbestämmelse göra undantag från regeln i 5 § andra stycket i lagen om införande av brottsbalken. Den upphävda lagen bör i stället fortfarande gälla för överträdelser som enligt den nya växtskyddslagen kan leda till sanktionsavgift om överträdelsen skett före den nya lagens ikraftträdande.

I avsnitt 7.14.14 anges att tiden för preskription för sanktionsavgifter ska räknas från det att överträdelsen skedde. Det innebär

Ds 2020:8 En ny växtskyddslag

således när det gäller perdurerande, dvs. en pågående, överträdelse att det är först när överträdelsen har upphört som preskriptionstiden börjar löpa. Resonemanget innebär att de nya bestämmelserna ska tillämpas på överträdelser som sker efter att de nya bestämmelserna har trätt i kraft även om de påbörjades före ikraftträdandet.

Genom den nya lagen utvidgas möjligheten att få ersättning (avsnitt 7.12). Syftet med de nya ersättningsbestämmelserna är att ge ett incitament för tidig upptäckt av angrepp och effektivt bekämpningsarbete. De nya ersättningsbestämmelserna bör därför inte tillämpas retroaktivt.

Som konstaterats i avsnitt 3.2 finns det några äldre EU-direktiv med bestämmelser om bekämpning av vissa potatisskadegörare som enligt artikel 113.2 i växtskyddsförordningen ska gälla fram till den 1 januari 2022. Direktiven innehåller krav på medlemsstaterna att ha nationella bestämmelser om skyldighet att bekämpa och hindra spridning av vissa skadegörare på potatis. Den nya växtskyddslagen måste därför ge utrymme för de nationella bestämmelser som behövs för att uppfylla kraven i direktiven. De aktuella potatisskadegörarna är förtecknade i en genomförandeakt enligt förordning 2016/2031 som EU-karantänskadegörare. I avsnitt 7.4.1 föreslås ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder som behövs för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare. Det bemyndigandet, tillsammans med bemyndigandet i 3 § utsädeslagen (1976:298) för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för certifiering, bedöms vara tillräckligt för att genomföra direktivets bestämmelser under övergångsperioden. Bemyndigandena kan användas för att ändra det nationella genomförandet av direktiven men också för att upphäva de nationella föreskrifter som genomför dem. Det finns alltså inte ett behov av särskilda övergångsbestämmelser till den nya växtskyddslagen med anledning av att direktiven om potatis ska gälla fram till den 1 januari 2022.

Enligt artikel 165.2 i den nya kontrollförordningen ska relevanta artiklar i rådets direktiv 2000/29/EG tillämpas i stället för vissa bestämmelser enligt den nya kontrollförordningen i frågor som rör offentlig kontroll. Det gäller bestämmelser om införsel vid andra kontrollställen än gränskontrollstationer som ska tillämpas till och med den 13 december 2020. Det gäller också bestämmelser om

En ny växtskyddslag

Ds 2020:8

kontrollfrekvens vid import som ska tillämpas till den 13 december 2022. Om det skulle vara nödvändigt att ändra eller upphäva det nationella genomförandet av dessa artiklar kan bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare användas. Bedömningen är således att det inte heller behövs särskilda övergångsbestämmelser i lagen när det gäller de bestämmelser i direktiv 2000/29/EG som ska fortsätta att gälla efter den 14 december 2019.

8. Följdändringar i andra lagar

8.1. Skogsvårdslagen

Förslag: Bemyndigandet i 29 § första stycket skogsvårdslagen för

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bekämpning av insektshärjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar ska upphävas. Detsamma gäller bestämmelsen som straffbelägger överträdelser av myndighetens föreskrifter.

Lagen ska innehålla en upplysning om att bestämmelser om växtskadegörare finns i den nya växtskyddslagen och i de EUbestämmelser som kompletteras av lagen.

Lagändringarna ska träda i kraft samtidigt som den nya växtskyddslagen, dvs. den 1 april 2021. Förelägganden och förbud som har meddelats före ikraftträdandet enligt 35 § för att föreskrifter om insektshärjning m.m. ska följas, ska dock fortsätta att gälla.

Bedömning: När det gäller bestämmelser i skogsvårdslagen

eller föreskrifter som meddelats i anslutning till skogsvårdslagen för att genomföra rådets direktiv 1999/105/EG om saluföring av skogsodlingsmaterial behövs det inte någon bestämmelse som klargör avgränsningen mot den nya växtskyddslagen.

Det behövs inte någon övergångsbestämmelse när det gäller bestämmelsen som straffbelägger överträdelser av föreskrifter som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 29 § första stycket.

Skäl för förslaget och bedömningen: Enligt 29 § första stycket

skogsvårdslagen (1979:429) får regeringen eller den myndighet som

Följdändringar i andra lagar

Ds 2020:8

regeringen bestämmer meddela föreskrifter om bekämpning av insektshärjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som behövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar. Bestämmelsen tar enligt förarbetena sikte på insektsskador på skog. När lagen infördes bedömdes att de allvarligaste skadorna orsakas av barkborrar som trivs i områden med mycket granskog och tallskog, särskilt där det bedrivs skogsbruk (prop. 1978/79:110 s. 56). Så som konstaterats i avsnitt 7.2 utgör bestämmelsen en nationell reglering för att bekämpa och hindra spridning av skadegörare som varken kan regleras som karantänskadegörare eller reglerade EU-ickekarantänskadegörare enligt växtskyddsförordningen. I avsnittet görs bedömningen att det bör vara möjligt att nationellt ställa krav på åtgärder för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen om dessa växtskadegörare medför oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Sådana åtgärder kan alltså avse även andra växtskadegörare än insekter. Slutligen görs bedömningen att dessa nationella bestämmelser bör regleras i den nya växtskyddslagen eftersom växtskadegörarna även kan förekomma i andra växtmiljöer, ha andra värdväxter än träd och att föreskrifter om skyldighet att vidta åtgärder kan rikta sig till andra än skogsägare eller de som är verksamma i skogsproduktion, t.ex. till de som är ansvariga för parker eller trädgårdar.

I avsnitt 7.4.3 föreslås således ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare och potentiella karantänskadegörare som medför oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Som en följd av detta bör 29 § skogsvårdslagen upphävas. I skogsvårdslagen bör tas in en bestämmelse som upplyser om att bestämmelser om växtskadegörare finns i den nya växtskyddslagen och i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen.

Överträdelser av föreskrifter som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 29 § första stycket straffbeläggs i 38 a § första stycket punkten 2 med böter. Hänvisningen i straffbestämmelsen till 29 § första stycket bör strykas.

Ds 2020:8 Följdändringar i andra lagar

Avsnitt 7.13.14 innehåller förslag om sanktioner av överträdelser av bestämmelserna i den nya växtskyddslagen.

Som konstaterats i avsnitt 3.4 har ett av saluföringsdirektiven, rådets direktiv 1999/105/EG om saluföring av skogsodlingsmaterial, genomförts i skogsvårdslagen och i föreskrifter meddelade i anslutning till skogsvårdslagen och skogsvårdsförordningen. Direktivet syftar till att säkerställa att odlingsmaterial som släpps ut på marknaden uppfyller vissa kvalitativa minimikrav och att odlingsmaterialet kan identifieras genom hela produktionskedjan fram till slutanvändaren. Direktivet syftar vidare till att förebygga handelshinder som hämmar den fria rörligheten för skogsodlingsmaterial inom unionen. De bestämmelser som genomför direktivet syftar inte till att förhindra införsel eller spridning av växtskadegörare men bidrar indirekt till detta genom kraven på odlingsmaterials sundhet. Bestämmelserna medför dock inte att gränsdragningen mot den nya växtskyddslagens tillämpningsområde skulle kunna bli problematisk i detta hänseende. Det bedöms därför när det gäller bestämmelser i lagen eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen för att genomföra direktiv 1999/105/EG inte finnas behov av någon avgränsning i skogsvårdslagen mot den nya växtskyddslagen.

Lagändringarna bör träda i kraft samtidigt som den nya växtskyddslagen, dvs. den 1 april 2021 (se avsnitt 7.16). Det är inte nödvändigt att ange att föreskrifter som har meddelats med stöd av 29 § skogsvårdslagen ska anses vara beslutade med stöd av den nya växtskyddslagen. Däremot bör det förtydligas att förelägganden och förbud som innan ikraftträdandet har meddelats enligt 35 § för att föreskrifter om insektshärjning m.m. ska följas, alltjämt ska gälla.

När det gäller den straffbestämmelse för överträdelser av föreskrifter som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyndigande enligt 29 § första stycket som föreslås upphävas behövs det inte någon särskild övergångsbestämmelse. Som konstaterats i avsnitt 7.16 ska, om annan lag gäller när dom meddelas, enligt 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Bestämmelserna bör tillämpas analogt även inom specialstraffrätten. De aktuella överträdelserna kommer inte att kunna leda till sanktionsavgift enligt den nya lagen utan även fortsättningsvis vara straffbelagda med böter.

Följdändringar i andra lagar

Ds 2020:8

8.2. Lagen om skydd mot flyghavre

Bedömning: Lagen om skydd mot flyghavre bör behållas

oförändrad.

Skäl för bedömningen: Flyghavre är ett ogräs vars utbredning är

skadlig för svensk växtodling. Flyghavre är dock inte en parasitär växt och har inte heller en tillräckligt allvarlig ekonomisk, social och miljömässig påverkan på Europeiska unionens territorium för att betraktas som en skadegörare i den mening som avses i växtskyddsförordningen (jfr artiklarna 1.1 och 1.2). Skyddsåtgärder mot flyghavre regleras alltså inte i växtskyddsförordningen. Vissa indirekta krav på att begränsa flyghavre finns i rådets direktiv 66/402/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av stråsäd samt i kommissionens direktiv 2006/47/EG av den 23 maj 2006 om särskilda krav rörande förekomst av flyghavre. Direktiv 66/402/EEG fastställer vilka nivåer av flyghavre som får finnas i utsäde av stråsäd för att få saluföras medan direktiv 2006/47/EG föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att på begäran utfärda sådant officiellt certifikat som föreskrivs i artikel 11 i direktiv 66/402/EEG och som visar att grödan är fri från flyghavre.

De nämnda direktivsbestämmelserna innehåller inte några krav på hantering eller bekämpning av flyghavre och har liksom övriga saluföringsdirektiv, som konstaterats i avsnitt 3.4, inte till syfte att förhindra införsel och spridning av växtskadegörare utan syftar till att säkerställa harmoniserade villkor för handel eller produktion av utsäde och annat växtförökningsmaterial.

Enligt artikel 14 i direktiv 66/402/EEG finns möjlighet för en medlemsstat att, efter kommissionens godkännande, anta strängare bestämmelser för saluföring av utsäde när det gäller förekomst av flyghavre. En förutsättning för att kommissionen ska godkänna strängare regler är att liknande bestämmelser används på den inhemska produktionen av detta utsäde och att faktiska bekämpningsåtgärder mot flyghavre redan har vidtagits i spannmålsodlingar i området i fråga. I Sverige finns förutom de delar i utsädeslagstiftningen som genomför direktivsbestämmelsernas villkor för saluföring av stråsäd och krav på frihet från flyghavre även en lag som reglerar flyghavre, lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre. Lagen innehåller bestämmelser om hantering av växtodlingsprodukter som

Ds 2020:8 Följdändringar i andra lagar

innehåller flyghavre och bekämpning av flyghavre. Mot bakgrund av de bestämmelserna har kommissionen godkänt att Sverige får föreskriva att utsäde av stråsäd bara får saluföras i Sverige om det åtföljs av ett sådant intyg om frihet från flyghavre som avses i artikel 11 i direktiv 66/402/EEG (se kommissionens beslut (96/334/EG)).

Den omständigheten att det finns bestämmelser om bekämpning av flyghavre i Sverige har alltså möjliggjort att Sverige får ha strängare regler för saluföring av stråsäd. Lagen om skydd mot flyghavre har dock inte samma syfte som saluföringsdirektiven utan tillkom för att skapa ett fastare underlag för den planmässiga bekämpningen av flyghavre som i större omfattning innebär minskade skördar, kvalitetsavdrag på skördarna och försämrat ekonomiskt resultat (prop. 1970:114 s. 1415).

Det bedöms även i fortsättningen finnas ett intresse av att staten förhindrar spridning av flyghavre. Då flyghavre, som konstaterats ovan, helt faller utanför växtskyddsförordningens tillämpningsområde och det inte heller finns några andra bestämmelser om skyddsåtgärder mot flyghavre på unionsnivå finns det inget som hindrar att Sverige har en lagstiftning om flyghavre på området (jfr medlemsstaternas rätt att anta lagstiftningsakter på ett område med delad befogenhet enligt artikel 4.2 d FEUF). Då flyghavre inte är en växtskadegörare i den mening som avses i den nya växtskyddslagen bör bestämmelserna om skyddsåtgärder mot flyghavre även framöver finnas i en egen lag. Precis som är fallet med åtgärder enligt 29 § skogsvårdslagen gäller dock att alla lagstiftningsåtgärder som en medlemsstat vidtar på ett område med delad befogenhet måste vara förenliga med de allmänna unionsrättsliga principerna om företräde, lojalt samarbete, den fria rörligheten för varor och proportionalitet.

8.3. Utsädeslagen och lagen med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter för trädgårdsnäringen

Bedömning: Det behövs inte någon bestämmelse som klargör

avgränsningen mot den nya växtskyddslagen i utsädeslagen eller lagen med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter för trädgårdsnäringen.

Följdändringar i andra lagar

Ds 2020:8

Skäl för bedömningen

Behov av avgränsning mot den nya växtskyddslagen ?

Den nya växtskyddslagen ska syfta till att begränsa riskerna för att växter eller växtprodukter skadas av växtskadegörare och komplettera förordningen (EU) nr 2016/2031 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, förordningen (EU) nr 2017/625 om offentlig kontroll samt tillämpningsförordningar till förordningarna. Som konstaterats i avsnitt 3.4 finns det i saluföringsdirektiven krav på att produkter ska vara fria från skadegörare för att få saluföras. Bestämmelsernas syfte är, som tidigare framförts, dock inte att förhindra införsel och spridning av växtskadegörare utan framför allt att säkerställa harmoniserade villkor för handel eller produktion av utsäde och annat växtförökningsmaterial. Indirekt bidrar direktivens kvalitetskrav förstås till att förhindra spridning av växtskadegörare. De nationella bestämmelser som genomför direktiven finns i föreskrifter som har meddelats i anslutning till utsädeslagen (1976:298) och lagen (1975:74) med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter för trädgårdsnäringen. Utsädeslagen syftar till att skydda konsumenterna mot utsäde av dålig kvalitet (prop. 1975/76:157 s. 14). I lagen med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter för trädgårdsnäringen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter för trädgårdsnäringen som är påkallade för att främja eller möjliggöra kontroll av trädgårdsprodukters sundhet, sortäkthet eller kvalitet. Lagarnas syfte är alltså inte att förhindra införsel eller spridning av skadegörare, varför det inte finns någon risk för oklara gränsdragningar mellan dem och den nya växtskyddslagen. Någon bestämmelse som klargör avgränsning mot den nya växtskyddslagen bedöms därför inte behövas.

9. Konsekvenser

9.1. Förslagen

Förslaget är att en ny växtskyddslag ska ersätta den gällande växtskyddslagen. Dessutom föreslås ändringar i skogsvårdslagen. Enligt förslaget ska växtskyddslagens syfte vara att begränsa risken att växter och växtprodukter skadas av växtskadegörare till en acceptabel nivå.

Anledningen till att det föreslås en ny växtskyddslag är att svensk lagstiftning behöver anpassas till EU-bestämmelserna i växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen. Den nya EUlagstiftningen behöver dessutom kompletteras i de delar det behövs för att säkerställa att EU-rätten får avsedd effekt. Bedömningen är att det inte är tillräckligt att informera om EU-förordningarna eller att ta fram branschriktlinjer eller vägledningar.

Förslagen till ändringar i förhållande till gällande växtskyddslag är av olika karaktär. Vissa är rent redaktionella och medför därför inga konsekvenser. Andra ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att i sin tur reglera en fråga, s.k. normgivningsbemyndiganden. Dessa bemyndiganden medför inte några direkta konsekvenser. Effekterna av dessa beror på vad som beslutas i nästa led och är därför svåra att förutse. Som en följd av att direktiv ersatts med förordningar med direkt tillämpliga bestämmelser bedöms antalet föreskrifter som behöver meddelas med stöd av lagens bemyndiganden emellertid bli förhållandevis begränsat jämfört med vad som hittills varit fallet.

Vidare föreslås att ersättning ska beviljas till drabbade för kostnader, värdeförluster eller produktionsbortfall vid bekämpning i syfte att utrota eller innesluta en karantänskadegörare. Ersättningsbestämmelserna syftar till att ge EU-bestämmelserna full effekt. I

Konsekvenser

Ds 2020:8

gällande växtskyddslag finns en bestämmelse om att ersättning kan beviljas om det föreligger särskilda skäl.

Dessutom lämnas förslag till bestämmelser med annat syfte än att säkerställa att EU-lagstiftningen får avsedd effekt. Bemyndigande föreslås för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Bestämmelserna ersätter de nuvarande bestämmelserna i skogsvårdslagen om insektshärjningar som syftar till att minska förekomsten av vissa insekter som orsakar skada i virkesproduktion. Förslaget är att bestämmelserna om insektshärjning utökas till att omfatta andra växtskadegörare än insekter och att åtgärder ska kunna vidtas i andra växtmiljöer än skog för att minska förekomsten av skadegörare i syfte att skydda virkesproducerande träd.

De konsekvenser som följer av de direkt tillämpliga bestämmelserna i EU-förordningarna beskrivs inte. Inte heller beskrivs i detta avsnitt konsekvenserna av förslag som inte innebär ändringar i förhållande till gällande växtskyddslag.

9.2. Lagens utformning

Bestämmelserna i den nya växtskyddslagen har utformats i enlighet med annan närliggande lagstiftning som också omfattas av den nya kontrollförordningen, bl.a. livsmedelslagen, i så stor utsträckning som möjligt. Avsikten är att det ska underlätta för de aktörer som också följer växtskyddslagstiftningen och livsmedelslagstiftningen samt andra lagstiftningar som har utformats med livsmedelslagen som förebild, t.ex. foderlagstiftningen. Lagens utformning innebär också ökade möjligheter till samordnad kontroll till nytta för producenterna.

9.3. Ikraftträdande

Lagändringarna syftar i första hand till att anpassa svensk lagstiftning till nya EU-förordningar. Eftersom EU-förordningarna i allt väsentligt redan ska tillämpas bör den nya växtskyddslagen och

Ds 2020:8 Konsekvenser

de föreslagna bestämmelserna i skogsvårdslagen träda i kraft så snart som möjligt. Förslagen föreslås därför träda ikraft den 1 april 2021.

9.4. Vilka berörs av förslagen?

Den nya växtskyddslagen kompletterar växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen i de delar som avser skyddsåtgärder mot växtskadegörare vilket innebär att lagen riktar sig till de som omfattas av EU-förordningarna. Den föreslagna nationella regleringen av skadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp av virkesproducerande träd medför inte att ytterligare aktörer omfattas av lagens tillämpningsområde eftersom växtskyddsförordningens tillämpningsområde är vitt. Växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen innehåller bestämmelser som riktar sig till EU:s medlemsstater, behöriga myndigheter, organ med delegerade uppgifter, fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter och officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda av en kontrollmyndighet. I Sverige har Jordbruksverket det centrala ansvaret för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Också Tullverket berörs liksom länsstyrelserna i viss omfattning. Det finns inte några planer i nuläget på att delegera offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i någon större omfattning.

Växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen innehåller också bestämmelser som riktar sig till aktörer som arbetar yrkesmässigt med växter, växtprodukter och andra föremål som kan sprida vissa växtskadegörare men också till privatpersoner som har eller hanterar sådana växter, växtprodukter och andra föremål. Vissa bestämmelser riktar sig enbart till yrkesmässiga aktörer, t.ex. bestämmelser om registrering av verksamhet, utfärdande av växtpass samt om reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Även många av de bestämmelser som riktar sig till alla kommer i praktiken främst att påverka yrkesmässiga aktörer. Bestämmelser om skyldighet att anmäla förekomst av EU-karantänskadegörare gäller alla liksom förbud och krav på åtgärder vid införsel och förflyttning av växter, växtprodukter och andra föremål som kan sprida karantänskadegörare. Bestämmelser om åtgärder vid bekämpning av karantänskadegörare gäller den som drabbas av angreppet samt

Konsekvenser

Ds 2020:8

Jordbruksverket. Förbud mot införsel, förflyttning, innehav, uppförökning eller frisläppande av karantänskadegörare gäller alla. De möjligheter som finns till undantag från sådana förbud samt från förbud mot införsel av växter, växtprodukter och andra föremål som kan sprida karantänskadegörare, påverkar i huvudsak forskare och annan försöksverksamhet.

Förslaget till bestämmelser om statlig ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare riktar sig till de som drabbas av angreppet samt Jordbruksverket som avses pekas ut att hantera ansökan om ersättning.

Bestämmelsen som föreslås avseende möjligheten att föreskriva och fatta beslut i det enskilda fallet om åtgärder för att minska förekomsten av andra skadegörare än karantänskadegörare som kan skada virkesproducerande träd berör i huvudsak skogsägare men eftersom förslaget är att åtgärder också ska kunna vidtas i andra växtmiljöer än skog för att minska förekomsten av skadegöraren så kan alla som äger trädbevuxen mark, odlar växter, lagrar eller handlar med växter, växtprodukter och andra föremål som kan sprida sådana skadegörare komma att omfattas av bestämmelser i föreskrifter. De myndigheter som avses pekas ut i regeringsförordning som föreskrivande myndigheter är Skogsstyrelsen och Jordbruksverket.

De företag som omfattas av bestämmelserna är i huvudsak små och medelstora företag som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål som kan sprida växtskadegörare. Det finns också ett antal stora företag som omfattas av bestämmelserna. Företag som importerar och exporterar varor med träemballage berörs av de krav som ställs på sådant emballage. Det finns flera stora företag som handlar med plantor och som därmed berörs av vissa bestämmelser. Det finns också större företag som omfattas av införselbestämmelser eftersom de importerar frukt, grönsaker, timmer och trävaror från tredjeländer. Dessutom finns det större företag som exporterar sågade trävaror och därmed berörs av krav vid utförsel och något enstaka större företag som exporterar plantor till tredjeländer. De omfattas dessutom av föreskrifter som syftar till att minska förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

Ds 2020:8 Konsekvenser

9.5. Behov av speciella informationsinsatser

Information om förslagen sker främst genom remittering till berörda av denna promemoria. För det relativa stora behov av informationsinsatser som finns med anledning av den nya EUlagstiftningen, se nedan under rubriken Konsekvenser för statliga myndigheter.

9.6. Överensstämmelse med EU-rätten

Genomförande av EU-rätten

Anledningen till att det föreslås en ny växtskyddslag är behovet att anpassa den nationella lagstiftningen till EU-bestämmelserna i växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen och att säkerställa att EU-bestämmelserna får effekt. Lagen innehåller bemyndiganden som gör det möjligt att kunna utnyttja den möjlighet som finns i växtskyddsförordningen att nationellt ställa krav på strängare åtgärder avseende karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare än vad som krävs enligt EUbestämmelserna.

Ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare

De föreslagna bestämmelserna om att ersättning ska lämnas till drabbade vid bekämpning av karantänskadegörare bedöms bidra till effektivare bekämpningsarbete och därmed till att ge EU-bestämmelserna full effekt. Bestämmelserna kompletterar alltså växtskyddsförordningen och har utformats i enlighet med EU:s statsstödsregelverk, vilket redogörs för i avsnitt 7.12. Bestämmelserna har också utformats utifrån förordning (EU) nr 652/2014 som för närvarande styr EU:s medfinansiering av medlemsstaternas ersättning till enskilda vid bekämpning.

Konsekvenser

Ds 2020:8

Nationell reglering av växtskadegörare

Enligt förslaget ska, som framgår ovan, vissa skadegörare kunna regleras nationellt för att skydda virkesproducerande träd. De föreslagna bestämmelserna bedöms vara förenliga med EUlagstiftningen och de allmänna unionsrättsliga principerna om företräde, lojalt samarbete, den fria rörligheten för varor och proportionalitet. För överväganden, se avsnitt 7.2 och 7.4.3.

9.7. Samhällsekonomiska konsekvenser

Genomförande av EU-rätten

Syftet med den nya EU-lagstiftningen är att begränsa växtskyddsrisker som hänger samman med växtskadegörare till en acceptabel nivå. Lagstiftningen innebär ett stärkt skydd avseende karantänskadegörare vars introduktion, etablering och spridning skulle få oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser. Redogörelse för vilka negativa ekonomiska, miljömässiga och sociala effekter karantänskadegörare kan leda till finns i avsnitt 6. Den nya lagstiftningen innebär också ett stärkt skydd avseende reglerade icke-karantänskadegörare, skadegörare som huvudsakligen sprids genom särskilda växter för plantering och som kan leda till oacceptabla ekonomiska konsekvenser på den avsedda användningen av växterna.

Den nya lagstiftningen innebär ökade kostnader för stat och för aktörer i förhållande till i dag. Den bedöms dock vara kostnads- och samhällsekonomiskt effektiv genom sitt ökade fokus på riskbaserade åtgärder – för att hindra angrepp av nya skadegörare, – för att möjliggöra tidig upptäckt av angrepp och – för tidigt agerande vid angrepp.

Kostnaderna för dessa riskbaserade åtgärder bedöms vara lägre än de samhällsekonomiska kostnader som skulle uppkomma av att inte vidta dessa åtgärder.

Ds 2020:8 Konsekvenser

Den nya växtskyddslagen kompletterar EU-lagstiftningen i de delar det behövs för att säkerställa att EU-rätten får avsedd effekt, dvs. ett bättre och effektivare skydd mot nya växtskadegörare vars introduktion, etablering och spridning skulle få oacceptabla konsekvenser. Förslagen syftar alltså till att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv undvika oacceptabla ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser.

EU-lagstiftningen bedöms ha positiva effekter på de tre dimensionerna av hållbar utveckling i FN:s Agenda 2030, den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. Det samma gäller den nya växtskyddslagen eftersom den har till syfte att säkerställa att EU-rätten får avsedd effekt. Förslagen bedöms ha positiva effekter på flera av de globala målen genom att angrepp av karantänskadegörare kan ha negativa konsekvenser på livsmedelsproduktionen (ingen hunger), framtagandet av biobränslen (hållbar energi för alla och bekämpa klimatförändringarna), tillgången till hållbar jordbruks- och skogsråvara (flera av målen) och biologisk mångfald (ekosystem och biologisk mångfald). Utrotningsåtgärder för att skydda vissa växter eller växtmiljöer skulle kunna påverka andra globala mål negativt, t.ex. genom att växtskyddsmedel används. EU-lagstiftningens tydliga fokus på förebyggande åtgärder bör dock begränsa dessa situationer i större utsträckning än vad som tidigare har varit fallet.

Vad avser miljökvalitetsmålen bedöms den effektivare lagstiftningen ha betydelse för flera av dem, bland annat Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv, Giftfri miljö samt God bebyggd miljö. Omfattande träddöd skulle påverka målet Begränsad klimatpåverkan. I vissa bekämpningssituationer skulle skydd av olika miljövärden kunna stå mot varandra. Utrotningsåtgärder för att skydda vissa växter eller växtmiljöer skulle kunna påverka andra miljövärden negativt. Det mycket tydliga fokus på förebyggande åtgärder som den nya EU-lagstiftningen har bör dock begränsa dessa situationer i större utsträckning än vad som tidigare har varit fallet.

Behovet av resurseffektiva åtgärder och de tydligare kraven på riskbaserade åtgärder i det nya EU-regelverket innebär att behovet av kompetens om växtskadegörare ökar. Förslagen bedöms inte ha några nämnvärda effekter för jämlikhet och tillgänglighet.

Konsekvenser

Ds 2020:8

Ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare

Förslagen innebär att staten ska ersätta den som drabbas av kostnader, förlorat värde eller produktionsbortfall vid bekämpning av karantänskadegörare. När syftet med bekämpningen är inneslutning och inte utrotning föreslås ett visst utrymme för regeringen att besluta att ersättning inte ska lämnas utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Precis som den nya EU-lagstiftningen syftar de föreslagna bestämmelserna om ersättning till tidig upptäckt av förekomst av karantänskadegörare och effektiv bekämpning. Bedömningen är att den ersättning som föreslås kommer att öka enskildas incitament att anmäla angrepp av karantänskadegörare och att samarbeta i bekämpningssituationen. Bestämmelserna kompletterar EU-bestämmelserna.

Bedömningen är att statlig ersättning är samhällsekonomiskt effektivt genom att vara en kostnadseffektiv åtgärd för att undgå långtgående ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser till följd av angrepp av karantänskadegörare. Bestämmelserna bedöms minska risken för framtida betydligt högre kostnader för såväl enskilda som staten.

Enligt gällande lagstiftning kan ersättning betalas ut om det finns särskilda skäl. Bedömningen är att en sådan konstruktion inte bidrar till effektivt bekämpningsarbete eftersom det är ytterst osäkert om ersättning kommer att beviljas. Privata försäkringslösningar eller avgiftsfinansiering av ersättning bedöms inte heller vara effektivt. Överväganden finns i avsnitt 7.12.

Nationell reglering av växtskadegörare

Förslaget är att ersätta gällande bestämmelser i skogsvårdslagen som syftar till att minska förekomsten av vissa insekter med en bestämmelse i den nya växtskyddslagen som ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om förbud eller skyldighet att vidta åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Överväganden finns i avsnitt 7.2. och avsnitt 7.4.3.

Ds 2020:8 Konsekvenser

Det går inte att förutse ekonomiska konsekvenser för enskilda av kommande föreskrifter. Sådana föreskrifter kan riktas mot den som äger trädbevuxen mark, bedriver skogsbruk eller odlar växter, lagrar eller bedriver handlar med växter, växtprodukter eller andra föremål som kan sprida växtskadegörare som kan angripa träd avsedda för virkesproduktion. Se vidare nedan under rubriken Konsekvenser för enskilda aktörer. För staten innebär genomförandet av lagstiftningen ökade kostnader i förhållande till i dag. Se vidare nedan under rubriken Konsekvenser för statliga myndigheter. Samhällsekonomiskt bedöms den nya lagstiftningen vara mer effektiv än gällande lagstiftning. Syftet med den föreslagna regleringen är i huvudsak att minska förekomsten av skadegörare som kan orsaka oacceptabla ekonomiska konsekvenser men även oacceptabla miljömässiga och sociala konsekvenser bör beaktas. Vid beslut om att reglera en skadegörare nationellt ska bedömningen ha gjorts att det är samhällsekonomiskt effektivt och motiverat av ett allmänt intresse att skydda växter och växtprodukter.

Förslagen bedöms inte ha några nämnvärda effekter för jämlikhet, tillgänglighet, utbildning, kultur eller folkhälsa.

9.8. Påverkan på konkurrensförhållanden

Förslagen som avser att ge den nya EU-lagstiftningen effekt bedöms inte ha några särskilda effekter på förhållandena mellan stora, medelstora eller små företag. Förslaget om att ersättning ska lämnas vid bekämpning av karantänskadegörare bedöms vara särskilt positivt för mindre företag där marginaleffekten av kostnader för bekämpning, värdeförluster och produktionsförluster kan få större konsekvenser för ekonomin än för större företag. Vad avser förslaget om en nationell reglering för att minska förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare för att skydda virkesproducerande träd är det svårt att förutse effekter på förhållanden mellan företag av kommande föreskrifter.

Konsekvenser

Ds 2020:8

9.9. Konsekvenser för enskilda aktörer

Föreskrifter om förbud och skyldighet att vidta åtgärder

Karantänskadegörare

Förslaget är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ges bemyndigande i den nya växtskyddslagen att meddela förskrifter eller beslut i det enskilda fallet om förbud, begränsningar eller åtgärder som behövs för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare. Föreskrifterna och beslut kan rikta sig till den som odlar växter eller för in växter, växtprodukter eller andra föremål i landet eller i en skyddad zon inom landet, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål samt den som för in i landet eller i en skyddad zon inom landet eller på annat sätt hanterar karantänskadegörare. Det föreslagna bemyndigandet är nödvändigt för att ge EU-lagstiftningen effekt. Eftersom den nya växtskyddslagen kompletterar växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen i de delar som avser skyddsåtgärder mot karantänskadegörare så riktar sig lagen till de som omfattas av EUförordningarna. Det kommer också att gälla för de föreskrifter och beslut som meddelas med stöd av bemyndigandet. I avsnitt 9.4 finns en beskrivning av vilka som kan komma att beröras av regelverket. Bemyndigandet bedöms framför allt komma att användas för att specificera de åtgärder som behöver vidtas i fråga om en specifik karantänskadegörare enligt EU-rätten. Det kan även användas för att begränsa införsel till och förflyttning inom Sverige av växter, växtprodukter och andra föremål om de medför en oacceptabelt hög skadegörarrisk vad avser införsel till, spridning och etablering inom medlemsstaten av en EU-karantänskadegörare eller en potentiell EU-karantänskadegörare. Sådana regler bedöms som regel vara tidsbegränsade och gälla till dess att EU har infört bestämmelser på området. Det samma gäller bestämmelser om åtgärder som behöver vidtas i fråga om potentiella EU-karantänskadegörare. Bemyndigandet bedöms i övrigt endast komma att användas i begränsad utsträckning för att ställa krav på strängare nationella åtgärder än

Ds 2020:8 Konsekvenser

som krävs enligt EU-rätten (se avsnitten 7.2 och 7.4.1). Förslaget motsvaras i sak av bestämmelser i nuvarande växtskyddslag. Ett bemyndigande föreslås också för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om krav på anmälan vid införsel till Sverige av växter, växtprodukter och andra föremål från ett land utanför unionen eller en annan medlemsstat.

Den myndighet som regeringen bestämmer får verkställa beslut i det enskilda fallet om förbud, begränsningar eller åtgärder för att för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare. En förutsättning för att myndigheten ska få verkställa beslutet är att det är nödvändigt för att utrota eller innesluta en karantänskadegörare. Det kan vara aktuellt för myndigheten att verkställa ett beslut i en situation där det inte går att avvakta att den enskilde själv utför åtgärden. Myndigheten får stå för kostnaderna för att verkställa beslutet. Möjligheten bedöms endast komma att användas i begränsad omfattning. Om inte myndigheten hade vidtagit åtgärden hade den enskilde fått göra det. Det finns en bestämmelse om att kontrollmyndighet har rätt att vidta vissa åtgärder för att åstadkomma rättelse på den enskildes bekostnad (se avsnitt 9.9.13).

Reglerade EU-icke-karantänskadegörare

Förslaget är att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ges bemyndigande i den nya växtskyddslagen att meddela föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på vissa växter för plantering genom vilka de sprids. Föreskrifterna och besluten får rikta sig till den som yrkesmässigt odlar växter för plantering.

Det finns inte några bestämmelser om reglerade EU-ickekarantänskadegörare i den nu gällande växtskyddslagen. Det fanns inte heller några sådana bestämmelser i växtskyddsdirektivet 2000/29/EG. Denna nya kategori motsvarades i direktivet av vissa EU-karantänskadegörare som nu i stället har klassats som reglerade EU-icke-karantänskadegörare samt av vissa växtskadegörare i EUdirektiven om saluföring av utsäde och annat förökningsmaterial. I nuläget är det oklart i vilken utsträckning bemyndigandet kommer

Konsekvenser

Ds 2020:8

att behöva utnyttjas. Det är dock lämpligt med ett bemyndigande för att vid behov kunna säkerställa att EU-lagstiftningen får effekt.

Nationell reglering av växtskadegörare

Ett bemyndigande föreslås i den nya växtskyddslagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd som är avsedda för virkesproduktion. Föreskrifterna och besluten får rikta sig till den som äger trädbevuxen mark, bedriver skogsbruk eller odlar växter, lagrar eller handlar med växter, växtprodukter eller andra föremål som kan sprida växtskadegörare som kan angripa träd avsedda för virkesproduktion. Föreskrifter eller beslut får inte avse förbud eller villkor avseende införsel från tredjeländer eller andra medlemsstater i unionen. De får heller inte omfatta arter som är förtecknade som invasiva främmande arter av unionsbetydelse. Bemyndigandet motsvaras i sak av 29 § skogsvårdslagen men får ett vidgat tillämpningsområde. Med stöd av det nya bemyndigandet är det möjligt att reglera även andra växtskadegörare än insekter och att ställa krav på åtgärder också i andra växtmiljöer än skog för att skydda träd avsedda för virkesproduktion mot växtskadegörare som kan spridas från dessa andra växtmiljöer. Övervägandena avseende vilka växtskadegörare den nationella regleringen ska kunna omfatta samt avseende i vilken lagstiftning bestämmelserna ska finnas, återfinns i avsnitt 7.2 och 7.4.3.

Kostnaden för enskilda med anledning av bemyndigandet går inte att förutse eftersom krav på åtgärder i hög grad kommer bero på aktuell växtskadegörare. Konsekvenser måste bedömas i samband med att föreskrifter om krav på åtgärder övervägs. Syftet med åtgärderna är att skydda virkesproducerande träd vilket innebär att nyttan av åtgärderna för skogsbruket ska överstiga kostnaderna för enskilda och staten vid en reglering. De åtgärder som kan komma att krävas syftar till att begränsa förekomsten av en viss växtskadegörare, inte att utrota den, vilket innebär att krav på åtgärder inte kan vara lika ingripande som vid bekämpning av karantänskade-

Ds 2020:8 Konsekvenser

görare. Utgångspunkten är alltså att föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet ska vara samhällsekonomiskt motiverade. Krav får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och avsett resultat bör stå i rimligt förhållande till de olägenheter om kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. I bedömningen av om åtgärder ska krävas i andra växtmiljöer än skog och vilka åtgärder som i så fall ska krävas, bör beaktas om den som måste vidta åtgärderna har nytta av att begränsa förekomsten av den aktuella skadegöraren. Utifrån den ökade risken för ökad förekomst av allvarliga växtskadegörare och de konsekvenser dessa kan innebära för samhällsekonomin är bedömningen inte att det finns något alternativ till den föreslagna bestämmelsen. Överväganden finns i avsnitt 7.2 avseende i vilken lagstiftning bemyndigandet ska finnas - den nya växtskyddslagen, skogsvårdslagen eller i båda. Slutsatsen blev att växtskyddsregelverket bör samlas i den nya växtskyddslagen. Bestämmelser avseende åtgärder i skog på förordnings- och föreskriftsnivå bör dock kunna hållas samman med bestämmelser om skogsskötselåtgärder, vilket bör underlätta för skogsägarna.

Föreskrifter om skyldighet att utöva egenkontroll

Förslaget till ny växtskyddslag innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som yrkesmässigt odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att utöva en egenkontroll som är lämplig utifrån verksamhetens art.

Jordbruksverket har meddelat föreskrifter om egenkontroll enligt nuvarande växtskyddslag om värmebehandling av sågat virke och träemballage. I skogsvårdslagen finns inte något bemyndigande om egenkontroll avseende insekter som kan skada skog. Förslaget till bestämmelse om egenkontroll är utvidgat i förhållande till gällande växtskyddslag och skogsvårdslagen och kan komma att beröra fler aktörer som bedriver yrkesmässig verksamhet. I nuläget är det inte klart om sådana krav kommer att ställas på annan verksamhet än i dag. Eftersom den egenkontroll som kan komma att krävas ska vara anpassad till verksamhetens art och avsikten med att ställa ett sådant krav, utöver att minska risken för angrepp och

Konsekvenser

Ds 2020:8

spridning av växtskadegörare, är att effektivisera den offentliga kontrollen inklusive att minska den administrativa bördan för aktören, är bedömningen att bemyndigandet inte bör begränsas till att endast avse viss yrkesmässig verksamhet. Ett alternativ skulle kunna vara att knyta möjligheten att ställa krav om egenkontroll till uttrycket yrkesmässig aktör såsom det definieras i växtskyddsförordningen. Den definitionen är dock väldigt vid och därför är bedömningen att bemyndigandet bör formuleras så att det ska kunna gå att utläsa ur lagen att krav om att utöva egenkontroll som är anpassad efter verksamheten kan komma att ställas på den som yrkesmässigt odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål.

Föreskrifter om skyldighet att dokumentera uppgifter

Den nya växtskyddslagen föreslås innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att dokumentera uppgifter som har betydelse för risken att växtskadegörare sprids. Dokumentationskrav säkerställer att kontrollmyndigheterna kan få tillgång till uppgifter om vilka åtgärder som har utförts och för att kunna bedöma om det krävs ytterligare åtgärder för att bekämpa eller hindra spridning av växtskadegörare. Uppgifter kan också behövas för att kontrollmyndigheten ska kunna bedöma risken för att en växtskadegörare sprids och kan, vid ett utbrott av skadegörare, underlätta kartläggningen av spridningen. Bedömningen är att det föreslagna bemyndigandet krävs för att ge EU-lagstiftningen effekt. Alternativ bedöms saknas. I sak innebär förslaget inte någon förändring i förhållande till gällande växtskyddslag. Jordbruksverket får i dag meddela sådana föreskrifter enligt förordningen om växtskydd m.m.

Effekterna av bemyndigandet beror på innehållet i föreskrifterna. I avsnitt 7.6 där övervägandena framgår, påpekas att det kan vara lämpligt att begränsa krav på dokumentation på olika sätt. Dock bör bemyndigandet att anta föreskrifter inte begränsas till att omfatta yrkesmässiga aktörer exklusive transportörer såsom begränsningen avseende dokumentation för att möjliggöra spårbarhet är i växt-

Ds 2020:8 Konsekvenser

skyddsförordningen. Detta bemyndigande bör vara vitt eftersom krav på dokumentation kan behöva riktas även mot transportörer som kan hantera växter som kan utgöra en risk för spridning av växtskadegörare samt till privatpersoner som odlar i områden där en växtskadegörare som omfattas av lagkrav har konstaterats förekomma.

Bemyndigandet gäller även den nationella regleringen av växtskadegörare som syftar till att undvika oacceptabla konsekvenser av angrepp på virkesproducerande träd. För att undvika dessa konsekvenser bedöms det finnas ett behov av att kunna ställa krav på dokumentation av uppgifter för att bl.a. kunna kontrollera att föreskrivna åtgärder vidtas. Något motsvarande bemyndigande finns inte i skogsvårdslagen avseende insektshärjningar. Vilka konsekvenserna blir om möjligheten att föreskriva om dokumentationsskyldighet utnyttjas går inte att förutse. Eventuella krav ska dock anpassas till det faktum att syftet är att minska förekomsten av en växtskadegörare, inte att utrota eller innesluta den.

Föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter

Enligt förslaget ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kunna meddela föreskrifter om skyldighet för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål eller för den som förflyttar eller på annat sätt hanterar växtskadegörare att lämna uppgifter som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare. Enligt den nu gällande växtskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att den som odlar växter eller handlar med växter eller växtprodukter ska anmäla verksamheten till en viss myndighet. Jordbruksverket får meddela sådana föreskrifter enligt förordningen om växtskydd m.m.

En effektiv kontroll fordrar att myndigheterna har tillgång till uppgifter om olika typer av aktörer och kontrollobjekt. Uppgifterna behövs för att underlätta kontrollmyndigheternas planering av den regelbundna kontrollen. Föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter bedöms behövas för att ge EU-lagstiftningen effekt. EUbestämmelserna om registrering och förteckning kan behöva kompletteras med krav om att lämna ytterligare uppgifter som behövs

Konsekvenser

Ds 2020:8

för att säkerställa en effektiv kontroll. Det kan gälla uppgifter om kontrollobjekt men också uppgifter som inte är uppenbart kopplade till ett kontrollobjekt utan andra uppgifter som har betydelse för risken att växtskadegörare sprids, t.ex. uppgifter som avser växter eller utförda åtgärder. Ett alternativ till föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter kan i vissa fall vara att kontrollmyndigheten i det enskilda fallet förelägger den enskilde att lämna uppgifter. För att säkerställa en effektiv kontroll bör det dock finnas en möjlighet att kunna meddela föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter.

Ett behov av uppgifter kan också finnas för att kontroll ska kunna ske avseende växtskadegörare som är nationellt reglerade i syfte att skydda virkesproduktionen. Bemyndigandet gäller därför även den nationella regleringen av växtskadegörare som syftar till att skydda virkesproducerande träd från angrepp av andra växtskadegörare än karantänskadegörare. Något motsvarande bemyndigande finns inte i skogsvårdslagen avseende insektshärjningar. Ett alternativ till föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter kan vara att kontrollmyndigheten i det enskilda fallet förelägger den enskilde att lämna uppgifter. För att säkerställa en effektiv kontroll bör det också när det gäller den nationella regleringen finnas en möjlighet att kunna meddela föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter. Vilka konsekvenserna blir om möjligheten att föreskriva om uppgiftslämnande utnyttjas går inte att förutse. Eventuella krav ska dock anpassas till det faktum att syftet är att minska förekomsten av en växtskadegörare, inte att utrota eller innesluta den.

Föreskrifter om undantag från skyldighet att anmäla karantänskadegörare

Enligt förslaget ska den nya växtskyddslagen innehålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från skyldighet att anmäla förekomst av karantänskadegörare. Den föreslagna bestämmelsen om föreskriftsrätt behövs för att ge växtskyddsförordningens bestämmelser om att anmälan inte behöver ske i vissa situationer effekt. Alternativ bedöms saknas.

Ds 2020:8 Konsekvenser

Rådgivning och information

Enligt förslaget till ny växtskyddslag ska den myndighet som utövar offentlig kontroll genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt den nya växtskyddslagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. Den föreslagna bestämmelsen avser även nationella föreskrifter som meddelas för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som medför oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion. Bestämmelsen saknar motsvarighet i nuvarande växtskyddslag och skogsvårdslag. Det bedöms vara positivt för enskildas möjlighet att förstå och följa det relativt komplexa regelverket med tydliggörande av myndighetens skyldigheter i detta avseende. En sådan bestämmelse finns i lagstiftningar inom närliggande områden.

Tystnadsplikt

I den nya växtskyddslagen föreslås att de som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja det som de har fått kännedom om under utförandet av sina uppgifter. I det allmännas verksamhet ska i stället offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) tillämpas. Bestämmelsen saknar motsvarighet i gällande växtskyddslag. För överväganden se avsnitt 7.10.7. Bestämmelsen innebär ett utökat skydd för enskilda i den mån offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet utförs av organ med delegerade uppgifter, fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter eller officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet. Bestämmelsen är nödvändig för att ge EU-lagstiftningen avsedd effekt.

Föreskrifter om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

I den nya växtskyddslagen föreslås regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om hur offentlig

Konsekvenser

Ds 2020:8

kontroll och annan offentlig verksamhet ska bedrivas. Bestämmelsen saknar motsvarighet i den gällande växtskyddslagen.

I den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen finns bestämmelser om hur offentlig kontroll och annan offentlig kontroll ska bedrivas. Kommissionen har också möjlighet att meddela närmare bestämmelser. I vissa avseenden kan det finnas behov att komplettera dessa direkt tillämpliga EU-bestämmelser eftersom offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet kan överlämnas till organ med delegerade uppgifter, fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet. Detta kan behöva ske för att säkerställa att offentliga kontroller och annan offentlig verksamhet utförs på ett sätt som säkerställer att EU-bestämmelserna följs. En alternativ lösning bedöms därför saknas.

Bemyndigandet gäller inte den nationella regleringen av växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser genom angrepp på träd som är avsedda för virkesproduktion eftersom det inte kommer vara möjligt att överlämna sådan offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet till organ, fysiska personer eller växtskyddsinspektörer.

Rätt till upplysningar och tillträde

Förslaget är att en kontrollmyndighet, ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör har rätt att, i den utsträckning det behövs för den offentliga kontrollen eller annan offentlig verksamhet på begäran få upplysningar och ta del av handlingar, samt tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen och där göra undersökningar och ta prover. Samtliga aktörer som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål som kan sprida växtskadegörare samt de aktörer som för in, förflyttar eller på annat sätt hanterar växtskadegörare kan beröras av bestämmelsen. Till skillnad från den nuvarande växtskyddslagen anges vem som har rätt till tillträde, upplysningar och handlingar samt att den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet har rätt att göra undersökningar och ta prover. Enligt den nya kontrollförordningen ska aktörerna, där behöriga myndigheter så kräver och

Ds 2020:8 Konsekvenser

i den utsträckning det är nödvändigt för att genomföra offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet, ge personal på de behöriga myndigheterna tillgång till utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser under aktörernas kontroll och deras omgivningar m.m. Bestämmelsen om aktörernas skyldighet gäller också om offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet genomförs av bl.a. organ med delegerade uppgifter eller fysiska personer som delegerats vissa uppgifter. Även i växtskyddsförordningen finns vissa bestämmelser om skyldighet för aktörer att lämna ut dokumentation och annan relevant information. Bestämmelserna i EU-förordningarna bedöms vara direkt tillämpliga i medlemsstaterna men den reglerar en skyldighet för aktörerna medan gällande växtskyddslag reglerar en rätt för den som utövar den offentliga kontrollen eller utför annan offentlig verksamhet. För att undvika eventuella otydligheter vid tillämpningen är bedömningen att det finns behov av en bestämmelse i den nya växtskyddslagen. Bestämmelsen bör utformas på ett så likartat sätt som möjligt i de lagar som kompletterar den nya kontrollförordningen. Bestämmelsen innehåller en rätt att ta prov. I normalfallet torde inte det förorsaka företaget några stora utgifter. Undantagsvis kan provtagningsrätten orsaka större utgifter om det som provtas förstörs och har ett högt värde. Förslaget innebär förtydligande av gällande växtskyddslag och syftar till att ge EUförordningarna effekt. Med undantag av rätten att ta prov förväntas förslaget inte medföra några effekter för aktörerna. Alternativ till förslaget saknas.

Bestämmelserna i den nuvarande växtskyddslagen om rätt till tillträde, upplysningar och handlingar för EG:s institutioner och av institutionerna utsedda inspektörer och experter förtydligas till att avse Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten och för inspektörer och experter som utsetts av dessa institutioner. De ges samma rätt till upplysningar och tillträde m.m. som kontrollmyndigheterna ges. Den rätt som ges institutionerna och de inspektörer och experter som utses av dem torde inte i realiteten innebära några kostnader för företagen. Alternativ bedöms saknas eftersom bestämmelserna föreslås mot bakgrund av krav i den nya kontrollförordningen och förordning (EU) nr 652/2014.Vad avser nationellt reglerade växtskadegörare som kan medföra oacceptabla konsekvenser på träd avsedda för virkesproduktion är inte den nya kontrollförordningen tillämplig. I skogsvårdslagen ges tillsynsmyn-

Konsekvenser

Ds 2020:8

digheten en rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. För att kontrollmyndigheterna ska kunna utföra offentlig kontroll eller vidta andra åtgärder för att begränsa förekomst av sådana växtskadegörare bör den föreslagna bestämmelsen i den nya växtskyddslagen gälla även avseende nationellt reglerade växtskadegörare. Det innebär en utvidgning när det gäller rätten till tillträde samt att göra undersökningar och ta prover. Inte heller vad avser den nationella regleringen av växtskadegörare torde rätten att ta prov förorsaka företaget stora utgifter. Undantagsvis kan provtagningsrätten orsaka större utgifter. I övrigt bedöms förslaget endast ha marginella konsekvenser för företagen. Genom att bestämmelserna utvidgas till att även avse andra växtmiljöer än skog kan nya grupper av enskilda komma att omfattas av regleringen. Vilka av dessa som berörs är beroende på vilka skadegörare som kommer att regleras. Det bedöms inte finnas några alternativ till förslaget.

Skyldighet att lämna hjälp

Förslaget är att den nya växtskyddslagen ska innehålla en bestämmelse om skyldighet för den som är föremål för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet, att lämna den hjälp som behövs för att kontrollen eller verksamheten, ska kunna genomföras (se avsnitt 7.10.10). Bestämmelsen gäller utöver vad som följer av den nya kontrollförordningen (artiklarna 15.2 och 15.5) enligt vilken aktörerna när offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet genomförs ska bistå och samarbeta med personalen vid de behöriga myndigheterna för utförandet av uppgifterna. Aktörernas skyldighet gäller också om offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet genomförs av bl.a. organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Bestämmelsen är utformad så att den ska kunna tillämpas direkt. Gällande växtskyddslag innehåller inte någon sådan bestämmelse till skillnad mot t.ex. livsmedelslagen. Inte heller i skogsvårdslagen finns det någon liknande bestämmelse. Eftersom det enligt förslaget till ny växtskyddslag ska vara möjligt att nationellt ställa krav på åtgärder avseende växtskadegörare som inte omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen för

Ds 2020:8 Konsekvenser

att skydda träd avsedda för virkesproduktion bedöms det dock vara nödvändigt med en bestämmelse i lagen om skyldighet att lämna hjälp för att kontrollmyndigheternas personal ska kunna genomföra kontroll och annan offentlig verksamhet i skog och andra växtmiljöer där nationellt reglerade skadegörare kan finnas.

Förslaget berör de aktörer som omfattas av krav på åtgärder avseende växtskadegörare som regleras nationellt för att skydda virkesproduktionen. Det är i huvudsak skogsägare men kan även vara aktörer verksamma i andra växtmiljöer där växtskadegörare som regleras nationellt kan förekomma. Samtliga aktörer som berörs kan dessutom omfattas av den nya kontrollförordningens bestämmelser eftersom det kan vara aktuellt med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet hos dem avseende sådana växtskadegörare som omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen. Kontrollerna kan vara samordnade.

Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att underlätta kontakter mellan myndigheter och enskilda. En smidigare och effektivare handläggning av ärenden och kontroll är positivt för alla inblandade. Skyldigheten innebär en ökad kostnad för företagen, troligen främst genom att de när det behövs måste avsätta viss arbetstid. Kostnaderna kommer dock inte att vara stora för det enskilda företaget. Vid en sammantagen bedömning kan inte förslaget anses innebära några konsekvenser av betydelse för berörda aktörer. Alternativ till förslaget bedöms saknas.

Inköp under en dold identitet

En kontrollmyndighet föreslås få rätt att under en dold identitet och utan att ange avsikten med inköpet köpa in växter, växtprodukter och andra föremål i syfte att kontrollera att gällande krav följs. Rätten gäller bara om det bedöms vara nödvändigt för att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp av karantänskadegörare på växter eller växtprodukter. Bestämmelsen bedöms komma att användas i begränsad omfattning och möjliggör att nödvändiga kontroller kan ske av varor som säljs via internet eller andra former av distanskommunikation. Förslaget bedöms inte innebära några ekonomiska konsekvenser av betydelse för aktörer.

Konsekvenser

Ds 2020:8

Förelägganden och vite

Enligt förslaget till ny växtskyddslag får en kontrollmyndighet utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som den nya växtskyddslagen kompletterar meddela de förelägganden, inkl. förbud, som behövs för att lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna, ska följas. Bestämmelsen motsvaras i sak av 5 §, 5 a § och 7 a § i gällande växtskyddslag samt 35 § skogsvårdslagen. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att regelverket tillämpas korrekt. Alternativ bedöms saknas. Förslaget innebär inte några konsekvenser för dem som agerar i enlighet med lagstiftningen.

Förslaget är vidare att beslut om föreläggande ska kunna förenas med vite vilket i dag är möjligt enligt skogsvårdslagen vad avser bestämmelserna om insektshärjning. Enligt gällande växtskyddslag finns inte den möjligheten. Bedömningen när den lagen togs fram var att den inte skulle innehålla en sådan möjlighet på grund av risken att vitesbeslut skulle överklagas i förhalningssyfte. Det ansågs då i stället tillräckligt att vissa förelägganden inklusive förbud straffbelades med böter. I den nya växtskyddslagen föreslås att myndigheten får bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart även om det överklagas. Vitesinstrumentet bedöms därmed kunna användas. Möjligheten att förena förelägganden vid vite bedöms bidra till en korrekt och effektiv tillämpning av regelverket (se avsnitt 7.10.12). Förslaget innebär inte några konsekvenser för dem som agerar i enlighet med lagstiftningen.

Rättelse på den enskildes bekostnad

Förslaget är att kontrollmyndigheten ska ha möjlighet att besluta om rättelse, dvs. att verkställa en åtgärd på den enskildes bekostnad om någon inte har följt ett föreläggande enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller enligt 22 §. Syftet med bestämmelsen är att kontrollmyndigheten fullt ut ska kunna säkerställa att identifierade växtskyddsrisker omhändertas. Bestämmelsen föreslås kunna tillämpas för att säkerställa såväl att EU-lagstiftningen avseende karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare får effekt som för nationellt reglerade skadegörare.

Ds 2020:8 Konsekvenser

Utöver situationer då den enskilde inte följt ett föreläggande eller beslut ska bestämmelsen till skillnad från gällande växtskyddslag kunna tillämpas om en åtgärd måste vidtas genast med hänsyn till risken för introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare om den enskilde inte fullgör sina skyldigheter enligt de EUbestämmelser som lagen kompletterar eller de föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av 4 § och det inte går att invänta att den enskilde vidtar åtgärder eller om det är oklart mot vem ett föreläggande eller förbud ska riktas.

Förslaget innebär inte några konsekvenser för dem som agerar i enlighet med lagstiftningen förutom i vissa situationer t.ex. när det är bråttom då myndigheten måste agera genast. Om inte myndigheten hade vidtagit åtgärden hade dock den enskilde fått göra det. Bestämmelsen bedöms endast tillämpas undantagsvis.

Hjälp av Polismyndigheten

Förslaget innebär att kontrollmyndigheten i vissa fall kan begära hjälp av Polismyndigheten vid utförande av offentlig kontroll eller verkställighet av beslut. Den föreslagna bestämmelsen motsvaras i sak av bestämmelse i gällande växtskyddslag och syftar till att ge EUlagstiftningen effekt. Dock har det tydliggjorts att bestämmelsen om biträde av polisen får begäras först sedan kontrollmyndigheten konstaterat att uppgiften inte kan lösas utan polisens hjälp. Det är endast de som förhindrar offentlig kontroll eller verkställighet av beslut som berörs av bestämmelsen. Vid utövande av offentlig kontroll eller verkställande av beslut med avseende på nationellt reglerade växtskadegörare som kan medföra oacceptabla skador på träd avsedda för virkesproduktion ska kontrollmyndigheten enligt förslaget inte kunna be om hjälp av polismyndigheten, vilket är i överensstämmelse med skogsvårdslagens bestämmelser om insektshärjning.

Avgifter

Enligt förslaget kan föreskrifter meddelas om skyldighet att betala en avgift för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Det föreslagna bemyndigandet motsvaras i sak av bemyndigandet i den

Konsekvenser

Ds 2020:8

nuvarande växtskyddslagen. Om uppgifter överlämnas till organ, fysiska personer eller officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att de ska ta ut avgifter. För det enskilda företaget kommer det inte ha någon betydelse om kontrollerna utförs av en kontrollmyndighet eller av ett privaträttsligt subjekt. Föreskrifter om hur avgifter ska beräknas kan eventuellt innebära att det blir enklare för företag att jämföra avgifter vid delegering av uppgifter till flera aktörer. Som en följd av att EU-regelverket innebär utvidgade krav när det gäller vissa frågor, bl.a. att fler växter och växtprodukter ska åtföljas av växtpass vid förflyttning inom unionen, kan fler företag behöva betala en avgift eller en högre avgift. Förslaget bedöms inte innebära några konsekvenser av betydelse för aktörer.

Ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare

Förslagen innebär att staten ska ersätta den som drabbas av kostnader, förlorat värde eller produktionsbortfall vid bekämpning av karantänskadegörare. När syftet med bekämpningen är inneslutning och inte utrotning föreslås ett visst utrymme för regeringen att besluta att ersättning inte ska lämnas utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Överväganden avseende bestämmelsernas utformning framgår i avsnitt 7.12. Se även avsnitten 9.6 och 9.7 i konsekvensanalysen.

För den som drabbas av angrepp av karantänskadegörare är de föreslagna bestämmelserna om ersättning fördelaktiga i förhållande till gällande bestämmelser. Eftersom syftet med bestämmelserna är att bidra till effektivt bekämpningsarbete är de också till nytta för enskilda som utan lyckosam bekämpning kan komma att drabbas av angrepp.

Straff

Förslagen innebär att det straffbara området ändras något, vilket redogjorts för i avsnitt 7.13. Fängelse införs i straffskalan för de allvarligaste gärningarna. Det är gärningar som på olika sätt medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av

Ds 2020:8 Konsekvenser

karantänskadegörare. Överträdelser av vissa andra allvarliga gärningar med betydelse från växtskyddssynpunkt straffbeläggs med böter. Ringa gärningar föreslås inte medföra ansvar. För vissa mindre allvarliga överträdelser införs ett system med sanktionsavgifter. Det föreslås bli möjligt att förena förelägganden med vite, se ovan om förelägganden och vite. Straff föreslås inte bli aktuellt för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite, om gärningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vite. En viss avkriminalisering sker. Vid utformningen av förslagen har särskild hänsyn tagits till vikten av att säkerställa att sanktionerna är rättssäkra och proportionella för de som berörs. Förslagen bedöms inte leda till några negativa konsekvenser för de som följer regelverket. En ökad efterlevnad av regelverket minskar risken för angrepp av växtskadegörare.

Sanktionsavgifter

För vissa mindre allvarliga överträdelser införs ett system med sanktionsavgifter. De överträdelser som föreslås sanktioneras med sanktionsavgifter bedöms vara lätta att konstatera. En sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Den ska även tas ut vid ringa överträdelser. En avgift ska dock inte tas ut om det är oskäligt. Avgiftens storlek ska vara minst 1 000 kronor och högst 100 000 kronor. Den ska vara differentierad, framgå av regeringens föreskrifter och bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Förhöjd avgift ska tas ut om den som påförts avgift inte upphör med överträdelsen eller om överträdelsen upprepas. Förslagen bedöms inte leda till några negativa konsekvenser för de som följer av regelverket. En ökad efterlevnad av regelverket minskar risken för angrepp av växtskadegörare.

Överklagande

Enligt den nuvarande växtskyddslagen kan beslut fattade av enskilda kontrollorgan som har delegerats uppgifter överklagas. Motsvarande möjlighet att överklaga beslut föreslås finnas i den nya lagen när det

Konsekvenser

Ds 2020:8

gäller beslut som fattas av organ med delegerade uppgifter, fysiska personer med delegerade uppgifter och officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet. En möjlighet att överklaga kan innebära att en osäkerhet om gällande rätt klargörs. Företagen kan därigenom på sikt undvika onödiga kostnader.

Sammanfattande bedömning av konsekvenser för enskilda aktörer

Förslagen har både positiva och negativa konsekvenser för företag och privatpersoner. De negativa konsekvenserna kommer främst att beröra dem som inte följer regelverket. Sammantaget bedöms förslagen inte medföra några betydande ekonomiska konsekvenser för företag eller privatpersoner. Företag och privatpersoner kommer att dra nytta samhällsekonomiskt av att oacceptabla ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser av angrepp av växtskadegörare undviks genom förebyggande åtgärder.

9.10. Konsekvenser för organ och fysiska personer med delegerade uppgifter

I den nya kontrollförordningen finns direkt tillämpliga bestämmelser om delegering av uppgifter till organ med delegerade uppgifter, fysiska personer med delegerade uppgifter. EU-förordningen innehåller också direkt tillämpliga bestämmelser om att behörig myndighet får utse officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet. Möjligheten att överlämna uppgifter bedöms endast komma att utnyttjas i en mycket begränsad omfattning.

Beslut som fattas av organ med delegerade uppgifter, fysiska personer med delegerade uppgifter och officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet ska enligt förslaget kunna överklagas. De som har fått uppgifter överlämnade till sig ska även tillämpa förvaltningsrättsliga principer när de utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Bestämmelserna om överklagande av beslut och förvaltningsrättsliga principer motsvaras av de bestämmelser som finns i den

Ds 2020:8 Konsekvenser

nuvarande växtskyddslagen. Som redogörs för i avsnitt 7.10.6 finns det begränsningar när det gäller möjligheten att delegera uppgiften att vidta åtgärder vid bristande efterlevnad. Organ med delegerade uppgifter och fysiska personer med delegerade uppgifter bedöms därmed inte komma att fatta många överklagbara beslut.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör som inte är anställd vid en kontrollmyndighet att ta ut avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om hur sådana avgifter ska beräknas. Det innebär dock inte att de som utför sådana uppgifter måste ha samma avgiftsnivå.

Sammantaget bedöms förslagen inte medföra några betydande ekonomiska konsekvenser för organ med delegerade uppgifter, fysiska personer med delegerade uppgifter och officiella växtskyddsinspektörer.

9.11. Konsekvenser för statliga myndigheter och statliga bolag

Jordbruksverket och andra statliga myndigheter som regeringen bestämmer ska enligt förslaget ha ansvaret för den offentliga kontrollen. Den närmare ansvarsfördelningen mellan kontrollmyndigheterna ska föreskrivas av regeringen. De myndigheter som utövar offentlig kontroll ska även i enlighet med vad regeringen bestämmer utföra annan offentlig verksamhet. Jordbruksverket ska samordna övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämna råd och hjälp i denna verksamhet vad avser regelverken om karantänskadegörare och reglerade EU-ickekarantänskadegörare. Skogsstyrelsen bör ha motsvarande uppgift vad avser de nationella föreskrifter och beslut som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion.

Konsekvenser

Ds 2020:8

Jordbruksverket

Ökade kostnader

Jordbruksverket föreslås vara ansvarig kontrollmyndighet avseende regelverken om karantänskadegörare och reglerade EU-ickekarantänskadegörare. Med detta följer att myndigheten ska genomföra den nya EU-lagstiftningen, vilket innebär ökade kostnader med anledning av ökat fokus på riskbaserade förebyggande åtgärder och effektiva åtgärder vid angrepp. Den övervägande delen av dessa kostnader består av utökade kostnader för inventeringar där växtskyddsförordningens krav är betydligt högre än gällande EUlagstiftning i syfte att upptäcka nya karantänskadegörare tidigt. Inventeringarna kräver tillgång till mer personal med rätt kompetens och möjlighet att arbeta på olika platser i Sverige. De kräver också tillgång till personal med hög kompetens för planering och utformning av inventerings-program samt för analys av resultaten. För att uppnå den omfattning på inventeringar som krävs finns behov att skala upp inventeringsinsatserna över tid. Kostnaden för utökade inventeringar uppskattas till 4 000 000 kronor år 2020 och 6 500 000 kronor från år 2021 och framåt. År 2020 finns dessutom behov att utveckla program och system för att dokumentera och redovisa inventeringsresultat vilket uppskattas kosta 2 000 000 kronor. Bedömningen av kostnaden för inventeringarna baseras på Jordbruksverkets rapport 2016:15 Övervakning av förekomst av växtskadegörare. Myndigheten tog fram rapporten med anledning av ett regeringsuppdrag som innebar att man skulle ta fram en strategi för hur Jordbruksverket ska kunna säkerställa att undersökningar av förekomst av växtskadegörare på det svenska territoriet kan genomföras på ett sådant sätt att Sverige uppfyller kraven i den nya EU-lagstiftningen och lever upp till de åtaganden som Sverige har gjort som part till den internationella växtskyddskonventionen. Hittills uppgår kostnaden för inventeringar till ca 3 500 000 kronor per år.

En följd av utökade inventeringsinsatser väntas bli fler upptäckta angrepp vilka uppskattas föranleda utökade kostnader för Jordbruksverket om cirka 500 000 kronor per år från år 2020. Vidare finns behov av utökad kontrollverksamhet för att uppfylla krav på riskbaserad kontroll där det inte finns möjlighet att avgiftsfinansiera

Ds 2020:8 Konsekvenser

kontrollen. Kostnaden för sådan kontroll har uppskattats till 2 000 000 kronor per år.

Utöver behovet att utöka inventeringarna innebär den nya EUlagstiftningen behov av ytterligare förberedelser. Växtskyddsförordningen ställer utökade krav på beredskapsplanering Jordbruksverket har uppskattat kostnaderna för att upprätta sådana planer till 1 000 000 kronor år 2020. Vidare har det nya EU-regelverket inneburit initiala kostnader för regelarbete, utbildning, information och kommunikation samt framtagande av nya rutiner, instruktioner och system.

Kraven ökar på tillgång till kvalitativ diagnoskapacitet vilket ställer nya krav på de upphandlingar som Jordbruksverket gör av diagnoser. Vidare ska nationella referenslaboratorier utses. Det är en nyhet på växtskyddsområdet och inte självklart hur det ska fungera i ett system med upphandling av diagnosverksamheten. Regeringskansliet har uppdragit åt filosofie doktor Helena Johansson att biträda Näringsdepartementet att utreda om, och i så fall hur, Sverige på ett mer kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt än i dag kan uppfylla kraven avseende diagnos av växtskadegörare samt officiella laboratorier och nationella referenslaboratorier för diagnos av växtskadegörare i enlighet med den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2020.

Jordbruksverkets ökade kostnader bedöms rymmas inom befintlig budgetram.

Stort informationsbehov

Den nya EU-lagstiftningen innebär relativt stora förändringar vilka beskrivs i avsnitt 6. Behovet av information om den nya EUlagstiftningen är stort. Det gäller dels information om den nya EUlagstiftningen till yrkesmässiga aktörer som redan tidigare har omfattats av växtskyddslagstiftningen, dels information till yrkesmässiga aktörer som nu omfattas genom den nya EU-lagstiftningen.

Jordbruksverket har knappt 300 registrerade importörer och gör bedömningen att det antalet kommer att öka något till följd av utvidgade krav på sundhetscertifikat i EU-lagstiftningen.

Konsekvenser

Ds 2020:8

Cirka 100 aktörer har varit bemyndigade att utfärda växtpass baserat på tidigare lagstiftning. Jordbruksverket gör bedömningen att den siffran kommer att öka avsevärt. Nya aktörer finns i krukväxtbranschen där endast ett fåtal arter har omfattats av krav på växtpass. När det gäller prydnadsväxter såsom perenner, buskar och träd samt träd och buskar för produktion av frukt och bär så omfattas redan tidigare flera arter av växtpasskravet men eftersom nu alla växter för plantering ska åtföljas av växtpass kan fler aktörer behöva utfärda växtpass. Andra nya aktörer som kommer att behöva utfärda växtpass är sådana som i sin verksamhet delar eller slår ihop växtpartier, t.ex. grossister. Också i utsädesbranschen finns nya aktörer som kan behöva utfärda växtpass.

Eftersom växtskyddslagstiftningen i stor utsträckning gäller även privatpersoner behöver information om nya bestämmelser även riktas till dem. Det finns även krav i växtskyddsförordningen om att privatpersoner ska informeras om förekomster av karantänskadegörare och bekämpningsåtgärder i syfte att skapa större förståelse för vilka konsekvenserna kan bli av nya skadegörare och därmed ett större engagemang i arbetet för ett gott växtskydd.

Jordbruksverkets behov av informationsinsatser bedöms rymmas inom befintlig budgetram.

Sanktionsavgifter och inköp under en dold identitet

De förslag som lämnas till ny växtskyddslag med anledning av växtskyddsförordningen och den nya kontrollförordningen väntas inte innebära några utökade kostnader för myndigheten utöver det ansvar som följer av att Jordbruksverket föreslås vara ansvarig kontrollmyndighet avseende EU-lagstiftningen om karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare. De förslag som innebär tillkommande uppgifter för Jordbruksverket bedöms kunna hanteras inom ramen för myndighetens anslags- och avgiftsfinansiering.

Vad avser förslaget att Jordbruksverket till skillnad från i dag ska kunna besluta om sanktionsavgifter kan det konstateras att det område som enligt förslaget kommer att omfattas av systemet med sanktionsavgifter är begränsat. Vidare har det utformats så att ärenden om sanktionsavgifter ska kunna avgöras enkelt och snabbt

Ds 2020:8 Konsekvenser

och utan större resursåtgång. Den föreslagna avkriminaliseringen innebär vidare att kontrollmyndigheten inte längre kommer att vara skyldig att upprätta åtalsanmälningar för de överträdelser som kan leda till en sanktionsavgift. Jordbruksverket har sedan tidigare erfarenhet av arbete med sanktionsavgifter på andra områden och avgiftsformen som sådan är därmed inte främmande för myndigheten. Även om förslagen i ett inledande skede, då t.ex. effektiva rutiner för beslutsfattande ännu inte har utarbetats, kan tänkas innebära en viss ökad resursåtgång bedöms detta vara endast under en kortare tid. Sammantaget är bedömningen att de tillkommande uppgifterna om sanktionsavgifter bör kunna hanteras inom ramen för myndighetens nuvarande resurser.

Möjligheten för Jordbruksverket att använda sig av inköp under en dold identitet i den offentliga kontrollen innebär ett nytt verktyg för myndigheten som dock bedöms komma att användas i begränsad omfattning. Detta kommer att innebära ett behov för Jordbruksverket att utarbeta nya rutiner. Kostnader för att göra inköp under en dold identitet bedöms rymmas inom ramen för myndighetens nuvarande resurser.

Kostnaderna för ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare

Förslaget att ersättning ska lämnas till drabbade vid bekämpning av karantänskadegörare uppskattas föranleda ersättning på cirka 1 000 000 kronor per år. Uppskattningen grundar sig på vad som skulle ha betalats ut de senaste åren med de föreslagna bestämmelserna och överensstämmer med Jordbruksverkets rapport 2017:22 Utrotning av växtskadegörare som normalt inte förekommer i EU, Förslag till ekonomisk ersättning vid bekämpning av karantänskadegörare. Kostnaden för ersättning kan dock bli både lägre och högre enskilda år eftersom den är beroende av hur många och framför allt hur omfattande och svårhanterade angreppen av karantänskadegörare är. Kostnaden för Jordbruksverkets handläggning av ansökningar bedöms rymmas inom Jordbruksverkets nuvarande resurser om angreppen av karantänskadegörare inte blir betydligt mer omfattande än i dag. Det kommer att vara möjligt att få viss begränsad medfinansiering från EU. Medfinansieringen kommer att påverkas av vilka medel som finns tillgängliga i EU:s

Konsekvenser

Ds 2020:8

budget, vilka karantänskadegörare som kommer att förtecknas som prioriterade karantänskadegörare och kommande beslut om vilka kostnader som kommer att vara möjligt att söka ersättning för.

Jordbruksverket och den nationella regleringen

Slutligen innebär förslaget att möjliggöra nationell reglering av växtskadegörare som kan orsaka allvarliga skador på virkesproducerande träd kostnader för Jordbruksverket eftersom myndigheten föreslås vara ansvarig för åtgärder som behöver vidtas i andra växtmiljöer än skog. Bedömningen av hur stor kostnaden blir är osäker eftersom det är svårt att förutse vad eventuella kommande regleringar kan förorsaka för behov utanför skogsmiljön. Kostnaden uppskattas dock till cirka 1 000 000 kronor per år under ett par uppstartsår och därefter minst 500 000 kronor per år. Kostnaden bedöms rymmas inom myndighetens befintliga budgetram. Kostnaderna föranleds av samverkan med Skogsstyrelsen, kommunikation av det nya ansvaret, framtagande av rutiner, rådgivning, utarbetande av föreskrifter, krisberedskap, inventering, hantering av specifika fall och offentlig kontroll.

De växtskadegörare som redan är nationellt reglerade med stöd i skogsvårdslagen bedöms inte föranleda behov av åtgärder i andra växtmiljöer än skog.

Skogsstyrelsen

Vad avser sådana växtskadegörare som omfattas av skyddsåtgärder enligt växtskyddsförordningen utför Skogsstyrelsen i dag i liten omfattning vissa kontroller åt Jordbruksverket inför utfärdande av sundhetscertifikat vid export av sågade trävaror. Det kan inte uteslutas att Skogsstyrelsen skulle kunna ha en roll även i andra kontroller. Offentlig kontroll inom växtskyddsområdet finansieras dock i mycket stor utsträckning av avgifter. Om det skulle bli tal om offentlig kontroll som inte är lämplig att avgiftsfinansiera kommer Skogsstyrelsen utföra kontroll mot ersättning från Jordbruksverket. Vid upprättande av de beredskapsplaner som ska tas fram i enlighet med växtskyddsförordningen kan Jordbruksverket behöva samråda med Skogsstyrelsen vid framtagande av beredskapsplaner liksom vid

Ds 2020:8 Konsekvenser

övning av dessa. Jordbruksverket har bedömt det behovet till maximalt någon veckas arbete per år vilket bör kunna hanteras inom myndighetens nuvarande anslag. Vid angrepp av karantänskadegörare i skogen kan Jordbruksverket komma att behöva Skogsstyrelsens hjälp med kontakter med skogsägare, transportörer, sågverk m.fl. samt med beräkningar vad avser värdet på den skog som påverkas av bekämpningsåtgärder. De resurser som kan komma att krävas hos Skogsstyrelsen beror på om det blir något angrepp i skog och angreppets storlek, vilket inte går att förutse. Vid större angrepp kan det bli fråga om ett omfattande arbete som myndigheten dock kommer utföra mot ersättning från Jordbruksverket. Vidare kan Jordbruksverket komma att köpa inventeringstjänster av Skogsstyrelsen om det bedöms effektivt.

Vad avser nationellt reglerade skadegörare som kan orsaka allvarliga skador på virkesproducerande träd bedömer Skogsstyrelsen den utökade kostnaden till cirka 9 000 000 kronor per år varav den största posten på drygt 4 000 000 kronor per år utgörs av kostnader för inventeringar. I övrigt består det utökade resursbehovet av kostnader för omvärldsbevakning, riskvärderingar, kapacitetsuppbyggnad inklusive beredskapsplanering, föreskriftsarbete, offentlig kontroll, rådgivning samt utökat behov av samråd med andra myndigheter, i huvudsak Jordbruksverket och Sveriges lantbruksuniversitet. I dag använder Skogsstyrelsen ungefär 1 500 000 kronor för omvärldsbevakning och inventeringar. Skogsstyrelsens ökade kostnader bedöms rymmas inom befintlig budgetram.

Tullverket

För att hantera de nya bestämmelserna om införsel av växter, växtprodukter och andra föremål som kan sprida växtskadegörare är bedömningen att det åtminstone inledningsvis kommer att krävas mer dialog och samverkan mellan Jordbruksverket och Tullverket för att komma fram till lämpliga lösningar, uppskattningsvis upp till någon veckas arbete. Det finns vidare tydligare krav på riskbaserade kontroller i den nya EU-lagstiftningen vilket ställer krav på fler kontroller av resenärer från tredjeland. Utgångspunkten är att kontroller av resenärer ska samordnas med annan verksamhet som Tullverket har. Vidare kan det efter dialog mellan myndigheterna bli

Konsekvenser

Ds 2020:8

aktuellt att Tullverket får en roll i den offentliga kontroll som krävs vid transitering enligt växtskyddsförordningen, framför allt när det gäller dokumentkontroll. Det skulle också kunna bli aktuellt att Tullverket utför andra dokumentkontroller om Jordbruksverket vid något tillfälle inte skulle ha den möjligheten. Sammantaget är bedömningen att nya uppgifter ska kunna rymmas inom Tullverkets befintliga budgetram.

Postnord

Med de nya EU-förordningarna blir det fler importrestriktioner för växter, växtprodukter och andra föremål som kan sprida växtskadegörare. Det är Postnord som sorterar ut paket som de misstänker kan innehålla växtskadegörare, växter eller växtprodukter eller andra föremål som omfattas av restriktioner. Antingen lämnar Postnord utsorterade paket till Tullverket eller så uppmanar man mottagaren att anmäla försändelsen direkt till Jordbruksverket. Tidigare har Postnord identifierat ett tjugotal paket per år. Det är svårt att förutsäga om detta kommer att öka till följd av de ökade importrestriktionerna, eftersom importrestriktionerna kan ha en avskräckande effekt som gör att antalet försändelser med reglerade varor inte ökar. Postnords kontroller finansieras dels av porto för hantering av brev och paket, dels av en särskild avgift från mottagaren om Postnord upprättar en tulldeklaration. Det senare är fallet för bl.a. paket som omfattas av krav på växtskyddskontroll. Ytterligare behov av finansiering saknas därför. Det gäller även om antalet kontroller skulle öka.

Länsstyrelserna

I dag överlåter Jordbruksverket uppgifter avseende angrepp av vissa potatisskadegörare till länsstyrelserna. Det kan också bli aktuellt att länsstyrelserna efter överenskommelse med Jordbruksverket under en begränsad tidsperiod är en lokal eller regional förstärkning även i annat kontrollarbete. Vidare kan det finnas behov att länsstyrelserna medverkar i arbetet med utarbetande av beredskapsplaner och då i huvudsak om det kan vara aktuellt att överlåta bekämpningsarbete till dem. Det kan även finnas fördelar med viss samverkan när det

Ds 2020:8 Konsekvenser

gäller den utökade inventeringen avseende växtskadegörare. Ytterligare behov av finansiering saknas.

Sveriges lantbruksuniversitet

Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) har till uppgift enligt förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet att utföra riskvärderingar av växtskadegörare. I denna uppgift ingår i första hand att bistå Jordbruksverket i dess arbete med att förebygga spridning av och bekämpa växtskadegörare. Behovet av sådan riskvärdering förstärks av den nya EU-lagstiftningen som innebär krav på riskvärdering som grund för skyddsåtgärder. Jordbruksverket kan också som i dag upphandla diagnoser av SLU. Förslagen i denna Ds innebär inte ökade kostnader för SLU.

Det kan också finnas behov av att SLU utför riskvärdering inför beslut om föreskrifter om nationellt reglerade skadegörare för skydd av skog enligt den nya växtskyddslagen. Sådan riskvärdering bekostas i så fall av Skogsstyrelsen. Jordbruksverket och Skogsstyrelsen kommer även att ha behov att samråda med SLU i t.ex. beredskapsfrågor. Ytterligare behov av finansiering när det gäller nationellt reglerade skadegörare saknas.

Livsmedelsverket

Eftersom både Jordbruksverket och Livsmedelsverket är ansvariga för lagstiftningar som omfattas av den nya kontrollförordningen kan det åtminstone initialt finnas behov av ökat samråd mellan myndigheterna. Det skulle också kunna bli aktuellt att överlåta dokumentkontroller vid gränskontrollstationer till Livsmedelsverket. I nuläget finns dock inte några sådana planer.

Naturvårdsverket

Det kommer att finnas behov av samråd mellan Jordbruksverket och Naturvårdsverket.

Konsekvenser

Ds 2020:8

Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och domstolarna

Hjälp av Polismyndigheten

Bestämmelsen om polishjälp motsvaras i sak av bestämmelser i den nuvarande växtskyddslagen. Polishjälp föreslås inte kunna begäras när det gäller de nationella bestämmelserna som syftar till att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd som är avsedda för virkesproduktion. I bestämmelsen tydliggörs att en kontrollmyndighet endast får begära hjälp av Polismyndigheten om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att en åtgärd inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för Polismyndigheten.

Straff och sanktionsavgift

Förslagen innebär att vissa överträdelser som i dag är straffbelagda i stället kommer att omfattas av ett system med sanktionsavgifter. Detta bedöms kunna innebära lättnader för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Samtidigt borde straffskärpningen i växtskyddslagen innebära att vissa brott mot lagstiftningarna blir högre prioriterade och därmed mer resurskrävande. Effekten av avkriminaliseringen bedöms dock i ekonomiskt hänseende vara lika stor som den av straffskärpningen. Förslagen bedöms därmed sammantaget inte innebära några ekonomiska effekter för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Förslaget att avkriminalisera vissa överträdelser torde vidare innebära en viss lättnad för de allmänna domstolarna eftersom målhanteringen vad gäller de överträdelser som enligt förslaget ska leda till en sanktionsavgift, i den mån ett sådant beslut överklagas, överförs till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Straffskärpningen innebär sannolikt att fler brott mot växtskyddslagen blir föremål för domstolsprövning, men sammantaget bedöms förslagen inte leda till några ekonomiska konsekvenser för de allmänna domstolarna. Beträffande konsekvenserna för de allmänna förvaltningsdomstolarna är det svårt att bedöma hur många

Ds 2020:8 Konsekvenser

överklaganden av sanktionsavgiftsbeslut det kan bli fråga om. Det kan dock konstateras att antalet överklaganden på livsmedelsområdet där det finns sanktionsavgifter är en handfull per år. Eventuella merkostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna kan därmed förväntas bli så begränsade att de bör kunna rymmas inom befintlig budgetram.

Överklagande av beslut fattade av juridiska personer, organ m.fl.

Beslut som har fattats av ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör som inte är anställd vid en kontrollmyndighet kommer att kunna överklagas (avsnitt 7.15). Eftersom möjligheten att delegera beslut inte bedöms komma att utnyttjas i någon större omfattning finns det inte skäl att anta att beslut kommer att överklagas i någon större omfattning. Kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna bör därför kunna rymmas inom befintlig budgetram.

Kronofogdemyndigheten

För vissa mindre allvarliga överträdelser införs ett system med sanktionsavgifter. Beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft. Kronofogdemyndigheten är ansvarig myndighet när det gäller verkställighet (1 kap. 3 § utsökningsbalken). Förslagets eventuella konsekvenser för arbetsbelastningen hos Kronofogdemyndigheten bedöms bli marginella och i vart fall inte större än att de kan hanteras inom givna resursramar för myndigheten.

9.12. Kommunerna

Vad avser kommunerna innebär inte den nya växtskyddslagen några nyheter. Om ett angrepp av en karantänskadegörare sker på kommunal mark omfattas kommunen av krav på bekämpningsåtgärder i egenskap av markägare. Om det blir aktuellt med omfattande

Konsekvenser

Ds 2020:8

bekämpningsåtgärder inom kommunen kan kommunen behöva fungera som en samarbetspartner till Jordbruksverket.

10. Författningskommentar

10.1. Förslag till ny växtskyddslag

Lagens syfte och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser som syftar till att begränsa de risker som växtskadegörare innebär för växter och växtprodukter till en acceptabel nivå.

I paragrafen, som saknar motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen, anges vilket syfte lagen har. Överväganden finns i avsnitt 7.2. Genom bestämmelsen klargörs att det övergripande syftet med lagen är att begränsa risken att växter och växtprodukter skadas av växtskadegörare till en acceptabel nivå. Syftet stämmer överens med växtskyddsförordningens syfte i artikel 1.1. Uttrycket växtskadegörare, som definieras i 3 § inbegriper även skadegörare som inte omfattas av växtskyddsförordningens skyddsåtgärder. I syftet ryms därmed även sådana rent nationella föreskrifter om åtgärder för att begränsa förekomsten av insekter i skog som kan meddelas med stöd av 7 §.

2 § Denna lag kompletterar

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 av den 26 oktober 2016 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG, och

2. genomförandeakter och delegerade akter till förordning (EU) 2016/2031.

Lagen kompletterar även, i de delar de innehåller bestämmelser som rör skyddsåtgärder mot växtskadegörare,

Författningskommentar

Ds 2020:8

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll), och

2. genomförandeakter och delegerade akter till förordning (EU) 2017/625.

Paragrafen, som har kommenterats i avsnitt 7.2, motsvaras i sak av 2 a § i den nuvarande växtskyddslagen och regeringens tillkännagivanden om de grundförordningar som avses i den bestämmelsen. I paragrafens första stycke anges de EU-förordningar som lagen kompletterar och i andra stycket anges de EU-förordningar som lagen delvis kompletterar. Med genomförandeakter och delegerade akter avses såväl förordningar och direktiv som eventuella genomförandebeslut.

Ord och uttryck

3 § I denna lag betyder

1. uttrycken

– andra föremål,

avgränsade områden, karantänskadegörare,

– växter och

växter för plantering samma sak som i förordning (EU) 2016/2031,

2. uttrycken – officiell växtskyddsinspektör och

Ds 2020:8 Författningskommentar

– organ med delegerade uppgifter samma sak som i förordning

(EU) 2017/625,

3. uttrycket annan offentlig verksamhet

a) annan offentlig verksamhet enligt förordning (EU) 2017/625, och

b) sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller med stöd av föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen,

4. uttrycket offentlig kontroll

a) offentlig kontroll enligt förordning (EU) 2017/625, och

b) kontroll i övrigt av att denna lag eller föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen följs,

5. uttrycket växtprodukt: växtprodukt enligt förordning (EU) 2016/2031 och genomförandeakter som har antagits med stöd av förordning (EU) 2016/2031, och

6. uttrycket växtskadegörare: skadegörare enligt förordning (EU) 2016/2031.

Med uttrycken – EU-karantänskadegörare,

– karantänskadegörare för skyddad zon och – reglerad EU-icke-karantänskadegörare avses i denna lag skade-

görare som är förtecknade som sådana i genomförandeakter som har antagits med stöd av förordningen (EU) 2016/2031.

I bestämmelsen klargörs betydelsen av vissa centrala ord och uttryck som används i lagen. I den nuvarande växtskyddslagen definieras uttrycken växt, växtprodukt och växtskadegörare i 1 §. Övervägandena finns i avsnitten 7.3 och 7.10.2.

I paragrafens första stycke första punkten definieras andra föremål, avgränsade områden, karantänskadegörare, växter och växter för plantering. Uttrycken ges samma betydelse som i EU:s växtskyddsförordning.

I artikel 2.5 i växtskyddsförordningen definieras andra föremål som alla material eller föremål, utom växter och växtprodukter, som kan hysa eller sprida skadegörare, inbegripet jord eller odlingssubstrat. Andra föremål kan t.ex. vara begagnade maskiner och bikupor.

Innebörden av uttrycket avgränsade områden framgår av artikel 18 i växtskyddsförordningen. Enligt denna artikel ska den behöriga

Författningskommentar

Ds 2020:8

myndigheten, vid förekomst av en EU-karantänskadegörare som inte tidigare förekommit på medlemsstatens territorium eller del av territoriet, omedelbart inrätta ett så kallat avgränsat område. Inom detta område ska utrotningsåtgärder vidtas och i vissa fall inneslutningsåtgärder enligt artikel 28.2 i växtskyddsförordningen. Det avgränsade området ska bestå av en angripen zon och en buffertzon.

Uttrycket karantänskadegörare definieras i artikel 3 i växtskyddsförordningen. Uttrycket karantänskadegörare omfattar EUkarantänskadegörare (artikel 4 i växtskyddsförordningen), skadegörare som bedöms uppfylla kriterierna för att förtecknas som EUkarantänskadegörare, s.k. potentiella EU-karantänskadegörare (artiklarna 29 och 30 i växtskyddsförordningen) samt karantänskadegörare för skyddad zon (artikel 32 i växtskyddsförordningen). Uttrycket karantänskadegörare beskrivs närmare i avsnitt 6.2.

Uttrycket växter definieras i artikel 2.1 i växtskyddsförordningen och omfattar levande växter och vissa uppräknade levande växtdelar, t.ex. fröer som är avsedda för sådd, frukter, grönsaker och snittblommor.

Växter för plantering är enligt definitionen i artikel 2.4 i växt-

skyddsförordningen växter som är avsedda att förbli planterade, att planteras eller att omplanteras. EU-förordningen innehåller också i artikel 2.3 en definition av uttrycket plantering. I lagen används uttrycket växter för plantering i 6 § som innehåller ett bemyndigande att meddela föreskrifter om åtgärder för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Uttrycket växter för plantering omfattar alla växter som är avsedda att odlas vidare, t.ex. plantor och blomsterlökar i trädgårdsbutiker, sticklingar, fröer avsedda för sådd och utsädespotatis. Snittblommor samt potatis och torkade bönor som säljs som livsmedel är däremot inte växter för plantering, även om det är möjligt att plantera dem.

I första stycket andra punkten ges uttrycken officiell växtskyddsinspektör och organ med delegerade uppgifter samma betydelse som i EU:s nya kontrollförordning. Uttrycket officiell växtskydds-

inspektör definieras i artikel 3.33 i den nya kontrollförordningen.

Definitionen av uttrycket organ med delegerade uppgifter finns i artikel 3.5 i den nya kontrollförordningen. Med undantag för 11 § avser uttrycket officiell växtskyddsinspektör i lagens bestämmelser inspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet. I 11 §

Ds 2020:8 Författningskommentar

omfattas officiella växtskyddsinspektörer oavsett om de är anställda eller inte vid en kontrollmyndighet.

I första stycket tredje punkten införs en definition av uttrycket annan offentlig verksamhet. Med annan offentlig verksamhet avses dels annan offentlig verksamhet såsom det definieras i artikel 2 i den nya kontrollförordningen, dels annan offentlig verksamhet som inte omfattas av den nya kontrollförordningen utan enbart har stöd i den nya växtskyddslagen, dvs. föreskrifter och beslut som meddelas med stöd av 7 § och som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp av andra växtskadegörare än karantänskadegörare.

I första stycket fjärde punkten införs en definition av uttrycket offentlig kontroll. Med offentlig kontroll avses dels offentlig kontroll såsom det definieras i artikel 2 i den nya kontrollförordningen, dels kontroll som inte omfattas av den nya kontrollförordningen utan enbart har stöd i den nya växtskyddslagen, dvs. de nationella föreskrifter och beslut som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp av andra växtskadegörare än karantänskadegörare.

Växtprodukt ges i första stycket femte punkten samma betydelse

som växtprodukt enligt EU:s växtskyddsförordning och genomförandeakter som har antagits med stöd av EU-förordningen. I artikel 2 i växtskyddsförordningen definieras uttrycket växtprodukt. En växtprodukt är enligt definitionen obearbetat material med ursprung i växter och sådan bearbetad produkt som genom sin natur eller till följd av bearbetning kan ge upphov till risk för spridning av karantänskadegörare. Växtprodukter kan t.ex. omfatta fröer som inte är avsedda för sådd, t.ex. spannmål, popcorn och torkade bönor. I artikeln anges när trä ska betraktas som en växtprodukt. Det är dock möjligt att i genomförandeakt särskilt ange när trä ska anses vara en växtprodukt.

Växtskadegörare definieras i första stycket sjätte punkten som

skadegörare enligt EU:s växtskyddsförordning. I EU-förordningen definieras uttrycket i artikel 1 som arter, stammar eller biotyper av patogener, djur eller parasitära växter som är skadliga för växter eller växtprodukter. Det kan vara insekter, kvalster, nematoder, svampar och svampliknande organismer, bakterier, virus och virusliknande organismer samt parasitära växter. Även icke parasitära växter, t.ex. ogräs, kan betraktas som skadegörare om de medför växtskydds-

Författningskommentar

Ds 2020:8

risker med allvarlig ekonomisk, social och miljömässig påverkan och inte är förtecknade som en invasiv främmande art av unionsbetydelse enligt förordning (EU) nr 1143/2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. Växtskyddsförordningen omfattar skyddsåtgärder mot två huvudkategorier av växtskadegörare: karantänskadegörare och reglerade EU-icke-karantänskadegörare.

I paragrafens andra stycke definieras uttrycken EU-karantänskadegörare, karantänskadegörare för skyddad zon och reglerad EUicke-karantänskadegörare som skadegörare som har förtecknats som sådana i genomförandeakter som har antagits med stöd av växtskyddsförordningen. Uttrycken och kriterierna för att förteckna dem beskrivs närmare i avsnitt 6.2.

Föreskrifter om förbud och åtgärder för att förhindra förekomst av karantänskadegörare

4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder som behövs för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också, utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, i det enskilda fallet besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder som avses i första stycket.

Föreskrifter enligt första stycket och beslut enligt andra stycket som avser införsel till eller förflyttning inom Sverige ska vara tidsbegränsade. Detta gäller dock inte om annat följer med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

I bestämmelsen regleras i vilka fall föreskrifter får meddelas och beslut i det enskilda fallet fattas för att förhindra introduktion, etablering och spridning av karantänskadegörare Bestämmelsen motsvaras delvis i sak av 5 § första stycket i nuvarande växtskyddslag Övervägandena finns i avsnitt 7.4.1.

Paragrafens första stycke innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder som behövs för att förhindra introduktion, etablering och spridning av

Ds 2020:8 Författningskommentar

karantänskadegörare. Uttrycket karantänskadegörare definieras i 3 §.

I paragrafens andra stycke ges den myndighet som regeringen bestämmer även rätt att meddela beslut i det enskilda fallet.

Av paragrafens tredje stycke framgår att föreskrifter och beslut som förbjuder eller begränsar införsel till Sverige från ett land utanför Europeiska unionen eller en annan medlemsstat inom unionen samt förflyttning inom Sverige endast får vara tillfälliga. Begränsningen gäller dock inte om det behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Det skulle t.ex. kunna vara om ett krav riktas mot medlemsstaterna i en genomförandeakt att förhindra införsel av en växt från ett visst tredjeland i stället för att bestämmelsen utformas som ett direkt tillämpligt förbud för enskilda att föra in växten från det aktuella tredjelandet. I 8 § finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla införsel till Sverige från ett land utanför unionen eller en annan medlemsstat inom unionen av växter, växtprodukter, andra föremål eller växtskadegörare.

5 § Beslut enligt 4 § andra stycket får verkställas av den myndighet som regeringen bestämmer om det är nödvändigt för att utrota eller innesluta karantänskadegörare.

I paragrafen ges den myndighet som regeringen bestämmer rätt att verkställa beslut i det enskilda fallet enligt 4 § andra stycket om det är nödvändigt för att utrota eller innesluta karantänskadegörare. Bestämmelsen motsvaras i sak av 5 § andra stycket i nuvarande växtskyddslag och övervägandena finns i avsnitt 7.4.1. Det kan bli aktuellt för myndigheten att verkställa ett beslut i de situationer där det inte går att avvakta att en aktör utför åtgärden. Det kan exempelvis vara att destruera träemballage som angripits av en karantänskadegörare eller att bekämpa karantänskadegörare som angripit växter. Myndigheten får stå för kostnaderna för att verkställa beslutet. I 24 § finns en bestämmelse om att kontrollmyndighet har rätt att vidta vissa åtgärder för att åstadkomma rättelse på den enskildes bekostnad.

Författningskommentar

Ds 2020:8

Föreskrifter om förbud och åtgärder för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder vid yrkesmässig odling av växter för plantering för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på sådana växter.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också i det enskilda fallet besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder som avses i första stycket.

I bestämmelsen regleras i vilka fall föreskrifter får meddelas och beslut fattas för att begränsa förekomsten av reglerade EU-ickeskadegörare på växter för plantering. Övervägandena finns i avsnitt 7.4.2.

Paragrafens första stycke innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder när det gäller yrkesmässig odling av växter för plantering för att förhindra förekomst av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på sådana växter. I genomförandeakter anges vilka skadegörare som är reglerade EUicke-karantänskadegörare och på vilka växter för plantering de inte får förekomma vid införsel eller förflyttning av yrkesmässiga aktörer. I vissa fall får skadegöraren förekomma på växterna om förekomsten är under vissa angivna tröskelvärden. Uttrycken reglerade EU-icke-karantänskadegörare och växter för plantering definieras i 3 §.

I paragrafens andra stycke ges den myndighet som regeringen bestämmer också rätt att meddela beslut i det enskilda fallet.

Den nu gällande växtskyddslagen innehåller inte en reglering som motsvarar EU-bestämmelserna om reglerade EU-icke-karantänskadegörare.

Föreskrifter om förbud och åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare

7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i andra fall än som avses i 6 § meddela föreskrifter om förbud,

Ds 2020:8 Författningskommentar

begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd avsedda för virkesproduktion.

Sådana föreskrifter får avse

1. den som äger trädbevuxen mark, bedriver skogsbruk eller odlar växter,

2. den som lagrar växter, växtprodukter eller andra föremål,

3. den som bedriver handel med växter, växtprodukter eller andra föremål.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också i det enskilda fallet besluta om sådana förbud, begränsningar eller åtgärder som avses i första stycket.

Föreskrifter enligt första stycket och beslut enligt tredje stycket får inte förbjuda eller begränsa införsel till Sverige från ett land utanför Europeiska unionen eller en annan medlemsstat inom unionen. De får inte heller avse växtskadegörare som är förtecknade som invasiva främmande arter av unionsbetydelse i genomförandeakter som har antagits enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter.

I paragrafen regleras i vilka fall föreskrifter får meddelas och beslut fattas när det gäller åtgärder mot andra växtskadegörare än karantänskadegörare. Övervägandena finns i avsnitten 7.2 och 7.4.3.

I paragrafens första stycke ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om förbud, begränsningar eller åtgärder för att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd som är avsedda för virkesproduktion. Sådana föreskrifter kan avse skadegörare som är reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Om bemyndigandet i 6 § kan användas ska dock det bemyndigandet användas i stället för 7 §. Föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet kan avse den som äger trädbevuxen mark, bedriver skogsbruk eller odlar växter, den som lagrar växter, växtprodukter eller andra föremål samt den som bedriver handel med växter, växtprodukter eller andra föremål. Uttrycken växt-

Författningskommentar

Ds 2020:8

produkter och andra föremål omfattar virke varför föreskriftsrätten innefattar den som lagrar eller handlar med virke. Bestämmelsen motsvaras delvis i sak av 29 § skogsvårdslagen vilken föreslås upphöra att gälla. Till skillnad från den bestämmelsen gäller 7 § även andra växtskadegörare än insekter och omfattar även andra växtmiljöer än skog.

Enligt paragrafens andra stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer också meddela beslut i det enskilda fallet.

I paragrafens tredje stycke anges att föreskrifter och beslut inte får förbjuda eller begränsa införsel till Sverige från ett tredjeland eller en annan medlemsstat inom Europeiska unionen. Föreskrifterna och besluten får inte heller avse växtskadegörare som är förtecknade som invasiva främmande arter av unionsbetydelse.

Föreskrifter om egenkontroll, dokumentation, uppgiftslämnande och anmälan

8 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. skyldighet för den som yrkesmässigt odlar, handlar med eller på annat sätt yrkesmässigt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att utöva en egenkontroll av verksamheten som är lämplig utifrån verksamhetens art,

2. skyldighet för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att dokumentera uppgifter som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare,

3. skyldighet för den som yrkesmässigt odlar, handlar med eller på annat sätt yrkesmässigt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att ansöka om registrering av sin verksamhet,

4. skyldighet för den som förflyttar eller på annat sätt hanterar växtskadegörare att lämna uppgifter till kontrollmyndigheten som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare,

5. skyldighet för den som odlar, handlar med eller på annat sätt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål att lämna uppgifter till kontrollmyndigheten som har betydelse för risken för spridning av växtskadegörare,

Ds 2020:8 Författningskommentar

6. skyldighet för den som till Sverige för in växter, växtprodukter, andra föremål eller växtskadegörare från ett land utanför Europeiska unionen eller en annan medlemsstat inom unionen att anmäla införseln,

7. undantag från skyldigheten i förordning (EU) 2016/2031 att anmäla misstänkt eller konstaterad förekomst av karantänskadegörare.

Paragrafen innehåller bemyndiganden att meddela föreskrifter om egenkontroll, dokumentation, registrering, uppgiftslämnande och anmälan.

Första punkten innehåller ett bemyndigande för regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att utöva en efter verksamhetens art lämpad egenkontroll av verksamheten. Bestämmelsen motsvaras delvis av 6 b § i den nuvarande växtskyddslagen. Möjligheten att meddela föreskrifter om egenkontroll gäller till skillnad från den lagen inte bara företag som för exportändamål använder, producerar eller behandlar växtprodukter av trä utan alla som yrkesmässigt odlar, handlar med eller på annat sätt yrkesmässigt hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål. Med stöd av bemyndigandet kan föreskrifter meddelas om egenkontroll av värmebehandling av sågat virke avsett för export och träemballage för användning i internationell handel. Hantering är ett vitt begrepp som kan innefatta t.ex. försäljning och förflyttning av växter och rengöring av maskiner eller redskap som används vid odling. Överväganden finns i avsnitt 7.5.

Andra punkten motsvaras delvis av 5 a § första stycket 1 i den

nuvarande växtskyddslagen. Uppgifter om växters och växtprodukters ursprung, om vilket utsäde som har använts, växtföljd och utförda åtgärder är exempel på uppgifter som kan ha betydelse för risken för spridning av växtskadegörare. Överväganden finns i avsnitt 7.6.

Tredje punkten motsvaras delvis av 5 a § första stycket 1 i den

nuvarande växtskyddslagen. I artikel 66 i växtskyddsförordningen finns bestämmelser om skyldighet att ansöka om registrering av verksamhet. Med stöd av bemyndigandet i tredje punkten är det möjligt att meddela föreskrifter om att ytterligare yrkesmässiga aktörer ska vara skyldiga att ansöka om registrering. Bemyndigandet

Författningskommentar

Ds 2020:8

kan också användas för att i enlighet med artikel 65 undanta aktörer från förordningens skyldighet. Överväganden finns i avsnitt 7.7.

Fjärde punkten innehåller ett bemyndigande att meddela före-

skrifter om uppgiftsskyldighet för den som förflyttar eller på annat sätt hanterar växtskadegörare. Bestämmelsen motsvaras i sak av 5 § första stycket 6 i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.7.

Femte punkten motsvaras delvis av 5 a § första stycket 1 i den

nuvarande växtskyddslagen. Bestämmelsen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet. Med stöd av bemyndigandet är det bl.a. möjligt att meddela föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter om växters eller växtprodukters ursprung, om vilket utsäde som har använts, växtföljd och utförda åtgärder. Överväganden finns i avsnitt 7.7.

I sjätte punkten finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som till Sverige för in växter, växtprodukter, andra föremål eller växtskadegörare från ett land utanför Europeiska unionen eller en annan medlemsstat inom unionen att anmäla införseln. Bestämmelsen motsvaras i sak av 5 § första stycket 6 i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.8. Bemyndigandet kan utnyttjas i den utsträckning som EU-förordningarna medger nationella bestämmelser om krav på anmälan. En sådan möjlighet finns bl.a. i artikel 45 i den nya kontrollförordningen när det gäller krav på föranmälan vid införsel från ett land utanför den Europeiska unionen. Vidare finns det enligt artikel 9.7 i den nya kontrollförordningen en begränsad möjlighet att kräva anmälan vid införsel från ett annat medlemsland.

Sjunde punkten innehåller ett bemyndigande för regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten i EU:s växtskyddförordning att anmäla misstänkt eller konstaterad förekomst av karantänskadegörare. Artiklarna 14, 15 och 33 i växtskyddsförordningen innehåller bestämmelser om sådan skyldighet och anger att behörig myndighet kan besluta att anmälan inte krävs i ett visst område om förekomsten av skadegöraren redan är känd i det området. Bemyndigandet innebär att det är möjligt att meddela sådana undantag i föreskrifter. Enligt växtskyddsförordningen ska anmälningsskyldigheten inte

Ds 2020:8 Författningskommentar

tillämpas om en EU-karantänskadegörare eller karantänskadegörare för skyddad zon påträffas i en angripen zon av ett avgränsat område som har inrättats för inneslutning av växtskadegöraren (artikel 16). Anmälningsskyldigheten ska inte heller tillämpas om en sådan växtskadegörare påträffats i en angripen zon av ett avgränsat område som omfattas av krav på utrotningsåtgärder under en period om åtta år eller längre tid (artikel 16). Bemyndigandet kan användas för att i föreskrifter tydliggöra att anmälningsplikten för en särskild växtskadegörare inte gäller i sådana zoner. Bestämmelsen motsvaras av 4 § andra stycket i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.8.

Sundhetsintyg

9 § I förordning (EU) 2016/2031 finns bestämmelser om sundhetscertifikat och andra sundhetsintyg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om nationella sundhetsintyg.

Paragrafen innehåller en upplysning om att det finns bestämmelser i EU:s växtskyddsförordning om sundhetscertifikat och andra sundhetsintyg. Paragrafen innehåller också ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om nationella sundhetsintyg. Bemyndigandet kan utnyttjas i den utsträckning som EU-förordningen medger det. Föreskrifter om sundhetsintyg kan avse det nationella märket KD 56˚C/30 min som utfärdas av aktörer som bedriver egenkontroll. Överväganden finns i avsnitt 7.9.

Kontrollmyndigheter

10 § Offentlig kontroll utövas av Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) och andra statliga myndigheter (kontrollmyndigheterna) i enlighet med vad regeringen bestämmer.

Kontrollmyndigheterna utför även annan offentlig verksamhet i enlighet med vad som framgår av denna lag och vad regeringen bestämmer.

Författningskommentar

Ds 2020:8

I paragrafen regleras vilka myndigheter som är kontrollmyndigheter. Paragrafen har inte någon motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.3.

Paragrafens första stycke innehåller bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan myndigheter som utövar offentlig kontroll. Med offentlig kontroll avses enligt 3 § offentlig kontroll enligt EU:s nya kontrollförordning och kontroll i övrigt enligt lagen.

I paragrafens andra stycke anges att kontrollmyndigheterna även utför annan offentlig verksamhet i enlighet med vad som framgår av lagen och vad regeringen bestämmer. Vad som avses med annan offentlig verksamhet framgår av artikel 2.2 i den nya kontrollförordningen (se 3 §). Där nämns bl.a. verksamhet för att bevilja tillstånd eller godkännanden och utfärda officiella intyg eller officiella attesteringar.

I den nya kontrollförordningen och växtskyddsförordningen används begreppet behörig myndighet. En sådan myndighet kan ha till uppgift att organisera eller utföra offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet (artikel 4 i den nya kontrollförordningen). För myndigheter som har dessa uppgifter används i växtskyddslagen uttrycket kontrollmyndighet.

Delegering av uppgifter till organ eller fysiska personer

11 § I förordning (EU) 2017/625 finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. I förordningen finns också bestämmelser om att en behörig myndighet får utse en officiell växtskyddsinspektör.

Paragrafen innehåller en upplysning om att den nya kontrollförordningen innehåller bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller en fysisk person. Paragrafen innehåller också en upplysning om att en behörig myndighet enligt EU-förordningen får utse en officiell växtskyddsinspektör. Överväganden finns i avsnitt 7.10.6.

Ds 2020:8 Författningskommentar

Samordnande myndighet

12 § Jordbruksverket samordnar övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar råd och hjälp i denna verksamhet, om inte regeringen föreskriver något annat.

Av paragrafen framgår att Jordbruksverket är den myndighet som normalt sett har till uppgift att samordna de övriga kontrollmyndigheternas kontroll och annan offentlig verksamhet samt att lämna råd och hjälp i denna verksamhet. Regeringen kan dock föreskriva att en annan statlig myndighet ska ansvara för viss samordning. Paragrafen motsvaras till viss del av 7 § förordningen (2006:817) om växtskydd m.m. Överväganden finns i avsnitt 7.10.3.

Rådgivning och information

13 § Kontrollmyndigheterna ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna.

Paragrafen, som inte har någon motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen, anger att kontrollmyndigheterna ska underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter genom rådgivning, information och på annat sätt. Paragrafen saknar motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.4. Bestämmelsen innebär inte att kontrollmyndigheterna ges några nya uppgifter.

Skyldighet att beivra överträdelser

14 § Kontrollmyndigheterna ska verka för att överträdelser av lagen, av de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller av de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna, beivras.

Författningskommentar

Ds 2020:8

I paragrafen föreskrivs en skyldighet för kontrollmyndigheterna att verka för att överträdelser av regelverket beivras. Bestämmelsen har inte någon motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen, men däremot i flera andra närliggande lagar t.ex. livsmedelslagen (2006:804). Överväganden finns i avsnitt 7.10.5.

Förvaltningslagens tillämpning

15 § Vid offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som utförs av ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör tillämpas följande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900):

– 5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet, – 10 § om partsinsyn, – 16–18 §§ om jäv, – 23 § om utredningsansvaret, – 24 § om när man får lämna uppgifter muntligt, – 25 § om kommunikation, – 27 § om dokumentation av uppgifter, – 31 § om dokumentation av beslut, – 32 § om motivering av beslut, – 33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till, och

– 36 § om rättelse av skrivfel och liknande.

I paragrafen regleras vilka bestämmelser i förvaltningslagen som organ med delegerade uppgifter, fysiska personer och officiella växtskyddsinspektörer ska tillämpa då de utför kontroll eller annan offentlig verksamhet. Officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid kontrollmyndighet omfattas av paragrafen. Förvaltningslagen är direkt tillämplig på de officiella växtskyddsinspektörer som är anställda vid en kontrollmyndighet. Paragrafen motsvarar i sak 11 a § i den nuvarande växtskyddslagen med undantag för hänvisningen till 42 § förvaltningslagen om vem som får överklaga beslut som återfinns i 51 § i den nya växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.6.

Ds 2020:8 Författningskommentar

Tystnadsplikt

16 § Den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet får inte obehörigen röja eller utnyttja det som han eller hon har fått kännedom om under det att uppgifterna utfördes.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället för första stycket bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I bestämmelsen föreskrivs att de som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja det som de har fått kännedom om under utförandet av sina uppgifter. Överväganden finns i avsnitt 7.10.7.

I första stycket införs en särskild bestämmelse om tystnadsplikt som omfattar organ med delegerade uppgifter, fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter, officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid en kontrollmyndighet och officiella laboratorier. Bestämmelsen saknar motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen. Officiella växtskyddsinspektörer som inte är anställda vid kontrollmyndighet omfattas av bestämmelsen om tystnadsplikt.

I andra stycket upplyses om att bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller för kontrollmyndigheter i det allmännas verksamhet. Officiella växtskyddsinspektörer som är anställda vid en kontrollmyndighet omfattas av dessa bestämmelser i stället för av tystnadsplikten enligt första stycket.

Föreskrifter om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

17 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. hur ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör ska bedriva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet, och

2. skyldighet för ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör att lämna information till en sådan samordnande kontrollmyndighet som avses i 12 §.

Författningskommentar

Ds 2020:8

Paragrafen innehåller bemyndiganden om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Paragrafen saknar motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.8.

Första punkten ger regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet ska bedrivas.

Andra punkten innehåller ett bemyndigande för regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör att lämna information till Jordbruksverket eller en annan samordnande myndighet.

Föreskrifter enligt första och andra punkten kan avse fysiska personer som behörig myndighet utser till officiella växtskyddsinspektörer på annat sätt än genom anställning om den behöriga myndigheten delegerar uppgifter som innefattar offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet till dem.

Rätt till upplysningar och tillträde

18 § En kontrollmyndighet, ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör har i den utsträckning det behövs för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet rätt att

1. på begäran få upplysningar och ta del av handlingar, och

2. få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som har anknytning till verksamheten eller där växter, växtprodukter och andra föremål kan finnas och där göra undersökningar och ta prover.

Paragrafen reglerar rätten till tillträde och rätten att få tillgång till uppgifter. Paragrafen motsvaras i viss del av 6 § första stycket och 6 a § första stycket i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.9.

Till skillnad från den nuvarande växtskyddslagen anges vem som har rätt till tillträde, upplysningar och handlingar. Rätten gäller i den utsträckning som behövs för den offentliga kontrollen eller annan offentlig verksamhet. Det tydliggörs att den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet har rätt att göra

Ds 2020:8 Författningskommentar

undersökningar och ta prover. Den rätten grundas i dag på 5 a § den nuvarande växtskyddslagen.

I artikel 15 i den nya kontrollförordningen finns en skyldighet för aktör att, i den utsträckning det är nödvändigt för att utföra offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet, ge behöriga myndigheter, kontrollmyndigheter, officiella växtskyddsinspektörer, organ med delegerade uppgifter och fysiska personer till vilka offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet har delegerats tillträde, handlingar och upplysningar.

19 § Bestämmelserna i 18 § gäller också för Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten och för inspektörer och experter som utsetts av dessa institutioner i den utsträckning det behövs för att kontrollera tillämpningen av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Bestämmelserna gäller även i den utsträckning det behövs för att kontrollera att EU-bestämmelser om unionens medfinansiering av åtgärder inom lagens tillämpningsområde följs.

Bestämmelserna i 18 § ska inte tillämpas vid kontroller och inspektioner på plats som genomförs enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

Paragrafen reglerar Europeiska kommissionens och Europeiska revisionsrättens rätt till tillträde och upplysningar. Paragrafen motsvaras till viss del av 6 § andra stycket och 6 a § andra stycket i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.9.

Enligt paragrafens första stycke gäller bestämmelsen i 18 § om rätt till tillträde och upplysningar även Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten samt inspektörer och experter som utsetts av dessa institutioner. Kommissionen kan utse experter från medlemsstaten för att de ska bistå kommissionen vid kontroll. I kommissionen ingår även Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) som har att utföra kontroller och inspektioner av åtgärder som medfinansieras av unionens budget. Rätten till tillträde och rätten att ta del av uppgifter gäller i den utsträckning det behövs för att kontrollera tillämpningen av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Rätten gäller också kontroll av att EU-bestämmelserna om unionens medfinansiering av åtgärder inom lagens

Författningskommentar

Ds 2020:8

tillämpningsområde följs. Förordning (EU) nr 652/2014 innehåller sådana bestämmelser. EU-förordningen föreslås ersättas av en ny EU-förordning.

I paragrafens andra stycke anges hur bestämmelsen förhåller sig till lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. Den lagen ger Olaf under vissa förutsättningar rätt till tillträde och upplysningar enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013. Bestämmelserna i den nya växtskyddslagen om rätt till tillträde och upplysningar tillämpas inte när kontroller och inspektioner på plats genomförs enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 eller lagen om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

Skyldighet att lämna hjälp

20 § Utöver vad som följer av artikel 15.2 och 15.6 i förordning (EU) 2017/625 ska den som är föremål för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet lämna den hjälp som behövs för att kontrollen eller verksamheten ska kunna utföras.

Paragrafen föreskriver att den som är föremål för kontroll eller annan offentlig verksamhet ska bistå myndigheten vid kontrollen eller verksamheten. Paragrafen har inte någon motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen, men har utformats efter förebild av bestämmelser i närliggande lagstiftning, bl.a. livsmedelslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.10. Bestämmelsen gäller utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Av artiklarna 15.2 och 15.6 i den nya kontrollförordningen följer att en aktör är skyldig att lämna hjälp som behövs när offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet utförs. Paragrafen blir framför allt tillämplig när det gäller sådan offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som inte omfattas av den nya kontrollförordningen utan enbart har stöd i den nya växtskyddslagen, dvs. framför allt de nationella föreskrifter och beslut som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion från angrepp av andra växtskadegörare än karantänskadegörare.

Ds 2020:8 Författningskommentar

Inköp under en dold identitet

21 § En kontrollmyndighet får under dold identitet och utan att ange avsikten med inköpet köpa in växter, växtprodukter och andra föremål genom distanskommunikation i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav i föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. Detta gäller under förutsättning att det är nödvändigt för att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp av karantänskadegörare på växter eller växtprodukter.

Paragrafen ger kontrollmyndigheterna rätt att under vissa förutsättningar göra inköp under en dold identitet. Paragrafen saknar motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.11.

I bestämmelsen ges kontrollmyndigheterna rätt att, om det är nödvändigt för att undvika en risk för oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp av karantänskadegörare på växter eller växtprodukter, under en dold identitet och utan att ange avsikten med inköpet köpa in växter, växtprodukter och andra föremål via internet eller annan distanskommunikation för att kontrollera att de uppfyller kraven i regelverket. Med att identiteten är dold avses att det vid tillfället för köpet inte framgår att detta genomförs av en kontrollmyndighet. Bestämmelsen är tillämplig när en kontrollmyndighet agerar dolt via distanskommunikation. Paragrafen behandlar således inte köp där myndigheten handlar i eget namn eller när myndigheten genomför kontroller på plats.

Begränsningen att det ska vara nödvändigt för att undvika en risk för vissa oacceptabla konsekvenser genom angrepp av karantänskadegörare innebär att inköp under en dold identitet inte kan göras regelmässigt utan endast om kontrollmyndigheten efter en riskbedömning har konstaterat att det är nödvändigt att utföra vissa kontroller för att minska risken för dessa oacceptabla konsekvenser. Det innebär att den ansvariga myndigheten i första hand ska överväga de öppna arbetsformer som är tillgängliga för att kontrollera regelefterlevnad, t.ex. beställningar av produkter i myndighetens

Författningskommentar

Ds 2020:8

namn, dokumentkontroll och oanmälda besök. Om myndigheten inte får den produkt som har beställts eller om myndigheten har skäl att misstänka att aktören kommer att leverera en annan produkt än den som erbjuds på marknaden eller att avstå från att leverera produkten, t.ex. på grund av tidigare efterlevnad eller tips som inkommit till myndigheten, kan inköp under dold identitet vara motiverat. Ett inköp under dold identitet innebär ett ingrepp i ett enskilt intresse. Inför ställningstagandet till om ett dolt inköp ska ske ska myndigheten göra en proportionalitetsbedömning. Att en sådan bedömning ska ske följer av 5 § förvaltningslagen.

Bestämmelsen gäller inte för ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som delegerats vissa uppgifter. Om ett sådant organ eller fysisk person bedömer att det är nödvändigt att använda sig av möjligheten att göra ett inköp under en dold identitet får organet eller den fysiska personen vända sig till ansvarig kontrollmyndighet. Det går inte att utföra inköp under en dold identitet för att kontrollera att regelverket om reglerade EU-icke-karantänskadegörare eller det nationella regelverket som syftar till att skydda träd avsedda för virkesproduktion följs.

I artikel 36 i den nya kontrollförordningen finns särskilda bestämmelser som ska följas när inköp under en dold identitet görs för att kontrollera den unionslagstiftning som faller under förordningens tillämpningsområde.

Förelägganden

22 § Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, får en kontrollmyndighet meddela de förelägganden som behövs för att lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EUbestämmelserna ska följas.

Bestämmelsen reglerar kontrollmyndighetens rätt att fatta beslut om förelägganden. Den motsvaras delvis i sak av 7 a § i den nuvarande växtskyddslagen och 35 § skogsvårdslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.12.

I bestämmelsen anges det inte särskilt att kontrollmyndigheten får besluta om förbud eftersom rätten att besluta om förelägganden

Ds 2020:8 Författningskommentar

innefattar möjlighet att besluta om förelägganden som innebär förbud. Kontrollmyndighetens rätt att meddela förelägganden med stöd av bestämmelsen gäller utöver vad som följer av de EUbestämmelser som lagen kompletterar. I artikel 138 i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om åtgärder som den av medlemsstaten utpekade behöriga myndigheten får vidta vid bristande efterlevnad av regelverket. Av artikeln följer också att andra åtgärder än de uppräknade får vidtas av den behöriga myndigheten. Det finns också andra bestämmelser i EU-förordningarna som en kontrollmyndighet kan använda som stöd för att fatta beslut, bl.a. artiklarna 66.3, 67, 68.1, 69.2 i den nya kontrollförordningen och artiklarna 77.1, 92 och 98.4 i växtskyddsförordningen.

Förelägganden kan meddelas för att få aktören att fullgöra sina skyldigheter enligt beslut eller lagstiftning. Det kan t.ex. avse krav på att lämna ut handlingar som en kontrollmyndighet har begärt enligt 18 §, att dra tillbaka växter från marknaden som angripits av en karantänskadegörare enligt artikel 14.6 i växtskyddsförordningen, destruera eller behandla en växt, växtprodukt eller annat föremål om myndigheten har beslutat om en sådan åtgärd enligt artikel 14.5 i förordningen eller 4 § andra stycket eller om det följer av en genomförandeakt som kommissionen har beslutat enligt artikel 28 i förordningen eller av föreskrifter som Jordbruksverket har meddelat, eller för att fullgöra ett rapporteringskrav i föreskrifter meddelade med stöd av 8 § om vilka åtgärder som vidtagits för att bekämpa en växtskadegörare. Det kan också avse förelägganden om att vidta förebyggande åtgärder enligt föreskrifter meddelade med stöd av 7 § för att begränsa förekomsten av växtskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd som är avsedda för virkesproduktion.

Bestämmelsen gäller inte för ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som delegerats vissa uppgifter. Om ett sådant organ eller fysisk person bedömer att ett föreläggande behövs får organet eller den fysiska personen vända sig till ansvarig kontrollmyndighet. Det samma gäller för en officiell växtskyddsinspektör som inte är anställd av en kontrollmyndighet.

Författningskommentar

Ds 2020:8

Vite

23 § Förelägganden enligt 22 § och enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar får förenas med vite.

Paragrafen, som saknar motsvarighet i nuvarande växtskyddslag, reglerar kontrollmyndigheternas möjlighet att förena förelägganden med vite. Överväganden finns i avsnitt 7.10.12. Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten.

Möjligheten att använda vite gäller inte för ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som delegerats vissa uppgifter. Om ett sådant organ eller fysisk person bedömer att vite behövs får organet eller den fysiska personen vända sig till ansvarig kontrollmyndighet. Det samma gäller en officiell växtskyddsinspektör som inte är anställd av en kontrollmyndighet.

Rättelse på den enskildes bekostnad

24 § Utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar, får en kontrollmyndighet besluta att åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse ska vidtas på den enskildes bekostnad om den enskilde

1. inte har följt ett föreläggande enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller enligt 22 §, eller

2. inte fullgör sina skyldigheter enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller de föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av 4 § och rättelsen måste göras genast med hänsyn till risken för introduktion, etablering och spridning av en karantänskadegörare.

Paragrafen, som delvis motsvaras av 5 och 7 §§ i den nuvarande växtskyddslagen reglerar i vilka situationer rättelse får göras på den enskildes bekostnad. Överväganden finns i avsnitt 7.10.13.

Bestämmelsen gäller utöver vad som följer av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Bestämmelser om vilka åtgärder myndigheterna får vidta vid bristande efterlevnad finns i artikel 138 i den nya kontrollförordningen.

Ds 2020:8 Författningskommentar

I första punkten föreskrivs att rättelse får ske om den enskilde inte har följt ett föreläggande enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller enligt 22 §.

Enligt andra punkten får rättelse ske på den enskildes bekostnad om denne inte fullgör sina skyldigheter enligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller de föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av 4 § och rättelsen måste göras genast med hänsyn till risken för introduktion, etablering och spridning av en karantänskadegörare. Det är alltså inte möjligt att vidta rättelse enligt andra punkten vid bristande efterlevnad av det nationella regelverket som syftar till att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd som är avsedda för virkesproduktion. För att kunna vidta rättelse i sådana fall måste myndigheten först besluta om ett föreläggande och sedan konstatera att den enskilde inte har följt det i enlighet med vad som föreskrivs i första punkten. Det samma gäller reglerade EU-icke-karantänskadegörare.

Bestämmelserna i första och andra punkten bör tillämpas med viss försiktighet. Det är naturligt att kontrollmyndigheten först prövar andra möjligheter att komma till rätta med problemet om det bedöms vara möjligt med hänsyn till risken för att karantänskadegörare etableras eller sprids eller att en reglerad EU-ickekarantänskadegörare eller en nationellt reglerad växtskadegörare orsakar allvarlig skada.

Bestämmelsen gäller inte för ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som delegerats vissa uppgifter. Om ett sådant organ eller fysisk person bedömer att omhändertagande behövs får organet eller den fysiska personen vända sig till ansvarig kontrollmyndighet. Bestämmelsen gäller inte heller för en officiell växtskyddsinspektör som inte är anställda av en kontrollmyndighet.

Hjälp av Polismyndigheten

25 § Polismyndigheten ska på begäran av en kontrollmyndighet lämna den hjälp som behövs för att utöva offentlig kontroll eller verkställa beslut enligt denna lag, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller de beslut som har meddelats med stöd av EU-

Författningskommentar

Ds 2020:8

bestämmelserna. Detta gäller dock inte offentlig kontroll eller verkställighet av beslut som har meddelats med stöd av 7 § eller som avser föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 §.

Hjälp enligt första stycket får begäras endast om

1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2. det annars finns synnerliga skäl.

Paragrafen reglerar Polismyndighetens skyldighet att lämna hjälp till kontrollmyndigheterna. Paragrafen motsvaras i sak av 9 § i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.10.14.

I paragrafens första stycke finns begränsningen att det endast är en kontrollmyndighet som får begära polishjälp. Ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person som delegerats vissa uppgifter eller en officiell växtskyddsinspektör som inte är anställd av kontrollmyndigheten och som inte kan utföra sitt uppdrag, t.ex. på grund av att tillträde inte ges, får rapportera detta till kontrollmyndigheten som i sin tur, om det bedöms vara nödvändigt, kan begära hjälp av Polismyndigheten för att uppgiften ska kunna utföras.

Enligt andra stycket kan polishjälp inte begäras när det gäller de nationella bestämmelserna som syftar till att begränsa förekomsten av andra växtskadegörare än karantänskadegörare som kan medföra oacceptabla ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser genom angrepp på träd som är avsedda för virkesproduktion.

I tredje stycket tydliggörs det att en kontrollmyndighet endast får begära hjälp av Polismyndigheten om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att en åtgärd inte kan utföras utan en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl.

Avgifter

26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.

Ds 2020:8 Författningskommentar

I paragrafen finns ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter. Paragrafen motsvarar i sak 8 a § i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.11.

Med stöd av bemyndigandet kan föreskrifter meddelas om skyldighet att betala avgift för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Med offentlig kontroll avses enligt 3 § offentlig kontroll enligt EU:s nya kontrollförordning och kontroll i övrigt enligt lagen. Vad som avses med annan offentlig verksamhet framgår av artikel 2.2 i den nya kontrollförordningen (se 3 §). Där nämns bl.a. verksamhet för att bevilja tillstånd eller godkännanden och utfärda officiella intyg eller officiella attesteringar. Uttrycket annan offentlig verksamhet rymmer också bl.a. åtgärder för att säkerställa att en aktör åtgärdar bristande efterlevnad samt åtgärder som syftar till att förebygga och främja regelefterlevnad. I avsnitt 7.10.2 beskrivs uttrycken närmare. De avgifter som tas ut i dag med stöd av bemyndigandet i 8 a § i den nuvarande växtskyddslagen, bl.a. växtskyddsavgifter, kan tas ut även med stöd av den här bestämmelsen. Bemyndigandet innefattar en rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för ett organ med delegerade uppgifter, en fysisk person eller en officiell växtskyddsinspektör att ta ut en avgift för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Med stöd av bemyndigandet kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även meddela föreskrifter om avgiftens storlek och hur avgiften ska beräknas.

Rätt till ersättning

27 § Staten ska ersätta den som på grund av föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare drabbas av

1. kostnader för behandling, destruktion och avlägsnande av växter, växtprodukter och andra föremål samt rengöring och desinfektion av lokaler, mark, vatten, jord, odlingsmedier, anläggningar, maskiner och utrustning,

2. förlorat värde för de växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder, eller

3. produktionsbortfall, när skadeangreppet har inträffat i andra miljöer än skogsmark.

Författningskommentar

Ds 2020:8

Paragrafen innehåller bestämmelser om rätt till statlig ersättning för den som drabbas av kostnader, förlorat värde eller produktionsbortfall på grund av föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare. Uppräkningen av de kostnader och förluster som berättigar till ersättning enligt paragrafens första två punkter motsvarar de som medlemsstaterna kan få ersättning för enligt förordning (EU) nr 652/2014.

Bestämmelsen motsvaras delvis av 8 § i den nuvarande växtskyddslagen. Till skillnad från den finns det dock i denna paragraf inget krav på särskilda skäl för att ersättning ska lämnas. Överväganden finns i avsnitt 7.12.

Paragrafens första punkt innebär en rätt till ersättning för den som drabbats av kostnader för behandling, destruktion och avlägsnande av växter, växtprodukter och andra föremål, samt rengöring och desinfektion av lokaler, mark, vatten, jord, odlingsmedier, anläggningar, maskiner och utrustning på grund av föreskrifter eller beslut om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare. Enligt 28 § andra stycket lämnas full ersättning för sådana kostnader.

Paragrafens andra punkt innebär en rätt till ersättning för den som drabbats av förlorat värde för de växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder på grund av föreskrifter eller beslut om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare. Enligt 28 § andra stycket ska avdrag göras för eventuellt restvärde samt för kostnader som den enskilde skulle ha haft om inte bekämpningsåtgärden utförts. Vidare framgår av den bestämmelsen att ersättning för förlorat värde lämnas med högst det belopp som värdet uppgår till. I 34 § 1 och 2 finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bland annat vad som avses med förlorat värde.

Paragrafens tredje punkt innehåller en rätt till ersättning för den som drabbats av produktionsbortfall på grund av föreskrifter eller beslut om utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare, när skadeangreppet har inträffat i andra miljöer än skogsmark. I 28 § tredje stycket finns bestämmelser om vilken ersättning som får lämnas för produktionsbortfall. Enligt 34 § 3 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilken typ av produktionsbortfall som ska berättiga till ersättning.

Ds 2020:8 Författningskommentar

28 § Ersättning får endast lämnas om den är förenlig med Europeiska unionens regler om statligt stöd.

För kostnader enligt 27 § 1 lämnas full ersättning. För förlorat värde enligt 27 § 2 ska avdrag göras för eventuellt restvärde samt för kostnader som den enskilde skulle ha haft om inte bekämpningsåtgärden hade utförts. Ersättning för förlorat värde lämnas med högst det belopp som värdet uppgår till.

Ersättning för produktionsbortfall lämnas för sådant bortfall som uppkommer under tiden som bekämpningsåtgärderna pågår, dock längst för en sammanhängande period om två år från det att bekämpningsåtgärderna påbörjades. Ersättningen får uppgå till högst 75 procent av produktionsbortfallet.

Paragrafen, som reglerar under vilka förutsättningar ersättning får lämnas och hur den ska beräknas, har inte någon motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen. Enligt den nuvarande lagens 8 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om förutsättningarna för att ersättning ska kunna lämnas och om de kostnader och förluster som ska kunna ersättas. Överväganden finns i avsnitt 7.12.

Enligt bestämmelsens första stycke får ersättning endast lämnas om den är förenlig med Europeiska unionens regler om statligt stöd. EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd finns i artiklarna 107–109. Artikel 107.1 innehåller ett generellt förbud mot statligt stöd. Av artikel 107.2 och 107.3 framgår emellertid att statligt stöd i vissa fall är eller kan vara förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet. Ersättningssystemet i lagen har bedömts vara förenligt med EU:s regelverk om statligt stöd. Ersättning får dock endast lämnas om villkoren i tillämpligt statsstödsregelverk är uppfyllda.

Enligt bestämmelsens andra stycke lämnas full ersättning för kostnader som räknas upp i 27 § 1. När det gäller kostnader för förlorat värde enligt 27 § 2 ska avdrag göras för eventuellt restvärde samt för kostnader som den enskilde skulle ha haft om inte bekämpningsåtgärden utförts. Ersättning för förlorat värde lämnas med högst det belopp som värdet uppgår till. I 34 § 1 och 2 finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bland annat vad som avses med förlorat värde.

Författningskommentar

Ds 2020:8

Enligt bestämmelsens tredje stycke lämnas ersättning för produktionsbortfall endast för sådant bortfall som uppkommer under tiden som bekämpningsåtgärderna pågår, dock längst för en sammanhängande period om två år från det att bekämpningsåtgärderna påbörjades. Ersättningen får uppgå till högst 75 procent av produktionsbortfallet. Enligt 34 § 3 får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilken typ av produktionsbortfall som ska berättiga till ersättning.

Annan ersättning

29 § Om den ersättningsberättigade tagit emot annan ersättning för sådana kostnader, förlorat värde eller produktionsbortfall som avses i 27 § får den totala ersättningen aldrig uppgå till mer än 100 procent av kostnaden, värdet eller produktionsbortfallet.

Bestämmelsen innebär att om den ersättningsberättigade har tagit emot annan ersättning för sådana kostnader, förlorat värde eller produktionsbortfall som avses i 27 § får den totala ersättningen aldrig uppgå till mer än 100 procent av kostnaden, värdet eller produktionsbortfallet. Paragrafen har inte någon motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen Överväganden finns i avsnitt 7.12.

En liknande bestämmelse finns i förordning (EU) nr 702/2014. Enligt artikel 26 punkt 13 i den förordningen ska stödet och varje annan ersättning som stödmottagaren erhållit, inbegripet betalningar enligt andra nationella åtgärder eller unionsåtgärder eller från försäkringar, för samma stödberättigande kostnader som de som avses i punkterna 7, 8 och 9 begränsas till 100 procent av de stödberättigande kostnaderna. Denna paragraf gäller dock ersättning till såväl företag som privatpersoner (vilka inte omfattas av statsstödsreglerna) och oavsett vilken grund enligt statsstödsregelverket som är tillämplig.

Jämkning av ersättning

30 § Ersättning enligt 27 § får jämkas om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten. Detsamma gäller om den ersättningsberättigade inte rättar sig efter en föreskrift eller ett

Ds 2020:8 Författningskommentar

beslut i det enskilda fallet som har meddelats med stöd av lagen eller ett beslut som har meddelats med stöd av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar.

Paragrafen, som inte har någon motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen, anger i vilka fall det finns anledning till jämkning av ersättning. Överväganden finns i avsnitt 7.12.

För att markera vikten av att omedelbart anmäla misstanke om karantänskadegörare får jämkning ske om den ersättningsberättigade avsiktligt eller genom vårdslöshet, som inte behöver vara grov, själv har medverkat till kostnaden eller förlusten. En motsvarande bestämmelse finns i förordning (EU) nr 702/2014. Enligt artikel 26 punkt 12 i den förordningen får individuellt stöd inte beviljas om det är fastställt att skadedjursangreppet på växter orsakats avsiktligen eller av oaktsamhet av stödmottagaren. Denna paragraf gäller dock ersättning till såväl företag som privatpersoner (vilka inte omfattas av statsstödsreglerna) och oavsett vilken grund enligt statsstödsregelverket som är tillämplig. För att skapa ett ekonomiskt incitament för den enskilde att samarbeta med myndigheterna vid bekämpning av karantänskadegörare införs ytterligare en grund för jämkning. Ersättningen får jämkas även för det fall den ersättningsberättigade inte rättar sig efter en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av lagen eller ett beslut som har meddelats med stöd av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. De beslut som avses är t.ex. beslut om olika bekämpningsåtgärder. Det införs även i 34 § 4 ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om i vilka fall ersättning inte ska beviljas om en sort har odlats som inte är resistent mot växtskadegörare.

Beslutande myndighet

31 § Frågor om ersättning prövas av den myndighet som regeringen bestämmer.

Paragrafen innehåller en bestämmelse om att frågor om ersättning prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Den motsvaras av 8 § första stycket sista meningen i den nuvarande växtskyddslagen. Överväganden finns i avsnitt 7.12.

Författningskommentar

Ds 2020:8

Återkrav

32 § Om ersättning enligt denna lag har betalats ut med ett felaktigt eller för högt belopp får den myndighet som regeringen bestämmer återkräva det som har betalats ut felaktigt eller för mycket.

Paragrafen, som inte har någon motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen, innehåller en bestämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer får återkräva vad som har betalats ut felaktigt eller för mycket, om ersättning enligt lagen har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Överväganden finns i avsnitt 7.12.

Föreskrifter om ersättning

33 § Regeringen får meddela föreskrifter om att bestämmelserna om ersättning enligt 27 § inte ska gälla om kommissionen i enlighet med artikel 28.2 eller 30.3 i förordning (EU) 2016/2031 har fastställt åtgärder för inneslutning av karantänskadegörare.

Bestämmelsen, som saknar motsvarighet i nuvarande växtskyddslag, innebär att regeringen, om kommissionen har fastställt åtgärder för inneslutning av karantänskadegörare, får meddela föreskrifter om att ersättning enligt 27 § inte ska gälla. Överväganden finns i avsnitt 7.12.

Utgångspunkten enligt 27 § är att rätten till statlig ersättning för den som drabbas av kostnader eller förluster gäller oavsett om föreskrifterna eller beslutet gäller utrotning eller inneslutning av karantänskadegörare. Vid beslut om att övergå till en inneslutningsstrategi har utrotningsåtgärderna misslyckats. Kommissionen har då gjort bedömningen att kostnaderna för att fortsätta med åtgärder för att utrota växtskadegöraren överstiger nyttan av frihet från den och att det samhällsekonomiskt är mer effektivt att övergå till en inneslutningsstrategi för att skydda andra delar av EU från angrepp. Det är emellertid omöjligt att förutse hur en kommande inneslutningssituation kan komma att se ut eftersom det beror på växtskadegörarens biologi och vilken växtmiljö den har angripit.

Ds 2020:8 Författningskommentar

Bestämmelsen innehåller med tanke på den osäkerhet som råder avseende eventuella framtida inneslutningssituationer ett utrymme för regeringen att föreskriva om att bestämmelserna om ersättning enligt 27 § inte ska gälla. Det innebär att drabbade i sådana fall inte kommer att vara berättigade till ersättning.

34 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vad som avses med förlorat värde för växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder,

2. att ett visst högsta värde för de växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder ska läggas till grund för ersättning för sådan förlust som anges i 27 § 2,

3. vilken typ av produktionsbortfall som ska berättiga till ersättning,

4. i vilka fall ersättning inte ska beviljas om en sort har odlats som inte är resistent mot en viss växtskadegörare, och

5. att ränta enligt räntelagen (1975:635) ska betalas på belopp som en mottagare är återbetalningsskyldig för.

Paragrafen innehåller bemyndiganden att meddela föreskrifter i vissa frågor som rör ersättning.

Enligt punkten

1 får föreskrifter meddelas om vad som avses med

förlorat värde för växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder. Av 28 § andra stycket framgår att avdrag ska göras för eventuellt restvärde samt för kostnader som den enskilde skulle ha haft om inte bekämpningsåtgärden utförts. Vidare framgår av denna bestämmelse att ersättning för förlorat värde lämnas med högst det belopp som värdet uppgår till. Det finns även regler om vad som avses med förlorat värde i artikel 26 i förordning (EU) nr 702/2014. Enligt denna ska marknadsvärdet fastställas på grundval av värdet av djuren, produkterna eller växterna omedelbart innan varje misstanke om djursjukdomen eller skadegöraren på växter väcktes eller bekräftades. Vidare ska beloppet minskas med eventuella kostnader som till följd av djursjukdomen eller skadegöraren på växter inte uppstått för stödmottagaren, som stödmottagaren annars skulle ha haft. Resonemang om hur värdet kan beräknas bl.a. när det gäller grödor som inte är färdiga att skördas finns i avsnitt 7.12.

Författningskommentar

Ds 2020:8

Enligt punkten 2 får föreskrifter meddelas om att ett visst högsta ersättningsgrundande värde för de växter, växtprodukter eller andra föremål som är föremål för bekämpningsåtgärder ska läggas till grund för ersättningen. Överväganden finns i avsnitt 7.12. För att ge ägare av särskilt värdefulla växter, till exempel parkträd, incitament till att vidta försiktighetsåtgärder för att skydda sina växter kan det finnas behov att begränsa ersättningen för förlorat värde till ett högsta belopp. En föreskrift som meddelas med stöd av bemyndigandet ska således ange det högsta värde som kan läggas till grund för den ersättning som lämnas för olika sorters växter, exempelvis olika trädsorter, växtprodukter eller andra föremål.

Enligt punkten 3 får föreskrifter meddelas om vilken typ av produktionsbortfall som ska berättiga till ersättning. Överväganden finns i avsnitt 7.12. Av 27 § tredje punkten framgår att produktionsbortfall inte alls får ersättas när skadeangreppet har inträffat i skogsmark. Enligt 28 § tredje stycket får ersättning för produktionsbortfall i övrigt lämnas för sådant bortfall som uppkommer under tiden som bekämpningsåtgärderna pågår, dock längst för en sammanhängande period om två år från det att bekämpningsåtgärderna påbörjades. Ersättningen får vidare uppgå till högst 75 procent av produktionsbortfallet. Produktionsbortfall kan se olika ut beroende på vilken skadegörare och värdväxt det är fråga om. Bemyndigandet om vilken typ av produktionsbortfall som ska berättiga till ersättning ger en möjlighet att i viss utsträckning anpassa ersättningsbestämmelserna efter aktuell skadegörare och värdväxt.

Enligt punkten 4 får föreskrifter meddelas om i vilka fall ersättning inte ska beviljas om en sort har odlats som inte är resistent mot en viss växtskadegörare. Överväganden finns i avsnitt 7.12. I nuläget finns det god tillgång på exempelvis potatissorter som är resistenta mot vissa angrepp. Det ska inte uteslutas att det kan komma att finnas god tillgång till sorter av även andra växter som är resistenta mot vissa växtskadegörare. Av en föreskrift som meddelas med stöd av bemyndigandet ska det framgå i vilka fall ersättning inte ska beviljas. Föreskriften kan avse hela Sverige, eller ett särskilt område.

Enligt punkten 5 får föreskrifter meddelas om att ränta enligt räntelagen (1975:635) ska betalas på belopp som en mottagare är återbetalningsskyldig för. Överväganden finns i avsnitt 7.12.

Ds 2020:8 Författningskommentar

Straff för hantering av karantänskadegörare

35 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet utan tillstånd, eller i strid med villkoren för ett beviljat tillstånd,

1. för in en karantänskadegörare till Sverige eller till en skyddad zon inom Sverige,

2. inom Sverige eller inom en skyddad zon inom Sverige förflyttar, innehar, uppförökar eller frisläpper en karantänskadegörare, eller

3. för ut en karantänskadegörare från Sverige till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen eller från ett avgränsat område inom Sverige.

Till böter eller fängelse i högst två år döms även den som i näringsverksamhet av oaktsamhet begår de gärningar som anges i första stycket.

Paragrafen innehåller bestämmelser om straff för hantering av karantänskadegörare utan tillstånd eller i strid med villkoren för ett beviljat tillstånd. Överväganden finns i avsnitt 7.13.8. Paragrafen motsvaras delvis av 10 § i den nuvarande växtskyddslagen. Till skillnad från denna stadgas i bestämmelsen att böter eller fängelse i högst två år ska följa på vissa gärningar, som närmare beskrivs i tre punkter. I den nuvarande växtskyddslagen finns det endast böter i straffskalan. De överträdelser som omfattas av straffbestämmelsen är i dag i vissa delar som gäller införsel till landet av karantänskadegörare straffbelagda genom lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Dessa gärningar har i dag en straffskala som innehåller böter eller fängelse i högst två år. Övervägandena när det gäller straffskalan finns i avsnitt 7.13.5. Överväganden när det gäller bestämmelsernas förhållande till smugglingslagen finns i avsnitt 7.13.19.

Av paragrafens första stycke framgår att ansvar kan aktualiseras vid uppsåtligt och vid grovt oaktsamt handlande. För den som begår gärningar i näringsverksamhet kan enligt paragrafens andra stycke ansvar även aktualiseras vid oaktsamhet som inte är grov. Övervägandena när det gäller kravet på den subjektiva täckningen finns i avsnitt 7.13.17.

Författningskommentar

Ds 2020:8

Enligt första stycket punkten 1 ska införsel av karantänskadegörare till Sverige eller till en skyddad zon inom Sverige utan tillstånd, eller i strid med villkoren för ett beviljat tillstånd, föranleda straffansvar.

Enligt första stycket punkten 2 ska även förflyttning inom Sverige eller inom en skyddad zon inom Sverige, innehav, uppförökning eller frisläppande av en karantänskadegörare utan tillstånd, eller i strid med villkoren för ett beviljat tillstånd, föranleda straffansvar.

Slutligen ska enligt första stycket punkten 3 utförsel av karantänskadegörare från Sverige till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen eller från ett avgränsat område inom Sverige utan tillstånd, eller i strid med villkoren för ett beviljat tillstånd, föranleda straffansvar.

Genom denna paragraf straffbeläggs bland annat överträdelser av artikel 5 i växtskyddsförordningen. Enligt artikeln får en EUkarantänskadegörare inte föras in till eller förflyttas inom unionens territorium, eller innehas, uppförökas eller frisläppas inom unionens territorium. Uttrycket föra in i Sverige innebär såväl föra in i Sverige från tredjeland som från en annan medlemsstat inom unionen. Uppförökning är ett vitt begrepp som används i bland annat växtskyddssammanhang och som, när det gäller växtskadegörare, omfattar tillväxt i antal skadegörare oavsett i vilket syfte det sker. Kommissionen ska, genom en genomförandeakt, upprätta en förteckning över EU-karantänskadegörare. Enligt artikel 18 i växtskyddsförordningen ska den behöriga myndigheten, vid förekomst av en EU-karantänskadegörare som inte tidigare förekommit på medlemsstatens territorium eller del av territoriet, omedelbart inrätta ett så kallat avgränsat område. Inom detta område ska utrotningsåtgärder vidtas. Artiklarna 32 och 33 i växtskyddsförordningen innehåller bestämmelser för så kallade skyddade zoner och avgränsade områden inom skyddade zoner som motsvarar bestämmelserna i artikel 5. Enligt artikel 8 i samma förordning får en medlemsstat på begäran tillfälligt tillåta införsel till, förflyttning inom och innehav och uppförökning på sitt territorium av EUkarantänskadegörare och potentiella karantänskadegörare för officiell testning, vetenskapliga ändamål, eller utbildningsändamål, försök, sorturval eller förädling. Tillstånd ska beviljas för den berörda verksamheten endast om adekvata restriktioner införs för att säkerställa att verksamheten inte leder till introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegöraren. Artikel 8 ska,

Ds 2020:8 Författningskommentar

enligt artikel 32, tillämpas på motsvarande sätt när det gäller karantänskadegörare för skyddade zoner. Att bryta mot villkoren i ett sådant tillstånd kan leda till ansvar enligt denna straffbestämmelse. Paragrafen straffbelägger brott i form av rena sabotage där någon medvetet vill förstöra en odling, park eller liknande av personliga eller andra skäl. Både införsel och förflyttning skulle även kunna ske av misstag, att någon råkar få med en skadegörare men inte inser att det är en karantänskadegörare, eller kanske inte ens inser att den följer med, t.ex. via leriga skor (nematoder), en insekt som flyger in i bilen och liknande scenarier. I dessa fall blir det fråga om en bedömning av om förfarandet varit oaktsamt eller grovt oaktsamt. Införsel förflyttning, innehav och uppförökning kan även, som angetts ovan, ske i vetenskapligt syfte inom ramen för tillstånd från Jordbruksverket. Sådana tillstånd innehåller krav på åtgärder för att skadegöraren inte ska slippa ut. Överträdelser mot dessa krav kan bero på att forskaren inte känner till reglerna och därför bedriver verksamheten utan tillstånd. Det är förstås också tänkbart att någon medvetet bryter mot reglerna. Då finns en risk att skadegörare kommer ut i miljön och etableras eller sprids. För straffansvar krävs inte att det har uppstått någon konkret fara för en negativ följd i det enskilda fallet.

Straff för viss hantering av växter, växtprodukter och andra föremål

36 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet

1. för in växter, växtprodukter eller andra föremål till Sverige eller till en skyddad zon inom Sverige på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare,

2. inom Sverige eller inom en skyddad zon inom Sverige förflyttar växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare,

3. från Sverige till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen eller från ett avgränsat område inom Sverige för ut växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan

Författningskommentar

Ds 2020:8

medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare, eller

4. i andra fall än som avses i punkt 1–3 hanterar växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare.

Till böter eller fängelse i högst två år döms även den som i näringsverksamhet av oaktsamhet begår de gärningar som anges i första stycket.

Paragrafen innehåller bestämmelser om straff för hantering av växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Överväganden finns i avsnitt 7.13.9. Paragrafen motsvaras delvis av 10 § i den nuvarande växtskyddslagen. Till skillnad från denna stadgas i bestämmelsen att böter eller fängelse i högst två år ska följa på vissa gärningar, som närmare beskrivs i fyra punkter. I den nuvarande växtskyddslagen finns det endast böter i straffskalan. De överträdelser som omfattas av straffbestämmelserna är i vissa delar som gäller införsel till landet av växter, växtprodukter och andra föremål i dag straffbelagda genom lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Dessa gärningar har i dag en straffskala som innehåller böter eller fängelse i högst två år. Övervägandena när det gäller straffskalan finns i avsnitt 7.13.5. Överväganden när det gäller bestämmelsernas förhållande till smugglingslagen finns i avsnitt 7.13.19.

Av paragrafens första stycke framgår att ansvar kan aktualiseras vid uppsåtligt och vid grovt oaktsamt handlande. För den som begår gärningar i näringsverksamhet kan enligt paragrafens andra stycke ansvar även aktualiseras vid oaktsamhet som inte är grov. Övervägandena när det gäller kravet på den subjektiva täckningen finns i avsnitt 7.13.17.

I första stycket punkten 1 behandlas införsel till Sverige eller i en skyddad zon inom Sverige av växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare.

Enligt första stycket punkten 2 ska förflyttning inom Sverige eller en inom skyddad zon inom Sverige av växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för

Ds 2020:8 Författningskommentar

introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare föranleda straffansvar.

I första stycket punkten 3 straffbeläggs utförsel från Sverige till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen eller från ett avgränsat område inom Sverige av växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Enligt första

stycket punkten 4 ska hantering i andra fall än som avses i punkterna

1–3 av växter, växtprodukter eller andra föremål på ett sätt som medför eller kan medföra risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare föranleda straffansvar.

Genom denna bestämmelse straffbeläggs exempelvis överträdelser av artikel 40 i växtskyddsförordningen enligt vilken vissa växter, växtprodukter eller andra föremål inte får föras in till unionens territorium om de kommer från tredjeländer eller territorier utanför unionen. Kommissionen ska genom en genomförandeakt anta en förteckning över de växter, växtprodukter och andra föremål som avses och som inte får föras in till unionens territorium, samt de tredjeländer, grupper av tredjeländer eller särskilda områden i tredjeländer för vilka förbudet gäller. Vidare får enligt artikel 53 vissa växter, växtprodukter eller andra föremål inte föras in i vissa skyddade zoner. Enligt artikel 41 och 54 får vissa växter och växtprodukter föras in eller förflyttas endast om särskilda krav är uppfyllda. Genom bestämmelsen kan även straffansvar komma ifråga för den som för in högriskväxter, högriskväxtprodukter eller andra högriskföremål med ursprung i tredjeland i strid med artikel 42.2. Den som för in växter, växtprodukter och andra föremål i strid med villkoren i ett tillstånd om undantag från förbud och krav som gäller gränszoner enligt artikel 46 och 56 kan också göra sig skyldig till brott enligt denna bestämmelse. Detsamma gäller den som i strid med villkoren i ett tillstånd enligt artikel 48 eller 58 för in till eller inom Sverige förflyttar växter, växtprodukter och andra föremål som används för officiell testning, vetenskapliga ändamål eller utbildningsändamål, försök, sorturval eller förädling. Enligt artikel 43 får träemballage endast föras in till unionens territorium om det uppfyller vissa krav. Träemballage betraktas som en växtprodukt. Att föra in sådant emballage på ett sätt som medför eller kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare kan alltså vara

Författningskommentar

Ds 2020:8

straffbart enligt denna straffbestämmelse. Den som bryter mot ett förbud mot växtskyddstransitering enligt artikel 47.2 eller artikel 57 på ett sätt som medför eller kan medföra risker för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare kan också omfattas av denna punkt eller punkten 3 i paragrafen. Uttrycket föra in i landet innebär, liksom i 35 §, såväl föra in i Sverige från tredjeland som från en annan medlemsstat inom unionen. Konkret kan gärningen innebära att någon importerar reglerade varor utan sundhetscertifikat. Då har inte växtskyddsmyndigheten i ursprungslandet kontrollerat att sändningen uppfyller EU:s växtskyddsmässiga importvillkor. Det innebär en risk att det följer med karantänskadegörare med sändningen som kan introduceras, etableras eller spridas inom EU. Det kan också handla om import av förbjudna varor, t.ex. potatisutsäde, avsiktligt eller till följd av okunskap. Detta innebär en ännu större risk för introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Under ett pågående utbrott kan det röra sig om försäljning av angripna plantor, försäljning av skörd från angripna odlingar eller användning av samma maskiner på fält inom och utanför det område där utbrottet finns. För straffansvar krävs inte att det har uppstått någon konkret fara för en negativ följd i det enskilda fallet. Det betyder att ansvar enligt denna bestämmelse blir aktuellt även i fall då t.ex. en sändning med växter, växtprodukter eller andra föremål där det följer med karantänskadegörare stoppas vid en tillsyn och det därmed inte finns någon risk i det konkreta fallet för introduktion, etablering eller spridning av skadegöraren men där omständigheterna varit sådana att de typiskt sett har kunnat utgöra en sådan fara.

Straff för underlåtelse att vidta nödvändiga åtgärder

37 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet inte vidtar nödvändiga åtgärder för att förhindra introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare.

Till böter eller fängelse i högst två år döms även den som i näringsverksamhet av oaktsamhet begår de gärningar som anges i första stycket.

Ds 2020:8 Författningskommentar

Genom paragrafen straffbeläggs underlåtelse att vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Överväganden finns i avsnitt 7.13.10. Paragrafen motsvaras delvis av 10 § i den nuvarande växtskyddslagen. Till skillnad från denna stadgas att böter eller fängelse i högst två år ska följa på överträdelser av bestämmelsen. I den nuvarande växtskyddslagen finns det endast böter i straffskalan. Övervägandena när det gäller straffskalan finns i avsnitt 7.13.5.

Av paragrafens första stycke framgår att ansvar kan aktualiseras vid uppsåtligt och vid grovt oaktsamt handlande. För den som begår gärningar i näringsverksamhet kan enligt paragrafens andra stycke ansvar även aktualiseras vid oaktsamhet som inte är grov. Övervägandena när det gäller kravet på den subjektiva täckningen finns i avsnitt 7.13.17.

Bestämmelsen är tillämplig vid underlåtelse att vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Det finns ett antal bestämmelser i EUregelverket om att åtgärder ska vidtas i olika situationer. Enligt artikel 17 i växtskyddsförordningen ska den behöriga myndigheten i vissa situationer omedelbart vidta alla nödvändiga växtskyddsåtgärder för att utrota en EU-karantänskadegörare från det berörda området. Enligt artikel 29 ska medlemsstaten i vissa fall omgående vidta utrotningsåtgärder när det gäller så kallade potentiella karantänskadegörare. Kommissionen kan enligt artikel 30 anta åtgärder med avseende på de risker som dessa skadegörare medför. Den som inte följer beslut om åtgärder enligt dessa artiklar kan fällas till ansvar enligt bestämmelsen.

Även exempelvis artiklarna 10, 14, 15, 28 och 49 i växtskyddsförordningen ger kommissionen eller kontrollmyndigheten rätt att anta nödvändiga åtgärder för att förhindra introduktion, etablering eller spridning av karantänskadegörare. Om sådana åtgärder utmynnar i beslut eller föreskrifter riktade till enskilda kan överträdelser av sådana beslut eller föreskrifter medföra straffansvar enligt denna bestämmelse. Detsamma gäller underlåtelse att följa det som anges i artikel 59 i växtskyddsförordningen. Enligt denna artikel ska fordon, maskiner och förpackningsmaterial som används för växter, växtprodukter eller andra föremål som avses i ett antal genomförandeakter och som förflyttas till eller inom Europeiska unionens territorium eller genom unionens territorium vara fria från

Författningskommentar

Ds 2020:8

EU-karantänskadegörare samt från potentiella karantänskadegörare som omfattas av åtgärder mot sådana skadegörare.

Konkreta exempel på att inte vidta utrotningsåtgärder kan vara att låta bli att avverka och destruera träd som är angripna av tallvedsnematod eller asiatisk långhorning. Det kan också handla om att låta bli att destruera rododendronplantor som är angripna av Phytophthora ramorum - en så kallad äggsporsvamp som har visat sig angripa ett stort antal vitt skilda växtslag - eller att låta bli att bekämpa värdväxter på ett fält i svartträda på grund av rotgallnematod. Allt detta leder till uppförökning av skadegöraren som riskerar att leda till vidare spridning. Det skulle även kunna handla om att låta bli att rengöra maskiner och fordon innan de flyttas ut från ett avgränsat område, ifall det finns ett krav på sådan rengöring eller underlåtenhet att isolera angripna växter, t.ex. låta växthusluckor stå öppna så att insekter kan flyga ut. Farebedömningen ska göras på samma sätt som beträffande 36 §.

Straff för införsel, utförsel och förflyttning av reglerade EU-ickekarantänskadegörare på växter för plantering

38 § Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet i strid med artikel 37 i förordning (EU) 2016/2031 för in till Sverige, till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen för ut, eller inom Sverige förflyttar reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering.

I paragrafen föreskrivs straffansvar för den som i strid med artikel 37 i växtskyddsförordningen för in till Sverige, till en annan medlemsstat inom Europeiska unionen för ut, eller inom Sverige förflyttar reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering. Straffet är böter. Överväganden finns i avsnitt 7.13.12. Paragrafen har inte någon motsvarighet i den nuvarande växtskyddslagen.

Ansvar kan enligt bestämmelsen aktualiseras vid uppsåtligt och oaktsamt handlande. Samtliga gärningar som regleras i paragrafen gäller sådana som begås i näringsverksamhet. Det krävs därför inte grov oaktsamhet för att straffansvar ska kunna aktualiseras (jämför 35–37 §§). Övervägandena när det gäller kravet på den subjektiva täckningen finns i avsnitt 7.13.17.